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BOCG. Sección Cortes Generales, serie A, núm. 176, de 17/07/2001
parte 1
parte 2
BOLETÍN OFICIAL DE LAS CORTES GENERALES
SECCIÓN CORTES GENERALES
VII LEGISLATURA
Serie A: 17 de julio de 2001 Núm. 176 ACTIVIDADES PARLAMENTARIAS
Competencias en relación con otros órganos e instituciones
TRIBUNAL DE CUENTAS
250/000007 (CD) 770/000006 (S) Resolución adoptada por la Comisión
Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre el
Informe anual, ejercicio 1998, sobre la gestión del Sector Público
Estatal, en el que está incorporada la Memoria de Actuaciones
Jurisdiccionales, así como el Informe correspondiente.
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 97 del Reglamento de
la Cámara, se ordena la publicación en el «BOCG. Sección Cortes
Generales», de la Resolución adoptada por la Comisión Mixta para las
Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre el Informe anual,
ejercicio 1998, sobre la gestión del Sector Público Estatal, en el
que está incorporada la Memoria de Actuaciones Jurisdiccionales (núm.
expte. Congreso 250/000007 y núm. expte. Senado 770/000006), así como
el Informe correspondiente.
Palacio del Congreso de los Diputados, 27 de junio de 2001.-La
Presidenta del Congreso de los Diputados, Luisa Fernanda Rudi Úbeda.
RESOLUCIÓN APROBADA POR LA COMISIÓN MIXTA PARA LAS RELACIONES CON EL
TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACIÓN AL INFORME ANUAL, EJERCICIO 1998,
SOBRE LA GESTIÓN DEL SECTOR PÚBLICO ESTATAL, EN EL QUE ESTÁ
INCORPORADA LA MEMORIA DE ACTUACIONES JURISDICCIONALES (NÚM. EXPTE.
CONGRESO 250/000007 Y NÚM. EXPTE. SENADO 770/000006), EN SU SESIÓN
DEL DÍA 22 DE MAYO DE 2001
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en
su sesión del día 22 de mayo de 2001, a la vista del Informe remitido
por ese Tribunal acerca del Informe anual, ejercicio 1998, sobre la
gestión del Sector Público Estatal, en el que está incorporada la
Memoria de Actuaciones Jurisdiccionales,
ACUERDA
1. Ante la propuesta que el Tribunal de Cuentas formula a las Cortes
Generales, requerir al Gobierno para que la Cuenta General del Estado
y de las Entidades que la conforman se ajusten plenamente a la
legislación aplicable y a los principios que deben informar su
elaboración y rendición, así como requerir del Ejecutivo la total
colaboración con el Tribunal en el desarrollo de las funciones de
éste.
2. La Comisión Mixta insta al Gobierno para que tome las medidas
oportunas para que sean rendidas al Tribunal de Cuentas las cuentas
anuales de todas las sociedades mercantiles estatales, y que la
rendición se haga en los plazos establecidos con el fin de que, por
un lado, queden incluidas en la Cuenta de las Sociedades Estatales
que forman parte de la Cuenta General del Estado a partir del
ejercicio 1999 y, por otro lado, que las cuentas individuales puedan
ser fiscalizadas por el Tribunal de Cuentas. Asimismo, deberá vigilar
el cumplimiento de esta obligación por parte de todas las Fundaciones
estatales cuyas cuentas, a partir del ejercicio 1999, han debido
formar parte en la Cuenta General de las Fundaciones.
3. Análogo requerimiento se formula, al igual que en ejercicios
anteriores, en relación con la remisión al Tribunal de Cuentas de los
expedientes de contratación para evitar que, como sucede actualmente,
el Tribunal de Cuentas se vea obligado a requerir el envío de
expedientes de contratación que, en cumplimiento de la normativa
vigente, deben ser rendidos sin más al Tribunal, o a requerir el
envío de documentación imprescindible para la fiscalización de los
expedientes remitidos de forma incompleta al Tribunal de Cuentas.
4. La Comisión Mixta insta al Tribunal de Cuentas, de nuevo, para
que, en los sucesivos Informes anuales, redacte unas conclusiones con
entidad propia, evitando las conclusiones que son un mero resumen de
los textos del cuerpo de los Informes anuales. Tan sólo las
conclusiones relativas al Sector Seguridad Social responden, en este
Informe anual de 1998, a este concepto. Las conclusiones deben ser
una síntesis de los resultados deducidos de los trabajos de
fiscalización, con el valor añadido de una valoración positiva o
negativa sobre las cuestiones planteadas.
5. Se insta al Tribunal de Cuentas para que, en los casos en que sea
necesario, proponga las medidas a adoptar para la mejora de la
gestión económico-financiera del sector público, cuestión ésta que,
hasta la fecha, no ha sido practicada por el Tribunal.
6. La Comisión Mixta insta al Tribunal de Cuentas para que defina el
contenido y alcance que a partir de ahora deba tener el Informe anual
del Sector Público Estatal relativo a 1999, dada la actual estructura
de la Cuenta General del Estado, sobre la que el Tribunal de Cuentas
deberá formular la Declaración Definitiva de 1999.
7. La Comisión Mixta insta al Gobierno, en relación con las Mutuas de
Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad
Social, para que, a través del Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales, como órgano que ejerce la dirección y tutela de las Mutuas,
se adopten medidas correctoras que subsanen los problemas, que vienen
siendo puestos de manifiesto en este y en anteriores Informes anuales
así como en Informes Especiales.
8. En relación con las Fundaciones estatales se insta al Gobierno
para que asegure, a través de los órganos competentes, que todas las
Fundaciones estatales reflejen adecuadamente en sus balances de
situación todas las masas patrimoniales y, en especial,el
inmovilizado material que les haya sido adscrito para su uso.
9. Se insta al Gobierno para que por los órganos competentes de
protectorado se compruebe que los resultados económico-patrimoniales
de las Fundaciones reflejados en su contabilidad, sean reales, sin
infravaloraciones ni sobrevaloraciones.
10. La Comisión Mixta insta al Gobierno, en materia de contratación,
para que el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales vele por que las
Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la
Seguridad Social cumplan las obligaciones que les afectan en materia
de contratación derivadas de la aplicación de la legislación
reguladora de la prevención de riesgos laborales.
11. La Comisión Mixta insta al Gobierno para que el Ministro de
Trabajo y Asuntos Sociales promueva las reformas legales y
reglamentarias que sean necesarias para poner fin a la existencia de
posibles prácticas restrictivas de la libre competencia, prohibidas
por la Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia,
producidas como consecuencia de la actuación de las Mutuas de
Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad
Social como servicios de prevención ajeno de riesgos laborales.
12. La Comisión Mixta insta al Gobierno para que el Ministerio de
Sanidad y Consumo adopte las medidas oportunas para la adquisición de
medicamentos y especialidades farmacéuticas por los Hospitales
integrantes del Sistema Nacional de Salud de forma que se realicen
con pleno respeto a los principios de legalidad, eficiencia y
economía, especialmente en el ámbito del INSALUD.
13. Se insta a la Intervención General de la Seguridad Social a la
integración de su Presupuesto, como pieza separada, en el Presupuesto
de los servicios comunes de la Seguridad Social.
14. Se insta al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales a que
profundice en sus funciones de dirección y tutela de las Mutuas y
resuelva, de no haberlo hecho con anterioridad, sobre la aprobación o
desaprobación de los Estatutos de los Centros Mancomunados.
15. Se insta a las Sociedades estatales no financieras que hasta
ahora no hayan exteriorizado su fondo de pensiones, procedan a ello a
la mayor brevedad en cumplimiento del plazo establecido en la Ley 50/
1998 de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.
16. Se insta de organismos públicos, sociedades y fundaciones que
continúen prestando sus respectivas cuentas dentro de los plazos
establecidos, profundizándose en los avances producidos en los
últimos años.
17. Se insta de los distintos organismos públicos y otras entidades
del sector público estatal que continúen el cumplimiento con
puntualidad y rigor de la normativa vigente en relación con la
remisión de expedientes de contratación al Tribunal de Cuentas, con
el fin de asegurar el ejercicio de las funciones de fiscalización por
dicho Tribunal.
18. Se insta de los gestores públicos a que continúen con la correcta
utilización, de acuerdo con la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas, de los distintos sistemas de adjudicación,
con cumplimiento en los casos de adjudicación directa de los
requisitos de publicidad e igualdad de oportunidades entre las
distintas empresas.
19. Asimismo, se insta a continuar con el cumplimiento de la
legislación vigente en:
- La tramitación de expedientes de obras complementarias, accesorias
y reformados de proyectos iniciales.
- El establecimiento de los criterios básicos en los pliegos de
condiciones.
- La utilización de los supuestos de urgencia y emergencia.
20. Se insta a que la Administración General del Estado, sus
Organismos Autónomos y las sociedades estatales no financieras
remitan sus respectivos informes y la documentación contable al
Tribunal de Cuentas dentro del plazo legalmente establecido.
21. Se insta a la Administración General del Estado,en el marco de la
reforma del Pacto de Toledo, para
que adopte cuantas medidas de promoción normativa sean precisas al
objeto de posibilitar la efectiva cancelación de los préstamos
concedidos a la Seguridad Social tanto para posibilitar su equilibrio
presupuestario y financiero como para cancelar las obligaciones
contraídas por el INSALUD con anterioridad a 31 de diciembre de 1991.
22. Se insta a la Compañía Española de Seguros de Crédito a la
Exportación (CESCE) a desagregar los intereses obtenidos de los
fondos gestionados por cuenta del Estado de los obtenidos de los
fondos propios, para su transferencia al Consorcio de Compensación de
Seguros.
Palacio del Congreso de los Diputados, 22 de mayo de 2001.-El
Presidente, Gabino Puche RodríguezAcosta.- El Secretario Primero,
Juan Antonio García- Talavera Casañas.
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INFORME ANUAL SOBRE LA GESTIÓN DEL SECTOR PÚBLICO ESTATAL EN 1998
Siglas, abreviaturas y acrónimos
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ÍNDICE
Página
II. PRESENTACIÓN ... 15
II.1 CONCLUSIONES ... 20
II.2 RENDICIÓN DE CUENTAS Y REMISIÓN DE CONTRATOS ... 49
II.2.1 Rendición de cuentas ... 49
II.2.2 Remisión de contratos ... 53
II.3 ANÁLISIS DEL DÉFICIT Y DEL ENDEUDAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN
GENERAL DEL ESTADO, DE SUS ORGANISMOS AUTÓNOMOS, DE LA SEGURIDAD
SOCIAL Y DEMÁS ENTIDADES PÚBLICAS SOMETIDOS A RÉGIMEN PRESUPUESTARIO
LIMITATIVO ... 57
II.3.1 Administración General del Estado y sus Organismos
Autónomos ... 58
II.3.2 Entes públicos con presupuesto limitativo ... 62
II.3.3 Seguridad Social ... 63
II.3.4 Sociedades Estatales y Entidades financieras ... 77
II.3.5 Otros Entes Públicos ... 86
Página
II.4 ANÁLISIS DE LAS CUENTAS DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO
Y DE SUS ORGANISMOS AUTÓNOMOS ... 86
II.4.1 Modificaciones de créditos ... 88
II.4.2 Ejecución del presupuesto de gastos ... 97
II.4.3 Análisis de la ejecución del presupuesto de
ingresos ... 103
II.4.4 Presupuesto funcional ... 107
II.4.5 Análisis especial del reflejo presupuestario de las relaciones
financieras España-Unión Europea ... 109
II.5 ANÁLISIS DE LA CONTRATACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL
ESTADO Y DE SUS ORGANISMOS AUTÓNOMOS ... 111
II.5.1 Objetivos, limitaciones y alcance de esta
fiscalización ... 112
II.5.2 Procedimiento de contratación de la Administración General del
Estado y de los Organismos Autónomos (aspectos comunes) ... 112
II.5.3 Contratos de obras de la Administración General del Estado y
de los Organismos Autónomos ... 121
Página
II.5.4 Contratos de suministros de la Administración General del
Estado y de los Organismos Autónomos ... 126 II.5.5 Contratos de
consultoría y asistencia, de servicios, y de trabajos específicos y
concretos no habituales y otros contratos de la Administración
General del Estado y de los Organismos Autónomos ... 129
II.6 ANÁLISIS DE LAS CUENTAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL ... 132
II.6.1 Cuentas consolidadas de las Entidades gestoras y del Servicio
Común ... 133
II.6.2 Cuentas agregadas de las Mutuas de Accidentes de trabajo y
Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social ... 184
II.6.3 Cuentas agregadas de las Fundaciones constituidas al amparo
del Real Decreto-ley 10/1996, de 17 de junio, sobre aplicación de
nuevas formas de gestión del Instituto Nacional de la Salud (INSALUD)
. 226
II.7 ANÁLISIS DE LA CONTRATACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL ... 239
II.7.1 Las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad
Social y la contratación ... 240
II.7.2 Las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales de la Seguridad Social y la contratación ... 287 II.
7.3 Las Fundaciones constituidas al amparo del Real Decreto-ley 10/
1996, de 17 de junio, y la contratación ... 301
II.8 ANÁLISIS DE LA GESTIÓN ECONÓMICO- FINANCIERA DE LAS SOCIEDADES
Y DEMÁS ENTIDADES PÚBLICAS ESTATALES ... 307
II.8.1 Análisis de la gestión económicofinanciera de las Sociedades
estatales no financieras ... 307
II.8.2 Sociedades estatales y entidades financieras ... 373
II.8.3 Otros Entes públicos y Universidades ... 398
MEMORIA DE LAS ACTUACIONES JURISDICCIONALES ... 432
ANEXOS ... 470
I. PRESENTACIÓN
Presentación del Informe
En cumplimiento de lo previsto en los artículos
136.2 de la Constitución, 13 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo
del Tribunal de Cuentas, y 28 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de su
Funcionamiento, el Pleno del Tribunal de Cuentas, en sesión celebrada
el 1 de febrero de 2001 ha aprobado el Informe anual relativo al
análisis de las cuentas y a la fiscalización de la gestión económica
del Estado y del Sector público estatal durante el ejercicio 1998.
Los resultados del examen de las cuentas de las Comunidades Autónomas
y Corporaciones Locales y de las entidades públicas que conforman su
respectivo sector público, autonómico o local, así como de la
fiscalización de la gestión económico- financiera llevada a cabo por
las mismas durante el citado ejercicio, que forman parte del Informe
anual a elaborar por el Tribunal de acuerdo con lo previsto en las
mencionadas referencias legislativas, se presentarán en volumen
separado.
El Informe anual recoge los resultados de la actuación fiscalizadora
del Tribunal sobre el Sector público en su conjunto. Los resultados
correspondientes a fiscalizaciones específicas se han incorporado en
los Informes elaborados a iniciativa de las Cortes Generales o de las
Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, o en respuesta a
un mandato expreso de norma legal -fundamentalmente los que se
derivan de las leyes Orgánicas del Régimen Electoral General y de
Financiación de Partidos Políticos o de la normativa reguladora del
Fondo de Compensación Interterritorial-. Tampoco se integran en este
Informe los resultados de las fiscalizaciones específicas realizadas
a iniciativa del propio Tribunal, elevados a las Cortes
Generales mediante Informes extraordinarios, al haberse estimado que
concurrían las circunstancias previstas en el artículo 28.4 de la
citada Ley de Funcionamiento.
En consecuencia, este Informe anual no está concebido
como una síntesis o memoria de las distintas actuaciones
fiscalizadoras realizadas por el Tribunal deCuentas en desarrollo del
Programa anual de fiscalizaciones aprobado para el pasado ejercicio,
sino como una descripción valorativa de las más significativas
manifestaciones de la actividad económico-financiera de los distintos
subsectores públicos durante 1998. No obstante, una aproximación a la
actividad fiscalizadora ejercida por el Tribunal de Cuentas tras la
aprobación del anterior Informe anual viene ofrecida por la relación
de las fiscalizaciones específicas concluidas, que posteriormente se
citan, por el análisis efectuado sobre
la Cuenta General del Estado y por el contenido del presente Informe
anual.
La Declaración definitiva sobre la Cuenta General
del Estado del ejercicio 1998, formulada de acuerdo con lo regulado
en los artículos 10 de la Ley Orgánica
(LOTCu) y 33 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas
(LFTCu), fue ya remitida a las Cortes Generales, tras su aprobación
por el Pleno del pasado 30 de noviembre de 2000, acompañada de su
Fundamentación y Desarrollo, por lo que en el presente Informe
únicamente se incorpora una breve referencia a los resultados de su
análisis, ofreciendo una visión global de la liquidación
presupuestaria y del endeudamiento. A este respecto, es de destacar
el distinto alcance de la Declaración definitiva sobre la Cuenta
General del Estado y del Informe anual, pues mientras aquélla deriva
del análisis de la Cuenta de la Administración del Estado y de sus
Organismos Autónomos, con una especial atención a la ejecución de sus
respectivos presupuestos, el Informe anual extiende sus análisis a
las restantes entidades que configuran el Sector público estatal, así
como a los subsectores públicos autonómico y local.
La referencia genérica al Informe anual, contenida en el artículo 136
de la Constitución, alcanza un mayor grado de concreción en el
artículo 13 de la LOTCu, que establece su alcance y delimita las
grandes áreas de su contenido. Sus referencias han servido de guía en
la elaboración de este Informe anual. En su estructura se distinguen
tres grandes apartados dedicados a los respectivos resultados de la
función fiscalizadora sobre la actividad del Estado, de las
Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales y de sus
correspondientes Sectores públicos, a los que se agrega una Memoria
de las actuaciones jurisdiccionales del Tribunal de Cuentas durante
el ejercicio 1998.
El Informe ahora aprobado recoge los resultados de la fiscalización
de la actividad del Sector público estatal y al mismo se agregarán,
próximamente, los resultados de la fiscalización de los Sectores
públicos autonómico y local. Este primer apartado, relativo a la
actividad del Estado, se inicia con un breve resumen del contenido de
los sucesivos epígrafes que a continuación se desarrollan, en el que,
en forma de conclusiones, se sintetizan los resultados alcanzados y
se ofrece la valoración de las distintas manifestaciones analizadas
de la actividad económico-financiera del Sector público estatal,
haciendo especial hincapié en las deficiencias e irregularidades
detectadas. A este respecto se estima de interés señalar que a lo
largo del Informe se utiliza el término «ajuste» para indicar alguna
modificación de las cuantías recogidas en los estados contables
analizados, como consecuencia de las comprobaciones efectuadas por el
Tribunal. Tanto por la naturaleza de la función fiscalizadora, como
por el momento en que se desarrolla, dicho término debe entenderse
como una mera forma de concretar los defectos observados en la
cuantificación de los conceptos fiscalizados.
Se destina el siguiente epígrafe a recoger el grado de cumplimiento
por parte de las entidades públicas de la obligación de rendir al
Tribunal de Cuentas sus cuentas
en el plazo legalmente previsto, como requisito previo para poder
proceder a su examen, así como el resultado del análisis del
cumplimiento de la remisión de determinados contratos, tal como
establece la normativa específica.
El seguimiento por parte del Tribunal del cumplimiento de la
obligación de rendir las cuentas anuales y de la remisión de los
contratos ha estado acompañado de reiteradas solicitudes de las
cuentas y contratos inicialmente no remitidos. En el Informe se
describen los resultados alcanzados, y se deja constancia de los
contratos no entregados y las cuentas no rendidas, individuales o por
grupo consolidado, así como de aquellas cuentas o contratos que han
sido remitidos con ocasión de la formulación de las alegaciones y
cuyo análisis no se ha efectuado por cuanto habría supuesto incurrir
en una mayor demora en la tramitación del Informe. No obstante, los
resultados del seguimiento sobre la situación descrita y del análisis
de las cuentas y contratos aún pendientes de examinar se
incorporarán, en su caso, en el próximo Informe anual.
Se dedica un epígrafe específico al análisis conjunto del déficit y
al endeudamiento de las distintas Administraciones y entidades
públicas sometidas a régimen presupuestario limitativo. El objetivo
pretendido en esta fiscalización ha sido evaluar la representatividad
de la contabilidad examinada y, en concreto, obtener el conocimiento
más aproximado posible del déficit y del endeudamiento, concebidos
como magnitud flujo y fondo, respectivamente, íntimamente
correlacionadas, atendiendo al ámbito presupuestario y patrimonial de
cada una de las entidades analizadas. Su respectiva cuantificación ha
de evaluarse atendiendo a los procedimientos y criterios expuestos en
este Informe, sin que, por lo tanto, sea adecuada su extrapolación y
comparación con los datos de otras disciplinas y referencias no
sometidos a los mismos. Por lo que se refiere al Sector público
estatal, a los resultados obtenidos del examen y comprobación de la
Cuenta General del Estado se han añadido los resultados de la
liquidación presupuestaria de las entidades que integran el sistema
de la Seguridad Social y de los Entes públicos sometidos a un régimen
presupuestario limitativo, y que, sin embargo, no forman parte de la
estructura de la Cuenta General del Estado vigente en el ejercicio
analizado. Estas referencias, aun sin efectuar la acumulación de los
resultados de los distintos subsectores, permiten una mayor
aproximación de la liquidación presupuestaria analizada al ámbito de
los Presupuestos Generales del Estado aprobados por las Cortes
Generales, tratando de paliar, de este modo, la falta de concordancia
entre los ámbitos subjetivos de estos dos documentos fundamentales,
Cuenta General y Presupuestos Generales del Estado, como el Pleno del
Tribunal expuso a las Cortes Generales a través de una Moción sobre
diversos aspectos relativos a la rendición de cuentas en el Sector
público estatal y al contenido de la Cuenta General del Estado.
Este examen presupuestario viene acompañado, de acuerdo con lo
expuesto, con un análisis patrimonial dirigido, fundamentalmente, a
la evaluación del resultado económico-patrimonial del ejercicio y del
nivel de endeudamiento, reseñando el distinto alcance y significado
de las magnitudes analizadas, de conformidad con los diferentes
principios contables que, en cada ámbito, orientan el registro de los
respectivos hechos contables. Se completa este subapartado con unas
referencias a otras entidades públicas no sometidas a régimen
presupuestario limitativo, de cuyos estados contables se colige la
existencia de partidas significativas que, por su propia naturaleza o
como consecuencia de la suscripción de determinados programas
o acuerdos, afectan al déficit o endeudamiento del ejercicio o pueden
incidir en la cuantificación de estas magnitudes en ejercicios
futuros. En este contexto, se efectúa una exposición de la situación
de las sociedades estatales y otros entes públicos, conespecial
atención a las subvenciones recibidas, a los préstamos otorgados por
el Estado y deudas asumidas por éste, así como a las ampliaciones de
capital suscritas y los compromisos futuros adquiridos por el Estado,
por cuanto la participación en todas estas operaciones implica la
asunción de obligaciones por parte de la Administración General del
Estado con repercusión en la actual o futura determinación del
déficit y endeudamiento públicos.
Atendiendo a lo expresamente contemplado en el mencionado artículo 13
de la Ley Orgánica del Tribunal se incorpora un subapartado
específico para los resultados de la liquidación de los presupuestos
de la Administración General del Estado y de sus Organismos
Autónomos, analizando las distintas figuras aplicadas en la
modificación de los créditos iniciales, verificando el cumplimiento
de la normativa vigente, en cada caso, y el grado de ejecución de los
respectivos presupuestos de gastos e ingresos, así como del
presupuesto funcional, exponiendo las causas de las desviaciones
sobre las previsiones iniciales y de las variaciones observadas en
relación con el ejercicio precedente. Se concluye este análisis con
una referencia al reflejo presupuestario de las relaciones
financieras entre España y la Unión Europea y a la cuantificación del
saldo derivado de las mismas.
Se destina en el Informe anual un subapartado específico para el
examen de los expedientes de los contratos celebrados por la
Administración General del Estado y sus Organismos Autónomos, de
conformidad con el mandato legal contenido en los arts. 11 de la
LOTCu y 39 y 40 de la LFTCu. En este subapartado se exponen los
aspectos comunes que afectan a los distintos procedimientos de
contratación aplicados, así como los resultados alcanzados en el
análisis singular realizado sobre los contratos de obras, de
suministros y de consultoría y asistencia, de servicios y de trabajos
específicos y concretos no habituales.
Se incorpora, asimismo, en este Informe, de forma diferenciada, dadas
sus específicas características, los resultados de la fiscalización
de la Seguridad Social, como consecuencia del examen y comprobación
del balance de situación y de los resultados económicos del
ejercicio, así como de la cuenta de liquidación del presupuesto de
las Entidades gestoras y Tesorería General, de las Mutuas de
Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad
Social. Se incluyen, también, los resultados del análisis de las
cuentas rendidas por las Fundaciones constituidas al amparo del Real
Decreto-Ley 10/1996, de 17 de junio, sobre habilitación de nuevas
formas de gestión del Instituto Nacional de la Salud. Este examen de
los estados financieros se completa con un análisis de la
contratación celebrada, diferenciado, igualmente, por entidades
y naturaleza de los contratos.
Se completa el análisis del Sector público estatal con los resultados
de la fiscalización de la gestión económico- financiera durante 1998
de las sociedades y entidades estatales y entes de derecho público a
los que se dedica un epígrafe específico. El análisis se centra en el
examen de su situación patrimonial a nivel individual y de grupo
consolidado y en los resultados más relevantes de su actividad,
prestando una especial atención a las situaciones de desequilibrio
patrimonial. Asimismo, se efectúa un seguimiento de las operaciones
relacionadas con los fondos de pensiones de las sociedades estatales
no financieras así como de la planificación de su actividad y de las
distintas operaciones de privatización llevadas a cabo en el
ejercicio. Este análisis del grupo empresarial incluye unas
referencias específicas, dadas sus singulares características, a las
entidades de carácter financiero, así como a los restantes entes
públicos y universidades. Estos análisis sobre los estados contables
rendidos aparecen completados con los resultados del examen de la
contratación suscrita durante el ejercicio fiscalizado.
Los resultados provisionales de las distintas comprobaciones llevadas
a cabo para la elaboración del Informe anual se trasladaron al
Ministro de la Presidencia del actual Gobierno para que, según lo
previsto en el artículo 44.1 de la Ley de Funcionamiento del
Tribunal, pudieran formular alegaciones y remitir cuantos documentos
estimaran pertinentes, no sólo los actuales titulares de las
entidades a las que se refieren los resultados comunicados, sino
también quienes lo fueron a lo largo del año 1998. Solicitada la
prórroga legalmente prevista, ésta fue otorgada. Todas las
alegaciones formuladas han sido analizadas y valoradas detenidamente,
suprimiéndose o modificándose el texto originario cuando así se ha
estimado conveniente. En otras ocasiones, el texto inicial no se ha
alterado por entender que las alegaciones remitidas son meras
explicaciones que confirman la situación descrita en el Informe, o
porque no se comparten la exposición o los juicios en ellas vertidos,
o no justifican documentalmente las afirmaciones
mantenidas, con independencia de que el Tribunal haya estimado
oportuno o no dejar constancia de su discrepancia en la
interpretación de los hechos analizados para reafirmar que su
valoración definitiva es la recogida en este Informe. Con
independencia del análisis efectuado sobre toda la documentación en
esta fase aportada, se agrega a este Informe únicamente el texto de
las alegaciones remitidas dentro del plazo a tal fin señalado. A este
respecto, se destacan las numerosas remisiones efectuadas de
alegaciones complementarias a las inicialmente formuladas, superando
algunas de ellas muy ampliamente el plazo ya prorrogado para su
presentación. Se señala, asimismo, que junto con las alegaciones se
han enviado expedientes de contratación, incumpliendo los plazos
previstos para su remisión.
A los resultados de la fiscalización de las cuentas y de la gestión
económico-financiera de 1998 se agrega, formando parte de este
Informe anual, la Memoria de actuaciones jurisdiccionales llevadas a
cabo por la Sección de Enjuiciamiento del Tribunal durante dicho
ejercicio.
En las verificaciones llevadas a cabo se ha tenido en cuenta el marco
jurídico al que ha debido acomodarse la actividad económico-
financiera analizada. Este marco jurídico está conformado por la
normativa de carácter general reguladora de la actividad del Sector
público y por aquellas innovaciones jurídicas que han tenido una
incidencia expresa en el ejercicio fiscalizado tanto en la regulación
estatal, como en la normativa de aplicación en los ámbitos autonómico
y local.
Por otra parte, y como complemento de los resultados de fiscalización
incorporados en este Informe, cabe señalar que el ejercicio de la
función fiscalizadora por el Tribunal de Cuentas se viene
materializando también en otros Informes de fiscalización específicos
aprobados por el Pleno del Tribunal. Así, con posterioridad al
Informe anual sobre la gestión del Sector público estatal del
ejercicio 1997 se han emitido 79 Informes de fiscalización que a
continuación se relacionan siguiendo su fecha de aprobación, y que ya
han sido puestos en comunicación de las Cortes Generales, salvo los
referidos a las Comunidades Autónomas y su respectivo Sector público,
que se remiten juntamente con el correspondiente Informe anual de
dicho subsector:
- Informe de fiscalización especial de liquidación del I Acuerdo
Nacional de Formación Continua, ejercicios 1993 a 1996.
- Informe de fiscalización de los resultados de la aplicación del
Plan Estratégico de Competitividad (PEC) 1995-1998 de la Sociedad
Estatal Astilleros Españoles (AESA).
- Informe de fiscalización de las actuaciones realizadas por la
Sociedad Estatal Altos Hornos del Mediterráneo, S. A. (AHM) después
del cese de su actividad siderúrgica y su situación a 31 de diciembre
de 1997.
- Informe anual del ejercicio 1996, relativo a los sectores públicos
autonómico y local.
- Informe de fiscalización de las áreas de inmovilizado y existencias
de la Sociedad Estatal «Infoinvest, S. A.», ejercicio 1997.
- Informe de fiscalización de la actividad medioambiental llevada a
cabo por la sociedad estatal «Empresa Nacional de Celulosas, S. A.»
(ENCE) en los ejercicios 1996 y 1997.
- Informe de fiscalización de la actividad de la sociedad estatal de
Patrimonio II, S. A. (SEP II) en 1995 y 1996 (OPV de Telefónica).
- Informe anual de la Ciudad Autónoma de Ceuta, ejercicio 1997.
- Informe de fiscalización sobre el F.C.I. de la Comunidad Autónoma
de Cantabria, ejercicio 1997.
- Informe de fiscalización sobre el F.C.I. de la Comunidad Autónoma
de Extremadura, ejercicio 1997.
- Informe de fiscalización de la Gestión de Inmuebles para uso propio
por Correos y Telégrafos.
- Informe de fiscalización especial de las cuentas y de la
contratación del consorcio para la construcción y dotación de un
centro de atención a minusválidos psíquicos en La Rioja, ejercicios
1995, 1996 y 1997.
- Informe de fiscalización de los resultados obtenidos por la
sociedad estatal «Minas de Almadén y Arrayanes, S. A.» (MAYASA) en
sus diferentes áreas de actividad durante el ejercicio 1997.
- Informe de fiscalización selectiva de los principales conceptos de
la cuenta de explotación de la sociedad estatal Explotaciones
Agrícolas Andaluzas, S. A. (EXPASA), ejercicios 1995, 1996 y 1997.
- Informe anual de la Comunidad Autónoma de Extremadura, ejercicio
1997.
- Informe anual de la Comunidad Autónoma de Madrid, ejercicio 1997.
- Informe de fiscalización del F.C.I. de la Comunidad Autónoma de
Castilla y León, ejercicio 1997.
- Ampliación del informe de fiscalización sobre la actividad
económica financiera relacionada con la conmemoración del V
Centenario del Descubrimiento de América y con la Exposición
Universal de Sevilla.
- Informe de fiscalización de los programas presupuestarios 314.B
«Pensiones de clases pasivas» y 314.C «Gestión de pensiones de clases
pasivas», ejercicio 1996.
- Informe de fiscalización de la Escuela de Organización Industrial,
referida a los ingresos del ejercicio 1996 y a su transformación en
fundación.
- Informe de fiscalización de los centros mancomunados de las mutuas
de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad
Social, ejercicio 1996.
- Informe anual de la Comunidad Autónoma de Castilla y León,
ejercicio 1997.
- Informe anual de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares,
ejercicio 1997.
- Informe anual de la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias,
ejercicio 1997.
- Informe anual de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia,
ejercicio 1997.
- Informe de fiscalización del F.C.I. de la Comunidad Autónoma del
Principado de Asturias, ejercicio 1997.
- Informe de fiscalización del F.C.I. de la Comunidad Autónoma de la
Región de Murcia, ejercicio 1997.
- Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Santander (Cantabria),
ejercicio 1996.
- Informe de fiscalización del Instituto Español de Oceanografía,
ejercicio 1996.
- Informe anual de la Comunidad Autónoma de Aragón, ejercicio 1997.
- Informe de fiscalización de las contabilidades de las elecciones
locales de 13 de junio de 1999.
- Informe de fiscalización de las contabilidades de las elecciones al
Parlamento Europeo de 13 de junio de 1999.
- Informe de fiscalización de las contabilidades de las elecciones a
las Cortes de Aragón de 13 de junio de 1999.
- Informe de fiscalización de las contabilidades de las elecciones al
Parlamento de Cantabria de 13 de junio de 1999.
- Informe de fiscalización de las contabilidades de las elecciones a
las Cortes de Castilla y León de 13 de junio de 1999.
- Informe de fiscalización de las contabilidades de las elecciones a
la Asamblea de Extremadura de 13 de junio de 1999.
- Informe de fiscalización de las contabilidades de las elecciones al
Parlamento de las Illes Balears de 13 de junio de 1999.
- Informe de fiscalización de las contabilidades de las elecciones al
Parlamento de La Rioja de 13 de junio de 1999.
- Informe de fiscalización de las contabilidades de las elecciones a
la Asamblea de Madrid de 13 de junio de 1999.
- Informe de fiscalización de las contabilidades de las elecciones a
la Junta General del Principado de Asturias de 13 de junio de 1999.
- Informe de fiscalización de las contabilidades de las elecciones a
la Asamblea Regional de Murcia de 13 de junio de 1999.
- Informe de fiscalización del arrendamiento de la nueva sede central
de la entidad pública Correos y Telégrafos.
- Informe anual de la Ciudad Autónoma de Melilla, ejercicio 1997.
- Informe anual de la Comunidad Autónoma de Cantabria, ejercicio
1998.
- Informe anual de la Comunidad Autónoma de La Rioja, ejercicio 1998.
- Informe de fiscalización sobre el F.C.I. de la Comunidad Autónoma
de Cantabria, ejercicio 1998.
- Informe de fiscalización sobre el F.C.I. de la Comunidad Autónoma
de Castilla y León, ejercicio 1998.
- Informe de fiscalización del Ayuntamiento del Ayuntamiento de
Torres de la Alameda (Madrid), ejercicios 1991 a 1995.
- Informe de fiscalización del Instituto Nacional de Administración
Pública, ejercicio 1997.
- Informe de fiscalización de la actividad de la Corporación General
del Consorcio de Compensación de Seguros (CCS), ejercicio 1997.
- Informe anual de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia,
ejercicio 1998.
- Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Valencia, ejercicio
1996.
- Informe de fiscalización de todas las actuaciones preparatorias, de
adjudicación y ejecución relativas a la contratación por la Excma.
Diputación Provincial de Albacete, de las obras de construcción y
equipamiento del teatro infantil y juvenil «Teatro de la Paz»,
realizadas en los ejercicios 1997 y 1998.
- Declaración Definitiva sobre la Cuenta General del Estado,
ejercicio 1998, así como de su Fundamentación y Desarrollo
- Informe de la fiscalización especial sobre la contratación para la
adquisición, arrendamiento, gestión de la instalación y puesta en
funcionamiento de equipamiento y sistemas informáticos, así como de
consultoría y asistencia y de servicios en materia informática, por
la Seguridad Social, durante el periodo de 1994 al primer semestre de
1998.
- Informe de la fiscalización especial sobre la Mutualidad de
Funcionarios Civiles del Estado (MUFACE), a partir del ejercicio
1997.
- Informe de la fiscalización especial de los procedimientos de
reconocimiento del derecho, pago y reintegro de pagos indebidos de
prestaciones correspondientes a pensiones no contributivas y
subsidios de la Ley de Integración Social de los Minusválidos,
ejercicios 1997 y 1998.
- Nota complementaria del Informe de fiscalización especial del Fondo
de Investigación Sanitaria y de perceptores de subvenciones
concedidas por dicho Fondo.
- Informe de fiscalización de la Sociedad Estatal Cartuja 93, S. A.,
desde su constitución hasta el 31 de diciembre de 1997.
- Informe de fiscalización de determinadas líneas de créditos de
mediación del Instituto de Crédito Oficial (ICO), ejercicios 1996 y
1997.
- Informe anual de la Comunidad Autónoma de Aragón de 1998.
- Informe anual de la Comunidad Autónoma de Castilla y León de 1998.
- Informe anual de la Comunidad Autónoma de Extremadura de 1998.
- Informe anual de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares de
1998.
- Informe anual de la Ciudad Autónoma de Ceuta de 1998.
- Informe anual de la Ciudad Autónoma de Melilla de 1998.
- Informe de fiscalización del F.C.I. de la Comunidad Autónoma de
Extremadura, ejercicio 1998.
- Informe de fiscalización del F.C.I. de la Comunidad Autónoma del
Principado de Asturias, ejercicio 1998.
- Informe de fiscalización del F.C.I. de la Comunidad Autónoma de la
Región de Murcia, ejercicio 1998.
- Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Logroño (La Rioja),
ejercicio 1997.
- Informe de fiscalización de las contabilidades electorales de las
Elecciones a Cortes Generales.
- Informe de fiscalización de las contabilidades electorales de las
Elecciones al Parlamento de Andalucía.
- Informe de Fiscalización del Instituto de la Juventud, ejercicio
1998.
- Informe de Fiscalización de los riesgos asegurados por la Compañía
Española de Seguros de Créditos a la Exportación, S. A. (CESCE), por
cuenta del Estado en 1997.
- Informe anual de la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias,
ejercicio 1998.
- Informe anual de la Comunidad Autónoma de Madrid, ejercicio 1998.
- Informe de Fiscalización de la Misión Diplomática Permanente ante
la República Francesa, incluida la Agregaduría de Defensa, de las
Delegaciones permanentes ante la OCDE y la UNESCO, y del Consulado
General y del Colegio de España en París, ejercicio 1997.
- Informe de Fiscalización de los activos exteriores del Banco de
España, ejercicios 1996, 1997 y 1998
- Informe de Fiscalización del Ayuntamiento de Marbella (Málaga) y
sociedades mercantiles participadas, ejercicios 1990 a 1999.
II.I CONCLUSIONES
De conformidad con la descripción de los resultados de fiscalización
incluidos en el presente Informe anual se extraen las siguientes
conclusiones, cuya fundamentación y desarrollo se corresponde con el
contenido de los respectivos epígrafes que posteriormente se
desarrollan:
Rendición de cuentas
El Tribunal de Cuentas viene prestando en cada Informe anual una
atención especial al cumplimiento
por todas las entidades del sector público, de acuerdo con el
artículo 34 de la LFTCu, de la obligación de rendir las cuentas de
sus operaciones, reclamando de la Intervención General de la
Administración del Estado y de las propias entidades su remisión
cuando ésta no se ha efectuado en el plazo legalmente previsto.
Respecto a la rendición de las cuentas del ejercicio 1998, el
resultado en los distintos subsectores ha sido el siguiente:
La Cuenta General del Estado (CGE) correspondiente al ejercicio 1998
se ha presentado fuera del plazo legalmente establecido (31/10/99),
puesto que, si bien la Cuenta de la Administración General del Estado
(CAGE) se envió a este Tribunal el 20 de septiembre de 1999 y unos
primeros estados anuales agregados de los Organismos autónomos se
recibieron antes del 31 de octubre, las cuentas del Organismo
Autónomo Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA) y los estados
anuales agregados definitivos, en los que se incluían ya las cuentas
del FEGA, se remitieron el 14 de diciembre de 1999. Por otra parte,
un 71% de las cuentas de los Organismos autónomos han sido remitidas
a este Tribunal con posterioridad al último día del plazo máximo
posible (31/8/99), teniendo en cuenta lo establecido en el artículo
130 del TRLGP, y se han observado retrasos en el envío de algunas
cuentas parciales de la Administración General del Estado. En los
estados anuales agregados no estaban incluidos, por no haber tenido
actividad durante el ejercicio, los Organismos Gerencia de
Infraestructura de la Seguridad del Estado, Agencia Española del
Medicamento y Comisionado para el Mercado de Tabacos y, por no haber
presentado las cuentas a tiempo, la Oficina Española de Patentes y
Marcas, el Instituto Nacional de Técnica Aeroespacial Esteban
Terradas, Trabajo y Prestaciones Penitenciarias, el Instituto de
Astrofísica de Canarias y el Instituto Nacional de las Artes
Escénicas y de la Música. Las cuentas de estos últimos se han
recibido en el Tribunal con un retraso medio de casi siete meses.
En el ejercicio de 1998 las cuentas de la Seguridad Social aún se han
rendido según tres planes contables distintos. Por una parte, las
Entidades Gestoras [Instituto Nacional de la Seguridad Social,
Instituto Nacional de la Salud, Instituto de Migraciones y Servicios
Sociales y el Instituto Social de la Marina (en adelante INSS,
INSALUD, IMSERSO e ISM, respectivamente)] y Tesorería General de la
Seguridad Social (en adelante TGSS) han aplicado la adaptación al
Plan General de Contabilidad Pública aprobado por Orden del
Ministerio de Economía y Hacienda de 6 de mayo de 1994. Las Mutuas de
Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad
Social (en adelante Mutuas) aplicaron, por última vez en este
ejercicio, el Plan Contable aprobado por Real Decreto 3261/1976, de
31 de diciembre y finalmente las 2 Fundaciones constituidas al amparo
del Real Decreto-Ley 10/1996, de 17 de junio, sobre habilitación de
nuevas
formas de gestión del INSALUD, aplicaron por primera vez el Real
Decreto 776/1998, de 30 de abril, por el que se aprueban las normas
de adaptación del Plan General de Contabilidad a las entidades sin
fines lucrativos y las normas de información presupuestaria de estas
Entidades.
La Intervención General de la Seguridad Social (en adelante IGSS) ha
remitido la Cuenta General de la Seguridad Social incompleta al no
recoger las cuentas agregadas de las Fundaciones Hospital Alcorcón y
Hospital Manacor y ha remitido fuera del plazo legalmente establecido
las cuentas anuales de 10 Mutuas así como las cuentas anuales de las
Fundaciones Hospital Alcorcón y Hospital Manacor.
En la rendición de las cuentas de las Sociedades estatales no
financieras, se ha producido una sensible mejora respecto a
ejercicios anteriores en cuanto al número de Sociedades que las han
rendido en plazo. En el plazo legalmente establecido se habían
recibido las cuentas de 170 Sociedades y con posterioridad se han
recibido de otras 64, figurando pendientes de rendición las cuentas
anuales de 1998 de 46 Sociedades. La causa más frecuente de esta
falta de rendición es el criterio de la IGAE , discrepante con el de
este Tribunal, respecto a la no consideración como Empresas públicas
de las Sociedades participadas mayoritariamente por otras Sociedades
estatales.
Por lo que respecta a las entidades que desarrollan actividades
crediticias, aseguradoras y de aval o caución, 34 rindieron sus
cuentas en plazo, mientras que 21 lo superaron, incurriendo en
retrasos que oscilaron entre 2 y 87 días.
De las 45 entidades incluidas en este Informe en el concepto genérico
de Entes públicos, 23 presentaron sus cuentas fuera del plazo
legalmente previsto, en algunos casos con retrasos próximos a los 6
meses. Asimismo, la Universidad Nacional de Educación a Distancia
(UNED), única que permanece en el ámbito de la Administración General
del Estado, rindió sus cuentas con cierto retraso en relación con el
plazo establecido en el artículo 35.2 de la LFTCu.
Remisión de contratos
Para dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 39 y 40 de la
LFTCu y 58 de la LCAP, se requirió a los Departamentos ministeriales
y Organismos Autónomos el envío de las relaciones certificadas de los
contratos suscritos en el ejercicio que superaran determinadas
cuantías, diferenciadas según el tipo de contratos. De los 2.995
contratos incluidos en dichas relaciones, por un importe total de
1.220.900 millones de ptas., no se han recibido 205 contratos que
suman un importe de 63.874 millones.
Asimismo, de los Entes públicos se ha recibido información de haberse
suscrito 2.039 contratos, por importe de 305.438 millones.
De estos contratos, 736, que representan el 88,3% del importe total,
fueron remitidos al Tribunal. De los contratos expresamente
solicitados están pendientes de recibirse únicamente 2 contratos
correspondientes a la AEAT.
Por su parte, la UNED ha remitido 5 contratos, que alcanzan un
importe total de 549 millones.
Por lo que se refiere a las Sociedades estatales y entidades de
derecho público a las que es de aplicación directa la LCAP, han
remitido documentación certificada de haber celebrado 222 contratos,
por 129.772 millones de pesetas. En relación con las 218 Sociedades
estatales y entidades de derecho público en las que no concurren
circunstancias previstas en el art. 1.3 de dicho texto legal, el
Tribunal les ha reclamado relación certificada de los contratos
efectuados, superiores a determinadas cuantías, contestando 88
Sociedades que habían celebrado 3.841 contratos de los indicados, por
importe global de 580.588 millones, mientras que otras 100 Empresas
manifestaron no haber suscrito ningún contrato de los señalados. Al
finalizar los trabajos de elaboración de este Informe, quedaban 29
empresas sin contestar al requerimiento del Tribunal.
Las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social
están sujetos a las mismas obligaciones legales que el resto de las
entidades del Sector público tendentes a asegurar la remisión de
contratos al Tribunal de Cuentas, de conformidad con lo dispuesto en
los artículos 58 de la LCAP y 39 y 40.2 de la LFTCu. De los 1.159
contratos enviados, sólo 679 (el 58%) lo fueron de oficio. De los 480
contratos enviados a requerimiento del Tribunal, 260 eran de remisión
obligatoria (respecto de los cuales las entidades -excepto el ISM-
infringieron lo dispuesto en los artículos citados) y los 220
restantes fueron solicitados por el Tribunal para conocer la
contratación celebrada, al amparo de la citada normativa.
También se requirió de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y
Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social la remisión de sus
relaciones certificadas de contratos que celebraron en 1998, así como
el envío para su análisis específico, de los contratos de adquisición
y arrendamiento de bienes inmuebles, de los contratos de seguro y
reaseguro, de los contratos cuyo objeto hubiera sido dar publicidad a
la sociedad española de sus propias actuaciones de gestión, y de los
conciertos formalizados con terceros, cualquiera que hubiera sido su
modalidad. En cumplimiento de este requerimiento, las Mutuas
remitieron para su fiscalización un total de 786 contratos celebrados
en 1998, por importe de 4.579,4 millones de pesetas.
Igualmente se solicitó de las Fundaciones constituidas al amparo del
Real Decreto-Ley 10/1996, de 17 de junio, la remisión de sus
relaciones certificadas comprensivas de todos los contratos por ellas
celebrados en el ejercicio de 1998. La Fundación «Hospital Manacor»
certificó haber celebrado 13 contratos por importe
de 63,3 millones de pesetas y la Fundación «Hospital Alcorcón»
certificó la celebración de 38 contratos por importe de 880,3
millones. El Tribunal de Cuentas requirió para su análisis, la
totalidad de estos expedientes, requerimiento que fue debidamente
atendido.
Análisis del déficit y endeudamiento de la Administración General del
Estado, de sus Organismos autónomos, de la Seguridad Social y de los
Entes públicos sometidos a régimen presupuestario limitativo
Según las cuentas rendidas, el resultado presupuestario agregado del
ejercicio correspondiente a la Administración General del Estado y
sus Organismos autónomos fue negativo (déficit) por importe de
1.055.291 millones de pesetas (1.048.331 millones de resultados
presupuestarios positivos por operaciones corrientes, 1.650.394
millones negativos por operaciones de capital, 753.728 millones,
también negativos, por operaciones con activos financieros y 300.500
millones positivos por operaciones comerciales).
El déficit que corresponde al Estado --1.270.758 millones de pesetas-
puede considerarse la causa principal del incremento neto de sus
pasivos financieros por un importe de 1.813.286 millones, que resulta
de la diferencia entre 11.243.721 millones de derechos reconocidos
-9.910.004 por emisiones de deuda interior, 1.219.156 por emisiones
de deuda exterior, 107.857 por préstamos recibidos del exterior, 6 de
fianzas recibidas y 6.698 por beneficios de acuñación de moneda
metálica- y 9.430.435 millones de obligaciones reconocidas para
atender los vencimientos de la deuda pública en el ejercicio.
Del análisis pormenorizado que de la composición de las magnitudes
anteriores se efectúa en el Informe puede afirmarse que, de un lado,
el servicio de la deuda pública, definido como la suma de las
cantidades destinadas a la amortización del principal (9.430.435
millones de pesetas) y al pago de intereses (3.350.545 millones), han
excedido en 1.537.259 millones a los derechos reconocidos por pasivos
financieros (11.243.721 millones) y, de otro, que las inversiones
reales y transferencias de capital (2.019.725 millones) superan a la
variación neta de los pasivos financieros reseñada (1.813.286
millones) en 206.439 millones de pesetas. De ello se concluye, de un
lado, que durante el ejercicio 1998 los gastos presupuestarios
derivados del endeudamiento, por el importe de la diferencia indicada
(1.537.259 millones de pesetas), no se han financiado mediante
incremento de pasivos financieros y, de otro, que las inversiones
directas e indirectas del Estado superan, por primera vez en los
últimos años, el incremento neto de pasivos financieros en el
ejercicio.
Todos los datos anteriores son los que aparecen en las cuentas
rendidas. Sin embargo, en el examen y comprobación de la Cuenta
General del Estado efectuados para emitir la Declaración definitiva
sobre la
misma, se han puesto de manifiesto una serie de salvedades que
afectan a la exactitud de los referidos datos, de forma que,
incluyendo para la determinación de estos resultados todas las
operaciones contabilizadas, con excepción de las imputadas al
ejercicio por gastos o ingresos de ejercicios anteriores, y las no
contabilizadas que corresponden a operaciones pendientes de aplicar
con origen en el propio ejercicio, el resultado presupuestario
agregado del ejercicio sería negativo por importe de 1.047.398
millones de pesetas (1.287.985 millones de déficit en la
Administración General del Estado y 240.587 millones de superávit en
los Organismos autónomos).
De igual forma, el saldo presupuestario del ejercicio, que según las
cuentas rendidas es positivo por un importe conjunto de 759.229
millones de pesetas, corregido en la forma indicada anteriormente,
sería de 767.114 millones (525.293 millones en el Estado y 241.821
millones en los Organismos autónomos).
Para concluir el análisis presupuestario, se señala que los gastos e
ingresos del Estado y sus Organismos autónomos que estaban pendientes
de regularización a 31 de diciembre de 1998 ascienden a un importe
neto (gastos menos ingresos) de 586.201 millones de pesetas, de los
que 308.089 corresponden al ejercicio 1998 y 278.112 a ejercicios
anteriores y, por subsectores, 460.137 millones corresponden a la
Administración General del Estado y 126.064 millones a Organismos
autónomos.
Con respecto al ámbito patrimonial, los resultados económicos según
las cuentas rendidas representan unas pérdidas en el ejercicio de
268.223 millones de pesetas (547.466 millones de pérdidas en el
Estado y 279.243 millones de beneficios en los Organismos autónomos).
Si los citados importes se ajustasen de acuerdo con las observaciones
efectuadas en la FDDD/98 y teniendo en cuenta para su determinación
exclusivamente los gastos e ingresos generados en 1998, los
resultados serían de 594.465 millones de desahorro en el Estado y de
287.994 millones de ahorro en el conjunto de los Organismos
autónomos.
Con respecto al endeudamiento del Estado y sus Organismos autónomos
se detalla en el Informe su composición y la evolución en el
ejercicio de sus principales partidas, destacando como datos más
significativos el importe conjunto del endeudamiento, que a 31/12/98
ascendía a 51.243.067 millones de pesetas, de los que 50.662.109
millones corresponden al Estado, y el importe de la deuda pública del
Estado, que representa un 94% del endeudamiento total y que se ha
incrementado en el ejercicio en 1.888.171 millones de pesetas, lo que
supone un 4% en términos relativos, ligeramente superior al del
ejercicio anterior, que fue del 3%.
La estructura del presupuesto inicial de la Seguridad Social aprobado
por la Ley 65/1997, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del
Estado para
1998 y la de su liquidación presupuestaria es contraria a la Ley 66/
1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del
Orden Social, que en su art. 70 previó que: « ... el Presupuesto de
la Intervención
General de la Seguridad Social será único y se integrará, como una
sección independiente, en el de los servicios comunes de la Seguridad
Social». Sin embargo, el presupuesto de la Intervención General de la
Seguridad Social no fue único, ni se integró en una sección
independiente, por lo que no existe correspondencia entre los
créditos aprobados mediante la Ley 65/1997, de 30 de diciembre, de
Presupuestos Generales del Estado para 1998, los créditos liquidados
y el citado art. 70 de la Ley 66/1997. Tampoco se han realizado las
modificaciones presupuestarias necesarias en las distintas Entidades
para adecuar los créditos a lo establecido en la citada Ley.
El resultado presupuestario de las Entidades Gestoras y de la TGSS,
con la incorporación de los ajustes recogidos en el informe deducidos
de la fiscalización realizada por este Tribunal de las cuentas
rendidas, disminuiría en 34.976 millones y pasaría a ser deficitario
por un importe de 49.547 millones de ptas. y el de las Mutuas
aumentaría en 29.890 millones y pasaría a tener un superávit de
29.834 millones. En consecuencia, el déficit presupuestario agregado
de las Entidades Gestoras, de la TGSS y de las Mutuas se vería
modificado en 64.866 millones de ptas. y alcanzaría un importe de
19.713 millones.
Este resultado negativo de las Entidades Gestoras y de la TGSS ha
sido posible financiarlo por la variación neta de pasivos financieros
(capítulo nueve) por un importe neto de 475.176 millones de ptas.
Esta variación se debió, fundamentalmente, a la concesión a la
Seguridad Social de dos préstamos por parte de la Administración
General del Estado, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 11.3
y 11.4 de la Ley 65/1997, de Presupuestos Generales del Estado para
1998, por importes de 125.443 y 350.000 millones de ptas.,
respectivamente.
Por otra parte, las Entidades Gestoras y Tesorería General no han
contabilizado gastos e ingresos en la cuenta del resultado económico-
patrimonial consolidado o los han contabilizado indebidamente, por lo
que el resultado económico-patrimonial consolidado del ejercicio 1998
que presenta un desahorro por importe de 472.850 millones de ptas.,
según las cuentas rendidas, pasaría a ser, tras los ajustes
incorporados por el Tribunal de Cuentas, de 468.149 millones de
ptas., con independencia de la insuficiencia o carencia, en su caso,
de la provisión para insolvencias. No obstante este resultado está
afectado por las partidas pendientes de regularizar a final de
ejercicio, por importe neto de 84.844 millones de ptas., que deberán
soportar como un mayor gasto la cuenta de resultado de ejercicios
futuros.
Por lo que se refiere a las Mutuas de Accidentes de Trabajo y
Enfermedades Profesionales de la Seguridad
Social, como consecuencia de los ajustes propuestos, el resultado del
ejercicio corriente disminuiría en 672 millones. Considerando todas
las partidas pendientes de regularizar, la cuenta de resultados de
ejercicios futuros de las Mutuas deberá soportar un mayor gasto de
2.090 millones, además del incremento que deba registrarse en la
dotación de la provisión para insolvencias.
En relación con las Fundaciones, el resultado económico- patrimonial
de la Fundación Hospital Alcorcón, de acuerdo con la fiscalización
realizada por este Tribunal, se vería modificado en 372 millones. Por
lo tanto, el resultado agregado pasaría a tener un desahorro de 312
millones en vez del ahorro presentado de 60 millones de ptas. (28
millones de la Fundación Hospital Manacor y 32 millones de la
Fundación Hospital Alcorcón).
El endeudamiento total de la Seguridad Social (Entidades Gestoras,
TGSS, Mutuas y Fundaciones) alcanzó un importe de 5.435.073 millones
de ptas. del que un 97,20% correspondió a las Entidades Gestoras y a
la TGSS, un 2,73% a las Mutuas de Accidentes de Trabajo y
Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social y un 0,07% a las
Fundaciones, respecto al ejercicio anterior se incrementó en un
15,80%. Su distribución entre a largo y a corto plazo fue del 56,76%
y del 43,24%, respectivamente.
La partida más importante del endeudamiento a largo plazo, registrada
en la TGSS, es la correspondiente a diez préstamos recibidos por la
Seguridad Social desde 1992, de la Administración General del Estado,
por un importe total de 2.775.865 millones. Las incidencias más
significativas de estos préstamos son las siguientes:
En cuanto al plazo de devolución de los tres préstamos concedidos en
1992 y 1993 para la cancelación de las obligaciones del INSALUD
anteriores a 1991, las normas que regularon su concesión (Real
Decreto-Ley 6/1992, de 13 de noviembre y Leyes de Presupuestos
Generales del Estado, para 1993 y 1994), sólo establecieron para el
préstamo concedido en el ejercicio 1992 la amortización en un máximo
de diez años aunque sin precisar la fecha de inicio; para los otros
dos no establecieron plazo de amortización.
En los cinco préstamos concedidos para dar cobertura adecuada a las
obligaciones de la Seguridad Social y posibilitar su equilibrio
presupuestario, sus normas de concesión ( Ley de Presupuestos
Generales del Estado para 1994, para 1995, Real Decreto-Ley 17/1996,
de 22 de noviembre y Leyes de Presupuestos Generales del Estado para
1997, para 1998) tampoco establecieron un plazo de inicio para su
amortización, estableciendo únicamente que su devolución se debía
producir en un máximo de diez años.
Las normas que en 1992 y 1993 regularon la concesión al INSALUD de
los préstamos para cancelar las obligaciones contraidas con
anterioridad a 31 de
diciembre de 1991, dispusieron que la amortización se realizaría de
acuerdo con lo dispuesto en el art. 11 de la Ley 31/1990, de 27 de
diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991. En este
sentido, como se ha venido señalando en la Fundamentación y
Desarrollo de la Declaración Definitiva sobre la Cuenta General del
Estado de los ejercicios 1996 y 1997, la Administración General del
Estado no ha tomado las medidas necesarias para promover la
cancelación de estos préstamos a través de su amortización o
condonación. En 1998, por tercer año consecutivo, el Estado no ha
promovido ninguna medida normativa para resolver esta situación,
según se recoge también en la Fundamentación y Desarrollo de la
Declaración Definitiva sobre la Cuenta General del Estado del
ejercicio 1998.
Finalmente, los dos préstamos concedidos en las Leyes de Presupuestos
Generales del Estado para 1997 y para 1998 para cubrir los desfases
de tesorería carecen de un calendario para su devolución.
Estos préstamos debieron registrarse como un endeudamiento a corto
plazo y no como un endeudamiento a largo plazo, ya que por su propia
naturaleza debieron ser empleados durante breves períodos de tiempo
para superar los déficits de liquidez que ocasionalmente pudiera
experimentar la tesorería. En todo caso, el préstamo concedido para
el ejercicio 1997 ya debía haber sido cancelado a 31.12.1998. No
obstante, si la verdadera naturaleza de estos dos préstamos no se
corresponde con la finalidad de corregir desfases de tesorería,
debería reconocerse expresamente en la Ley de Presupuestos y fijarse
un calendario para su amortización.
La Seguridad Social no ha comenzado a 31.12.1998 la amortización de
ninguno de estos diez préstamos, cuestión ya puesta de manifiesto por
este Tribunal en Informes anuales anteriores.
En cuanto al endeudamiento a corto plazo destacó el correspondiente a
las deudas con la Administración General del Estado derivado de las
transferencias de funciones y servicios en materia de asistencia
sanitaria y servicios sociales a la Comunidad Autónoma del País Vasco
y a la Comunidad Foral de Navarra, que alcanzó un importe de
1.224.737 millones.
Se han examinado las operaciones de las Sociedades estatales no
financieras susceptibles de influir en el déficit o en el
endeudamiento de las Administraciones Públicas, analizando las
subvenciones y los préstamos concedidos por el Estado y sus
Organismos Autónomos a las Empresas, las ampliaciones de capital
suscritas por la Administración y, en general, las operaciones de las
que se pudieran derivar obligaciones para las Administraciones
Públicas.
En los PGE de 1998 se aprobaron subvenciones nominativas con destino
a Sociedades estatales no financiera por un total de 311.707 millones
de pesetas y durante el ejercicio las modificaciones de estos créditos
ascendieron a 20.401 millones netos. El Estado reconoció
obligaciones por un total de 331.249 millones, de los que se habían
pagado a 31 de diciembre, 328.113 millones. Estas cifras suponen un
leve aumento respecto a 1997 (ejercicio en que las obligaciones
contraídas ascendieron a 314.313 millones).Además, en el examen de
las cuentas de las Empresas destinatarias de las subvenciones se han
detectado otras circunstancias que afectan al déficit de la
Administración del Estado por subvenciones registradas por las
Sociedades como consecuencia de distintos compromisos plasmados en
contratos-programa y en otros instrumentos jurídicos mediante los que
el Estado asume gastos relacionados con la actividad de las
Sociedades estatales.
Las insuficiencias presupuestarias acumuladas a 31 de diciembre de
1998 más significativas afectaron a las siguientes Sociedades e
importe (en millones de pesetas): RENFE, 23.719 millones;
TRASMEDITERRÁNEA, 16.409 millones; y FEVE, 11.383 millones.
En concepto de ampliaciones de capital, en el ejercicio 1998 las
Sociedades estatales no financieras recibieron aportaciones por
importe de 79.834 millones de pesetas, de los que 19.200 millones se
destinaron a la suscripción del capital inicial de la Sociedad «Aguas
de la Cuenca del Sur, S. A.», 15.400 millones a la suscripción del
capital inicial de la Sociedad «Aguas del Júcar, S.A», y 12.488
millones correspondieron a la Sociedad Estatal de «Gestión de
Activos, S.A» (AGESA), estando destinado el resto de las aportaciones
por este concepto a minorar el desequilibrio patrimonial de las
Empresas.
En relación con los préstamos concedidos por el Estado a las
Sociedades estatales no financieras destaca que a 31 de diciembre de
1998, AUDASA presenta en su contabilidad un saldo por anticipos
reintegrables del Estado de 19.722 millones de pesetas; que un
Acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de diciembre de 1998 autorizó
que el MINER contribuyese a la financiación del programa Leopard
mediante la concesión a la Sociedad «SBB Blindados, S. A.», de
anticipos reintegrables sin interés por 3.300 millones de pesetas
para el año 1998, anticipos que fueron aplicados en dicho ejercicio y
pagados el 5 de febrero de 1999; y que a la «Empresa Nacional Bazan
de Construcciones Navales Militares, S.A» (BAZAN) se le han concedido
préstamos por importe de 26.882 millones de pesetas para financiar la
construcción de 4 fragatas F-100.
Entre los préstamos concedidos por el Estado en ejercicios anteriores
que figuran pendientes de reintegro en las cuentas anuales de 1998 de
las Sociedades estatales no financieras, destaca el de RUMASA, que
presenta un saldo de 691.760 millones de pesetas sin variación
significativa desde 1992 y que la Empresa considera aportaciones
recibidas del Estado sin intereses ni vencimiento determinado que de
hecho formanparte de su neto patrimonial.
Los compromisos para los PGE futuros que el Estado tenía asumidos
hasta 31 de diciembre de 1998 con las Sociedades estatales no
financieras se referían a la Sociedad «Infraestructuras y
Equipamientos Hispalenses, S. A.» (INFEHSA), por importe de 3.400
millones de pesetas, y a «Barcelona Holding Olímpico, S. A.» (HOLSA)
que, como consecuencia de un convenio de colaboración entre el Estado
y el Ayuntamiento de Barcelona, había de recibir del Estado
aportaciones desde el año 1999 al 2009 por un total de 104.745
millones de pesetas. Además, para la «Sociedad Estatal de Promoción
y Equipamientos del Suelo» (SEPES), que recibe aportaciones de los PGE
con la finalidad de financiar la construcción de un grupo de
viviendas de protección oficial en Extremadura, al Estado le quedan
por reconocer 6.403 millones de pesetas del total de compromisos
asumidos; el CDTI tiene pendientes de recibir del Estado 35.000
millones con destino a la Agencia Espacial Europea; y el Estado ha de
abonar a HUNOSA subvenciones con cargo a los PGE de los próximos
ejercicios por importe de 8.167 millones.
Por lo que se refiere a las entidades de carácter financiero, destaca
la deuda de 276.063 millones de pesetas de la Administración General
del Estado con el ICO que ha aumentado en 15.311 millones respecto al
saldo final del ejercicio anterior, a pesar de que el ICO durante
1998 ha cancelado 18.163 millones de pesetas de deuda del Estado con
cargo a sus fondos propios. En cuanto a la deuda de 893 millones que
Sonavalco SGR presenta a favor de la DGPE, las posibilidades de cobro
son reducidas, dado que la Sociedad se encuentra en liquidación con
un patrimonio negativo.
Por parte de los Entes públicos no sometidos a régimen presupuestario
limitativo, la posible incidencia en el déficit y endeudamiento se
concreta fundamentalmente en el patrimonio negativo y endeudamiento
del Grupo RTVE, que alcanzan los importes de 408.366 y 641.836
millones, respectivamente. Por el contrario, aún sigue pendiente el
pago de 4.000 millones de ptas. al Estado por parte de Retevisión en
concepto de «dividendos» acordados sobre los resultados del ejercicio
1991.
Análisis de las cuentas de la Administración General del Estado y de
sus Organismos autónomos
Se recogen en este apartado los resultados deducidos del análisis de
las modificaciones de los créditos iniciales, la ejecución de los
presupuestos de gastos e ingresos, el presupuesto funcional o por
programas y el reflejo presupuestario de las relaciones financieras
de España con la Unión Europea, todo ello en relación con el Estado y
sus Organismos autónomos. También se recogen los resultados del
examen, comprobación y análisis de la liquidación presupuestaria de
los Entes públicos sometidos a un presupuesto limitativo e integrados
en los Presupuestos Generales del Estado.
El déficit presupuestario agregado presentado en cuentas del Estado y
de sus Organismos autónomos, que como se ha indicado anteriormente
ascendió a 1.055.291 millones de pesetas, ha sido inferior al
inicialmente previsto -2.459.154 millones- en 1.403.863 millones, lo
que supone una desviación relativa favorable del 57%. Por
subsectores, el déficit presupuestario del Estado ha sido inferior al
inicialmente previsto en 1.145.809 millones y en los Organismos
autónomos, que habían previsto déficit y han obtenido superávit, la
desviación ha sido de 258.054 millones.
Sin embargo, las desviaciones y porcentajes de las mismas sobre las
previsiones iniciales, teniendo en cuenta los datos ajustados como
consecuencia de ingresos y gastos no registrados o no aplicados a
presupuesto o de gastos e ingresos originados en ejercicios
anteriores y aplicados en 1998, a que se refiere el apartado
anterior, indican que, en el caso del Estado, el déficit real sería
superior al presentado en cuentas en 17.227 millones de pesetas y,
por tanto, la desviación sería positiva (déficit inferior al
previsto) por importe de 1.128.582 millones -47%-. Por su parte, el
superávit de los Organismos autónomos sería superior al presentado en
cuentas en 25.120 millones, por lo que la desviación respecto al
déficit previsto sería positiva por importe de 283.174 millones . En
conjunto, la desviación sería positiva en 1.411.756 millones -57%-.
Según los 1.604 expedientes tramitados, el importe total de las
modificaciones de los créditos iniciales ascendió en el ejercicio
1998 a 6.319.390 millones de pesetas y, excluyendo por su distinta y
especial significación las modificaciones de crédito del capítulo 9
«Pasivos financieros», a 1.020.540 millones. De todas estas
modificaciones sólo una pequeña parte han sido autorizadas
directamente por Ley (258.843 millones).
Como aspectos destacables de las modificaciones se señalan:
a) El importe global agregado de las modificaciones supone el 23% de
los créditos iniciales, frente a un 26% en el ejercicio anterior, que
en términos absolutos supone una disminución de 923.272 millones. No
obstante, si se excluyen las ampliaciones de los créditos del
capítulo 9, las modificaciones suponen en el ejercicio 1998 un 4% de
los créditos iniciales, con un aumento de 104.320 millones, es decir,
un 11%, con respecto a la cifra del año anterior.
b) Examinadas las modificaciones presupuestarias en relación con su
fuente de financiación se comprueba que, en el presupuesto del
Estado, de todas las que suponen un mayor volumen de gastos, es
decir, todas excepto transferencias, sólo un 9% tenían financiación
prevista en el respectivo acuerdo o ley de modificación. Por el
contrario, en los Organismos autónomos, como consecuencia de la
prohibición legal de que sus presupuestos contengan déficit inicial,
en todos los acuerdos aparece
especificada la financiación, que en determinados casos procede del
presupuesto del Estado.
c) Los créditos extraordinarios y los suplementos de crédito han
importado, respectivamente, 142.967 y 158.191 millones de pesetas, el
2 % y el 3 % de las modificaciones totales netas, lo que ha supuesto
una ligera disminución en los primeros y un ligero aumento en los
segundos respecto al ejercicio anterior, tanto en importes absolutos
como en importancia relativa dentro del total de modificaciones. El
número de leyes de concesión y el de acuerdos de aprobación de estas
modificaciones se mantiene bastante estable. La financiación de estas
modificaciones en el presupuesto del Estado (243.355 millones) lo fue
con Deuda pública, excepto en un caso, en que lo fue con ingresos por
tasas (4.282 millones). Al contrario, en los presupuestos de los
Organismos autónomos, sólo uno por importe de 4.500 millones, de un
total de 57.803 millones, se financió con endeudamiento del propio
Organismo, predominando como fuente el remanente de tesorería (45.199
millones).
d) Las ampliaciones de crédito en el Estado y sus Organismos
autónomos han ascendido en 1998 a 5.720.686 millones de pesetas
-5.614.906 y 105.780 millones, respectivamente-, que representan el
91% de las modificaciones netas. Los créditos del Estado que han
experimentado variación por esta vía han sido 71, en ocho de los
cuales se concentra el 83% de las ampliaciones acordadas. La mayor
parte de estas modificaciones corresponde a «Pasivos financieros»
(5.270.738 millones) y solo una limitada cuantía (449.948 millones) a
los demás capítulos.
Su heterogénea regulación permite considerar distintos supuestos de
créditos ampliables cada uno de los cuales presenta unos problemas
específicos.
En el caso de los créditos ampliables en función de la recaudación de
ingresos afectados o recursos finalistas (67.939 millones) hay que
señalar que falta un mecanismo contable que garantice que todos los
ingresos afectados que se recaudan se apliquen a sus fines, en
particular cuando no queda tiempo para realizar el gasto dentro del
ejercicio en que el ingreso se produce. De otra parte, a veces, los
ingresos afectados están presupuestados y los gastos a financiar con
ellos no lo están, o los recursos se recaudaron en un ejercicio
anterior, lo que conlleva que la ampliación puede suponer una
incidencia negativa en el resultado presupuestario del ejercicio.
En el caso de los créditos de los presupuestos de los Organismos
autónomos que han sido ampliados para reflejar la repercusión en los
mismos de las modificaciones de los créditos del Estado (50.286
millones) su tratamiento como ampliación hace que esta figura carezca
de homogeneidad, pues no es reconducible plenamente ni a la modalidad
de ampliación por recaudación de ingresos afectados ni a la modalidad
de ampliación en función del reconocimiento de obligaciones.
Las restantes ampliaciones lo han sido en función de obligaciones
reconocidas, segunda modalidad de ampliación contemplada en el TRLGP.
Los mayores incrementos por esta vía se han producido en los créditos
destinados al pago de las obligaciones derivadas de la amortización
de la deuda pública y demás pasivos financieros, alcanzando el 92%
del importe de las ampliaciones y un 83% del de las modificaciones
totales netas.
e) Las transferencias de crédito importan 753.741 millones de pesetas
en aumento e idéntica cifra en baja, de los cuales 601.680
corresponden al Estado y el resto, 152.061 millones, a los Organismos
autónomos. Respecto de 1997 se ha producido una disminución del 79%,
ya que en dicho ejercicio las transferencias positivas y negativas
ascendieron a 3.613.743 millones de pesetas como consecuencia de la
necesidad de ajustar los créditos al sistema de financiación para el
quinquenio 1997-2000. No obstante, los expedientes de transferencia
han sido 831, que son más de la mitad del total de expedientes de
modificación tramitados. Como principal componente cuantitativo hay
que señalar las transferencias de la sección 6 «Deuda Pública» con
285.221 millones de pesetas en aumento e idéntica cifra en bajas. Los
incrementos de transferencias en esta sección en los últimos
ejercicios tienen su origen en la posibilidad establecida en la LPGE,
frente a la regla general del art. 70 TRLGP, de que en la misma se
puedan efectuar transferencias entre dotaciones ampliables. Esta
medida, de efectos meramente contables, ha supuesto incrementar las
operaciones de transferencia a costa de las de ampliación. Por lo que
se refiere a las limitaciones establecidas para las transferencias
por el art. 70 TRGLP, se ha comprobado la existencia de varias
transferencias negativas por un importe total de 1.302 millones en
créditos que previamente habían sido incrementados con
incorporaciones. Junto a las limitaciones del art.70 del TRLGP, la
LPGE estableció otra adicional, prohibiendo, salvo determinadas
excepciones, transferencias de crédito de operaciones de capital a
operaciones corrientes. En el ejercicio fiscalizado el cumplimiento
de la expresada limitación ha conducido a que el incremento neto de
los créditos, por la vía de las transferencias, para gastos de
capital supere al de los gastos corrientes en 54.478 millones.
f) El importe de las incorporaciones de remanentes de crédito ha
ascendido en el ejercicio 1998 a 141.148 millones de pesetas, el 2%
de las modificaciones totales; de la expresada cantidad, 135.653
millones corresponden al Estado y 5.495 millones a los Organismos
autónomos. Los expedientes tramitados han sido sólo 50. La
explicación del escaso empleo de esta figura en este ejercicio, como
en el precedente, hay que buscarla en que ha quedado en suspenso
durante el ejercicio 1998 la posibilidad de incorporar remanentes
establecida en el art. 73 TRLGP, en virtud de lo dispuesto
en el art. 10 de la LPGE, salvo en los supuestos excepcionales que
expresamente se contemplan.
g) Los créditos generados por ingresos en el ejercicio han ascendido
a 234.717 millones de pesetas (el 4% del total de modificaciones), de
los que 217.112 millones corresponden al Estado y 17.606 a sus
Organismos autónomos. Este tipo de modificaciones ha experimentado un
aumento considerable en los últimos años. Las fuentes de
financiación, en el caso del Estado, han sido ingresos de fondos
comunitarios (102.956 millones), mayor recaudación de recursos
tributarios destinados a financiar la Agencia Estatal de
Administración Tributaria (33.508 millones), transferencias de
Organismos autónomos y Seguridad social (26.314 millones), ingresos
por prestación de servicios, venta de bienes y otros precios públicos
(39.897 millones) y otros ingresos por diversos conceptos (14.436
millones). En los Organismos autónomos destacan como fuentes las
transferencias corrientes y de capital recibidas (15.965 millones de
pesetas), dentro de las cuales 3.237 millones proceden de la Unión
Europea. Aun cuando estas modificaciones, de suyo, son equilibradas
desde la óptica del déficit, se ha constatado no obstante que a veces
se generan créditos sin que la recaudación supere los recursos
consignados en el presupuesto inicial, con lo que se rompe la
correlación financiera inicial entre ingresos y gastos y se origina
una directa incidencia en dicho saldo.
En el análisis de la ejecución del presupuesto de gastos que se ha
realizado en el ejercicio 1998 se ha puesto de manifiesto que, para
unos créditos definitivos conjuntos de 33.934.455 millones de
pesetas, se han reconocido obligaciones por importe de 33.062.433
millones, lo que supone un grado de ejecución global del 97%. Por
otra parte, los gastos han disminuido en 1.079.237 millones de
pesetas en relación con los del ejercicio anterior, lo que supone un
3% de éstos.
Las obligaciones reconocidas por la Administración General del
Estado, según las cuentas rendidas, han ascendido a 29.063.494
millones de pesetas, de las cuales un 32% corresponde al capítulo 9
«Pasivos financieros», un 34% al capítulo 4 «Transferencias
corrientes», un 12% al capítulo 3 «Gastos financieros» y un 11% al
capítulo 1 «Gastos de personal». El importe total de las obligaciones
reconocidas representa un 98% de los créditos definitivos,
correspondiendo las desviaciones más significativas a las operaciones
financieras, en las que hay remanentes de crédito por importe de
298.323 millones de pesetas, que representan el 45% de los remanentes
totales. La mayor desviación absoluta se produce en la ejecución del
capítulo 9 «Pasivos financieros» (202.057 millones), si bien en
términos relativos representa tan sólo un 2% de los créditos finales
para este capítulo.
Respecto al ejercicio 1997 las obligaciones reconocidas en 1998 han
experimentado una disminución conjunta de 1.327.470 millones de
pesetas (4%), y se ha
producido como resultado de las variaciones negativas en los
capítulos 9 y 3 del presupuesto de gastos (1.528.599 y 245.512
millones, respectivamente), compensadas, en parte, por variaciones
positivas en el resto de los capítulos. La disminución en el importe
de las obligaciones reconocidas en el capítulo 9 respecto al
ejercicio anterior (un 14% en términos relativos) se debe
fundamentalmente al proceso de sustitución de deuda a corto por deuda
a largo que tuvo gran importancia en 1997 y supuso un aumento de las
obligaciones reconocidas en el referido capítulo respecto a 1996 de
7.936.925 millones de pesetas (263%). En relación con los gastos
financieros, la disminución más importante corresponde al concepto de
intereses de Letras del Tesoro, en el que se ha producido una
disminución de 447.318 millones, y es consecuencia en parte de la
sustitución parcial de Letras del Tesoro de 12 a 18 meses, que fue
una novedad en 1997, y tuvo el efecto de trasladar a 1999 intereses
implícitos que sin tal sustitución se hubieran aplicado al
presupuesto de 1998.
Las obligaciones reconocidas con cargo a los presupuestos de gastos
de los Organismos autónomos ascendieron, según las cuentas rendidas,
a 3.998.939 millones de pesetas, de las que un 84% corresponden al
capítulo 4 «Transferencias corrientes». La mayor desviación respecto
a los créditos definitivos en términos absolutos corresponde al
citado capítulo 4 y al 7 «Transferencias de capital» (150.997
millones de pesetas en conjunto), destacando desde un punto de vista
orgánico, los remanentes del INEM (42.424 millones) y del Instituto
para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo
Alternativo de las Comarcas Mineras (53.493 millones) por las razones
que se exponen en el cuerpo del Informe.
Las obligaciones reconocidas durante el ejercicio 1998 han
experimentado, en conjunto, un incremento neto respecto al ejercicio
1997 de 248.233 millones de pesetas, que afecta fundamentalmente al
capítulo 4, con un incremento en conjunto de 201.835 millones (81% de
la variación total).
Según la liquidación presupuestaria de los ingresos del Estado, los
derechos reconocidos netos, sin deducir los derechos cancelados, por
los capítulos 1 a 8 se elevaron a 18,4 billones de pesetas, con un
incremento del 5% respecto del ejercicio anterior. Por figuras
impositivas concretas, el IRPF concentró el 28% de los citados
derechos reconocidos, mientras que al IVA correspondió el 24%, al
Impuesto sobre Sociedades el 13% y a los Impuestos Especiales otro
13%. Por grupos de figuras impositivas, la participación porcentual
de los impuestos directos y de los indirectos sobre el conjunto de
los ingresos del Estado (42% y 39%, respectivamente) varió de forma
apreciable respecto del ejercicio anterior (46% y 37%).
Los derechos reconocidos en los capítulos 1 a 8 fueron superiores en
un 10% a las previsiones presupuestarias. Por capítulos, los
impuestos directos tuvieron
una desviación positiva del 6%, destacando la registrada a nivel
particular por el Impuesto sobre Sociedades (un 31%), que compensa la
desviación negativa registrada en el IRPF (un 3%). La desviación fue
también positiva en los impuestos indirectos, con un 3%, debido
fundamentalmente al comportamiento de los Impuestos Especiales. Entre
el resto de capítulos destacan también las desviaciones positivas
registradas en las tasas, precios públicos y otros ingresos (un 91%)
y en los ingresos patrimoniales (un 40%).
Por otra parte, del análisis de la variación de los derechos
reconocidos en 1998 respecto del ejercicio anterior (un incremento
global del 5%, como se ha indicado) se deduce, fundamentalmente, que
los correspondientes a los impuestos directos descendieron en un 4%,
en tanto que los relativos a los impuestos indirectos se
incrementaron en un 11%. En la evolución de los impuestos directos
destaca el descenso de los derechos reconocidos por IRPF (un 9%),
aunque en la interpretación de este dato debe tenerse en cuenta que
en 1998 se registra por primera vez, como minoración de derechos, la
participación de las CCAA en la recaudación de dicho impuesto. Por su
parte, los derechos reconocidos por el Impuesto de Sociedades se
incrementaron en un 10%. Por lo que se refiere a los impuestos
indirectos, destacan los incrementos respecto de 1997 en los derechos
reconocidos por «IVA sobre operaciones interiores» y en el Impuesto
Especial sobre las Labores de Tabaco, además de la introducción en
1998 del nuevo Impuesto Especial sobre la Energía.
Según la liquidación presupuestaria de los ingresos de los Organismos
autónomos administrativos los derechos reconocidos netos en el
ejercicio 1998 ascendieron a 2.846.472 millones de pesetas con una
desviación por exceso sobre las previsiones finales de 209.304
millones, debida básicamente a un defecto de previsiones en los
capítulos 1 «Impuestos directos y cotizaciones sociales», 3 «Tasas y
otros ingresos», 4 «Transferencias corrientes» y 6 «Inversiones
reales».
El remanente de tesorería agregado a 31/12/97 de estos Organismos,
excluyendo el INEM, FOGASA y las Mutualidades de Funcionarios del
Estado, ascendió a 79.616 millones de pesetas. Sin embargo, en sus
presupuestos iniciales se cifraron los remanentes de tesorería
a aplicar en el ejercicio en 8.792 millones, cifra que luego se vio
incrementada en 27.584 millones más para financiar modificaciones de
crédito. Ello pone de manifiesto que el remanente de tesorería como
fuente de financiación se ha presupuestado a la baja, lo que
determina que algunos Organismos puedan obtener del Estado, total o
parcialmente, transferencias innecesarias, dando lugar a excedentes
financieros.
La comparación de los derechos reconocidos entre 1998 y 1997,
excluidos los correspondientes al Instituto para la Reestructuración
de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas
Mineras, arroja una variación positiva de 172.928 millones de
pesetas,
cuyo origen se encuentra básicamente en los mayores derechos
reconocidos en el capítulo 1, que ha experimentado un incremento de
145.339 millones.
Respecto a los Organismos autónomos comerciales, industriales y
financieros, los derechos reconocidos netos en el ejercicio
ascendieron a 1.084.225 millones de pesetas, con una desviación por
defecto sobre las previsiones finales de 46.452 millones, como
consecuencia, principalmente, del menor reconocimiento de derechos
sobre las previsiones en el capítulo 4 «Transferencias corrientes»
(49.965 millones), correspondiendo al FEGA una desviación de 50.061
millones de pesetas.
Por otra parte, se habían previsto unos resultados globales por
operaciones comerciales de 279.425 millones de pesetas, que
posteriormente fueron incrementados, vía modificaciones
presupuestarias, en 7.249 millones más, siendo los resultados
realmente obtenidos de 327.562 millones.
Por último, estaba previsto aplicar un fondo de maniobra conjunto por
importe de 9.177 millones de pesetas, sobre un valor del mismo a 31
de diciembre de 1997 de 142.440 millones. La previsión inicial se
incrementó por posteriores modificaciones hasta 44.076 millones.
Durante el ejercicio 1998 la variación ha sido positiva por importe
de 28.688 millones de pesetas.
Por lo que respecta al análisis de la ejecución del presupuesto de
gastos consolidado por funciones, presupuesto funcional, se señala:
a) En términos generales, y de forma similar a ejercicios anteriores,
no se emite ningún documento o estado que permita conocer cuál ha
sido la ejecución, al menos formal, de todos los programas de gasto
que se aprueban en la LPGE de cada ejercicio, ni siquiera los
ejecutados en el ámbito de la CGE, a la que no se acompaña la
preceptiva Memoria justificativa del coste y rendimiento de los
servicios públicos, ni la demostrativa del grado de cumplimiento de
los objetivos programados a que se refiere el artículo 134 del TRLGP.
b) El importe de los créditos asignados a los programas de especial
seguimiento, dentro del ámbito de la Cuenta General del Estado,
representan tan solo un 4% de los créditos consolidados totales
aprobados para dicho ámbito, observándose que existen grupos de
función de los que no se selecciona programa alguno y que existe una
elevada concentración de programas de especial seguimiento en
determinados órganos gestores.
c) Del análisis de la documentación relativa al seguimiento de estos
programas se deducen, como aspectos más significativos, los
siguientes:
- En relación con la documentación exigida en la Orden del Ministerio
de Economía y Hacienda de 14 de julio de 1992, por la que se
establece el sistema de seguimiento de programas, en 5 de los 13
programas seleccionados se observa la falta de presentación
en plazo de toda o parte de la documentación, lo que determina que no
pueda emitirse opinión sobre determinados aspectos relacionados con
dicho seguimiento.
- En determinados casos, la gestión de un mismo programa corresponde
a varios centros gestores, siendo a veces difícil determinar el
responsable del mismo.
- En la mayor parte de los casos se hacen observaciones sobre los
indicadores elegidos manifestando la necesidad de adecuación de los
indicadores a los objetivos, y el hecho de que no hay una ponderación
previa de los indicadores.
De todo ello se concluye que la presupuestación por programas sigue
siendo en sus distintas fases incompleta e imperfecta, por lo que no
está cumpliendo la finalidad que se le asigna, que sería, en
definitiva, contribuir a una más eficaz y eficiente asignación y
gestión de los recursos públicos.
Como consecuencia del análisis de los flujos de entradas y salidas de
fondos producidos entre España y la Unión Europea se han obtenido
tres saldos diferentes, según los criterios de contabilización que se
consideren, aunque todos ellos favorables al Estado español.
Atendiendo estrictamente al flujo financiero (principio de caja), el
saldo resultante es de 997.907 millones de pesetas (un 26% superior
al del ejercicio anterior). Si se periodifican los conceptos
susceptibles de tal operación (principio de devengo), el saldo es de
1.064.044 millones de pesetas (un 11% superior al de 1997). Por
último, restringiendo el análisis exclusivamente a las operaciones
con reflejo presupuestario, el saldo es de 240.551 millones (con un
incremento del 70% respecto del ejercicio anterior).
Análisis de la contratación de la Administración General del Estado y
de sus Organismos autónomos
Conforme al mandato legal de los arts. 11 de la Ley Orgánica 2/1982,
de 12 de mayo del Tribunal de Cuentas y 39 y 40 de la Ley 7/1988, de
5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, se han
fiscalizado los contratos celebrados durante el ejercicio de 1998 por
la Administración General del Estado y los Organismos autónomos.
Según lo dispuesto en los arts. 9-1 y 11 a) LOTCu el objetivo de la
fiscalización es la verificación del sometimiento de los contratos
celebrados por la Administración del Estado y demás entidades del
Sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía.
La fiscalización de los expedientes de contratación, se ha realizado
cumpliendo el mandato del artículo 39 LFTCu, que establece los
contratos que se han de fiscalizar en particular. Se ha determinado
una muestra en la que se han incluido todos los Departamentos
ministeriales y los Organismos autónomos.
Los resultados de la fiscalización se estructuran, siguiendo la LCAP,
con el siguiente orden: el análisis de los aspectos comunes del
procedimiento de contratación en la Administración General del Estado
y los Organismos autónomos y el análisis de los contratos de obras,
de suministros, y de consultoría, asistencia, servicios y trabajos
específicos y concretos no habituales de la Administración General
del Estado y los Organismos autónomos.
Se han fiscalizado 1.375 contratos de la Administración General del
Estado y Organismos autónomos con un importe de 1.067.989 millones de
pesetas.
De los expedientes de contratación fiscalizados, 235 contratos, con
un importe total de 100.106 millones de pesetas, siguieron la
tramitación urgente prevista en el art. 72 LCAP. En 49 de ellos, con
un importe de 13.166 millones de pesetas, la preceptiva declaración
de urgencia que formula el órgano de contratación correspondiente, no
está debidamente motivada, contraviniendo el art. 72 LCAP. No puede
considerarse justificada la urgencia con una mera referencia al texto
del citado artículo 72, alegando «razones de interés público» o
«necesidades inaplazables», pues justamente la motivación tiene por
objeto la concreción y demostración de las razones que ocasionan la
urgencia.
En 50 expedientes, con un importe de 16.895 millones de pesetas, no
consta que el pliego de cláusulas administrativas particulares haya
sido aprobado por el órgano competente, contraviniendo con ello el
art. 50 LCAP, que exige la aprobación de los pliegos, previa o
conjuntamente a la aprobación del gasto, y, siempre antes de la
perfección y, en su caso, la licitación del contrato.
En 28 expedientes, con un importe de 8.751 millones de pesetas, no se
ha remitido, pese al requerimiento formulado por este Tribunal, el
pliego de prescripciones técnicas particulares.
En 205 expedientes, con un importe de 365.188 millones de pesetas,
los pliegos de prescripciones técnicas particulares no han sido
aprobados por el órgano de contratación competente, como dispone el
art. 52.1 LCAP.
En 40 expedientes, con un importe de 13.298 millones de pesetas, no
se ha remitido a este Tribunal, a pesar de haber sido requerida, la
documentación relativa al cumplimiento de las obligaciones de la
Seguridad Social por la empresa adjudicataria.
En 37 expedientes, con un importe de 11.492 millones de pesetas, no
consta la documentación relativa al cumplimiento de las obligaciones
tributarias por parte de la empresa adjudicataria.
En 40 expedientes, con un importe de 14.109 millones de pesetas no se
acredita la clasificación de la empresa adjudicataria, requerida en
el pliego.
Con incumplimiento del art. 76.2 LCAP, que manda justificar «en todo
caso» en el expediente de contratación la elección del procedimiento
y forma de adjudicación
utilizados, en 85 contratos de obras fiscalizados, con un importe
total de adjudicación de 29.726 millones de pesetas, los órganos de
contratación no han justificado la utilización del concurso.
Ninguno de los pliegos de cláusulas administrativas particulares de
los concursos fiscalizados carece de criterios objetivos de
adjudicación; sin embargo, se ha observado lo siguiente:
1.ª En 28 contratos con un importe de 8.587 millones de pesetas se
utiliza en los concursos, además de los criterios establecidos en los
pliegos correspondientes, el de la diversificación de las
adjudicaciones a fin de repartirlas entre diversas empresas. De esta
manera no se respetan las bases de la licitación, ya que la
adjudicación no recae sobre la oferta mejor clasificada en atención a
los criterios preestablecidos en el pliego, sino que recae en la
empresa que el órgano de contratación considera oportuno a los
efectos de diversificar las adjudicaciones.
2.ª En contravención del principio de economía al que debe sujetarse
la ejecución del gasto público, en prácticamente todos los concursos
celebrados el criterio de adjudicación del precio no se valoró en
atención a cuál era la mejor oferta, sino a la que más se aproximaba
a la media de las ofertas admitidas al concurso. Como manifiesta el
Dictamen de la Comisión de las Comunidades Europeas de 23 de
diciembre de 1997, no resulta coherente puntuar la forma en que las
ofertas se acomodan al criterio del precio, sobre la base de la
respuesta «más mediana», y no en atención a cuál es la mejor
respuesta al mismo.
En 40 contratos fiscalizados los órganos de contratación adujeron la
imperiosa urgencia de la ejecución como causa para utilizar el
procedimiento negociado. La quiebra que el procedimiento negociado
supone de los principios de publicidad y concurrencia, básicos en la
contratación pública conforme al art. 11.1 LCAP, exige que se
produzca una rápida ejecución de la prestación contractual,
congruente con la «imperiosa urgencia» declarada por el órgano de
contratación.
La exigencia contenida en el art. 79 LCAP, de publicidad de las
licitaciones en el Boletín Oficial del Estado (BOE) se ha cumplido en
la práctica totalidad de los expedientes fiscalizados, ya que sólo en
4 concursos no consta en el expediente que se haya realizado esta
publicidad oficial. Por el contrario, la publicidad de las
licitaciones en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DOCE)
se ha omitido en 46 expedientes, con un importe total de 12.936
millones de pesetas.
En 44 expedientes de contratación, con un importe de 13.561 millones
de pesetas, los órganos de contratación no han remitido las actas de
licitación que recogen las deliberaciones y propuestas de las Mesas
de contratación. Esta carencia ha limitado la fiscalización de los
procedimientos de adjudicación de estos contratos.
En 126 expedientes de contratación, con un importe de 26.269 millones
de pesetas, no se ha acreditado la publicación de la adjudicación del
contrato en el BOE. Tampoco se acreditó la publicación de las
adjudicaciones en el DOCE, tal y como exige el art. 94.2 LCAP, en 190
contratos, con un importe de 61.217 millones de pesetas.
En 29 expedientes de contratación, con un importe de 7.079 millones
de pesetas, no consta el resguardo acreditativo de la constitución
por el adjudicatario de la preceptiva garantía definitiva, conforme
al artículo 37 LCAP, que ha de preceder a la formalización del
contrato.
En 6 contratos de obras, con un importe total de adjudicación de
24.212 millones de pesetas, no se acredita, mediante el acta y la
certificación previstos en el artículo 84 RGCE, la realización del
replanteo previo de las obras que ha de realizarse «in situ», en el
lugar de ejecución del futuro contrato, con rigor y precisión, ya que
al comprobar la posibilidad del objeto de la obra según lo define el
proyecto y la viabilidad de su ejecución, origina, como indica el
artículo 129 LCAP, la apertura del expediente de contratación de las
obras, y determina la economía y eficacia de la ejecución del gasto
público que el contrato supone.
En 105 expedientes de contratación de obras, con un importe de
adjudicación de 166.304 millones de pesetas, no consta la realización
de la comprobación del replanteo, preceptiva, conforme al artículo
142 LCAP, para determinar el inicio de la ejecución de las obras.
En 122 contratos de obras fiscalizados, con un importe de
adjudicación de 29.583 millones de pesetas, los órganos de
contratación concedieron un total de 199 prórrogas. El cumplimiento
del plazo de ejecución de los contratos está directamente vinculado
con la eficacia del gasto público que el contrato supone, en la
medida en que consigue, en el momento previsto, la satisfacción de
las necesidades públicas que constituyen la causa del contrato
administrativo. Las razones de los retrasos en la ejecución,
normalmente vinculados a incrementos en el coste, suelen encontrarse
en una deficiente planificación de las obras, motivada por la falta
de rigor y precisión en la elaboración, supervisión y replanteo de
los proyectos.
En la fiscalización de los expedientes de modificación de obras y de
contratación de obras complementarias se advierte que los órganos de
contratación acuden con frecuencia a la tramitación sucesiva de unos
y otros, procurando no rebasar el 20 por ciento de incremento en
relación con el precio del contrato en cada uno de los expedientes
adicionales, de manera que las modificaciones, al suponer un
incremento inferior a dicho porcentaje, no constituyan causa
potestativa de resolución contractual ni necesiten en su tramitación
del dictamen del Consejo de Estado, y que las obras complementarias
puedan adjudicarse por procedimiento negociado, sin publicidad ni
concurrencia, al contratista de la obra principal.
En 39 contratos iniciales se tramitaron sucesivamente expedientes de
modificación y de obras complementarias, con importes todos ellos
inferiores al 20 por ciento del precio de adjudicación, pero que
sumados representan un incremento del 35 por ciento con respecto
a los importes de adjudicación.
Lo mismo sucede en relación a 18 expedientes de contratación de obras
complementarias en los que la suma de los importes de las obras
complementarias y de las modificaciones, suponen el 39 por ciento del
importe total de adjudicación de las obras iniciales. Esta
fragmentación de las obras adicionales en complementarios
y modificados sucesivos revela una gestión antieconómica en la que los
costes reales son muy superiores a los previstos al contratar.
En el contrato de suministro reviste especial importancia la
acreditación de los requisitos de capacidad y solvencia, habida
cuenta de la inexistencia de clasificación para los contratistas.
Pese a ello, en 105 expedientes con un importe de 27.031 millones de
pesetas no consta la acreditación de dichos requisitos.
En 88 expedientes con un importe de 17.965 millones de pesetas, el
pliego de condiciones particulares no precisa los medios de
acreditación de la solvencia económica, financiera y técnica, ni
establece criterios de valoración de dichos extremos, por lo que se
convierten en aspectos de apreciación discrecional por la Mesa de
contratación.
En 108 expedientes, con un importe total de 23.331 millones de
pesetas, no se ha acreditado la íntegra ejecución de la prestación
objeto del contrato, a pesar de haber finalizado el plazo de
ejecución.
En 20 expedientes de contratación de consultoría, asistencia,
servicios y trabajos específicos y concretos no habituales
fiscalizados, con un importe de 10.315 millones de pesetas, no ha
sido remitido a este Tribunal el informe exigido en el artículo 203.1
LCAP, pese a haber sido expresamente requerida su remisión. Este
informe, que debe incluirse en este tipo de contratos, ha de contener
la debida justificación de la «insuficiencia, la falta de adecuación
o la conveniencia de no ampliación de los medios personales y
materiales con que cuenta la Administración para cubrir las
necesidades que se tratan de satisfacer a través del contrato».
Pese a que la mayoría de los expedientes fiscalizados contienen el
informe de insuficiencia de medios, en 76 contratos, con un importe
de 23.391 millones de pesetas, el documento remitido no justifica
debidamente los extremos previstos en el art. 203 LCAP, siendo un
informe de carácter genérico que solamente reproduce el texto del
citado artículo.
En 65 contratos de consultoría, asistencia, servicios y trabajos
específicos y concretos no habituales de la Administración, con un
importe total de 9.920 millones de pesetas, no se ha acreditado la
íntegra ejecución de la prestación objeto del contrato, pese a la
terminación del plazo contractual de ejecución.
Análisis de las cuentas de la Seguridad Social
En el balance de situación de las Entidades Gestoras y TGSS cabe
destacar las siguientes observaciones:
- Los inventarios del inmovilizado material e inmaterial continúan
manteniendo partidas mal clasificadas y partidas con valor de
adquisición cero, así como partidas sin descripción o con conceptos
indeterminados por lo que no se puede reconocer el activo real que
soportan. Asimismo, continúan sin tener reflejo en el inventario
contable las aplicaciones informáticas elaboradas por la Tesorería
General para la realización de sus actividades de gestión (SILTGR,
SILTGA, etc).
- Las adscripciones de edificios y otras construcciones, realizadas a
las Comunidades Autónomas continúan registradas en los servicios
centrales de las Entidades Gestoras cuyas funciones y servicios
fueron traspasados (INSALUD, IMSERSO e ISM) lo que sigue poniendo de
manifiesto una diferencia entre el Plan de Contabilidad Pública y el
aplicado por las Entidades Gestoras y TGSS, ya que en éste no se
recoge la cuenta de bienes adscritos ni ninguna otra específica que
contemple la particularidad de los bienes cuya nuda propiedad sigue
correspondiendo a la TGSS y que han sido adscritos a las Comunidades
Autónomas. Por todo ello el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales
y el Ministerio de Hacienda deberían adoptar las medidas oportunas
para resolver homogéneamente estas operaciones.
- Las amortizaciones de los bienes del inmovilizado material han sido
dotadas de acuerdo con el límite máximo establecido en la Orden de
cierre del ejercicio, pero esto ha supuesto que los porcentajes de
amortización aplicados no sean en todos los casos homogéneos
y uniformes en el tiempo, y que no estén calculados de acuerdo con la
vida útil de cada uno de los bienes.
- En el Inmovilizado financiero destacó el saldo, indebidamente
contabilizado, en la cuenta Inversiones financieras permanentes en
capital registrada en el INSALUD, que recogió el 100% de las
dotaciones fundacionales de la «Fundación Hospital Manacor» y de la
«Fundación Hospital Alcorcón».
- En el epígrafe de Gastos a distribuir en varios ejercicios, la
Tesorería General sigue manteniendo en el balance, a pesar de las
indicaciones en sentido contrario de este Tribunal, como gastos
financieros diferidos 50.106 millones de ptas., correspondientes a
intereses de las pólizas suscritas con el Banco de España, devengados
y vencidos a 31.12.1998 (ya lo estaban a 31.12.1994), y que por lo
tanto deberían haberse contabilizado como gastos financieros en la
cuenta de resultados.
- En el epígrafe de Deudores, cuyo saldo ascendió a 1.792.693
millones de ptas. se recogió, minorando el saldo de este epígrafe, la
Provisión para insolvencias con una dotación de 855.893 millones, que
este
Tribunal considera manifiestamente insuficiente ya que la TGSS dotó
una provisión del 62% del saldo de la deuda pendiente de cobro y
según los cálculos de este Tribunal existe una insuficiencia que
podría alcanzar hasta el 13% del saldo contable total pendiente de
cobro al 31 de diciembre de 1998.
- El epígrafe Fondos propios, que representa el neto de las Entidades
Gestoras y la TGSS, incrementó su saldo negativo en un 40,52% como
consecuencia de la incorporación del resultado negativo del
ejercicio, según las cuentas rendidas, que alcanzó un importe de
472.850 millones de ptas. Este importe resulta, a su vez, afectado
por los ajustes que propone este Tribunal.
- La Tesorería General debe registrar contablemente la deuda
pendiente de cobro por recaudación en vía voluntaria, que a
31.12.1998 ascendía a 319.219 millones de ptas. Asimismo, debe
registrar una provisión que cubra razonablemente el riesgo de
insolvencia que presentan estos derechos.
- La Tesorería General debe continuar con el proceso de depuración de
saldos contables de elevada antigüedad pendientes de regularización
(superior a cuatro años) que aún permanecen en su balance.
El presupuesto inicial de gastos correspondiente a las Entidades
Gestoras y a la TGSS alcanzó un importe de 12.571.054 millones de
ptas., y tuvo modificaciones de crédito por importe de 440.062
millones de ptas. (el 3,50% del presupuesto inicial). Las
obligaciones presupuestarias alcanzaron un importe de 12.653.782
millones, destacando el grupo de programas de Gestión de prestaciones
económicas, que recoge el programa de Pensiones, por importe de
8.341.527 millones (65,92%) y los de Atención primaria de salud y
Atención especializada con un importe de 1.459.221 millones (11,53%).
El importe del grupo de programas de gestión transferida a las siete
Comunidades Autónomas, que en el ejercicio 1998 tenían asumidos las
funciones y servicios en materia sanitaria del INSALUD e ISM,
ascendió a 2.411.448 millones.
El presupuesto de recursos y aplicaciones de las Entidades Gestoras y
de la TGSS, que es ejecutado exclusivamente por la TGSS, recogió
derechos reconocidos netos por importe de 13.044.435 millones de
ptas., con un incremento del 6,76 % respecto al ejercicio anterior.
Por capítulos presupuestarios destacaron las cotizaciones sociales
por importe de 7.886.934 millones (60,46 %) y las transferencias
corrientes recibidas por importe de 4.323.132 millones (33,14%), de
las cuales un importe de 3.615.166 millones estaba destinado a la
financiación de la asistencia sanitaria prestada por el INSALUD y por
las Comunidades Autónomas que tienen asumidas las funciones y
servicios del INSALUD.
De las 30 Mutuas existentes en el ejercicio 1998, sólo 19 han
iniciado la actividad de prevención de riesgos laborales para sus
empresas asociadas como servicio
de prevención ajeno. Esta actividad de las Mutuas, que no forma
parte estrictamente de la actividad de colaboración en la gestión de
la Seguridad Social y cuyos resultados se imputan a sus patrimonios
privativos, ha sido desarrollada con los medios humanos y materiales
adscritos al programa de actividades de prevención de riesgos
laborales de las Mutuas incluidos en la cobertura de las
contingencias de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales,
por cuya utilización las Mutuas a través de sus patrimonios
privativos deben compensar a la Seguridad Social. Sin embargo, la
compensación en este ejercicio 1998, fijada por la Resolución de
22.12.1998, de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social ha
resultado claramente insuficiente para financiar el incremento del
gasto experimentado en este programa de la Seguridad Social, por lo
que la Seguridad Social ha estado financiando, parcialmente, con
fondos públicos una actividad que no forma parte de su actividad como
entidades colaboradoras de la Seguridad Social.
El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales no ha tenido en cuenta
las indicaciones de este Tribunal en sus Informes anuales anteriores
en los siguientes aspectos:
- El procedimiento de tramitación de los informes de control
financiero del ejercicio 1998 ha continuado siendo sumamente complejo
y ha dilatado excesivamente la emisión por el Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales de los correspondientes requerimientos para el
cumplimiento de las medidas y actuaciones exigidas a las Mutuas.
- De las cuentas rendidas por las Mutuas nos 263 Madín y 271 UMI se
deduce que la cuantía de la Reserva para obligaciones inmediatas se
encuentra en uno de los supuestos contemplados en el art. 74 de la
Ley General de la Seguridad Social que permite al Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales la adopción de medidas cautelares en esas
Mutuas. Asimismo, según el informe provisional de auditoría realizado
a la Mutua número 15 M. Valenciana de Levante, en este ejercicio 1998
la cuantía de su Reserva para obligaciones inmediatas también se
encuentra en el supuesto contemplado en el art. 74 de la Ley General
de la Seguridad Social. En 1999 el Ministerio ha iniciado los
procedimientos de adopción de medidas cautelares en las Mutuas
números 15 M. Valenciana de Levante y 263 Madín, correspondientes a
las cuentas del ejercicio 1997, sin que haya iniciado procedimiento
alguno sobre la Mutua número 271 UMI.
- No ha ejercido adecuadamente sus funciones de dirección y tutela y,
entre otras cuestiones, no ha requerido a las Mutuas para que
contabilicen correctamente sus aportaciones a los Centros
Mancomunados, ni las operaciones financiadas con el Fondo de
Prevención y Rehabilitación, ni ha resuelto, favorable o
desfavorablemente, la solicitud de aprobación de los Estatutos delos
Centros Mancomunados.
- Tampoco ha adoptado ninguna medida para que las Mutuas adapten los
compromisos adquiridos con su personal en materia de pensiones
complementarias y premios de jubilación a lo previsto en la normativa
aplicable. Estos compromisos sólo pueden atenderse con cargo a fondos
públicos si se realizan a través de un plan de pensiones. Sin
embargo, ninguna Mutua tiene correctamente constituida la totalidad
de estos compromisos, que deben ser autorizados por el Ministerio.
Por el contrario son atendidos indebidamente con cargo a los
presupuestos o con fondos internos (Reserva de autoseguro), dotados
con los resultados o con los presupuestos de gastos.
Análisis de la contratación de la Seguridad Social
Del análisis de la contratación celebrada por la Entidades Gestoras y
Tesorería General de la Seguridad Social cabe extraer las siguientes
conclusiones:
- Durante el ejercicio de 1998, el Interventor General de la
Seguridad Social no ejerció las competencias para contratar que, como
órgano de contratación, le atribuyó el artículo 70 de la Ley 66/1997,
y fueron los órganos de contratación de la Tesorería General de la
Seguridad Social los que celebraron contratos para cubrir las
necesidades de la Intervención General.
- En los contratos de asistencia, consultoría y servicios han sido
insuficientes, con carácter general, las justificaciones legalmente
exigidas sobre la insuficiencia, falta de adecuación o la
conveniencia de ampliación de los medios personales o materiales
propios de la Entidades, que avalaran la necesidad de contratar.
- En el contrato celebrado por el IMSERSO para la ejecución del
«Programa de vacaciones para 375.000 personas mayores durante la
temporada 1998/99», adjudicado por 6.715,9 millones de pesetas, se
han dejado de producir las prácticas restrictivas de la competencia
en los términos que fueron puestos de manifiesto por este Tribunal en
los Informes Anuales correspondientes a los ejercicios 1995, 1996 y
1997 (cuatro empresas constituidas en una AIE presentaban cuatro
ofertas idénticas y ejecutaban conjuntamente el contrato, a través de
la AIE, cualquiera que fuera el adjudicatario) 1. A pesar de ello, en
1998, el resultado de la licitación fue el mismo que en ejercicios
anteriores ya que, en esta ocasión, la única oferta presentada fue la
realizada por una UTE constituida por las mismas 4 empresas
adjudicatarias del contrato en ejercicios anteriores. El IMSERSO no
contribuyó tampoco en 1998 a paliar esta situación de falta efectiva
de competencia ya que incluyó como criterio de valoración de las
ofertas el
1 El Tribunal de Defensa de la Competencia, en su Resolución de 25 de
octubre de 2000, ha declarado acreditada la realización de prácticas
restrictivas de la competencia, prohibidas por el artículo 1 de la
Ley 16/1989, lo que confirma al criterio expresado por el Tribunal de
Cuentas en los referidos Informes Anuales.
criterio de la experiencia, introduciendo con ello un factor
limitativo de la concurrencia en condiciones de igualdad.
- En el ámbito contractual del INSALUD, al igual que en ejercicios
anteriores, se han producido irregularidades y posibles vicios de
legalidad en la Orden de 5 de junio de 1996 del Ministerio de Sanidad
y Consumo y en las Resoluciones de 5 de junio de 1996 y de 23 de
marzo de 1998 del Secretario General de Sanidad y Presidente
Ejecutivo del INSALUD, reguladoras de la facultad de autorizar la
celebración de contratos y de la delegación de atribuciones para su
celebración en el ámbito del INSALUD, que suprimieron, de hecho, la
necesaria autorización ministerial para celebrar contratos de hasta
2.000 millones de pesetas.
- En el presente Informe correspondiente al ejercicio 1998 se ha
efectuado un análisis específico de la instrumentación contractual de
distintas actividades y servicios prestados por 10 Hospitales del
INSALUD. Las principales conclusiones obtenidas de este análisis son:
a) existencia de contratos celebrados por los Hospitales no remitidos
al Tribunal de Cuentas a pesar de que su remisión había sido
expresamente requerida; b) falta de regulación por parte del INSALUD
de las actuaciones contractuales de los Hospitales susceptibles de
generar ingresos y, como consecuencia, falta de homogeneidad y
disparidad en el tratamiento dado por los diferentes Centros del
INSALUD a estas actuaciones en cuanto a su calificación jurídica,
condiciones, formalización y rendimientos obtenidos, c) esta misma
disparidad y falta de homogeneidad se observa en los contratos que
generaron gasto, especialmente en cuanto a los criterios para la
determinación de los costes de las prestaciones obligacionales y por
tanto del precio de los contratos, y d) explotación de bienes
patrimoniales por los Hospitales sin intervención de la TGSS en el
procedimiento, a pesar de que es a este Servicio Común al que
corresponden las facultades para la enajenación, gravamen y demás
actos de disposición sobre los citados bienes, como titular del
patrimonio único que es de la Seguridad Social. En este análisis se
han detectado también otras deficiencias entre las que cabe destacar
las relativas a la formalización, duración y prórroga de los
contratos, al fraccionamiento indebido del objeto de los contratos, a
la contratación verbal o celebrada al margen de la LCAP, prácticas
que afectaron en su conjunto a la vigencia y plena eficacia de los
principios de igualdad, no discriminación, publicidad y libre
concurrencia proclamados por la LCAP en su artículo 11.
- Asimismo, el Tribunal de Cuentas ha recabado del INSALUD
información y documentación acerca del procedimiento seguido para la
adquisición por los Hospitales de medicamentos y especialidades
farmacéuticas. Las principales conclusiones del análisis efectuado
son: a) La mayor parte de las adquisiciones se han articulado
mediante diferentes procedimientos de carácter interno en cada
Hospital, que están al margen
de la legalidad administrativa, sin sujeción a las previsiones de la
LCAP. Están caracterizados por su fraccionamiento, por la elusión de
los requisitos de publicidad y concurrencia y, como efecto añadido,
por impedir o dificultar los controles ejercidos por los órganos de
control y, en particular, por el Tribunal de Cuentas; b) Existencia
de diferencias significativas en los precios de adquisición de
productos de marcas comerciales diferentes a pesar de que tienen el
mismo principio activo e idéntico formato; y c) existencia de
diferencias sustanciales en los precios pagados por diferentes
Hospitales por productos de una misma marca comercial y con igual
formato.
- El Tribunal de Cuentas, también en este ejercicio, ha seguido
analizando de forma especial la contratación celebrada por los
Centros y órganos del INSALUD durante 1998 para el archivo de
historias clínicas y otra documentación comprensiva de datos de
carácter personal. Dicho análisis se ha realizado sobre 14
expedientes de contratación, que fueron todos los de este tipo
tramitados en el ámbito del INSALUD durante 1998, habiendo extraído
las siguientes conclusiones: a) existencia de importantes
deficiencias procedimentales en la tramitación y ejecución de estos
contratos; b) utilización del procedimiento de contratación menor en
numerosos casos, ocasionando la disminución de las garantías
contractuales de seguridad y confidencialidad de la información de
carácter personal archivada; c) omisión del registro en la Agencia de
Protección de Datos de los ficheros de gestión de los archivos de
historias clínicas, con incumplimiento de la LORTAD, y d) los
contratos que conllevan el archivo de historias clínicas en locales
de las empresas adjudicatarias favorecen la continuidad de dichas
empresas, restringiendo la libre concurrencia.
Del análisis de la contratación de las Mutuas de Accidentes de
Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social se
desprenden las siguientes conclusiones:
- Como ya tuvo ocasión de señalar el Tribunal de Cuentas en Informes
Anuales precedentes, las Mutuas siguen sin llevar a cabo, con
carácter general, una efectiva promoción de la concurrencia y de la
publicidad en la contratación de los servicios que demandan con
ocasión del desarrollo de su colaboración en la gestión de la
Seguridad Social, siendo la aplicación de los criterios de eficiencia
y economía en la gestión de los recursos públicos una exigencia
constitucional que vincula a las Mutuas, dado el carácter público de
los fondos que utilizan en la citada colaboración en la gestión de la
Seguridad Social.
- Con ocasión del análisis de la actuación de las Mutuas de
Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad
Social como servicios de prevención ajenos, desarrollada al amparo de
la Ley
31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales y su
normativa de desarrollo, el Tribunal de Cuentas ha detectado la
existencia de una posible situación de restricción de la libre
competencia, derivada directamente de la posición privilegiada que la
normativa reguladora de esta actuación ha conferido a las Mutuas, con
respecto a las entidades privadas que actúan en el mercado como
servicios de prevención ajenos. Este Tribunal de Cuentas pondrá los
hechos descritos en este Informe, presuntamente constitutivos de una
práctica restrictiva de la competencia de las previstas en los
artículos 1, 2 y 6 de la Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de
la Competencia, en conocimiento del Ministerio de Economía para su
traslado al Servicio de Defensa de la Competencia.
Del análisis de la contratación celebrada por las Fundaciones
«Hospital Alcorcón» y «Hospital Manacor», constituidas al amparo del
Real Decreto-Ley 10/1996, de 17 de junio, cabe destacar:
- Ambas Fundaciones, a pesar de haber sido creadas y dotadas
inicialmente por el INSALUD, que además nombra y separa libremente a
los vocales de su máximo órgano de gobierno, aplican criterios
dispares de actuación ante situaciones idénticas o similares,
poniendo de manifiesto la necesidad de que por el citado Instituto se
establezcan pautas y criterios uniformes de actuación, que sean
aplicables a todas las Fundaciones por él creadas y dotadas.
- La Fundación «Hospital Alcorcón» ha obtenido en el ejercicio 1998
beneficios económicos a través de la explotación conjunta con una
empresa privada de un servicio de audiotex o de información
telefónica automatizada durante el proceso de selección de su
personal, lo que ha constituido para la Fundación una fuente de
ingresos criticable, ya que no se compadece con los fines
fundacionales, exclusivamente de interés general, que motivaron su
creación y justifican la continuidad de su existencia.
Análisis de la gestión económico-financiera de las Sociedades y demás
entidades públicas estatales
Sociedades estatales no financieras
El análisis realizado en el ejercicio 1998 en el subsector de
Sociedades estatales no financieras se refiere a 271 Sociedades con
forma mercantil y a las siguientes Entidades Públicas de las
anteriormente contempladas en el art. 6.1.b) del TRLGP, cuya
actividad se encuentra sometida al ordenamiento jurídico privado:
Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), Red Nacional
de Ferrocarriles Españoles (RENFE), Ferrocarriles de Vía Estrecha
(FEVE), Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía
(IDAE), Fábrica Nacional de Moneda y Timbre
(FNMT), Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial (CDTI),
Escuela Oficial de Turismo (EOT), Sociedad Estatal de Promoción y
Equipamiento de Suelo (SEPES) y Sociedad Estatal de Salvamento y
Seguridad Marítima (SASEMAR). De las 271 Sociedades estatales con
forma mercantil identificadas en 1998, 118 están participadas por
SEPI, 67 están controladas por la Dirección General de Patrimonio del
Estado y la práctica totalidad de las restantes están participadas
mayoritariamente por alguna de las Entidades anteriormente
relacionadas o dependen de Puertos del Estado (en este último caso se
encuentran 38 Sociedades, denominadas «de Estiba y Desestiba»).
Las decisiones y actuaciones más significativas producidas en 1998 en
este subsector se refirieron fundamentalmente a la ejecución de la
nueva política de privatizaciones iniciada por el Gobierno en 1996.
En 1998 se han llevado a cabo las privatizaciones de los Grupos
TABACALERA, POTASAS e INESPAL y de las Empresas «Hijos de J.
Barreras, S.A», INIMA, COMEESA, «Productos Tubulares, S. A.», e
INFOLEASING.
Estas privatizaciones produjeron unos beneficios netos de 268.038
millones de pesetas, de los que 258.738 millones corresponden al
Grupo TABACALERA. Además SEPI vendió otras participaciones de su
cartera de valores en 1998, que le reportaron unos beneficios netos
de 1.122.173 millones, de los que 1.096.761 millones corresponden a
la enajenación del 38,19% del capital de ENDESA, Grupo que había sido
privatizado en 1997. A pesar de estos ingresos obtenidos, SEPI en el
ejercicio 1998 ha registrado pérdidas por importe de 37.887 millones
de pesetas a causa, fundamentalmente, de las provisiones dotadas para
exteriorizar los compromisos asumidos por sus Sociedades con el
personal (703.800 millones), de las aportaciones para compensar
pérdidas de dichas Sociedades y de la amortización de parte de la
deuda histórica del INI.
Por otra parte, en 1998 han continuado los procesos de reconversión,
reestructuración o liquidación de activos y pasivos residuales de las
Empresas pertenecientes a los sectores deficitarios del extinguido
INI. En el de la minería, se han fusionado HUNOSA y FIGAREDO mediante
la absorción por la primera de la segunda para llevar a cabo la
extinción del sector después de haberse abandonado el objetivo de
viabilidad. En la siderurgia residual, una vez privatizada ACERALIA,
ha proseguido la liquidación de activos, básicamente terrenos, y aún
no se han valorado los compromisos asumidos con el personal, habiendo
estimado SEPI las necesidades financieras para llevar a cabo la
exteriorización de estos compromisos en más de 280.000 millones de
pesetas. Los sectores naval y de defensa siguen desarrollando sus
planes de reconversión, al considerar el Ejecutivo alcanzable su
viabilidad, estimándose las necesidades financieras para compensar
los déficits patrimoniales de las Empresas que integran estos
sectores en más de un billón de pesetas.
También en 1998 se ha autorizado por el Gobierno la creación de las
siguientes nuevas Empresas públicas: tres filiales de ENUSA, dos con
objeto de liderar el mercado de la medicina nuclear en la península
ibérica a medio plazo y otra de fabricación de cerámica para absorber
el exceso de mano de obra del centro minero de ENUSA; una filial de
INFOINVEST, S. A. para gestionar la venta de terrenos propiedad de la
Siderurgia en extinción (también se ha autorizado a INFOINVEST la
adquisición del 60,96% del capital de ABRA Industrial, S. A.);
HANOVER 2000, S. A., participada al 100% por la D.G.P.E. para
desarrollar la presencia de España en esa exposición mundial; y
cuatro Empresas dedicadas a la contratación y ejecución de obras
hidráulicas o de depuración de aguas residuales (Depuradora del Baix
Llobregat, S. A., Aguas de la Cuenca del Sur, S. A., Aguas del Júcar,
S. A. e Hidroguadiana, S. A.).
En el examen y comprobación de las cuentas anuales correspondientes
al ejercicio 1998, de las Sociedades estatales no financieras, se han
realizado las siguientes verificaciones de carácter general sobre la
totalidad de las Empresas que han rendido cuentas al Tribunal:
1. Análisis de la situación patrimonial de las Sociedades estatales
no financieras que en ejercicios anteriores se encontraban incursas
en los supuestos de reducción de capital o disolución que contemplan
los artículos 163 y 260 de la Ley de Sociedades Anónimas, o que han
incurrido en dichos supuestos en 1998.
Al igual que en el ejercicio 1997 son las Sociedades afectadas por
procesos de reconversión las que presentan desequilibrios más
significativos. Las Sociedades residuales del Sector de la
Siderurgia, ENSIDESA y Altos Hornos de Vizcaya, S. A. (AHV), así como
la matriz de ambas, AHV-Ensidesa Capital. S. A., presentan, a pesar
de las ayudas percibidas, patrimonio negativo a 31 de diciembre de
1998. En esta situación se encuentran también Altos Hornos del
Mediterráneo, S. A. (AHM), Acenor, S. A., y Prerreducidos Integrados
del Suroeste de España, S. A. (PRESUR).
En el Sector Defensa presentan desequilibrio patrimonial, al igual
que en 1997, la Empresa Nacional Santa Bárbara de Industrias
Militares, S. A. (ENSB) y sus filiales Aeronáutica y Automoción, S.
A. e Internacional de Composites, S. A. (ICSA), a las que hay que
añadir la Empresa Nacional Bazan de Construcciones Navales Militares,
S. A. (BAZAN). En el Sector de construcción naval están en situación
de desequilibrio patrimonial, al igual que en el ejercicio 1997, la
mayoría de las sociedades, con la excepción de AESA y ASTANO que no
lo están a pesar de que han seguido registrando pérdidas (en 1998
AESA por importe de 13.481 millones de pesetas y ASTANO por 3.677
millones).
En el Sector de la Minería, en el año 1998, las Sociedades estatales
no presentan desequilibrio patrimonial
al cierre del ejercicio según las cuentas rendidas, porque, al igual
que en 1997, las ayudas públicas han sido suficientes para
restablecerlo.
En el resto de las Empresas pertenecientes a SEPI, presentan
desequilibrios patrimoniales a 31 de diciembre de 1998, en el Grupo
BWE la matriz Babcock y Wilcox Española, S. A. (BWE) y su filial
Industrias Mecánicas del Noroeste, S. A. (IMENOSA), en el Grupo
IBERIA su filial VIVA AIR y en la industria del aluminio Inespal
Conversión, S. A.
En las Empresas controladas por la DGPE continúa la situación de
desequilibrio patrimonial de las que ya se encontraban en
desequilibrio en 1997. Estas Empresas presentan dos tipos de
situaciones: la de aquellas que fueron constituidas fundamentalmente
para realizar actividades de interés para el Estado, sin capacidad de
autofinanciación, cuyo equilibrio patrimonial depende de que la
Administración haya financiado suficientemente su actividad; y la de
aquellas otras que desarrollan una actividad mercantil, pero acumulan
pérdidas por importes que hacen necesario el apoyo del accionista. De
las primeras, están incursas a 31 de diciembre de 1998 en causa de
disolución las siguientes Entidades: Agencia EFE, S. A., Inmobiliaria
de Promociones y Arriendos, S. A. (IMPROASA), Sociedad Estatal de
Gestión de Activos, S. A. (AGESA), Sociedad Estatal para la
conmemoración de los Centenarios de Felipe II y Carlos V, S. A.,
Sociedad Estatal Lisboa 98, S. A. y Sociedad Estatal de Ejecución de
Programas y Actuaciones Conmemorativas del V Centenario del
Descubrimiento de América, S. A. Y entre las Sociedades que
desarrollan una actividad mercantil pero que generan pérdidas que
minoran sus fondos propios hasta incurrir en las situaciones que
contempla la LSA como causas de disolución o reducción de su capital,
se encuentran Minas de Almadén y Arrayanes, S. A. (MAYASA), European
Aviation College, S. A. (EAC), Compañía de los Ferrocarriles de
Madrid a Zaragoza y Alicante, S. A. y Compañía del Ferrocarril
Central de Aragón, S. A.
De las Empresas dependientes de los Entes de Derecho Público
denominados Autoridades Portuarias, presentan desequilibrio
patrimonial a 31 de diciembre de 1998 las Sociedades Estatales de
Estiba y Desestiba de los Puertos de la Bahía de Cádiz y de Santa
Cruz de la Palma.
Entre las Sociedades Estatales de Responsabilidad limitada se
encuentran incursas en causa de disolución tres de las cuatro
Sociedades creadas por segregación de las factorías de AESA,
Astilleros de Sevilla, SRL, Astilleros de Puerto Real, SRL y
Astilleros de Cádiz, SRL.
2. Análisis del cumplimiento por las Sociedades Estatales no
financieras de las normas aplicables a su actividad contractual.
La contratación en el Sector Público Empresarial se caracteriza por
la falta de uniformidad en su regulación
legal. La Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (LCAP)
que entró en vigor en 1995 así como otras disposiciones posteriores
relacionadas con la misma, han establecido diferentes regímenes de
contratación para los Entes del Sector Público Empresarial que, en el
ejercicio de 1998, son fundamentalmente los siguientes: Entidades
Públicas Empresariales a las que les es de aplicación la LCAP, bien
porque reúnen los requisitos de su artículo 1.3 o bien porque su
norma de creación o sus estatutos así lo disponen; Entidades Públicas
Empresariales (EPEs) que, de acuerdo con sus normas de creación,
someten su contratación al derecho privado respetando los principios
de publicidad y concurrencia; Sociedades Mercantiles Estatales que,
con arreglo a lo establecido en la Disposición Adicional Sexta de
LCAP, se rigen por el derecho privado pero han de observar los
principios de publicidad y concurrencia; Empresas Públicas cuya
contratación afecta a los sectores del agua, transportes, energía y
telecomunicaciones, que hasta la publicación de la Ley 48/1998, de 30
de diciembre, estaban obligadas a respetar los principios de
publicidad y concurrencia; y Sociedades Estatales creadas al amparo
del artículo 158.5 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, cuyo objeto
social es la construcción, explotación o ejecución de obras
hidráulicas, a las que les es de aplicación la LCAP en lo
concerniente a la capacidad de las empresas contratistas, publicidad,
procedimientos de licitación y formas de adjudicación, en los
contratos que celebren para ese tipo de obras de infraestructura.
En el ejercicio no se han celebrado por las EPEs y Sociedades
Estatales contratos que afecten a los Sectores del agua, gas, energía
y telecomunicaciones, ni tampoco de los previstos en el artículo 2 de
la LCAP.
En relación con las EPEs a las que es de aplicación la LCAP se han
fiscalizado todos los contratos que han celebrado en el ejercicio de
1998 en base a la documentación remitida a este Tribunal, de
conformidad con el artículo 58 de la LCAP por las Entidades. El mayor
volumen de estos contratos corresponde a la construcción de la línea
de alta velocidad Madrid-Barcelona que ha sido llevada a cabo por el
GIF. Su verificación ha puesto de manifiesto que su tramitación, en
general, se ha adecuado a las prescripciones de la LCAP, sin
perjuicio de las salvedades específicas que se detallan en el cuerpo
del informe y que en su mayoría se refieren a la tramitación de los
modificados y a la inclusión en los Pliegos de criterios no
procedentes. Los contratos celebrados por las Sociedades Estatales
para la creación de infraestructura hidráulica se han ajustado a las
prescripciones de la LCAP.
La verificación de los expedientes relativos a la contratación de las
Entidades Públicas Empresariales que se rigen por el derecho privado
pero ajustándose a los principios de publicidad y concurrencia, ha
puesto de manifiesto que, en general, se han adjudicado respetando
dichos principios y que, en la mayoría de los casos,
la adjudicación de los contratos se ha llevado a cabo por medio de
procedimientos semejantes a los establecidos en la LCAP.
En la fiscalización de la actividad contractual de las Sociedades
mercantiles Estatales, cuyo resultado se detalla en el informe, se ha
observado que la irregularidad más extendida ha sido el haber omitido
la publicidad y en gran medida la concurrencia; y, además, que un
considerable número de expedientes carece de información suficiente
sobre la celebración y adjudicación del contrato.
3. Análisis de las operaciones realizadas en 1998, por las Sociedades
Estatales no financieras en relación con los fondos de pensiones.
La Disposición Adicional primera de la Ley 8/1987, de 8 de junio, de
Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones, modificada por la
Disposición Adicional undécima de la Ley 30/1995, de 8 de noviembre,
de Ordenación y Supervisión de los Seguros privados, estableció que
los compromisos por pensiones asumidos por las Empresas deberán
instrumentarse mediante contratos de seguro, mediante la
formalización de un plan de pensiones o utilizando ambos
procedimientos, señalándose un plazo de tres años desde su entrada en
vigor para que las Empresas instrumenten sus compromisos por
pensiones en el modo regulado en la Ley, no siendo admisible en
ningún caso la cobertura de tales compromisos mediante la dotación de
fondos internos que supongan el mantenimiento por parte de la Empresa
de la titularidad de los recursos constituidos. La Ley 50/1998, de 30
de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social,
amplió este plazo hasta el 1 de enero del año 2001.
Como continuación de los análisis realizados en los Informes
precedentes sobre las operaciones llevadas a cabo por las Sociedades
estatales no financieras en relación con los compromisos por
pensiones asumidos con sus trabajadores y los derivados de
obligaciones similares, se han verificado las actuaciones
correspondientes al ejercicio 1998, observándose que las Sociedades
que tienen asumidos compromisos en materia de pensiones de personal y
que a 31 de diciembre de 1998 no habían procedido a su
exteriorización, tenían constituidos fondos internos para cubrir
estos compromisos, excepto Altos Hornos de Vizcaya, S. A. (AHV),
Empresa Nacional Bazán de Construcciones Militares, S. A. (BAZAN),
Construcciones Aeronáuticas, S. A. (CASA) y Hulleras del Norte, S. A.
(HUNOSA), cuyas particularidades se exponen en el Informe. En todo
caso, la mitad de las Sociedades Estatales que a 31 de diciembre de
1998 mantenían fondos internos no han aportado a este Tribunal
estudio actuarial alguno que soporte la suficiencia de dichos fondos.
Las Sociedades estatales que tienen constituidos fondos internos
siguen sin remunerar en 1998 dichos fondos, con la excepción de
IBERIA, AVIACO, AUDASA y RENFE que remuneran
sus fondos con cargo a gastos financieros. Los fondos internos a
31 de diciembre de 1998, con la excepción de parte de los de ENUSA y
parte de los fondos de la Empresa Nacional Santa Bárbara de
Industrias Militares, S. A. (ENSB), siguen sin estar depositados en
Entidades financieras ni afectados a activos concretos de la
Sociedad.
Por otra parte se recoge en el Informe el resultado de los siguientes
análisis específicos de los estados contables o de operaciones
concretas de determinadas Sociedades o grupos de ellas que se han
considerado de interés llevar a cabo por su relevancia o por su
especial significación:
1. Actuaciones en el ejercicio 1998 relacionados con los Procesos de
reestructuración.
En este epígrafe se expone el resultado del análisis del
comportamiento en el ejercicio de las siguientes Sociedades estatales
sometidas a planes de reestructuración de diversa índole: GRUPO
ASTILLEROS ESPAÑOLES, S. A. (AESA), Astilleros y Talleres del
Noroeste, S. A. (ASTANO), Empresa Nacional Bazán de Construcciones
Navales y Militares, S. A. (BAZAN), Empresa Nacional Santa Bárbara de
Industrias Militares, S. A. (ENSB), Hulleras del Norte, S.A.(HUNOSA),
AHV Ensidesa Capital, S. A., Altos Hornos del Mediterráneo, S. A.
(AHM), ACENOR, S. A.
Los planes de reestructuración de las Sociedades del Sector de la
construcción naval (GRUPO AESA, ASTANO y BAZAN) persiguen la
viabilidad económica de estas Empresas, que la Administración
considera alcanzable. En el caso de SANTA BARBARA, el plan de
reestructuración está ligado al proceso de privatización en que se
encuentra incursa esta Sociedad. En HUNOSA, que en el ejercicio ha
absorbido a la Sociedad estatal Minas de Figaredo, S. A., el objetivo
señalado es la reducción progresiva de su actividad y su plantilla,
dado que la viabilidad económica no parece alcanzable, tratando de
mantener un cierto nivel de empleo en las comarcas y zonas afectadas.
Por último, A.H.V. Ensidesa Capital, A.H.M. y ACENOR son Sociedades
estatales de carácter residual (herencia de anteriores procesos de
reestructuración, que dieron lugar a la creación y privatización de
otras Empresas viables económicamente) que de hecho se encuentran
inactivas industrialmente y en proceso de liquidación.
Todas las Sociedades estatales analizadas han necesitado en el
ejercicio de 1998 importantes ayudas financieras del Estado para su
funcionamiento. Fundamentalmente en el caso de las Sociedades
industrialmente activas, las ayudas recibidas o planeadas han estado
sometidas a un proceso de autorización y control por parte de las
autoridades de la Unión Europea ya que, de acuerdo con sus tratados y
normas constitutivas, las ayudas estatales a las Empresas están en
principioprohibidas y sólo pueden ser autorizadas en el marco
de planes generales de reestructuración industrial por la Comisión de
las Comunidades Europeas. Las ayudas estatales recibidas en el
ejercicio de 1998 ascendieron en total a 264.743 millones de pesetas,
desglosados como sigue: Sociedades de la División de Construcción
Naval del extinguido INI (Grupo AESA y ASTANO), 48.197 millones;
HUNOSA, 102.095 millones; BAZAN, 2.674 millones; E.N.S.B., 4.563
millones; AHV-ENSIDESA CAPITAL, 94.228 millones; A.H.M., 7.409
millones; ACENOR, 5.579 millones. La casi totalidad de estas ayudas
fue aportada por la matriz de todas estas Sociedades, SEPI, que
entregó un total de 245.560 millones, correspondiendo al Estado en
forma de subvenciones a la explotación concedidas a HUNOSA la
cantidad restante, 19.183 millones. En consecuencia, la mayor parte
de las ayudas citadas no han tenido un reflejo directo en los
Presupuestos Generales del Estado del ejercicio de 1998 al haber sido
financiadas por SEPI (con cargo a ingresos procedentes de las
privatizaciones). Las ayudas financieras han tenido como principal
finalidad la compensación de pérdidas registradas en el ejercicio de
1998 y anteriores y la recomposición de la situación patrimonial de
las Sociedades estatales.
En el caso de las sociedades del Grupo AESA y ASTANO, en 1998 ha
finalizado el Plan de Competitividad aprobado por la Unión Europea
sin que se haya logrado el objetivo de alcanzar la viabilidad
económica, habiéndose producido pérdidas en el ejercicio por importes
de 15.124 y 3.672 millones de pesetas, respectivamente. La situación
de estas Empresas a 31 de diciembre de 1998 hacía preciso que la
Unión Europea autorizara un nuevo plan de reestructuración en el
marco del cual pudiesen recibir ayudas estables en los ejercicios de
1999 y siguientes.
HUNOSA inició en 1998 el Plan de Empresa 1998- 2001 enmarcado en el
Plan de la Minería del carbón para 1998-2002. Según estos planes
HUNOSA deberá recibir entre el año 1998 y el 2001 un total de 414.097
millones de pesetas (procedentes en su mayor parte de SEPI) para
cubrir pérdidas de explotación, ayudas sociales para atender las
bajas de trabajadores y financiación de los costes técnicos de cierre
de instalaciones.
BAZAN, que en 1998 tuvo pérdidas por importe de 5.961 millones de
pesetas, tenía elaborado un Plan de Futuro a aplicar en el periodo
1998-2000, que no se puso en marcha en el ejercicio, debido a que no
fue acordado con los Sindicatos hasta el año 1999. En el plan se
contemplaban aportaciones a realizar por SEPI por importe de 134.210
millones.
Respecto a SANTA BARBARA, con pérdidas en el ejercicio de 6.851
millones de pesetas y patrimonio neto negativo, se encontraban sin
determinar las aportaciones que tendría que hacer SEPI para financiar
su reequilibrio patrimonial y los costes asociados a su plan de
viabilidad o a su privatización.
Característica común a todos los planes de reestructuración
mencionados anteriormente es que suponen
reducciones significativas de las plantillas (y, en general, también
de la actividad futura de las Empresas) que originan elevados costes
y pérdidas al producirse las bajas de personal casi en su totalidad
mediante prejubilaciones y jubilaciones anticipadas y que hacen
precisas cuantiosas aportaciones de fondos por su matriz SEPI. Por
otra parte, las Sociedades estatales analizadas, con las excepciones
del Grupo AESA y ASTANO, seguían a 31 de diciembre de 1998 sin
reconocer en sus cuentas de resultados importantes cantidades
correspondientes a costes y pérdidas derivadas de compromisos
contraídos con el personal en concepto de pensiones y como
consecuencia de planes de reestructuración. Aunque, en general,
dichos costes estaban provisionados, las dotaciones a las provisiones
se habían efectuado con cargo a cuentas de activo denominadas «Gastos
a distribuir en varios ejercicios», en lugar de cargar las cuentas de
resultados de los ejercicios en que se devengaron los gastos. Aunque
en el ejercicio de 1998 las aportaciones efectuadas por SEPI han
permitido un cierto saneamiento de los activos y el reconocimiento en
las cuentas de resultados de una parte de esos costes, a 31 de
diciembre todavía quedaba un voluminoso remanente de gastos
pendientes de reconocer. En particular, en el caso de HUNOSA la
aprobación del Plan de Empresa 1998-2001 ha generado un aumento del
saldo de la cuenta de «Gastos a distribuir en varios ejercicios» de
207.867 millones de pesetas, cantidad que debiera haberse registrado
como pérdida en la cuenta de resultados de 1998.
Como consecuencia de los déficits patrimoniales existentes en las
Sociedades estatales en reestructuración y en las industrialmente
inactivas, de la ejecución y desarrollo de los planes de viabilidad y
del reconocimientoen las cuentas de resultados de los costes y
pérdidas originados en el pasado y en el presente por los compromisos
contraídos con los trabajadores, las necesidades de aportación de
fondos a estas Empresas por parte de su accionista SEPI o por parte
del Estado, ascendían a 31 de diciembre de 1998 a un total estimado
de más de un billón de pesetas, incluso sin contar con las ayudas
financieras a HUNOSA posteriores al año 2002 y con las que puedan
derivarse de la aplicación de un nuevo Plan de viabilidad para el
sector de la construcción naval.
2. Análisis de las actuaciones privatizadoras llevadas a cabo en el
ejercicio 1998.
Durante el año 1998 se han producido enajenaciones de participaciones
accionariales de las siguientes Sociedades mercantiles que implicaban
su salida del Sector público empresarial: TABACALERA, FERROPERFIL,
HIJOS DE J. BARRERAS, INESPAL, INFOLEASING, INIMA, COMEESA, PRODUCTOS
TUBULARES y las del GRUPO POTASAS. Todas pertenecían a SEPI, excepto
TABACALERA cuya participación correspondía a SEPPA. De esas
Sociedades
sólo disponía el Estado al finalizar el ejercicio de 1998 del 3,19 %
en TABACALERA. Además, SEPI realizó en 1998 operaciones de venta de
acciones de las Sociedades ENDESA, ARGENTARIA, ACERALIA, ENAGAS
e IBERIA. Con posterioridad a estas enajenaciones el Estado, a través
de SEPI, sigue disponiendo del 3,26% de ENDESA y del 93,81% de
IBERIA.
El procedimiento utilizado en todas las operaciones fue, en general,
el negociado, aunque en las de TABACALERA, ARGENTARIA y ENDESA (en
ésta por el 30% del capital) se utilizó la Oferta Pública de Venta.
El Agente Gestor fue SEPI excepto en los casos de TABACALERA y
ARGENTARIA cuyas ventas se realizaron con la intervención de SEPPA.
Para la contratación de Asesores en las operaciones de venta se
utilizó, normalmente, el procedimiento restringido mediante la
preselección de candidatos. La concurrencia fue, en general,
suficiente en número, pero limitada en ocasiones en cuanto al
conocimiento previo de la operación por parte de los posibles
candidatos. En la enajenación de INESPAL se mantuvo el Asesor
nombrado con anterioridad cuando se iniciaron los estudios previos a
la enajenación; y en la de ENAGAS se nombró directamente al mismo
Asesor que intervino en la venta en 1994 del 91% de ENAGAS a GAS
NATURAL.
Aunque entre los cometidos del Asesor en las operaciones de venta de
participaciones se puede incluir también la de valorar la
participación, parece excesivo que los servicios pactados incluyan
valorar empresas aportadas como contraprestación por los compradores,
como ocurrió en el caso de la entrega por ARISTRAIN de sus filiales
al GRUPO ACERALIA, servicios éstos para los que sería conveniente la
contratación de expertos independientes. Asimismo, en ocasiones
resultaría conveniente disponer de más de una valoración; y no parece
adecuado que el Asesor realice la valoración de la participación
cuando sus retribuciones se vinculan al éxito de la operación. Los
Coordinadores Globales en las operaciones realizadas por OPV fueron
contratados mediante una preselección de candidatos y la aplicación
posterior de un baremo en el que se incluyen criterios que de alguna
forma limitan la concurrencia, como el grado de vinculación anterior
con SEPI.
En las contrataciones realizadas en las OPV para hacer frente a los
gastos generales de las operaciones (asesoría legal, agencia,
publicidad, impresión, etc.) SEPI no tiene preestablecidos los
criterios de selección, aunque utiliza en general la concurrencia de
ofertas. En la práctica, esta selección no aparece fundamentada y, en
términos generales, no se formalizan las relaciones contractuales, a
pesar de que la cuantía de algún contrato supera los 1.700 millones
de pesetas (como en la OPV de ENDESA).
En las ofertas públicas de venta de TABACALERA y ENDESA, que se
componían de un tramo minorista con un subtramo de empleados y de un
tramo institucional,
los precios de venta de este último estaban referidos a la
cotización bursátil según los Folletos informativos, en tanto que los
del tramo minorista se obtenían con un descuento del 3% del precio de
referencia del mercado un determinado día. En estas operaciones se
acordó por el Consejo de Ministros la aprobación de la acción de oro
(«golden share») durante ocho y diez años, respectivamente, que
afecta al control que se reserva el Gobierno en determinadas
operaciones de estas Sociedades, de acuerdo con la Ley 5/1995, de 23
de mayo, de Régimen Jurídico de Enajenación de Participaciones
Públicas. La venta de las acciones de SEPI en ARGENTARIA se realizó a
través de la opción de compra concedida a las Entidades Coordinadoras
Globales para atender la demanda insatisfecha en el tramo
institucional de la OPV y el precio de venta fue el fijado de acuerdo
con la cotización bursátil el día señalado. La enajenación de
TABACALERA originó un beneficio neto en el ejercicio de 258.738
millones de pesetas. En ENDESA el beneficio del ejercicio fue de
851.769 millones en la OPV y 244.992 millones en la previa reducción
de capital de dicha Sociedad, según lo contabilizado por SEPI. En la
venta de ARGENTARIA el beneficio fue de 16.780 millones.
SEPI, antes de privatizar HIJOS DE J. BARRERAS S. A., vendió el
99,99% del capital social a AESA por el precio de una peseta, además
de traspasarle activos ociosos. Posteriormente AESA vendió aquella
Sociedad (excluidos los activos ociosos) al Grupo Barreras por 590
millones de pesetas, en atención a ser éste el mayor precio ofertado,
al Plan Industrial presentado, al compromiso de ampliación de capital
en 450 millones y a la garantía de mantenimiento de toda la
plantilla. La operación en conjunto dio lugar a una pérdida de 200
millones sin contar el valor de los activos traspasados a AESA.
SEPI acordó para la venta de INIMA que la también Sociedad estatal
COFIVACASA adquiriese la totalidad del capital como paso previo a su
enajenación. Tras un proceso de selección en el que, de acuerdo con
el dictamen emitido por el Consejo Consultivo de Privatizaciones se
acordó la apertura de un nuevo plazo de presentación de ofertas entre
dos preseleccionadas, la Entidad se vendió a la única que mantuvo la
oferta. La venta produjo en el ejercicio en los registros de
COFIVACASA un beneficio de 73 millones. El comprador asumió el pago
de los dividendos pasivos pendientes de desembolso en el capital de
INIMA que ascendían a 496 millones de pesetas.
La enajenación de COMEESA, realizada por Red Eléctrica de España S.
A. (REE) como operador del Sistema Eléctrico, se efectuó por subasta,
previa aprobación del Consejo de Ministros. La subasta se ajustó a
las prescripciones del Pliego, adjudicándose en la proporción, precio
y límites previstos. Los beneficios de la operación, todos
registrados en el ejercicio, fueron de1.144 millones de pesetas.
La enajenación del GRUPO INESPAL se acordó ante la falta de
competitividad del negocio, habiéndose presentado sólo tres ofertas
de las que únicamente la de ALCOA se consideró aceptable por su
propuesta global de compra. Aunque en el ejercicio la operación
registró un beneficio de 160 millones de pesetas, de acuerdo con la
información sobre dotación de provisiones realizadas en diferentes
ejercicios se estima que se originaron unas pérdidas cercanas a los
132.000 millones.
Para la venta de FERROPERFIL, que había pertenecido al GRUPO INESPAL,
el Asesor contactó con dos posibles compradores conocidos por
trámites anteriores, ante la falta de interés en la adquisición de
esta Sociedad puesta de manifiesto cuando se enajenó el Grupo.
Finalmente sólo se recibió una oferta, presentada por el equipo
directivo de FERROPERFIL, que, aunque implicaba costes para SEPI, se
consideró preferible al cierre de la Empresa. La operación registró
193 millones de pérdidas en el ejercicio, además de los gastos
contabilizados en otros ejercicios y del coste de las indemnizaciones
relacionadas con el personal no asumido por el comprador.
Para la enajenación de INFOLEASING se seleccionaron 22 Empresas y se
recibieron cinco propuestas eligiéndose la mejor oferta económica
que, además, se comprometía al mantenimiento de la Sociedad y de la
plantilla. El beneficio producido en el ejercicio por esta operación
fue de 374 millones de pesetas.
La venta de las acciones de SEPI en PRODUCTOS TUBULARES a Tubos
Reunidos S. A. se realizó por el precio simbólico de una pesetas de
acuerdo con los compromisos adquiridos por las partes con la
intervención del Gobierno Vasco. La operación sólo registró 0,6
millones de pesetas en el ejercicio, pero hubo gastos en otros
ejercicios por importe de 14 millones y provisiones dotadas por SEPI
para riesgos y gastos por importe de 1.800 millones. Por otro lado,
anteriormente, entre 1993 y 1996, SEPI había aportado a los fondos
propios de Productos Tubulares S. A. 25.934 millones.
En la venta del GRUPO POTASAS la oferta seleccionada fue la de Dead
Sea Works en función de la propuesta económica, la continuidad del
proyecto empresarial y la garantía del mantenimiento del empleo. El
beneficio de la operación registrado en el ejercicio fue de 8.637
millones de pesetas. Con posterioridad a la compraventa el comprador
ha promovido una demanda judicial por deficiente contabilización de
activos por un importe de 2.833 millones que está pendiente de
resolución.
La venta de acciones de ACERALIA a los socios de acompañamiento del
socio tecnológico tuvo lugar tras un proceso de negociación con
compradores (proveedores y contratistas tradicionales de ACERALIA,
empresas transformadoras siderúrgicas, etc.) en el que se
establecieron acuerdos con ARISTRAIN para la venta del 0,41% del
capital en 1997 y del 10,83423% en 1998. SEPI ha manifestado que no
disponía de la
documentación de este proceso negociador. La venta produjo en el
ejercicio un beneficio de 44 millones, habiéndose obligado ARISTRAIN
a no vender las acciones hasta, al menos, el 31 de diciembre de 2002
y a colaborar en la ejecución del Plan Industrial presentado
y asumido por el socio tecnológico ARBED durante los años 1998 al 2002.
En la operación de venta a ARISTRAIN existía un compromiso de
elaborar una auditoría sobre el precio de dicha venta pero éste
informe no se ha aportado en el curso de las comprobaciones
realizadas.
La enajenación del 9% del capital de ENAGAS a GAS NATURAL estaba
condicionada por la venta anterior del 91% realizada a la misma
Sociedad por el extinguido INH, así como por los compromisos
adquiridos por este último (y traspasados a SEPI) en la venta
anterior, cuyo coste podía situarse entre 200.000 y 300.000 millones
de pesetas. La venta registró un beneficio en el ejercicio de 8.933
millones pero hubo gastos en otros ejercicios y provisiones en el INH
de, al menos, 4.399 millones por lo que la operación registró un neto
para el sector público de 4.517 millones. Además, SEPI satisfizo
2.214 millones por la extinción de la mayoría de las
responsabilidades contraídas por el INH en la primera venta,
permaneciendo pendiente un litigio ante el Tribunal Supremo sobre el
Impuesto General de Tráfico de Empresas, que se halla provisionado
dentro de una partida cuya cuantía de 13.100 millones, debería
reducirse en 4.500 millones por la extinción de otras
responsabilidades.
Como consecuencia de los acuerdos suscritos con los trabajadores de
IBERIA en compensación al esfuerzo de reducción salarial en los años
1994 y 1995, se les entregaron acciones gratuitas y se les otorgaron
opciones de compra de acciones que, iniciadas en 1997, continuaron en
1998. SEPI ha contabilizado 345 millones de pesetas por la diferencia
entre los valores de las acciones pactados en aquellos acuerdos y los
valores contables registrados en el momento de su entrega.
Los beneficios conseguidos por SEPI mediante las enajenaciones
analizadas han permanecido en sus cuentas y han contribuido a
financiar los gastos de las Sociedades del Grupo, entre otros, los
producidos por la exteriorización de los compromisos laborales.
El análisis realizado en el ejercicio 1998 sobre las cuentas anuales
consolidadas recibidas en el Tribunal ha puesto de manifiesto
deficiencias en la información mínima que deben contener similares a
las observadas en ejercicios anteriores y que se refieren
principalmente a las notas relativas a las existencias, a las
relaciones con Empresas vinculadas y a los créditos no comerciales.
Los informes de auditoría de las cuentas consolidadas señalan
incertidumbres respecto a las correspondientes a AHV, ENSIDESA, AESA,
ENSB, DEFEX, BWE y MERCASA.
La verificación que establece el art. 13.1.d) de la Ley Orgánica del
Tribunal de Cuentas de la ejecución
de los programas, planes o previsiones de las Empresas públicas, se
ha realizado sobre una muestra de Entidades que comprende, por una
parte, Empresas que han realizado su planificación mediante los
instrumentos que contempla la Ley General Presupuestaria y, por otra,
Entidades que han utilizado fundamentalmente otros de carácter
interno. Dentro del primer grupo se ha analizado el Centro para el
Desarrollo Tecnológico Industrial (CDTI) y la Sociedad Estatal de
Participaciones Industriales (SEPI); y en el segundo las siguientes
Empresas mercantiles dependientes de SEPI: Empresa Nacional del
Uranio, S. A. (ENUSA), Grupo Ensa (Equipos Nucleares, S. A. y Enwesa
Operaciones, S. A.), Empresa Nacional Santa Bárbara de Industrias
Militares, S. A. (ENSB) y Prerreducidos Integrados del Suroeste de
España, S. A. (PRESUR). Los análisis practicados han puesto de
manifiesto que en el ejercicio 1998 se ha mantenido el sistema de
planificación de ejercicios anteriores. Las Entidades del primer
grupo aplicaron los mismos instrumentos de planificación (PAIF y
Presupuestos de explotación y de capital), así como iguales criterios
y calendario para su realización, habiendo persistido las
deficiencias generales señaladas en Informes anuales anteriores
(desfase temporal y gran antelación en su elaboración respecto al
comienzo del ejercicio, falta de actualización, ausencia de
seguimiento y control y desconexión con la planificación interna).
También la planificación interna de las Entidades del segundo grupo
se hizo con arreglo al modelo de ejercicios precedentes, siguiendo
las directrices de la matriz y tratando de que los instrumentos de
planificación y control se elaborasen a partir de datos que
permitiesen realizar un análisis homogéneo de las Empresas. En este
grupo se ha observado la carencia de los PAIF individuales de las
filiales incluidas en los consolidados, que no fueron sometidos al
trámite de aprobación por el Consejo de Ministros, lo que no es
acorde con las prescripciones de la Ley General Presupuestaria, según
se puso de manifiesto también en Informes anteriores.
CDTI, cuya ejecución del PAIF no presentó, en general, diferencias
significativas con respecto a las magnitudes previstas, sí las ofrece
en los resultados, si bien éstos son de escasa cuantía; y la Sociedad
no ha realizado actuaciones de seguimiento y control de la ejecución
del PAIF.
La planificación de la Sociedad Estatal de Participaciones
Industriales se efectuó, a través de su PAIF individual y de su PAIF
consolidado, conforme al objetivo principal de reestructuración y
privatización de sus Sociedades filiales que se concretaba en la
enajenación por parte de SEPI de sus participaciones accionariales en
Sociedades con un proyecto empresarial competitivo y en el
saneamiento de las Empresas dependientes en proceso de
reestructuración. Por lo que respecta al PAIF individual, en la
ejecución de las previsiones del Estado de Origen y Aplicación de
Fondos se produjeron
importantes desviaciones, debido especialmente a que el
calendario de privatizaciones fue muy diferente al programado, lo que
dio lugar a un incremento sustancial de fondos procedentes de
aquéllas. Las aportaciones de SEPI a Empresas dependientes en proceso
de reestructuración fueron inferiores a las previstas,
fundamentalmente por el retraso en el inicio del proceso de
exteriorización de compromisos laborales con el personal pasivo. Los
resultados del ejercicio no alcanzaron el objetivo establecido,
debido principalmente a la mayor dotación a las provisiones de
riesgos y gastos para compromisos con el personal pasivo, dando lugar
a un resultado del ejercicio negativo que impidió la realización de
aportaciones por parte de SEPI a favor del Estado. Como consecuencia
del retraso señalado en el proceso de exteriorización de compromisos
laborales, se produjo a su vez en el Estado de Origen y Aplicación de
Fondos del PAIF consolidado una desviación sustancial en los recursos
generados por las operaciones.
ENUSA alcanzó las previsiones de resultados que establecía el POA
correspondiente al ejercicio; pero el volumen de inversiones fue muy
inferior al programado, debido al retraso o a la no realización de
determinados proyectos. La reducción de plantilla fue superior a la
prevista, a pesar de que el plan ya contemplaba la decisión de la
Sociedad de proceder al cierre ordenado de su explotación minera.
En el Grupo ENSA, constituido por la Sociedad estatal Equipos
Nucleares, S. A. y su filial Enwesa Operaciones, S. A., la
planificación estaba orientada al cumplimiento del objetivo de
incrementar su proyección hacia el mercado exterior de componentes
nucleares; y el volumen de pedidos, en especial para el mercado
exterior, fue muy superior al previsto en el POA en consonancia con
dicho objetivo. No obstante, no se cumplieron las previsiones de
ventas y de resultados, ni tampoco se alcanzó el nivel de
exportaciones esperado.
La Sociedad Estatal ENSB estableció como objetivo estratégico del
POA/PM la obtención de resultados positivos y la autonomía financiera
a partir del año 2000. Lo más destacado fue la consecución de un
volumen de pedidos muy superior al estimado, aunque la Sociedad no
obtuvo la adjudicación de varios proyectos que estaban previstos en
el POA. El principal incumplimiento del Plan se produjo en relación
con el objetivo de reducción de plantilla, no habiendo alcanzado el
ajuste el número de bajas pretendido. En las ventas y los resultados
del ejercicio, así como en las inversiones, tampoco se lograron los
niveles estimados.
PRESUR no alcanzó en el ejercicio los objetivos económicos
establecidos en el POA. Tanto en el capítulo de ventas como en el de
resultados de explotación, las cifras conseguidas fueron peores que
las previstas, si bien las pérdidas extraordinarias fueron inferiores
a las estimadas como consecuencia de no haber tenidolugar el cese de
la actividad productiva, que estaba previsto
para el cierre del ejercicio 1998. Esta circunstancia propició que
los resultados negativos del ejercicio fueran menores que los
previstos.
También en relación con lo establecido en el art. 13.1.d) de la Ley
Orgánica del Tribunal de Cuentas se ha analizado la planificación
correspondiente al Ente público Gestor de Infraestructuras
Ferroviarias (GIF) adscrito al Ministerio de Fomento. El GIF elaboró
el PAIF y los presupuestos correspondientes al ejercicio 1998 sin
formular indicadores de gestión ni estimar con cierto grado de rigor
determinadas magnitudes relevantes de su actividad debido a la
reciente creación del Ente y a la dificultad de precisar en el
momento de confeccionar dichos documentos determinados proyectos.
Parece, por ello, que la planificación se realizó con la finalidad
fundamental de cumplir la obligación legal impuesta por la Ley
General Presupuestaria y no para su utilización como instrumento de
gestión. En cuanto al seguimiento y control del PAIF, el Ente no ha
realizado actuación alguna.
Sociedades estatales y entidades financieras
La Ley 12/1998, de 28 de abril, modificó la Ley de Autonomía del
Banco de España, con objeto de asegurar la plena integración del
Banco de España en el Sistema Europeo de Bancos Centrales,
reconociéndose en ella las potestades del Banco Central Europeo en la
definición de la política de tipo de cambio del área del euro, y su
ejecución por el Banco de España.
Al cierre del ejercicio 1998, el Banco de España mantenía un saldo de
1.720.644 millones de ptas., por créditos concedidos al Estado con
anterioridad al 1 de enero de 1994, habiéndose amortizado durante el
ejercicio 39.318 millones de ptas.
La Entidad estimó el lucro cesante del endeudamiento del Estado en
1.450 millones de ptas., siendo la remuneración de la cuenta
corriente del Tesoro de 55.976 millones de ptas., según las
condiciones establecidas en el Convenio suscrito entre ambas
entidades.
Los créditos a la Seguridad Social, ascendían a 306.206 millones de
ptas. a 31 de diciembre de 1998, habiéndose amortizado durante el
ejercicio 8.351 millones de ptas., de acuerdo con el calendario
establecido en la Ley 41/1994 de Presupuestos Generales del Estado
para 1995. La remuneración de las cuentas corrientes de la Seguridad
Social fue de 14.652 millones de ptas. y el lucro cesante ocasionado
por los intereses no percibidos por el Banco sobre el saldo medio
deudor mantenido por la Seguridad Social, se estimó en 13.085
millones de ptas.
La remuneración de las cuentas corrientes de las Comunidades
Autónomas en aplicación de los convenios suscritos ascendió a 1.923
millones de ptas.
El beneficio del Banco de España se elevó a 1.076.261 millones de
ptas., un 54% más respecto al ejercicio anterior.
En el ejercicio 1998 la contratación se ha regido por la circular
interna 3/97, que ha subsanado, en cierta forma, la deficiencia
normativa señalada en los últimos Informes Anuales, a pesar de la
insuficiente regulación del principio de publicidad, cuya aplicación
tiene carácter discrecional.
Durante 1998, el Fondo de Garantía de Depósitos en Establecimientos
Bancarios (FGDEB) en aplicación del Real Decreto-ley 12/1995, de 28
de diciembre, no ha recibido aportaciones del Banco de España. Las
aportaciones de la banca se han reducido al 1 por mil de los
depósitos asegurados en virtud del Real Decreto 2606/96, y de la
Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 12 de febrero de 1997.
Los resultados del ejercicio, que se elevan a 32.489 millones de
ptas., se han destinado a incrementar el patrimonio que, a 31 de
diciembre de 1998, alcanza la cifra de 114.662 millones de ptas.
En materia de contratación, el FGDEB se rige por el Derecho privado,
al no estar incluido en el ámbito de aplicación subjetiva de la LCAP,
si bien debe respetar los principios de publicidad y concurrencia
previstos en la Disposición adicional sexta de la mencionada Ley.
El Fondo, en los contratos generadores de ingresos, ha observado, con
carácter general, los principios de publicidad y concurrencia. Por el
contrario, la selección de los adjudicatarios en los contratos
generadores de gastos se ha realizado, en la mayoría de los casos,
sin publicidad, limitándose la entidad a solicitar ofertas
a determinadas empresas.
Al igual que en el ejercicio anterior no han sido necesarias las
aportaciones de las cajas al Fondo de Garantía de Depósitos en Cajas
de Ahorro (FGDCA), dado que el fondo patrimonial no comprometido en
operaciones propias de su objeto superaba el 1 por ciento de los
depósitos de las cajas integradas. Los beneficios del ejercicio,
12.406 millones de ptas., pasan a incrementar el patrimonio del Fondo
que, a 31 de diciembre de 1998, alcanza la cifra de 314.634 millones.
El FGDCA se rige, en su actividad contractual, por el Derecho
privado, debiendo respetar los principios de publicidad y
concurrencia.
La Entidad ha observado el principio de publicidad en el contrato de
ingresos fiscalizado. Sin embargo, en los contratos generadores de
gastos no se ha respetado dicho principio, si bien en dos de los
expedientes se ha debido a su incompatibilidad con la naturaleza de
la operación.
Como viene ocurriendo desde 1996, el Banco de España no realizó
aportación alguna al Fondo de Garantía de Depósitos en Cooperativas
de Crédito (FGDCC), proviniendo los ingresos del ejercicio,
exclusivamente, de las aportaciones que las cooperativas de crédito
deben desembolsar de conformidad con la Orden Ministerial de 7 de
febrero de 1996, y de la
inversión en activos monetarios del excedente de tesorería.
Los resultados del ejercicio, 4.091 millones de ptas., se destinan
íntegramente a incrementar el fondo patrimonial que a 31 de diciembre
de 1998 alcanzó la cifra de 19.540 millones de ptas., un 26% más que
en 1997.
El FGDCC, en su actividad contractual, se sujeta al ordenamiento
jurídico privado y a los principios contenidos en la Disposición
adicional sexta de la LCAP.
Con carácter general, la entidad no ha respetado el principio de
publicidad, acudiendo, en alguno de los casos, únicamente al sistema
de petición de ofertas. No obstante, en dos de los expedientes se ha
debido a la incompatibilidad de la naturaleza de la operación con
dicho principio.
El Instituto de Crédito Oficial (ICO) obtuvo en 1998 un beneficio de
16.099 millones de ptas., un 12,2% mayor al conseguido en 1.997,
observándose una importante disminución del margen de explotación,
que pasa de 10.515 a 4.484 millones de ptas., al tiempo que aumenta
el beneficio extraordinario de 5.062 millones en 1997 a 12.755
millones en 1998.
Durante el ejercicio 1998, el ICO liquidó derechos frente a la AGE
por valor de 34.605 millones de ptas., mientras que ésta sólo
reconoció obligaciones por 1.130 millones. Por otra parte, el ICO
canceló 18.163 millones de la deuda de la AGE por aplicación de
resultados y patrimonio. Durante 1998, la deuda de la AGE continuó
incrementándose, pasando de 260.752 a 276.063 millones de ptas.
En el ámbito de la contratación, al ICO le son de aplicación los
principios generales de contratación del Sector Público previstos en
la Disposición adicional sexta de la LCAP, así como las
prescripciones del artículo 2 de esta Ley cuando celebre contratos en
los que concurran los requisitos indicados en el mismo. Del análisis
efectuado de la contratación, se desprende la no aplicación, en la
mayoría de los casos, del principio de publicidad y la escasa
promoción de concurrencia de ofertas.
En relación con el Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD) no se ha
procedido a dotar, como el Tribunal de Cuentas ha señalado en
anteriores informes, las provisiones de insolvencias necesarias en el
caso de países que de forma reiterada incurren en mora.
La contabilidad de la Administración General del Estado no contiene
suficiente información sobre la actividad del Fondo. En este sentido,
y teniendo en cuenta que el FAD carece de personalidad jurídica
propia, sería recomendable que la contabilidad del Estado reflejara
todas las operaciones llevadas a cabo por el mismo, y no sólo la
cuantía de las dotaciones anuales.
La Sociedad Estatal de Participaciones Patrimoniales, S. A. (SEPPA)
realizó durante 1998 una OPV de Argentaria mediante la que se
vendieron las últimas acciones poseídas por la Dirección General del
Patrimonio del Estado, representativas del 26,58% del capital
de la entidad financiera, una OPV de 96.404.675 acciones de
Tabacalera, y se iniciaron los trabajos preparativos de la venta de
las participaciones residuales de Aldeasa, Tabacalera y Telefónica.
El importe neto de la cifra de negocio contabilizado por la Sociedad
ascendió a 249.434 y 260.659 millones de ptas. por las dos
operaciones realizadas en 1998.
El beneficio antes de impuestos fue de 517.475 millones de ptas. que
una vez deducido el impuesto sobre sociedades, originó un resultado
del ejercicio de 336.161 millones.
Durante 1998 la Sociedad Estatal de Patrimonio II, Sociedad Anónima
(SEP II) se encontraba, al igual que en el ejercicio 1997 pendiente
de ser absorbida por SEPPA en aplicación del Acuerdo del Consejo de
Ministros de 28 de junio de 1996, circunstancia ésta que no se
produjo hasta el 29 de octubre de 1999, en que la Junta General
extraordinaria y universal de SEPII aprobó la disolución sin
liquidación de la Sociedad, mediante la cesión global del activo y
del pasivo a SEPPA, cuya Junta General extraordinaria y universal lo
aceptó.
La Sociedad Estatal de Transición al Euro, S. A. (SETESA) se incluye
por primera vez en el Informe Anual. Se constituyó el 12 de noviembre
de 1997, teniendo como objeto social la prestación de servicios para
la preparación del Plan Nacional de Transición al EURO, la obtención
de financiación a tal fin y la ejecución de dicho Plan.
En materia de contratación, en cuanto sociedad estatal del art. 6.1.
a) del TRLGP, ha de aplicar la Disposición adicional sexta de la
LCAP. Se ha observado con carácter general, la no aplicación del
principio de publicidad en los contratos celebrados, y una limitada
utilización del principio de concurrencia.
La Compañía Española de Seguros de Crédito a la Exportación (CESCE)
ha aplicado en el ejercicio 1998 el nuevo Plan Contable de entidades
aseguradoras, aprobado por R. D. 2014/1997, de 26 de diciembre, por
el que se incorpora a la legislación nacional la normativa contable
recogida en la Directiva 91/674/CEE, del Consejo, de 19 de diciembre,
introduciendo cambios contables en la elaboración y en la valoración
del balance y la cuenta de pérdidas y ganancias. El beneficio del
ejercicio después de impuestos ascendió a 2.531 millones de ptas., de
los cuales 1.862 millones corresponden a beneficio de la cuenta
técnica del seguro no vida y el resto a la cuenta no técnica. Las
variaciones más significativas se han producido en el gasto por
siniestralidad, que ha aumentado un 68 % alcanzando los 2.931
millones de ptas., que no ha sido compensado con el aumento en los
ingresos por primas que se han incrementado un 43 %, situándose en
3.406 millones.
Los estados financieros en los que se recoge la actuación de la
Compañía por cuenta del Estado se siguen presentando bajo dos
criterios diferentes, enfoque desector público y enfoque de sector
privado, según la
evaluación del grado de recuperabilidad de los créditos contra las
instituciones y países deudores. Con ambos enfoques los resultados
del ejercicio presentan una importante disminución. Con enfoque de
sector público, que atendiendo a la naturaleza soberana del deudor
y acreedor, considera los créditos incobrables únicamente cuando haya
un acto soberano de condonación, los resultados han descendido 26.097
millones de ptas., situándose en 23.352 millones. Con enfoque de
sector privado que contempla la recuperabilidad de los créditos con
criterios de acreedor privado, la diferencia ha sido superior, 80.191
millones de ptas., al ser el resultado de 15.216 millones. El
descenso de los resultados se debe a una disminución de los ingresos
por recobros de siniestros y refinanciaciones, a un empeoramiento de
las previsiones de recobro y a la variación de las provisiones para
prestaciones y gastos netos de recobro.
Se reitera la recomendación efectuada por este Tribunal en Informes
anteriores de la necesidad del establecimiento por la Administración
de un sistema de retribución que resulte ajustado al coste efectivo
de los servicios prestados por CESCE.
También se reitera la necesidad de que la Compañía desagregue los
intereses obtenidos de los fondos gestionados por cuenta del Estado
de los obtenidos de los fondos propios, para su transferencia al
Consorcio de Compensación de Seguros, de acuerdo con lo dispuesto en
el Decreto 3138/1971, de 22 de diciembre.
Con carácter general la sociedad celebra los contratos sin respetar
el principio de publicidad de conformidad con la Disposición
adicional sexta de la LCAP.
En el Consorcio de Compensación de Seguros (CCS) el resultado de la
Corporación General antes de impuestos y de la dotación a la
provisión técnica de estabilización fue de 63.831 millones de ptas.,
y se constituyó, principalmente, por los ingresos por primas que
experimentaron un incremento de un 4,8 %, y por los ingresos
financieros y materiales que aumentaron 35.164 millones y 2.039
millones, respectivamente. No obstante, la rentabilidad de los
activos financieros descendió, al bajar los tipos de interés del 4,75
% en diciembre de 1997 al 3 % en diciembre de 1998.
Respecto a la financiación de la Comisión Liquidadora de Entidades
Aseguradoras (CLEA), los ingresos obtenidos por el recargo del 5 por
mil sobre las primas recaudadas por contratos de seguro distintos del
seguro sobre la vida y del seguro de crédito a la exportación por
cuenta o con el apoyo del Estado, cuya recaudación y gestión está
encomendada al CCS, ascendieron a 11.301 millones de ptas., con un
incremento del 2,58 % respecto al ejercicio anterior. La no
existencia de pagos por subvenciones a la CLEA, por autofinanciación
de esta en el ejercicio 1998, hizo que todos los ingresos por
recargos incrementasen el fondo a favor de la Comisión que a final de
1998, deducidas unas anulaciones de ejercicios anteriores, se situó
37.952 millones de ptas.
En la Corporación del Seguro Agrario Combinado el resultado antes de
impuestos y de la dotación a la provisión técnica de estabilización
fue de 9.642 millones de ptas., que se obtuvo básicamente de los
ingresos por primas.
En cuanto a la gestión de Seguro de Crédito a la Exportación por
cuenta del Estado, los ingresos por primas, recobros e intereses
bancarios han superado de nuevo a los pagos por siniestros,
reduciéndose la partida de «Préstamos recibidos del Estado» en 45.414
millones de ptas.
El CCS durante 1998 continúa considerando indebidamente que no está
sometido a la LCAP, salvo a su Disposición adicional sexta por lo que
sus procedimientos de contratación se encuentran orientados
únicamente al cumplimiento de los principios de publicidad
y concurrencia.
MUSINI, Sociedad Anónima de Seguros y Reaseguros ha obtenido en 1998
unos beneficios de 2.507 millones de ptas., con una disminución del
17,32 % respecto a los del ejercicio anterior; de ellos 655 millones
corresponden a la cuenta técnica del seguro no vida, 861 millones a
la cuenta técnica del seguro de vida y 2.633 millones a la cuenta no
técnica, con un gasto por el Impuesto sobre Sociedades de 1.642
millones de ptas. La propuesta de distribución de beneficios fue de
1.300 millones de ptas. para dividendos y 1.207 millones para
reservas voluntarias.
La entidad dispone de un margen de solvencia de 53.106 millones de
ptas. que supera en 47.321 millones al mínimo legal exigido.
Respecto al cumplimiento por parte de los antiguos mutualistas del
compromiso de mantenimiento de la cartera, se ha observado un
incremento del número de clientes y una disminución del importe de
las primas contratadas y emitidas, debido a una reducción de precios
en el sector asegurador, fundamentalmente en Aviación y Transportes,
y que no es imputable a un incumplimiento por parte de los antiguos
mutualistas.
MUSINI Vida, Sociedad Anónima de Seguros y Reaseguros ha obtenido
unos beneficios de 1.257 millones de ptas., similares a los del
ejercicio precedente, proponiéndose por el Consejo de Administración
una distribución de 126 millones para reserva legal y 1.131 millones
a reserva voluntaria, aumentando en un 19,67% los fondos propios, que
a 31 de diciembre se elevan a 7.647 millones. Con la entrada en vigor
del nuevo Reglamento de Ordenación y Supervisión de los Seguros
Privados se deben efectuar superiores dotaciones a las provisiones
técnicas, disponiendo las entidades de un período transitorio de 15
años para su definitiva adaptación. No obstante, la entidad ha
cubierto en 1998 una sexta parte del impacto estimado, por importe de
333 millones de ptas.
Con carácter general, en materia de contratación, la entidad ha
aplicado con carácter limitado los principios de publicidad y
concurrencia.
INISAS, Compañía de Seguros y Reaseguros, S. A. ha tenido unas
pérdidas de 35 millones de ptas. frente a unos beneficios de 3
millones en el ejercicio anterior. Este resultado se ha producido por
el incremento de los gastos técnicos, que ascendieron a 1.497
millones de ptas. y han supuesto el 97,42 % sobre las primas
recaudadas frente al 93,54 % en el ejercicio precedente.
La Compañía Española de Reafianzamiento S. A. (CERSA) ha obtenido
unos beneficios de 3 millones de ptas. con una disminución del 66 %
respecto a los del ejercicio anterior. La sociedad presenta unas
pérdidas de explotación de 347 millones de ptas., originadas
básicamente por la variación de las provisiones de tráfico y la
dotación al fondo de provisiones técnicas. Estas pérdidas de
explotación se compensan con 329 millones de resultados financieros
positivos y 21 millones de resultados extraordinarios positivos.
Con carácter general, en materia de contratación, la entidad ha
aplicado con carácter limitado los principios de publicidad y
concurrencia.
La Sociedad Anónima Estatal de Caución Agraria (SAECA) ha obtenido
unos beneficios después de impuestos de 91 millones de ptas., un 27 %
inferiores a los del ejercicio anterior, por el incremento de las
dotaciones del ejercicio a las provisiones para insolvencias. La
Sociedad gestiona en régimen de contabilidad separada el Fondo
constituido para la subrogación en bienes, derechos y obligaciones de
ASICA (Asociación de Caución para Actividades Agrarias), de acuerdo
con lo establecido en el R.D. 1548/1988, de 23 de diciembre, de
disolución y liquidación de ASICA. Asimismo, desde septiembre de
1991, SAECA gestiona la Sociedad Nacional de Avales al Comercio S.G.
R. (SONAVALCO), actuando también como Secretaría de la Comisión
Liquidadora de la Sociedad.
Sociedad Nacional de Avales al Comercio S.G.R. (SONAVALCO) ha tenido
unas pérdidas de 45 millones de ptas. y presenta unos fondos propios
negativos de 683 millones.
El saldo en acreedores a corto plazo se cifra en 893 millones,
derivado de un préstamo de la Dirección General de Patrimonio, cuyo
principal es de 395 millones con unos intereses acumulados de 498
millones, los cuales suponen el 89% de los gastos de la sociedad
y son los responsables de las pérdidas finales de los mismos.
Otras entidades públicas estatales
En las cuentas de la Agencia Estatal de Administración Tributaria se
han observado algunos errores aritméticos y defectos formales, aunque
no afectan al fiel reflejo de la realidad económico-patrimonial. La
cuenta de resultados del ejercicio se cerró con un ahorro de 6.161
millones de pesetas (un 82% más que en 1997), destacando el
incremento de las transferencias recibidas
del Estado (130.972 millones de pesetas, frente a los 121.479
millones del ejercicio anterior).
De las liquidaciones de los presupuestos de gastos e ingresos de la
Agencia de Protección de Datos se deduce que el grado de ejecución de
los créditos definitivos fue del 80% y el de las previsiones
definitivas de ingresos del 405%, si bien, la Agencia dotó
provisiones para insolvencias por importe de 2.832 millones de
pesetas, de las que una parte cubre posibles devoluciones de ingresos
recurridos, por lo que se debería haber contabilizado en cuentas de
provisiones para riesgos y gastos. El resultado presupuestario
obtenido fue positivo por importe de 1.077 millones, en tanto que el
resultado económico patrimonial fue negativo por 146 millones.
El grado de ejecución del presupuesto de gastos del Consejo Económico
y Social fue del 92% de sus créditos definitivos y el del presupuesto
de ingresos del 103% de las previsiones definitivas, exceptuadas las
correspondientes al remanente de tesorería. El resultado
presupuestario fue positivo por importe de 14 millones de pesetas.
El grado de realización del presupuesto de ingresos del Instituto
Cervantes fue del 102%, correspondiendo a las transferencias
corrientes y de capital del Estado un porcentaje superior al 97% del
total de derechos reconocidos. El superávit presupuestario en 1998
fue de 567 millones de pesetas.
El Consejo de Seguridad Nuclear (CSN) ha liquidado el presupuesto del
ejercicio con un resultado y un saldo presupuestario positivos por
593 millones de ptas., frente al déficit de 300 millones registrado
en 1997, en lo que ha incidido significativamente el reconocimiento
en 1998 de ingresos procedentes de ejercicios anteriores por 718
millones de ptas. correspondientes, en su mayor parte, a
regularizaciones de la tasa de inspección y control de centrales
nucleares de los ejercicios 1994 y 1995. Al cierre del ejercicio
estaban pendientes de imputar al presupuesto tasas recaudadas por un
importe de 45 millones de ptas. y permanecían pendientes de
contabilización las operaciones por las regularizaciones de la citada
tasa para los ejercicios 1996, 1997 y 1998, que suponían unos
ingresos netos para el Consejo de 149 millones de ptas. Ambas
partidas deberán imputarse al presupuesto de ingresos de ejercicios
futuros.
Las cuentas anuales del CSN en 1998 presentan unos fondos propios por
un importe de 6.214 millones de ptas. Entre los activos del
inmovilizado inmaterial, el Consejo ha registrado gastos de
investigación y desarrollo por un valor neto contable de 552 millones
de ptas., cuya activación no está fundamentada en un estudio
individualizado de cada proyecto que acredite el cumplimiento de los
requisitos establecidos por los principios contables públicos.
En el análisis de la actividad contractual del CSN en el ejercicio se
ha puesto de manifiesto que se mantieneel incumplimiento de la
preceptiva comunicación al
Registro Público de Contratos señalado en Informes anuales
anteriores, la Entidad no aporta, con carácter general, la
correspondiente certificación de existencia de crédito y la
declaración de no estar incurso en prohibición de contratar se
realiza sin reunir los requisitos establecidos en la Ley.
En 1998 el Consejo de Administración del Patrimonio Nacional (CAPN)
ha seguido dando un tratamiento extrapresupuestario a las
subvenciones recibidas del INEM, que se debe calificar de incorrecto
dada su naturaleza presupuestaria por lo que procede ajustar el saldo
presupuestario obtenido en el ejercicio en 13 millones de ptas.,
hasta alcanzar la cifra de 409 millones de ptas.
Se mantienen las debilidades de control interno en las actividades
generadoras de ingresos puestas de manifiesto en Informes anteriores,
tales como concentración de funciones, carencia de un manual de
procedimientos y la aplicación del principio de caja en la
contabilización. Por ello, el resultado ajustado puede registrar
modificaciones que se concretarán en el informe especial de
fiscalización en curso.
En materia contractual la entidad está sujeta a la LCAP, con carácter
general en los expedientes examinados no se aporta la certificación
de la existencia de crédito y no se ha justificado la elección del
procedimiento y forma utilizada en la adjudicación de los contratos.
Asimismo se han producido demoras imputables a los contratistas en la
ejecución de los contratos.
El Instituto Español del Comercio Exterior (ICEX) no ha rendido los
estados de la liquidación del presupuesto aprobado para el ejercicio,
cuyos créditos iniciales ascendieron a 27.956 millones de ptas. El
Instituto manifestó que en 1998 inició la adaptación de su sistema
contable a los principios de la contabilidad pública, «proceso que
culminará en el cierre del ejercicio 1999».
En el ejercicio 1998 el ICEX ha registrado ajustes contables cuyo
efecto en las cuentas ha sido significativo, lo que ha motivado,
fundamentalmente, que los resultados del ejercicio presenten unos
beneficios de 14.145 millones de ptas. cuando en 1997 presentaron
pérdidas por 2.685 millones de ptas. y que los saldos de las cuentas
a cobrar para las oficinas comerciales en el exterior (Ofcomes) y las
direcciones territoriales de comercio (Dts) y de las provisiones para
operaciones de tráfico presenten disminuciones interanuales notables
situándose al cierre de 1998, en 4.152 y 433 millones de ptas.,
respectivamente, frente a los 8.284 y 21.956 millones de ptas. del
ejercicio 1997.
Los procedimientos implantados por el ICEX para desarrollar su
actividad contractual mantienen las deficiencias señaladas en el
Informe anual para 1997, lo que limita significativamente el
cumplimiento de los principios de publicidad y concurrencia. La
normativa interna únicamente contempla la contratación de servicios y
de obras, aunque no se establece ningún tipo de publicidad ni se
fundamenta la imposibilidad de su aplicación; los
procedimientos regulados para la concurrencia de proveedores no
prevén ni se establecen criterios objetivos cuantificables para la
selección del contratista.
El importe de las operaciones contratadas por Expansión Exterior (EE)
en 1998 se elevó a 84.480 millones de ptas. El balance presenta un
total de 4.367 millones, 257 más que en 1997; en el circulante
destaca el elevado nivel de recursos disponibles, 1.050 millones de
ptas. colocados en inversiones financieras temporales, y la tesorería
516 millones.
En materia de contratación la sociedad ha dispuesto de unas normas
internas provisionales dirigidas a regular la contratación de
proveedores de bienes y servicios con carencias respecto a la
promoción de la concurrencia y la aplicación del principio de
publicidad.
El volumen de las operaciones contratadas por FOCOEX durante 1998 se
elevó a 5.194 millones de ptas., frente a los 30.640 millones de
1997, debido a la aportación de operaciones realizadas por la
sociedad en la constitución de EE. La Sociedad obtuvo un beneficio
antes de impuestos de 635 millones de ptas., frente a los 581
millones del ejercicio 1997.
Las cifras de ingresos y gastos han experimentado importantes
incrementos respecto a 1997 (el 27% de ingresos, el 20% de gastos y
581 millones de beneficios brutos) que se justifican por las
operaciones iniciadas por FOCOEX en ejercicios anteriores que han
tenido un alto grado de ejecución en 1998.
La integración proporcional en las cuentas anuales de FOCOEX de sus
participaciones en tres UTES tiene un efecto de 1.217 millones en el
activo, 1.051 millones en el pasivo, y 139 millones de beneficios.
En 1998 SIRECOX ha recibido 159 millones de ptas. de dividendos por
la liquidación de su participada SRX Internacional, LTD, cuya
disolución fue autorizada por el Consejo de Ministros el 31 de julio
de 1998. Los beneficios de esta Sociedad alcanzan un importe de 140
millones que mejora los 47 millones obtenidos en 1997.
En el análisis de la actividad económico-financiera de 1998 de la
Compañía Española de Financiación del Desarrollo, COFIDES, S. A.,
destaca, al igual que se ha señalado en Informes Anuales de
ejercicios anteriores, el elevado nivel de liquidez, que tiene su
origen, en gran medida, en la aparición en 1994 de la línea ICO/ICEX,
ascendiendo las inversiones financieras temporales a 2.264 millones
de ptas. Hay que señalar que el incremento del saldo neto de los
recursos obtenidos por COFIDES en 1998 de diversas entidades
financieras alcanza la cifra de 1.087 millones, mientras que el
incremento de las inmovilizaciones financieras en proyectos de
inversión, en el mismo periodo, se eleva a 637 millones.
De los trabajos de fiscalización realizados se desprende la
existencia de una estrategia financiera en la que con escasos
recursos propios, concediendo una financiación privilegiada y
tratando de mantener el equilibrio financiero, COFIDES ha procedido a
obtener del mercado financiero a lo largo de varios ejercicios una
rentabilidad que le permitiera cubrir sus cargas de estructura
mediante la colocación de una parte de sus recursos. Con el
estrechamiento de los márgenes financieros a raíz de la reducción de
tipos experimentada en los ejercicios 1997 y 1998, esta actuación se
ha revelado incapaz de cubrir los gastos de estructura en ambos
ejercicios.
La cuenta de pérdidas y ganancias presenta un resultado positivo de
82 millones de ptas., 9 millones más que en 1997. El 23 de diciembre
de 1997 la Sociedad formalizó la venta de acciones que mantenía en
una sociedad argentina, operación que ha generado unas plusvalías
netas de 342 millones de ptas., 85 millones registrados en 1997, y
los restantes 257 millones en 1998. En relación con el registro
contable de las plusvalías, se pone de manifiesto que el criterio
seguido por COFIDES en algunas de estas operaciones de capitalriesgo
vulnera el principio de devengo y puede menoscabar la imagen fiel de
los resultados obtenidos por la Sociedad en los ejercicios en los que
están vivas.
La creación por la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, del GIEX, FIEX y
FONPYME, cuya gestión se encomendó a COFIDES, no ha tenido
virtualidad en el ejercicio 1998. Aunque los PGE reflejaron una
dotación de 10.000 millones para el GIEX y el FIEX y 500 millones
para el FONPYME, su regulación no se produjo hasta la publicación del
Real Decreto 2815/98, de 23 de diciembre, en relación a la actividad
y funcionamiento del FIEX y el FONPYME. El GIEX carece de tal
regulación por lo que estos fondos presupuestarios no han sido
utilizados en el ejercicio.
En su actividad contractual es de aplicación a la sociedad, la
Disposición adicional sexta de la LCAP. Se han observado deficiencias
en el control y seguimiento de las inversiones una vez que se han
formalizado los contratos de concesión de préstamos. Asimismo la
entidad ha cobrado a los prestatarios unos gastos en concepto de
análisis de proyectos que no han sido aprobados por el Consejo de
Administración.
Las cuentas presentadas por el Ente Público Aeropuertos Españoles y
Navegación Aérea (AENA) se ajustan, en líneas generales, a la
normativa aplicable. La cuenta de pérdidas y ganancias se cerró con
un beneficio de 17.790 millones de pesetas, un 25% más que en el
ejercicio anterior. Los gastos ascendieron a 174.668 millones de
pesetas (de los cuales el 34% correspondió a gastos de personal) y
los ingresos se situaron en 192.458 millones (compuestos en un 97%
por los derivados de la prestación de servicios).
Las cuentas rendidas por los Entes Públicos Puertos del Estado y las
27 Autoridades Portuarias se ajustan también, en líneas generales, a
la normativa aplicable. La cuenta de pérdidas y ganancias agregada
del conjunto del sistema portuario estatal se cerró con un beneficio
de 19.439 millones de pesetas, un 60% más que en 1997. Debe
destacarse que la distribución del Fondo de Contribución entre las
Autoridades Portuarias y Puertos del Estado fue decidida por este
último Ente,
en lugar de por el Comité (del que forman parte los Presidentes de
cada Autoridad Portuaria) previsto al efecto en el artículo 46 de la
Ley 27/1992, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (en la
nueva redacción dada por la Ley 62/1997).
El Consorcio de la Zona Especial Canaria ha rendido las cuentas del
ejercicio de acuerdo con la normativa aplicable. La cuenta de
pérdidas y ganancias registró unas pérdidas de 165 millones de
pesetas. No obstante, debe destacarse que el Consorcio carecía en
1998 de actividad operativa, dado que la apertura del Registro
Oficial de Entidades de la Zona Especial Canaria estaba aún pendiente
de la preceptiva autorización de la Comisión Europea.
Durante 1998 el Grupo Radio Televisión Española (RTVE) registró
pérdidas consolidadas por importe de 117.912 millones de ptas. con un
crecimiento respecto al ejercicio anterior del 2,3%. Pese al
crecimiento de un 17% en las ventas de publicidad, sigue
manteniéndose la situación de desequilibrio entre ingresos
comerciales y gastos totales, sin que se haya aprobado el Plan
estratégico que requirió el Contrato Programa de 1993, ni se haya
establecido un mecanismo de cuantificación de los costes en que
incurre como prestador de servicio público.
Continúa igualmente la utilización del recurso al endeudamiento como
mecanismo para diferir en el tiempo la integración en las cuentas del
estado de los resultados negativos generados. Este recurso se ha
visto incrementado a consecuencia de la no asunción por el Estado de
deuda del Grupo, al igual que en el ejercicio anterior. Al cierre de
1998 el endeudamiento del Grupo se elevaba a un total de 641.836
millones de ptas. con un crecimiento del 26,1% respecto al ejercicio
anterior. Los gastos financieros crecieron un 22,3% respecto a 1997,
situándose en 28.247 millones de ptas.
El Ente público RTVE está sujeto en su actividad contractual a las
prescripciones de la LCAP. Del examen de los contratos fiscalizados
en el ejercicio 1998 se desprende con carácter general, que la
declaración de no estar incurso en prohibición de contratar se
realiza sin reunir las formalidades exigidas por la ley; además la
clasificación de las empresas adjudicatarias, así como su solvencia
económica, financiera y técnica en diversos expedientes no está
suficientemente acreditada y los pliegos de cláusulas administrativas
particulares son de fecha posterior a la aprobación del expediente.
Con carácter general, no se constituyen las garantías definitivas de
conformidad con el art. 37.1 LCAP.
TVE, S. A. y RNE, S. A., en cuanto sociedades estatales del art. 6.1.
a) TRLGP están sujetas, en materia de contratación, al cumplimiento
de los principios de publicidad y concurrencia, aplicando, con
carácter general, su normativa interna reguladora.
La actividad del Ente Público de la Red Técnica Española de
Televisión (RETEVISIÓN), en el ejercicio se ha centrado en la
continuidad de la prestación del servicio portador de la difusión de
señales de televisión.
Esta actividad constituye la única fuente de ingresos para el mismo,
cifrándose en 24.592 millones de ptas. de los que el 95% constituye
el coste de los servicios a pagar a Retevisión S. A., en virtud del
contrato suscrito entre ambas entidades. El período medio de cobro de
la facturación emitida se ha reducido en este ejercicio
significativamente reduciendo el riesgo potencial a que se hacía
alusión en el Informe Anual del ejercicio 1997. Durante ele ejercicio
se ha producido la liquidación de la sociedad Operador de
Telecomunicaciones S. A. (OPTEL) acordada en 1996.
El Ente público RETEVISIÓN, en el ejercicio 1998, no ha estado sujeto
a la LCAP, en base a la Disposición transitoria sexta, aplicando los
principios de publicidad y concurrencia. Asimismo han sido de
aplicación las normas internas que en esta materia fueron aprobados
en diciembre de 1997.
La Comisión Liquidadora de Entidades Aseguradoras (CLEA) ha asumido
en el ejercicio 1998 la liquidación de una sola entidad. Esto unido a
que sus necesidades de financiación se han cubierto con los
excedentes de tesorería que se han ido generando, ha llevado a la
CLEA a no solicitar subvención alguna al CCS en este ejercicio. El
remanente de tesorería a 31 de diciembre era de 3.217 millones de
ptas. Como consecuencia de la menor actividad de la Entidad, los
gastos disminuyeron en el ejercicio en un 19 %, y los ingresos en un
45 % como consecuencia de la no percepción de subvención por parte
del Consorcio.
En el ejercicio 1998, no son de aplicación a la CLEA los términos de
la LCAP, salvo en lo relativo a los principios de publicidad y
concurrencia.
En la contratación de abogados la entidad ha aplicado las normas
internas aprobadas, a tal fin, en 1997. Por el contrario, en la
contratación de los procuradores no se han observado los principios
citados.
La regulación de la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV)
fue modificada mediante la Ley 37/98, de 16 de noviembre,
trasponiendo diversas Directivas comunitarias relativas a los
servicios de inversión en el ámbito de los valores negociables y a
los sistemas de indemnización de inversiones.
Por Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de noviembre de 1998, en
base del art. 153 de la Ley 13/96, de 30 de diciembre, se acordó
aplicar el excedente de la entidad del ejercicio 1997, que ascendía a
1.907 millones de ptas., a la creación de las reservas necesarias
para la financiación de las inversiones que la CNMV deba llevar a
cabo para el cumplimiento de sus fines.
Los ingresos por tasas ascendieron a 4.579 millones, lo que supuso un
incremento del 34% respecto de 1997, y ello pese a la disminución
producida a partir del 1 de octubre de 1998, como consecuencia de la
publicación del Real Decreto 1732/98, de 31 de julio.
El beneficio de la entidad fue de 2.584 millones de ptas., que
representó un incremento del 35% respecto al ejercicio anterior.
En materia de contratación la entidad está sujeta a la aplicación de
la LCAP, desprendiéndose de los contratos examinados en el ejercicio,
con carácter general, una incorrecta formalización de las
declaraciones de no estar incurso en las prohibiciones de contratos,
así como una indebida justificación de la recepción de los contratos
y un incumplimiento de lo dispuesto en el art. 55.
El ejercicio de 1998 ha sido el primero de completo funcionamiento de
la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT) tras la
publicación en 1997 de las disposiciones legales y reglamentarias que
la regulan. El resultado se ha elevado a 711 millones con ingresos de
1.760 millones de ptas. y gastos de 1.049 millones, frente a una
previsión presupuestaria de 1.439 para ambos conceptos. El resultado
se integró en el patrimonio constituyendo, junto al anticipo
reintegrable concedido en 1997 por el Ministerio de Fomento, las
fuentes de financiación a largo plazo del balance al cierre del
ejercicio. El reembolso de dicho anticipo previsto para 1998 se ha
visto diferido hasta 2003 en orden a financiar la adquisición de la
sede social. Al no haberse producido a final de año dicha
adquisición, la tesorería se situaba en 2.096 millones de ptas.
La entidad está sujeta en la actividad contractual a la LCAP,
desprendiéndose, con carácter general, de los contratos examinados la
constitución de la garantía definitiva sobre el precio de
adjudicación y no sobre el presupuesto de licitación, notificándose
la adjudicación al Registro Público de contratos fuera de los plazos
legalmente previstos. En algunos expedientes, se acude a la
tramitación de urgencia sin motivar debidamente esta circunstancia.
Correos y Telégrafos se configuró como Entidad pública empresarial
por una disposición adicional de la LOFAGE (hasta entonces era un
Organismo autónomo). La Orden ministerial de 9 de marzo de 1998
dispuso que Correos debía iniciar la prestación de servicios como
Entidad pública empresarial el 1 de abril de 1998. Por este motivo,
Correos ha rendido dos cuentas en el ejercicio: una desde 1 de enero
hasta 31 de marzo, con el formato propio de las cuentas de los
Organismos autónomos (aunque sin incluir los estados de liquidación
presupuestaria, dado que no contó con un presupuesto limitativo en el
ejercicio); y otra por el periodo de 1 de abril a 31 de diciembre,
con los formatos y criterios del Plan General de Contabilidad. No
obstante, Correos no efectuó un asiento de apertura a 1 de abril que
reflejara los bienes, derechos y obligaciones del antiguo Organismo
autónomo en los que se subrogaba. Por el contrario, la Entidad se
limitó a efectuar una continuación de la contabilidad del Organismo
autónomo cerrada a 31 de marzo. Los resultados positivos conjuntos
del ejercicio 1998 (sumando ambos periodos) se elevaron a 13.709
millones de pesetas, un 2% inferiores a los registrados por el
Organismo autónomo en 1997.
II.2 RENDICIÓN DE CUENTAS Y REMISIÓN DE CONTRATOS
ÍNDICE
Página
II.2.1 RENDICIÓN DE CUENTAS ... 49
II.2.1.1 Administración General del Estado y de sus Organismos
Autónomos ... 49
II.2.1.2 Sociedades estatales y entidades financieras ... 49
II.2.1.3 Otros Entes públicos y Universidades ... 50
II.2.1.4 Seguridad Social ... 51
II.2.2 REMISIÓN DE CONTRATOS ... 53
II.2.1 Rendición de cuentas
Si bien la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización
y Funcionamiento de la Administración General del Estado incorpora una
nueva denominación de las entidades que integran el Sector público
estatal, dado que en la Disposición transitoria tercera se establece
el procedimiento a seguir en su adaptación así como un plazo máximo
de 2 años para llevarla a cabo, plazo no concluido a la finalización
del ejercicio examinado, en el presente Informe se mantiene la
denominación y clasificación de ejercicios precedentes.
II.2.1.1 Administración General del Estado y de sus Organismos
Autónomos
Como se indica en la FDDD/98, la Cuenta General del Estado (CGE)
correspondiente al ejercicio 1998 se ha presentado fuera del plazo
legalmente establecido, puesto que, si bien la Cuenta de la
Administración General del Estado (CAGE) se envió a este Tribunal el
20 de septiembre de 1999 y unos primeros estados anuales agregados de
los Organismos autónomos se recibieron antes del 31 de octubre, las
cuentas del Organismo Autónomo Fondo Español de Garantía Agraria
(FEGA) y los estados anuales agregados definitivos, en los que se
incluían ya las cuentas del FEGA, se remitieron el 14 de diciembre de
1999 1.
Por otra parte, como se indica igualmente en la FDDD/98, un 71% de
las cuentas de los Organismos autónomos han sido remitidas a este
Tribunal con posterioridad al último día del plazo máximo posible
(31/8/99), teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 130 del
TRLGP, y se han observado retrasos en el envío de algunas cuentas
parciales de la Administración General del Estado.
Las cuentas de los Organismos autónomos no incluidos en los estados
anuales agregados de 1998, exceptuados la Gerencia de Infraestructura
de la Seguridad del Estado, Agencia Española del Medicamento
y Comisionado para el Mercado de Tabacos que no las presentaron al no
haber tenido actividad durante el ejercicio, se han recibido con un
retraso medio de casi siete meses. Estas cuentas corresponden
a los siguientes Organismos: Oficina Española de Patentes y Marcas,
Instituto Nacional de Técnica Aeroespacial Esteban Terradas, Trabajo
y Prestaciones Penitenciarias, Instituto de Astrofísica de Canarias
e Instituto Nacional de las Artes Escénicas y de la Música.
Por último hay que indicar que todas las cuentas de Organismos
autónomos del ejercicio 1997 habían sido rendidas al Tribunal antes
de la fecha de cierre del Informe anual de dicho ejercicio, por lo
que no quedaban cuentas de ese año pendientes de rendición.
II.2.1.2 Sociedades estatales y entidades financieras
II.2.1.2.1 Sociedades estatales no financieras
En el ejercicio 1998, en la rendición de cuentas de las Sociedades
estatales no financieras se ha producido una sensible mejoría
respecto a ejercicios anteriores en cuanto al número de Sociedades
que las han rendido en plazo. Hasta 31 de octubre de 1999, fecha en
que finalizó el plazo establecido para que la Intervención General de
la Administración del Estado (IGAE) remitiera al Tribunal las cuentas
de las Sociedades estatales correspondientes al ejercicio de 1998, se
habían recibido las cuentas de 170 Sociedades, cuando en 1997 sólo se
habían recibido las de 45; y, además, hay que tener en cuenta que el
número total de Sociedades estatales se viene reduciendo
sensiblemente en los últimos ejercicios como consecuencia de la
política de privatizaciones aplicada de forma más acentuada por el
Gobierno desde 1996.
Fuera del plazo legalmente establecido y hasta la fecha de cierre de
los trabajos para la elaboración del presente Anteproyecto se han
recibido las cuentas de otras 64 Sociedades estatales no financieras,
estando pendientes de rendición las cuentas anuales del ejercicio
1998 de las Entidades que se relacionan en el Anexo II.2.1.1., en el
que se especifican, en su caso, las causas o circunstancias que han
determinado esta falta de rendición.
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1 Dado que todas y cada una de las cuentas de los OAA y OACIF forman
parte, como tales, de la CGE y se envían sucesivamente al Tribunal,
no queda claramente fijado en el TRLGP el momento en que debe
entenderse remitida la CGE ni los Organismos que deben considerarse
integrados en ella. Ante estas indefiniciones legales se ha mantenido
y se mantiene por este Tribunal el criterio interpretativo de que,
por lo que atañe a dichos OAA y OACIF, tales circunstancias quedan
determinadas por el momento de presentación de los respectivos
estados anuales agregados y por los Organismos incluidos en ellos.
Como en ejercicios anteriores, en la mayor parte de los casos la
causa de la falta de rendición de las cuentas anuales es la
discrepancia de criterio entre la IGAE y este Tribunal respecto a la
no consideración por la Intervención como Empresas públicas de las
Sociedades participadas mayoritariamente por otras Sociedades
estatales, circunstancia que abunda en la necesidad de que se formule
una definición legal clara del concepto de Sociedad estatal y Empresa
pública.
Por otra parte, aunque en menor medida que en ejercicios anteriores,
se han producido demoras, y en algún caso falta de rendición, a causa
del trámite de devolución de las cuentas por la IGAE a las Empresas
para subsanar errores.
En términos generales, las Sociedades estatales que han rendido sus
cuentas al Tribunal han remitido, el balance, la cuenta de pérdidas y
ganancias, la memoria y los informes de gestión y auditoría; y, por
el contrario no han remitido la liquidación de sus presupuestos. En
el Anexo II.2.1.2. se relacionan las Empresas cuyas cuentas se han
rendido incompletas, señalando los documentos no recibidos en este
Tribunal, con excepción de la documentación relativa a la
planificación de las Sociedades que se analiza en el subapartado II.
8.1.4. del presente Anteproyecto.
Respecto a la falta de rendición de las cuentas de ejercicios
anteriores al de 1998, en el Anexo II.2.1.3. se relacionan las
Sociedades que en este Tribunal constan como pendientes de remitir
sus cuentas correspondientes al ejercicio 1997, especificando, en los
casos en que se dispone de información, la causa de la falta de
rendición.
Por lo que se refiere a la rendición de los estados contables
consolidados, el artículo 42 del Código de Comercio (en su redacción
establecida por la Ley 19/1989, de 25 de julio) y el Real Decreto
1815/1991 de 20 de diciembre, sobre formulación de cuentas anuales
consolidadas, obligan a las Sociedades mercantiles que se encuentran
en una situación de dominio respecto a otras a formular, además de
las cuentas anuales individuales, las cuentas anuales y el informe de
gestión consolidados del Grupo, obligación, asimismo, atribuible a
las Entidades públicas sometidas al ordenamiento jurídico privado por
serles de aplicación la citada normativa mercantil; y a partir de la
vigencia de estas disposiciones, ha de entenderse que respecto a las
Sociedades estatales en que concurran las circunstancias a que se
refieren los artículos 42 y siguientes del Código de Comercio y las
normas del Real Decreto de 20 de diciembre de 1991, la obligación
establecida en los artículos 129 y 138 de la LGP ha de cumplirse
remitiendo al Tribunal de Cuentas, a través de la IGAE, tanto sus
cuentas e informes anuales individuales como los consolidados.
Las cuentas anuales consolidadas correspondientes al ejercicio 1998
recibidas en el Tribunal hasta el momento de cierre de los trabajos
de elaboración del
presente Anteproyecto, son las correspondientes a los grupos
societarios que se relacionan en el Anexo II.2.1.4. A partir de los
datos de que dispone este Tribunal, teniendo en cuenta las
condiciones que establece el artículo 42 del Código de Comercio
respecto a la obligación de consolidar y las excepciones a esta
obligación que enumera el artículo 43 de dicho texto legislativo, se
han reclamado a través de la IGAE las cuentas consolidadas
correspondientes al ejercicio 1998 de los grupos societarios que se
considera que debían elaborarlas, sin que hasta la fecha se hayan
recibido las de las que, asimismo, se relacionan en el Anexo II.
2.1.4.
II.2.1.2.2 Sociedades estatales financieras
Se incluyen las entidades que desarrollan actividades crediticias,
aseguradoras y de avales o caución, o directamente relacionadas con
las mismas. Han rendido cuentas anuales del ejercicio 1998 un total
de 34 Sociedades estatales y entidades financieras, de las que 28 son
sociedades mercantiles con participación pública mayoritaria absoluta
y 6 entidades de derecho público, todas ellas sujetas a esta
obligación en dicho ejercicio. Han rendido sus cuentas fuera del
plazo legal establecido 21 entidades, con retrasos que oscilan entre
2 y 87 días.
Se han recibido, además, las cuentas anuales consolidadas de los
grupos de empresas de CESCE, MUSINI y FOCOEX, y los estados
consolidados de las Corporaciones General y del Seguro Agrario
Combinado del Consorcio de Compensación de Seguros.
II.2.1.3 Otros Entes públicos y Universidades
Se recoge en este epígrafe, a falta de una clasificación más precisa,
el seguimiento en la rendición de cuentas de los Entes públicos que,
de acuerdo con lo previsto en su respectiva Ley de creación, se
incluían expresamente en el artículo 6.5 del TRLGP, derogado por la
citada Ley 6/1997, así como de aquéllos a los que se reconoce un
régimen presupuestario específico en el artículo 1.º de la Ley 65/
1997, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para
1998, o constituyen, con alguno de los anteriores, una actividad
pública dentro de un determinado subsector.
Se incluyen en este subepígrafe los siguientes entes:
Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) Aeropuertos
Españoles y Navegación Aérea (AENA) Puertos del Estado y 27
Autoridades Portuarias Consorcio de la Zona Especial Canaria Entidad
pública empresarial Correos y Telégrafos Agencia de Protección de
Datos (APD) Consejo Económico y Social (CES) Instituto Cervantes (IC)
Gestor de Infraestructuras Ferroviarias (GIF) Comisión Nacional del
Sistema Eléctrico (CNSE)
Radiotelevisión Española (RTVE) Ente Público de la Red Técnica de
Televisión (RETEVISION) Consejo de Seguridad Nuclear (CSN) Instituto
Español de Comercio Exterior (ICEX) Comisión Liquidadora de Entidades
Aseguradoras (CLEA) Comisión Nacional del Mercado de Valoras (CNMV)
Consejo de Administración del Patrimonio Nacional (CAPN) Comisión del
Mercado de las Telecomunicaciones (CMT)
Las cuentas de los Entes públicos Puertos del Estado y las
veintisiete Autoridades Portuarias se han recibido en el Tribunal
entre julio de 1999 y marzo de 2000 (catorce de ellas fuera del plazo
legalmente establecido).
La entidad pública empresarial Correos y Telégrafos remitió sus
cuentas, por conducto de la IGAE, dentro del plazo legal establecido,
aunque no vinieron acompañadas de los informes de control financiero
permanente y de auditoría de las cuentas anuales que debería haber
realizado la IGAE.
Las cuentas anuales del ICEX, que han tenido entrada en este Tribunal
con más de 6 meses de demora respecto al plazo legal establecido, no
se ajustan a la estructura presupuestaria exigible ya que no
incorporan la cuenta de liquidación de su presupuesto.
Respecto a los restantes entes públicos, las cuentas de la AEAT, el
Consorcio de la Zona Especial Canaria, GIF, CNSE, RTVE y el CSN se
recibieron dentro del plazo legal establecido, mientras que los otros
9 entes han rendido sus cuentas anuales fuera de plazo, con retrasos
que oscilan entre 2 y 160 días.
Asimismo, se han rendido las cuentas anuales consolidadas del Grupo
RTVE.
Finalmente, la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED),
única que permanece en el ámbito de la Administración General del
Estado, presentó sus cuentas con cierto retraso en relación con el
plazo establecido en el artículo 35.2 de la LFTCu.
II.2.1.4 Seguridad Social
La Intervención General de la Seguridad Social ha rendido, de acuerdo
con el art. 151 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria
aprobado por el Real Decreto Legislativo 1.091/1988, de 23 de
septiembre, la Cuenta General de la Seguridad Social y las cuentas
anuales de las Entidades Gestoras, Tesorería General, Mutuas de
Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad
Social y Fundaciones constituidas al amparo del Real Decreto-Ley 10/
1996, de 17 de junio, sobre habilitación de nuevas formas de gestión
del INSALUD. Fruto de la convalidación y posterior tramitación del
citado Real Decreto-Ley fue la
aprobación de la Ley 15/1997, de 25 de abril, sobre habilitación de
nuevas formas de gestión del Sistema Nacional de la Salud.
Los plazos para la remisión de las cuentas anuales a este Tribunal
fueron establecidos en la Orden de 18 de diciembre de 1998 del
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, que reguló las operaciones
de cierre del ejercicio 1998 para los agentes del sistema de la
Seguridad Social. El art. 5 de esta norma, previó que las Entidades
Gestoras, la Tesorería General de la Seguridad Social y las Mutuas de
Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad
Social, debían enviar las cuentas anuales a la Intervención General
de la Seguridad Social antes del 15 de abril de 1999, teniendo en
cuenta que, las cuentas remitidas por las Mutuas tendrían el carácter
de provisionales hasta que fueran aprobadas por sus correspondientes
Juntas Generales con la fecha límite de 30 de abril de 1999. Sin
embargo, la Orden de cierre no aclaró el efecto que el señalamiento
de estas dos fechas tendría sobre los plazos de rendición de cuentas,
situación de inseguridad jurídica que afectó al inicio del cómputo
del plazo de dos meses con que contaba la Intervención General de la
Seguridad Social para su remisión al Tribunal de Cuentas, de acuerdo
con el art. 35 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, reguladora de su
funcionamiento. Esta indefinición motivó que la Intervención
remitiera a este Tribunal las cuentas de 10 Mutuas con posterioridad
al 15 de junio de 1999, sobrepasando así el plazo de 2 meses contado
desde el 15 de abril, que era la fecha límite para la remisión por
parte de las Mutuas de sus cuentas provisionales 2.
En cuanto a la rendición de cuentas del ejercicio 1998 de las
Fundaciones, dos disposiciones de distinto rango regularon sus plazos
de remisión. Por una parte,
----------
2 No se aceptan las alegaciones formuladas por la Intervención
General de la Seguridad Social en relación con la remisión de las
cuentas provisionales y definitivas a la citada Intervención por
parte de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales de la Seguridad Social, ya que el artículo 5 de la
Orden Ministerial de 18 de diciembre de 1998 del Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales, de cierre del ejercicio 1998, al prever
la remisión de las cuentas anuales de las Mutuas estableció dos
plazos:
Hasta el 15 de abril de 1999 para las cuentas provisionales.
Hasta el 30 de abril de 1999 para las cuentas definitivas.
La existencia de este doble plazo es incuestionable por lo que, al no
aclarar la propia Orden Ministerial de 18 de diciembre, el efecto que
este doble señalamiento del plazo tendría, a su vez, sobre el plazo
de rendición de las cuentas anuales a este Tribunal de Cuentas, ha
creado, como se expone en el Informe, una situación de inseguridad
jurídica que ha llevado, en última instancia, a que este Tribunal de
Cuentas considere que la remisión, por la Intervención General de la
Seguridad Social, se ha realizado fuera de la fecha límite del 15 de
junio de 1999. En todo caso, el argumento de la Intervención General
de la Seguridad Social en el sentido de que el propósito de este
doble plazo tenía como objeto «ir conociendo con la mayor exactitud
posible las magnitudes más relevantes de la Seguridad Social en el
plazo más breve» no puede ser admitida por este Tribunal, toda vez
que, la Orden Ministerial de cierre, que tiene efectos frente a
terceros, no era la sede normativa en la que debió plasmarse este
criterio de la Intervención, de alcance interno. Por último, los
artículos 128 y 130 del Texto Refundido de la Ley General
Presupuestaria en redacción dada por la Ley 50/1998 en la que la
Intervención General de la Seguridad Social trata de fundamentar la
metodología por ella seguida, no contemplan ningún supuesto similar
al ahora tratado.
teniendo en cuenta que las cuentas agregadas de las Fundaciones
forman parte de la Cuenta General de la Seguridad Social, la Orden de
cierre para 1988 estableció en su Disposición adicional cuarta que lo
dispuesto en su art. 5 en relación con los plazos para la rendición
de cuentas de las Entidades Gestoras, la Tesorería General de la
Seguridad Social y las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales de la Seguridad Social era de aplicación a la
Fundaciones. Sin embargo, la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de
Fundaciones y de incentivos fiscales a la participación privada en
actividades de interés general, en su art. 23.4 señala que las
cuentas anuales se presentarán al Protectorado dentro de los seis
primeros meses del ejercicio siguiente por lo que, el plazo
establecido en la Orden de cierre del ejercicio no ha de ser tenido
en cuenta, sino el plazo señalado en la citada Ley 30/1994, toda vez
que las cuentas parciales de las Fundaciones deben ser aprobadas por
sus Patronatos 3.
Por lo tanto, dado que la Intervención General de la Seguridad Social
tiene dos meses desde la recepción de las cuentas anuales de las
entidades para remitirlas a este Tribunal de Cuentas, conforme a lo
dispuesto en el art. 35 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, el plazo de las Entidades
Gestoras y para la Tesorería General de la Seguridad Social finalizó
el 15 de junio de 1999, también el de las Mutuas de Accidentes de
Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social finalizó
el 15 de junio y para las Fundaciones, terminó el 31 de agosto de
1999.
La Intervención General de la Seguridad Social ha remitido en plazo,
con fecha de entrada en este Tribunal el 14 de junio de 1999, el
balance de situación, la cuenta de resultados, el estado de
liquidación del presupuesto y la Memoria rendidos por las Entidades
Gestoras y Tesorería General de la Seguridad Social, y remitió en
plazo, con fecha de entrada en este Tribunal el 14 de junio de 1999,
las cuentas anuales rendidas por 20 Mutuas de Accidentes de Trabajo y
Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social y el 25 de junio de
1999, fuera de plazo, las cuentas anuales rendidas por las 10 Mutuas
restantes.
Las cuentas anuales de las Fundaciones Hospital Manacor y Hospital
Alcorcón, fueron remitidas por la Intervención General de la
Seguridad Social el 5 de noviembre de 1999 con más de dos meses de
retraso desde la finalización del plazo legal para rendir las cuentas
anuales a este Tribunal, que terminó el 31 de
agosto de 1999, y de forma inadecuada, ya que de las cuentas anuales
de la Fundación Hospital Manacor no constaba que hubieran sido
aprobadas por su Patronato y de la Fundación Hospital Alcorcón no se
aportaba el certificado del Secretario del Patronato en el que
constara la aprobación de las cuentas por el Patronato, una vez que
habían sido modificadas, de acuerdo con los reparos realizados por la
Intervención General de la Seguridad Social. Por lo tanto, fueron
devueltas por este Tribunal a las correspondientes Fundaciones que
las remitieron de nuevo, una vez aprobadas por sus respectivos
Patronatos con fechas de entrada en este Tribunal el 7 de diciembre
de 1999 y el 3 de diciembre de 1999, respectivamente, lo que aumentó
el retraso en la rendición al Tribunal. Por otra parte, en la Ley 65/
1997, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para
1998, no estaban recogidos los presupuestos iniciales de ambas
Fundaciones.
En lo que se refiere a la Cuenta General de la Seguridad Social de
1998, definida en la Resolución de 3 de julio de 1998 de la
Intervención General de la Administración del Estado, que determina
la estructura y composición de la Cuenta General de la Seguridad
Social y de las cuentas de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes
de la Seguridad Social, ha sido rendida por la Intervención General
de la Seguridad Social de forma incompleta, al no recoger las cuentas
agregadas de las Fundaciones Hospital Manacor y Hospital Alcorcón
(Balance, Cuenta de resultado económico-patrimonial y Estado de
liquidación del presupuesto). La Cuenta General de la Seguridad
Social ha tenido entrada en este Tribunal el 29 de octubre de 1999
dentro del plazo, que finalizaba el 31 de octubre de 1999, fijado por
la Orden de cierre.
Es necesario señalar que el Estado de liquidación del presupuesto
rendido no ha recogido lo establecido en el art. 70 de la Ley 66/
1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del
Orden Social, ya que el presupuesto de la Intervención General de la
Seguridad Social no ha sido integrado como una sección independiente
en el de los servicios comunes de la Seguridad Social; es decir, en
el de la Tesorería General de la Seguridad Social, sino que ha estado
distribuido entre todas las Entidades Gestoras y la Tesorería General
de la Seguridad Social en un nuevo grupo de programas 46 «Control
interno y contabilidad». Asimismo, se han realizado inversiones
destinadas a la Intervención General de la Seguridad Social que han
sido imputadas, indebidamente, al grupo de programas 41 «Gestión de
cotización y recaudación» 4.
----------
3 No se aceptan las alegaciones formuladas por la Intervención
General de la Seguridad Social en relación con el plazo de remisión
de las cuentas anuales de las Fundaciones Hospital Alcorcón y
Hospital Manacor, ya que los Patronatos de ambas Fundaciones, de
acuerdo con lo dispuesto en la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de
fundaciones y de incentivos fiscales a la participación privada en
actividades de interés general, dispusieron de un plazo, hasta el 30
de junio de 1999, para la aprobación de sus cuentas anuales y para su
remisión al Protectorado. La Orden Ministerial de 18 de diciembre de
1998, sin tener en cuenta lo dispuesto en la citada Ley, que debe
prevalecer, estableció indebidamente un plazo menor para la remisión
de las cuentas a la Intervención General de la Seguridad Social.
4 No se aceptan las alegaciones formuladas por la Intervención
General de la Seguridad Social en relación a que el apartado relativo
a Rendición de cuentas del Informe Anual no es el apartado correcto
para que este Tribunal haga referencia a que la liquidación del
presupuesto del ejercicio 1998 no recogía el de la propia
Intervención, ya que este Tribunal de Cuentas considera necesario
indicar, en este apartado del proyecto de Informe, que la Cuenta
General de la Seguridad Social no incluyó la información necesaria
sobre la liquidación del presupuesto de la Intervención.
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II.2.2 Remisión de contratos
El art. 11 de la Ley Orgánica 2/1982 de 12 de mayo, del Tribunal de
Cuentas ordena que el Tribunal de Cuentas fiscalice en particular los
contratos celebrados por la Administración del Estado en los casos en
los que así esté establecido o que considere conveniente el Tribunal.
Los artículos 39 y 40 de la LFTCu desarrollan el mandato antedicho en
relación a los contratos celebrados por la Administración del Estado
que deben ser fiscalizados.
El art. 58 de la LCAP de 1995 establece los contratos que deben ser
remitidos al Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de las facultades del
Tribunal de Cuentas para reclamar cuantos datos, documentos y
antecedentes estime pertinentes con relación a los contratos de
cualquier naturaleza y cuantía.
En consecuencia, y para dar cumplimiento a lo dispuesto en los
artículos 39 y 40 de la Ley 7/1988 de 5 de abril, de Funcionamiento
del Tribunal de Cuentas y 58 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de
Contratos de las Administraciones Públicas, se requirió a los
Departamentos ministeriales y Organismos Autónomos la remisión de las
relaciones certificadas de contratos celebrados en dicho ejercicio y
de los expedientes de contratación siguientes:
a) Contratos administrativos de obras.
- Adjudicados por el sistema de subasta cuando la cuantía del
contrato exceda de cien millones de pesetas.
- Adjudicados por el sistema de concurso cuando la cuantía del
contrato exceda de cincuenta millones de pesetas.
- Adjudicados mediante procedimiento negociado cuando la cuantía del
contrato exceda de veinticinco millones de pesetas.
b) Contratos administrativos de suministros.
- Adjudicados por el sistema de subasta o concurso mediante
procedimiento negociado cuando la cuantía del contrato exceda de
veinticinco millones de pesetas.
c) Contratos administrativos de consultoría y asistencia, de
servicios y de trabajos específicos y concretos no habituales.
- Adjudicados mediante cualquier sistema cuando la cuantía del
contrato exceda de veinticinco millones de pesetas.
d) En igual plazo (dentro de los tres meses siguientes del acuerdo o
resolución) deberán comunicarse las modificaciones, prórrogas o
variaciones de plazos y extinción de los contratos indicados
cumplimentando los anexos II, III, IV y V y remitiendo la
correspondiente documentación justificativa.
En las relaciones certificadas remitas por los Departamentos
ministeriales se incluyen 2.995 contratos correspondientes a la
Administración General del Estado y los Organismos Autónomos, que
suponen un importe total de 1.220.900 millones de pesetas.
De los contratos incluidos en las relaciones certificadas no se han
recibido a la fecha de conclusión de los trabajos de fiscalización
205 contratos con un importe total de 63.874 millones de pesetas.
Estos contratos se identifican en el anexo II.2.2-1.
Se reflejan a continuación, desglosados por Ministerios, los
contratos incluidos en relaciones certificadas recibidos y no
recibidos, correspondientes a la Administración General del Estado y
sus Organismos autónomos, con sus importes en millones de pesetas.
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En el cómputo de los contratos se ha considerado como un único
expediente de contratación cada uno de los que, por estar
fraccionados en lotes, dan lugar a varios adjudicatarios y a varios
contratos.
Respecto a los Entes Públicos citados en el anterior epígrafe, se ha
seguido un doble criterio: al Instituto Cervantes, Agencia Estatal de
la Administración Tributaria, Agencia de Protección de Datos,
Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea, Correos y Telégrafos,
Puertos del Estado, Autoridades Portuarias y Consejo Económico y
Social se les solicitó idéntica información que la requerida a la
Administración General del Estado y sus Organismos autónomos. De los
contratos recibidos, se fiscalizaron 252, con un importe de 113.433
millones de ptas., lo que representa el 80,7% del importe total
recibido; los resultados obtenidos se exponen de forma singular para
cada uno de los entes citados en el apartado II.8.
A los restantes entes públicos se les solicitó la relación
certificada de todos los contratos celebrados en 1998, con
independencia de su naturaleza y cuantía, y de la normativa que les
es de aplicación.
La información recibida, en cuanto a la relación certificada, es la
siguiente:
De los contratos incluidos en las relaciones certificadas se han
recibido a la fecha de conclusión de los trabajos de fiscalización
736 contratos con un importe total de 269.338 millones de pesetas. De
los contratos expresamente solicitados no se han recibido 2 contratos
de la AEAT con un importe total de 74 millones de ptas., que se
identifican en el anexo II.2.2-1.
Por lo que se refiere a la UNED, ha remitido 5 contratos, por un
importe global de 549 millones de pesetas.
En cuanto a las Sociedades estatales y entidades de derecho público a
las que les es directamente de aplicación la LCAP, han remitido al
Tribunal de Cuentas de acuerdo con el artículo 58 de la misma, la
documentación certificada de 219 contratos formalizados en 1998 por
un volumen total de 129.450 millones de pesetas.
De las Sociedades constituidas al amparo del artículo 158.5 de la Ley
13/1996, de 30 de diciembre, para la construcción, explotación y
ejecución de obra pública hidráulica, sometidas también a la LCAP, a
requerimiento de este Tribunal únicamente ha manifestado que había
formalizado contratos en 1998 la sociedad Aguas de la Cuenca del
Ebro, S.A., que ha celebrado tres, uno de obras y dos de consultoría
y asistencia, por 322 millones.
Además, el Tribunal ha reclamado, según su naturaleza y nivel de
actividad, a 218 Sociedades estatales y entidades de derecho público
en las que no concurren las circunstancias previstas en el artículo
1.3. de la LCAP, la remisión de relación certificada de todos los
contratos celebrados durante el ejercicio 1998, o limitada, en su
caso, a los contratos de importe superior a 100 millones de pesetas,
y a los contratos de reparación, conservación, seguros, consultoría,
publicidad, mantenimiento, limpieza y seguridad, así como
cualesquiera otros de naturaleza similar, de importe superior a 50
millones. Han remitido la relación certificada (anexos II.2.2-2 y II.
2.2-3) 88 Sociedades, manifestando haber celebrado 3.841 contratos,
por un importe global de 580.588 millones; 105 Empresas informan no
haber celebrado ningún contrato de los solicitados; y 25 no han
contestado al requerimiento. Ninguna Sociedad estatal o entidad de
derecho público llevó a cabo contratos de los previstos en el
artículo 2 de la LCAP, según la información remitida al Tribunal.
De estos contratos se ha seleccionado una muestra para su
fiscalización, cuyos resultados se recogen en los respectivos
subepígrafes del apartado II.8.
Las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social
están sujetos a las mismas obligaciones legales que el resto de las
entidades del Sector público tendentes a asegurar la remisión de
contratos al Tribunal de Cuentas, de conformidad con lo dispuesto en
los artículos 58 de la LCAP y 39 y 40.2 de la LFTCu.
El artículo 70 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas
Fiscales, Administrativas y del Orden Social atribuyó a partir del 1
de enero de 1998 -fecha de su entrada en vigor- competencias al
Interventor General de la Seguridad Social para la celebración de
contratos, confiriéndole la condición de órgano de contratación. Sin
embargo, la IGSS no ha remitido al Tribunal de Cuentas ningún
contrato celebrado en 1998, ni ninguna relación de contratos
celebrados en el ejercicio, toda vez que, de hecho, no ejerció a lo
largo de 1998 sus competencias en materia de contratación, como se
pone de manifiesto en el epígrafe II.7.1.2.3 del presente Informe.
Por su parte, el INSS, el IMSERSO, el ISM y la TGSS cumplieron con la
obligación de remitir al Tribunal de Cuentas la relación certificada
acreditativa de los contratos celebrados en el ejercicio en los
términos del artículo 40.2 de la LFTCu. En cambio, el INSALUD
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únicamente envió las relaciones de algunos de sus Centros de gasto de
forma fragmentada e incompleta, por lo que el Tribunal tuvo que
requerir el 2 de agosto de 1999 al Ministro de Sanidad y Consumo el
envío de sus relaciones certificadas.
A su vez estas relaciones remitidas no incluyeron todos los contratos
que debían figurar en ellas de forma detallada, o por el contrario,
incluyeron contratos que no habían sido remitidos previamente en los
plazos establecidos por los artículos 58 de la LCAP y 40 de la LFTCu,
de los que el Tribunal tuvo conocimiento a través de esta fuente de
información, como se verá en el siguiente cuadro.
De nuevo en este ejercicio, para intentar conocer si los contratos
recibidos en el Tribunal alcanzaban la totalidad de los celebrados
por las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social
y susceptibles de ser fiscalizados por este Tribunal, se han utilizado
como medios auxiliares de comprobación de la contratación
efectivamente celebrada la información que proporciona el Boletín
Oficial del Estado (B.O.E) sobre convocatorias y adjudicación de
contratos y otros medios públicos que facilitaron información al
respecto, así como la información obtenida por el Tribunal en el
desarrollo de fiscalizaciones anteriores y en el análisis de los
datos correspondientes a contratos celebrados en años precedentes.
Una vez efectuado el cotejo de estas fuentes de información, el
Tribunal procedió a reclamar el envío de los contratos no recibidos
en los términos que se detallan en el epígrafe II.7.1.1.2 del
presente Informe, de cuya celebración existía constancia, así como la
documentación y las informaciones complementarias que resultaron
necesarias para el ejercicio de la fiscalización.
El resumen de la remisión de los contratos por entidadesse detalla en
el siguiente cuadro.
Estos datos ponen de manifiesto que de los 1.159 contratos enviados,
sólo 679 (el 58%) lo fueron de oficio. De los 480 contratos enviados
a requerimiento del Tribunal, 260 eran de remisión obligatoria
(respecto de los cuales las entidades -excepto el ISM- infringieron
lo dispuesto en los artículos 58 de la LCAP y 40.2 de la LFTCu) y los
220 restantes fueron solicitados por el Tribunal para conocer la
contratación celebrada, al amparo de lo previsto en los artículos
58.3 de la LCAP y 40.2 de la LFTCu.
Todo ello revela que las entidades remitieron de oficio el 72% (679
sobre 939) de los contratos conocidos por el Tribunal que estaban
obligadas a enviar para su fiscalización, lo que pone de manifiesto
la existencia de un incumplimiento de la obligación de remitir los
contratos para su fiscalización que alcanza al 28% de los contratos.
Este Tribunal constata que ni las Entidades, ni los responsables de
los Ministerios de Trabajo y Asuntos Sociales y Sanidad Consumo han
tomado medidas para corregir este incumplimiento legal, puesto de
manifiesto reiteradamente en anteriores Informes anuales. Por ello,
este Tribunal debe seguir insistiendo en la necesidad de un riguroso
cumplimiento de la remisión de los contratos por las entidades,
especialmente el INSALUD que acumula el
90% de estos incumplimientos, para evitar así que sea el propio
Tribunal de Cuentas el que, mediante el cruce de los datos de que
dispone, tenga que requerir los de remisión obligatoria. Esta
circunstancia se pone especialmente de manifiesto en el epígrafe II.
7.1.4 del presente Informe en el que se hace un análisis
particularizado de la contratación sobre una muestra de 10 Hospitales
del INSALUD y sobre la contratación por parte del INSALUD de los
suministros de medicamentos y especialidades farmacéuticas, de
actividades docentes o de formación y de la gestión de los archivos
documentales comprensivos de datos personales de los ciudadanos.
De los 1.159 contratos finalmente remitidos, el Tribunal de Cuentas
seleccionó una muestra de 410 expedientes para su análisis. En
relación con estos 410 expedientes seleccionados, el Tribunal hubo de
requerir en 380 casos documentación e información complementarias
para completar los expedientes (lo que supone un 93% sobre el total
de expedientes examinados) tal y como queda reflejado en el cuadro
siguiente, a pesar de que en la mayor parte de los casos se trataba
de documentación que debía formar parte de los expedientes, de
acuerdo con la LCAP y el RGCE, cuestión que no es sino la repetición
de lo que ha venido suce-
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diendo en ejercicios anteriores, que se ha reflejado y criticado en
anteriores Informes anuales, crítica que las
entidades y los 2 Departamentos Ministeriales a los que están
adscritas, continúan ignorando.
Por último, debe señalarse que, en ocasiones, las entidades
requeridas por este Tribunal para aportar documentación acreditativa
de la realización de actos de trámite necesarios en los
procedimientos de contratación, como los certificados de conformidad
con determinados servicios, han remitido documentos de nueva factura,
emitidos ex profeso y con fecha actual para poder dar respuesta al
requerimiento. Estos documentos en modo alguno pueden ser tenidos en
cuenta por este Tribunal en sustitución de los que debieron emitirse
en el momento procedimental oportuno y, por el contrario, esta
práctica establece con mayor fuerza la presunción de su inexistencia
y consecuentemente del incumplimiento de las correspondientes normas
legales por parte de las Entidades y de los 2 Departamentos
Ministeriales a los que están adscritas.
El Tribunal de Cuentas también ha fiscalizado la contratación
celebrada por las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales de la Seguridad Social para lo cual el Tribunal
requirió la remisión de sus relaciones certificadas de contratos a
las 31 Mutuas que celebraron contratos en 1998 (a 31.12.1998 se
fusionaron las Mutuas n.º 166 y n.º 269) con arreglo a los criterios
que se especifican en el epígrafe II.7.2.1 del presente Informe
anual.
Además de la remisión de estas relaciones de contratos, el Tribunal
de Cuentas reclamó la remisión, para su análisis específico, de los
contratos de adquisición y arrendamiento de bienes inmuebles, de los
contratos de seguro y reaseguro, de los contratos cuyo objeto hubiera
sido dar publicidad a la sociedad española de sus propias actuaciones
de gestión, así como de los conciertos formalizados con terceros,
cualquiera que hubiera sido su modalidad. En cumplimiento de este
requerimiento, las Mutuas remitieron para su fiscalización un total
de 786 contratos celebrados en 1998, por importe de 4.579,4 millones
de pesetas.
El cumplimiento con estos requerimientos por parte de las Mutuas se
ha ajustado por lo general en tiempo y en forma a los plazos y
contenidos establecidos por este
Tribunal. Cabe únicamente destacar que la Mutua número 72, Solimat
remitió las relaciones certificadas de contratos pero no envió los 15
contratos que le fueron expresamente requeridos por el Tribunal, como
ya sucedió en el ejercicio anterior. Ante este incumplimiento de sus
obligaciones con el Tribunal de Cuentas, el Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales debe adoptar en el ejercicio de las funciones de
dirección, control y tutela sobre las Mutuas que le atribuye el
ordenamiento jurídico, las medidas oportunas para evitar su
repetición 5. En todo caso, la falta de remisión de la documentación
requerida por parte de la Mutua n.º 72 Solimat, ha supuesto una
limitación al alcance de esta fiscalización, lo que ha impedido a
este Tribunal emitir una valoración fundada sobre la regularidad de
su actividad en materia de contratación.
Por último, el Tribunal ha requerido de las Fundaciones constituidas
al amparo del Real Decreto-Ley 10/1996, de 17 de junio, sobre
habilitación de nuevas formas de gestión del Instituto Nacional de la
Salud (Fundación «Hospital Manacor» y Fundación «Hospital Alcorcón»)
la remisión de sus relaciones certificadas comprensivas de todos los
contratos por ellas celebrados en el ejercicio de 1998. La Fundación
«Hospital Manacor» certificó haber celebrado 13 contratos por importe
de 63,3 millones de pesetas y la Fundación «Hospital Alcorcón»
certificó la celebración de 38 contratos por importe de 880,3
millones. El Tribunal de Cuentas requirió para su análisis, la
totalidad de estos expedientes. Las dos Fundaciones dieron debido
cumplimiento a este requerimiento ajustándose en tiempo y forma a lo
solicitado por el Tribunal, sin perjuicio de la información y
documentación complementaria que hubo de requerir el Tribunal según
se expone en el epígrafe II.7.3 del presente Informe.
----------
5 La Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social señala en
sus alegaciones que «por escrito de fecha 22 de agosto de 2000 la
Mutua cumplimentó el requerimiento e informó que la documentación
reclamada había sido presentada». Sin embargo la Mutua nº 72 se
limitó a remitir la relación certificada de contratos, incumpliendo
el requerimiento de remisión de los expedientes de contratación.
II.3 ANÁLISIS DEL DÉFICIT Y DEL ENDEUDAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN
GENERAL DEL ESTADO, DE SUS ORGANISMOS AUTÓNOMOS, DE LA SEGURIDAD
SOCIAL Y DEMÁS ENTIDADES PÚBLICAS SOMETIDAS A RÉGIMEN PRESUPUESTARIO
LIMITATIVO
ÍNDICE
Página
Introducción ... 57
II.3.1 Administración General del Estado y sus Organismos autónomos
... 58
II.3.1.1 Ámbito presupuestario ... 58
II.3.1.2 Ámbito patrimonial ... 60
II.3.2 Entes públicos con presupuesto limitativo ... 62
II.3.2.1 Ámbito presupuestario ... 62
II.3.2.2 Ámbito patrimonial ... 62
II.3.3 Seguridad Social ... 63
II.3.3.1 Resultado presupuestario ... 63
II.3.3.2 Resultado económico-patrimonial ... 68 II.3.3.3 Resultado
de las Fundaciones.. 70 II.3.3.4 Endeudamiento de la Seguridad Social
... 70
II.3.4 Sociedades estatales y entidades financieras ... 77
II.3.4.1 Sociedades estatales no financieras ... 77 II.3.4.2
Sociedades estatales y entidades financieras ... 85
II.3.5 Otros Entes Públicos ... 86
Introducción
En el presente ejercicio, al igual que en Informes anteriores, se
dedica una atención especial al «análisis del déficit y del
endeudamiento de las distintas Administraciones y entidades públicas
sometidas a régimen presupuestario limitativo», coordinando el examen
y los resultados de la fiscalización de las distintas entidades del
Sector público. El objetivo pretendido es obtener el conocimiento más
aproximado posible de la situación económico-financiera y, más
concretamente, del déficit ajustado, derivado de las liquidaciones
presupuestarias, y del grado de endeudamiento alcanzado en el
conjunto de las Administraciones y entidades públicas mencionadas
anteriormente.
En la identificación y valoración de estas dos magnitudes
macroeconómicas se han eludido referencias a la multiplicidad de
acepciones y perspectivas bajo las que es frecuente formular sus
análisis. Los trabajos de
verificación se han dirigido directamente a evaluar la
representatividad de las cuentas examinadas y, en dicho contexto, a
examinar aquellas operaciones que por su conexión con el déficit o el
endeudamiento pudieran originar una alteración en la cuantificación
que de dichas magnitudes se deduce de las cuentas rendidas.
A los efectos perseguidos en la presente fiscalización, se utiliza el
concepto de resultado presupuestario (superávit o déficit) que está
definido en el actual Plan General de Contabilidad Pública, como la
diferencia positiva o negativa, entre «la totalidad de ingresos
presupuestarios realizados durante el ejercicio, excluidos los
derivados de la emisión y creación de pasivos financieros, y la
totalidad de gastos presupuestarios del mismo ejercicio, excluidos
los derivados de la amortización y reembolso de pasivos financieros»;
es decir, la diferencia, positiva o negativa, entre los derechos
reconocidos netos en los conceptos económicos incluidos en los
capítulos 1 a 8
del presupuesto de ingresos y las obligaciones reconocidas netas en
los conceptos económicos contemplados en los mismos capítulos del
presupuesto de gastos.
A su vez, el resultado presupuestario así calculado se descompone en
las siguientes magnitudes: el resultado por operaciones corrientes
(diferencia entre los derechos imputados a los capítulos 1 a 5 del
presupuesto
de ingresos y las obligaciones imputadas a los capítulos 1 a 4 del
presupuesto de gastos), el resultado por operaciones de capital
(diferencia entre los derechos y obligaciones de los capítulos 6 y
7), el resultado por operaciones de activos financieros (diferencia
entre los
derechos y obligaciones del capítulo 8) y el resultado por
operaciones comerciales.
Por otra parte, la variación neta de pasivos financieros (diferencia
entre las partidas de derechos y obligaciones reconocidos del
capítulo 9) se relaciona con el resultado presupuestario, a efectos
de determinar el saldo presupuestario, a partir del cual se obtiene
el superávit o déficit de financiación originado en el ejercicio como
consecuencia de la ejecución del presupuesto.
La determinación efectuada de las anteriores magnitudes viene
referida al momento del reconocimiento de las obligaciones y los
derechos, prescindiendo de la realización efectiva de la siguiente
fase del pago o cobro correspondiente y con independencia de
determinadas valoraciones que en el texto se recogen sobre el grado
de realización de alguno de los derechos reconocidos.
Asimismo, en el análisis de las operaciones y en la cuantificación de
dichas magnitudes se ha atendido a las singularidades de la
contabilidad presupuestaria, cuya normativa y metodología presenta
unas peculiaridades que han de tenerse en cuenta si se pretende
cotejar la cuantificación de estas magnitudes con la obtenida desde
otras perspectivas (particularmente de la contabilidad nacional),
cuya determinación responde a criterios distintos de los aquí
aplicados.
El ámbito subjetivo de la presente fiscalización alcanza, como se
desprende del párrafo anterior, al conjunto de
[Página con imagen]
las distintas Administraciones y entidades públicas sometidas
a régimen presupuestario limitativo, al quedar regidas todas ellas por
una contabilidad presupuestaria, sometiéndose en el ejercicio su
actividad a las directrices marcadas por sus respectivos
Presupuestos. De este modo, se consigue, además, una mayor
aproximación entre el alcance de la liquidación presupuestaria y el
de los presupuestos inicialmente aprobados por el Parlamento.
El análisis del ámbito presupuestario que se acaba de exponer,
relativo al reconocimiento de las obligaciones y liquidación de los
ingresos previstos, se completa con un análisis de ámbito
patrimonial, dirigido fundamentalmente a la evaluación del resultado
económico-patrimonial del ejercicio como consecuencia de las
operaciones de naturaleza presupuestaria y no presupuestaria, y del
nivel de endeudamiento. El resultado económico se identifica con el
saldo de la cuenta del resultado económico- patrimonial y se obtiene
por diferencia entre los ingresos (tanto ordinarios como
extraordinarios) y gastos (incluidas las pérdidas) en sentido
económico, efectuando los ajustes que correspondan e identificando
aquellas partidas que han de ser conciliadas con los saldos de la
contabilidad de otras Entidades públicas. Se estima oportuno destacar
el distinto alcance y significado del resultado de ejecución
presupuestaria y el derivado del análisis económico-patrimonial
mencionado, así como los diferentes principios que, en su caso, rigen
el registro de los respectivos hechos contables.
Por lo que respecta al endeudamiento se diferencia el de financiación
y el de funcionamiento, y en su cuantificación se presentan los
correspondientes ajustes y se identifican aquellos importes de deudas
mantenidas con Entidades públicas que han de ser conciliados con los
saldos que figuran en sus respectivas contabilidades.
Las comprobaciones llevadas a cabo en el ámbito subjetivo descrito se
han completado con las oportunas verificaciones en las principales
Entidades del sector público no sometidas a presupuesto limitativo.
En
éstas, la fiscalización se ha dirigido, especialmente, a la
identificación y evaluación de aquellas partidas que pueden incidir
en el déficit o endeudamiento de las distintas Administraciones
públicas por ingresos pendientes o por obligaciones generadas hasta
el final del ejercicio, asumidas en el mismo o que deban asumirse en
ejercicios futuros por un compromiso firme.
En este caso, se relacionan las distintas operaciones, especificando
si en la contabilidad de la respectiva Administración se recoge su
incidencia en cuanto al déficit o endeudamiento, deduciéndose, de lo
contrario, el ajuste que debería incorporarse a sus saldos contables.
La ejecución de la presente fiscalización, en la pretendida inclusión
y coordinación de todo el Sector público, ha estado condicionada por
su propia dimensión, así como por la diversidad de entidades que lo
integran y la complejidad de la actividad desarrollada, y en
ocasiones, por no aparecer claramente diferenciadas las competencias
de las distintas partes intervinientes en alguna de las operaciones
analizadas.
Las verificaciones se han llevado a cabo sobre las cuentas y
documentación rendidas y comprobantes adicionales solicitados y
complementados, en ocasiones, con actuaciones directamente efectuadas
en la sede de la respectiva Entidad.
A continuación, se describen para cada uno de los sectores
analizados, los resultados obtenidos.
II.3.1 Administración General del Estado y sus Organismos autónomos
II.3.1.1 Ámbito presupuestario
Con la información incluida en las cuentas rendidas se ha elaborado
la primera parte del cuadro que se inserta a continuación, que es una
síntesis de los resultados presupuestarios del ejercicio, así como
del saldo presupuestario resultante tras considerar la variación neta
de pasivos financieros.
Ajustes en los resultados presupuestarios del Estado y sus Organismos
autónomos 1
(en millones de pesetas)
----------
1 No se incluyen los Organismos autónomos no integrados en los
estados anuales agregados.
Del cuadro anterior se deduce que, según las cuentas rendidas, el
resultado presupuestario negativo del ejercicio correspondiente a la
Administración General del Estado ascendió a 1.270.758 millones de
pesetas y está compuesto por la diferencia entre el resultado
presupuestario positivo por operaciones corrientes, que ascendió a
1.151.271 millones, y la suma de los resultados presupuestarios
negativos por operaciones de capital y por operaciones con activos
financieros, que ascendieron a 1.667.575 y 754.454 millones,
respectivamente.
El resultado presupuestario de los Organismos autónomos en su
conjunto ha sido positivo por un importe de 215.467 millones de
pesetas, siendo negativos los resultados por operaciones corrientes
(102.940 millones) y positivos los resultados por operaciones de
capital, con activos financieros y comerciales (17.181, 726 y 300.500
millones, respectivamente). El aumento neto de sus pasivos
financieros ha sido de 1.234 millones de pesetas, por lo que el saldo
presupuestario conjunto de los Organismos autónomos asciende a
216.701 millones.
El resultado presupuestario negativo correspondiente al Estado de
1.270.758 millones de pesetas antes aludido ha conducido, en parte, a
un incremento neto de sus pasivos financieros, que se eleva a
1.813.286 millones, por lo que el saldo presupuestario del ejercicio
arroja un superávit de financiación de 542.528 millones. La variación
neta de pasivos financieros aludida resulta de la diferencia entre
11.243.721 millones de derechos reconocidos -9.910.004 por emisiones
de deuda interior, 1.219.156 por emisiones de deuda exterior, 107.857
por préstamos recibidos del exterior, 6 de fianzas recibidas y 6.698
por beneficios de acuñación de moneda metálica- y 9.430.435 millones
de obligaciones reconocidas para atender los vencimientos de la deuda
pública del ejercicio.
Teniendo en cuenta que durante el ejercicio los gastos financieros
(capítulo 3 del presupuesto) y las operaciones de capital (capítulos
6 y 7 del presupuesto), en términos de obligaciones reconocidas, han
ascendido a 3.350.545 y 2.019.725 millones de pesetas,
respectivamente, puede afirmarse que:
- Los gastos presupuestarios para atender los vencimientos de Deuda
Pública del Estado y los gastos financieros derivados de la misma
(obligaciones reconocidas con cargo a los capítulos 3 y 9 del
Presupuesto de Gastos) han excedido en 1.537.259 millones a los
derechos reconocidos por pasivos financieros (capítulo 9 del
Presupuesto de Ingresos).
- Los gastos presupuestarios del Estado durante el ejercicio en
inversiones reales y transferencias de capital superan la variación
neta de pasivos financieros reseñada en 206.439 millones de pesetas.
De ello se concluye, de un lado, que durante el ejercicio 1998 los
gastos presupuestarios derivados del
endeudamiento, por el importe de la diferencia indicada (1.537.259
millones de pesetas), no se han financiado mediante incremento de
pasivos financieros y, de otro, que las inversiones directas e
indirectas del Estado superan, por primera vez en los últimos años,
el incremento neto de pasivos financieros en el ejercicio.
Todos los datos anteriores, como se ha indicado, son los que aparecen
en las cuentas rendidas. Sin embargo, como consecuencia del examen y
comprobación de la Cuenta General del Estado, que ha llevado a cabo
este Tribunal a los efectos de emitir la Declaración a que se refiere
el artículo 10 de la LOTCu, se han puesto de manifiesto una serie de
salvedades que afectan a la exactitud de aquéllos, y, por tanto, a la
de los resultados presupuestarios a que se ha hecho referencia en los
párrafos precedentes, de forma que, incluyendo para la determinación
de estos resultados todas las operaciones contabilizadas, con
excepción de las imputadas al ejercicio por gastos o ingresos de
ejercicios anteriores, y las no contabilizadas que corresponden a
operaciones pendientes de aplicar con origen en el propio ejercicio,
el déficit presupuestario del ejercicio ascendería a 1.047.398
millones de pesetas, según el detalle que se recoge en el cuadro
anterior, del cual se deduce que:
- El déficit presupuestario de la Administración General del Estado
en el ejercicio, según las cuentas rendidas (1.270.758 millones),
corregido en la forma indicada, es decir, teniendo en cuenta para su
determinación exclusivamente las operaciones de gastos e ingresos que
debieron haber sido imputadas al presupuesto de 1998 por corresponder
al mismo, sufriría un incremento de 17.227 millones de pesetas, con
el detalle que figura en el indicado cuadro. Por tanto, el referido
déficit alcanzaría efectivamente una cifra de 1.287.985 millones.
- El superávit de los Organismos autónomos presentado en cuentas
(215.467 millones de pesetas), ajustado en el mismo sentido indicado
anteriormente, aumentaría en un importe neto de 25.120 millones
(22.571 en OAA y 2.549 en OACIF), lo que determinaría un superávit de
240.587 millones.
Por otra parte, en el cuadro anterior puede apreciarse igualmente que
el saldo presupuestario del ejercicio, que según las cuentas rendidas
es positivo por un importe conjunto de 759.229 millones de pesetas,
corregido en la forma indicada anteriormente, realmente ascendería
a 767.114 millones (525.293 millones en el Estado y 241.821 millones en
los Organismos autónomos).
Por último, es preciso destacar que a 31 de diciembre de 1998
existían una serie de gastos e ingresos, a los que se hace referencia
en los epígrafes 2.2.4, 3.2.3 y 4.2.4 de la FDDD/98, que no habían
sido aplicados al presupuesto o lo habían sido de forma incorrecta,
estando por tanto pendientes de regularizar a dicha fecha. En el
cuadro que figura a continuación se recoge el detalle de dichos
gastos e ingresos:
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Ingresos y gastos pendientes de regularización a 31 de diciembre de
1998 del Estado y sus Organismos autónomos
(en millones de pesetas)
Del cuadro anterior se deduce que en el caso de que las normas que
regulan la ejecución presupuestaria y su gestión contable se hubieran
aplicado correctamente, dictándose los actos administrativos en el
momento oportuno, las liquidaciones presupuestarias de los
correspondientes ejercicios hubieran recogido los gastos e ingresos a
que se hace referencia en aquél y, al no haber sido así, su
regularización, por un importe neto de 586.2012 millones de pesetas,
habrá sido o deberá ser soportada por ejercicios posteriores a 1998.
II.3.1.2 Ámbito patrimonial
II.3.1.2.1 Resultados económico-patrimoniales
Según las cuentas rendidas, el detalle de los resultados económico-
patrimoniales obtenidos en el ejercicio 1998 es el siguiente:
(En millones de pesetas)
Sin embargo, a lo largo de la FDDD/98 se realizan una serie de
observaciones que es preciso tener en cuenta a la hora de realizar un
análisis de los resultados
anteriores. Así, en diversos apartados de la misma se ponen de
manifiesto una serie de operaciones mal contabilizadas, indebidamente
periodificadas, o sin contabilizar, que suponen que el desahorro de
la Administración General del Estado para el ejercicio 1998
presentado en cuentas aumentaría en 46.999 millones de pesetas 3, si
se tienen en cuenta para la determinación del resultado económico-
patrimonial, exclusivamente, los gastos e ingresos generados en 1998,
en línea con lo indicado para el resultado presupuestario.
Con respecto a los resultados que figuran en las cuentas rendidas por
los Organismos autónomos y que suponen en su conjunto un ahorro de
279.243 millones de pesetas (227.052 millones en los OAA y 52.191 en
los OACIF), en la FDDD/98 se hacen, igualmente, una serie de
observaciones sobre gastos e ingresos no registrados como tales o
registrados indebidamente, cuya consideración implicaría que el
ahorro del ejercicio presentado en cuentas por los OAA aumentaría en
5.777 millones de pesetas 4, incluidos los ajustes por las
provisiones a que se hace referencia en el punto 3.2.1.B.4) de la
FDDD/98 relativo al bajo índice de cobro de las liquidaciones en vía
ejecutiva de las cuotas del INEM, y el de los OACIF aumentaría en
2.974 millones de pesetas 5.
Tras estas consideraciones los resultados económico-patrimoniales de
los distintos subsectores, teniendo en cuenta para su determinación
exclusivamente los gastos e ingresos generados en 1998, serían los
siguientes: 594.465 millones de pesetas de desahorro en el Estado,
232.829 millones de ahorro en los OAA y 55.165
----------
2 Esta cifra no incluye la carga que supondrá el bajo índice de cobro
de los deudores correspondientes a liquidaciones en vía ejecutiva de
las cuotas del INEM, referido en el apartado 3.2.1.B.4) de la FDDD/
98, que dará lugar a anulaciones y bajas en ejercicios posteriores
que podrían llegar incluso a 10.460 millones de pesetas.
3 El detalle por operaciones de este importe se encuentra en el anexo
2.4.2 de la FDDD/98.
4 El detalle por operaciones de este importe se encuentra en el anexo
3.4.2 de la FDDD/98.
5 El detalle por operaciones de este importe se encuentra en el anexo
4.4.2 de la FDDD/98.
[Página con imagen]
millones igualmente de ahorro en los OACIF. Estos importes todavía
tendrían que ser corregidos en función de otras partidas que no
estaban perfectamente cuantificadas en 31/12/98, a las que se ha
hecho referencia a lo largo de la FDDD/98, entre las que destacan la
falta de dotaciones para préstamos de dudosa realización y para
amortizaciones derivadas de elementos del inmovilizado material. Ello
con independencia de la limitación en la cuantificación de la
provisión para insolvencias de deudores del Estado, a que se hace
referencia en el punto 2.3.1.C.I.4) de la FDDD/98.
II.3.1.2.2 Endeudamiento
El cuadro que figura a continuación recoge la composición del
endeudamiento del Estado y sus Organismos autónomos a 31/12/98, según
los datos de los balances integrados en las cuentas rendidas.
(En millones de pesetas)
En el cuadro anterior se pone de manifiesto la escasa importancia
cuantitativa del endeudamiento de los Organismos autónomos frente al
Estado y el mayor porcentaje que representan en éste las deudas a
largo plazo sobre las deudas a corto.
A continuación figura el detalle y su variación en el ejercicio de la
Deuda Pública del Estado, que representa el 94% del endeudamiento
total que aparece en el cuadro anterior.
(En millones de pesetas)
Como se observa, el incremento de la Deuda del Estado en el ejercicio
1998 ha ascendido a 1.888.171 millones de pesetas, lo que supone en
términos relativos un porcentaje del 4%, ligeramente superior al del
ejercicio anterior, que fue del 3%. Puede observarse también que la
participación relativa en el total, por tipos de deuda, ha
experimentado una importante variación al alza en los empréstitos en
moneda nacional a largo plazo compensada con la variación a la baja
de los empréstitos a corto plazo.
El mayor incremento en términos absolutos corresponde a los
empréstitos a largo plazo y asciende a 4.283.314 millones de pesetas
(un 15%). Este incremento se ve compensado, en parte, con la
disminucion de los empréstitos a corto plazo por importe de 2.218.737
millones (un 17%). Esta circunstancia confirma la tendencia de los
últimos años de sustituir deuda a corto plazo por deuda emitida con
vencimiento a largo plazo.
Para obtener una visión más completa de la cuantía y variación de la
Deuda del Estado habría que considerar, como minoración de sus saldos
brutos (que figuran en el cuadro anterior), el importe de las
posiciones activas de tesorería mantenidas por el Tesoro en el Banco
de España al cierre de los ejercicios 1997 y 1998, que ascienden a
1.620.836 y 1.705.001 millones de pesetas, respectivamente 6.
De esta forma, el saldo vivo de la deuda del Estado a 31/12/97
ascendería a 44.758.154 millones y a 31/12/98 a 46.562.160 millones,
lo que supone que la variación del mismo durante el ejercicio 1998
sería de 1.804.006 millones, 84.165 millones menos que considerando
simplemente la variación del saldo bruto.
Es preciso indicar que el incremento conjunto de la Deuda del Estado
es inferior a la diferencia entre los derechos y obligaciones
reconocidos con cargo al capítulo 9 de los presupuestos de ingresos y
gastos del ejercicio 1998 (variación neta de pasivos financieros) en
74.885 millones de pesetas, debido, fundamentalmente, a la existencia
de una serie de operaciones de distinto signo que no tienen
incidencia presupuestaria en el ejercicio (primas de emisión o
reembolso de deuda pública, por ejemplo), así como a operaciones que
teniendo incidencia presupuestaria derivan en pasivos que no se han
tenido en cuenta en el detalle anteriormente incluido (moneda
metálica emitida aplicada a presupuesto) y a las variaciones
producidas en los importes de los intereses implícitos incluidos en
los saldos vivos de las Letras del Tesoro y en los devengados que
figuran en el cuadro anterior.
Los fondos líquidos obtenidos de la variación neta de pasivos
financieros del Estado, que han ascendido a 1.819.254 millones de
pesetas (teniendo en cuenta que al cierre del ejercicio han quedado
obligaciones pendientes de pago por dichos conceptos por un impor
----------
6 Ver el punto 2.3.1.C.III de la FDDD/98, relativo a la Tesorería
del Estado, en el que se detallan estas cantidades y se analizan
las diferencias con el estado de saldos del Banco de España.
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te de 5.968 millones), junto con los cobros netos por operaciones no
presupuestarias (124.972 millones), han permitido financiar el
aumento del saldo de tesorería (84.165 millones), el déficit de caja
del presupuesto corriente (1.099.390 millones), de presupuestos
cerrados (734.506 millones) y de anticipos de tesorería (26.165
millones).
Respecto a los Organismos autónomos, el volumen más importante
corresponde a la partida de acreedores que asciende a 497.046
millones de pesetas, que representa un 85% en relación con su
endeudamiento total y que ha aumentado en el ejercicio 1998 en 6.964
millones.
Dentro del epígrafe de otras deudas a largo plazo, 54.800 millones
corresponden a la partida de fianzas y depósitos del Fondo de
Garantía Salarial que ha incorporado a su contabilidad los
inventarios de garantías que cubren el reembolso de las cantidades
satisfechas
por el Organismo a los trabajadores por cuenta de las empresas. Por
otra parte, 4.281 millones de pesetas pertenecen al INVIFAS que en
1998 ha visto significativamente reducida su deuda (10.494 millones
de pesetas) con el Ministerio de Fomento en virtud del artículo 67 de
la Ley 66/1997, de 30 de diciembre 7. El resto corresponde casi en su
totalidad al importe de las deudas a largo plazo de las
Confederaciones Hidrográficas.
II.3.2 Entes públicos con presupuesto limitativo
II.3.2.1 Ámbito presupuestario
En el cuadro que figura a continuación se recoge un resumen de los
resultados presupuestarios del ejercicio 1998, con la inclusión del
capítulo 9 «Pasivos financieros», según los datos de las cuentas
rendidas.
Resultados presupuestarios según cuentas rendidas
(en millones de pesetas)
Como se ha observado en ejercicios anteriores, el CAPN no ha imputado
al presupuesto de 1998 los ingresos recibidos del INEM ni los gastos
soportados para el mantenimiento de las escuelas-taller, que han
importado 477 y 464 millones de pesetas, respectivamente, magnitudes
que incrementan el resultado y el saldo presupuestario en 13
millones.
El CSN, en el ejercicio 1998 mantiene la situación señalada en
informes anuales anteriores relativa a la existencia de ingresos
recaudados por tasas pendientes de aplicación al presupuesto, cuyo
montante al cierre del ejercicio ascendía a 45 millones de pesetas.
Asimismo, al 31 de diciembre de 1998 estaban pendientes de
contabilización las operaciones correspondientes a las
regularizaciones de la tasa de inspección y control de centrales
nucleares devengada en los ejercicios 1996, 1997 y 1998, que suponían
conjuntamente unos ingresos netos para el Consejo de 149 millones de
pesetas. Ambas partidas
deberán imputarse al presupuesto de ingresos de ejercicios
futuros.
El ICEX no ha rendido al Tribunal los estados de liquidación del
Presupuesto gestionado en el ejercicio 1998 cuyos créditos iniciales
aprobados ascendieron a 27.956 millones de pesetas. Sobre esta
situación, en el subepígrafe II.8.3.7, se exponen las actuaciones del
Tribunal.
II.3.2.2 Ámbito patrimonial
II.3.2.2.1 Resultados económico-patrimoniales
Según las cuentas rendidas, el detalle de los resultados económico-
patrimoniales obtenidos en el ejercicio 1998 es el siguiente:
----------
7 Ver el punto 2.3.1.A.V.2) de la FDDD/98, en el que se hace
referencia a la cancelación de la deuda por el Ministerio de Fomento.
8 El ICEX no ha rendido los estados de liquidación del presupuesto.
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(En millones de pesetas)
El ahorro obtenido por el CAPN en 1998 mejora el del ejercicio
anterior en 359 millones de pesetas.
Los resultados obtenidos en 1998 por el CSN contrastan con los del
ejercicio anterior, que registraron unas pérdidas de 246 millones de
pesetas. En esta favorable evolución ha incidido significativamente
los ingresos procedentes de ejercicios anteriores registrados en
1998, por un importe de 718 millones, tal y como se explica en el
epígrafe II.8.3.5.
En cuanto al ICEX, como consecuencia de la adaptación a los criterios
del Plan General de contabilidad Pública iniciada en el ejercicio
1998 el Instituto ha registrado ajustes significativos, analizados en
el epígrafe II.8.3.7, lo que ha motivado que los resultados del
ejercicio presenten un beneficio de 14.145 millones de pesetas,
frente a las pérdidas de 2.685 millones de pesetas del ejercicio
1997.
La AEAT ha incrementado en 65% los resultados positivos respecto al
ejercicio anterior, a pesar de que en resultados extraordinarios ha
registrado unas pérdidas de 1.063 millones. Asímismo, la APD ha
reducido sus pérdidas anuales un 58%, mientras que los resultados
positivos del IC aumentaron el 343%.
II.3.2.2.2 Endeudamiento
La composición del endeudamiento a 31 de diciembre de 1998, según las
cuentas rendidas, es la siguiente:
(En millones de pesetas)
El endeudamiento registrado por el CSN ha aumentado en el ejercicio
un 99% motivado, fundamentalmente, por el incremento en un 165% de
los acreedores presupuestarios, cuyo saldo se situó en 791 millones
de pesetas, correspondientes en su mayor parte a obligaciones
reconocidas en el mes de enero de 1999 de acuerdo con lo previsto en
el artículo 49 del TRLGP, conforme con la nueva redacción establecida
por la Ley 11/1996. Por otra parte, debe señalarse que el CSN
clasifica como acreedores a corto plazo un montante de 45 millones de
pesetas correspondiente a ingresos recaudados por tasas pendientes de
aplicación que no obedecen a pasivos exigibles, por lo que el
endeudamiento real asciende a 927 millones de pesetas.
El endeudamiento registrado a corto plazo por el ICEX responde
principalmente a acreedores comerciales cuyo saldo es de 1.207
millones de pesetas. Las deudas a largo plazo obedecen en su
totalidad a los desembolsos pendientes sobre acciones de empresas
públicas de su Grupo empresarial.
Por su parte, la AEAT incrementó en un 35,4% su endeudamiento a corto
plazo respecto al registrado al cierre del ejercicio anterior.
II.3.3 Seguridad Social
En el análisis del déficit y endeudamiento de este subepígrafe se
agrupan, por un lado, las Entidades Gestoras y Tesorería General de
la Seguridad Social y las Mutuas de Accidentes de Trabajo y
Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social que tienen un
régimen presupuestario limitativo y, por otro lado, las Fundaciones
cuyo presupuesto no es limitativo.
II.3.3.1 Resultado presupuestario
A continuación se presentan los derechos reconocidos netos imputados
al presupuesto de recursos y aplicaciones de la Tesorería General y
de las Mutuas, así como las obligaciones reconocidas netas aplicadas
al presupuesto de gastos y dotaciones de las Entidades Gestoras y
Tesorería General y de las Mutuas, correspondientes al ejercicio
1998:
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Ajuste en los resultados presupuestarios de las Entidades Gestoras,
Tesorería General y Mutuas
(en millones de pesetas)
II.3.3.1.1 Entidades Gestoras y Tesorería General
Según las cuentas rendidas a este Tribunal por las Entidades Gestoras
y Tesorería General de la Seguridad Social a través de la
Intervención General de la Seguridad Social, el resultado
presupuestario del ejercicio 1998 fue negativo por un importe de
84.523 millones de ptas. como consecuencia de derechos reconocidos
netos por importe de 12.568.992 millones y obligaciones reconocidas
netas por importe de 12.653.515 millones. Este resultado aunque
negativo, supuso una mejora de 152.244 millones (64,30%) respecto al
del ejercicio anterior, motivado fundamentalmente por el aumento de
los derechos reconocidos por importe de 856.621 millones y por el
aumento de las obligaciones reconocidas netas por importe de 704.377
millones, excluidos los pasivos financieros. Fue financiado mediante
dos préstamos concedidos por el Estado a la Seguridad Social, de
acuerdo con lo dispuesto en los arts. 11.3 y 11.4 de la Ley 65/1997,
de Presupuestos Generales del Estado para 1998, por importes de
125.443 y 350.000 millones, respectivamente, minorados con la
devolución por parte del ISM de préstamos recibidos por 263 millones
y por el reembolso por la Tesorería General de obligaciones y bonos
por 4 millones. De esta forma, el resultado presupuestario negativo
del ejercicio 1998 fue financiado por la variación neta positiva de
pasivos financieros por importe de 475.176 millones, lo que generó
finalmente un saldo presupuestario positivo de 390.653 millones.
Como se deduce del cuadro anterior, según las cuentas rendidas a este
Tribunal, el resultado presupuestario por operaciones corrientes fue
negativo por importe de 60.915 millones de ptas., mientras que en el
ejercicio anterior este resultado fue negativo por importe de 209.265
millones. Sin embargo, de la fiscalización que este Tribunal ha
realizado de las cuentas rendidas por
las Entidades Gestoras y Tesorería General de la Seguridad Social, se
desprende que existían derechos y obligaciones por operaciones
corrientes indebidamente imputados al ejercicio por no responder a la
naturaleza de gastos o ingresos, o por corresponder a otros
ejercicios, así como derechos y obligaciones presupuestarios no
aplicados al presupuesto del ejercicio 1998 que generan los ajustes
(entendiendo por ajustes una forma de concretar los defectos
observados en la cuantificación del resultado) que se señalan a
continuación:
- Las Entidades Gestoras y Tesorería General imputaron al presupuesto
de gastos según lo dispuesto en el art. 150.4 del texto refundido de
la Ley General Presupuestaria, un importe de 51.011 millones de ptas.
devengado en ejercicios anteriores a 1998, lo que supone un menor
déficit de este ejercicio.
- Las Entidades Gestoras y Tesorería General de la Seguridad Social
dejaron de aplicar al presupuesto de gastos y dotaciones del
ejercicio 1998, en aplicación de lo dispuesto en el art. 150.4 del
texto refundido de la Ley General Presupuestaria, obligaciones
generadas en dicho ejercicio por importe de 44.436 millones de ptas.
que, según la información remitida a requerimiento de este Tribunal
se imputaron al presupuesto de gastos del ejercicio 1999,
correspondiendo principalmente a operaciones realizadas por el
INSALUD, sin crédito presupuestario, lo que supone un mayor déficit
del ejercicio. Las Entidades han indicado en sus contestaciones
a este Tribunal en el mes de junio de 2000 que esta información era
provisional, al no haber sido aún aprobadas en esa fecha las cuentas
del ejercicio 1999 9.
----------
9 No se aceptan las alegaciones formuladas por la Intervención
General de la
Seguridad Social en relación con las operaciones aplicadas por el
INSALUD y por el IMSERSO según lo dispuesto en el art. 150.4 del
texto refundido de la Ley General Presupuestaria, ya que en tanto la
Administración General del Estado no
reconozca como obligación los gastos derivados de la asistencia
sanitaria que se presta a través del INSALUD y los derivados de las
prestaciones económicas realizadas por el IMSERSO, éstas deben ser
soportadas por la Seguridad Social.
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- La Tesorería General de la Seguridad Social aplicó al capítulo 3
«Gastos financieros» del presupuesto de gastos y dotaciones, un
importe de 8.351 millones de ptas., correspondiente a los intereses
derivados de los créditos concedidos por el Banco de España a la
Seguridad Social que, como ya indicó este Tribunal en anteriores
Informes anuales, debió haber aplicado al presupuesto de gastos del
ejercicio 1994, lo que supone un menor déficit del ejercicio.
- La Tesorería General no ha registrado presupuestariamente como
derechos del ejercicio 1998 frente a la Administración General del
Estado un importe neto de 20.238 millones de ptas. por las
insuficiencias de financiación afectada del ejercicio, por los
conceptos que se indican en el siguiente cuadro, y que suponen menor
déficit del ejercicio por el referido importe:
- La Tesorería General no ha contabilizado anulaciones de deuda
tramitadas por las Unidades de Recaudación Ejecutiva de la Seguridad
Social (URESS) como consecuencia de quitas de deuda aprobadas en los
correspondientes procedimientos concursales; por un importe de 154
millones de ptas., que suponen mayor déficit del ejercicio.
Estos ajustes al resultado presupuestario por operaciones corrientes
según las cuentas rendidas por las Entidades Gestoras y Tesorería
General por un importe neto de 35.010 millones de ptas., deben ser
entendidos como una forma de concretar las deficiencias observadas en
la liquidación tanto del presupuesto de gastos, como del presupuesto
de recursos. Consecuentemente, si las Entidades Gestoras y Tesorería
General hubieran imputado al presupuesto del ejercicio 1998 las
obligaciones y derechos devengados en el mismo minorado por las
obligaciones y derechos que imputaron a este ejercicio pero que se
devengaron en ejercicios anteriores, el resultado presupuestario por
operaciones corrientes de las Entidades Gestoras y Tesorería General
pasaría de ser deficitario por importe de 60.915 millones a ser
deficitario por importe de 25.905 millones de ptas.
De acuerdo con las cuentas rendidas, el resultado presupuestario por
operaciones de capital fue negativo por importe de 23.861 millones de
ptas. debido a la formación bruta de capital (variación del capítulo
6) por 65.275 millones y al saldo neto de transferencias de capital
(variación del capítulo 7) por 41.414 millones. No obstante, el INSS,
INSALUD, IMSERSO, ISM y la
Tesorería General aplicaron indebidamente o dejaron de aplicar al
presupuesto del ejercicio 1998 los gastos que se exponen a
continuación:
- Según lo dispuesto en el art. 150.4 del texto refundido de la Ley
General Presupuestaria, imputaron un importe de 110 millones de
ptas., correspondiente a operaciones del capítulo 6 «Inversiones
reales» que habían sido adquiridas en ejercicios anteriores, lo que
supone un menor déficit del ejercicio.
- Dejaron de imputar según lo dispuesto en el art. 150.4 del texto
refundido de la Ley General Presupuestaria, operaciones del capítulo
6 que se habían realizado en el ejercicio 1998 y que han sido
aplicadas al presupuesto de 1999, por importe de 144 millones de
ptas., lo que supone un mayor déficit del ejercicio.
- El IMSERSO ha imputado al presupuesto del ejercicio 1998,
indebidamente, 21 millones de ptas., como inversiones reales por su
aportación al Consorcio para la construcción y dotación de un Centro
de Atención a Minusválidos Psíquicos en la Rioja, Entidad con
personalidad jurídica propia, que debieron imputarse como inversión
en activos financieros, lo que supone menor déficit del ejercicio.
Por todo ello, este Tribunal propone ajustar el resultado
presupuestario por operaciones de capital de las Entidades Gestoras y
la Tesorería General, dando lugar a un resultado deficitario de
23.874 millones de ptas.
En tercer lugar, el resultado presupuestario por operaciones de
activos financieros fue positivo por importe de 253 millones de ptas.
debido a gastos presupuestarios por importe de 1.239 millones y
derechos presupuestarios por importe de 1.492 millones. No obstante,
el IMSERSO imputó, como se ha señalado anteriormente,
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a operaciones de capital 21 millones siendo así que su tratamiento
debió haber sido el de un activo financiero, por lo que este Tribunal
propone su ajuste dando lugar a un resultado presupuestario por estas
operaciones de menor superávit por importe de 232 millones de ptas.
Los ajustes de los resultados por operaciones corrientes, por
operaciones de capital y por operaciones
de activos financieros de las Entidades Gestoras y Tesorería
General alcanzan así un importe total de menor déficit de 34.976
millones de ptas. por lo que el resultado presupuestario negativo de
84.523 millones según las cuentas rendidas, pasaría a ser, una vez
ajustado, negativo por importe de 49.547 millones. En el siguiente
cuadro se recogen todos estos ajustes y resultados:
Entidades Gestoras y Tesorería General de la Seguridad Social
Resultado presupuestario
(en millones de pesetas)
Con independencia del resultado presupuestario del ejercicio 1998 y
teniendo en cuenta los ajustes efectuados por este Tribunal a las
cuentas rendidas por las Entidades Gestoras y Tesorería General que
han de ser objeto de una adecuada regularización en ejercicios
posteriores, existían además obligaciones generadas en ejercicios
anteriores a 1998, que no han sido aplicadas a este ejercicio, por
importe de al menos, 3.443 millones de ptas. (fundamentalmente se
debe a obligaciones derivadas de conciertos de asistencia sanitaria,
tributos estatales y adquisiciones de bienes y servicios
consumibles).
II.3.3.1.2 Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales de la Seguridad Social
De acuerdo con las cuentas rendidas, el resultado presupuestario del
ejercicio 1998 correspondiente a las 30 Mutuas fue negativo por un
importe de 56 millones de
ptas. como consecuencia de derechos reconocidos netos por importe de
741.322 millones y obligaciones reconocidas netas por importe de
741.378 millones.
El resultado presupuestario por operaciones corrientes según las
cuentas rendidas por las Mutuas fue nulo. Sin embargo, de la
fiscalización realizada por este Tribunal se desprende que han
existido obligaciones y derechos indebidamente imputados al
ejercicio, por no responder a la naturaleza de gastos o ingresos o
por corresponder a otros ejercicios, así como derechos y obligaciones
no aplicados al presupuesto del ejercicio 1998, por un importe neto
global de 66.860 millones de ptas., que se exponen a continuación:
- Derechos devengados en el ejercicio 1998 y no imputados al
presupuesto por importe de 243 millones de ptas., lo que supone un
mayor superávit.
- Derechos no devengados y derechos de ejercicios anteriores, todos
ellos imputados a este ejercicio
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por importe de 31.707 millones de ptas., lo que supone un menor
superávit.
- Obligaciones presupuestarias devengadas en el ejercicio 1998 y no
imputadas al presupuesto por importe de 1.178 millones de ptas., lo
que supone un menor superávit.
- Obligaciones no devengadas y obligaciones de ejercicios anteriores,
todas ellas imputadas a este ejercicio por importe de 99.502 millones
de ptas., lo que supone un mayor superávit.
Si las Mutuas hubieran imputado al presupuesto del ejercicio 1998
estas obligaciones y derechos devengados en el mismo minorados por
las obligaciones y derechos que imputaron a este ejercicio
indebidamente, o que fueron ficticios o que correspondieron a
ejercicios anteriores, el resultado presupuestario por operaciones
corrientes ajustado de las Mutuas hubiera sido de superávit por
importe de 66.860 millones de ptas.
El resultado presupuestario por operaciones de capital, según las
cuentas rendidas, fue negativo por importe de 9.042 millones de ptas.
Sin embargo, de la fiscalización realizada por este Tribunal se
desprende que existían obligaciones no aplicadas al presupuesto del
ejercicio 1998, por un importe de 338 millones de ptas., por lo que
el resultado presupuestario por operaciones de capital ajustado de
las Mutuas sería negativo por importe de 9.380 millones.
El resultado presupuestario de activos financieros rendido fue
positivo por importe de 8.986 millones de ptas., si bien, del
análisis efectuado por este Tribunal se
desprende que existían derechos y obligaciones no devengados en este
ejercicio por los siguientes motivos:
- Derechos reconocidos por importe de 36.858 millones de ptas. que no
representan auténticos derechos, lo que supone un menor superávit del
ejercicio.
- Obligaciones devengadas en el ejercicio, no imputadas al
presupuesto, por importe de 81 millones de ptas., lo que supone un
menor superávit del ejercicio, y obligaciones devengadas en
ejercicios anteriores e imputadas al presupuesto de este ejercicio
por importe de 307 millones, que supone un mayor superávit.
Teniendo en cuenta los ajustes anteriormente enumerados el resultado
presupuestario por operaciones de activos financieros ajustado de las
Mutuas sería deficitario por importe de 27.646 millones de ptas.
Por todo ello, este Tribunal propone ajustar el resultado
presupuestario del ejercicio agregado de todas las Mutuas que pasaría
de ser negativo por 56 millones de ptas. a tener un superávit de
29.834 millones.
Los ajustes de los resultados por operaciones corrientes, por
operaciones de capital y por operaciones de activos financieros de
las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades profesionales
alcanzan así un importe total de menor déficit de 29.890 millones de
ptas. por lo que el resultado presupuestario negativo de 56 millones
según las cuentas rendidas, pasaría a ser, una vez ajustado, positivo
por importe de 29.834 millones. En el siguiente cuadro se recogen
todos estos ajustes y resultados:
Mutuas de Accidente de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la
Seguridad Social Resultado presupuestario
(en millones de pesetas)
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Además del resultado presupuestario del ejercicio correspondiente a
las Mutuas y de los ajustes propuestos por este Tribunal, existen
obligaciones por importe de 744 millones de ptas. y derechos por
importe de 145 millones generados en ejercicios anteriores a 1998,
que aún no habían sido aplicados presupuestariamente y que deberán
ser soportados por presupuestos de ejercicios posteriores a 1998.
Tanto los ajustes propuestos correspondientes al ejercicio, como los
derechos y obligaciones de ejercicios anteriores que no han sido
imputados al resultado económico-patrimonial y al resultado
presupuestario, deberán ser regularizados en ejercicios posteriores.
II.3.3.2 Resultado económico-patrimonial
A continuación se analiza el resultado económicopatrimonial de las
Entidades Gestoras y Tesorería General y el de las Mutuas
correspondiente al ejercicio 1998.
II.3.3.2.1 Entidades Gestoras y Tesorería General
Según las cuentas rendidas, el resultado económicopatrimonial de las
Entidades Gestoras y Tesorería General durante el ejercicio 1998
presentó un desahorro por importe de 472.850 millones de ptas., con
una disminución respecto al ejercicio anterior de 107.889 millones de
ptas. (18,58%), con el detalle que se recoge en el cuadro siguiente:
Resultado económico-patrimonial. Ejercicio 1998
(en millones de pesetas)
Este resultado económico-patrimonial pasaría a tener un desahorro de
468.149 millones, es decir un menor déficit de 4.701 millones
respecto al de las cuentas rendidas, debido a que existen gastos,
ingresos, y activos y pasivos ficticios que, debiendo haberse
imputado al resultado del ejercicio 1998, no se registraron en el
mismo o que se han imputado incorrectamente a los resultados de este
ejercicio, cuando por razón de su devengo, debieron ser
contabilizados en otros ejercicios. Estas operaciones se concretan en
los siguientes ajustes que el Tribunal de Cuentas realiza a la cuenta
del resultado económico-patrimonial de 1998:
- De acuerdo con la información rendida relativa a las operaciones
imputadas a presupuesto a través del art.150.4 de la LGP, las
Entidades Gestoras y la Tesorería General, dejaron de imputar a
presupuesto de gastos, como se ha dicho anteriormente, un importe de
44.436
millones de ptas., de los cuales se encuentran pendientes de aplicar
al resultado económico-patrimonial del ejercicio 1998 un importe de
24.454 millones, ya que la diferencia -19.982 millones- fueron
imputados como contrapartida de la cuenta Acreedores por operaciones
pendientes de aplicar a Presupuesto y Acreedores por periodificación
de gastos. A su vez, en 1998 se imputaron operaciones devengadas en
ejercicios anteriores, resultando, en consecuencia, un ajuste neto al
resultado del ejercicio de un mayor gasto por 2.723 millones de ptas.
- La Tesorería General ha registrado indebidamente como mayor gasto
del ejercicio corriente un importe de 8.351 millones de ptas.,
correspondientes a gastos financieros devengados y vencidos a 31 de
diciembre de 1994, derivados de las pólizas de crédito suscritas con
el Banco de España.
- La Tesorería General no ha contabilizado en 1998 anulaciones de
deudas a su favor tramitadas por las Unidades de Recaudación
Ejecutiva de la Seguridad Social (URESS) como consecuencia de quitas
aprobadas en procedimientos concursales por importe de 10.607
millones de ptas., de los que 154 millones de ptas. corresponden al
ejercicio corriente, lo que originaría un ajuste neto de un menor
ingreso por ese importe.
- La Tesorería General no ha imputado como ingreso del ejercicio 1998
un importe de 2.393 millones de ptas. devengado en el ejercicio y
correspondiente a la insuficiencia de financiación por parte de la
Administración General del Estado para las empresas en crisis
acogidas a planes de reconversión industrial. Por el contrario, ha
imputado a este ejercicio operaciones correspondientes a ejercicios
anteriores, resultando, en consecuencia, un ajuste neto, por este
concepto, de un menor ingreso de 1.150 millones de ptas.
- La Tesorería General no tiene contabilizados derechos ni ingresos
devengados en 1998 para recoger los importes que le debe la
Administración General del Estado por exenciones en cuotas
correspondientes a cotizaciones del Régimen Especial Agrario, por
importe de 235 millones de ptas.
- La Tesorería General tiene pendiente de reconocer la deuda de la
Administración General del Estado por cuotas de la Seguridad Social
por un importe de 9.578 millones de ptas. Dado que al cierre del
ejercicio anterior el importe de la deuda pendiente de reconocer era
de 9.436 millones, se deduce que el ajuste neto que se derivaría en
el resultado del ejercicio corriente sería de un mayor ingreso de 142
millones de ptas.
A los ajustes citados habría que agregar la parte correspondiente al
ejercicio 1998 de la insuficiencia de la provisión para insolvencias
de créditos en vía ejecutiva -insuficiencia que podría alcanzar hasta
el 13% del saldo contable total pendiente de cobro al final del
ejercicio-, así como de la carencia de provisión que cubra el riesgo
por insolvencias de los deudores por
aplazamientos y fraccionamiento, tal como se expone en el subapartado
I.6.1.1.5 de este Informe.
Además de las operaciones correspondientes al ejercicio 1998 que
estaban pendientes de regularizar al cierre del mismo, a las que se
ha hecho referencia, existen otras operaciones de ejercicios
anteriores que estaban igualmente pendientes de regularizar o de
imputar al resultado económico-patrimonial al 31-12-98. A
continuación se expone un detalle de estas operaciones, cuya
regularización tendrá un efecto neto negativo en las cuentas de
resultados de ejercicios posteriores de 84.844 millones de ptas.:
- De acuerdo con la información rendida relativa a las operaciones
imputadas a presupuesto a través del art. 150.4 de la LGP, el total
de operaciones pendientes de aplicar al resultado económico-
patrimonial de las Entidades Gestoras y la Tesorería General a 31 de
diciembre de 1998 por la aplicación de este artículo se cifra en
27.894 millones.
- El INSALUD tiene pendientes de imputar a la cuenta de resultado
económico-patrimonial los gastos derivados de convenios
internacionales correspondientes a los ejercicios 1995 y 1996, por
importe de 4.961 millones de ptas., que están activados en la cuenta
Otros deudores no presupuestarios.
- El INSALUD tiene contabilizadas en la cuenta Otros acreedores no
presupuestarios deudas por importe neto de 6.613 millones de ptas.
con la Administración Institucional de la Sanidad Nacional,
extinguida por Real Decreto 1943/1986, de 19 de septiembre, con
efectos 1 de enero de 1987; estas deudas representadas por partidas
antiguas, que en los últimos ejercicios no han tenido movimiento, y
para las que el INSALUD no dispone de la justificación necesaria
constituyen auténticos pasivos ficticios.
- El INSALUD tenía contabilizadas en la cuenta Otros acreedores no
presupuestarios de los centros de la dirección provincial de Madrid y
del Hospital Puerta de Hierro deudas por importe de 1.078 millones de
ptas.; estas deudas son consecuencia de operaciones antiguas
pendientes de regularización (su origen se remonta, al menos, a los
años 1976 y 1982); las partidas representativas de las deudas
reflejan conceptos genéricos o indeterminados que impiden analizar la
naturaleza de las operaciones y el importe de la mayorparte no ha
variado a lo largo de varios ejercicios. Todo lo indicado
anteriormente permite suponer razonablemente que también estas deudas
constituyen meros pasivos ficticios.
- La Tesorería General sigue sin imputar a la cuenta del resultado
económico-patrimonial los gastos financieros devengados y vencidos a
31 de diciembre de 1994 por importe de 50.106 millones de ptas.,
derivados de las pólizas de crédito suscritas con el Banco de España.
- La Tesorería General recoge créditos no realizables derivados de
asistencia sanitaria prestada a terceros cuya antigüedad excede de
cinco años por un importe de 25.153 millones de ptas, sobre el que
debería tener constituída la correspondiente provisión.
- Existen anulaciones de deuda a favor de la Tesorería General no
imputadas a la cuenta de resultado económico-patrimonial por importe
de 10.607 millones de ptas.
- La Tesorería General tiene pendiente de reconocer como ingresos un
total de 9.959 millones de ptas., correspondiente a la insuficiencia
de financiación por parte de la Administración General del Estado
para las empresas en crisis acogidas a planes de reconversión
industrial.
- La Tesorería General no ha contabilizado los importes que le debe
la Administración General del Estado por exenciones en cuotas
correspondientes a cotizaciones del Régimen Especial Agrario, según
diversos Reales Decretos-Ley promulgados para reparar los daños
producidos por diferentes inundaciones, temporales y tormentas por
importe de 7.993 millones de ptas.
- La Tesorería General no ha regularizado ni tiene constituida una
provisión por los derechos pendientes de cobro contabilizados como
consecuencia de la integración de la Mutualidad de Previsión Social
de Funcionarios del extinto INP y Mutualidad de Funcionarios del
extinguido Mutualismo Laboral, por importe de 9.340 millones de ptas.
- Está activado en el concepto extrapresupuestario Otros deudores, un
crédito de la Tesorería General frente al INEM por importe de 12.073
millones de ptas., correspondiente a una partida del Fondo de
Solidaridad (cuyo antecedente fue el Fondo Nacional de Protección al
Trabajo) que se remonta al ejercicio 1986 y que el INEM no tiene
reconocido como deuda. Esta operación debería regularizarse.
- La Tesorería General no ha imputado a la cuenta de resultado
económico-patrimonial la deuda de la Administración General del
Estado por cuotas de la Seguridad Social por un importe de 9.578
millones de ptas.
- Existen partidas acreedoras, recogidas en la cuenta Otros entes,
cuentas de relación, que la Tesorería General debió imputar a la
cuenta del resultado económico- patrimonial por importe de 16.974
millones de ptas., que corresponden a deudas antiguas ya prescritas
con diversas entidades (Ministerios, organismos, etc.) derivadas de
su antigua participación en la cuota de formación profesional.
- La Tesorería General sigue contabilizando como acreedor a la
extinguida MUNPAL, por una deuda correspondiente a su integración, de
2.177 millones de ptas., que debe regularizarse por no representar un
pasivo exigible.
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- Existen otras partidas, de menor cuantía, en las Entidades Gestoras
y Tesorería General por importe neto positivo de 918 millones de
ptas. correspondiente a operaciones de ejercicios anteriores a 1998
pendientes de imputar al resultado económico-patrimonial:
Por otra parte, están pendientes de ser regularizadas las Inversiones
financieras permanentes representativas de la aportación inicial del
INSALUD a las Fundaciones Hospital Manacor y Hospital Alcorcón que
dicha Entidad recoge indebidamente como un activo en su balance de
situación, como se pone de manifiesto en el subepígrafe II.6.1.1.2.
Finalmente tendría que ser corregido el resultado económico-
patrimonial en función de otras partidas que no estaban perfectamente
cuantificadas a 31.12.98, a las que se hace referencia a lo largo de
este Informe anual, entre las que destacan la existencia de partidas
muy antiguas, tanto deudoras como acreedoras, así como por la
incorrecta amortización practicada sobre los elementos del
inmovilizado material.
II.3.3.2.2 Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales de la Seguridad Social
El resultado económico-patrimonial según las cuentas rendidas por las
Mutuas correspondientes al ejercicio 1998, fue positivo por importe
de 36.201 millones de ptas. como se recoge en el siguiente cuadro.
No obstante, como se señala más explícitamente en el subepígrafe II.
6.2.2 «Resultados de la gestión de las Mutuas de Accidentes de
Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social», este
resultado debe ser ajustado por este Tribunal por las siguientes
causas:
- Ingresos devengados por prestación de servicios y no contabilizados
en la cuenta del resultado económico- patrimonial por 4 Mutuas, por
importe de 388 millones de ptas., de los cuales 243 corresponden al
presente ejercicio y el resto a ejercicios anteriores.
- Gastos no imputados a la cuenta del resultado económico-patrimonial
por importe de 1.263 millones correspondientes a gastos devengados en
1998 y 1.215
millones en ejercicios anteriores. A estos ajustes debería agregarse
la insuficiencia de la provisión para insolvencias, ya comentada.
- Gastos no devengados en el ejercicio 1998 e imputados indebidamente
en la cuenta del resultado económico-patrimonial por importe de 348
millones de ptas.
Como consecuencia de los ajustes anteriormente citados, el resultado
del ejercicio corriente de las Mutuas disminuiría en 672 millones.
Considerando todas las partidas pendientes de regularizar, la cuenta
de resultados de ejercicios futuros de las Mutuas deberá soportar un
mayor gasto de 2.090 millones, además del incremento que deba
registrarse en la dotación de la provisión para insolvencias.
II.3.3.3 Resultado de las Fundaciones
Las Fundaciones Hospital Manacor y Hospital Alcorcón, con un régimen
presupuestario no limitativo en el ejercicio 1998, presentaron en la
cuenta de resultados agregada un ahorro de 60 millones de ptas. (la
Fundación Hospital Manacor un ahorro de 28 millones y la Fundación
Hospital Alcorcón un ahorro de 32 millones), con un volumen de
ingresos de 11.333 millones y de gastos por importe de 11.273
millones.
El resultado de la Fundación Hospital Alcorcón no está afectado por
la subvención de capital recibida del INSALUD, por importe de 1.275
millones de ptas. para la realización de inversiones en su
inmovilizado, que ha sido contabilizada correctamente en la cuenta de
Ingresos a distribuir en varios ejercicios, de acuerdo con lo
dispuesto en el Real Decreto 776/1998, de 30 de abril, por el que se
aprueban las normas de adaptación del Plan General de Contabilidad a
las entidades sin fines lucrativos y las normas de información
presupuestaria de las mismas, plan contable que ha sido de aplicación
obligatoria por primera vez en este ejercicio a las dos Fundaciones.
Por el contrario, la Fundación Hospital Manacor no recibió del
INSALUD ninguna subvención en este ejercicio.
El resultado de la Fundación Hospital Alcorcón debe ser inferior en
372 millones de ptas., dado que esta Fundación activó, indebidamente,
como gastos de establecimiento un importe de 445 millones de ptas. e
imputó como ingreso también indebidamente este mismo importe y
procedió a amortizar este inmovilizado por importe de 73 millones,
por lo que este Tribunal realiza el ajuste oportuno por importe de
372 millones.
II.3.3.4 Endeudamiento de la Seguridad Social
* Distribución general del endeudamiento.
Según las cuentas rendidas a este Tribunal por las Entidades
Gestoras, la Tesorería General, las Mutuas y las Fundaciones, a
través de la Intervención General de
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la Seguridad Social, correspondientes al ejercicio 1998, el
endeudamiento de la Seguridad Social en función del
plazo de vencimiento de las deudas, es el que se muestra en el cuadro
siguiente:
Endeudamiento de la Seguridad Social. Ejercicio 1998
(En millones de pesetas)
De acuerdo con las cuentas rendidas, el endeudamiento de la Seguridad
Social alcanzó al final del ejercicio 1998 un importe de 5.435.073
millones de ptas., correspondiendo prácticamente la totalidad a las
Entidades Gestoras y a la Tesorería General con un importe de
5.282.711 millones (97,20%), a las Mutuas un importe de 148.562
millones (2,73%) y a las Fundaciones un importe de 3.800 millones
(0,07%) El endeudamiento de la Seguridad Social está constituido
principalmente por deudas con vencimiento a largo plazo, el 56,76%
del endeudamiento total, siendo el apartado más importante,
cuantitativamente, como viene sucediendo en los últimos ejercicios,
el correspondiente a los préstamos recibidos de la Administración
General del Estado con vencimiento a largo plazo
que, a final del ejercicio 1998, ascendieron a 2.775.865 millones.
El endeudamiento a corto plazo de la Seguridad Social representó el
43,24% del endeudamiento total, correspondiendo a las Entidades
Gestoras y Tesorería General un importe de 2.199.312 millones
(93,58%), a las Mutuas un importe de 147.905 millones (6,29%) y a las
Fundaciones 3.129 millones (0,13%). La partida más significativa de
este endeudamiento fue la de Acreedores Presupuestarios, que llegó a
representar el 28,22% del endeudamiento total de la Seguridad Social.
* Evolución del endeudamiento
La evolución del endeudamiento de la Seguridad Social de los
ejercicios de 1997 y 1998 fue la siguiente:
El endeudamiento de la Seguridad Social al final del ejercicio 1998
fue superior en 741.567 millones de ptas. al que tenía a final del
ejercicio anterior, lo que supuso un incremento del 15,80%; de este
aumento, un importe de 1.168 millones corresponde a las Fundaciones.
La variación del Endeudamiento a largo plazo, durante el ejercicio
1998, fue de 467.680 millones de ptas. debido, fundamentalmente, a
los nuevos préstamos recibidos de la Administración General del
Estado por importe de 475.443 millones.
El incremento del Endeudamiento a corto plazo de la Seguridad Social
que ascendió a 273.887 millones de ptas., representó un aumento del
13,19% respecto al ejercicio anterior, y ha estado motivado
principalmente por el aumento de los Acreedores Presupuestarios y de
las deudas
con otros entes, principalmente INEM y FOGASA, por recursos
recaudados por la Seguridad Social por su cuenta. Por otra parte, las
deudas con las Administraciones Públicas aumentaron en 9.033
millones.
A continuación se analiza el endeudamiento, por separado, de las
Entidades Gestoras y Tesorería General, de las Mutuas y de las
Fundaciones:
* Entidades Gestoras y Tesorería General
Del total del endeudamiento de la Seguridad Social por importe de
5.435.073 millones de ptas., el endeudamiento de las Entidades
Gestoras y Tesorería General en el ejercicio 1998 ascendió a
5.282.711 millones (el 97,20%). Su composición y distribución por
Entidadesse muestra en el cuadro siguiente:
Endeudamiento de las Entidades Gestoras y de la Tesorería General
Ejercicio 1998
(En millones de pesetas)
(*) Incluye dos pólizas de crédito suscritas por la Tesorería General
con el Banco de España. (**) Incluye los préstamos recibidos por la
Seguridad Social de la Administración General del Estado.
Como ya se ha avanzado, el principal componente son los préstamos
recibidos por la Tesorería General de la Administración General del
Estado, por importe de 2.775.865 millones de ptas., que se han venido
concediendo todos los años, desde el ejercicio 1992 hasta 1998, y que
están pendientes de que la Tesorería
General inicie su amortización. El detalle del endeudamiento por
los préstamos recibidos, por las dos pólizas de crédito suscritas por
la Tesorería General con el Banco de España y por los intereses
devengados, vencidos y pendientes de pago, es elsiguiente:
[Página con imagen]
Préstamos recibidos por la Tesorería Genreal de la Seguridad Social
(En millones de pesetas)
A final del ejercicio 1998, la Tesorería General de la Seguridad
Social había recibido además de los préstamos pendientes de ser
amortizados por importe de 2.775.865 millones de ptas. de la
Administración General del Estado, los procedentes de las dos pólizas
de crédito suscritas con el Banco de España por importe de 256.100
millones. Asimismo, forman parte de esta deuda con el Banco de España
los intereses devengados y vencidos a 31 de diciembre de 1994, pero
pendientes de pago a 31.12.1998, correspondientes a seis anualidades
pendientes de devolver por la Tesorería General al Banco de España
por importe de 50.106 millones. Estos préstamos representaron el
52,55% del endeudamiento total de las Entidades Gestoras y Tesorería
General.
Los préstamos recibidos de la Administración General del Estado que,
a final del ejercicio 1998, estaban pendientes de que la Seguridad
Social iniciase su amortización, fueron concedidos para los fines
siguientes:
- Tres préstamos concedidos en los ejercicios 1992, 1993 y 1994 por
importe acumulado de 561.122 millones de ptas. para cancelar
obligaciones contraídas por el INSALUD con anterioridad a 31 de
diciembre de 1991. Las normas por las que se concedieron estos
préstamos establecieron que, para el préstamo concedido en el
ejercicio 1992, su amortización se iniciase a partir del ejercicio
1995, estableciéndose un plazo máximo de diez años para que la
Seguridad Social procediera a su devolución, sin establecer un año
concreto de comienzo de las amortizaciones; mientras que para los
préstamos concedidos en 1993 y 1994 no se estableció
plazo de amortización. Hasta final del ejercicio 1998 la
Seguridad Social no ha comenzado a amortizar ninguno de estos
préstamos. Las normas por las que se concedieron estos tres préstamos
dispusieron que la amortización se realizaría de acuerdo con lo
dispuesto en el art. 11 de La Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de
Presupuestos Generales del Estado para 1991, según el cual todo
incremento del gasto del INSALUD con excepción del que pueda resultar
de las generaciones de crédito, debía financiarse mediante: la
redistribución interna de sus créditos, o con cargo al remanente
afecto a la Entidad o por aportación del Estado.
Desde el ejercicio 1989 a 1998 el importe acumulado de los gastos
realizados por el INSALUD para los que la Administración General del
Estado no ha aportado, salvo por los referidos préstamos, la
financiación correspondiente ascendió a 603.479 millones de ptas.,
importe que, junto con otros gastos que deben ser financiados por el
Estado, está contabilizado en la cuenta Otros Deudores no
presupuestarios en el balance de situación de la Tesorería General,
formando parte de los llamados «Gastos con financiación afectada».
A mayor abundamiento, la Ley 24/1997, de 15 de julio, de
Consolidación y Racionalización del sistema de la Seguridad Social
estableció, entre otras cuestiones, que las prestaciones y servicios
de asistencia sanitaria incluidos en la acción protectora financiada
con cargo al Presupuesto de la Seguridad Social, tienen naturaleza no
contributiva y, de acuerdo con el artículo 1 de la citada Ley, se
financiarán mediante aportación del Estado alPresupuesto de la
Seguridad Social.
- Cinco préstamos concedidos en los ejercicios 1994, 1995, 1996, 1997
y 1998 por un importe acumulado de 1.514.743 millones de ptas. con el
fin de dar adecuada cobertura financiera a las obligaciones de la
Seguridad Social y posibilitar su equilibrio presupuestario. Las
normas que regularon la concesión de estos préstamos establecieron
que su devolución se debía producir en un plazo máximo de diez años,
a partir del ejercicio siguiente a su concesión. Al igual que para
los préstamos del apartado anterior, durante los ejercicios 1995
a 1998 la Seguridad Social no ha comenzado a amortizar ninguno de estos
préstamos.
- Dos préstamos por importe de 700.000 millones de ptas. para cubrir
los desfases de tesorería que, durante los ejercicios 1997 y 1998, se
produjeron en la Seguridad Social por diferencia entre cuotas
sociales devengadas y recaudadas en cada uno de los años. Las Leyes
de Presupuestos Generales del Estado para 1997 y 1998, que
concedieron estos préstamos, no establecieron plazo alguno para su
amortización. Sin perjuicio de lo anterior, este Tribunal considera
que la Tesorería General debe registrar contablemente los préstamos
concedidos por el Estado para cubrir los desfases de tesorería como
un endeudamiento a corto plazo 10 y no como un endeudamiento a largo
plazo, ya que, por su propia naturaleza, dichos préstamos debieron
ser empleados durante breves periodos de tiempo para superar los
déficits de liquidez que ocasionalmente pudiera experimentar la
Tesorería General a lo largo del ejercicio económico, por lo que su
naturaleza es más acorde con la de endeudamiento a corto plazo.
En relación con los préstamos concedidos por la Administración
General del Estado a la Tesorería General de la Seguridad Social, el
Estado debe plantearse rigurosamente el sentido de financiar las
insuficiencias de la Seguridad Social mediante préstamos, pues, en
los últimos ejercicios, se ha venido demostrando la imposibilidad del
sistema de la Seguridad Social de generar los recursos necesarios que
permitieran hacer frente a la obligación de devolución de los
préstamos que ocasionan el endeudamiento registrado.
En este sentido, debe recordarse que la Ley 24/1997, de 15 de julio,
de Consolidación y Racionalización del sistema de la Seguridad Social
incluyó, en el texto refundido de la Ley General de la Seguridad
Social, la disposición transitoria decimocuarta disponiendo que la
financiación de la acción protectora de la Seguridad Social, en su
modalidad no contributiva y universal, mediante aportaciones del
Estado al Presupuesto de la Seguridad Social, se llevará a cabo de
modo paulatino
antes del ejercicio económico del año 2000, en los términos que
establezcan las correspondientes Leyes de Presupuestos Generales del
Estado de cada ejercicio. La Ley de Presupuestos Generales del Estado
para el año 2000 en cumplimiento con esta previsión, no recoge ningún
préstamo del Estado a la Seguridad Social, habiéndose sustituido esta
forma de financiación por la de las transferencias, de acuerdo por
otra parte, con las recomendaciones de este Tribunal.
- El préstamo recibido por la Tesorería General de la Seguridad
Social del Banco de España se deriva de la disposición de dos pólizas
de crédito por importe de 256.100 millones de ptas., que permanece
invariable desde 1992 debido a que se acordó que su amortización se
realizaría en veinte anualidades a partir del ejercicio 2000; los
intereses devengados y pendientes de pago por estas pólizas de
crédito a 31 de diciembre de 1998 ascendieron a 50.106 millones.
Como ya ha quedado indicado, las deudas de la Tesorería General de la
Seguridad Social con la Administración General del Estado por los
préstamos recibidos, tienen diversos plazos de amortización, con la
característica de que no tienen establecido un plazo para su inicio,
sino un plazo máximo de devolución, comprobándose que, hasta
31.12.1998 al igual que sucedió en los ejercicios anteriores, la
Seguridad Social no ha comenzado a amortizar ninguno de los préstamos
recibidos. Para los ejercicios 1999 y 2000 en los Presupuestos de la
Seguridad Social tampoco han existido créditos destinados a la
amortización de estos préstamos.
Como ya ha puesto de manifiesto este Tribunal en el anterior Informe
anual, la Seguridad Social, de acuerdo con su situación financiera
actual, no podrá generar los recursos financieros suficientes para,
además de hacer efectivas las obligaciones que le corresponden,
proceder a amortizar los préstamos concedidos por la Administración
General del Estado, por lo que su devolución se producirá,
básicamente (salvo por su condonación), con aportaciones del Estado a
la Seguridad Social. A este respecto, conviene que el Gobierno adopte
las medidas normativas o de promoción normativa que sean necesarias
para que se proceda a la cancelación de los préstamos concedidos por
la Administración General del Estado a la Seguridad Social y a la
cancelación de la deuda de la Administración General del Estado con
la Seguridad Social por los gastos con financiación afectada.
Del resto del endeudamiento, destacan las deudas de la Seguridad
Social, con diversos acreedores, derivadas de la ejecución del
presupuesto de gastos del ejercicio actual y de ejercicios
anteriores, que estaban pendientes de pago por la Tesorería General
al final de 1998, con un importe acumulado de 1.450.718 millones de
ptas. (cuentas de Acreedores por obligaciones reconocidas.
Presupuesto corriente y Acreedores por obligaciones
----------
10 No pueden aceptarse las alegaciones realizadas por la Tesorería
General sobre contabilización de los préstamos para cubrir desfases
de tesorería, ya que conceptualmente estos préstamos son a corto
plazo según se indica en el texto del Proyecto de Informe. Cuestión
distinta es que los préstamos en cuestión no estén siendo utilizados
para cubrir desfases de tesorería sino para solventar una
insuficiencia financiera de carácter estructural, en cuyo caso no se
estaría cumpliendo el objetivo previsto para estos préstamos en las
leyes de presupuestos en que se establecieron.
[Página con imagen]
reconocidas. Presupuestos cerrados) lo que representó el 27,46% del
total del endeudamiento de las Entidades Gestoras y Tesorería
General.
La partida más significativa correspondió al endeudamiento con la
Administración General del Estado por las deudas con la Comunidad
Autónoma del País Vasco y con la Comunidad Foral de Navarra por el
coste de las funciones y servicios asumidos en materia sanitaria y de
servicios sociales que están reflejadas en las cuentas Acreedores por
obligaciones reconocidas. Presupuesto corriente y Acreedores por
obligaciones reconocidas. Presupuestos cerrados. Las transferencias
corrientes pendientes de pago por parte de la Tesorería General
correspondientes a estas deudas ascendieron a final del ejercicio
1998 a 1.224.737 millones de ptas., lo que representó el 84,42% del
total del endeudamiento derivado de la ejecución presupuestaria, con
un aumento de 260.057 millones respecto al ejercicio anterior. El
importe acumulado de estas deudas que
correspondieron al periodo 1992 a 1998, tienen el siguiente detalle:
Principales deudas presupuestarias de la Seguridad Social (Entidades
Gestoras y Tesorería General) con la Administración General del
Estado por transferencias a Comunidades Autónomas
(En millones de pesetas)
La composición del endeudamiento de las Entidades Gestoras y
Tesorería General por titulares de la deuda y por la naturaleza de
las operaciones que ocasionan el endeudamiento, en sus importes más
significativos es la siguiente:
Acreedores de la Seguridad Social (Entidades Gestoras y Tesorería
General)
(En millones de pesetas)
El endeudamiento de financiación ascendió a 3.082.355 millones de
ptas., con un incremento de 361.827 millones (el 13,30%) respecto al
ejercicio anterior.
El endeudamiento de financiación estaba compuesto por: a) los
préstamos recibidos de la Administración General del Estado por
importe de 2.775.867 millones de ptas., b) las pólizas de crédito
suscritas por la Tesorería General con el Banco de España por importe
de 256.100 millones, así como los intereses devengados, vencidos y
pendientes de pago al Banco de España por
importe de 50.106 millones, c) los préstamos contabilizados por el
resto de las Entidades por importe de 237 millones y las obligaciones
y bonos emitidos por importe de 45 millones.
Por lo que respecta al endeudamiento de funcionamiento de las
Entidades Gestoras y Tesorería General que ascendió a 2.200.356
millones de ptas., presenta un aumento de 361.016 millones (el
16,42%) respecto al ejercicio anterior, y corresponde básicamente a
deudas a corto plazo.
En el endeudamiento de funcionamiento destacó el importe de las
obligaciones presupuestarias pendientes de pago a final del ejercicio
1998, como consecuencia de la ejecución de los presupuestos de gastos
de cada Entidad (1.450.718 millones), así como las deudas con otros
Entes públicos (444.603 millones) y con la Hacienda Pública por las
retenciones practicadas sobre los rendimientos sujetos al Impuesto
sobre la Renta de las Personas Físicas (198.516 millones).
Asimismo, existen partidas acreedoras que están debidamente
contabilizadas como deudas de la Seguridad Social pero que, cuando se
produzca su pago material, supondrán un ingreso para la propia
Seguridad Social; este es el caso de las deudas reflejadas en la
cuenta de Organismos de la Seguridad Social, acreedores que, con un
importe de 18.685 millones de ptas., representa las cuotas a cargo de
las Entidades Gestoras y Tesorería General, así como también las
deudas con las Mutuas que, una vez satisfechas por la Tesorería
General, producirán el correspondiente ingreso en estas Entidades
colaboradoras, cuyo importe al final del ejercicio asciende a 65.718
millones.
Por otra parte, hay que señalar que existen partidas acreedoras que
no suponen verdaderas deudas de la Seguridad Social. En este caso se
encuentran las contabilizadas por el INSALUD en el periodo 1993-1996,
correspondientes a costes financieros de los préstamos recibidos del
Estado para la cancelación de las obligaciones generadas por el mismo
con anterioridad al 31.12.1991, por importe de 41.256 millones de
pesetas, que de acuerdo con lo establecido en sus documentos de
concesión no deberían generar intereses.
Por otra parte, el endeudamiento financiero de las Entidades Gestoras
y Tesorería General es muy superior al activo fijo, de lo que se
desprende que gran parte del endeudamiento financiero se ha destinado
a financiar el activo circulante; en consecuencia, ha cambiado su fin
natural que es financiar el activo fijo y por el contrario, está
contribuyendo a que la Seguridad Social no presente problemas de
liquidez a corto plazo.
Como se desprende del análisis del endeudamiento de la Seguridad
Social, ha de tenerse presente que el principal acreedor de las
Entidades Gestoras y Tesorería General es la Administración General
del Estado y que, para algunos préstamos recibidos las Leyes de
concesión de dichos préstamos, contemplan la posibilidad de su
devolución mediante aportación del Estado.
A este respecto, no debe olvidarse, tal como se indica con
anterioridad en este mismo apartado II.3.3.4. y en el apartado II.
6.1.1.5., que la situación financiera de la Tesorería General de la
Seguridad Social y su posible evolución, no permiten pensar que el
sistema de Seguridad Social sea capaz de generar recursos suficientes
para atender la devolución de estos préstamos, salvo que el Estado
conceda a la Seguridad Social las transferencias necesarias para ello
o condone los préstamos concedidos.
* Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la
Seguridad Social.
El endeudamiento de las Mutuas, fue prácticamente a corto plazo, y
ascendió a 147.905 millones de ptas., con un incremento de 17.267
millones respecto al ejercicio anterior, lo que representó un aumento
del 13,15%.
En el ejercicio 1998, al igual que en los ejercicios anteriores, el
principal concepto del endeudamiento de las Mutuas fue la cuenta
Provisión para contingencias en tramitación que en este ejercicio
ascendió a 78.508 millones de ptas. lo que representó el 52,85% del
endeudamiento total de las Mutuas. Del resto del endeudamiento
destacó la cuenta Acreedores por obligaciones reconocidas pendientes
de pago derivados de la ejecución presupuestaria que ascendió a
60.096 millones y representó el 39,52% del endeudamiento total. No
obstante, es importante señalar que los datos recogidos se refieren a
las cuentas rendidas y que en el caso de las Mutuas, para realizar el
agregado de Entidades Gestoras, Tesorería General de la Seguridad
Social y Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales, ha sido necesaria la reconversión de las cuentas
presentadas conforme al Plan de 1976 al Plan de Contabilidad Pública
adaptado a las Entidades Gestoras y Tesorería General de la Seguridad
Social, lo que ha supuesto que la Provisión para contingencias en
tramitación recogida sea la existente a 1.1.1998, ya que de acuerdo
con este último Plan debe utilizarse la existente a dicha fecha,
antes de la distribución de resultados. No obstante, la provisión
dotada con cargo a los resultados a 31.12.1998, que representa los
pasivos exigibles estimados al cierre del ejercicio 1998, alcanzó un
importe de 81.987 millones con lo que el endeudamiento a corto plazo
aumentaría en 3.479 millones.
* Fundaciones Hospital Manacor y Hospital Alcorcón.
Las Fundaciones constituidas al amparo del Real Decreto-Ley 10/1996,
de 17 de junio, sobre habilitación de nuevas formas de gestión del
Instituto Nacional de la Salud, presentaron un endeudamiento por
importe de 3.800 millones de ptas., del cual 671 millones fueron
deudas a largo plazo y 3.129 millones deudas a corto plazo.
Del total del endeudamiento, la Fundación Hospital Manacor presentó
un endeudamiento, exclusivamente a corto plazo, por importe de 873
millones, mientras que en la Fundación Hospital Alcorcón el
endeudamiento ascendió a 2.927 millones (2.256 millones a corto plazo
y 671 millones a largo plazo).
El endeudamiento a largo plazo ha experimentado un incremento de 28
millones de ptas., el 4,35 % en términos porcentuales, como
consecuencia de la adjudicación de nuevos contratos de arrendamiento
financiero por la Fundación Hospital Alcorcón. El endeudamiento
a corto plazo ha tenido una variación de 1.143 millones
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de ptas., el 57,55% en términos porcentuales, motivado por el aumento
experimentado por los acreedores por compras o prestación de
servicios que ascendió a 874 millones, así como las deudas con las
Administraciones Públicas por importe de 242 millones.
Por otra parte, la Fundación Hospital Alcorcón contrató una póliza de
crédito por importe de 1.000 millones de ptas. que utilizó durante el
ejercicio 1998 y que canceló antes de finalizar el mismo, habiendo
devengado intereses por importe de 4 millones. El art. 18.3 de sus
Estatutos establece que las operaciones de crédito que concierte la
Fundación no deberían superar el límite máximo establecido en los
Presupuestos Generales del Estado. Sin embargo, la Ley de
Presupuestos para el año 1998 no estableció límite alguno con
relación al endeudamiento de las Fundaciones, creando una situación
cuando menos confusa.
II.3.4 Sociedades estatales y entidades financieras
II.3.4.1 Sociedades estatales no financieras
Continuando con los análisis realizados en Informes Anuales
precedentes, se han examinado las operaciones de las Sociedades
estatales no financieras susceptibles de influir en el déficit o en
el endeudamiento de las Administraciones públicas. A este fin se han
identificado las subvenciones y los préstamos concedidos por el
Estado y sus Organismos Autónomos a las Empresas, las ampliaciones de
capital suscritas por la Administración
y, en general, las operaciones de las que se pudieran
derivar obligaciones para las Administraciones públicas. En el
análisis de las operaciones relacionadas con el déficit o el
endeudamiento se han examinado asimismo las operaciones que han
podido dar lugar a la falta de cumplimiento por el Estado de
compromisos asumidos con Sociedades estatales no financieras.
II.3.4.1.1 Subvenciones recibidas por las Sociedades estatales no
financieras
En los PGE de 1998 se aprobaron subvenciones nominativas con destino
a Sociedades estatales no financieras por un total de 311.707
millones de pesetas. En el transcurso del ejercicio las
modificaciones de crédito netas ascendieron a 20.401 millones, lo que
hace que el total de créditos finales aprobados alcance los 332.108
millones, cifra que supone un incremento respecto a 1997 del 5,3%. El
aumento de las modificaciones de crédito (en 1997 ascendieron a 5.252
millones) se debió fundamentalmente a las subvenciones con destino
a HUNOSA y AESA que no figuraban en el ejercicio anterior ni en los
presupuestos iniciales aprobados para 1998.
En el cuadro siguiente se relacionan las Empresas beneficiarias de
las subvenciones y sus cuantías, tanto de capital como de
explotación, que se derivan de lasaplicaciones nominativas, en
millones de pesetas.
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El Estado ha reconocido obligaciones en virtud de subvenciones
nominativas, tanto de capital como de explotación, por un total de
331.249 millones de pesetas, de los que se habían pagado 328.113
millones a 31 de diciembre de 1998. En 1997 las obligaciones
contraídas ascendían 314.313 millones.
Del resultado del análisis de las cuentas anuales de las Sociedades
relacionadas cabe destacar, en relación con el déficit de la
Administración del Estado, lo que respecto a cada una de ellas se
expone seguidamente.
Minas de Almadén y Arrayanes, S.A. (MAYASA)
El Contrato-Programa que establece las ayudas financieras que el
Estado concede a la Sociedad se firmó en el año 1990 con una vigencia
de 5 años a partir del 1 de enero de 1989, pudiendo prorrogarse
anualmente. En el acuerdo, que seguía vigente en 1998, el Estado se
comprometía a financiar los costes de subactividad por los excedentes
laborales resultantes del proceso de reconversión de la Sociedad. El
déficit acumulado desde 1989 a 1997 por diferencia entre los costes
considerados subvencionables según las liquidaciones definitivas que
constan en los sucesivos informes de la IGAE y las subvenciones
realmente recibidas ascendió a 1.980 millones de pesetas.
Las obligaciones contraídas en los PGE de 1998 por subvenciones de
explotación ascendieron a 367 millones de pesetas y los costes
subvencionables de dicho ejercicio cuantificados por la IGAE en su
informe de
control financiero se cifraron en 907 millones. En consecuencia el
déficit de 1998 por compromisos adquiridos por el Estado y no
satisfechos ascendió a 540 millones; y la deuda del Estado con la
Empresa a 31 de diciembre de 1998 se cuantificó en 2.520 millones
según el siguiente detalle:
Sociedad Estatal de Promoción y Equipamiento del Suelo (SEPES)
Esta Entidad continúa gestionando por cuenta del Ministerio de
Fomento el convenio entre este Departamento ministerial y la Junta de
Extremadura para la financiación de un Plan de 3000 viviendas de
promoción oficial de dicha Comunidad Autónoma, habiéndose
cuantificado el límite máximo de aportaciones del Estado en 18.059
millones de pesetas.
En los PGE de 1998 se han aplicado y satisfecho subvenciones de
capital por importe de 1.000 millones
de pesetas. El total de créditos aplicados hasta 31 de diciembre de
1998 para esta promoción es de 11.156 millones.
Red Nacional de Ferrocarriles Españoles (RENFE)
El Contrato-Programa suscrito entre el Estado y RENFE para el periodo
1994-1998 preveía unos compromisos de gastos en los PGE de 1998 por
importe de 322.327 millones de pesetas. Los créditos consumidos en
dichos presupuestos por aplicación del Contrato-Programa con destino
a RENFE ascendieron a 253.738 millones, que a 31 de diciembre de 1998
estaban pagados.
RENFE registró en la cuenta de pérdidas y ganancias de 1998
subvenciones de explotación para compensar resultados y gestión de
infraestructuras por importe de 203.262 millones de pesetas e
incrementó sus fondos propios en concepto de aportación al Plan de
Viabilidad en 34.754 millones. La diferencia entre los créditos
aplicados a los PGE de 1998 para esta finalidad (248.738 millones) y
los gastos devengados por RENFE (238.016 millones), por importe de
10.722 millones, supone un exceso de subvención de explotación y
gestión de infraestructuras respecto a los gastos realizados.
El déficit a 31 de diciembre de 1997 por estos conceptos se había
cuantificado en 32.666 millones de pesetas, que hay que minorar en
8.947 millones como consecuencia del ajuste realizado al Contrato-
Programa por este importe y contenido en el acta n.º 11 de la
Comisión de seguimiento de dicho contrato, por lo que las
insuficiencias presupuestarias acumuladas a 31 de diciembre de 1998
ascendían a 23.719 millones.
Por lo que se refiere al Plan de Recursos Humanos, el Contrato-
Programa preveía para cada ejercicio 5.000 millones de pesetas en los
correspondientes PGE. En los de 1998 se ha aplicado dicho importe
para esta finalidad. A 31 de diciembre de 1998 para la financiación
de este Plan están pendientes de consignación presupuestaria 2.000
millones correspondientes al ejercicio de 1996.
Respecto al saneamiento de la deuda histórica de RENFE, en el
Contrato-Programa se comprometieron 50.000 millones de pesetas. En
los PGE de 1998 no se han consignado créditos para esta finalidad,
por lo que el déficit de este ejercicio se cifra en 50.000 millones.
Como a 31 de diciembre de 1997 el déficit por este concepto era de
40.730 millones, el importe total de los compromisos asumidos en el
Contrato-Programa para saneamiento de la deuda histórica no atendidos
a 31 de diciembre de 1998 ascendía a 90.730 millones. La Comisión de
Seguimiento del Contrato-Programa en su acta n.º 8 decidió aplicar el
exceso de subvención de explotación recibida en 1998 por gastos
subvencionables realizados (10.722 millones) a minorar la cuenta a
cobrar por aportaciones del Estado para el saneamiento de la deuda
histórica, por lo que la insuficiencias presupuestarias a esa fecha
se situaron en 80.008 millones.
En resumen, no se han aplicado a los PGE hasta 31 de diciembre de
1998 aportaciones a RENFE comprometidas en el Contrato-Programa por
un total de 105.727 millones de pesetas, de los cuales 39.278
millones correspondían al ejercicio 1998 y 66.449 millones a
ejercicios anteriores 11.
Ferrocarriles de Vía Estrecha (FEVE)
El estatuto de FEVE, aprobado por Decreto 584/1974, de 25 de febrero,
regula el régimen financiero de la Entidad según el cual los déficits
de explotación debe financiarlos el Estado. Los déficits no
compensados por el Tesoro Público a FEVE a 31 de diciembre de 1997
ascendían a 16.915 millones de pesetas.
En 1998, con cargo a los PGE se contrajeron obligaciones por
subvenciones de explotación con destino a FEVE por un importe total
de 15.719 millones de pesetas, habiéndose realizado pagos por importe
de 14.880 millones. El pago de los 839 millones restantes tuvo lugar
el 28 de enero de 1999. Del total de obligaciones contraídas, 5.647
millones correspondían a la compensación del déficit de 1995 y 10.072
millones al del ejercicio 1998.
El resultado definitivo del ejercicio 1998 cuantificado por la
Empresa supone un déficit de explotación de 11.383 millones de
pesetas. La IGAE en su informe de control financiero ajustó esta
cifra a 10.778 millones; y, habiéndose pagado el 10 de diciembre de
1998 mediante anticipo de Tesorería los 6.480 millones
correspondientes al déficit de 1996, a 31 de diciembre de 1998 el
importe total de los déficits pendientes de asumir por el Estado era
de 11.777 millones (4.788 de 1997 y 509 de 1998).
Compañía Trasmediterránea, S.A.
El Contrato Regulador suscrito entre el Estado y la Compañía
Trasmediterránea el 4 de septiembre de
----------
11 No se aceptan las alegaciones de la IGAE porque el déficit por el
concepto del Plan de recursos Humanos que el Tribunal cuantifica en
2.000 millones de pesetas se deduce de los compromisos asumidos por
el Estado en el ContratoPrograma como consignaciones a realizar en
los PGE y su comparación con los créditos efectivamente consumidos.
El resto de los gastos por este concepto, sin perjuicio de que hayan
de ser asumidos por el Estado, no se han considerado déficit por el
Tribunal porque no supone compromisos en dichos presupuestos.
Por lo que se refiere al saneamiento de la deuda histórica, el
análisis realizado por el Tribunal parte de que el destino de los
71.920 millones de pesetas es el establecido en el Real Decreto Ley
12/96 que aprobó el crédito extraordinario. El diferente destino de
los fondos que en la alegación se dice decidido por la Comisión de
seguimiento del Contrato Programa no se ajusta a lo ordenado en el
Decreto Ley; y, de hecho, RENFE no ha seguido aquel criterio, como
queda puesto de manifiesto en la propia alegación.
En todo caso las cifras establecidas por el Tribunal son las que se
deducen de los datos contables correspondientes al ejercicio 1998.
Si, como dice la alegación, estos datos son ajustados en ejercicios
sucesivos, cuando el Tribunal analice las cuentas de tales ejercicios
emitirá el juicio correspondiente.
El resto de las consideraciones se refieren a incidencias contables
de RENFE que no son objeto de análisis en el Anteproyecto.
Por otra parte en las alegaciones a este mismo texto formuladas por
RENFE no se cuestionan los cálculos establecidos por el Tribunal.
1978, que tenía por objeto la gestión de los Servicios de
Comunicaciones Marítimas de Interés Nacional, establece que el
equilibrio económico financiero de los servicios objeto del mismo se
obtendrá a través de las aportaciones del Estado. El ejercicio de
1997 ha sido el último de vigencia del Contrato Regulador (20 años).
Trasmediterránea, a 31 de Diciembre de 1997, registró un déficit de
16.409 millones de pesetas derivado de dicho Contrato. La IGAE en su
informe de Control Financiero ajustó el déficit a 15.560,5 millones.
Por otra parte, Trasmediterránea regularizó los 167 millones de
déficit correspondiente a 1989 aplicando la provisión que había
constituido a estos efectos. En consecuencia, los déficits que a 31
de diciembre de 1997 el Estado debía compensar a la Sociedad
totalizaron 23.233,5 millones (7.673 correspondientes a 1996 y
15.560,5 a 1997).
Los Presupuestos Generales del Estado de 1998 asignan a esta Sociedad
una subvención de explotación de 1.100 millones de pesetas. A 31 de
diciembre se habían reconocido obligaciones por importe de 884
millones y se realizaron pagos por 647 millones.
El 1 enero de 1998 finalizó el Contrato Regulador de los Servicios de
Comunicaciones Marítimas de Interés Nacional suscrito entre la
Compañía y el Estado. La Empresa en su memoria recoge el cobro de
7.673,6 millones de pesetas en este ejercicio, correspondientes al
déficit de 1996, mediante un anticipo de Tesorería cobrado por
Trasmediterránea el 7 de agosto de 1998.
Además, a 31 de diciembre de 1998 la Compañía tenía pendiente de
cobro 15.560,5 millones de pesetas correspondientes al ejercicio 1997
(ya verificado por la IGAE en su informe de control financiero).
El 26 de enero de 1998 se firmó entre la Secretaría de Estado de
Infraestructuras y Transportes (Ministerio de Fomento) y la Compañía,
un contrato de servicio de navegación de interés público entre
puertos peninsulares y puertos de las Islas Baleares, Islas Canarias,
Ceuta y Melilla. El plazo de ejecución del contrato finaliza el 31 de
diciembre del 2003 (prorrogable hasta cuatro años más), siendo su
precio total de 5.643 millones de pesetas. En el ejercicio de 1998 se
han aplicado créditos a los PGE para esta finalidad por importe de
884 millones, por gastos correspondientes al período transcurrido
desde el 26 de enero al 21 de diciembre de 1998 (además la Empresa
estima que el Estado le debe 66 millones más, por el período
comprendido entre el 1 de enero y el 25 de enero de 1998 en el que no
había cobertura contractual).
En resumen, a 31 de diciembre de 1998 las operaciones pendientes de
imputar a los PGE derivadas de los compromisos asumidos por el Estado
con Trasmediterránea ascendían a los citados 23.233,5 millones de
pesetas correspondientes a los ejercicios 1997 y 1996.
Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial (CDTI)
CDTI es el representante oficial de España ante la Agencia Espacial
Europea (ESA) desde 1986 y como
tal es el encargado de abonar la cuota que el Estado español debe
satisfacer a dicho Organismo por su participación en programas
espaciales, asignándole para ello fondos con cargo a los PGE.
A 31 de diciembre de 1997, CDTI tenía cuotas reclamadas por ESA y
pendientes de abonar por importe de 2.008 millones de pesetas. En los
PGE de 1998 se han contraído obligaciones con destino a CDTI para
financiar las cuotas de ESA por importe de 17.578 millones, que a 31
de diciembre de 1998 figuraban satisfechos.
Según los registros de CDTI, en el ejercicio 1988 se han abonado a
ESA un total de 17.444 millones de pesetas, de los que 15.436
correspondían al pago de la cuota de 1998 y 2.008 millones al pago de
deuda de ejercicios anteriores. Con ello, la deuda quedaría saldada
con un exceso de financiación por el Estado de 134 millones.
La IGAE solicitó a ESA confirmación de saldo adeudado por todos los
conceptos para el ejercicio 1998 y anteriores, habiendo sido
informada de que CDTI le adeuda el equivalente a 257 millones de
pesetas, imputables al ejercicio 1998, aunque por acuerdo entre las
partes su pago fue aplazado al ejercicio 1999.
Hulleras del Noroeste, S.A. (HUNOSA)
En el ejercicio 1998 se fusionaron HUNOSA y FIGAREDO por lo que las
ayudas concedidas en el ejercicio fueron conjuntas para ambas
Sociedades y a las dos nos referimos al citar a HUNOSA.
En los PGE 98 figuran créditos aplicados con destino a HUNOSA por
importe de 14.755 millones de pesetas en concepto de ayudas a los
costes de explotación para Empresas productoras de carbón. La
totalidad de las obligaciones estaban satisfechas a 31 de diciembre
de 1998. El ejercicio 1997 estas Empresas no habían percibido ayudas
con cargo a los PGE. HUNOSA registra como subvenciones recibidas del
Estado con cargo a los PGE 19.674 millones. La diferencia, 4.919
millones, son subvenciones aplicadas al presupuesto del Organismo
Autónomo creado en 1998 y denominado Instituto para la
Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo alternativo de
las Comarcas Mineras. De estas subvenciones, a 31 de diciembre de
1998 estaban pendientes de pago 1.640 millones, pero la Sociedad
aplicó el principio de devengo y registró la totalidad.
Además de estas ayudas y de acuerdo con los planes aprobados, HUNOSA
recibió en 1998 de SEPI 82.912 millones de pesetas, 59.288 millones
como aportaciones de capital y 23.624 como crédito fiscal.
Por otra parte, HUNOSA registró subvenciones pendientes de recibir
del Estado por importe de 9.188 millones de pesetas, de los que 1.021
millones correspondían al ejercicio de 1998. El contrato programa 96/
97 estableció que a partir de 1998 el Estado abonaría
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a HUNOSA, a razón de 1.021 millones al año, las subvenciones a la
producción de hulla coquizable pendientes de recibir correspondientes
a los ejercicios 1986 a 1988. En 1998 la Empresa no recibió esta
subvención ni figuró imputada a los PGE 1998. En consecuencia, esta
cifra de 1.021 millones debe considerarse déficit del Estado de 1998.
Infraestructuras y Equipamientos Hispalenses, S. A. (INFEHSA)
Las subvenciones de capital recibidas por la Sociedad corresponden a
las aportaciones del Estado (85%) y del Ayuntamiento de Sevilla (15%)
en los términos citados en el Convenio de octubre de 1990, es decir,
por cuantía igual al importe de los vencimientos de amortización de
la deuda y la correspondiente carga financiera que para cada
ejercicio se derivan de una operación del Crédito sindicado firmada
el 21 de mayo de 1991. A 31 de diciembre de 1997 las aportaciones
realizadas por el Estado eran superiores a la parte proporcional de
los pagos realizados por la Sociedad en relación con la operación de
endeudamiento en 1.154 millones de pesetas.
En los Presupuestos Generales del Estado para 1998 figuran
obligaciones reconocidas en concepto de subvenciones de capital para
INFEHSA por importe de 1.700 millones de pesetas, de los cuales a 31
de diciembre de 1998 figuraban pendientes de pago 142 millones. La
aplicación de la aportación se destinó a la amortización de la deuda
por los 1.700 millones. Para hacer frente a la carga financiera se
utilizó parte del excedente a 31 de diciembre de 1997 por lo que a 31
de diciembre de 1998 las aportaciones realizadas por el Estado
exceden de los pagos realizados por la Sociedad en 928 millones.
Autopista Concesionaria Astur-Leonesa, S.A. (AUCALSA)
En los PGE de 1998 AUCALSA figura como destinataria de subvenciones
de capital por importe de 1.349 millones de pesetas, de los que se
han reconocido obligaciones por 928 millones y se han realizado pagos
hasta el 31 de diciembre por 846 millones. El destino de estos fondos
es financiar las pérdidas de explotación. La Sociedad contabiliza
como subvención la cifra de pérdidas del ejercicio,
independientemente de las subvenciones reconocidas en los PGE. En el
ejercicio 1998 AUCALSA ha contabilizado una subvención a la
explotación de 1.033 millones que coincide con la cifra de pérdidas
del ejercicio.
La IGAE en su informe de control financiero del ejercicio 1998
concluye que el importe de las pérdidas incurridas en él debe
cifrarse en 988 millones de pesetas. Consecuentemente en 1998 existió
un déficit de financiación de las pérdidas de AUCALSA de 60 millones;
pero, como a 31 de diciembre de 1997 había existido un exceso de
subvenciones respecto a los resultados
ajustados por la IGAE de 63 millones, a 31 de diciembre de 1998
el exceso de financiación queda reducido a 3 millones.
Por otra parte, en los informes de control financiero de la IGAE se
señala en relación con la determinación de las pérdidas incurridas
desde el ejercicio de 1984 por AUCALSA que no todos los ajustes
propuestos a la cifra de pérdidas subvencionables han sido incluidos
en sus estados financieros por la Sociedad.
II.3.4.1.2 Adquisición por el Estado de participaciones en el capital
de las Sociedades Estatales no financieras.
En el ejercicio de 1998 el presupuesto total aprobado para la
adquisición de acciones por la Dirección General de Patrimonio del
Estado (DGPE) ascendió a 114.875 millones de pesetas. De ellos, se
reconocieron obligaciones por un total de 79.834 millones de acuerdo
con el siguiente desglose:
Además en 1998 el Estado realizó una aportación patrimonial al Ente
Público Gestor de Infraestructuras Ferroviarias (GIF) por importe de
105.000 millones de pesetas.
Los créditos aplicados para inversiones en Aguas de la Cuenca del
Sur, S.A., Aguas del Júcar, S.A. , Sociedad Estatal Hannover 2000 S.
A. y Depuradora del Baix Llobregat, S.A. lo fueron para la
suscripción del capital inicial puesto que estas Empresas se
constituyeron en 1998. Las dos primeras tienen por objeto social la
contratación, construcción y explotación de obras hidráulicas; la
tercera la concepción y ejecución de cuantas actividades, estudios y
proyectos se consideren convenientes para desarrollar la presencia de
España en la Exposición Universal de Hannover; y la última la
contratación y construcción de las obras de depuración de las aguas
residuales del Baix Llobregat. En las tres primeras el único
accionista es la DGPE, que en la última posee el 85% del capital
social perteneciendo el 15% restante a la Generalitat de Cataluña. A
31 de diciembre de 1998 las aportaciones del Estado estabantotalmente
desembolsadas.
No se han podido verificar las ampliaciones de capital de CERSA al no
haber rendido sus cuentas anuales a este Tribunal (Hidroguadiana, S.
A. según se pone de manifiesto en las alegaciones se constituyó
formalmente en enero de 1999 y ese desembolso es un anticipo de
fondos).
Sociedad Estatal de Gestión de Activos, S.A. (AGESA)
AGESA se viene financiando por la DGPE mediante sucesivas
ampliaciones de capital para hacer frente al pago de los vencimientos
de los créditos concertados para saldar las obligaciones derivadas de
la Exposición de Sevilla. Las deudas con Entidades de crédito a 31 de
diciembre de 1998 según las cuentas de la Sociedad ascendían a 17.274
millones de pesetas. AGESA se encontraba en desequilibrio patrimonial
en los ejercicios anteriores; y el 11 de febrero de 1998 se acordó
ampliar el capital en 12.488 millones, ampliación que fue suscrita y
desembolsada por la DGPE, único accionista de la Sociedad. El 29 de
junio del mismo año se acordó reducir el capital en 11.394 millones
con objeto de compensar pérdidas. A 31 de diciembre de 1998 la
Sociedad se encontraba equilibrada patrimonialmente.
Agencia EFE, S.A.
El 16 de junio de 1998, la Junta General de esta Sociedad
(perteneciente íntegramente al Estado a través de la DGPE y cuyo
objeto es obtener y distribuir información española e internacional
en España y en todo el mundo, especialmente en Iberoamérica y en
aquellas áreas en que se utilice el idioma español) aprobó una
reducción de la totalidad del capital suscrito por 4.161 millones de
pesetas, que fue destinada a la compensación de pérdidas con abono a
«Resultados negativos de ejercicios anteriores»; acordando asimismo
una ampliación de capital de 8.000 millones, suscritos y
desembolsados totalmente el 10 de agosto de 1998. Esta ampliación
tenía como destino a la ejecución del Plan de Empresa recogido en el
Contrato-Programa con el Estado español; pero, a pesar de estas
medidas, la Empresa se encontraba incursa en causa de disolución a 31
de diciembre de 1998.
Sociedad Estatal de Infraestructuras y Equipamientos Penitenciarios,
S.A. (SIEPSA)
SIEPSA, perteneciente íntegramente al Estado a través de la DPGE,
tiene por objeto el desarrollo y ejecución de los programas y
actuaciones que contiene el Plan de Amortización y Creación de
Centros Penitenciarios, en todo lo que concierne a la construcción,
edificación de centros y dependencias penitenciarias, así como la
amortización o enajenación de los bienes inmuebles y centros que le
sean aportados de acuerdo con las previsiones del Plan. A medida que
se finalizan los nuevos centros y dependencias penitenciarias, que
se financian mediante aportaciones de capital, se van integrando en
el Patrimonio del Estado, procediendo la Sociedad a la reducción del
capital.
La única reducción de capital producida en el ejercicio fue aprobada
por la Junta de Accionistas el 16 de octubre de 1998, por importe de
7.660 millones de pesetas, y correspondía al Centro Penitenciario de
Topas (Salamanca). El capital había sido ampliado por la Junta de
Accionistas el 10 de febrero de 1998 por importe de 5.000 millones.
Empresa Nacional de Autopistas, S.A. (ENAUSA)
La actividad principal de esta Sociedad, perteneciente íntegramente
al Estado a través de la DGPE y que tiene por objeto la construcción
y la explotación de autopistas de peaje u otras vías, previa
autorización del Gobierno, ha sido desde su constitución la dirección
y coordinación de la gestión de sus Sociedades dependientes, la
implantación de políticas comunes y la gestión de la deuda externa y
tesorería de Audasa, Aucalsa, Audenasa y Autoestradas. La Junta
General Extraordinaria, el 2 de febrero de 1998, acordó ampliar el
capital en 4.000 millones de pesetas, ascendiendo el capital social a
31 de diciembre de 1998 a 70.734 millones totalmente suscrito y
desembolsado.
Minas de Almadén y Arrayanes, S.A. (MAYASA)
MAYASA, que continúa en desequilibrio patrimonial, al igual que en
ejercicios anteriores, a pesar del apoyo que viene recibiendo del
Estado, amplió en 1998 su capital social en 1.300 millones de
pesetas. Esta ampliación formó parte de las ayudas financieras
establecidas en el contrato que regula las relaciones entre el Estado
y la Sociedad para financiar los planes de inversión de ésta. En 1998
se redujo el capital, también en 1.300 millones, con el fin de
compensar pérdidas.
Compañía de los Ferrocarriles de Madrid a Zaragoza y Alicante, S.A.
Esta Sociedad, perteneciente íntegramente al Estado a través de la
DGPE, se encuentra en liquidación; sin embargo, para atender
obligaciones pendientes con la Junta de Andalucía se procedió a
ampliar el capital social en 804 millones.
Empresa Nacional de Innovación, S.A. (ENISA)
Esta Sociedad, perteneciente a la DGPE en un 64,97%, a SEPI en un
19,79%, a CDTI en un 14,42% y a IDAE en el 0,82% restante, tiene como
objeto social principalmente la promoción y desarrollo de nuevos
productos y proyectos de innovación, tanto para la constitución de
nuevas Empresas en las que tiene participación como para su
transmisión a terceros. En 1998, la DGPE suscribió y desembolsó la
totalidad de la ampliación de capital efectuada por importe de 380
millones de pesetas con objeto de financiar proyectos.
Sociedad Estatal Lisboa98, S.A.
La Sociedad, perteneciente al Estado a través de la DGPE y cuyo
objeto es la concepción y ejecución de actividades, estudios y
proyectos necesarios para desarrollar la presencia de España en la
Exposición Mundial de Lisboa 1998, amplió durante el ejercicio 1998
su capital por importe de 350 millones de pesetas, con objeto de
hacer frente a los compromisos de pago derivados del diseño,
fabricación y montaje de los componentes del Pabellón y del resto de
las actividades previstas en su Programa de Actividades y a nuevas
necesidades y desviaciones en los gastos previstos.
Empresa para la Gestión de Residuos Industriales, S.A. (EMGRISA)
A 31 de diciembre de 1997, el capital social ascendía a 700 millones
de pesetas. En 1998 el Estado suscribió y desembolsó una ampliación
de capital por importe de 200 millones para financiar inversiones.
II.3.4.1.3 Prestamos concedidos por el Estado a las Sociedades
estatales no financieras
Autopistas del Atlántico Concesionaria Española, S.A. (AUDASA)
El Estado financia mediante préstamos la construcción de autopistas
por la Sociedad por importes que varían entre un 30% y un 45% del
valor total de la inversión. A 31 de diciembre de 1997 la diferencia
entre la contabilidad del Estado y la de la Sociedad (836 millones de
pesetas) correspondía a las obligaciones contraídas en los PGE
pendientes de pago a dicha fecha. En el ejercicio 1998 se han
consumido créditos para esta finalidad por importe de 531 millones de
los que se habían pagado al cierre del ejercicio 486, 7 millones.
El saldo a 31 de diciembre de 1998 que presenta AUDASA en su
contabilidad por anticipos reintegrables del Estado asciende a 19.722
millones de pesetas, acorde con el que presenta la contabilidad del
Estado en la cuenta 252 «Créditos a largo plazo» que asciende
a 19.766 millones (la diferencia corresponde a las obligaciones
contraídas y pendientes de pago a 31 de diciembre de 1998).
SBB BLINDADOS, S.A.
Los Ministerios de Industria y Energía y de Defensa suscribieron un
convenio de colaboración el 21 de octubre de 1996 para el desarrollo
de diversos programas de interés para la Defensa.
El Acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de diciembre de 1998
autorizó que el MINER contribuyese a la financiación del «programa
Leopardo» mediante la concesión a SBB Blindados, S.A. de anticipos
reintegrables sin interés. El 29 de diciembre de 1998 se
firmo por el Secretario de Estado de Industria y Energía y el
Presidente SBB Blindados un convenio de colaboración para el
desarrollo de dicho programa en el que se prevé la entrega de un
importe de 3.300 millones de pesetas para el año 1998, que fueron
aplicadas en dicho ejercicio y pagadas el 5 de febrero de 1999. SBB
Blindados, siguiendo el principio de caja, no ha registrado en su
contabilidad este préstamo.
Empresa Nacional Bazán de Construcciones Navales Militares, S.A.
(BAZAN)
El Acuerdo de Consejo de ministros del 7 de marzo de 1997 autorizó
que se suscribiera un convenio de colaboración entre los Ministerios
de Industria y Energía y de Defensa con la Empresa Nacional Bazán de
Construcciones Navales Militares, S.A., mediante el cual el
Ministerio de Industria y Energía financia la construcción por BAZAN
de 4 fragatas F-100 adquiridas por el Ministerio de Defensa por un
precio de 280.000 millones de pesetas, mediante préstamos sin interés
reintegrables a medida que se produzcan los pagos del cliente
(Ministerio de Defensa). En 1997 se inició la operación y la
financiación aportada a BAZÁN ascendió a 11.731 millones. En 1998 se
han aplicado créditos para esta finalidad por importe en 26.882
millones de los que a 31 de diciembre de 1998 estaban pendientes de
pago 6.710 millones.
La contabilidad de la Sociedad presenta un saldo en acreedores a
largo plazo, «Otros Acreedores», de 31.903 millones de pesetas. La
diferencia con los préstamos concedidos corresponde al importe
pendiente de pago a 31 de diciembre de 1998.
Autopista Concesionaria Astur Leonesa, S.A. (AUCALSA)
El Ministerio de Fomento financia la construcción de las autopistas
que lleva a cabo esta Sociedad mediante préstamos sin intereses hasta
el 50% del valor total de la inversión a realizar anualmente,
reintegrables a partir del año en que el resultado positivo del
ejercicio social lo permita. A 31 de diciembre de 1997 la Sociedad
presenta un saldo de 8.613,6 millones de pesetas en la cuenta de
anticipos reintegrables. A 31 de diciembre de 1998 la Sociedad
presenta el mismo saldo que en el ejercicio 1997, no habiéndose
aplicado créditos en los PGE de este ejercicio con destino a esta
Empresa. El saldo a 31 de diciembre de 1998 de la cuenta «Créditos a
largo plazo» de la contabilidad del Estado es coincidente con el de
la Empresa.
Rumasa, S.A.
El total de la deuda que la Sociedad mantiene con el Estado no ha
experimentado variación significativa respecto a los saldos de
ejercicios anteriores, siendo a 31 de diciembre de 1998 de 691.760
millones de pesetas.
La cuenta «Estado préstamo sin intereses» recoge la aportación del
Estado para cubrir el coste de la expropiación del Grupo RUMASA. Se
trata de dos créditos concedidos al amparo del RD ley 8/84 y del art.
62 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1989 por
importe de 400.000 y 299.500 millones de pesetas respectivamente. El
único reintegro efectuado por la Sociedad, por importe de 22.000
millones, tuvo lugar en el ejercicio 1992. Estos préstamos no
devengan intereses ni tienen vencimiento señalado. La otra cuenta que
compone el saldo de la deuda es la denominada «Estado vencimiento
operaciones Fidecaya», que tiene origen en el convenio firmado en
diciembre de 1983 entre RUMASA, S.A. y la Comisión liquidadora de
Fidecaya, S.A. y que figura en balance por su valor de reembolso.
Según el contrato suscrito, hasta el año 2027 se produce un
vencimiento anual de 148,50 millones. En relación con el vencimiento
de 1997, fueron ingresados 7,6 millones en el Tesoro público y 141
millones fueron depositados en el juzgado correspondiente, para
atender embargos preventivos. Las cantidades no satisfechas al Estado
como consecuencia de los embargos dictados sobre los vencimientos de
1995, 1996 y 1997 a raíz de reclamaciones interpuestas por antiguos
cedulistas de Fidecaya, se reflejan en «Otras deuda a largo plazo»
por importe de 185 millones y en «Otras deudas a corto plazo» por 253
millones, cantidad ésta que se ingresó en el Tesoro público en el
ejercicio 1998 y que, junto con la anualidad de 148,5 millones,
constituye el movimiento del ejercicio 1998 de la cuenta «Créditos a
largo plazo» de la Dirección General del Tesoro (cuenta General del
Estado 1998).
En la contabilidad de la Administración General del Estado el saldo a
31 de diciembre de 1998 asciende a 691.648 millones de pesetas,
correspondiendo 299.500 a Economía y Hacienda y los restantes 392.148
a la Dirección General de Patrimonio; no apreciándose discrepancia
entre el saldo del Estado a 31 de diciembre de 1998 y el que figura
en la contabilidad de RUMASA. El descuadre referenciado en el Informe
Anual de 1997, que ascendía a 7,6 millones de pesetas, figura como
diferencia entre el saldo final a 31 de diciembre de 1997 y el saldo
inicial del ejercicio 1998 en la contabilidad del Estado.
Sociedad Estatal de Promoción y Equipamiento de Suelo (SEPES)
La Sociedad reconoce a 31 de diciembre de 1998 como «Otras deudas»
dentro del epígrafe de «Acreedores a largo plazo» una deuda con el
Estado de 2.415 millones de pesetas. En 1998 se han cancelado los
2.000 millones que corresponden a deudas a largo plazo transformables
en subvenciones recibidas en 1995 como compensación al apoyo
financiero prestado a SEGISA, de acuerdo con el Contrato Programa
entre el Estado y SEPES aprobado el 24 de marzo de 1995.
SEGISA a 31/12/97 ya había devuelto a SEPES el préstamo recibido; y
con posterioridad al cierre de dicho ejercicio SEPES ingresó al
Tesoro público los fondos, devolviéndose no sólo la subvención (2.000
millones) sino también los rendimientos producidos en concepto de
intereses por las cantidades no transferidas a SEGISA y por las
transferidas desde el momento de su devolución por la Sociedad a
SEPES. Estos intereses ascendieron a 223 millones, realizándose su
pago el 5 de mayo de 1998 y registrándolos SEPES como gasto
extraordinario.
Los ingresos del ejercicio, 1.962 millones de pesetas, corresponden a
las subvenciones de capital cobradas por SEPES en 1998 (1.000
millones PGE 98 y el resto de PGE 97).
Química del Estroncio S.A.
El MINER financió en 1997, mediante la concesión de un préstamo de
751 millones de pesetas, parte de una inversión para la construcción
de una planta industrial en Cartagena, cuyo coste total estimado se
cifra en 3.500 millones. El préstamo se recogió en el balance de la
Sociedad, presentando la cuenta de préstamos a largo plazo a
31.12.1998 saldo por el mismo importe. Este préstamo no devenga
intereses y tiene un plazo de devolución de 15 años, de los cuales 5
son de carencia. En 1998 se concedió un nuevo préstamo para la misma
finalidad, por importe de 514 millones. El Estado presenta en la
cuenta créditos a largo plazo cargos por los 514 millones, que
presupuestariamente se han aplicado al concepto préstamos al sector
privado. La contabilidad de la Empresa, aplicando el criterio de caja
contabiliza en 1999 los 514 millones concedidos en 1998.
Construcciones Aeronáuticas, S.A. (CASA)
En los PGE 98 se han reconocido préstamos a favor de CASA por importe
de 9.445 millones de pesetas, de los que a 31 de diciembre de 1998
figuraban pendientes de pago 7.839 millones.
El saldo de anticipos reintegrables pendientes de devolución por CASA
al Estado, según la información de la Empresa, asciende a 47.799,3
millones de pesetas, a los que hay que añadir los 7.839 millones de
créditos pendientes de cobro ya que CASA aplica el criterio de caja.
La diferencia resultante, 2.432 millones de pesetas, se compone de
dos partidas, una de 115 millones correspondientes a los gastos de la
Comisión interministerial, que son por cuenta del Estado y éste no
los ha abonado a la Empresa, y otra de 2.317 millones
correspondientes a la carga financiera de la deuda derivada del
Proyecto AIRBUS del ejercicio 1992 sobre la que existe discrepancia
de criterios entre el Estado y CASA respecto a quién debe soportarla.
II.3.4.1.4 Compromisos futuros del estado con las Sociedades
estatales no financieras.
Infraestructuras y Equipamientos Hispalenses, S.A. (INFEHSA)
Como consecuencia del convenio entre el Estado y el Ayuntamiento de
Sevilla, el Estado debe realizar aportaciones a la Sociedad (en
proporción a su participacióndel 85% en el capital social) con el
límite máximo del endeudamiento y carga financiera derivados del
contrato de crédito suscrito el 21 de mayo de 1991.
El endeudamiento por dicho contrato asciende a 31 de diciembre de
1998 a 4.000 millones de pesetas, 2.000 a largo plazo y 2.000 a corto
plazo, por lo que a esa fecha los compromisos futuros del Estado con
esta Empresa ascendían 3.400 millones.
Barcelona Holding Olímpico, S.A. (HOLSA)
Como consecuencia del tercer Convenio de colaboración entre el Estado
y el Ayuntamiento de Barcelona, que establece el régimen definitivo
de las aportaciones a efectuar por ambas Administraciones (a razón
del 50%) para atender las necesidades derivadas del endeudamiento
contraído con instituciones financieras, El Estado deberá realizar
aportaciones a la Sociedad desde el año 1999 al 2009, por importe de
104.745 millones de pesetas.
Sociedad Estatal de Promoción y Equipamiento de Suelo (SEPES)
Las subvenciones que recibe SEPES de los PGE con la finalidad de
financiar la construcción de 3.000 viviendas de promoción oficial en
Extremadura quedaron fijadas en el ejercicio 1995 en un límite máximo
de las aportaciones de 18.059 millones de pesetas. Hasta 31 de
diciembre de 1998 las obligaciones reconocidas en los
correspondientes PGE han sido 6.769 millones en 1995, 2.887 millones
en 1996, y 1.000 millones en cada uno de los años de 1997 y 1998. Por
lo tanto, hasta el 31 de diciembre de 1998 se han reconocido 11.656
millones, quedando por reconocer 6.403 millones del total de
compromisos asumidos.
Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial (CDTI)
CDTI es el Organismo encargado de abonar la cuota que el Estado
Español debe satisfacer a la Agencia Espacial Europea (ESA) por su
participación en programas espaciales, asignándole para ello fondos
con cargo a los Presupuestos Generales del Estado en cada ejercicio.
En la Conferencia Ministerial de ESA celebrada en Toulouse en octubre
de 1995, el Estado Español se comprometió a hacer una aportación
total de 85.000 millones de pesetas para el período 1996-2000. A 31
de diciembre de 1997 se cuantificó el compromiso
para ejercicios futuros en 52.578 millones. En el ejercicio 1998
se han reconocido obligaciones en los PGE por importe de 17.578
millones por lo que dicho compromiso a 31 de diciembre de 1998 se
situó en 35.000 millones.
Hulleras del Norte, S.A. (HUNOSA)
Como consecuencia de lo establecido en el Contrato- Programa suscrito
entre el Estado y HUNOSA para los ejercicios 1996 y 1997 el Estado ha
de abonar a HUNOSA las subvenciones a la producción de hulla
coquizable pendientes de recibir correspondiente a los ejercicios
1986 a 1988, por importe de 9.188 millones de pesetas, a razón de
1.021 millones anuales a partir de 1998. El Estado tiene, por tanto,
contraídos compromisos futuros con HUNOSA por importe de 8.167
millones.
II.3.4.2 Sociedades estatales y entidades financieras
Las Sociedades estatales y entidades financieras, desde la
perspectiva de la incidencia de su actividad y de su situación
patrimonial en la identificación del déficit y del endeudamiento
público, presentan características claramente diferenciadas respecto
a las restantes entidades públicas, derivadas de la naturaleza de su
propia actividad. En el subapartado II.8. de este Informe, se recogen
los resultados obtenidos de las verificaciones practicadas, entre los
que destacan las relaciones financieras del Banco de España y del
Instituto de Crédito Oficial con los distintos subsectores públicos.
A continuación se exponen las situaciones que pudieran incidir en el
déficit y endeudamiento público.
El Banco de España mantenía con el Estado, a 31 de diciembre de 1998,
los siguientes saldos, según se registraba en sus estados contables:
los créditos singulares concedidos al Estado antes del 1 de enero de
1994, eran de 1.720.644 millones de pesetas; la cuenta corriente del
Tesoro en el Banco ascendía a 1.709.256 millones de pesetas, mientras
que las cuentas corrientes de los Organismos Autónomos en el Banco se
elevaban a 352.481 millones.
Con la Seguridad Social, el Banco de España mantenía al cierre del
ejercicio un saldo por créditos concedidos de 306.206 millones de
pesetas. La cuenta corriente de las entidades relacionadas con la
Seguridad Social, registraba un saldo de 88.237 millones de pesetas,
alcanzando el de las entidades INEM, ISFAS, MUFACE, MUGEJU y FOGASA
un total de 94.384 millones de pesetas.
Las operaciones de adquisición temporal de activos mantenidas por el
Banco de España, sobre títulos emitidos por Comunidades Autónomas,
ascendían a 31 de diciembre de 1998, a 166.717 millones de pesetas.
El saldo de las cuentas corrientes de estas entidades era de9.352
millones de pesetas.
En cumplimiento de lo previsto en el art.4.2 de la Ley 13/1994, de 1
de junio, de Autonomía del Banco de España, éste ha estimado en
14.887 millones el lucro cesante por financiaciones realizadas a
tipos inferiores a los de mercado, originado principalmente por el
endeudamiento de la Seguridad Social, 13.085 millones de pesetas y
1.450 millones por el endeudamiento neto del Estado.
El Instituto de Crédito Oficial (ICO) mantiene frente a la
Administración General del Estado (AGE) derechos de cobro que se
refieren a liquidaciones presentadas por el Instituto como
consecuencia de compensaciones financieras a los quebrantos
ocasionados por operaciones a realizar en cumplimiento de diferentes
acuerdos de Consejo de Ministros. Estos derechos ascienden a 31 de
diciembre de 1998 a 276.063 millones de pesetas, y no han sido
reconocidos en las cuentas de la AGE.
En las liquidaciones presentadas por el ICO al Estado a 31 de
diciembre de 1998, no se incluyen determinadas liquidaciones
referidas al ejercicio 1998 por valor de 11.629 millones de pesetas,
que fueron presentadas por el ICO durante el ejercicio 1999. Por
ello, si tenemos en cuenta estas liquidaciones, la cantidad adeudada
por el Estado al ICO a 31 de diciembre de 1998 suma 287.692 millones
de pesetas.
Durante 1998 el Instituto ha cancelado 18.163 millones de pesetas de
deuda del Estado mediante las
siguientes operaciones: por un lado, ha destinado la totalidad de los
beneficios obtenidos en 1997, 14.350
millones, a cancelar diferentes conceptos de la misma; por otra
parte, el Instituto, en aplicación de lo establecido en el Acuerdo de
Consejo de Ministros de 14 de noviembre de 1997, ha destinado 3.735
millones de pesetas de su patrimonio a cancelar el préstamo a
Volkswagen A.G., y, por último, y en cumplimiento del Acuerdo de
Consejo de Ministros de 26 de enero de 1996, ha cancelado 78 millones
con cargo a la provisión creada en el Real Decreto-Ley 12/1995.
A pesar de estas cancelaciones, el saldo de la deuda del Estado con
el ICO aumentó durante el ejercicio en 15.311 millones de pesetas al
pasar de 260.752 a 276.063 millones, por lo que se puede concluir que
aquellas no son suficientes para liquidar la deuda y que
por lo tanto se deberá proceder al estudio de soluciones que den
lugar a su cancelación.
En los estados contables de Sonavalco SGR, se
incluyen deudas con la Dirección General del Patrimonio del Estado
por 893 millones de pesetas, de los que 395 corresponden a capital y
498 a intereses. Al ser una sociedad en liquidación con un patrimonio
negativo, las posibilidades de cobro de la deuda son escasas.
II.3.5 Otros Entes Públicos
La posible incidencia de Entes públicos no sometidos a régimen
presupuestario limitativo, sobre la evaluación del déficit y
endeudamiento público, se centra
fundamentalmente en la situación del Grupo Radio Televisión Española,
con unas pérdidas en el ejercicio de 117.902 millones de pesetas, un
patrimonio negativo de 408.366 millones y una financiación ajena de
641.836 millones. Durante el ejercicio, el Estado no ha asumido deuda
del Grupo.
Por el contrario, en Retevisión sigue figurando el importe de 4.000
millones de pesetas pendiente de pagar al Estado en concepto de
«dividendos» acordados con cargo a los resultados del ejercicio 1991.
II.4 ANÁLISIS DE LAS CUENTAS DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO
Y DE SUS ORGANISMOS AUTÓNOMOS
ÍNDICE
Página
II.4.1 MODIFICACIONES DE CRÉDITOS ... 88
II.4.1.1 Observaciones globales sobre financiación de las
modificaciones ... 90 II.4.1.2 Análisis por figuras modificativas
... 91
II.4.2 EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS ... 97
II.4.2.1 Administración General del Estado ... 98
II.4.2.2 Organismos autónomos ... 101
II.4.3 ANÁLISIS DE LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS ... 103
II.4.3.1 Administración General del Estado ... 103
II.4.3.2 Organismos autónomos administrativos ... 105 II.4.3.3
Organismos autónomos comerciales, industriales y financieros ...
106
II.4.4 PRESUPUESTO FUNCIONAL ... 107
II.4.5 ANÁLISIS ESPECIAL DEL REFLEJO PRESUPUESTARIO DE LAS RELACIONES
FINANCIERAS ESPAÑAUNIÓN EUROPEA ... 109
II.4.5.1 Presupuesto de ingresos ... 109
II.4.5.2 Presupuesto de gastos ... 110
II.4.5.3 Saldo de las relaciones financieras España-UE ... 111
[Página con imagen]
El art. 13.1 de la LOTCu establece como contenido del Informe o
Memoria anual, entre otros, el análisis de la Cuenta General del
Estado (CGE) y, más en concreto, el relativo al cumplimiento de las
previsiones y la ejecución de los presupuestos del Estado y de los
Organismos autónomos, en cuanto entidades que están sujetas a régimen
presupuestario público.
A este fin responde este subapartado en el que se recogen los
resultados deducidos del análisis de: las modificaciones de los
créditos iniciales, que se examinan bajo diferentes perspectivas
analíticas; la ejecución de los presupuestos de gastos e ingresos,
expresando las causas de las desviaciones más significativas y las
variaciones más importantes de los del ejercicio respecto a los del
ejercicio anterior; el presupuesto funcional o por programas; y, en
fin, el reflejo presupuestario de las relaciones financieras de
España con la Unión Europea,
todo ello con relación al Estado y sus Organismos autónomos. En el
epígrafe II.8.3. se recogen los resultados del examen, comprobación y
análisis de la liquidación presupuestaria de las entidades públicas
sometidas a un presupuesto limitativo e integrados en los
Presupuestos Generales del Estado, aun cuando no formen parte de la
Cuenta General del Estado, con la finalidad de alcanzar una mayor
correspondencia entre los presupuestos inicialmente aprobados y los
liquidados, y contribuir a una evaluación global de su grado de
ejecución.
En el cuadro que se incluye a continuación se recogen los datos que
figuran en las cuentas rendidas que integran la Cuenta General del
Estado relativos a las previsiones iniciales y a los presupuestos
liquidados, habiéndose determinado también en el mismo las
desviaciones tanto absolutas como relativas, entre previsiones
y realizaciones.
Estado de resultados presupuestarios del Estado y de sus Organismos
autónomos 1
(En millones de pesetas)
De dicho cuadro -y sin perjuicio de las observaciones que en el
subapartado II.3 se realizan sobre la exactitud de sus cifras- se
deduce principalmente que:
- Los ingresos corrientes del Estado en el ejercicio han sido mayores
en 1.485.564 millones de pesetas (un 9%) que los recogidos en el
presupuesto inicial, mientras que los gastos corrientes, aunque
superiores también a los previstos inicialmente, lo han sido sólo en
una cuantía de 337.156 millones (un 2%), determinando, en
consecuencia, que los resultados por operaciones corrientes hayan
sido positivos en 1.151.271 millones, frente a los resultados
previstos de 2.863, lo
que supone una desviación positiva absoluta de 1.148.408 millones.
Los ingresos corrientes de los Organismos autónomos han sido mayores
que las correspondientes previsiones en 82.326 millones y los gastos
corrientes han sido menores que las previsiones en 83.692 millones de
pesetas (un 2% en ambos casos), por lo que los resultados por
operaciones corrientes negativos han sido inferiores a los previstos
en 166.018 millones.
- Respecto a las operaciones de capital, los ingresos conjuntos del
Estado y de sus Organismos autónomos han sido superiores a las
previsiones en 89.010 millones (un 18%) y los gastos conjuntos han
sido también
----------
1 Incluye sólo los Organismos autónomos integrados en los estados
anuales agregados.
2 El signo de la desviación obedece al sentido de la misma, por lo
que para su cálculo el denominador se considera siempre en valor
absoluto.
3 Excluida la previsión inicial de la variación del fondo de maniobra
y del resultado por operaciones comerciales.
4 Excluida la previsión del remanente de tesorería.
superiores en 200.553 millones (un 10%). Consecuentemente el déficit
conjunto derivado de estas operaciones (1.650.394 millones) ha sido
mayor que el inicialmente previsto (1.538.851 millones) en 111.543
millones, que representa un 7%.
- Los ingresos por operaciones con activos financieros se han
desviado por exceso de las previsiones en 74.442 millones en el
Estado y en 296 millones en los Organismos autónomos (68% y 28%,
respectivamente) y los gastos se han desviado, por defecto, en el
Estado en 105.035 millones y en los Organismos en 132 millones (10% y
17%, respectivamente).
- En los OACIF, frente a un resultado positivo por operaciones
comerciales previsto de 279.425 millones de pesetas, se ha producido
un resultado de 300.500 millones, lo que en términos relativos supone
una desviación del 8%.
- Como consecuencia de las desviaciones de los cuatro resultados
parciales (por operaciones corrientes, de capital, con activos
financieros y comerciales), el déficit presupuestario del Estado en
el ejercicio, que asciende a 1.270.758 millones, ha sido inferior al
inicialmente previsto en 1.145.809 millones, lo que representa un 47%
de desviación en términos relativos; en los Organismos autónomos,
frente a un déficit previsto de 42.587 millones se ha obtenido un
superávit de 215.467 millones, con una desviación positiva de 258.054
millones (606%), que juntamente con la del Estado, determina una
liquidación presupuestaria agregada con un déficit inferior al
previsto en 1.403.863 millones de pesetas, lo que supone una
desviación relativa del 57%.
Las desviaciones y porcentajes de las liquidaciones presupuestarias
sobre las previsiones iniciales, a que se ha hecho referencia en los
párrafos anteriores, se han calculado a partir de los datos que
figuran en las cuentas rendidas. Sin embargo, el cálculo de
desviaciones y porcentajes, si se toman como referencia los datos
ajustados que figuran en el primer cuadro del anterior epígrafe II.
3.1, indican que, en el caso del Estado se ha producido con respecto
a las previsiones iniciales una desviación positiva de 1.128.582
millones de pesetas (47%), ya que el déficit real sería superior en
17.227 millones de pesetas al presentado en cuentas. Por su parte, el
superávit de los Organismos autónomos sería superior al presentado en
cuentas en 25.120 millones, por lo que la desviación respecto al
déficit previsto sería positiva por importe de 283.174 millones de
pesetas. En conjunto, la desviación, si se parte de los datos
ajustados, sería positiva por importe de 1.411.756 millones (un
déficit conjunto inferior al previsto), lo que representa en términos
relativos un 57%.
Los anexos II.4.1, elaborados a partir de los expedientes de
modificación de crédito, y los anexos II.4.2 a II.4.4, elaborados con
la información suministrada por la CGE, constituyen los datos básicos
de partida para el análisis de la liquidación presupuestaria del
Estado y sus Organismos autónomos. En los anexos II.4.2 a II.4.4 no
figuran los datos relativos a los Organismos autónomos no incluidos
por la IGAE en los estados anuales agregados a que se refiere el
artículo 135 del TRLGP. La relación de dichos Organismos y las
razones de su no inclusión se recogen en el subapartado 1.1 de la
FDDD/98. Por otra parte, los «derechos reconocidos netos» que figuran
en dichos anexos no se encuentran minorados por los derechos
cancelados, como ocurre cuando tal concepto se utiliza a efectos de
resultados, de conformidad todo ello con el PGCP y las Instrucciones
contables.
II.4.1 Modificaciones de créditos
La fiscalización de las modificaciones presupuestarias viene ordenada
al Tribunal de Cuentas por el artículo 11 de la LOTCu, que se
desarrolla en los artículos 42 y 43 de la LFTCu. Las leyes
presupuestarias del Estado establecen una serie de requisitos
formales para la modificación de los créditos sobre cuyo cumplimiento
ha recaído preferentemente el control del Tribunal de Cuentas en
ejercicios anteriores y que no puede minusvalorarse por imperativo
del principio de legalidad presupuestaria y por el expreso mandato
conferido al Tribunal en orden al control de legalidad en el
desarrollo de la función fiscalizadora (art. 9 LOTCu). No obstante
hoy, tanto el Derecho comunitario como el propio Derecho interno,
demandan que se preste atención a un aspecto nuevo: el de la
financiación de las modificaciones que se acuerdan y su consiguiente
incidencia en el déficit y el endeudamiento público. La propia LPGE
en su art. 10.4 hace referencia a la necesidad de «garantizar la
consecución del déficit inicialmente previsto en esta Ley, fijado en
coherencia con lo dispuesto en el Tratado de la Unión Europea» y en
el apartado 5 de este artículo conecta las generaciones o
ampliaciones de crédito con su fuente de financiación.
Ciertamente, desde esta óptica, el problema es muy distinto en el
Estado y en los Organismos autónomos, ya que respecto de estos existe
la previsión legal de que sus presupuestos no deben contener déficit
inicial y, por lo tanto, toda modificación en un crédito inicial ha
de ir acompañada de baja en otro crédito o de un incremento en los
recursos. Por el contrario, respecto del presupuesto del Estado no
existe una previsión semejante de carácter general. Por ello,
mientras en los Organismos la garantía de la consecución del
equilibrio inicialmente previsto se alcanza, de suyo, por el mero
cumplimiento de las condiciones para acordar las modificaciones, en
el caso del Estado se sustituye esta garantía automática por dos
órdenes de medidas complementarias: de una parte, se restringen las
facultades administrativas de modificación presupuestaria, excepto en
las figuras modificativas equilibradas (créditos generados o
ampliados como consecuencia de ingresos previos y transferencias), y
de otra, se establece un seguimiento
[Página con imagen]
por parte del Gobierno de los créditos comprometidos y de los
derechos y obligaciones reconocidas por operaciones no financieras
que evite apartarse de dicho objetivo en fase de ejecución (art. 10
LPGE).
Por todo ello, resulta necesario en unos casos y conveniente en todos
atender a la fuente de financiación de las modificaciones.
Consiguientemente, su fiscalización se ha efectuado a través de un
examen que ha atendido a su regularidad financiera y contable, a si
su utilización ha sido técnica y económicamente razonable y a su
forma de financiación.
Según el anexo II.4.1-1 -que se ha elaborado en la parte relativa a
modificaciones de crédito, como ya se ha indicado anteriormente, a
partir de los expedientes e incluye todos los Organismos autónomos se
encuentren o no recogidos en los estados agregados- 5, el importe de
los créditos iniciales del Estado y sus Organismos autónomos
aprobados para el ejercicio fue de 27.665.463 millones y el de los
finales 33.984.853 millones, ascendiendo, en consecuencia, las
modificaciones presupuestarias a 6.319.390 millones de pesetas, si
bien esta cifra debe ser ajustada para conocer el verdadero importe
global de las modificaciones pues, a veces, una misma causa da lugar
a una repercusión doble: en el presupuesto del Estado y en el de los
Organismos. Así, del importe indicado, 39.189 millones corresponden a
aumentos netos en partidas del presupuesto del Estado destinadas a
transferencias a Organismos autónomos (arts. 41, 43, 71, 73) que han
dado lugar a modificaciones en los presupuestos de éstos, si
bien de esta cifra 460 millones sólo repercutieron en el presupuesto
de ingresos pero no en el de gastos del Organismo receptor (Centro de
Estudios y Experimentación de Obras Públicas).
De modo similar, 62.363 millones corresponden a aumentos netos en
partidas de los presupuestos de los Organismos autónomos destinados a
transferencias al Estado (62.129 millones) o a otros Organismos
autónomos (234 millones) que han dado lugar, en parte, a ulteriores
modificaciones en el presupuesto del Estado (26.314 millones) o de
los Organismos receptores (210 millones).
De otra parte hay que señalar que los incrementos en el presupuesto
del Estado de los créditos de transferencias a Organismos suponen
normalmente que en estos se produce un incremento de gastos para los
que se carece de financiación propia trasladándose así al presupuesto
del Estado un déficit generado en ellos.
Con los datos obtenidos de los expedientes de modificación de crédito
se ha confeccionado también el cuadro que figura a continuación, en
el que puede apreciarse el número de expedientes, los importes (en
millones) por figuras modificativas, su importancia relativa y las
diferencias entre los ejercicios 1998 y 1997. Asimismo, se han
desglosado las ampliaciones que corresponden al capítulo 9 «Pasivos
financieros» de las demás ampliaciones por su diferente
significación. La suma del número de expedientes de cada tipo de
modificación excede del total, debido a que en ocasiones un mismo
expediente recoge varias modificaciones.
Modificaciones de crédito. Ejercicio 1998-1997
(En millones de pesetas)
En el anexo II.4.1-1 puede apreciarse en qué medida afectan las
modificaciones autorizadas a los créditos iniciales en su
clasificación económica y en los anexos II.4.1-2 y II.4.1-3 el
desglose de las mismas por figuras modificativas y por su forma de
financiación en el Estado
y Organismos autónomos, respectivamente, en los casos en que ésta
aparece prevista en los expedientes. Dichos anexos se han
confeccionado agregando los importes de las modificaciones, según los
expedientes,sin efectuarse ninguna eliminación por las transferencias
internas, a las que se ha hecho referencia anteriormente. Las cifras
presentan ciertas diferencias con las que figuran en cuentas dado
que, como se puso de
----------
5 Este hecho explica la diferencia de cifras entre los anexos II.4.1,
y sus correlativos de la FDDD/98.
manifiesto en la FDDD, algunas de las indicadas modificaciones
aparecen registradas contablemente como figuras modificativas
distintas de las que figuran en los respectivos acuerdos de
modificación, apareciendo incluso algún caso de contabilización
duplicada. No se ha registrado en cuentas ni, por tanto, se ha
considerado en los anexos, en ambos casos acertadamente, la mayor
parte (13.205 millones) de los créditos extraordinarios» para atender
compensaciones de tasas universitarias y otros gastos» concedidos por
la Ley 17/1998, de 15 de junio, y que corresponden casi en su
totalidad al Ministerio de Educación y Cultura, al resultar
duplicados en su finalidad con los otorgados por Real Decreto ley 22/
1997 de 5 de diciembre, que ya se habían registrado en las cuentas de
1997.
El importe global agregado de las modificaciones supone el 23% de los
créditos iniciales, si bien para valorar el alcance de esta
variación, hay que desagregar las correspondientes a operaciones no
financieras y de activos financieros (1.020.540 millones y 4% sobre
créditos iniciales) y las de operaciones con pasivos financieros
(5.298.850 millones y 122%), dada la diferente e incluso contraria
significación de las modificaciones presupuestarias de unas y otras
operaciones, pues las segundas tienen fines subordinados a las
primeras. En el año precedente las modificaciones ascendieron a un 26
% de los créditos iniciales (4% en créditos para operaciones no
financieras y de activos financieros y 130% para operaciones con
pasivos financieros). La comparación interanual de las modificaciones
totales refleja una disminución respecto al ejercicio anterior en
términos absolutos (923.272 millones) y en relación con los créditos
iniciales (3%). No obstante, si se excluyen de la comparación las
ampliaciones del capítulo 9 «Pasivos financieros», se observa que su
importe ha aumentado con relación al del ejercicio anterior tanto en
términos absolutos (104.320 millones) como relativos (11%). De otra
parte, hay que señalar que por figuras modificativas han
experimentado disminución los créditos extraordinarios (32.554
millones), las transferencias (2.860.002 millones) y los aumentos por
rectificación (6.517 millones). Por el contrario, aumentan los
suplementos (44.514 millones), las ampliaciones del resto de los
capítulos (106.569 millones), las generaciones de crédito (61.567
millones) y las bajas por anulación (64.207 millones).
Del importe total de las modificaciones, incrementos netos por
251.099 millones fueron aprobados por normas de rango legal y el
resto mediante acuerdos del Consejo de Ministros, del Ministro de
Economía y Hacienda o de los Jefes de otros Departamentos. En los
Organismos autónomos se han aprobado por norma de rango legal
incrementos por importe de 7.744 millones.
Se observa que, por lo general, en las resoluciones aprobatorias de
las modificaciones no se especifica su incidencia en la consecución
de los objetivos previstos,
pese a que el art. 8, regla cuarta, de la LPGE lo exige de manera
expresa.
Por último es digno de mención el hecho de que de 1.604 expedientes
de modificación tramitados, 1.480, es decir, el 91% corresponden a
dos figuras de modificación equilibradas: la transferencia y la
generación de crédito por ingresos.
II.4.1.1 Observaciones globales sobre financiación de las
modificaciones
a) Del Estado
En el anexo II.4.1-2, se presentan las modificaciones en el
presupuesto del Estado en relación con su fuente de financiación. De
su examen se desprende que, del total de modificaciones crediticias
que suponen un mayor volumen de gasto autorizado, es decir, todas
excepto las transferencias, sólo un importe de 538.195 millones de
pesetas tenían financiación prevista en el respectivo acuerdo o Ley
de modificación, lo que representa un 9%. Las restantes
modificaciones (exceptuadas transferencias), es decir, 5.672.831
millones (91%), se han acordado sin que conste referencia alguna a
los recursos que habían de financiarlas.
Del último importe indicado, corresponden a modificaciones de
créditos de los capítulos 1 a 8 401.056 millones de pesetas. La
financiación definitiva de estos créditos no es posible determinarla
con precisión a partir de los expedientes examinados,
desconociéndose, por tanto, en qué medida estas modificaciones han
sido financiadas mediante incremento del endeudamiento, minoración
del remanente de tesorería, compensación mediante inejecución de
otras partidas de gasto o mayores recursos.
b) De los Organismos autónomos
La prohibición legal de que los presupuestos de los Organismos
autónomos contengan déficit inicial (art. 54 TRLGP) arrastra la
consecuencia, anteriormente aludida, de que tanto a los créditos
iniciales como a las modificaciones al alza en los mismos deben
corresponder previsiones de ingresos por igual o superior importe, de
manera que no se rompa el equilibrio financiero y contable. Sólo las
transferencias, que se financian con bajas de igual importe en otras
aplicaciones presupuestarias del estado de gastos, carecen de
incidencia en los estados de ingresos.
El examen de los expedientes de modificación presupuestaria y de la
repercusión en los estados de ingresos de los OOAA de los mayores
recursos que los financian permite apreciar en qué medida disponían
éstos de capacidad de financiación de las necesidades nuevas. De las
modificaciones totales detalladas en el anexo II.4.1.3, que,
excluidas las bajas por anulación o rectificación y las
transferencias de crédito al ser a
estos efectos neutrales, ascienden a 187.550 millones de pesetas, un
importe de 108.569 millones se han financiado con remanente de
tesorería y variación del fondo de maniobra, conceptos que de suyo
deberían recoger el sobrante de financiación de presupuestos
anteriores, aunque no siempre ha sido así como se verá al analizar
las generaciones de crédito, y las restantes han sido financiadas con
endeudamiento (4.506 millones) o con el incremento neto de los
recursos propios inicialmente previstos (74.475 millones).
En cuanto a la incidencia en el presupuesto del Estado del conjunto
de estas modificaciones hay que señalar que en términos netos ha sido
negativa en 20.241 millones siendo su desglose el siguiente:
- Transferencias de crédito netas positivas (arts. 43 y 73) ...
9.905 millones
- Transferencias de crédito netas negativas (arts. 41 y 71) ...
69.334 millones
- Aumentos a través de otras figuras de modificación ... 39.188
millones
II.4.1.2 Análisis por figuras modificativas
II.4.1.2.1 Créditos extraordinarios y suplementos de crédito
Los créditos extraordinarios y los suplementos de crédito han
importado, respectivamente, 142.967 y 158.191 millones de pesetas, el
2% y el 3% de las modificaciones totales netas, lo que ha supuesto
una ligera disminución en los primeros y un ligero aumento en los
segundos respecto al ejercicio anterior, tanto en cuanto a sus
importes absolutos como en cuanto a su importancia relativa dentro
del total de modificaciones. El número de leyes de concesión y el de
acuerdos de aprobación de estas modificaciones se mantiene bastante
estable. Así frente a 22 leyes (o decretos-leyes) y a 54 expedientes
del pasado ejercicio, este año se han aprobado 16 leyes y 51
expedientes.
Del importe total de créditos extraordinarios y suplementarios, todos
los del Estado y tres de Organismos autónomos (Consejo Superior de
Deportes, INEM y Confederación Hidrográfica del Guadalquivir) fueron
aprobados por normas de rango legal y, en consecuencia, su
fiscalización de conformidad con lo prevenido en el art. 42.2 de la
LFTCu se extiende exclusivamente al empleo o aplicación específica
del crédito concedido.
A tal efecto, la situación de la aplicación o empleo de estos
créditos ha sido la siguiente:
Créditos extraordinarios concedidos por Ley. 99.701 Aumentos. Por
ampliaciones ... 39
Aplicaciones. Obligaciones reconocidas ... 90.039
Remanente ... 9.701
Las modificaciones en los expresados créditos extraordinarios se han
efectuado con base en las previsiones de las propias leyes de
concesión.
En los suplementos de crédito las dotaciones concedidas quedan
integradas contablemente en la partida suplementada por lo que no es
posible hacer un seguimiento independiente del grado de ejecución; no
obstante se ha constatado que, en el conjunto de las partidas del
Presupuesto del Estado que fueron incrementadas por esta vía en un
importe de 143.654 millones de pesetas, se han producido remanentes
por 31.709 millones.
Los créditos extraordinarios y suplementos concedidos a los
Organismos autónomos, con las tres excepciones indicadas, lo fueron
por acuerdo del Gobierno o del Ministro de Economía y Hacienda
quedando plenamente sujetos a la fiscalización de este Tribunal.
La financiación de los créditos extraordinarios y suplementos de
crédito al presupuesto del Estado lo ha sido mediante Deuda pública
en todos los casos, excepto en los créditos extraordinarios
concedidos por el Real Decreto-ley 10/1998, de 28 de agosto, a la
sección 12 «Asuntos Exteriores», que se han financiado con ingresos
por «Tasas consulares» (4.282 millones). Por el contrario, los
concedidos a Organismos lo han sido con ingresos propios: remanente
de tesorería (45.199 millones ptas.), variación del fondo de maniobra
(1.229 millones), resultados de operaciones comerciales (6.875
millones) y, en un caso, con endeudamiento del propio Organismo
(4.500 millones pesetas). Esta diferencia en cuanto a fuentes de
financiación se explica fundamentalmente por la mecánica que se suele
emplear cuando las necesidades nuevas e imprevistas que justifican el
incremento de crédito se producen en los Organismos, ya que en este
caso, si se carece de financiación y hay que recurrir al
endeudamiento, es el Estado el que tramita el crédito extraordinario
reflejándose posteriormente su repercusión en el presupuesto del
Organismo, generalmente en forma de ampliación. De los créditos
extraordinarios y suplementarios otorgados al presupuesto del Estado,
un importe de 740 millones pesetas han ido destinados a nutrir los
presupuestos de diversos Organismos, que han sido los que los han
aplicado a sus fines últimos, previa repercusión en su presupuesto.
No obstante, a la Confederación Hidrográfica del Gualdalquivir se le
autorizó el recurso al endeudamiento en el importe indicado de 4.500
millones de pesetas.
En el examen de legalidad de los expedientes de créditos
extraordinarios y suplementarios se ha puesto de manifiesto que se
tramitó un suplemento de crédito al presupuesto del Organismo
Nacional de Loterías y Apuestas del Estado en el concepto 400 de
transferencias a la Administración del Estado que debió tramitarse
como ampliación de conformidad con lo prevenido en el anexo II,
primero, uno d) de la LPGE en relación con el art. 66 del TRLGP. En
los restantes expedientes
no se han detectado irregularidades.
II.4.1.2.2 Ampliaciones de crédito
La ampliación de crédito aparece configurada en el artículo 66 del
TRLGP como una autorización a la Administración para incrementar las
dotaciones presupuestarias «en función de la efectiva recaudación de
los derechos afectados o del reconocimiento de obligaciones
específicas del respectivo ejercicio, según disposiciones con rango
de Ley». La figura presenta, como puede verse, dos modalidades bien
diferenciadas. En la primera, la financiación del gasto tiene lugar
mediante recursos afectados; en la segunda, no se exige
específicamente en la legislación presupuestaria la existencia de
financiación, aun cuando en la actualidad los deberes que impone a
los Estados miembros el art. 104 del Tratado de la Unión Europea en
orden a evitar déficit públicos excesivos, y en su relación las
previsiones del art. 10 LPGE, suponen una limitación indirecta a la
autorización genérica para ampliar las dotaciones. La regulación del
TRLGP se completa con la contenida en la LPGE para ejercicio 1998 que
en su anexo II «Créditos ampliables» relaciona los créditos que se
considerarán ampliables y las condiciones, siendo de significar que
no siempre los créditos así calificados vienen especificados «de modo
taxativo», según previene el indicado artículo, sino que en ocasiones
se recogen de forma genérica o indirecta por razón de las
obligaciones a reconocer, cualquiera que sea la aplicación
presupuestaria. Existen igualmente disposiciones que establecen
supuestos concretos de créditos ampliables (TRLGP, Ley FCI, leyes de
créditos extraordinarios, etc.).
Las ampliaciones de crédito en el Estado y sus Organismos autónomos
han ascendido en 1998 a 5.720.686 millones de pesetas -5.614.906 y
105.780 millones, respectivamente-, que representan el 91 % de las
modificaciones netas. Los créditos del Estado que han experimentado
variación por esta vía han sido 71, en ocho de los cuales se
concentra el 83% de las ampliaciones acordadas: dos de estos créditos
se destinan a amortización de diversas emisiones de bonos y
obligaciones del Estado -por importe de 1.821.742 millones de
pesetas-, seis al reembolso anticipado de créditos concedidos por
diversas entidades bancarias a Organismos y entes públicos asumidos
por el Estado, por un importe de 322.149 millones, y uno por importe
de 337.000 millones para imputar al presupuesto del Estado la
financiación negativa producida en Letras del Tesoro. Atendiendo a su
naturaleza económica, como puede verse en el cuadro de
modificaciones, la mayor parte corresponden al capítulo 9 «Pasivos
financieros» (5.270.738 millones) y sólo una limitada cuantía
(449.948 millones) a los demás capítulos.
A partir de su heterogénea regulación cabe considerar distintos
supuestos de créditos ampliables cada uno de los cuales presenta una
problemática específica:
a) Créditos ampliables en función de la recaudación de ingresos
afectados o recursos finalistas.
Es la primera de las dos modalidades que presenta la figura de la
ampliación. Aun cuando en el art. 66 del TRLGP el incremento de la
dotación presupuestaria en este caso se hace depender exclusivamente
de la recaudación de ingresos afectados, la LPGE la limita también en
la suma de las obligaciones que se reconozcan. En el anexo de
créditos ampliables de la LPGE se matiza la regulación de esta
modalidad de ampliación confiriendo dicho carácter a «los créditos
cuya cuantía se module por la recaudación obtenida en tasas o
exacciones parafiscales que doten conceptos integrados en los
respectivos presupuestos, así como los créditos cuya cuantía venga
determinada en función de los recursos finalistas efectivamente
obtenidos o que hayan de fijarse en función de los ingresos
realizados».
Aun cuando la falta de una definición legal de lo que ha de
entenderse por «ingreso afectado» o por «recurso finalista» hace que
se susciten dudas en determinados casos, las ampliaciones acordadas
en función de la recaudación de ingresos pueden estimarse en el
presupuesto del Estado en 67.939 millones de pesetas. Dentro de
ellas, y como partidas más significativas, hay que mencionar la
ampliación de 38.449 para la aportación a la Unión Europea de las
cantidades exigidas por recursos propios tradicionales y la
ampliación de 19.427 millones de pesetas para la aportación por el
recurso propio IVA, tanto del ejercicio corriente como por saldos de
ejercicios anteriores; 9.650 millones por el porcentaje del
rendimiento IRPF destinado a «otros fines de interés social»; y 395
millones para el Plan Nacional sobre Drogas para aplicar los recursos
obtenidos con los bienes, efectos e instrumentos decomisados y
adjudicados al Estado de conformidad con lo dispuesto en la Ley 36/
1995, de 11 de diciembre.
Los principales problemas detectados en la fiscalización de estos
expedientes han sido los que seguidamente se exponen.
Aun cuando la ampliación depende de que se acredite la existencia de
ingresos, no puede decirse que los nuevos créditos, en cuanto
supondrán mayor gasto, carezcan de incidencia en el déficit. Ello
sólo ocurre en los casos en que la recaudación de los ingresos que
financian los nuevos gastos rebasa el importe de las previsiones del
estado de ingresos del propio ejercicio. Por el contrario, cuando los
ingresos afectados están presupuestados y los gastos a financiar con
ellos no lo están o cuando los recursos se recaudaron en un ejercicio
anterior, cada ampliación puede suponer una incidencia negativa en el
resultado presupuestario del ejercicio. En este aspecto, aun cuando
se carece de un seguimiento contable que ofrezca datos seguros, en
algunos de los expedientes examinados se observa que los ingresos
afectados aparecen presupuestados en el estado de ingresos sin que
paralelamente en el estado de gastos se contengan créditos estimados
por el mismo
importe que aquellos para atender los correspondientes gastos. Así
ocurre, por ejemplo, en los créditos del Ministerio de Asuntos
Exteriores para aplicar la asignación tributaria a «otros fines de
interés social» cuya dotación inicial fue sólo de 49 millones de
pesetas, en tanto la ampliación ha sido de 3.689 millones y en el de
Trabajo y Asuntos Sociales la dotación inicial de 8.989 millones de
pesetas se amplió en 5.962 millones; ello indica que las cifras de
los créditos iniciales quedan muy por debajo de una estimación
realista del volumen de ingresos afectados y que, por lo dicho, es el
que debería marcar el volumen de los correspondientes créditos.
Hay que señalar también que, en la actualidad, falta un mecanismo
contable que garantice que todos los ingresos afectados que se
recaudan se apliquen a sus fines, en particular cuando no queda
tiempo para realizar el gasto dentro del ejercicio en que el ingreso
se produce. Un caso significativo a este respecto se ha puesto de
manifiesto en la fiscalización del Instituto Nacional de
Administración Pública. Diversos Departamentos ministeriales que
habían recibido en 1997 subvenciones financiadas con fondos
procedentes de la cotización a Formación profesional, afectados a
planes de formación continua de empleados públicos en virtud de las
previsiones de la LPGE para dicho ejercicio (disp. adic.12ª), no las
aplicaron a sus fines íntegramente ni procedieron a su reintegro o
incorporación de remanentes argumentando que, de conformidad con el
art. 62 del TRLGP, los créditos que al cierre del ejercicio no estén
afectados a obligaciones ya reconocidas quedan anulados de pleno
derecho y los remanentes de las subvenciones automáticamente quedan
situados en el Tesoro, criterio que se asumió en la Orden del MAP de
11 de diciembre de 1998 (BOE 22/12/98). Sin embargo las previsiones
del art. 62 citado no tienen por objeto la desafectación de recursos
finalistas sino regular las consecuencias presupuestarias del cierre
del ejercicio, sin que por esta circunstancia se vean afectadas en su
vertiente sustantiva los compromisos u obligaciones, de origen legal
o negocial, válidamente adquiridos. Coherentemente con este criterio
los Principios Contables Públicos (Documento 8) prevén que se haga un
seguimiento contable de los recursos afectados más allá del
ejercicio.
Por último, en el anexo II «Créditos ampliables» de la LPGE se
declaran ampliables «Todos los créditos de este presupuesto en
función de los compromisos de financiación exclusiva o de
cofinanciación que puedan contraerse con las Comunidades Europeas».
Se trata de un supuesto singular que no es reconducible plenamente
a ninguna de las dos modalidades que presenta la figura de la
ampliación, pero que presenta una mayor proximidad con la ampliación
por recaudación de ingresos afectados. Sin embargo, los recursos
procedentes de la Unión Europea han dado lugar a diversas
modificaciones presupuestarias, pero normalmente no
se han canalizado por esta vía sino por la de la generación. En el
art. 10 de la LPGE se hace una mención específica de los «créditos
generados como consecuencia de ingresos procedentes de la Unión
Europea». El único expediente tramitado como ampliación al amparo del
citado anexo ha sido uno del INEM por importe de 1.515 millones de
pesetas con objeto de reflejar en su presupuesto los fondos para
formación continua procedentes del Fondo Social Europeo.
Contablemente esta ampliación aparece financiada con cargo al
remanente de tesorería del Organismo.
b) Créditos de los presupuestos de los Organismos autónomos ampliados
para reflejar la repercusión en los mismos de las modificaciones de
los créditos que figuran en la aplicación de transferencias entre
subsectores de los PGE o para efectuar transferencias al Estado.
Las modificaciones primeramente mencionadas tienen carácter accesorio
con respecto a las producidas en el presupuesto del Estado, de las
que son consecuencia. Importan 50.286 millones de pesetas. Se trata
en todos los casos de necesidades nuevas e imprevistas carentes de
financiación para cuya cobertura se recurre al presupuesto del
Estado. La operación en sí no presenta problemas de legalidad ya que
se reduce a la ejecución de otra modificación aprobada
reglamentariamente o por norma de rango legal. No obstante, su
tratamiento como ampliación hace que esta figura carezca de
homogeneidad pues no es reconducible plenamente ni a la modalidad de
ampliación por recaudación de ingresos afectados ni a la modalidad de
ampliación en función del reconocimiento de obligaciones. Es
significativo a este respecto que cuando se modifican créditos del
Estado por transferencias de Organismos autónomos la operación no se
instrumenta como ampliación sino como generación, según se verá, pese
a que tiene una naturaleza similar. De otra parte, la repercusión de
las modificaciones del presupuesto del Estado se ha articulado a
veces como aumento por rectificación, en lugar de como ampliación,
según se verá.
En segundo lugar, hay que hacer referencia a los créditos de
transferencias a favor del Estado de los presupuestos de los
Organismos que son ampliables hasta el importe de sus remanentes. En
este caso se encuentran diversas ampliaciones en el programa 800X:
tres de la Jefatura de Tráfico por un importe de 21.841 millones para
posteriormente generar crédito en la sección 16 «Ministerio del
Interior», una del ONLAE por importe de 25.000 millones y otra del
BOE por importe de 7.000 millones. Estas dos últimas sin repercusión
en el presupuesto de gastos del Estado.
c) Créditos ampliables en función de obligaciones reconocidas.
La segunda modalidad que presenta la figura de la ampliación, tal
como se configura en el TRLGP, es la que tiene lugar en función del
reconocimiento de obligaciones
del respectivo ejercicio. Ahora bien, como se ha señalado
anteriormente, la LPGE limita también el importe de las ampliaciones
por ingresos afectados en la suma de las obligaciones que se
reconozcan. De ahí que todas las ampliaciones acordadas pueden
contemplarse también desde esta perspectiva, aun cuando a veces están
sujetas adicionalmente a otro condicionamiento.
Los mayores incrementos por esta vía se han producido en los créditos
destinados al pago de las obligaciones derivadas de la amortización
de la deuda pública y demás pasivos financieros, alcanzando el 92%
del importe de las ampliaciones y un 83% del de las modificaciones
totales netas. La movilidad de los créditos para estas atenciones
viene impuesta por la necesidad de abaratar el pasivo de la Hacienda
Pública y su respaldo legal se encuentra en la propia Constitución,
en cuyo art.135 se dispone que los créditos para satisfacer el pago
de intereses y capital de la deuda pública del Estado se entenderán
siempre incluidos en el estado de gastos de los presupuestos.
Si se prescinde, por sus especiales características, de las
ampliaciones de los créditos para operaciones de pasivos financieros,
el importe de esta figura modificativa se reduce a 449.948 millones
de pesetas, importe que representa el 7 % del resto de los
incrementos experimentados por los respectivos créditos en 1998. En
el ejercicio 1997, su importe fue del 5%, en el ejercicio 1996 del
13% y en 1995 alcanzó el 46%.
Por último hay que señalar que continúan produciéndose remanentes en
algunos créditos ampliados pese a que la LPGE del ejercicio sólo
prevé que se hagan ampliaciones hasta el importe de las obligaciones
reconocidas, lo que parece indicar que obligaciones exigibles quedan
incumplidas o que las ampliaciones rebasan aquel importe. No
obstante, existe una acusada tendencia decreciente en los importes de
los remanentes anulados. Así, sólo en cinco aplicaciones y por un
importe de 2.118 millones se han anulado remanentes en cuantía
superior a la ampliación (1.297 millones), frente a nueve
aplicaciones presupuestarias en que se produjo esta circunstancia el
año anterior (13.375 millones) y sólo en cuatro los remanentes (53
millones) han superado el 50% de la ampliación (77 millones), frente
siete aplicaciones en que se produjo esta situación el año
precedente.
II.4.1.2.3 Transferencias de crédito
Las transferencias de crédito importan 753.741 millones de pesetas en
aumento e idéntica cifra en baja, de los cuales 601.680 corresponden
al Estado y el resto, 152.061 millones, a los Organismos autónomos.
Respecto de 1997 se ha producido una disminución del 79%, ya que en
dicho ejercicio las transferencias positivas y negativas ascendieron
a 3.613.743 millones de
pesetas como consecuencia de la necesidad de ajustar los créditos al
sistema de financiación de las Comunidades Autónomas para el
quinquenio 1997-2000. Los expedientes de transferencia han sido 831,
que son más de la mitad del total de expedientes de modificación
tramitados. Su racionalidad no puede ser apreciada por lo general, ya
que en las propuestas de modificación normalmente no se pone de
manifiesto si responden o no a un cambio en los objetivos de los
programas.
Como principal componente cuantitativo hay que señalar las
transferencias de la sección 6 «Deuda Pública» con 285.221 millones
de pesetas en aumento e idéntica cifra en bajas. Los incrementos de
transferencias en esta sección en los últimos ejercicios tienen su
origen en la posibilidad establecida en la LPGE, frente a la regla
general del art. 70 TRLGP, de que en la misma se puedan efectuar
transferencias entre dotaciones ampliables. Esta medida, de efectos
meramente contables, ha supuesto incrementar las operaciones de
transferencia a costa de las de ampliación.
Desde el punto de vista de la clasificación orgánica destacan las
transferencias de las secciones 20 «Industria y Energía» (116.146
millones en aumento y 116.118 en bajas); 17 «Ministerio de Fomento»
(49.962 millones de transferencias recibidas y 48.925 de
transferencias dadas, respectivamente), y sección 32 «Entes
Territoriales» (45.378 millones recibidos). Como cedente destaca la
sección 18 «Educación y Cultura», que ha sufrido bajas por un importe
neto de 38.920 millones. Entre las causas que dan lugar a estas
transferencias destacan los reajustes en los créditos derivados de
traspasos de funciones y servicios a Comunidades o Ciudades Autónomas
que han dado lugar a la tramitación de 79 expedientes por un importe
conjunto de 101.116 millones de pesetas. Destacan asimismo por su
cuantía dos expedientes: uno de 95.597 millones en el presupuesto del
INEM para hacer frente a bonificaciones en cuotas empresariales de
Seguridad Social por creación de empleo estable y otro del Ministerio
de Industria y Energía por 32.144 millones que duplicó prácticamente
la dotación inicial de la aplicación 20.15.542E.831.04 como
consecuencia de la constitución del Consorcio para el Desarrollo del
Programa Eurofighter.
Por lo que se refiere a las limitaciones establecidas para las
transferencias por el art. 70 TRGLP, se ha comprobado la existencia
de varias transferencias negativas por un importe total de 1.059
millones en créditos que previamente habían sido incrementados con
incorporaciones. La ausencia de un mecanismo contable de seguimiento
de los créditos incorporados, que no aparecen desglosados de los
créditos iniciales, impiden valorar si se cumple la limitación del
art. 70.1 b) del TRLGP, por otra parte, de dudosa interpretación por
su oscura redacción. Se han producido también transferencias
negativas en Organismos autónomos por un
importe de 243 millones en créditos previamente ampliados.
Junto a las limitaciones del art.70 del TRLGP, la LPGE estableció
otra adicional, prohibiendo, salvo determinadas excepciones,
transferencias de crédito de operaciones de capital a operaciones
corrientes. En el ejercicio fiscalizado el cumplimiento de la
expresada limitación ha conducido a que el incremento neto de los
créditos, por la vía de las transferencias, para gastos de capital
supere al de los gastos corrientes en 54.478 millones.
II.4.1.2.4 Incorporaciones
El importe de las incorporaciones de remanentes de crédito ha
ascendido en el ejercicio 1998 a 141.148 millones de pesetas, el 2%
de las modificaciones totales; de la expresada cantidad, 135.653
millones corresponden al Estado y 5.495 millones a los Organismos
autónomos. Los expedientes tramitados han sido sólo 50. Estas cifras
de incorporaciones son sensiblemente similares a las del año
precedente, dado que se ha mantenido el criterio restrictivo de
ejercicios anteriores sobre el empleo de esta figura modificativa, al
haber quedado en suspenso, una vez más, la posibilidad de incorporar
remanentes establecida en el art. 73 TRLGP, en virtud de lo dispuesto
en el art. 10 de la LPGE, salvo en los supuestos excepcionales que
expresamente se contemplan. Como incorporaciones más significativas
amparadas en las excepciones aludidas hay que señalar las siguientes:
- 4.707 millones con origen en remanentes del crédito 16.01.223A.484
destinados al pago de indemnizaciones a los afectados por la rotura
de la presa de Tous (art. 10.Dos.a) LPGE).
- 3.671 millones de remanentes de créditos comprometidos por
operaciones no financieras procedentes de dotaciones efectuadas al
amparo de la Ley 44/1982, de dotaciones para inversión y
sostenimiento de las Fuerzas Armadas. Esta cifra revela un
considerable retraso en la ejecución de las dotaciones para la
expresada finalidad y ha revestido particular trascendencia si se
considera que la vigencia del programa aprobado por la Ley 9/1990, de
15 de octubre, finalizaba en 1998 (art. 10.Dos.b).
- 4.492 millones de remanentes del crédito 17.38.513D.751 para
inversiones del artículo 12 de la Ley 19/1994, así como los que
correspondan al superproyecto 96.17.38.9500 «Convenio con la
Comunidad Autónoma de Canarias», siempre que los mismos sean
inferiores a los que se produzcan en el crédito 17.38.513D.60 (art.
10.Dos. c).
- 13.262 millones de créditos para financiación de expedientes de
expropiaciones en curso (art.10.Dos. d).
- 78.373 millones de pesetas dimanantes de remanentes de créditos del
Fondo de Compensación Interterritorial
con destino a financiar proyectos de dicho Fondo (art.10.
Dos.f). Se trata del principal motivo de incorporación (55% del total
incorporado), y su causa reside por regla general en retrasos de las
Comunidades Autónomas en la ejecución de proyectos financiados con
cargo al FCI.
- 4.352 millones de remanentes en diversos créditos extraordinarios
concedidos para reparar daños causados por inundaciones y temporales
(art.10.Dos g).
- 9.589 millones de remanentes en créditos generados en ejercicios
anteriores como consecuencia de ingresos procedentes de la Unión
Europea (art. 10.Dos).
La financiación de las incorporaciones en el Estado ha tenido lugar
con fondos recibidos en el ejercicio anterior de la Unión Europea o
con otros ingresos finalistas en un importe de 9.788 millones de
pesetas y sin que se especifique la fuente en 125.864 millones, por
lo que es aplicable aquí lo indicado en el apartado II.4.1.1
anterior. En el caso de los Organismos autónomos la financiación de
estas modificaciones ha tenido lugar, como corresponde a la
naturaleza de la figura, con remanente de tesorería (3.251 millones
de pesetas) o con variación del fondo de maniobra (2.244 millones),
es decir, con financiación no aplicada en ejercicios anteriores.
II.4.1.2.5 Créditos generados por ingresos
Los créditos generados por ingresos en el ejercicio han ascendido a
234.717 millones de pesetas (el 4% del total de modificaciones), de
los que 217.112 millones corresponden al Estado y 17.606 a sus
Organismos autónomos. Este tipo de modificaciones ha experimentado un
aumento considerable en los últimos años. En el ejercicio 1998 su
aumento ha sido del 36% respecto de 1997, en el cual a su vez se
había incrementado en un 17% respecto al año anterior. Por número de
expedientes tramitados es la segunda figura con 649 de un total de
1.613.
De la financiación de estas modificaciones tanto en el Estado como en
los Organismos autónomos queda constancia en los respectivos
acuerdos. Las fuentes de financiación, en el caso del Estado, han
sido ingresos de fondos comunitarios (102.956 millones), mayor
recaudación de recursos tributarios destinados a financiar la Agencia
Estatal de Administración Tributaria (33.508 millones),
transferencias de Organismos autónomos y Seguridad social (26.314
millones), ingresos por prestación de servicios, venta de bienes y
otros precios públicos (39.897 millones) y otros ingresos por
diversos conceptos (14.436 millones). En los Organismos autónomos
destacan como fuentes las transferencias corrientes y de capital
recibidas (15.965 millones de pesetas), dentro de las cuales 3.237
millones procedende la Unión Europea.
Aun cuando, de suyo, las generaciones de crédito por ingresos no
deben repercutir en el déficit, si se generan créditos sin atender a
que la recaudación supere los recursos que figuran consignados en el
presupuesto inicial, se rompe la correlación financiera inicial entre
ingresos y gastos y se origina una directa incidencia en dicho saldo.
A tal efecto, la mención del art. 10 de la LPGE a los créditos
generados «como consecuencia de ingresos previos» sólo tiene sentido
en tanto se trata de ingresos recaudados por encima de las
previsiones presupuestarias iniciales. Ya en la Moción de este
Tribunal a las Cortes Generales de 7 de abril de 1994 sobre
aplicación de los principios presupuestarios en las modificaciones de
los créditos se señalaba que «solo tiene justificación generar
crédito cuando se obtienen ingresos no previstos o por importe
superior a las previsiones. Los derechos previstos
presupuestariamente están destinados a financiar los gastos
inicialmente presupuestados».
Como aspectos más relevantes observados en la financiación de las
generaciones hay que destacar los siguientes:
- 102.956 millones de pesetas corresponden a fondos procedentes de la
Unión Europea ingresados con aplicación al presupuesto del Estado en
el ejercicio corriente, dándose la circunstancia de que generaciones
financiadas con fondos del FEDER por un importe de 23.418 millones de
pesetas se han realizado sin que la recaudación supere a las
previsiones y en las financiadas con transferencias del FSE el exceso
de la recaudación sobre las previsiones ha sido de 55.429 millones y
sin embargo las generaciones se han elevado a 73.688 millones. En el
concepto 795 «Otras transferencias capital UE», en el que no existía
previsión inicial de ingresos, aparece contabilizada una recaudación
neta de 2.022 millones, y sin embargo se ha generado crédito por
2.275 millones de pesetas.
- 26.314 millones de pesetas proceden de transferencias al Estado de
ocho OO.AA destacando el INAP (883 millones), INEM (3.419 millones),
Jefatura de Tráfico (21.841 millones), e Instituto Español de
Oceanografía (80 millones). Dichas generaciones se fundamentan en el
art. 71.1.a) del TRLGP en cuya virtud las aportaciones de los OO.AA
al Estado pueden generar crédito cuando tienen por objeto financiar
«conjuntamente» gastos comprendidos en sus fines. De estas
generaciones las del INAP, con destino a formación continua,
presentan el problema al que se ha hecho referencia anteriormente, y
las de la Jefatura de Tráfico, en rigor, no tienen por objeto
realizar financiaciones conjuntas de gastos; no obstante, encuentran
cobertura legal en la rúbrica de la partida presupuestaria (concepto
400 del presupuesto de gastos del Organismos «Transferencias
corrientes a la Administración del Estado para generar crédito en el
Ministerio del Interior por acuerdo del Ministro de Economía y
Hacienda»).
- 19.449 millones de pesetas proceden de recursos obtenidos por
Centros del INSALUD en nombre y por cuenta del Estado, cuyo destino
es la financiación de gastos para atenciones sanitarias del
Instituto.
- 7.510 millones corresponden a fondos de formación continua
transferidos desde el INEM al INAP, de los cuales 245 millones fueron
transferidos a su vez por éste a otros Organismos en los que
volvieron a generar crédito. Estos recursos presentan problemas de
delimitación con los ingresos susceptibles de dar lugar
a ampliaciones, dado que la cuota de formación continua es un recurso
finalista.
En diversos OO.AA. se han generado créditos por incrementos en los
importes de las previsiones de Resultados de operaciones comerciales
(374 millones de pesetas), Variación del fondo de maniobra (1.150
millones) y Remanente de tesorería (2 millones). En algunos casos
consta que se han producido mayores ingresos en partidas computables
para determinar dichos saldos, en tanto en otros no consta la
existencia de tales ingresos específicos (expte. 000313/98 CSIC)
o consta que se han producido en el ejercicio anterior. La imputación
de los mayores ingresos a los conceptos de «Variación del fondo de
maniobra» y de «Remanente de tesorería» no se estima correcta dado
que los recursos deben contabilizarse en el concepto del presupuesto
o de la cuenta de operaciones comerciales del ejercicio que por su
naturaleza corresponda, en lugar de hacerlo en conceptos
inespecíficos como son los indicados y que los ingresos de un
ejercicio anterior no deben generar crédito en el corriente (art.
71.1 TRLGP). De otra parte, los mayores ingresos por operaciones
comerciales no justifican de suyo una generación de crédito en el
presupuesto administrativo, al no ser los gastos de la misma
naturaleza que los ingresos, según requiere el art. 71.2 TRLGP. Por
tanto, aquellos recursos que, como los procedentes de la Unión
Europea o de contratos celebrados por el CSIC, están llamados
a financiar gastos imputables al presupuesto administrativo, deberían
ser imputados al estado de ingresos de dicho presupuesto.
II.4.1.2.6 Aumentos y bajas
Aun cuando los aumentos y bajas por rectificación o anulación no
están contemplados en la Ley como figuras modificativas, resulta
ineludible hacer una referencia a las mismas, dada la alteración que
suponen en la configuración definitiva de los créditos. En el
presente ejercicio no se han producido aumentos ni bajas en el
presupuesto del Estado, no obstante en los de los Organismos los
aumentos por rectificación se han elevado a 866 millones de pesetas
(0,01% de las modificaciones) y las bajas han supuesto 79.186
millones (1,25%). Dentro de estas alteraciones de los créditos se
engloban operaciones de rectificación contable reguladas
en normas de esta naturaleza junto con auténticas operaciones de
modificación crediticia que no tienen encaje en las figuras
modificativas tipificadas en el TRLGP y que deberían ser objeto de
una regulación específica en la medida en que encubren auténticas
transferencias crediticias entre el Estado y los Organismos
autónomos.
Los aumentos por rectificación han sido debidos a la repercusión en
sus presupuestos de un crédito extraordinario (740 millones) y de una
transferencia del presupuesto del Estado (126 millones) que, en lugar
de instrumentarse por la vía de la ampliación, se ha hecho por la del
aumento por rectificación.
Mayor importancia han tenido las bajas. Derivan éstas de la anulación
de créditos para habilitar otros por igual importe en el presupuesto
del Estado, cuya causa radica en la mayor parte de los casos en la
necesidad de hacer efectivo el traspaso de funciones y servicios a
diversas Comunidades Autónomas (9.656 millones de pesetas) o en la de
posibilitar pagos a través del presupuesto del Estado de obligaciones
imputables a Organismos autónomos, que no pueden hacerse efectivas a
través de estos por no estar plenamente operativos, como es el caso
de subvenciones a empresas mineras inicialmente presupuestadas en
«Instituto para la reestructuración de la Minería del Carbón y
Desarrollo alternativo de las Comarcas Mineras» (64.106 millones) o,
simplemente, para financiar mayores gastos en los Departamentos
ministeriales compensados con bajas en Organismos dependientes de los
mismos.
Como conclusiones más relevantes de la fiscalización de las
modificaciones presupuestarias cabe señalar las siguientes:
- En el presupuesto del Estado, al contrario de lo que ocurre en el
de los Organismos autónomos, no se indican por regla general los
recursos que han de financiar las modificaciones al alza de los
créditos presupuestarios, ni se registran en el presupuesto de
ingresos los correspondientes incrementos de las previsiones. Desde
una perspectiva de técnica presupuestaria y contable sería
conveniente que, tanto en el caso de los créditos extraordinarios y
suplementarios como en el de los créditos generados o ampliados como
consecuencia de ingresos previos, todos ellos excluidos de las
limitaciones presupuestarias del art. 10 LPGE, conjuntamente con los
incrementos en los créditos se especificaran y se registraran
contablemente los paralelos incrementos en las previsiones de
ingresos.
En este sentido ya se recomendó en la Moción de este Tribunal a las
Cortes Generales sobre aplicación de los principios presupuestarios
en las modificaciones de los créditos, de 21 de diciembre de 1993,
que en toda modificación se expresara, además de su forma de
financiación, su incidencia en el déficit público. Hoy esta medida
cobra especial importancia por las exigencias al respecto del Tratado
de la Unión Europea.
- Se carece de un concepto preciso de recurso afectado o finalista
que permita delimitar la figura de la ampliación de crédito en
función de la recaudación de recursos finalistas de la generación de
crédito por ingresos. Se observa en este aspecto una práctica
administrativa no uniforme al reflejar la incidencia presupuestaria
de la obtención de recursos susceptibles de originar incrementos en
los créditos, de especial relieve en el caso de los fondos
comunitarios. Una vez delimitado legalmente el concepto de ingreso
afectado o finalista, sería igualmente deseable establecer mecanismos
presupuestarios para que los recursos no aplicados dentro del
ejercicio puedan aplicarse en ejercicios posteriores. En la
actualidad estos mecanismos sólo están contemplados en las leyes
anuales de presupuestos, y no en el TRGLP, para la aplicación de los
fondos comunitarios.
- Las figuras de la ampliación y de la generación como consecuencia
de la obtención de recursos sólo deben emplearse cuando se producen
ingresos reales superiores a los previstos en el ejercicio. En caso
contrario, las expresadas modificaciones no pueden considerarse
equilibradas ni, por tanto, amparadas en el art. 10 LPGE. De otra
parte, por razón de coherencia deben incluirse en el presupuesto de
gastos créditos de igual importe que el de los recursos finalistas
previstos, de manera que sea posible aplicar estos a sus fines.
- Se estima conveniente introducir ciertos cambios en la normativa
contenida en el TRLGP en materia de modificaciones presupuestarias,
pasando de una regulación esencialmente basada en la distribución de
competencias para acordarlas a otra en la que se acentúe el rigor
sobre las mismas en función de sus posibilidades de financiación, sin
que ello implique desatender otros objetivos que se consideren
relevantes.
II.4.2 Ejecución del presupuesto de gastos
El anexo II.4.2 y los anexos II.4.2-1 a II.4.2-6, que lo desarrollan,
recogen las desviaciones en la ejecución del presupuesto de gastos
del Estado y de sus Organismos autónomos integrados en la CGE -ámbito
al que se refiere este análisis salvo indicación expresa en
contrario- en el ejercicio 1998, así como las variaciones en relación
con las obligaciones reconocidas en el ejercicio 1997, tanto desde el
punto de vista económico como orgánico, y siempre según los datos de
las cuentas rendidas. En ellos se observa que, para unos créditos
definitivos conjuntos de 33.934.455 millones de pesetas, se han
generado obligaciones por importe de 33.062.433 millones, lo que
supone un grado de ejecución global del 97%. Por otra parte, los
gastos han disminuido en 1.079.237 millones de pesetas en relación
con los del ejercicio anterior, lo que supone un 3% de los mismos.
Sobre la exactitud del importe de las obligaciones reconocidas que
figuran en los referidos anexos se realizan una serie de
observaciones en la FDDD/98, cuya
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incidencia en los resultados presupuestarios se detalla en el cuadro
incluido en el anterior subepígrafe II.3.1.1 de este Informe. No
obstante, el análisis sobre la ejecución del presupuesto de gastos
que figura a continuación se realiza sobre los datos contenidos en
las cuentas rendidas, si bien se efectúan las observaciones
pertinentes en los casos en que los ajustes netos contenidos
en la FDDD/98 pudieran alterar significativamente las
conclusiones del análisis.
El desglose, por tipos de operaciones, de los créditos finales y de
las obligaciones reconocidas correspondientes a 1998, según las
cuentas rendidas, así como su participación relativa en el conjunto,
es el siguiente (enmillones de pesetas):
Como puede observarse en el cuadro anterior, se han cumplido las
previsiones en cuanto a la participación relativa de las operaciones
no financieras y de las operaciones financieras, habiendo existido
ligeras variaciones en cuanto a las previsiones de la participación
relativa de operaciones corrientes y de capital.
En el anexo II.4.2 se observa que la desviación global en operaciones
corrientes ha sido sólo del 1% y en operaciones financieras del 3%,
en tanto que en operaciones de capital ha ascendido al 10% (8% en el
capítulo 6 «Inversiones reales» y 13% en el capítulo 7
«Transferencias de capital»).
Por tipos de centros gestores, se observa en el mismo anexo la mayor
importancia cuantitativa de la Administración General del Estado
frente a los Organismos autónomos y, en consecuencia, la incidencia
que las desviaciones en la ejecución del presupuesto de la primera
tienen en los porcentajes globales.
II.4.2.1 Administración General del Estado
Las obligaciones reconocidas con cargo al presupuesto de gastos del
Estado ascendieron, según las cuentas rendidas, a 29.063.494 millones
de pesetas, de los cuales un 34% corresponde al capítulo 4
«Transferencias corrientes», un 32% al capítulo 9 «Pasivos
financieros», un 12% al capítulo 3 «Gastos financieros» y un 11% al
capítulo 1 «Gastos de personal».
II.4.2.1.1 Desviaciones
El importe total de las obligaciones reconocidas representa un 98% de
los créditos presupuestarios definitivos, por lo que se puede afirmar
que ha habido un alto grado de ejecución. No obstante, se examinan a
continuación las desviaciones más significativas del presupuesto de
gastos.
Como puede observarse en el anexo II.4.2-1, las mayores desviaciones,
desde el punto de vista de la clasificación económica, corresponden a
las operaciones financieras, en las que hay remanentes de crédito por
importe de 298.323 millones de pesetas, que representan el 45% de los
remanentes totales. La mayor desviación absoluta se produce en la
ejecución del capítulo 9 (202.057 millones), si bien en términos
relativos representa tan sólo un 2% de los créditos finales para este
capítulo.
Por su parte, las desviaciones en el capítulo 8, que ascienden a
96.266 millones de pesetas (un 9% en términos relativos),
corresponden en su mayor parte a la sección 15 «Ministerio de
Economía y Hacienda» (86.480 millones, en términos absolutos, y un
33%, en términos relativos). Como principales causas de esta
desviación se pueden destacar las siguientes:
- 30.148 millones de la desviación corresponden al crédito que recoge
la dotación anual al Fondo de Ayuda Oficial al Desarrollo (FAD) que
gestiona el Instituto de Crédito Oficial (ICO) y que desde 1993 se
dota anualmente con 80.000 millones de pesetas. El Fondo se
incrementa con los ingresos por devolución de préstamos, intereses y
comisiones, utilizándose el crédito anual de los PGE sólo para
atender la necesidad de financiación del ICO en función de la gestión
realizada del FAD en cada ejercicio. En 1998 el ICO efectuó pagos por
69.837 millones de pesetas, pero únicamente necesitó del Estado
financiación por importe de 49.852 millones, dando lugar a la
desviación señalada.
- 10.000 millones corresponden al crédito asignado para atender el
«Fondo para Garantías de Operaciones de Financiación de Inversiones
en el Exterior» (GIEX) creado por la Ley 66/1997, de 30 de diciembre,
en cuyo artículo 113 se estableció que el desembolso inicial de los
partícipes en el Fondo se realizaría a lo
largo de 1998. Sin embargo, en dicho ejercicio no se ha abonado
cantidad alguna al no existir normativa de desarrollo de dicho Fondo.
- 13.340 millones corresponden al crédito dotado para atender las
ampliaciones de capital de la Sociedad Estatal de Infraestructuras y
Equipamientos Penitenciarios, S.A. (SIEPSA), cuya necesidad de
financiación fue inferior a la prevista como consecuencia de retrasos
en la construcción de nuevos Centros penitenciarios.
Dentro de las operaciones de capital, en las que, como puede
observarse en el anexo II.4.2.-1, se han originado remanentes por un
importe conjunto de 187.441 millones (8% en términos relativos), la
mayor desviación se ha producido en el capítulo 7 «Transferencias de
capital», que presenta unos remanentes de crédito de 112.088 millones
de pesetas (un 10% en términos relativos), de los cuales 77.350
millones corresponden a la sección 33 «Fondo de Compensación
Interterritorial», afectando, fundamentalmente, a los créditos
previstos para financiar proyectos en las Comunidades Autónomas de
Andalucía (41.554 millones), Galicia (13.060 millones) y Extremadura
(8.678 millones). En los Informes que elabora este Tribunal, en
cumplimiento del artículo 9.1 de la Ley 20/1990, de 2 de diciembre,
que regula el Fondo de Compensación Interterritorial, se analizará la
ejecución de los proyectos financiados con cargo al mismo,
correspondientes a cada Comunidad Autónoma. La causa principal de las
desviaciones se encuentra en los retrasos que se producen en dicha
ejecución y que tienen un efecto acumulativo por el automatismo en la
incorporación de los remanentes de crédito de esta sección
presupuestaria previsto en el artículo 7.5 de la misma disposición
legal.
Por su parte, en el capítulo 6 «Inversiones reales», en el que se han
originado remanentes por importe de 75.353 millones (un 7% en
términos relativos), las mayores desviaciones se encuentran en la
sección 17 «Ministerio de Fomento», donde se han generado en dicho
capítulo unos remanentes de crédito de 36.426 millones de pesetas, de
los que 19.765 millones se encontraban comprometidos. La mayor parte
de esta desviación corresponde a los programas 513D «Creación de
infraestructuras de carreteras» y 513E «Conservación y explotación de
carreteras», (19.090 y 11.570 millones, respectivamente). Ambos
programas están gestionados por el servicio 38 «Dirección General de
carreteras», y la desviación ha sido consecuencia de la demora, por
causas administrativas, en la tramitación de los expedientes.
Es importante también la desviación del capítulo 6 en la sección 23
«Ministerio de Medio Ambiente», donde se han generado unos remanentes
de crédito de 23.364 millones de pesetas, de los que 14.047 millones
estaban comprometidos. La mayor parte de la desviación corresponde
a los programas 512A «Gestión e infraestructura de recursos
hidráulicos» y 441A «Infraestructura urbana
de saneamiento y calidad del agua» (15.393 y 3.105 millones,
respectivamente). Ambos programas están gestionados por el servicio
05 «Dirección General de obras hidráulicas y calidad de las aguas» y
la desviación, como en el caso anterior, es consecuencia de la
demora, por causas administrativas, en la tramitación de los
expedientes.
El análisis de la ejecución del capítulo 6 en ambas secciones ha
puesto de manifiesto que, dentro de los programas 513D, 513E y 512A
indicados y, además, dentro del programa 514C «Actuación en la
costa», en algunos de los conceptos previstos para atender
obligaciones de ejercicios anteriores (en la LPGE para el ejercicio
1998 o en sucesivas modificaciones) los remanentes de crédito son
negativos, lo que significa que se han reconocido, con cargo a los
créditos previstos para atender obligaciones del propio ejercicio
1998, obligaciones generadas en ejercicios anteriores. El importe
total de estos remanentes de créditos negativos ha ascendido a 20.219
millones de pesetas. Como se indica en la FDDD/98, esto ha sido
posible porque el grado de vinculación de los créditos destinados a
atender inversiones reales está establecido en el artículo 59.2 del
TRLGP a nivel de artículo 6.
Respecto a las operaciones corrientes, en las que se han generado
remanentes por importe de 178.150 (1% en términos relativos), la
mayor desviación corresponde al capítulo 4 «Transferencias
corrientes», que en términos absolutos es de 107.630 millones, pero
que en términos relativos representa tan sólo el 1% de los créditos
definitivos. La mayor parte de esta desviación corresponde a la
sección 32 «Entes territoriales» (68.854 millones, un 2% en términos
relativos).
Como puede apreciarse en el anexo II.4.2-2, desde un punto de vista
orgánico, la mayor desviación, en términos absolutos, se produce en
la sección 06 «Deuda Pública» (224.378 millones, el 34% de la
desviación total), si bien en términos relativos la desviación de
esta sección es sólo del 2%, siendo destacables también las
producidas en las secciones 15 «Ministerio de Economía y Hacienda»,
33 «Fondo de Compensación Interterritorial», 32 «Entes
territoriales», 17 «Ministerio de Fomento» y 23 «Ministerio de Medio
Ambiente», cuyas causas fundamentales se acaban de exponer.
II.4.2.1.2 Variaciones interanuales
En el cuadro que figura en la página siguiente se recoge la variación
de las obligaciones generadas en el ejercicio en relación con las del
inmediato anterior, desglosada por los diferentes tipos de
operaciones y según los datos de las cuentas rendidas.
----------
6 En las LPGE para 1999 y 2000 se establece que durante estos años se
considerarán vinculantes, con el nivel de desagregación económica con
que aparezcan en los estados de gastos, los créditos consignados para
atender obligaciones de ejercicios anteriores.
[Página con imagen]
Variaciones interanuales de las obligaciones reconocidas
(En millones de pesetas)
Como puede observarse, la disminución global de las obligaciones ha
sido de 1.327.470 millones de pesetas (4%), y se ha producido como
resultado de las variaciones negativas en los capítulos 9 y 3 del
presupuesto de gastos (1.528.599 y 245.512 millones,
respectivamente), compensadas, en parte, por variaciones positivas en
el resto de los capítulos, como puede, a su vez, comprobarse en el
anexo II.4.2.1. La disminución en el importe de las obligaciones
reconocidas en el capítulo 9 respecto al ejercicio anterior (un 14%
en términos relativos) se debe fundamentalmente al proceso de
sustitución de deuda a corto por deuda a largo que tuvo gran
importancia en 1997 y supuso un aumento de las obligaciones
reconocidas en el referido capítulo respecto a 1996 de 7.936.925
millones de pesetas (263%). En relación con los gastos financieros,
la disminución más importante corresponde al concepto de intereses de
Letras del Tesoro, en el que se ha producido una disminución de
447.318 millones, y es consecuencia en parte de la sustitución
parcial de Letras del Tesoro de 12 a 18 meses, que fue una novedad en
1997, y tuvo el efecto de trasladar a 1999 intereses implícitos que
sin tal sustitución se hubieran aplicado al presupuesto de 1998.
Respecto a las variaciones al alza hay que destacar las que afectan a
las operaciones de capital, por un importe conjunto de 276.047
millones de pesetas (un 16% en términos relativos). En este
incremento de obligaciones reconocidas en el ejercicio 1998 respecto
al ejercicio 1997 hay que tener en cuenta que durante 1998 se han
aplicado al presupuesto del ejercicio corriente obligaciones por
operaciones de capital de ejercicios anteriores por importe de
168.948 millones de pesetas (134.043 millones con cargo al capítulo 6
y 34.905 millones con cargo al capítulo 7) y se han dejado de aplicar
128.327 millones (22.130 millones en el capítulo 6 y 106.197 en el
capítulo 7).
El análisis de las variaciones desde un punto de vista orgánico, pone
de manifiesto que las variaciones a la baja más importantes,
producidas en la sección 6 «Deuda pública» (1.773.394 millones de
pesetas) y en la sección 32 «Entes territoriales» (428.524 millones),
se ven compensadas con variaciones al alza, entre las que destacan
por su importancia, tanto en términos absolutos como en términos
relativos, las que presentan las secciones 26 «Ministerio de Sanidad
y Consumo» (368.553 millones, 11% en términos relativos), 20
«Ministerio de Industria y Energía (218.747 millones, 138% en términos
relativos) y 17 «Ministerio de Fomento» (139.843 millones, 14% en
términos relativos).
La variación al alza en el Ministerio de Sanidad y Consumo es
especialmente significativa en el concepto de la «Aportación del
Estado a la Tesorería General de la Seguridad Social para financiar
las operaciones corrientes del INSALUD», que ha alcanzado 714.889
millones de pesetas (25%, en términos relativos), en parte compensada
con la variación a la baja por importe de 344.909 millones de pesetas
de transferencias pagadas por el Estado en 1997 para compensar la
participación de cuotas sociales en la financiación de la asistencia
sanitaria.
En el Ministerio de Industria y Energía, el mayor incremento, en
términos absolutos, corresponde a las transferencias realizadas al
Organismo autónomo creado en el propio ejercicio 1998 «Instituto para
la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo
de las Comarcas Mineras» por importe de 98.687 millones de pesetas. A
este nuevo gasto hay que añadir el incremento experimentado por los
gastos realizados en concepto de ayudas a los costes de explotación
para empresas productoras de carbón, que ha ascendido a 59.733
millones de pesetas, debido a la concesión en 1998 de las nuevas
ayudas «al funcionamiento y a la reducción de actividad de las
empresas mineras» reguladas en el Real Decreto 2020/1997, de 26 de
diciembre, (la gestión de estas ayudas corresponde al Instituto para
la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo
de las Comarcas Mineras, pero como este Organismo no estuvo operativo
hasta bien entrado el ejercicio 1998, las ayudas correspondientes
a los tres primeros trimestres fueron gestionadas por la Dirección
General de Minas, previa tramitación de los oportunos expedientes de
transferencia de crédito desde la aplicación presupuestaria prevista
para atender las transferencias al citado Organismo).
En la ejecución de los créditos presupuestarios del Ministerio de
Industria y Energía es importante también la variación al alza de las
aportaciones realizadas en 1998 para el desarrollo de los programas
«Eurofighter» (37.859 millones de pesetas), «F-100» (15.151 millones)
y «C-295» (1.964 millones). A estas variaciones hay que añadir las
que se derivan del desarrollo en el ejercicio 1998 de los nuevos
programas «Leopardo» (que da lugar al reconocimiento de obligaciones
por importe de 3.300 millones de pesetas) y «Airbus»
(con respecto al que las obligaciones reconocidas ascendieron a 3.925
millones).
Por su parte, en el Ministerio de Fomento destaca la variación al
alza de las obligaciones reconocidas con cargo al capítulo 6
«Inversiones reales» para el programa 513D «Creación de
infraestructura de carreteras», por importe de 117.452 millones. Pero
en esta variación ha incidido especialmente el reconocimiento de
obligaciones generadas en ejercicios anteriores, que en esta sección,
en este capítulo y para este programa ha ascendido a 90.675 millones
de pesetas.
De cualquier forma, en el análisis de la variación de obligaciones
reconocidas en 1998 con respecto a 1997, habría que tener en cuenta,
por una parte, la incidencia de los defectos relacionados con la
imputación presupuestaria del gasto a que se hace referencia en la
FDDD de los ejercicios 1997 y 1998 y, por otra, la distinta
naturaleza y significación de las obligaciones reconocidas con cargo
al capítulo 9 «Pasivos financieros» respecto a las de los restantes
capítulos del presupuesto de gasto. Así, si se comparan las
obligaciones de los capítulos 1 a 8 originadas exclusivamente en los
dos ejercicios (las contabilizadas menos las aplicadas de ejercicios
anteriores más las pendientes de aplicar del ejercicio) el incremento
interanual ascendería a 140.138 millones que representaría una
variación positiva del 0,7%.
II.4.2.2 Organismos autónomos
Las obligaciones reconocidas con cargo a los presupuestos de gastos
de los Organismos autónomos ascendieron, según las cuentas rendidas,
a 3.998.939 millones de pesetas (2.610.698 millones para los OAA y
1.388.241 millones para los OACIF), de los que 3.347.317 millones (un
84%) corresponden al capítulo 4 «Transferencias corrientes».
II.4.2.2.1 Desviaciones
Como puede observarse en el anexo II.4.2 y en los anexos II.4.2-3 y
II.4.2-5, desde el punto de vista de la clasificación económica, las
desviaciones relativas en los distintos capítulos de los presupuestos
de los Organismos autónomos son, en la mayor parte de los casos,
superiores a las que se han analizado anteriormente para el Estado.
Sin embargo, tienen escasa significación en términos absolutos, con
excepción de la correspondiente a los capítulos 4 «Transferencias
corrientes» y 7 «Transferencias de capital», donde los Organismos
presentan unos remanentes de crédito conjuntos de 150.997 millones de
pesetas, que suponen el 73% de la desviación total, y cuyo origen es
objeto de análisis en este mismo apartado.
Desde un punto de vista orgánico, dentro de los OAA, sobresalen por
su inejecución en términos absolutos:
- El Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y
Desarrollo alternativo de las Comarcas
Mineras, que presenta una desviación de 53.943 millones, que supone
el 50% en términos relativos. La causa del bajo grado de ejecución se
explica por dos motivos. Por un lado, el retraso en la puesta en
marcha del Organismo, de nueva creación en 1998, que no estuvo
operativo hasta el último trimestre del ejercicio. Por otro, por la
implantación en el ejercicio de 1998 de las nuevas ayudas a las
infraestructuras que promuevan el desarrollo alternativo de las zonas
mineras, las cuales requieren un largo procedimiento de tramitación,
lo que ha limitado el reconocimiento de las obligaciones dentro del
ejercicio.
- El Instituto Nacional de Empleo, con una desviación de 42.424
millones, aunque representa sólo un 2% en términos relativos.
- La Gerencia de Infraestructuras y Equipamientos de Educación y
Ciencia, con una desviación de 11.031 millones, un 18% en términos
relativos. La desviación afecta, fundamentalmente, al capítulo 6 del
presupuesto de gastos, en el que alcanza un importe de 10.530
millones de pesetas (importe del que 3.720 millones se encontraban
comprometidos). Esta desviación se ha producido como consecuencia de
que los créditos iniciales del capítulo 6 del presupuesto de gastos
del Organismo experimentaron modificaciones al alza a lo largo del
ejercicio 1998 por un importe neto de 11.379 millones de pesetas, que
consistieron, principalmente, en ampliaciones de crédito financiadas
con mayores ingresos en concepto de transferencias del Ministerio de
Educación y Cultura, del que el Organismo depende, que, a su vez, se
financiaron con mayores recursos procedentes del Fondo Social
Europeo. Algunas de estas modificaciones al alza se aprobaron a
finales del ejercicio 1998, siendo prácticamente imposible su
utilización. No obstante, hay que señalar que los remanentes de
crédito generados son consecuencia de ingresos procedentes de la
Unión Europea, y, por tanto, incorporables (de acuerdo con el
artículo 10 dos h) de la LPGE para 1998).
- La Jefatura de Tráfico, con una desviación de 8.257 millones, que
asciende a un 9% en términos relativos. Esta desviación se concentra
en los capítulos 2 y 6 del presupuesto de gastos y se debe, en parte,
al traspaso en el ejercicio de algunas competencias en materia de
tráfico a la Generalidad de Cataluña.
Por su parte, dentro de los OACIF sobresalen:
- El Fondo Español de Garantía Agraria, con una desviación de 43.384
millones, si bien en términos relativos representa un 5%.
- El Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas, con una
desviación de 7.636 millones, un 42% en términos relativos. El mayor
importe de esta desviación corresponde al capítulo 6 del presupuesto
(4.856 millones), y tiene su origen en la nueva política de viviendas
militares que culmina con la aprobación de la Ley 26/1999, de 9 de
julio, de medidas de apoyo a la movilidad
geográfica de los miembros de las Fuerzas Armadas. Otra parte tiene
su origen en el capítulo 4 del presupuesto de gastos (1.335
millones), con cargo al que este Organismo atiende la compensación
económica sustitutoria establecida en el capítulo IV del Real Decreto
1751/1990, de 20 de diciembre, cuya concesión depende de diversas
variables. Por último, también se han producido desviaciones en los
capítulos 3 y 9 del presupuesto de gastos (591 millones y 416
millones, respectivamente), como consecuencia de la condonación de
las deudas con el Ministerio de Fomento, en aplicación del artículo
67 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales,
Administrativas y del Orden Social.
- El «Boletín Oficial del Estado», con una desviación de 5.925
millones, un 32% en términos relativos. De este importe, 5.000
millones tienen su origen en la inejecución de parte de una
ampliación de crédito aprobada en abril de 1998 por importe de 7.000
millones para atender transferencias corrientes a favor del Estado.
El Organismo justifica la inejecución en la necesidad de mantener un
nivel adecuado de tesorería para el normal desarrollo de sus
actividades, para las que sólo cuenta con los ingresos que él mismo
genera.
Si el análisis se realiza observando las desviaciones en sus términos
relativos, destacan por su inejecución, además de los anteriores, el
Centro Nacional de Información Geográfica (46%) y el Parque de
Maquinaria (33%), cuya inejecución no tiene una causa específica sino
la inadecuación de la actividad desarrollada a los créditos
autorizados.
II.4.2.2.2 Variaciones interanuales
El importe de las obligaciones reconocidas durante el ejercicio 1998
con cargo al presupuesto de gastos de los Organismos autónomos ha
sido superior al importe de las obligaciones reconocidas durante 1997
en 248.233 millones de pesetas (un 6% en términos relativos). Esta
variación al alza afecta, fundamentalmente, al capítulo 4
«Transferencias corrientes», cuyo incremento ha sido de 132.836
millones de pesetas en los OAA y de 68.999 millones en los OACIF, en
conjunto, el 81% de la variación total.
No obstante lo anterior, en el análisis de las variaciones hay que
tener en cuenta la incidencia de las obligaciones reconocidas en 1998
por el Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y
Desarrollo alternativo de las Comarcas Mineras, creado en dicho
ejercicio, de forma que si se excluyen las mismas, el incremento de
obligaciones reconocidas en 1998 respecto a las obligaciones
reconocidas en 1997 pasa a ser 195.214 millones de pesetas (un 5% en
términos relativos), correspondiendo el mayor incremento al capítulo
4 «Transferencias corrientes», por importe de 94.138 millones de
pesetas en los OAA y de 68.999 millones en los OACIF.
Desde el punto de vista orgánico, prescindiendo en el análisis del
citado Organismo de nueva creación, sobresalen por su cuantía, en
términos absolutos, dentro de los OAA:
- El Instituto Nacional de Empleo, con una variación al alza de
73.467 millones que, en términos relativos, representa sólo el 4%.
- La Jefatura de Tráfico, con una variación de 13.217 millones, lo
que representa un 20% en términos relativos. La mayor variación se ha
producido en los créditos para transferencias corrientes al Estado
cuyas obligaciones reconocidas en 1998 han superado en 11.316
millones de pesetas a las obligaciones reconocidas en 1997, lo que en
términos relativos supone un 41%. Ello queda justificado por la
política presupuestaria general del Estado que, teniendo en cuenta
los elevados remanentes de tesorería que se generan en este Organismo
por su importante capacidad recaudatoria de tasas y multas, ha
originado la realización en el ejercicio de importantes
transferencias de dichos remanentes al Estado.
- La Agencia Española de Cooperación Internacional, con una variación
al alza de 12.275 millones, que representan un 45%, en términos
relativos.
- La Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado, cuya
variación ha sido de 7.935 millones, aunque en términos relativos, ha
sido tan sólo del 5%.
- La Gerencia de Infraestructuras y Equipamientos de Educación y
Ciencia, con una variación al alza de 7.626 millones, que representan
el 18% en términos relativos. Esta variación ha afectado
fundamentalmente a los capítulos 6 y 7 del presupuesto (5.604 y 1.812
millones, respectivamente). En el análisis de la variación hay que
considerar que la financiación obtenida por el Organismo se
incrementa respecto al ejercicio anterior en 22.641 millones de
pesetas (un 66% en términos relativos), incremento que es
especialmente significativo en el capítulo 7 del presupuesto de
ingresos como consecuencia del aumento de transferencias del
Ministerio de Educación y Cultura por mayores aportaciones del Fondo
Social Europeo y que ha hecho posible unos mayores gastos de
inversiones reales y de transferencias de capital.
Por su parte, dentro de los OACIF, destacan:
- El Fondo Español de Garantía Agraria, con una variación de 32.180
millones de pesetas que, en términos relativos, representa tan sólo
un 4%.
- El Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado, con una
variación de 30.271 millones de pesetas, que representa el 12% en
términos relativos. Dos son los motivos de esta variación al alza. De
una parte la aplicación de las nuevas reglas de distribución de la
recaudación íntegra semanal de las Apuestas Deportivas, establecidas
en el Real Decreto 258/1998, de 20 de febrero, por las que la Liga
Nacional de Fútbol Profesional pasa del 1% al 10% y el Consejo
Superior
de Deportes del 7,5% al 1%. Esta nueva normativa ha provocado un
incremento de gasto de 5.791 millones de pesetas. Por otra parte,
como consecuencia de un exceso de tesorería en el Organismo y de un
aumento de las expectativas de beneficio en el mismo, hubo un
incremento de las transferencias corrientes al Estado, cuyo importe
excedió de las realizadas en el ejercicio 1997 en 24.519 millones de
pesetas.
- La Entidad Estatal de Seguros Agrarios, con una variación de 7.094
millones, un 43 % en términos relativos. Esta variación se debe,
principalmente, al incremento de obligaciones surgidas como
consecuencia del Plan de Seguros Agrarios Combinados del año 1998 y
del incremento de subvenciones a primas agrarias de Planes anteriores
pendientes de reconocer. Este aumento de gasto se corresponde con un
incremento de las transferencias, tanto corrientes, como de capital,
recibidas del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.
- La Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, con una variación
de 4.618 millones, un 89% en términos relativos. Este incremento
afectó, principalmente, al capítulo 6 del presupuesto de gasto, como
consecuencia de las actuaciones de la Confederación en la retirada de
lodos, restauración ambiental, descontaminación de suelos y otras
actuaciones relacionadas con la rotura de la balsa de residuos de las
minas de Aznalcóllar.
Por su variación a la baja destacan, dentro de los OAA el Consejo
Superior de Deportes (4.008 millones, un 17% en términos relativos)
y, dentro de los OACIF, el Instituto para la Vivienda de las Fuerzas
Armadas (5.552 millones, un 34% en términos relativos). En ambos
supuestos estas variaciones se explican por razones ya indicadas con
anterioridad en el análisis de la variación de obligaciones en el
ONLAE y en el análisis de las desviaciones en el propio INVIFAS.
Si el análisis se realiza, exclusivamente, desde un punto de vista
relativo, destacan por su variación, además de los indicados
anteriormente, los OAA Centro de Estudios Jurídicos de la
Administración de Justicia, con una variación al alza del 76% y la
Biblioteca Nacional, con una variación también al alza del 49% y el
OACIF Boletín Oficial del Estado, con una variación al alza del 31%.
II.4.3 Análisis de la ejecución del presupuesto de ingresos
II.4.3.1 Administración General del Estado
Como puede deducirse de los anexos II.4.3 y II.4.3- 1, los derechos
reconocidos netos, sin deducir los derechos cancelados, imputados a
los capítulos 1 a 8 del Presupuesto de la Administración General del
Estado de 1998 alcanzan la cifra de 18.379.093 millones de pesetas,
de los cuales el 42% corresponde al capítulo 1
«Impuestos Directos» y el 39% al capítulo 2 «Impuestos Indirectos».
Por figuras impositivas concretas el IRPF es el que absorbe el mayor
porcentaje de la cifra señalada (28%), seguido del IVA (24%),
Impuesto sobre Sociedades (13%) e Impuestos Especiales (13%). La
relación «impuestos directos/impuestos indirectos», que en las
previsiones definitivas presentaba el índice 106, ascendió finalmente
al 109.
La recaudación neta de los derechos reconocidos en 1998 ascendió a
17.408.384 millones de pesetas, lo que supone el 95% de los mismos.
De los 953.918 millones de pesetas que quedaron pendientes de cobro,
el 27% corresponde al subconcepto «IRPF» (que alcanzó un grado de
realización del 95%); otro 27% a «Transferencias corrientes de la
Seguridad Social» (con un grado de realización prácticamente nulo);
el 17% al «Impuesto sobre Sociedades» (realización del 93%); el 15% a
«IVA sobre Operaciones interiores» (realización del 96%); y el 14% al
resto de conceptos presupuestarios.
Seguidamente se analizan las magnitudes más significativas de la
ejecución del presupuesto, en términos de derechos reconocidos: las
desviaciones frente a las previsiones definitivas y las variaciones
respecto del ejercicio anterior. En principio, las desviaciones que
superan un cierto porcentaje de ejecución, por exceso o por defecto,
son consecuencia de una defectuosa presupuestación, salvo por la
concurrencia de circunstancias imprevisibles. Las variaciones
interanuales, por su parte, se pueden deber a medidas legislativas, a
circunstancias coyunturales o a mejoras o defectos de la gestión.
La información sobre las causas de las desviaciones y variaciones más
significativas registradas en la ejecución de los ingresos del Estado
de 1998 ha sido facilitada por la Comisión de Ingresos regulada por
la Resolución de la Secretaría de Estado de Hacienda de 14 de mayo de
1997. Dicha información, sin embargo, ha sido incompleta e imprecisa.
Por este motivo no ha sido posible conocer (ni, por tanto, reflejar
en este análisis) las causas de algunas de las desviaciones y
variaciones de relevancia que se detallan seguidamente.
II.4.3.1.1 Desviaciones
El importe de los derechos reconocidos netos (exceptuando el capítulo
9) excede de las correspondientes previsiones definitivas en
1.613.198 millones de pesetas, lo que equivale a una desviación
positiva del 10%. Esta desviación global se desglosa en una amplísima
diversidad de comportamientos al analizar los distintos subconceptos
presupuestarios, observándose(al igual que en ejercicios precedentes)
una gran disparidad de grados de ejecución. En los siguientes
párrafos se analizan las desviaciones más significativas producidas
en el ejercicio 1998. Éstas se expresan, en valores absolutos, como
diferencia entre los derechos reconocidos y las previsiones
definitivas; en tanto que,
en términos relativos, se expresan como porcentaje de desviación de
los primeros respecto de las segundas.
a) El capítulo 1 «Impuestos directos y cotizaciones sociales»
presenta una desviación positiva de 407.977 millones de pesetas (6%),
debida fundamentalmente al «Impuesto sobre Sociedades», con un exceso
de los derechos reconocidos sobre los previstos por importe de
582.570 millones de pesetas (31%). Por el contrario, el «Impuesto
sobre la Renta de las Personas Físicas» quedó por debajo de las
previsiones en 181.586 millones de pesetas (3%).
b) En el capítulo 2 «Impuestos indirectos» se ha producido una
desviación también positiva de 220.063 millones de pesetas (3%),
debida fundamentalmente al exceso de derechos reconocidos sobre los
presupuestados en los Impuestos Especiales por importe de 90.948
millones de pesetas. Dicho exceso supone una desviación positiva del
1% en el Impuesto Especial sobre Hidrocarburos y del 10% en el
conjunto de los restantes (excepto el que recae sobre la energía,
cuya desviación fue negativa en un 16%). Influyen también las
desviaciones producidas en los Derechos de Aduana, con un exceso de
derechos reconocidos sobre los presupuestados de 44.031 millones de
pesetas (53%) y en el IVA en sus dos modalidades: el «IVA sobre
operaciones interiores», con una desviación positiva de 47.781
millones de pesetas (1%) y el «IVA sobre importaciones», con una
desviación positiva de 45.722 millones de pesetas (4%).
c) El capítulo 3 «Tasas, precios públicos y otros ingresos» registra
igualmente una desviación positiva de 353.198 millones de pesetas
(91%), que se debe principalmente al subconcepto «Diferencias entre
los valores de reembolso y emisión», con unos derechos reconocidos de
361.346 millones de pesetas frente a una previsión de 34.000
millones.
d) En el capítulo 4 «Transferencias corrientes» se han reconocido
derechos por encima de las previsiones en cuantía de 129.051 millones
de pesetas (17%), destacando en su composición la desviación positiva
de 53.959 millones de pesetas que presenta el subconcepto «Cupo de
Navarra» (284%), como consecuencia de la aprobación del Acuerdo de
financiación para el quinquenio 1995-1999 y liquidaciones
correspondientes; y la de 30.000 millones que registra el subconcepto
«Transferencias de Loterías y Apuestas del Estado» (12%).
e) El capítulo 5 «Ingresos patrimoniales» registra una desviación
positiva de 392.065 millones de pesetas (40%), debida
fundamentalmente a los subconceptos «Dividendos y participaciones en
beneficios de enajenaciones de empresas públicas», con mayores
derechos que los presupuestados por 197.577 millones de pesetas
(88%), y «Dividendos y participaciones en beneficios del Banco de
España», con una desviación positiva de 167.396 millones de pesetas
(30%). El subconcepto «Otros intereses bancarios» registra derechos
por importe de 55.193 millones de pesetas, frente
a una previsión nula, y en «Productos de concesiones administrativas»
se reconocieron 53.583 millones de pesetas, frente a unas previsiones
de 1.000 millones. Por el contrario, en «Otras participaciones de
beneficios» se registró una desviación negativa de 82.588 millones de
pesetas (57%).
f) Por lo que se refiere al resto de los capítulos, cabe citar
únicamente las desviaciones positivas registradas en los subconceptos
«Reintegro de préstamos a largo plazo concedidos a empresas públicas
y otros entes públicos», por importe de 69.767 millones de pesetas
(80%), y «Fondo Social Europeo», en cuantía de 55.429 millones de
pesetas (277%).
II.4.3.1.2 Variaciones interanuales
Los derechos reconocidos netos imputados al ejercicio 1998 en los
capítulos 1 al 8 del Presupuesto de la Administración General del
Estado exceden en 794.609 millones de pesetas a los contabilizados en
el ejercicio precedente, lo que supone un incremento del 5%. Se
especifican seguidamente las variaciones más significativas respecto
del ejercicio 1997 en la ejecución de los ingresos del Estado de
1998. Las variaciones en valores absolutos se expresan siempre como
diferencia entre los derechos reconocidos en 1998 y los de 1997;
mientras que, en términos relativos, se expresan como porcentaje de
variación de los primeros respecto de los segundos.
a) El capítulo 1 «Impuestos directos y cotizaciones sociales» refleja
una variación negativa por importe de 342.493 millones de pesetas
(4%), debido fundamentalmente al IRPF, cuyos derechos disminuyeron en
472.348 millones de pesetas (9%). Hay que tener en cuenta que en 1998
se registra por primera vez, como minoración de derechos, la
participación de las CCAA en el IRPF, por importe de 672.000 millones
de pesetas. Por su parte, las devoluciones se incrementaron en
151.000 millones. Por retenciones del trabajo del sector privado se
reconocieron, en cambio, 374.000 millones más que en el ejercicio
anterior. Influye también en la variación negativa del capítulo la
desaparición en 1998 del gravamen único establecido por el Real
Decreto-Ley 7/1996, sobre actualización de balances, que registró en
1997 derechos por importe de 104.958 millones de pesetas. Por el
contrario, el Impuesto de Sociedades registra una variación positiva
de 229.425 millones de pesetas (10%), en la que tiene parte
fundamental el mayor importe de los pagos fraccionados de grandes
empresas, por importe de 274.000 millones, debido a la positiva
evolución de los beneficios. Por privatizaciones se ingresaron
109.000 millones más que el ejercicio anterior, en tanto que las
devoluciones restaron 135.000 millones más que en 1997.
b) El capítulo 2 «Impuestos indirectos» experimenta un incremento en
los derechos reconocidos de
694.175 millones de pesetas (11%), localizado fundamentalmente en el
IVA y en los Impuestos Especiales. Por lo que se refiere al IVA, el
subconcepto «IVA sobre operaciones interiores» registra una variación
positiva de 252.794 millones de pesetas (8%), diferencia entre los
mayores derechos (alrededor de 600.000 millones) debidos al
crecimiento de las ventas de las grandes empresas y la minoración de
los mismos (337.000 millones) por el aumento de las devoluciones. El
subconcepto «IVA sobre importaciones» presenta una variación también
positiva de 82.213 millones (8%). En cuanto a los Impuestos
Especiales, el «Impuesto Especial sobre las Labores de Tabaco»
registra un aumento de los derechos por 110.684 millones (22%),
a causa del incremento de las ventas de cigarrillos y la subida de su
precio medio. Por el nuevo «Impuesto Especial sobre la Energía» se
reconocieron 84.070 millones (sin derechos reconocidos en 1997),
mientras que el «Impuesto Especial sobre Hidrocarburos» presenta un
incremento de los derechos por 73.932 millones (6%) y el «Impuesto
sobre las primas de seguros» por 47.747 millones (76%). En este
último caso, hay que tener en cuenta que en 1997 la gestión del
impuesto se refirió únicamente a once meses, así como que el tipo
impositivo se incrementó en 1998 del 4% al 6%.
c) En el capítulo 3 «Tasas, precios públicos y otros ingresos» se
registra también una variación positiva, por importe de 177.357
millones de pesetas (31%), en la que influyen fundamentalmente, por
un lado, los 361.346 millones de pesetas reconocidos en 1998 en el
subconcepto «Diferencias entre los valores de reembolso y emisión»
(frente a ninguno en 1997) y, por otro lado, la variación negativa de
164.393 millones (97%) en el subconcepto «Otros ingresos diversos».
d) El capítulo 4 «Transferencias corrientes» presenta una variación
igualmente positiva por importe de 203.821 millones de pesetas (30%),
debida a los incrementos producidos en el Cupo del País Vasco (25.614
millones, 25%), en el de Navarra (60.145 millones, 470%), en las
transferencias de Loterías (30.000 millones, 13%) y en las de la
Seguridad Social (21.998 millones, 9%); así como por el
reconocimiento de 34.704 millones de pesetas por transferencias de la
Comunidad de Madrid en aplicación del modelo de financiación
autonómica (concepto por el cual no se reconocieron derechos en
1997).
e) En el resto de los capítulos destacan, por un lado, los
incrementos de los derechos reconocidos en los subconceptos:
«Dividendos y participaciones en beneficios del Banco de España» por
importe de 83.403 millones de pesetas (13%), «Otras participaciones
en beneficios» por importe de 33.303 millones (110%) y «Productos de
concesiones administrativas» que en 1998 registró derechos por
importe de 53.583 millones de pesetas frente a sólo 137 millones en
1997. Por el contrario, entre los subconceptos que presentan
variaciones negativas cabe destacar: «Dividendos y
participaciones en beneficios procedentes de la enajenación de
empresas públicas», que registra menos derechos que el ejercicio
anterior en cuantía de 96.212 millones de pesetas (19%) y «Reintegro
de préstamos a largo plazo concedidos a empresas públicas y otros
entes públicos», cuyos derechos disminuyeron respecto a 1997 en
63.817 millones de pesetas (29%).
II.4.3.2 Organismos autónomos administrativos
Los anexos II.4.3-2 y II.4.3-3 recogen la ejecución del presupuesto
de ingresos de los organismos autónomos administrativos en el
ejercicio 1998, desde los puntos de vista económico y orgánico,
respectivamente, así como las desviaciones en su ejecución y las
variaciones en relación con los derechos reconocidos en el ejercicio
1997. De su análisis se desprende que, sin tener en cuenta la
aplicación de remanentes de tesorería, estos organismos previeron
financiarse en un 95% por ingresos corrientes y en un 5% por ingresos
procedentes de operaciones de capital, siendo completamente
insignificantes las previsiones de financiación mediante ingresos
derivados de operaciones financieras.
II.4.3.2.1 Desviaciones
En el anexo II.4.3-2 se observa que los derechos reconocidos netos
ascendieron a 2.846.472 millones de pesetas, con una desviación por
exceso sobre las previsiones finales de 209.304 millones,
encontrándose la diferencia básicamente en un defecto de previsiones
en los capítulos 1, 3, 4 y 6 por importe conjunto de 208.617 millones
de pesetas.
El anexo II.4.3-3 recoge las desviaciones desde un punto de vista
orgánico, distinguiendo, en sendas columnas, el importe de las
desviaciones negativas a nivel de artículo (exceso de previsiones
sobre derechos reconocidos) y el de las positivas al mismo nivel
(exceso de derechos sobre previsiones). Puede comprobarse que en la
mayor parte de los casos las desviaciones positivas han superado las
negativas, destacando el INEM (con una desviación global positiva de
154.844 millones, equivalente a un 8%), la Jefatura de Tráfico
(21.545 millones, que supone un 33%), el Fondo de Garantía Salarial
(con 11.788 millones, un 15%), la Gerencia de la Infraestructura de
la Defensa (con 6.899 millones, un 63%), la Mutualidad General de
Funcionarios Civiles del Estado (con 5.928 millones, un 4%) y el
Instituto Social de las Fuerzas Armadas (con 5.042 millones, un 7%).
En sus presupuestos iniciales los OAA cifraron como remanente de
tesorería a aplicar en el ejercicio un importe de 36.722 millones de
pesetas, cifra luego incrementada en 71.731 millones más para
financiar modificaciones de crédito; por tanto, la previsión final de
financiación mediante remanente de tesorería ascendió a 108.453
millones de pesetas, lo que representa un 4% de la correspondiente a
todos los conceptos.
Por otra parte el conjunto de estos Organismos, excluyendo el INEM,
FOGASA y las Mutualidades de Funcionarios del Estado, para un
remanente de tesorería agregado a 31/12/97 de 79.616 millones de
pesetas, dieron una previsión inicial de 8.792 millones de pesetas
y previeron utilizar, posteriormente, vía modificaciones, otros 27.584
millones de pesetas (de los que 22.157 corresponden a la Jefatura
Central de Tráfico y 4.130 corresponden a la Gerencia de
Infraestructura y Equipamiento de Educación y Ciencia). Ello pone de
manifiesto que el remanente de tesorería como fuente de financiación
se ha presupuestado a la baja, lo que determina que algunos
Organismos puedan obtener del Estado transferencias total o
parcialmente innecesarias, dando lugar a excedentes financieros.
El remanente de tesorería de los Organismos autónomos
administrativos, según las cuentas rendidas (excluyendo el INEM,
FOGASA y las Mutualidades de funcionarios del Estado y el Instituto
para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo
Alternativo de las Comarcas Mineras, este último creado a finales del
propio ejercicio 1998), experimentó una variación positiva de 28.105
millones de pesetas. El INEM, por su parte, frente a un remanente de
tesorería a 31/12/97 de 249.560 millones de pesetas no hizo una
previsión inicial alguna, para posteriormente vía modificaciones
situarla en 39.615 millones y mantener al final del ejercicio un
remanente de tesorería de 355.490 millones (con un incremento
respecto al ejercicio anterior, por tanto, de 105.930 millones, lo
que representa un 42% en términos relativos).
II.4.3.2.2 Variaciones interanuales
La comparación de los derechos reconocidos entre 1998 y 1997 arroja
una variación positiva de 279.891 millones de pesetas. Un correcto
análisis de esta variación exige excluir la correspondiente al
Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y
Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, de creación en el
propio ejercicio 1998, de forma que la variación anteriormente
indicada se sitúa en 172.928 millones de pesetas, cuyo origen se
encuentra básicamente en los mayores derechos reconocidos con
respecto al ejercicio anterior en el capítulo 1 «Impuestos directos»,
que ha experimentado un incremento de 145.339.
La primera fuente de financiación de los OAA procede del capítulo 1,
con unos derechos reconocidos de 2.063.583 millones de pesetas, lo
que supone un porcentaje de participación en el total de los ingresos
del 72%, con una variación al alza respecto al ejercicio anterior de
145.339 millones. En este capítulo se recogen las cotizaciones
sociales a los Organismos MUGEJU, ISFAS, INEM, FOGASA y MUFACE.
La segunda fuente de financiación de estos Organismos siguen siendo
las transferencias recibidas, habiendo cambiado la tendencia a la
baja de los últimos años, ya
que en el ejercicio 1998 se han reconocido derechos por importe de
527.077 millones de pesetas (excluyendo el Organismo anteriormente
indicado), de los que 449.061 millones corresponden a transferencias
corrientes (con una disminución respecto al ejercicio anterior de
16.593 millones de pesetas) y 78.016 a transferencias de capital (con
un incremento respecto al ejercicio anterior de 28.251 millones), con
porcentajes de participación en el total de ingresos del 16 y del 3%,
respectivamente.
Por Organismos, los que más transferencias reciben son el INEM, con
213.040 millones de pesetas (208.458 millones de corrientes y 4.582
de capital), el Instituto para la Reestructuración de la Minería del
Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, con 98.687
millones (41.774 millones de corrientes y 56.913 de capital), la
Gerencia de Infraestructuras y Equipamientos de Educación y Ciencia,
con 56.574 millones (2.394 millones de corrientes y 54.180 de
capital) y la Agencia Española de Cooperación Internacional, con
37.843 millones (36.357 millones de corrientes y 1.486 de capital).
II.4.3.3 Organismos autónomos comerciales, industriales y financieros
Los anexos II.4.3-4 y II.4.3-5 recogen la ejecución del presupuesto
de ingresos de los Organismos autónomos comerciales, industriales y
financieros en el ejercicio 1998, desde los puntos de vista económico
y orgánico, respectivamente, así como las desviaciones en su
ejecución (en el anexo II.4.3.5 se distingue entre el importe de las
desviaciones negativas a nivel de artículo, es decir, exceso de
previsiones sobre derechos reconocidos, y el de las positivas al
mismo nivel, es decir, exceso de derechos sobre previsiones) y las
variaciones en relación con los derechos reconocidos en el ejercicio
1997. De su análisis se desprende que, sin tener en cuenta sus
resultados por operaciones comerciales ni la variación del fondo de
maniobra, estos Organismos previeron financiarse en un 91% por
ingresos corrientes, en un 7% por ingresos procedentes de operaciones
de capital, y en el 2% restante a través de ingresos derivados de
operaciones financieras.
II.4.3.3.1 Desviaciones
En el anexo II.4.3-4 se observa que los derechos reconocidos netos
ascendieron a 1.084.225 millones de pesetas, con una desviación por
defecto sobre las previsiones finales de 46.452 millones, como
consecuencia, principalmente, del menor reconocimiento de derechos
sobre las previsiones en el capítulo 4 «Transferencias corrientes»
(49.965 millones), correspondiendo al FEGA una desviación de 50.061
millones de pesetas.
Componentes esenciales en la financiación de este grupo de Organismos
son el «Resultado por operaciones comerciales» y la «Variación del
fondo de maniobra». En este ejercicio se previeron unos resultados
globales,
por el concepto citado en primer lugar, de 279.425 millones de
pesetas, que luego fueron aumentados en 7.249 millones, siendo los
resultados realmente obtenidos de 327.562 millones de pesetas.
Generalmente, el sentido del resultado por operaciones comerciales es
positivo, es decir, contribuye a financiar con su excedente los
gastos presupuestarios del Organismo de que se trate. Sin embargo, en
el caso excepcional del FEGA, se previeron unos resultados por
operaciones comerciales negativos de 36.436 millones de pesetas,
siendo definitivamente los mismos negativos por importe de 27.976
millones. Además del FEGA, han obtenido resultados por operaciones
comerciales negativos el Centro Español de Metrología, el Instituto
de la Juventud y el Instituto de Salud Carlos III (12, 5 y 56
millones, respectivamente); estos Organismos habían previsto en sus
presupuestos resultados comerciales positivos.
La variación del fondo de maniobra es, como se ha señalado, otro
componente del presupuesto de ingresos de los Organismos aquí
considerados. Los OACIF hicieron figurar inicialmente como previsión
una aplicación del fondo de maniobra por importe de 9.177 millones,
sobre un valor del mismo a 31/12/97 de 142.440 millones. La previsión
inicial se incrementó con posteriores modificaciones hasta 44.076
millones. Durante 1998 la variación del fondo de maniobra ha sido
positiva por importe de 28.688 millones, ascendiendo, por tanto, en
31/12/98 a 171.128 millones de pesetas.
A todo lo anterior hay que añadir que estos Organismos previeron
financiarse mediante transferencias delEstado en 129.297 millones,
habiéndose reconocido derechos en 1998 por este concepto por importe
de 139.992 millones (siendo los mayores perceptores el Consejo
Superior de Investigaciones Científicas, 34.629 millones, la Entidad
Estatal de Seguros Agrarios, 23.847 millones, el FEGA, 15.771
millones y el Instituto de Salud Carlos III, 13.439 millones).
II.4.3.3.2 Variaciones interanuales
En relación con derechos reconocidos netos en el año 1997 se ha
producido un incremento global en el año 1998 de 63.268 millones de
pesetas, cuyo origen se encuentra básicamente en los mayores derechos
reconocidos en los capítulos 4 «Transferencias corrientes», 7
«Transferencias de capital» y 9 «Pasivos financieros» (49.107, 8.314
y 4.500 millones, respectivamente).
Los derechos reconocidos por transferencias corrientes ascendieron a
965.084 millones de pesetas, suponiendo el 89% del total de ingresos
presupuestarios en el ejercicio. De las mismas, 857.850 millones se
recibieron del exterior por el FEGA -en su totalidad del FEOGA-
Garantía-.
Los derechos reconocidos por transferencias de capital ascendieron en
el ejercicio a 81.575 millones de pesetas, un 8% de los totales
habidos, con un aumento respecto a los del ejercicio anterior del
11%.
II.4.4 Presupuesto funcional
La LPG para 1998 distribuye el gasto total de los entes mencionados
en su artículo 1 apartados a) a e), en 10 grupos de función, 31
funciones, 81 subfunciones y 218 programas, con unos créditos totales
de 35.332.927 millones de pesetas (30.980.516 millones en los
capítulos 1 a 8, y 4.352.411 en el capítulo 9).
Si bien el ámbito de los PGE es más amplio que el de la CGE y dentro
de esta no se confecciona y, por tanto, no se rinde ningún estado o
documento comprensivo de la ejecución de los programas por todos los
entes que los gestionan cuando participan más de uno en su gestión,
se ha elaborado por el Tribunal, a partir de los datos de la
liquidación presupuestaria del ejercicio 1998, la información
agregada de la ejecución de los distintos programas incluidos en la
CGE.
Por otra parte, en el ejercicio 1998 tampoco se ha recibido la
Memoria justificativa del coste y rendimiento de los servicios
públicos y la Memoria demostrativa del grado en que se hayan cumplido
los objetivos programados, con indicación de los previstos y
alcanzados y del coste de los mismos, que exigía el artículo 134 del
TRLGP.
En los anexos II.4.4-1 y II.4.4-2 se presenta un resumen de la
liquidación del presupuesto de gastos consolidado por funciones en el
ámbito de la CGE (sin tener en cuenta las operaciones de
transferencias realizadas entre los entes cuyas cuentas la componen),
distinguiendo el tipo de agente gestor que interviene en su
ejecución. En el anexo II.4.4-3 se recoge la distribución económico-
funcional de las obligaciones reconocidas. En todos ellos aparece el
grupo 8, «Transferencias internas», en el que se recogen las
destinadas a subsectores del Estado no integrados en la CGE,
compuesto en su mayor parte por transferencias a la Seguridad Social.
En los dos primeros anexos se observa que los créditos iniciales de
los programas correspondientes a deuda pública y a transferencias
internas a otros subsectores no integrados en la CGE y a otras
Administraciones Públicas, ascienden en conjunto a 16.185.242
millones de pesetas, lo que representa un 61% del total de dichos
créditos. Este porcentaje se eleva al 66% si se mide en función de
los créditos definitivos y al 67% en relación con las obligaciones
reconocidas.
Dentro de las modificaciones consolidadas del ejercicio, que
ascienden a 6.275.375 millones de pesetas, destaca por su importancia
cuantitativa la experimentada en el grupo 0 «Deuda Pública»
(5.480.891 millones de pesetas), a que se ha hecho referencia en el
anterior epígrafe II.4.1.
En el análisis de la ejecución del presupuesto de gastos para cada
uno de los programas integrados en la CGE (195 en total), se observa
que en 104, que suponen el 53% del número total y el 90% en términos
de obligaciones reconocidas, el grado de ejecución ha sido superior
al 95%. Por el contrario, en 12 programas que
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representan el 6% del número total, y el 1% de las obligaciones, las
desviaciones han sido superiores al 25%.
De cualquier forma, el análisis de la ejecución de los programas debe
realizarse en función del grado de consecución de los objetivos
perseguidos con los mismos. A estos efectos, la LPGE para 1998,
enumera, en su disposición adicional primera, una serie de programas
objeto de especial seguimiento -13 programas en dicho ejercicio-.
A estos programas les es de aplicación lo dispuesto en la Orden del
Ministerio de Economía y Hacienda de 14 de julio de 1992, por la que
se dictan normas para la regulación del seguimiento de programas.
En los cuadros que se incluyen a continuación se enumeran los
programas de especial seguimiento para 1998, con indicación de sus
créditos iniciales consolidados en millones de pesetas, según se
deduce de la liquidación presupuestaria y de los informes de control
financiero recibidos.
Además,
la citada disposición adicional señala que también será de
aplicación el sistema de seguimiento especial a los objetivos
establecidos en los Planes de Actuaciones de los entes públicos
Puertos del Estado, Autoridades Portuarias y Aeropuertos Españoles y
Navegación Aérea. En el siguiente cuadro, se indica el importe total
de los presupuestos aprobados para el desarrollo de los Planes de
Actuaciones de ambos entes:
En relación con los anteriores programas y planes de actuación, se
señala:
a) Los planes de actuación de los entes públicos Puertos del Estado,
Autoridades Portuarias y Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea, no
están sujetos a presupuestos limitativos y no forman parte de la CGE.
b) Los programas «Atención primaria de Salud, INSALUD, gestión
directa» y «Atención Especializada de Salud, INSALUD, gestión
directa», que son gestionados en su totalidad por el INSALUD, no
están incluidos en el ámbito de la CGE.
c) El importe del resto de los programas seleccionados, que asciende
a 1.150.044 millones de pesetas, supone tan sólo el 4,3 % de los
créditos iniciales en el ámbito de la CGE, tal como puede observarse
en el cuadro que se incluye a continuación (en miles de millones de
pesetas):
Del análisis de las cifras contenidas en el cuadro anterior y de la
documentación relativa al seguimiento de los programas, que fue
requerida por este Tribunal al Ministerio de Economía y Hacienda, se
deduce lo siguiente:
a) Existen grupos de función de los que no se selecciona programa
alguno para su especial seguimiento.
b) En 5 de los 13 programas seleccionados y en los Planes de
Actuación se observa la falta de presentación
en plazo de toda o parte de la documentación que exige la Orden
del Ministerio de Economía y Hacienda de 14 de julio de 1992, por la
que se establece el sistema de seguimiento de programas (Informe de
gestión y balance de resultados). En otros casos, la información
facilitada en el balance e informe de gestión, resulta insuficiente e
incompleta. Por todo ello, no se puede emitir opinión sobre todos o
parte de los siguientes aspectos relacionados con el seguimiento de
los programas:
- Grado de realización de los objetivos, ya que no siempre está
establecido un procedimiento para el seguimiento de los mismos. En
algún caso se señala la falta de claridad y concreción de los
objetivos.
- Costes en los que se ha incurrido, puesto que no está establecido
un sistema de contabilidad analítica, pese a la reiterada demanda de
los Interventores Delegados que elaboran los informes.
- Desviaciones físicas y financieras en la realización de objetivos e
indicadores.
- Causas de las desviaciones, distinguiendo entre exógenas y
endógenas a la gestión.
c) En 4 de los 13 programas mencionados, la gestión de un mismo
programa corresponde a varios centros gestores, siendo a veces
difícil determinar el responsable del mismo.
d) En la mayor parte de los casos se hacen observaciones sobre los
indicadores elegidos, manifestando la necesidad de adecuación de los
indicadores a los objetivos, y el hecho de que no hay una ponderación
previa de los indicadores.
De todo ello se concluye, como en años anteriores, que la
presupuestación por programas sigue siendo en sus distintas fases
incompleta e imperfecta, por lo que no está cumpliendo las
finalidades que se le asignan, que serían, en definitiva, la
consecución de una más eficaz y eficiente asignación de los recursos
públicos.
II.4.5 Análisis especial del reflejo presupuestario de las relaciones
financieras España-Unión Europea
En el anexo II.4.5-1 pueden verse los importes aplicados al
Presupuesto del Estado de 1998, referentes a operaciones derivadas de
las relaciones entre España y la Unión Europea (UE). Dichas
cantidades no son fiel reflejo de los flujos financieros recíprocos
ocurridos realmente en cada periodo de referencia, debido a los
siguientes motivos:
a) En el caso de los ingresos, las diferencias obedecen
principalmente al procedimiento de gestión de los mismos. Conforme a
la normativa de la UE, y a lo dispuesto en la Orden del MEH de 20 de
julio de 1992, la totalidad de los ingresos procedentes de la UE para
financiar acciones en el Estado Español se canalizan a través de la
DGTPF. Inicialmente, los ingresos se contabilizan en cuentas
extrapresupuestarias. Posteriormente, a medida que se identifican y
tramitan los mismos (proceso que puede consumir varios meses) se
procede a la aplicación al Presupuesto de Ingresos del Estado de los
fondos que corresponde gestionar a los Departamentos y Organismos de
esta Administración y al pago de los demás fondos, vía
extrapresupuestaria, a otros gestores y beneficiarios de los mismos
(Comunidades
Autónomas, Corporaciones Locales, Universidades, empresas y
particulares). Al comienzo del ejercicio 1998, la suma de los saldos
pendientes de tramitar existentes en las cuentas extrapresupuestarias
que recogen estos ingresos (excepto los del FEOGA-Garantía) ascendía
a 312.088 millones de pesetas, situándose al final de ejercicio en
343.800 millones.
Por lo que se refiere al FEOGA-Garantía, la gestión de estos fondos
se instrumenta a través de anticipos del Tesoro al Fondo Español de
Garantía Agraria (FEGA), organismo autónomo estatal. Los gastos
ocasionados en la gestión de dicha política comunitaria son
certificados por el FEGA a la Comisión de las Comunidades Europeas,
contabilizando su importe como derechos reconocidos en su
presupuesto. Tras el examen de las cuentas y los descuentos que
procedan (correcciones financieras por pagos fuera de plazo, por
sobrepasar las cuotas de producción láctea u otros límites
reglamentarios y por liquidaciones negativas), la UE reintegra el
importe resultante al Tesoro en un plazo de dos meses, aplicándose el
mismo a la cancelación de los anticipos. El importe de éstos que se
corresponde con los descuentos se cancela con cargo al Presupuesto
del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y, una pequeña
parte, mediante ingresos del FEGA en el Tesoro.
b) En el caso de los gastos (aportaciones del Estado Español a la
UE), no existen causas estructurales que justifiquen diferencias
significativas entre los flujos reales y su aplicación a presupuesto.
Las que se señalan en el subepígrafe II.4.5.2 del presente Informe
obedecen, exclusivamente, a la falta de contabilización de ciertas
operaciones por insuficiencia de crédito.
En el anexo II.4.5-2 se reflejan los flujos financieros registrados
en 1998 conforme al criterio de caja, así como la periodificación de
los datos que son susceptibles de tal operación. En lo que se refiere
a los ingresos, la principal partida es el FEOGA-Garantía, que
representa el 43% del total de los ingresos netos recibidos de la UE
en 1998 (anexo II.4.5-3), seguido por las transferencias del FEDER y
del FSE que suponen, respectivamente, el 23% y el 14%. Respecto de
los gastos, la aportación neta por Recurso IVA alcanza el 44% del
total de las aportaciones españolas a la UE, seguida del Recurso PNB
(40%) y de los Recursos propios tradicionales (14%). El análisis de
las anteriores cifras se efectúa en los epígrafes que siguen,
habiéndose contado principalmente para la obtención de los datos con
la información proporcionada por la DGTPF y su Intervención Delegada.
II.4.5.1 Presupuesto de ingresos
Los ingresos recibidos en el Tesoro en 1998 procedentes del FEOGA-
Garantía ascendieron a 884.920 millones de pesetas en términos netos
(es decir, tras eldescuento por la UE de 24.381 millones de pesetas).
De la cifra anterior, 879.298 millones se aplicaron a la cancelación
de anticipos, 5.235 millones correspondían a la Comunidad del País
Vasco por gastos autofinanciados por dicha Comunidad, 200 millones
estaban destinados a las CC.AA. para la cofinanciación de los gastos
de implantación del Sistema Integrado de Gestión y Control
(Reglamento.CEE 3508/1992) y otros 187 millones respondían a la
cofinanciación de otras medidas de control de los Estados miembros
(Reglamento. CE 723/1997). Por su parte, los derechos reconocidos en
el presupuesto del FEGA en este ejercicio (es decir, los gastos
certificados) fueron 900.173 millones de pesetas, que suponen un
grado de ejecución del 95% sobre las previsiones y un incremento del
6% respecto de los del ejercicio anterior.
En cuanto al «Premio de cobranza», estos ingresos se corresponden con
el 10% de las aportaciones del Estado español a la UE por el concepto
de Recursos propios tradicionales, en compensación de los gastos
ocasionados por su recaudación. El importe de los derechos
reconocidos durante 1998 ascendió a 12.318 millones de pesetas, 903
millones más que en 1997, con un grado de ejecución del 123%. Al
presupuesto de 1998 se han aplicado los importes correspondientes a
los meses de noviembre de 1997 a septiembre de 1998, dejando de
aplicar, injustificadamente, el mes de octubre de 1998, por importe
de 1.375 millones de pesetas. Continúa sin aplicar también, al cierre
del ejercicio 1998, el importe correspondiente a los derechos de
octubre de 1997, por importe de 1.279 millones de pesetas, que fue
objeto de compensación contable (contraria al art. 58 de la LGP) en
dicho ejercicio. La obligación correlativa, por el contrario, sí ha
sido reconocida en 1998.
Del FEDER se ha recibido en 1998 un total de 469.764 millones de
pesetas, lo que supone un incremento del 11% respecto al ejercicio
anterior. El importe aplicado al presupuesto de ingresos fue de
142.162 millones, lo que supone una ejecución presupuestaria del 96%
y una variación positiva del 25% respecto de los derechos reconocidos
en 1997.
En cuanto al Fondo de Cohesión, se recibieron 197.015 millones de
pesetas, el 64% más que en 1997, de los cuales se han aplicado al
presupuesto de ingresos 84.326 millones, lo que supone un grado de
ejecución del 87% y una variación negativa respecto al ejercicio
anterior del 5%.
En relación con el FEOGA-ORIENTACIÓN, IFOP y ORAP, se recibieron de
la UE en este ejercicio 182.322 millones de pesetas, lo que supone
una variación positiva del 50% respecto de 1997. Al Presupuesto de
ingresos se aplicaron 21.048 millones, con un grado de ejecución del
75% y una variación negativa, respecto al ejercicio anterior, del 2%.
Por el FSE se han recibido 290.277 millones de pesetas en 1998 (el 4%
menos que en el ejercicio anterior), habiéndose devuelto a la UE 11
millones no
invertidos en distintos proyectos. El importe aplicado al presupuesto
de ingresos fue de 75.430 millones de pesetas, con un grado de
ejecución del 377% y un incremento respecto a 1997 del 40%.
Por el concepto «Otras transferencias de la UE» se recibieron 4.321
millones de pesetas, un 30% menos que en el ejercicio anterior. Se
devolvieron a la UE cinco millones de pesetas, no invertidos en
distintos proyectos. En los dos conceptos presupuestarios que
reflejan estos fondos se registraron derechos por un total de 17.336
millones de pesetas, un 414% más que en 1997, si bien en la citada
cifra se encuentran comprendidos derechos por importe de 14.372
millones de pesetas que corresponden al saldo de las operaciones
realizadas por el INEM en el Marco Comunitario de Apoyo del periodo
1990-1993. Dada la naturaleza de estos derechos, deberían haber sido
aplicados al concepto que recoge las transferencias del FSE.
En el concepto «Reintegros de ejercicios cerrados» se contabilizaron
10.654 millones de pesetas, correspondientes a diversos ajustes de la
aportación española a la UE por los Recursos IVA y PNB de ejercicios
anteriores.
Por último, en concepto de transferencias CECA por ayudas sociales, a
la investigación y a la reconversión, se ha recibido en 1998 la
cantidad de 4.562 millones de pesetas, el 43% más que en 1997, que se
han canalizado íntegramente por vía extrapresupuestaria a otros
agentes distintos del Estado, sin aplicación de importe alguno, por
lo tanto, al presupuesto de ingresos.
II.4.5.2 Presupuesto de gastos
Las obligaciones reconocidas en el presupuesto del Estado de 1998,
relativas a la aportación de España a la UE, por el concepto «Recurso
IVA», alcanzaron la cifra de 435.479 millones de pesetas, un 6% menos
respecto del ejercicio anterior. De dicho importe, 12.765 millones
corresponden a un ajuste de 1997 y 10.631 millones a varios ajustes
de 1988 a 1996.
Por el concepto «Recurso PNB», la cantidad aplicada en 1998 al
presupuesto de gastos ascendió a 412.699 millones de pesetas, un 26%
más que en 1997. De dicha cifra, 22.434 millones corresponden a
diversos ajustes de 1988 a 1996.
En el concepto «Recursos Propios Tradicionales», que comprende los
derechos de aduanas, exacciones agrícolas y cotización a la
producción de azúcar e isoglucosa, se han reconocido obligaciones en
1998 por importe de 138.210 millones de pesetas, lo que supone un
incremento del 10% respecto al ejercicio anterior. El citado importe
se corresponde con la aportación bruta del periodo noviembre de 1997
a octubre de 1998, más el importe compensado en 1997 con el premio de
cobranza (1.279 millones), aunque el ingreso correlativo no se ha
aplicado (como se ha indicado en el anterior subepígrafe II.4.5.1).
Por el concepto de «Aportación al Fondo Europeo de Desarrollo (FED)»
se han reconocido obligaciones por importe de 20.001 millones de
pesetas, con un incremento del 71% respecto al ejercicio anterior.
Otros 4 millones obedecen a diferencias de cambio por pago de
divisas. Quedaron pendientes de aplicar al presupuesto, por
insuficiencia de crédito, 3.456 millones de pesetas.
Por último, cabe citar que, con cargo a la Sección 21 «Ministerio de
Agricultura, Pesca y Alimentación» del presupuesto de gastos de 1998,
se han reconocido obligaciones por importe de 16.503 millones de
pesetas para cancelar los anticipos del Tesoro correspondientes al
FEOGA-Garantía no cubiertos por los reintegros procedentes de dicho
Fondo. De dicha cantidad, 1.113 millones se corresponden con una
parte de los descuentos realizados en el ejercicio 1997 que se
encontraban pendientes de aplicar a presupuesto. Otros 166 millones
fueron cancelados mediante ingreso del FEGA. Al cierre del ejercicio
1998 quedaron pendientes de aplicar al presupuesto 19.635 millones de
pesetas, por descuentos practicados por el FEOGA-Garantía sobre los
gastos certificados. De ellos, 10.616 millones se encontraban ya
pendientes de aplicación al cierre del ejercicio 1997 y el resto
corresponde a descuentos materializados en 1998.
II.4.5.3 Saldo de las relaciones financieras España-UE
a) Conforme a la liquidación de los Presupuestos del Estado y del
FEGA (anexo II.4.5-1), los derechos reconocidos en 1998 ascendieron a
1.263.447 millones de pesetas, mientras que las obligaciones fueron
de 1.022.896 millones de pesetas, lo que arroja un saldo favorable al
Estado español de 240.551 millones de pesetas, superior en 99.153
millones al de 1997 (un 70%).
b) Considerando el flujo financiero producido en 1998 (columna 1 del
anexo II.4.5-3), con independencia del ejercicio al que correspondan
las operaciones y de su aplicación presupuestaria, el saldo favorable
a España se eleva a 1.048.951 millones de pesetas, resultado de un
volumen de entradas de 2.046.858 millones de pesetas frente a unas
salidas de 997.907 millones de pesetas. Este saldo supone un
incremento respecto al producido el año anterior de 217.027 millones
de pesetas (un 26%).
c) Por último, si se tienen en cuenta exclusivamente las operaciones
correspondientes al año 1998 (columna 6 del anexo II.4.5-3), las
relaciones financieras España-UE presentan en dicho ejercicio un
saldo
favorable a la primera de 1.064.044 millones de pesetas, como
resultado de unos ingresos de 2.070.524 millones de pesetas y unos
gastos de 1.006.480 millones de pesetas. Este saldo es superior en
120.921 millones al del ejercicio precedente (un 11%).
II.5 ANÁLISIS DE LA CONTRATACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL
ESTADO Y DE SUS ORGANISMOS AUTÓNOMOS
ÍNDICE
Página
II.5.1 OBJETIVOS Y ALCANCE DE ESTA FISCALIZACIÓN ... 112
II.5.2 PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL
DEL ESTADO Y DE LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS (ASPEC TOS COMUNES) ...
112
II.5.2.1 Modalidades de los expedientes de contratación ... 112
II.5.2.2 Tramitación de los expedientes de contratación ... 113
II.5.2.3 Procedimiento de adjudicación . 115
II.5.3 CONTRATOS DE OBRAS DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO Y
DE LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS ... 121
II.5.3.1 Consideraciones generales ... 121
II.5.3.2 Análisis de los expedientes de contratación ... 121
II.5.3.3 Ejecución de los contratos ... 123
II.5.3.4 Obras complementarias y modificación del contrato de obras
... 125
II.5.4 CONTRATOS DE SUMINISTROS DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL
ESTADO Y DE LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS ... 126
II.5.4.1 Consideraciones generales ... 126
II.5.4.2 Análisis de los expedientes de contratación ... 127
II.5.4.3 Ejecución de los contratos ... 127
II.5.5 CONTRATOS DE CONSULTORÍA Y ASISTENCIA, DE SERVICIOS, Y DE
TRABAJOS ESPECÍFICOS Y CONCRETOS NO HABITUALES DE LA ADMINISTRACIÓN
GENERAL DEL ESTADO Y DE LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS ... 129
II.5.5.1 Consideraciones generales ... 129
II.5.5.2 Análisis de los expedientes de contratación ... 130
II.5.5.3 Ejecución de los contratos ... 131
[Página con imagen]
II.5.1 Objetivos y alcance de esta fiscalización
Conforme al mandato legal de los arts. 11 de la Ley Orgánica 2/1982,
de 12 de mayo del Tribunal de Cuentas y 39 y 40 de la Ley 7/1988, de
5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, se han
fiscalizado los contratos celebrados durante el ejercicio de 1998 por
la Administración General del Estado y los Organismos autónomos.
De conformidad con lo dispuesto en los arts. 9-1 y 11 a) LOTCu el
objetivo de la fiscalización es la verificación del sometimiento de
los contratos celebrados por la Administración del Estado y demás
entidades del Sector público a los principios de legalidad,
eficiencia y economía.
En este apartado se recogen los resultados de la fiscalización de la
contratación de la Administración General del Estado y de los
Organismos autónomos.
La fiscalización de los expedientes de contratación, se ha realizado
según lo dispuesto en el artículo 39 LFTCu, que establece los
contratos que se han de fiscalizar en particular. Se ha determinado
una muestra en la que se han incluido todos los Departamentos
ministeriales y los Organismos autónomos.
De los 2.696 contratos recibidos, con un importe de 1.144.639
millones de pesetas, se han fiscalizado 1.375, con un importe de
1.067.989 millones de pesetas.
El desglose por Ministerios de los contratos fiscalizados es el que
se expone a continuación.
Importe en millones de pesetas
Los resultados de la fiscalización se estructuran, siguiendo la LCAP,
con el siguiente orden: el análisis de los aspectos comunes del
procedimiento de contratación en la Administración General del Estado
y los Organismos autónomos y el análisis de los contratos de obras,
de suministros, y de consultoría, asistencia, servicios y trabajos
específicos y concretos no habituales
de la Administración General del Estado y los Organismos autónomos.
En los expedientes de contratación fiscalizados a los que más
adelante se hace referencia, los documentos que se indica que no
constan han sido requeridos expresamente por este Tribunal, no
habiéndose recibido contestación a la fecha de elaboración de este
Informe.
II.5.2 Procedimientos de contratación de la Administración General
del Estado y de los Organismos autónomos (aspectos comunes)
II.5.2.1 Modalidades de los expedientes de contratación
II.5.2.1.1. Tramitación urgente
De los expedientes de contratación fiscalizados, 235 contratos, con
un importe total de 100.106 millones de pesetas, siguieron la
tramitación urgente prevista en el art. 72 LCAP. En 49 de ellos, con
un importe de 13.166 millones de pesetas, la preceptiva declaración
de urgencia que formula el órgano de contratación correspondiente, no
está debidamente motivada, contraviniendo el art. 72 LCAP. No puede
considerarse justificada la urgencia con una mera referencia al texto
del citado artículo 72, alegando «razones de interés público» ó
«necesidades inaplazables», pues justamente la motivación tiene por
objeto la concreción y demostración de las razones que ocasionan la
urgencia.
De estos 49 contratos, 27 expedientes de contratación de obras, con
un importe de 7.733 millones de pesetas, corresponden a la Gerencia
de Infraestructuras y Equipamientos de Educación y Ciencia, y, 11
expedientes de contratación de obras, con un importe de 2.329
millones de pesetas, a la Dirección General de Costas del Ministerio
de Medio Ambiente. Estos órganos de contratación emplean un «modelo
tipo» de resolución de declaración de urgencia, que no individualiza
las concretas razones de urgencia de cada expediente. Del primer
órgano de contratación son ejemplo los contratos para la
«construcción de un Centro de Educación Secundaria de (16+16+0)
unidades en Reocín (Cantabria)» y el de «ampliación de (0+6+8)
unidades en el Centro de Educación Secundaria Lázaro Cárdenas en
Collado-Villalba (Madrid)». Del segundo órgano, los contratos «Paseo
Marítimo de Costa Cabana - T.M. de Almería» y «mejora de la
ordenación y defensa del medio natural en la playa de Doniños. T.M.
de Ferrol (A Coruña)».
En el expediente de adquisición de «espumas para lucha contra
incendios forestales» de la Dirección General de Conservación de la
Naturaleza, con un importe de 26 millones de pesetas, la declaración
de urgencia se suscribe sin fechar.
Como ya ha puesto de manifiesto este Tribunal en anteriores informes,
la declaración de tramitación urgente no está prevista como remedio
de los problemas que derivan de una dilatada tramitación de los
expedientes de contratación que provoca situaciones de urgencia.
Sucede esto en el contrato «asistencia técnica en los desarrollos de
adaptación al sistema ORACLE y soporte técnico en administración del
sistema informático», celebrado por la D.G. de Marina Mercante,
dependiente del Ministerio de Fomento. En este contrato, tramitado
inicialmente de modo ordinario, y cuya orden de inicio es de 12 de
marzo de 1997, tras realizarse la mayoría de los trámites del
expediente, se declaró la urgencia el 10 de septiembre del mismo año,
motivándose únicamente por la «necesidad apremiante de realizar la
asistencia técnica», pese a lo cual la resolución de adjudicación se
demoró todavía 6 meses más.
II.5.2.1.2 Tramitación de emergencia
De los contratos fiscalizados de la Administración General del Estado
y sus Organismos autónomos, 27 con un importe de 2.925 millones de
pesetas, han sido tramitados mediante el procedimiento de emergencia,
previsto en el art. 73 LCAP para supuestos en que la Administración
deba actuar de manera inmediata a causa de acontecimientos
catastróficos o situaciones que supongan grave peligro o necesidades
que afecten a la defensa nacional.
De estos 27 contratos, 9 son suministros para ayuda humanitaria de la
Agencia Española de Cooperación Internacional, dependiente del
Ministerio de Asuntos Exteriores, y 13 son obras de la Dirección
General de Costas, del Ministerio de Medio Ambiente. En 4 de los
expedientes de emergencia, tramitados por esta última Dirección
General, no se ha producido uno de los elementos constitutivos del
supuesto de hecho que justifica la tramitación de emergencia conforme
al art. 73 LCAP: la inmediatez entre el acontecimiento catastrófico
y la actuación encaminada a remediar el evento producido. Así, en los
expedientes de «obras de emergencia en la provincia de Alicante» y
«obras de emergencia en Málaga» transcurren más de cinco meses entre
los temporales que causaron daños en la costa y las resoluciones
administrativas que ordenaron la ejecución de las obras de
reparación.
En el expediente relativo a las «obras de emergencia de dragado de la
gola de Marchamalo - Murcia», el daño a reparar objeto de estas obras
no deriva de un acontecimiento catastrófico y, por tanto,
imprevisible y de súbita aparición, sino por la inactividad, durante
varios años, del órgano administrativo, la Demarcación de Costas de
Murcia, encargado del dragado periódico de ese canal que une el Mar
Mediterráneo y el Mar Menor.
II.5.2.1.3 Tramitación anticipada
Doscientos sesenta y siete expedientes fiscalizados, con un importe
total de 107.032 millones de pesetas, siguieron la tramitación
anticipada prevista en el art. 70 LCAP.
La tramitación anticipada puede suponer la adquisición de compromisos
de gasto sin la correspondiente cobertura presupuestaria, y, por
ello, el art. 70.4 LCAP y la Regla 42.2 b) de la Instrucción de
Operatoria Contable a seguir en la ejecución del gasto del Estado,
exigen que el pliego de cláusulas administrativas particulares
supedite la adjudicación a la condición suspensiva de existencia de
crédito adecuado y suficiente para financiar las obligaciones
derivadas del contrato en el ejercicio correspondiente.
No incluyen en el pliego de cláusulas administrativas particulares
dicha condición suspensiva, los siguientes expedientes de suministro:
«adquisición de material no inventariable de oficina, suministros
informáticos, sobres y material de imprenta para el almacén general
en el año 1998» celebrado por el Instituto Nacional de Estadística
del Ministerio de Economía y Hacienda; y «alimentación 1º trimestre
1998» celebrado por la Región Militar Pirenaica del Ministerio de
Defensa.
II.5.2.2 Tramitación de los expedientes de contratación
A) Existencia de crédito.
Por ser la existencia de crédito adecuado y suficiente, conforme al
artículo 11 LCAP, «requisito para la celebración de los contratos
administrativos», resulta imprescindible, para no incurrir en la
nulidad establecida en los arts. 60 TRLGP y 63 LCAP, que el
expediente de contratación recoja, como establece el art. 68.2 LCAP,
el correspondiente «certificado de existencia de crédito». Pese a
ello, en 47 expedientes, con un importe de 14.301 millones de
pesetas, no consta debidamente la existencia de crédito adecuado y
suficiente para atender las obligaciones económicas que deriven del
contrato.
B) Fiscalización previa
En 51 expedientes de contratación, con un importe de 16.001 millones
de pesetas, no se incluye en el expediente de contratación remitido a
este Tribunal el informe de fiscalización previa a la aprobación del
gasto.
Requerida la Dirección General de Policía del Ministerio del
Interior, para que enviase a este Tribunal los informes de
fiscalización previa de 4 contratos de consultoría y asistencia, ésta
informó que «la Intervención Delegada en el Ministerio del Interior
no se los devuelve», razón por la que desatendieron el requerimiento
de este Tribunal, imposibilitando el control del cumplimiento de este
requisito. Los citados contratosson: «servicio de mantenimiento de
radiocomunicaciones móviles del área metropolitana de Sevilla»,
«servicio de mantenimiento de un sistema de radiocomunicaciones
móviles en Barcelona y en la Zona del Vallés», «prórroga del servicio
de mantenimiento, limpieza, desinfección, desinsectación y
desratización de los inmuebles de la D.G. de la Policía» y
«mantenimiento de 85 máquinas fotocopiadoras instaladas en
dependencias policiales de todo el territorio nacional».
En 56 expedientes, con un importe de 14.654 millones de pesetas, se
hizo necesaria la convalidación del Consejo de Ministros ya que, con
omisión de la preceptiva fiscalización, se habían ejecutado las
prestaciones contractuales antes de haberse fiscalizado el gasto. De
éstos, 25 se refieren a obras ejecutadas por la Dirección General de
Carreteras del Ministerio de Fomento, 26 a obras de la Dirección
General de Obras Hidráulicas y Calidad de las Aguas del Ministerio de
Medio Ambiente y 4 a contratos de consultoría y asistencia, también
celebrados por este último órgano de contratación.
C) Pliego de cláusulas administrativas particulares
En 23 contratos, con un importe de 7.052 millones de pesetas, no se
incluye en el expediente remitido a este Tribunal el pliego de
cláusulas administrativas particulares, contraviniendo con ello lo
preceptuado en el art. 58 LCAP.
De estos 23 contratos, 13, con un importe de 5.553 millones de
pesetas son obras complementarias de la Dirección General de Obras
Hidráulicas y Calidad de las Aguas del Ministerio de Medio Ambiente,
tramitadas por el procedimiento negociado sin publicidad conforme al
artículo 141.d) de la LCAP, y cuya ejecución se confía al contratista
de la obra principal. Este órgano de contratación considera, que en
las obras de carácter complementario «no se precisa de nuevo Pliego
de Cláusulas Administrativas Particulares, ya que rige el de la obra
principal». La obra complementaria requiere un pliego propio,
distinto del pliego del contrato primitivo, al tratarse de contratos
independientes, ya que la única especialidad legalmente prevista en
la tramitación de las obras complementarias es la posibilidad de
acudir al procedimiento negociado sin publicidad, bajo determinados
requisitos que se enumeran en dicho artículo.
Se encuentran en este caso, entre otros, los contratos siguientes:
«obras complementarias n.º 1 del proyecto de construcción de la presa
de Los Rodeos. -T.M. de Campos del Río-Murcia»; «obras
complementarias n.º 1 del proyecto de abastecimiento de agua a la
subzona oeste de la zona regable del Chanza. 2ª fase. T.T.M.M. Lepe y
otros-Huelva» y «obras complementarias n.º 1 del proyecto de
construcción de las actuaciones
que se deben llevar a cabo sobre las instalaciones de
infraestructura de saneamiento del T.M. de Calvia- Baleares». En
todos estos contratos, se remite como pliego de la obra
complementaria, adjudicada por procedimiento negociado, el pliego de
la obra primitiva, que se adjudicó por concurso.
En 50 expedientes, con un importe de 16.895 millones de pesetas, no
consta que el pliego de cláusulas administrativas particulares haya
sido aprobado por el órgano competente, contraviniendo con ello el
art. 50 LCAP, que exige la aprobación de los pliegos, previa o
conjuntamente a la aprobación del gasto, y, siempre antes de la
perfección y, en su caso, la licitación del contrato.
D) Pliego de prescripciones técnicas
En 27 expedientes, con un importe de 8.681 millones de pesetas, no se
ha remitido, pese al requerimiento formulado por este Tribunal, el
pliego de prescripciones técnicas particulares.
Así sucede en 4 expedientes de consultoría, asistencia y servicios de
la Dirección General de Tráfico, entre los que se encuentran dos
contratos para la «campaña radiofónica anual para 1998».
En 205 expedientes, con un importe de 365.188 millones de pesetas,
los pliegos de prescripciones técnicas particulares no han sido
aprobados por el órgano de contratación competente, como dispone el
art. 52.1 LCAP.
De éstos, 50 contratos, con un importe de 329.198 millones de
pesetas, corresponden a la Dirección de Abastecimiento y
Mantenimiento del Ejército de Tierra. Se ha observado en estos
contratos que, mientras que el pliego de cláusulas administrativas
particulares fue aprobado por el órgano de contratación, tal y como
la ley exige, el pliego de prescripciones técnicas está firmado por
un técnico con el visto bueno del Jefe de la Sección correspondiente,
pero no está aprobado por el órgano de contratación como requiere el
art. 52.1 LCAP.
La misma irregularidad se produce en los contratos de
«recondicionamiento y transformación del sistema de reductores para
el C.C. AMX-30 EM2» y «reparación, adecuación y mejora del sistema de
puntería de las piezas de la batería de Paloma Baja», celebrados por
el mismo órgano de contratación.
E) Aprobación de expediente y gasto
En 94 expedientes, con un importe de 32.746 millones de pesetas, no
consta la resolución motivada de aprobación del expediente de
contratación y del gasto correspondiente, exigida por el artículo 70
LCAP.
El expediente de contratación de las obras complementarias de
urbanización en el Parador de Cangas de Onís-Asturias», tramitado por
el Instituto de Turismo de España, del Ministerio de Economía y
Hacienda, incluye solamente la firma del órgano de contrataciónen el
«Conforme» del documento contable «AD», de
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autorización y compromiso de gasto. La adjudicación del contrato es
posterior, en 13 días, a la firma del documento contable, y, la
formalización del contrato se produjo unos días después. Este modo de
actuar, acumulando actuaciones en el soporte documental del registro
contable, supone el incumplimiento de la normativa de operatoria
contable que exige que el documento D, de compromiso de gasto, se
justifique y acompañe del acuerdo de adjudicación o del contrato, de
los cuales el documento D ha de ser reflejo y no precedente (Regla 62
de la Instrucción de Operatoria Contable a seguir en la ejecución del
gasto del Estado).
II.5.2.3 Procedimiento de adjudicación
II.5.2.3.1 Aspectos comunes a los procedimientos y formas de
adjudicación
Los 2.696 expedientes de contratación de obras, suministros y
consultoría, asistencia y servicios tramitados, durante el ejercicio
1998, por los órganos de contratación de la Administración General
del Estado y de sus Organismos autónomos, remitidos a este Tribunal,
fueron adjudicados utilizando las siguientes formas de adjudicación:
Importe en millones de pesetas
Importe en millones de pesetas
Importe en millones de pesetas
Con relación a los datos del procedimiento negociado se efectúan las
siguientes precisiones:
1.ª Noventa y nueve contratos de obras, con un importe de 7.193
millones de pesetas, fueron celebrados por órganos de contratación
del Ministerio de Defensa con el Organismo autónomo, dependiente de
este Ministerio, Servicio Militar de Construcciones, en aplicación
del Convenio suscrito entre este Ministerio y el citado Organismo
autónomo el 20 de abril de 1997.
2.ª Constan, asimismo, como adjudicados por procedimiento negociado
88 contratos, con un importe de 330.063 millones de pesetas,
celebrados por los órganos de contratación del Ministerio de Defensa
con las Empresas Nacionales Bazán y Santa Bárbara, en aplicación
de los respectivos Contratos aprobados por el Decreto de 10 de
septiembre de 1966 y por el Real Decreto de 3 de agosto de 1981. De
ellos destaca el contrato celebrado con la Empresa Nacional Santa
Bárbara, para la «adquisición de 219 CC,s Leopardo 2E, 16 carros de
recuperación Leopardo 2ER y la puesta en funcionamiento del sistema»,
con un importe de 317.709 millones de pesetas.
3.ª También constan como adjudicados por procedimiento negociado 25
contratos de suministro, con un importe de 44.668 millones de
pesetas, celebrados entre el Ministerio de Defensa y el Gobierno de
Estados Unidos de América, al amparo del Real Decreto 1120/1977, de 3
de mayo, regulador de la contrataciónde material militar en el
extranjero.
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II.5.2.3.2 Capacidad de las empresas y clasificación
En 40 expedientes, con un importe de 13.298 millones de pesetas, no
se ha remitido a este Tribunal, a pesar de haber sido requerida, la
documentación relativa al cumplimiento de las obligaciones de la
Seguridad Social por la empresa adjudicataria.
Son ejemplo de ello, los expedientes de contratación de «adquisición
de combustible para el Ejército del Aire» del Mando de Apoyo
Logístico del Ejército del Aire con un importe de 602 millones de
pesetas y de «mantenimiento integral de las instalaciones del Museo y
del Palacio Velázquez para el período 1.4.98/31.3.2000», celebrado
por el Museo Nacional Centro de Arte Reina Sofía, dependiente del
Ministerio de Educación y Cultura.
En 37 expedientes, con un importe de 11.492 millones de pesetas, no
consta la documentación relativa al
cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de la empresa
adjudicataria.
En 40 expedientes, con un importe de 14.109 millones de pesetas no se
acredita la clasificación de la empresa adjudicataria, requerida en
el pliego.
II.5.2.3.3 Aspectos específicos de la subasta
Los órganos de contratación de la Administración General del Estado y
de los Organismos autónomos han remitido a este Tribunal 214
contratos administrativos adjudicados mediante subasta, con un
importe total de adjudicación de 35.999 millones de pesetas, lo cual
representa un incremento con respecto al ejercicio 1997 (97 contratos
con un importe total de 27.185 millones de pesetas) y 1996 (87
contratos con un importe total de 20.649 millones de pesetas).
En los diferentes Ministerios la utilización de la subasta, en los
contratos remitidos, ha sido la siguiente:
Contratos recibidos-Subasta
Importe en millones de pesetas
Se han fiscalizado 59 contratos adjudicados por subasta, con un
importe de 19.566 millones de pesetas( el 54% del importe total así
adjudicado), siendo el porcentaje de baja obtenido en las subastas de
obras del 27,6%, y el precio medio del contrato de obras así
adjudicado de 175 millones de pesetas.
El órgano de contratación que más subastas ha remitido a este
Tribunal ha sido la Dirección General de Carreteras del Ministerio de
Fomento, que adjudicó de esta forma 143 contratos con un importe de
24.628 millones de pesetas. En esta Dirección General se decidió,
mediante resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras y
Transportes, de 20 de marzo de 1998, en aplicación del artículo 23
del R.D. 390/1996 de 1 de marzo, de desarrollo parcial de la Ley de
Contratos de las Administraciones Públicas, reducir a 5 unidades la
referencia porcentual de 10 unidades establecida en el artículo 109
RGCE, de manera que en las subastas «se considere, en principio, como
desproporcionada o temeraria la baja de toda proposición cuyo
porcentaje exceda en 5 unidades, por lo menos, a la media aritmética
de los porcentajes de baja de todas las proposiciones
admitidas».
Al reducir el umbral de la presunción de temeridad se puede provocar
un aumento en el número de ofertas incursas en dicha presunción, y
esto es precisamente lo que ha ocurrido en las subastas del ejercicio
1998, de la Dirección General de Carreteras fiscalizadas, en relación
con las del ejercicio 1997, en las que el umbral de la temeridad
estaba en 10 unidades respecto de la baja media. Así en las 25
subastas fiscalizadas de esta Dirección General, correspondientes a
1998, con un importe total de 12.049 millones de pesetas, la media
del número de ofertas presuntamente temerarias fue de 8,4 frente
a las 5,5 correspondientes a las subastas fiscalizadas de 1997.
Conforme al artículo 84 LCAP, cuando en una subasta existen ofertas
presuntamente temerarias se rompe el principio de adjudicación
automática al postor que oferte el precio más bajo y se inicia un
procedimiento contradictorio encaminado a determinar si las
proposiciones presuntamente temerarias pueden ser
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cumplidas a satisfacción de la Administración. En las 25 subastas
fiscalizadas de la Dirección General de Carreteras existieron
proposiciones presuntamente temerarias y, de ellas, en 16 no se
aceptaron las justificaciones que de sus ofertas hicieron los
licitadores afectados por la presunción, siendo adjudicadas al mejor
postor no incurso en baja temeraria, mientras que en 9 la
adjudicación recayó en un licitador cuya justificación de su baja
presuntamente temeraria se consideró suficiente.
Esta ruptura del carácter automático de la adjudicaciónen la subasta
exige, en aras del respeto del principio de transparencia de la
adjudicación, que se justifiquen cumplidamente por el órgano de
contratación las razones de la aceptación o el rechazo de las ofertas
presuntamente temerarias. En los expedientes de las subastas
fiscalizadas de la Dirección General de Carreteras no se incluye una
adecuada justificación o motivación de la aceptación o el rechazo de
dichas ofertas, limitándose los denominados «Informe propuesta sobre
la adjudicación» a resumir de manera meramente descriptiva los
argumentos ofrecidos por los distintos licitadores para justificar
sus proposiciones.
A este respecto es significativo lo sucedido en los expedientes de
«rehabilitación estructural con mezcla bituminosa del firme de la
carretera N-VI, entre los
PK.156 a 178,700. Tramo: Medina del Campo-Tordesillas» y «refuerzo
del firme CN-620, PK. 156,900 al 184,500. Tramo: Tordesillas-
Alaejos». El primero de estos dos contratos se adjudicó a una empresa
incursa en presunción de temeridad que justificó la viabilidad de su
oferta con razones que según el Informe-propuesta constituyen «una
argumentación razonable, teniendo en cuenta su implantación en la
zona». En el segundo contrato, la misma empresa, también incursa en
presunción de temeridad, presentó idéntica justificación de la
viabilidad de su oferta, pero en este caso el Informe- propuesta
concluyó señalando que «los argumentos aportados no ofrecen elementos
de juicio suficientes», aunque las obras debían ejecutarse en la zona
geográfica en la que se había reconocido la implantación de la
empresa.
II.5.2.3.4 Aspectos específicos del concurso
Los órganos de contratación de la Administración General del Estado y
de los Organismos autónomos han remitido a este Tribunal 1.300
contratos administrativos adjudicados mediante concurso, con un
importe total de adjudicación de 586.744 millones de pesetas.
En los diferentes Ministerios la utilización del concurso, en los
contratos remitidos, ha sido la siguiente:
Contratos recibidos-Concurso
Importe en millones de pesetas
Se han fiscalizado 624 contratos adjudicados por concurso, con un
importe de 547.714 millones de pesetas (el 94 por ciento del importe
total así adjudicado).
Con incumplimiento del art. 76.2 LCAP, que manda justificar «en todo
caso» en el expediente de contratación la elección del procedimiento
y forma de adjudicación utilizados, en 85 contratos de obras
fiscalizados, con un importe total de adjudicación de
29.726 millones de pesetas, los órganos de contratación no han
justificado la utilización del concurso. De estos 85 expedientes, 61
fueron tramitados por órganos de contratación del Ministerio de
Educación y Cultura y 8 por la Dirección General de Tráfico del
Ministerio del Interior.
Ninguno de los pliegos de cláusulas administrativas particulares de
los concursos fiscalizados carece de criterios
objetivos de adjudicación; sin embargo, se han advertido las
siguientes irregularidades:
1.ª La Gerencia de Infraestructuras y Equipamientos del Ministerio de
Educación y Cultura utiliza en los concursos que convoca, además de
los criterios establecidos en los pliegos correspondientes, el de la
diversificación de las adjudicaciones a fin de repartirlas entre
diversas empresas. De esta manera no se respetan las bases de la
licitación ya que la adjudicación no recae sobre la oferta mejor
clasificada en atención a los criterios preestablecidos en el pliego,
sino que recae en la empresa que el órgano de contratación considera
oportuno a los efectos de diversificar las adjudicaciones. Se da esta
circunstancia en los concursos correspondientes a la construcción de
centros de educación secundaria en Cigales (Valladolid), Talavera la
Real (Badajoz), Roldán Torrepacheco (Murcia), Villamuriel de Cerrato
(Palencia) y Sonseca (Toledo).
2.ª La Subsecretaría de Trabajo y Asuntos Sociales del Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales celebró un concurso en 1998 para adjudicar
las «obras de rehabilitación y acondicionamiento de fachadas y
cubierta en el edificio sito en la C/Alarcos 24. Ciudad Real», en el
que fijó, en la cláusula 4.1 del pliego, como único «criterio que ha
de servir de base para la adjudicación del contrato, ... el
acercamiento de la
oferta económica a la media aritmética de las bajas». El
establecimiento en un concurso de un solo criterio de adjudicación
contradice el carácter plural que los criterios han de tener (art. 87
LCAP), a fin de que, apreciados «en su conjunto», permitan determinar
cual es «la proposición más ventajosa... sin atender exclusivamente
al precio de la misma» (art. 75.3, LCAP). El concurso celebrado por
la Subsecretaría de Trabajo y Asuntos Sociales, al atender
exclusivamente al precio de las proposiciones contraviene el citado
precepto. En consecuencia y como señala la sentencia del Tribunal
Supremo de 11 de mayo de 1999, «en aplicación de la normativa
internacional (Acuerdo sobre contratación pública de la Organización
Mundial de Comercio) y comunitaria (Directivas 93-36 y 92-50), los
criterios de adjudicación del concurso han de ser varios».
3.ª En contravención del principio de economía al que debe sujetarse
la ejecución del gasto público, en prácticamente todos los concursos
celebrados por órganos de contratación de la Administración General
del Estado y de los Organismos autónomos, el criterio de adjudicación
del precio no se valoró en atención a cuál era la mejor oferta, sino
a la que más se aproximaba a la media de las ofertas admitidas al
concurso. Como denuncia el Dictamen de la Comisión de las Comunidades
Europeas, de 23 de diciembre de 1997, no resulta coherente puntuar la
forma en que las ofertas se acomodan al criterio del precio, sobre la
base de la respuesta «más mediana», y no en atención a cual es la
mejor respuesta al mismo.
El concurso celebrado por el Instituto Nacional de Investigación y
Tecnología Agraria (INIA) para adjudicar la obra de la «3ª fase de
rehabilitación y acondicionamiento del edificio principal del INIA»,
es una clara manifestación no sólo de lo antieconómico de este modo
de valoración de las ofertas económicas, sino también de la falta de
lógica de los resultados a que conduce en la búsqueda de cuál es la
«oferta más ventajosa para la Administración». En este concurso, por
la forma de aplicar el criterio del precio, resultó que las ofertas
de dos empresas que acreditaron cumplidamente tener la solvencia
económica, financiera y técnica o profesional exigida en las bases de
la licitación, y que obtuvieron la máxima puntuación posible en los
restantes criterios de carácter técnico establecidos en el pliego,
quedaron postergadas pese a que, sin ser inferiores en 10 puntos a la
baja media, suponían importantes ahorros, 76 y 29 millones de
pesetas, con respecto a la oferta adjudicataria.
4.ª La utilización de la experiencia previa como criterio de
adjudicación de los concursos, y sobre todo de la experiencia previa
con el propio órgano de contratación, ha sido reiteradamente
censurada por este Tribunal como una práctica limitativa de la
competencia que impide el acceso a la contratación administrativa de
nuevos empresarios. Durante el ejercicio 1998 este criterio de
adjudicación se ha utilizado menos que en los anteriores ejercicios
pero se ha seguido utilizando por los organismos siguientes: el
Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas (INVIFAS), la
Subsecretaría del Ministerio de Fomento, el Instituto Nacional de
Investigación y Tecnología Agraria (INIA), la Dirección General de
Instituciones Penitenciarias del Ministerio de Interior, el Centro
Superior de Investigaciones Científicas, la Dirección General de
Coordinación y de la Alta Inspección del Ministerio de Educación y
Cultura y algunos contratos de la Dirección General de Costas del
Ministerio de Medio Ambiente, como los relativos a la «recuperación
ambiental del borde litoral de la playa de la Mata; T..M., de
Torrevieja; Alicante», el «acondicionamiento de la ribera de Cariño;
T.M. de Cariño; La Coruña» y la «remodelación del paseo marítimo de
la playa de la Rada; T.M. de Estepona; Málaga.
II.5.2.3.5 Aspectos específicos del procedimiento negociado.
Los órganos de contratación de la Administración General del Estado y
de los Organismos autónomos han remitido a este Tribunal 1.276
contratos administrativos adjudicados mediante procedimiento
negociado, con un importe total de adjudicación de 534.293 millones
de pesetas.
En los diferentes Ministerios la utilización del procedimiento
negociado, en los contratos remitidos, ha sido la siguiente:
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Contratos recibidos-Procedimiento negociado
Importe en millones de pesetas
Se han fiscalizado 692 contratos adjudicados mediante procedimiento
negociado, con un importe de 500.639 millones de pesetas (el 95 por
ciento del importe total así adjudicado).
Como en anteriores ejercicios es el Ministerio de Defensa, por las
peculiaridades de la contratación que realiza, el que más ha
utilizado el procedimiento negociado. El apartado II.5.2.3.1 de este
Informe, relativo a los «aspectos comunes a los procedimientos y
formas de adjudicación» contiene, y cuantifica, las razones de esta
mayor utilización: contratos derivados del Convenio con el Organismo
autónomo Servicio Militar de Construcciones, contratos derivados de
los Contratos entre el Ministerio de Defensa y las empresas
nacionales Bazán y Santa Bárbara y contratos celebrados con Gobiernos
extranjeros al amparo del Decreto regulador de la contratación de
material militar en el extranjero.
En 91 contratos fiscalizados los órganos de contratación utilizaron
el procedimiento negociado por tratarse de contratos cuyo objeto
consistía en prestaciones complementarias de otros celebrados con
anterioridad. De ellos, 74 son contratos de obras que se analizan en
el apartado II.5.3.4 de este Informe.
En 40 contratos fiscalizados los órganos de contratación adujeron la
imperiosa urgencia de la ejecución como causa para utilizar el
procedimiento negociado. La quiebra que el procedimiento negociado
supone de los principios de publicidad y concurrencia, básicos en la
contratación pública conforme al art. 11.1 LCAP, exige que se
produzca una rápida ejecución de la prestación contractual,
congruente con la «imperiosa urgencia» declarada por el órgano de
contratación. En el expediente de contratación de la «adecuación del
edificio sito en Gran Vía 19 de Madrid para sede de los juzgados de
lo contencioso-administrativo», el órgano de contratación, la
Subsecretaría del Ministerio de Justicia,
declaró, el 15 de octubre de 1998, la imperiosa urgencia de
las obras, cuya «pronta ejecución no puede lograrse acudiendo al
procedimiento de urgencia regulado en el art. 72 LCAP». Esta
declaración resultaba incongruente por un doble motivo; en primer
lugar porque indicaba, el 15 de octubre, que el plazo de ejecución
sería de 6 meses y que las obras debían estar terminadas el 15 de
diciembre; en segundo lugar, porque el mismo órgano de contratación,
en las mismas fechas y ante las mismas circunstancias, declara en
otros expedientes, así en el de «remodelación de edificios para sede
del Palacio de Justicia de Guadalajara», que es suficiente la
tramitación urgente del art. 72 LCAP y respeta la publicidad y libre
concurrencia al decidir la adjudicación mediante subasta. En este 2º
expediente se presentaron 10 ofertas y se obtuvo una baja del 29 por
ciento mientras que en el 1º el órgano de contratación invitó
solamente a 3 empresas y obtuvo una baja del 5 por ciento. Además,
pese a la declaración de imperiosa urgencia de la ejecución, las
obras, que debían terminar, conforme al contrato, el día 3 de mayo de
1999, no estaban todavía finalizadas el 4 de enero de 2000 y habían
sufrido una modificación que representaba el 19,91 por ciento del
precio de adjudicación.
II.5.2.3.6 Publicidad de las licitaciones
La exigencia contenida en el art. 79 LCAP, de publicidad de las
licitaciones en el Boletín Oficial del Estado (BOE) se ha cumplido en
la práctica totalidad de los expedientes fiscalizados, ya que sólo en
4 concursos no consta en el expediente que se haya realizado esta
publicidad oficial. Por el contrario, la publicidad de las
licitaciones en el Diario Oficial de las ComunidadesEuropeas (DOCE)
se ha omitido en 46 expedientes,
con un importe total de 12.936 millones de pesetas. Además de los
supuestos citados en el apartado II.5.5.2.B) de este Informe, es
ejemplo de la falta de acreditación del cumplimiento de este
requisito el contrato de «suministro y montaje de mobiliario
específico del laboratorio arbitral agroalimentario de Madrid» de la
Dirección General de Alimentación del Ministerio de Agricultura,
Pesca y Alimentación.
II.5.2.3.7 Acta de la Mesa de Contratación.
En 44 expedientes de contratación, con un importe de 13.561 millones
de pesetas, los órganos de contratación no han remitido las actas de
licitación que recogen las deliberaciones y propuestas de las Mesas
de contratación. Esta carencia ha limitado la fiscalización de los
procedimientos de adjudicación de estos contratos, citando por
ejemplo, el expediente de contratación del INTA de «una estación de
control de blancos aéreos».
II.5.2.3.8 Resolución de adjudicación
En 14 expedientes de contratación, con un importe de adjudicación de
2.174 millones de pesetas, no consta la resolución motivada de
adjudicación del contrato dictada por el órgano de contratación.
Son ejemplo de esta carencia los expedientes siguientes: «asistencia
técnica para la compra de espacios en televisión, radio y prensa
escrita con motivo de la campaña publicitaria -violencia contra las
mujeres»; y el «suministro de revistas técnicas para la biblioteca
del Instituto Tecnológico Geominero de España».
En el expediente de «adquisición de material de exceso de la Navy
para AV. EF-18» tramitado por el Mando de Apoyo Logístico del
Ejército del Aire con un importe de 93 millones de pesetas, la
adjudicación se formaliza antes de la emisión de los informes de la
Intervención y de la Asesoría Jurídica, constando además expresamente
en la Resolución que se incluyen los citados informes, que aparecen
citados en su punto dos expresamente, con mención de fecha (y año)
posterior al de la Resolución citada.
II.5.2.3.9 Publicidad de las adjudicaciones
En 126 expedientes de contratación, con un importe de 26.269 millones
de pesetas, no se acredita la publicación de la adjudicación del
contrato en el «BOE».
En el expediente de «adquisición de un sistema de control fijo con
dos unidades, con un centro de control y sistemas de seguimiento
electrónico» de la Subsecretaría del Ministerio del Interior, con un
importe de 66 millones de pesetas, no se remite la preceptiva
publicación de la adjudicación en el BOE «por error en la tramitación
del expediente».
En el expediente de adquisición de «materiales cinematográficos
antiguos» del Instituto de Cinematografía y Artes Audiovisuales, con
un importe de 57 millones
de pesetas, no se publicó la adjudicación en el BOE, ya que «el
citado Boletín Oficial no admite anuncios de adjudicaciones cuyas
convocatorias no se han publicado previamente».
No se acredita la publicación de las adjudicaciones en el DOCE, tal y
como exige el art. 94.2 LCAP, en 190 contratos, con un importe de
61.217 millones de pesetas.
En el expediente de suministro de «papelería, imprenta, material de
reprografía» con un importe de 37 millones de pesetas, del Instituto
Español de Oceanografía, no se acredita la publicación de las
adjudicaciones en el DOCE «al no estar suscrito este Organismo
a dicho Diario en este momento».
En los expedientes de adquisición de «material diverso para la
creación de catorce unidades de control de calidad en varias
Comunidades Autónomas», de «productos fitosanitarios contra la mosca
del olivo» y «suministro de 1.200.000 unidades de identificación de
ganado bovino», del Fondo Español de Garantía Agraria, la publicación
de la adjudicación en el DOCE no se realizó al «no haberse presentado
ningún licitador de estados comunitarios».
II.5.2.3.10 Garantía y formalización
En 29 expedientes de contratación, con un importe de 7.079 millones
de pesetas, no consta el resguardo acreditativo de la constitución
por el adjudicatario de la preceptiva garantía definitiva, conforme
al artículo 37 LCAP.
La constitución de la garantía definitiva debe preceder a la
formalización del contrato, siendo la falta de constitución por
causas imputables al contratista, causa de resolución del contrato,
conforme a los artículos 42, 112 y 113 LCAP. En el expediente de
contratación de los «servicios de limpieza de varios edificios
administrativos del Ministerio de Educación y Cultura en Madrid»,
adjudicado por lotes por la Dirección General de Personal y Servicios
de este Ministerio, uno de los adjudicatarios constituyó la garantía
definitiva con posterioridad a la formalización del contrato.
En 24 expedientes de contratación fiscalizados, con un importe de
3.592 millones de pesetas, no se acompaña el preceptivo documento de
formalización, requisito necesario para la celebración de contratos
administrativos conforme a los arts. 11.2.i) LCAP y 55 LCAP.
En 6 expedientes de modificación de contratos de obras, tramitados
por la D.G. de Obras Hidráulicas y Calidad de las Aguas, el órgano de
contratación no remite el preceptivo documento de formalización de
las modificaciones del contrato (art. 102 LCAP), y explica que se
trata de expedientes «cuyo gasto ha sido convalidado por acuerdo del
Consejo de Ministros por el importe total de obra ejecutado, por lo
que no se consideró necesario el documento de formalización del
contrato, la constitución de la garantía, ni el acta de comprobación
de replanteo». Estas omisiones que por el principio de economía
procedimental
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son comprensibles, en relación con unas obras ya ejecutadas, en lo
que se refiere a la formalización y a la comprobación del replanteo,
no lo son en cuanto a la no exigencia al adjudicatario de la
prestación de garantía definitiva. Así en el expediente del
«modificado primero del proyecto de construcción del embalse de El
Atance en el Río Salado. T.M. de Sigüenza-Guadalajara», en el mismo
escrito en que el órgano de contratación indica que no se constituyó
garantía definitiva, manifiesta que «aún no ha tenido lugar la
recepción de las obras». Teniendo en cuenta la finalidad de la
garantía definitiva, de responder del cumplimiento de las
obligaciones del contratista y que las garantías no deben ser
devueltas, conforme al art. 48 LCAP, sino una vez que haya
transcurrido el plazo de garantía, resulta que el eximir al
contratista de reajustar la garantía en el caso de modificación del
contrato representa una excepción no contemplada en la regla general
del art. 43 LCAP.
II.5.3 Contratos de obras de la Administración General del Estado y
de los Organismos autónomos
II.5.3.1 Consideraciones generales
Los órganos de contratación de la Administración General del Estado y
de los Organismos autónomos dependientes de ella han remitido al
Tribunal de Cuentas 896 contratos de obras, con un importe total de
adjudicación de 515.080 millones de pesetas de los que se han
fiscalizado 435, con un importe total de adjudicación de 475.958
millones de pesetas, lo que representa el 92,4 por ciento del importe
total de los contratos de obras recibidos.
El detalle por Ministerios, según la forma de adjudicación utilizada,
de los contratos fiscalizados es el siguiente:
Contratos fiscalizados-Obras
Importe en millones de pesetas
II.5.3.2 Análisis de los expedientes de contratación
Este apartado del Informe recoge los resultados de la fiscalización
de las actuaciones preparatorias de los expedientes de contratación
de obras no incluidas en el apartado II.5.2, relativo a los aspectos
comunes de los expedientes de contratación de los distintos contratos
administrativos típicos.
A) Supervisión y aprobación de proyectos
No consta el informe preceptivo de la correspondiente oficina o
unidad de supervisión de proyectos, conforme al art. 128 LCAP en el
expediente relativo a las «obras complementarias, drenaje, barrera
antirruido
y pantallas antideslumbrantes, señalización de caminos y ramales
divergentes de los enlaces. Caminos de servicio y vial de Guimarey.
Tramo: Fornaces-Estivadas», celebrado por la Dirección General de
Carreteras del Ministerio de Fomento.
En 4 expedientes de contratación de obras, con un importe de
adjudicación de 3.098 millones de pesetas, no se acredita la
aprobación del proyecto por el órgano de contratación. Estos 4
expedientes son los relativos a «obras de gestión del tráfico en la
CN-II entre los puntos Kilométricos 3,3 y 56», tramitados por la
Dirección del Tráfico», a la «modificación n.º 2 del proyecto de
construcción de la presa de Itoiz-TM de Lónguida y Aoiz (Navarra)»,
tramitado por la Dirección General
de Obras Hidráulicas y Calidad de las Aguas del Ministerio de Medio
Ambiente, a la «pavimentación de la carretera de acceso y
aparcamientos antigua Agasán; Retamares, Madrid», celebrado por la
Dirección de Infraestructura del Ejército de Tierra, y al «modificado
n.º 1 de la construcción de edificio para Capitanía Marítima y Centro
Local de Control de Tráfico Marítimo en Ceuta», tramitado por la
Dirección General de la Marina Mercante del Ministerio de Fomento.
Este último expediente refleja con claridad la necesidad de extremar
el rigor y la precisión en la redacción y la supervisión de los
proyectos de obras, de manera que no haya que recurrir a
modificaciones de los proyectos, salvo si, como exige el artículo 102
LCAP, se presentan nuevas necesidades o causas imprevistas. Este
contrato, que tenía un plazo de ejecución de 15 meses, fue
formalizado en noviembre de 1997, pero no comenzó su ejecución hasta
el 25 de septiembre de 1.998, casi un año después, ya que antes del
comienzo de las obras la empresa adjudicataria puso de manifiesto la
necesidad de modificar el sistema de cimentación previsto en el
proyecto por otro «más adecuado al terreno existente». Además, tanto
los representantes del Ministerio de Fomento como los de la empresa
contratista, ante «la incertidumbre de las características
geotécnicas del terreno donde se va a ubicar el edificio», acuerdan
no comenzar la cimentación hasta conocer los datos geotécnicos, tras
el oportuno sondeo.
Aunque el artículo 124 LCAP exige la inclusión en los proyectos de un
estudio geotécnico de los terrenos sobre los que la obra se va a
ejecutar, salvo cuando resulte incompatible con la naturaleza de la
obra, lo que no sucede en el caso examinado, no consta en el
expediente que se haya iniciado investigación alguna para determinar
posibles responsabilidades de la empresa consultora, autora del
proyecto, o de la oficina de supervisión de proyectos
correspondiente, conforme el artículo 154 RGCE. Sí consta, en cambio,
que a la empresa consultora se le encargó la redacción del proyecto
modificado que se hizo necesario por la imprevisión del proyecto
inicial.
El contrato celebrado por la Secretaría de Estado de Infraestructuras
y Transportes del Ministerio de Fomento, relativo a la obra de la
«línea Palencia-La Coruña». Tramo Covas-Monforte. Adecuación y
modernización de la Línea entre los PP.KK. 275/000 y 360/400» es
también una muestra de cómo la falta de rigor en la elaboración y
supervisión de los proyectos es causa de la necesidad de su posterior
modificación.
En este contrato, ante una modificación del proyecto inicial,
redactado por una empresa consultora, que suponía un incremento en el
coste del 16% del precio de adjudicación y un retraso proporcional en
la ejecución, la Inspección General del Ministerio de Fomento informó
en relación a la partida de más entidad económica de la modificación,
que «llama especialmente la atención este despiste por no observar la
visible incongruencia
y sorprende, cuando menos, que todos los agentes involucrados en
la redacción del proyecto, así como el servicio de supervisión, no lo
hayan advertido».
B) Replanteo previo de las obras.
En 6 contratos de obras, con un importe total de adjudicación de
24.212 millones de pesetas, no se acredita, mediante el acta y la
certificación previstos en el artículo 84 RGCE, la realización del
replanteo previo de las obras.
Entre estos expedientes se encuentran el de «construcción de nuevos
polvorines y su red viaria en la Base Naval de Rota», celebrado por
la Dirección de Infraestructura de la Armada.El expediente de
contratación de las obras de «recuperación ambiental del entorno de
la playa de Xago; T.M. de Gozón; Asturias», tramitado por la
Dirección General de Costas, fue declarado de urgencia «con el fin de
que estén terminadas en el plazo más breve posible». En febrero de
1.996 se efectuó el replanteo previo que declaró la disponibilidad de
los terrenos precisos para la normal ejecución, y no puso objeción
alguna a la viabilidad del proyecto. Una vez adjudicadas las obras y
formalizado el contrato, el acta de comprobación del replanteo
descubre que en los terrenos existen 4 edificaciones sobre las que no
puede actuarse hasta que se dicte la oportuna resolución judicial.
Además, la Consejería de Fomento de la Comunidad Autónoma del
Principado de Asturias se oponía al inicio de las obras hasta la
aprobación definitiva del Plan Especial de la playa de Xagó. Estas
incidencias originaron la suspensión parcial del inicio de unas obras
que se habían declarado «de urgencia» y que, hasta la fecha de
finalización de los trabajos de esta fiscalización, no hay constancia
de que se hayan terminado, estando pendientes de la aprobación de un
proyecto modificado.
También en el expediente de la misma Dirección General de Costas,
relativo al «acondicionamiento de la costa en Puerto Espíndola, 1ª
Fase, Isla de la PalmaTenerife», el replanteo previo afirmó la
disponibilidad real de los terrenos, pero, una vez contratadas las
obras, la comprobación del replanteo encontró que en dichos terrenos
existían diversas construcciones.
Estos expedientes revelan la necesidad de que el replanteo previo se
realice «in situ», en el lugar de ejecución del futuro contrato, con
rigor y precisión, ya que al asegurar la posibilidad del objeto de la
obra según lo define el proyecto y la viabilidad de su ejecución,
origina, como indica el artículo 129 LCAP, la apertura del expediente
de contratación de las obras, y determina la economía y eficacia de
la ejecución del gasto público que el contrato supone.
El acta de replanteo previo de las obras del «proyecto: Línea
Sevilla-Cádiz. Paso inferior en el P.K. 12/707. Sevilla, Dos
Hermanas» de la Secretaría de Estado deInfraestructura y Transportes
del Ministerio de Fomento,
certificó «la viabilidad del proyecto, por corresponder la geometría
del mismo a las posibilidades de su realización». Sin embargo, en el
acta de comprobación del replanteo «se resalta que los datos
relativos a la cota del nivel freático, están, según medidas
realizadas in situ, 1,75 m. por encima de lo considerado en el
proyecto». Se ha concedido ya una prórroga de 4 meses para «rebajar
el nivel freático en la zona de obras» y se ha aprobado un modificado
que supone un aumento del gasto del 19,99% en relación al inicial,
así como un nuevo incremento del plazo de ejecución en 3 meses.
II.5.3.3 Ejecución de los contratos
A) Comprobación del replanteo
En 105 expedientes de contratación de obras, con un importe de
adjudicación de 166.304 millones de pesetas, no consta la realización
de la comprobación del replanteo, preceptiva, conforme al artículo
142 LCAP, para determinar el inicio de la ejecución de las obras.
De estos 105 expedientes en que el órgano de contratación no ha
remitido el acta de comprobación del replanteo, 54, con un importe de
146.362 millones de pesetas corresponden a la Dirección General de
Carreteras; 31, con un importe de 14.203 millones de pesetas, a la
Dirección General de Obras Hidráulicas y Calidad de las Aguas y 8,
con un importe de 2.084 millones de pesetas a la Gerencia de
Infraestructuras y Equipamientos de Educación y Ciencia.
En la comprobación del replanteo de 7 contratos hubo de suspenderse
el comienzo de la ejecución de las obras ante la falta de licencia
municipal de obras, no obtenidas en su momento por la Administración
contratante. Son ejemplo de este retraso las «obras de rehabilitación
del Colegio San Ambrosio para ampliación del Archivo Histórico
Nacional; sección Guerra civil; 2ª fase, Salamanca», emprendidas por
la Gerencia de Infraestructuras y Equipamientos del Ministerio de
Educación y Cultura, y las obras de «remodelación y adaptación del
Palacio de Perales», cuyo órgano de contratación es el Instituto de
Cinematografía y Artes Audiovisuales, organismo autónomo dependiente
del mismo Departamento ministerial.
En el momento de la comprobación del replanteo es inexcusable que la
Administración contratante tenga, como establece el artículo 127
RGCE, la «posesión y disposición real de los terrenos», como
requisito del comienzo de la ejecución de las obras. En los
siguientes expedientes fiscalizados hubo de suspenderse el inicio de
las obras por la no tenencia de la posesión y disposición real de los
terrenos afectados: «autovía Lleida-Barcelona. Carretera N-II de
Madrid a Francia por la Junquera. Tramo: Santa María del Camí-
Igualada»; «autovía Albacete-Murcia. CN-301 de Madrid a Cartagena.
Tramo: Enlace Navacampana-Venta del
Olivo»; «ronda de la Hispanidad Zaragoza. Tramos: de la CN-330 a la
CN 332»; «autovía variante de la carretera N-632 de Llovio
(Ribadesella) a Canero (Luarca). Tramo: Piles, Infanzón» y «autovía
Sevilla-HuelvaAyamonte. Tramo: Enlace de Aljaraque-Enlace de Lepe
Oeste», todos ellos tramitados por la Dirección General de
Carreteras.
La comprobación del replanteo que se realiza tras la formalización
debe, en principio, como su propio nombre indica, corroborar lo
afirmado en el replanteo previo a la licitación. En las obras del
«proyecto de talleralmacen GACA ATP-XI en la Base General Menacho en
Botoa, Badajoz», emprendidas por el Mando del Apoyo Logístico del
Ejército de Tierra, el acta del replanteo previo certificó que «a
todos los efectos es viable la realización del proyecto»,
«disponiéndose de los terrenos precisos para su normal ejecución».
Sin embargo el acta de comprobación del replanteo «comprueba la no
disponibilidad de los terrenos y la no viabilidad del proyecto», por
lo que se suspendió el inicio de la ejecución de las obras ya
contratadas.
B) Observancia de plazos
En 122 contratos de obras fiscalizados, con un importe de
adjudicación de 29.583 millones de pesetas, los órganos de
contratación concedieron un total de 199 prórrogas. De estos
contratos, 28 se celebraron por la Dirección General de Obras
Hidráulicas y Calidad de las Aguas; 15, por la Dirección General de
Carreteras; 11, por la Secretaría de Estado de Infraestructuras y
Transportes del Ministerio de Fomento; 11, por la Dirección General
de Coordinación y Alta Inspección del Ministerio de Educación y
Cultura y 7, por la Dirección de Infraestructura del Mando del Apoyo
Logístico del Ejército de Tierra.
El cumplimiento del plazo de ejecución de los contratos está
directamente vinculado con la eficacia del gasto público que el
contrato supone, en la medida en que consigue, en el momento
previsto, la satisfacción de las necesidades públicas que constituyen
la causa del contrato administrativo. Así, el contrato de las «obras
de modernización de los regadíos de la Vega Media del Segura. Margen
derecha de la acequia madre de la Alquibla; Tramo 1º. Murcia»; fue
adjudicado, por la Dirección General de Obras Hidráulicas en junio de
1994, por el sistema excepcional de la contratación directa a causa
de la urgencia provocada por los graves problemas de falta de agua en
las tomas de la Vega Baja. El plazo de ejecución era de 12 meses y la
obra debía finalizar en agosto de 1995. Pese a esta urgencia que
determinó la falta de publicidad de la licitación y la limitación de
la concurrencia, las obras sufrieron diversas prórrogas y
suspensiones en la ejecución, motivadas por la aprobación de dos
modificaciones del proyecto y de unas obras complementarias que
supusieron un incremento del 55,3% con respecto al precio de
adjudicación. No se ha recibido en este Tribunal la confirmación de
que las obras hayan terminado.
El contrato de la Dirección General de Carreteras relativo a la
«variante del Puerto de las Traviesas. N.420 de Córdoba a Tarragona
por Cuenca. Provincia de Teruel», con un plazo de ejecución de 16
meses, fue adjudicado en junio de 1991. El órgano de contratación
concedió 10 prórrogas, hasta el 31 de diciembre de 1998, por estar
pendiente la tramitación del modificado 1º. Esta tramitación duró
cinco años y medio y el modificado supuso un incremento del 12,3% en
dicho presupuesto.
La Gerencia de Infraestructuras y Equipamientos del Ministerio de
Educación y Ciencia, adjudicó, mediante procedimiento negociado sin
publicidad, las obras de «refuerzo estructural del forjado en la
planta baja del Instituto de Educación Secundaria en San Blas; c/
Arcos de Jalón», por la «imperiosa urgencia» de que estuviesen
terminadas antes del comienzo del curso escolar 1998-99. Las obras no
se recibieron hasta el 23 de febrero de 1999, cuando ya había
transcurrido más de la mitad de dicho curso escolar.
Las razones de los retrasos en la ejecución, normalmente vinculados a
incrementos en el coste, suelen encontrarse en una deficiente
planificación de las obras, motivada por la falta de rigor y
precisión en la elaboración, supervisión y replanteo de los
proyectos. Así, en el contrato de «construcción del acuartelamiento
de la Guardia Civil en La Carolina -Jaén», celebrado por la Dirección
General de la Guardia Civil, el director técnico de la obra
manifiesta, en enero de 2000, que no se podrá cumplir el plazo de
ejecución. El acta de replanteo previo certificó la disponibilidad de
los terrenos y la plena viabilidad del proyecto. En contradicción con
estos antecedentes, la comprobación del replanteo descubrió que
«existe una cimentación en el terreno afecto a las obras, cuya
demolición y retirada de la obra, no ha sido considerada en tal
proyecto», lo que «implica una suspensión temporal del inicio de las
obras contratadas».
En el expediente de «acondicionamiento de la CN211 de Guadalajara a
Alcañiz. Tramo: Caminreal - Montalbán», adjudicado por la Dirección
General de Carreteras en 1994, con 23 meses de plazo de ejecución, se
han concedido ya 9 prórrogas, la última «basada en la tardanza en la
disponibilidad de los terrenos, lo que además ha sido crítico en el
desarrollo de la obra». La disponibilidad de los terrenos debió
quedar acreditada en 1994, en el replanteo previo y en la
comprobación del replanteo y no en 1999, tres años después de que
expira el plazo de ejecución previsto en el contrato.
El contrato de la obra de «cercanías de Madrid. Subestación de
tracción eléctrica en Aluche», celebrado por la Secretaría de Estado
de Infraestructuras y Transportes del Ministerio de Fomento, tenía un
plazo de ejecución de doce meses, y el acta de comprobación
del replanteo declaró la viabilidad del proyecto y fijó el
inicio de la obra en el día 29 de diciembre de 1998. Siete meses
después, en septiembre de 1999, se concedió una prórroga por la
necesidad de redactar un proyecto modificado ante el «cambio de
ubicación de la subestación». En febrero de 2000 solamente se habían
certificado 51 de los 346 millones de pesetas del precio del contrato
y, de esos 51 millones sólo 1 correspondía a obra realmente
ejecutada, mientras que el resto eran anticipos abonados a la empresa
por la aportación de maquinaria.
C) Otras incidencias en la ejecución
De conformidad con el artículo 15 RGCE «la ejecución de los contratos
administrativos se desarrollará bajo la dirección y responsabilidad
del órgano que los celebre», de manera que a éste le corresponde
adoptar todas las medidas legalmente procedentes para conseguir el
buen fin del contrato. En las obras de «ensanche y refuerzo del firme
CN-625, de León a Santander, por Cangas de Onís. Tramo: Vegacerneja-
L. Principado de Asturias», el órgano de contratación no adoptó, de
forma diligente, las medidas legalmente previstas ante las diversas
incidencias contractuales que fueron sucediendo.
Así, conforme al acta de comprobación del replanteo, la ejecución del
contrato, cuyo plazo era de 12 meses, debía iniciarse el 31 de
octubre de 1995. Sin embargo no se inició la ejecución, según las
certificaciones emitidas, hasta octubre de 1996, es decir, un año
después. Durante este año de inactividad del contratista
y paralización del inicio de las obras, la Administración no instó,
como debió hacerlo, la resolución del contrato por incumplimiento del
contratista. Éste en enero de 1996 había solicitado la declaración
judicial de suspensión de pagos, la cual se produjo en diciembre de
ese mismo año. El 5 de marzo de 1996, el contratista celebró un
contrato privado con otra empresa, que había participado en la
licitación inicial sin resultar adjudicataria, en cuya virtud ésta
última ejecutaría, como subcontratista, el 20% inicial de la obra y
lo cobraría como endosataria de las certificaciones de obra que se
expidiesen, de manera que una vez ejecutado el primer 20% de la obra,
el contratista le cedería el resto del contrato. Este contrato
privado se puso en conocimiento de la Administración un mes después
de haber sido suscrito.
En marzo de 1997, la empresa subcontratista comunica a la
Administración que paraliza la ejecución de la obra, ya que no ha
cobrado las primeras certificaciones, dado que han «sido embargadas
por Hacienda». La Dirección General de Carreteras ante esta segunda
paralización de las obras tampoco resuelve el contrato con la
adjudicataria que debía ser la única responsableen virtud del
contrato de obras celebrado.
Ante la pasividad e inactividad del órgano de contratación que frente
a los retrasos se limita a reajustar las anualidades indicando que
«las causas no son imputables al contratista», como si no fuese
responsable de la paralización de las obras por el subcontratista,
éste solicita a la Dirección General de Carreteras, en julio de 1997,
que resuelva el contrato con el contratista y que se lo adjudique a
él por el sistema de procedimiento negociado sin publicidad a causa
de la imperiosa urgencia suscitada.
El órgano de contratación acepta esta solución y tras resolver el
contrato con la primera adjudicataria, sin incautación de la
garantía, se lo adjudica al inicial subcontratista por procedimiento
negociado sin publicidad.
De esta manera se ha permitido la utilización en fraude de Ley de los
mecanismos legales de la subcontratación (artículo 116 LCAP), la
transmisión de los derechos de cobro (artículo 101 LCAP) y la cesión
del contrato (artículo 115 LCAP), posibilitando que alguien distinto
del contratista se haga cargo de la íntegra ejecución del contrato.
Además, por no resolver el contrato cuando aparecieron las primeras
causas de resolución, derivadas del incumplimiento del contratista,
se perdió, además de mucho tiempo, la posibilidad de incautar la
garantía definitiva y de exigir los daños y perjuicios ocasionados a
la Administración.
Se han comunicado a este Tribunal, en relación a los expedientes
fiscalizados, 4 resoluciones de contratos de obras. La deficiente
tramitación de algunos de estos expedientes supone un claro perjuicio
al interés público por la falta de exigencia a los contratistas de
los daños y perjuicios que sus incumplimientos ocasionan a la
Administración. Las «obras de rehabilitación y acondicionamiento de
fachadas y cubierta en el edificio de la C/Alarcos, 24 de Ciudad
Real» fueron adjudicadas por la Subsecretaría de Trabajo y Asuntos
Sociales, mediante concurso, a una empresa que tras formalizar el
contrato, manifestó que «el alcance de las obras no se ajusta a lo
que de buena fe había previsto en el momento de la licitación, lo que
implica la imposibilidad de llevarla a cabo en los términos previstos
en el contrato». Este desistimiento del contrato por el contratista
es inadmisible tanto en la legislación de contratos administrativos,
como en el propio Código Civil que prohibe en el artículo 1.256 que
el cumplimiento de los contratos quede al arbitrio de uno de los
contratantes.
Pese a este incumplimiento absoluto del contratista el órgano de
contratación aceptó la resolución del contrato por mutuo acuerdo sin
incautación de la garantía definitiva, aunque el artículo 113 LCAP
preceptúa que «la resolución por mutuo acuerdo sólo podrá tener lugar
cuando no concurra otra causa de resolución imputable al
contratista».
II.5.3.4 Obras complementarias y modificación del contrato de obras
Se han recibido en este Tribunal 98 expedientes de contratación de
obras complementarias, con un importe total de adjudicación de 31.383
millones de pesetas, de los cuales se han fiscalizado 74, que suponen
un importe total de 30.181 millones de pesetas. De estos 74
expedientes de obras complementarias fiscalizados, 47 corresponden a
la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento y 18 a
la Dirección General de Obras Hidráulicas y Calidad de las Aguas del
Ministerio de Medio Ambiente.
Se han recibido, asimismo, 90 expedientes relativos a modificaciones
de contratos de obras, con un importe total de 16.046 millones de
pesetas, de los cuales se han fiscalizado 45, que suponen un importe
total de 12.680 millones de pesetas. El órgano de contratación que ha
enviado a este Tribunal un mayor número de expedientes de
modificación es la Dirección General de Obras Hidráulicas y Calidad
de las Aguas, que ha remitido 69 modificaciones de obras, de las que
35 han sido fiscalizadas.
Se han fiscalizado, en consecuencia, 119 expedientes relativos a
modificaciones de obras y a proyectos complementarios y casi la mitad
de ellos, 52, tuvieron que ser remitidos a la convalidación del
Consejo de Ministros por haber sido total o parcialmente ejecutados
con anterioridad a la tramitación de los correspondientes
expedientes. Este elevado número de expedientes, irregularmente
tramitados, pone de manifiesto tanto en la Dirección General de
Carreteras como en la de Obras Hidráulicas y Calidad de las Aguas
ciertas conductas o modos de actuación que infringen no sólo la
normativa de la contratación administrativa, sino también la de
ejecución del gasto público.
En los apartados II.5.3.2.A) y B) de este Informe se ha puesto de
manifiesto cómo muchas de las modificaciones de los contratos de
obras derivan de haber realizado con poco rigor las operaciones
preparatorias de elaboración, supervisión y replanteo previo de los
proyectos de obras.
En la fiscalización de los expedientes de modificación de obras y de
contratación de obras complementarias se advierte que los órganos de
contratación acuden con frecuencia a la tramitación sucesiva de unos
y otros, procurando no rebasar el 20 por ciento de incremento en
relación con el precio del contrato en cada uno de los expedientes
adicionales, de manera que las modificaciones, al suponer un
incremento inferior a dicho porcentaje, no constituyan causa
potestativa de resolución contractual ni necesiten en su tramitación
del dictamen del Consejo de Estado, y que las obras complementarias
puedan adjudicarse por procedimiento negociado, sin publicidad ni
concurrencia, al contratista de la obra principal.
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De los 47 expedientes de obras complementarias que tramitados por la
Dirección General de Carreteras han sido fiscalizados, en 39 se
tienen datos suficientes en este Tribunal acerca de las incidencias
de la obra inicial. En los 39 contratos iniciales se tramitaron
sucesivamente expedientes de modificación y de obras complementarias,
con importes todos ellos inferiores al 20 por ciento del precio de
adjudicación, pero que sumados representan un incremento del 35 por
ciento con respecto a los importes de adjudicación.
Lo mismo sucede en relación a los 18 expedientes de contratación de
obras complementarias que, celebrados por la Dirección General de
Obras Hidráulicas y Calidad de las Aguas, han sido fiscalizados. En
estos 18 expedientes la suma de los importes de las obras
complementarias y de las modificaciones, suponen el 39 por ciento del
importe total de adjudicación de las obras iniciales.
Esta fragmentación de las obras adicionales en complementarios
y modificados sucesivos revela una gestión antieconómica en la que los
costes reales son muy superiores a los previstos al contratar.
Así, las obras de la Dirección General de Carreteras de la «variante
de la CN-211 de Guadalajara a Alcañiz y Lérida. PK 270 al 275. Tramo:
Caspe», tuvieron un modificado que supuso un incremento del 19,97 por
ciento del presupuesto inicial, y acerca del cual la Inspección
General del Ministerio de Fomento informó que hay aspectos que
«quedan sin resolver en este modificado... al parecer para evitar que
supere el 20%». Posteriormente se tramitaron unas obras
complementarias que representaron un incremento del 16% del
presupuesto inicial.
Las obras de «canalización de la Riera de Arenys de Mar - Barcelona»,
de la Dirección General de Obras Hidráulicas y Calidad de las Aguas,
tuvieron, sucesivamente, un primer modificado, que supuso un
incremento del 19,99%, y un proyecto complementario, que supuso un
incremento del 19,96%. El cotejo de los trabajos incluidos en el
proyecto modificado y en el complementario pone de manifiesto que
recogen unidades de obra del mismo tipo, que se han fraccionado en
dos proyectos para simplificar la tramitación. Así, el proyecto
modificado «actualiza los proyectos y presupuestos definitivos de las
distintas compañías de servicios (agua, gas, electricidad y
teléfono), y amplia la partida presupuestaria para la reposición de
los servicios afectados por las obras» y el proyecto complementario
«comprende todos los trabajos necesarios para la reposición de los
servicios afectados por las obras de ejecución de la canalización,
como son los de telefonía, energía eléctrica, agua potable y gas».
II.5.4 Contratos de suministros de la Administración General del
Estado y de los Organismos autónomos
II.5.4.1 Consideraciones generales
Se han recibido 842 contratos de suministros, por un importe total de
476.191 millones de pesetas Han sido fiscalizados un total de 404
contratos, con un importe de 448.749 millones de pesetas. El desglose
por Departamentos, atendiendo al sistema de adjudicación utilizado,
se recoge en el siguiente cuadro:
Contratos fiscalizados-Suministros
Importe en millones de pesetas
II.5.4.2 Análisis de los expedientes de contratación
Como resultado de la fiscalización efectuada se destacan una serie de
incidencias detectadas en relación exclusivamente con determinados
aspectos o características específicas del contrato de suministros:
A) Capacidad y solvencia de las empresas
Como ya se ha puesto de manifiesto en anteriores informes de este
Tribunal, en el contrato de suministro reviste especial importancia
la acreditación de los requisitos de capacidad y solvencia, habida
cuenta de la inexistencia de clasificación para los contratistas.
Pese a ello, en 105 expedientes con un importe de 27.031 millones de
pesetas no consta la acreditación de dichos requisitos. Pueden
citarse como ejemplo los expedientes tramitados por el Fondo Especial
de Garantía Agraria para el «suministro de 1.200.000 unidades de
identificación para el ganado bovino y diversos documentos de
identificación individual para el ganado bovino», con un importe de
206 millones de pesetas y por el Mando de Apoyo Logístico del
Ejército del Aire, para la «adquisición de diverso material de
vestuario tropa», con un importe de 1.700 millones de pesetas.
En 88 expedientes con un importe de 17.965 millones de pesetas, el
pliego de condiciones particulares no precisa los medios de
acreditación de la solvencia económica, financiera y técnica, ni
establece criterios de valoración de dichos extremos, por lo que se
convierten en aspectos de apreciación discrecional por la Mesa de
contratación.
Esto sucede, en los expedientes tramitados por la Subsecretaría de
Medio Ambiente para el «suministro e instalación de infraestructura y
equipos de ayudas meteorológicas en el aeropuerto de Santander», con
un importe de 35 millones de pesetas, por la Dirección de
Construcciones Navales del Ministerio de Defensa para la «adquisición
de 31 transceptores UHF para buques con capacidad ECCM y LINK-11»,
con un importe de 370 millones de pesetas y por el Instituto Nacional
de Técnica Aeroespacial «Esteban Terradas» del Ministerio de Defensa,
para el «diseño y desarrollo del programa César», con un importe de
1.984 millones de pesetas.
En otras ocasiones el organismo acepta como documentación
acreditativa de la solvencia de una empresa, el informe emitido por
una entidad financiera con fecha de 1995, como sucede en el
expediente tramitado por el Arsenal Marítimo de La Carraca, del
Ministerio de Defensa para la «adquisición de carne de cerdo
congelada».
B) Adquisición de bienes integrados en el Patrimonio Histórico
español
Se han fiscalizado 7 contratos relativos a la adquisición de obras de
arte, tramitados por el Museo Nacional Centro de Arte Reina Sofía, la
D.G. del Libro,
Archivos y Bibliotecas y el Instituto de Cinematografía y Artes
Visuales, con un importe global de 999 millones de pesetas Como ya
pusieron de manifiesto los Informes de fiscalización de este Tribunal
elaborados con posterioridad a la publicación de la LCAP, el órgano
de contratación debe acreditar en el expediente que se ha realizado
la valoración previa de los bienes a adquirir por la Junta de
Calificación, Valoración y Exportación de Bienes del Patrimonio
Histórico Español u organismo de las Comunidades Autónomas reconocido
al efecto.
En 4 contratos correspondientes al Museo Nacional Centro de Arte
Reina Sofía, no se ha acreditado dicha valoración. Cabe citar como
ejemplo, los contratos relativos a la adquisición de una obra de
Joaquín Torres García, titulada «Grafisme Constructit», y la
adquisición de una obra de Joan Miró, titulada «La casa de la
Palmera», con importes de 77 y 544 millones de pesetas,
respectivamente.
C) Adquisición de vales de carburante para vehículos
Como reiteradamente ha puesto de manifiesto este Tribunal en
anteriores informes, el verdadero objeto de estos contratos es el
carburante con destino a los vehículos del parque automovilístico, ya
que el vale-producto es un instrumento intermedio que por sí sólo no
satisface la citada necesidad cuya justificación exige el art. 13
LCAP.
En el expediente de la Dirección General de la Guardia Civil relativo
a la «adquisición de carburante», con un importe de 1.600 millones de
pesetas, la entrega de los vales-producto para el suministro de
combustible se realizó de una sola vez, como figura en las actas de
recepción fechadas el 28 de diciembre de 1998, es decir, 3 días antes
de la finalización del plazo de ejecución de unos contratos cuya
tramitación se inició en enero de 1998 para mantener operativos los
vehículos del Cuerpo y que, sin embargo, se formalizaron en noviembre
de ese mismo año.
Por otra parte, el expediente no menciona expresamente el periodo de
validez de los citados vales, ni justifica la realización
independiente de cada una de sus partes mediante su división en
lotes, tal y como establece el art. 69.3 LCAP.
II.5.4.3 Ejecución de los contratos
A) Observancia de plazos
En 15 expedientes, con un importe total de 2.416 millones de pesetas,
los órganos de contratación concedieron un total de 19 prórrogas. De
estos contratos 8 se celebraron por el Mando de Apoyo Logístico del
Ejército del Aire, del Ministerio de Defensa; 2 por la Secretaría
General de Pesca Marítima, del Ministerio de
Agricultura, 1 por la D.G. de Carreteras del Ministerio de Fomento; 1
por la D.G. del Libro, Archivos, y Bibliotecas, 1 por la D.G. de
Bellas Artes y Bienes Culturales, ambas del Ministerio de Educación y
Cultura, 1 por el Instituto Nacional de Técnicas Aeroespacial
«Esteban Terradas» del Ministerio de Defensa y 1 por el CEDEX, del
Ministerio de Fomento.
El incumplimiento de los plazos de ejecución previstos, es
incompatible con el principio de eficacia del gasto público, ya que
la necesidad pública que se pretende satisfacer mediante el objeto de
los contratos no queda atendida en el tiempo oportuno.
Así, en el expediente del Mando del Apoyo Logístico del Ejército del
Aire relativo a la adquisición de «repuestos necesarios para 1999.
Asientos de los aviones E-25 (Casa 101) y c.14 (Mirage F.1), con un
importe de 219 millones de pesetas, el órgano de contratación
concedió a la empresa adjudicataria una prórroga de 5 meses, aunque
en el expediente no se acreditan los motivos del retraso en la
ejecución.
En el expediente relativo al «mantenimiento de aviones T-11, T-16 y
T-18 y suministro de repuestos urgentes», con un importe de 386
millones de pesetas correspondiente al Mando del Apoyo logístico del
Ejército del Aire, la empresa adjudicataria solicitó mediante fax
emitido el día anterior a la fecha de expiración del plazo de
ejecución, la concesión de una prórroga de 5 meses. El órgano de
contratación consideró que «dicha prórroga no es imputable al
contratista y sí lo es a necesidades operativas del 45 Grupo de FFAA
...», si bien la concesión y posterior formalización de aquella se
realizaron a los 3 y 5 meses, respectivamente, de su solicitud. Esta
dilación en la tramitación de la modificación del plazo de ejecución
establecido inicialmente entre las partes, determinó que la ejecución
de un suministro cuyo objeto evidenciaba explícitamente el carácter
urgente de la prestación (repuestos urgentes), deviniera de imposible
cumplimiento, ya que el nuevo plazo de ejecución estipulado, 1-5-99,
había expirado en el momento de la formalización, 3-5-99.
Como ya se ha indicado en anteriores Informes de este Tribunal, en el
contrato de suministro es frecuente la determinación del plazo de
ejecución mediante la fijación de una fecha cierta y concreta que, en
ocasiones, resulta de difícil o imposible cumplimiento, al coincidir
en el tiempo la fecha de formalización y el término establecido para
la ejecución. Esto sucede en 6 expedientes, con un importe total de
2.300 millones de pesetas. Ejemplo de ello lo constituye el
expediente tramitado por la Dirección de Abastecimiento y
Mantenimiento del Ministerio de Defensa, para la adquisición de
«vempar táctico sobre CPTT 10 TM Iveco M-250.37W», con un importe de
51 millones de pesetas en el que el contrato se formalizó el 22 de
diciembre de 1998 y en él se establecía como plazo máximo de
ejecución el 30 de noviembre de 1998.
B) Recepción
En 108 expedientes, con un importe total de 23.331 millones de
pesetas, no se ha acreditado la íntegra ejecución de la prestación
objeto del contrato, a pesar de haber finalizado el plazo de
ejecución.
Esto sucede en el expediente de contratación para el «suministro de
3.900 TN de papel prensa blanco, en bobina, para la impresión del B.
O.E.», del Boletín Oficial del Estado, adjudicado por lotes a varias
empresas, en el que ante el requerimiento expreso del acta de
recepción, el órgano de contratación ha remitido únicamente facturas
con la conformidad del servicio prestado, por un importe inferior a
la totalidad del presupuesto de adjudicación.
En cuanto a la acreditación de la recepción en expedientes tramitados
por distintas Regiones y Zonas Militares del Ministerio de Defensa
para la adquisición de alimentos para la tropa, conviene indicar, que
la regla 37 de la Directiva 84/92, de 2 de noviembre, de la
Secretaría de Estado de Defensa, sobre gestión de la Alimentación en
el Ministerio de Defensa, establece que «en los primeros 5 días de
cada mes, los proveedores presentarán en los órganos gestores la
factura de los suministros realizados de conformidad en el mes
anterior, acompañada de los correspondientes originales de los
albaranes de entrega como se expone en el apartado 34. Con este
documento se redactará el correspondiente acta de recepción de
acuerdo con las normas contenidas en el RGCE».
Sin embargo, dichas actas no han sido remitidas en ninguno de los
supuestos en que han sido requeridas. Así, en el expediente tramitado
por la Región Militar Centro para la «adquisición de víveres.
Alimentación de tropa semestral», ante el requerimiento expreso
formulado por este Tribunal, la Intervención certifica el 4 de
febrero de 2000 la comprobación «en la fase de reconocimiento de la
obligación y liquidación del gasto ... de los correspondientes
certificados de recepción».
Por lo que respecta a la recepción del objeto de los contratos de
material militar celebrados con empresas extranjeras, requerida
expresamente su acreditación por este Tribunal, no han remitido copia
alguna de los «documentos expedidos por el órgano de contratación
acreditativos de la recepción del material o la prestación de
servicios», tal y como establece el art. 8 del R.D. 2122/1993, de 3
de diciembre.
En 4 expedientes relativos al «montaje, alquiler y desmontaje de
aulas prefabricas para Centros de E.I.P. y E.S. de Madrid y
provincia» correspondientes a la Dirección General de Coordinación y
de la Alta Inspección del Ministerio de Educación y Cultura, con un
importe de 368 millones de pesetas, no ha quedado acreditada la
completa realización del objeto de los contratos, al no haber
remitido el órgano de contratación, pese al requerimiento expreso de
este Tribunal, el certificado acreditativo del desmontaje de las
aulas, una
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vez finalizado el plazo de ejecución contractual. Los 4 expedientes
fueron adjudicados mediante procedimiento negociado sin publicidad a
las mismas empresas que en ejercicios anteriores resultaron
adjudicatarias de contratos de idéntico objeto.
En 18 expedientes, con un importe total de 8.825 millones de pesetas
no se acreditan, a pesar de contemplarse en los pliegos, las entregas
parciales del suministro mediante las oportunas certificaciones de
recepción.
Ejemplo de ello es el expediente de la Secretaría General de Pesca
Marítima del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación,
relativo al «desarrollo, suministro, instalación y mantenimiento de
un centro de control para la operación, gestión y explotación de
datos del sistema especial de localización de buques pesqueros por
vía satélite».
En el contrato bianual para la adquisición de «repuestos del motor
del avión E-25 (C-101)», correspondiente al Mando del Apoyo Logístico
del Ejército del Aire, ante el requerimiento expreso de este Tribunal
de la documentación acreditativa de las entregas de material con
cargo a la anualidad de 1998, es decir, 140.646 dólares U.S.A., el
órgano de contratación ha remitido únicamente certificación fechada
el 20 de enero de 1999, en la que se «acepta de conformidad el
suministro de los materiales comprendidos en la factura y albarán
anexos, por importe de 56.475 dólares y quedan pendientes de
recepción materiales por un importe de 84.171dólares con cargo a la
anualidad del ejercicio 1998».
II.5.5 Contratos de consultoría y asistencia, de servicios, y de
trabajos específicos y concretos no habituales de la Administración
General del Estado y de los Organismos autónomos
II.5.5.1 Consideraciones generales
Los órganos de contratación de la Administración General del Estado y
de los Organismos autónomos de ella dependientes han remitido al
Tribunal de Cuentas 1.052 expedientes de contratación de consultoría,
asistencia, servicios y trabajos específicos y concretos no
habituales, con un importe total de 165.765 millones de pesetas.
El sistema utilizado para la adjudicación de estos contratos ha sido
el concurso en 652 expedientes, con un importe de 110.740 millones de
pesetas, lo que supone el 62% del total de contratos recibidos y el
67% del importe de los mismos. El procedimiento negociado ha sido
utilizado en 398 expedientes, con un importe de 54.943 millones de
pesetas, que representan un 38% del total de contratos y el 33% del
importe.
Se han fiscalizado 536 contratos, con un importe de 143.282 millones
de pesetas, lo que supone el 51% de los contratos recibidos y el 86%
del importe.
El detalle por Ministerios de los contratos fiscalizados, atendiendo
a los procedimientos y formas de adjudicación empleados, se recoge en
el siguiente cuadro:
Contratos fiscalizados
Importe en millones de pesetas
II.5.5.2 Análisis de los expedientes de contratación
A) Informe de insuficiencia de medios
En 21 expedientes de contratación fiscalizados, con un importe de
10.315 millones de pesetas, no ha sido remitido a este Tribunal el
informe exigido en el artículo 203.1 LCAP, pese a haber sido
expresamente requerida su remisión.
Este informe, que debe incluirse en los contratos de consultoría,
asistencia, servicios y trabajos específicos y concretos no
habituales, ha de contener la debida justificación de la
«insuficiencia, la falta de adecuación o la conveniencia de no
ampliación de los medios personales y materiales con que cuenta la
Administración para cubrir las necesidades que se tratan de
satisfacer a través del contrato».
Son ejemplos de esta carencia el contrato de «servicio de vigilancia
y seguridad en el BOE durante 1998», celebrado por el Boletín Oficial
del Estado, dependiente del Ministerio de Presidencia; y el de
«servicio de seguridad y vigilancia en distintos edificios»,
celebrado por la Dirección General del Servicio Exterior del
Ministerio de Asuntos Exteriores.
Pese a que la mayoría de los expedientes fiscalizados contienen el
informe de insuficiencia de medios, en 76 contratos, con un importe
de 23.391 millones de pesetas, el documento remitido no justifica
debidamente los extremos previstos en el art. 203 LCAP, siendo un
informe de carácter genérico que solamente reproduce el texto del
citado artículo.
Así, en 15 expedientes fiscalizados, tramitados por la Dirección
General de Carreteras, con un importe de 23.536 millones de pesetas,
la Intervención Delegada devolvió, sin fiscalización favorable, los
contratos, «ya que, a efectos de justificar debidamente la
insuficiencia de medios a que se refiere el art. 203 LCAP, debería
detallarse cuales son, en la actualidad, los medios de que dispone el
servicio correspondiente, razonando, asimismo, su falta de adecuación
a los trabajos previstos». Posteriormente, se emitió un nuevo
informe, prácticamente igual al anterior, pese a lo cual obtuvieron
la fiscalización favorable. Se encuentran en este caso, entre otros,
el «concurso para la ejecución de diversas operaciones de
conservación y explotación en las carreteras: N-IV de Madrid a Cádiz
(E-5 Autovía de Andalucía). P.K. 133,8/245. Tramo: L.P. Toledo-L.P.
Jaén. Provincia de Ciudad Real» y el «concurso para la ejecución de
diversas operaciones de conservación y explotación en las carreteras:
N-A Nador. P.K. 0,00 al 0,947; D.D. N-A Nador P.K. 0,00 al 1,200; M.
L.-204 P.K. 0,00 al 0,940; 0,900 al 1,242; ... Provincia de Melilla».
También carecen de la debida justificación los informes remitidos en
los contratos: «servicios de apoyo técnico de ingeniería y gestión
para las instalaciones de combustibles fijas y móviles», celebrado
por el Mando del Apoyo Logístico del Ejército del Aire del Ministerio
de Defensa; «servicio de catalogación de monografías adquiridas
por la Biblioteca», celebrado por la Biblioteca Nacional, dependiente
del Ministerio de Educación y Cultura; y «servicio de gestión y
asistencia técnica de viajes en el MAPA durante 1998», celebrado por
la Subsecretaría de Agricultura, Pesca y Alimentación.
B) Publicación de las licitaciones y de las adjudicaciones en el
«Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de las
Comunidades Europeas»
Pese a que los órganos de contratación cumplen con regularidad la
obligación de publicar la convocatoria en el BOE, ya que tan sólo en
3 contratos de consultoría con un importe de 147 millones de pesetas
no se acredita esta publicación, se produce un elevado grado de
incumplimiento de la obligación de publicar en el BOE la adjudicación
del contrato, ya que en 72 expedientes con un importe de 20.063
millones de pesetas no se acredita esta publicación. La mayor parte
de estos expedientes se adjudicaron por procedimiento negociado sin
publicidad, y en ellos los órganos de contratación consideraron que,
al tratarse de este tipo de procedimiento, no era necesaria dicha
publicación, contraviniendo con ello lo previsto en el art. 94 LCAP,
que la considera obligatoria en todos los contratos cuyo importe de
adjudicación sea igual o superior a 5 millones de pesetas siempre que
no se encuentren excepcionalmente excluidos conforme al mismo
artículo.
Son ejemplo de esta falta de acreditación los contratos siguientes:
«servicio de seguridad en los locales de los Servicios centrales del
Departamento en Madrid», celebrado por la Subsecretaría del
Ministerio de Justicia; «servicio de microfilmación de prensa y
revistas en la Biblioteca Nacional», tramitado por la Biblioteca
Nacional, dependiente del Ministerio de Educación y Cultura;
«sustitución de los transformadores de pyraleno en los Centros
Nacionales de Madrid, Sevilla y Vizcaya», del Instituto Nacional de
Seguridad e Higiene en el Trabajo, así como el contrato del «servicio
de limpieza en las dependencias de las Jefaturas de Tráfico de la
Comunidad Valenciana, Murcia y Baleares», de la Dirección General de
Tráfico del Ministerio del Interior.
Respecto a las publicaciones en el «Diario Oficial de las Comunidades
Europeas», como en ejercicios anteriores se cumple con regularidad la
obligación de publicación de la licitación, ya que sólo se omitió en
21 contratos con un importe de 3.523 millones de pesetas, mientras
que no sucede lo mismo con la obligación de publicar la adjudicación
en el DOCE, ya que no se acreditó en 116 contratos con un importe de
38.943 millones de pesetas. Así sucede en el contrato «servicio de
vigilancia y seguridad de los servicios centrales» de la Dirección
General de Conservación de la Naturaleza,dependiente del Ministerio
de Medio Ambiente.
La Zona Militar de Canarias, dependiente del Ministerio de Defensa,
no publicó la adjudicación en el DOCE del contrato «transporte de
mobiliario», según manifiesta el órgano de contratación «por estimar
que no correspondía», contraviniendo con ello el artículo 94.2 LCAP
al tratarse de un contrato incluido en la categoría 20 del artículo
207 LCAP. Lo mismo sucede con el expediente «servicio de prevención y
extinción de incendios forestales, campaña 1998-1999 por medio de 5
helicópteros tipo bombardero de agua» tramitado por la Secretaría
General del Ministerio de Medio Ambiente, incluido en la categoría 27
del artículo 207 LCAP.
Tampoco se acredita la publicación en el DOCE de la adjudicación de
los contratos de «encuesta sobre superficies y rendimientos de
cultivos del año 1998», celebrado por la Secretaría General Técnica
del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y «asistencia
técnica para el desarrollo e implantación del sistema de información
del Registro General de Personal, con destino a la Subdirección
General de Proceso de Datos» de la Subsecretaría de Administraciones
Públicas.
C) Dilación temporal en la tramitación de expedientes
La Dirección General de Carreteras incurre en una mayor dilación
temporal que el resto de la Administración, con 8,2 meses de media en
53 expedientes fiscalizados, con un importe de 38.835 millones de
pesetas.
En el contrato celebrado por este órgano de contratación para la
«implantación, coordinación, y seguimiento de los planes de
supervisión de la calidad» transcurrieron 27 meses desde la
aprobación técnica del pliego de prescripciones técnicas del
concurso, en diciembre de 1995, hasta la resolución de adjudicación,
de marzo de 1998; mientras que en el contrato «control y vigilancia
de las obras: Autovía del Cantábrico. Tramo Caravia-Llovio. Provincia
de Asturias», transcurrieron 27 meses desde la aprobación del pliego
de prescripciones técnicas hasta la resolución de adjudicación.
Además, la misma Dirección General de Carreteras incurrió en
dilaciones temporales posteriores a la resolución de adjudicación, ya
que en 8 expedientes fiscalizados, por 7.238 millones de pesetas,
transcurrieron casi dos meses desde la resolución de adjudicación
hasta la formalización del contrato.
II.5.5.3 Ejecución de los contratos
En 65 contratos de consultoría, asistencia, servicios y trabajos
específicos y concretos no habituales de la Administración, con un
importe total de 9.920 millones de pesetas, no se ha acreditado la
íntegra ejecución de la prestación objeto del contrato, pese a la
terminación del plazo contractual de ejecución.
Así en 5 expedientes de la Dirección General de Obras Hidráulicas y
Calidad de las Aguas, con un
importe de 384 millones de pesetas, requerido el órgano de
contratación en abril de 2000 para la remisión del acta de recepción,
contesta que «el expediente de liquidación de las obras se inicia con
el acta de recepción de las mismas», cuando el plazo de ejecución de
estos contratos expiraba en 1999. Se encuentra en este caso el
contrato «modificado n.º 1 del pliego de bases para la contratación
de estudios y servicios técnicos para la inspección y vigilancia de
las obras de recrecimiento de la Presa de Puentes. T.N. de Lorca
(Murcia)». En este contrato, ya se había concedido una ampliación de
plazo de seis meses, no imputable al contratista.
Tampoco ha sido remitida el acta de recepción del contrato de
«redacción de los proyectos de supresión de pasos a nivel en el Oeste
peninsular», cuyo plazo de ejecución expiraba en diciembre de 1999,
celebrado por la Secretaría de Estado de Infraestructuras y
Transportes del Ministerio de Fomento, y en el contrato de
«elaboración de los estudios técnicos relativos a la integración del
ferrocarril en San Feliu de Llobregat, Barcelona», celebrado por el
mismo órgano de contratación.
En el contrato «mantenimiento de las fotocopiadoras Rank Xerox
instaladas en el Departamento durante 1998» celebrado por la
Subsecretaría de Fomento, requerido el documento que justifique la
efectividad del servicio, contestan que la «conformidad que acredita
el cumplimiento del contrato a satisfacción de la Administración, se
efectúa con los pagos parciales que se van efectuando a lo largo del
año». El artículo 111.2 LCAP exige, en todo caso, la constatación del
cumplimiento del contrato por medio de un acto formal y positivo de
recepción.
En el contrato «servicio de limpieza de los locales periféricos», de
la Dirección General de la Marina Mercante del Ministerio de Fomento,
cuyo plazo de ejecución terminaba el 31 de diciembre de 1998, no ha
sido remitido el documento que acredite la realización del servicio,
porque «se emite al devolver el aval de la garantía definitiva a
instancia de parte, no habiéndose producido aún este hecho»,
contraviniendo con ello el artículo 111.2 LCAP, que exige que la
recepción se efectúe al mes siguiente de haberse producido la
ejecución del contrato.
Con independencia de los importes y referencias efectuadas a la
contratación de la Administración General del Estado y de sus
Organismos Autónomos, se indican a continuación los resultados
obtenidos del seguimiento específico efectuado a la contratación
suscrita por el Organismo Autónomo ENESA, Entidad Estatal de Seguros
Agrarios.
Esta entidad ha celebrado durante el ejercicio 1998, según consta en
la relación certificada remitida al Tribunal, cinco contratos por
importe de 83 millones de ptas., uno de ellos remitido en
cumplimiento del artículo 58 LCAP. Cuatro son contratos
administrativos
de servicios y uno de consultoría, dos son prórrogas de contratos
formalizados en el ejercicio anterior.
El contrato de servicios fiscalizado en el Tribunal, con un importe
de 50 millones de ptas., tiene por objeto la campaña de publicidad de
los seguros agrarios correspondiente al ejercicio 1998. Este contrato
se ha tramitado por el procedimiento de urgencia, lo que pone de
manifiesto la falta de previsión por parte de la entidad, a pesar de
lo manifestado en alegaciones, al tratarse de un servicio que se
viene contratando anualmente, con idéntico objeto y similares
características. Esta tramitación ha impedido la publicación del
anuncio indicativo al que se refiere el art. 204 LCAP.
Tampoco se cumplen los plazos que para la tramitación urgente
requieren los artículos 72 y 208 LCAP para la presentación de
proposiciones, estableciendo plazos más reducidos. Además, en
relación con los Pliegos de Cláusulas Modelo-Tipo, no se ha remitido
el
informe previo del servicio jurídico que exige el art. 50.4 LCAP,
sino la Resolución aprobatoria de aquéllos.
La declaración de no estar incurso en prohibición de contratar se
realiza por el adjudicatario, sin reunir las formalidades exigidas en
el art. 21.5 de la LCAP, esto es ante autoridad administrativa,
notarial, u organismo cualificado.
En los demás contratos fiscalizados, la adjudicación se realiza
mediante concurso, sin que se publique en el BOE, contraviniendo el
artículo 94 de la LCAP. En unode los contratos, cuyo objeto es el
tratamiento, impresión y manipulación de la documentación informativa
de los Seguros Agrarios, se ha llevado a cabo una modificación con un
incremento del precio inicial del 20%.
II.6 ANÁLISIS DE LAS CUENTAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL
ÍNDICE
Página
II.6.1 Cuentas consolidadas de las Entidades Gestoras y del Servicio
Común ... 133
II.6.1.1 Balance de situación por Entidades ...
133 II.6.1.2 Resultado económico-patrimonial consolidado de las
Entidades Gestoras y Tesorería General ... 165
II.6.1.3 Estado de liquidación del presupuesto consolidado de las
Entidades Gestoras y Tesorería General de la Seguridad Social ...
170
II.6.2 Cuentas agregadas de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y
Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social ... 184
Página
II.6.2.1 Balance de situación ... 186
II.6.2.2 Resultados de la gestión ... 215
II.6.2.3 Cuenta de liquidación del presupuesto ...
220
II.6.3 Cuentas agregadas de las Fundaciones constituidas al amparo
del Real DecretoLey 10/1996, de 17 de junio, sobre habilitación de
nuevas formas de gestión del Instituto Nacional de la Salud
(INSALUD) ... 226
II.6.3.1 Balance de situación agregado ...
229 II.6.3.2 Resultados de las Fundaciones Hospital Manacor y
Hospital Alcorcón ... 235
En el ejercicio 1998 las cuentas de la Seguridad Social se han
rendido según tres planes contables distintos. Por una parte, las
Entidades Gestoras y Tesorería General han aplicado la adaptación al
Plan General de Contabilidad Pública aprobado por Orden del
Ministerio de Economía y Hacienda de 6 de mayo de 1994. Las Mutuas
aplicaron el Plan Contable aprobado por Real Decreto 3261/1976, de 31
de diciembre y finalmente las dos Fundaciones constituidas al amparo
del Real Decreto- Ley 10/1996, de 17 de junio, sobre habilitación de
nuevas formas de gestión del INSALUD, aplicaron por primera vez el
Real Decreto 776/1998, de 30 de abril, por el que se aprueban las
normas de adaptación del Plan General de Contabilidad a las entidades
sin fines lucrativos y las normas de información presupuestaria de
estas Entidades.
La Cuenta General de la Seguridad Social se ha rendido con la
estructura recogida en la Resolución de 3 de julio de 1998 de la
Intervención General de la Administración del Estado en relación con
las cuentas de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la
Seguridad Social y con las Mutuas de Accidentes de Trabajo
y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, pero carece de las
cuentas agregadas de las Fundaciones. A continuación se recogen sus
componentes:
1. Cuentas de las Entidades Gestoras, Servicios Comunes y Mutuas de
Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad
Social, que a su vez presentan el siguiente desglose:
1.1 Cuentas agregadas del conjunto de estas entidades.
1.2 Cuentas consolidadas de las Entidades Gestoras y Servicios
Comunes de la Seguridad Social.
1.3 Cuentas agregadas de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y
Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social.
2. Cuentas agregadas de las Fundaciones constituidas al amparo de la
Ley 15/1997, de 25 de abril, sobre habilitación de nuevas formas de
gestión del Sistema Nacional de la Salud (no han sido remitidas).
3. Memoria.
Las cuentas agregadas y consolidadas rendidas están constituidas a su
vez por el balance, la cuenta del resultado económico patrimonial y
el estado de liquidación del presupuesto. En los Anexos II.6.1 a II.
6.4 figuran los estados contables que comprenden la Cuenta General de
la Seguridad Social.
Como en el ejercicio anterior la adaptación al Plan General de
Contabilidad Pública, ha sido de aplicación a las Entidades Gestoras
y Servicios Comunes de la Seguridad Social y no a las Mutuas, y ha
supuesto en 1998, como en ejercicios anteriores, la necesidad de
realizar la conversión de las cuentas rendidas por éstas para obtener
el agregado con las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de las
Seguridad Social, previsto en la Cuenta General de la Seguridad
Social. En 1998 la conversión ha sido realizada, por la Intervención
General de la Seguridad Social, de acuerdo con lo previsto en el
apartado 6.2 de la Sección 1ª de la Resolución de 3 de julio de 1998
ya citada, no existiendo diferencias con el resultado de la
conversión que éste Tribunal ha obtenido a partir de las cuentas
rendidas por las Mutuas. Hay que señalar que la Resolución de 22 de
diciembre de 1998 de la Intervención General de la Administración del
Estado ha aprobado finalmente, como venía indicando el Tribunal, la
aplicación de la adaptación del Plan General de Contabilidad Pública
a las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de
la Seguridad Social, con efectos del 1 de enero de 1999.
En cuanto al estado de liquidación del presupuesto rendido, es
necesario poner de manifiesto, que no da cumplimiento a lo
establecido en el art. 70 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de
Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que
determinaba: que «Dentro de los Presupuestos de la Seguridad Social,
el Presupuesto de la Intervención General de la Seguridad Social será
único y se integrará como una sección independiente, en el de los
servicios comunes de la Seguridad Social», es decir de la Tesorería
General de la Seguridad Social. La Ley 65/1997, de 30 de diciembre,
de Presupuestos Generales del Estado para 1998 que aprobó los
créditos iniciales no lo previó así, ni se ha dado cumplimiento a
esta norma mediante las oportunas modificaciones presupuestarias.
Por lo que se refiere a las Mutuas de Accidentes de Trabajo y
Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, es importante
destacar que 1998 fue el primer ejercicio en el que iniciaron las
actividades de prevención de riesgos laborales como Servicios de
prevención ajenos, de acuerdo con la Ley 31/1995, de 8 de noviembre,
de Prevención de Riesgos Laborales
que estableció en su art. 32, la posibilidad de que las Mutuas
de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad
Social pudieran desarrollar, para las empresas a ellas asociadas, las
funciones correspondientes a los servicios de prevención, una vez
obtenida la correspondiente acreditación por la Administración
laboral, mediante la comprobación de que reúnen los requisitos que se
establezcan reglamentariamente y previa aprobación de la
Administración sanitaria de los requisitos de carácter sanitario.
A continuación se analizan por separado las cuentas consolidadas de
las Entidades Gestoras y del Servicio Común, las cuentas agregadas de
las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de
la Seguridad Social y las cuentas de las 2 Fundaciones constituidas
al amparo del Real Decreto-Ley 10/1996, de 17 de junio, sobre
habilitación de nuevas formas de gestión del INSALUD.
II.6.1 Cuentas consolidadas de las Entidades Gestoras y del Servicio
Común
La cuenta consolidada de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes
de la Seguridad Social está constituida por el balance de situación,
la cuenta del resultado económico-patrimonial y el estado de
liquidación del presupuesto.
II.6.1.1 Balance de situación por Entidades
En 1998, las Entidades Gestoras y la Tesorería General de la
Seguridad Social han aplicado para la contabilización de sus
operaciones, la adaptación del Plan General de Contabilidad Pública
aprobada por la Intervención General de la Administración del Estado
en su Resolución de 16 de octubre de 1997. En este apartado se expone
el resultado del análisis del balance de situación del ejercicio 1998
rendido por cada una de la Entidades Gestoras y por la Tesorería
General de la Seguridad Social.
II.6.1.1.1 Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS)
En el Anexo II.6.5 y en los cuadros que se recogen en este
subepígrafe, figuran el balance de situación del INSS correspondiente
al ejercicio 1998 y al ejercicio anterior, con el fin de conocer su
evolución interanual.
A continuación se reflejan las cuestiones más relevantes
y significativas de la gestión económico-financiera del INSS en el
ejercicio 1998, deducidas del resultado de la revisión, examen y
comprobación del balance de situación y demás documentación rendida
por la Entidad a este Tribunal.
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ACTIVO
Inmovilizado
(En millones de pesetas)
En el inmovilizado inmaterial, la cuenta de Aplicaciones informáticas
debiera incorporar el importe no solo de los derechos de propiedad o
uso de los programas informáticos adquiridos a terceros, sino el
coste de producción de los programas informáticos elaborados para la
propia Entidad de los que habitualmente se reserva la propiedad
intelectual. Según la información rendida, las inversiones
ascendieron a 67 millones de ptas. y el resto de la variación del
saldo por importe de 149 millones, corresponde a traspasos de
partidas que en el ejercicio anterior estaban en la cuenta de Equipos
para procesos de información. Esta cuenta presentó una amortización
acumulada de 291 millones. El inventario de esta cuenta recoge los
programas elaborados por terceros pero no permite identificar los
programas elaborados por la propia Entidad.
El inmovilizado material neto que ascendió a 60.066 millones de ptas.
tuvo una variación neta, respecto al ejercicio anterior de 3.507
millones, que representó un incremento relativo del 6,20%. Las
inversiones presupuestarias efectuadas durante el ejercicio 1998
ascendieron a 4.596 millones, destacando las registradas en la cuenta
Construcciones, que ascendieron a 2.585 millones, de las que 1.520
millones están recogidas en la subcuenta Construcciones en curso; las
registradas en la cuenta Mobiliario, que alcanzaron un importe de 851
millones, y las recogidas en la cuenta Equipos para procesos de
información, que ascendieron a 867 millones. Las bajas por
enajenación, traspasos entre Entidades, anulaciones y otras causas
ascendieron a un importe neto negativo de 498 millones; de éstas
sobresalen las producidas por: a) los traspasos a otros subgrupos del
inmovilizado, básicamente del
inmovilizado material al inmovilizado inmaterial, que supuso una
disminución de la cuenta Equipos para procesos de información, como
ya se ha puesto de manifiesto anteriormente, y b) se han producido
desascripciones de inmuebles por un importe negativo de 326 millones.
Del análisis del inventario de las cuentas del inmovilizado material
se deduce que el saldo contable coincide con el valor del inventario.
No obstante, el INSS repite las mismas incidencias ya señaladas por
este Tribunal en anteriores Informes anuales. En relación con los
bienes inventariados con fecha de adquisición de 1998 es de destacar
que bienes registrados en las cuentas Instalaciones técnicas y
Mobiliario estaban incorrectamente clasificados y deberían haberse
recogido en otras cuentas del inmovilizado material, y en las cuentas
de Maquinaria y Equipos para procesos de información existían bienes
inventariados en el ejercicio 1998, cuyo valor de adquisición era
cero; situación anómala dado que todos los bienes adquiridos deben
estar valorados por su precio de adquisición, por su coste de
producción o por su valor venal. La cuenta de Elementos de transporte
registra dos vehículos sin la correspondiente identificación de la
matrícula.
Las cuentas de Amortización acumulada del inmovilizado material y
Amortización acumulada del inmovilizado inmaterial aumentaron,
respecto al ejercicio anterior en 591 y 96 millones de ptas.
respectivamente, como consecuencia de la dotación a la amortización
del ejercicio 1998 por importe de 799 millones y minoraciones debidas
a traspasos entre cuentas y bajas por importe de 112 millones.
[Página con imagen]
La Entidad dotó la amortización por importe de 827 millones de ptas.
coincidiendo con el límite máximo establecido en la Orden de cierre
del ejercicio 1998, cuantía por la que se recogió la dotación para la
amortización en la cuenta Resultados del ejercicio. De ellos 799
millones por la amortización del inmovilizado material e inmaterial
y 28 millones por la amortización de los gastos de primer
establecimiento, tal y como se señala en el análisis de la masa
patrimonial correspondiente a gastos de primer establecimiento.
Esta actuación, si bien es conforme con la citada norma, es contraria
a los principios y normas de contabilidad generalmente aceptados,
dado que la dotación a la amortización anual debe expresar la
distribución del coste de adquisición o coste de producción de los
distintos bienes durante la vida útil estimada del inmovilizado,
situación que no se ha producido con la amortización
dotada, ya que de la revisión de los inventarios de las cuentas de
amortización, se deduce que adolecían de las mismas incidencias
señaladas en ejercicios anteriores, que básicamente se resumen en una
falta de uniformidad en la aplicación de los tipos o porcentajes de
amortización a aplicar sobre el valor de adquisición de los distintos
bienes, ya que cada año se aplican tipos distintos en las cuentas.
Asimismo, los elementos comienzan a amortizarse el ejercicio
siguiente al de su adquisición y los inventarios no especifican, en
todos los casos, la dotación del ejercicio a la amortización, para
cada elemento.
Además, en la cuenta de Construcciones, por una parte no hay
homogeneidad ya que hay bienes con distintos porcentajes de
amortización y por otra, al tener contabilizado conjuntamente el
edificio y el terreno, no es posible analizar la adecuación del gasto
computado por amortización de los edificios.
Gastos a distribuir en varios ejercicios
(En millones de pesetas)
La cuenta Gastos de primer establecimiento recogió el importe de los
gastos realizados por la Entidad gestora para el acondicionamiento de
bienes inmuebles que son utilizados en alquiler. El saldo a final del
ejercicio ascendió a 89 millones debido a que durante el mismo el
INSS activó gastos por 25 millones y ha computado amortizaciones por
28 millones como resultado de aplicar una cuota del 20% al valor de
adquisición de los activos.
Del análisis del inventario de estos gastos se deduce que
corresponden a partidas con origen en
los ejercicios 1992, 1993 y 1998. Asimismo, se ha comprobado que el
saldo incluye varias partidas con conceptos indeterminados o sin
concepto que han impedido analizar la naturaleza de los desembolsos
activados; por tanto, la Entidad debe revisar la naturaleza y origen
de los gastos capitalizados en esta cuenta, ya que según el PGCP
aplicable a las Entidades Gestoras y Servicios Comunes, el plazo
máximo para la amortización de estos gastos es el de cinco años.
Activo circulante
(En millones de pesetas)
La cuenta de Deudores por prestaciones registró un saldo a final del
ejercicio de 64.461 millones de ptas. lo que representó prácticamente
la totalidad del Activo Circulante de la Entidad Gestora. El
incremento de esta cuenta en el ejercicio 1998, respecto al ejercicio
anterior, ha sido de 5.743 millones, debido a nuevas liquidaciones
giradas a los perceptores de prestaciones indebidamente pagadas por
importe de 27.428 millones (43,47% inferiores a las del ejercicio
anterior), y minoraciones de la cuenta por reintegros de los
perceptores por importe de 18.697 millones (47,56% superiores a las
del ejercicio anterior) y anulaciones y bajas por importe de 2.988
millones (17,73% superiores a las del ejercicio anterior).
El inventario de esta cuenta no coincide con el saldo contable en las
Direcciones provinciales de Alava, Cádiz, Gerona, Lérida y Salamanca,
así como en el inventario del Síndrome Tóxico que figura como una
unidad más. La Entidad explica estas diferencias por diversas causas
como: reintegros en exceso, rectificaciones en contabilidad, altas en
cuentas erróneas, etc. Por otra parte, el movimiento a lo largo del
ejercicio en la cuenta no coincide con el reflejado en el inventario
por lo que la Entidad debe proceder a realizar los análisis oportunos
con el fin de que exista la debida correlación.
En relación con los reintegros de prestaciones indebidamente
percibidas, como ya ha señalado este Tribunal en Informes anuales
anteriores, de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional
trigésima segunda de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de medidas
fiscales, administrativas y de orden social, la Entidad los refleja
como minoración de las obligaciones del presupuesto corriente y en la
contabilidad financiera como minoración de los gastos del ejercicio,
sin tener en cuenta el año en que se produjeron los pagos indebidos
de las prestaciones, actuación que es contraria al Principio contable
de no compensación, por los reintegros de ejercicios anteriores. En
consecuencia, sólo los reintegros de prestaciones devengadas en el
propio ejercicio deben minorar los gastos del ejercicio corriente y
el resto ser considerado como ingreso extraordinario del ejercicio 1.
En la cuenta Otros deudores no presupuestarios, cuyo saldo ascendió a
104 millones de ptas., la principal causa de variación se debió al
concepto que recoge los pagos realizados por el INSS por cuenta de
terceros correspondientes a anuncios de adjudicación de contratos,
que posteriormente serán por cuenta de la empresa adjudicataria, así
como por licencias de obra solicitadas por la Entidad.
El concepto extrapresupuestario correspondiente a Convenios
Internacionales tuvo cargos y abonos por
importe de 3.109 millones de ptas. En la documentación complementaria
remitida por la Entidad no figura la fecha de origen de las partidas,
lo que ha impedido analizar su antigüedad.
La cuenta Organismos de Previsión Social deudores, que recoge los
pagos realizados por la Entidad en calidad de empresa colaboradora
debidos a incapacidad temporal, presentó un saldo de 47 millones de
ptas.
En la cuenta Créditos a corto plazo al personal el saldo ascendió a
121 millones de ptas., durante el ejercicio se produjeron nuevas
concesiones de préstamos con cargo a su presupuesto de gastos por
importe de 148 millones que coincidió con el importe de las
amortizaciones de créditos. Del análisis del inventario en soporte
informático remitido por la Entidad, cuyo importe coincide con el
saldo contable, se deduce que existían préstamos pendientes de
devolver concedidos en 1983 y préstamos para los que no se ha
producido amortización alguna durante el ejercicio 1998, por lo que
el INSS debe proceder a analizar los préstamos en los que no se ha
producido amortización alguna durante el ejercicio 1998, a depurar
las partidas que no representen créditos realizables, así como a
reclasificar los préstamos que tienen vencimiento a largo plazo en
rúbricas de inmovilizado financiero. Asimismo, debe tomar las medidas
oportunas tendentes al cobro de estos derechos y exigir, en su caso,
el correspondiente coste financiero 2.
Las cuentas de Caja, Bancos e instituciones de crédito. Cuenta
restringida de pagos y Operaciones con cargo al fondo de maniobra
pendientes de justificación, recogen el resultado de contabilizar las
operaciones cuyo pago se instrumenta a través del fondo de maniobra,
y su dotación tiene la consideración de provisiones de fondos
extrapresupuestarios constituidos por la Tesorería General en los
centros de gestión del INSS con el fin de atender el pago de los
gastos establecidos en la Circular de 12 de mayo de 1989. La dotación
del fondo de maniobra a 31 de diciembre de 1998 ascendió a 509
millones de ptas., inferior en 48 millones al importe del fondo de
maniobra existente a final del ejercicio anterior. Las tres cuentas
anteriormente reseñadas, representan la situación en que se
encuentran los fondos recibidos por el INSS: efectivo por importe de
6 millones, en cuentas corrientes abiertas en Entidades financieras
por importe de 482 millones y el resto por importe de 21 millones en
gastos correspondientes a operaciones imputadas al presupuesto de
gastos de la Entidad y pendientes de reposición por parte de la
Tesorería General. El importe del fondo de maniobra
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1 No se acepta la alegación formulada por la Entidad Gestora en
relación con la imputación contable de los pagos indebidos de
prestaciones ya que si bien la Entidad está aplicando la Ley 42/1994,
de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden
social, de acuerdo con los principios contables públicos, y con el
fin de conocer la prestaciones devengadas en el propio ejercicio, los
importes recaudados de prestaciones indebidamente pagadas en
ejercicios cerrados deben imputarse, en contabilidad financiera, como
ingresos de ejercicio corriente.
2 No se acepta la alegación formulada de nuevo en este ejercicio por
la Entidad Gestora en relación con los préstamos concedidos al
personal porque, independientemente de que las normas de elaboración
de los anteproyectos de presupuestos para las Entidades Gestoras y
Tesorería General establezcan que los préstamos al personal serán
considerados siempre a corto plazo, financieramente deben separarse
los préstamos que tengan vencimiento a corto plazo de los que tengan
vencimiento a largo plazo. El resto se consideran meras explicaciones
u observaciones complementarias.
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coincide con el concepto extrapresupuestario de uso exclusivo de
la Tesorería General. El análisis del inventario de la cuenta de
Bancos e instituciones de crédito. Cuenta restringida de pago pone de
manifiesto que se han producido diferencias, debidamente conciliadas,
entre el saldo de esta cuenta y los certificados bancarios en cinco
direcciones provinciales.
La cuenta Otras partidas pendientes de aplicación no presentó saldo a
final del ejercicio debido a que la Entidad imputó el saldo de esta
cuenta como pérdidas de ejercicios anteriores, ya que, tal y como
había señalado este Tribunal en Informes anuales anteriores, esta
cuenta representaba un activo ficticio que no ha tenido movimiento en
los últimos ejercicios.
PASIVO
Patrimonio y reservas
(En millones de pesetas)
La cuenta de Tesorería General. Cuenta de neto patrimonial recogió,
en los servicios centrales de la Entidad Gestora, el neto existente
como consecuencia de sus relaciones con la Tesorería General,
representando
la posición financiera de la Entidad respecto a este Servicio
Común. Durante el ejercicio 1998 se produjo una disminución del neto
patrimonial del INSSpor importe de 2.037 millones de ptas.
Acreedores a largo plazo
(En millones de pesetas)
El importe de las cuentas de esta masa patrimonial ascendió a 15
millones de ptas., correspondiendo en un 77,01% a las direcciones
provinciales de Huelva y Tenerife, por operaciones de los ejercicios
1988 y 1997. En ejercicios
anteriores la Entidad Gestora informó a este Tribunal que carecía de
la suficiente información, para justificar las partidas que componían
el saldo de estas cuentas, por lo que la Entidad debe proceder a su
regularización definitiva.
Acreedores a corto plazo
(En millones de pesetas)
La cuenta de Acreedores por obligaciones reconocidas. Presupuesto de
gastos corriente recogió el importe de las obligaciones reconocidas
por el INSS y que a final del ejercicio estaban pendientes de que la
Tesorería General efectuase el pago correspondiente. El importe total
de las obligaciones pendientes de pago a final del ejercicio 1998
ascendió a 9.118 millones de ptas., debido a que el importe de las
obligaciones reconocidas en 1998 ascendió a 8.008.079 millones y los
pagos efectuados por la Tesorería General sobre estas obligaciones
fueron de 7.998.961 millones.
Del total de obligaciones pendientes de pago, 3.993 millones de ptas.
estaban pendientes de ordenar el pago por parte de la Tesorería
General, 4.079 millones pendientes de proponer el pago y 1.046
millones en fase de reconocimiento de la obligación, es decir, que el
INSS indebidamente no llegó a formular la propuesta de pago
correspondiente sin que exista justificación de esta falta de
expedición de la propuesta de pago.
El importe de las obligaciones pendientes de pago presentó, como en
el ejercicio anterior, el 0,12% del total de obligaciones reconocidas
por el INSS. Por capítulos presupuestarios destacó el capítulo 4
«Transferencias corrientes» y por grupos de programas el 11 «Gestión
de prestaciones económicas».
Por lo que respecta a la cuenta de Acreedores por obligaciones
reconocidas. Presupuesto de gastos cerrados presentó un saldo de 197
millones de ptas., inferior en 300 millones (60,36%) al del ejercicio
anterior. El saldo de esta cuenta se debió a la incorporación de las
obligaciones del ejercicio 1997 que quedaron pendientes de pago a
final de dicho ejercicio por importe de 9.122 millones, a pagos
realizados por la Tesorería General por importe de 9.378 millones y a
modificaciones y anulaciones por importe de 44 millones.
Del total de obligaciones correspondientes a ejercicios cerrados, un
importe de 53 millones de ptas. correspondió a obligaciones
contraídas en cuentas con anterioridad a 31 de diciembre de 1993,
obligaciones que, por el transcurso del tiempo, podrían haber
prescrito, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 46 del texto
refundido de la Ley General Presupuestaria, por lo que el INSS debe
proceder a aclarar esta situación.
Por capítulos presupuestarios destacó el capítulo 6 «Inversiones
reales» en el que se concentran la mayoría de los contratos
formalizados por el INSS, cuyo importe pendiente de pago ascendió a
147 millones de ptas. de los cuales al menos un importe de 130
millones correspondió a inversiones en equipos informáticos y que a
final del ejercicio 1998 se encontraban pendientes de pago.
Por otra parte, del total de obligaciones pendientes de pago a final
del ejercicio 1998, un importe de 63 millones de ptas. correspondía a
obligaciones para las que el INSS no emitió la correspondiente
propuesta de pago, sin que exista justificación de esta ausencia de
propuesta de pago.
Por otra parte, el retraso en el pago a los acreedores puede suponer
un perjuicio para la Seguridad Social por el posible devengo de
intereses de demora a favor de los acreedores del INSS, especialmente
si las deudas derivan de contratos celebrados de acuerdo con la Ley
13/1995, de 17 de mayo, de Contratos de las Administraciones
Públicas.
La cuenta Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a
presupuesto refleja un saldo de 1 millón de ptas., habiéndose
reducido 31 millones respecto al ejercicio anterior.
En la cuenta de Otros acreedores no presupuestarios, el 62,37% (747
millones de ptas.) del saldo correspondió al concepto Reintegros del
Fondo de Asistencia Social (FAS) que refleja la deuda pendiente de
pago por la Tesorería General al Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales debida a la concurrencia entre pensiones reconocidas por la
Entidad y pensiones asistenciales reguladas en la Ley 45/1960, de 21
de julio, por la que se crean determinados fondos nacionales para la
aplicación social del impuesto y del ahorro, ambas incompatibles
entre sí, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 18 del Real Decreto
357/1991, de 15 marzo, por el que se desarrolla en materia de
pensiones no contributivas la Ley 26/1990, de 20 de diciembre, por la
que se establecen en la Seguridad Social prestaciones no
contributivas. La documentación recibida no permite analizar la
antigüedad de las partidas que se incluyen en el saldo. El 31% del
saldo (371 millones) correspondió al concepto de Convenios
Internacionales que recoge los importes remitidos por los organismos
de la Seguridad Social de otros países para destinarlos al pago de
prestaciones reconocidas en dichos países, incluye partidas sin
regularizar cuyo origen se remonta, en algunos casos, al ejercicio
1989.
La cuenta Hacienda Pública acreedora, recogió los tributos y otros
ingresos a favor del Estado pendientes de pago a final del ejercicio.
El saldo por estos conceptos ascendió a 142.150 millones de ptas. de
los cuales 142.136 millones correspondieron a las retenciones
efectuadas por la Entidad en concepto de pago a cuenta del Impuesto
sobre la Renta de las Personas Físicas, efectuadas en el tercer
trimestre del ejercicio 1996 y en el cuarto trimestre del ejercicio
1998, por unos importes de 60.278 millones y de 81.858 millones
respectivamente. La cuenta Organismos de previsión social.
Acreedores, cuyo importe ascendió a 1.210 millones de ptas., recogió
las cotizaciones obligatorias y voluntarias a favor de la Seguridad
Social que debe ingresar el INSS en su calidad de empresa.
En la cuenta Cobros pendientes de aplicación el saldo ascendió a 230
millones de ptas. y presentó un aumento de 84 millones respecto al
ejercicio anterior. Del importe pendiente de aplicación definitiva
195 millones correspondieron a prestaciones económicas pagadas por
las empresas que colaboran voluntariamente en la gestión y que se
superponen durante un
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periodo determinado con una nueva prestación a cargo del INSS,
deduciendo posteriormente esta Entidad estos importes como descuentos
en el documento presupuestario que recoja la nueva prestación.
La cuenta Reintegros de prestaciones pendientes de aplicación, es la
contrapartida de la cuenta Deudores por prestaciones, por lo que su
saldo y variaciones coinciden con las de ésta.
II.6.1.1.2 Instituto Nacional de la Salud (INSALUD)
De conformidad con lo previsto en el art. 57 del Real Decreto
Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley General de la Seguridad Social y en la
disposición transitoria tercera de la Ley 14/1986, de 25 de abril,
General de Sanidad, corresponde al INSALUD la gestión de las
prestaciones sanitarias de la Seguridad Social en el ámbito
territorial de las Comunidades Autónomas en las que no se han
producido las transferencias de funciones y servicios del INSALUD.
Durante el ejercicio 1998, no se produjeron nuevas transferencias. A
final del ejercicio 1998 eran 10 las
Comunidades Autónomas que no tenían transferidas las funciones y
servicios en materia sanitaria del INSALUD, así como las Ciudades
Autónomas de Ceuta y Melilla.
Como ha venido poniendo de manifiesto este Tribunal en anteriores
Informes anuales, en el balance de situación del INSALUD siguen
apareciendo, también en 1998, partidas de activo por importe de 964
millones de ptas., y de pasivo por importe de 678 millones
correspondientes a centros de gestión de la Comunidad Autónoma de
Canarias, siendo así que esta Comunidad asumió las funciones y
servicios en materia sanitaria del INSALUD en virtud del Real Decreto
446/1994, de 11 de marzo. En el Anexo II.6.6 y en los cuadros
recogidos en este subepígrafe, figuran el balance de situación del
INSALUD correspondiente al ejercicio 1998 y el de 1997, con el fin de
conocer su evolución interanual.
A continuación se reflejan las cuestiones más relevantes
y significativas de la gestión económico-financiera del INSALUD en el
ejercicio 1998, deducidas del resultado de la revisión, examen y
comprobación del balance de situación y demás documentación rendida
por la Entidad a este Tribunal.
ACTIVO
Inmovilizado
(En millones de pesetas)
El importe de la masa patrimonial correspondiente al inmovilizado del
INSALUD presentó un valor neto, a final del ejercicio 1998, de
515.634 millones de ptas. compuesto por el subgrupo de inmovilizado
material por importe neto de 512.271 millones, el inmovilizado
inmaterial por importe neto de 1.701 millones y el inmovilizado
financiero por importe de 1.662 millones.
El inmovilizado inmaterial está compuesto exclusivamente por la
cuenta de Aplicaciones informáticas, cuyo saldo aumentó en 745
millones de ptas., debido a
la adquisición de programas informáticos aplicada al presupuesto
durante el ejercicio 1998 por importe de 765 millones, a traspasos
desde la cuenta de Equipos para procesos de información por importe
de 21 millones, a adquisiciones del ejercicio 1998 pendientes de
aplicar a presupuesto por 6 millones, a bajas y pérdidas por 2
millones, y a disminuciones por 45 millones debido a adquisiciones
efectuadas en el ejercicio anterior aplicadas al presupuesto de
gastos de la Entidad en el ejercicio 1998. El inventario de esta
cuenta no permite deducir que estén incluidos los programas
elaborados por la propia Entidad, de los que este Tribunal tiene
conocimiento a través de otros trabajos de fiscalización, aunque el
INSALUD es la única Entidad de la Seguridad Social que no se ha
reservado los derechos de propiedad intelectual de los programas y
aplicaciones informáticas cuya elaboración y desarrollo ha
contratado.
La variación, durante el ejercicio 1998 de las cuentas del
Inmovilizado material por importe neto de 42.666 millones de ptas.
estuvo motivada por las variaciones positivas debidas al
reconocimiento de las obligaciones presupuestarias del ejercicio que
ascendieron a 53.299 millones (principalmente inversiones en
Construcciones), y las donaciones y otros beneficios por 6 millones,
mientras que las variaciones negativas se debieron a traspasos entre
cuentas y traspasos de otras Entidades por importe de 756 millones,
a ajustes derivados de operaciones registradas en contabilidad
financiera pendientes de aplicar al presupuesto de gastos,
enajenaciones, pérdidas del inmovilizado, ajustes de obligaciones de
presupuestos cerrados y otras causas por importe de 1.431 millones,
y a la variación de la amortización acumulada por importe de 8.452
millones.
Asimismo, el inmovilizado del INSALUD recoge, indebidamente,
inversiones realizadas en el ejercicio 1998 por importe de 226
millones de ptas. por la Dirección General de la Intervención General
de la Seguridad Social. Estas inversiones, debieron haberse
registrado en el inmovilizado de la Tesorería General de la Seguridad
Social, de acuerdo con el art. 70 de la Ley 66/1997, de 30 de
diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social,
que prevé: «...el Presupuesto de la Intervención General de la
Seguridad Social será único y se integrará, como una sección
independiente, en el de los servicios comunes de la Seguridad
Social».
En el análisis de las cuentas rendidas por el INSALUD el Tribunal ha
constatado que la Entidad realizó modificaciones de obligaciones que
habían sido reconocidas en ejercicios anteriores al de 1998, de las
que la Entidad aún no había propuesto el pago a la Tesorería General,
por importe neto de 20 millones, sin que exista la debida
justificación de la anulación de estas obligaciones de ejercicios
cerrados.
La cuenta Construcciones, cuyo saldo ascendió a 415.668 millones de
ptas., ha sido la más significativa,
cuantitativamente, del conjunto de bienes del inmovilizado del
INSALUD, con un aumento de 27.896 millones, respecto al ejercicio
anterior (el 7,19%), debido principalmente a las operaciones
presupuestarias que ascendieron a 27.886 millones y a traspasos netos
recibidos de otras cuentas por 64 millones; mientras que las
operaciones pendientes de aplicar al presupuesto ocasionaron una
disminución neta del saldo por importe de 37 millones y las bajas por
anulación, venta y otros motivos minoraron el saldo de esta cuenta en
17 millones.
Como ya se puso de manifiesto en el Informe anual del ejercicio 1997,
respecto a la inclusión en el balance de la Entidad de los inmuebles
entregados en uso por el INSALUD a las Comunidades Autónomas, hay que
señalar que el Plan General de Contabilidad Pública establece que los
inmuebles que sean objeto de adscripción o cesión deberán producir
baja en cuentas, por su valor neto contable, utilizando como
contrapartida cuentas compensadoras de patrimonio. A diferencia de
este criterio, el PGCP aplicable a las Entidades Gestoras y Servicios
Comunes de la Seguridad Social, establece que los bienes inmuebles
traspasados a Comunidades Autónomas figuren en el balance de los
servicios centrales de las Entidades. Esta misma situación se repite
con los edificios adscritos a las Fundaciones Hospital Manacor y
Hospital Alcorcón valorados en 5.149 millones de ptas. y 13.840
millones, respectivamente 3.
Los saldos de los inventarios de todas las cuentas del inmovilizado
coincidían con sus saldos contables, lo que no ha impedido que,
indebidamente, el inventario de la cuenta Mobiliario registre bienes
que presentan fecha de adquisición del ejercicio 1999.
Del análisis del inventario de la cuenta Construcciones se deduce que
existen 2.897 centros entre los sanitarios y otros tipos de centros;
en muchas de las partidas únicamente figura el nombre del centro o la
provincia donde están ubicados y no recogen las inversiones
realizadas. Por otra parte, registró inmuebles cuya situación
patrimonial plantea interrogantes acerca de la procedencia o no de su
contabilización por el INSALUD, ya que figuran inmuebles propiedad de
empresas públicas, del Patrimonio del Estado, compartidos con la
Universidad Complutense de Madrid, del Instituto Social de la Marina,
en alquiler, de origen desconocido, etc. así como numerosos inmuebles
cedidos siendo así que en el balance del INSALUD no aparece la cuenta
de Patrimonio recibido en cesión. En cuanto a la subcuenta Inmuebles
en
----------
3 No se acepta la alegación formulada por la Intervención General de
la Seguridad Social en relación con el tratamiento que el plan
contable de la Seguridad Social da a los inmuebles cedidos a
Comunidades Autónomas, ya que, de acuerdo con los principios
contables públicos, la entidad que usa el bien es la que debe recoger
el activo y además debe amortizarlos según la depreciación y vida
útil del bien, sin que dicha actuación suponga que las Entidades
Gestoras mantengan la nuda propiedad y por lo tanto deban tenerlos
controlados y deban recogerlos por el valor neto de los bienes
cedidos.
construcción la Entidad tenía registrados inmuebles cuya fecha de
origen reflejada en el inventario se remonta al ejercicio 1981 y que,
deberían estar en funcionamiento y, consecuentemente, clasificados
como inmuebles terminados 4.
En relación con los bienes inventariados con fecha de adquisición de
1998 destaca la ausencia de descripción de algunos de ellos, en la
práctica totalidad de las cuentas, así como la presencia de bienes
que carecen de valor de adquisición o cuyo valor es negativo.
Asimismo, existen bienes registrados en las cuentas Instalaciones,
Maquinaria y Utillaje que están incorrectamente clasificados y que
deberían haberse recogido en otras cuentas de inmovilizado material.
Por otra parte, la cuenta de Equipos para procesos de información
recoge bienes que deberían incluirse en la cuenta de inmovilizado
inmaterial Aplicaciones informáticas.
En cuanto a los bienes adquiridos con anterioridad a 1998 los
inventarios continúan presentando las mismas incidencias ya puestas
de manifiesto por este Tribunal en Informes anuales anteriores, es
decir, ausencia de descripción de numerosos bienes, elementos
carentes de valoración, bienes con valor negativo, elementos que, por
ser su fecha de adquisición antigua, presumiblemente están en desuso
y además no están totalmente amortizados, partidas cuyo concepto
resulta indeterminado o genérico, inclusión de bienes en cuentas que
por su naturaleza deberían registrarse en otras cuentas de
inmovilizado o de existencias y partidas cuya activación como
inmovilizado es dudosa o inadecuada.
La Amortización acumulada del inmovilizado material e inmaterial
ascendió a 132.796 y 112 millones de ptas., respectivamente, con un
incremento neto respecto al ejercicio anterior de 8.469 millones
debido, por una parte, a la amortización anual dotada por el INSALUD
que ascendió a 9.312 millones y, por otra parte, a traspasos y bajas
por importe de 843 millones.
La Orden de cierre del ejercicio 1998 estableció un límite de
amortización para el INSALUD por importe de 9.329 millones de ptas.
de los cuales, como ya se ha señalado anteriormente, 9.312 millones
correspondieron a la dotación de amortización anual del inmovilizado
material e inmaterial, incluida la dotación correspondiente a los
inmuebles entregados en uso a las Comunidades Autónomas, y 17
millones correspondieron a la amortización de los gastos de primer
establecimiento. Con relación al criterio seguido para imputar el
gasto por amortización del inmovilizado se da por reproducido para
esta Entidad lo indicado en el epígrafe II.6.1.1.1. referido al INSS.
Los inventarios representativos de los bienes objeto de amortización
reflejan una columna informativa de la amortización computada,
comenzando a amortizar a partir del ejercicio siguiente al de su
adquisición. No han sido subsanados los mismos defectos ya señalados
en ejercicios anteriores que básicamente se resumen en una falta de
uniformidad y homogeneidad al establecer los tipos o porcentajes de
amortización, ya que la Entidad aplica tipos distintos para cada
ejercicio e, incluso, dentro del mismo ejercicio. Asimismo, se
detectaron bienes que carecían de fondos de amortización cuando por
su fecha de adquisición deberían tenerlos, y elementos con fecha de
adquisición muy antigua que deberían estar completamente amortizados.
Por otra parte, la falta de uniformidad y homogeneidad supone que no
se puede hacer un seguimiento de cada bien con el fin de conocer a
qué fecha queda totalmente amortizado, ni su posible reposición.
Finalmente, el hecho de que el INSALUD tenga activados los inmuebles
traspasados a las Comunidades Autónomas, lleva a que esté
amortizando, indebidamente, los inmuebles que han sido entregados en
uso a estas Comunidades Autónomas. Asimismo, en la cuenta de
Construcciones, continúa sin separarse el valor que corresponde al
terreno y a las edificaciones lo que impide analizar la adecuación
del gasto computado por amortización de las construcciones 5.
En el epígrafe Inversiones financieras permanentes la cuenta
Inversiones financieras permanentes en capital reflejó indebidamente
el total de las aportaciones realizadas por el INSALUD en los
ejercicios 1996 y 1997 al patrimonio de las Fundaciones Hospital
Manacor y Hospital Alcorcón con cargo al capítulo 8 »Activos
Financieros» de su presupuesto de gastos. Con los desembolsos
realizados por el INSALUD durante los ejercicios 1996 y 1997 se ha
aportado el 100% de la dotación inicial, de acuerdo con lo
establecido en las escrituras públicas de constitución de ambas
Fundaciones, de 18 de diciembre de 1996. Sin embargo, ha sido
improcedente contabilizarla como inversión financiera permanente esta
dotación inicial, ya que no supone ningún derecho sobre los bienes de
ambas Fundaciones y por lo tanto no representa un activo real del
INSALUD. Por lo tanto, el INSALUD debe regularizar estas inversiones
financieras permanentes y en consecuencia el resultado económico-
patrimonial del ejercicio en el que se regularicen, estará afectado
por el mayor gasto.6
----------
4 No se aceptan las alegaciones formuladas por la Entidad en relación
con la existencia de una base de datos denominada NOMIIS que recoge
los centros de la Entidad, ya que este Tribunal ha comprobado
mediante la documentación recibida que hay centros que se incluyen en
dicha base de datos, pero no están incluidos en el inventario de la
cuenta de Construcciones y que además, ni tienen registrados otros
elementos propios del resto de cuentas de inmovilizado material e
inmaterial.
5 No se acepta la alegación formulada por la Entidad en relación con
que existe la debida separación entre el valor de los terrenos y el
valor de la construcción, porque el inventario informático recibido
ha permitido comprobar que existen numerosas partidas no incluidos en
el Anexo 2 de las Alegaciones, que carecen de fondos de amortización,
y por tanto, podrían representar terrenos, o bien construcciones sin
amortizar.
6 No se aceptan las alegaciones formuladas por el INSALUD en relación
con la imputación al concepto presupuestario 852 «Aportaciones a
capital de Fundaciones», ya que al no suponer estas participaciones
ningún derecho sobre los bienes de ambas fundaciones, debió imputarse
al capítulo 7 del presupuesto de gastos como una transferencia de
capital.
[Página con imagen]
Gastos a distribuir en varios ejercicios
(En millones de pesetas)
La cuenta Gastos de primer establecimiento recogió el importe de los
gastos realizados por la Entidad para el acondicionamiento de bienes
inmuebles que son utilizados en alquiler. El importe de los gastos
activados hasta el ejercicio 1998 ascendió a 85 millones de ptas., si
bien,
a final del ejercicio corriente sólo quedaron activados gastos por
importe de 51 millones, ya que el INSALUD amortizó en el ejercicio
1998 un importe de 17 millones como resultado de aplicar una cuota
del 20% al saldo inicial de las partidas registradas en esta cuenta.
Activo circulante
(En millones de pesetas)
El consumo de existencias, en los cuatro últimos ejercicios, sigue
parámetros muy similares, es decir, representa prácticamente el 100%
de las compras del ejercicio.
La disminución de la cuenta Otros deudores no presupuestarios es
consecuencia fundamentalmente de las operaciones derivadas de la
aplicación efectuada del anticipo de tesorería concedido por el
Tesoro Público para dar cumplimiento a lo dispuesto en el Real
Decreto- Ley 23/1997, de 5 de diciembre, que autorizó la concesión de
un anticipo de tesorería al INSALUD por 40.000 millones, a cuenta de
la financiación sanitaria de 1998, así como la distribución de la
parte correspondiente entre las Comunidades Autónomas con gestión
transferida.
También forman parte del saldo de esta cuenta las obligaciones
pendientes de aplicar al presupuesto derivadas de convenios
internacionales correspondientes a
los ejercicios 1995 y 1996, por importe de 4.961 millones de ptas.,
que según la Entidad son gastos imputables a las Comunidades
Autónomas que han asumido las funciones y servicios del INSALUD, si
bien no existe normativa alguna que ampare este criterio del INSALUD.
Con criterio contrario, los ingresos que se recogen en la Tesorería
General por convenios internacionales no son repercutidos a las
Comunidades Autónomas.
Asimismo, como ya ha manifestado este Tribunal en Informes anuales
anteriores, en esta cuenta están registrados derechos reflejados en
el concepto extrapresupuestario «Hospitales Administrados», por
importe de 50 millones de ptas., representativos de la deuda de la
Asamblea de la Cruz Roja por asistencia sanitaria prestada a
beneficiarios en el período 1980 a 1990, que se consideran de difícil
realización. También incluyen los derechos registrados en el concepto
extrapresupuestario «Hospitales Clínicos», por un importe
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de 612 millones correspondientes a conceptos genéricos y antiguos que
representan auténticos activos ficticios. Unos y otros créditos deben
ser dados de baja.
En la cuenta Organismos de previsión social, deudores se ha
comprobado que su saldo incluye numerosas partidas deudoras y
acreedoras anteriores al ejercicio 1998 sin justificar; que deben ser
analizadas o en su caso, regularizadas por el INSALUD.
La cuenta Créditos a corto plazo al personal recogió, a final del
ejercicio de 1998, los importes pendientes de reintegro de los
préstamos concedidos por el INSALUD al personal que presta sus
servicios en la Entidad Gestora; en 1998 la entidad concedió nuevos
préstamos, con cargo al presupuesto de gastos de la Entidad Gestora,
por importe de 857 millones. El análisis realizado por este Tribunal
del inventario que justifica el saldo de la cuenta, ha permitido
comprobar que existen préstamos pendientes de cancelación a final del
ejercicio que tienen más de doce mensualidades pendientes de
reembolso por lo que debieron estar reflejados en rúbricas del
inmovilizado financiero, en la parte correspondiente 7.
Las cuentas Caja, Bancos e instituciones de crédito.
Cuentas restringidas de pagos y Operaciones con cargo al fondo de
maniobra pendientes de justificación, recogen el resultado de
contabilizar las operaciones cuyo pago se instrumenta a través del
fondo de
maniobra. Los pagos efectuados a través del fondo de maniobra
correspondieron básicamente al capítulo 2 del presupuesto de gastos.
El INSALUD no ha regularizado, durante el presente ejercicio, las
anomalías ya puestas de manifiesto por este Tribunal en anteriores
Informes anuales: existencia de cuentas corrientes abiertas en el
Banco de España y en el Banco Urquijo a nombre del Hospital Santa
Cristina, cuya titularidad debe corresponder exclusivamente a la
Tesorería General, existencia en distintos centros de gestión del
INSALUD de dos o más cuentas corrientes utilizadas para efectuar
pagos de operaciones a través del fondo de maniobra, unas con saldo
nulo y movimiento en el ejercicio y otras con movimiento y saldos
deudores o acreedores a final del ejercicio. Asimismo, la cuenta
Operaciones con cargo al fondo de maniobra pendientes de
justificación incluyó partidas por al menos 8 millones de ptas. que
representan activos ficticios pendientes de regularización.
Finalmente, los informes de control financiero realizados por la
Intervención General de la Seguridad Social ponen de manifiesto, con
carácter general, que los hospitales realizan pagos mediante el fondo
de maniobra que no están autorizados en la normativa que es de
aplicación a este fondo, como por ejemplo pagos por transporte,
telegramas, alimentación varia, suscripción B.O.E., vestuario y
calzado, suscripciones a cursos y jornadas, etc.
PASIVO
Patrimonio y reservas
(En millones de pesetas)
La cuenta Tesorería General. Cuenta de neto patrimonial recogió en
los servicios centrales de la Entidad Gestora el neto existente como
consecuencia de sus relaciones con la Tesorería General. La
disminución considerable del neto patrimonial del INSALUD por importe
de 189.921 millones de ptas., se ha debido a abonos y cargos
efectuados para registrar las cancelaciones del saldo de las cuentas
de enlace que han recogido, principalmente, pagos y cobros
correspondientes a la entidad y el traspaso de sus resultados a la
Tesorería General.
Acreedores a largo plazo
(En millones de pesetas)
7 No se acepta la alegación formulada por el INSALUD en relación con
los préstamos concedidos al personal porque independientemente de que
las normas de elaboración de los anteproyectos de presupuestos para
las Entidades Gestoras
y Tesorería General establezcan que los préstamos al personal serán
considerados siempre a corto plazo, financieramente deben separarse
los préstamos que tengan vencimiento a corto plazo de los que tengan
vencimiento a largo plazo.
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En la cuenta Fianzas recibidas a largo plazo, su saldo lo constituyen
partidas antiguas que se remontan incluso al ejercicio 1977, por lo
que el INSALUD debe realizar las revisiones necesarias con el
fin de que no existan partidas que deban ser devueltas a quienes las
constituyeron o bien deban ser aplicadas al presupuesto de recursos
de la Tesorería General.
Acreedores a corto plazo
(En millones de pesetas)
La cuenta Acreedores por obligaciones reconocidas.
Presupuesto de gastos corriente recogió las obligaciones pendientes
de pago a final del ejercicio de 1998 que ascendieron a 384.256
millones de ptas. y representaron el 9,83% del total de las
obligaciones reconocidas por el INSALUD durante el ejercicio 1998 que
ascendieron a 3.910.936 millones, que coincide con el mismo
porcentaje del ejercicio 1997, igual al 9,83%, y es superior al 8,68%
del ejercicio 1996. Del total de obligaciones pendientes de pago a
final del ejercicio 1998, la Tesorería General no había efectuado la
ordenación de pagos por importe de 305.637 millones de ptas., 52.505
millones estaban pendientes de que efectuara el pago material y
26.114 millones estaban pendientes de que el INSALUD expidiera la
correspondiente propuesta de pago, sin que la entidad haya facilitado
al Tribunal una justificación .
Entre las obligaciones reconocidas pendientes de pago a final del
ejercicio de 1998 destacaron, como en ejercicios anteriores, las
transferencias que la Tesorería General tiene que realizar a la
Administración General del Estado por las funciones y servicios
asumidos en materia de asistencia sanitaria a la Comunidad Autónoma
del País Vasco y a la Comunidad Foral de Navarra que en 1998
alcanzaron unos importes de 194.811 y 40.875 millones de ptas.,
respectivamente.
El saldo de la cuenta Acreedores por obligaciones reconocidas.
Presupuestos de gastos cerrados tuvo un incremento, respecto al
ejercicio anterior, del 31,24%
debido, fundamentalmente, a las deudas a favor de la Administración
General del Estado, con destino a la Comunidad Autónoma del País
Vasco y a la Comunidad Foral de Navarra que alcanzaron unos importes
de 725.582 y 156.142 millones de ptas., respectivamente, como
consecuencia de la incorporación de las deudas, por este mismo
motivo, del ejercicio 1997, que no fueron pagadas por la Tesorería
General durante el ejercicio 1998 y cuyo importe ascendió a 222.751
millones.
El INSALUD sigue manteniendo en esta cuenta, excluidas las deudas con
la Administración General del Estado señaladas anteriormente, otras
obligaciones reconocidas por importe de, al menos, 1.404 millones de
ptas. que incluso se remontan hasta el ejercicio de 1982, que
razonablemente han prescrito, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 46 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria, por
lo que de nuevo el Tribunal debe proponer a la Entidad que analice
las correspondientes partidas y proceda a su abono o a su
regularización.
Asimismo, sigue figurando como acreedor del INSALUD la Delegación de
Hacienda de Madrid, por las obligaciones reconocidas por la
compensación del coste financiero de los préstamos recibidos de la
Administración General del Estado por un importe acumulado de 41.256
millones de ptas., desde el ejercicio de 1993. El Tribunal viene
manifestando desde el Informe anual de 1993 que la Entidad Gestora no
debió haber reconocido este coste en modo alguno, dado que la
normativa reguladora de estos préstamos no estableció el pago de
intereses ni contraprestación alguna por su concesión. El Tribunal
reitera que el INSALUD debe tramitar los expedientes de baja en
contabilidad correspondientes.
El importe de las deudas del INSALUD con la Administración General
del Estado derivadas de las transferencias de servicios a las
Comunidades Autónomas del País Vasco y de Navarra no ha disminuido
por no haber ampliado el mecanismo establecido en la Disposición
Adicional Séptima del Real Decreto 1637/1995, de 6 de octubre, por el
que se aprueba el Reglamento General de Recaudación de los Recursos
del sistema de la Seguridad Social que estableció que las deudas
existentes a 31 de diciembre de 1995, serían amortizadas en un plazo
de diez años a partir del 1 de enero de 1996, (sin establecer un año
de inicio ni un calendario de amortización).
Por otra parte, el retraso en el pago a los acreedores puede suponer
un perjuicio para la Seguridad Social por el posible devengo de
intereses de demora a su favor, especialmente si las deudas derivan
de contratos celebrados de acuerdo con la Ley 13/1995, de 17 de mayo,
de Contratos de las Administraciones Públicas.
La cuenta Acreedores por obligaciones reconocidas pendientes de
aplicar al presupuesto recogió el importe de los gastos realizados y
de los bienes y servicios recibidos, que debiendo haber estado
aplicados al presupuesto de gastos del INSALUD de 1998, no se
imputaron al mismo. El importe ascendió a 19.752 millones de ptas.,
de los cuales 57 millones correspondieron a inversiones y el resto, a
gastos corrientes del ejercicio. De acuerdo con la clasificación
funcional del presupuesto de gastos, del total de obligaciones
pendientes de aplicar al presupuesto de gastos del INSALUD, destacó
el importe de 18.780 millones correspondientes al programa de
atención especializada. En cuanto a la clasificación económica del
gasto, destacaron los importes de 10.092 millones correspondientes al
artículo 22 «Material, suministros y otros» y 8.513 millones al
artículo 25 «Asistencia sanitaria con medios ajenos».
El saldo de la cuenta Acreedores por periodificación de gastos
presupuestarios recogió los gastos devengados al cierre del ejercicio
1998 derivados del consumo de bienes y servicios recibidos,
correspondientes a obligaciones no vencidas a final del ejercicio. En
la cuenta Otros acreedores no presupuestarios, el saldo tuvo una
disminución de 40.138 millones de ptas. debido principalmente a la
cancelación de las operaciones relativas al anticipo de tesorería
concedido por la Administración General del Estado al INSALUD en 1997
por importe de 40.000 millones a cuenta de la financiación sanitaria
de 1998; a este anticipo y las operaciones relativas al mismo se ha
hecho mención al comentar la cuenta Otros deudores no
presupuestarios.
Por otra parte, tampoco ha solucionado el INSALUD las deudas con la
extinguida Administración Institucional de la Sanidad Nacional, por
un importe neto de 6.613 millones de ptas. Conviene recordar que el
Real Decreto 1943/1986, de 19 de septiembre, por el que se determinó
la estructura orgánica básica del Ministerio de Sanidad y
Consumo, estableció en la disposición transitoria segunda que el
organismo autónomo Administración Institucional de la Sanidad
Nacional quedaba suprimido el 1 de enero de 1987.
Asimismo, siguen formando parte del saldo de esta cuenta otras deudas
bajo la rúbrica «Hospitales Clínicos» y «Hospitales Administrados»
por importe de 605 millones de ptas. y deudas recogidas en la
dirección provincial de Madrid y en el Hospital Puerta de Hierro por
importe 1.078 millones que incluyen partidas antiguas, algunas de las
cuales proceden de 1977, con conceptos genéricos que no describen
claramente la naturaleza de las operaciones que generó la deuda y que
no varían su saldo durante ejercicios, por lo que puede afirmarse que
representan meros pasivos ficticios que deben ser dados de baja en
contabilidad.
El saldo de la cuenta Hacienda Pública acreedora, correspondió
prácticamente en su totalidad a retenciones efectuadas sobre las
rentas sujetas al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas
pendientes de pago a final del ejercicio, por retenciones del tercer
trimestre de 1996 y del cuarto trimestre de 1998. De la revisión del
inventario se deduce que además de las correspondientes al cuarto
trimestre de 1998 por importe de 27.880 millones de ptas. permanecían
partidas sin liquidar correspondientes al tercer trimestre de 1996
por 19.746 millones.
En la cuenta Organismos de previsión social, acreedores las partidas
más significativas correspondieron a las cuotas de Seguridad Social
del INSALUD como empleador, que ascendieron a 11.324 millones de
ptas. y a las cuotas de sus trabajadores por un importe de 2.315
millones. Siguen formando parte de la cuenta partidas sin liquidar,
anteriores al ejercicio 1998, que suponen el 32% del saldo de la
cuenta en la muestra analizada, que deben ser objeto de
regularización por la Entidad.
El saldo del epígrafe Partidas pendientes de aplicación corresponde
en su totalidad a cobros pendientes de aplicación. El INSALUD ha
cancelado en este ejercicio el saldo que en el ejercicio anterior
reflejaba la cuenta de Otras partidas pendientes de aplicación que
recogía saldos deudores y acreedores pendientes de depuración
derivados principalmente de diferencias de conciliación.
En la cuenta Cobros pendientes de aplicación, cuyo saldo ascendió a
281 millones de ptas., la principal subcuenta correspondió a Otros
cobros pendientes de aplicación, por importe de 215 millones que
estaban pendientes de identificación por parte del INSALUD. La
documentación justificativa del saldo ha permitido comprobar que la
mayor parte del mismo está formado por partidas anteriores a 1992.
Dado que las partidas registradas en está cuenta deben tener un
carácter meramente transitorio la Entidad debe realizar las
actuaciones oportunas con objeto de imputarlas correctamente y así
evitar que el transcurso del tiempo dificulte suimputación
definitiva.
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II.6.1.1.3 Instituto de Migraciones y Servicios Sociales (IMSERSO)
Como en ejercicios anteriores, el Gobierno, mediante Real Decreto, ha
traspasado las funciones y servicios de la Seguridad Social, en
materias encomendadas al IMSERSO, lo que ha supuesto que las cuentas
rendidas, correspondientes al ejercicio 1998, estén minoradas,
respecto al ejercicio anterior, en el importe de los bienes, derechos
y obligaciones traspasados durante el ejercicio 1998:
- Comunidad Autónoma de La Rioja, en virtud de lo dispuesto en el
Real Decreto 75/1998, de 23 de enero, con efectos de 1 de enero de
1998. Esta ha sido la última Comunidad Autónoma que ha recibido
transferencias.
- La Residencia Mixta de Zaragoza ha sido transferida a la Comunidad
Autónoma de Aragón, de acuerdo
con el Real Decreto 299/1998, de 27 de febrero sobre ampliación de
servicios y medios traspasados a la Comunidad Autónoma de Aragón.
Por lo tanto, en el ejercicio 1998 la gestión directa del IMSERSO se
ha limitado a sus Servicios Centrales, a determinados centros de
carácter especial cuyas funciones y servicios no han sido
transferidos y a la gestión en las Ciudades Autónomas de Ceuta y
Melilla.
En el Anexo II.6.7 y en los cuadros que recoge este subepígrafe,
figuran el balance de situación del IMSERSO correspondiente al
ejercicio 1998 y el de 1997, con el fin de conocer su evolución
interanual.
A continuación se reflejan las cuestiones más relevantes
y significativas de la gestión económico-financiera del IMSERSO en el
ejercicio 1998, deducidas del resultado de la revisión, examen y
comprobación del balance de situación y demás documentación rendida
por la Entidad a este Tribunal.
ACTIVO
Inmovilizado
(En millones de pesetas)
En el Inmovilizado inmaterial, la cuenta de Aplicaciones informáticas
debiera incorporar el importe no sólo de los derechos de propiedad o
uso de programas informáticos adquiridos a terceros, sino el coste de
producción de los programas informáticos elaborados para la propia
Entidad de los que habitualmente se reserva la propiedad intelectual.
El saldo ascendió a 5 millones de ptas., con un incremento respecto
al ejercicio anterior de 3 millones (150%), debido a los traspasos de
partidas que en el ejercicio anterior estaban en la cuenta de Equipos
para procesos de información.
El subgrupo del inmovilizado material experimentó un aumento durante
el ejercicio 1998 por importe neto de 260 millones de ptas., debido a
aumentos por inversiones presupuestarias por importe de 1.737
millones, destacando las realizadas en las cuentas Construcciones
y Mobiliario por 1.258 y 317 millones, respectivamente, y a traspasos
procedentes de la Tesorería General.
Las bajas de bienes que han sido objeto de traspasos
a Comunidades Autónomas ascendieron a 708 millones (a excepción de los
inmuebles que siguen permaneciendo en el inmovilizado de la Entidad,
en la forma que ya se ha indicado en el INSALUD), y ha habido bajas,
traspasos y anulaciones por importe de 33 millones. La variación de
la amortización acumulada del inmovilizado material ascendió a 782
millones.
La cuenta Construcciones experimentó un aumento de 1.312 millones de
ptas. (1,25%) respecto al ejercicio 1997, motivado por las
inversiones del ejercicio por 1.258 millones, traspasos de la
Tesorería General por 47 millones y traspasos entre cuentas por 7
millones. El saldo contable de la subcuenta Construcciones en curso
no coincide con el importe que refleja el inventario, existiendo una
diferencia de 516 millones 8.
En la cuenta Construcciones el saldo recogió los inmuebles entregados
en uso a las Comunidades Autónomas por el IMSERSO por lo que se
reitera lo manifestado en el subepígrafe II.6.1.1.2 Instituto
Nacional de la Salud (INSALUD).
Esta cuenta Construcciones también recogió inversiones
presupuestarias realizadas por la Entidad en inmuebles que fueron
adscritos a las Comunidades Autónomas por importe de 885 millones de
ptas., así como inversiones en el Consorcio para la construcción y
dotación de un Centro de Atención a Minusválidos Psíquicos en La
Rioja por importe de 21 millones. Como ya se expresó en el Informe
anual del ejercicio anterior y en el Informe de Fiscalización
Especial, de las cuentas y de la contratación del Consorcio para la
construcción y dotación de un Centro de Atención a Minusválidos
Psíquicos en La Rioja, Ejercicios 1995, 1996 y 1997, las inversiones
que efectuó el IMSERSO como aportación a dicho Consorcio, no debieron
recogerse en el Inmovilizado material sino en el Inmovilizado
financiero como inversión representativa de la participación en el
patrimonio del Consorcio y, por consiguiente, en la contabilidad
presupuestaria en el capítulo 8 «Activos Financieros» 9.
Los inventarios de las cuentas del Inmovilizado material
correspondientes a elementos adquiridos en el ejercicio 1998 no
presentaron incidencias destacables,
si bien, las cuentas de Mobiliario y Equipos para procesos de
información, registraron bienes que por su naturaleza deberían
incluirse en otras cuentas del inmovilizado. Además, en estas mismas
cuentas existe una diferencia de 711 y 13 millones de ptas.,
respectivamente, entre sus saldos contables y los inventarios
correspondientes, por lo que la Entidad debe proseguir en el análisis
de estos inventarios con el fin de que éstos sean fiel reflejo del
saldo contable e informen adecuadamente de los elementos que
contienen.
En cuanto a los bienes adquiridos con anterioridad al ejercicio 1998,
los inventarios presentan las mismas deficiencias ya puestas de
manifiesto por este Tribunal en anteriores Informes anuales que la
Entidad sigue sin resolver. El inventario de la cuenta Mobiliario
presentaba elementos obsoletos, bienes sin valorar, bienes que
debieron registrarse en otras cuentas de inmovilizado, bienes en
desuso y partidas con conceptos indeterminados que impiden analizar
la naturaleza de los bienes activados. En el inventario de la cuenta
Equipos para procesos de información figuraban partidas
correspondientes a la adquisición de licencias para el uso de
programas informáticos que deberían estar registradas en la cuenta
Aplicaciones informáticas; bienes que por su fecha de adquisición y
por su naturaleza, están totalmente obsoletos y en desuso y bienes
sin valorar incumpliendo el principio contable de precio de
adquisición.
Por otra parte, el IMSERSO no elaboró el inventario de las cuentas
del Inmovilizado material con el nivel de desagregación en subcuentas
establecido en el PGCP aplicable a las Entidades Gestoras y Servicios
Comunes de la Seguridad Social 10.
Por lo que respecta a la Amortización acumulada del inmovilizado
material tuvo un aumento de 782 millones de ptas. que representó un
incremento del 8,08% respecto al ejercicio anterior. Esta variación
es consecuencia del aumento por la dotación de la amortización en el
ejercicio, que ascendió a 999 millones, compensada en parte por
regularizaciones correspondientes a centros transferidos por 190
millones y a otras regularizaciones y bajas por importe de 27
millones.
El IMSERSO dotó la amortización, como en ejercicios anteriores y como
el resto de las Entidades, por el límite establecido en la Orden
Ministerial de cierre del ejercicio 1998; se ha observado que los
criterios y porcentajes aplicados para establecer los fondos de
amortización, en el período 1994 a 1998 se han uniformado y
homogeneizado en gran medida utilizando un sistema lineal; no sucede
esto en las cuentas Mobiliario y Equipos
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8 No se acepta la alegación formulada por el IMSERSO en el sentido de
que la Entidad considera que la diferencia es de 69 millones, en
lugar del importe de 516 millones de ptas, ya que de la documentación
rendida por la Entidad Gestora a este Tribunal sigue constatándose la
diferencia de 516 millones de ptas. entre el saldo contable y el
saldo del inventario de la subcuenta «Construcciones en curso».
9 No se acepta la alegación formulada por la Entidad, ya que las
inversiones que efectuó el IMSERSO como aportación para la
construcción y dotación de unCentro de Atención a Minusválidos
Psíquicos en La Rioja, no debieron recogerse en el Inmovilizado
material, sino en el Inmovilizado financiero como inversión
representativa de la participación en el patrimonio del Consorcio y,
por consiguiente, en la contabilidad presupuestaria en el capítulo
VIII «Activos Financieros». Así se hace constar en el Informe de
Fiscalización Especial de las cuentas y de la contratación del
Consorcio para la construcción y dotación de un Centro de Atención a
Minusválidos Psíquicos en La Rioja. Ejercicios 1995, 1996 y 1997,
aprobado por el Pleno del Tribunal el 31 de mayo de 2000, en el cual
se hizo constar que el IMSERSO debió haber imputado la aportación a
su presupuesto de gastos, como un activo financiero (Capítulo VIII),
al tratarse de una participación financiera en el patrimonio del
Consorcio.
10 No se acepta la alegación formulada por el IMSERSO, en relación
con la elaboración del inventario del inmovilizado material con el
nivel de desagregación establecido en el Plan General de Contabilidad
Pública adaptado a las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la
Seguridad Social, ya que de la documentación rendida a este Tribunal
se deduce que los inventarios de todas las cuentas del inmovilizado
material (no sólo en la de Mobiliario) no han sido elaborados por la
Entidad con el nivel de desagregación por subcuentas tal y como
establece el citado Plan General de Contabilidad Pública.
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para procesos de información, en las que la Entidad continua sin
aplicar un sistema uniforme de amortización a lo largo del tiempo,
utilizando tipos distintos cada año para determinar las cuotas
anuales de amortización y redistribuyendo los fondos de amortización
existentes conforme con la citada norma. Respecto a esta actuación,
se reitera lo señalado en el subepígrafe II.6.1.1.1.
Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS).
Finalmente, la dotación a la amortización de la cuenta
Construcciones, que ascendió a 512 millones de ptas., incluyó la
amortización correspondiente a los inmuebles entregados en uso a las
Comunidades Autónomas con servicios transferidos y continúan sin
separar el valor atribuido al terreno y a las edificaciones. En este
sentido, se reitera lo indicado en el subepígrafe II.6.1.1.2
Instituto Nacional de la Salud (INSALUD).
Activo circulante
(En millones de pesetas)
El grupo de Existencias ha tenido un incremento del 6,30% respecto al
ejercicio anterior, a pesar de haberse efectuado durante el ejercicio
los traspasos de competencias indicados al principio del análisis del
balance de la Entidad.
La cuenta Deudores por prestaciones registró un saldo al final del
ejercicio de 5.489 millones de ptas., lo que representó la práctica
totalidad del Activo Circulante de la Entidad Gestora. El incremento
de esta cuenta en el ejercicio 1998, respecto al ejercicio anterior,
ha sido de 390 millones (7,65%), debido al aumento en el importe de
las nuevas liquidaciones giradas a los perceptores de pensiones no
contributivas de invalidez y jubilación y de subsidios de la LISMI,
por 4.618 millones (10,35% superiores a las del ejercicio anterior),
y a las minoraciones tanto por reintegros de los perceptores por
importe de 3.695 millones (14,33% superiores a las del ejercicio
anterior), como por las anulaciones y bajas que ascendieron a 533
millones (19,51% superiores a las del ejercicio anterior).
Al igual que se recoge en el subepígrafe II.6.1.1.1.
Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), el IMSERSO reflejó
en el presupuesto de gastos como minoración de las obligaciones del
presupuesto corriente, los reintegros de los pagos indebidos de las
pensiones no contributivas y de los subsidios de la LISMI, las
retrocesiones de estas prestaciones, las prestaciones impagadas
y los pagos superpuestos con otras prestaciones, y en la
contabilidad financiera lo reflejó como minoración de los gastos del
ejercicio, de acuerdo con la disposición adicional trigésima segunda
de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales,
Administrativas y del Orden Social, sin tener en cuenta el año en que
se produjeron los mismos. Esta actuación plantea dos cuestiones: a)
que es contraria, en todo caso, al Principio contable de no
compensación, ya que, sólo los cobros de las pensiones no
contributivas de invalidez y jubilación devengadas en el propio
ejercicio debían minorar los gastos del ejercicio corriente y el
resto ser considerado como ingreso extraordinario del ejercicio y b)
que no se puede aplicar en ningún caso la Ley 42/1994 a los subsidios
de la LISMI, porque no tienen la consideración de prestaciones del
sistema de la Seguridad Social11.
Coincide el importe de la deuda pendiente a 31.12.98 que figura en el
inventario, con el saldo contable; no obstante, el saldo inicial
tiene una diferencia de 4 millones de ptas. con el saldo del
inventario del ejercicio
----------
11 No se acepta la alegación formulada por el IMSERSO en relación con
las minoraciones de los gastos del ejercicio como consecuencia de las
recuperaciones de prestaciones pagadas indebidamente, tanto en el
ejercicio como en ejercicios anteriores. Es cierto que la Entidad
está aplicando la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de medidas
fiscales, administrativas y de orden social, pero lo que el Tribunal
critica es que esta norma resulta contraria al principio contable de
nocompensación de ingresos y gastos.
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1997, además, existen diferencias significativas entre los
importes recogidos en el inventario y en los estados contables en los
conceptos de reintegros, liquidación del ejercicio y bajas y
anulaciones. Del importe total de los derechos pendientes de cobro a
final del ejercicio 1998, un 86% correspondió a los pagos indebidos
de las pensiones no contributivas de invalidez y jubilación, y el 14%
restante a pagos indebidos de las prestaciones previstas en la Ley
13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de los Minusválidos
(LISMI). Sin embargo, dado que los susbsidios de la LISMI no tienen
la consideración de prestaciones de la Seguridad Social, el IMSERSO
no debe recoger el importe de los pagos indebidos pendientes de cobro
en esta cuenta de Deudores por prestaciones ya que, cuando los
órganos gestores de estos subsidios (Comunidades Autónomas
y direcciones provinciales del IMSERSO en Ceuta y Melilla) emiten la
resolución por la que se declara la existencia de pagos indebidos,
han de comunicarlo al Ministerio de Hacienda (que contabilizará estos
derechos), para que éste inicie la gestión recaudatoria de estos
subsidios, una vez transcurrido el plazo de 10 días para su ingreso
voluntario. En relación con el ejercicio anterior el importe
correspondiente a pensiones no contributivas ha sido superior en 824
millones lo que supuso un incremento del 21%, y el importe
correspondiente a subsidios de la LISMI fue inferior en 430 millones
lo que represento un decremento del 36%.
Del análisis del inventario de Créditos a corto plazo al personal,
que coincide con el saldo contable, se deduce que la Entidad sigue
manteniendo, como puso de manifiesto este Tribunal en el ejercicio
anterior, anticipos y préstamos que tenían vencimientos superiores a
los doce meses, por lo que ésta deberá reclasificar los que tienen
vencimiento a largo plazo en rúbricas del inmovilizado financiero 12.
Las cuentas Caja, Bancos e instituciones de crédito.
Cuentas restringidas de pagos y Operaciones con cargo al fondo de
maniobra pendientes de justificación representaron conjuntamente la
dotación del fondo de maniobra constituido por la Tesorería General
en los centros de gestión del IMSERSO, atendiendo a las distintas
situaciones en que se encontraban los fondos recibidos. Los pagos
realizados a los acreedores e imputados al presupuesto de gastos de
la Entidad -pendientes de que la Tesorería General efectuase la
ordenación o el pago a favor de los centros de gestión del IMSERSO-
correspondieron en su mayor parte a bienes corrientes y servicios
aplicados al capítulo 2 de su presupuesto de gastos y dotaciones.
La cuenta Otras partidas pendientes de aplicación no presentó saldo a
final del ejercicio debido a que la Entidad imputó el saldo de esta
cuenta como pérdidas de ejercicios anteriores, ya que, tal y como
había señalado este Tribunal en Informes anuales anteriores, esta
cuenta representaba un activo ficticio que no ha tenido movimiento en
los últimos ejercicios.
PASIVO
Fondos propios
(En millones de pesetas)
La cuenta Tesorería General. Cuenta de neto patrimonial recogió en
los servicios centrales de la Entidad el neto existente en la misma
como consecuencia de sus relaciones con la Tesorería General,
representando
la posición financiera de la Entidad respecto a este Servicio Común.
Durante el ejercicio 1998 se produjo una disminución del neto
patrimonial del IMSERSO por importe de 17.554 millones de ptas.
Acreedores a largo plazo
(En millones de pesetas)
En la cuenta Fianzas recibidas a largo plazo la mayor parte del saldo
se sitúa en los servicios centrales de la Entidad y corresponde a
operaciones del período 1975 a 1991.
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12 No se acepta la alegación formulada por el IMSERSO, de nuevo en
este ejercicio, en relación con los préstamos concedidos al personal
porque independientemente de que las normas de elaboración de los
anteproyectos de presupuestos para las Entidades Gestoras y Tesorería
General establezcan que los préstamos al personal serán considerados
siempre a corto plazo, financieramente deben separarse los préstamos
que tengan vencimiento a corto plazo de los que tengan vencimiento a
largo plazo.
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Acreedores a corto plazo
(En millones de pesetas)
La cuenta Acreedores por obligaciones reconocidas. Presupuesto de
gastos corriente recogió el importe de las obligaciones reconocidas
con cargo al presupuesto de gastos y dotaciones de la Entidad que se
encontraban a final del ejercicio pendientes de que la Tesorería
General efectuase su pago. El saldo de la cuenta superó en 1.544
millones de ptas. al del ejercicio anterior. Destacaron también en
esta Entidad la deuda a favor de la Administración General del Estado
con destino a la Comunidad Autónoma del País Vasco y a la Comunidad
Foral de Navarra por importes de 13.492 y 3.679 millones,
respectivamente. Del total de obligaciones reconocidas pendientes de
pagar a final del ejercicio, 581 millones de ptas. se encontraban
pendientes de que el IMSERSO propusiese su pago, con un incremento
respecto al ejercicio anterior del 157%, sin que exista justificación
de esta falta de emisión de las propuestas de pago. El importe de las
obligaciones reconocidas, pendientes de que su pago fuese ordenado
por la Tesorería General ascendió a 22.447 millones y el importe
pendiente de que este Servicio Común efectuase el pago material
ascendió a 3.073 millones.
La cuenta Acreedores por obligaciones reconocidas.
Presupuestos de gastos cerrados recogió las obligaciones reconocidas
en los presupuestos de gastos y dotaciones de ejercicios anteriores a
1998, pendientes de pago a final del ejercicio 1998, en sus distintas
fases presupuestarias. Prácticamente la totalidad del saldo (99,42%)
estaba pendiente de que su pago fuese ordenado por la Tesorería
General. De todas las deudas reflejadas destacan las que corresponden
a la Administración General del Estado con destino a la Comunidad
Autónoma del País Vasco y a la Comunidad Foral de Navarra que
ascendieron a 65.398 y 17.558 millones de ptas. respectivamente,
deudas cuyo origen se remonta al ejercicio 1992. El importe de estas
deudas no ha variado a
pesar del mecanismo establecido en la disposición adicional séptima
del Real Decreto 1637/1995, de 6 de octubre, por el que se aprueba el
Reglamento General de Recaudación de los Recursos del sistema de la
Seguridad Social en el que se establecía que las deudas existentes
a 31 de diciembre de 1995, serían amortizadas en un plazo de diez años
a partir del 1 de enero de 1996, (aunque sin establecer un año de
inicio ni un calendario de amortización).
Por otra parte, el retraso en el pago a los acreedores puede suponer
un perjuicio para la Seguridad Social por el posible devengo de
intereses de demora a favor de los acreedores del IMSERSO,
especialmente si las deudas derivan de contratos celebrados de
acuerdo con la Ley 13/1995, de 17 de mayo, de Contratos de las
Administraciones Públicas.
El incremento del saldo global de esta cuenta en relación con el
ejercicio anterior fue de 15.005 millones de ptas., debido a la
incorporación de las obligaciones reconocidas en el ejercicio 1997
que quedaron pendientes de pago, por importe de 24.557 millones, y a
la disminución por los pagos realizados durante el ejercicio 1998 por
importe de 9.544 millones y por las anulaciones practicadas en el
ejercicio, por importe de 8 millones.
La cuenta Otros acreedores no presupuestarios recogió deudas por
operaciones no presupuestarias de diversa naturaleza; el saldo
correspondió prácticamente en su totalidad al concepto
extrapresupuestario «Reintegro Fondo Asistencia Social» (FAS), con un
importe de 22.136 millones de ptas., en el que se incluyeron los
importes obtenidos de la recuperación de las pensiones asistenciales
por períodos concurrentes con la percepción de pensiones de la
Seguridad Social. Su saldo se recogió contablemente en los servicios
centrales y representa una deuda a favor del Ministerio de Trabajo
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y Asuntos Sociales. Con relación a esta deuda el IMSERSO había
expedido las correspondientes propuestas de pago extrapresupuestarias
estando pendientes de pago por parte de la Tesorería General. El
origen de estas deudas se remonta a 1991, por lo que la Entidad debe
realizar las acciones oportunas ante la Tesorería General al objeto
de su pago o cancelación.
En la cuenta Hacienda Pública, acreedor por diversos conceptos,
prácticamente la totalidad del saldo correspondió a retenciones
efectuadas sobre las rentas sujetas al Impuesto sobre la Renta de las
Personas Físicas en concepto de pago a cuenta. De la revisión del
inventario se deduce, que además de las correspondientes al cuarto
trimestre de 1998 por importe de 275 millones de ptas., permanecían
partidas sin liquidar correspondientes al tercer trimestre de 1996
por importe de 259 millones de ptas. En la documentación
complementaria requerida por este Tribunal, se ha podido comprobar
que en el mes de marzo de 1999 la Tesorería General ingresó las
retenciones del cuarto trimestre de 1998 y las correspondientes al
tercer trimestre de 1996. La cuenta Organismos de previsión social
acreedores, a pesar del traspaso de competencias efectuado, tuvo un
aumento del 18,83% en relación con el ejercicio precedente, debido,
según información de la Entidad, a la entrada en vigor del Convenio
Colectivo único y a que en este ejercicio 1998 se comenzó a cotizar
por determinadas prestaciones incluidas en la acción social del
Instituto. Del total del saldo de esta cuenta, 239 millones (84,15%)
correspondieron a la cuota de empleadores y 45 millones (15,84%) a la
cuota de los trabajadores.
La cuenta Reintegros de prestaciones pendientes de aplicación, cuyo
importe ascendió a 5.489 millones de ptas., es la contrapartida de la
cuenta de Deudores por
prestaciones, por lo que es de aplicación a esta cuenta lo
manifestado anteriormente en la cuenta deudora.
II.6.1.1.4 Instituto Social de la Marina (ISM)
El Gobierno, mediante Real Decreto, ha traspasado en el ejercicio
1998 funciones y servicios de la Seguridad Social a las Comunidades
Autónomas, que se indican, lo que ha supuesto que las cuentas
rendidas, correspondientes al ejercicio 1998, estén minoradas en el
importe de los bienes, derechos y obligaciones traspasados durante el
ejercicio 1998:
- Real Decreto 1049/1997, de 27 de junio, por el que se traspasaron a
la Comunidad Autónoma de Cataluña funciones y servicios de la
Seguridad Social en materia de asistencia sanitaria encomendada al
Instituto Social de la Marina, con efectos 1 de enero de 1998.
- Real Decreto 558/1998, de 2 de abril, por el que se traspasaron a
la Comunidad Autónoma del País Vasco, funciones y servicios de la
Seguridad Social en materia de asistencia sanitaria y servicios
sociales encomendada al Instituto Social de la Marina.
En el Anexo II.6.8 y en los cuadros recogidos en este subepígrafe,
figuran el balance de situación del ISM correspondiente al ejercicio
1998 y el de 1997, con el fin de conocer su evolución interanual.
A continuación se reflejan las cuestiones más relevantes
y significativas de la gestión económico-financiera del ISM en el
ejercicio 1998, deducidas del resultado de la revisión, examen y
comprobación del balance de situación y demás documentación rendida
por la Entidad a este Tribunal.
ACTIVO
Inmovilizado
(En millones de pesetas)
En el Inmovilizado del ISM destacó el epígrafe de inmovilizado
material que tuvo, en términos netos, una disminución de 405 millones
de ptas. respecto al ejercicio anterior, debido al aumento de las
inversiones presupuestarias que ascendieron a 922 millones
(principalmente inversiones en inmuebles), compensados con las bajas
y anulaciones por importe neto de 485 millones (básicamente por
traspasos de bienes del inmovilizado a las Comunidades Autónomas,
excepto los inmuebles que siguen permaneciendo en el balance del ISM)
y con la variación de la amortización por importe de 842 millones
(principalmente la dotación de la amortización del ejercicio).
En relación con el Inmovilizado inmaterial, la cuenta Aplicaciones
informáticas, debiera incorporar el importe no sólo de los derechos
de propiedad o uso de programas informáticos adquiridos a terceros,
sino también el coste de producción de los programas informáticos
elaborados para la propia Entidad de los que habitualmente se reserva
la propiedad intelectual. Del inventario de la cuenta no se deduce
que todos los programas estén recogidos.
La cuenta del inmovilizado material que presentó mayor saldo fue la
de Construcciones. Del análisis de su inventario se deduce que, al
igual que en ejercicios anteriores, existen inmuebles cedidos por
terceros, sin que el balance de la Entidad recoja la cuenta
Patrimonio recibido en cesión, así como inmuebles en «concesión
administrativa». Sigue recogiendo la inversión en las viviendas del
Polígono Elviña (A Coruña). Estas viviendas constituyen unos bienes
que no utiliza la Entidad, sino los adjudicatarios de las mismas.
Consecuentemente, el ISM debe proceder a revisar la calificación
jurídica de todos y cada uno de los inmuebles que tiene registrados
en la cuenta de Construcciones y proceder, en su caso, a realizar las
regularizaciones oportunas.
Como ya se indicó en el Informe Anual del ejercicio 1997, respecto a
la contabilización de los inmuebles entregados en uso a las
Comunidades Autónomas por el ISM, hay que señalar y así se expone
también en el subepígrafe II.6.1.1.2. Instituto Nacional de la Salud
(INSALUD), que el Plan General de Contabilidad Pública, establece que
los inmuebles que sean objeto de adscripción o cesión deberán
producir baja en cuentas por su valor neto contable, utilizando como
contrapartida de la misma cuentas compensadoras de patrimonio,
posición que comparte el Tribunal. A diferencia de este criterio, el
PGCP aplicable a las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la
Seguridad Social, establece que los bienes inmuebles traspasados a
Comunidades Autónomas figuren en el balance de los servicios
centrales de las Entidades.
Del análisis del resto de los inventarios de las cuentas del
inmovilizado material se deduce que no están elaborados con el nivel
de desagregación por subcuentas que establece el PGCP aplicable a las
Entidades
Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social. Asimismo, salvo
en las cuentas de Equipos para procesos de información y Otro
inmovilizado material, se ha comprobado que no coincide el saldo del
inventario con sus respectivos saldos contables, encontrándose las
diferencias más significativas en las cuentas de Instalaciones
técnicas, Maquinaria, y Mobiliario, que presentaban unas diferencias
de 30, 30 y 518 millones, respectivamente.
En relación con los bienes inventariados con fecha de adquisición de
1998 es de destacar que bienes registrados en las cuentas Maquinaria
y Utillaje estaban incorrectamente clasificados y deberían haberse
recogido en otras cuentas del inmovilizado material.
En cuanto a los bienes adquiridos con anterioridad a 1998 los
inventarios presentan las mismas incidencias ya puestas de manifiesto
por este Tribunal en Informes anuales anteriores: elementos que, por
ser su fecha de adquisición antigua, presumiblemente están en desuso
y además no están totalmente amortizados, bienes cuyo concepto
descriptivo es indeterminado o genérico, inclusión de bienes en
cuentas que por su naturaleza deberían registrarse en otras cuentas
de inmovilizado o de existencias y partidas cuya activación se
considera inadecuada.
La Amortización acumulada del inmovilizado material tuvo un
incremento neto de 842 millones de ptas. respecto al ejercicio
anterior, debido a la dotación del ejercicio por 988 millones,
importe ligeramente inferior a la dotación máxima autorizada en la
Orden de Cierre del ejercicio de 996 millones, y a bajas por importe
de 146 millones debidas principalmente al traspaso de la amortización
acumulada de bienes del inmovilizado. Respecto a esta actuación, se
reitera lo manifestado en el subepígrafe II.6.1.1.1. Instituto
Nacional de la Seguridad Social (INSS).
Por otra parte, el ISM ha dotado la amortización sobre el valor total
de la cuenta de Construcciones, al igual que en el resto de las
Entidades Gestoras y asimismo, también ha dotado amortización sobre
los inmuebles entregados en uso a las Comunidades Autónomas. En este
sentido, se reitera lo establecido en el subepígrafe II.6.1.2
Instituto Nacional de la Salud (INSALUD).
En el epígrafe de Inversiones financieras permanentes destaca la
cuenta Créditos a largo plazo que presentó una disminución de saldo
de 9 millones de ptas., respecto al ejercicio anterior, debido a
anulaciones, por insolvencias y prescripción, de préstamos que el ISM
ha concedido a los trabajadores de este Régimen Especial durante el
período de 1975 a 1981 por importe de 3 millones y a amortizaciones
de préstamos realizadas por los adjudicatarios de viviendas de
protección oficial que ascendieron a 6 millones. En la revisión de
esta cuenta se ha puesto de manifiesto, como en el ejercicio
anterior, y sin que la Entidad haya justificado ninguna actuación al
respecto, que los importes de las deudas
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pendientes de los beneficiarios de un grupo de viviendas en Isla
Cristina (Huelva) siguen sin tener variación debido a la falta de
ejecución del acuerdo de adquisición de las viviendas por la Junta de
Andalucía, y también se ha observado que, debido a los desfases
existentes entre los periodos de amortización de los correspondientes
débitos y créditos, no existe una correlación entre el importe de los
créditos pendientes de reembolsar por los adjudicatarios de viviendas
de protección oficial (recogidos en esta cuenta) y los préstamos
pendientes de devolver por el ISM a las Entidades financieras u
Organismos públicos que financiaron la construcción de las viviendas
(recogidos en las cuentas de Deudas a largo plazo con entidades de
crédito y Deudas a largo plazo), siendo así que estas deudas
presentan mayores importes que aquellos créditos. Por todo éllo, el
ISM debe adoptar las medidas oportunas para controlar y gestionar
adecuadamente el cobro de todos los créditos concedidos así como, en
su caso, de los correspondientes intereses 13.
Por otra parte, es necesario señalar que esta cuenta no recogió los
créditos contra los adjudicatarios de las viviendas del Polígono de
Elviña (A Coruña), debido
a que, como ya puso de manifiesto este Tribunal en anteriores
Informes anuales, el importe de las inversiones realizadas por el ISM
en estas viviendas fue contabilizado financieramente en la cuenta de
Construcciones, mediante su aplicación al presupuesto de gastos y
dotaciones de la Entidad, en vez de contabilizarlas en una cuenta
representativa de un derecho de cobro respecto a los créditos nacidos
como contrapartida de la entrega de las viviendas. Por tanto, el ISM
dio a los créditos concedidos para la adquisición de este grupo de
viviendas, sin la debida justificación, un tratamiento contable
diferente al aplicado en el resto de viviendas que se adjudicaron por
el mismo procedimiento (acceso diferido a la propiedad). Por otra
parte, el importe de los atrasos pendientes de ingreso por parte de
los beneficiarios, tanto por intereses como por capitales, según ha
comunicado la Entidad a este Tribunal, ascendió a 90 millones de
ptas., por lo que junto con la deuda reflejada en esta cuenta por
importe de 154 millones, el importe total pendiente de cobro a final
del ejercicio 1998 ascendió a 214 millones, montante que no está
debidamente reflejado en el balance del ISM.
Activo circulante
(En millones de pesetas)
Del Activo circulante de la Entidad el epígrafe más significativo fue
el de Deudores que representó el 83,94%, seguido del de Tesorería con
el 6,81% y el de Existencias con el 4,37%. Los epígrafes de
Inversiones financieras temporales y Partidas pendientes de
aplicación representaron el 2,30% y el 2,58%, respectivamente.
En el epígrafe de Existencias la disminución de 8 millones de ptas.,
respecto al ejercicio anterior, se debió, fundamentalmente, al
traspaso de las existencias a las Comunidades Autónomas del País
Vasco y Cataluña.
Del epígrafe de Deudores destacó la cuenta de Deudores por
prestaciones que representó el 82,29% del saldo del activo circulante
de la Entidad, con un aumento de 64 millones de ptas. respecto al
ejercicio anterior, debido a nuevas liquidaciones giradas a los
perceptores de prestaciones indebidamente pagadas por importe de 421
millones (inferiores en un 43,03% a las
----------
13 No se acepta la alegación formulada por el ISM en relación con las
Inversiones financieras permanentes correspondientes a los préstamos
sociales concedidos a los beneficiarios de viviendas de protección
oficial, ya que el ISM debía haber realizado inicialmente las
actuaciones oportunas para que existiera la debida correlación. Por
otra parte, el I.S.M. en la comparación de débitos y créditos no ha
considerado la deuda correspondiente al grupo de viviendas Elviña.
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del ejercicio anterior), reintegros que han minorado el presupuesto
de gastos de la Entidad por importe de 310 millones (superiores en un
24,50% a las del ejercicio anterior) y anulaciones y bajas por
importe de 47 millones (superiores en un 11,90% a las del ejercicio
anterior). El análisis del inventario de esta cuenta ha puesto de
manifiesto la existencia de deudores, cuya fecha de contracción en
cuenta correspondió a los ejercicios 1993 y anteriores, por lo que es
posible que, salvo que se haya interrumpido el plazo de prescripción,
no sean realizables; también figuran deudores que no han efectuado
reintegro alguno durante el ejercicio 1998. La Entidad debe proceder
a analizar todos los deudores con el fin de que el inventario refleje
exactamente los derechos realizables y exigir el cobro a su
vencimiento o garantizar el mismo adecuadamente; es decir, para
gestionar eficazmente los fondos públicos que representan.
Al igual que en los subepígrafes II.6.1.1.1. Instituto Nacional de la
Seguridad Social (INSS) y II.6.1.1.3 Instituto de Migraciones y
Servicios Sociales (IMSERSO), el ISM reflejó en el presupuesto de
gastos, de acuerdo con la disposición adicional trigésima segunda de
la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales,
Administrativas y del Orden Social, los reintegros de prestaciones
indebidamente pagadas, como minoración de las obligaciones del
presupuesto corriente y en la contabilidad financiera como minoración
de los gastos del ejercicio, sin tener en cuenta el año en que
tuvieron lugar los pagos indebidos de las prestaciones, por lo que se
reitera aquí lo recogido en los anteriores subepígrafes 14.
Del análisis del inventario del epígrafe inversiones financieras
temporales se deduce al igual que en el ejercicio anterior que
existen todavía siete préstamos cuyo capital pendiente no ha variado
en los tres últimos ejercicios, por lo que el ISM debe tomar las
medidas oportunas tendentes a la cancelación de estos derechos.
En el epígrafe de Tesorería, las cuentas Caja, Bancos e instituciones
de crédito. Cuentas restringidas de pagos
y Operaciones con cargo al fondo de maniobra pendientes de
justificación, representaron la dotación del fondo de maniobra
constituido por la Tesorería General en los centros de gestión del
ISM, que ascendió, a final del ejercicio 1998, a 131 millones de
ptas. con una disminución de 10 millones respecto al ejercicio
anterior. A través del fondo de maniobra se pagaron fundamentalmente
operaciones del capítulo 2 del presupuesto de gastos correspondientes
a adquisiciones de bienes y servicios. La relación de los pagos
realizados por el ISM a través del fondo de maniobra sobre los pagos
totales del capítulo 2 es del 40,39%, mientras en el ejercicio
anterior esta relación fue del 56,5%, que pone de manifiesto la gran
utilización que tiene este sistema especial de pago en las
adquisiciones de bienes y servicios de la Entidad.
En la cuenta Bancos e instituciones de crédito.
Cuentas restringidas de pagos, el ISM recogió los fondos existentes
en las cuentas corrientes que utiliza el ISM, así como las cuentas
corrientes correspondientes a los nueve Centros Asistenciales en el
extranjero. Para la justificación del saldo de 5 millones de ptas. de
los Centros Asistenciales en el extranjero, la Entidad ha aportado
certificados bancarios de fechas distintas a 31 de diciembre, por lo
que la valoración del saldo de esta cuenta no queda garantizado que
sea correcta.
La cuenta Operaciones con cargo al fondo de maniobra pendientes de
justificación debía recoger partidas imputadas al presupuesto de
gastos del ISM en el ejercicio 1998 y pendientes de reposición por
parte de la Tesorería General. El análisis realizado por este
Tribunal sobre el inventario de esta cuenta ha puesto de manifiesto:
a) la existencia de partidas que se imputaron al presupuesto de 1999
por importe de 1 millón de ptas., y b) otras partidas por 19 millones
que no habían sido imputadas al presupuesto de gastos que
corresponden, fundamentalmente, a provisiones de fondos y
transferencias a los Centros Asistenciales en el extranjero y recogen
partidas antiguas que no deben permanecer dado el carácter
transitorio de esta cuenta.
PASIVO
Fondos propios
(En millones de pesetas)
La cuenta de Tesorería General. Cuenta de neto patrimonial, donde el
ISM tiene reflejado el efecto de sus relaciones con la Tesorería
General, presentó una disminución del neto patrimonial de la Entidad,
respecto al ejercicio anterior, debida a abonos para la cancelación
del saldo de cuentas de enlace que recogen operaciones
----------
14 No se acepta la alegación formulada por el ISM en relación con las
minoraciones de los gastos del ejercicio como consecuencia de las
recuperaciones de prestaciones pagadas indebidamente, tanto en el
ejercicio como en ejercicios anteriores. Es cierto que la Entidad
está aplicando la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de medidas
fiscales, administrativas y del orden social y la Resolución de la
Intervención General de la Seguridad Social de 22 de diciembre de
1995, pero lo que el Tribunal critica es que esta norma resulta
contraria al principio contable de no compensación de ingresos y
gastos.
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relativas a pagos, cobros y traspasos por 179.056 millones y
cargos para el traspaso de los resultados
de la Entidad a la Tesorería General por 179.373 millones.
Acreedores a largo plazo
(En millones de pesetas)
En el epígrafe de Otras deudas a largo plazo destacó la cuenta Deudas
a largo plazo con entidades de crédito que recogió el importe de los
créditos obtenidos por el ISM con la finalidad de financiar la
construcción de viviendas de protección oficial destinadas a los
trabajadores del Régimen Especial . El saldo total estaba distribuido
entre el grupo de viviendas de Elviña (A Coruña), al que corresponden
196 millones de ptas., y el de viviendas de Isla Cristina al que
corresponden
41 millones. Durante el ejercicio, el saldo de esta cuenta ha
disminuido en 263 millones como consecuencia de las amortizaciones de
los préstamos, que sirvieron para financiar la construcción de tres
grupos de viviendas . Asimismo, en la cuenta de Deudas a largo plazo
el ISM tiene registrado el préstamo con el Instituto Nacional de la
Vivienda por la financiación recibida para la construcción de un
grupo de viviendasde Santoña.
Acreedores a corto plazo
(En millones de pesetas)
En el epígrafe Acreedores a corto plazo la cuenta Acreedores por
obligaciones reconocidas. Presupuesto de gastos corriente registró
las obligaciones de naturaleza presupuestaria reconocidas por el ISM
pendientes de pago por parte de la Tesorería General. Del saldo de la
cuenta, el 91,32% estaba pendiente de ordenar y/o pagar por parte de
la Tesorería General y un importe de 194 millones de ptas. estaba
pendiente de que fuese propuesto el pago por parte del ISM a la
Tesorería General, sin que exista justificación para la falta de
propuesta de pago. Las obligaciones pendientes de pago a final del
ejercicio 1998 representaron el 1,25% del total de obligaciones
reconocidas por la Entidad, relación que ha aumentado ligeramente
respecto al ejercicio anterior.
Por capítulos presupuestarios destacaron los capítulos 2
«Gastos en bienes corrientes y servicios» y 6 «Inversiones reales»
con unos importes de 1.137 y 506 millones de ptas., respectivamente.
En la cuenta Acreedores por obligaciones reconocidas. Presupuestos de
gastos cerrados, el 99,26% del saldo (43 millones de ptas.)
correspondió a obligaciones presupuestarias pendientes de que el ISM
propusiese su pago, sin que exista justificación de la falta de
propuesta de pago. Por otra parte, el retraso en el pago a los
acreedores puede suponer un perjuicio para la Seguridad Social por el
posible devengo de intereses de demora a favor de los acreedores del
ISM, especialmentesi las deudas derivan de contratos celebrados de
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acuerdo con la Ley 13/1995, de 17 de mayo, de Contratos de las
Administraciones Públicas 15.
Del análisis efectuado sobre la relación de acreedores justificativa
del saldo de esta cuenta, se deduce que el mayor importe de las
deudas correspondió a tributos locales del periodo 1993 a 1997
pendientes de pago al Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria por
importe de 23 millones de ptas.
En la cuenta Hacienda Pública acreedora el saldo presentó un aumento
de 81 millones de ptas. (1,87%) respecto al ejercicio anterior.
Prácticamente la totalidad del saldo correspondió a retenciones
efectuadas sobre rentas sujetas al Impuesto sobre la Renta de las
Personas Físicas en concepto de pago a cuenta del mismo. Del análisis
del inventario se deduce que existen, indebidamente, partidas sin
liquidar correspondientes al tercer trimestre de 1996 que debieron
haber sido ingresadas a la Hacienda Pública por la Tesorería General
con anterioridad al 21 de octubre de 1996.
En la documentación complementaria requerida por este Tribunal y
remitida por la Entidad, se ha podido comprobar que en el primer
trimestre de 1999 la Tesorería General ingresó las retenciones del
cuarto trimestre de 1998 y las correspondientes al tercer trimestre
de 1996. La cuenta Organismos de previsión social, acreedores, cuyo
importe ascendió a 259 millones de ptas., recogió las cotizaciones
obligatorias y voluntarias a favor de la Seguridad Social que debe
ingresar el ISM en su calidad de empresa, correspondientes al mes de
diciembre de 1998.
En la cuenta Cobros pendientes de aplicación, el saldo experimentó
una disminución, debida fundamentalmente a que se aplicaron los
ingresos que, por importe
de 278 millones, habían realizado los adjudicatarios de las
viviendas del Polígono de Elviña (A Coruña) por cuotas mensuales de
amortización y reintegros extraordinarios correspondientes a la
financiación concedida para la adquisición de las viviendas de
protección oficial, que el ISM no había aplicado definitivamente al
cierre del ejercicio 1997. La aplicación definitiva de los ingresos
mencionados anteriormente tuvo como contrapartida la baja en la
cuenta de Otras construcciones de un saldo de 281 millones
representativo de la valoración atribuida a 242 viviendas del
Polígono indicado. El 84,2% del saldo corresponde a cuotas de
amortización de préstamos ingresadas durante el ejercicio por los
adjudicatarios de las viviendas del Polígono Elviña no aplicadas
definitivamente en el ejercicio 1998.
La cuenta Reintegros de prestaciones pendientes de aplicación es la
contrapartida de la cuenta de Deudores por prestaciones, por lo que
es de aplicación a esta cuenta lo manifestado anteriormente en la
cuenta deudora.
II.6.1.1.5 Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS)
En el Anexo II.6.9 y en los cuadros que se recogen en este
subepígrafe, figura el balance de situación de la Tesorería General
de la Seguridad Social correspondiente al ejercicio 1998 y el del
ejercicio anterior, con el fin de conocer su evolución.
A continuación se exponen las conclusiones más relevantes que se han
obtenido tras el análisis de los estados anuales rendidos por la
Tesorería General a 31de diciembre de 1998.
ACTIVO Inmovilizado (En millones de pesetas)
----------
15 No se acepta la alegación formulada por el ISM en relación con la
falta de emisión de las propuestas de pago, por importe de 210
millones de ptas., ya que una vez adquirido el suministro, efectuado
la prestación del
servicio o recibida la obra de conformidad, no debe existir motivo
alguno para no efectuar la correspondiente propuesta de pago a favor
de los adjudicatarios.
El inmovilizado de la Tesorería General no recoge inversiones por
importe de 226 millones de pesetas realizadas en el ejercicio 1998
por la Dirección General de la Intervención General de la Seguridad,
que figuran indebidamente contabilizadas en el balance de situación
del INSALUD. Esta situación refleja de nuevo (ver apartado II.
6.1.1.2.) el incumplimiento de las previsiones normativas contenidas
en el art. 70 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas
Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que prevé que «...el
Presupuesto de la Intervención General de la Seguridad Social será
único y se integrará, como una sección independiente, en el de los
servicios comunes de la Seguridad Social».
El incumplimiento de esta disposición, ha supuesto en general que las
Entidades Gestoras del Sistema de Seguridad Social no hayan realizado
en 1998 las correspondientes reasignaciones presupuestarias de todos
los créditos asignados en el programa de «Control interno y
Contabilidad» en favor de la Tesorería General; y que, por tanto,
este inmovilizado no figure contabilizado en el balance de la
Tesorería General, tal y como exige la norma citada en el párrafo
anterior, sino en el del INSALUD.
Con referencia al Inmovilizado inmaterial, la Tesorería General, a
diferencia del resto de entidades, no ha registrado contablemente
importe alguno en las cuentas de Inmovilizado inmaterial, subgrupo
contable creado en el nuevo PGCP aplicable a las entidades gestoras
y servicios comunes de la Seguridad Social. Así, la cuenta de
«Aplicaciones informáticas», debiera incorporar el importe no sólo de
los derechos de propiedad o uso de programas informáticos adquiridos
a terceros, sino el coste de producción de los programas informáticos
elaborados para la propia Tesorería General (vgr.: SILTGA, SILTGR,
SIP, etc.) de los que habitualmente se reserva la propiedad
intelectual.
La falta de información en la Tesorería General respecto a la
valoración de estas aplicaciones informáticas, con el consiguiente
incumplimiento de la norma 4ª de valoración del nuevo PGCP para las
entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, ha
impedido a este Tribunal el análisis de este subgrupo contable.
Asimismo, este Tribunal tampoco puede precisar el efecto que por vía
de amortización, tendría la deficiencia señalada sobre el resultado
del ejercicio.
No obstante lo anterior, tal y como se expuso por este Tribunal en el
Informe Anual de 1997, se observa que la Tesorería General mantiene
contabilizado en la cuenta de Equipos para procesos de información
software adquirido a terceros, cuando en aplicación del nuevo plan
contable estas adquisiciones debieran contabilizarse bien en la
cuenta de Aplicaciones informáticas, bien en cuentas de gasto (caso
de tratarse de adquisiciones no inventariables), por lo que procede
que la Tesorería General efectúe la regularización de estas partidas.
Con relación al Inmovilizado material, la variación experimentada por
esta agrupación en el ejercicio 1998 es de 10.942 millones de
pesetas, con unas incorporaciones de 15.111 millones y unas bajas de
4.169 millones. Las rúbricas de «Construcciones» y de «Equipos para
procesos de información», son las que presentan una mayor variación,
con 6.439 y 4.683 millones respectivamente.
En el ejercicio 1998 la Tesorería ha contabilizado los inmuebles
entregados, en pago de deuda, por la Mutualidad de Previsión Social
de Funcionarios del INP, por valor de 665 millones de pesetas, cuya
falta de registro contable ha sido puesta de manifiesto en anteriores
Informes Anuales. Sin embargo, aún persisten deficiencias que afectan
al Inmovilizado material. Entre ellas destacan las siguientes:
- Las partidas correspondientes a «Instalaciones Técnicas»,
«Maquinaria», «Mobiliario», «Equipos para procesos de información», y
«Elementos de transporte», en la parte correspondiente a Servicios
Centrales, parten de un saldo de apertura a 1.1.1998 que carece de
desglose (es una cuenta de mayor), por lo que este Tribunal no ha
podido aplicar los procedimientos y pruebas necesarios para opinar
sobre la representatividad de esta parte del saldo global de la
cuenta.
- La Tesorería General sigue sin excluir de la base de amortización
de Inmovilizado el valor de los terrenos sobre los que se asientan
sus inmuebles al igual que el resto de las entidades de la Seguridad
Social, ya que no dispone de un desglose de su valor. La Tesorería ha
dotado la amortización correspondiente al ejercicio, de acuerdo con
el límite máximo establecido por la Orden del Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales de 18 de diciembre de 1998, reguladora de las
operaciones de cierre del ejercicio, por importe de 1.285 millones de
pesetas. Este criterio, que supone el establecimiento de un límite a
la dotación a la amortización del ejercicio, se aparta de los
principios que inspiran el PGCP, y su propia adaptación a las
Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, según
el cual las amortizaciones «habrían de establecerse sistemáticamente
en función de la vida útil de los bienes».
- Finalmente, como consecuencia de inversiones en inmuebles con
arrendamientos ya rescindidos, la Tesorería General debe dar de baja
de su Inmovilizado material un importe de al menos 54 millones de
ptas. con cargo a resultados de ejercicios anteriores.
En lo que se refiere a las Inversiones financieras permanentes de la
Tesorería General, este Tribunal debe destacar que el control interno
de esta rúbrica, en lo que respecta a los préstamos concedidos,
presenta numerosas deficiencias: faltas de correspondencia no
aclaradas entre la información contable y extracontable, impagos de
las cuotas de amortización (algunas
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muy antiguas), falta de registro contable de los intereses devengados
y no satisfechos, etc.
En particular, la Tesorería General es titular de dos préstamos por
un importe total de 114 millones de ptas., concedidos en 1975 por la
extinguida Mutualidad Laboral de la Construcción a la cooperativa
Miraflores de los Angeles de Málaga (esta cooperativa fue absorbida
en 1975 por la sociedad cooperativa Caja de Crédito Sur, entidad
declarada en quiebra en 1979), de los que únicamente ha conseguido
cobrar 4 millones de ptas. Actualmente
esta deuda sigue excluida de la masa de acreedores en el
procedimiento de declaración de quiebra de la sociedad Caja de
Crédito Sur, no habiendo sido ejecutadas por la Tesorería General las
garantías hipotecarias y cambiarias (aval bancario) que la
aseguraban, por lo que existe el riesgo de que prescriban y, por
tanto, de la pérdida del derecho de cobro contabilizado. Esta
situación ya se puso de manifiesto en anteriores Informes de
Fiscalización de este Tribunal, sin que la Tesorería General haya
tomado ninguna medida al respecto.
Gastos a distribuir en varios ejercicios
(En millones de pesetas)
16 17 En lo que se refiere a los Gastos a distribuir en varios
ejercicios, la Tesorería General sigue manteniendo en el balance, a
pesar de las indicaciones en sentido contrario de este Tribunal, como
gastos financieros diferidos 50.106 millones de ptas.,
correspondientes a intereses de las pólizas suscritas con el Banco de
España, devengados y vencidos a 31.12.1998 (ya lo estaban
a 31.12.1994), y que por lo tanto deberían haberse contabilizado como
gastos financieros en la cuenta de resultados.
Así pues, la Tesorería General debe dar de baja estos gastos del
activo, lo que supone un menor resultado de ejercicios anteriores por
importe de 50.106 millones. En el mismo sentido, la Tesorería General
ha registrado indebidamente como mayor gasto del ejercicio corriente
un importe de 8.351 millones de ptas. que corresponde a intereses ya
devengados que han sido pagados durante el ejercicio, por lo que este
importe debe reclasificarsecomo mayor gasto de ejercicios anteriores.
----------
16 Con relación a las alegaciones presentadas por la Intervención
General de la Seguridad Social sobre intereses derivados de las
pólizas de crédito concertadas con el Banco de España, cabe señalar
que, al igual que en ejercicios anteriores, las actuaciones
realizadas por la Tesorería General, siguiendo las directrices
marcadas en su Resolución de 12 de junio de 1996 e Instrucción de 18
de junio del mismo año, vulneran al menos tres principios contables
públicos:
El principio de prudencia, pues los gastos por intereses derivados de
las pólizas de crédito concertadas con el Banco de España, están
efectivamente realizados en los ejercicios 1992, 1993 y 1994.
El principio de devengo, pues los intereses de las pólizas de
crédito, tal y como reconoce la disposición transitoria sexta de la
Ley 41/1994, de 10 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado
para 1995, están vencidos al 31 de diciembre de 1994 y calculados al
tipo de interés inicialmente concertado (11%).
El principio de correlación de ingresos y gastos, pues la Tesorería
General contabilizó en 1995 unos ingresos de 84.841.107.748 pesetas
procedentes del INEM para cancelar, entre otros, los débitos
contraídos por intereses de las pólizas de crédito de referencia. La
Tesorería General registró este ingreso y, sin embargo, esta
difiriendo el gasto en 10 anualidades, procedimiento que contraviene
claramente el principio de correlación de ingresos y gastos.
En definitiva, este Tribunal considera que la disposición transitoria
sexta de la Ley 41/1994, de 30 de diciembre, de Presupuestos
Generales del Estado para 1995, debe interpretarse de acuerdo con los
principios inspiradores de nuestro ordenamiento contable, de ahí que
no pueda sino rechazarse la interpretación realizada por la
Intervención General por ser contraria a los tres principios
contables antes citados. Por tanto lo que la referida disposición
transitoria establece no es otra cosa que un
aplazamiento en los pagos (exigibilidad de la deuda) correspondientes
a los intereses devengados y vencidos al 31.12.1994 (83.509.649.315
pesetas), en 10 anualidades a partir de 1995 y al principal
(256.100.000.000 pesetas), en veinte anualidades a partir del año
2000, que no devengarán intereses a partir del 1 de enero de 1995.
17 No puede aceptarse la alegación realizada por la Tesorería General
respecto de la contabilización de los intereses de los créditos
concedidos por el Banco de España, ya que en opinión de este
Tribunal, tanto la Tesorería General como la Intervención General
realizan una interpretación de la Disposición Transitoria sexta de la
ley 41/1994, de Presupuestos Generales del Estado para 1995,
disconforme con los principios contables vigentes, ya que lo
establecido en la citada Disposición Transitoria, no es otra cosa que
un aplazamiento en los pagos (exigibilidad de la deuda)
correspondientes a los intereses devengados y vencidos al 31.12.1994
(83.509.649.315 pesetas), en 10 anualidades a partir de 1995 y al
principal (256.100.000.000 pesetas), en veinte anualidades a partir
del año 2000, que no devengarán intereses a partir del 1 de enero de
1995.
Consecuentemente, todos los gastos financieros derivados de esta
operación deberían haber estado registrados por la Tesorería General
con anterioridad a esta fecha, de forma paralela a como la Tesorería
General contabilizó el ingreso procedente del INEM para cancelar los
débitos contraidos por intereses de las pólizas de crédito de
referencia que fue imputado en su totalidad al ejercicio 1995 por
importe de 84.841.107.748 pesetas.
La Tesorería General registró este ingreso y, sin embargo, está
difiriendo el gasto en 10 anualidades, procedimiento que contraviene
claramente el principio de correlación de ingresos y gastos. Además,
también incumple los principios de devengo y prudencia.
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Activo Circulante (En millones de pesetas)
Tras el análisis realizado por este Tribunal, se han puesto de
manifiesto las siguientes incidencias:
- La Tesorería General sigue sin registrar en la cuenta Deudores por
derechos reconocidos de ejercicios anteriores, la deuda
correspondiente al sector público estatal por cotizaciones sociales
impagadas cuyo importe asciende, a 31 de diciembre de 1998, a 9.578
millones de ptas.
- La Tesorería General mantiene, a 31 de diciembre de 1998, Deudores
por derechos reconocidos, con una antigüedad de más de cinco años,
por importe de 25.153 millones de pesetas, de los que en 1999 ha
anulado 913 millones. Estos saldos corresponden en su mayor parte a
deudores de prestaciones de asistencia sanitaria realizadas por el
INSALUD, por lo que dada la antigüedad de esta deuda la Tesorería
General debería
tener constituída una provisión que cubriera el riesgo de impago
de estos derechos por un importe de 25.153 millones de pesetas.
- El apartado 2.7.3 de la OM de 18 de diciembre de 1998, del
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, por la que se regulan las
operaciones de cierre del ejercicio 1998, determina que el importe a
dotar a la provisión para insolvencias correspondiente a deudas con
la Seguridad Social para las que se haya iniciado el periodo
ejecutivo de cobro, se cifrará de manera global en el importe mayor
que resulte de aplicar los siguientes criterios: a) el 50% de los
saldos a que se refiere el artículo 2 de la Orden de 21 de julio de
1995, b) el que resulte de aplicar los siguientes porcentajes a los
expresados saldos en función de su antigüedad (25% a los de ejercicio
corriente, 50% a los del ejercicio 1997, 75% a los del ejercicio1996,
y el 100% a los de ejercicios anteriores).
La Tesorería General, en cumplimiento de lo establecido en este
precepto ha dotado una provisión para insolvencias de 855.893
millones de pesetas (en aplicación de la opción b), lo que representa
un 62% del saldo contable pendiente de cobro a 31.12.1998. Este
porcentaje supone un incremento de 12 puntos respecto a la provisión
dotada por la Tesorería General por este concepto a 31.12.1997. No
obstante este incremento, la provisión dotada es aún insuficiente,
tal y como viene indicando este Tribunal en anteriores Informes de
Fiscalización, por no responder a las expectativas reales de cobro
que tiene la Tesorería General de esta deuda, estimándose esta
insuficiencia, de acuerdo con el seguimiento del índice de cobro
efectivo efectuado por el Tribunal, hasta el 13% del saldo contable
total pendiente de cobro al 31 de diciembre de 1998.
- Esta insuficiencia de la provisión dotada a 31.12.98 es
sensiblemente inferior a la existente a 31.12.97, debido,
fundamentalmente, al incremento del porcentaje de la provisión dotada
por la Tesorería General que ha pasado de un 50% en 1997 a un 62% a
31.12.98. Por otra parte, considerando la entrada en vigor de la
resolución de 14.12.1999 (BOE de 21.12.1999) de la IGAE, por la que
se regulan determinadas operaciones contables, entre otras, el
cálculo de la provisión para insolvencia de deudores, ha de tenerse
en cuenta, reiterando la manifestación expresada en el examen de la
Cuenta General del Estado, la posibilidad de que pueda producirse en
el ejercicio de 1999 un incremento de los anteriores porcentajes. La
Tesorería General sigue sin dotar ninguna provisión que cubra el
riesgo de insolvencias de los deudores en aplazamiento y
fraccionamiento18. Este Tribunal, de acuerdo con el promedio de los
datos sobre anulaciones por incumplimientos facilitados por la
Tesorería General para los ejercicios 1995, 1996, 1997 y 1998,
considera procedente que se dote una provisión que cubra el riesgo de
insolvencias de estos deudores, que podría alcanzar el 29% del saldo
contable de estos deudores a 31.12.1998. Debe tenerse en cuenta que
la deuda en situación de aplazamiento y fraccionamiento no está
garantizada en su totalidad (v.gr.: supuestos legales de exoneración
de la obligación de presentar
garantías, bajo porcentaje de realización de los bienes y derechos de
los deudores, existencia de otros acreedores con igual o superior
derecho de cobro que el que ostenta la Tesorería General,
depreciación de los bienes que garantizan el pago de la deuda, entre
los supuestos más relevantes).
- 19 La Tesorería General ha contabilizado por primera vez en este
ejercicio la deuda correspondiente a las cotizaciones sociales de las
Instituciones sanitarias públicas y privadas sin ánimo de lucro,
objeto de moratoria según lo dispuesto en las Leyes 41/1994 y 65/
1997, por las que se aprueban los Presupuestos Generales del Estado
para 1995 y 1998, respectivamente. Este cambio de criterio contable
ha supuesto un mayor resultado del ejercicio 1998 por importe de
74.267 millones de ptas.
Este Tribunal no ha podido obtener de la Tesorería General datos que
permitiesen haber efectuado un estudio tan completo como el efectuado
en el caso de los deudores en vía ejecutiva, para de esta forma poder
determinar el importe en que debería situarse la provisión para
insolvencias correspondiente, pues no figura provisión alguna por
este concepto en las cuentas rendidas. No obstante, del análisis
realizado se deduce que esta deuda objeto de moratoria tiene una gran
antigüedad (la más reciente tiene su origen en el ejercicio 1994).
Este Tribunal considera que la Tesorería General debe provisionar
convenientemente esta deuda. Debe recordarse, a este respecto que la
aplicación de la Resolución de 14.12.1999 de la Intervención General
de la Administración del Estado, en lo referente al cálculo de
provisiones, en el ejercicio 1999, supondrá una provisión que podría
situarse en torno al 80% de este saldo contable.
- La Tesorería General no ha contabilizado la deuda pendiente de
cobro por recaudación en vía voluntaria, esto es, las deudas
derivadas de descubiertos o diferencias en cotización, actas de
liquidación o infracción emitidas por la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social, recargos generados por los deudores por cobro
indebido de prestaciones del Sistema de Seguridad Social, etc., deuda
que a 31.12.1998 ascendía a 319.219 millones de pesetas, de acuerdo
con la información facilitada por la Tesorería General a este
Tribunal de Cuentas.
Esta deuda no está suficientemente depurada por la Tesorería General,
por este motivo y por carecer de elementos de juicio para evaluar
adecuadamente la provisión que habría que dotar la Tesorería General,
y teniendo en cuenta, además, el bajo índice de cobro que presenta la
deuda en vía ejecutiva (teóricamente más soportada), este Tribunal no
puede proponer un ajuste al resultado por esta deuda. No obstante,
dado que de acuerdo con los principios contables públicos esta deuda
debe ser contabilizada, este Tribunal considera
----------
18 La alegación realizada por la Tesorería General sobre la provisión
para insolvencias de deudores por aplazamiento y fraccionamiento y
sobre la provisión para insolvencias de deudores por cotizaciones
sociales correspondientes a Instituciones sanitarias públicas y
privadas sin ánimo de lucro, incurre en el error de considerar que el
riesgo de impago de estas deudas (que se reconoce de forma explícita)
está ya cubierto por la provisión para insolvencias de deudores en
vía ejecutiva, lo cual es del todo incierto, ya que se trata de
partidas deudoras diferentes, y la propia metodología aplicada por la
Tesorería General en 1998 para el cálculo de esta última provisión,
nada indica sobre que ésta incluya la cobertura del riesgo de
insolvencias de los créditos por aplazamiento y fraccionamiento ni de
otro tipo, como los correspondientes a cotizaciones sociales de
instituciones sanitarias.
Consecuentemente, la Tesorería General debería proceder sin más
demora a dotar las referidas provisiones para insolvencias de
deudores en aplazamiento y fraccionamiento y por cotizaciones
sociales correspondientes a Instituciones sanitarias públicas y
privadas sin ánimo de lucro, para reflejar en su balance el riesgo de
impago de estos derechos que actualmente no se recoge.
19 Ver nota al pie anterior.
que la Tesorería General debe arbitrar los mecanismos necesarios para
que, de acuerdo con los referidos principios, sea registrada esta
deuda, compensada con una provisión que cubra de forma razonable el
riesgo de insolvencia que presentan estos derechos.
- La Tesorería General no ha contabilizado en 1998 las anulaciones de
deuda tramitadas por las Unidades de Recaudación Ejecutiva de la
Seguridad Social (URESS), como consecuencia de las quitas de deuda
aprobadas por esta entidad en los correspondientes procedimientos
concursales. Esta falta de contabilización, corregida en 1999 por la
propia Tesorería General, supone una minoración del resultado del
ejercicio de al menos 10.607 millones de ptas., de los que 10.453
millones corresponden a ejercicios anteriores.
- Formando parte del saldo de la cuenta Otros deudores no
presupuestarios, figuran registrados los derechos pendientes de cobro
a favor de la Tesorería General correspondientes a la integración de
la Mutualidad de Previsión Social de Funcionarios del INP y del
Mutualismo Laboral, por importe de 15.233 millones de ptas., que
presentan una gran antigüedad, pues hay partidas que se remontan al
ejercicio 1981 y las más recientes corresponden al ejercicio 1992. La
Tesorería ha contabilizado en 1998 los edificios entregados por las
Mutualidades en pago de la deuda que mantenían con aquélla dando de
baja los correspondientes derechos pendientes de cobro por importe de
665 millones de ptas. En el ejercicio 1999, la Tesorería regularizó
contra la cuenta «Otras partidas pendientes de aplicación», 4.299
millones. Sobre el resto del saldo, una vez descontado el que
presenta la cuenta extrapresupuestaria «Fondo de Previsión
Complementaria», existe una duda razonable acerca de la cobrabilidad
de los derechos, motivo por el cual la Tesorería debería tener
constituída una provisión que cubriera este riesgo (la deuda más
reciente data de 1992) por un importe de 9.340 millones de pesetas.
- La Tesorería General sigue recogiendo en la cuenta Otros deudores
no presupuestarios, un saldo deudor correspondiente a una partida a
cargo del extinguido Fondo de Solidaridad, cuya Unidad Administradora
asumió por Real Decreto 180/1985, que regulaba este Fondo, las
competencias del Fondo Nacional de Protección al Trabajo. Dado que
las competencias del Fondo de Solidaridad de acuerdo con los Reales
Decretos 2404/1985 y 2539/1986, fueron asumidas por elINEM, sería de
cuenta de este Organismo el pago de esta deuda. Sin embargo, el INEM
no reconoce esta obligación con la Tesorería General que, por otra
parte, presenta una gran antigüedad (se remonta a ejercicios
anteriores a 1986). Esta situación ya se puso de manifiesto en
anteriores informes de este Tribunal, sin que20
hasta el momento se haya solucionado esta situación.
En consecuencia, la Tesorería General y el INEM deben proceder a la
regularización de esta partida, cuyo importe asciende a 12.073
millones de ptas.
- La Tesorería General recoge en la cuenta Otros deudores no
presupuestarios, un saldo deudor por importe de 599.129 millones de
ptas., correspondientes a la llamada «financiación afectada», esto
es, aquellas prestaciones de servicios que la Seguridad Social
realiza por cuenta del Estado y que, de acuerdo con la Ley, deben ser
financiadas por éste. De dicho importe, 9.852 millones de ptas.
constituyen resultados del ejercicio corriente, correspondiendo el
resto a resultados de ejercicios anteriores, que corresponden
fundamentalmente al supuesto a que hacen referencia el artículo 90
del TRLSS y las disposiciones análogas de las Leyes de Presupuestos
Generales del Estado de ejercicios anteriores a 1995, es decir a
incrementos de gasto del INSALUD que no pueden atenderse con su
propios recursos, o lo que es lo mismo, a insuficiencias de
financiación de las prestaciones y servicios de asistencia sanitaria
incluidas en la acción protectora lleva a cabo con cargo al
presupuesto de la Seguridad Social.
La deuda recíproca y su contrapartida de gastos no aparece registrada
en la contabilidad del Estado, lo que ocasiona una discrepancia entre
una y otra contabilidad en el ámbito patrimonial, aunque no en el
presupuestario.
Atendidos los fundamentos legales de la deuda contra el Estado
registrada por la Tesorería General de la Seguridad Social, se
considera que corresponde al Estado ajustar sus cuentas para
solucionar la indicada discrepancia, una parte reconociendo
obligaciones por un importe de 38.007 millones de pesetas -diferencia
entre los 599.129 millones de gastos del INSALUD y los 561.122
millones aportados por el Estado en concepto de préstamos-, a los que
habría que añadir otros 17.952 millones que no están recogidos en las
cuentas de la Seguridad Social (que corresponden al pago de
prestaciones complementarias recogidas en la Ley 27/1984, sobre
reconversión y reindustrialización y a las exenciones de cuotas del
Régimen Especial Agrario, según se indica más adelante) y el resto
(561.122 millones) previa adopción de los mecanismos legales o
administrativos que en cada supuesto resulten procedentes:
1) Bien dando de alta en su contabilidad económico- patrimonial -tras
el reconocimiento de la deuda- las cuentas recíprocas de las de la
Tesorería General de la Seguridad Social, lo que supondría que, en su
balance la Administración General del Estado reconociera a la
Tesorería General de la Seguridad Social como acreedora por importe
de 561.122 millones de ptas., con cargo a la cuenta «Otros gastos y
pérdidas de ejercicios anteriores».
2) O bien a través de la condonación de los préstamos concedidos por
el Estado a la Seguridad Social
----------
20 Se acepta la alegación referente a la partida pendiente entre el
INEM y la Tesorería General por importe de 12.073 millones de ptas.,
y se modifica el texto del Informe en el sentido indicado en ésta.
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para cancelar obligaciones del INSALUD pendientes de pago a
31.12.1991 (a los que se hace referencia en el subapartado de
Acreedores a largo plazo), lo que equivaldría en el fondo a la
concesión de una transferencia; carácter que como se ha venido
sosteniendo reiteradamente en años anteriores, deberían haber tenido
desde el principio estas aportaciones estatales. Ello determinaría en
la contabilidad del Estado un cargo a la cuenta económico-patrimonial
de «gastos extraordinarios» y un abono a la cuenta de activo
representativa de estos préstamos, por importe de 561.122 millones de
ptas., y en la de la Seguridad Social -dado que ya contabilizó los
ingresos anticipándose a la actuación del Estado y, por tanto, la
condonación no debe suponer un nuevo ingreso- un cargo por el mismo
importe a la cuenta de pasivo que recoge estos préstamos y un abono a
la de activo «otros deudores no presupuestarios (Estado)»,
alternativa que supondría la adopción de las oportunas modificaciones
legislativas.
A la fecha de redacción de este documento, no le consta a este
Tribunal que se hayan adoptado aún las medidas adecuadas para
eliminar la discrepancia entre las cuentas del Estado y de la
Seguridad Social, ni en el sentido expuesto en alguna de las
alternativas anteriores ni en otro sentido distinto pero con el mismo
objetivo.
Por otra parte, la Tesorería General no ha contabilizado entre estos
derechos frente a la Administración
General del Estado por financiación afectada, un importe de 9.959
millones de ptas. derivado del pago de prestaciones complementarias
recogidas en la Ley 27/1984, sobre reconversión e industrialización,
de los que 2.393 millones corresponden a resultados del ejercicio
corriente y el resto a resultados de ejercicios anteriores. Tampoco
ha contabilizado los derechos de cobro como consecuencia de las
exenciones de cuotas producidas del Régimen Especial Agrario
derivados de las catástrofes naturales acontecidas, y que al 31 de
diciembre de 1998 ascienden a 7.993 millones de pesetas.
- La Tesorería General ha registrado por su importe bruto los
ingresos correspondientes a cotizaciones a la Seguridad Social, ya
correspondan a la vía ejecutiva, a la vía voluntaria o estén en
situación de aplazamiento y fraccionamiento, sin minorar la parte
correspondiente a los descuentos por Incapacidad Temporal. Esta forma
de registro, de acuerdo con el principio de no compensación, debería
ir acompañada del reconocimiento del gasto correspondiente en la
contabilidad del INSS, INSALUD o ISM, según los casos, por ser las
Entidades gestoras que deben asumir presupuestariamente el pago de
estas prestaciones. Sin embargo, parte de estos gastos (por un
importe global de 426 millones de pesetas) no aparecen recogidos en
la contabilidad de estas Entidades gestoras, lo que produce una
incoherencia interna en la contabilidad del sistema de la Seguridad
Social al cierre del ejercicio 1998 que debe ser solucionada.
PASIVO
Fondos propios
(En millones de pesetas)
A 31.12.1998, el déficit acumulado por la Tesorería General supera en
1.623.404 millones de pesetas (1,62 billones de pesetas) los recursos
propios de la Tesorería General, lo que supone un empeoramiento de su
situación económico-financiera respecto al ejercicio anterior. Esta
situación se ha traducido en que la Tesorería General se ha visto
obligada a incrementar su endeudamiento para financiar los pagos de
la Seguridad
Social, incremento que se produce principalmente en el pasivo
exigible a largo plazo, y más concretamente en su endeudamiento con
la Administración General del Estado. Así, en 1998, los acreedores
a largo plazo de la Tesorería General se han incrementado en 467.258
millones respecto a 1997, lo que ha permitido financiar el 99,82% de
este incremento deldéficit.
[Página con imagen]
Acreedores a largo plazo
(En millones de pesetas)
El endeudamiento a largo plazo de la Tesorería General al cierre del
ejercicio 1998 descansa fundamentalmente en los préstamos recibidos
del Estado y del Banco de España, por importes de 2.775.868 y 306.206
millones de ptas., respectivamente.
La deuda con el Estado por un importe total de 2.775.865 millones de
ptas. se deriva, en primer lugar, de la concesión de varios
préstamos, desde el ejercicio 1992 al de 1994, para cancelar
obligaciones del INSALUD pendientes de pago al 31 de diciembre de
1991, por importe de 561.122 millones de ptas. y, en segundo lugar,
de los préstamos concedidos para proporcionar cobertura adecuada a
las obligaciones de la Seguridad Social y posibilitar su equilibrio
presupuestario y los desfases de tesorería en los ejercicios 1994,
1995, 1996, 1997 y 1998, por un importe global de 2.214.743 millones
de ptas., de los que 1.514.743 se han destinado a posibilitar el
equilibrio presupuestario y 700.000 millones a corregir desfases de
tesorería.
Respecto de la cancelación por la Seguridad Social de los tres
préstamos recibidos del Estado durante los ejercicios 1992 a 1994
para cancelar obligaciones del INSALUD pendientes de pago a
31.12.1991 (cuyo importe asciende a 561.122 millones de pesetas), no
debe olvidarse que esta operación está íntimamente ligada con la
existencia de un derecho de cobro de la Tesorería General frente al
Estado por la llamada «financiación afectada», es decir que la
resolución de esta situación financiera es posible a través de
cualquiera de los dos procedimientos anteriormente señalados (ver
comentarios al Activo Circulante de la Tesorería General en lo
referente a la deuda del Estado por «financiación afectada») por lo
que esta situación debe ser tenida en cuenta en futuros
procedimientos de cancelación de la deuda de la Seguridad Social con
el Estado.
Durante el ejercicio 1998 (también durante 1995, 1996 y 1997) el
plazo de amortización para varios de estos préstamos ha comenzado ya
a transcurrir, sin que hasta la fecha se haya producido pago alguno.
Respecto a los dos préstamos del Banco de España, la Tesorería
General ha registrado de nuevo indebidamente como gasto del ejercicio
corriente el importe correspondiente a la décima parte de los
intereses vencidos a 31 de diciembre de 1994 derivados de estas
pólizas, por importe de 8.351 millones de ptas., manteniendo en el
activo de su balance el importe pendiente de pago por 50.106 millones
de ptas., según se ha indicado con anterioridad. En este ejercicio el
importe de los intereses que debían satisfacerse al Banco de España
por este motivo, se han compensado totalmente con los intereses
generados por las cuentas abiertas por la Tesorería General en la
referida entidad (14.659 millones), arrojando un saldo a favor de la
Tesorería de 6.308 millones de ptas.
La situación financiera actual de la Tesorería General y su
previsible evolución, no permiten pensar que el sistema de Seguridad
Social sea capaz de generar recursos suficientes para atender la
devolución de estos préstamos del Estado y del Banco de España una
vez transcurra el periodo para su amortización establecido para cada
uno de ellos, salvo que el Estado conceda a la Seguridad Social las
transferencias necesarias o condone los préstamos concedidos.
A este respecto cabe recordar, que las insuficiencias financieras de
la Seguridad Social deben ser cubiertas por el Estado de acuerdo con
lo establecido en el art. 90 texto refundido de la Ley General de la
Seguridad Social. En el mismo sentido se pronuncia la Ley 24/1997, de
15 de julio, sobre Consolidación y Racionalización del sistema de
Seguridad Social, por lo que el Estado deberá arbitrar los mecanismos
necesarios para hacer frente a futuras insuficiencias financieras de
la Seguridad Social.
[Página con imagen]
Acreedores a corto plazo
(En millones de pesetas)
Tras el análisis realizado por este Tribunal, se han puesto de
manifiesto las siguientes incidencias:
- Del saldo total de las rúbricas de acreedores presupuestarios,
únicamente 1.480 millones de ptas. corresponden a presupuestos
cerrados. Atendiendo a su ejercicio de origen, se observan acreedores
pendientes de pago por operaciones realizadas en ejercicios muy
antiguos (entre 1985 y 1993), por importe de 896 millones. De ellos,
368 millones corresponden a la compensación económica a favor de la
Junta de Retribuciones del entonces Ministerio de Economía y
Hacienda, por la labor inspectora realizada por esta Junta respecto
de la recaudación de percepciones sobre productos del Régimen
Especial Agrario. Esta deuda ya prescrita, que además el referido
Ministerio no reconoce, debe ser dada de baja en contabilidad por la
Tesorería General. La deuda restante (528 millones), tiene su origen
fundamentalmente en subvenciones aprobadas con cargo al Fondo de
Solidaridad para el Empleo, no abonadas a los beneficiarios, que para
su regularización precisan que el INEM dicte una resolución dejando
sin efecto las subvenciones concedidas.
- La Tesorería General y el INEM mantienen una diferencia (a favor de
este último) en sus respectivas cuentas de enlace, a 31 de diciembre
de 1998, por importe de 2.846 millones de ptas., que no ha sido
aclarada a este Tribunal, por lo que ambas entidades deben proceder a
su esclarecimiento.
- La Tesorería General ha seguido manteniendo en la cuenta Otros
acreedores no presupuestarios, una partida por importe de 2.177
millones de ptas., correspondiente a la integración de la extinguida
MUNPAL, constituida en su mayor parte por anotaciones correspondientes
a recursos interpuestos en su día por algunas CCLL que
estaban pendientes de resolución en la fecha en que se produjo la
integración (1 de abril de 1993). En el ejercicio 1998, el saldo de
esta cuenta, que permanecía sin movimiento desde 1993, se redujo en
767 millones de pesetas. Con independencia de que conceptualmente se
le debía haber dado el tratamiento de una provisión para riesgos o
responsabilidades, y teniendo en cuenta su antigüedad, la Tesorería
General debe regularizar su saldo contra resultados de ejercicios
anteriores. Esta misma situación ya ha sido puesta de manifiesto en
anteriores Informes de Fiscalización de este Tribunal.
- La Tesorería General tampoco ha efectuado en este ejercicio una
evaluación del riesgo financiero que representan para la Seguridad
Social las numerosas reclamaciones y litigios interpuestos contra
ella, por lo que este Tribunal no ha podido estimar la provisión21
----------
21 No pueden aceptarse las alegaciones realizadas por la Tesorería
General rechazando la provisión por el riesgo financiero derivado de
reclamaciones, toda vez que la falta de previsión de este tipo de
provisiones en las normas contables aplicables en el ejercicio 1998
por esa Tesorería General no significó que ese riesgo no existiera y
que, por tanto, no debiera haberse contabilizado esta provisión en
aplicación del principio de prudencia. Buena prueba de ello es que
esta situación ha venido a ser solventada por la Resolución de 14 de
diciembre de 1999 de la IGAE en la que se prevé la existencia de este
tipo de provisiones.
Por otra parte, este Tribunal debe rechazar la postura mantenida por
la Tesorería General al circunscribir los litigios y reclamaciones a
las Entidades Gestoras de la Seguridad Social ya que, si bien es
cierto que en menor número de procedimientos, la Tesorería General ha
sido, es y será demandada por muy distintas personas y motivos (v.
gr.: sus funcionarios y trabajadores en reivindicación de
complementos salariales y puestos de trabajo; sus contratistas y
proveedores; reclamaciones de devolución de cuotas o de compensación
de saldos acreedores pendientes de resolver al cierre del ejercicio,
etc.).
La falta de estimación de estos riesgos, así como la ausencia de
datos que permitansu evaluación directa por este Tribunal, impiden la
posibilidad de un pronunciamiento de este Tribunal respecto a la
cuantificación de esta provisión.
necesaria para reflejar financieramente este riesgo, tal y como
establecen los principios contables públicos. Esta situación también
se puso de manifiesto en anteriores Informes de Fiscalización de este
Tribunal, sin que la Tesorería General haya tomado ninguna medida al
respecto.
- La Tesorería General tiene registrados como acreedores en la cuenta
Otros entes, cta. de relación, un importe de 16.974 millones de ptas.
que corresponde a deudas de la Tesorería General con diversas
entidades (Ministerios, organismos, etc.) derivadas de su
participación, ya inexistente, en la cuota de formación profesional
de acuerdo con el régimen de reparto de la cuota de formación
profesional establecido en la Disposición Final Tercera del Real
Decreto-Ley 36/1978, de 16 de noviembre, y en el Acuerdo de Consejo
de Ministros de 3 de agosto de 1979; estas cantidades no fueron
liquidadas en su momento a las entidades a que correspondían y, dada
su antigüedad deberían considerarse prescritas (los últimos
movimientos que les afectan datan del ejercicio 1986), por lo que la
Tesorería General debe proceder a la regularización de estas partidas
dándolas de baja en sus estados contables, lo que supondría un mayor
resultado de ejercicios anteriores por el referido importe. Esta
situación ya se puso de manifiesto en anteriores Informes de
Fiscalización de este Tribunal, sin que la Tesorería General haya
tomado ninguna medida al respecto.
- Asimismo, conviene poner de manifiesto que, en el caso del Estado,
la financiación concedida por éste a la Seguridad Social no se limita
a los préstamos recogidos en las Leyes de Presupuestos Generales del
Estado por un importe total a 31.12.1998 de 2.775.865 millones de
ptas., sino que hay que añadir los pagos acumulados hechos por el
Estado a las Comunidades Autónomas del País Vasco y Foral de Navarra
por cuenta de la Seguridad Social, como consecuencia de la deuda que
ésta tenía con las referidas Comunidades Autónomas por su
participación en los recursos del Sistema para atender la asistencia
sanitaria y los servicios sociales transferidos y que en esa fecha
ascendía a 1.224.737 millones.
- La Tesorería General debe regularizar una deuda pendiente con el
entonces Ministerio de Economía y Hacienda por importe de 419
millones de pesetas, derivada de la gestión por parte de la Tesorería
General y de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales de la Seguridad Social del cobro de las primas de
invalidez, muerte y supervivencia procedentes de accidentes de
trabajo y enfermedad profesional a favor del Consorcio de
Compensación de Seguros (este sistema de gestión desapareció en
1987), lo que supone un mayor resultado de ejercicios anteriores por
el referido importe.
Finalmente, respecto a la rúbrica de partidas pendientes de
aplicación, que al 31 de diciembre de 1998 totalizaba 20.635 millones
de ptas., cabe resaltar la existencia de 4.561 millones, que
figuraban como recaudación líquida pendiente de tratamiento, que
deberían haber ido a la cuenta de resultados de la Tesorería, una vez
descontada la participación del INEM, de FOGASA y de las Mutuas de
Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad
Social. El concepto extrapresupuestario 30199 «Otras partidas
pendientes de aplicación» presenta un saldo de 15.514 millones de
ptas., siendo las operaciones que lo integran, mayoritariamente, del
periodo 1988 a 1993, es decir, que en el mejor de los casos tienen
una antigüedad de cinco años. La Tesorería General deberá analizar
las mismas y regularizar todas aquellas operaciones que no deban
figurar como pendientes de aplicación.
II.6.1.2 Resultado económico-patrimonial consolidado de las Entidades
Gestoras y Tesorería General.
La cuenta del resultado económico-patrimonial consolidado de las
Entidades Gestoras y Tesorería General de la Seguridad Social es una
de las cuentas que integran la Cuenta General de la Seguridad Social
y comprende tanto los ingresos y beneficios del ejercicio como las
gastos y pérdidas producidos en el mismo de las Entidades Gestoras y
Tesorería General y, por diferencia entre ambas partidas, el ahorro o
desahorro del ejercicio. Las Entidades Gestoras recogen
principalmente gastos mientras que la Tesorería General de la
Seguridad Social recoge tanto los gastos que le son propios como los
recursos del sistema, sin perjuicio de que determinadas operaciones
de ingresos de carácter extraordinario deban ser contabilizadas por
las Entidades Gestoras. En el Anexo II.6.10 se recoge la cuenta del
resultado económico-patrimonial consolidado de las Entidades Gestoras
y de la Tesorería General.
Resultado económico-patrimonial consolidado de las Entidades Gestoras
y Tesorería General según las cuentas rendidas:
De acuerdo con las cuentas rendidas a este Tribunal, la cuenta del
resultado económico-patrimonial consolidado de las Entidades Gestoras
y Tesorería General de la Seguridad Social del ejercicio 1998
presentó un desahorro de 472.850 millones de ptas., con una
disminución de 107.889 millones (18,58%) respecto al del ejercicio
anterior. El resultado económico-patrimonial de cada una de las
Entidades Gestoras y Tesorería General, en el ejercicio 1998 y su
variación respecto al ejercicio anterior, se recoge en el cuadro
siguiente:
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Resultado económico-patrimonial consolidado de las Entidades Gestoras
y Tesorería General de la Seguridad Social (según cuentas rendidas)
(En millones de pesetas)
El desahorro del ejercicio 1998 fue recogido por la Tesorería General
en la cuenta de Resultados del ejercicio, minorando el neto
patrimonial de la Seguridad Social. Este resultado añadido a los
resultados negativos acumulados de ejercicios anteriores, que habían
ascendido a 1.948.578 millones de ptas., arrojan un resultado
acumulado a final del ejercicio 1998 por importe negativo de
2.421.428 millones.
Los gastos y pérdidas de las Entidades Gestoras y Tesorería General
de la Seguridad Social ascendieron en 1998 a 13.284.517 millones de
ptas. con un aumento en relación con el ejercicio anterior, de
734.469 millones (5,85%), mientras que los ingresos y beneficios que
ascendieron a 12.811.667 millones aumentaron en 842.358 millones, con
un incremento del 7,04%; consecuentemente el desahorro del ejercicio
fue inferior en 107.889 millones al del ejercicio anterior.
El INSS fue la Entidad Gestora que presentó un mayor desahorro con un
aumento, respecto al ejercicio anterior, del 4,6% debido
principalmente al aumento en Prestaciones sociales por importe de
359.686 millones de ptas., como consecuencia del aumento del gasto en
pensiones por importe de 391.332 millones y del gasto por farmacia
por importe de 31.680 millones, compensado
en parte por la disminución del gasto en incapacidad temporal
por importe de 66.503 millones.
El INSALUD presentó un desahorro superior en un 7,72% al del
ejercicio anterior, debido fundamentalmente al aumento de los gastos
por transferencias y subvenciones concedidas, principalmente a
Comunidades Autónomas, por importe de 203.753 millones y de los
gastos de funcionamiento por importe de 63.941 millones.
El IMSERSO presentó un desahorro con un aumento del 4,95% respecto al
ejercicio anterior; las causas fundamentales de este aumento fueron
el incremento del gasto en Prestaciones sociales y en Transferencias
y subvenciones concedidas, principalmente a Comunidades Autónomas,
por importe de 11.694 y 9.559 millones, respectivamente.
Gastos imputados al ejercicio 1998:
Los gastos y pérdidas que las Entidades Gestoras y Tesorería General
han imputado a la cuenta del resultado económico-patrimonial
consolidado durante el ejercicio 1998, en función de los distintos
apartados establecidos en el PGCP aplicable a las Entidades Gestoras
y Servicios Comunes de la Seguridad Social, han sidolos siguientes:
Gastos del ejercicio 1998 (según cuentas rendidas)
(En millones de pesetas)
Las Prestaciones sociales imputadas a la cuenta del resultado
económico-patrimonial consolidado suponen el mayor gasto realizado
por las Entidades Gestoras y Tesorería General y representaron el
65,25% del gasto total. Asimismo, este apartado fue el que
experimentó el mayor aumento respecto al ejercicio anterior, con un
importe de 359.686 millones de ptas.
En estos gastos de Prestaciones sociales destacaron las pensiones
contributivas y no contributivas por importe de 7.673.615 millones de
ptas. (el 88,56% del total de las prestaciones sociales), los gastos
derivados de la incapacidad temporal por importe de 380.423 millones
(4,39%), y los gastos en farmacia y efectos accesorios por importe de
338.698 millones (3,91%); el resto de los gastos ascendió a un
importe de 275.678 millones (3,18%).
De acuerdo con la distribución orgánica, el INSS fue la Entidad que
mayor gasto imputó al apartado de Prestaciones sociales, con un
importe de 7.904.874 millones de ptas., seguido del INSALUD con
343.608 millones.
El apartado de Transferencias y subvenciones, que ascendió a
2.605.177 millones de ptas., experimentó un aumento de 251.864
millones (10,70%) respecto al del ejercicio anterior, siendo la
principal partida las transferencias efectuadas a las Comunidades
Autónomas como consecuencia de las funciones y servicios transferidos
por el INSALUD, ISM e IMSERSO en materia sanitaria y de servicios
sociales, cuyos importes ascendieron a 2.403.870 millones (92,28%),
7.625 millones (0,29%) y 147.973 millones (5,68%), respectivamente.
El resto por importe de 45.709 millones (1,75%) correspondió a otras
finalidades.
El INSALUD concedió transferencias y subvenciones por importe de
2.406.056 millones de ptas. (92,36%), seguido del IMSERSO por importe
de 153.593 millones (5,90%) y del ISM por importe de 7.626 millones
(0,29%).
Como ya se ha señalado a lo largo del presente Informe, por lo que
respecta a los gastos correspondientes a la asistencia sanitaria y
servicios sociales transferidos a las Comunidades Autónomas, las
cuentas de la Seguridad Social sólo recogen el gasto derivado de las
transferencias efectuadas a las Comunidades Autónomas, pero no el
gasto definitivo que, en materia de asistencia sanitaria y servicios
sociales, realizan las Comunidades
Autónomas, cuyos importes deben aparecer en sus cuentas del resultado
económico-patrimonial.
En el apartado de Gastos de funcionamiento de los servicios que
ascendió a 1.725.316 millones de ptas., el concepto que presentó un
mayor importe fue el de gastos de personal que ascendió a 835.644
millones (48,43%), seguido de la variación de provisiones para
insolvencias y pérdidas de créditos incobrables con un importe de
413.174 millones (23,95%) y de los aprovisionamientos (compras y
variación de existencias) con un importe de 351.945 millones
(20,40%). Asimismo, es de destacar dentro de este apartado, los
gastos correspondientes a servicios prestados por terceros cuyo
importe ascendió a 100.194 millones.
También en este apartado se recogen las pérdidas de créditos
incobrables por 266.651 millones de ptas.; el gasto en concepto de
provisión para insolvencias dotada en este ejercicio por importe de
855.893 millones de ptas. correspondiente a las deudas con la
Seguridad Social para las que se ha iniciado el periodo ejecutivo de
cobro. Este importe ha sido calculado por la Tesorería, aplicando
según lo previsto en el apartado 2.7.3 de la Orden de cierre del
ejercicio, minorado por el ingreso correspondiente a la aplicación de
la provisión para insolvencias dotada en el ejercicio anterior por
importe de 709.370 millones, lo que supone un importe neto de 413.174
millones y un mayor gasto respecto a 1997 de 143.600 millones.
En el apartado de Pérdidas y gastos extraordinarios que ascendió a
285.610 millones de ptas. destacaron por su importe las pérdidas
derivadas de la modificación de derechos de ejercicios anteriores que
aumentaron en 196.047 millones respecto al ejercicio anterior y que,
según información de la Tesorería General, se debieron
fundamentalmente a regularizaciones y reclasificaciones que, en su
mayor parte, están compensadas con un incremento en el concepto
relativo a otros gastos y pérdidas de ejercicios anteriores por valor
de 107.971 millones. También se incluyen en este apartado, pérdidas
del inmovilizado material por 1.689 millones y gastos extraordinarios
por importe de 103 millones.
En el cuadro siguiente, se indican pormenorizadamente los distintos
gastos y pérdidas contabilizadas por las Entidades Gestoras y
Tesorería General durante el ejercicio 1998:
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Gastos y pérdidas del ejercicio 1998 (según cuentas rendidas)
(En millones de pesetas)
Ingresos imputados al ejercicio 1998:
En el cuadro siguiente se indican los ingresos que, durante el
ejercicio 1998, han obtenido las Entidades
Gestoras y Tesorería General de la Seguridad Social, en función de
los distintos apartados en que los clasifica el PGCP aplicable a las
Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social:
Ingresos del ejercicio 1998 (según cuentas rendidas)
(En millones de pesetas)
El apartado de Ingresos de gestión ordinaria, representó el 61,95% de
la totalidad de los ingresos de las Entidades Gestoras y Tesorería
General, recogió las cotizaciones de empleadores y trabajadores a la
Seguridad Social en sus distintos regímenes por 5.682.533 millones
y 2.254.815 millones, respectivamente. Sin embargo en el capítulo 1
«Cotizaciones sociales» del presupuesto de recursos y aplicaciones,
el importe contabilizado como cotizaciones ascendió sólo a 7.886.934
millones, por lo que existe una diferencia entre derechos reconocidos
en la contabilidad presupuestaria e ingresos en la contabilidad
financiera de 50.414 millones debida fundamentalmente a aplazamientos
y fraccionamientos concedidos y vencidos en el ejercicio 1997.
Por tipos de Regímenes, destacan las cotizaciones al Régimen General
de la Seguridad Social (incluye las cotizaciones de los desempleados)
que ascendieron a 6.579.792 millones de ptas. (82,90%), y las
cotizaciones
al Régimen Especial de los Trabajadores Autónomos que ascendieron
a 982.758 millones (12,38%); el resto de los regímenes así como las
cotizaciones por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales
ascendieron a 374.798 millones (4,72%).
En el apartado de Transferencias y subvenciones recibidas que
ascendieron a 4.375.548 millones de ptas., las corrientes alcanzaron
un importe de 4.329.615 millones y las de capital un importe de
45.933 millones, éstas últimas incluyen las recibidas del exterior.
En función del origen destacaron las procedentes de la Administración
General del Estado con un importe total de 4.062.207 millones de
ptas., de las que las transferencias corrientes ascendieron a
4.016.353 millones, sobresalieron en particular: a) las del
Ministerio de Sanidad y Consumo cuyo importe fue de 3.615.166
millones b) las del Ministerio de Trabajo yAsuntos Sociales que
ascendieron a 397.736 millones
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y las transferencias de capital que alcanzaron un importe de 45.853
millones.
En función de la finalidad de las transferencias y subvenciones
recibidas, destacaron las destinadas a financiar la asistencia
sanitaria cuyo importe alcanzó la cifra de 3.615.166 millones
(82,62%), así como las destinadas para financiar las pensiones no
contributivas por importe de 234.790 millones (5,37%).
Dentro de Otros ingresos de gestión ordinaria que ascendieron a
302.661 millones de ptas., destacaron los ingresos por recargos de
mora y de apremio que ascendieron a 133.510 millones, los ingresos
por prestación de servicios de asistencia sanitaria, distintos de los
que corresponden a la Administración General del Estado de acuerdo
con la disposición adicional duodécima de la Ley de Presupuestos
Generales del Estado para 1993, que alcanzaron un montante de 61.895
millones, los ingresos por los intereses derivados de los
aplazamientos y fraccionamientos concedidos que ascendieron a 24.272
millones, los ingresos procedentes de los descuentos de la industria
Farmacéutica con 33.113
millones y los ingresos por arrendamientos por importe de 1.448
millones.
En Ganancias e ingresos extraordinarios que ascendieron a 196.110
millones de ptas., la disminución respecto al ejercicio anterior de
93.974 millones se debió principalmente a la cuenta de Ingresos y
beneficios de otros ejercicios que disminuyó en un importe de 100.384
millones debido a la disminución de los beneficios por la
modificación de derechos de ejercicios cerrados que ascendió a
224.102 millones, compensada en parte por el aumento de otros
ingresos y beneficios de ejercicios anteriores que aumentaron en
123.680 millones y que corresponden fundamentalmente
a regularizaciones que, en su mayor parte, están compensadas con otras
partidas de signo contrario que están recogidas en la cuenta de
gastos Pérdidas por la modificación de derechos de presupuestos
cerrados.
A continuación se desglosan los distintos ingresos y beneficios
obtenidos por las Entidades Gestoras y Tesorería General durante el
ejercicio 1998:
Ingresos del ejercicio 1998 (según cuentas rendidas)
(En millones de pesetas)
Observaciones al resultado económico-patrimonial consolidado de las
Entidades Gestoras y Tesorería General
Como ya se ha indicado a lo largo del presente informe los importes
por impagados, retrocesiones y reintegros de pagos indebidos de
prestaciones del sistema de la Seguridad Social se imputan al
presupuesto de gastos como minoración de las obligaciones
reconocidas, cualquiera que sea el ejercicio de origen, de acuerdo
con lo dispuesto en la disposición adicional trigésima segunda de la
Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas
y del Orden Social. Así, el INSS, IMSERSO e ISM proceden a minorar
las obligaciones reconocidas en el presupuesto de gastos y también
minoran los gastos del ejercicio en la cuenta del resultado
económico-patrimonial consolidado, en lugar de considerar como
ingresos de ejercicios anteriores el importe correspondiente a los
pagos indebidos de prestaciones reconocidas en ejercicios anteriores
al corriente. Este procedimiento está en contradicción con el principio
contable de no compensación. Consecuentemente, las cuentas
rendidas por el INSS, IMSERSO e ISM a este Tribunal, no informan
adecuadamente ni permiten determinar el importe exacto de las
prestaciones devengadas en el ejercicio 1998. Asimismo, es necesario
señalar, como se pone de manifiesto en el subepígrafe II.6.1.1.3.
Instituto de Migraciones y Servicios Sociales (IMSERSO), que la
cuenta Deudores por prestaciones registrada en esta Entidad, no debe
recoger los subsidios indebidamente pagados, correspondientes a la
LISMI, ya que no se trata de recursos del sistema de la Seguridad
Social sino de recursos del Estado, que será quien deba contabilizar
estos derechos.
Entre los ingresos que aparecen en la cuenta del resultado económico-
patrimonial consolidado de las Entidades Gestoras y Tesorería General
de la Seguridad Social están las cotizaciones de los desempleados,
y las cotizaciones del INEM que se han imputado íntegramente al Régimen
General, cuando deberían estar aplicadas a todos y cada uno de los
regímenes de SeguridadSocial por los que se ha cotizado.
Finalmente tal y como se pone de manifiesto en el subepígrafe II.3.3
«Déficit y Endeudamiento de la Seguridad Social», las Entidades
Gestoras y Tesorería General no han contabilizado gastos e ingresos
en la cuenta del resultado económico-patrimonial consolidado o los
han contabilizado indebidamente, por lo que el resultado económico-
patrimonial consolidado del ejercicio 1998 que presenta un desahorro
por importe de 472.850 millones de ptas., según las cuentas rendidas,
pasaría a ser tras los ajustes indicados de 468.149 millones de ptas,
con independencia de la insuficiencia o carencia, en su caso, de la
provisión para insolvencias analizadas.
Por otra parte, al final del ejercicio están pendiente de regularizar
partidas por un total neto de 84.844 millones de ptas. que deberán
soportar como un mayor gasto la cuenta de resultados de ejercicios
futuros.
II.6.1.3 Estado de liquidación del presupuesto consolidado de las
Entidades Gestoras y Tesorería General de la Seguridad Social
La Ley 65/1997, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del
Estado para 1998 estableció, tanto para el presupuesto de gastos y
dotaciones de las Entidades Gestoras y de la Tesorería General de la
Seguridad Social como para el presupuesto de recursos y aplicaciones,
un importe de 12.571.054 millones de ptas., cifra superior en un 5,2%
al total de obligaciones presupuestarias reconocidas en el ejercicio
anterior. Los capítulos presupuestarios tuvieron unos créditos
iniciales superiores a las obligaciones reconocidas en el ejercicio
anterior, con la excepción de los créditos iniciales del capítulo 7
«Transferencias de capital», donde han sido inferiores en 183
millones y del capítulo 8 «Activos financieros» donde lo han sido en
740 millones. Cabe destacar en el capítulo 2 «Gastos corrientes en
bienes y servicios» la falta de crédito inicial en el presupuesto de
gastos del INSALUD destinado a la compensación por la colaboración
voluntaria en la gestión de asistencia sanitaria (concepto que no
tuvo modificaciones de crédito durante el ejercicio 1998), ya que
desde el ejercicio 1998, de acuerdo con lo establecido en la
disposición transitoria sexta de la Ley 66/1997, de Medidas Fiscales,
Administrativas y de Orden Social, las empresas que colaboran
voluntariamente en la gestión de la asistencia sanitaria no pueden
aplicar los coeficientes reductores sobre la cuota íntegra de
Seguridad Social sino que serán posteriormente resarcidas mediante la
compensación económica que determine la Administración Sanitaria.
Consecuentemente, ni el INSALUD imputó a su presupuesto de gastos, ni
la Tesorería General de la Seguridad Social aplicó a su presupuesto
de recursos el importe de los gastos e ingresos correspondientes a la
colaboración voluntaria en la gestión de asistencia sanitaria que, a
31 de diciembre de 1998, ascendió a 23.358
millones de ptas., de los cuales 2.996 millones correspondieron al
ejercicio 1996, 17.421 millones correspondieron al ejercicio 1997, y
el resto, a las deducciones de cuotas practicadas en 1998,
correspondientes a periodos anteriores a 1 de enero de 1998
(fundamentalmente diciembre de 1997) que han sido ingresadas en el
primer trimestre de 1998.
II.6.1.3.1 Presupuesto consolidado de gastos y dotaciones de las
Entidades Gestoras y Tesorería General de la Seguridad Social
Como se acaba de señalar, los créditos del presupuesto de gastos
aprobados por las Cortes Generales para las Entidades Gestoras y para
la Tesorería General de la Seguridad Social ascendieron a 12.571.054
millones de ptas. que, tuvieron modificaciones de crédito por importe
positivo de 440.062 millones, por lo que los créditos definitivos
alcanzaron un importe de 13.011.116 millones. Por otra parte, los
créditos definitivos para las Entidades Gestoras y para la Tesorería
General, estuvieron minorados como consecuencia de las retenciones de
crédito de «no disponibilidad» acordadas por el Ministerio de Trabajo
y Asuntos Sociales por importe de 274.910 millones, de los que 70
millones son retenciones fijadas por la Dirección General de
Ordenación de la Seguridad Social relativas al traspaso de créditos
de socorro por fallecimiento (prestaciones de acción social a favor
del personal destinado en la Administración de la Seguridad Social)
del Instituto Nacional de la Seguridad Social al Instituto Social de
la Marina, Instituto de Migraciones y Servicios Sociales y Tesorería
General de la Seguridad Social y 274.840 millones han servido para
financiar ampliaciones de crédito producidas durante el ejercicio.
Por tanto, las Entidades Gestoras y la Tesorería General tuvieron
durante el ejercicio 1998 créditos disponibles en el presupuesto de
gastos por importe de 12.736.206 millones. En el Anexo II.6.11 se
recoge la ejecución del presupuesto consolidado de gastos y
dotaciones de las Entidades Gestoras y Tesorería General tanto en su
clasificación económica como en su clasificación funcional.
A continuación, se analizan las modificaciones de crédito aprobadas
durante el ejercicio 1998, así como las obligaciones reconocidas,
según las cuentas rendidas de dicho ejercicio:
A) Modificaciones de crédito:
El importe total de las modificaciones de crédito aprobadas durante
el ejercicio 1998 ascendió a 440.062 millones de ptas. lo que
representó un 3,50% de los créditos iniciales de las Entidades
Gestoras y de la Tesorería General de la Seguridad Social. El cuadro
siguiente recoge las modificaciones de créditos aprobadas para los
ejercicios 1997 y 1998:
[Página con imagen]
Número de expedientes e importe de las modificaciones presupuestarias
aprobadas en 1997 y 1998
(En millones de pesetas)
Como se desprende del cuadro anterior, el importe de las
modificaciones de crédito aprobadas durante el ejercicio 1998 ha sido
superior, en 116,24%, a las producidas en el ejercicio anterior.
Del importe total de las modificaciones de crédito, un importe de
397.722 millones de ptas. ha sido destinado a gestión directa de la
Seguridad Social y un
importe de 42.340 millones a gestión transferida a Comunidades
Autónomas por las funciones y servicios asumidos en materia de
asistencia sanitaria y de servicios sociales.
Las modificaciones de crédito según su clasificación funcional y su
clasificación económica han sido las siguientes:
Modificaciones de crédito aprobadas en el ejercicio 1998 por
capítulos y por funciones
(En millones de pesetas)
Se puede observar que la mayor parte de las modificaciones de crédito
aprobadas en el ejercicio (76,42%), se destinaron a dotar los
créditos necesarios para abonar Prestaciones económicas (Función 1)
imputadas, en su mayor parte, al capítulo 4 «Transferencias
corrientes» y que en su mayor parte se correspondieron con
Ampliaciones de crédito. Corresponden a Pensiones un importe de
262.811 millones de ptas. (78,32%), a Transferencias a Entidades del
Sistema un importe de 40.000 millones de ptas. (11,92%) y a
Prestaciones familiares un importe de 15.557 millones de ptas.
(4,64%).
Las modificaciones de crédito para Asistencia Sanitaria (Función 2),
han sido imputadas en su mayor parte al capítulo 4 «Transferencias
corrientes» (73.782 millones de ptas.) y al capítulo 2 «Gastos
corrientes en bienes y servicios» (31.801 millones de ptas.). Respecto
a las Transferencias corrientes, son los gastos en Farmacia
(30.765 millones de ptas.) y las transferencias realizadas a las
Comunidades Autónomas por las funciones y servicios transferidos de
Asistencia Sanitaria y de Servicios Sociales (42.340 millones de
ptas.) los que presentan las modificaciones más representativas. Las
modificaciones habidas en los Gastos corrientes en bienes y servicios
se centran en el suministro de material sanitario para consumo y
reposición (21.692 millones de ptas.) y en la asistencia sanitaria
prestada con medios ajenos (13.684 millones de ptas.).
A continuación, en el primer cuadro, se ofrece información de estas
mismas modificaciones de crédito con el detalle por Entidades
Gestoras y Tesorería General según la clasificación económica del
presupuesto, y en el siguiente cuadro se ofrece el detalle por tipos
demodificación:
[Página con imagen]
Modificaciones de crédito por Entidades y capítulos en el ejercicio
1998
(En millones de pesetas)
Modificaciones de crédito por Entidades y tipo de modificación en el
ejercicio 1998
(En millones de pesetas)
En consecuencia con lo dicho hasta aquí, el aumento más significativo
de los créditos iniciales correspondió al INSS (el 75,42%), para
hacer frente a los mayores gastos de prestaciones económicas ya
citados.
En el INSALUD destacan las Ampliaciones realizadas como consecuencia
de los ingresos por importe de 19.449 millones por venta de bienes y
servicios prestados a terceros, tal y como establece el artículo 5.2
del Real Decreto 450/1995, de 24 de marzo, sobre ingresos en efectivo
de los recursos económicos de centros del Instituto Nacional de la
Salud comprendidos en la disposición adicional vigésima segunda del
texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social.
Del total de Generaciones de crédito aprobadas al INSALUD destacaron
los ingresos por los descuentos de la industria farmacéutica que
están integrados por el descuento general, el complementario y el
descuento al Consejo General de los Colegios Oficiales de Farmacia
generados, de acuerdo con el apartado g) del art. 4 del Real Decreto
1637/1995, de 6 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento
General de Recaudación de los Recursos del sistema de la Seguridad
Social, que ascendieron a 33.084 millones de ptas., de los cuales
11.216 millones se materializaron en el programa 2121 «Atención
primaria» y el resto, 21.868 millones, en el programa 2799
«Transferencias a Comunidades Autónomas por los servicios sanitarios
asumidos». También el INSALUD generó crédito por importe de 37.283
millones, como consecuencia de la constitución de un fondo, por parte
del Instituto Nacional de la Seguridad
Social, para la mejora de la gestión y la lucha contra el fraude en
la Incapacidad Temporal, según estableció el Acuerdo de Financiación
de los Servicios de Sanidad para el periodo 1998-2001, suscrito en el
seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera por el INSALUD con
fecha 27 de noviembre de 1997. Finalmente, el INSALUD también ha
generado crédito por importe de 3.587 millones como consecuencia de
los ingresos efectuados por la Comunidad Autónoma del Principado de
Asturias para financiar el Hospital General de Asturias en virtud del
convenio de colaboración de 13 de diciembre de 1989, suscrito entre
la citada Comunidad Autónoma y el INSALUD. Por otra parte, el INSALUD
aprobó 18 expedientes de transferencias de crédito con el fin de
adecuar los créditos en su presupuesto de gastos, siendo el grupo de
programas de Atención Primaria, con 4.225 millones de ptas. el
programa que ha tenido un mayor aumento, mientras que los grupos de
programas de Dirección y Servicios Generales de Asistencia Sanitaria
con 1.592 millones, Formación del Personal Sanitario con 1.264
millones y Control Interno y Contabilidad con 1.464 millones de ptas.
son los grupos de programas que experimentan bajas.
En el IMSERSO el 86,50% del importe total de las modificaciones,
(3.876 millones de ptas.), correspondió a una de las Ampliaciones de
crédito para dotar el pago de las pensiones no contributivas. Es
necesario señalar que si bien los Reales Decretos de traspaso de
funciones y servicios del IMSERSO a la Comunidad Autónoma del País
Vasco y a la Comunidad Foral de
[Página con imagen]
Navarra dispusieron que estas Comunidades participasen, en las
Ampliaciones de crédito e Incorporaciones de crédito, en las
autorizadas en 1998 no se dotaron los créditos necesarios para hacer
frente a sus participaciones 22.
En el ISM, las modificaciones de crédito aprobadas en su presupuesto
ascendieron a 1.627 millones de ptas., destacando también en esta
Entidad el importe destinado al pago de prestaciones sociales que
ascendió a 611 millones, el destinado a incapacidad temporal, por
importe de 397 millones y el destinado a las Comunidades Autónomas
para la cobertura de las Prestaciones Sanitarias y Servicios Sociales
asumidos que ascendió a 312 millones.
La Tesorería General de la Seguridad Social tuvo modificaciones de
crédito en su presupuesto de gastos por importe de 987 millones de
ptas., destacando una Ampliación de crédito por importe de 930
millones
correspondiente a su propia cuota patronal de Seguridad Social que ha
sido financiada con remanentes de otras rúbricas.
Por otra parte, mediante Resolución de 28 de junio de 1998 el
Instituto Nacional de Administraciones Públicas (INAP) hizo pública
la concesión de ayudas para el desarrollo de Planes de Formación
Continua, consecuencia de la Orden de 27 de febrero de 1998 por la
que se aprobaban las bases reguladoras de la concesión para el
desarrollo de los planes de formación en el marco del 2º Acuerdo de
Formación Continua en las Administraciones Públicas, en la que
recogía una cuantía de 57 millones de ptas. para la Tesorería General
de la Seguridad Social, junto con 33, 20, y 18 millones del INSS, del
IMSERSO y del ISM, respectivamente.
Las fuentes de financiación de la totalidad de las modificaciones de
crédito durante el ejercicio 1998, se detallan en el cuadro
siguiente:
Financiación de las modificaciones presupuestarias aprobadas en el
ejercicio 1998
(En millones de pesetas)
La principal fuente de financiación de las modificaciones de crédito
ha sido la correspondiente a remanentes de otras rúbricas que
ascendió a 274.840 millones de ptas., destacando como es lógico por
su cuantía, las producidas en el INSS (272.004 millones de ptas.)
para atender las insuficiencias correspondientes a las pensiones de
Incapacidad Permanente, Jubilación, Viudedad, Orfandad y a Favor de
Familiares.
La financiación de las modificaciones de crédito mediante recursos
del sistema, que totaliza 86.969 millones de ptas., se concentra
fundamentalmente en dos Entidades, el INSALUD con 43.329 millones y
el INSS con 43.620 millones.
De las modificaciones de crédito financiadas mediante aportación del
Estado, destacaron por su cuantía las ampliaciones de crédito para
repercutir en el presupuesto del INSALUD las transferencias del
Estado a la Seguridad Social por generación de créditos, como
consecuencia de los ingresos del INSALUD por venta de bienes y
servicios correspondientes a atenciones o servicios sanitarios (que
no constituyen prestaciones de la Seguridad Social), por importe de
19.449 millones de ptas. Las ampliaciones de crédito del INSS y del
IMSERSO alcanzaron importes de 15.534 millones y 4.226 millones
respectivamente, para el pago de prestaciones económicas, como ya se
ha indicado.
Del total de ingresos procedente de Farmaindustria, que dieron lugar
a Generaciones de crédito en el presupuesto del INSALUD, un importe
de 11.216 millones ha sido destinado por el INSALUD a su Gestión
directa y los 21.868 millones restantes fueron aplicados al
----------
22 No se acepta la alegación del IMSERSO argumentando que en la
tramitación de las ampliaciones de crédito incluye los créditos
correspondientes a las Comunidades Autónomas del País Vasco y Foral
de Navarra pero que la posterior autorización del Secretario de
Estado para la Seguridad Social sólo incluye la «Gestión Directa del
Instituto», ya que no justifica que haya solicitado en dicha
ampliación de crédito las correspondientes ampliaciones para las
Comunidades Autónomas del País Vasco y Foral de Navarra.
[Página con imagen]
grupo de programas correspondiente a Transferencias a Comunidades
Autónomas por los servicios sanitarios asumidos.
El resto de las modificaciones de crédito por importe de 5.058
millones de ptas. lo constituyeron principalmente las distintas
Generaciones de crédito financiadas como consecuencia de ingresos
previos procedentes de distintas Instituciones.
B) Obligaciones presupuestarias reconocidas:
A continuación se realiza una breve descripción de la ejecución del
presupuesto consolidado de gastos y dotaciones de las Entidades
Gestoras y de la Tesorería General de la Seguridad Social tanto en su
clasificación económica como funcional o por programas. En el Anexo
II.6.11 se recoge la ejecución del presupuesto consolidado de gastos
y dotaciones de las Entidades Gestoras y Tesorería General de la
Seguridad Social.
El total de obligaciones reconocidas por las Entidades Gestoras y por
la Tesorería General de la Seguridad Social durante el ejercicio 1998
ha sido superior en 704.600 millones al del ejercicio anterior, con
un incremento del 5,90%.
Como ya ha puesto de manifiesto este Tribunal en anteriores Informes
anuales sobre la gestión del sector público estatal, el análisis de
la ejecución presupuestaria en materia de asistencia sanitaria y de
servicios sociales realizado en este Informe se refiere
exclusivamente a la gestión directa de las Entidades, pues el
resultado de la gestión transferida a las distintas Comunidades
Autónomas no está integrado en las cuentas de la Seguridad Social,
que recoge exclusivamente las dotaciones presupuestarias a favor de
las Comunidades Autónomas y su pago correspondiente, pero no el gasto
definitivo realizado.
Las obligaciones reconocidas en 1998 de acuerdo con su clasificación
económica han sido las siguientes:
Obligaciones reconocidas netas por las Entidades Gestoras y Tesorería
General de la Seguridad Social durante 1997 y 1998. Clasificación
económica
(En millones de pesetas)
Del total de obligaciones reconocidas netas por las Entidades
Gestoras y por la Tesorería General de la Seguridad Social, la mayor
parte correspondió a transferencias corrientes. El importe de los
gastos de funcionamiento correspondientes a los capítulos 1 y 2,
ascendió a 1.295.223 millones de ptas. con un aumento del 6,40%
respecto de los gastos del ejercicio anterior.
Del total de obligaciones reconocidas netas por 12.653.782 millones
de ptas., la Tesorería General efectuó pagos por importe de
12.216.511 millones lo que representó una realización del 96,54%; si
bien, los pagos correspondientes a los capítulos 6 «Inversiones
reales», 7 «Transferencias de capital» y 2 «Gastos corrientes en
bienes y servicios» representaron tan sólo
el 38,11%, el 56,40% y el 74,91% respectivamente, sobre las
obligaciones imputadas.
Ya se puso de manifiesto en el anterior Informe anual, que la
práctica totalidad de los contratos celebrados por las Entidades
Gestoras y por la Tesorería General de la Seguridad Social son
imputados a los capítulos 2 y 6, por lo que su baja realización, es
decir los retrasos en los pagos, pueden producir perjuicios para la
Seguridad Social, de acuerdo con lo establecido en la Ley 13/1995, de
18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas. En el
subapartado II.7. «Análisis de la contratación de la Seguridad
Social» se analizan los retrasos de los pagos en la contratación.
[Página con imagen]
Obligaciones reconocidas netas por las Entidades Gestoras y Tesorería
General de la Seguridad Social.
Clasificación económica por Entidades
(En millones de pesetas)
La Entidad Gestora que reconoció mayores obligaciones ha sido el INSS
con un 63,29% del total seguida del INSALUD con un 30,91%.
Las obligaciones reconocidas por las Entidades están minoradas de
acuerdo con lo dispuesto en la disposición adicional trigésima
segunda de la Ley 42/1994 y con el art. 75 de la Ley 13/1996, de 30
de diciembre, en los importes correspondientes a impagados,
retrocesiones o reintegros de prestaciones indebidamente pagadas,
como las deducciones en la facturación de las recetas
correspondientes a prestaciones farmacéuticas derivadas de la
colaboración establecida con los colegios de farmacéuticos que han
sido imputadas al presupuesto de gastos, como deducciones de las
obligaciones reconocidas en el ejercicio, entre las que se incluyen
operaciones devengadas en ejercicios anteriores.
Las Entidades Gestoras y la Tesorería General de la Seguridad Social
han imputado obligaciones de ejercicios anteriores al presupuesto de
gastos y dotaciones durante del ejercicio 1998, indebidamente
recogidas de acuerdo con lo dispuesto en el art. 150.4 del texto
refundido de la Ley General Presupuestaria, por importe de 51.121
millones de ptas., de los que 48.105
correspondían al ejercicio 1997 y 3.016 a ejercicios anteriores.
Prácticamente la totalidad correspondió al INSALUD y según informa
esta Entidad se debió a que no dispuso en su momento de crédito
suficiente para dar cobertura financiera a estos gastos. Por otra
parte, según han comunicado las Entidades Gestoras y la Tesorería
General a este Tribunal, han sido imputados al ejercicio de 1999
obligaciones generadas en el ejercicio de 1998 y en ejercicios
anteriores por importe de 44.580 millones y 3.443 millones,
respectivamente, correspondiente la mayor parte a gastos del INSALUD.
Esta información ha sido facilitada por las Entidades Gestoras y la
Tesorería General de la Seguridad Social, si bien han indicado en sus
contestaciones a este Tribunal, en el mes de junio de 2000, que esta
información es provisional, al no haber sido aún aprobadas las
cuentas del ejercicio 1999 a dicha fecha.
En términos de clasificación funcional la distribución del importe
total de las obligaciones reconocidas netas entre las 4 funciones y
los 21 grupos de programas que de acuerdo con el texto refundido de
la Ley General Presupuestaria agrupan los créditos según la
naturaleza de la actividad a realizar, ha sido la siguiente:
[Páginas con imagen]
Obligaciones reconocidas netas por el conjunto de Entidades Gestoras
y Tesorería General de la Seguridad Social durante 1997 y 1998, por
funciones y por grupos de programas
(En millones de pesetas)
Respecto al ejercicio anterior, la estructura funcional por
programas, presentó como cambios más significativos los que se
produjeron en la Función 1, «Prestaciones Económicas», para adecuar
sus programas a la estructura organizativa del Instituto Nacional de
la Seguridad Social, principal agente gestor de las mismas, agrupando
los grupos de programas 11 «Pensiones» y 12 «Incapacidad temporal y
otras prestaciones» vigentes en el ejercicio 1997, en uno solo,
«Gestión de prestaciones económicas», y unificando los tres programas
existentes hasta entonces en el grupo 11 (1101 «Pensiones de
invalidez permanente», 1102 «Pensiones de jubilación» y 1103
«Pensiones de muerte y supervivencia»), en uno solo, 1101
«Pensiones».
También, se ha llevado a cabo en los programas que integraban la
función de Servicios Sociales una reducción de su número como
consecuencia de haberse concluido en el Instituto de Migraciones y
Servicios Sociales, el traspaso de las competencias de atención a
personas con discapacidad y mayores a todas las Comunidades
Autónomas, que han asumido las correspondientes transferencias (los
programas 3141 «Prestaciones económicas a minusválidos», 3142
«Atención básica a minusválidos» y 3143 «Atención y recuperación a
minusválidos en Centros residenciales», se han unificado en el 3131
«Atención a personas con discapacidad», y los programas 3244
«Atención a la tercera edad en hogares y clubes», 3245 «Atención a la
tercera edad en
Centros residenciales» y 3246 «Turismo social y termalismo social
para la tercera edad» se han unificado en el 3232 «Atención a
personas mayores»). Por el contrario se ha producido la incorporación
de un nuevo programa, el 3333 «Atención a inmigrantes y refugiados»,
en el que se integran las competencias que en materia de migraciones
atribuye el Real Decreto 140/1997 al IMSERSO. En el grupo de
programas 34, nuevo en este ejercicio, se recogen entre otras,
acciones formativas, acciones de asistencia social y otros servicios
sociales dirigidos a personas mayores y discapacitadas.
Por último, dentro de la función 4 «Tesorería, informática y otros
servicios funcionales comunes», se ha creado el grupo de programas 46
«De control interno y contabilidad» y un programa con el mismo
nombre, que han incluido en su presupuesto cada una de las Entidades
Gestoras y Tesorería General de la Seguridad Social. Como se señala
más adelante la creación de este grupo de programas en todas las
Entidades Gestoras y en la Tesorería General es contrario a lo
establecido en el art. 70 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre de
Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.
En el cuadro anterior, la columna correspondiente al ejercicio 1997,
se ha homogeneizado en la medida de lo posible según la clasificación
funcional en vigor en el ejercicio 1998, con objeto de poder realizar
las comparaciones oportunas.
A continuación, de acuerdo con la clasificación funcional, se recogen
por separado los principales grupos de programas que han supuesto el
mayor volumen de gastos gestionado por las Entidades Gestoras y la
Tesorería General de la Seguridad Social.
El grupo de programas 11 «Gestión de prestaciones económicas»:
El grupo de programas «Gestión de prestaciones económicas» presentó
un crédito inicial de 8.325.109 millones de ptas. y durante el
ejercicio 1998 tuvo modificaciones de crédito por importe de 336.503
millones, mientras que las obligaciones reconocidas netas ascendieron
a 8.341.527 millones, por lo que a final del ejercicio quedó un
remanente de crédito no ejecutado en los distintos capítulos de este
grupo de programas por importe de 320.085 millones. Este remanente se
debió principalmente a que las solicitudes de modificaciones de
créditos son tramitadas con anterioridad a conocer la minoración de
las obligaciones reconocidas de las distintas Entidades por el
importe de los impagados, retrocesiones y reintegros de pagos
indebidos de prestaciones. Los pagos correspondientes a este grupo de
programas ascendieron a 8.336.850 millones, lo que representó, el
99,94% del total de obligaciones reconocidas netas.
El grupo de programas de gestión de prestaciones económicas ha sido
gestionado por el INSS, IMSERSO, ISM y TGSS, correspondiendo a
pensiones contributivas un importe de 7.453.072 millones de ptas.(
89,35%), a pensiones
no contributivas un importe de 220.543 millones (2,64%), a
incapacidad temporal 380.422 millones (4,56%), a otras prestaciones
225.484 millones y el resto por importe de 62.006 millones
correspondió fundamentalmente a la transferencia realizada por el
INSS a favor del INSALUD, por importe de 37.283 millones y a gastos
de personal con un importe de 22.460 millones de pesetas.
Asimismo, el INSS imputó a este grupo de programas un importe de
25.327 millones de ptas. correspondiente a los pagos realizados
directamente por las empresas que colaboran en la gestión de
incapacidad temporal a sus trabajadores y que, posteriormente,
descuentan de su cotización a la Seguridad Social, por lo que en el
momento en que el INSS imputa a su presupuesto de gastos, en
formalización, estos importes, la Tesorería General de la Seguridad
Social aplica a su presupuesto de recursos el mismo importe.
La Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1998 dotó, en el
presupuesto de gastos del INSS, para pagar los mecanismos de
protección del síndrome tóxico, que son financiadas por el Estado,
unos créditos iniciales de 6.235 millones de pesetas, habiendo
reconocido la Entidad obligaciones por importe de 6.157 millones de
ptas.
La Tesorería General de la Seguridad Social ha reconocido derechos,
transferidos del Estado, para financiar Prestaciones del Síndrome
Tóxico por importe de 6.515 millones de ptas., por lo que en el
ejercicio 1998 se ha producido un excedente de financiación de 358
millones.
Los grupos de programas 27 «Transferencias a Comunidades Autónomas
por los servicios sanitarios asumidos» y 36 «Transferencias a
Comunidades Autónomas por los servicios sociales asumidos»:
Las transferencias a las Comunidades Autónomas se aplicaron a dos
grupos de programas, uno de asistencia sanitaria y otro de servicios
sociales, por importes de 2.411.448 millones de ptas. y 148.020
millones, respectivamente, que corresponden íntegramente a
transferencias corrientes. Del total de las obligaciones reconocidas
netas en estos grupos de programas a final del ejercicio, la
Tesorería General de la Seguridad Social había pagado el 89,78%,
quedando pendientes de pago las deudas con la Comunidad Autónoma del
País Vasco y con la Comunidad Foral de Navarra correspondientes a la
parte que se considera financiada mediante aportación del Estado y
que la Seguridad Social no transfiere directamente a estas
Comunidades, sino que lo hace a través de la Administración del
Estado para que ésta posteriormente aplique esta transferencia a la
liquidación de los cupos que realiza con estas Comunidades.
En el ejercicio 1998, en materia de asistencia sanitaria, siete
Comunidades Autónomas tenían asumidas las funciones y servicios del
INSALUD (Cataluña,Andalucía, País Vasco, Valenciana, Galicia, Foral
de
[Página con imagen]
Navarra y Canarias) y cinco Comunidades las funciones y servicios del
ISM (Cataluña, País Vasco, Valenciana, Galicia y Canarias).
En materia de servicios sociales, excepto las Ciudades Autónomas de
Ceuta y de Melilla, todas las Comunidades Autónomas tenían asumidas
las funciones y servicios del IMSERSO, ya que el Real Decreto 75/
1998, de 23 de enero, estableció el traspaso de las funciones y
servicios de la Seguridad Social a la Comunidad
Autónoma de La Rioja en esta materia con efectos 1 de enero de
1998. La Comunidad Autónoma del País Vasco ha sido la única con
funciones y servicios sociales traspasados, de los correspondientes
al ISM.
Durante el ejercicio 1998 fueron aprobadas modificaciones de créditos
correspondientes a estos grupos de programas relativos a
Transferencias a Comunidades Autónomas. El detalle de las
obligaciones reconocidas netas afavor de las Comunidades Autónomas
fue el siguiente:
Obligaciones reconocidas netas por el INSALUD, IMSERSO
e ISM a favor de las Comunidades Autónomas
(En millones de pesetas)
(*) Incluye tanto las transferencias directas de la Seguridad Social
a estas Comunidades Autónomas como las transferencias a través de la
Administración General del Estado, para financiar las funciones y
servicios sanitarios y sociales transferidos
Este grupo de programas recoge para todas las Comunidades Autónomas,
con la excepción habitual de las Comunidades Autónomas del País Vasco
y Foral de Navarra, únicamente las transferencias directas para la
gestión de los servicios sociales ya que el IMSERSO, de acuerdo con
los procedimientos legalmente establecidos, imputa a su presupuesto
de gastos las obligaciones reconocidas netas en concepto de pensiones
no contributivas de invalidez y jubilación y las prestaciones de hijo
a cargo no contributivas al grupo de programas 11 «Gestión de
prestaciones económicas», que ascendieron a 220.543 millones de ptas.
y, también los subsidios regulados por la Ley 13/1982, de 7 de abril,
de Integración Social de los Minusválidos, que el IMSERSO imputa al
grupo de programas 31 «Atención a personas con discapacidad», que
ascendieron a 40.138 millones. Por el contrario sí quedan recogidos
en este grupo de programas todos los gastos por las prestaciones no
contributivas y por los subsidios de la LISMI correspondientes a
beneficiarios residentes en la Comunidad Autónoma del País Vasco y de
la Comunidad Foral de Navarra, por su especial régimen de
financiación ya señalado.
Los grupos de programas 21 «Atención primaria de salud» y 22
«Atención especializada»:
Estos grupos de programas cuyas obligaciones reconocidas netas
ascendieron a 559.082 millones de ptas. y 900.139 millones,
respectivamente, recogen las obligaciones satisfechas en las
Comunidades Autónomas que no tenían transferidas las funciones y
servicios en materia de asistencia sanitaria en 1998 y que, por
tanto, son gestionados por el INSALUD y por el ISM. El total
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de obligaciones reconocidas netas en estos dos grupos de programas
ascendió a 1.459.221 millones (de los cuales 655.936 millones
correspondieron a gastos de personal) de los que la Tesorería General
de la Seguridad Social efectuó el pago del 90,55% con un incremento
global en relación con el ejercicio anterior del 9,07% y 8,07%,
respectivamente. A pesar de ello, el comportamiento de las dos
Entidades gestoras de los programas ha sido diferente, pues en el
INSALUD las variaciones fueron positivas, del 9,16% y 8,08%, en el
ISM fueron negativas, del 10,18% y 1,08%.
En el grupo de programas 21 «Atención primaria» destacó el importe de
338.843 millones de ptas. de las
obligaciones reconocidas en el concepto 489 «Farmacia» con un
incremento del 10,38% respecto del ejercicio anterior .
En el grupo de programas 22 «Atención especializada», el principal
importe se destinó al pago de los gastos de personal por importe de
472.181 millones de ptas. (52,46%), seguido de los gastos corrientes
en bienes y servicios por importe de 379.719 millones (42,18%). El
INSALUD también imputó a este grupo de programas el importe de las
obligaciones reconocidas netas a favor de las Fundaciones Hospital
Manacor y Hospital Alcorcón desglosados, en términos de clasificación
económica, de la siguiente forma:
Por último, el INSALUD también imputó a este grupo de programas
obligaciones reconocidas netas por importe de 3.060 millones de
ptas., en concepto de retribuciones a catedráticos y profesores de
medicina y farmacia que desempeñan actividades complementarias
asistenciales.
La disposición adicional primera de la Ley 65/1997, de 30 de
diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1998 estableció
que estos dos grupos de programas 21 «Atención primaria» y 22
«Atención especializada» de gestión directa por el INSALUD, estarían
sujetos a control financiero de programas. Los informes de control
financiero realizados por la Intervención General de la Seguridad
Social siguen poniendo de manifiesto que los objetivos e indicadores
siguen adoleciendo de las mismas carencias ya señaladas en los
informes de ejercicios anteriores entre otras: ausencia de grado de
concreción, imprecisa definición, ausencia de indicadores que
cuantifiquen el coste asociado a cada uno de los objetivos, y
heterogeneidad de los sistemas y procedimientos de registro de
actividad, lo que implica la existencia de limitaciones al alcance
que suponen que la Intervención no pueda emitir opinión sobre
diversos aspectos fundamentales como:
- Grado de realización de los objetivos y adecuación de los mismos a
la realidad de los programas, -Costes en los que se ha incurrido
- Desviaciones físicas y financieras en la realización de objetivos e
indicadores.
Otros grupos de programas presupuestarios:
Los restantes dieciséis grupos de programas presupuestarios
ejecutados por las Entidades Gestoras y por la Tesorería General de
la Seguridad Social ascendieron a 293.566 millones de ptas. y
representaron tan sólo
el 2,32% del total de las obligaciones reconocidas por las Entidades
Gestoras y por la Tesorería General.
Destacaron, por su importe, los cuatro grupos de programas (12, 25,
35 y 45) correspondientes a Administraciones y servicios generales de
las distintas funciones por un importe de 88.430 millones de ptas.,
habiendo sido el INSS la Entidad con mayor importe de obligaciones
reconocidas netas por estos conceptos.
Tal y como se ha comentado con anterioridad, dentro de la función 4
«Tesorería, informática y otros servicios funcionales comunes», la
Ley de Presupuestos para 1998 creó para el ejercicio 1998, el grupo
de programas 46 «De control interno y contabilidad» y un programa con
el mismo nombre, que ha sido incluido en el presupuesto de cada una
de las Entidades Gestoras y Tesorería General de las Seguridad
Social. Por este motivo, existe una disminución significativa en los
grupos de programas 12, 25, 35 y 45, que se ve compensada
parcialmente con este nuevo grupo 46. Esta estructura, es contraria a
lo que la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales,
Administrativas y del Orden Social, estableció en su art. 70: «Dentro
de los Presupuestos de la Seguridad Social, el Presupuesto de la
Intervención General de la Seguridad Social será único y se
integrará, como una sección independiente, en el de los servicios
comunes de la Seguridad Social». Por lo tanto no existe
correspondencia entre los créditos aprobados mediante la Ley 65/1997,
de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1998 y
el art. 70 de la Ley 66/19997. Tampoco se han efectuado a posteriori
las modificaciones presupuestarias necesarias en las distintas
Entidades Gestoras para adecuar los créditos y dar cumplimiento a lo
establecido en la Ley 66/1997.
En el grupo de programas 24 «Investigación sanitaria», el INSALUD
recogió la actividad investigadora y de formación de personal
realizada con cargo al Fondo
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de Investigaciones Sanitarias, ya que la restante actividad
investigadora realizada en los hospitales está incluida en el
programa 2223 «Atención especializada».
II.6.1.3.2 Presupuesto de recursos y aplicaciones de la Tesorería
General de la Seguridad Social
El presupuesto inicial de recursos y aplicaciones de la Tesorería
General de la Seguridad Social, al igual
que el presupuesto de gastos de las Entidades Gestoras y de la
Tesorería General para 1998, ascendió a 12.571.054 millones de ptas.
La ejecución del presupuesto de recursos de 1998 se recoge en el
Anexo II.6.12 y en el siguiente cuadro se presenta la variación
respecto al ejercicio anterior por capítulos presupuestarios,
distinguiendo las operaciones financieras de las no financieras.
Capítulo 1
Como se deduce del cuadro anterior, los derechos reconocidos netos
por la Tesorería General de la Seguridad Social, derivados de
cotizaciones sociales, de acuerdo con las bases y tipos de cotización
establecidos en el art. 89 de la Ley 65/1997, de 30 de diciembre, de
Presupuestos Generales del Estado para 1998, constituyen el capítulo
del presupuesto de recursos
más significativo. En cuanto a las cotizaciones sociales, es
necesario señalar que recogen tanto las que han sido cobradas como
aquéllas que han sido liquidadas y están en vía ejecutiva de cobro
(no quedan recogidas las que están en vía voluntaria), tal y como se
pone de manifiesto el subepígrafe II.6.1.1.5 «Balance de situación de
la TGSS». El cuadro siguiente recoge los ingresos por cotizaciones
sociales a la Seguridad Social:
Desglose de los derechos reconocidos netos por cotizaciones sociales
(empleadores y trabajadores)
(En millones de pesetas)
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La rúbrica cotizaciones por desempleados, incluye la cotización tanto
de los desempleados como del INEM, así como las bonificaciones en las
cuotas deducidas en aplicación de las normas para el fomento del
empleo que son soportadas por el presupuesto del INEM.
Capítulo 3
Los derechos imputados al capítulo 3 «Tasas y otros ingresos»
ascendieron a 286.176 millones de ptas., debido fundamentalmente a:
ingresos en concepto de recargos de mora y apremio que ascendieron a
133.510 millones.; intereses por aplazamiento y fraccionamiento que
ascendieron a 24.272 millones; ingresos efectuados por la industria
farmacéutica (el descuento
general, el complementario y el realizado al Consejo General de los
Colegios Oficiales de Farmacia) que ascendieron a 33.098 millones;
ingresos por prestación de servicios de asistencia sanitaria al
sector público que ascendieron a 34.349 millones e ingresos de otros
Entes y Organismos Internacionales que ascendieron a 26.512 millones.
Capítulo 4
Los derechos reconocidos netos, por transferencias corrientes
ascendieron a 4.323.132 millones de ptas., con un aumento de 386.675
millones respecto al ejercicio anterior. El cuadro siguiente recoge
las transferencias corrientes a la Seguridad Social:
Desglose de las transferencias corrientes recibidas por la Seguridad
Social
(En millones de pesetas)
Las transferencias corrientes procedentes del Ministerio de Sanidad y
Consumo para financiar la asistencia sanitaria prestada por el
INSALUD y por las Comunidades Autónomas que tienen asumidas las
funciones y servicios del INSALUD, alcanzaron un importe de 3.615.166
millones de ptas. con un incremento respecto al ejercicio 1997, del
10,76% y las transferencias de capital fueron de 41.093 millones. Por
tanto, la financiación recibida del Estado para la asistencia
sanitaria ascendió a 3.656.259 millones y dado que las obligaciones
reconocidas por el INSALUD durante el ejercicio 1998 ascendieron a
3.910.936 millones, esta financiación
del Estado cubrió sólo el 93,49%. Asimismo, conviene precisar
que de acuerdo con la Ley 24/1997, de 15 de julio, de Consolidación y
Racionalización del sistema de Seguridad Social las prestaciones y
servicios de asistencia sanitaria deberán ser financiadas mediante
aportaciones del Estado al presupuesto de la Seguridad Social de
forma paulatina antes del año 2000.
El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales efectuó transferencias
corrientes por importe de 397.736 millones de ptas. para la
financiación de los gastos que sedesglosan en el siguiente cuadro:
Desglose de las transferencias corrientes recibidas por la Seguridad
Social del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales en el ejercicio
1998
(En millones de pesetas)
El resto de transferencias corrientes procedentes de la
Administración General del Estado ascendieron a 3.451 millones de
ptas. y fueron efectuadas por otros Departamentos Ministeriales.
Por lo que respecta a los ingresos como «Transferencias corrientes de
la Seguridad Social» por importe total de 300.291 millones de ptas.,
destacan 131.994 millones que correspondieron a las aportaciones para
el sostenimiento de los servicios comunes que son realizadas por las
Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la
Seguridad Social con cargo a las empresas autorizadas a colaborar
voluntariamente en la gestión de la asistencia sanitaria e
incapacidad temporal, 70.344 millones a las primas de reaseguros
netas que las Entidades que colaboran en materia de accidentes de
trabajo aportaron a la Tesorería General de la Seguridad Social,
60.669 millones, a los importes ingresados por capitales-renta que
efectuaron estas mismas Entidades como contrapartida de las pensiones
asumidas por el INSS y 37.284 millones, a los ingresos realizados por
el INSS en base al Convenio de 30 de diciembre de 1997.
Las transferencias procedentes de determinadas empresas privadas, por
importe de 5.725 millones, se produjeron como consecuencia de la
integración en el Régimen General de la Seguridad Social de su
personal pasivo; entre las que cabe mencionar las que proceden de la
Mutualidad de Empleados de Notarías, el Ferrocarril Metropolitano de
Barcelona S.A. y la Caja de Previsión Social de la Organización
Nacional de Ciegos de España.
De los ingresos procedentes de Organismos Autónomos, 668 millones de
ptas. han sido transferidos por el Instituto Nacional de Empleo por
subvenciones para la contratación de trabajadores desempleados por
parte del Instituto Nacional de la Seguridad Social, del Instituto
Nacional de Administración Pública un importe de 91 millones, para
los planes de formación del personal y 3 millones del Organismo
Autónomo Mancomunidad de los Canales del Taibilla.
Capítulo 5
El capítulo 5 «Ingresos patrimoniales y aplicaciones de tesorería»
ascendió a 16.400 millones de ptas., 14.659 millones procedentes del
Banco de España como remuneración de las cuentas corrientes que la
Tesorería General de la Seguridad Social tiene en el Banco de España
(retribuidas al MIBOR con una variación del 4,75% en enero al 3,10%
en diciembre), que fueron destinados parcialmente a compensar el pago
de la Tesorería General al Banco de España correspondiente a los
intereses devengados y vencidos de las pólizas de crédito por importe
de 8.351 millones. También se produjeron ingresos en este capítulo
por importe de 1.415 millones correspondientes a ingresos por
alquileres de inmuebles.
Capítulo 6
Los ingresos imputados al capítulo 6 «Enajenación de inversiones
reales» ascendieron a 8.930 millones de ptas., se debieron
principalmente a la venta de solares e inmuebles. Respecto al
ejercicio anterior, ha experimentado un aumento del 251,16%, pasando
de 2.543 millones a 8.930 millones, lo que pone de manifiesto un
aumento considerable de las enajenaciones de bienes patrimoniales que
está llevando a cabo la Seguridad Social.
Capítulo 7
En cuanto al capítulo 7 «Transferencias de capital», hay que resaltar
que las procedentes del Estado para financiar la asistencia prestada
por el INSALUD asciende a 41.093 millones (89,47%), habiendo generado
unos derechos reconocidos pendientes de cobro por importe de 6.850
millones. Dentro del concepto «Otras transferencias de capital», se
incluyen los ingresos provenientes de los fondos FEDER, a favor del
INSALUD, por importe de 4.748 millones, que figuraban inicialmente en
las previsiones del capítulo 3 «Tasas y otros ingresos».
Capítulo 8
De los ingresos imputados en este capítulo, que ascendieron a 1.492
millones de ptas., destacan los procedentes del reembolso de
préstamos concedidos al personal al servicio de la Seguridad Social
por importe de 1.371 millones, que presentan los problemas que se han
comentado en los subepígrafes correspondientes a las Entidades
Gestoras y la Tesorería General de la Seguridad Social.
Capítulo 9
Los derechos reconocidos netos imputados a este capítulo, que
ascendieron a 475.443 millones de ptas., correspondieron a los dos
préstamos concedidos por el Estado a la Seguridad Social de acuerdo
con lo dispuesto en el art. 11 de la Ley 65/1997, de 30 de diciembre,
de Presupuestos Generales del Estado para 1998. El préstamo concedido
para proporcionar cobertura adecuada a las obligaciones de la
Seguridad Social, derivadas de las prestaciones no contributivas,
servicios sociales y complementos de mínimos y para compensar el
equilibrio presupuestario de 1998, ascendió a 125.443 millones y no
devengará intereses, y su cancelación podrá comenzar a partir del
ejercicio 1999 en un plazo máximo de diez años, sin que se haya
establecido concretamente el año en el que empezará a amortizarse.
El segundo préstamo, por importe de 350.000 millones de ptas. tiene
por finalidad cubrir los desfases de tesorería, durante el ejercicio
1998, por diferencia entre las cuotas sociales devengadas y las
recaudadas en el año.
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II.6.1.3.3 Resultado presupuestario de las Entidades Gestoras y
Tesorería General de la Seguridad Social
El resultado presupuestario de acuerdo con el PGCP aplicable a las
Entidades Gestoras y Servicios Comunes se define como la diferencia
entre los derechos reconocidos
netos imputados a los capítulos 1 a 8 del presupuesto de recursos
y aplicaciones y las obligaciones reconocidas netas imputadas a los
capítulos 1 a 8 del presupuesto de gastos y dotaciones. Así el
resultado presupuestario del ejercicio 1998 correspondiente a las
Entidades Gestoras y a la Tesorería General de la SeguridadSocial,
según las cuentas rendidas, fue el siguiente:
El resultado económico-patrimonial tal y como se ha señalado en el
subepígrafe II.6.1.2 «resultado económico- patrimonial», según las
cuentas rendidas, fue
negativo por importe de 472.850 millones. La diferenciaentre ambos
resultados se debió a las siguientes operaciones:
En la rúbrica de Otras partidas se incluye la regularización que la
Tesorería General y las Entidades Gestoras han realizado en 1998, por
las partidas registradas en 1996 como Saldos sometidos a procesos de
depuración, que ha dado lugar a un menor resultado de ejercicios
anteriores por importe de 6.310 millones.
El saldo presupuestario de las Entidades Gestoras y de la Tesorería
General de la Seguridad Social, determinado como la diferencia entre
el resultado presupuestario del ejercicio y la variación de pasivos
financieros (capítulo 9 del presupuesto de recursos y del presupuesto
de gastos), ha sido el siguiente en el ejercicio de 1998:
El saldo presupuestario fue positivo por importe de 390.653 millones
de ptas., como consecuencia del incremento del endeudamiento de la
Seguridad Social.
En el epígrafe II.3.3 «Déficit y endeudamiento» se recogen
pormenorizadamente los ajustes propuestos por este Tribunal al
resultado presupuestario rendido por las Entidades Gestoras y
Tesorería General de la Seguridad Social.
II.6.2 Cuentas agregadas de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y
Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social.
INTRODUCCIÓN
El ejercicio 1998 ha sido el último en el que las Mutuas de
Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad
Social (en adelante Mutuas), en cumplimiento de lo previsto en la
Resolución de 22 de diciembre de 1998, de la Intervención General de
la Administración del Estado, que aprobó la adaptación del Plan
General de Contabilidad Pública a las Mutuas con efectos de 1 de
enero de 1999, aplicaron el Plan General de Contabilidad de la
Seguridad Social aprobado por el Real Decreto 3261/1976. Como ha
señalado este Tribunal de Cuentas en sus Informes anuales anteriores,
este plan contable, vigente hasta este ejercicio 1998, estaba
obsoleto, y era necesario realizar importantes conversiones en los
estados contables de las Mutuas para presentar los datos agregados de
la Seguridad Social de acuerdo con las directrices del régimen de
contabilidad pública, al que están sometidas las Mutuas de Accidentes
de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social según
lo previsto en los arts. 22 y 51 del Reglamento sobre colaboración,
tanto por su condición de entidades colaboradoras de la Seguridad
Social y administradoras de fondos públicos, como por su condición de
asociación de empresarios con patrimonios privativos, que eran
incorporados al sistema de la Seguridad Social en cuentas de orden.
Por el contrario, este ejercicio de 1998 ha sido el primero en el
que, como se detalla en Cuentas de Orden en el subepígrafe siguiente
BALANCE DE SITUACIÓN, las Mutuas han iniciado verdaderamente la
actividad de prevención de riesgos laborales para sus empresas
asociadas como servicio de prevención ajeno, actividad que ya había
sido regulada por el art. 32 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de
Prevención de Riesgos Laborales, cuya Disposición Transitoria Segunda
habilitaba a las Mutuas para actuar provisionalmentecomo tales
servicios hasta la entrada en vigor del Reglamento de los Servicios
de Prevención. Esta actividad de las Mutuas no forma parte
estrictamente de la actividad de colaboración en la gestión de la
Seguridad Social, regulada en los artículos 68 y siguientes de la Ley
General de la Seguridad Social, en
su redacción actual dada por la Disposición adicional quincuagésima
de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales,
Administrativas y del Orden Social. En los subepígrafes II.6.2.1. y
II.7.2.3. se analiza la actuación de las Mutuas en materia de
prevención de riesgos laborales. En relación con esta actividad de
prevención de riesgos laborales de las 30 Mutuas existentes en el
ejercicio 1998, 24 tenían acreditación definitiva para realizarla
aunque sólo 19 la desarrollaron. De las 6 Mutuas restantes, 4 Mutuas
disponían de acreditación provisional que no les ha permitido,
durante 1998, ejercer la actividad de prevención y las otras 2 sólo
habían solicitado su acreditación provisional.
Al cierre del ejercicio 1998, la colaboración en la gestión de la
Seguridad Social ha sido desarrollada por las 30 Mutuas que se
enumeran en el Anexo II.6.17, si bien hay que señalar que con efectos
de 31 de diciembre de 1998, la Secretaría de Estado de la Seguridad
Social, por medio de una Resolución de 22 de febrero de 1999,
autorizó la fusión de la Mutua n.º 166 La Fraternidad con la Mutua
n.º 269 Muprespa-Mupag-Previsión, creando la Mutua n.º 275
Fraternidad-Muprespa. Por otra parte, la Mutua n.º 151 Asepeyo
continúa funcionando en el tráfico jurídico con la misma denominación
que la Fundación Asepeyo23 y la Mutua n.º 48 Pakea mantiene una
denominación que induce a la confusión con las entidades privadas
Pakea Mutualidad de Seguros y Pakea Previsión. Ambas situaciones
contravienen lo establecido en el art. 11.2 del Reglamento sobre
colaboración.
Las Mutuas, de acuerdo con el art. 71 del texto refundido de la Ley
General de la Seguridad Social, están sometidas, anualmente, a una
auditoría de cuentas a realizar por la Intervención General de la
Seguridad Social, que se integra en el Plan Anual de Auditorías
elaborado por la Intervención General de la Administración del Estado
en cumplimiento del art. 17.3 del texto refundido de la Ley General
Presupuestaria. El procedimiento de tramitación de los informes de
control financiero del ejercicio 1998, regulado en el Real Decreto
706/1997, de 16 de mayo, por el que se desarrolla el régimen de
control interno ejercido por la Intervención General de la Seguridad
Social, continúa siendo sumamente complejo y dilata excesivamente la
emisión por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, como órgano
de dirección y tutela de las Mutuas, del requerimiento para el
cumplimiento de las medidas y actuaciones propuestas a las Mutuas,
como se pone de manifiesto por lo siguiente: en abril de 2000 la
Secretaría de Estado de la Seguridad Social no ha emitido ninguna
Resolución correspondiente a los informes
----------
23 No se acepta la alegación de la Mutua n.º 151 Asepeyo, ya que
debería acreditar las actuaciones que está realizando a efecto de
corregir la incidencia puesta de manifiesto en el Informe de
Fiscalización Especial sobre los Inmuebles en uso por las Mutuas de
Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad
Social, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas en su sesión de
17 de diciembre de 1998.
de control financiero del ejercicio 1998; sólo ha emitido 3
Resoluciones correspondientes al ejercicio 1997 y 15 correspondientes
al ejercicio 1996 y aún quedan pendientes de emitir las Resoluciones
de la Mutua n.º 2 La Previsora respecto de los informes de los
ejercicios 1994 y 199524.
Asimismo, en relación con el control que ejerce el Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales sobre las Mutuas, al amparo de lo previsto
en los artículos 74 de la Ley General de la Seguridad Social y 60 del
Reglamento sobre colaboración, que regulan la adopción por parte del
Ministerio de medidas cautelares en las Mutuas cuando concurran una
serie de supuestos, hay que señalar lo siguiente:
A) De las cuentas del ejercicio 1998 rendidas por la Mutua n.º 263
Madín a este Tribunal se deduce que la Reserva para obligaciones
inmediatas no alcanza el porcentaje fijado en el supuesto b) del
apartado 1 de los citados artículos si regulariza la contabilización
incorrecta efectuada en el ejercicio 1996 del excedente neto generado
por las cuotas pendientes de cobro. En los Informes anuales de este
Tribunal correspondientes a los ejercicios 1996 y 1997 se pone de
manifiesto que se encuentra en el supuesto b) del apartado 1 de los
citados artículos, al tener situada la Reserva para obligaciones
inmediatas por debajo del 80% del importe teórico.
B) La Mutua n.º 271 UMI se encuentra en los mismos supuestos a) y b)
porque no ha incluido como resultados negativos los gastos activados
y por la infravaloración de la Provisión para contingencias en
tramitación puesta de manifiesto en el informe provisional de
auditoría realizado por la Intervención General de la Seguridad
Social. En el Informe anual de este Tribunal correspondiente al
ejercicio 1997 se pone de manifiesto que se encuentra en el supuesto
b) del apartado 1 de los citados artículos, al tener situada la
Reserva para obligaciones inmediatas por debajo del 80% del importe
teórico25.
C) Del mismo modo, según el informe provisional de auditoría
realizado por la Intervención General de la Seguridad Social de haber
imputado la Mutua n.º 15 M. Valenciana de Levante una serie de
operaciones realizadas en el ejercicio a los resultados obtenidos por
la Mutua, para compensar el resultado deficitario de su gestión, la
Mutua debería, como consecuencia de lo establecido en el art. 63.4
del Reglamento sobre colaboración, aplicar la totalidad de los saldos
de la Reserva
de estabilización y de las reservas voluntarias y una parte de la
Reserva para obligaciones inmediatas, cuyo saldo quedaría, a su vez,
por debajo del 80% del importe teórico.
D) Las cuentas anuales rendidas por las Mutuas n.º 263 Madín y n.º
271 UMI no estaban firmadas por todos los miembros de sus respectivas
Juntas Directivas, incumpliendo de esta forma lo establecido en el
art. 34.8 del Reglamento sobre colaboración, y las empresas asociadas
a esas Mutuas disminuyeron respecto al ejercicio anterior un 51,69% y
un 44,63%, respectivamente.
Sin embargo, según ha informado el Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales a requerimiento de este Tribunal, y como ya sucediera en el
ejercicio anterior, el Ministerio no ha adoptado durante el ejercicio
ninguna de las medidas cautelares previstas en el apartado 2 de los
artículos 74 de la Ley General de la Seguridad Social y 60 del
Reglamento sobre colaboración. Respecto a la Mutua n.º 15 M.
Valenciana de Levante, en el ejercicio 1999 el Ministerio ha iniciado
el procedimiento de adopción de medidas cautelares, sobre las cuentas
del ejercicio 1997, y como consecuencia, la Mutua presentó un plan de
viabilidad para el saneamiento de la situación económico-financiera
de aplicación durante el periodo 2000-2002 que el Ministerio aprobó
el 31 de marzo de 2000 y respecto a la Mutua n.º 263 Madín, también
ha sido aprobado por el Ministerio el 9 de septiembre de 1999 un plan
de viabilidad para el periodo 1999-2001.
Adicionalmente, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales no ha
tenido en cuenta las indicaciones de este Tribunal en sus Informes
anuales anteriores, en los siguientes aspectos:
- Siguen sin ser aprobados los Estatutos adaptados a lo previsto para
los Centros Mancomunados de Mutuas en el vigente Reglamento sobre
colaboración de los Centros de Recuperación y Rehabilitación de
Levante, Mutual para la Rehabilitación de Accidentados de Trabajo de
Sant Cugat del Vallés e Intermutual de Euskadi. Estos tres Centros
Mancomunados de Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales de la Seguridad Social presentaron al Ministerio las
propuestas de adaptación de sus Estatutos acordados por sus
respectivas Juntas Generales. La aprobación de los estatutos por
parte del Ministerio escondición necesaria para que estos Centros
adquieran
----------
24 En relación con las Resoluciones de los informes de control
financiero no se acepta la alegación de la Dirección General de
Ordenación Económica de la Seguridad Social ya que el trámite de
alegaciones no puede ser utilizado por el Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales para la actualización de la información rendida en
abril de 2000, única que el Tribunal de Cuentas puede tener en
consideración al tener regulados unos plazos para la elaboración del
Informe en su Ley Orgánica. No obstante, esta información será tenida
en cuenta para el Informe anual correspondiente al ejercicio 1999.
25 En relación con el Informe anual del ejercicio 1997 no se aceptan
ni las alegaciones de la Mutua n.º 271 UMI ni las de la Dirección
General de Ordenación
Económica de la Seguridad Social, ya que el art. 60 del Reglamento
sobre colaboración no establece ninguna excepción por procesos de
fusión y absorción. Asimismo, tampoco se acepta la alegación en
relación con la Provisión para contingencias en tramitación, ya que
el art. 65 del Reglamento sobre colaboración no permite que la
dotación de esta provisión se efectúe sobre índices de pago.
Asimismo, en cuanto a que la Mutua no se encuentra en el supuesto a)
del art. 74.1 tampoco se acepta la alegación, ya que la Mutua tiene
1.699 millones de ptas. de infravaloración de la provisión para
contingencias en tramitación y de gastos y derramas activadas y sólo
1.543 millones en los saldos de la Reservas de Estabilización,
voluntaria y para obligaciones inmediatas.
personalidad jurídica y se produzcan los efectos inherentes a esta
situación. El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales tampoco ha
dado instrucciones a las Mutuas partícipes para que, en tanto estos
Centros no adquieran personalidad jurídica, contabilicen sus
aportaciones conforme ha indicado este Tribunal.26
- No ha dado instrucciones para que las Mutuas regularicen la cuenta
Participación en Centros Mancomunados por sus aportaciones a otras
Comunidades de dominio (Centro Intermutual de Seguridad, Comunidad de
Bienes Agrupación Intermutual (Madín y Unión Mutua) y Centro Mutual
de Prevención, Recuperación y Rehabilitación Ubarmin) que deben
disolverse, como ha puesto de manifiesto este Tribunal en la
Fiscalización especial sobre los Centros Mancomunados de Mutuas.27
- Tampoco ha dictado instrucciones sobre el funcionamiento
y contabilización de las operaciones financiadas con el Fondo de
Prevención y Rehabilitación, lo que está originando que continúen
duplicidades o minoraciones de los saldos contables de esta reserva
en el balance de la Tesorería General de la Seguridad Social y en el
balance agregado de las Mutuas y, por tanto, en el balance agregado
de la Seguridad Social28.
- Asimismo, no ha adoptado ninguna medida para que las Mutuas
regularicen el saldo de la Reserva de autoseguro y que adapten los
compromisos adquiridos con su personal en materia de pensiones
complementarias y premios de jubilación a lo previsto en la normativa
aplicable29.
Por ello, y por lo que se describe en los siguientes apartados de
este informe, hay que destacar, también en este ejercicio, que por
parte del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales no se han
producido las mejoras necesarias en las competencias de dirección y
tutela sobre las Mutuas, que otorgadas por los arts. 5.2 c) y 71.1 de
la Ley General de la Seguridad Social, deben ser ejercidas por la
Secretaría de Estado de la Seguridad
Social, de acuerdo con el art. 53 del Reglamento sobre
colaboración30.
A continuación se ofrecen los resultados del análisis de las cuentas
rendidas por las Mutuas, si bien hay que señalar la limitación que ha
supuesto el retraso de 3 meses en la cumplimentación del
requerimiento de información complementaria efectuado por este
Tribunal a la Mutua n.º 72 Solimat.
II.6.2.1 Balance de situación
El balance de situación a 31.12.1998 agregado por este Tribunal, como
viene siendo habitual, con la información rendida por las Mutuas,
coincide con el agregado elaborado por la Intervención General de la
Seguridad Social e integrado en la Cuenta General, y se ofrece en los
Anexos II.6.13-1 y II.6.13-2 con las variaciones respecto al
ejercicio anterior.
Al igual que en ejercicios anteriores, las variaciones interanuales
de las cuentas del balance que reflejan operaciones de capital y
financieras no son coherentes con las variaciones netas de la cuenta
de operaciones de capital, debido a errores en la confección de esta
cuenta por parte de 21 Mutuas, por lo que el importe neto que resulta
de la cuenta agregada por este Tribunal recogida en los Anexos II.
6.15-1 y II.6.15-2 está infravalorado en un importe de 673 millones
de ptas. No obstante, esta cuenta de operaciones de capital no será
cumplimentada por las Mutuas en el siguiente ejercicio, pues su
elaboración no está prevista en el nuevo plan contable que entra en
vigor en el ejercicio 1999. A continuación se exponen las causas de
las variaciones más significativas y las observaciones más
importantes detectadas en el análisis de los grupos de cuentas del
activo y del pasivo del balance agregado.
II.6.2.1.1 Activo
Inmovilizado
Este grupo presentó un saldo neto de 80.173 millones de ptas., con un
incremento respecto al ejercicio anterior del 9,77%. El cuadro
siguiente desglosa el inmovilizado en subgrupos de cuentas, y muestra
la variación experimentada con respecto al ejercicio anterior.
----------
26 Respecto a que el Ministerio no ha tenido en cuenta las
indicaciones de este Tribunal en sus Informes anuales anteriores en
cuanto a la aprobación de los Estatutos de los Centros Mancomunados,
no se aceptan las alegaciones toda vez que la Dirección General de
Ordenación Económica de la Seguridad Social admite que «por razones
de oportunidad y prudencia» retrasó el inicio de las actuaciones
hasta conocer el contenido del Informe de Fiscalización Especial
sobre los Centros Mancomunados aprobado por el Pleno el 28 de junio
de 2000.
27 En relación con los Centros que se van a disolver, tampoco se
acepta la alegación de la Dirección General de Ordenación Económica
de la Seguridad Social en cuanto a sus actuaciones ya que todas se
refieren al ejercicio 2000 y no hace mención alguna al Centro
Intermutual de Seguridad.
28 En relación con las instrucciones de funcionamiento y
contabilización de las operaciones financiadas con el Fondo de
prevención y rehabilitación, no se aceptan las alegaciones formuladas
por la Dirección General de Ordenación Económica de la Seguridad
Social, ya que este Tribunal en su Informe se refiere al mismo como
un único Centro Directivo en el que orgánicamente está incluida la
Intervención General de la Seguridad Social que es la que según el
art. 151.3.c) de la Ley General Presupuestaria puede aprobar
instrucciones contables a este respecto.
29 En relación con la Reserva de autoseguro no se aceptan las
alegaciones de la Dirección General de Ordenación Económica de la
Seguridad Social, que, por primera vez en este ejercicio formula el
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. La Disposición adicional
decimotercera de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas
Fiscales, Administrativas y del Orden Social sólo cabe interpretarse
como aplicables a las Mutuas como asociaciones de empresarios dentro
de la gestión de sus patrimonios privativos, ya que en el ámbito de
la gestión del patrimonio de la Seguridad Social las Mutuas manejan
fondos públicos y, por tanto, en materia de pensiones complementarias
a las de la Seguridad Social satisfechas con fondos públicos, son de
aplicación las normas que se enumeran en la página 133 de este
Informe, y que prohiben satisfacer pensiones complementarias con
cargo a fondos públicos si no están materializadas en planes o fondos
de pensiones contratados externamente.
30 En relación con la petición formulada por la Dirección General de
Ordenación Económica de la Seguridad Social de supresión de este
párrafo, este Tribunal ha de mantenerlo como consecuencia de que este
Tribunal no acepta las alegaciones que sustentan la petición, como se
ha puesto de manifiesto en los cuatro párrafos anteriores.
[Página con imagen]
Inmovilizado
(En millones de pesetas)
Como puede observarse, en este ejercicio los subgrupos Inmovilizado
inmaterial y Gastos a distribuir en varios ejercicios presentan por
primera vez saldo, siendo así que estos subgrupos no están
contemplados en el plan contable vigente en el ejercicio, aunque sí
en el aplicable a partir de 1999. La totalidad de ambos saldos
corresponde a la Mutua n.º 275 Fraternidad-Muprespa que ha
contabilizado un inmueble que ha sido adquirido en el ejercicio 1991
mediante arrendamiento financiero con autorización de la Intervención
General de la Seguridad Social como consecuencia de la fusión de las
Mutuas n.º 166 La Fraternidad y n.º 269 Muprespa-Mupag-Previsión. Por
otra parte, también hay otras Mutuas que tienen bienes en
arrendamiento financiero no registrados en estos subgrupos, por lo
que los saldos del inmovilizado inmaterial y de los gastos a
distribuir en varios ejerciciosno reflejan los derechos de uso y de
opción de compra sobre determinados bienes de todas las Mutuas.
Las variaciones más importantes de este grupo corresponden al
inmovilizado material y al inmovilizado en curso que totalizan un
importe de 8.456 millones de ptas., conformado por las inversiones
contabilizadas por las Mutuas en un importe de 9.975 millones y por
las bajas en un importe de 1.519 millones. Del total de las
inversiones contabilizadas en el ejercicio por el conjunto de las 30
Mutuas se han financiado con el presupuesto un importe de 9.057
millones, de los que 7.209 millones corresponden a inversiones nuevas
y 1.848 millones corresponden a inversiones de reposición. La
diferencia entre las inversiones contabilizadas y las obligaciones
reconocidas del capítulo 6 del presupuesto de gastos, por un importe
de 918 millones, se han producido por las siguientes operaciones:
- Inversiones contabilizadas por la Mutua n.º 263 Madín por la cesión
de inmovilizado del patrimonio mutual para la compensación de los
déficit de 1993 y 1994 por 601 millones de ptas.
- Inversiones financiadas con el Fondo de Prevención y Rehabilitación
por las Mutuas nos 11, 15, 20, 263 y 272 por un importe global de 284
millones de ptas.
- Inversiones contabilizadas por la Mutua n.º 10 M. Universal Mugenat
como consecuencia de la activación
de gastos incorrectamente imputados en el ejercicio anterior por
un importe de 21 millones de ptas.
- Inversiones contabilizadas por la Mutua n.º 267 UNIMAT por la
donación recibida de un terreno valorado en un importe de 19 millones
de ptas.
- Inversiones contabilizadas por las Mutuas n.os 115, 151 y 275 que,
según se desprende del inventario, no han sido financiadas en el
ejercicio ni presupuestariamente ni con el Fondo de prevención y
rehabilitación, por un importe global de 16 millones de ptas. Las
Mutuas nos 263, 271 y 274 han contabilizado inversiones por un
importe global de 28 millones que, según se desprende del inventario,
se financian con el Fondo de prevención y rehabilitación, pero la
Tesorería General de la Seguridad Social no ha remitido los fondos.
- Inversiones realizadas por la Mutua n.º 275 Fraternidad- Muprespa,
que se han dado de alta en el inventario del inmovilizado material,
aunque son meros traspasos de cuentas, ya que se dieron de alta
también en el ejercicio anterior en el inmovilizado en curso, por un
importe de 6 millones de ptas.
- Inversiones contabilizadas por las Mutuas n.º 35 Fimac y n.º 38
MATT como consecuencia de la imputación en el capítulo 6 «Inversiones
reales» de los pagos efectuados en el ejercicio por contratos de
compra a plazos de bienes de inmovilizado formalizados en ejercicios
anteriores por un importe global de 57 millones de ptas., bienes que
fueron contabilizados en el inmovilizado en los ejercicios en que se
adquirieron.
En relación con las inversiones financiadas con el Fondo de
Prevención y Rehabilitación, hay que señalar que las Mutuas nos 20,
201, 263, 272 y 274 contabilizaron en el ejercicio anterior
inversiones por un importe global de 269 millones de ptas. sin
imputar la financiación del Fondo, y en este ejercicio 1998, como
consecuencia de la recepción de los fondos remitidos por la Tesorería
General de la Seguridad Social, han imputado su financiación del
Fondo. Según la información facilitada por la Tesorería General de la
Seguridad Social, en el ejercicio 1998, el Fondo de Prevención y
Rehabilitación financió inversiones de las Mutuas nos 11, 15, 16,20,
151, 201, 263, 272 y 274 por un importe global de
[Página con imagen]
1.143 millones; sin embargo las Mutuas contabilizaron unas
inversiones financiadas con este Fondo de 553 millones. Esta
diferencia se produce porque: a) las Mutuas n.º 16 SAT y n.º 151
Asepeyo registraron inversiones en ejercicios anteriores financiadas
con el Fondo por un importe de 23 y 597 millones, respectivamente
mientras que la Tesorería ha transferido los fondos en este
ejercicio, y b) la Mutua n.º 272 MAC contabilizó inversiones en el
ejercicio anterior por 28 millones, mientras la Tesorería le remitió
los fondos en este ejercicio y ha registrado inversiones en este
ejercicio por 58 millones cuyos fondos aún no han sido transferidos.
Por tanto, y como ha puesto de manifiesto este Tribunal en los
Informes anuales anteriores, resulta necesario que la Intervención
General de la Seguridad Social dicte instrucciones sobre la
contabilización de los bienes financiados con este Fondo, toda vez
que, además de la falta de conciliación en la contabilización de los
movimientos de fondos entre la Tesorería General y las Mutuas, existe
en las Mutuas disparidad de criterios en la amortización de los
elementos financiados con este Fondo y en las bajas. Así, hay Mutuas
que no amortizan estos bienes y otras que los amortizan según su vida
útil; la Mutua n.º 15 M. Valenciana de Levante es la única que
disminuye el saldo de la reserva por las dotaciones a la
amortización, otras Mutuas lo disminuyen cuando dan de baja estos
elementos y otras reintegran a la Tesorería su financiación cuando se
produce la venta de estos elementos.
En relación con las bajas del inmovilizado hay que destacar lo
siguiente: a) las Mutuas n.º 4 Midat Mutua y n.º 274 Ibermutuamur
enajenaron bienes de inmovilizado por los que obtuvieron recursos,
sin que reconocieran derechos en el presupuesto de ingresos, por lo
que incumplieron lo previsto en la Orden Ministerial de 20.5.1997 por
la que se dictan las normas para la elaboración de los presupuestos
de la Seguridad Social, que establece que el capítulo 6 del
presupuesto de ingresos debe reflejarse el importe de las
enajenaciones de inmovilizado; b) Las Mutuas n.º 201 M. Gallega de
Accidentes de Trabajo y n.º 271 UMI reconocieron derechos en el
presupuesto de ingresos por el valor de adquisición de los bienes
enajenados, sin embargo, los derechos reconocidos por estas Mutuas
los debieron reflejar por
el precio de venta, tal y como establecen los pronunciamientos
elaborados por la Comisión de Principios y Normas Contables Públicas,
que si bien no son directamente aplicables hasta el ejercicio 1999,
deberían haberse tenido en cuenta por estas Mutuas, ya que el
Reglamento sobre colaboración somete a las Mutuas al régimen de la
contabilidad pública; y c) la Mutua n.º 272 MAC registró
incorrectamente las pérdidas de las bajas en la cuenta Resultados a
regularizar por un importe de 95 millones de ptas., ya que debería
contabilizarse en la cuenta Pérdidas en enajenaciones, por el
contrario, contabilizó incorrectamente en Resultados a regularizar un
importe de 21 millones por la regularización de la amortización
correspondiente al cambio de porcentaje aplicado a los equipos
informáticos, que debería contabilizar en la cuenta Otros gastos, ya
que el plan contable vigente en el ejercicio no contiene una cuenta
de gastos extraordinarios; por ello, si bien el resultado obtenido en
el ejercicio por la Mutua n.º 272 MAC estaba infravalorado, el
excedente del ejercicio distribuido entre las reservas no resultó
alterado.
A continuación se describen las variaciones más importantes que han
experimentado las cuentas de los distintos subgrupos que componen el
inmovilizado.
Inmovilizado material
Este subgrupo supuso el 73,24% del inmovilizado, y su valor neto de
amortización ascendió a 58.716 millones de ptas., con un incremento
respecto al ejercicio anterior del 6,34%. Como señalara este Tribunal
de Cuentas en sus Informes anuales de ejercicios anteriores las
cuentas Inmuebles, Instalaciones y Mobiliario y material no móvil
continúan sobrevaloradas como consecuencia de que en el ejercicio
1996 la Mutua n.º 85 M. Egara se acogió incorrectamente a la
actualización de balances prevista en el Real Decreto-Ley 7/1996, de
7 de junio, sobre medidas urgentes de carácter fiscal y de fomento y
liberalización de la actividad económica, que no era aplicable a las
Mutuas, por lo que estos saldos deben regularizarse31.
Las variaciones experimentadas en este subgrupo se muestran en el
siguiente cuadro:
Inmovilizado material
(En millones de pesetas)
----------
31 En relación con la actualización del inmovilizado efectuada por la
Mutua n.º 85 Egara, como este Tribunal ha puesto de manifiesto en
Informes anuales anteriores, no se aceptan las alegaciones formuladas
por la Mutua.
El incremento respecto al ejercicio anterior de la cuenta Inmuebles
ha sido del 5,56%, motivado por los aumentos de los saldos de 10
Mutuas y el descenso del saldo de la Mutua n.º 272 MAC. Además del
citado incremento de la Mutua n.º 263 Madín por un importe de 601
millones de ptas. motivado por la cesión de inmuebles del patrimonio
mutual para la compensación de los déficit de 1993 y 1994, hay que
destacar la Mutua n.º 151 Asepeyo fundamentalmente por la compra de
locales para centros asistenciales en Murcia y en Alicante con unas
inversiones efectuadas de 411 millones. La cuenta de Terrenos y
solares experimentó un aumento respecto al ejercicio anterior del
11,49%, como consecuencia del aumento de los saldos de las Mutuas n º
21, 263 y 267.
En relación con la cuenta Instalaciones todas las Mutuas, excepto la
Mutua n.º 2 La Previsora, tenían saldo a final de ejercicio, que se
incrementó un 11,62% respecto al ejercicio anterior por las
inversiones realizadas por todas las Mutuas excepto por las Mutuas n
os 16, 25, 72 y 271 cuyos saldos no variaron respecto al ejercicio
anterior. Destacan los incrementos de las Mutuas n.º 61 Fremap y n.º
151 Asepeyo por unos importes de 593 y 758 millones de ptas.,
respectivamente.
La cuenta Mobiliario y material no móvil se incrementó respecto al
ejercicio anterior un 9,03%. En las Mutuas nos 2, 39, 247, 271 y 272
disminuyó el saldo respecto al ejercicio anterior. Por lo que
respecta a la cuenta Material móvil, su saldo se incrementó un 0,70%,
y se distribuye entre 28 Mutuas ya que las Mutuas n.º 2 La Previsora
y n.º 19 Reddis Unión Mutual carecían de estos bienes.
En el análisis de este subgrupo hay que señalar, por último, que para
la fiscalización de estas cuentas, como en ejercicios anteriores, el
Tribunal ha solicitado a todas las Mutuas un inventario del
inmovilizado material en soporte informático. Se deduce que con
carácter general las Mutuas tienen justificados los saldos de las
cuentas de este subgrupo con los distintos elementos que los
componen, excepto la Mutua n.º 20 M. Vizcaya Industrial, que no tenía
un inventario actualizado, y que sólo ha remitido, como en ejercicios
anteriores, un detalle de las altas del ejercicio.
Como en ejercicios anteriores, en la mayoría de las Mutuas se han
detectado elementos mal clasificados o con conceptos globales o
indeterminados, y algunas Mutuas no han cumplimentado correctamente
todos los datos solicitados por este Tribunal, en particular el
número de inventario, el detalle de los bienes financiados con el
Fondo de Prevención y Rehabilitación, o no han conciliado las sumas
de los valores de adquisición con los saldos del balance o los
movimientos del ejercicio con los datos deducidos de otros estados
contables. En todo caso, estas diferencias no eran muy significativas
respecto a la totalidad de los saldos. Por lo tanto, con carácter
general las Mutuas deben mejorar la confección del inventario del
inmovilizado material y
deben conciliar su información con la de los distintos estados
contables.
El Informe provisional de auditoría de 1998 de la Mutua n.º 20 M.
Vizcaya Industrial pone de manifiesto que como consecuencia de las
relaciones existentes hasta 31.12.75 entre el patrimonio privativo y
el de la Seguridad Social, se generó una deuda a favor del patrimonio
de la Seguridad Social por 125 millones de ptas., cuya cancelación se
encuentra pendiente hasta completar la cesión de los inmuebles del
patrimonio privativo, ubicados en Durango y Guernica, ya que se ha
realizado la escritura de cesión pero queda pendiente el registro del
traspaso contable del patrimonio histórico al de la Seguridad Social.
Amortización acumulada
El saldo de amortización acumulada ascendió a 46.602 millones de
ptas., de los que 46.542 millones corresponden a la amortización del
inmovilizado material, que incrementó respecto al ejercicio anterior
un 11,33%, y 60 millones corresponden a la amortización del
inmovilizado inmaterial, registrado en su totalidad por la Mutua n.º
275 Fraternidad-Muprespa, como consecuencia de la contabilización de
la amortización de un inmueble adquirido mediante arrendamiento
financiero en el ejercicio 1991. Del análisis de los inventarios
remitidos por las Mutuas en soporte informático se deducen las
siguientes observaciones:
- No coinciden en algunas Mutuas las sumas de las dotaciones a la
amortización y de las amortizaciones acumuladas deducidas de los
inventarios de algunas de las cuentas del inmovilizado material con
los saldos aplicados en la cuenta de gestión o en las cuentas de
balance, respectivamente.
- La Mutua n.º 85 Egara continuó sin regularizar las amortizaciones
aceleradas practicadas en ejercicios anteriores, amparándose en una
normativa fiscal no contable y que no es aplicable al inmovilizado de
la Seguridad Social, tal y como este Tribunal ha puesto de manifiesto
en los Informes anuales de ejercicios anteriores.
- La Mutua n.º 272 MAC continuó sin desglosar por elementos ni la
dotación del ejercicio a la amortización ni la amortización acumulada
de los bienes adquiridos con anterioridad al ejercicio 1995. -El
inventario remitido por la Mutua n.º 274 Ibermutuamur continúa
manteniendo numerosos elementos sin porcentaje de amortización.
- El inicio de la amortización no coincidió con la puesta en
funcionamiento del inmovilizado en 6 Mutuas, tal y como prevén los
principios contables públicos. Como consecuencia, fundamentalmente,
del límite para las dotaciones a la amortización establecido en la
Orden de cierre del ejercicio, en aplicación de lo establecido en el
art. 92 de la Ley General de la Seguridad Social (en la redacción
dada por el art. 70 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas
Fiscales,
[Página con imagen]
Administrativas y del Orden Social), 15 Mutuas variaron los
porcentajes de amortización o aplicaron porcentajes distintos para
elementos similares o no amortizaron las altas o las bajas del
ejercicio, a pesar de que ese límite podía haber sido ampliado previa
autorización del Ministerio, y así ha sido ampliado en 14 Mutuas. Las
Mutuas nos 15, 35 y 275 superaron el límite
y no tramitaron la solicitud de ampliación; las dos últimas
activaron la diferencia en la cuenta Partidas pendientes de
aplicación.
Inmovilizado en curso
Este subgrupo presentó el siguiente desglose:
Inmovilizado en curso
(En millones de pesetas)
En la cuenta de Inmuebles en construcción hay que destacar el
incremento en el saldo de la Mutua n.º 267 UNIMAT correspondiente a
la construcción de un Centro Polivalente de carácter administrativo y
asistencial en Sagunto, si bien gran parte de este incremento procede
del traspaso del saldo del ejercicio anterior de la cuenta Estudios y
proyectos en curso. La Mutua n.º 115 Ceuta-Smat continúa reflejando
en esta cuenta las operaciones de arrendamiento financiero, pues el
plan contable vigente no contemplaba el tratamiento contable estas
operaciones, registro que, como se ha mencionado al comienzo del
análisis del inmovilizado, es distinto al efectuado por otras Mutuas
en la contabilización de estas operaciones.
El incremento de la cuenta Estudios y proyectos en curso se debió,
fundamentalmente, a las inversiones realizadas correspondientes al
Plan de modernización
informática de la Mutua n.º 271 UMI. Según el Informe provisional de
auditoría de 1998 esta Mutua ha efectuado en el ejercicio inversiones
sin contabilizar, por importe de, al menos, 113 millones de ptas. En
la cuenta Instalaciones en montaje hay que destacar la baja por las
operaciones de arrendamiento financiero realizadas por la Mutua n.º
21 Navarra; a 31.12.1998 mantienen saldo únicamente las Mutuas nos 7,
85, 126 y 267.
Inversiones financieras internas
En este subgrupo sólo presentaba saldo la cuenta Participación en
Centros Mancomunados, en la que incorrectamente 22 Mutuas tenían
parcialmente contabilizadas las aportaciones que han ido realizando a
6 Centros Mancomunados (que aún se mantienen como comunidades de
dominio) desde su creación.
Centros Mancomunados de Mutuas de Accidentes de Trabajo y
Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social a 31.12.1998
La situación de estos Centros es la misma que puso de manifiesto este
Tribunal en el Informe anual del ejercicio anterior y en el Informe
de Fiscalización Especial sobre los Centros Mancomunados de las
Mutuas, ya que el Ministerio no ha aprobado ninguno de los Estatutos
de los 3 primeros Centros citados que le han sido presentados, una
vez acordada por las respectivas Juntas Generales su modificación
para adaptarse a las disposiciones del Reglamento sobre colaboración,
ni tampoco ha realizado actuaciones concretas respecto de los otros 3
Centros que posibiliten
su regularización y disolución. En consecuencia los 6 Centros
Mancomunados se mantienen como comunidades de dominio y carecen de
personalidad jurídica.32
----------
32 En relación con los Centros Mancomunados existentes en el momento
de la entrada en vigor del Reglamento sobre colaboración (que
coincide que son los actualmente existentes), no se aceptan las
alegaciones de las Mutuas n.º 4, 39, 151 y 247, ya que como este
Tribunal ha puesto de manifiesto en el Informe de Fiscalización
Especial sobre los Centros Mancomunados de Mutuas de Accidentes de
Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social en el
Informe aprobado porsu Pleno el día 28 de junio de 2000, los Centros
Mancomunados existentes carecen
aún de personalidad jurídica propia y, por lo tanto, a 31.12.1998. El
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales no se opuso en sus
alegaciones a este Informe a lo manifestado por este Tribunal en el
Informe Especial sobre su naturaleza jurídica.
En relación con los Centros Mancomunados, hay que señalar que no
pueden ser aceptadas las alegaciones formuladas por la Mutua n.º 15
Valenciana de Levante que se remiten a las formuladas a la
Fiscalización Especial sobre los Centros Mancomunados de Mutuas de
Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad
Social, y que no fueron aceptadas tal y como figura en el pie de
página n.º 3 del Informe aprobado por el Pleno del Tribunal de
Cuentas el 28 de junio de 2000 (páginas 5 a 9).
Como consecuencia de ello, las Mutuas no debieron ni deben
contabilizar en esta cuenta las aportaciones efectuadas a los
centros, ya que al tratarse de comunidades de dominio las Mutuas
partícipes son copropietarias de la totalidad de los bienes, derechos
y obligaciones que poseen los Centros, y han debido contabilizar
estos bienes, derechos y obligaciones en las cuentas representativas
del balance de las Mutuas, en proporción a la participación que
tienen en cada uno de los Centros. Este criterio contable ya ha sido
puesto de manifiesto por este Tribunal en Informes anuales de
ejercicios anteriores, sin que el Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales haya alegado en contra y sin que, como contrapartida, haya
realizado las actuaciones oportunas al respecto.
El saldo a final de ejercicio de la cuenta Participaciones en Centros
Mancomunados ascendió a 4.326 millones de ptas., con un incremento
respecto al ejercicio anterior del 34,31%. Las variaciones más
importantes registradas por las Mutuas fueron las inversiones
destinadas al Centro de Recuperación y Rehabilitación de Levante por
un importe 828 millones de ptas. y la participación inicial en el
Centro Intermutual de Euskadi por un importe de 275 millones.
La información sobre estos fondos facilitada a este Tribunal por la
Tesorería General de la Seguridad Sociales es diferente. La Tesorería
indica que remitió fondos al Centro de Recuperación y Rehabilitación
de Levante a cuenta del Fondo de Prevención y Rehabilitación por
cuenta de las Mutuas partícipes nos 4, 11, 15, 61, 126, 267, 271 y
274 por un importe global de 188 millones de ptas., y al Centro
Intermutual de Euskadi por la participación inicial de las Mutuas nos
61, 126, 151 y 275 por un importe global de 400 millones.
Estas diferencias se explican de la siguiente forma:
- Todas las Mutuas partícipes en el Centro de Recuperación y
Rehabilitación de Levante, excepto las Mutuas nos 10, 126 y 271, han
regularizado sus participaciones como consecuencia de la
infravaloración puesta de manifiesto durante los trabajos de este
Tribunal en la Fiscalización Especial sobre los Centros Mancomunados,
Informe aprobado por el Pleno en el 28 de junio de 2000, y a que las
Mutuas n.º 126 Mutual Cyclops y n.º 151 Asepeyo, partícipes en el
Centro Intermutual de Euskadi, ya habían registrado, en su totalidad
o en una parte, sus participaciones iniciales en ejercicios
anteriores.
- Además, respecto al Centro de Recuperación y Rehabilitación de
Levante hay que destacar que, a pesar de que han sido efectuadas
regularizaciones por las Mutuas nos 4, 11, 15, 61, 267 y 274,
continúan registrándose diferencias con respecto a los importes de
los fondos remitidos y contabilizados por la Tesorería General de la
Seguridad Social, fundamentalmente, porque las Mutuas nos 4, 11, 15,
126, 267 y 274 no han registrado este importe sino el de la inversión
autorizada, la Mutua n.º 61 Fremap ha registrado el importe
definitivamente invertido, y las Mutuas nos 10, 126 y 271 no tienen
registrada la totalidad de las autorizadas o invertidas, lo que
origina que el saldo del Fondo de Prevención y Rehabilitación del
balance agregado de la Seguridad Social refleje duplicidades por
aportaciones aún no hechas efectivas por la Tesorería General a las
Mutuas nos 4, 11, 15, 61, 267 y 274 por un importe global de 45
millones de ptas., e infravaloraciones por aportaciones efectuadas
por la Tesorería General que no han sido aún contabilizadas por las
Mutuas nos
10, 126 y 271 por un importe global de 188 millones.33
Por ello, y como ha puesto de manifiesto este Tribunal en sus
Informes anuales anteriores, resulta necesario que la Intervención
General de la Seguridad Social, de acuerdo con lo establecido en el
art. 151 de la Ley General Presupuestaria, dicte las instrucciones
contables precisas para que la contabilización que efectúan las
Mutuas partícipes de las inversiones en los Centros Mancomunados
financiadas con el Fondo de Prevención y Rehabilitación efectuadas
por las Mutuas partícipes sea homogénea y coherente con la
contabilización efectuada por la Tesorería General de la Seguridad
Social.
En relación con el Centro Intermutual de Euskadi, las Mutuas
continúan reflejando las mismas incidencias que este Tribunal puso de
manifiesto en el Informe anual del ejercicio anterior, consistentes
en que las participaciones contabilizadas por las Mutuas partícipes
n os 61, 126, 151 y 275 continúan sobrevaloradas en 476 millones de
ptas. porque no reflejaron la baja por el derribo parcial del
inmueble de la sede social del Centro, y en que la Mutua n.º 275
Fraternidad-Muprespa mantiene activada una aportación efectuada en el
ejercicio 1995 para financiar gastos corrientes por un importe de
525.000 ptas.
Por lo que se refiere a los 4 Centros Mancomunados restantes, las
participaciones en el Centro Mutual para la Rehabilitación de
Accidentados del Trabajo de Sant Cugat del Vallés y en el Centro
Intermutual de Seguridad de San Sebastián siguen infravaloradas. La
Comunidad de Bienes Agrupación Intermutual (Madín y Unión Mutua) de
Latores y el Centro Mutual de Prevención, Recuperación y
Rehabilitación Ubarmin continúan en la
----------
33 En cuanto al Centro de Recuperación y Rehabilitación de Levante y
a la regularización efectuada por la Mutua n.º 4 Midat Mutua en el
ejercicio, no se acepta la alegación ya que no ha justificado
adecuadamente que no existan diferencias con la Tesorería General de
la Seguridad Social.
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misma situación que se señalaba en el Informe anual del ejercicio
anterior. En el primero, el único bien es un terreno sobre el que no
se ha llegado a construir el centro y que aún no ha sido inscrito a
nombre de la Tesorería General de la Seguridad Social; en el segundo,
como ha puesto de manifiesto este Tribunal en la Fiscalización
Especial sobre los Centros Mancomunados, el Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales ha informado que a partir del 1.1.1985 el Gobierno
de Navarra se hizo cargo de la gestión y de los gastos de
funcionamiento de este Centro, pero no ha aportado documentación
justificativa ni fundamentación jurídica relativas a la forma y el
alcance de traspaso de gestión de este Centro al Gobierno de Navarra
o Diputación Foral.
Por último, las Mutuas n.º 15 M. Valenciana de Levante y n.º 274
Ibermutuamur continúan reflejando
en esta cuenta aportaciones a una denominada «Federación de
Montepíos» de la que no se conoce su naturaleza, pero a la que, en
todo caso, las Mutuas no pueden realizar aportaciones ya que la única
forma que contempla el Reglamento sobre colaboración para la puesta
en común de medios o asociación de Mutuas es la prestación de
servicios sanitarios y recuperadores.
Ante ninguno de los casos indicados el Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales ha realizado actuación alguna.
Fianzas y depósitos constituidos
Los saldos y las variaciones experimentadas en este subgrupo se
muestran en el siguiente cuadro:
Fianzas y depósitos constituidos
(En millones de pesetas)
Según lo previsto en la Orden Ministerial de 20.5.1997 por la que se
dictan las normas para la elaboración de los presupuestos de la
Seguridad Social para 1998, tanto la constitución de depósitos y
fianzas como su devolución tienen carácter presupuestario, y por
tanto, deben imputarse en los presupuestos de gastos e ingresos,
respectivamente; sin embargo, en el ejercicio 7 Mutuas no imputaron
la totalidad de su variación en sus presupuestos, que produce una
infravaloración neta de las obligaciones reconocidas en el capítulo 8
«Activos Financieros» por un importe global de 214 millones de ptas.
También hay que destacar que la Mutua n.º 275 Fraternidad-Muprespa no
imputó en el presupuesto de gastos depósitos constituidos por un
importe de 81 millones, al carecer de crédito presupuestario
suficiente, que figuran activados en la cuenta Partidas pendientes de
aplicación.
La cuenta de Fianzas constituidas no presentaba saldo en las Mutuas
n.º 10 M. Universal Mugenat y n.º 48 Pakea y tampoco tenía saldo la
cuenta de Depósitos constituidos en la Mutua n.º 38 MATT. En la
cuenta Depósitos constituidos la Mutua n.º 10 M. Universal Mugenat
registraba fianzas de locales que deberían contabilizarse en la
cuenta de Fianzas constituidas. Además la mayoría de las Mutuas no
clasificaban adecuadamente el corto y el largo plazo en las fianzas y
en los depósitos constituidos.
En la cuenta Depósitos constituidos las Mutuas recogen,
fundamentalmente, depósitos por la interposición de recursos; sin
embargo, la Mutua n.º 183 M. Balear es la única que tiene
contabilizadas en esta cuenta las entregas realizadas en el Banco de
España
como consecuencia del envío del 80% del exceso de excedentes
obtenidos, con contrapartida en la subcuenta Fondo de prevención y
rehabilitación. Inmovilizado en activo, amparándose en una sentencia
de la Audiencia Nacional que ha sido recurrida por el Servicio
Jurídico del Estado, cuyo recurso ha sido desestimado por Sentencia
del Tribunal Supremo de 25 de septiembre de 1998, y que a final de
ejercicio ascendían a 223 millones de ptas. El Ministerio de Trabajo
y Asuntos Sociales debe solucionar esta divergencia de criterios
puesto que la Tesorería General de la Seguridad Social también
contabiliza el envío de estos excedentes en la mencionada subcuenta,
por lo que el saldo del Fondo de prevención y rehabilitación en el
balance agregado de la Seguridad Social está duplicado en ese
importe. La Secretaría de Estado de la Seguridad Social, en orden a
corregir la indicada actuación, remitió con fecha 6 de marzo de 2000
un informe a los Servicios Jurídicos del Estado, para que, si lo
estimasen procedente, sostengan el criterio en los distintos
contenciosos planteados por la Mutua de que estos fondos son de
naturaleza pública y que, por tanto, la Mutua no puede adquirir
derechos de futuro sobre los mismos al corresponder la disposición de
estos fondos al Ministerio.
Según el informe provisional de auditoría realizado por la
Intervención General de la Seguridad Social a la Mutua n.º 271 UMI la
cuenta Depósitos constituidos está infravalorada por un importe de,
al menos, 139 millones de ptas. como consecuencia de la ausencia de
depósitos por prestaciones recurridas por la Mutua. Asimismo, el
informe provisional realizado a la Mutua n.º 274 Ibermutuamur pone de
manifiesto una limitación
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en la opinión a varias partidas que integran el saldo de esta
cuenta por un importe global de 24 millones por la ausencia de
información detallada y adecuadamente soportada.
Inmovilizado inmaterial
Como se ha mencionado anteriormente, este subgrupo refleja el saldo
de la Mutua n.º 275 FraternidadMuprespa correspondiente al valor del
derecho de uso y a la opción de compra de un inmueble adquirido
mediante un contrato de arrendamiento financiero. Se da la
circunstancia de que esta Mutua no es la única que utiliza bienes
adquiridos mediante este sistema, por lo que este saldo, que ascendió
a 986 millones de ptas., no refleja fielmente los valores de contado
de los bienes de inmovilizado adquiridos mediante contratos de
arrendamientos financieros.
Hay que destacar que la Mutua n.º 275 FraternidadMuprespa,
incorrectamente, no ha imputado al capítulo 6 «Inversiones Reales»
del presupuesto de gastos la parte de amortización de capital de las
cuotas pagadas en el ejercicio, que ascendieron a 101 millones de
ptas., por lo que el resultado presupuestario por operaciones de
capital está sobrevalorado en ese importe, de acuerdo con los
pronunciamientos elaborados por la Comisión de Principios y Normas
Contables Públicas, que son principios inspiradores del régimen de
contabilidad pública al que están sometidos las Mutuas en virtud de
lo establecido en el art. 22 del Reglamento sobre colaboración.
Gastos a distribuir en varios ejercicios:
El saldo de este subgrupo ascendió a 72 millones de ptas. y refleja
la diferencia entre la deuda pendiente de pago y su valor de contado
correspondiente al inmueble adquirido por la Mutua n.º 275
FraternidadMuprespa mediante el contrato de arrendamiento financiero
citado en el párrafo anterior.
Existencias
El saldo de este grupo a final de ejercicio ascendió a 1.805 millones
de ptas., con un incremento respecto al ejercicio anterior del 0,89%.
Como ya sucediera en ejercicios anteriores, las Mutuas n.º 25 MUPA y
n.º 247 Gremiat continúan sin tener contabilizadas en este grupo las
existencias que poseen a final de ejercicio por la prestación de
asistencia sanitaria en centros asistenciales gestionados por las
Mutuas. Según los informes provisionales de las auditorías realizadas
por la Intervención General de la Seguridad Social a las Mutuas nos
7, 10, 15, 19, 20, 126, 201, 263 y 274 el control de las existencias
es deficiente por lo que deberían implementar un sistema valorado de
inventario permanente.
Deudores y Ajustes por Periodificación
En el siguiente cuadro se desglosa este grupo de cuentas de activo:
Deudores y ajustes por periodificación
(En millones de pesetas)
Como puede observarse en el cuadro, el subgrupo de Deudores
experimentó un descenso del 18,27% debido, fundamentalmente, al
aumento del saldo de la Provisión para insolvencias, cuyo cálculo ha
variado
respecto al ejercicio anterior, y que se analiza más adelante.
A continuación se detallan por separado las cuentas que integran los
subgrupos de cuentas recogidos en este apartado, y se indican las
incidencias observadas.
Deudores
(En millones de pesetas)
Con carácter general, como ha señalado este Tribunal en sus Informes
anuales de ejercicios anteriores, hay que destacar en primer lugar,
que hay Mutuas que siguen sin utilizar las cuentas previstas en el
plan contable para reflejar las distintas operaciones. Así: a) no
utilizan la cuenta Deudores por prestaciones 5 Mutuas y reflejan las
deudas a cobrar por prestaciones pagadas indebidamente en otras
cuentas, b) la cuenta Deudores por prestaciones anticipadas es
utilizada sólo por 14 Mutuas y el resto de las Mutuas utilizan otras
cuentas para reflejar las deudas por anticipos de prestaciones que
son de responsabilidad de la empresa.
En segundo lugar, las relaciones de saldo de la mayoría de las
Mutuas, remitidas a este Tribunal por conducto de la Intervención
General de la Seguridad Social, siguen sin identificar nominalmente a
los deudores y en algunas relaciones se han detectado partidas con
saldo contrario a la naturaleza de la cuenta. Por lo que resulta
necesario que las Mutuas soporten adecuadamente los saldos de las
cuentas deudoras y diferencien las deudas a cobrar, que deben
registrarse en el activo del balance, de las deudas a pagar, que
deben registrarse en el pasivo del balance.
Por lo que se refiere a la cuenta Deudores diversos, en la que las
Mutuas contabilizan las deudas de sus patrimonios históricos con la
gestión en la colaboración de la Seguridad Social derivadas,
fundamentalmente, de la adopción de medidas previstas en las
Resoluciones de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social
emitidas como consecuencia de anomalías detectadas en las auditorías
realizadas por la Intervención General de la Seguridad Social a las
Mutuas, consistentes, fundamentalmente, en haber incurrido éstas en
gastos que no son asumibles por la Seguridad Social, hay que señalar
que en esta cuenta existe incertidumbre en la realización de la
totalidad de su saldo, toda vez que la mayoría de las Resoluciones
corresponden a auditorías realizadas desde el ejercicio 1982, fueron
recurridas por las Mutuas y están pendientes de sentencia de los
órganos judiciales.
En esta cuenta la Mutua n.º 4 Midat Mutua contabilizó,
incorrectamente, la deuda del Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales por los gastos incurridos por la Mutua en el ejercicio para
la ejecución del proyecto que determinó la obtención de la
acreditación provisional para su actuación como Servicio de
prevención ajeno, imputándolos a la subvención prevista en la
Disposición transitoria segunda de la Orden Ministerial de 22.4.1997,
por la que se regula el régimen de funcionamiento de las Mutuas en el
desarrollo de actividades de prevención de riesgos laborales. Esta
subvención fue solicitada por la Mutua el 23.12.1997 y no ha sido
concedida por el Ministerio durante el ejercicio 1998. Por todo ello,
esta Mutua incumplió lo previsto en la Resolución de 20.3.1998, de la
Intervención General de la Administración del Estado, donde se
establece que las subvenciones procedentes del Fondo de Prevención y
Rehabilitación destinadas a las Mutuas para el desarrollo de su
actividad como Servicio de prevención ajeno deberán contabilizarse
cuando se reciban los fondos, y, además, en una cuenta del patrimonio
privativo de la Mutua.
Las Mutuas n.º 7 M. Montañesa y n.º 11 MAZ contabilizaron,
incorrectamente en esta cuenta, la deuda de varias empresas asociadas
a las Mutuas, por los servicios prestados en su actividad de
prevención de riesgos laborales como Servicio de prevención ajeno, ya
que la citada Resolución de 20.3.1998 establece que los ingresos
obtenidos por esta actividad deben contabilizarse en el patrimonio
privativo de las Mutuas. Asimismo, también la Mutua n.º 271 UMI
contabilizó esta deuda, pero los servicios prestados no estaban
debidamente amparados por los preceptivos conciertos suscritos con
sus empresas asociadas, según se desprende de la información remitida
a este Tribunal de Cuentas y del informe provisional de auditoría
realizado por la Intervención General de la Seguridad Social, por lo
que vulneró lo previsto, tanto en el art. 20 del Real Decreto 39/
1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los
Servicios de Prevención, como en el art. 11 de la Orden Ministerial
de 22.4.1997.34
En esta cuenta también hay que destacar de nuevo la Mutua n.º 271 UMI
porque tiene activadas las derramas del reaseguro de los ejercicios
1985, 1987, 1989 y 1990 a 1993, por un importe total de 128 millones
de ptas., de los que 26 millones estaban ya activados en el ejercicio
anterior, que debería haber imputado como gasto en los ejercicios en
los que se produjeron los respectivos pagos35, y la Mutua n.º 39
Intercomarcal que tenía activados gastos por un importe de 6
millones, como consecuencia de la falta de autorización de diversas
facturas de proveedores. Asimismo, las Mutuas n os 4, 7, 25 y 275
mantienen incorrectamente activada en esta cuenta, desde el ejercicio
1996, la diferencia entre el porcentaje del reaseguro cargado por la
Tesorería General de la Seguridad Social en el primer trimestre de
ese ejercicio, y el porcentaje previsto en el Reglamento sobre
colaboración, por un importe global neto de 85 millones de ptas., que
resulta de la aportación al
----------
34 En relación con la prestación de servicios de prevención ajeno no
amparados por la suscripción de los conciertos con las empresas
asociadas, no se aceptan las alegaciones en cuanto a que la Mutua n.º
271 UMI no tenía la acreditación definitiva a 31.12.98, ya que por el
contrario esta Mutua remitió a este Tribunal acreditaciones
definitivas con fecha de 18.11.98 para las Comunidades Autónomas de:
Andalucía, Aragón, Baleares, Cantabria, Castilla La Mancha, Castilla
León, Ceuta, Extremadura, La Rioja, Madrid, Melilla, Murcia y
Navarra. Por tanto, en estas comunidades, la Mutua podía prestar este
tipo de servicios a sus empresas asociadas mediante la suscripción de
los preceptivos conciertos.
35 En relación con las derramas del reaseguro no se aceptan las
alegaciones de la Mutua n.º 271 UMI, ya que las Resoluciones del
Tribunal Económico-Administrativo establecen únicamente la devolución
del exceso de excedentes ingresado en el ejercicio a que se refiere
la derrama, en el caso de que se produzcan esos excesos. No se
pronuncian estas Resoluciones sobre la contabilización de la derrama,
que sí está regulada en el art. 93 del Real Decreto 1637/1995, de 6
de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de
Recaudación de los Recursos del sistema de la Seguridad Social, que
señala que debe imputarse como gasto en el ejercicio económico en el
que se conozca y produzca el ingreso de su importe.
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sostenimiento de los servicios comunes, como consecuencia de los
recursos interpuestos. Estas Mutuas tuvieron que imputar ese gasto en
tanto en cuanto no se dictara la suspensión del acto administrativo
que lo motivó36.
La cuenta Deudores por prestaciones recoge las deudas a cobrar por
las Mutuas como consecuencia de prestaciones pagadas indebidamente y
las deudas de la Tesorería General de la Seguridad Social por el
reaseguro del 30% de las prestaciones abonadas por la Mutua. Sin
embargo, la Mutua n.º 61 Fremap no contabiliza estas deudas,
asumiendo indebidamente la totalidad del gasto hasta que se produce
el pago por la Tesorería General; según el informe provisional de la
auditoría realizado por la Intervención General de la Seguridad
Social a la Mutua, el importe total pagado, que imputó como gasto y
que está pendiente de cobro, ascendía a 619 millones de ptas. No
obstante, este importe no se puede incluir entre los ajustes al
resultado de gestión que realiza este Tribunal de Cuentas en este
informe, que se especifican en el epígrafe siguiente, porque la Mutua
no ha informado del desglose por ejercicios económicos tal y como ha
requerido este Tribunal 37.
En la cuenta Anticipos al personal hay que destacar que 14 Mutuas no
reflejaron en la liquidación del presupuesto todas las concesiones o
los reintegros, en contra de lo establecido en la Orden Ministerial
de 20.5.1997 por la que se dictan las normas de elaboración de los
presupuestos de la Seguridad Social para 1998. Asimismo, las Mutuas n
os 2, 115 y 274 imputaron
al presupuesto un importe superior a la variación neta producida
en este ejercicio en esta cuenta.
La cuenta Deudores por derechos reconocidos recoge, de acuerdo con la
información facilitada por la Tesorería General de la Seguridad
Social, el importe de las cuotas de la Seguridad Social pendientes de
cobro por la Tesorería General que se encuentran en vía ejecutiva
y las cuotas por contingencias comunes o por contingencias
profesionales por cuenta propia del Régimen Especial Agrario y del
Régimen Especial de Trabajadores del Mar que fueron aplazadas o
fraccionadas y que, a pesar de tener su vencimiento en este
ejercicio, no han sido cobradas. Según la información facilitada por
la Tesorería General a este Tribunal de Cuentas, los derechos
reconocidos por aplazamiento y fraccionamiento con vencimiento en el
ejercicio que no han sido cobrados no tenían un importe
significativo, por lo que, prácticamente la totalidad del saldo de
estos derechos corresponden a la gestión de los derechos en vía
ejecutiva. No obstante, hay que señalar que 10 Mutuas no han
registrado los derechos aplazados o fraccionados pendientes de cobro
con vencimiento en este ejercicio, y que la Mutua n.º 126 Mutual
Cyclops los ha registrado incorrectamente en la cuenta Deudores por
aplazamiento y fraccionamiento.
Los movimientos producidos en el ejercicio de las cuotas pendientes
de cobro en vía ejecutiva, desglosados por los ejercicios en que se
generaron las deudas, según la información facilitada por la
Tesorería General a este Tribunal, se resumen en el cuadro
siguiente:
Deudores por derechos reconocidos
(En millones de pesetas)
----------
36 En relación con la activación de la diferencia de porcentaje del
reaseguro cargado por la Tesorería General de la Seguridad Social en
el primer trimestre del ejercicio 1996 no se acepta la alegación
formulada por la Mutua n.º 4 Midat Mutua, ya que la diferencia entre
el 30% y el 28% del reaseguro obligatorio no debe contabilizarse por
la Mutua hasta que la Tesorería General de la Seguridad Social no
reconozca la deuda de acuerdo con lo establecido en el art. 92 del
Real Decreto 1637/1995, de 6 de octubre, por el que se aprueba el
Reglamento General de Recaudación de los Recursos del sistema de la
Seguridad Social y en tanto no se dicte la suspensión de este acto
administrativo no se debe anular este gasto.
37 En relación con las deudas de la Tesorería General de la Seguridad
Social en concepto de reaseguro no se aceptan las alegaciones de la
Mutua n.º 61 Fremap.
En primer lugar, porque la deuda del reaseguro no puede
contabilizarse en la cuenta financiera de relación con la Tesorería
General de la Seguridad Social sino en una cuenta del subgrupo de
deudores como así contabilizan todas las Mutuas. En segundo lugar
porque, como ya ocurriera con la información complementaria remitida
por la Mutua con fecha 7 de abril de 2000, la información remitida en
el trámite de alegaciones, relativa al importe pendiente de cobro a
31 de diciembre de 1998 de las prestaciones a cargo de la Tesorería
General, tampoco contiene las deudas de la Tesorería General de la
Seguridad Social en concepto de reaseguro correspondientes a los
ejercicios 1996 a 1998.
El saldo a 31.12.1997 de Deudores por derechos reconocidos de este
cuadro no coincide con el saldo agregado del balance de todas las
Mutuas recogido en el cuadro Deudores (76.317 millones de ptas.),
debido a: a) que la Tesorería no comunicó a las Mutuas antes del
cierre del ejercicio 1997 las regularizaciones de los ejercicios 1996
y 1997, b) que la Tesorería ha incluido en el documento de relación
con las Mutuas, junto a la recaudación en vía voluntaria, una parte
de los cobros en vía ejecutiva que fueron contabilizados
incorrectamente como ingresos por algunas Mutuas y c) la confusión
que ha producido en algunas Mutuas la falta de instrucciones
contables sobre la contabilización de las deducciones de las cuotas
por causa de las prestaciones de pago delegado.
Tampoco coincide el saldo a 31.12.1998 recogido en el cuadro Deudores
por derechos reconocidos con el saldo agregado del balance de todas
las Mutuas recogido en el cuadro Deudores (73.521 millones de ptas.),
a pesar de que en este ejercicio la mayoría de las Mutuas han
efectuado las regularizaciones de ejercicios anteriores. La
diferencia, que asciende a 320 millones, se debe a 14 Mutuas que se
encuentran en alguna o algunas de las situaciones siguientes: a) no
han contabilizado la totalidad de los derechos reconocidos en el
ejercicio, por cuotas o deducciones correspondientes a este
ejercicio, o a ejercicios anteriores, comunicados por la Tesorería
General de la Seguridad Social, b) no han registrado la totalidad de
las regularizaciones correspondientes a la gestión de los derechos en
los ejercicios 1996 y 1997, las han duplicado, o han registrado en
este ejercicio un importe de la regularización distinto al comunicado
por la Tesorería General, c) no han contabilizado la regularización
del saldo a 31.12.1997 efectuada por la Tesorería General en el
ejercicio 1998, d) no han deducido de los derechos la totalidad de
los cobros recaudados junto con los cobros en vía voluntaria
devengados en el ejercicio 1997 o los devengados en el ejercicio
1998, e) no han deducido de los derechos la totalidad de los cobros
de cuotas o deducciones correspondientes a los ejercicios 1997 y 1998
que figuran en el documento de relación separadamente de los
efectuados en la vía voluntaria, f) no han contabilizado la totalidad
de las datas producidas en el ejercicio correspondientes a cuotas y
deducciones de ejercicios anteriores, o las han duplicado y g) no han
regularizado la totalidad de las diferencias producidas en el
ejercicio 1997, fundamentalmente, en relación con las cuotas y
deducciones de incapacidad temporal por contingencias comunes.
Por otra parte hay que señalar que la información de la Tesorería
General carece de la suficiente coherencia interna, fundamentalmente,
porque incluye operaciones de contingencias comunes en contingencias
profesionales y viceversa. Por ello, como ya manifestó este Tribunal
en el Informe anual correspondiente al ejercicio 1997, la Tesorería
General de la Seguridad Social
debe mejorar los sistemas de información y comunicación a las Mutuas,
y la Intervención General de la Seguridad Social debe cursar
instrucciones más precisas sobre la contabilización de estos
derechos.
El saldo de la cuenta Deudores por aplazamiento y fraccionamiento,
que ascendió a 1 millón de ptas., se ha distribuido entre las Mutuas
nos 126, 201 y 247; sin embargo, según la información facilitada por
la Tesorería General de la Seguridad Social, en el ejercicio se
concedieron aplazamientos y fraccionamientos en la recaudación de las
cuotas por contingencias comunes por un importe de 18 millones, si
bien se produjeron regularizaciones, cobros y anulaciones que arrojan
un saldo de derechos pendientes de cobro por un importe de 15
millones, distribuido entre 21 Mutuas, que no registraron estas
deudas, excepto las 3 Mutuas mencionadas.
El saldo de la cuenta Provisión para insolvencias, que se incrementó
respecto al ejercicio anterior un 20,71%, refleja la compensación por
los posibles créditos incobrables de la cuenta Deudores por derechos
reconocidos. La Orden Ministerial de cierre del ejercicio modificó su
importe, que era el 50% del saldo de esa cuenta, cifrando la dotación
en el mayor importe que resulte de aplicar el criterio anterior, que
estaba recogido en la Orden Ministerial de 21.7.1995, o el importe
que resulte de la aplicación de unos porcentajes establecidos en
función de la antigüedad de los saldos, que oscilan entre el 25% para
el ejercicio corriente y el 100% para el ejercicio 1995 y anteriores.
Este segundo criterio ha resultado aplicado por todas las Mutuas
excepto por la Mutua n.º 72 Solimat que ha aplicado el criterio del
ejercicio anterior (50% del saldo de Deudores por derechos
reconocidos), y que ha supuesto una infravaloración de, al menos, 67
millones de ptas.
Sin embargo, como se pone de manifiesto en el epígrafe II.6.1.1.5.
Tesorería General de la Seguridad Social, los porcentajes
establecidos en la Orden Ministerial de cierre del ejercicio han
resultado insuficientes en el reflejo del cobro efectivo de la deuda
en vía ejecutiva, que supone una infravaloración en el saldo agregado
de todas las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales de la Seguridad Social.
Por otra parte, hay que destacar que las Mutuas n.º 20 M. Vizcaya
Industrial y n.º 201 M. Gallega de Accidentes de Trabajo han
realizado incorrectamente los cálculos de la dotación, y que, como
sucedió en el ejercicio anterior, 14 Mutuas no separaron los derechos
reconocidos por contingencias y, como consecuencia, imputaron la
totalidad de la dotación de esta provisión al resultado obtenido en
contingencias profesionales, sobrevalorando de esta manera el
resultado obtenido en la gestión de la incapacidad temporal de las
contingencias comunes e infravalorando el obtenido en la gestión de
las contingencias profesionales.
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Ajustes por periodificación
(En millones de pesetas)
La cuenta Pagos anticipados recogió los saldos de 23 Mutuas, siendo
de destacar la Mutua n.º 39 Intercomarcal que, como en ejercicios
anteriores, incluyó incorrectamente indemnizaciones por despidos de
personal, por un importe de 18 millones de ptas., gasto que, como
puso de manifiesto este Tribunal de Cuentas en sus Informes anuales
de ejercicios anteriores, debería imputarse al ejercicio en que se
produce la indemnización. Esta Mutua imputó a los resultados del
ejercicio periodificaciones de indemnizaciones producidas en
ejercicios anteriores por un importe de 17 millones, quedando
pendiente de regularización a final de ejercicio un importe de 51
millones.38
En la cuenta de Cobros diferidos, que recogió los saldos de 12
Mutuas, hay que destacar que, como sucede desde el ejercicio 1991, la
Mutua n.º 4 Midat Mutua continuó contabilizando en esta cuenta la
estimación de las cuotas de la Generalitat de Cataluña de los cuatro
últimos meses del ejercicio 1998 que al cierre del ejercicio estaban
pendientes de ingresar en la Tesorería, por un importe de 911
millones de ptas. Como ha indicado este Tribunal de Cuentas en
Informes anuales anteriores, esta forma de contabilizar las cuotas ha
sido
objeto de ajuste en las Resoluciones de la Secretaría de Estado como
consecuencia de las auditorías realizadas por la Intervención General
de la Seguridad Social, ajustes que han sido recurridos por la Mutua
solicitando la suspensión de su ejecución, que no ha sido decretada,
por lo que la Mutua debe contabilizar estas cuotas de acuerdo con el
principio de devengo establecido en el plan contable39.
También hay que destacar en relación con esta cuenta el saldo
negativo que continúa presentando la Mutua n.º 2 La Previsora, ya que
es contrario a la naturaleza de esta cuenta, y que el informe
provisional de la auditoría realizada por la Intervención General de
la Seguridad Social a la Mutua n.º 20 M. Vizcaya Industrial indica
que esta cuenta recoge los importes facturados al Departamento de
Sanidad del Gobierno Vasco por servicios prestados a terceros no
protegidos por la Mutua cuya cobrabilidad es dudosa.
Cuentas Financieras
El desglose de este grupo de cuentas de activo es el siguiente:
Cuentas financieras
(En millones de pesetas)
Tesorería
La cuenta de Tesorería agregada por este Tribunal se ofrece en el
Anexo II.6.18, con base en las cuentas rendidas por las Mutuas. Las
existencias líquidas de tesorería han experimentado un crecimiento
del 20,28% como consecuencia de que los cobros realizados
por operaciones presupuestarias corrientes han sido superiores a
los pagos efectuados en el ejercicio.
El subgrupo de Tesorería tiene dos cuentas, Caja con un saldo
agregado de 89 millones de ptas. y Bancos y Cajas de Ahorro ctas.
vista con un saldo agregado de 34.663 millones. La justificación del
saldo deCaja mediante actas de arqueo a 31.12.1998 no ha sido
----------
38 En relación con la inclusión en la cuenta de Pagos anticipados de
indemnizaciones por despidos de personal no se acepta la alegación de
la Mutua n.º 39 Intercomarcal relativa a que los despidos responden a
un plan de reestructuración de la plantilla resultante de la fusión
de 1.1.93, ya que, tal y como ya ha indicado este Tribunal en sus
Informes anuales de los ejercicios 1996 y 1997, la activación de
estas indemnizaciones está en contradicción con el principio de
prudencia.
39 En relación con las cuotas de la Generalitat de Catalunya, no se
acepta la alegación de la Mutua n.º 4 Midat Mutua, ya que la Orden
Ministerial de cierre del ejercicio establece que en caso de
discrepancia no resuelta de las relaciones recíprocas con la
Tesorería General de la Seguridad Social, prevalecerán los datos
aportados por la Tesorería.
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coherente en las Mutuas nos 2, 4, 20 y 39 ya que el importe de las
actas no coincidía con el saldo del balance, y en la mayoría de las
actas remitidas se han detectado incidencias como partidas sin
identificar a los deudores, existencia de una única firma, ausencia
de la firma del cajero, carencia de la fecha del arqueo, lo que hace
suponer que las actas remitidas como tales no responden a arqueos
efectivos realizados por las Mutuas sino a simples certificados de
saldo. Asimismo, hay que señalar que los defectos formales formulados
por la Intervención General de la Seguridad Social a la justificación
de esta cuenta de las Mutuas nos 2, 4, 35 y 271 no fueron subsanados
por éstas, y fueron rendidas a este Tribunal con esos defectos.
Por lo que se refiere a la justificación de la cuenta Bancos y Cajas
de Ahorro ctas. vista, además de los reparos formulados por la
Intervención General no corregidos por las Mutuas n.º 2 La Previsora
(remisión de extractos bancarios en lugar de certificaciones
bancarias y de fotocopias de las conciliaciones), n.º 11 MAZ
(relación sin identificar todos los números de las cuentas corrientes
y falta de remisión de certificaciones de las cuentas con saldo
cero), n.º 35 Fimac (falta del sello de la Mutua, conciliaciones con
saldos bancarios distintos a los del certificado bancario), y n.º 271
UMI (fotocopias en lugar de originales y extractos en lugar de
certificados) se seleccionó una muestra de Mutuas para analizar las
justificaciones de esta cuenta comprobándose la existencia de las
siguientes incidencias: a) cuentas con saldos distintos a los que
figuraban en los certificados bancarios sin haber sido conciliados,
b) ausencia de certificados de cuentas, c) certificados de entidades
bancarias que no detallan el titular o que estaban referidos a fecha
distinta del 31.12.1998 y d) conciliaciones que o bien no reflejan la
fecha de las partidas o reflejan partidas con fechas de ejercicios
anteriores. Estas deficiencias, así como las señaladas en el párrafo
anterior que analiza la cuenta Caja, ponen de manifiesto la necesidad
de que las Mutuas mejoren la justificación de los saldos de las
cuentas de tesorería.
La Mutua n.º 7 M. Montañesa continúa realizando las imputaciones a
esta cuenta por el criterio de caja,
manteniendo incorrectamente en la cuenta Operaciones en curso todos
los movimientos de tesorería que no han producido entradas o salidas
materiales de fondos; por otro lado, tiene contabilizada una cuenta a
plazo fijo en el saldo de Bancos y Cajas de Ahorro ctas. vista por
importe de 40 millones de ptas., que debería contabilizar en la
cuenta Imposiciones a plazo fijo.
El informe provisional de auditoría realizado por la Intervención
General de la Seguridad Social a la Mutua n.º 16 SAT pone de
manifiesto la contabilización en esta cuenta de depósitos financieros
vinculados a una cuenta corriente que deberían contabilizarse como
inversiones financieras.
Inversiones financieras
Este subgrupo es cuantitativamente el más importante del activo del
balance de las Mutuas (45,70% del activo excluidas las cuentas de
orden) y contiene la materialización de las reservas y fondos propios
establecida en el art. 31 del Reglamento sobre colaboración que se
han de constituir en un plazo de 6 meses desde la fecha de aprobación
por la Junta General de la Mutua de la documentación de cierre de
cada ejercicio económico. Como ya viene sucediendo en ejercicios
anteriores, 16 Mutuas no materializaron correctamente los saldos de
las reservas a 31.12.1998 una vez transcurrido el plazo previsto,
fundamentalmente, porque parte de los saldos de las reservas se han
materializado en cuentas de tesorería no previstas en el citado art.
31 del Reglamento sobre colaboración, ya que no combinan la seguridad
y liquidez con la obtención de la adecuada rentabilidad establecida
en el apartado 4 de ese artículo.
El informe provisional de la auditoría de la Mutua n.º 126 Mutual
Cyclops recoge que esta Mutua incumplió los arts. 30 y 31 del
Reglamento sobre colaboración al adquirir valores emitidos por una
sociedad que no es española.
El siguiente cuadro muestra el desglose de este subgrupo de cuentas
con las variaciones respecto del ejercicio anterior.
Inversiones financieras
(En millones de pesetas)
Como puede observarse en el cuadro anterior, la cuenta Valores
Mobiliarios es la más significativa cuantitativamente de este
subgrupo, 90,04 por 100, y su incremento, del 16,83 por 100, se
relaciona
con el incremento de las reservas por la distribución de los
resultados obtenidos en el ejercicio. El desglose de esta cuenta se
presenta en el siguientecuadro:
[Páginas con imagen]
Valores mobiliarios
(En millones de pesetas)
Los valores de renta fija del Sector Público suponían el 88,88% de
los valores mobiliarios, como consecuencia de lo establecido en el
art. 31 del Reglamento sobre colaboración. La cuenta Valores de renta
fija del Sector Público continúa infravalorada, como se puso de
manifiesto en el Informe anual del ejercicio 1997, debido a que la
Mutua n.º 4 Midat Mutua no reflejó los valores de adquisición de
obligaciones del Estado por encima de la par, y contabilizó
incorrectamente la diferencia en la cuenta Pagos anticipados. Por el
contrario, está sobrevalorada como consecuencia de que la Mutua n.º
115 Ceuta-Smat tiene contabilizados incorrectamente en esta cuenta
títulos emitidos por entidades que no forman parte del Sector
Público.
Según lo previsto en la Orden Ministerial de 20.5.1997 por la que se
dictan las normas para la elaboración de los presupuestos de la
Seguridad Social para 1998, tanto la adquisición de títulos valores
como su enajenación tienen carácter presupuestario, y por tanto,
deben reflejarse en los presupuestos de gastos e ingresos,
respectivamente; sin embargo 7 Mutuas no han reflejado la totalidad
de su variación en sus presupuestos. Asimismo, hay que señalar que la
Mutua n.º 2 La Previsora ha imputado incorrectamente como derechos
reconocidos las plusvalías generadas y no realizadas por los fondos
de inversión, por un importe de 38 millones de ptas.
La cuenta Préstamos al personal tiene dos subcuentas que recogen los
préstamos concedidos al personal de las Mutuas según sean sus
vencimientos, con un saldo a 31.12.1998 de 891 millones de ptas.,
para los de vencimiento a largo plazo, y de 82 millones, para
los concedidos con vencimiento a corto plazo. En el análisis de esta
cuenta se ha detectado que:
- La Mutua n.º 10 M. Universal Mugenat tiene incorrectamente
contabilizados como préstamos a corto plazo, préstamos que se
amortizarán en el ejercicio 200040.
- Las Mutuas nos 15, 21 y 61 no han imputado a los presupuestos de
gastos e ingresos las concesiones y amortizaciones producidas durante
el ejercicio, incumpliendo lo previsto en la Orden Ministerial de
20.5.1997 por la que se dictan las normas de elaboración de los
presupuestos de la Seguridad Social para 1998.
- Las Mutua n.º 274 Ibermutuamur ha reflejado unos importes distintos
a la variación interanual de esta cuenta.
Por lo que respecta a la cuenta de Imposiciones a plazo fijo hay que
señalar que la mayor parte de su saldo lo componían partidas con
vencimiento a corto plazo, 9.521 millones de ptas., mientras que las
imposiciones a largo plazo ascendieron a 2.086 millones. Los
Certificados de depósito a corto plazo ascendieron a 6.077 millones,
si bien las Mutuas nos 21, 25 y 61 continúan contabilizando
incorrectamente en esta cuenta fondos de inversión, letras del Tesoro
o pagarés, que deben contabilizarse en la cuenta Valores mobiliarios.
Los Certificados de depósito a largo plazo ascendieron a 1.089
millones.
Cuentas diversas
El desglose de las Cuentas diversas es el siguiente:
Cuentas diversas (En millones de pesetas)
----------
40 En relación con la cuenta Préstamos al personal no se acepta la
alegación de la Mutua n.º 10 M. Universal Mugenat, ya que si bien el
plan contable vigente en el ejercicio 1998 no contemplaba el desglose
de esta cuenta, el balance
que tenía que cumplimentar la Mutua sí establecía una subcuenta
específica para los préstamos a corto plazo y otra subcuenta para los
préstamos a largo plazo.
El saldo más significativo de este subgrupo de cuentas corresponde a
Tesorería General, cuenta corriente, que refleja el movimiento
interno de fondos entre la Tesorería General de la Seguridad Social y
cada una de las Mutuas derivadas de las operaciones recíprocas,
propias de la colaboración en la gestión de la Seguridad Social. Con
respecto al ejercicio anterior se ha incrementado un 25,55%, y a
final de ejercicio la Tesorería General tenía pendiente de transferir
a las Mutuas un importe de 65.762 millones de ptas. Todas las Mutuas
conciliaron el saldo con este servicio común.
El saldo Otras cuentas incluye únicamente el correspondiente a la
subcuenta Partidas pendientes de aplicación que recoge
fundamentalmente, gastos activados por falta de crédito
presupuestario, partidas pendientes de regularizar en espera de las
sentencias judiciales por la existencia de recursos interpuestos por
las Mutuas y cuotas del Régimen Especial Agrario pendientes de
ingreso en la Tesorería General de la Seguridad Social.
En relación con los gastos activados por falta de crédito
presupuestario, que a 31.12.1997 asciende a 1.457 millones de ptas.
distribuidos entre 18 Mutuas, se ha comprobado que durante 1998 no se
han aplicado a presupuesto 423 millones y que corresponden a
insuficiencias presupuestarias de operaciones corrientes de la Mutua
n.º 271 UMI (381 millones) y de la Mutua n.º 274 Ibermutuamur (42
millones). Por otra parte, en el saldo de Otras cuentas del ejercicio
1998, existen activados gastos por operaciones corrientes por un
importe de 630 millones que corresponden a 14 Mutuas, gastos por
operaciones de capital por un importe de 217 millones que
corresponden a 5 Mutuas y gastos por operaciones de activos
financieros por un importe de 81 millones que corresponden a la Mutua
n.º 275 Fraternidad- Muprespa. Asimismo en el análisis del este saldo
se observa que están activados en esta cuenta 80 millones por
defectos de la dotación a la amortización correspondientes a las
Mutuas n.º 35 Fimac y n.º 275 Fraternidad-Muprespa.
También hay que destacar, como en los Informes anuales de ejercicios
anteriores, la cuenta Operaciones en curso ya que la Mutua n.º 15 M.
Valenciana de Levante mantenía registradas en esta cuenta las
diferencias en la recaudación respecto a los importes comunicados por
la Tesorería General de la Seguridad Social en los ejercicios 1992,
1995 y 1996, que debe regularizar.
Ajustes por periodificación
Este subgrupo contiene las cuentas Rentas e intereses a cobrar no
vencidos, con un saldo a final de ejercicio de 2.401 millones de
ptas. con saldos en todas las
Mutuas excepto las nos 2, 21, 48 y 115, y Rentas e intereses pagados
por anticipado, con un saldo a final de ejercicio de 33 millones, que
corresponde a las Mutuas n.º 25 MUPA y n.º 85 M. Egara.
Resultados Acumulados
Este subgrupo recoge las cuentas Déficit de gestión y Resultados a
regularizar, con unos saldos a 31.12.1998 de 399 y 314 millones de
ptas., respectivamente. La cuenta Déficit de gestión no tenía saldo
el ejercicio anterior debiéndose el de este ejercicio íntegramente
a los resultados deficitarios obtenidos por la Mutua n.º 263 Madín. El
importe de este déficit debería haberse compensado aplicando los
saldos de las reservas previstas en el art. 63.4 del Reglamento sobre
colaboración.
La cuenta Resultados a regularizar registra, fundamentalmente,
ajustes derivados de las auditorías anuales efectuadas por la
Intervención General de la Seguridad Social, pendientes de
regularizar, con saldos tanto en el activo como en el pasivo. A final
de ejercicio presentó un saldo agregado deudor, de 738 millones de
ptas., con una disminución respecto al ejercicio anterior del 12,04%,
y un saldo agregado acreedor de 424 millones, con un incremento
respecto al ejercicio anterior del 7,61%. El saldo deudor estaba
localizado en las Mutuas nos 4, 15, 35, 263 y 275, y la disminución
se ha producido en las Mutuas n.º 15 M. Valenciana de Levante y n.º
275 Fraternidad-Muprespa. Por lo que se refiere al saldo acreedor,
está localizado en las Mutuas nos 2, 7, 10, 11, 16, 20, 48, 201 y
271. El incremento se localiza, fundamentalmente, en las Mutuas nos
7, 10, y 16.
Por otra parte, hay que destacar que las Mutuas n.º 11 MAZ y n.º 272
MAC han utilizado incorrectamente la cuenta de gestión Resultados a
regularizar para imputar reintegros de prestaciones realizadas en
ejercicios anteriores, por un importe global de 72 millones, con
cargo a la distribución del resultado obtenido en el ejercicio, que
estas Mutuas deberían haber imputado a la cuenta Ingresos varios; por
lo que ha quedado desvirtuado el importe del resultado. Hay que
señalar que la Mutua n.º 11 MAZ comunicó estas operaciones al
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, y que en algunos casos éste
las autorizó.
II.6.2.1.2 Pasivo
Financiación básica
El desglose de este grupo y su variación con respecto al ejercicio
anterior se muestra en el siguiente cuadro:
[Página con imagen]
Financiación básica
(En millones de pesetas)
Como sucediera en ejercicios anteriores, este grupo está
infravalorado porque las Mutuas partícipes en Centros Mancomunados no
han reflejado en su contabilidad las reservas procedentes de los
beneficios acumulados obtenidos por estos Centros, ya que aún son
comunidades de dominio y carecen de personalidad jurídica propia, lo
que conlleva que las Mutuas partícipes deban reflejar en su
patrimonio los patrimonios de los Centros en proporción a sus
porcentajes de participación.
Este grupo se ha incrementado un 10,35%, y tiene su origen,
fundamentalmente, en la distribución de los resultados obtenidos en
el propio ejercicio, que se realiza en el caso del resultado de la
gestión de las contingencias profesionales, según lo establecido en
los arts. 65 y 66 del Reglamento sobre colaboración y en el del
resultado de la gestión de la prestación económica de incapacidad
temporal por contingencias comunes, según lo previsto en el art. 73,
si bien, de acuerdo con lo previsto en este último artículo, el
exceso de excedentes por contingencias profesionales, obtenido una
vez dotadas las reservas obligatorias, puede destinarse a la
distribución del resultado de las contingencias comunes, y viceversa,
cumpliendo los requisitos previstos en ese mismo precepto. El art. 79
dispone que el resultado de gestión de la prestación económica por
incapacidad temporal por cuenta propia se integrará en los resultados
obtenidos por la gestión de las contingencias profesionales. Por
último, en la distribución de los resultados hay que señalar que el
art. 2 de la Orden Ministerial de 27.6.1997, sobre dotación de
reservas, dispone que el resultado obtenido por el excedente neto de
las cuotas que se hallen pendientes de cobro netas de la provisión
para insolvencias, debe destinarse al Fondo de prevención y
rehabilitación. Inmovilizado en activo.
Las incidencias detectadas en el análisis de la distribución agregada
de los resultados de este ejercicio 1998 en cada una de las reservas,
separando los resultados obtenidos por la gestión de las
contingencias profesionales de los obtenidos por contingencias
comunes, han sido las siguientes:
1. En primer lugar hay que destacar las siguientes incidencias que
afectan directamente a la distribución de los resultados entre ambos
tipos de contingencias:
- 11 Mutuas han reflejado en el detalle de ingresos y gastos de la
gestión por incapacidad temporal de la contingencias comunes una
dotación al Fondo de Prevención y Rehabilitación como consecuencia
del excedente positivo de los derechos en vía ejecutiva que han
tenido en el ejercicio en esta gestión por un importe global de 268
millones, sin embargo, en la cuenta de gestión no han reflejado la
dotación, y la han imputado como menor aplicación al Fondo de
Prevención y Rehabilitación por el excedente de los derechos en vía
ejecutiva en la gestión de las contingencias profesionales.
- Como sucedió en el ejercicio anterior, 17 Mutuas no han desglosado
por contingencias el excedente neto de las cuotas pendientes de
cobro, y han imputado el excedente por contingencias comunes al
excedente por contingencias profesionales; como consecuencia de ello,
y debido al signo positivo del excedente, los importes a distribuir
entre las reservas establecidas por la gestión de las contingencias
profesionales y las reservas de las contingencias comunes están
infravalorados y sobrevalorados, respectivamente, por un importe de
139 millones de ptas. Del mismo modo, otras 7 Mutuas lo han
desglosado por importes incorrectos que han originado una
sobrevaloración de las reservas por contingencias profesionales y una
infravaloración de las reservas por contingencias comunes en 4
millones.
- Como consecuencia de otros errores en la contabilización de los
derechos reconocidos en vía ejecutiva o en el cálculo de la dotación
a la provisión para insolvencias, 6 Mutuas tienen infravalorados los
excedentes a distribuir entre las reservas.
- Las Mutuas n.os 2, 20, 21, 38 y 275 han incluido incorrectamente en
el excedente por la gestión de contingencias comunes las cuotas
devengadas por la gestión de la prestación económica por incapacidad
temporal de los trabajadores por cuenta propia, que de acuerdo con lo
previsto en el art. 79 del Reglamento sobre colaboración deben
incluirse en el excedente por la gestión de las contingencias
profesionales; por lo que el importe a distribuir entre las reservas
establecidas en la gestión de las contingencias profesionales está
infravalorado y el de contingencias comunes sobrevalorado.
2. Distribución de los resultados obtenidos por contingencias
profesionales:
[Página con imagen]
La cuenta de gestión agregada del ejercicio rendida por la
Intervención General de la Seguridad Social arrojó un excedente por
contingencias profesionales obtenido por el conjunto de las 30 Mutuas
por importe de 20.717 millones de ptas., siendo positivos los
excedentes de 21 Mutuas y negativos los de 9 Mutuas. Según se
desprende de la diferencia entre las aplicaciones y dotaciones de la
cuenta de gestión agregada y las aplicaciones y dotaciones del
detalle agregado por este Tribunal de ingresos y gastos obtenidos por
la gestión de incapacidad temporal de contingencias comunes,
este excedente se incrementó en 87.398 millones, como se señala en el
cuadro siguiente, por a) la aplicación de las reservas y de la
Provisión para contingencias en tramitación, b) las regularizaciones
y c) los excedentes de la gestión de incapacidad temporal por
contingencias comunes destinados, de acuerdo con el art. 73 del
Reglamento sobre colaboración, a la dotación de las reservas de
contingencias profesionales. Todo ello ha originando un excedente
total de 108.115 millones, que se distribuyó en las dotaciones que
figuran igualmente en el cuadro siguiente:
Excedente por contingencias profesionales
(En millones de ptas.)
Las incidencias detectadas por este Tribunal son las siguientes:
- La Mutua n.º 2 La Previsora no efectuó aplicaciones por los planes
de asistencia social concedidos por la Comisión de Prestaciones
Especiales, lo que provocó una infravaloración del excedente a
distribuir, si bien su importe no es significativo.
- Las Mutuas n.º 10 M. Universal Mugenat y n.º 72 Solimat destinaron
incorrectamente un importe global de 92 millones ptas. de excedentes
obtenidos en la gestión de la incapacidad temporal por contingencias
comunes a las reservas previstas en el art. 66 del Reglamento sobre
colaboración (Fondo de prevención y rehabilitación, Fondo especial de
excedentes y Fondo de asistencia social) sin tener dotadas por el
máximo las reservas del art. 65 (Reserva para obligaciones inmediatas
y Reserva de estabilización), con incumplimiento del art. 73. Además,
la Mutua n.º 72 Solimat ha aplicado un importe mayor en 30 millones
de excedentes
de contingencias comunes destinado a contingencias profesionales
que el que figura en el detalle de ingresos y gastos de la gestión de
la incapacidad temporal por contingencias comunes, de lo que se
deduce que no ha elaborado coherentemente estos estados contables 41.
- Como en el ejercicio anterior, la Mutua n.º 15 M. Valenciana de
Levante ha sido la única Mutua que aplicó el Fondo de Prevención y
Rehabilitación en la cuenta de gestión como consecuencia de la
dotación del ejercicio a la amortización del inmovilizado material
financiado con esta reserva, aumentando el resultado a distribuir en
el ejercicio por importe de 14 millones de ptas. Como ya se ha puesto
de manifiesto en el apartado que analiza el inmovilizado material, la
Intervención General de la Seguridad Social debe dictar las oportunas
instrucciones con el fin de que haya un tratamiento homogéneo por
parte de todas las Mutuas.
- Las Mutuas n.os 20, 35 y 274 no han efectuadoaplicaciones en la
Provisión para contingencias en tramitación
----------
41 En relación con la distribución del exceso de excedentes no se
acepta la alegación de la Mutua n.º 10 M. Universal Mugenat, ya que
no tiene situadas en su cuantía máxima las reservas previstas en el
art. 65 del Reglamento sobre colaboración. En aplicación del apartado
tres del art. 73 del Reglamento, el exceso de excedentes obtenido por
la gestión de la prestación económica de incapacidad temporal de
contingencias comunes tenía que haberse destinado a dotar esas
reservas hasta su cuantía máxima. Por otro lado, la interpretación
que efectúa la Mutua es errónea e incumple lo previsto en el apartado
cuatro del art. 73 del Reglamento, que establece un destino del
exceso de excedentes obtenido por la gestión de contingencias
comunes, distinto del destino del exceso de excedentes obtenido por
la gestión de las contingencias profesionales previsto en el art. 66
del Reglamento, que es el que incorrectamente ha empleado la Mutua.
[Página con imagen]
por el saldo correspondiente a 31.12.1997, y por otro lado
han reflejado dotaciones por la variación interanual que, si bien no
alteran el excedente neto distribuido, sí alteran la imagen fiel de
las dotaciones y aplicaciones. Las Mutuas n.º 48 Pakea y n.º 247
Gremiat sólo aplicaron parcialmente el saldo a 31.12.1997 y tampoco
reflejaron en la cuenta de gestión la dotación por la totalidad del
saldo a 31.12.1998 42.
- La Mutua n.º 21 M. Navarra ha dotado la Reserva de autoseguro con
cargo a los excedentes del ejercicio, dotación que en modo alguno
está prevista en el Reglamento sobre colaboración, sin perjuicio de
lo que sobre esta reserva se dice en este Informe.
- La Mutua n.º 25 MUPA también en este ejercicio realizó aplicaciones
por los saldos a 31.12.1997 de la Reserva de estabilización (251
millones de ptas.), de la Reserva para obligaciones inmediatas (376
millones), del Fondo de Prevención y Rehabilitación (188 millones),
del Fondo de asistencia social (39 millones) y de la Reserva de
estabilización por contingencias comunes (41 millones), aplicaciones
que no están previstas en el Reglamento sobre colaboración. A su vez,
efectuó dotaciones a estas reservas de forma acumulada, por lo que si
bien en ninguna contingencia quedó
alterado el excedente neto distribuido, el excedente obtenido en el
ejercicio aumentó ficticiamente.
3. Distribución de los resultados obtenidos por contingencias comunes
Según se desprende del detalle agregado por este Tribunal de ingresos
y gastos obtenidos por la gestión de la incapacidad temporal por
contingencias comunes, el excedente registrado en el ejercicio por el
conjunto de las 30 Mutuas, como diferencia entre los ingresos y los
gastos derivados de la gestión de estas contingencias, ascendió a
15.484 millones de ptas., y está conformado por los excedentes
positivos de 26 Mutuas y por los excedentes negativos de 4 Mutuas.
Este excedente se incrementó por los excedentes de la gestión por
contingencias profesionales destinados, de acuerdo con el art. 73 del
Reglamento sobre colaboración, a enjugar el déficit de gestión de
contingencias comunes y a la dotación de la Reserva de estabilización
de contingencias comunes, originando así un excedente total de 15.667
millones, que se distribuyó en las dotaciones que figuran en el
cuadro siguiente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 73 del
Reglamento sobre colaboración:
Excedente de la gestión de la incapacidad temporal por contingencias
comunes
(En millones de ptas.)
Las incidencias detectadas por este Tribunal son las siguientes:
- En el detalle de ingresos y gastos obtenidos por la gestión de la
incapacidad temporal por contingencias comunes de la Mutua n.º 72
Solimat, se observa que imputó como dotación a la Reserva de
estabilización incapacidad temporal por contingencias comunes un
importe superior en 30 millones de ptas. al que figuraba en la cuenta
de gestión, por lo que las dotaciones a esta reserva que figuran en
el cuadro anterior están sobrevaloradas en este importe, al tiempo
que las aplicaciones a los excedentes de contingencias profesionales
están infravaloradas en ese mismo importe 43.
----------
42 No se acepta la alegación de la Mutua n.º 247 Gremiat, ya que de
acuerdo con el art. 65.2 la Provisión para contingencias en
tramitación debe dotarse cada ejercicio en su totalidad por la parte
no reasegurada del importe presunto de las prestaciones por
invalidez, muerte y supervivencia que se encuentren pendientes de
reconocimiento al final del ejercicio correspondiente.
43 En relación con la distribución del excedente de contingencias
comunes y con la dotación a la Reserva de estabilización incapacidad
temporal por contingencias comunes, no se acepta la alegación de la
Mutua número 72 Solimat, pues mientras que en el Detalle de ingresos
y gastos obtenidos por la gestión de la incapacidad temporal por
contingencias comunes figura una dotación a esa reserva por importe
de 99.332.528 pesetas en la Cuenta de gestión por operaciones
corrientes figura una dotación por importe de 69.641.877 pesetas,
existiendo, por tanto, una diferencia de 29.690.651 pesetas.
- La Mutua n.º 85 Egara dotó incorrectamente, al Fondo de Prevención
y Rehabilitación, la diferencia entre las cuotas pendientes de cobro
y la dotación a la provisión para insolvencias. El excedente neto
obtenido por la Mutua ha sido negativo respecto al obtenido en el
ejercicio anterior, y de acuerdo con lo previsto en el art. 2.2 de la
Orden Ministerial de 27 de junio de 1997 sobre dotación de reservas,
hubiera procedido una aplicación de la reserva en lugar de una
dotación 44.
Siguiendo el orden de distribución del excedente establecido en los
arts. 65 y 66 del Reglamento sobre colaboración y la codificación
establecida en el plan contable, la situación de los saldos respecto
a las cuantías que, de acuerdo con los arts. 65, 66 y 73 del
Reglamento sobre colaboración, deben tener, las diferencias de
cálculo de las cuantías de las reservas y otras incidencias
detectadas por este Tribunal son las siguientes:
Reserva para Obligaciones inmediatas
El saldo agregado de esta reserva alcanzó un importe de 94.307
millones de ptas., con un incremento respecto al ejercicio anterior
del 12,53%.
- El art. 65 del Reglamento sobre colaboración establece unos
límites, máximo y mínimo, para esta reserva, calculados en función de
las cuotas recaudadas en el ejercicio descontadas por el reaseguro.
Según la información remitida por las Mutuas, sólo los saldos de 5
Mutuas estaban situadas en el límite máximo; 17 Mutuas los tenían
situados entre los límites máximo y mínimo; 6 Mutuas los tenían en el
límite mínimo y las Mutuas n.º 39 Intercomarcal y n.º 263 Madín los
tenían situados por debajo del límite mínimo.
- 18 Mutuas calcularon incorrectamente las cuotas netas de reaseguro,
por alguna de las siguientes razones: a) no incluyeron en las cuotas
la totalidad de las cuotas cobradas en vía ejecutiva; b)
consideraron, incorrectamente, como cuotas cobradas las devengadas
que figuran en la cuenta de gestión, y no las devengadas que figuran
en el documento de relación con la Tesorería General de la Seguridad
Social; c) no tuvieron en cuenta el importe de la derrama del
reaseguro; d) incluyeron incorrectamente los cobros de prestaciones
indebidas; e) no dedujeron el reaseguro por el exceso de pérdidas, ni
el reaseguro cargado en los cobros en vía ejecutiva; f) incluyeron
incorrectamente como cuotas cobradas las deducciones de incapacidad
temporal, que son gastos para la Mutua, g) incluyeron incorrectamente
el importe de las cuotas cobradas por contingencias comunes, h) por
último, registraron
como menor reaseguro el reintegro efectuado por la Tesorería General
de la Seguridad Social para compensar el exceso de excedentes
remitido al Banco de España en el ejercicio 1988 45.
Como consecuencia de ello, las cuantías de la reserva de las Mutuas
n.º 61 Fremap y n.º 183 M. Balear, que estaban situadas según sus
propios cálculos en el límite máximo, estarían situadas por encima
del límite máximo. La Mutua n.º 48 Pakea, que según sus cálculos
también estaba situada en el límite máximo, pasaría a estar situada
entre los límites máximo y mínimo, y las Mutuas n.os 4, 72 y 271, que
según sus cálculos tenían las cuantías de esta reserva situadas en el
límite mínimo, las tendrían situada entre los límites máximo
y mínimo. Las cuantías de la reserva del resto de las Mutuas que
efectuaron mal los cálculos de las cuotas no variarían
significativamente 46.
- Las Mutuas n.os 7, 72 y 271 aplicaron parte del exceso sobre la
cuantía mínima de la Reserva para obligaciones inmediatas para dotar
la Reserva de estabilización, aunque el art. 65 del Reglamento sobre
colaboración no prevé tal aplicación 47. Asimismo, la Mutua n.º 247
Gremiat aplicó la Reserva para obligaciones inmediatas en este caso
para dotar la Provisión para contingencias en tramitación, aplicación
que infringe el orden de prioridades previsto en el art. 65 del
Reglamento sobre colaboración puesto que disponía de saldos
suficientes tanto en el Fondo especial de excedentes como en la
Reserva de estabilización 48.
- El déficit de la Mutua n.º 263 Madín asciende a 31.12.1998 a 406
millones de ptas., que supone el 43,03% del importe teórico de esta
reserva establecida en el art. 65 del Reglamento sobre colaboración.
La Reserva para obligaciones inmediatas tampoco alcanza el 80% del
importe teórico si regulariza la contabilización incorrecta efectuada
en el ejercicio 1996 del excedente neto generado por las cuotas
pendientes de cobro. De acuerdo con lo previsto en los puntos a) y b)
----------
44 En relación con la aplicación al Fondo de Prevención y
Rehabilitación realizada por la Mutua n.º 85 Egara derivada de la
gestión de la incapacidad temporal por contingencias comunes, no se
acepta la alegación de la Mutua, ya que en el Detalle de ingresos y
gastos obtenidos por esta gestión figura una aplicación con signo
negativo, que equivale, por tanto, a una dotación.
45 En relación con la Reserva para obligaciones inmediatas no se
acepta la alegación de la Mutua n.º 4 Midat Mutua, ya que registró
como menor reaseguro el reintegro efectuado por la Tesorería General
de la Seguridad Social para compensar el exceso de excedentes
remitido al Banco de España en el ejercicio 1988.
46 No se acepta la alegación de la Mutua n.º 61 Fremap respecto al
cálculo de la cuantía de la Reserva para obligaciones inmediatas, ya
que en el importe de las cuotas (que sirve para su cálculo) ha
incluido los cobros de prestaciones indebidas y por el contrario en
el importe del reaseguro no ha incluido el importe de la derrama del
ejercicio 1993, liquidada en 1998.
47 En relación con la aplicación de la Reserva para obligaciones
inmediatas para dotar la Reserva de estabilización, no se aceptan las
alegaciones de la Dirección General de Ordenación Económica de la
Seguridad Social ya que el art. 65.5 del Reglamento sobre
colaboración establece el orden de prioridades de dotación
y reposición de la provisión y reservas de este artículo «con cargo a
los resultados de cada ejercicio» y por tanto no prevé la aplicación
del exceso sobre el mínimo de la Reserva para obligaciones inmediatas
para dotar la Reserva de estabilización y lo que sí prevé es la
aplicación de las reservas voluntarias para la dotación de la Reserva
de estabilización, que en el caso de las Mutuas n.º 7 M. Montañesa
y n.º 72 Solimat, son suficientes para realizar dicha dotación.
48 En relación con la aplicación de la Reserva para obligaciones
inmediatas, no se acepta la alegación de la Mutua n.º 247 Gremiat, ya
que no respeta rigurosamente el orden de prioridades establecidos en
el art. 65 del Reglamento sobre colaboración, que antes de la
aplicación de la Reserva para obligaciones inmediatas prevé la
aplicación de las reservas voluntarias, que no fueron aplicadas por
la Mutua.
del apartado 1 del art. 60 del Reglamento sobre colaboración y del
art. 74 de la Ley General de la Seguridad Social, esta Mutua cumple
dos de los supuestos en los que el Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales podría adoptar medidas cautelares, tal y como se ha indicado
en la Introducción de este Informe. En el mismo sentido, si la Mutua
n.º 271 UMI hubiese imputado a los resultados los gastos activados,
estaría incluida en el mismo caso que Madín. Por ello, dado que la
situación descrita también se producía en estas dos Mutuas en el
ejercicio anterior, el Ministerio debe adoptar las medidas cautelares
previstas en la normativa.
Reserva de estabilización
El saldo de esta reserva alcanzó un importe de 80.885 millones de
ptas., con un incremento respecto al ejercicio anterior del 12,97%
debido a la distribución del resultado por contingencias
profesionales, indicado anteriormente, y a los incrementos que se
mencionan a continuación, que no han sido imputados en la cuenta de
gestión.
- La Mutua n.º 35 Fimac ha incrementado esta reserva por un importe
de casi 4 millones como consecuencia de la regularización efectuada
en la Reserva de estabilización incapacidad temporal por
contingencias comunes que incorporó incorrectamente en el ejercicio
anterior las cuotas de los trabajadores por cuenta propia.
- La Mutua n.º 271 UMI ha incrementado el saldo por un importe de 50
millones de ptas. con cargo al reintegro efectuado en el ejercicio
por la Tesorería General de la Seguridad Social del exceso de
excedentes ingresado por la Mutua en ejercicios anteriores.
Por otra parte, el art. 65 del Reglamento sobre colaboración
establece unos límites, máximo y mínimo, para la cuantía de esta
reserva, calculados en función de la media anual de cuotas obtenidas
en el último trienio por la gestión de las contingencias
profesionales y de la incapacidad temporal de los trabajadores por
cuenta propia.
Se han observado las siguientes incidencias:
- De acuerdo con la información remitida por las 30 Mutuas, sólo los
saldos de 6 estaban situados en el límite máximo, los saldos de 2
Mutuas estaban situados entre los límites máximo y mínimo, los saldos
de 15 estaban situados en el límite mínimo, los saldos de las Mutuas
nos 15, 21, 35, 39, 267 y 271 estaban situados por debajo del límite
mínimo y el saldo de la Mutua n.º 263 Madín era cero.
- Además de las incidencias que se acaban de citar en los resultados
del análisis de la Reserva para obligaciones inmediatas que afectan a
15 Mutuas porque calcularon mal las cuotas cobradas del ejercicio
1998, 10 Mutuas realizaron incorrectamente el cálculo
de las cuotas de los ejercicios 1996, 1997 y 1998 por alguna de las
siguientes causas: a) incluyeron incorrectamente las cuotas
pendientes de cobro que estaban en vía ejecutiva; b) no incluyeron
las cobradas por la gestión de incapacidad temporal por cuenta
propia; c) no incluyeron las cuotas reflejadas en el documento de
relación con la Tesorería General de la Seguridad Social; d) no
incluyeron los cobros en vía ejecutiva; e) el resultado por
contingencias profesionales incluye el excedente neto por los
derechos reconocidos en vía ejecutiva de contingencias comunes.
Como consecuencia de ello, a) las reservas de las Mutuas n.os 25, 38,
126, 201, 247, 274 y 275 que estaban situadas según sus cálculos en
el límite mínimo, estarían en realidad situadas por debajo del límite
mínimo, b) las de las Mutuas n.os 61, 151 y 183 que estaban situadas
según sus cálculos en el límite máximo, estarían situadas por encima,
c) las cuantías de las reservas de las Mutuas n.os 2, 4, 72 y 115,
que estaban situadas según sus cálculos en el límite mínimo, estarían
en realidad situadas entre los límites máximo y mínimo, y d) las
Mutuas n.os 16, 20 y 272, que según sus cálculos estaban situadas en
el límite máximo, estarían situadas entre los límites máximo y mínimo
49.
- La Mutua n.º 39 Intercomarcal ha aplicado esta reserva para dotar
la Reserva para obligaciones inmediatas, cuando podría haber aplicado
en primer lugar el Fondo especial de excedentes de acuerdo con el
orden de prioridades establecido en el art. 65 del Reglamento sobre
colaboración.
Fondo de Prevención y Rehabilitación
El saldo de esta reserva alcanzó un importe de 55.160 millones de
ptas. correspondiendo a la subcuenta Inmovilizado en activo un
importe de 46.558 millones, con un descenso respecto al ejercicio
anterior del
----------
49 Respecto a los errores en el cálculo de cuantía de la Reserva de
estabilización, no se aceptan las alegaciones de las Mutuas n.º 25
MUPA, n.º 61 Fremap, n.º 201 M. Gallega de Accidentes de Trabajo y
n.º 272 MAC. En la Mutua n.º 25 MUPA porque la Orden Ministerial de
27.6.1997 establece claramente que las cuotas que han de computarse
para la determinación de las reservas son las satisfechas, obtenidas
o percibidas cualquiera que fuera el ejercicio en el que se han
devengado, por lo que deben incluirse los cobros del ejercicio
correspondientes a los derechos que estaban en vía ejecutiva. En la
Mutua n.º 61 Fremap porque, por un lado, en la determinación de las
cuotas de 1996 utilizan la cuenta de gestión en lugar de utilizar las
incluidas en el documento de relación de la Tesorería General de la
Seguridad Social que recoge las efectivamente recaudadas, y por otro
lado, en las cuotas correspondientes al ejercicio 1998 incluye
incorrectamente los cobros de prestaciones indebidas. En la Mutua n.º
201 M. Gallega de Accidentes de Trabajo, porque en los cálculos de
las cuotas del ejercicio 1998 no han incluido los cobros en vía
ejecutiva de incapacidad temporal por contingencias profesionales que
figuran separadamente en el documento de relación con la Tesorería
General de la Seguridad Social por importe de 65.549.686 ptas., y las
cuotas del ejercicio 1996 son superiores a las que se reflejan en el
citado documento de relación en 196.581 ptas. En relación a los
pronunciamientos que realiza la Intervención General de la Seguridad
Social a las Mutuas en los informes de auditoría, señalados por la
Mutua en sus alegaciones, este Tribunal puede tener y tiene sus
propios criterios. Por último, en la Mutua n.º 272 MAC porque no ha
tenido en cuenta los cobros de la recaudación en vía ejecutiva de los
ejercicios 1996, 1997 y 1998 que figuran separadamente en el
documento de relación de la Tesorería General de la Seguridad Social
en la Reserva de estabilización por lo que su cuantía se encontraría
entre el máximo y el mínimo.
[Página con imagen]
16,44% y a la subcuenta Pendiente remesa Banco de España un importe
de 8.602 millones, con un descenso respecto al ejercicio anterior del
5,24%.
La primera, Inmovilizado en activo, recoge fundamentalmente, además
de las inversiones efectuadas por las Mutuas que se financian con el
80% del exceso de excedentes generados en ejercicios anteriores, el
excedente
neto acumulado al final del ejercicio como consecuencia de la
adopción del principio de devengo en la contabilización de las cuotas
que se encuentran en vía ejecutiva de cobro. El siguiente cuadro
refleja la materialización de esta subcuenta y su variación respecto
al ejercicio anterior, de acuerdo con la información facilitadapor
las Mutuas.
Materialización del Fondo de Prevención y Rehabilitación.
Inmovilizado en activo
(Importes en millones de ptas.)
La variación de las inversiones en inmovilizado material y en curso
contabilizadas por las Mutuas corresponden a las descritas en el
apartado del Inmovilizado por un importe de 553 millones de ptas., y
a las siguientes operaciones:
- Al igual que en ejercicios anteriores, la Mutua n.º 15 M.
Valenciana de Levante ha minorado el inmovilizado financiado con este
Fondo por las dotaciones a la amortización practicadas en el
ejercicio de los bienes financiados con este Fondo, tal y como se ha
señalado anteriormente, por un importe de 14 millones de ptas.
- La Mutua n.º 263 Madín regularizó en este ejercicio la incorrecta
dotación a la amortización practicada en el ejercicio anterior de los
bienes financiados con este Fondo, por un importe de 7 millones de
ptas.
Aunque las inversiones realizadas por las Mutuas partícipes en los
Centros Mancomunados ya han sido comentadas en el apartado
«Inversiones financieras internas», hay que reiterar aquí que en
tanto estos Centros Mancomunados no gocen de personalidad jurídica,
las inversiones realizadas por las Mutuas partícipes deben ser
consideradas como realizadas por ellas, y ser contabilizadas en sus
cuentas de inmovilizado material.
El excedente neto generado por los derechos reconocidos en vía
ejecutiva en este ejercicio ha resultado negativo en todas las
Mutuas, por un importe global de 11.021 millones de ptas. Sin
embargo, en su conjunto, las Mutuas han imputado al Fondo un importe
de sólo 10.816 millones por las siguientes causas:
- Las Mutuas n.º 72 Solimat y n.º 263 Madín no han minorado esta
reserva a pesar de haber obtenido
excedentes negativos por unos importes de 5 y 105 millones de ptas.,
respectivamente. Además, la Mutua n.º 263 Madín presenta una falta de
dotación a esta reserva como consecuencia de la falta de dotación del
excedente obtenido en el ejercicio 1996 por un importe global de 114
millones 50.
- Las Mutuas n.os 15, 38, 115 y 247 no han calculado el excedente,
tal y como establece la Orden de 27.6.1997, mediante la diferencia
entre las variaciones del saldo de deudores por derechos reconocidos
y por aplazamientos y fraccionamientos y las correspondientes
provisiones para insolvencias, lo que provoca que el Fondo esté
sobrevalorado y el resto de reservas infravaloradas en 95 millones de
ptas. Asimismo, la Mutua n.º 247 Gremiat presenta una infravaloración
acumulada de este Fondo de 141 millones, como consecuencia del
registro inadecuado de las operaciones relacionadas con las cuotas en
vía ejecutiva en el ejercicio anterior.
Por último, el concepto del cuadro Varios recoge las operaciones
siguientes:
- La Mutua n.º 4 Midat Mutua viene recogiendo en esta subcuenta,
desde el ejercicio 1991, un importe de
----------
50 No se acepta la alegación de la Mutua n.º 263 Madín respecto a la
falta de dotación del Fondo de prevención y rehabilitación.
Inmovilizado en activo, ya que el art. 2 de la Orden de 27.6.1997
sobre dotación de reservas de las Mutuas, establece expresamente que
el destino del excedente neto generado por las cuotas que en fin de
ejercicio se hallen pendientes de cobro, se registrará en la
subcuenta Fondo de prevención y rehabilitación. Inmovilizado en
activo; y el hecho de que en el ejercicio 1996 los resultados no
fueran suficientes para dotar la provisión y las reservas
obligatorias del art. 65 del Reglamento sobre colaboración no
justifica un destino distinto del excedente neto de las cuotas
pendientes de cobro, ya que para estas situaciones el art. 65.5 del
Reglamento sobre colaboración prevé el orden de prioridades para la
dotación y reposición de la provisión y reservas obligatorias.
207 millones de ptas., con contrapartida en las cuentas Partidas
pendientes de aplicación, Deudores diversos y Resultados a
regularizar que corresponde, fundamentalmente, a la activación de
gastos de mantenimiento de bienes financiados con este Fondo, que han
sido ajustados en los informes de auditoría desde el ejercicio 1983,
lo que ha motivado recursos de la Mutua, pendientes aún en vía
judicial.
- La Mutua n.º 20 M. Vizcaya Industrial ha minorado el saldo de esta
subcuenta como consecuencia de la regularización del registro
incorrecto en el ejercicio anterior del 80% del exceso de excedentes,
por un importe de 3 millones de ptas., que ha regularizado la Mutua
en este ejercicio. Por el contrario, la Mutua n.º 72 Solimat ha
registrado incorrectamente en esta subcuenta el 80% del exceso de
excedentes obtenido en el ejercicio, por un importe de 6 millones,
que debería contabilizar en la subcuenta Pendiente remesa Banco de
España.
- La Mutua n.º 183 M. Balear registró el 80% del exceso de excedentes
obtenido en el ejercicio anterior, por un importe de 1 millón de
ptas., que ha sido remitido al Banco de España en este ejercicio, y
que la Mutua registró en esta cuenta con contrapartida en Depósitos
constituidos. Esta Mutua es la única que contabiliza la remesa al
Banco de España de la forma indicada, cuyo saldo a 31.12.1998 alcanza
un importe de 223 millones, y lo hace amparada en una Sentencia del
Tribunal Supremo. Como quiera que esta remesa también figura
contabilizada por la Tesorería General de la Seguridad en esta misma
reserva, el saldo del Fondo de Prevención y Rehabilitación en el
balance agregado de la Seguridad Social resulta duplicado en ese
importe, situación que el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales
debe corregir. La Secretaría de Estado de la Seguridad Social, en
orden a corregir la indicada actuación, remitió con fecha 6 de marzo
de 2000 un informe a los Servicios Jurídicos del Estado, para que, si
lo estimasen procedente, sostengan el criterio en los distintos
contenciosos planteados por la Mutua de que estos fondos son de
naturaleza pública y que, por tanto, la Mutua no puede adquirir
derechos de futuro sobre los mismos al corresponder la disposición de
estos fondos al Ministerio.
La segunda subcuenta Pendiente remesa Banco de España recoge el
importe del 80% del exceso de excedentes generados en el ejercicio
por la gestión, tanto de las contingencias profesionales, como de la
prestación económica de incapacidad temporal de trabajadores por
cuenta propia, una vez dotadas la provisión y las reservas a que se
refiere el art. 65 del Reglamento, por un importe de 8.598 millones
de ptas. Como se ha puesto de manifiesto en párrafos anteriores, la
Mutua n.º 72 Solimat lo ha contabilizado, incorrectamente, en la
subcuenta Fondo de Prevención y Rehabilitación.
Inmovilizado en activo.
Las Mutuas que tenían saldo a 31.12.1997 en esta subcuenta lo
remitieron al Banco de España por un importe global de 9.069 millones
de ptas. Este importe no incluye 9,5 millones de ptas. del saldo
generado en el ejercicio 1986 por la Mutua n.º 16 SAT, que están
pendientes de Resoluciones judiciales y permanecen en el saldo de
esta cuenta.
Fondo especial de excedentes
El saldo de esta reserva, que es voluntaria, alcanzó un importe de
12.970 millones de ptas. y se constituye, de acuerdo con el art. 66
del Reglamento sobre colaboración, con el 10% del exceso de
excedentes obtenido en la gestión de las contingencias profesionales
y de la incapacidad temporal de los trabajadores por cuenta propia
(una vez cubiertas la provisión y las reservas obligatorias previstas
en los arts. 65 y 73 del Reglamento) y con el 10% del exceso de
excedentes obtenido en la gestión de la incapacidad temporal por
contingencias comunes una vez cubierta la Reserva de estabilización
incapacidad temporal por contingencias comunes en su cuantía máxima y
siempre y cuando este exceso de excedentes no se haya destinado a
cubrir el déficit de gestión de contingencias profesionales o a
cubrir las reservas por estas contingencias al mínimo y hasta el
máximo legal. En este ejercicio las dotaciones del excedente obtenido
por contingencias profesionales han incrementado este Fondo en 1.075
millones, y las dotaciones del excedente por contingencias comunes en
178 millones.
De las aplicaciones de esta reserva, realizadas en este ejercicio por
14 Mutuas, hay que destacar la realizada por la Mutua n.º 20 M.
Vizcaya Industrial, por un importe de 3 millones de ptas., para
financiar planes de asistencia social no financiados por el Fondo de
asistencia social. El resto de las aplicaciones realizadas por las
restantes 13 Mutuas, por un importe global de 62 millones,
corresponden a pagos de multas y sanciones y a ajustes de auditoría
propuestos en ejercicios anteriores por la Intervención General de la
Seguridad Social.
Fondo de asistencia social
El saldo de esta reserva que alcanzó un importe de 10.335 millones de
ptas. está constituido en todas las Mutuas, de acuerdo con lo
previsto en el art. 66 del Reglamento, con el 10% del exceso de
excedentes obtenido en la gestión de las contingencias profesionales
y en la gestión de la incapacidad temporal de los trabajadores por
cuenta propia, una vez cubiertas la provisión y las reservas
obligatorias previstas en el art. 65 del Reglamento.
Al final del ejercicio esta reserva se aplica por el importe de la
ejecución de los planes de asistencia social que se han imputado al
presupuesto de gastos, planes que deben ser autorizados en cada Mutua
por la
Comisión de Prestaciones Especiales, de acuerdo con lo previsto en el
art. 67 del Reglamento sobre colaboración. Las Mutuas n.º 11 MAZ y
n.º 39 Intercomarcal no tenían constituida esta Comisión (lo hicieron
en 1999), a pesar de lo cual, la Mutua n.º 11 MAZ concedió
prestaciones con cargo al presupuesto por acuerdo de su Junta
directiva. En este ejercicio, la ejecución de los planes no ha sido
coherente con la aplicación de esta reserva en las Mutuas nos 2, 20,
61 y 72, y así a) la Mutua n.º 2 La Previsora no aplicó por error la
reserva, b) la Mutua n.º 20 M. Vizcaya Industrial no tuvo saldo
suficiente en la reserva para aplicar todos los planes ejecutados y,
como se ha señalado en el apartado anterior, aplicó el Fondo especial
de excedentes, c) la Mutua n.º 61 Fremap no registró como gasto los
préstamos reintegrables, contabilizándolos en la cuenta Deudores por
prestaciones, y d) la Mutua n.º 72 Solimat, de acuerdo con la
información que ha facilitado, aplicó esta reserva en el ejercicio
1999 por las prestaciones concedidas en el ejercicio 1998.
Reserva de autoseguro.
De nuevo en este ejercicio se vuelven a plantear los problemas que el
Tribunal ha puesto de manifiesto en Informes anuales anteriores. El
saldo de esta reserva alcanzó un importe de 3.949 millones de ptas. y
recogió, incorrectamente, los saldos de 19 Mutuas que reflejan en
ella tanto los compromisos futuros adquiridos para atender las
obligaciones con el personal al servicio de la Mutua en materia de
pensiones complementarias de las de la Seguridad Social para quienes
hubiesen sido contratados antes del 9 de junio de 1986, como los
premios de jubilación, previstos en los sucesivos Convenios
Colectivos, pensiones que han sido ampliadas indebidamente por
algunas Mutuas al personal contratado con posterioridad a esta fecha
invocando disposiciones de reglamentos de régimen interior y
cláusulas de contratos de trabajo.
Como ya ha señalado reiteradamente este Tribunal desde el Informe
anual de 1995, actualmente sólo pueden atenderse estos compromisos
con cargo a fondos públicos si se realizan a través de un plan de
pensiones tal y como resulta de la regulación conjunta establecida
en: a) la disposición adicional 48ª de la Ley 46/1985, de 27 de
diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1986, sustituida
y matizada primero por la disposición adicional 2ª de la Ley 21/1986,
de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1987 y
en última instancia por el art. 63 de la Ley 33/1987, de 23 de
diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988, y b) por
otro lado, en la disposición adicional 1ª y final 2ª de la Ley 8/
1987, de 8 de junio, reguladora de los planes y fondos de pensiones,
según la redacción dada por la disposición adicional 11ª de la Ley
30/1995, de 8 de noviembre, de ordenación y supervisión de los
seguros privados. En
consecuencia, el saldo de esta reserva debe ser cero, y las 19 Mutuas
con saldo en ésta deben regularizarlo.
Esta incidencia señalada por el Tribunal no ha sido puesta de
manifiesto como tal en los informes de auditoría realizados por la
Intervención General de la Seguridad Social, que no ha puesto
objeciones a estas actuaciones de las Mutuas, y que por el contrario
ha dejado fijada su posición con criterios que no comparte este
Tribunal. Tampoco la Intervención ha formulado alegaciones sobre esta
cuestión en los anteriores Informes anuales desde el correspondiente
al ejercicio 1990. Por su parte, el Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales, que ostenta las competencias de dirección y tutela sobre
las Mutuas, no ha adoptado ninguna medida encaminada a que las Mutuas
modifiquen su actuación, no ha exigido el reintegro de los pagos
efectuados por las Mutuas con infracción de lo dispuesto en la
normativa aplicable, ni tampoco ha formulado, en el trámite de
alegaciones de los Informes anuales anteriores desde 1990, un
criterio contrario a lo manifestado por este Tribunal.
Los pagos efectuados a terceros para atender estos compromisos con
cargo al presupuesto han vulnerado la normativa, y deben por ello ser
reintegrados por las Mutuas a la Seguridad Social. Según la
información facilitada por las Mutuas a requerimiento de este
Tribunal y la que se desprende de los informes provisionales de
auditoría realizados por la Intervención General de la Seguridad
Social, que no lo critica, en el ejercicio 1998 realizaron pagos a su
personal pasivo las Mutuas n os 4, 7, 15, 16, 20, 21, 25, 38, 61, 271,
274 y 275 por un importe global de al menos, de 117 millones de
ptas., las Mutuas nos 2, 7, 20, 38 y 61 efectuaron pagos por premios
de jubilación por un importe global, de 31 millones, y las Mutuas nos
16, 35, 151 y 275 efectuaron pagos por primas de seguros para la
cobertura de complementos de pensiones o de los premios de jubilación
por un importe global de 306 millones. Estos pagos al haber sido
incorrectamente instrumentados deberán ser asumidos por los
patrimonios históricos o cualesquiera otros fondos privados de las
Mutuas y sin que su reintegro pueda en ningún caso correr a cargo de
fondos públicos de la Seguridad Social 51.
----------
51 No se aceptan las alegaciones de las Mutuas n.ºs 4, 7, 15, 19, 20,
38, 61, 274 y 275 relativas a la Reserva de autoseguro, ni la
formulada por la Dirección General de Ordenación Económica de la
Seguridad Social, ya que consideran en sus alegaciones que no le
resultan de aplicación a las Mutuas las normas aplicables a las
entidades del sector público en relación con la instrumentación y
pago de complementos de pensiones y premios de jubilación, y en
cambio, consideran que, a estos efectos, su consideración debe ser la
de «empresa privada».
Como ya ha señalado este Tribunal de Cuentas en Informes anuales
anteriores, la disposición adicional 48ª de la Ley 46/1985, de 27 de
diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1986, la
disposición adicional 2ª de la Ley 21/1986, de 23 de diciembre, de
Presupuestos Generales del Estado para 1987, el artículo 63 de la Ley
33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado
para 1988, y las disposiciones adicional 1.ª y final 2.ª de la Ley 8/
1987, de 8 de junio, reguladora de los Planes y Fondos de Pensiones,
establecieron la prohibición de contraer obligaciones para el pago de
pensiones complementarias de las de la Seguridad Social, con cargo a
fondos públicos, salvo que éstas sean instrumentadas a través de
Planes y Fondos de Pensiones. Las Mutuas son entidades que,
financiadas con fondos públicos,
forman parte del Sector público e incurren por tanto en la limitación
legal descrita, sin que, en ningún caso, existan argumentos legales
que permitan atribuir a las Mutuas la consideración de «empresas» y
mucho menos de «empresas privadas».
Por otra parte, las previsiones contenidas en el Convenio Colectivo
aplicable a las Mutuas tampoco justifican la financiación de los
complementos de pensiones con cargo a recursos públicos del sistema
de la Seguridad Social, dadas las limitaciones presupuestarias que
afectan a las Mutuas y que se recogen en el artículo 50 del propio
Convenio.
Puesto que las Mutuas han satisfecho indebidamente estos compromisos
con cargo a los presupuestos de la Seguridad Social, han incurrido en
un supuesto prohibido por la legislación aplicable, por lo que sus
patrimonios privativos deben asumir el pago de estas obligaciones.
Por otra parte, no se acepta la alegación de la Mutua n.º 247 Gremiat
ya que no acredita las medidas que dice haber tomado, con las que
tampoco podría estar de acuerdo este Tribunal, ya que la Mutua
únicamente debe contraer obligaciones para el pago de pensiones
complementarias de las de la Seguridad Social a través de Planes y
Fondos de Pensiones.
Por último, en relación con la alegación formulada por la Mutua n.º 4
Midat Mutua respecto a la información remitida en el trámite de
alegaciones al Informe anual de 1997 relativa a las resoluciones
judiciales sobre los complementos abonados al personal jubilado,
tampoco se acepta la alegación, ya que de la información remitida no
se dedujo que las sentencias a las que hacía referencia fueran
firmes, sentencias que, por otra parte se pronunciaban sobre
determinados derechos individuales de trabajadores concretos de la
Mutua, que no desvirtúan las consideraciones de carácter general,
efectuadas por este Tribunal de Cuentas.
Reserva de estabilización incapacidad temporal por contingencias
comunes
El saldo de esta reserva, que fue creada por Real Decreto 576/1997,
de 18 de abril, que modificó el art. 73 del Reglamento sobre
colaboración, y se recogió por primera vez en el ejercicio 1996, ha
alcanzado un importe de 20.340 millones de ptas. Este saldo recoge
los excedentes obtenidos como consecuencia de la gestión por las
Mutuas de la prestación económica de incapacidad temporal por
contingencias comunes de los trabajadores por cuenta ajena de las
empresas asociadas que hayan optado por formalizar esta protección
con las Mutuas. Todas las Mutuas gestionaron este tipo de
prestaciones en este ejercicio.
La cuantía de esta reserva ha quedado fijada entre el 25% y el 5% de
las cuotas percibidas por la Mutua en el ejercicio por las expresadas
contingencias, siendo su destino exclusivo los posibles resultados
negativos que se produzcan por esta gestión.
De acuerdo con la información remitida por las Mutuas, las cuantías
de 16 Mutuas estaban situadas en el límite máximo, las cuantías de 10
tenían situados sus saldos entre los límites máximo y mínimo y las
cuantías de 4 Mutuas estaban situadas en el límite mínimo.
No obstante, algunas Mutuas realizaron incorrectamente el cálculo de
las cuotas por alguna de las siguientes causas: a) incluyeron las
cuotas de incapacidad temporal recaudadas de los trabajadores por
cuenta propia; b) no incluyeron los cobros de los aplazamientos
y fraccionamientos; c) no incluyeron los cobros en vía ejecutiva; d) no
incluyeron las cuotas recaudadas reflejadas en el documento de
relación con la Tesorería General de la Seguridad Social; e)
incluyeron incorrectamente como cuotas cobradas las deducciones de
incapacidad temporal, que son gastos para la Mutua.
Por último, hay que destacar la incidencia para el cálculo de esta
reserva, señalada al comienzo del análisis de la Financiación básica,
de que 17 Mutuas no incluyeron en los excedentes de la gestión de la
incapacidad temporal por contingencias comunes el excedente de la vía
ejecutiva, pues lo incluyeron, incorrectamente, en los excedentes de
la gestión de las contingencias profesionales.
Por ello, si las Mutuas n.os 2, 38, 39, 48, 72, 126 y 275 que tenían
situados sus saldos por la cuantía máxima, hubiesen realizado
correctamente los cálculos tendrían las cuantías de esta reserva por
encima del límite máximo. Asimismo, si las Mutuas nos 19, 25, 115 y
247, que tenían también situados sus saldos por la cuantía máxima,
hubiesen realizado correctamente los cálculos tendrían las cuantías
de esta reserva entre los límites máximo y mínimo. Del mismo modo, si
las Mutuas n.º 85 Egara y n.º 272 MAC, que tenían situados sus saldos
por la cuantía mínima, hubiesen realizado correctamente los cálculos,
pasarían a tener esta reserva por debajo del límite mínimo, y la
Mutua n.º 201 M. Gallega de Accidentes de Trabajo, que según sus
cálculos también estaba situada en la cuantía mínima, la tendría
situada en realidad entre los límites máximo y mínimo 52.
Fondo de excedentes contingencias comunes
Esta cuenta ha sido creada en el ejercicio 1997 y, según lo previsto
en el art. 73 del Reglamento sobre colaboración, recoge el 90% del
exceso de excedentes por la gestión de la incapacidad temporal por
contingencias comunes hasta su remisión a la Tesorería General de la
Seguridad Social. Su saldo a 31.12.98, por un importe de 1.604
millones de ptas., se debe, exclusivamente, a los excesos de
excedentes de las Mutuas n.º 61 Fremap y n.º 151 Asepeyo.
Reservas por revalorización y actualización
De acuerdo con la terminología del plan contable, con este subgrupo
finalizan las reservas de que disponen las Mutuas. Este subgrupo lo
componen la Reserva de revalorización activo fijo 1983 y la Reserva
de actualización de la cartera de valores de 1983, cuyos saldos a
31.12.1998 han ascendido a 1.811 y 11 millones de ptas.,
respectivamente. Estos saldos no han tenido variación respecto al
ejercicio anterior, por lo que de nuevo hay que destacar en la
Reserva de revalorización
----------
52 En relación con la cuantía mínima en la que se encuentra la
Reserva de estabilización de incapacidad temporal por contingencias
comunes según la Mutua n.º 85 Egara, no se aceptan las alegaciones ya
que ésta no ha tenido en cuenta para su cálculo ni los cobros de las
cuotas que fueron objeto de aplazamiento o fraccionamiento ni los de
las cuotas en vía ejecutiva que figuran separadamente en el documento
de relación con la Tesorería General de la Seguridad Social.
En la Reserva de estabilización incapacidad temporal por
contingencias comunes la Mutua n.º 272 MAC tampoco ha tenido en
cuenta los cobros en vía ejecutiva que figuran separadamente en dicho
documento de relación, con lo que se encontraría por debajo del
límite mínimo.
[Página con imagen]
activo fijo 1983 el saldo en la Mutua n.º 85 Egara, que está
sobrevalorado como consecuencia de la incorrecta actualización
realizada por la Mutua en el ejercicio 1996 al amparo del Real
Decreto Ley 7/1996, que no es aplicable a las Mutuas y sin la previa
autorización del Ministerio, e infravalorado como consecuencia del
pago con cargo a esta reserva efectuado en el ejercicio 1997 por el
gravamen único de actualización. Por tanto, esta Mutua debe
regularizar el saldo de esta reserva.
Préstamos recibidos externos
En el ejercicio aparece nuevamente saldo en este subgrupo dentro de
la cuenta Préstamos recibidos a largo y medio plazo por un importe de
654 millones de ptas. Sin embargo, este saldo no registra deudas
originadas por préstamos concedidos por entidades de crédito, en
contraposición a lo sucedido en ejercicios anteriores en los que sí
se recogía este tipo de deudas, sino
que el saldo de este ejercicio recoge la deuda pendiente de pago
originada por el contrato de arrendamiento financiero suscrito en el
ejercicio 1991 por la entonces Mutua n.º 269 Muprespa-Mupag-Previsión
fusionada en este ejercicio en la Mutua n.º 275 FraternidadMuprespa,
contrato que se menciona asimismo en el análisis del inmovilizado.
Hay que señalar que otras Mutuas que tienen suscritos contratos de
esta naturaleza tienen contabilizada la deuda pendiente de pago en el
grupo de acreedores.
Acreedores
Este grupo representa el 34,80% del pasivo, sin cuentas de orden, y
se ha incrementado en 19.175 millones de ptas., incremento
concentrado, fundamentalmente, en el subgrupo Acreedores, como puede
observarse en el detalle por subgrupos de cuentas que figura en el
siguiente cuadro:
Acreedores y ajustes por periodificación
(En millones de pesetas)
Los resultados del análisis de este grupo han presentado las
siguientes incidencias:
- Falta de homogeneidad en la utilización de las cuentas de este
subgrupo ya que 12 Mutuas no han utilizado la cuenta Proveedores, 13
Mutuas no han utilizado la cuenta Obligaciones contraídas, 4 Mutuas
no han utilizado la cuenta Pagos diferidos, y la cuenta Cobros
anticipados ha sido utilizada solamente por 7 Mutuas.
- En las relaciones detalladas de saldo de algunas cuentas remitidas
por las Mutuas no se identificaban nominalmente a los acreedores y en
algunas relaciones se han detectado partidas con saldo contrario a la
naturaleza de la cuenta, que las Mutuas deben clasificar
adecuadamente.
- En la cuenta Proveedores de las Mutuas nos 7, 10, 21, 39, 48, 151,
183 y 275 figuran deudas con la Asociación para la Prevención de
Accidentes (APA) que a las Mutuas no les corresponde asumir, si no es
con el patrimonio privativo de la Mutua, como puso de manifiesto este
Tribunal en el Informe de la Fiscalización Especial sobre los Centros
Mancomunados de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales de la Seguridad Social, aprobado por el Pleno del
Tribunal de Cuentas el 28 de junio de 2000, ya que la APA es una
entidad privada indebidamente constituida en la actualidad por varias
Mutuas, cuya finalidad no es la prestación de servicios sanitarios
y recuperadores, única posibilidad que contempla el Reglamento sobre
colaboración para la puesta de común de medios para la prestación de
servicios 53. os Las Mutuas n 16, 263 y 267 tenían recogidas las
----------
53 En relación con las obligaciones reconocidas indebidamente por la
Mutua n.º 39 Intercomarcal como consecuencia de ser miembro durante
1998 de la Asociación para la Prevención de Accidentes (APA), no se
aceptan las alegaciones ya que a juicio de este Tribunal, las Mutuas
deben poner fin a su participación en la citada Asociación toda vez
que carece del necesario amparo legal en el vigente Reglamento sobre
colaboración que no permite la existencia de una asociación formada
por varias Mutuas para el desarrollo de actividades de prevención y
que actualmente sólo prevé la puesta en común de medios con el fin de
establecer instalaciones y servicios sanitarios y recuperadores.
Por otro lado, la apreciación que hace la Mutua en cuanto a que el
Tribunal en su Informe incurre en el error de identificar el Centro
Intermutual de Seguridad de San Sebastián con la APA, no se acepta,
ya que tanto en los Informes anuales anteriores como en en el Informe
de la Fiscalización Especial sobre los Centros Mancomunados de Mutuas
de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, aprobado por
el Pleno del Tribunal el 28 de junio de 2000, se pone de manifiesto
que únicamente 9 de las 13 Mutuas partícipes en el Centro Intermutual
de Seguridad forman parte de la APA. Por otro lado, hay 12 Mutuas que
no participan en el Centro Intermutual y sí participan en la APA.
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deudas con esta Asociación en la cuenta Acreedores diversos. Por otra
parte, de la información remitida a este Tribunal de Cuentas se
deduce que 21 Mutuas han imputado indebidamente a los resultados del
ejercicio 1998 gastos satisfechos a esta Asociación por cuotas y por
servicios prestados que han alcanzado un importe global de, al menos,
348 millones de ptas.
- Las Mutuas n.º 4 Midat Mutua y n.º 275 Fraternidad- Muprespa tenían
contabilizados incorrectamente en la cuenta Acreedores diversos las
pagas de beneficios a sus empleados pendientes de pago que, de
acuerdo con el plan vigente en el ejercicio, deberían contabilizarse
en la cuenta Pagos diferidos. Las Mutuas nos 11,
19, 20, 48, 151, 201 y 267 tenían incorrectamente contabilizadas
estas pagas de beneficios en la cuenta Obligaciones contraídas.
- En el informe provisional de la auditoría, realizada por la
Intervención General de la Seguridad Social a la Mutua n.º 151
Asepeyo, se refleja que esta Mutua tenía pendiente de registrar en
acreedores la deuda originadapor el cambio de criterio en la
imputación de los gastos de administración complementaria de la
directa, por un importe de 180 millones de ptas.
El subgrupo de Ajustes por periodificación presenta el siguiente
desglose:
Ajustes por periodificación
(En millones de pesetas)
En la cuenta de Pagos diferidos hay que destacar, como sucedió en el
ejercicio anterior, la Mutua n.º 4 Midat Mutua, que continúa
contabilizando en esta cuenta la estimación de los gastos inherentes
a las cuotas de la Generalitat de Cataluña de los cuatro últimos
meses del año 1998 que al cierre del ejercicio estaban pendientes de
ingreso en la Tesorería General de la Seguridad Social. Como se ha
señalado en el análisis de la cuenta Cobros diferidos, tal estimación
no es procedente.
También hay que señalar que la Mutua n.º 35 Fimac tenía
contabilizados en esta cuenta expedientes que deben contabilizarse en
la cuenta Acreedores diversos, y que la Mutua n.º 85 M. Egara tenía
recogida en esta cuenta una provisión por las derramas del reaseguro
de los ejercicios 1994 a 1998, que no está contemplada en el plan
contable y que incumple lo establecido en el Reglamento General de
Recaudación, aprobado por el Real Decreto 1637/1995, de 6 de octubre
54.
Por último, en este grupo hay que destacar la cuenta Provisión para
contingencias en tramitación, que si bien sólo experimentó un
crecimiento global respecto al ejercicio anterior del 4,43%,
disminuyó en 5 Mutuas respecto al ejercicio anterior destacando la
disminución experimentada por la Mutua n.º 275 FraternidadMuprespa en
5.331 millones de ptas., como consecuencia de un cambio de criterio
contable. Como se señaló en los Informes anuales anteriores, esta
provisión, de
acuerdo con el Reglamento sobre colaboración, se dota con cargo a los
resultados del ejercicio, lo que supone efectuar su tratamiento
contable como una reserva y no como una cuenta del subgrupo de
provisiones, por ello su movimiento y su incidencia en los resultados
se ha analizado en este informe en el apartado de financiación
básica.
Como en ejercicios anteriores los informes provisionales de auditoría
ponen de manifiesto en la mayoría de las Mutuas infravaloración o
sobrevaloración de esta provisión, destacando el informe realizado a
la Mutua n.º 271 UMI, ya que como consecuencia, fundamentalmente, de
la infravaloración de esta provisión, el saldo de la Reserva para
obligaciones inmediatas de la Mutua estaría por debajo del 80% de su
cuantía teórica y estaría incursa en el supuesto b) contemplado en el
apartado 1 de los artículos 60 del Reglamento sobre colaboración y 74
de la Ley General de la Seguridad Social, mencionado en la
Introducción de este Informe, por lo que, el Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales podría adoptar las medidas cautelares previstas en
el apartado 2 de los citados artículos.
Cuentas de orden
El saldo agregado a final de ejercicio de este grupo de cuentas
ascendió a 156.612 millones de ptas., compuesto por el saldo de todas
las Mutuas excepto la Mutua n.º 72 Solimat, que presentó saldo cero.
En conjunto este saldo agregado experimentó un incremento del 5,11%,
y continúa detectándose la utilización por las Mutuas de diferentes
cuentas y criterios; así, hay
----------
54 En relación con la provisión por las derramas del reaseguro, como
este Tribunal ha puesto de manifiesto en Informes anuales anteriores,
no se aceptan las alegaciunes formuladas por la Mutua n.º 85 Egara.
Mutuas que han contabilizado como valor de su patrimonio histórico la
suma del balance del patrimonio histórico, otras Mutuas utilizan el
valor del patrimonio neto del patrimonio histórico ó la suma de los
saldos de las reservas y de los resultados del ejercicio. Del mismo
modo, algunas Mutuas han contabilizado los avales constituidos, otras
la facturación a terceros pendiente de cobro, otras las entregas al
Banco de España como consecuencia de la remisión del 80% del exceso
de excedentes, otras el valor nominal de los valores mobiliarios
y otras las fianzas. Por lo que respecta a la fianza reglamentaria,
continúa produciéndose falta de uniformidad en su contabilización, ya
que hay Mutuas que la han contabilizado en estas cuentas de orden,
otras Mutuas en cuentas de orden del patrimonio histórico, y otras no
la han contabilizado, sin que esta falta de homogeneidad haya sido
tratada en los informes de auditoría de la Intervención General de la
Seguridad Social.
El balance agregado por este Tribunal de los patrimonios históricos
de todas las Mutuas desglosado por grupos de cuentas a final de
ejercicio se presenta en el Anexo II.6.19. Se ha detectado que la
cumplimentación del balance no ha sido homogénea en todas las Mutuas,
ya que un grupo de Mutuas no han reflejado en la cifra de resultados
del balance los obtenidos en el ejercicio, pues los han distribuido,
mientras que las otras Mutuas restantes no los han distribuido y los
han reflejado en el balance. El Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales no ha dictado instrucciones sobre como deben cumplimentar
este balance, pero el art. 51 del Reglamento sobre colaboración
establece claramente que la contabilidad del patrimonio histórico de
las Mutuas se adaptará a la contabilidad prevista en la colaboración
de la gestión de la Seguridad Social, por lo que el balance de
situación debería haber incluido la distribución de los resultados
obtenidos en el ejercicio, de acuerdo con lo previsto en el plan
contable en vigor en el ejercicio.
Según los informes provisionales de auditoría las Mutuas n.º 151
Asepeyo y n.º 263 Madín no han regularizado la incorrecta
actualización efectuada en el ejercicio anterior del valor de sus
inmuebles del patrimonio histórico, acogiéndose al Real Decreto Ley
7/1996, de 7 de junio, sobre medidas urgentes de carácter fiscal y de
fomento, que no resulta aplicable a las Mutuas, por un valor neto
actualizado global de 586 millones de ptas.
Por lo que se refiere a la materialización de las reservas del
patrimonio histórico, el informe provisional de auditoría realizado a
la Mutua n.º 151 Asepeyo pone de manifiesto el incumplimiento del
art. 50.2 del Reglamento sobre colaboración ya que, también en este
ejercicio, la Mutua es poseedora de acciones de empresas con las que
mantiene actividades mercantiles, por lo que debe proceder a su
venta. Asimismo, el informe de la auditoría provisional realizado a
la Mutua n.º 10 M. Universal Mugenat pone de manifiesto que en la
cartera de valores del patrimonio privativo de la Mutua figuran
acciones de la sociedad médica «Centro Médico Delfos» por un importe
de 105 millones, empresa en la que un exempleado de la Mutua ostenta
la vicepresidencia y que mantiene relaciones comerciales con la Mutua
tanto arrendando inmuebles como prestando servicios de asistencia
sanitaria amparados en un contrato cuya vigencia finalizó en el
ejercicio 1988. Por otro lado, estas inversiones financieras no han
producido rentabilidad en el ejercicio, por lo que esta Mutua
incumpliría nuevamente lo establecido en el art. 50.2 del Reglamento
sobre colaboración 55.
La cuenta de los resultados del patrimonio histórico obtenidos por
todas las Mutuas, que ha sido agregada por este Tribunal con las
cuentas rendidas por las Mutuas, se presenta en el Anexo II.6.20
desglosada por subgrupos de cuentas. El resultado agregado del
ejercicio ascendió a 2.219 millones de ptas. y lo conforma los
resultados positivos de 26 Mutuas y los resultados negativos de las
Mutuas nos 20, 38, 183 y 272.
En la cuenta de resultados del patrimonio histórico, las Mutuas
incluyen, separadamente, los ingresos y gastos obtenidos durante el
ejercicio por el desarrollo de la actividad de prevención de riesgos
laborales prestada a sus empresas asociadas, a través de conciertos,
como servicio de prevención ajeno, de acuerdo con lo previsto en la
Orden Ministerial de 22.4.1997, por la que se regula el régimen de
funcionamiento de las Mutuas en el desarrollo de actividades de
prevención de riesgos laborales y con la Resolución de 20.3.1998 de
la Intervención General de la Administración del Estado, por la que
se modifica el plan contable. El art. 32 de la Ley 31/1995, de 8 de
noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, dispone que las Mutuas
podrán desarrollar para las empresas a ellas asociadas las funciones
correspondientes a los servicios de prevención, siempre y cuando
dispongan de servicios de prevención acreditados por la
Administración laboral y previa aprobación de la Administración
sanitaria en cuanto a los aspectos de carácter sanitario. La
obtención de dicha acreditación viene regulada en el Reglamento de
los Servicios de Prevención, aprobado por el Real Decreto 39/1997, de
17 de enero, donde se establece que junto a la solicitud se deberá
acompañar un proyecto, que deberá ejecutarse una vez obtenida por la
Mutua la acreditación provisional de la autoridad laboral competente
del lugar en donde radiquen sus instalaciones principales. Una vez
comunicada la ejecución del proyecto, la autoridad laboral competente
dictará, si procede, resolución de acreditación definitiva, y es
entonces cuando las Mutuas pueden iniciar la actividad de prevención
de riesgos laborales, tal y como se ha señalado en la Introducción
----------
55 En relación con la participación del patrimonio privativo de la
Mutua n.º 10 M. Universal Mugenat en la Sociedad Médica Delfos, no se
acepta la alegación de la Mutua ya que el artículo 50.2 del
Reglamento sobre colaboración sólo permite la materialización del
patrimonio privativo en bienes de inmovilizado o en inversiones
financieras invertidas con criterio de seguridad, liquidez y
rentabilidad, supuestos que no cumple la participación de la Mutua en
la Sociedad Médica Delfos.
[Página con imagen]
de este epígrafe II.6.2 (sin perjuicio de lo dispuesto en la
Disposición Transitoria Segunda de la Ley 31/1995, que autorizó la
actuación provisional de las Mutuas como servicios de prevención
ajenos hasta la entrada en
vigor del Real Decreto 39/1997). El siguiente cuadro muestra la
situación a 31.12.1998 de las acreditaciones de las Mutuas,
diferenciando las que han realizado actividades preventivas.
Situación de las Mutuas a 31.12.1998 como servicios de prevención
ajenos
Como puede observarse en el cuadro, 19 Mutuas prestaron servicios de
prevención a empresas asociadas, sin embargo, según el informe
provisional de auditoría de la Intervención General de la Seguridad
Social, la Mutua n.º 271 UMI prestó servicios a empresas asociadas a
la Mutua sin haber suscrito previamente conciertos con sus empresas
asociadas, por lo que vulneró lo previsto, tanto en el art. 20 del
Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el
Reglamento de los Servicios de Prevención, como el art. 11 de la
Orden Ministerial de 22.4.1997. Por esta actividad obtuvo unos
ingresos que, como se
ha mencionado en el apartado de deudores, imputó al patrimonio de la
Seguridad Social. Las 18 Mutuas restantes que durante el ejercicio
realizaron esta actividad suscribieron los oportunos conciertos con
empresas asociadas y celebraron, en su conjunto, 5.115 contratos por
un importe global de 839 millones de ptas., que representó el 83,8%
del total de su contratación en el ejercicio y una contratación del
0,39% sobre el total de empresas asociadas, si bien hay que tener en
cuenta que la mayoría de las Mutuas dispusieron de la acreditación
definitiva en el segundo semestre del año. Esta información fue
aportada complementariamente
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por las Mutuas tras tres requerimientos realizados
por el Tribunal como consecuencia de la sucesiva información
contradictoria que enviaron algunas Mutuas.
El siguiente cuadro muestra los ingresos y los gastos globales
imputados en la cuenta de resultados del patrimonio histórico
exclusivamente por 16 de estas 18 Mutuas, ya que las Mutuas n.º 7 M.
Montañesa y n.º 11 MAZ imputaron incorrectamente estos ingresos y gastos
a la cuenta de resultados de la gestión del patrimonio de la
Seguridad Social, incumpliendo la citada Orden Ministerial de
22.4.1997 que incluye como recursos que financian los servicios de
prevención ajenos los importes de los contratos, es decir, las
cantidades percibidas específicamente como contraprestación por los
conciertos suscritos con las empresas asociadas, que en el ejercicio
1998 han sido las cantidadesque se indican a continuación:
Ingresos y gastos por actividades de prevención de riesgos laborales
de 16 Mutuas
(Importe en millones de ptas.)
En el momento en que a las Mutuas les fueron concedidas las
respectivas acreditaciones provisionales, estaban en condiciones de
percibir las subvenciones previstas en la Disposición transitoria
segunda de la citada Orden Ministerial de 22.4.1997, por la que se
regula el régimen de funcionamiento de las Mutuas en el desarrollo de
actividades de prevención de riesgos laborales 56, es decir, 500
ptas. por cada uno de los trabajadores protegidos por cada Mutua a
31.12.1996, con cargo al 80 % del exceso de excedentes a que se
refiere el art. 73 de la Ley General de la Seguridad Social para su
aplicación a la ejecución del proyecto que determinó la acreditación
provisional para su actuación como Servicio de prevención ajeno. Sin
embargo, de las 28 Mutuas que han pasado por este trámite (24 de
ellas han llegado a obtener la definitiva) sólo 4 Mutuas de aquellas
habían recibido de la Tesorería General esta subvención en el
ejercicio 1998, que fue remitida por la propia Tesorería General a
las Mutuas n.os 10, 15, 61 y 151, por un importe global de 2.025
millones de ptas. 57.
En relación con la contabilización por las Mutuas de estas
subvenciones previstas para el desarrollo de actividades de
prevención de riesgos laborales destaca:
a) La Mutua n.º 15 M. Valenciana de Levante, que está entre las
Mutuas que han recibido la subvención, no ha contabilizado como
ingreso la totalidad de la misma, y ha imputado sólo un 23,88% del
importe recibido. El resto de la subvención recibida ha compensado el
gasto por transferencia del patrimonio privativo, efectuado en el
ejercicio, para la financiación de inversiones realizadas en la
gestión del patrimonio de la Seguridad Social, a fin de proveer de
medios las actividades correspondientes al servicio de prevención,
que de acuerdo con lo previsto en la Resolución de 25 de noviembre de
1997 del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales dictada por esta
Mutua, el patrimonio privativo debe satisfacer aquél gasto por
transferencia cuando reciba la subvención.
b) La Mutua n.º 85 Egara, que no ha recibido la subvención, la ha
contabilizado en la cuenta de resultados del patrimonio privativo,
incumpliendo lo previsto en la Resolución de 20.3.1998 de la
Intervención General
----------
56 Respecto a las condiciones para recibir la subvención prevista en
Orden de 22.4.97 no se acepta la alegación formulada por la Dirección
General de Ordenación Económica de la Seguridad Social, ya que los
arts. 2 y 10 de la citadaOrden no pueden ser considerados como
requisitos en el momento de la obtención de la acreditación
provisional, sino que obliga en todo momento a que las Mutuas
efectúen la separación de medios personales y materiales y que el
grado de dedicación de los mismos a las actividades del Servicio de
Prevención no perjudique, por diferencia, el ejercicio de las
funciones de colaboración en la gestión de la Seguridad Social que
desarrollan las Mutuas, aspectos cuyo cumplimiento debe vigilar la
Dirección General de Ordenación Económica de la Seguridad Social
siempre.
57 En relación con la solicitud de rectificación de las Mutuas que
recibieron la subvención prevista en la Disposición transitoria
segunda de Orden Ministerial de 22.4.1997, por la que se regula el
régimen de funcionamiento de las Mutuas en el desarrollo de
actividades de prevención de riesgos laborales, que según informa
fueron 7 las Mutuas a las que se la concedieron, por un importe
global de 2.174
millones de ptas., no se acepta la alegación de la Dirección General
de Ordenación Económica de la Seguridad Social, ya que en el Informe
se detallan las partidas que conforman la cuenta de resultados del
patrimonio privativo y, de acuerdo con lo previsto en la Resolución
de 30.3.1998 de la Intervención General de la Administración del
Estado, las Mutuas deben reflejar el ingreso de la subvención en la
cuenta de resultados cuando reciban el importe de los fondos
transferidos por parte de la Tesorería General de la Seguridad
Social, por lo que sólo procede analizar las Mutuas que han
contabilizado la subvención y aquellas que habiendo recibido los
fondos de la Tesorería General no han contabilizado la subvención.
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de la Administración del Estado, que establece que las
Subvenciones procedentes del Fondo de Prevención y Rehabilitación se
contabilizarán únicamente cuando se reciban los fondos 58.
c) La Mutua n.º 4 Midat Mutua, como se ha mencionado en el apartado
de Deudores, ha imputado incorrectamente el importe de los gastos
correspondientes a la ejecución del proyecto que determinó su
acreditación provisional como servicio de prevención ajeno como
ingresos del patrimonio de la Seguridad Social a cuenta de la
subvención, que tampoco había recibido.
Por lo que se refiere a los gastos en que han incurrido las Mutuas
para el desarrollo de esta actividad, hay que señalar que de las 19
Mutuas que realizaron esta actividad, 16 han imputado gastos en la
cuenta de resultados del patrimonio privativo, y, como se ha
mencionado anteriormente, las Mutuas n.os 7, 11 y 271 imputaron,
indebidamente, sus gastos incurridos por el desarrollo de esta
actividad en la cuenta de resultados de la gestión en la colaboración
de la Seguridad Social. Las 16 Mutuas que imputaron gastos en la
cuenta de resultados del patrimonio privativo han utilizado, de
acuerdo con lo previsto en la Resolución de 22.12.1998, de la
Secretaría de Estado de la Seguridad Social, los medios humanos y
materiales adscritos al programa de actividades de prevención de
riesgos laborales de las Mutuas incluidos en la cobertura de las
contingencias de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales,
por lo que, de acuerdo con lo previsto en dicha Resolución, imputaron
como gasto en la cuenta de resultados del patrimonio privativo el 85%
del importe de la facturación a los empresarios asociados, neta de
impuestos, lo que representó el consiguiente ingreso para el
patrimonio de la Seguridad Social, por un importe global de 273
millones de ptas., en compensación por la utilización de los citados
medios materiales y personales. Además, 7 Mutuas de estas 16 han
imputado cantidades en la cuenta Otros gastos en concepto de medios
puestos a disposición por el patrimonio privativo para el desarrollo
de esta actividad, por un importe global de 500 millones.
Según se desprende de los informes provisionales de auditoría
realizados por la Intervención General de la Seguridad Social, las
Mutuas n.º 4, 7, 271 y 274 han registrado los gastos de la actividad
de prevención en la cuenta de gestión del patrimonio de la Seguridad
Social, por lo que esta cuenta está sobrevalorada en los gastos y por
el contrario la cuenta de resultados del patrimonio privativo estaría
infravalorada incumpliendo lo previsto en la Orden Ministerial de
22.4.1997.
II.6.2.2 Resultados de la gestión
En el Anexo II.6.14 se presenta el resultado agregado de todas las
Mutuas obtenido en el ejercicio, incluido en la Cuenta General de la
Seguridad Social, que coincide con el resultado agregado por este
Tribunal obtenido de la agregación de las cuentas de gestión rendidas
por las Mutuas. Los ingresos totales agregados ascendieron a 688.911
millones de ptas. y los gastos totales a 652.710 millones, arrojando
un superávit de 36.201 millones. Con respecto al ejercicio anterior,
el resultado disminuyó en 3.035 millones, que representó un descenso
del 7,74%.
Según se desprende de las cuentas rendidas por las Mutuas, que han
sido agregadas por este Tribunal, de la gestión por operaciones
corrientes, de los detalles de ingresos y gastos por la gestión de la
incapacidad temporal por contingencias comunes y de los detalles de
ingresos y gastos por la gestión de la incapacidad temporal de
trabajadores por cuenta propia, el resultado agregado en la
colaboración de la gestión de la Seguridad Social, presenta el
siguiente desglose por contingencias:
Resultado de Gestión desglosado por contingencias. 1998
(Importe en millones de ptas.)
El excedente neto producido en la gestión de las contingencias
profesionales por un importe de 16.944 millones de ptas. está
conformado por los beneficios de 16 Mutuas y por las pérdidas de 14
Mutuas. La disminución del resultado global de estas contingencias
respecto al ejercicio anterior fue del 50,81%.
El excedente neto obtenido por las 30 Mutuas por la gestión de la
prestación económica de incapacidad temporal por contingencias
comunes a trabajadores por cuenta ajena, ascendió a 15.484 millones
de ptas., con un incremento respecto al ejercicio anterior del
226,87%. Este resultado fue positivo en 26 Mutuas y negativo en las
Mutuas n.os 85, 183, 201 y 272.
El excedente neto derivado de la prestación económica de incapacidad
temporal a trabajadores por cuenta propia, gestionada en este
ejercicio por todas las Mutuas, alcanzó un importe agregado de 3.773
millones de ptas., que fue en el ejercicio anterior de sólo 55
millones, habiendo resultado positivo en todas las Mutuas.
A) Ingresos.
El siguiente cuadro, obtenido de la cuenta de gestión agregada,
muestra los componentes de los ingresos y su variación respecto al
ejercicio anterior.
----------
58 En relación con la contabilización de la subvención procedente del
Fondo de Prevención y Rehabilitación efectuada por la Mutua n.º 85
Egara no se aceptan las alegaciones, ya que la Resolución de
20.3.1998 de la Intervención General de la Administración del Estado
establece que dichas subvenciones se contabilizarán cuando se reciban
los fondos.
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Ingreso del ejercicio 1998
(Importe en millones de ptas.)
* Cuotas
El 96,75% de los ingresos provienen de operaciones presupuestarias,
la mayor parte cuotas (el 98,00%), que experimentaron un incremento
respecto al ejercicio anterior del 17,36%. Dado que la Ley 65/1997,
de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1998
incrementó el tope máximo y el mínimo de las bases de cotización en
sólo un 2,1%, se deduce que el factor determinante de este incremento
por cuotas fue el incremento en el número de cotizantes. El siguiente
cuadro, elaborado por este Tribunal de Cuentas con base
en las cuentas rendidas por las Mutuas, muestra la evolución de 1997
a 1998 en las cuotas agregadas de las 30 Mutuas desglosados por
contingencias (obtenidas por los datos suministrados en las cuentas
de gestión por operaciones corrientes, en los detalles de ingresos y
gastos por la gestión de la incapacidad temporal por contingencias
comunes y en los detalles de ingresos y gastos por la gestión de la
incapacidad temporal de trabajadores por cuenta propia) y la
evolución del número de empresas asociadas y de los trabajadores
protegidos desglosados por contingencias a 31.12.1998 (obtenidos con
base en la información facilitada por las Mutuas).
Evolución de las cuotas, del número de empresas asociadas y del
número de trabajadores protegidos
(Cuotas en millones de pesetas)
En contingencias profesionales los ingresos agregados por cuotas
aumentaron un 9,16%, porque, aunque las empresas asociadas
disminuyeron un 1,89%, por su disminución en 8 Mutuas, los
trabajadores protegidos aumentaron globalmente un 4,27%, si bien en 4
Mutuas disminuyeron, destacando la disminución de la Mutua n.º 263
Madín, con una reducción del 51,69% en las empresas asociadas y un
27,11% en los trabajadores protegidos.
La gestión de incapacidad temporal por contingencias comunes la han
desarrollado en este ejercicio las 30 Mutuas existentes a 31.12.1998,
con un incremento en los ingresos por cuotas del 96,21%. Las empresas
asociadas
adheridas a la gestión de esta prestación se incrementaron un
123,82%, incremento experimentado en todas las Mutuas excepto en la
Mutua n.º 21 M. Navarra, que contradictoriamente ha informado que no
tiene empresas adheridas pero sí trabajadores protegidos. Asimismo,
hay que destacar la falta de coherencia en la información facilitada
por la Mutua n.º 35 Fimac, al presentar 35.992 empresas adheridas a
esta gestión y sólo 3.518 trabajadores protegidos. En su conjunto,
los trabajadores protegidos por esta prestación aumentaron un 54,46%
respecto al ejercicio anterior.
Todas las Mutuas han desarrollado en este ejerciciola actividad de
gestión de incapacidad temporal de trabajadores
por cuenta propia, y sus ingresos globales por cotización
se incrementaron un 4.917,70%. Hay que destacar que la información
facilitada por la Mutua n.º 271 UMI no ha reflejado,
incoherentemente, trabajadores adheridos a esta contingencia, por el
contrario ha detallado gastos e ingresos por la gestión de esta
contingencia. Los trabajadores por cuenta propia adheridos a esta
prestación experimentaron un incremento global respecto del ejercicio
anterior del 4.333,29%.
En cuanto al reflejo contable de las cuotas se ha detectado que las
Mutuas que se citan a continuación no han contabilizado los ingresos
por cuotas en las cuentas que figuran en el plan contable vigente: a)
en el estado contable Cuenta de gestión las Mutuas n.º 2 La Previsora
y n.º 38 MATT no registraron las cuotas correspondientes a la gestión
de la prestación económica por incapacidad temporal de los
trabajadores por cuenta propia en la cuenta Cuotas de trabajadores
por cuenta propia, contabilizándolas incorrectamente en otras
cuentas, b) en el detalle de ingresos y gastos obtenidos por la
gestión de la incapacidad temporal por contingencias comunes las
Mutuas n.os 20, 21 y 275 incluyeron indebidamente las cuotas de los
trabajadores por cuenta propia y c) las Mutuas n.os 2, 20, 48, 72,
115, 151 y 247 no han diferenciado en las cuotas de incapacidad
temporal por contingencias comunes la cotización del empleador de la
correspondiente a los trabajadores, y no las han contabilizado en
cuentas distintas, así las cinco primeras han reflejado la totalidad
de estos ingresos en la cuenta Cuotas de trabajadores por cuenta
ajena, mientras que las dos últimas las reflejaron en la cuenta
Cuotas de empleadores.
En relación con los ingresos derivados de la gestión de la
recaudación de los derechos en vía ejecutiva, además de las
incidencias señaladas en el análisis de los derechos reconocidos del
subepígrafe anterior Balance de situación, se han detectado errores
en la contabilización de estas operaciones en las siguientes Mutuas:
- Las Mutuas n.os 4, 16, 19, 35 y 275 minoraron incorrectamente del
subgrupo de cuentas Cuotas los cobros recaudados conjuntamente con
los derechos en vía voluntaria de la regularización de 1997, que ya
habían figurado como cuotas en el documento de relación con la
Tesorería General en el ejercicio anterior, por lo que debieron ser
minorados de la cuenta Otros ingresos.
- Asimismo, las Mutuas n.os 7, 10, 11, 20, 61, 247 y 274
contabilizaron inicialmente en Cuotas los cobros por derechos
reconocidos en ejercicios anteriores recaudados conjuntamente con los
derechos en vía voluntaria y posteriormente, por el mismo importe,
anularon Otros ingresos, por lo que la cuenta Cuotas está
sobrevalorada y Otros ingresos está infravalorada. Además, la Mutua
n.º 274 Ibermutuamur ha disminuido incorrectamente Cuotas y ha
aumentado Otros
ingresos por los cobros de los derechos del ejercicio que figuran
separadamente en el documento de relación 59.
- La Mutua n.º 2 La Previsora contabilizó incorrectamente en la
cuenta Otros ingresos los cargos y las datas de los derechos
correspondientes al ejercicio 1998, que debían ser contabilizados en
la cuenta Cuotas. Por el contrario, la Mutua n.º 247 Gremiat
contabilizó incorrectamente en la cuenta Cuotas las datas de los
derechos correspondientes al ejercicio 1997, que debía
contabilizarlos en la cuenta Otros ingresos.
- Las Mutuas nos 4, 61 y 183 contabilizaron incorrectamente en Cuotas
los reintegros por prestaciones indebidas que debían ser
contabilizados en la cuenta Ingresos varios.
- En cuanto a las deducciones por incapacidad temporal hay que
señalar que falta uniformidad en las Mutuas cuando contabilizan los
cargos, los cobros y las datas, ya que algunas Mutuas imputan las
deducciones como gasto de prestaciones económicas, mientras que otras
Mutuas las imputan como menor ingreso de las cuotas.
Por todo ello, resulta necesario que la Tesorería General reforme la
estructura del documento de relación con las Mutuas que refleja esta
información, separando con nitidez la información de la vía
voluntaria y de la vía ejecutiva; también resulta necesario que la
Intervención General de la Seguridad Social dicte instrucciones
contables claras que contengan las equivalencias contables de cada
uno de los datos contenidos en el documento de relación.
* Rentas e intereses del patrimonio
La siguiente rúbrica más importante de los ingresos por operaciones
presupuestarias recogida en la cuenta de gestión después de las
cuotas es la de Rentas e intereses del patrimonio, que alcanzó en el
ejercicio un importe de 8.124 millones de ptas., con un descenso
respecto al ejercicio anterior del 5,68%. Este descenso estuvo
motivado por la reducción de los ingresos financieros como
consecuencia de la bajada de los tipos de interés. Hay que destacar
que sólo 8 Mutuas imputaron ingresos financieros en la gestión de la
incapacidad temporal de contingencias comunes por la materialización
de la Reserva de estabilización incapacidad temporal por
contingencias comunes, por lo que las restantes Mutuas que en el
ejercicio anterior tenían saldo en esa reserva los imputaron
incorrectamente en los ingresos
----------
59 En relación con la contabilización de las cuotas, no se aceptan
las alegaciones de la Mutua n.º 247 Gremiat y en especial de la Mutua
n.º 10 M. Universal Mugenat a pesar de lo que indica en sus
alegaciones ya que, según se deduce de las cuentas de gestión rendidas
y de la información y documentación remitidas sobre las cuotas en vía
ejecutiva, estas Mutuas no han minorado, de los ingresos por cuotas,
los cobros de derechos reconocidos en ejercicios anteriores que
figuran junto con la recaudación en vía voluntaria en el documento de
relación con la Tesorería General de la Seguridad Social.
[Página con imagen]
financieros de la gestión de las contingencias profesionales.
* Ingresos por servicios prestados
Por último, dentro de los ingresos por operaciones presupuestarias
recogidos en la cuenta de gestión hay que destacar, como en el
ejercicio anterior, los ingresos por servicios prestados, cuyo
importe registrado en la cuenta de gestión ascendió a 4.821 millones
de ptas. con un incremento respecto al ejercicio anterior del 4,58%.
En este subgrupo destacan los ingresos obtenidos como consecuencia de
la prestación de servicios a personas ajenas a su colectivo de
trabajadores protegidos. Su contabilización no ha sido homogénea, ya
que hay Mutuas que han aplicado el criterio de caja y otras el de
devengo. Como consecuencia de la aplicación indebida del criterio de
caja, los resultados del ejercicio recogieron ingresos devengados en
ejercicios anteriores por un importe de 298 millones, no imputaron
ingresos del ejercicio por un importe de 243 millones, y quedaron
pendientes de imputar a final del ejercicio ingresos de ejercicios
anteriores por un importe acumulado de 145 millones.
* Ingresos por operaciones no presupuestarias
Por lo que se refiere a los ingresos por operaciones
extrapresupuestaria recogidos en la cuenta de gestión destaca la
Provisión para insolvencias aplicada, con un saldo a 31.12.1998 de
38.158 millones de ptas., que se ha aplicado por la totalidad de la
dotación efectuada en el ejercicio anterior, de acuerdo con lo
establecido en la Resolución de 27 de diciembre de 1996, de la
Secretaría de Estado de la Seguridad Social, de los que sólo 3
millones corresponden a contingencias comunes. No obstante, las
Mutuas n.os 7, 11 y 61 han imputado en la cuenta de contingencias
profesionales Provisión para
insolvencias aplicada la dotación de la provisión del ejercicio
anterior efectuada en contingencias comunes por un importe global de
12 millones, por lo que el resultado obtenido en contingencias
profesionales está sobrevalorado y el resultado en contingencias
comunes está infravalorado en ese importe. Asimismo, la Mutua n.º 201
M. Gallega de Accidentes de Trabajo ha aplicado la Provisión en este
ejercicio por un importe distinto al que figuraba en la dotación del
ejercicio anterior en contingencias comunes, y las Mutuas n.os 85,
115 y 151 aplican en este ejercicio sin que en el ejercicio
precedente figurase dotación. Dentro de los ingresos por operaciones
extrapresupuestarias también hay que destacar la cuenta de Otros
ingresos con un saldo a 31.12.1998 negativo por un importe de 18.233
millones de ptas. En esta cuenta se recogen, fundamentalmente, los
derechos reconocidos por las cuotas devengadas en ejercicios
anteriores pendientes de cobro y las anulaciones efectuadas sobre
esos derechos, de acuerdo con la Resolución de 25 de junio de 1997,
de la Intervención General de la Seguridad Social. Como sucediera en
el ejercicio anterior, la deuda anulada por cuotas que se encontraban
en vía ejecutiva de cobro generada en ejercicios anteriores ha sido
superior a la deuda reconocida de ejercicios anteriores.
* Gastos
Según se desprende de las cuentas de gestión rendidas por las Mutuas,
en 1998 el total de gastos incurridos por las 30 Mutuas por la
colaboración en la gestión de la Seguridad Social ha ascendido a
652.710 millones de ptas., de los que 600.477 millones corresponden
a operaciones presupuestarias y 52.233 millones a operaciones que las
Mutuas recogen como no presupuestarias. El siguiente cuadro muestra
los componentes de estos gastos y su variación respecto al ejercicio
anterior.
Gastos del ejercicio 1998
(Importe en millones de ptas.)
* Transferencias internas al sistema de la Seguridad Social
El 44,91% de los gastos por operaciones presupuestarias fueron
transferencias internas al sistema de la Seguridad Social. Dentro de
éstas, el 46,37% lo conformaron las aportaciones al sostenimiento de
los servicios comunes, el 26,95% aportaciones por capitales renta a
cargo de la Mutua y el 26,09% gastos por el reaseguro de las
prestaciones de carácter periódico derivadas de los riesgos de
invalidez, muerte y supervivencia.
El gasto por reaseguro se vio infravalorado como consecuencia de
varias operaciones: a) la Mutua n.º 4 Midat Mutua ha deducido
incorrectamente de este gasto la devolución efectuada en este
ejercicio por la Tesorería General del 80% del exceso de excedentes
ingresado por la Mutua en el ejercicio 1989, que debía haber sido
contabilizada como Resultados acumulados, ya que esta devolución
obedece a operaciones devengadas en ejercicios anteriores; b) la
Mutua n.º 271 UMI no ha imputado como gasto por reaseguro el importe
de la derrama del ejercicio 1993 y ha minorado el gasto del ejercicio
por la derrama del ejercicio 1992 satisfecha por la Mutua en el
ejercicio anterior, que figuran activadas en la cuenta Deudores
diversos.
Por el contrario, el gasto por el reaseguro se vio sobrevalorado por
la Mutua n.º 85 Egara como consecuencia de que provisionó la derrama
del ejercicio 1998 ya que el art. 93 del Real Decreto 1637/1995, de 6
de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de
Recaudación de los Recursos del sistema de la Seguridad Social
establece que se debe imputar como gasto del ejercicio económico en
el que se conozca y produzca el ingreso de su importe.
* Prestaciones económicas directas
El 26,37% de los gastos por operaciones presupuestarias está
constituido por las Prestaciones económicas directas, que crecieron
un 36,40%, y que se ha constituido en el mayor gasto de las Mutuas.
Dentro de las prestaciones directas destacan las de incapacidad
temporal, que representan el 92,17%, y las indemnizaciones y entregas
únicas que representan el 7,55%.
* Gastos por asistencia sanitaria
El 17,88% de los gastos por operaciones presupuestarias se debe a la
prestación de asistencia sanitaria, el 53,85% corresponde a la
utilización de medios propios y el 37,94% a la utilización de medios
ajenos.
Según el informe provisional de la auditoría realizada a la Mutua n.º
10 M. Universal Mugenat, ésta ha contraído gastos por servicios
médicos prestados por entidades con las que no había formalizado
contrato previo, incumpliendo lo dispuesto en el art. 12.5 del
Reglamento sobre colaboración.
* Gastos generales y otros
De las cuentas rendidas por las Mutuas se deduce que la Mutua n.º 247
Gremiat superó el límite de gastos de administración en las
contingencias comunes, calculado sobre el importe de las cuotas
previsto en el Reglamento sobre colaboración, y que las Mutuas n.os
2, 21, 38 y 275 también lo superaron, pues se han de deducir las
cuotas de los trabajadores por cuenta propia que incorrectamente
imputaron en las cuotas por contingencias comunes. Conviene reseñar
que la Mutua n.º 48 Pakea no imputó gastos de administración por
estas últimas contingencias, a pesar de haberlas gestionado, debiendo
inferir este Tribunal que los han imputado a los gastos por
contingencias profesionales.
Según el informe provisional de la auditoría realizada a la Mutua n.º
10 M. Universal Mugenat, ésta no dispone de manuales de procedimiento
en las distintas áreas de gastos, lo que presupone una debilidad de
control interno.
Asimismo, según el informe provisional de la auditoría realizada a la
Mutua n.º 126 Mutual Cyclops, ésta ha imputado a gastos de
administración el Impuesto de Bienes Inmuebles de los locales
alquilados a la Fundación Privada Cíclopes, sin que figure esta
obligación en el contrato de arrendamiento y sin haber comunicado
esta circunstancia al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales 60.
* Operaciones no presupuestarias
Dentro de estas operaciones destaca la Dotación a la provisión para
insolvencias, con un saldo a 31.12.1998 de 46.059 millones de ptas.
Además de su infravaloración, puesta de manifiesto en el análisis de
Deudores del subepígrafe anterior, hay que destacar que en los
detalles de ingresos y gastos por contingencias comunes de 14 Mutuas
no figuran dotaciones a esta provisión, a pesar de que a final de
ejercicio tenían cuotas pendientes de cobro por la gestión de estas
contingencias. Estas Mutuas han imputado incorrectamente la dotación
por estas cuotas en la dotación a la provisión por las contingencias
profesionales, por lo que si bien el resultado global del ejercicio
no resulta alterado si altera el resultado obtenido en cada una de
las contingencias.
----------
60 No se acepta la alegación de la Mutua n.º 126 Mutual Cyclops, ya
que lo que se recoge en el Informe es el resultado del informe
provisional de auditoría realizado por la Intervención General de la
Seguridad Social sin que la Mutua formulara alegación alguna al
respecto. En todo caso los argumentos de la Mutua en el sentido de
que la Ley de Arrendamientos Urbanos y sus distintas modificaciones
han permitido la repercusión del Impuesto de Bienes Inmuebles a la
Mutua no desvirtúan lo señalado en el Informe, esto es, que el
contrato debía señalar claramente las cargas que debería asumir la
Mutua. Esta no es más que una circunstancia añadida a la discutible
aplicación que realiza la Mutua del principio de autonomía de la
voluntad en su contratación como se pone especialmente de manifiesto
en relación con el contrato celebrado por la Mutua en 1998, tal y
como se expone en el epígrafe II.7.2.5.2. de este Informe.
* Ajustes al resultado
De la fiscalización realizada por este Tribunal de las cuentas
rendidas por las Mutuas, así como del análisis y revisión de la
documentación adicional requerida a las mismas, se desprende que las
Mutuas imputaron indebidamente a la cuenta de resultados de 1998 o
dejaron de imputar a la misma diversas operaciones. A continuación se
exponen las más significativas:
1. Ingresos devengados y no contabilizados correspondientes a las
Mutuas n.os 15, 61 y 275, que se deben, fundamentalmente, a
facturaciones efectuadas en el ejercicio por prestación de servicios
a terceros no protegidos por las Mutuas, por un importe global de 243
millones de ptas., y por facturaciones efectuadas en ejercicios
anteriores por las Mutuas n.º 15 M. Valenciana de Levante y n.º 61
Fremap, por un importe global de 145 millones.
2. Gastos devengados en el ejercicio y en ejercicios anteriores y no
contabilizados que corresponden a: a) insuficiencias presupuestarias
del ejercicio en 14 Mutuas contabilizadas en la cuenta Partidas
pendientes de aplicación por un importe global de 630 millones y
gastos de ejercicios anteriores de las Mutuas n.º 271 UMI y n.º 274
Ibermutuamur activados en esta cuenta, por un importe global de 418
millones; b) otros gastos no contabilizados por 6 Mutuas por un
importe global de 428 millones, c) diferencia entre el porcentaje del
reaseguro cargado por la Tesorería General de la Seguridad Social en
el primer trimestre del ejercicio 1996 y el porcentaje previsto en el
Reglamento sobre colaboración, por un importe global de 85 millones,
que las Mutuas n.os 4, 7, 25 y 275 mantienen activada en la cuenta
Deudores diversos; d) deducciones por incapacidad temporal que la
Mutua n.º 15 M. Valenciana de Levante mantiene activadas en la cuenta
Operaciones en curso por un importe de 100 millones, y la Mutua n.º
275 Fraternidad-Muprespa mantiene activada en Partidas pendientes de
aplicación por un importe de 77 millones; e) defecto en las
dotaciones a la amortización del ejercicio activadas también en la
cuenta Partidas pendientes de aplicación de las Mutuas n.º 35 Fimac y
n.º 275 Fraternidad-Muprespa por un importe global de 80 millones; f)
indemnizaciones por despido activadas por la Mutua n.º 39
Intercomarcal en la cuenta Pagos anticipados por un importe de 51
millones, de los que 18 corresponden a este ejercicio; g) derramas
del reaseguro activadas por la Mutua n.º 271 UMI, por un importe de
128 millones, de los que 102 corresponden al ejercicio 1998; h)
gastos financieros activados por la Mutua n.º. 274 Ibermutuamur en la
cuenta Partidas pendientes de aplicación por un importe de 5
millones, devengados en este ejercicio; e i) la pérdida de valor en
el saldo de la cuenta Participaciones en Centros Mancomunados como
consecuencia de la demolición parcial del
inmueble de la sede social del Centro Intermutual de Euskadi
producida en el ejercicio 1996, por un importe global de 476
millones, que continúa sin registrarse en las Mutuas núms. 61, 126,
151 y 275.
3. Gastos no devengados que han sido contabilizados en el ejercicio
corresponden a los gastos imputados por 21 Mutuas como consecuencia
de los trabajos realizados para ellas por la Asociación para la
Prevención de Accidentes, por un importe, al menos de 348 millones,
ya que no son asumibles por la Seguridad Social de acuerdo con lo
señalado en el análisis de Acreedores del subepígrafe II.6.2.1
«Balance de situación».
De todo ello se deduce, como se expone en el subapartado II.3.3.2,
que el resultado del ejercicio corriente de las Mutuas disminuiría en
672 millones. Considerando todas las partidas pendientes de
regularizar, la cuenta de resultados de ejercicios futuros de las
Mutuas deberá soportar un mayor gasto de 2.090 millones, además del
incremento que deba registrarse en la dotación de la provisión para
insolvencias. Todo ello sin perjuicio de la posible repercusión de
las Resoluciones de la Secretaría de Estado para la Seguridad Social
basadas en los informes de auditoría que la Intervención General de
la Seguridad Social ha realizado a todas las Mutuas y que éstas han
recurrido o podrán recurrir ante los Tribunales.
II.6.2.3 Cuenta de liquidación del presupuesto
En los Anexos II.6.16-1 y II.6.16-2 se reflejan las liquidaciones de
los presupuestos de gastos y dotaciones y de recursos y aplicaciones
según su clasificación económica agregados de todas las Mutuas
incluidos en la Cuenta General de la Seguridad Social, que coinciden
con los agregados por este Tribunal. Como puede observarse el
contenido es distinto al de las entidades gestoras y servicio común
de la Seguridad Social ya que incluye en el presupuesto de gastos el
artículo 51 «Excedente corriente», que recoge la diferencia entre los
ingresos y gastos corrientes, y en el presupuesto de ingresos los
artículos 56 «Aplicaciones de tesorería para financiar operaciones
corrientes» y 88 «Aplicaciones de tesorería para financiar
operaciones de capital» que son meros ajustes contables y no
representan gastos ni ingresos presupuestarios.
Las previsiones iniciales de ingresos y los créditos iniciales del
ejercicio 1998 ascendieron a 632.773 millones de ptas. Sin embargo si
se eliminan los artículos citados se obtiene un volumen de gastos
iniciales de 603.177 millones y un volumen de ingresos previstos de
578.528 millones y se produciría un déficit inicial de 24.649
millones, distribuido entre todas las Mutuas, ya que todas
presentaban déficit inicial. La estructura de los presupuestos
iniciales sin los artículos antes citados según su naturaleza
económica se puede observar en el siguiente cuadro:
[Página con imagen]
Presupuestos iniciales agregados del ejercicio 1998
(Importe en millones de ptas.)
Como puede observarse, los créditos iniciales, tanto de las
operaciones de capital como de las operaciones financieras, no tenían
suficiente cobertura en el presupuesto de ingresos, por lo que
deberían financiarse con aplicaciones de tesorería.
* Modificaciones de crédito
Las modificaciones del presupuesto inicial de gastosalcanzaron un
importe de 170.432 millones de ptas. que supusieron un incremento en
los créditos iniciales del 26,93%. Las modificaciones de crédito en
el artículo 51 «Excedente corriente» de la liquidación del
presupuesto de gastos, ascendieron a 62.571 millones, y no
necesitaron la tramitación de expedientes, por lo que deduciéndolas
se obtiene una cifra de modificaciones netas de 107.861 millones, que
representaron el 17,88% respecto de los créditos iniciales sin tener
en cuenta los del artículo 51.
Las modificaciones se localizaron, fundamentalmente, en el capítulo 4
«Transferencias corrientes» (56.120 millones de ptas.), en el
capítulo 8 «Activos financieros» (25.689 millones) y en el capítulo 2
«Gastos corrientes en bienes y servicios» (15.628 millones),
destacando las de las Mutuas nos 10, 61, 151 y 275, que alcanzaron
unos importes de 10.973, 16.832, 25.908 y 10.895 millones,
respectivamente.
Frente al total de 107.861 millones de ptas. de modificaciones netas,
las Mutuas han remitido al Tribunal de Cuentas expedientes de
modificaciones presupuestarias por importe de 106.746 millones. La
diferencia entre la cifra registrada en la liquidación presupuestaria
agregada por este Tribunal y la suma del importe de los expedientes
remitidos ascendió a 1.115 millones y se localizaba en las Mutuas que
se detallan a continuación:
- La Mutua n.º 2 La Previsora no tramitó expedientes de
modificaciones presupuestarias para la adquisición de deuda del
Sector Público por un importe de 323 millones de ptas. La Mutua n.º
16 SAT tampoco tramitó en este ejercicio expedientes de
modificaciones presupuestarias para la constitución de depósitos por
un importe de 49 millones. La Mutua n.º 72 Solimat no tramitó
expedientes en varias rúbricas presupuestarias por un importe global
de 206 millones.
- La Mutua n.º 4 Midat Mutua reflejó en la liquidación presupuestaria
dos expedientes de modificaciones
presupuestarias en el capítulo 8 «Activos financieros» en los que
el Ministerio había formulado reparos, por un importe de 540 millones
de ptas. Como sucedió en el ejercicio anterior, la Mutua consideró
incorrectamente como ampliables los destinados a la constitución de
depósitos y fianzas y adquisición de deuda del Sector Público, no
contemplados como tales en la normativa aplicable.
- Las Mutuas n.º 151 Asepeyo y n.º 275 Fraternidad- Muprespa no
reflejaron en la liquidación presupuestaria, por error en su
confección, la totalidad de los importes autorizados, por un importe
global de 3 millones de ptas.
Las modificaciones de crédito de los expedientes remitidos por las
Mutuas se indican en el cuadro siguiente:
Modificaciones de crédito
(En millones de pesetas)
Del análisis de los expedientes remitidos se deduce que en este
ejercicio se repiten las mismas incidencias reflejadas en los
anteriores Informes anuales de este Tribunal en relación con su
contenido, ya que muchos de ellos estaban incompletos, y había otros
en los que las rúbricas modificadas son distintas a las autorizadas.
Las Mutuas n.os 2, 11 y 263 han enviado expedientes que no contenían
la memoria, y las memorias remitidas por la mayoría de las Mutuas
incumplían alguna de las condiciones del art. 12.7 de la Orden
Ministerial de 5 de marzo de 1992, sobre contabilidad y seguimiento
presupuestario de la Seguridad Social, fundamentalmente por haber
tramitado modificacionespresupuestarias del capítulo 1 «Gastos de
personal»
conjuntamente con otras modificaciones de otros capítulos. En la
mayoría de los expedientes la preceptiva financiación reflejada en la
memoria era muy genérica, lo que no ha impedido la autorización del
Ministerio.
Los expedientes de 7 Mutuas no contenían el preceptivo informe de la
unidad contable y en expedientes de 5 Mutuas se ha detectado la falta
del preceptivo informe de viabilidad financiera. Además, en la
mayoría de las autorizaciones emitidas por el Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales no consta la existencia del informe de la unidad
orgánica que tenía a su cargo la confección del anteproyecto o la
gestión del presupuesto ni los dictámenes o informes técnicos
previstos en el art. 12.8 de la citada Orden Ministerial, por lo que
el Ministerio deberá exigirlos para la aprobación de todos los
expedientes.
En las Mutuas n.os 2, 39, 263 y 271 se han detectado expedientes sin
el acuerdo favorable del órgano de gobierno previsto en el art. 12.9
de la citada Orden Ministerial, artículo que también incumplió la
Mutua n.º 247 Gremiat porque todos los expedientes contenían el mismo
documento genérico que facultaba al Director Gerente de la Mutua para
que, en nombre de la Junta Directiva, tomase los acuerdos oportunos
sobre los expedientes de modificaciones presupuestarias que pudieran
producirse durante todo el ejercicio 61. Los acuerdos sobre
modificaciones presupuestarias de 9 Mutuas no reunían todos los
requisitos establecidos en el art. 12.9, fundamentalmente al no
constar la financiación de la modificación.
En la Mutua n.º 263 Madín los expedientes de transferencias de
crédito no contenían el preceptivo documento (anexo IV a la citada
Orden Ministerial) 62. La Mutua n.º 19 Reddis Unión Mutual incumplió
el art. 12.13 de la citada Orden Ministerial al minorar créditos que
fueron previamente incrementados. Por último, 19 Mutuas incumplieron
las vinculaciones presupuestarias establecidas en el art. 150.1 del
Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria.
Por todo ello, se puede afirmar que el Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales autoriza las modificaciones
presupuestarias sin el rigor exigido por la normativa aplicable 63.
* Ejecución de los presupuestos
Según los estados de liquidación de los presupuestos agregados por
este Tribunal con base en la documentación rendida por las Mutuas,
los índices de realización de los presupuestos de ingresos y de
gastos fueron el 117,15% y el 92,30%, respectivamente. No obstante,
si eliminamos los artículos 51, 56 y 88 que reflejan operaciones
presupuestarias ficticias y que, además, han sido mal calculados por
algunas Mutuas, los porcentajes disminuirían al 116,31% y 90,54%,
respectivamente.
Los derechos reconocidos por todas las Mutuas en el ejercicio
ascendieron a 741.322 millones de ptas. y las obligaciones
reconocidas por todas las Mutuas en el ejercicio ascendieron a
741.378 millones, lo que representa un déficit por un importe de 56
millones. No obstante, si como en todos los Informes anuales, se
eliminasen los artículos 51, 56 y 88, que como se ha mencionado
anteriormente son ficticios, los derechos reconocidos por todas las
Mutuas que representan ingresos reales ascenderían a 672.903 millones
y las obligaciones reconocidas por todas las Mutuas que representan
gastos reales ascenderían a 643.763 millones, que producirían un
superávit presupuestario global de 29.140 millones.
En el ejercicio han tenido superávit real todas las Mutuas excepto
las Mutuas n os 2, 201, 263 y 275, que han contraído más obligaciones
que derechos reconocidos por un importe global de 3.641 millones de
ptas. El estado operativo de todas las Mutuas agregado por este
Tribunal, que incluye los gastos presupuestarios (obligaciones
reconocidas en el ejercicio excepto las del artículo 51) de acuerdo
con su clasificación funcional y los ingresos presupuestarios
(derechos reconocidos durante el ejercicio excepto los de los
artículos 56 y 88) de acuerdo con su clasificación económica, se
refleja en el siguiente cuadro:
----------
61 No se acepta la alegación de la Mutua n.º 39 Intercomarcal ya que
en el expediente numerado por el Ministerio con el n.º 354/98 el
documento que acredita en concepto de acuerdo favorable del órgano de
gobierno se refiere a ampliaciones y suplementos de crédito mientras
que la solicitud se refiere a una transferencia de crédito. Tampoco
se acepta la alegación de la Mutua n.º 247 Gremiat ya que el art.
12.9 de la Orden Ministerial de 5.3.1992 establece expresamente que
cada expediente de modificación de crédito ha de contener el acuerdo
favorable del órgano de gobierno de la Mutua. El criterio por el que
la Dirección General de Ordenación Económica de la Seguridad Social
diese validez a este documento genérico, no es compartido por el
Tribunal. Por último, respecto a que informó a la Junta Directiva de
las modificaciones así aprobadas con los extremos descritos en el
art. 12.9, no queda justificada dicha comunicación con la
documentación que adjunta la Mutua, y además, esta comunicación sólo
está prevista en el citado artículo para las ampliaciones de crédito.
62 En relación con los expedientes de modificaciones de crédito no se
aceptan las alegaciones formuladas por la Mutua n.º 263 Madín, ya que
este Tribunal solicitó los expedientes completos y en el escrito de
14 de septiembre de 1999, al que hace referencia la Mutua, los
expedientes que remitió contenían únicamente la aprobación por parte
del Ministerio y en los caso en los que existía toma de razón del
Ministerio sólo remitió la propuesta de modificación.
63 En relación con las modificaciones de crédito, no se aceptan las
alegaciones de la Dirección General de Ordenación Económica de la
Seguridad Social, ya que plantea una contradicción en sus
afirmaciones al indicar, en primer lugar que sus expedientes están
completos, y en segundo lugar al señalar Mutuas cuyos expedientes
carecían de documentos que exige la normativa. Por tanto, el
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, en estos últimos casos, ha
aprobado expedientes de modificaciones presupuestarias que no
cumplían estrictamente con los requisitos que establece la citada
Orden Ministerial de 5.3.1992. Estos incumplimientos no pueden ser
calificados de errores materiales o de interpretación de la norma,
pues, como ha señalado este Tribunal en sus Informes anuales
anteriores, esta incidencia se repite todos los ejercicios, sin que
el Ministerio haya tomado ninguna medida para solucionarlos.
Asimismo, hay que señalar que si ese Centro Directivo dispone de
otros medios de información sobre la realidad económica de las Mutuas
y distintas de las exigidas en la citada Orden Ministerial, que, en
definitiva hacen sustentar sus decisiones en materia de
modificaciones presupuestarias, por razones de eficiencia y de trato
igualitario a todas las Mutuas, debería modificar la citada Orden
Ministerial.
[Página con imagen]
Estado operativo del ejercicio 1998
(Importe en millones de ptas.)
Se deduce que las cotizaciones sociales financian la totalidad de las
funciones presupuestarias de las Mutuas. En relación con la ejecución
del presupuesto de ingresos, los recursos por operaciones no
financieras supusieron el 94,17% del total de recursos obtenidos por
todas las Mutuas, que, prácticamente en su totalidad correspondieron
a operaciones corrientes, estando concentrado el 88,11% en el
capítulo 1 «Cotizaciones sociales».
En cuanto a las variaciones interanuales de los derechos reconocidos
respecto al ejercicio anterior hay que destacar el incremento de los
derechos reconocidos en
el capítulo 1 «Cotizaciones sociales» en el 17,36%, como
consecuencia, fundamentalmente, de las cuotas por la gestión de la
incapacidad temporal por contingencias comunes, por la progresiva
adhesión de las empresas asociadas a las Mutuas.
* Liquidación del presupuesto de gastos por programas
Como en el ejercicio anterior, las Mutuas ejecutaron 8 programas
presupuestarios agrupados en 6 grupos de programas, cuya variación
respecto al ejercicio anterior se muestra en el siguiente cuadro.
Obligaciones reconocidas por grupos de programas agregadas de todas
las Mutuas
(Importe en millones de ptas.)
Como puede observarse el mayor incremento relativo (un 178,77%) se ha
producido en el programa «Otros servicios sociales», principalmente
en lo relativo a gastos de personal y gastos corrientes en bienes y
servicios, y ello ha sido debido, fundamentalmente, al desarrollo que
han tenido en este ejercicio las actividades de prevención de riesgos
laborales llevadas a cabo por las Mutuas, que ha producido un
incremento del gasto de 19.811 millones de ptas. 64. En efecto, las
Mutuas incluyen en este programa,
de acuerdo con lo previsto en la Orden del Ministerio de Trabajo
y Asuntos Sociales de 22.4.1997, tanto las actividades preventivas
comprendidas en la cobertura de las contingencias de accidentes de
trabajo y enfermedades profesionales, como las correspondientes a las
funciones propias de los servicios de prevención ajenos respecto de
sus empresarios asociados que, de acuerdo con el art. 68 del texto
refundido de la LeyGeneral de la Seguridad Social, es una actividad
que las Mutuas realizan al margen de su colaboración en la gestión de
la Seguridad Social. El art. 10 de la citada Orden Ministerial
permite a las Mutuas utilizar los empleados y medios materiales que
disponen para el desarrollo de la actividad preventiva comprendida en
la cobertura de las contingencias profesionales, para la
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64 En relación con el incremento del grupo de programas
presupuestarios Otros servicios sociales, no se acepta la alegación
de la Dirección General de Ordenación Económica de la Seguridad
Social, ya que la disminución experimentada en el grupo de programas
Atención primaria de salud alcanzó sólo un importe de 6.174 millones,
como puede observarse en el cuadro de la página anterior
«Obligaciones reconocidas por grupos de programa agregadas de todas
las Mutuas».
realización de sus actividades como servicios de prevención ajenos.
Ahora bien, por dicha utilización deberán compensar los costes
ocasionados al patrimonio de la Seguridad Social. A tal efecto, la
Disposición transitoria de la Resolución de 22 de diciembre de 1998,
de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, por la que se
determinan los criterios a seguir en relación con la compensación de
costes, establece que específicamente para el ejercicio 1998
consistirá en el 85% de los ingresos facturados por las Mutuas a sus
empresas asociadas por la prestación de esta actividad como servicio
de prevención ajeno.
De acuerdo con la información finalmente facilitada por las Mutuas a
sucesivos requerimientos de este Tribunal, ya que inicialmente la
información remitida por algunas Mutuas no tenía coherencia con la
información remitida sobre la contratación, las 19 Mutuas que han
desarrollado en este ejercicio actividades como servicios de
prevención ajenos, han utilizado para ello los medios materiales y
personales adscritos a la cobertura de las contingencias de
accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. Según se
desprende de las cuentas de resultados de los patrimonios privativos
de las Mutuas, el importe de la compensación imputada en el ejercicio
1998 por la utilización de medios de la Seguridad Social en
aplicación de la citada Resolución ha ascendido a 273 millones de
ptas., lo que ha supuesto sólo el 1,38% del incremento total del
gasto producido en este programa. Asimismo, como se ha mencionado en
el análisis de las «Cuentas de Orden» incluido en el subepígrafe II.
6.2.1. «Balance de situación», el importe agregado de otros gastos
imputados por las Mutuas en la realización de esta actividad
privativa ascendió sólo a 500 millones, de lo que, por comparación
con el gasto en este programa, puede inferirse que las inversiones
necesarias para que las Mutuas realicen esta actividad privada están
siendo financiadas, fundamentalmente, por la Seguridad Social, ya que
el importe de la compensación aplicada en este ejercicio ha sido
claramente insuficiente para financiar la utilización de los medios
puestos a disposición de esta actividad por las Mutuas.
La citada Resolución de 22 de diciembre de 1998, ha establecido
nuevos criterios a partir del ejercicio 1999, por lo que las Mutuas
deben compensar por el coste efectivo de dedicación de los medios
utilizados en la cobertura de las contingencias de accidentes de
trabajo y enfermedades profesionales si este coste es superior al 85%
de la facturación, utilizado por las Mutuas en el ejercicio 1998.
En relación con el grupo de programas «Gestión de prestaciones
económicas» hay que señalar que sólo tienen obligaciones reconocidas
en los capítulos 1 «Gastos de personal» (2.267 millones de ptas.) y 4
«Transferencias corrientes» (425.587 millones). El gasto de personal
imputado a este grupo de programas representó el 3,21% del gasto
total del capítulo 1 «Gastos de
personal» del presupuesto de gastos agregado, aunque este grupo de
programas recoge el 97,56% del gasto total del capítulo 4
«Transferencias corrientes».
Por lo que se refiere al grupo de programas «Atención primaria de
salud», el 47,63% de las obligaciones reconocidas corresponden al
capítulo 2 «Gastos corrientes en bienes y servicios» y el 32,23% al
capítulo 1 «Gastos de personal». Este grupo de programas recoge el
36,83% del gasto total del capítulo 2 «Gastos corrientes en bienes y
servicios» y el 32,89% del gasto total del capítulo 1 «Gastos de
personal».
Respecto al grupo de programas «Atención especializada», el 61,72% de
las obligaciones reconocidas corresponden al capítulo 2 «Gastos
corrientes en bienes y servicios» y el 32,79% al capítulo 1 «Gastos
de personal». Este grupo de programas recoge el 20,68% del gasto
total del capítulo 2 «Gastos corrientes en bienes y servicios» y el
14,50% del gasto total del capítulo 1 «Gastos de personal».
En relación con el grupo de programas «Otros servicios sociales» hay
que destacar las obligaciones reconocidas en los capítulos 1 «Gastos
de personal» (36,07%) y 2 «Gastos corrientes en bienes y servicios»
(61,29%). El gasto de personal imputado a este grupo de programas
representó el 15,76% del gasto total del capítulo 1 «Gastos de
personal» del presupuesto de gastos agregado, y el gasto recogido del
capítulo 2 «Gastos corrientes en bienes y servicios» fue el 20,29%.
Por lo que se refiere al grupo de programas «Gestión del patrimonio»,
el 77,23% de las obligaciones reconocidas correspondieron al capítulo
5 «Excedente corriente» y el resto estaban en el capítulo 8 «Activos
financieros». Este grupo de programas recogía la totalidad del
capítulo 5 y el 84,08% del capítulo 8.
Respecto al grupo de programas «Administración y servicios generales»
hay que destacar las obligaciones reconocidas en los capítulos 1
«Gastos de personal» (45,05%) y 2 «Gastos corrientes en bienes y
servicios» (39,25%). El gasto de personal imputado a este grupo de
programas representó el 33,65% del gasto total del capítulo 1 «Gastos
de personal» del presupuesto de gastos agregado, y el gasto recogido
del capítulo 2 «Gastos corrientes en bienes y servicios» fue el
22,21%.
Por lo que se refiere a la clasificación económica del presupuesto de
gastos, las obligaciones reconocidas por operaciones no financieras
supusieron el 95,38% del total de gastos realizados en el ejercicio,
de los que un 94,16% tuvieron su origen en operaciones corrientes. El
capítulo 4 «Transferencias corrientes» supuso el 58,84% de los
gastos, siguiendo en importancia el capítulo 2 «Gastos corrientes en
bienes y servicios» con el 12,59% y el capítulo 1 «Gastos de
personal» con el 9,54%.
* Resultado presupuestario
La liquidación presupuestaria agregada rendida por la Intervención
General de la Seguridad Social arrojó
[Página con imagen]
un déficit presupuestario del ejercicio por un importe de 56 millones
de ptas., y coincide con el agregado por este Tribunal deducido de
las cuentas rendidas por las Mutuas. Este resultado presupuestario no
refleja, como ya se ha indicado, la imagen fiel, ya que al cierre del
ejercicio las Mutuas pueden equilibrar los presupuestos mediante el
reconocimiento de derechos y obligaciones ficticias que no
representan ingresos y gastos reales, en aplicación de lo establecido
en el art. 2.5 de la Orden Ministerial de cierre
del ejercicio. La Orden Ministerial de 7.5.1998 por la que se dictan
las normas para la elaboración de los anteproyectos de presupuestos
de la Seguridad Social para 1999 ya ha modificado la estructura de
los presupuestos, coincidiendo con la entrada en vigor de la
adaptación del Plan General de Contabilidad Pública a las Mutuas.
En el siguiente cuadro se ofrece el resultado presupuestario agregado
desglosado según su clasificación económica.
Resultado presupuestario del ejercicio 1998 según la cuenta de
liquidación rendida por la Intervención General de la Seguridad
Social
(En millones de pesetas)
Las operaciones corrientes presentaron, según las cuentas rendidas,
un resultado presupuestario nulo, no obstante, hay que poner de
manifiesto que de la fiscalización realizada por este Tribunal a las
cuentas rendidas por las Mutuas,
así como del análisis y revisión de la documentación adicional
requerida a las mismas se deduce que las Mutuas imputaron
indebidamente al presupuesto de 1998 o dejaron de aplicar los
siguientes derechos y obligaciones:
Resultado presupuestario por operaciones corrientes del ejercicio
1998
(Importes en millones de pesetas)
Los derechos devengados en el ejercicio y no imputados al presupuesto
corresponden a los ingresos devengados en el ejercicio y no
contabilizados ajustados por este Tribunal en el subepígrafe II.
6.2.2. Resultados de gestión. Las obligaciones devengadas en el
ejercicio y no imputadas al presupuesto corresponden a: a) los gastos
activados en la cuenta Partidas pendientes de aplicación y los no
contabilizados, por unos importes de 630 y 428 millones de ptas.,
respectivamente, ajustados en el mencionado subepígrafe; b) derramas
del reaseguro activadas en el ejercicio por la Mutua n.º 271 UMI, por
un importe de 102 millones, y c) indemnizaciones por despido
activadas en el ejercicio por la Mutua n.º 39 Intercomarcal por un
importe de 18 millones.
Los derechos no devengados corresponden, por una parte, a los
derechos reconocidos en el artículo 56
«Aplicaciones de tesorería para financiar operaciones corrientes»,
que son ficticios al no representar ingresos, contabilizados por 22
Mutuas, por un importe global de 31.561 millones de ptas., y por otra
parte, a los ingresos devengados en ejercicios anteriores señalados
en el subepígrafe II.6.2.2. Resultados de gestión por: a) cobros de
facturaciones de las Mutuas n.os 15, 61 y 275 por un importe global
de 108 millones, b) la indemnización por el desalojo de un local
recibida por la Mutua n.º 275 Fraternidad-Muprespa por un importe de
28 millones y c) minoración duplicada de la Mutua n.º 19 Reddis Unión
Mutual por un importe de 10 millones.
Las obligaciones no devengadas corresponden, por una parte, a las
obligaciones reconocidas en el artículo 51 «Excedente corriente», que
son ficticias al no representar gastos, contabilizadas por las 30
Mutuas, por un
importe global de 97.615 millones de ptas., y por otra parte, por los
gastos devengados en ejercicios anteriores, por un importe de 1.539
millones, y por los gastos incurridos con la Asociación para la
Prevención de Accidentes, que ascendieron a un importe de, al menos,
348 millones, que se señalaron en el subepígrafe anterior.
Debido a que las Mutuas deberían haber imputado al presupuesto los
derechos y obligaciones de la forma indicada en los párrafos
anteriores y no lo fueron, este Tribunal de Cuentas realiza los
ajustes oportunos (entendiendo por tales una forma de concretar los
defectos observados en la cuantificación del resultado), que dan
lugar a que el resultado presupuestario por operaciones corrientes
pase de ser nulo a otro con superávit de 66.860 millones.
El resultado presupuestario del ejercicio por operaciones de capital
fue deficitario en 9.042 millones de ptas. Sin embargo, de los
análisis realizados por este Tribunal se desprende que 5 Mutuas no
imputaron obligaciones por inversiones contabilizadas en la cuenta
Partidas pendientes de aplicación por un importe global de 217
millones, y 6 Mutuas no imputaron obligaciones por inversiones no
contabilizadas por un importe global de 121 millones. Como
consecuencia de que las Mutuas deberían haber imputado al presupuesto
estas obligaciones, este Tribunal realiza los ajustes oportunos, que
dan lugar a que se pase de un resultado negativo por operaciones de
capital de 9.042 millones, a otro resultado negativo de 9.380
millones.
El resultado presupuestario del ejercicio por operaciones financieras
arrojó un resultado presupuestario positivo de 8.986 millones de
ptas. Sin embargo, de los análisis realizados por este Tribunal se
desprende que 28 Mutuas imputaron indebidamente al presupuesto de
1998 los derechos reconocidos netos en el artículo 88 «Aplicaciones
de tesorería para financiar operaciones de capital» por un importe
global de 36.858 millones, ya que no representaron ingresos reales
para las Mutuas, y las Mutuas n.º 35 Fimac y n.º 275 Fraternidad-
Muprespa imputaron indebidamente en este ejercicio depósitos
constituidos en el ejercicio anterior, por un importe global de 307
millones y la Mutua n.º 275 FraternidadMuprespa no imputó al
presupuesto obligaciones por depósitos constituidos activados en la
cuenta Partidas pendientes de aplicación por un importe de 81
millones. Como consecuencia de que las Mutuas deberían haber imputado
al presupuesto del ejercicio estos derechos y obligaciones
correctamente, este Tribunal realiza los ajustes oportunos, que dan
lugar a que se pase de un resultado positivo por operaciones
financieras de 8.986 millones a un resultado deficitario de 27.646
millones.
Teniendo en cuenta todos estos ajustes, y sin perjuicio de la posible
repercusión de las Resoluciones de la Secretaría de Estado para la
Seguridad Social basadas en los informes de auditoría del ejercicio
1998 que la Intervención General de la Seguridad Social ha realizado
a todas las Mutuas, el Resultado presupuestario del
ejercicio agregado de todas las Mutuas pasaría de ser negativo en un
importe de 56 millones de ptas. a tener un superávit de 29.834
millones.
Además del resultado presupuestario y de los ajustes propuestos por
este Tribunal, deberán ser soportados en ejercicios posteriores a
1998 derechos y obligaciones generados en ejercicios anteriores a
1998 que aún no habían sido aplicados, por importe de 145 y 744
millones de ptas., respectivamente.
II.6.3 Cuentas agregadas de las Fundaciones constituidas al amparo
del Real Decreto-Ley 10/1996, de 17 de junio, sobre habilitación de
nuevas formas de gestión del Instituto Nacional de la Salud (INSALUD)
INTRODUCCIÓN
El Real Decreto-Ley 10/1996, de 17 de junio, sobre habilitación de
nuevas formas de gestión del Instituto Nacional de la Salud, dispuso
en su artículo único que, en el ámbito del INSALUD, la gestión y
administración de los centros, servicios y establecimientos
sanitarios de protección de la salud o de atención sanitaria o socio-
sanitaria de dicho Instituto podrían llevarse a cabo no sólo
directamente, sino indirectamente, mediante la constitución de
Fundaciones, entre otras posibilidades. Al amparo de la disposición
final única de la norma citada, el Consejo de Ministros, mediante
acuerdo adoptado en su sesión de 22 de noviembre de 1996, autorizó al
INSALUD a constituir las Fundaciones denominadas «Fundación Hospital
Manacor» y «Fundación Hospital Alcorcón» y aprobó los Estatutos de
ambas Fundaciones. El INSALUD procedió a constituir las Fundaciones
de competencia estatal denominadas Fundación Hospital Manacor y
Fundación Hospital Alcorcón, mediante la formalización de las
correspondientes escrituras públicas el 18 de diciembre de 1996.
Fruto de la convalidación y posterior tramitación como Proyecto de
Ley del Real Decreto-Ley 10/1996, de 17 de junio, se aprobó la Ley
15/1997, de 25 de abril, sobre habilitación de nuevas formas de
gestión del Sistema Nacional de Salud.
El régimen jurídico aplicable a estas Fundaciones es el establecido
en sus propios Estatutos, los cuales disponen que las Fundaciones se
regirán por la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de Fundaciones y de
incentivos fiscales a la participación privada en actividades de
interés general; por el Real Decreto 316/1996, de 23 de febrero, por
el que se aprueba el Reglamento de Fundaciones de Competencia
Estatal; por el Real Decreto 384/1996, de 1 de marzo, por el que se
aprueba el Reglamento del Registro de Fundaciones de Competencia
Estatal y por el resto de las disposiciones legales de derecho
administrativo, civil, mercantil o laboral que sean de aplicación.
De acuerdo con las normas anteriormente citadas, las dos Fundaciones
se rigen, fundamentalmente, por
normas de derecho privado, sin embargo, tienen una serie de
características públicas que afectan al funcionamiento de estas
Fundaciones y que ya han sido puestas de manifiesto por este Tribunal
en el anterior Informe anual (régimen presupuestario, sometimiento al
control del Tribunal de Cuentas y al régimen de control financiero,
aplicación de los principios de publicidad y libre concurrencia en la
contratación y sujeción a los criterios de planificación y
coordinación y a las directrices de carácter general emanadas del
INSALUD y del Ministerio de Sanidad y Consumo respecto a todas las
actividades que constituyen el objeto fundacional de las mismas).
El Real Decreto 29/2000, de 14 de enero, sobre nuevas formas de
gestión del Instituto Nacional de la Salud, ha tenido por objeto el
desarrollo reglamentario de la Ley 15/1997, de 25 de abril, sobre
habilitación de nuevas formas de gestión del Sistema Nacional de
Salud y del art. 111 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de
Medidas fiscales, administrativas y del orden social, sobre
Fundaciones Públicas Sanitarias. Este Real Decreto es de aplicación a
los centros, servicios y establecimientos sanitarios de protección de
la salud o de atención sanitaria gestionados por el INSALUD, que
adopten alguna de las cuatro nuevas formas de gestión siguientes:
1. Fundaciones, constituidas al amparo de la Ley 30/1994, de 24 de
noviembre, de Fundaciones y de incentivos fiscales a la participación
privada en actividades de interés general.
Estas Fundaciones se regirán, además de por lo dispuesto en el citado
Real Decreto 29/2000, por sus propios Estatutos y, en todo caso, por
la Ley 30/1994, de 24 de noviembre.
2. Consorcios, que se constituyan como consecuencia de los convenios
de colaboración que celebre el INSALUD con otras Administraciones o
entidades privadas sin ánimo de lucro que persigan los fines de
interés público concurrentes con los de las Administraciones
Públicas.
Estos Consorcios se regirán, además de por lo dispuesto en el citado
Real Decreto 29/2000, por el convenio regulador y sus
correspondientes Estatutos, por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y
por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril.
3. Sociedades Estatales, en cuyo capital sea mayoritaria o única la
participación del INSALUD.
Estas Sociedades Estatales se regirán, además de por lo dispuesto en
el citado Real Decreto 29/2000, por sus Estatutos sociales y por lo
establecido en el art. 6 del texto refundido de la Ley General
Presupuestaria.
4. Fundaciones públicas sanitarias, que son organismos públicos
adscritos al INSALUD, con personalidad jurídica propia.
Estas Fundaciones públicas sanitarias se regirán, además de por lo
dispuesto en el citado Real Decreto 29/2000,
por el art. 111 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, por sus
Estatutos y por lo dispuesto para las entidades públicas
empresariales en la Ley 6/1997, de 14 de abril.
Finalmente, de acuerdo con lo establecido en la Disposición adicional
novena del citado Real Decreto 29/2000, de 14 de enero, esta norma es
de aplicación a las entidades constituidas por el INSALUD al amparo
de lo establecido en el Real Decreto-Ley 10/1996, de 17 de junio (que
son la Fundación Hospital Manacor y la Fundación Hospital Alcorcón),
las cuales deben adaptar sus Estatutos a lo dispuesto en el citado
Real Decreto, en un plazo máximo de seis meses (plazo que terminó el
25 de julio de 2000). La Resolución de 11 de abril de 2000, de la
Secretaria General de Asistencia Sanitaria, dio publicidad al Acuerdo
del Consejo de Ministros de 7 de abril de 2000 que autorizó al
INSALUD a constituir la «Fundación Hospital Calahorra» y aprobó sus
Estatutos. Esta Fundación ha adoptado la forma de gestión de las
Fundaciones constituidas al amparo de la Ley 30/1994, de 24 de
noviembre.
Conviene precisar que, durante el ejercicio 1997, de acuerdo con sus
Estatutos, las Fundaciones Hospital Manacor y Hospital Alcorcón
estuvieron sujetas al régimen de contabilidad pública, para el
registro de sus operaciones. A partir del ejercicio 1998 es aplicable
a estas Fundaciones de competencia estatal, el régimen de
contabilidad privada, de acuerdo con lo dispuesto en el Real Decreto
776/1998, de 30 de abril, por el que se aprueban las normas de
adaptación del Plan General de Contabilidad a las entidades sin fines
lucrativos y sus normas de información presupuestaria. Por ello, la
información del ejercicio 1997, que debe acompañar a las cuentas
anuales correspondientes al ejercicio 1998, rendidas por estas dos
Fundaciones, ha sido adaptada por cada una de ellas a los criterios y
normas de valoración del Real Decreto 776/1998, de 30 de abril.
Como ya ha señalado este Tribunal en el subapartado II.2 «Rendición
de cuentas y remisión de contratos», las cuentas anuales (en la que
está incluida, entre otros estados, una liquidación presupuestaria)
de la Fundación Hospital Manacor y de la Fundación Hospital Alcorcón,
junto con los reparos de la Intervención General de la Seguridad
Social a dichas cuentas, tuvieron entrada en este Tribunal el 7 de
diciembre de 1999 y el 3 de diciembre de 1999 respectivamente, con
más de 3 meses de retraso respecto al plazo legal. Por otra parte, la
Cuenta General de la Seguridad Social rendida por la Intervención
General de la Seguridad Social, de la que forman parte las cuentas
anuales de estas Fundaciones, está incompleta al no incluir las
cuentas agregadas de estas Fundaciones (Balance agregado, Cuenta de
resultado agregada y Estado de liquidación del presupuesto agregado),
tal y como establece la Resolución de 3 de julio de 1998, de la
Intervención General de la Administración del Estado.
La Fundación Hospital Manacor y la Fundación Hospital Alcorcón
adquirieron personalidad jurídica el 25 de junio de 1997, mediante su
inscripción en el Registro de Fundaciones Sanitarias del Ministerio
de Sanidad y Consumo, de acuerdo con lo establecido en el art. 11 de
la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de Fundaciones y de incentivos
fiscales a la participación privada en actividades de interés
general, si bien, la Fundación Hospital Manacor empezó a funcionar en
marzo de 1997 y la Fundación Hospital Alcorcón comenzó el inicio de
su actividad en diciembre de 1997 que se completó su puesta en
funcionamiento en marzo de 1998.
De acuerdo con la información de las Memorias «el promedio de
plantilla» de la Fundación Hospital Manacor en 1998 fue de 453
personas en su distintas categorías, mientras que el número de camas
fue de 204 con un ratio de 2,22. El «número medio de empleados» de la
Fundación Hospital Alcorcón fue de 856 en su distintas categorías y
el número de camas fue de 241 con un ratio de 3,55.
El principal recurso financiero de la Fundación Hospital Manacor y de
la Fundación Hospital Alcorcón proviene de la facturación de sus
servicios al INSALUD. Con fecha 1 de septiembre de 1997 y 27 de mayo
de 1998, respectivamente, suscribieron un contratomarco con el
INSALUD. La estipulación sexta de ambos contrato-marcos preveía la
suscripción de un contrato-programa anual en el que se determinarían
las variables técnicas, asistenciales, económicas y de cualquier otra
índole en las que habría de materializarse dicho contrato para cada
ejercicio.
La Fundación Hospital Manacor y la Fundación Hospital Alcorcón, con
fecha 16 de octubre de 1998 y 27 de mayo de 1998, respectivamente y
con efectos desde 1 de enero de 1998, suscribieron contratos-
programas para el ejercicio 1998 en los que quedaron determinadas,
entre otras cuestiones, un importe máximo a financiar por el INSALUD,
en concepto de «asistencia sanitaria sustitutoria» durante dicho
ejercicio de 3.730 millones de ptas., y 5.488 millones,
respectivamente. A efectos de determinar la contraprestación
económica a satisfacer por el INSALUD a las dos Fundaciones, la
actividad asistencial de los Hospitales ha sido valorada en los
contrato-programas de acuerdo con las siguientes unidades, para la
Fundación Hospital Manacor: a) unidades ponderadas de asistencia
(UPA) por importe máximo de 3.310 millones, b) los procedimientos
quirúrgicos extraídos de las UPAs por importe máximo de 201 millones
y c) otras unidades de valoración singular por importe máximo de 219
millones; mientras que para la Fundación Hospital Alcorcón la
valoración fue: a) unidades ponderadas de asistencia (UPA) por 5.186
millones, b) los procedimientos quirúrgicos extraídos de la UPA por
141 millones y c) otras unidades de valoración singular por 161
millones.
El precio de las unidades ponderadas de asistencia (UPAs) fue
estipulado en el contrato-programa suscrito
por la Fundación Hospital Manacor en 33.331 ptas., inferior en un
7,41% al precio fijado en el contrato-programa para 1997; mientras
que en el contrato-programa suscrito por la Fundación Hospital
Alcorcón el precio fue de 43.421 ptas.
De acuerdo con el contrato-programa para 1998 suscrito por la
Fundación Hospital Manacor, el INSALUD debe abonar a la Fundación, el
95% del presupuesto máximo anual, fraccionado en meses, por la
facturación correspondiente a las unidades ponderadas de asistencia
(UPA), y debe pagar la liquidación definitiva en los dos primeros
meses del año 1999. Si la valoración de la asistencia sanitaria
sustitutoria durante el año excediera del 5% del importe máximo a
financiar por el INSALUD, el 25% de este exceso sería liquidado por
el INSALUD. Los procedimientos quirúrgicos extraídos de las UPAs y
las otras unidades de valoración singular, deben ser abonadas por el
INSALUD a mes vencido por su importe cierto, sin perjuicio de las
revisiones y regularizaciones que procedan.
Por su parte, de acuerdo con el contrato-programa para 1998 suscrito
por la Fundación Hospital Alcorcón, el INSALUD debía abonar, por la
facturación correspondiente a las unidades ponderadas de asistencia
(UPA), el 90% del presupuesto máximo anual, fraccionado en meses, y
abonar la liquidación definitiva en los dos primeros meses del año
1999. Asimismo, se estipuló que si la valoración de la asistencia
sanitaria sustitutoria durante el año excedía del máximo de
financiación previsto, el exceso no surtiría efectos económicos,
realizándose los ajustes de las unidades de producción y valoración
en los contratos-programas sucesivos. Los procedimientos quirúrgicos
extraídos de la UPA y las otras unidades de valoración singular son
abonados por el INSALUD a mes vencido por su importe cierto, sin
perjuicio de las revisiones y regularizaciones que procedan.
Posteriormente, el 1 de diciembre de 1998, el INSALUD y la Fundación
Hospital Alcorcón modificaron el contrato-programa para 1998,
formalizado el 27 de mayo, exponiendo «Que el proceso de apertura de
la Fundación Hospital Alcorcón se ha visto acelerado como
consecuencia de las necesidades asistenciales del área sanitaria, de
la rápida implantación en la población y de la conveniencia de
alcanzar el óptimo de funcionamiento en el menor tiempo posible». A
pesar de que el contrato-programa de 27 de mayo de 1998 estableció
claramente que el exceso de valoración de la asistencia sanitaria
sustitutoria, sobre el máximo previsto, no surtiría efectos
económicos, la modificación del contrato-programa suscrita el 1 de
diciembre de 1998, consistió, fundamentalmente, en aumentar el
importe máximo a financiar por el INSALUD en concepto de asistencia
sanitaria sustitutoria durante dicho ejercicio, que sería de 7.082
millones de ptas. (un 29,05% superior al importe inicialmente
establecido). A efectos de determinar la nueva contraprestación
económica, la
[Página con imagen]
actividad asistencial de la Fundación quedó valorada de acuerdo con
las siguientes unidades: a) unidades ponderadas de asistencia (UPA)
por 6.532 millones, b) los procedimientos quirúrgicos extraídos de la
UPA por 291 millones y c) otras unidades de valoración singular por
259 millones.
En los Anexos II.6.21 y II.6.22 se recogen el balance de situación y
la cuenta de resultados, agregada por este Tribunal, de las
Fundaciones Hospital Manacor y Hospital Alcorcón. A continuación, se
detallan las partidas más significativas que componen los estados
contables rendidos por las Fundaciones Hospital Manacor y Hospital
Alcorcón, así como las principales observaciones detectadas en su
revisión y análisis.
Los Balances de Situación rendidos por la Fundación Hospital Manacor
y por la Fundación Hospital Alcorcón se ajustan a lo dispuesto en el
Real Decreto 776/1998,
de 30 de abril, para lo cual ambas Fundaciones han adaptado el
Balance de Situación rendido a 31 de diciembre de 1997 a las normas
aplicables para el ejercicio 1998. Siguiendo con el planteamiento del
anterior Informe anual, se analizan por separado los balances de
situación de ambas Fundaciones, dado que, como se ha señalado
anteriormente, la Fundación Hospital Alcorcón no comenzó su actividad
asistencial hasta marzo de 1998.
II.6.3.1 Balance de Situación Agregado
II.6.3.1.1 Fundación Hospital Manacor
En el Cuadro siguiente se recoge el Activo de la Fundación Hospital
Manacor de los ejercicios 1997 y 1998, así como sus variaciones
absolutas y relativas.
Balance de situación a 31 de diciembre de 1998
(En millones de pesetas)
A final del ejercicio 1998, las cuentas del inmovilizado presentaron
un importe neto de 1.139 millones de ptas. de los cuales 45 millones
correspondieron a inmovilizaciones inmateriales y 1.094 millones a
inmovilizaciones materiales. El saldo de este grupo ha aumentado en
relación al ejercicio anterior en un importe neto de 708 millones
debido a:
- La cesión de bienes muebles que se ha producido, de acuerdo con la
resolución del Presidente del INSALUD de 14 de diciembre de 1998, por
importe de 671 millones, aunque debió haberse efectuado en el
ejercicio 1997, tal y como ya puso de manifiesto este Tribunal en el
anterior Informe de 1997. Este importe minorado en 19 millones por la
amortización de estos bienes,
ha sido aplicado también por la Fundación a la cuenta de Dotación
Fundacional.
- Las inversiones efectuadas por la Fundación en su inmovilizado por
importe de 198 millones.
- La minoración por la amortización del ejercicio por importe de 161
millones.
Respecto a la cesión de bienes efectuada por el INSALUD, el art. 17
de los Estatutos dispone que la adscripción de los bienes y derechos
deberán figurar en el balance de la Fundación por su valor de cesión,
debidamente separados de los otros bienes adquiridos por ésta. De las
cuentas anuales rendidas por esta Fundación a este Tribunal, no se
deduce que exista la debida separación en el balance, aunque en la
Memoria se da información de estas adscripciones.
El saldo de las cuentas de Terrenos y de Construcciones ascendió a
155 millones de ptas., con un incremento en relación al ejercicio
anterior del 40,91%, debido fundamentalmente a obras llevadas a cabo
en el Hospital. El valor del edificio y del terreno donde se asienta
el Hospital no está contabilizado por la Fundación sino que figura,
indebidamente, en el inmovilizado de los Servicios Centrales del
INSALUD sin el reflejo de su adscripción, por un importe conjunto de
5.149 millones y con una amortización acumulada de 252 millones,
correspondiente a inversiones efectuadas por el INSALUD durante el
período 1987 y 1998. Como ya puso de manifiesto este Tribunal en el
anterior Informe anual, la Fundación debe proceder a reflejar en su
balance el valor de los bienes adscritos por el INSALUD y éste debe
proceder a dar de baja en su inmovilizado los correspondientes
bienes, utilizando como contrapartida una cuenta compensadora de
patrimonio.
El saldo de las cuentas de Instalaciones Técnicas y Maquinaria
ascendió a 574 millones de ptas., correspondiendo a los bienes
cedidos por el INSALUD un importe de 379 millones. El saldo de las
cuentas de Otras instalaciones, Utillaje y Mobiliario ascendió a 424
millones incluyendo bienes cedidos por el INSALUD por 271 millones y
en la cuenta de Otro inmovilizado material el importe de las cesiones
del INSALUD ascendieron a 20 millones, presentando un saldo a final
del ejercicio de 100 millones. La Fundación recoge por primera vez en
este ejercicio la cuenta Anticipos e Inmovilizaciones materiales en
curso que presentó un saldo de 7 millones y que ha registrado
partidas que inicialmente habían sido incluidas en otras cuentas de
inmovilizado material y que a final del ejercicio correspondían a
inmovilizaciones en montaje o construcción así como a entregas a
proveedores a cuenta de futuros trabajos, obras o suministros,
contabilizando, indebidamente, la Fundación
en esta cuenta los importes pagados por bienes adquiridos sólo cuando
recibe la factura y no cuando se procede a la recepción del bien o de
la obra.
Las cuentas de Amortización acumulada de Inmovilizado material e
inmaterial tenían un saldo de 166 y 12 millones de ptas.,
respectivamente. La Fundación dotó las amortizaciones en el propio
ejercicio en que entraron en funcionamiento los bienes del
inmovilizado, a partir del mes siguiente a su adquisición, con un
criterio lineal, es decir, un porcentaje anual sobre el valor de los
bienes. La variación de la amortización en este ejercicio ha sido de
161 millones; de este importe, la dotación de la amortización del
ejercicio ascendió a 142 millones y el resto, por importe de 19
millones, correspondió a la amortización que tenían los bienes
traspasados por el INSALUD. Asimismo, del importe de la amortización
del ejercicio, 84 millones habían sido destinados, correctamente, a
la dotación de los bienes que había recibido del INSALUD.
El grupo de Existencias presentó un saldo de 66 millones de ptas.
integrado por los subgrupos Bienes destinados a la actividad cuyo
importe de 60 millones representó el 90,91% sobre el total del grupo,
Materias primas y otros aprovisionamientos con un importe de 5
millones y la cuenta de Anticipos a proveedores con un saldo de 1
millón.
Según el Informe de control financiero realizado por la Intervención
General de la Seguridad Social correspondiente al ejercicio 1998, que
ha comprendido una auditoría de regularidad sobre los estados
financieros del ejercicio, los saldos de las cuentas de existencias
se encuentran infravalorados al no incluir parte del instrumental
y del pequeño utillaje sanitario, los gases medicinales y el gas oíl,
así como el stock de productos que al cierre del ejercicio se
encontraban en los servicios o unidades de hospitalización.
El epígrafe de Clientes por ventas y prestaciones de servicios está
formado por la cuenta Clientes que presentó un saldo al final del
ejercicio de 565 millones de ptas. y por la cuenta Clientes de dudoso
cobro con un saldo de 30 millones y representó las deudas pendientes
de cobro del grupo de deudores que se muestra en el Cuadro siguiente,
correspondientes a prestación de servicios de asistencia sanitaria,
que está compensada con la cuenta de Provisión para insolvencias de
la actividad con el mismo saldo. Del importe de esta provisión el
63,33% correspondió a la deuda que mantenían ocho Entidades privadas
de Asistencia Sanitaria con la Fundación.
El importe total de las deudas pendientes de cobro derivadas de la
prestación de servicios de asistencia sanitaria se desglosa de la
siguiente manera:
[Página con imagen]
Situación de la facturación y de la deuda pendiente de cobro de
asistencia sanitaria a 31-12-1998
(En millones de ptas.)
La deuda del INSALUD con esta Fundación, en concepto de asistencia
sanitaria sustitutoria por importe de 523 millones, que representa el
87,90% sobre la deuda pendiente total, ha sido imputada al
presupuesto de gastos de la Entidad Gestora en el ejercicio 1998 y
estaba pendiente a 31 de diciembre, de que la Tesorería General
procediese a su pago material, lo que se ha producido en el ejercicio
1999. Por otra parte, la deuda pendiente de cobro a 31 de diciembre
de 1998 procedente de la facturación emitida durante el ejercicio
1997, a entidades de todo tipo, e incluida en los importes
anteriores, ascendió a 15 millones de ptas. y está considerada por la
Fundación prácticamente en su totalidad como de dudoso cobro. El
importe de 523 millones como deuda pendiente de cobro del INSALUD
contrasta con la cifra de la facturación del mes de diciembre de 1998
que ha sido de 326 millones ya que ambos importes deberían ser muy
similares, en virtud de las estipulaciones del contrato- programa.
El saldo de la cuenta Administraciones Públicas por 4 millones de
ptas. correspondió al importe retenido por las entidades financieras
en concepto de retenciones
sobre el capital mobiliario. Sin embargo, dado que la liquidación
del Impuesto sobre Sociedades del ejercicio 1998, presentada el 1 de
julio de 1999 tuvo una base imponible nula, la Fundación solicitó de
la Agencia Estatal de Administración Tributaria la devolución de este
importe.
El subgrupo de Tesorería con un saldo de 704 millones de ptas. ha
aumentado de forma muy considerable en relación al ejercicio anterior
y este importe está depositado en siete cuentas corrientes (cinco de
las cuales están abiertas en la misma entidad) y como dinero en
efectivo en caja. Todas las cuentas corrientes han sido manejadas por
una única firma, la del Director Gerente de la Fundación, lo que
puede ocasionar riesgo en el control de estos fondos. En el mes de
mayo de 1997, la Fundación suscribió con una entidad financieraun
acuerdo de colaboración que incluía, entre otros servicios, la
contratación de una línea de crédito con unlímite de 400 millones, la
cual no ha sido utilizada durante este ejercicio.
En el Cuadro siguiente se recoge el Pasivo de la Fundación Hospital
Manacor de los ejercicios 1997 y 1998, así como sus variaciones
absolutas y relativas.
Balance de situación a 31 de diciembre de 1998
(En millones de ptas.)
[Página con imagen]
En la cuenta de Dotación Fundacional cuyo saldo ascendió a 1.524
millones de ptas., la Fundación ha contabilizado, por un lado, las
aportaciones dinerarias de 872 millones realizadas por el INSALUD
durante los ejercicios 1996 y 1997, de acuerdo con la escritura de
constitución de la Fundación de 18 de diciembre de 1996 y, por otro
lado, el valor neto del inmovilizado cedido por la Entidad Gestora en
1998, por 652 millones que, a su vez, constituyó la única variación
de esta cuenta en el ejercicio 1998.
La cuenta Remanente presentó un saldo de 77 millones de ptas.
correspondiente al resultado positivo del ejercicio 1997, para el que
el INSALUD concedió a la Fundación una subvención de explotación por
importe de 398 millones con la finalidad de equilibrar su presupuesto
y presentar así un resultado nulo. Como ya puso de manifiesto este
Tribunal en el Informe anual de 1997, el importe de la subvención de
explotación concedida por el INSALUD fue excesiva en 77 millones que
la Fundación debe reintegrar al INSALUD.
La cuenta de Excedentes negativos de ejercicios anteriores presentó
un saldo de 15 millones de ptas. que correspondió a los gastos
realizados durante el ejercicio 1996. Como quiera que la Fundación
Hospital Manacor no adquirió personalidad jurídica propia hasta el 25
de junio de 1997, mediante su inscripción en el Registro de
Fundaciones Sanitarias del Ministerio de Sanidad y Consumo, los
gastos que realizó la Fundación en el ejercicio 1996 debieron haber
sido imputados a una cuenta de gastos a distribuir en varios
ejercicios, como ya puso de manifiesto este Tribunal en el Informe
anual de 1997. La cuenta de Excedente del ejercicio presentó un
resultado positivo que ascendió a 28 millones como diferencia entre
ingresos contabilizados por 3.955 millones y gastos por 3.927
millones. El
excedente positivo está formado por la suma de los resultados
positivos de explotación de 10 millones y los resultados financieros
también positivos de 18 millones.
El subgrupo de Deudas por compras o prestación de servicios está
compuesto por tres cuentas que recogieron la deuda con los
Proveedores (598 millones de ptas.) así como a la deuda recogida en
la cuenta de Acreedores por prestación de servicios (171 millones).
En las cuentas de Proveedores figuran los saldos pendientes de pago
por suministros de medicamentos (deudas a favor de laboratorios
farmacéuticos), pagos pendientes por servicios contratados por el
Hospital con terceros: servicio de limpieza, de lavandería,
mantenimiento, de alimentación al paciente, laboratorio de análisis
clínicos, suministros gases medicinales y los pagos pendientes a
proveedores de inmovilizado. En la cuenta de Acreedores por
prestación de servicios destacan las deudas por suministros de gas y
electricidad y de comunicaciones telefónicas, así como deudas con el
Ayuntamiento de Manacor.
El saldo de la cuenta de Administraciones Públicas correspondió, a la
deuda con la Hacienda Pública por importe de 44 millones de ptas.
debido: a) a las retenciones efectuadas por la Fundación sobre los
rendimientos del trabajo y b) a los rendimientos de actividades
profesionales por los servicios prestados a la Fundación y a las
deudas con la Seguridad Social por importe de 40 millones, por las
retenciones efectuadas a los trabajadores en el mes de diciembre de
1998.
II.6.3.1.2 Fundación Hospital Alcorcón
En el Cuadro siguiente se recoge el Activo de la Fundación Hospital
Alcorcón de los ejercicios 1997 y 1998, así como sus variaciones
absolutas y relativas.
Balance de situación a 31 de diciembre de 1998
(En millones de ptas.)
El saldo de la cuenta Gastos de primer establecimiento a final del
ejercicio 1998 ascendió a 382 millones de ptas. debido a: a) un saldo
por importe de 10 millones de ptas. que correspondió a la
incorporación del resultado negativo de 1996 y que en el ejercicio
anterior estaba en la cuenta de Gastos a distribuir en varios
ejercicios, b) a la activación indebida de un importe de 445
millones, como contrapartida de la cuenta de ingresos de Trabajos
realizados por la entidad para su inmovilizado y c) a la minoración
de esta cuenta en un importe de 73 millones correspondiente a la
amortización del ejercicio.
De acuerdo con la información rendida, los gastos activados por
importe de 445 millones de ptas. (minorados en la amortización del
ejercicio), representaron, según la Fundación, la activación de los
gastos de explotación incurridos por la Fundación desde el mes de
enero a marzo de 1998, momento de inicio de la actividad asistencial.
A este respecto conviene precisar, como ya señaló este Tribunal en el
Informe anual de 1997, que, durante el ejercicio 1997 la Fundación se
limitó a realizar los trabajos necesarios para dotar al Hospital de
los medios técnicos y humanos precisos para la apertura de seis áreas
asistenciales y a la asistencia sanitaria prestada en el mes de
diciembre.
Teniendo en cuenta que la Fundación ya había recibido del INSALUD una
subvención de explotación por inicio de la actividad por importe de
571 millones, no resulta correcto que la Fundación considere que su
actividad se inició en el ejercicio 1998 (independientemente de que
parte de la actividad asistencial se iniciara en marzo), y menos aún
que haya procedido a activar estos gastos y su correlativa partida de
ingresos del ejercicio. Esto supone que el resultado del ejercicio
1998 está sobrevalorado en el importe neto de los gastos activados,
indebidamente.
En el subgrupo de Inmovilizaciones inmateriales destacó la cuenta
Derechos sobre bienes en régimen de arrendamiento financiero cuyo
saldo de 1.404 millones de ptas. representó el 88,58% del total de
este subgrupo. La Fundación adquirió durante 1998 equipos
informáticos y electromédicos por importe de 336 millones mediante
nueve contratos de arrendamiento financiero, el resto del importe
correspondió a arrendamientos financieros realizados en el ejercicio
anterior.
Los intereses financieros pendientes de devengo al 31 de diciembre de
1998 derivados de los contratos de arrendamiento financiero
representaron un importe de 80 millones de ptas. y figuran en el
subgrupo Gastos a distribuir en varios ejercicios. En el Pasivo del
balance de situación
figuran las deudas a largo plazo por importe de 671 millones y
las deudas a corto plazo por 345 millones, a favor de los
proveedores.
Al igual que sucede en la Fundación Hospital Manacor, las cuentas de
Terrenos y Construcciones no incluyen, como hubiera sido procedente,
los bienes inmuebles adscritos por el INSALUD correspondientes al
edificio donde está ubicado el Hospital por valor de 13.840 millones
de ptas. y con una amortización de 573 millones, así como un terreno
por 10 millones. Estos importes están contabilizados incorrectamente
en el balance del INSALUD, por lo que éste debe proceder a dar de
baja en su inmovilizado estos bienes, utilizando como contrapartida
cuentas compensadoras de patrimonio.
Las cuentas de Amortización Acumulada de inmovilizado material e
inmaterial figuran por primera vez en este ejercicio, y al igual que
sucede en la Fundación Hospital Manacor, esta Fundación no tiene
contabilizada la amortización del edificio en el que está ubicado el
Hospital. Como se deduce del párrafo anterior, la Fundación debe
proceder a la contabilización de la amortización de la construcción
en coherencia con el criterio de este Tribunal.
El subgrupo de Gastos a distribuir en varios ejercicios, estaba
compuesto exclusivamente por la cuenta Gastos por intereses
diferidos, con un saldo de 80 millones de ptas., correspondiente a
los intereses pendientes de devengo por las operaciones de
arrendamiento financiero contratadas por la Fundación durante los
ejercicios 1997 y 1998, habiendo aplicado a resultados del ejercicio
intereses por importe de 33 millones.
El grupo de Existencias presentó un saldo de 262 millones de ptas.
integrado por las existencias a final del ejercicio de bienes
destinados a la actividad por 240 millones, otros aprovisionamientos
por 16 millones y anticipos a proveedores por 6 millones. Las compras
efectuadas durante el ejercicio 1998 ascendieron a 1.032 millones y,
dado que las existencias a inicio del ejercicio habían sido de 6
millones, el consumo ascendió a 776 millones, lo que representó el
75,19% de las compras efectuadas. Las existencias se valoraron
utilizando el procedimiento del coste medio ponderado o el valor de
mercado.
La cuenta de Clientes por ventas y prestación de servicios tenía un
saldo de 1.094 millones de ptas. y correspondió en su totalidad a la
deuda pendiente de cobro a fin de ejercicio derivada de la
facturación por prestación de asistencia sanitaria, cuyo desglose el
siguiente:
[Página con imagen]
Situación de la facturación y de la deuda pendiente de cobro de
asistencia sanitaria a 31-12-1998
(En millones de ptas.)
(*) Corresponde fundamentalmente a afiliados a ISFAS y MUFACE.
El desglose de estos deudores, deducido de las cuentas rendidas por
esta Fundación, es distinto al desglose de los deudores deducido de
las cuentas rendidas por la Fundación Hospital Manacor. Del importe
pendiente de cobro por asistencia sanitaria, el 92,32% correspondió a
la deuda del INSALUD con esta Fundación y representó, además, el
15,66% sobre la facturación total a la Entidad Gestora, derivada del
contrato-programa para 1998, estando este importe pendiente a
31.12.1998 de que la Tesorería General procediese a su pago material.
Del importe pendiente de cobro por asistencia sanitaria, la Fundación
consideró una deuda de 21 millones, fundamentalmente de Mutuas de
Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad
Social, como de dudoso cobro, y dotó una provisión para insolvencias
de la actividad correspondiente, provisión que no se considera
adecuada dada la naturaleza jurídica de las Mutuas como Entidades
colaboradoras de la Seguridad Social.
La cuenta de Cartera de valores a corto plazo, con un saldo de 380
millones de ptas., corresponde al valor contable, que coincide con el
valor liquidativo, de las participaciones en fondos de inversión
mobiliaria con el fin de invertir los excedentes temporales de
tesorería de la Fundación. El resultado de las operaciones de
compra-venta de las participaciones ha arrojado un saldo positivo de
21 millones, contabilizados como ingresos financieros del ejercicio.
La cuenta de Tesorería presentó un importe a final del ejercicio de
121 millones de ptas. y corresponde a los fondos depositados en siete
cuentas corrientes, y al igual que en la Fundación Hospital Manacor,
la única persona autorizada fue el Director Gerente de la Fundación.
Por otra parte, la Fundación contrató una póliza de crédito con un
límite de 1.000 millones, que utilizó durante el ejercicio 1998 y que
canceló antes de finalizar el mismo, habiendo devengado intereses por
importe de 4 millones. La Fundación contrató esta póliza de crédito
amparándose en el art. 18.3 de sus Estatutos, si bien este artículo
dispone que las operaciones de crédito que concierte la Fundación no
deberían superar el límite máximo establecido en los Presupuestos
Generales del Estado. Sin embargo, la Ley de Presupuestos para el año
1998 no estableció límite alguno con relación al endeudamiento de las
Fundaciones creando una situación cuando menos confusa.
En el Cuadro siguiente se recoge el Pasivo de la Fundación Hospital
Alcorcón de los ejercicios 1997 y 1998, así como sus variaciones
absolutas y relativas.
Balance de situación a 31 de diciembre de 1998
(En millones de ptas.)
En la cuenta de Dotación Fundacional cuyo saldo ascendió a 758
millones de ptas., la Fundación tenía contabilizadas las aportaciones
dinerarias realizadas por el INSALUD durante los ejercicios 1996 y
1997, de acuerdo con la escritura de constitución de la Fundación de
18 de diciembre de 1996.
La cuenta Remanente presentó un saldo de 13 millones de ptas.
correspondiente al resultado positivo del ejercicio 1997, en el que
el INSALUD concedió a la Fundación una subvención de explotación por
importe de 571 millones con la finalidad de equilibrar su presupuesto
y presentar así un resultado nulo. Como ya puso de manifiesto este
Tribunal en el Informe anual de 1997, el importe de la subvención de
explotación concedida por el INSALUD fue excesiva en 13 millones que
la Fundación debe reintegrar al INSALUD.
La cuenta Excedente del ejercicio presentó una saldo positivo de 32
millones de ptas. obtenido por diferencia entre los ingresos
contabilizados por la Fundación que ascendieron a 7.378 millones y
los gastos contabilizados por 7.346 millones. El excedente positivo
del ejercicio 1998 está formado por la suma de los resultados
negativos de explotación por 187 millones y los resultados
financieros también negativos por importe de 13 millones, compensados
con los resultados extraordinarios que han sido positivos por importe
de 237 millones y minorado a su vez, por el gasto en concepto de
Impuesto sobre Sociedades (dado que está parcialmente exenta) que
ascendió a 5 millones.
El saldo del grupo de Ingresos a distribuir en varios ejercicios
ascendió a 1.635 millones de ptas., con un aumento de 1.076 millones
respecto al ejercicio anterior. El aumento significativo de esta
cuenta se debió a que en el ejercicio 1998 el INSALUD concedió una
subvención de capital a esta Fundación por importe de 1.275 millones,
destinado a realizar inversiones en su inmovilizado material. A su
vez, esta cuenta estuvo minorada en 208 millones por la imputación
a resultados de este ejercicio de las subvenciones. Conviene precisar
que la Fundación sigue teniendo contabilizado indebidamente en este
grupo una subvención de explotación para compensar el déficit de
explotación del ejercicio 1997 por importe neto de 13 millones.
En el grupo de Acreedores a largo plazo la Fundación registró la
deuda, por capital e intereses, con los proveedores derivados de los
contratos de arrendamiento financiero suscritos por la Fundación
durante 1997 y 1998, cuyo importe ascendió a 671 millones de ptas.
El epígrafe de Deudas por compras o prestación de servicios presenta
el siguiente desglose: Proveedores con un saldo de 725 millones de
ptas., Proveedores facturas pendientes de recibir con 231 millones,
Acreedores por prestación de servicios con 105 millones, Acreedores
por prestación de servicios facturas pendientes de recibir o
formalizar con 33 millones y un importe
negativo de tres millones por Anticipos a acreedores por prestación
de servicios.
La cuenta de Administraciones Públicas, estaba formada por las deudas
con la Hacienda Pública, por importe de 191 millones de ptas. (189
millones por retenciones practicadas sobre los rendimientos del
trabajo y sobre rendimiento de actividades profesionales, por
servicios prestados a la Fundación, del cuarto trimestre de 1998, 5
millones por el Impuesto sobre Sociedades y minorado en 3 millones
por las retenciones sobre el capital mobiliario) y a las deudas con
la Seguridad Social por importe de 116 millones, por las retenciones
efectuadas a los trabajadores.
Respecto al Impuesto sobre Sociedades del ejercicio 1998, la
Fundación tributó al tipo impositivo del 10%, presentando un gasto
por el citado Impuesto de 5 millones de ptas. que, minorado en las
retenciones del capital mobiliario por importe de 3 millones, redujo
la deuda con la Hacienda Pública en 2 millones, contabilizada en esta
cuenta. La Fundación con objeto de gozar de los beneficios fiscales
regulados en la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, solicitó el 10 de
julio de 1998, su condición de entidad sin fines lucrativos a la
Agencia Estatal de Administración Tributaria, por lo que, sólo a
partir de esta fecha la Fundación debió tributar al tipo del 10% por
los gastos e ingresos obtenidos y con anterioridad al 25% hasta la
concesión de la exención parcial.
Forma parte de Otras deudas a corto plazo el importe pendiente de
pago por capital e intereses por las deudas con los proveedores a
corto plazo derivados de los contratos de arrendamiento financiero
que ascendió a 345 millones de ptas. También integran esta cuenta las
deudas a favor de Acreedores por compras de inmovilizado cuyo saldo
era de 327 millones, de los que 33 correspondían a facturas
pendientes de recibir.
En la cuenta de Remuneraciones pendientes de pago, que ascendió a 183
millones de ptas., la Fundación tenía contabilizado deudas pendientes
de pago con su personal, correspondiente a conceptos genéricos de
«provisiones incentivos 12.98» y «periodificación guardias 98».
II.6.3.2 Resultados de las Fundaciones Hospital Manacor y Hospital
Alcorcón
El Anexo II.6.22 recoge el resultado agregado, elaborado por este
Tribunal, de las dos Fundaciones constituidas al amparo del Real
Decreto-Ley 10/1996, de 17 de junio, sobre habilitación de nuevas
formas de gestión del Instituto Nacional de la Salud (INSALUD). En el
Cuadro siguiente se recogen los gastos agregados de la Fundación
Hospital Manacor y Fundación Hospital Alcorcón de los ejercicios 1997
y 1998, así como sus variaciones absolutas y relativas.
[Página con imagen]
Cuenta del resultado agregada a 31 de diciembre de 1998
(En millones de ptas.)
El resultado agregado de las Fundaciones Hospital Manacor y Hospital
Alcorcón presentó a final del ejercicio 1998 un ahorro de 60 millones
de ptas., inferior en 30 millones al ejercicio anterior, de los
cuales 28 millones correspondieron a la Fundación Hospital Manacor y
32 millones a la Fundación Hospital Alcorcón. El total de gastos y
pérdidas de ambas Fundaciones ascendió a 11.273 millones y los
ingresos y beneficios a 11.333 millones; la mayor parte
correspondieron a la Fundación Hospital Alcorcón el 65,16% de los
gastos y el 65,10% de los ingresos.
Como ya señaló este Tribunal en el anterior Informe anual, el
resultado de la Fundación Hospital Manacor y Fundación Hospital
Alcorcón durante el ejercicio 1997 debió haber sido nulo, dado que
ambas Fundaciones
recibieron subvenciones de explotación para equilibrar sus
presupuestos, por ello la Fundación Hospital Manacor y la Fundación
Hospital Alcorcón deben devolver al INSALUD unos importes de 77 y 13
millones de ptas., respectivamente.
El epígrafe de Aprovisionamientos ascendió a 3.124 millones de ptas.,
de los cuales 1.856 millones correspondieron a la Fundación Hospital
Alcorcón y 1.268 a la Fundación Hospital Manacor. En este epígrafe
las Fundaciones contabilizaron las compras por importe de 1.727
millones y gastos, imputados al concepto Otros gastos externos, por
importe de 1.397 millones. En el Cuadro siguiente se muestran las
partidas que las dos Fundaciones imputaron como gastos externos
durante el ejercicio:
Partidas imputadas al concepto Otros gastos externos
(En millones de ptas.)
[Página con imagen]
El epígrafe de Gastos de personal, cuyo importe ascendió a 6.643
millones de ptas., ha sido el principal componente de los gastos
efectuados por las Fundaciones representando el 58,93% de la
totalidad de gastos del ejercicio. La Fundación Hospital Alcorcón
reconoció gastos de personal por importe de 4.418 millones, mientras
que la Fundación Hospital Manacor sólo lo hizo por importe de 2.225
millones. Del importe total de los gastos de personal, 5.389 millones
correspondieron a la remuneración de los trabajadores, 1.243 millones
a la cotización de la cuota patronal de la Seguridad Social y 11
millones a otras remuneraciones.
El epígrafe de Dotación a la amortización del inmovilizado ascendió a
601 millones de ptas., correspondiendo 459 millones a la Fundación
Hospital Alcorcón y 142 millones a la Fundación Hospital Manacor. La
dotación a la amortización realizada por ambas Fundaciones sigue un
criterio de amortización lineal, en función del tipo de inmovilizado.
La dotación a la amortización de los gastos de primer establecimiento
ascendieron a 73 millones, las inmovilizaciones inmateriales a 216
millones y las inmovilizaciones materiales a 312 millones.
Según la información del INSALUD que obra en poder de este Tribunal,
el importe de los inmuebles y de los terrenos adyacentes a los mismos
de ambas Fundaciones a final del ejercicio 1998 ascendía a 18.989
millones de ptas., con una amortización acumulada de 825 millones,
indebidamente contabilizada por el INSALUD. Si las Fundaciones
hubiesen contabilizado previamente los citados inmuebles, la
repercusión en la Cuenta de resultados de ambas Fundaciones
correspondiente a las dotaciones del ejercicio 1998 al 2% anual,
hubieran alcanzado un importe global de 380 millones (277
corresponderían al Hospital de Alcorcón y 103 al Hospital de
Manacor).
Por otra parte, en relación con la amortización de los gastos de
primer establecimiento, por importe de 73 millones de ptas., no ha
sido procedente su consideración como gasto del ejercicio ya que la
Fundación no debió activar aquellos gastos ni calcular amortización
alguna.
El epígrafe de Variación de provisión para insolvencias de la
actividad, dotada por las deudas de ambas Fundaciones pendientes de
cobro de distintos grupos de los deudores ya señalados en el epígrafe
de Clientes por ventas y prestación de servicios, totalizó un importe
de 49 millones de ptas. y se debió a la dotación del ejercicio por
importe de 51 millones (la Fundación Hospital Manacor por 30
millones, y la Fundación Hospital Alcorcón por 21 millones) minorada
en la aplicación de la provisión del ejercicio anterior por 2
millones.
Del epígrafe de Otros gastos corresponden a la Fundación Hospital
Manacor, 264 millones de ptas., y a la Fundación Hospital Alcorcón,
543 millones. A este epígrafe han sido imputados los gastos por
suministros (365 millones), reparaciones y conservación (148
millones), comunicaciones (95 millones) y otros gastos (199
millones).
En el epígrafe de Gastos financieros y asimilados, la Fundación
Hospital Alcorcón ha contabilizado los intereses derivados de los
contratos en régimen de arrendamiento financiero, por importe de 33
millones de ptas., así como los intereses correspondientes a la
póliza de crédito suscrita por la misma Fundación que ascendieron a 4
millones.
En el Cuadro siguiente se recogen los ingresos agregados de la
Fundación Hospital Manacor y Fundación Hospital Alcorcón de los
ejercicios 1997 y 1998, así como sus variaciones absolutas y
relativas.
Cuenta del resultado agregada a 31 de diciembre de 1998
(En millones de ptas.)
El epígrafe de Ventas y otros ingresos ordinarios de la actividad
mercantil ha sido la principal partida de los ingresos,
correspondiendo a ingresos por prestación de asistencia sanitaria, de
los que 6.608 millones de ptas. son de la Fundación Hospital Alcorcón
y 3.914 de la Fundación Hospital Manacor. La facturación efectuada
por ambas Fundaciones al INSALUD, de acuerdo con los contratos-
programas para 1998 formalizados por ambas Fundaciones con el INSALUD
por prestación de servicios de asistencia sanitaria, ascendió a
10.259 millones. De la facturación al INSALUD en concepto de
asistencia sanitaria sustitutoria quedó pendiente de pago a final del
ejercicio un total de 1.522 millones (correspondiendo 999 millones a
la Fundación Hospital Alcorcón y 523 a la Fundación Hospital
Manacor).
En el epígrafe de Otros ingresos, cuyo importe ascendió a 79 millones
de ptas., las Fundaciones han contabilizado, fundamentalmente,
cánones, subvenciones para formación continua y subvenciones del
Instituto de Salud Carlos III, del Fondo de Investigación Sanitaria.
El epígrafe de Trabajos realizados por la entidad para su
inmovilizado correspondió en su integridad a la Fundación Hospital
Alcorcón con un importe de 445 millones de ptas. que, como ya se ha
señalado, ha sido la contrapartida de la cuenta de gastos de primer
establecimiento y representa la capitalización de los gastos de
explotación incurridos por la Fundación en el ejercicio 1998 hasta el
inicio de la actividad sanitaria en marzo de 1998, sin que exista la
debida justificación de este ingreso.
El epígrafe de Ingresos de otros valores negociables correspondió
exclusivamente a la Fundación Hospital Alcorcón como resultado de la
compra-venta de las participaciones en fondos de inversión
mobiliaria. El epígrafe de Otros intereses e ingresos asimilados
correspondió a los ingresos por intereses derivados de las cuentas
corrientes, de los cuales 18 millones de ptas. correspondieron a la
Fundación Hospital Manacor y 3 millones a la Fundación Hospital
Alcorcón.
El epígrafe de Subvenciones traspasadas a resultados ascendió a 208
millones de ptas. y correspondió exclusivamente a la Fundación
Hospital Alcorcón, como contrapartida de la cuenta de Ingresos a
distribuir en varios ejercicios, por la parte imputada a resultados
del ejercicio.
Por otra parte, como se señala en este epígrafe y como se pone de
manifiesto en el subepígrafe II.3.3.3. «Resultado de las Fundaciones»
existieron ingresos indebidamente imputados, porque la Fundación
Hospital Alcorcón activó indebidamente como gastos de establecimiento
un importe de 445 millones de ptas. e imputó como ingreso,
indebidamente, este mismo importe, asimismo procedió a amortizar este
inmovilizado por importe de 73 millones, por lo que los gastos de la
cuenta de resultados deben aumentar en un importe de 372 millones.
Respecto a la liquidación del presupuesto, que forma parte de la
Memoria integrada en las cuentas anuales rendidas a este Tribunal
fuera del plazo legalmente establecido, conviene precisar, que se
trata de un presupuesto no limitativo, en el que aparecen los gastos
e ingresos presupuestarios distinguiendo las «operaciones de
funcionamiento», que se corresponde con las partidas recogidas en la
cuenta de resultados y las «operaciones de fondos» que se
corresponden con la variación de partidas del balance.
El presupuesto inicial de gastos y de ingresos por operaciones de
funcionamiento de ambas Fundaciones ascendió a 9.096 millones de
ptas., en el que se aprobaron modificaciones por importe de 1.918
millones, por lo que el presupuesto total ascendió a 11.014 millones,
del que se ejecutaron 11.273 millones, superando en 259 millones al
presupuesto total, dado que se trata de un presupuesto no limitativo.
La principal partida de los gastos presupuestarios fueron los gastos
de personal que ascendieron a 6.643 millones y la principal partida
de ingresos presupuestarios fueron las ventas por importe de 10.945
millones.
II.7 ANÁLISIS DE LA CONTRATACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL
ÍNDICE
Página
II.7.1 Las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad
Social y la contratación ... 240
II.7.1.1 Consideraciones generales ... 240
II.7.1.2 Análisis global de la contratación de las Entidades Gestoras
y Servicios comunes de la Seguridad Social ... 242
II.7.1.3 El Instituto Nacional de la Seguridad Social y la
contratación ... 249
II.7.1.4 El Instituto Nacional de la Salud y la contratación ...
253
II.7.1.5 El Instituto de Migraciones y Servicios Sociales y la
contratación . 274 II.7.1.6 El Instituto Social de la Marina y la
contratación ... 279
II.7.1.7 La Tesorería General de la Seguridad Social y la
contratación ... 282
II.7.2 Las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales de la Seguridad Social y la contratación ... 287
II.7.2.1 Consideraciones generales ... 287
II.7.2.2 Análisis global de la contratación de las Mutuas ... 288
II.7.2.3 Análisis de los conciertos y de la actividad de las Mutuas
en materia de prevención de riesgos laborales ... 289
II.7.2.4 Análisis de los conciertos de asistencia sanitaria
celebrados por las Mutuas ... 294
II.7.2.5 Análisis de los contratos de adquisición y arrendamiento de
bienes inmuebles ... 298
II.7.2.6 Análisis de los contratos cuyo objeto fue dar publicidad a
las actuaciones de las Mutuas ... 300
II.7.3 La contratación de las Fundaciones sanitarias constituidas al
amparo del Real Decreto-ley 10/1996, de 17 de junio ... 301
II.7.3.1 Consideraciones generales ... 301
II.7.3.2 La contratación de la Fundación «Hospital Manacor» ... 304
Página
II.7.3.3 La contratación de la Fundación «Hospital Alcorcón» ...
305
II.7.3.4 Conclusión final ... 306
El presente apartado II.7. aborda el análisis de la contratación
celebrada durante 1998 en el ámbito de la Seguridad Social por:
a) Las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social
que, de acuerdo con los artículos 59 y 63 del TRLGSS, tienen
naturaleza de entidades de Derecho público y están plenamente sujetas
a la aplicación de las prescripciones de la LCAP en materia de
contratación (artículos 1.3 de la LCAP, 95 del TRLGSS y disposición
adicional sexta de la LOFAGE, que las equiparó en materia de
contratación a los Organismos autónomos), así como al Real Decreto
1221/1992, de 9 de octubre, sobre el patrimonio de la Seguridad
Social.
b) Las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales
de la Seguridad Social que, como entidades colaboradoras en la
gestión de la Seguridad Social de naturaleza asociativa (artículo 68
del TRLGS), no se rigen por la LCAP y están sujetas en materia de
contratación al Derecho privado, si bien con sujeción a determinados
requisitos y autorizaciones contemplados en su normativa específica
(fundamentalmente el Reglamento sobre colaboración de las Mutuas,
aprobado por Real Decreto 1993/1995, de 7 de diciembre y el Real
Decreto 1221/1992, de 9 de octubre, sobre el patrimonio de la
Seguridad Social).
c) Las Fundaciones constituidas al amparo del Real Decreto-Ley 10/
1996, de 17 de junio, sobre habilitación de nuevas formas de gestión
del Instituto Nacional de la Salud (Fundaciones «Hospital Alcorcón»
y «Hospital Manacor») regidas en materia de contratación por el Derecho
privado de acuerdo con sus Estatutos y con la Ley 30/1994, de 24 de
noviembre, de Fundaciones y de Incentivos Fiscales a la Participación
Privada en Actividades de Interés General.
Dadas las particularidades y especialidades que presentan estos tres
tipos de entidades, tanto en su naturaleza y forma de personificación
jurídica como en su régimen de contratación, se aborda de forma
separada el análisis de su contratación en los siguientes epígrafes
II.7.1 (Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad
Social), II.7.2 (Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales de la Seguridad Social) y II.7.3 (Fundaciones
constituidas al amparo del Real Decreto-Ley 10/1996, de 17 de junio).
[Página con imagen]
II.7.1 Las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad
Social y la contratación
II.7.1.1 Consideraciones generales
II.7.1.1.1 Ámbito de la fiscalización
Son objeto de la presente fiscalización los contratos tanto
administrativos como privados recibidos en este Tribunal de Cuentas
para su fiscalización y celebrados en el ejercicio de 1998 por el
Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), el Instituto
Nacional de la Salud (INSALUD), el Instituto de Migraciones y
Servicios Sociales (IMSERSO), el Instituto Social de la Marina (ISM)
y la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS). Debe señalarse
que entre los contratos de la TGSS se incluyen los celebrados en el
ámbito de la Gerencia de Informática de la Seguridad Social (GISS).
Esta última, configurada hasta el ejercicio de 1998 ahora fiscalizado
como Servicio Común sin personalidad propia, carecía de competencias
en materia de contratación por lo que era la TGSS, como Servicio
Común con personalidad jurídica propia a la que estaba adscrita la
GISS, la que contrataba en su nombre. Debe, no obstante, tenerse en
cuenta que con la entrada en vigor en el ejercicio fiscalizado del
Real Decreto 703/1998, de 24 de abril, sobre adscripción y funciones
de la GISS, ésta ha cambiado de naturaleza perdiendo su condición de
Servicio Común sin personalidad jurídica propia pasando a integrarse
orgánicamente en la TGSS como Subdirección General, si bien
funcionalmente depende de la propia TGSS, de la Intervención
General de la Seguridad Social (IGSS) y de las Entidades Gestoras de
la Seguridad Social respecto de los programas y proyectos que afecten
a su competencia respectiva.
Como se verá a continuación, el INSALUD es la Entidad de la Seguridad
Social con mayor importancia relativa en la contratación de la
Seguridad Social, ya que acumula tanto el mayor número de contratos
remitidos para su fiscalización (el 71% de los contratos remitidos
por el conjunto de las Entidades) como el mayor importe de
contratación remitido (75% sobre el total). Para profundizar en el
análisis y en el conocimiento de la contratación celebrada por el
INSALUD, en el presente Informe Anual se incluye un análisis
específico de la instrumentación contractual de las actividades
y servicios prestados en 10 Hospitales del INSALUD (epígrafe II.7.1.4.1
del presente Informe Anual), de las adquisiciones de productos
médicos y farmacéuticos (epígrafe II.7.1.4.2), de las actividades
docentes y de formación en el ámbito del Instituto (epígrafe II.
7.1.4.3), y de la contratación celebrada para la gestión del archivo
de historias clínicas (epígrafe II.7.1.4.4).
Con independencia de la documentación específica requerida y
utilizada por el Tribunal de Cuentas para la realización de este
especial análisis sobre la contratación del INSALUD, las Entidades
Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social han remitido,
directamente o a requerimiento del Tribunal un total de 1.159
contratos para su fiscalización, por un importe global de 165.444,1
millones de ptas., distribuidos del modo que se expresa en el cuadro
n.º 1.
CUADRO N.º 1
CONTRATOS REMITIDOS PARA SU FISCALIZACIÓN (EJERCICIO 1998)
Las cantidades reflejadas tanto en este cuadro como en los restantes
que se integran en el presente apartado II.7.1 se refieren a importes
totales de adjudicación, sin distinguir por tanto si se trata de
expedientes de
contratación que han generado gastos (como los contratos de obras,
suministros, consultoría, asistencia y servicios) o ingresos (como el
caso, por ejemplo, de determinados contratos de gestión de servicios
públicos
que contienen la previsión del pago de un canon, o los contratos
de enajenación o arrendamiento de bienes inmuebles integrantes del
patrimonio de la Seguridad Social). El total de contratos remitidos
para su fiscalización en el ejercicio de 1998 que supusieron ingresos
fue de 100, por un importe conjunto de 9.971,7 millones de ptas.
Como anexos II.7.1-1 y II.7.1-2 figuran dos cuadros con el resumen
general de la contratación remitida para su fiscalización por las
Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social
correspondientes a 1997 y 1998, respectivamente, que facilitan la
comparación entre estos dos ejercicios.
II.7.1.1.2 Objetivos y criterios de la fiscalización
El presente análisis ha tenido como objetivo principal la
determinación del grado en que las Entidades Gestoras y Servicios
Comunes de la Seguridad Social se han ajustado, durante el ejercicio
de 1998, al ordenamiento jurídico vigente en materia de contratación,
analizando el modo en que éstos han adecuado su actividad contractual
a los principios de legalidad, eficiencia y economía, de acuerdo con
los artículos 9.1 de la LOTCu y 27.1 de la LFTCu.
Los artículos 11 a) de la LOTCu, 31 c) y 39.1 de la LFTCu, establecen
que están sujetos a fiscalización por el Tribunal de Cuentas todos
los contratos celebrados por la Administración del Estado y demás
entidades del Sector Público. Partiendo de este principio general, el
ya citado artículo 39.1 de la LFTCu precisa los contratos que se
fiscalizarán en particular, aplicando criterios relacionados con su
cuantía, su naturaleza y su forma de adjudicación, todo ello sin
perjuicio de que el Tribunal pueda reclamar para su fiscalización
cualesquiera otros contratos. A su vez, el artículo 27.3 de la LFTCu
indica que en los procedimientos de fiscalización el Tribunal puede
utilizar las técnicas de auditoría que resulten idóneas a la
fiscalización pretendida, entre las que se encuentran las técnicas de
muestreo, como viene a confirmar el artículo 37 de la LFTCu.
En este contexto, el Tribunal de Cuentas requirió la remisión de
todos los contratos de obras, de suministros, de consultoría,
asistencia y servicios y de trabajos específicos y concretos no
habituales celebrados por las Entidades Gestoras y Servicios Comunes
de la Seguridad Social cuyo importe inicial excediera de 25 millones
de ptas., y todos los contratos de gestión de servicios públicos,
todos los privados, los resueltos, anulados y desiertos, así como los
modificados y adicionales, con independencia de su cuantía y de si
generaron ingresos o gastos. En el caso del INSALUD, además de
requerir la información y documentación específica para el análisis
al que se ha hecho referencia en el anterior epígrafe II.7.1.1.1,
estos criterios se combinaron con los establecidos en el artículo 58
de la LCAP, que fija cuantías superiores en función de la naturaleza
de los contratos.
En el caso de los contratos privados celebrados por la TGSS el
Tribunal reclamó el envío de 56 contratos, seleccionados en función
de su importe y objeto. Como resultado de lo anterior se recibieron
para su fiscalización los 1.159 expedientes de contratación referidos
en el cuadro n.º1 anterior. Los datos incluidos en este Informe Anual
acerca de los contratos remitidos por las entidades para su
fiscalización hacen siempre referencia a estos contratos, salvo
cuando se especifica otra cosa.
Para analizar el grado de cumplimiento del ordenamiento jurídico
vigente de los contratos en sus distintas fases de preparación,
perfección y adjudicación, formalización, afianzamiento, ejecución,
modificación y extinción, según establece el artículo 40.1 de la
LFTCu, y atendiendo a lo previsto en los artículos 27.3 y 37 de la
LFTCu, de los 1.159 expedientes recibidos ha sido seleccionada por el
Tribunal de Cuentas una muestra de contratos para su análisis de
acuerdo con los siguientes criterios:
a) Contratos seleccionados del INSS, el IMSERSO, el ISM y la TGSS:
- Los contratos de obras con presupuesto de licitación de más de 100
millones de ptas.
- Los contratos de suministros con un presupuesto de licitación de
más de 75 millones de ptas.
- Los contratos de consultoría, asistencia y servicios y los de
trabajos específicos y concretos no habituales con un presupuesto de
licitación de más de 75 millones de ptas.
- Los contratos de obras, suministros, consultoría, asistencia y
servicios todos ellos de carácter informático, con un presupuesto de
licitación de más de 25 millones de ptas. El resultado del análisis
de estos contratos se ha incluido en el presente Informe junto con el
de los demás tipos de contratos fiscalizados, si bien debe tenerse en
cuenta que está en curso actualmente la realización de una
«Fiscalización Especial sobre la contratación para la adquisición,
arrendamiento, gestión de la instalación y puesta en funcionamiento
de equipamiento y sistemas informáticos, así como de consultoría y
asistencia y de servicios en materia de informática, por la Seguridad
Social, durante el período 1994 al primer semestre de 1998». Los
resultados adicionales obtenidos en el curso de esta fiscalización se
expondrán en el correspondiente Informe, que contendrá un análisis
más pormenorizado y específico de estos contratos.
- Todos los contratos de gestión de servicios públicos con
independencia de su importe y de si generaron gastos o ingresos.
- Todos los contratos privados con independencia de su importe y de
si generaron gastos o ingresos.
- Todos los contratos resueltos, anulados o declarados desiertos
durante 1998.
- Todos los contratos modificados, complementarios y adicionales.
[Página con imagen]
b) Contratos seleccionados del INSALUD:
- Todos los contratos con un importe de licitación (en los
expedientes que generaron gasto) o de adjudicación (en los
expedientes que generaron ingresos) igual o superior a 150 millones
de pesetas, cualquiera que fuera su naturaleza.
- Además de estos contratos, el Tribunal de Cuentas ha requerido
información y documentación adicionales para realizar el análisis
específico sobre determinados aspectos de la contratación del INSALUD
a que se ha hecho referencia en el anterior epígrafe II.7.1.1.1.,
información y documentación que se detallan en el epígrafe II.7.1.4.
El resultado de la aplicación de estos criterios de selección ha
supuesto que se han analizado los contratos correspondientes a un
total de 410 expedientes (35% sobre el total remitido) por importe de
130.077,6 millones de ptas. (79% sobre el importe total remitido),
según se expone de forma detallada en el cuadro n.º 2, de acuerdo con
la naturaleza de los contratos y su forma de adjudicación.
Estos datos revelan en relación con el ejercicio anterior, que si
bien el número de contratos que conforman la muestra seleccionada ha
descendido (530 contratos en el ejercicio 1997 por 410 en el
ejercicio 1998), el importe total de los expedientes seleccionados ha
aumentado sustancialmente en un 28% (pasando de 101.811,4 millones de
ptas. en 1997 a 130.077,6 millones en 1998).
CUADRO N.º 2
CONTRATOS SELECCIONADOS Y ANALIZADOS (EJERCICIO 1998)
Debe advertirse que, tal y como viene siendo criterio del Tribunal,
los expedientes de contratación fraccionados en lotes o partidas, que
han dado lugar a múltiples adjudicatarios, han sido considerados
desde una perspectiva de unidad económica como un solo contrato por
convocatoria a los efectos de la determinación de su cuantía.
Por lo demás, hay que tener en cuenta que la fiscalización de la
ejecución de los contratos celebrados durante el ejercicio de 1998
cuyo plazo de ejecución se ha prolongado a ejercicios posteriores, se
ha extendido hasta lo ejecutado en el momento de concluir los
trabajos de fiscalización de los expedientes.
Debe por último recordarse que, al igual que en ejercicios
anteriores, se ha hecho un análisis comparado de la evolución de los
importes contratados en 1998 en relación con ejercicios anteriores,
se han comparado los importes contratados por entidades y por la
naturaleza de los contratos y, en fin, se ha complementado el
análisis de la legalidad con el de las posibles consecuencias
económicas que han tenido determinadas prácticas en el incremento del
gasto público, puestos
de manifiesto a lo largo de los distintos apartados de este Informe.
El análisis del grado de cumplimiento de las entidades con sus
obligaciones legales de remitir a este Tribunal de Cuentas los
contratos por ellas celebrados para su fiscalización se realiza en el
epígrafe «II.2. Rendición de cuentas y remisión de contratos» del
presente Informe Anual.
II.7.1.2 Análisis global de la contratación de las Entidades gestoras
y servicios comunes de la Seguridad Social
II.7.1.2.1 Incidencias de carácter general
a) En el ejercicio de 1998, del importe total de la contratación
remitida por las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la
Seguridad Social para su fiscalización por este Tribunal (165.444,1
millones de ptas.), el 25% correspondió a contratos de obras
(41.941,4 millones), el 33% a contratos de asistencia, consultoría
y servicios (54.833,1 millones), el 25% a contratos de
suministros (40.582 millones), el 9% a contratos de gestión de
servicios públicos (14.969,5 millones), y el 8% a contratos privados
(13.118 millones). Se aprecia así que los contratos de consultoría,
asistencia y servicios han consolidado su posición en el conjunto de
la contratación de la Seguridad Social como el tipo de contratos que
generaron más gasto. Su posición relativa sobre el conjunto de la
contratación se ha mantenido con respecto al ejercicio precedente
(33% sobre el total en 1998 frente al 35% en 1997) al igual que la de
los contratos de suministros (25% en 1998 frente al 26% en 1997),
mientras que han ganado importancia la posición relativa de los
contratos de obras (25% en 1998 frente al 11% en 1997) y la de los
contratos privados (4% en 1997 frente al 8% en 1998). En cambio ha
disminuido notablemente el importe y el peso relativo de los
contratos de gestión de servicios públicos remitidos para su
fiscalización, pasando del 24% en 1997 (28.831,4 millones de ptas.)
al 9% en 1998 (14.969,5 millones de ptas).
b) El incremento producido en el importe de los contratos de obras
remitidos para su fiscalización, al que se ha hecho referencia en el
anterior apartado a), se debe fundamentalmente a que los presupuestos
para 1997 de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la
Seguridad Social habían contemplado una importante reducción del 30%
con respecto a 1996 en los conceptos presupuestarios destinados a
«construcciones» dentro del capítulo de Inversiones reales (conceptos
622.1 y 632.1). Esta reducción presupuestaria se ha corregido en los
presupuestos correspondientes a 1998 lo que ha motivado la
recuperación de la posición de la contratación de obras de sus
niveles relativos anteriores a 1997. El acusado descenso de 1997
incidió sobre todo en los nuevos proyectos de obras, destinándose en
aquel ejercicio una parte del presupuesto proporcionalmente mayor que
en ejercicios precedentes a financiar los contratos plurianuales
iniciados en años anteriores. Aquella situación ha dejado de
producirse en 1998 evitando así que pudiera llegar a comprometerse el
equilibrio entre la programación, la flexibilidad presupuestaria y la
continuidad en el incremento y reposición del capital público que
inspira la regulación de los compromisos de gastos que hayan de
extenderse a ejercicios posteriores a aquél en que se autoricen,
contenida en el artículo 61 del TRLGP.
c) Por su parte, el incremento producido en el volumen de la
contratación privada (que ha pasado del 4% en 1997 por importe de
4.159,8 millones de ptas. al 8% en 1998 por importe de 13.118
millones) se ha debido fundamentalmente a la política de enajenación
de bienes inmuebles del patrimonio de la Seguridad Social llevada a
cabo por la Tesorería General de la Seguridad Social, como se
describe con más detalle en el epígrafe II.7.1.7.4 del presente
Informe Anual.
d) Confirmando la tendencia marcadamente decreciente iniciada en el
ejercicio de 1995 y continuada
en los ejercicios de 1996 y 1997, en el presente ejercicio de 1998
no se ha recibido ningún contrato de trabajos específicos y concretos
no habituales para su fiscalización. Esta desaparición de los
contratos de trabajos específicos y concretos no habituales se
explica, fundamentalmente, porque en su mayoría estos contratos
venían celebrándose para la redacción de proyectos y dirección de
obras y la LCAP, en su artículo 197.2 b), incluyó como novedad con
respecto a la legislación anterior, a este tipo de contratos entre
los de consultoría y asistencia. La Ley 53/1999, de 28 de diciembre,
por la que se modifica la LCAP, ha suprimido definitivamente esta
figura contractual, que ya no aparece contemplada en el Texto
Refundido de la LCAP aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de
16 de junio.
e) En sentido contrario, debe destacarse la creciente importancia de
los contratos de consultoría, asistencia y servicios en el ámbito de
la Seguridad Social, que por importe se han situado por delante de
las obras y los suministros, con una tendencia cada vez más marcada
en este sentido, como ya se ha puesto de manifiesto en el anterior
apartado a).
Como señala el preámbulo del Decreto 1005/1974, de 4 de abril, que
reguló por vez primera este tipo de contratos (aún vigente en lo que
no se oponga a la LCAP), estos contratos están estrechamente
vinculados con la actividad ordinaria de la Administración ya que
«constituyen un magnífico instrumento en el quehacer de los órganos
administrativos, que pueden completar así su capacidad de acción, en
caso de insuficiencia de los medios ordinarios de que disponen bien
para atender a necesidades de aquel orden de carácter coyuntural,
bien para prestar determinados servicios que sea preferible confiar
al sector privado por razones de economía o de eficacia, sin
necesidad de una inadecuada ampliación de las unidades
administrativas».
Tanto el Decreto 1005/1974 en su artículo 4, como la propia LCAP en
su artículo 203.1, establecen para estos contratos la necesidad de
incorporar al expediente un «informe del servicio interesado en la
celebración del contrato en el que se justifique debidamente la
insuficiencia, la falta de adecuación o la conveniencia de no ampliar
los medios personales y materiales con que cuenta la Administración
para cubrir las necesidades que se trata de satisfacer a través del
contrato». En este sentido debe destacarse que los expedientes
examinados contenían en la mayor parte de los casos una simple
alusión a la necesidad de contratar y sólo en contadas ocasiones se
explicaban con un cierto detenimiento dichas necesidades. En
cualquier caso, cualquiera que fuera -mayor o menor-el grado de
explicación de las necesidades, no se han incluido en los expedientes
con carácter general informes justificativos, como exige la Ley, ni
estudios de cargas de trabajo que sirvieran de apoyo a tal
justificación, especialmente en aquellos casos en que el objeto de la
contratación coincidía conla actividad de los órganos proponentes de
la contratación.
Las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social no
han resuelto esta situación, que se ha vuelto a repetir en el
ejercicio de 1998, a pesar de que ya había sido puesta de manifiesto
por este Tribunal en Informes Anuales anteriores.
De no abordar con rigor el cumplimiento de estas exigencias legales,
las entidades corren el riesgo de incurrir en la infrautilización de
sus propios medios materiales y personales con una paralela pérdida
del control directo en la actividad que se contrata, al no
desarrollarla ya directamente las entidades, con los riesgos e
implicaciones que ello conlleva, muy especialmente en cuestiones
relacionadas con la informatización y el manejo de los datos de los
ciudadanos que obran en poder de las entidades de la Seguridad Social
(piénsese por ejemplo en los contratos de asistencia para el archivo
externo de historias clínicas por parte de los hospitales, o el
tratamiento informático de datos del personal afiliado o beneficiario
de la Seguridad Social, o de la recaudación, etc.) lo que las sitúa
en una posición de dependencia no deseable o de falta de autonomía
respecto de las empresas que realizan estos trabajos. Esta situación
tiende por otra parte a agravarse en la medida que las partidas
presupuestarias destinadas a este tipo de contratación siguen una
tendencia creciente (lo que posibilita el paralelo crecimiento de la
contratación) y en cambio se congelan las partidas del Capítulo 1
(Gastos de personal) de tal forma que mientras las plantillas de
personal propio permanecen estables, las crecientes necesidades de
las entidades se ven abocadas a ser cubiertas mediante la
contratación externa, con los riesgos aparejados que ello conlleva,
tal y como se acaba de señalar1.
En todo caso las entidades deben definir y ponderar adecuadamente la
totalidad de los intereses públicos en juego y valorar no sólo sus
necesidades de contratación inmediatas, sino la repercusión que la
contratación de un servicio pueda tener sobre otros intereses
públicos en presencia, como son, desde luego, la tutela, protección
y garantía de los datos personales gestionados y manejados por las
entidades de la Seguridad Social, ya que su confidencialidad
constituye un derecho de los ciudadanos digno de protección. En el
epígrafe II.7.1.4.4 de este Informe se hace especial referencia a
esta cuestión en relación con el «Análisis de la contratación
celebrada para la gestión del archivo de historias clínicas en el
INSALUD».
f) Con carácter general debe ponerse de manifiesto, como ya viene
haciendo este Tribunal en Informes anteriores, que las entidades de
la Seguridad Social, con la excepción del IMSERSO, no han solicitado
en la generalidad de los expedientes relativos a los suministros de
material informático, ni tampoco en los relativos a los servicios de
contenido informático, los informes de la Comisión Interministerial
de Adquisición de Bienes y Servicios Informáticos (CIABSI), cuando
estos resultaban preceptivos según el Decreto 2572/1973, de 5 de
octubre, y el Real Decreto 533/1992, de 22 de mayo, por entender que
el ámbito de aplicación de estas normas se circunscribe a los
Departamentos de la Administración Civil del Estado y sus Organismos
Autónomos y no a la Seguridad Social.
A juicio de este Tribunal, como viene insistiendo en sus Informes
Anuales anteriores, el Decreto 2572/1973, de 5 de octubre, resulta de
plena aplicación a las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la
Seguridad Social. A los argumentos aportados por el Tribunal en
Informes anteriores acerca de la plena aplicación de la legislación
complementaria de la LCAP (entre la que se encuentra el citado
Decreto 2572/1973) a las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la
Seguridad Social, cabe añadir que la Orden de 16 de septiembre de
1996, por la que se regula la composición y funcionamiento de la
Comisión Ministerial de Informática (CMI) del Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales, atribuye a dicha Comisión, en relación con los
expedientes de contratación de bienes y servicios informáticos, «...
su remisión, cuando proceda, a la Comisión Interministerial de
Adquisición de Bienes y Servicios Informáticos». En este contexto,
las entidades han manifestado que la CMI, en su sesión de 19 de
noviembre de 1996, acordó «recabar el informe técnico de la CIABSI
para todos aquellos expedientes relativos a bienes de adquisición no
centralizada cuyo importe sea igual o superior a cien millones de
ptas. y también para aquellos en los que, no superándose esa
cantidad, concurrieran razones que así lo aconsejaran, a juicio de la
propia Comisión».
Con esta actuación la CMI del Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales ha podido vulnerar el principio de legalidad a que están
sujetos los poderes públicos pues la determinación de la procedencia
de la remisión de los expedientes a la CIABSI en modo alguno
corresponde efectuarla libre y discrecionalmente a la CMI, sino que
es precisamente el Decreto 2572/1973, en relación con el Real Decreto
533/1992, el que establece esa procedencia.
Además, en el ejercicio de 1998 el argumento sostenido por las
Entidades acerca de la improcedencia de aplicación de estos Decretos
por no tener las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la
Seguridad Social carácter de Organismos autónomos, ha perdido
definitivamente su fundamento con la entrada en vigor de la Ley 6/
1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado (LOFAGE), que en su disposición
adicional sexta en
----------
1 Estas cuestiones han sido objeto de un estudio detallado en la
«Fiscalización Especial sobre la contratación para la adquisición,
arrendamiento, gestión de la instalación y puesta en funcionamiento
de equipamiento y sistemas informáticos, así como de consultoría y
asistencia y de servicios en materia de informática, por la Seguridad
Social, durante el período 1994 al primer semestre de 1998»
actualmente en su fase final de tramitación.
[Página con imagen]
relación con su artículo 49 equipara expresamente, en cuanto al
régimen contractual aplicable, a las Entidades Gestoras y Servicios
Comunes de la Seguridad Social con los Organismos autónomos.
II.7.1.2.2 Incidencias que afectan a los principios de publicidad,
concurrencia, igualdad y no discriminación.
Las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social
acudieron al concurso y a la subasta -formas de adjudicación que
garantizan plenamente los
principios de publicidad, concurrencia, igualdad y no discriminación-
para la adjudicación de contratos por un importe global de 117.589,9
millones de ptas., lo que representa el 71% de la contratación. A su
vez, las entidades contrataron mediante procedimiento negociado,
modificaciones contractuales o la concertación de prórrogas de
contratos preexistentes -que por ser formas de contratación que no
garantizan en su plenitud los principios antes referidos están
limitadas y tasadas por la LCAP-hasta un total de 47.854,1 millones
de ptas. alcanzando el 29% del total contratado por las entidades,
tal y como se refleja en el siguiente cuadro n.º 3.
CUADRO N.º 3
Estos datos, puestos en relación con los del ejercicio precedente,
revelan una tendencia positiva hacia el recurso por parte de las
Entidades del concurso y la subasta como formas normales de
adjudicación de los contratos tal y como viene reclamando este
Tribunal de Cuentas en sus Informes Anuales anteriores. Así, si en
1997 el importe de los contratos adjudicados en régimen de
concurrencia plena (concurso y subasta) ascendió a 75.989,1 millones
(64% del gasto total fiscalizado) y el importe de los contratos
adjudicados en régimen de concurrencia limitada (procedimiento
negociado, prórrogas y modificaciones contractuales) ascendió a
41.979,4 millones (36% sobre el total fiscalizado), en 1998 estas
cifras se situaron respectivamente en 117.589,9 millones de ptas.
(71% sobre el total) y 47.854,1 millones (29% sobre el total).
Con respecto a las formas de adjudicación de los contratos seguidas
por las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social
cabe hacer las siguientes consideraciones:
a) Se han recibido en el ejercicio de 1998 para su fiscalización 216
prórrogas de contratos, por importe de 20.860,7 millones de ptas., lo
que supuso el 13% del gasto total remitido para su fiscalización. El
INSALUD, con un total de 191 prórrogas por importe de 19.605,3
millones ha sido la entidad que más prórrogas y por mayor importe ha
remitido para su fiscalización.
El recurso sistemático a las prórrogas, que en algunos casos no
estaban previstas contractualmente o sobrepasaban los plazos de
duración previstos por la LCAP, supone la quiebra de los principios
de publicidad, igualdad y concurrencia ya que, por la vía de hecho,
el mismo contratista ha seguido prestando los servicios, en ocasiones
durante años, sin haber concurrido en igualdad de oportunidades con
otros posibles licitadores y sin haber dado publicidad alguna a la
prórroga de su contrato.
b) El procedimiento negociado se empleó en 232 ocasiones por importe
de 20.831,1 millones de ptas., lo que supone el 20% de los contratos
remitidos y el 13% de su importe total. Con carácter general, debe
recordarse que el artículo 76 de la LCAP califica al concurso y a la
subasta como las formas normales de adjudicación de los contratos.
Los supuestos de adjudicación mediante procedimiento negociado se
establecen de forma tasada en los artículos 140, 141, 160.2, 182,
183, 210 y 211 de la propia LCAP. Pues bien, en la mayoría de las
ocasiones la justificación de las razones para acudir a esta
excepcional modalidad de adjudicación ha resultado insuficiente,
limitándose las entidades en la mayoría de los casos, a la simple
invocación o reproducción literal de los correspondientes apartados
de los citados artículos de la LCAP que establecen las posibles
causas para acudir a este procedimiento de adjudicación. Debe en este
sentido insistir este Tribunal, un año más, en que no sólo basta con
invocar la causa para acudir a esta modalidad de adjudicación, sino
que el órgano contratante debe acreditar y fundamentar que se
encuentra realmente ante una de ellas.
c) El concurso se empleó como forma de adjudicación en 549 ocasiones,
por importe de 106.327,9 millones de ptas. lo que supone el 47% de
los contratos remitidos por las Entidades Gestoras y Servicios
Comunes de la Seguridad Social para su fiscalización y el 64% de su
importe.
En particular la fiscalización de los contratos de obras adjudicados
por concurso ha puesto de manifiesto, como en años anteriores, la
especial complejidad de su fase preparatoria, por lo que se hace
necesario que las entidades presten especial atención a los criterios
seguidos para llevarla a cabo. Los informes que emitieron las
unidades competentes sobre aspectos técnicos de las ofertas,
resultaron en general determinantes de la adjudicación. A menudo
estos informes valoraron aspectos
ofertados como controles de calidad suplementarios o la reducción de
los plazos de ejecución. Sin embargo, y a pesar de que estos aspectos
pudieron ser un factor importante para la adjudicación, han sido muy
frecuentes posteriores modificaciones contractuales e incumplimientos
de los plazos de ejecución, que desvirtuaron las razones que en su
momento justificaron la adjudicación, y que alteraron de hecho las
condiciones iniciales de igualdad en que se encontraban las empresas
licitadoras que concurrieron al procedimiento. Por otra parte, al
convertirse los modificados en una práctica habitual, pudieron
encubrir contrataciones, en muchos casos por importes elevados, al
margen de los principios de publicidad y concurrencia que informan la
contratación pública.
Por otra parte, ha resultado habitual la inclusión de la experiencia
como criterio objetivo de adjudicación de los concursos cuando la
experiencia no se configura por la LCAP como criterio de adjudicación
sino como elemento acreditativo, por sí sólo o en unión de otros
posibles, de la solvencia técnica o profesional que el artículo 15 de
la LCAP exige para contratar. Este artículo prescribe, además, la
sustitución de este requisito por la correspondiente clasificación
cuando ésta sea exigible, por lo que resulta improcedente la
valoración posterior de este aspecto. Esta práctica no es, en
definitiva, acorde con la legislación vigente y fácilmente puede
derivar en una efectiva restricción de la libre concurrencia, máxime
si, como sucede en ocasiones, se prima la valoración de las
anteriores relaciones contractuales entre el licitador y el órgano de
contratación.
d) La subasta ha sido utilizada como forma de adjudicación de los
contratos de obras en 20 ocasiones, por importe de 870,1 millones de
ptas., lo que supone un 13% de los contratos remitidos y un 2% de los
importes totales contratados en obras por las entidades de la
Seguridad Social. El INSS, el ISM y la TGSS utilizaron este
procedimiento en 1998, al igual que sucedió en el ejercicio de 1997
recuperando este procedimiento como forma normal de adjudicación de
los contratos. En este sentido, el ISM utilizó de forma casi
exclusiva la subasta para la adjudicación de las obras contratadas en
1998 (el 92% del gasto en obras fue adjudicado mediante subasta), la
TGSS recurrió a la subasta en la mayoría de las ocasiones (el 55% del
gasto en obras fue adjudicado mediante subasta) y el INSS lo hizo en
menor medida (el 17% del gasto en obras fue adjudicado mediante
subasta). En cambio el INSALUD (a pesar de su mayor volumen de
contratación) y el IMSERSO no lo utilizaron en ninguna ocasión, como
tampoco hicieron en 1997.
A pesar del avance en la utilización de la subasta por parte del
INSS, el ISM y la TGSS, debe tenerse en cuenta que el INSALUD ha sido
en 1998 -al igual que en años anteriores-la Entidad que ha absorbido
un mayor volumen de gasto en obras (90% del total) por lo que una
valoración en términos absolutos sobre el conjunto de las Entidades,
pone de manifiesto que el
gasto total en obras adjudicado mediante subasta sigue siendo
únicamente del 2%, lo que desvirtúa el sentido del artículo 76 de la
LCAP que califica la subasta como forma normal de adjudicación.
II.7.1.2.3 Incidencias que afectan al ejercicio de las competencias
para contratar
El artículo 70 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas
Fiscales, Administrativas y del Orden Social atribuyó a partir del 1
de enero de 1998 -fecha de su entrada en vigor-competencias al
Interventor General de la Seguridad Social para la celebración de
contratos, confiriéndole la condición de órgano de contratación. El
mismo precepto le atribuyó también las correspondientes competencias
para la disposición de gastos y el reconocimiento de obligaciones,
así como para la administración y gestión de los créditos
comprendidos en una nueva Sección presupuestaria independiente
dedicada al «Presupuesto de la Intervención General de la Seguridad
Social» dentro de los Presupuestos de la Seguridad Social, como ya se
ha puesto de manifiesto en el epígrafe II.6.1.3. del presente Informe
Anual.
A pesar del contenido y alcance de estas previsiones legales, la
Intervención General de la Seguridad Social (IGSS) no ha remitido al
Tribunal de Cuentas ningún contrato por ella celebrado en el
ejercicio de 1998.
En cambio constan en este Tribunal de Cuentas dos contratos,
celebrados en 1998 por la Tesorería General de la Seguridad Social
con el siguiente objeto:
- Expte. n.º 6320/98: «Adquisición de mobiliario con destino a las
oficinas de la Intervención General de la Seguridad Social en la
calle Villanueva, 2, de Madrid».
- Expte. n.º 98/2417: «Servicio de colaboración para la realización
de auditorías para la Intervención General de la Seguridad Social en
el sector de Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales de la Seguridad Social».
En ambos casos se trataba de contratos cuya ejecución correspondía
plenamente al ámbito competencial de la Intervención General de la
Seguridad Social. En cambio, ésta no hizo uso de las competencias que
en materia de contratación y de gestión del gasto le había atribuido
el antes citado artículo 70 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre y,
a la inversa, la Tesorería General de la Seguridad Social ejerció, al
tramitar y celebrar estos contratos, unas competencias que, por Ley,
ya no le correspondían.
Requerida la Tesorería General de la Seguridad Social acerca del
ejercicio por su parte, de competencias contractuales que, por Ley,
correspondían a otro órgano (a la Intervención General de la
Seguridad Social en este caso), este servicio Común ha dado traslado
a este Tribunal de Cuentas de un informe emitido por la Subdirección
General de Organización, Planificación y Gestión de Recursos de la
Intervención General de la Seguridad Social de fecha 31 de marzo de
2000, relativo al antes citado expediente de contratación n.º 98/
2417, en el que manifiesta lo siguiente:
«Teniendo en cuenta que a la fecha de entrada de la citada norma (la
Ley 66/1997, de 30 de diciembre ) ya se habían elaborado los
presupuestos para 1998 sin que se hubiese llevado a cabo la previsión
contenida en su artículo 70 de la citada Ley, en el ejercicio 1998,
al igual que en ejercicios anteriores, el crédito necesario para la
financiación de las auditorías a realizar con firmas privadas
a Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, estaba
incluido en el presupuesto de la Tesorería General de la Seguridad
Social, por lo que le correspondía a ésta la contratación de dichas
auditorías con cargo a sus presupuestos.»
Sin perjuicio de lo señalado en el epígrafe II.6.1.3 de este Informe
acerca de la falta de acompasamiento y ajuste entre la Ley 66/1997,
de 30 diciembre y la Ley 65/1997, de 30 de diciembre, de Presupuestos
Generales del Estado para 1998 en este concreto aspecto, desde un
estricto punto de vista jurídico, a juicio de este Tribunal de
Cuentas, la distribución de créditos presupuestarios en ningún caso
puede justificar un cambio en la atribución de competencias
establecidas por Ley, por lo que esta situación debió resolverse
mediante el recurso a las modificaciones presupuestarias
correspondientes, al amparo del TRLGP. En este sentido, y a mayor
abundamiento, el Real Decreto 622/1998, de 17 de abril, por el que se
determina la naturaleza, estructura y funciones de la Intervención
General de la Seguridad Social, habilitó en su disposición final
primera a los Ministros de Economía y Hacienda y de Trabajo y Asuntos
Sociales para dictar cuantas disposiciones fueran necesarias para su
desarrollo y ejecución, lo que no se tradujo en las oportunas
modificaciones presupuestarias.
De conformidad con el artículo 12 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, «la competencia es irrenunciable
y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la
tengan atribuida como propia».
La competencia para contratar en el ámbito de la IGSS correspondía,
por Ley, en 1998 al Interventor General de la Seguridad Social, y en
cambio esta competencia fue ejercida de hecho por los órganos de la
Tesorería General de la Seguridad Social por lo que estos contratos
pudieron haber incurrido en un vicio de nulidad de pleno derecho al
haber sido tramitados y celebrados por un órgano manifiestamente
incompetente, de acuerdo con los artículos 63 a) de la LCAP y 62.1.b)
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
II.7.1.2.4 Incidencias que afectan a la ejecución de los contratos.
Todas las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad
Social han visto afectada la ejecución
de los contratos de obras por ellos celebrados con retrasos
y modificaciones contractuales que han alterado los costes y los plazos
de terminación inicialmente previstos.
Las modificaciones en contratos de obras remitidas en 1998 para su
fiscalización ascendieron a 57 (sobre un total de 155 expedientes)
por un importe total de 3.531,6 millones de ptas., siendo el INSALUD
la Entidad que por mayor importe realizó modificados, alcanzando los
2.792,1 millones.
Con carácter general debe recordarse que el artículo 102 de LCAP
prevé la posibilidad de introducir modificaciones en los contratos
por razones de interés público y «siempre que sean debidas a
necesidades nuevas o causas imprevistas, justificándolo debidamente
en el expediente».
Sin embargo, este Tribunal ha constatado de nuevo, sin que las
Entidades hayan tomado ninguna medida para remediarlo, que un gran
número de modificaciones incluyeron mejoras, adaptaciones a la
normativa, o reformas que eran perfectamente previsibles o incluso
fáciles de poder ser conocidas en el momento de redactar los
proyectos iniciales y sin embargo no fueron incluidas en ellos. En
este sentido, los proyectos incompletos o poco exhaustivos exigieron
la aprobación posterior de sucesivas modificaciones que acarrearon
incrementos en los costes que, en general, pudieron desvirtuar las
bajas inicialmente conseguidas en la licitación.
Cuestión igualmente importante es que estas modificaciones llevaron
aparejados retrasos, en la mayor parte de los casos
desproporcionados, en la ejecución de las obras (prórrogas,
ampliaciones de plazo o suspensiones temporales) que resultaron
perjudiciales para el interés social, al retrasar la entrega del bien
al uso público. En este sentido llama especialmente la atención la
lentitud en la aprobación de las modificaciones, que ha provocado que
las obras se suspendieran, con autorización explícita o sin ella, por
períodos de tiempo que en no pocas ocasiones superaron ampliamente a
los incrementos de plazo de ejecución directamente derivados de la
modificación, lo que no se compadece con el carácter urgente que el
artículo 146.3 de la LCAP atribuye a los expedientes de modificación,
y menos aún en el caso del procedimiento sumario establecido por el
artículo 146.4 de la misma LCAP.
Por todo ello un año más, este Tribunal debe reclamar, por necesaria,
una mayor diligencia de las entidades contratantes en la elaboración
y supervisión de los proyectos de obras, de modo que comprendan todos
y cada uno de los elementos necesarios para su ejecución, evitando
así las modificaciones de los contratos y exigiendo, cuando se
deduzca que éstas se deben a defectos o imprevisiones imputables a
sus autores o supervisores, las correspondientes responsabilidades
mediante la apertura de las investigaciones previstas en el artículo
154 del RGCE.
[Página con imagen]
II.7.1.2.5 Incidencias que afectan al pago del precio de los
contratos
De nuevo en este ejercicio de 1998, el Tribunal ha fiscalizado con
carácter específico la gestión de los pagos a los contratistas para
comprobar la adecuación de la actuación de las Entidades Gestoras y
de la TGSS en esta materia a la LCAP. De acuerdo con su artículo
100.4 la Administración tiene la obligación de abonar el precio de
los contratos dentro de los dos meses siguientes a la fecha de la
expedición de las certificaciones de obras o de los correspondientes
documentos que acrediten la realización total o parcial del contrato,
y si se demorase, debe abonar de oficio al contratista, a partir del
cumplimiento de dicho plazo de dos meses, el interés legal del dinero
incrementado en 1,5 puntos, de las cantidades adeudadas.
A tal efecto, las comprobaciones efectuadas por el Tribunal se han
realizado sobre un total de 2.220 pagos correspondientes a 295
expedientes de contratación. Para comprobar los retrasos en los
plazos de tramitación se ha tenido en cuenta el plazo transcurrido
desde la entrada de la factura en el Registro de cada entidad, cuando
ha existido constancia de esta fecha en la documentación remitida al
Tribunal de Cuentas, hasta la fecha en que se ha validado por la TGSS
como caja pagadora el documento en virtud del cual se extinguió
mediante su pago la obligación reconocida. En defecto de aquel dato,
la fecha inicial
tenida en cuenta para el cómputo de eventuales retrasos en los pagos
ha sido la de validación del documento que contenía la propuesta de
pago, lo que ha dejado en estos casos fuera del cómputo el tiempo
transcurrido hasta dicha fecha desde la recepción de la factura. De
lo expuesto se deduce que las demoras puestas de manifiesto
a continuación tienen el carácter de mínimas, por lo que las
efectivamente producidas han sido, razonablemente, más numerosas y de
mayor entidad.
A estos efectos, el Tribunal de Cuentas ha reclamado a las distintas
entidades la documentación acreditativa de que la TGSS efectuó el
pago del precio convenido, con indicación del importe y de la fecha
de abono. También requirió este Tribunal, para el supuesto de que no
se hubiese efectuado aún el pago, certificación de que la deuda
correspondiente estaba incluida en la relación nominal de acreedores,
así como justificación de las razones de no haber efectuado aún dicho
pago. A este requerimiento, las entidades contestaron
fundamentalmente aportando dos tipos de documentos: bien listados del
Sistema Integrado de Contabilidad de la Seguridad Social (SICOSS),
bien certificados expedidos por la TGSS en los que constaban las
fechas de pago o la inclusión de la deuda en la relación nominal de
acreedores.
El resultado de las comprobaciones sobre la realización del pago en
el plazo previsto por la LCAP se incluye en el siguiente cuadro:
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Además de los retrasos constatados reflejados en el cuadro anterior,
cabe hacer las siguientes consideraciones:
a) Con carácter general, las entidades no han efectuado de oficio el
abono de los intereses previstos legalmente como consecuencia de los
retrasos en los pagos, incumpliendo en este aspecto radicalmente la
LCAP. En efecto, de los 126 expedientes con retraso comprobados por
este Tribunal sólo constan 5 casos en los que el INSALUD abonó los
intereses generados por dicho retraso y, en todo caso, previa
reclamación de las empresas contratistas.
b) En la casi totalidad de los casos en que el Tribunal ha requerido
información acerca de la fecha en que se ha efectuado el pago
material del precio de los contratos, las entidades han debido
dirigirse a la TGSS, como caja pagadora, con objeto de que les
facilitara dicho dato, ya que les era desconocido y no podían
justificarlo al Tribunal. De ello cabe deducir la falta de diligencia
por parte de las entidades en el control del cumplimiento
de sus obligaciones, lo que entre otros casos explica,
aunque en ningún modo justifica, que las entidades no pagaran los
intereses de demora, ya que difícilmente pudieron instruir
expedientes para su abono cuando desconocían su procedencia y entidad
al no conocer la fecha del pago efectivo de la obligación reconocida.
Esta situación de desconocimiento es especialmente grave teniendo en
cuenta que las entidades cuentan con el SICOSS como instrumento de
conocimiento de estos datos, de acceso común a todas las entidades de
la Seguridad Social.
II.7.1.3 EL Instituto nacional de la seguridad social y la
contratación
El INSS ha remitido para su fiscalización en 1998 un total de 45
expedientes por importe de 3.495,8 millones de ptas., según se
detalla en el cuadro n.º 4, lo que representa el 4% del conjunto de
la contratación remitida por las Entidades Gestoras y Servicios
Comunes de la Seguridad Social.
CUADRO N.º 4
CONTRATOS DEL INSS RECIBIDOS (1998)
Estos datos, comparados con los del ejercicio precedente, muestran un
importante incremento del 45% en el número de contratos respecto de
1997, en el que los contratos remitidos para su fiscalización fueron
31, si bien se ha producido un descenso en el importe contratado
pasando de 3.705,9 millones en 1997 a 3.495,8 millones en 1998 (un
5,6% menos). Aunque se ha producido un incremento del volumen de
gasto contratado en obras (de 934,1 millones en 1997 se ha pasado a
1.779,6 millones en 1998) y en suministros (178,8 millones en 1997 y
546,6 en 1998), el descenso global se debe fundamentalmente a la
disminución del volumen
de contratación de consultoría, asistencia y servicios tal y como
se refleja más adelante en el epígrafe II.7.1.3.2 correspondiente al
análisis de este tipo de contratos. El INSS no ha remitido ningún
contrato que haya generado ingresos, como tampoco lo hizo en
ejercicios anteriores.
De acuerdo con los criterios de selección expuestos en el apartado
II.7.1.1.2. de este Informe, se ha analizado una muestra de 27
contratos por importe de 2.972,1 millones de ptas., lo que representa
el 60% de los contratos remitidos y el 85% de su importe, según se
exponemás detalladamente en el cuadro n.º 5.
[Página con imagen]
CUADRO N.º 5
CONTRATOS DEL INSS SELECCIONADOS Y ANALIZADOS (1998)
II.7.1.3.1 Contratos de obras del INSS
Los 14 contratos de obras remitidos para su fiscalización en 1998
sumaron un importe total de 1.779,6 millones de ptas., lo que
representa el 4% de la inversión realizada en obras durante este
ejercicio por el conjunto de entidades de la Seguridad Social. Estas
cifras revelan un importante incremento del 90% con respecto al
ejercicio precedente (en que el INSS remitió a este Tribunal para su
fiscalización 4 contratos por importe de 934,1 millones de ptas.),
derivado, al igual que sucede con las demás entidades, de la
recuperación presupuestaria en obras puesta de manifiesto en el
epígrafe II.7.1.2.1b) de este Informe.
La selección de los contratistas se produjo en 5 casos mediante
subasta, por un importe de 300,8 millones de ptas. (17% del total
contratado), 5 expedientes por importe de 504,4 millones (28% del
total contratado) fueron modificaciones de contratos anteriores, 3
contratos fueron adjudicados por concurso por importe de 947 millones
de ptas (53% del total) y 1 por procedimiento negociado por importe
de 27,2 millones de ptas. (2% del total).
Se han analizado 10 expedientes de los 14 remitidos, de los que cabe
destacar las siguientes incidencias:
Las obras de reparación de la estructura del sótano y viales en el
edificio sede de los Servicios Centrales del INSS en Madrid,
adjudicadas por un importe inicial de 136,6 millones de ptas.,
comenzaron con un acta de comprobación del replanteo negativa el 25
de abril de 1997 al requerir las obras una previa comprobación del
estado del edificio (forjado del techo del primer sótano), lo que
revela la imprevisión técnica al respecto del Proyecto, que había
sido aprobado por el INSS tan solo 5 meses antes. Transcurridos 2
meses, el 16 de junio
de 1997, se levantó el acta de comprobación del replanteo positiva
con la previsión -aún antes del inicio de las obras-de introducir
modificaciones en el Proyecto que afectaban a la cubierta del primer
sótano. La fecha de terminación de las obras prevista era entonces el
17 de octubre de 1997. No obstante, tras la aprobación de un proyecto
modificado (formalizado el 30 de marzo de 1998) y de un
complementario (formalizado el 2 de julio de 1998) y de las
ampliaciones de plazo debidas a las «circunstancias climatológicas
adversas», a los «nuevos sistemas constructivos que se emplearán», a
las «pruebas de carga» y a distintas propuestas de mejora de las
obras aprobadas por el INSS, las obras se recibieron mediante acta de
recepción de 23 de febrero de 1999, es decir, 16 meses después de la
fecha inicialmente prevista. El coste final de las obras fue de 191,1
millones de ptas., un 39,94% superior al coste inicialmente previsto
en el contrato.2
Durante 1998 se formalizaron un modificado y un contrato
complementario, el 27 de marzo de 1998 y el 30 de octubre de 1998
respectivamente, ambos en relación con las obras de construcción del
edificio sede de la Dirección Provincial del INSS de Baleares en
Palma de Mallorca. El contrato inicial se había celebrado el 2 de
agosto de 1995 con un plazo de ejecución previsto de 24 meses (las
obras se iniciaron el 30 de agosto de 1995 por lo que la obra debió
terminar el 30 de agosto de 1997) y un presupuesto de 784,5 millones
de ptas. No obstante, la autorización de una prórroga de 5 meses, la
formalización de un primer modificado en
----------
2 No se aceptan las alegaciones en las que el INSS manifiesta que el
coste final de las obras no excedía de los presupuestos de
licitación. El importe de adjudicación es el precio que
definitivamente se obliga a pagar la Administración por una
determinada obra. En ningún caso la LCAP ampara la posibilidad de que
la diferencia entre el importe de licitación y de adjudicación pueda
ser utilizado como margen para la posterior aprobación de modificados
u obras complementarias.
1996 por 59,5 millones de ptas. y la formalización en 1998 de un
segundo modificado por 94,6 millones y de un complementario por 185
millones, unido a una revisión de precios por importe de 17,1
millones hicieron que la ejecución de la obra se extendiera hasta
mayo de 1999 acumulando un retraso de 20 meses sobre el plazo
inicialmente previsto y con un incremento del coste de un 45,3% (de
un presupuesto inicial de 784,5 millones de ptas, se pasó a un gasto
total de 1.310,3 millones). Además, si bien los porcentajes de las
modificaciones contractuales no superaron el 20% autorizado por la
ley, como tampoco lo superó el complementario, lo cierto es que las
razones aducidas para la elaboración del proyecto complementario («
introducir suelo técnico en el pavimento del edificio, así como un
cableado estructural») no se diferenciaron sustancialmente de las
empleadas para justificar los modificados («hacer las modificaciones
y mejoras necesarias por los avances tecnológicos para adecuar la
calidad de los elementos de los edificios»), máxime teniendo en
cuenta que el artículo 141 d) de la LCAP define las obras
complementarias como aquéllas «que no figuren en el proyecto, ni en
el contrato, pero que resulte necesario ejecutar como consecuencia de
circunstancias imprevistas». Parece por tanto que la tramitación del
expediente para la ejecución de las obras complementarias obedeció
más a razones formales (evitar que fuera sobrepasado el 20%
autorizado por Ley para las modificaciones, ya cubierto por dos
expedientes de este tipo) que a razones materiales reales3. Por lo
demás, la fianza fue calculada en los expedientes modificados y
complementarios respecto del presupuesto de adjudicación y no sobre
el de licitación, como establece el artículo 37.1 de la LCAP.
El contrato para la «Redacción del proyecto, dirección y ejecución de
las obras de construcción del edificio para la nueva sede de la
Dirección Provincial del INSS en Asturias» fue adjudicado el 23 de
noviembre de 1998 por un importe 794,2 millones de ptas. Este
contrato tenía una naturaleza mixta al adjudicarse de forma conjunta
el proyecto y la obra. A pesar de que la parte de la ejecución de
obra constituye en este tipo de contratos la prestación económica
principal, el Pliego de Claúsulas Administrativas Particulares del
contrato lo definió como contrato de consultoría, asistencia y
servicios, prevaleciendo así para su calificación la parte
de elaboración del proyecto, de importancia económica menor4. La LCAP
contempla en su artículo 122 la posibilidad de que se adjudiquen de
forma conjunta este tipo de contratos, pero no los regula de forma
pormenorizada. Este tipo de expediente presenta, con respecto al
procedimiento común de tramitación separada de estos contratos,
dificultades adicionales para su adjudicación toda vez que deben
establecerse criterios de valoración unitarios que, sin embargo, se
deben referir a prestaciones muy distintas (por un lado los criterios
para la adjudicación del proyecto, y por otro los criterios para la
valoración de la ejecución de la obra). Estas dificultades advertidas
en la fase de adjudicación pueden tener también su reflejo en la fase
de ejecución: en efecto, según se haya primado más uno u otro aspecto
puede resultar adjudicado el mejor proyecto pero no la mejor
ejecución o, a la inversa, la mejor ejecución pero no el mejor
proyecto. Otro inconveniente fundamental de este procedimiento es que
sólo permite la licitación a quienes reúnan los requisitos de
capacidad para contratar tanto en el ámbito de la redacción de
proyectos como en el de ejecución de obras, excluyendo por este hecho
a muchos posibles adjudicatarios que, especializados y clasificados
en alguno de estos campos no lo estén en el otro, limitando de este
modo, de forma sustancial, la competencia. Por todo ello, el recurso
a la adjudicación conjunta del proyecto y la ejecución de la obra, si
bien está amparado por la LCAP, debe realizarse con carácter
restrictivo y en todo caso, a juicio de este Tribunal, debe estar
avalado por ponderadas razones técnicas que justifiquen este
procedimiento. Sin embargo, en el expediente la única justificación
aducida por el INSS fue «la conveniencia de reducir la carga
financiera que soporta el Instituto en concepto de gastos de
arrendamiento y la minoración del plazo total empleado en la
construcción del inmueble» que, a juicio de este Tribunal, resulta
insuficiente para amparar el recurso a la adjudicación conjunta de
este tipo de contratos.
II.7.1.3.2 Contratos de consultoría, asistencia y servicios del INSS.
El INSS ha remitido a este Tribunal un total de 23 contratos de
consultoría, asistencia y servicios correspondientes a 1998, por un
importe de 1.169,5 millones de ptas., lo que representa el 2% del
importe total de los contratos de esta naturaleza remitidos por las
Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad
----------
3 No se acepta la alegación en la que el INSS manifiesta que el
proyecto complementario se redactó para satisfacer necesidades
surgidas con posterioridad a la redacción del proyecto principal
consecuencia de circunstancias imprevisibles, ya que la existencia de
esas necesidades, surgidas con posterioridad, confirma la crítica
efectuada por este Tribunal en el presente Informe, pues precisamente
el artículo 102 de la LCAP exige que las modificaciones de los
contratos sean debidas a «necesidades nuevas» o «causas imprevistas».
Además el INSS cita en su alegación el Real Decreto Legislativo 2/
2000, que no es aplicable al contrato a que se refiere la alegación
(ni tampoco a sus modificados y complementarios), dado que no había
entrado en vigor en el ejercicio fiscalizado (1998). En cualquier
caso, el Real Decreto Legislativo 2/2000 tampoco presenta diferencias
sustanciales respecto de lo establecido por la LCAP en cuanto a la
delimitación entre modificaciones de contratos de obra y obras
complementarias.
4 No se acepta la alegación del INSS de que el Pliego de cláusulas
administrativas particulares que rige el concurso n.º 36/1998 es de
obras, y no de consultoría, asistencia y servicios como se pone de
manifiesto en el presente Informe, puesto que lo cierto es que la
cláusula 2 (Régimen Jurídico) del citado Pliego, en su apartado 2.1.
establece que el contrato se regirá por la LCAP y, en particular, por
lo regulado en sus artículos 197 y siguientes, los cuales están
comprendidos en el Título IV del Libro II en el que se regulan los
contratos de consultoría y asistencia, de servicios y de trabajos
específicos y concretos no habituales de la Administración.
Social. Estos datos muestran un importante descenso del importe de
estos contratos, que ha disminuido el 54% respecto de los remitidos
en 1997 (año en el que se recibieron 23 contratos por importe de
2.564,3 millones). Las cifras de 1998 se aproximan más a las de 1996,
ejercicio en que el INSS remitió contratos por importe de 978,1
millones de ptas. Esta circunstancia tiene su explicación en que el
INSS ha celebrado con carácter bienal sus grandes contratos de
mantenimiento informático (con plazos de ejecución de 2 años) lo que
hace que las cifras oscilen considerablemente de un año a otro,
debiendo analizarse estas, por lo dicho, en un contexto plurianual.
El objeto de los contratos remitidos ha sido, básicamente, la
contratación de los servicios de vigilancia y limpieza de los centros
dependientes del INSS y el mantenimiento general de sus instalaciones
y, como ya se ha anticipado, de sus equipos informáticos.
De los 23 contratos recibidos, 9 fueron adjudicados por concurso por
importe de 590,6 millones de ptas. (51% del importe total
contratado), 4 por importe de 188,9 millones mediante procedimiento
negociado (16% del importe total), 1 por importe de 3,9 millones de
ptas. (menos del 1% del importe total contratado) correspondió a un
contrato modificado, y los 9 restantes fueron prórrogas de contratos
anteriores por importe de 386 millones de ptas. (33% del importe
total).
Se ha analizado una muestra de 10 contratos por importe total de
830,2 millones ( 71% del importe de los contratos remitidos), de los
que cabe destacar las siguientes incidencias:
- En el expediente de contratación del servicio para la «Confección y
distribución de partes médicos de incapacidad temporal, por
contingencias comunes y profesionales, con destino a las Direcciones
Provinciales del INSS», adjudicado por 136,6 millones de ptas, el
INSS no ha formalizado el certificado de conformidad con el servicio
prestado en los términos exigidos por el artículo 111 de la LCAP, y
en cambio, consta únicamente una mera diligencia de conformidad
estampada en el reverso de la factura5. Además, el plazo máximo de
ejecución del contrato finalizaba el 31 de diciembre de 1998 y sin
embargo, su total ejecución se prolongó hasta el mes de marzo de 1999
por causas no imputables al contratista, según acredita el INSS en el
trámite de alegaciones, poniendo de manifiesto deficiencias en la
planificación del contrato y en la coordinación con los servicios
sanitarios de las Comunidades Autónomas destinatarias de los
servicios objeto del contrato.
- En el expediente de contratación del «Servicio de asistencia
técnica para los proyectos informáticos de la Dirección General del
INSS (Lote I y II)» adjudicado por 143,1 millones de ptas queda
puesta de manifiesto la carencia de recursos humanos propios (en
particular la insuficiencia de personal con cualificación
informática) en el Centro Informático del INSS, que motivó la
necesidad del recurso a la contratación externa. Estos medios ajenos
(personal puesto a disposición del INSS por las empresas
contratistas) han pasado a tener «carácter estructural» como pone de
manifiesto la propia Entidad en la Memoria de la contratación, lo que
contradice el carácter coyuntural que la LCAP confiere a las figuras
de los contratos de consultoría, asistencia y servicios. Por otra
parte, esta circunstancia revela que el objeto del contrato no era la
realización de un servicio concreto y determinado sino la simple
puesta a disposición de la Entidad de personal cualificado por el
desarrollo indistinto de los distintos proyectos informáticos de la
Entidad6.
II.7.1.3.3 Contratos de suministros del INSS
Se han recibido en este Tribunal para su fiscalización 5 contratos de
suministros del INSS correspondientes al ejercicio 1998 (2 más que en
1997), por un importe de 546,6 millones de ptas. (un 205% más que en
1997), lo que supone menos del 1% del importe total de los contratos
de esta naturaleza en el conjunto de la Seguridad Social. El objeto
de estos contratos ha sido la adquisición de productos y equipos
informáticos y de material de oficina.
La selección de los contratistas se efectuó en 2 ocasiones por
concurso por importe de 382,7 millones de ptas (el 70% contratado)
mientras que en 2 casos se utilizó el procedimiento negociado por un
importe de 130,8 millones de ptas. (el 24% contratado), y en 1 caso
se trató de una prórroga de un contrato anterior por importe de 32,9
millones de ptas. (el 6% contratado).
Se han analizado 4 contratos remitidos de los que cabe destacar las
siguientes incidencias:
- En 2 contratos de contenido informático se omitió por parte de la
Entidad la solicitud de informe de la CIABSI sobre los pliegos y la
adjudicación, contraviniendo así lo dispuesto en el Decreto 2572/
1973, de 5 de octubre, en relación con el Real Decreto 533/1992, de
22 de mayo, tal como ya se ha expuesto con carácter general en el
epígrafe II.7.1.2.1.f) del presente Informe Anual.
----------
5 No se acepta la alegación del INSS de que en este expediente
constan las actas de recepción parciales de los suministros que
formaban parte de la ejecución del contrato ya que el INSS no ha
acreditado la realización de un acto formal y positivo de conformidad
con la realización de la totalidad del objeto del contrato de
servicios a satisfacción del Instituto y, en todo caso, de forma
previa al reconocimiento de la obligación, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 111 de la LCAP y en los artículos 24 y 25
del Real Decreto 706/1997, de 16 de mayo, que desarrolla el régimen
de control interno de la Seguridad Social.
6 Estas cuestiones han sido objeto de un estudio pormenorizado en la
«Fiscalización Especial sobre la contratación para la adquisición,
arrendamiento, gestión de la instalación y puesta en funcionamiento
de equipamiento y sistemas informáticos, así como de consultoría y
asistencia y de servicios en materia de informática, por la Seguridad
Social, durante el período 1994 al primer semestre de 1998»
actualmente en su fase final de tramitación. El INSS, en el trámite
de alegaciones en el marco de la citada Fiscalización Especial, ha
corroborado la opinión del Tribunal de Cuentas, y ha puesto de
manifiesto el escaso margen de maniobra del que el INSS ha dispuesto
en materia de modificación y cobertura de la Relación de Puestos de
Trabajo, debiendo ajustar sus actuaciones a las directrices que en
materia de personal le han venido marcadas por el Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales, así como por el Ministerio de
Administraciones Públicas y el Ministerio de Hacienda.
- En el contrato para el «Suministro y distribución de sobres
institucionales para las Direcciones Provinciales y Servicios
Centrales del INSS» el presupuesto de licitación se estableció por el
INSS en 108 millones de ptas. Se presentaron ofertas de las que la
más cara presentada fue de 75 millones y las restantes oscilaron
entre 30 y 50 millones. Finalmente el contrato fue adjudicado por
39,7 millones, con un porcentaje de baja del 63% sobre el presupuesto
de licitación. Estas circunstancias revelan una falta de conocimiento
del valor real de mercado de los bienes objeto del suministro o de
una falta de previsión del INSS al respecto, lo que hizo que las
diferencias entre el precio de licitación y el precio de las ofertas
pudo desvirtuar el concurso.
II.7.1.3.4 Contratos privados del INSS
Se han recibido en este Tribunal para su fiscalización 3 expedientes
de contratación. En los 3 casos se trató de expedientes para la
adquisición de locales para el INSS, que fueron declarados desiertos.
Estos 3 expedientes fueron tramitados por la Dirección General del
INSS en virtud del artículo 9 del Real Decreto 1221/1992, de 9 de
octubre, sobre el patrimonio de la Seguridad Social que dispone que
la procedencia de la adquisición a título oneroso de los inmuebles
que las Entidades de la Seguridad Social precisen para el
cumplimiento de sus fines, «se acordará por el Organismo
correspondiente, quien dará traslado de dicho acuerdo a la Tesorería
General de la Seguridad Social, previa instrucción del
correspondiente expediente administrativo que iniciará y seguirá la
Entidad Gestora o Servicio Común interesados en la adquisición». La
resolución de adjudicación definitiva corresponde en estos casos a la
TGSS pero al haber sido declarados desiertos estos 3 expedientes,
dicha declaración correspondió al INSS. En los 3 casos la necesidad
que pretendían satisfacer los arrendamientos fue cubierta mediante
ulteriores contratos tramitados por concurso.
II.7.1.4 El Instituto Nacional de la Salud y la contratación
II.7.1.4.1 Análisis de la instrumentación contractual de las
actividades y servicios prestados en 10 Hospitales del INSALUD
Como se ha indicado en el epígrafe II.7.1.1.1 del presente Informe,
para profundizar en el análisis y en
el conocimiento de la contratación celebrada por el INSALUD durante
el ejercicio 1998, el Tribunal de Cuentas ha efectuado un análisis
especial de las actuaciones de naturaleza negocial de los Hospitales
del INSALUD que tuvieron por objeto la realización de actividades o
la prestación de servicios en el ámbito hospitalario. Para ello este
Tribunal de Cuentas remitió a los Hospitales un cuestionario
comprensivo de 135 actividades y servicios para su cumplimentación
(en el Anexo II.7.1-3 del presente Informe se incluye una relación de
las citadas actividades y servicios) sobre el que los Directores
Gerentes de los Hospitales certificaron qué actividades y servicios
llevó a cabo efectivamente cada Hospital, y de ellas, cuales fueron
atendidas con medios propios del Hospital y cuáles lo fueron con
medios ajenos. Estas últimas, que han dado lugar a relaciones
negociales y contractuales articuladas de muy distintas maneras, como
se verá a continuación, han constituido el objeto del presente
análisis.
Para ello, el Tribunal de Cuentas ha seleccionado una muestra de 10
Hospitales7 (que se relacionan en el cuadro n.º 6), poniendo en
relación la información sobre sus actividades, reflejada en las
contestaciones a los citados cuestionarios, con la información de los
contratos celebrados en1998 -y de los celebrados en años anteriores
con vigencia en 1998-que ya habían sido remitidos a este Tribunal,
así como con la información contenida en las relaciones certificadas
de contratos correspondientes a esos Centros hospitalarios. Como
resultado de dicha comparación, el Tribunal requirió a sus
respectivas Direcciones Gerencias la remisión de información y
documentación complementarias acerca de cómo habían instrumentado la
realización de las actividades y los servicios sobre las cuales
carecía de información suficiente, con independencia de su
formalización directa por el propio Centro o por otro órgano del
INSALUD de ámbito superior.
En el cuadro n.º 6 se relacionan los Hospitales que han constituido
la muestra analizada por este Tribunal, con expresión, para facilitar
el análisis comparativo, del número de camas de que dispone cada uno
de ellos, del número de actividades sobre las que se requirió
información y documentación complementaria, así como de los contratos
y otros actos jurídicos celebrados para la instrumentación de estas
actividades y servicios.
----------
7 Los criterios de selección de estos Hospitales atendieron a
consideraciones geográficas (que estuvieran situados en distintas
Provincias) y de tamaño de los Hospitales (en función del número de
camas) para que la muestra fuera lo más representativa posible.
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CUADRO N.º 6
Las principales deficiencias e irregularidades puestas de manifiesto
en el análisis de la documentación e información aportadas son las
siguientes:
1. Existencia de contratos no remitidos al Tribunal de Cuentas, con
incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 40.2 de la Ley 7/1988,
de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas y en el
artículo 58.3 de la Ley 13/1995, de Contratos de las Administraciones
Públicas. Este incumplimiento ha afectado tanto a contratos de nueva
tramitación (particularmente a los contratos patrimoniales que
generaron ingresos) como a prórrogas y modificaciones de otros
contratos anteriores, categorías contractuales cuya remisión ha sido
reclamada expresamente por este Tribunal en los últimos ejercicios
con independencia de su cuantía y de si generaron ingresos o gastos,
como se ha puesto de manifiesto en anteriores Informes Anuales.
2. Frecuente falta de regulación de los aspectos jurídicos,
administrativos, económicos y financieros de las actuaciones de los
Hospitales que generaron ingresos tales como servicios de cafetería y
comedor, máquinas expendedoras de bebidas y sólidos, venta de prensa,
venta de plasma, recuperación de plata de placas radiológicas,
teléfonos y televisiones en habitaciones, ventas de chatarra y de
material inútil, etc., que se han realizado en ocasiones sin el
amparo contractual adecuado o cuyos contratos no deben considerarse
en vigor, y que además tienen un tratamiento dispar en los diferentes
Centros en cuanto a su formalización y rendimientos obtenidos. Llama
esencialmente la atención la existencia de contratos en los que no se
pactó contraprestación alguna, y otros en los que se establecieron
contraprestaciones en especie, que contravienen el principio de la
contabilidad pública de no compensación de ingresos y gastos, como se
verá a continuación.
3. Disparidad y falta de homogeneidad en el tratamiento de los
contratos que generaron gasto que han impedido comparar entre sí los
contratos de este tipo celebrados por los Hospitales incluidos en la
muestra seleccionada. En este tipo de contratos existen notables
diferencias entre sus contenidos concretos, pese a la aparente
similitud de sus objetos (servicio de limpieza, de vigilancia y
seguridad, jardinería, mantenimiento, etc), que impiden el análisis
horizontal de los costes de determinados servicios y su comparación.
Es decir, el propio INSALUD no podría, de hacerlo, realizar, por esta
vía, análisis sobre la eficiencia y economía del gasto. En este
sentido también es frecuente la contratación conjunta de varios
servicios que en el contrato no llegan a ser diferenciables entre sí,
lo que se une a la generalmente insuficiente justificación de la
necesidad y de los medios para satisfacerla, con el mismo efecto de
impedir o dificultar su comparación.
4. Falta de constancia en la mayor parte de los supuestos de
explotación de bienes patrimoniales (instalación de quioscos de
prensa, tiendas, cesión o arrendamiento de locales etc...) de la
intervención de la TGSS en el procedimiento, a pesar de que ésta es
la titular de los locales afectados, infringiendo así el artículo 14
del Real Decreto 1221/1992, de 9 de octubre, sobre el patrimonio de
la Seguridad social que dispone que «las facultades para la
enajenación, gravamen y demás actos de disposición de los bienes
inmuebles que forman parte del patrimonio de la Seguridad Social
corresponden a la TGSS, previo informe de la Entidad
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a la que los citados bienes inmuebles estén adscritos, que las
ejercerá bajo la dirección, vigilancia y tutela del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social».
5. En relación con los contratos susceptibles de generar ingresos, en
los cuadros n.º 7, 8 y 9 siguientes
se reflejan los datos correspondientes a una selección de actividades
contratadas por los Hospitales, que ponen de manifiesto las
diferencias entre los hospitales de la muestra en cuanto a su
calificación jurídica, condiciones y rendimiento económico obtenido.
CUADRO N.º 7
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CUADRO N.º 8
Debe significarse que en 3 Hospitales («Marqués de Valdecilla» de
Santander, «Son Dureta» de Palma de Mallorca y «Ramón y Cajal» de
Madrid) se han producido gastos en concepto de comidas del personal
de guardia que se materializaron mediante el abono al contratista de
los servicios de comedor. El INSALUD
debe unificar criterios y controlar este tipo de contratos en cuanto
pudieran dar lugar a retribuciones en especie del personal a su
servicio satisfechas al margen de lo dispuesto en la Ley 3/1987, de
11 de septiembre, sobre retribuciones del personal estatutario del
Instituto Nacional de la Salud.
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CUADRO N.º 9
Por otra parte los Hospitales «Ciudad de Coria» y Universitario de
Guadalajara han celebrado contratos para la instalación de cajeros
automáticos. En el Hospital «Ciudad de Coria» la instalación se
instrumentó mediante el convenio con una Caja de Ahorros que data de
1990 con una duración de 10 años. Inicialmente el convenio establecía
un canon de1.000.000 de ptas, además del abono de cursos de formación
al personal del Hospital, pero en 1992 se modificó el convenio,
eliminándose la obligación de pago del canon al Hospital. En el
Hospital Universitario de Guadalajara la instalación del cajero se
instrumentó mediante un contrato administrativo especial, celebrado
en 1994 con una duración de 3 años prorrogable tácitamente,
estableciéndose un canon anual de 200.000 pesetas. En el Hospital
«Virgen de la Arrixaca» de Murcia, según manifiesta su Dirección
Gerencia, existen cajeros automáticos con una antigüedad en su
instalación superior a 20 años, de los que el Hospital no tiene
soporte documental alguno que ampare jurídicamente esta situación.
También existen notables diferencias entre los 10 Hospitales de la
muestra en cuanto a la instrumentación contractual de la instalación
en locales de los Hospitales de puestos de venta de artículos
diversos (prensa,
flores, etc). Existen contratos de este tipo en el Hospital «Río
Hortega» de Valladolid (formalizado como contrato administrativo
especial; con una duración de 1 año prorrogable; y un canon 200.000
pts/año), en el Hospital Universitario de Guadalajara (formalizado
como contrato privado en 1983; con una duración de 1 año prorrogable
tácitamente; y un canon de 180.000 pts en 1998); en el Hospital de
Cabueñes (formalizado como contrato privado en 1980; con una duración
de 3 años prorrogables; y un canon actual de 1.178.000 pesetas
anuales); en el Hospital «Marqués de Valdecilla» de Santander
(formalizado como contrato administrativo especial en 1997; con una
duración de 4 años prorrogables; y un canon anual de 1.290.000
pesetas); y en el Hospital «Miguel Servet» de Zaragoza (formalizado
como convenio con una asociación de disminuidos físicos de Aragón, en
1989, con una duración de 1 año prorrogable, sin canon). En el
Hospital «Virgen de la Arrixaca» de Murcia, según manifiesta su
Dirección Gerencia, existen concesiones de locales con una antigüedad
en su instalación superior a 20 años, de los que el Hospital, tampoco
en este caso, tiene soporte documentalalguno que ampare jurídicamente
esta situación.
Para la recuperación de plata de las placas radiográficas han
celebrado contratos los Hospitales de Cabueñes (formalizado como
contrato de asistencia, en 1992, con una duración de 1 año renovable
tácitamente, que establece como precio a satisfacer por el
contratista el valor del 70% de la plata recuperada), Hospital
«Miguel Servet» de Zaragoza ( 2 contratos, 1 formalizado como
contrato administrativo especial celebrado en 1993, prorrogado
tácitamente, en el que el contratista se obliga a abonar 70 pts/Kg de
placas; y otro contrato administrativo especial, de 1993, prorrogado
tácitamente, estableciéndose la obligación del contratista de abonar
el precio correspondiente al 50 % plata recuperada de las máquinas
procesadoras) y Hospital «Ramón y Cajal» de Madrid, (formalizado como
contrato de servicios celebrado en 1995; en el que el contratista se
compromete a abonar el precio correspondiente al 60 % de la plata
recuperada). Por su parte el Hospital «Son Dureta» de Palma de
Mallorca también ha documentado mediante facturas la contratación de
recuperación de plata, pero no ha celebrado contrato alguno que de
amparo jurídico a esta situación.
6. Vigencia de contratos de asistencia con empresas consultoras o de
servicios celebrados al amparo del Decreto 1005/1974, de 4 de abril,
prorrogados sucesivamente, en ocasiones de forma tácita, y cuya
duración total excede del plazo máximo de seis años fijado en el
artículo 199.1. de la LCAP y en contradicción con el espíritu del
propio Decreto 1005/1974 que fijaba, como regla, un plazo máximo de
duración de 1 año. En estos contratos se han producido normalmente
revisiones de precios prohibidas por el Decreto 1005/1974 y por los
propios Pliegos de cláusulas, así como modificaciones contractuales
en las que se omitió el informe favorable de la Asesoría Jurídica y
la formalización en documento administrativo. Esta deficiencia se ha
producido en el Hospital «Ciudad de Coria» (1 contrato), en el
Hospital de Alcañiz (2 contratos), en el Hospital «Son Dureta» (11
contratos), en el Hospital «Ramón y Cajal» (1 contrato), en el
Hospital de Cabueñes (1 contrato) y en el Hospital Universitario de
Guadalajara (5 contratos). En su mayor parte se trata de contratos de
mantenimiento de instalaciones y material.
7. Existencia de contratos de mantenimiento (de ascensores, de
equipos informáticos, o de máquinas de escribir) realizados
totalmente al margen de la legislación administrativa reguladora de
la contratación publica. Esta incidencia se ha producido en el
Hospital de Alcañiz (11 contratos), en el Hospital Universitario de
Guadalajara (3 contratos) y en el Hospital de Cabueñes (5 contratos).
8. Existencia de contratos de mantenimiento de instalaciones y
material adjudicados por procedimiento negociado sin publicidad, con
adjudicación vinculada a determinados contratistas en función de la
marca de los bienes objeto del mantenimiento, en los que se aplicó de
forma improcedente el artículo 211 b) de la LCAP.
Esta práctica, que llevó aparejada también, en la mayoría de los
casos, el fraccionamiento del objeto de los contratos, prohibido por
el artículo 69 de la LCAP, se ha producido en el Hospital «Ramón y
Cajal», en el Hospital «Marqués de Valdecilla» y en el Hospital
«Virgen de la Arrixaca».
9. Existencia, en los Hospitales de Alcañiz y «Ramón y Cajal», de
cesiones de uso, donaciones o depósitos de equipos sin cobertura
legal y contractual adecuadas, instrumentándose al margen del Real
Decreto 1221/1992, de 9 de octubre, sobre Patrimonio de la Seguridad
Social, en relación con la Orden Ministerial de 21 de diciembre de
1994, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y la Circular 2/
96 del INSALUD, y ligados, a su vez, al consumo de material fungible
de determinados laboratorios, práctica que deriva en una limitación
del principio de concurrencia en la contratación al vincular a los
hospitales con estos proveedores predeterminados.
10. Existencia, en el Hospital «Ciudad de Coria» y en el Hospital
Universitario de Guadalajara, de contratos de venta de plasma
sanguíneo a la empresa «Instituto Grifols S.A.», que, en
contraprestación, abrió una cuenta comercial para la adquisición por
los Hospitales de productos de la empresa «Movaco», perteneciente a
su mismo Grupo empresarial, con incumplimiento de los artículos 23 y
58 del TRLGP. Estos contratos se celebraron en 1990 (Hospital «Ciudad
de Coria») y 1992 (Hospital Universitario de Guadalajara) y seguían
vigentes en 1998.
En otros casos, la adquisición de hemoderivados se ha instrumentado
mediante adquisiciones, a precios públicos previamente establecidos,
a Bancos de Sangre Públicos, amparados en convenios de colaboración
entre el Ministerio de Sanidad y Consumo y las correspondientes
autoridades de las Comunidades Autónomas (Hospital «Virgen de la
Arrixaca» de Murcia).
11. Existencia, en el Hospital «Ramón y Cajal», en el Hospital de
Alcañiz y en el Hospital «Son Dureta», de gastos en concepto de
asistencia sanitaria con medios ajenos sin conciertos previos
legalmente tramitados y formalizados al efectomediante los
procedimientos legalmente previstos que hubiesen actuado como
garantía de los principios de legalidad y libre concurrencia.
12. Existencia, en el Hospital Universitario de Guadalajara, en el
Hospital «Ramón y Cajal», en el Hospital «Virgen de la Arrixaca» y en
el Hospital de Cabueñes de contratos de ensayos clínicos, suscritos
por personas sin competencia para ello en el caso del Hospital de
Cabueñes, en los que se establecen percepciones económicas para el
Hospital (entre el 20 y el 10 % del total) y, en proporción
notablemente superior (entre el 80 y el 90 % del total), en favor de
personal de los Hospitales participante en las investigaciones. El
INSALUD debe extremar los controles sobre estos ingresos para evitar
que en algunos casos pudieran vulnerar
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la prohibición de ingresos atípicos contenida en las sucesivas Leyes
Anuales del Presupuestos Generales del Estado, y en particular,
durante el ejercicio de 1998, en el artículo 29 de la Ley 65/1997, de
Presupuestos Generales del Estado para 1998.
13. Deficiente definición, en los Pliegos de cláusulas
administrativas, de los medios exigidos a los licitadores para
acreditar su solvencia financiera y técnica en relación directa y
proporcionada al objeto del contrato a que se refieran, o utilización
como criterios objetivos de adjudicación de medios acreditativos de
la solvencia (como por ejemplo la experiencia) o falta de baremación
o ponderación de los criterios objetivos de adjudicación establecidos
en los pliegos de cláusulas administrativas particulares
contradiciendo, todo ello, lo dispuesto en el artículo 87 de la LCAP.
14. El Hospital de Cabueñes ha mantenido vigente en 1998 un contrato
celebrado en 1991, instrumentado como contrato privado, cuyo objeto
era el servicio de vigilancia y seguridad, con una duración inicial
de tres meses prorrogables, que supone un gasto de 7.331.465 pesetas
anuales, al margen de la legalidad, ya que debió haberse tramitado
como un contrato administrativo de servicios, de acuerdo con la LCAP.
En definitiva, del análisis de la documentación aportada por los 10
Hospitales de la muestra cabe deducir una falta de criterios comunes
en la instrumentación jurídico-contractual de las actividades y
servicios que prestan los Hospitales del INSALUD, con actuaciones que
en muchos casos vulneraron los principios de publicidad y
concurrencia de la contratación administrativa, los de economía y
eficiencia del gasto publico
y, en todo caso, el principio de legalidad. A juicio de este Tribunal
resulta particularmente necesario que por la Dirección General del
INSALUD y el Ministerio de Sanidad y Consumo se adopten las medidas
necesarias para que las actividades generadoras de ingresos se
realicen por los Hospitales de forma homogénea y respetuosa con el
principio de legalidad. Los Centros Hospitalarios del INSALUD deben,
por su parte, revisar los contratos que mantengan vigentes,
particularmente los celebrados al amparo de la normativa anterior a
la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, para adaptarlos
a dicha norma, con aplicación rigurosa de los principios de
publicidad y concurrencia.
II.7.1.4.2 Análisis de las adquisiciones de productos médicos y
farmacéuticos en el INSALUD
Este Tribunal de Cuentas ha recabado del INSALUD información y
documentación acerca del procedimiento seguido para la adquisición de
medicamentos y especialidades farmacéuticas por los distintos Centros
del Instituto, así como sobre el gasto destinado a estas
adquisiciones. Del análisis de esta información cabe extraer las
siguientes conclusiones acerca de los procedimientos utilizados para
instrumentar estas adquisiciones (apartado a) y acerca de los precios
pagados por ellas por parte de los Hospitales (apartados b y c).
a) El siguiente cuadro n.º 10 refleja los datos correspondientes a
las adquisiciones de los 10 Hospitales de la muestra seleccionada , a
la que ya se ha hecho referencia en el epígrafe anterior.
CUADRO N.º 10
Como se deduce de los datos contenidos en este cuadro, la mayor parte
de las adquisiciones de medicamentos y productos farmacéuticos
llevados a cabo por los Hospitales del INSALUD se han articulado al
margen de los procedimientos de contratación previstos en
la LCAP. Los Hospitales recurrieron a procedimientos denominados de
distintas formas («suministro menor a través de compra directa»,
«adquisición directa a proveedor», «sistema de pedido directo a
proveedor», «suministro exclusivo», «procedimiento de compra
sobre oferta base» etc...) que en modo alguno se ajustaron a la
legalidad que rige la contratación pública. Mediante estos
procedimientos, algunos Hospitales llegaron a ejecutar la totalidad
de su gasto en medicamentos y especialidades farmacéuticas,
destacando el Hospital «Miguel Servet» de Zaragoza con un gasto de
2.751 millones de ptas o el Hospital «Virgen de la Arrixaca» de
Murcia, con un gasto de 1.768,2 millones. A su vez, el Hospital
«Ramón y Cajal» de Madrid, que tuvo un gasto total en este concepto
durante 1998 de 3.056,7 millones de ptas. tramitó mediante un
procedimiento propio («adquisiciones directas»), no contemplado por
la LCAP, el 94% de sus adquisiciones (2.875,1 millones de ptas),
tramitando mediante un concurso público con arreglo a la LCAP
únicamente el 6% del importe total (181,6 millones). En similar
situación se encuentran los demás hospitales siendo el Hospital
General Universitario de Guadalajara el que recurrió a más
procedimientos de adjudicación de los previstos en la LCAP utilizando
el concurso para el 1% de sus adquisiciones (4,1 millones de ptas),
el procedimiento negociado para el 27% (214,1 millones), la
contratación menor para el 17% (140,8 millones), pero aún así tramitó
la mayoría de sus adquisiciones mediante un procedimiento propio
(llamado «exclusivo» por el Hospital) para el 55% de sus
adquisiciones (434,3 millones de ptas).
El Hospital de Cabueñes que, al igual que los restantes Hospitales de
la muestra no sujetó la adquisición de medicamentos y productos
farmacéuticos a los procedimientos contemplados por la LCAP, realizó
adquisiciones de estos productos por importe de 776,7 millones de
ptas, con arreglo al siguiente procedimiento: a) en el mes de
diciembre de cada año, el Hospital abre un periodo de presentación de
ofertas para los proveedores de medicamentos, que pueden incluir en
sus ofertas todos los medicamentos y especialidades farmacéuticas que
estimen oportuno, especificando las condiciones de adquisición; b)
las ofertas son analizadas por el Servicio de Farmacia del Hospital,
que efectúa una preselección; c) el Servicio de Farmacia presenta la
preselección a la Comisión de Dirección del Hospital que puede
realizar adjudicaciones para el periodo de un año o plantear una
nueva petición de ofertas para los productos cuyas condiciones de
compra puedan ser mejoradas; d) una vez aprobada la adjudicación por
la Comisión de Dirección del Hospital ésta es comunicada a la
Comisión de Farmacia y Terapéutica del Hospital; e) los pedidos a los
proveedores son firmados por la Jefe de Servicio de Farmacia con el
Visto Bueno del Director Gerente del Hospital; f) con carácter
mensual se informa a la Comisión de Farmacia y Terapéutica del
consumo y adquisición de medicamentos. Como es fácilmente apreciable
se trata de un procedimiento interno, al margen de la LCAP, mediante
el cual el Hospital tramitó el 100% de sus adquisiciones.
Por otra parte, debe destacarse la falta de definición de estos
procedimientos alternativos a los legales (los contemplados por la
LCAP) que los Hospitales, en ocasiones, tendieron a identificar con
la contratación menor. Al respecto, debe ponerse de manifiesto que la
contratación menor constituye una modalidad de contratación regulada
por la LCAP, sujeta a determinados requisitos y particularidades. En
este contexto, el recurso a la contratación menor solo resulta
admisible en los casos tasados por la Ley. En particular la LCAP
permite el recurso a los contratos menores de suministros cuando su
cuantía no exceda de 2 millones de ptas. (artículos 57 y 177 de la
LCAP).
Por ello no resulta admisible el recurso a esta figura, y menos aún a
otras análogas no contempladas por la LCAP, cuando los importes de
contratación alcanzan cifras como las reflejadas en el cuadro
anterior. Más aún, la planificación anual de las previsiones de
gastos y adquisiciones que realizan todos los hospitales en relación
con la adquisición de medicamentos y productos farmacéuticos, resulta
incompatible con el recurso generalizado a la contratación menor o a
procedimientos diferentes pero de efecto equivalente. Así, cabe
señalar que durante el ejercicio de 1998 el Hospital «Ramón y Cajal»
de Madrid adjudicó a un mismo proveedor adquisiciones de medicamentos
por importe superior a 315 millones de ptas, obteniendo 67
laboratorios adjudicaciones por importe superior a los 2 millones de
ptas que fija la LCAP como límite máximo para recurrir al contrato
menor (10 de estos laboratorios obtuvieron adjudicaciones superiores
a 65 millones de ptas). En cifras similares se sitúa el Hospital
«Miguel Servet» de Zaragoza con adquisiciones a un mismo proveedor
por importe de 262,4 millones de ptas, siendo 77 laboratorios los que
obtuvieron adjudicaciones por importe superior a 2 millones de ptas.
El Hospital «Marqués de Valdecilla» de Santander adjudicó a un mismo
proveedor adquisiciones por importe de más de 156 millones de ptas.,
obteniendo 60 laboratorios adjudicaciones por importe superior a 2
millones de ptas. El Hospital Son Dureta adjudicó a un mismo
proveedor adquisiciones por importe de más de 213 millones de ptas.,
obteniendo 56 laboratorios adjudicaciones por importe superior a 2
millones de ptas. El Hospital «Virgen de la Arrixaca» de Murcia
adjudicó a un mismo proveedor adquisiciones por importe de más de 160
millones de ptas., obteniendo 55 laboratorios adjudicaciones por
importe superior a 2 millones de ptas. El Hospital «Del Río Hortega»
de Valladolid adjudicó a un mismo proveedor adquisiciones por importe
de más de 85 millones de ptas., obteniendo 45 laboratorios
adjudicaciones por importe superior a 2 millones de ptas. El Hospital
de Cabueñes adjudicó a un mismo proveedor adquisiciones por importe
de más de 83 millones de ptas., obteniendo 34 laboratorios
adjudicaciones por importe superior a 2 millones de ptas. El Hospital
General Universitario de Guadalajara adjudicó a un mismo proveedor
[Página con imagen]
adquisiciones por importe de más de 60 millones de ptas., obteniendo
41 laboratorios adjudicaciones por importe superior a 2 millones de
ptas. El Hospital de Alcañiz adjudicó a un mismo proveedor
adquisiciones por importe de más de 11 millones de ptas., obteniendo
20 laboratorios adjudicaciones por importe superior a 2 millones de
ptas. El Hospital «Ciudad de Coria», que es el Hospital con menor
número de camas de la muestra seleccionada (125 camas), tramitó todas
sus adquisiciones de medicamentos mediante contratos menores (99
millones de ptas) cuando un laboratorio realizó entregas por importe
superior a 21 millones de ptas y otros 12 superaron los 2 millones de
ptas cada uno.
En este contexto, este fraccionamiento del objeto de los contratos
para eludir, mediante el recurso a la contratación menor los
requisitos procedimentales comunes a la contratación, contraviene la
prohibición expresa contenida en el artículo 69.2 de la LCAP.
Todo lo anterior pone de manifiesto que la adquisición de
medicamentos y productos farmacéuticos sin sujeción a los
procedimientos establecidos en la LCAP, ha sido durante el ejercicio
de 1998, una práctica generalizada, con la que los 10 Hospitales del
INSALUD de la muestra han eludido todo los requisitos de publicidad
y concurrencia exigibles en la contratación de las Administraciones
Públicas. Como efecto añadido, estas prácticas han impedido e impiden
o dificultan los controles ejercidos por los órganos de control y en
particular por el Tribunal de Cuentas8.
b) Por otra parte, este Tribunal de Cuentas ha analizado los precios
de distintos medicamentos, constatando que distintos productos que
contenían un mismo principio activo y presentaban un idéntico formato
presentaban en cambio importantes diferencias de precios, como se
aprecia, a título de ejemplo en los siguientes cuadros n.º 11 y n.º
12.
CUADRO N.º 11
----------
8 El INSALUD, en el trámite de alegaciones, ha manifestado que «la
situación descrita por el Tribunal de Cuentas preocupa al Instituto y
por ello está trabajando en el mecanismo previsto en la Ley de
Contratos de las Administraciones Públicas, de Acuerdo Marco con los
laboratorios a través de un concurso centralizado y adquisiciones por
parte de los Centros sanitarios, a través de procedimiento negociado
derivado de dicho acuerdo, artículo 183.f de la Ley 13/1995
(actualmente 182.1 del texto refundido RDL 2/2000).»
[Página con imagen]
CUADRO N.º 12
Baste poner de manifiesto, a título de ejemplo, las diferencias
apreciadas entre las marcas «MOPRAL» y «PRISMA» (con un 73% de
diferencia) o entre «RIGORAN» y «CUNESIN» (con un 70% de diferencia)
para constatar que los Hospitales cuentan, en muchos casos, con una
amplia oferta y un importante margen económico para introducir
criterios económicos a la hora de ponderar y valorar la adquisición
de unos u otros fármacos, debiendo justificar, en cada caso las
razones que motiven la adquisición de los productos más caros.
c) Por último, el Tribunal de Cuentas ha comparado los precios de
adquisición de un mismo producto por distintos Hospitales del
INSALUD. Para ello se ha realizado una selección de medicamentos y
Hospitales que se refleja en el siguiente cuadro n.º 13, en el que se
incluyen junto al precio unitario de cada medicamento obtenido por
cada Hospital, el importe total adquirido del mismo medicamento así
como el conjunto de las adquisicones realizadas al laboratorio
proveedor, para ponderar debidamente el alcance de las diferencias de
precios que se ponen de manifiesto.
CUADRO N.º 13
[Página con imagen]
En este cuadro se constatan fácilmente las sustanciales diferencias
de precios efectivamente pagados por los Hospitales por un mismo
producto de una misma marca comercial. A título de ejemplo, el
Hospital del Bierzo adquirió viales de 40 mg del fármaco «Mopral»
a un precio unitario de 637,97 ptas, mientras los Hospitales «La Paz»
de Madrid o «General Yagüe» de Burgos lo hicieron a un precio
unitario de 1.302,54 ptas (un 104% más caro que el Hospital del
Bierzo). El mismo Hospital del Bierzo adquirió viales de 40 mg del
fármaco «Losec» a un precio unitario de 648,26 ptas mientras que el
Hospital «Virgen de la Salud» de Toledo lo hizo a un precio de
1.302,54 ptas (un 100% más caro). En este caso la diferencia de
precio tiene una mayor relevancia toda vez que el volumen de compra
del producto y de otros fármacos al laboratorio que lo comercializa
fue similar, produciéndose en consecuencia unas condiciones de
negociación y de compra similares.
También resulta llamativo que el Hospital «La Paz» de Madrid, con un
volumen de compra superior al del resto de los Hospitales aquí
contemplados, haya sido el Hospital que ha pagado los precios más
caros.
Cabe también llamar la atención acerca de la diferencia existente
entre el precio unitario de adquisición de los viales de 40 mg del
producto «Losec» por parte del Hospital «Virgen de la Salud»
(1.302,54 ptas) y del Hospital «Virgen del Valle» (718,37 ptas) que,
paradójicamente, forman parte del mismo Complejo Hospitalario de
Toledo.
Todos estos datos evidencian la necesidad de que, por parte del
INSALUD o del Ministerio de Sanidad y Consumo, se homogeinicen los
precios de adquisición de los medicamentos de forma que los Centros
del INSALUD no paguen por un producto médico o farmacéutico un precio
superior al que pueda encontrarse en el mercado, ni que distintos
Centros del INSALUD paguen precios diferentes por un mismo producto,
todo ello con plena sujeción a los procedimientos y principios de la
contratación pública contenidos en la LCAP.
II.7.1.4.3 Análisis de la contratación de las actividades docentes y
de formación en el INSALUD
El Tribunal de Cuentas ha requerido del INSALUD el envío de
información y documentación acerca de los
contratos, convenios, conciertos, acuerdos y cualesquiera otros
instrumentos jurídicos que hubieran amparado la realización de
actividades docentes o de formación en el ámbito de los distintos
Centros del Instituto.
El INSALUD ha instrumentado estas actividades del siguiente modo:
- Convenios del INSALUD con Institutos de Enseñanza Secundaria para
la Formación en Centros de Trabajo de alumnos de Formación
Profesional Reglada, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 34.2
de la Ley Orgánica 1/1990, de Ordenación del Sistema Educativo
(LOGSE) y las normas dictadas para el curso escolar correspondiente
por la Dirección General de Formación profesional y Promoción
Educativa(Convenios Centro educativo-empresa).
- Convenios del INSALUD con Universidades públicas y privadas para la
realización en los Hospitales de actividades docentes teórico-
prácticas que imparte la Universidad, al amparo de lo dispuesto en el
Real Decreto 1558/1986, de 28 de junio, regulador de las bases
generales del régimen de conciertos con las instituciones sanitarias.
En ellos, en defecto de otras remuneraciones legalmente establecidas,
se estipula la participación de los Hospitales en un porcentaje de
los importes de las matrículas percibidas por la Universidad.
- Convenios de colaboración celebrados entre los Hospitales y las
Universidades para la realización en los Hospitales de actividades
docentes teórico-prácticas que imparte la Universidad, al amparo de
lo dispuesto en el antes citado Real Decreto 1558/1986.
- Convenios de cooperación docente, formalizados al amparo del Real
Decreto 1497/1981, de 19 de junio, de programas de cooperación
educativa, modificado por el Real Decreto 1845/1994, de 9 de
septiembre, entre los Hospitales del INSALUD y Universidades privadas
para la realización de actividades docentes teórico-prácticas que
imparte la Universidad, estableciéndose, como contraprestación de la
Universidad la financiación de actividades formativas destinadas al
personal del Hospital.
- Convenios de colaboración formalizados entre Direcciones
Provinciales del Ministerio de Educación y Ciencia y las Direcciones
Provinciales del INSALUD para la atención educativa a niños
hospitalizados, en
aplicación de lo dispuesto en el artículo 63.1 de la LOGSE y en el
artículo 29 de la Ley 13/1982, de 7 de abril, de integración social
de los minusválidos.
- Cursos de Formación Profesional Continua financiados por el INSALUD
y por el Ministerio de Administraciones Públicas, que se justifican
mediante facturas de gastos administrativos (viajes y hospedaje de
ponentes, material, etc...), retribuciones de ponentes (incluido
personal del centro) o contratación del curso con empresas de
servicios, justificados en ocasiones sólo con facturas. En estos
casos ha sido frecuente la contratación verbal sin formalización
documental de los compromisos acordados.
- Convenios de colaboración entre Hospitales y Fundaciones privadas y
Cajas de Ahorros para la realización de actividades formativas ('
formación continuada y de reciclaje») propias de tales entidades.
- Actividades de Investigación Sanitaria, financiadas por el FIS,
formalizadas en convenios de investigación entre el Instituto de
Salud Carlos III y los Investigadores, de acuerdo con la Orden del
Ministerio de Sanidad y Consumo de 14 de diciembre de 1996.
Los pagos efectuados al personal del propio INSALUD por el desempeño
de funciones docentes en el marco de las actividades de formación de
personal, deben ser objeto de un especial seguimiento y control por
parte del INSALUD ya que, en algunos casos podrían vulnerar la
prohibición de ingresos atípicos contenida en las sucesivas Leyes
Anuales de Presupuestos Generales del Estado y, en particular durante
el ejercicio de 1998 en el artículo 29 de la Ley 65/1997, de
Presupuestos Generales del Estado para 1998, y en otros casos podrían
vulnerar el contenido de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de
incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones
Públicas.
II.7.1.4.4 Análisis de la contratación celebrada para la gestión del
archivo de historias clínicas y de otra documentación comprensiva de
datos de carácter personal en el INSALUD
El Tribunal de Cuentas ha realizado un análisis especial de los
contratos celebrados por los Centros y órganos del INSALUD durante
1998 para el archivo y gestión de historias clínicas y de otra
documentación administrativa comprensiva de datos de carácter
personal, atendiendo a la problemática específica que estos contratos
generan respecto de la tutela, protección y garantía de los datos
personales referidos a la salud que poseen y gestionan los centros
sanitarios del INSALUD, cuya seguridad y confidencialidad constituyen
un derecho de los ciudadanos dotado de especial protección legal.
En concreto se han analizado 14 expedientes de contratación. De
ellos, 10 corresponden a contratos celebrados en 1998 y 4 son
prórrogas para 1998 de contratos
celebrados en ejercicios anteriores. Conviene destacar que,
como se verá a continuación, de los 10 contratos celebrados en 1998,
9 son contratos menores, procedimiento que, a juicio de este
Tribunal, disminuye las garantías y el grado de protección que por su
especial objeto requieren estos contratos.
Las principales incidencias e irregularidades detectadas en el
análisis estos expedientes de contratación son las siguientes:
a) El contrato para la prestación del servicio de banco de datos de
archivos de los fondos documentales pertenecientes al Hospital «12 de
Octubre» de Madrid fue adjudicado el 14 de agosto de 1998 mediante
procedimiento negociado sin publicidad, observándose en su
tramitación las siguientes incidencias:
- El importe de adjudicación fue de 17,7 millones de ptas, siendo la
empresa adjudicataria la misma que venía prestando dicho servicio
desde 1992. El contrato inicial había sido prorrogado hasta 1997. La
prórroga para 1998 fue informada desfavorablemente por la
Intervención y por la Asesoría Jurídica del Hospital, por lo que el
gasto realizado fue sometido a convalidación del Consejo de
Ministros. El órgano de contratación motivó, improcedentemente, la
tramitación del expediente por el procedimiento negociado sin
publicidad en la concurrencia de las circunstancias previstas en el
artículo 211 apartados b) y c) de la LCAP (razones técnicas o
artísticas o relacionadas con la protección de derechos exclusivos
por las que sólo pueda encomendarse la realización del contrato a un
único empresario e imperiosa urgencia resultante de acontecimientos
imprevisibles para el órgano de contratación), cuando lo cierto es
que del expediente se deduce que la urgencia derivó de la actuación
poco eficiente del propio órgano de contratación. Con ello el
Hospital vulneró tanto lo establecido en el artículo 209 de la LCAP
que señala el concurso como forma normal de adjudicación de estos
contratos, como los principios de publicidad y concurrencia a los que
deben ajustarse los contratos de las Administraciones Públicas de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la LCAP. El plazo
de ejecución se estableció «hasta el 31 de marzo de 1999 o hasta la
adjudicación de un nuevo concurso», habiendo sido prorrogado hasta el
31 de octubre de 1999, lo que de nuevo pone de manifiesto una
irregular actuación de la Dirección Gerencia del Hospital que no
corrigió la anómala situación existente desde el origen al no
convocar un concurso para cubrir el servicio en régimen de plena
concurrencia e igualdad, tal como exige el artículo 11 de la LCAP.
- Este contrato contenía un compromiso expreso de seguridad y
confidencialidad de la información puesta a disposición de la empresa
adjudicataria. Cabesignificar que la Agencia de Protección de Datos
realizó
en 1999 una inspección del sistema de gestión de archivos de
historias clínicas del Hospital «12 de Octubre». El Director de la
citada Agencia resolvió el archivo de las actuaciones al estimar que
la Orden de 21 de julio de 1994 por la que se regulan los ficheros
con datos de carácter personal gestionados por el Ministerio de
Sanidad y Consumo habilitaba la existencia de un archivo automatizado
para controlar la gestión de la custodia de las historias clínicas en
soporte no automatizado. No obstante, a juicio de este Tribunal, la
citada Orden Ministerial, tal y como también constata la Agencia de
Protección de Datos, se refiere a los ficheros automatizados que
contienen, en soporte informático, la información relevante de las
historias clínicas, pero no se refiere a los ficheros informatizados
auxiliares de la gestión de la custodia de las historias clínicas,
a los que alude la cláusula quinta del Pliego de especificaciones
técnicas del contrato analizado (a los que no hace referencia la
Agencia en su resolución). por lo que el Hospitalpodría haber
incumplido , en este concreto aspecto, las previsiones de los
artículos 18 y 38 de la LORTAD sobre registro de los ficheros de
datos personales automatizados en relación con dichos ficheros
auxiliares.
b) El contrato para la prestación del «Servicio para la gestión y
custodia del archivo pasivo de 238.000 historias clínicas pasivas»
del Hospital Central de Asturias, que fue tramitado por el Hospital
como contrato menor con una duración de un año y un precio de
1.884.000 pesetas, presenta las siguientes deficiencias
e irregularidades:
- El informe de la necesidad de la contratación y de la insuficiencia
de medios no cumple lo dispuesto en el 203 de la LCAP, en cuanto se
limita a señalar la finalización de un contrato anterior, pero no
justifica la permanencia de la necesidad de la contratación y su
posible solapamiento o complementariedad con otro contrato de similar
objeto vigente en el Hospital en 1998, y celebrado en 1997 con la
misma empresa adjudicataria del contrato menor que ahora se analiza.
- La ejecución del contrato se inició con anterioridad a su
adjudicación, lo que pone de manifiesto que el expediente de
contratación y la promoción de ofertas no han tenido otro objeto que
revestir de una apariencia de legalidad, puramente formal, la
contratación del servicio, que ya había sido realizada de hecho con
anterioridad totalmente al margen del procedimiento establecido en la
LCAP.
- El Hospital Central de Asturias no ha exigido en este contrato la
constitución de fianza definitiva, incumpliendo, pese a tratarse de
un contrato menor, lo dispuesto en el artículo 37 de la LCAP, no
concurriendo en el presente caso ninguna de las excepciones previstas
en el artículo 40 de la misma Ley.
- Finalmente debe señalarse que este contrato ha sido prorrogado
durante el año 1999, a pesar de no estar prevista expresamente dicha
prórroga en el contrato, vulnerando con ello lo dispuesto en el
artículo 199.1 de la LCAP.
c) El Área 1 de Atención Especializada de Madrid celebró 4 contratos
menores relacionados con el archivo y gestión de historias clínicas
durante el ejercicio de 1998, todos ellos con la misma empresa de
servicios, y otros 2 contratos menores, adjudicados ambos a la misma
empresa, para la grabación, en una base de datos, de los expedientes
activos y pasivos del personal del Hospital «Virgen de la Torre». En
estos contratos, la Dirección Gerencia del Área 1 de Atención
Especializada del INSALUD ha incurrido en un fraccionamiento del
objeto de los contratos prohibido por el artículo 69 de la LCAP. El
importe conjunto de los 4 contratos de gestión de historias clínicas
ascendió a 5,3 millones de pesetas, y el relativo a los 2 expedientes
de personal ascendió a 2,4 millones de pesetas. De acuerdo con los
citados importes de adjudicación, debió tramitarse un único
expediente utilizando el concurso como forma de adjudicación, no
procediendo, en ningún caso, el recurso a la contratación menor.
d) En el expediente de contratación menor del servicio de custodia,
consulta y almacenamiento de la documentación clínica y
administrativa del Hospital «Valle del Nalón», se observan las
siguientes deficiencias:
- El expediente carece de la preceptiva aprobación previa del gasto,
lo que contraviene lo dispuesto en el artículo 68 de la LCAP.
- A juicio de este Tribunal la tramitación de este expediente como
contrato menor resulta improcedente en función de los precios
unitarios establecidos y la duración prevista, lo que viene a
confirmarse por el establecimiento de una fianza en la cuantía que
correspondería, en principio, a un presupuesto de contrato de 3,1
millones de pesetas, que excede de la cuantía máxima establecida para
los contratos menores de servicios (2 millones de ptas de acuerdo con
los artículos 57 y 202 de la LCAP).
- El contrato contempla la posibilidad de prorrogar tácitamente la
vigencia del contrato por períodos anuales, salvo preaviso de tres
meses por cualquiera de las partes, lo que contraviene lo dispuesto
en el artículo 199 de la LCAP.
e) La Dirección Gerencia del Hospital Universitario de Valladolid
celebró el 24 de julio de 1998 un contrato menor para el traslado,
ordenación y custodia de las historias clínicas de pasivo del citado
Hospital y el día 30 de julio de 1998 celebró un segundo contrato
menor, complementario del anterior, resultando un
importe conjunto inicial superior a 2 millones de ptas. Al igual que
en el caso anterior, esta práctica implica un claro fraccionamiento
del contrato con el que se han eludido los requisitos de publicidad y
concurrencia y la utilización del concurso como forma normal de
adjudicación de los contratos de este tipo, vulnerando con ello lo
dispuesto en el artículo 69 de la LCAP. Asimismo, las prórrogas de
este contrato, que prolongaron su ejecución durante 16 meses cuando
el contrato preveía una duración máxima de 4 meses, y la realización
de trabajos no previstos inicialmente en el contrato, han vulnerado
lo dispuesto en los artículos 102 y 199 de la LCAP.
f) El expediente cuyo objeto fue la «Prórroga del servicio de
recogida, custodia, gestión e informatización del archivo de
historias clínicas y archivo de documentación administrativa» de la
clínica «Puerta de Hierro» de Madrid, supuso la continuación de la
vigencia del contrato C.A. 18/1997, adjudicado en 8.700.000 pesetas,
cuyo plazo de ejecución fue de 1 de mayo de 1997 a 31 de diciembre de
1998. Debe ponerse de manifiesto, a los efectos previstos en el
artículo 7.3 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal
de Cuentas, que la Dirección Gerencia de la Clínica «Puerta de
Hierro» no ha remitido a este Tribunal, pese a que éste requirió su
envío de forma expresa, la documentación constitutiva del expediente
de prórroga y revisión de precios (existencia de crédito, aprobación
y disposición del gasto, formalización de la prórroga y de la
revisión de precios) y, más específicamente, documentación
e información sobre los aspectos de este contrato atinentes a la
protección de los datos personales informatizados, habiéndose
limitado a remitir los documentos acreditativos de la facturación y
propuestas de pago correspondientes al período enero/octubre de 1998,
lo que ha constituido una limitación al alcance de esta
fiscalización. No obstante lo anterior, teniendo en cuenta la
documentación que integra el expediente del contrato inicial así como
la correspondiente a la ejecución de la prórroga para 1998 se
observan las siguientes deficiencias:
- El documento de formalización del contrato inicial no respetó las
previsiones contenidas en los Pliegos de cláusulas administrativas
sobre el plazo de ejecución del contrato, la revisión de precios y la
resolución o prórroga del contrato, vulnerando lo dispuesto en los
artículos 50.5, 104 y 199.1 de la LCAP.
- La facturación correspondiente a 1998 no se ajusta en sus conceptos
a los establecidos en el contrato y en el pliego de prescripciones
técnicas y, en todo caso, no constan en el expediente las preceptivas
certificaciones emitidas por el Director Gerente de la Clínica
expresivas de haberse prestado los servicios con arreglo a las
condiciones generales y particulares establecidas en el contrato,
incumpliendo con ello lo previsto en el artículo 25.7 del Real
Decreto
706/1997, de 16 de mayo, por el que se desarrolla el régimen de
control interno ejercido por la Intervención General de la Seguridad
Social. En particular debe señalarse que en las facturas n.º 4562, de
28 de mayo de 1998, y n.º 4813, de 25 de junio de 1998, se incluyen
con la descripción de «auxiliar» unos servicios por importe de
1.752.943 ptas cuyo exacto contenido y procedencia no han quedado
acreditados en el expediente.
- Debe significarse que, aunque la ejecución del contrato comprendía
la informatización del archivo de historias clínicas y de la
documentación administrativa del Hospital, en los pliegos de
prescripciones técnicas no se establecieron las especificaciones
técnicas de esa informatización, ni los procedimientos técnicos que
tendría que adoptar la empresa contratista para garantizar la
seguridad y confidencialidad de los ficheros informatizados, ni los
sistemas de control por el propio Hospital de los accesos a la
información informatizada.
g) En el expediente de prórroga del servicio de organización,
unificación y gestión del archivo de historias clínicas del Hospital
Clínico «San Carlos» y Centro de Especialidades Quirúgicas (pabellón
8), por importe de 67,9 millones de pesetas, se advierten las
siguientes irregularidades deficiencias:
- Se trata de la prórroga del contrato CP 10/1997, adjudicado en 1997
por un importe de 67,2 millones de pesetas, que la Dirección Gerencia
del Hospital omitió remitir de oficio en su día a este Tribunal para
su fiscalización incumpliendo lo dispuesto en los artículos 58 de la
LCAP y 40 de la LFTCu.
- En la adjudicación del concurso se tuvieron en cuenta factores
determinantes de la solvencia técnica de los licitadores, pero que no
eran susceptibles de utilización como criterios objetivos de
valoración, de acuerdo con lo previsto en los artículo 17 y 87 de la
LCAP.
h) El contrato para la prestación del servicio de gestión, archivo,
depósito y custodia de 900.000 historias clínicas del Hospital'La
Paz» de Madrid fue prorrogado de forma tácita para el ejercicio de
1998, sin previa tramitación de expediente alguno en el que haya
quedado reflejada la procedencia de la prórroga y sin que se haya
acreditado la existencia de crédito adecuado y suficiente para su
celebración, con lo que la Dirección Gerencia de dicho Hospital ha
vulnerado lo dispuesto en el artículo 199 de la LCAP, habiendo podido
incurrir la prórroga del contrato en un vicio de nulidad conforme al
artículo 63 de la LCAP.
De la consideración conjunta de estos contratos se pueden extraer las
siguientes conclusiones generales:
1. La totalidad de los expedientes analizados presentan importantes
deficiencias e irregularidades en su
tramitación o en su ejecución lo que, a juicio de este Tribunal tiene
especial trascendencia en este tipo de contratos, ya que la ejecución
de su objeto exige extremar las cautelas para garantizar la seguridad
y confidencialidad de la información que directa o indirectamente
constituye su objeto.
2. El recurso a la contratación menor para articular la prestación de
los servicios de gestión de archivo de historias clínicas, introduce
un mayor riesgo para la seguridad y confidencialidad de la
información contenida en esos archivos por la dificultad de
incorporar contractualmente, por el carácter simplificado del
procedimiento, mecanismos cautelares que prevengan las violaciones de
la privacidad que pudieran resultar del tratamiento de esa
información. Así, en 7 de los 9 contratos menores analizados no se
establecieron garantías contractuales de seguridad y
confidencialidad. En otros 2 contratos menores analizados, los
respectivos órganos de contratación han tratado de salvar esta
importante carencia mediante la aprobación de prescripciones técnicas
particulares y la formalización del contrato en documento
administrativo, requisitos no exigibles por el artículo 57 de la LCAP
para los contratos menores y que desvirtúan, paradójicamente, la
finalidad simplificadora de estos contratos. En su caso sería más
procedente la adjudicación de estos servicios por el procedimiento
negociado sin publicidad al amparo de lo dispuesto en el artículo
211.h de la LCAP, en los casos en que su importe sea inferior a 2
millones de ptas, y en todo caso, debe recurrirse al concurso, como
forma normal de adjudicación en los demás casos.
3. En ninguno de los contratos analizados se han cumplido las
previsiones de los artículos 18 y 38 de la LORTAD sobre registro de
los ficheros de datos personales automatizados respecto de los
ficheros de gestión de archivo creados por las empresas
adjudicatarias y que no están comprendidos entre los ficheros a que
se refiere la Orden de 21 de julio de 1994 por la que se regulan los
ficheros comprensivos de datos de carácter personal gestionados por
el Ministerio de Sanidad y Consumo. A juicio de este Tribunal de
Cuentas, la normativa sobre ficheros de datos personales
informatizados es aplicable a estos ficheros auxiliares de la gestión
de las historias clínicas en cuanto en ellos se registra la
identificación de los pacientes y los movimientos de sus historias
clínicas. El Tribunal de Cuentas pondrá estos hechos en conocimiento
de la Agencia de Protección de Datos a los efectos oportunos.
4. Los archivos, cuya gestión es objeto de contratación, generalmente
se sitúan físicamente en locales
de la empresa adjudicataria externos a la correspondiente
institución sanitaria. Esta situación, además de introducir mayores
riesgos para la seguridad y confidencialidad de los datos, lleva
aparejada un elevado grado de dependencia respecto de las empresas
contratistas, cuestión que este Tribunal ha puesto de manifiesto en
su Informe Anual correspondiente al ejercicio de 1997, dado que la
sustitución del contratista genera gastos, como los de traslado,
inventario y, en ocasiones, reorganización de los archivos, que
favorecen la continuidad de las empresas adjudicatarias,
restringiendo la libre concurrencia, y conllevan una gestión del
gasto público contraria a los principios de eficiencia y economía.
Los órganos de contratación del INSALUD deben establecer en los
contratos, con suficiente detalle, las especificaciones técnicas de
las aplicaciones y ficheros de datos informatizados realizados por el
contratista en cumplimiento del contrato, asegurando su propiedad a
todos los efectos, para evitar que ulteriores adjudicaciones a
empresas distintas o la posible decisión del Hospital de asumir con
medios propios la gestión de los archivos, conlleven el coste añadido
de volver a informatizar esa gestión.
En todo caso los órganos de contratación del INSALUD deben definir y
ponderar adecuadamente en las Memorias justificativas de la necesidad
de la contratación, que normalmente son de carácter genérico, la
totalidad de los intereses públicos en juego y valorar no sólo sus
necesidades de contratación inmediatas, sino la repercusión que la
contratación de estos servicios tiene sobre otros intereses públicos
en presencia, como son, desde luego, la tutela, protección y garantía
de los datos personales.
II.7.1.4.5 Análisis general de la contratación del INSALUD
Además de la documentación remitida para la realización del análisis
contenido en los anteriores apartados, el INSALUD ha remitido para su
fiscalización un total de 826 expedientes de contratación, por
importe de 123.573,5 millones de ptas., según se detalla en el cuadro
n.º 14, lo que representa el 75% del importe de la contratación
remitida por el conjunto de las Entidades Gestoras y Servicios
Comunes de la Seguridad Social. Se consolida así la tendencia de años
anteriores, de crecimiento de la importancia relativa de la
contratación del INSALUD dentro del conjunto de entidadesde la
Seguridad Social.
[Página con imagen]
CUADRO N.º 14
CONTRATOS DEL INSALUD RECIBIDOS (1998)
Se ha analizado una muestra de 167 expedientes (20% de los
remitidos), por un importe de 91.282,3
millones de ptas. (74% del importe remitido), según se expone con más
detalle en el cuadro n.º 15.
CUADRO N.º 15
CONTRATOS DEL INSALUD SELECCIONADOS Y ANALIZADOS (1998)
Nuevamente el ejercicio de 1998 se ha visto afectado por la
deficiente técnica jurídica empleada tanto por el Ministerio de
Sanidad y Consumo como por la Secretaría General de Asistencia
Sanitaria para articular las autorizaciones para contratar y las
delegaciones en materia de contratación en el ámbito del INSALUD,
sin que los titulares de estos órganos hayan tomado las medidas
oportunas para subsanar las irregularidades que a continuación se
describen.
Conviene recordar en primer lugar que el artículo 12.1 de la LCAP
atribuye la condición de órganos de contratación a los Directores
Generales de las Entidades
Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social «pudiendo
fijar los titulares de los departamentos ministeriales a que se
hallen adscritos, la cuantía, a partir de la cual, será necesaria su
autorización para la celebración de los contratos». Por su parte, la
disposición transitoria tercera de la LCAP fijó transitoriamente
dicha cuantía en 150 millones de ptas.
Pues bien, mediante Orden de 5 de junio de 1996 el Ministro de
Sanidad y Consumo no procedió a fijar cuantía alguna sino a eliminar
el requisito de la autorización en los términos siguientes: «En el
ámbito del Instituto Nacional de la Salud, el Secretario General de
Asistencia Sanitaria, como órgano de superior dirección del mismo
podrá celebrar contratos de hasta 2.000 millones de ptas., sin
autorización del titular del Ministerio de Sanidad y Consumo». El
resultado es que la Orden Ministerial de 5 de junio de 1996 eliminó
de facto lo que el artículo 12.1 de la LCAP califica de «necesaria
autorización» del titular del Departamento Ministerial al que se
encuentra adscrito el INSALUD, dado que el artículo 12.2 a) de la
LCAP exige autorización para contratar del Consejo de Ministros
cuando el presupuesto sea igual o superior a 2.000 millones de ptas.
De esta forma el Ministro de Sanidad y Consumo dejó de tener
responsabilidad jurídica alguna en la contratación del INSALUD
eliminando de raíz la posición jurídica que reserva la legislación
vigente a los Ministros en el procedimiento de contratación, y por
otra parte, el Secretario General de Asistencia Sanitaria y
Presidente ejecutivo del INSALUD (con rango de Subsecretario) quedó
equiparado a los Ministros en cuanto a las facultades que ostentaba
para celebrar contratos, cuando el artículo 12 de la LCAP estableció
una distinción fundamental basada en la necesaria autorización del
Ministro para la celebración de determinados contratos. Esta
situación irregular se agravó más aún con la entrada en vigor de la
Resolución de 5 de junio de 1996 (de igual fecha que la Orden
Ministerial), modificada por otra posterior de 26 de septiembre de
1996, de la Presidencia Ejecutiva del INSALUD, sobre delegación de
atribuciones, en cuya virtud este último órgano delegó en el Director
General de Presupuestos e Inversiones del INSALUD la competencia para
celebrar contratos de hasta 2.000 millones de ptas., sin necesidad de
autorización alguna. Por tanto, la exención de autorización al
Secretario General de Asistencia Sanitaria operada por la Orden de 5
de junio de 1996 que critica este Tribunal, se vio también extendida
al Director General de Presupuestos e Inversiones del INSALUD en una
supresión en cascada de controles y limitaciones contrarias no sólo
al espíritu sino también a la letra de la LCAP.
Por todo ello, este Tribunal considera que la Orden de 5 de junio de
1996, pudo haber incurrido en un vicio de nulidad por derogar de
facto la previsión sobre la «necesaria autorización» para celebrar
determinados
contratos contenida en el artículo 12.1 de la LCAP, quebrantando el
principio de jerarquía normativa.
En todo caso, la Orden Ministerial de 5 de junio de 1996 fue derogada
y sustituida por la Orden de 1 de julio de 1998, del Ministerio de
Sanidad y Consumo, de delegación de competencias, que entró en vigor
en el ejercicio de 1998 ahora fiscalizado.
En esta nueva Orden Ministerial, el Ministro de Sanidad y Consumo,
con diferente técnica a la empleada en la Orden anterior de 5 de
junio de 1996, no eliminó el requisito necesario de la autorización
Ministerial para contratar, sino que «autoriza al Presidente
Ejecutivo del INSALUD a celebrar contratos cuya cuantía sea inferior
a 2.000.000.000 de ptas» (punto sexto, párrafo segundo de la Orden
Ministerial). Se trata, en este caso, de una autorización genérica
que vuelve a ser contraria a la LCAP. En efecto, la LCAP contempla el
requisito previo de la autorización en cada caso concreto que resulte
necesario, en función de la cuantía (cada expediente de contratación
requiere un acto singular autorizatorio), mientras que la
autorización genérica choca no solo contra el sentido de la LCAP sino
también contra el sentido y significado de las autorizaciones
administrativas en general, provocando un efecto idéntico a la
anterior Orden de 5 de junio de 1996. Por ello la Orden de 1 de julio
de 1998 puede haber incurrido también en un vicio de nulidad al
contradecir los términos del artículo 12.1 de la LCAP, y quebrantar
el principio de jerarquía normativa.
Por otra parte, la Resolución de 5 de junio de 1996 modificada por la
de 26 de septiembre de 1996 del Secretario General de Asistencia
Sanitaria y Presidente Ejecutivo del INSALUD, articuló la delegación
de competencias para la celebración de contratos en distintos órganos
del INSALUD (en el Director General de Presupuestos e Inversiones y
en los Directores provinciales y Gerentes de Atención Primaria y
Atención especializada) con arreglo a distintos límites
cuantitativos.
A este respecto conviene recordar que el artículo 95, letra b), del
Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social dispone:
«Los Directores de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes no
podrán delegar o desconcentrar la facultad de celebrar contratos, sin
previa autorización del titular del Ministerio al que se hallen
adscritos».
Pues bien, no consta en la citada Resolución de 5 de junio modificada
por la de 26 de septiembre de 1996, ni en la anteriormente mencionada
Orden de 5 de junio del Ministro, ni en ninguna otra disposición
anterior la autorización ministerial para delegar exigida por la Ley.
Por tanto, la Resolución de 5 de junio, modificada por la de 26 de
septiembre de 1996 del Secretario General de Asistencia Sanitaria
podría haber incurrido igualmente, a juicio de este Tribunal en un
vicio de nulidad, subsanable en este caso con arreglo a lo dispuesto
por el artículo 67.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común en lo que se refiere a la falta de autorización
para delegar.
A su vez la Resolución 23 de marzo de 1998 del Presidente Ejecutivo
del INSALUD, de delegación de atribuciones en diversos órganos derogó
y sustituyó a la anterior Resolución de 5 de junio de 1996. En esta
Resolución, el Presidente Ejecutivo del INSALUD delegó en la
Directora General de Presupuestos e Inversiones del INSALUD la
competencia para autorizar la celebración de contratos por parte de
los Directores Provinciales y de los Gerentes de Atención Primaria y
de Atención Especializada, cuyo importe fuera superior a 200 millones
de ptas. e inferior a 1.000 millones. En este caso, el Presidente
Ejecutivo delegó una potestad de autorización, cuya competencia, como
se viene señalando, no le correspondía, sino que la tenía y la tiene
atribuida el Ministro de Sanidad y Consumo. El artículo 13 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común
contempla la posibilidad de delegar únicamente aquéllas competencias
que los órganos delegantes «tengan atribuidas» como propias. En este
caso, el Presidente Ejecutivo del INSALUD incurrió en un exceso de
delegación al delegar una competencia que no tenía atribuida, sino
que correspondía, de acuerdo con el artículo 12.1 de la LCAP al
Ministro, razón por la cual, la Resolución de 23 de marzo de 1998
pudo también incurrir en un vicio de nulidad, de acuerdo con el
artículo 62.1. b) de la Ley 30/1992 al ser dictada por un Órgano
manifiestamente incompetente para ello.
De todo ello se desprende que tanto el Ministerio de Sanidad y
Consumo como el INSALUD no han velado, muy especialmente en estas
materias, por el cumplimiento de los principios de legalidad y
jerarquía normativa ya que los vicios que afectan a la validez de las
disposiciones referidas, indirectamente han podido viciar igualmente
todos los contratos celebrados a su amparo y que no tuvieran acomodo
legal directo en las disposiciones de la LCAP 9.
II.7.1.4.6 Contratos de obras del INSALUD
El INSALUD ha remitido a este Tribunal un total de 109 contratos de
obras celebrados en 1998 (61 más que en 1997) por un importe de
37.825,1 millones de ptas.
(un 307% más que en 1997, año en que se remitieron para su
fiscalización 48 contratos por 9.284,9 millones de ptas.), lo que
representa el 90% del importe total invertido en obras remitido por
las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social.
Este importante incremento con respecto al ejercicio precedente
deriva, al igual que sucede con las demás entidades, de la
recuperación presupuestaria en obras, puesta de manifiesto en el
epígrafe II.7.1.2.1.b) de este Informe. El objeto de los contratos
adjudicados ha sido básicamente la construcción o remodelación de
Hospitales y Centros de Salud del INSALUD.
La selección de los adjudicatarios se realizó mediante concurso en 61
ocasiones por importe de 34.593,6 millones de ptas. (91% del total
contratado), y el procedimiento negociado se utilizó en 5 casos por
importe de 439,3 millones de ptas. (1% del total contratado),
correspondiendo los 43 expedientes restantes a modificados de
contratos preexistentes por un importe de 2.792,1 millones de ptas.
(8% del total contratado).
De los 109 contratos recibidos se ha analizado una muestra de 39, por
importe de 34.733,8 millones de ptas., lo que supone el 36% de los
contratos recibidos y el 92% de su importe, de los que deben
destacarse las siguientes incidencias:
- En 1 expediente, correspondiente a un proyecto modificado de obras,
la fianza se ha constituido sobre los importes de adjudicación y no
sobre los presupuestos de licitación, contraviniendo lo dispuesto en
el artículo 37 de la LCAP. En 2 expedientes, la fianza se constituyó
con fecha posterior a la formalización del contrato, en contra de lo
dispuesto en los artículos 42 y 55 de la LCAP.
- En 1 expediente correspondiente a una modificación contractual, el
INSALUD no ha remitido a este Tribunal, pese a haberle sido
expresamente requerida, la documentación específica correspondiente a
su ejecución, respecto de la que la Entidad ha señalado que, una vez
modificado el proyecto, la documentación se expide referida al
proyecto total «sin que sea posible diferenciar qué parte
corresponde» a la modificación. Esta práctica incorrecta, corregida
en gran medida por el INSALUD con respecto a ejercicios anteriores,
ha impedido conocer la gestión real de la ejecución de las
modificaciones, ya que, al no diferenciarse de la obra principal, no
hay constancia de que se hayan realizado después de haber sido
formalmente aprobadas, pudiendo haberse realizado de hecho con
anterioridad, al margen del procedimiento. Por ello, este Tribunal
considera que el grado de ejecución de las unidades de obra
correspondientes específicamente a los proyectos modificados es un
dato del que debe disponer de forma separada el INSALUD, como ya ha
puesto de manifiesto este Tribunal en Informes Anuales anteriores, ya
que las modificaciones contractuales deben formalizarse como
cualquier otro contrato y deben dar lugar a la
----------
9 El INSALUD rebate en el trámite de alegaciones una posible invasión
de la competencia del Consejo de Ministros para autorizar la
celebración de contratos de cuantía igual o superior a 2.000 millones
de pesetas. Sin embargo, el presente Informe Anual no hace referencia
a esa cuestión sino a la supresión de hecho de la necesaria
autorización para la celebración de contratos inferiores a la citada
cuantía de 2.000 millones de pesetas, mediante la elevación hasta esa
cifra de la cuantía máxima de los contratos que no requieren
autorización ministerial para contratar y la posterior delegación de
compentencias hasta ese importe (contratos de presupuesto inferior a
2.000 millones de pesetas) efectuada por el entonces Presidente
Ejecutivo del INSALUD en sus órganos subordinados.
tramitación de su propio expediente, de acuerdo con los artículos
102.2 y 55 de la LCAP 10.
- En 24 expedientes se han producido retrasos en la ejecución de las
obras derivados de la tramitación de modificaciones contractuales, de
suspensiones temporales de las obras y de ampliaciones de los plazos
que retrasaron su entrega al uso público con el consiguiente
perjuicio para el interés general. Así, por ejemplo, las obras de
reforma y ampliación del Hospital «Gutiérrez Ortega» de Valdepeñas
(Ciudad Real) que debieron concluir el 16 de octubre de 1997 (fecha
inicialmente prevista), terminaron el 6 de julio de 1999, acumulando
un retraso de 20,5 meses (un 113% más sobre el plazo de 18 meses
inicialmente previsto) con un incremento acumulado del coste total de
las obras del 37% (300 millones adicionales sobre los 807,7 millones
adjudicados inicialmente).
- En 6 expedientes, se produjeron retrasos en el inicio de las obras
por causas tales como no estar desocupadas las áreas en remodelación,
la ocupación del terreno por materiales u otras construcciones, la
falta de la licencia de obras oportuna, la existencia de servidumbres
que impedían la ejecución de las obras, o por otras circunstancias
que cabría haber previsto con antelación.
- Se ha verificado que en 5 expedientes se han producido retrasos en
la recepción de las obras, en relación con el plazo de 1 mes desde su
terminación establecido por el artículo 147 en concordancia con el
111.2 de la LCAP.
- En 4 expedientes, el acta de replanteo previo, la certificación de
viabilidad, o ambas, se formalizaron con fecha anterior a la
aprobación del proyecto, 1 expediente se inició con anterioridad al
replanteo previo, y en 1 expediente, la aprobación del proyecto fue
posterior a la orden de inicio, infringiendo el orden de
procedimiento establecido en los artículos 129 de la LCAP y 81 y 83
de RGCE 11. Todas estas circunstancias pueden provocar, además de la
irregularidad en sí misma considerada, la falta o pérdida de
adecuación entre la disponibilidad real de los terrenos y los
proyectos lo que, a su vez incrementa el riesgo de que pueda surgir
la necesidad de realizar proyectos modificados con los consiguientes
retrasos en la terminación de las obras y en su entrega al uso
público e incrementos en los costes inicialmente previstos.
Ejemplifica estas circunstancias
el expediente para la construcción del «Centro de Salud Cáceres 5
Norte» en el que la aprobación técnica se produjo 3 años después de
la supervisión del proyecto.
- En 3 expedientes de modificación de obras, no constaba el acta de
inicio de su ejecución. El acta de inicio de estas obras, diferentes
de la obra principal, debe formalizarse para, entre otros aspectos,
poder contar el plazo de su ejecución a partir de ese momento, como
prevé el artículo 127 D y G del RGCE y diferenciarlas debidamente de
la obra principal 12.
- En 4 expedientes relativos a modificaciones contractuales, el
INSALUD omitió la preceptiva publicación de la resolución de
adjudicación en el B.O.E.
En los concursos celebrados para la adjudicación de obras, el INSALUD
ha aplicado un Pliego-tipo que incluyó como criterios de adjudicación
algunos que hacían referencia a la solvencia y experiencia. Este
Pliego tipo incluyó además un sistema de valoración de las ofertas
económicas que excluía a las ofertas que se excedieran de un tercio
de las más próximas a la media aritmética de las ofertas
seleccionadas, cuya baja no excediera de un 5% respecto de las bajas
de las ofertas seleccionadas, lo que supondría incurrir en baja
temeraria, de acuerdo con el Real Decreto 390/1996, de 1 de marzo. La
aplicación de este sistema estuvo motivada por el INSALUD en «las
incidencias a las que se ven sometidas las obras sanitarias y las
dificultades que generan las contrataciones en las que se prima la
baja sobre la oferta económica, atendiendo a las especiales
circunstancias de este mercado». El resultado de la licitación fue
que la mayoría de las ofertas han obtenido la misma puntuación, por
lo que la adjudicación ha recaído en las ofertas económicas
intermedias, y no en la objetivamente más económica, como debería
haber sucedido en estricta aplicación del artículo 87 de la LCAP 13.
II.7.1.4.7 Contratos de consultoría, asistencia y servicios del
INSALUD
El INSALUD ha remitido a este Tribunal 277 contratos de consultoría,
asistencia y servicios celebrados en 1998 (110 más que en 1997) por
un importe de
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10 No se acepta la alegación del INSALUD en la que mantiene que en
las modificaciones de contratos «algunos elementos que las integran
no pueden diferenciarse' de los que forman el contrato principal. Al
tratarse de una cuestión reiterada en Informes Anuales anteriores, la
alegación que formula el INSALUD se limita a reproducir lo alegado en
anteriores ejercicios y su contestación está expresamente recogida en
el texto del presente Informe.
11 No se acepta la alegación del INSALUD de que en ninguna
disposición de las que regulan la contratación de obras se establece
que la aprobación técnica del proyecto deba ser anterior o posterior
a la orden de inicio del expediente de contratación, puesto que la
secuencia procedimental constituida por los trámites de aprobación
del proyecto por el órgano de contratación, de replanteo de la obra y
de orden de inicio del expediente de contratación está claramente
establecida en los artículos 78, 81 y 83 del RGCE.
12 No se acepta la alegación del INSALUD de que «cuando no es
necesario realizar una paralización total de la ejecución de las
obras, tampoco es necesario realizar un acta de inicio», ya que dicha
interpretación es contraria a lo previsto explícitamente en los
artículos 127 D y G del RGCE citados en el presente Informe.
13 No se acepta la alegación del INSALUD en la que, en aplicación,
según el Instituto, de los artículos 86 y 87 de la LCAP, defiende la
legalidad de la ponderación del precio de las ofertas por su
aproximación a la media aritmética de todas las presentadas, con
exclusión de las que se separen en determinada proporción respecto de
dicha media aritmética. La interpretación del INSALUD en modo alguno
puede derivarse de los citados preceptos, que establecen que las
adjudicaciones se harán por concurso en los contratos en que los que
la selección del empresario no se efectúe exclusivamente en atención
a la oferta económica (art. 86) y que el precio puede ser uno de los
criterios objetivos para la adjudicación de los concursos (el primero
entre los que expresamente relaciona) y menos aún justifican dichos
artículos el establecimiento de un sistema de ponderación del precio
similar al previsto en el artículo 84 para las bajas temerarias o
desproporcionadas en las subastas, pero sin los requisitos y
garantías establecidos en el citado artículo 84.
38.168,3 millones de ptas. (un 74% más que en 1997) que suponen el
70% del importe remitido en contratos de esta naturaleza por las
Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social. Al
igual que en ejercicios anteriores, el objeto de estos contratos ha
sido fundamentalmente la prestación de los servicios de limpieza y
vigilancia y seguridad de los centros y dependencias del INSALUD, su
mantenimiento y el de los equipos médicos e informáticos instalados,
así como otros servicios.
El concurso fue empleado como forma de adjudicación en 106 ocasiones
por importe de 19.096,4 millones de ptas. (50% del total recibido),
25 fueron adjudicados por procedimiento negociado por importe de
1.251,9 millones de ptas. (3% del total recibido), 4 fueron
modificaciones de contratos anteriores por importe de 52,4 millones
de ptas. (menos del 1% del total recibido) y 142 correspondieron a
prórrogas por importe de 17.767,3 millones de ptas. (47% del importe
total recibido).
Se ha analizado una muestra de 72 contratos por importe de 28.178,6
millones de ptas. (74% del total remitido), de los que cabe destacar
las siguientes incidencias:
- No se ha acreditado que se haya efectuado la fiscalización previa
de 4 expedientes, infringiendo lo dispuesto en los artículos 92 del
TRLGP y 68 de la LCAP.
- En 3 expedientes el Interventor integrante de la mesa de
contratación puso de manifiesto la irregular constitución de ésta por
la ausencia de representante de la Asesoría Jurídica, que había sido
suplido por personas que no reunían las condiciones necesarias.
- En 4 expedientes no hay constancia de la publicidad en el D.O.C.E.
del resultado de la licitación y en 14 no hay constancia de dicha
publicidad en el B.O.E. lo que contraviene lo establecido en el
artículo 94 de la LCAP.
- Respecto de la constitución de las garantías definitivas se han
verificado las siguientes incidencias que infringen lo dispuesto en
los artículos 37.1, 42.1 y 55.2 de la LCAP: en 6 contratos las
fianzas constituidas no se fijaron sobre el 4% del presupuesto de
contratación sino sobre el de adjudicación; en 1 caso la fianza fue
constituida previamente a la resolución de adjudicación de los
contratos; en 4 ocasiones las fianzas se prestaron con posterioridad
a la formalización de los correspondientes contratos, y en 1 contrato
no se ha acreditado la constitución de las garantías definitivas por
los adjudicatarios.
- Se ha comprobado que la prórroga de 11 contratos se ha aprobado y
formalizado en fecha posterior a la de inicio de sus efectos,
pudiendo citarse como ejemplo la relativa al servicio de limpieza y
jardinería del Hospital «Miguel Servet» y de los Centros Médicos de
Especialidades «Ramón y Cajal» y «San José» de Zaragoza en el que la
prórroga formalizada el 18 de marzo
de 1999 amparaba retroactivamente un periodo a contar desde el 31 de
octubre de 1998. Por otra parte cabe reseñar que, al menos, se han
efectuado prórrogas tácitas de los contratos del servicio de limpieza
del Hospital General Universitario de Guadalajara y del Hospital
Universitario «Príncipe de Asturias» de Alcalá de Henares (Madrid),
pese a que los contratos originarios estaban regidos por el Decreto
1005/1974, que prohibía esta circunstancia, al haber sido celebrados
en los años 1988 y 1991, respectivamente.
- En 6 contratos se ha iniciado la prestación del servicio con
anterioridad a la formalización del contrato facturándose en 3 de
ellos servicios también con anterioridad a la formalización, lo que
pone de manifiesto que la relación contractual existía de hecho con
anterioridad a la tramitación formal del procedimiento convirtiendo a
éste, posteriormente, en un mero instrumento para dar cobertura legal
a la situación.
II.7.1.4.8 Contratos de suministros del INSALUD
Los 317 contratos de suministros celebrados por el INSALUD en 1998
(un 9% menos que en 1997) remitidos al Tribunal para su fiscalización
sumaron un importe de 34.212,4 millones de ptas. (un 30% más que en
1997), lo que representa el 84% del gasto realizado en contratos de
esta naturaleza remitidos por el conjunto de entidades de la
Seguridad Social. El objeto de estos contratos ha sido
fundamentalmente la adquisición de diverso material tanto sanitario
como no sanitario, equipos de alta tecnología médica y material
informático.
La selección de los contratistas se efectuó mediante concurso en 234
expedientes por importe de 27.415,3 millones de ptas. (80% del total
contratado), se utilizó el procedimiento negociado en 76 ocasiones
por importe de 6.629,5 millones de ptas. (19% del total contratado),
y 7 correspondieron a prórrogas de expedientes procedentes de
ejercicios anteriores por importe de 167,2 millones de ptas (1% del
total).
Se ha analizado una muestra de 43 contratos por importe de 17.867,2
millones de ptas. (52% del total remitido), de los que cabe destacar
las siguientes incidencias:
- En 3 expedientes, los criterios de adjudicación establecidos en los
Pliegos de cláusulas administrativas particulares no se ponderaron,
vulnerando lo dispuesto en el artículo 87 de la LCAP.
- En 2 expedientes el representante de la Intervención en la mesa de
contratación puso de manifiesto su irregular constitución por la
ausencia de representante de la Asesoría Jurídica, que había sido
suplido por personas que no reunían los requisitos necesarios para
ello.
- En 1 expediente en el que era preceptiva, no se ha acreditado la
publicidad en el D.O.C.E. del resultado de la licitación y en 6 no
hay constancia de dicha
publicidad en el B.O.E., infringiendo lo establecido en el artículo
94 de la LCAP.
- Respecto de la constitución de las garantías definitivas se han
verificado las siguientes incidencias que infringen lo dispuesto en
los artículos 37.1, 42.1 y 55.2 de la LCAP: en 1 contrato la fianza
constituida no se fijó sobre el 4% del presupuesto de contratación
sino sobre el de adjudicación; y en 5 casos las fianzas se prestaron
con posterioridad a la formalización de los correspondientes
contratos.
- La recepción se ha efectuado en los últimos días de 1998 en los
almacenes de las empresas proveedoras en 7 expedientes cuyo plazo de
ejecución finalizaba el 31 de diciembre de dicho año, condicionando
su efectividad a la entrega y puesta en funcionamiento del material
en los lugares de destino, lo que al haberse producido a lo largo de
1999 ha retrasado el abono de las correspondientes facturas a dicho
ejercicio, siguiendo una práctica ya denunciada en anteriores
Informes Anuales de este Tribunal mediante la que se imputan a un
ejercicio gastos por adquisiciones cuya realización no tiene lugar en
el año natural del propio ejercicio presupuestario, incumpliendo lo
dispuesto en el artículo 150 del Texto Refundido de la Ley General
Presupuestaria.
- Se ha comprobado que se han facturado suministros por importe
superior al adjudicado en 1 expediente para la adquisición de
marcapasos y electrodos con destino al Hospital «Miguel Servet» de
Zaragoza, lo que contraviene lo establecido en el artículo 14 de la
LCAP, que determina la necesidad de que los contratos tengan siempre
un precio cierto, y supone, al no contar con cobertura contractual
suficiente, la realización de gastos cuya fiscalización previa y
aprobación del gasto no se ha acreditado, por lo que según lo
previsto en el artículo 32 del Real Decreto 2188/1995, de 28 de
diciembre, debieron ser convalidados por el Consejo de Ministros. En
este sentido cabe recordar que de acuerdo con el artículo 63 c) de la
LCAP, la carencia e insuficiencia de crédito es causa de nulidad de
pleno derecho del contrato, vicio en el que, a juicio de este
Tribunal, ha podido incurrir este contrato.
- Por otra parte, en 4 expedientes la ejecución ha excedido el plazo
establecido en el pliego de cláusulas y en el contrato, sin que esta
ampliación del plazo contractual se hubiera formalizado, ni estuviera
prevista en los pliegos, lo que se traduce en un incumplimiento de
hecho de las condiciones de la contratación que fueron objeto de
licitación que podría haber afectado a las ofertas presentadas si las
condiciones reales de la contratación hubieran sido conocidas por los
interesados en el momento procesal oportuno.
Adicionalmente a la muestra de la contratación del INSALUD
seleccionada para su análisis a efectos del presente Informe anual,
este Tribunal ha analizado el contrato 83HMS/97, formalizado por la
Dirección Gerencia del Hospital «Miguel Servet» de Zaragoza,
en el que han sido puestas de manifiesto múltiples deficiencias de
las fases de preparación, licitación y ejecución del contrato y, muy
particularmente, en la actuación de la Mesa de contratación que, en
contra de los informes técnicos emitidos por los correspondientes
órganos del Hospital, aplicó de forma arbitraria los criterios de
adjudicación establecidos en el Pliego de cláusulas administrativas
particulares.
II.7.1.4.9 Contratos de gestión de servicios públicos del INSALUD
Se han recibido 99 expedientes de gestión de servicios públicos para
su fiscalización (12% de los expedientes remitidos por esta Entidad
Gestora), por un importe de 13.271,4 millones de ptas. (11% del
importe total de los contratos remitidos). Estas cifras suponen un
descenso en relación con el año anterior, tanto en el número de
expedientes remitidos (132 en 1997 y 99 en 1998) como en su importe
total (28.825 millones en 1997 por 13.271,4 en 1998). Estas cifras
hacen referencia a importes totales contratados y facturados, sumando
los valores absolutos tanto de los contratos que generaron gastos
como de los que produjeron ingresos, si bien el peso relativo de
éstos últimos en el total es poco relevante.
El concurso se empleó como forma de adjudicación en 27 ocasiones por
un importe de 7.299,3 millones de ptas. (55%); en 35 ocasiones se
acudió al procedimiento negociado por un importe de 4.225,8 millones
de ptas. (32%); 2 expedientes fueron modificaciones contractuales por
importe de 77,7 millones de ptas. (1%) y 35 expedientes fueron
prórrogas de contratos anteriores por importe de 1.668,4 millones de
ptas. (12%).
De estos 99 expedientes se ha analizado una muestra de 13 por importe
de 10.502,6 millones de ptas. lo que representa el 74 % de su importe
total.
Las principales incidencias puestas de manifiesto en la fiscalización
han sido las siguientes:
- En 1 expediente correspondiente a la explotación del servicio de
máquinas expendedoras de bebidas del Área XI de Atención
Especializada de Madrid consta que el representante de la
Intervención en la mesa de contratación puso de manifiesto la
irregular constitución de ésta por la ausencia de representante de la
Asesoría Jurídica, que fue suplido por personas que no reunían las
condiciones necesarias.
- En 1 expediente relativo a la contratación de procedimientos
quirúrgicos para pacientes beneficiarios de la Seguridad Social en la
Provincia de Valladolid, no hay constancia de la publicación de la
adjudicación en el B.O.E., lo que contraviene lo establecido en el
artículo 94 de la LCAP.
- Respecto de la constitución de las garantías definitivas se han
verificado las siguientes incidencias que infringen lo dispuesto en
los artículos 37.1 y 42.1 de la
[Página con imagen]
LCAP: en 4 contratos las fianzas constituidas no se fijaron sobre el
4% del presupuesto de contratación sino sobre el de adjudicación; y
en 1 contrato la fianza se prestó con posterioridad a la
formalización del contrato. En 1 expediente relativo al servicio de
transporte sanitario integral a canon fijo para la Comunidad Autónoma
de Aragón, no se ha acreditado que las garantías prestadas mediante
aval hayan sido depositadas en la Caja General de Depósitos, lo que
incumple lo establecido en los artículos 37.1.b) y 39 de la LCAP y
18.3 del Real Decreto 390/1996, de 1 de marzo.
- En 1 caso la prórroga del contrato se ha aprobado y formalizado en
fecha muy posterior a la de inicio de sus efectos. Es el caso de la
prórroga relativa al concierto de transporte sanitario en la
Provincia de Avila que, formalizada el 19 de enero de 1999, amparó
retroactivamente un periodo que se inició el 1 de noviembre de 1998,
lo que contraviene lo dispuesto en el artículo 55.4 de la LCAP que
prohibe el inicio de la ejecución del contrato sin su previa
formalización.
- Se ha comprobado que se han facturado suministros por importe
superior al adjudicado en 2 expedientes relativos al servicio de
oxigenoterapia domiciliaria y otras técnicas de ventilación nasal
para la Provincia de Zaragoza y al servicio de hemodiálisis en
régimen ambulatorio a los pacientes beneficiarios de la Seguridad
Social en Cantabria. Esta práctica contraviene lo establecido en el
artículo 14 de la LCAP, que determina la necesidad de que los
contratos tengan siempre un precio cierto, y supone, al no contar con
cobertura contractual suficiente, la realización de gastos cuya
fiscalización previa y aprobación del gasto no se ha acreditado, por
lo que según lo previsto en el artículo 32 del Real Decreto 2188/
1995, de 28 de diciembre, debieron ser convalidados por el Consejo de
Ministros. En este sentido cabe recordar que de acuerdo con el
artículo 63 c) de la LCAP, la carencia e insuficiencia de crédito es
causa de nulidad de pleno derecho del contrato, vicio en el que, a
juicio de este Tribunal, ha podido incurrir este contrato.
II.7.1.4.10 Contratos privados del INSALUD
Se han recibido 24 contratos privados celebrados por el INSALUD
durante 1998 por importe de 96,1 millones de ptas (menos del 1% del
importe total contratado por la Entidad).
La adjudicación de estos contratos se realizó en 9 casos por
concurso, por un importe de 45,9 millones de ptas. (48% del importe
contratado en esta naturaleza de contratos), en 8 ocasiones por
procedimiento negociado por importe de 48,3 millones de ptas (50% del
total), y otros 7 fueron prórrogas de contratos ya existentes, por un
importe de 1,8 millones de ptas. (2% del total).
En muchos de estos contratos calificados en ocasiones como privados
indebidamente, los Centros del INSALUD han actuado como arrendatarios
o han dispuesto de locales de los Hospitales para la instalación de
puestos de venta de productos varios o de cajeros automáticos, etc...
sin que conste intervención alguna de la TGSS en el procedimiento, a
pesar de que ésta es la titular de los locales afectados,
infringiendo así de raíz el artículo 14 del Real Decreto 1221/1992,
de 9 de octubre, sobre el patrimonio de la Seguridad Social que
dispone que «las facultades para la enajenación, gravamen y demás
actos de disposición de los bienes inmuebles que forman parte del
patrimonio de la Seguridad Social corresponden a la TGSS, previo
informe de la Entidad a la que los citados bienes inmuebles estén
adscritos, que las ejercerá bajo la dirección, vigilancia y tutela
del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social».
II.7.1.5 El Instituto de Migraciones y Servicios Sociales y la
contratación
Los contratos remitidos por el IMSERSO para su fiscalización en 1998
ascendieron a 61, por un importe de 11.046,7 millones de ptas.,
conforme se detalla en el cuadro n.º 16, lo que representa el 6% del
importe de los contratos remitidos por las Entidades Gestoras y
Servicios Comunes de la Seguridad Social.
CUADRO N.º 16
CONTRATOS DEL IMSERSO RECIBIDOS (1998)
[Página con imagen]
Estos datos, en comparación con los de ejercicios anteriores, ponen
de manifiesto un marcado incremento del 154% en el número de
contratos recibidos (de 24 en 1997 se ha pasado a 61 en 1998) y del
26% del importe de estos contratos en relación con el ejercicio
precedente (8.768,4 millones de ptas en 1997 y 11.046,7 en 1998).
Este importante incremento se ha debido fundamentalmente a la
remisión por vez primera para su fiscalización en 1998 de 29
contratos de gestión de servicios públicos
por importe de 1.636,6 millones de ptas para la ejecución de un
programa de termalismo social, que se analizan en el epígrafe II.
7.1.5.4 del presente Informe.
Se ha analizado una muestra de 47 contratos por importe de 10.521,4
millones de ptas., lo que representa el 77% de la contratación
remitida y el 95% de su importe, conforme se expone de forma
detallada, según la naturaleza de los contratos y la forma de
adjudicación, en el cuadro n.º17.
CUADRO N.º 17
CONTRATOS DEL IMSERSO SELECCIONADOS Y ANALIZADOS (1998)
II.7.1.5.1 Contratos de obras del IMSERSO
Los 8 contratos de obras correspondientes a 1998 (5 más que en 1997)
remitidos para su fiscalización sumaron un importe total de 1.532,5
millones de ptas. (un 39% más que en 1997), lo que representa el 4%
de la inversión en obras remitida por el conjunto de las entidades
sistema de la Seguridad Social.
La selección de los contratistas se produjo en 5 ocasiones por
concurso por un importe de 1.215,4 millones de ptas. (79% del total
contratado), en 2 casos la adjudicación se produjo mediante
procedimiento negociado por 226,9 millones de ptas (15% del total) y
en un caso se trató de una modificación de un contrato anterior por
importe de 90,1 millones de ptas (6% del total).
Se han analizado 6 contratos, de los que cabe destacar las siguientes
incidencias:
- El contrato para la «Construcción de un Centro de acogida temporal
en la Ciudad de Melilla» fue adjudicado por 200 millones de ptas.
mediante procedimiento negociado y fue tramitado por el procedimiento
de emergencia al amparo del artículo 73 de la LCAP. Las obras fueron
adjudicadas a la misma empresa que estaba llevando a cabo unas «Obras
de emergencia de impermeabilidad de la frontera en Melilla»
contratadas por el Ministerio de Fomento. La motivación de esta
adjudicación fue argumentada por el IMSERSO en que para poner en
funcionamiento el Centro de acogida, resultaban necesarios viales de
acceso que iba a acometer la Dirección General de Carreteras mediante
el adjudicatario del proyecto de impermeabilización, por lo que
resultaba aconsejable la adjudicación al mismo adjudicatario para
alcanzar el mayor grado de coordinación posible. A juicio de este
Tribunal de Cuentas la sola razón de la coordinación de dos obras con
objeto tan distinto como es la construcción de un Centro de acogida
por un lado, y unas obras de impermeabilización y de construcción de
viales y carreteras, no justifica, por sí sola, la adjudicación al
mismo contratista, sin que se hubiera promovido la concurrencia
debida para contrastar la existencia de otras alternativas posibles.
Por lo demás, la emergencia, que sirvió de fundamento para determinar
el procedimiento de tramitación de este expediente, se vió en cierto
modo desvirtuada por la autorización, por parte del IMSERSO de dos
ampliaciones de plazo para la terminación de las obras (por 65 días
la primera y por 45 días la segunda) que prolongaron la ejecución de
la obra más de 3 meses y medio sobre el periodo inicialmente previsto
de 4 meses (con un incremento del plazo de ejecución del 87%).
- El contrato para la «Redacción del proyecto, construcción y
dirección facultativa de la Residencia para personas mayores, de San
Fernando de Henares (Madrid)» tuvo como objeto tanto la redacción del
proyecto
como su ejecución. Este contrato tenía una naturaleza mixta al
adjudicarse de forma conjunta el proyecto y la obra. La LCAP
contempla en su artículo 122 la posibilidad de que se adjudiquen de
forma conjunta este tipo de contratos, pero no los regula de forma
pormenorizada. Este tipo de expedientes presenta, con respecto al
procedimiento común de tramitación separada de estos contratos,
dificultades adicionales para su adjudicación toda vez que deben
establecerse criterios de valoración unitarios que, sin embargo, se
deben referir a prestaciones muy distintas (por un lado los criterios
para la adjudicación del proyecto, y por otro los criterios para la
valoración de la ejecución de la obra). Estas serias dificultades
advertidas en la fase de adjudicación pueden tener también su reflejo
en la fase de ejecución: en efecto, según se haya primado más uno u
otro aspecto puede resultar adjudicado un buen proyecto con una
regular ejecución o, a la inversa, un regular proyecto con una buena
ejecución. Otro inconveniente fundamental de este procedimiento es
que sólo permite la licitación a quienes reúnan los requisitos de
capacidad para contratar tanto en el ámbito de la redacción de
proyectos como en el de ejecución de obras, excluyendo por este hecho
a muchos posibles adjudicatarios que, especializados y clasificados
en alguno de estos campos no lo estén en el otro, limitando de este
modo, de forma sustancial, la competencia. Por todo ello, el recurso
a la adjudicación conjunta del proyecto y la ejecución de la obra, si
bien está amparado por la LCAP, debe realizarse con carácter
restrictivo y en todo caso, a juicio de este Tribunal, debe estar
avalado por ponderadas razones técnicas que justifiquen este
procedimiento. En el presente expediente la única motivación aportada
fue que «la mayor agilidad en la tramitación aconseja la contratación
mediante Concurso público de un solo expediente», lo que, a juicio de
este Tribunal, por sí solo, no puede justificar la tramitación
conjunta del proyecto y la ejecución de la obra, habida cuenta de la
existencia de las dificultades e inconvenientes antes señalados. En
todo caso, las pretendidas razones de agilidad en la tramitación se
vieron desvirtuadas por el hecho de que el inicio de las obras se
retrasó 2 meses al no contar el Instituto con la preceptiva licencia
de obras. Además, en este expediente, las ofertas económicas se
valoraron por el IMSERSO en función de su aproximación a la media
aritmética del conjunto de todas ellas, puntuando negativamente bajas
superiores a la media, en clara contradicción con los criterios de
valoración contemplados por el artículo 87 de la LCAP 14.
- El expediente de contratación para la «Redacción del proyecto,
construcción y dirección facultativa
del Hogar con Centro de Día en Villaverde (Madrid)» también tuvo como
objeto la tramitación y contratación conjunta del proyecto y de la
ejecución de la obra 15. En este caso, las razones técnicas aducidas
por el IMSERSO para la tramitación conjunta del proyecto y la obra
fueron la «economía y rapidez, por no convocar dos concursos públicos
consecutivos, ya que el IMSERSO tenía adquirido el compromiso de
construir y entregar el Centro a la Comunidad de Madrid, de acuerdo
con el Real Decreto 938/1995, de 9 de junio, sobre traspaso de
funciones y servicios de la Seguridad Social a la Comunidad de Madrid
en las materias encomendadas al IMSERSO». Sin embargo, estas
pretendidas razones de economía y rapidez se ven desvirtuadas de raíz
por las siguientes razones: a) el expediente fue iniciado el 23 de
febrero de 1998, casi 3 años después de la aprobación del Real
Decreto 938/1995; b) la licencia de obras y actividades fue
solicitada por el IMSERSO el día 8 de febrero de 1999, 1 año después
de haber sido dictada la Orden de inicio del expediente, licencia que
fue concedida otro año después, en febrero de 2000, lo que motivó que
en marzo de 2000 aún no hubieran comenzado las obras, que dos años
antes (febrero de 1998) debían, a juicio del IMSERSO, ejecutarse con
«rapidez».
II.7.1.5.2 Contratos de consultoría, asistencia y servicios del
IMSERSO
El IMSERSO ha remitido a este Tribunal un total de 17 contratos de
consultoría, asistencia y servicios para su fiscalización en 1998
(los mismos que en 1997), por un importe de 7.579,1 millones de ptas.
(menos de un 1% más que en 1997), lo que representa el 18% del
importe de los contratos de esta naturaleza remitidos por las
Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social.
Además del «Programa de vacaciones para 375.000 personas mayores
durante la temporada 1998/1999», cuyo importe supone ya el 88% del
total de los contratos de esta naturaleza, el objeto de estos
contratos ha sido principalmente la contratación de los servicios de
mantenimiento de dependencias administrativas e instalaciones del
Instituto, la contratación de pólizas de seguros y la realización de
programas y actividades que se refieren a la población atendida por
el Instituto.
El concurso fue empleado como forma de adjudicación en 14 ocasiones
por un importe de 7.514,2 millones de ptas., lo que alcanza al 99%
del total del importe de los contratos remitidos de esta naturaleza,
mientras que en 1 ocasión se formalizó una prórroga de un contrato
anterior por importe de 60,8 millones de
----------
14 En el trámite de alegaciones, el IMSERSO manifiesta que, a la
vista del criterio de este Tribunal sobre la improcedencia de la
utilización de la aproximación a la media aritmética del conjunto de
las ofertas económicas como criterio objetivo de ponderación del
precio en las licitaciones, ha procedido a modificar el Pliego tipo
de Cláusulas Administrativas en el sentido de puntuar la oferta más
ventajosa económicamente.
15 El IMSERSO, en sus alegaciones, manifiesta que la experiencia del
Instituto en los dos contratos mixtos de redacción de proyecto y de
ejecución de obra analizados en el presente Informe, no difiere de la
opinión expresada por este Tribunal en relación con el citado tipo de
contratos, de tal forma que no ha procedido, con posterioridad a
estos dos casos, a su utilización.
ptas., y en 1 caso se modificó un contrato anterior por importe de 4
millones de ptas, lo que representa menos del 1% del total remitido.
Se ha analizado una muestra de 8 contratos por importe de 7.274,3
millones de ptas., lo que supone el 47% de los contratos remitidos y
el 96% de su importe.
Las incidencias observadas dignas de mención específica son las
siguientes:
- El expediente para la contratación del «Mantenimiento de equipos
informáticos del IMSERSO durante el periodo 1998-2000», dividido en
lotes, es expresivo del grado de dependencia que las Entidades y en
este caso el IMSERSO-tienen con respecto de determinadas empresas
suministradoras de bienes y servicios informáticos. En efecto, uno de
los lotes fue declarado desierto al no presentarse ninguna oferta
para el mantenimiento de un concreto sistema informático, cuya
propiedad en España era exclusiva de una única empresa. Dicha empresa
no presentó oferta alguna al no haber tenido conocimiento de la
publicación del concurso, lo que obligó al IMSERSO a declarar
desierto el lote correspondiente y a recurrir a la contratación menor
con la empresa para cubrir los servicios de mantenimiento necesarios
durante 1998 y al procedimiento negociado para formalizar los
correspondientes a los años 1999 y 2000. Todo ello pone de manifiesto
que la inclusión del citado lote en el concurso general celebrado por
el IMSERSO adoleció de una clara imprevisión por parte del IMSERSO,
que se vio abocado a resolver la situación antes descrita acudiendo a
procedimientos de contratación sin concurrencia, dada la naturaleza
exclusiva de los servicios objeto de la contratación.
- El contrato celebrado para la ejecución del «Programa de vacaciones
para 375.000 personas mayores durante la temporada 1998/99», con un
presupuesto de licitación y de adjudicación de 6.715,9 millones ptas,
ha experimentado importantes variaciones, con respecto a ejercicios
anteriores. En los Informes Anuales correspondientes a los ejercicios
de 1995, 1996 y 1997, este Tribunal de Cuentas puso de manifiesto la
práctica consistente en que 4 empresas licitadoras (Viajes Marsans,
S.A.; Viajes Halcón, S.A.; Viajes Iberia, S.A.; y Viajes Barceló, S.
L.) presentaban al concurso 4 ofertas absolutamente idénticas, para,
posteriormente, cualquiera que resultara adjudicataria, ejecutar el
contrato a través de una Agrupación de Interés Económico (A.I.AE.)
-MUNDO SOCIAL-que tenía previamente concertada con terceros la
comercialización, realización y financiación del Programa, y en la
que estaban integradas las 4 licitadoras como sus únicos socios, lo
que ponía de manifiesto la posible existencia de prácticas
restrictivas de la competencia.
- Como consecuencia de lo señalado por este Tribunal en su Informe
Anual correspondiente a 1995, aprobado el 26 de marzo de 1998, sobre
la posible existencia
de conductas restrictivas de la competencia prohibidas por la
Ley 16/1989, de 17 de julio, el Pleno de este Tribunal acordó dar
traslado de los hechos al titular del Ministerio de Economía y
Hacienda para que, en su caso, iniciara las actuaciones oportunas, lo
que hizo el Presidente de este Tribunal mediante escrito de 13 de
abril de 1998. En escrito de 19 de mayo de 1998 el Ministro de
Economía y Hacienda se dirigió al Presidente de este Tribunal de
Cuentas comunicando que el Servicio de Defensa de la Competencia
acordó, con fecha 12 de mayo de 1998, incoar expediente sancionador
a las 4 empresas licitadoras y a la A.I.E. por ellas constituida por
sus actuaciones en la licitación y ejecución de este programa durante
la temporada 1995/1996. Posteriormente, la Subdirección General sobre
Conductas Restrictivas de la Competencia del Ministerio de Economía y
Hacienda comunicó al Tribunal de Cuentas mediante escrito de 16 de
julio de 1998 la incoación complementaria de expediente sancionador
a otras 14 empresas turísticas (agencias de viajes) que habían suscrito
contratos con MUNDOSOCIAL A.I.E. para la subcontratación de los
servicios de comercialización del Programa (de vacaciones para
personas de la tercera edad durante la temporada 1995/96) que
contenían una cláusula de prohibición de competencia, especificando
la obligación de la Agencia a no presentarse al Concurso que el
IMSERSO o cualquier otra Institución Pública pudiera proceder a
convocar para la campaña de invierno 1995/1996 y próximos años, ni
ayudar, colaborar o participar en la presentación de ninguna
candidatura de cualquier otra empresa.
- El Tribunal de Defensa de la Competencia, mediante Resolución de 25
de octubre de 2000 recaída en los citados expedientes sancionadores,
declara acreditada la realización de prácticas restrictivas de la
competencia, prohibidas por el artículo 1 de citada Ley 16/1989, por
parte de las empresas agrupadas en MUNDOSOCIAL A.I.E. y también,
aunque con menor gravedad, por parte de otras 12 empresas
subcontratistas de aquélla, intimando a todas ellas a cesar de
inmediato en tales conductas y a abstenerse en lo sucesivo de
adoptarlas y practicarlas de nuevo e imponiendo a MUNDOSOCIAL A.I.E.
y a las empresas que la forman diversas sanciones económicas,
confirmando en todos sus extremos el criterio expresado por el
Tribunal de Cuentas en los Informes Anuales correspondientes a los
ejercicios de 1995, 1996 y 1997. En el ejercicio de 1998, ahora
fiscalizado, las 4 empresas licitadoras de ejercicios anteriores
(Viajes Marsans, S.A.; Viajes Halcón, S.A.; Viajes Iberia, S.A.; y
Viajes Barceló, S.L.) no concurrieron a la licitación de forma
separada e independiente como en años anteriores, sino que lo
hicieron a través de 1 única oferta, constituidas en Unión Temporal
de Empresas (U.T.E.). De esta forma el resultado de la licitación fue
el mismo que en ejerciciosanteriores (las mismas 4 empresas
ejecutaron el
Programa de viajes), manteniendo las citadas empresas una posición
conjunta de dominio del mercado relevante, si bien, en esta ocasión,
no desvirtuaron el proceso de contratación con la presentación de 4
ofertas ficticias que encubrían en realidad una sola voluntad de
contratar.
- Debe, en este sentido, señalarse que, a pesar de que en sus
Informes Anuales este Tribunal ha venido insistiendo en que el
IMSERSO debía adoptar las medidas oportunas para establecer un
sistema de concurrencia efectiva, como exige el artículo 11 de la
LCAP, lo cierto es que el Instituto incluyó en el punto 3 de la
Cláusula 9.3 del Pliego de cláusulas administrativas particulares,
como criterio a aplicar para la valoración de las ofertas «la
ejecución a plena satisfacción de servicios semejantes», con lo que
estaba primando, de hecho, a los anteriores adjudicatarios e
introduciendo un factor limitativo de la concurrencia en condiciones
de igualdad.
II.7.1.5.3 Contratos de suministros del IMSERSO
El IMSERSO ha remitido en 1998 para su fiscalización 7 contratos de
suministros (3 más que en 1997), por un importe de 298,4 millones de
ptas. (148% más que en 1997), lo que representa menos del 1% de los
contratos de este tipo remitidos por el conjunto de entidades de la
Seguridad Social. Los contratos tuvieron como objeto el suministro de
mobiliario y material a los Centros gestionados por el IMSERSO.
El concurso fue empleado como forma de adjudicación en 5 ocasiones
por un importe de 212,2 millones de ptas (71% del importe contratado)
mientras que en 2 ocasiones se acudió al procedimiento negociado por
importe de 86,2 millones de ptas (29% del total).
Se ha analizado una muestra de 4 contratos por un importe total de
150,4 millones de ptas., lo que representa el 57% de los contratos
remitidos y el 50% de su importe.
Las incidencias más destacables observadas se centran en el concurso
para el «Suministro de material de laboratorio durante 1998 con
destino a la Residencia mixta para la Tercera edad del IMSERSO en
Ponferrada» que fue declarado desierto al no cumplir ninguna de las
ofertas presentadas los requisitos establecidos en los Pliegos. Para
cubrir este servicio el IMSERSO convocó un nuevo concurso pero hasta
su adjudicación tramitó 22 expedientes de suministro menor.
II.7.1.5.4 Contratos de gestión de servicios públicos del IMSERSO
El IMSERSO, que no había remitido en ejercicios anteriores ningún
contrato de gestión de servicios públicos, ha remitido a
requerimiento de este Tribunal de Cuentas, 29 contratos celebrados en
1998 de esta naturaleza por importe de 1.636,6 millones de ptas, lo
que representa un 11% de los contratos de este tipo
remitidos por el conjunto de las entidades de la Seguridad Social.
Estos 29 contratos forman parte de un total de 57 contratos que por
importe total de 2.063,8 millones de ptas. celebró el IMSERSO en 1998
en ejecución del Programa de Termalismo Social para el ejercicio
1998. La Orden del Ministerio de Asuntos Sociales de 15 de marzo de
1989, por la que se establece y regula el Servicio de Termalismo
Social del IMSERSO, especifica que dicho servicio se prestará en
régimen de concierto, a cuyo cumplimiento responden los contratos
ahora analizados.
Todos los contratos fueron adjudicados por procedimiento negociado al
amparo del artículo 160.2 de la LCAP ya que el servicio objeto del
contrato -el tratamiento termal en un balneario concreto de una
localidad determinada-no hace posible la promoción de concurrencia.
El 19 de enero de 1998 la Mesa de contratación examinó las 57 ofertas
presentadas y a la vista de que todas contaban con el informe
favorable del Subdirector General del Plan Gerontológico y Programas
para Mayores, y que ninguna superaba el presupuesto máximo
establecido en cada caso, acordó proponer su adjudicación a todos los
licitadores.
Las principales irregularidades detectadas en los contratos
examinados han sido las siguientes:
- No consta en ningún expediente la publicación en el B.O.E. de la
resolución de adjudicación infringiendo lo dispuesto en el artículo
94 de la LCAP.
- La vigencia de los contratos se extendía al periodo comprendido
entre el 12 de febrero de 1998 y el 23 de diciembre del mismo año.
Sin embargo los contratos no se formalizaron hasta el mes de marzo de
1998, un mes después de haberse iniciado el periodo de ejecución, lo
que pone de manifiesto que la tramitación del procedimiento no estuvo
acompasada con su ejecución real, que tuvo lugar al margen de las
vicisitudes procedimentales, infringiendo así el artículo 55.4 de la
LCAP que prohibe el inicio de la ejecución de los contratos con
anterioridad a su formalización. Esta circunstancia revela además una
deficiente planificación del IMSERSO a la hora de programar la
contratación, puesto que debió tener en cuenta que si los turnos del
servicio comenzaban en el mes de febrero, la formalización de los
contratos debió ser anterior, supeditando la ejecución del programa
a su correcta instrumentación contractual y no a la inversa.
- Por último, debe ponerse de manifiesto que los 57 expedientes
tramitados para la ejecución del presente Programa de Termalismo
Social tuvieron el mismo objeto, fueron objeto de adjudicación en el
mismo acto, y su ejecución comprendía las mismas fechas. Sin embargo,
no fueron considerados por el IMSERSO como un expediente único por lo
que el Instituto pudo
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infringir la prohibición de fraccionamiento del objeto de los
contratos contenida en el artículo 69.2 de la LCAP. En este caso, el
fraccionamiento ha evitado que el expediente fuera sometido a la
previa autorización del consejo de Ministros, preceptiva para los
contratos superiores a 2.000 millones (artículo 12 de la LCAP) ya que
el importe conjunto de los 57 expedientes ascendió a 2.063,8
millones, como ya se ha señalado anteriormente 16.
II.7.1.6 El Instituto Social de la Marina y la Contratación
El ISM ha remitido para su fiscalización 28 contratos
correspondientes al ejercicio de 1998, por un importe de 1.100,1
millones de ptas., con el desglose que se detalla en el cuadro n.º
18, lo que representa menos del 1% del importe de la contratación
remitida por las entidades de la Seguridad Social.
CUADRO N.º 18
CONTRATOS DEL ISM RECIBIDOS (1998)
Al igual que en ejercicios anteriores, el ISM ha sido la entidad de
la Seguridad Social con menor volumen de contratación, tanto en lo
que se refiere al número de expedientes tramitados como a su importe,
lo que tiene explicación dado su ámbito de gestión más reducido.
De acuerdo con los criterios de selección expuestos en el apartado
II.7.1.1.2 de este informe se ha analizado una muestra de 14
contratos por importe de 650 millones de ptas., lo que representa el
50% de los contratos remitidos y el 59% de su importe, conforme se
expone más detalladamente, en el cuadro n.º 19.
----------
16 No se acepta la alegación del IMSERSO de que los expedientes
tramitados para la ejecución del Programa de Termalismo Social no
pueden considerarse como un expediente único, al existir, según el
IMSERSO, variaciones significativas entre ellos en cuanto a las
fechas en las que se desarrollaron los turnos, el número de plazas
concertadas en cada balneario y el precio a abonar por plaza y turno.
A juicio de este Tribunal las citadas diferencias entre los distintos
contratos únicamente justificarían la división en lotes, manteniendo
en todo caso la unidad del expediente de contratación, de acuerdo con
lo previsto en el artículo 69.3 de la LCAP, a los efectos de aplicar
los requisitos de publicidad, el procedimiento o la forma de
adjudicación correspondientes a su cuantía global, y más
concretamente en este caso el de autorización de la contratación por
el Consejo de Ministros establecida en el artículo 12.2 de la LCAP,
por superar su presupuesto los 2.000 millones de pesetas.
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CUADRO N.º 19
CONTRATOS DEL ISM SELECCIONADOS Y ANALIZADOS (1998)
II.7.1.6.1 Contratos de obras del ISM
Los 13 contratos de obras celebrados por el ISM en 1998 (5 más que en
1997) y remitidos al Tribunal de Cuentas para su fiscalización
alcanzaron un importe de 346,4 millones de ptas. (un 58% más que en
1997) y representan el 1% de la inversión realizada en contratos de
esta naturaleza remitidos por las entidades de la Seguridad Social en
el ejercicio. El objeto de estos contratos ha sido la reforma y
reparación de Centros, locales e inmuebles adscritos en 1998 al
Instituto.
El procedimiento seguido para la adjudicación de estos 13 contratos
ha sido la subasta en 10 ocasiones, por importe de 318,4 millones de
ptas. (92% del total) y los otros 3 contratos eran proyectos
modificados adjudicados a los mismos contratistas de la obra
principal, por importe de 27,9 millones (8% del importe invertido en
contratos de esta naturaleza). Estos datos ponen de relieve la
recuperación de la subasta como forma de adjudicación por la Entidad,
ya puesta de manifiesto en el epígrafe II.7.1.2.2.d) de este Informe.
Se han analizado 6 contratos, de los que cabe mencionar las
siguientes incidencias:
- En 4 expedientes, el acta de replanteo previo se formalizó con
fecha anterior a la aprobación del proyecto, infringiendo las normas
de procedimiento contenidas en los artículos 129 de la LCAP y 81 del
RGCE.
- En 3 expedientes, correspondientes a los proyectos modificados de
obras, las fianzas se han constituido sobre los importes de
adjudicación y no sobre los presupuestos de licitación,
contraviniendo lo dispuesto en el artículo 37 de la LCAP 17.
- La recepción de las obras se ha efectuado con retraso sobre el
plazo de ejecución inicialmente previsto en 2 expedientes respecto
del plazo de 1 mes desde su realización establecido en el artículo
147 en concordancia con el 111.2, ambos de la LCAP.
- Mención específica merecen un expediente de contratación tramitado
para la ejecución de unas obras de remodelación de la segunda planta
de la casa del Mar de Valencia y otro expediente tramitado para la
adecuación del sótano de la misma Casa del Mar de Valencia. Ambas
obras, cuya ejecución iba a tener lugar en el mismo lugar, fueron
tramitadas de forma separada. Las dos obras fueron convocadas
separadamente mediante pública subasta y fueron declaradas desiertas
por falta de licitadores. De conformidad con el artículo 141 a) de la
LCAP el ISM inició de nuevo la tramitación separada para su
contratación mediante procedimiento negociado, sin modificar las
condiciones de ejecución
----------
17 No se acepta la alegación del ISM en la que justifica sus
criterios de constitución de las fianzas en los modificados de obras.
El artículo 43 de la LCAP, que se refiere al reajuste de garantías,
establece que cuando como consecuencia de la modificación del
contrato experimente variación el valor del mismo, se reajustará la
garantía para que guarde la debida proporción con el presupuesto.
Dicha proporción se desvirtúa al no tener en cuenta el ISM que el
porcentaje de baja obtenido en la licitación se aplica también en el
cálculo del modificado.
de las obras iniciales pero incrementando en un 10% el precio
sobre cuya base se había convocado la subasta. A pesar de la
tramitación separada de ambas obras, una empresa presentó una oferta
conjunta para las dos adjudicándole el ISM ambos contratos mediante
dos resoluciones de adjudicación de fecha 7 de mayo de 1998. Estos
hechos ponen de manifiesto una deficiente previsión por parte del ISM
que duplicó inutilmente los trámites para la celebración de las
subastas iniciales y de los procedimentos negociados posteriores, con
el consiguiente coste adicional que una doble tramitación supone y
manifestándose, en este caso, una gestión de la contratación
ineficiente.
II.7.1.6.2 Contratos de consultoría, asistencia y servicios del ISM
El ISM ha remitido a este Tribunal 11 contratos de consultoría,
asistencia y servicios celebrados en 1998 (2 más que en 1997) por un
importe de 596,4 millones de ptas. (57% más que en 1997), que suponen
un 1% del importe remitido en este tipo de contratos por las
entidades de la Seguridad Social.
La selección de los contratistas se ha realizado mediante concurso en
9 ocasiones por importe de 536,7 millones de ptas. (90% del total), 1
contrato se ha adjudicado mediante procedimiento negociado por 30,9
millones (5% del total) y 1 ha sido una prórroga de un contrato
anterior por importe de 28,7 millones (5% del total).
Se ha analizado una muestra de 4 contratos por un importe total de
387,3 millones de ptas. lo que supone el 36% de los contratos
remitidos y el 65% de su importe.
De estos expedientes 1 tuvo por objeto la contratación de cursos de
formación en seguridad marítima y 3 fueron de contenido informático.
A este respecto merece especial atención el «Contrato para el
desarrollo del Plan de acción del área informática durante un periodo
de seis meses». El objeto de este contrato, adjudicado el 10 de
septiembre de 1998 en 35,4 millones de ptas., no fue el desarrollo de
un programa informático determinado y por tanto no fue un contrato de
resultado, sino que tuvo como objeto la puesta a disposición de la
Entidad por parte de la empresa adjudicataria de personal técnico
necesario de apoyo informático. Tanto es así que el 30 de marzo de
1999, próximo a finalizar el plazo de ejecución del contrato se
introdujo una modificación en el contrato del siguiente tenor: «Debe
entenderse como objeto cierto del contrato solamente un número de
horas y su importe correspondiente. Durante la ejecución de los
trabajos, el Área de Informática del ISM, podrá en función de las
necesidades reales sobrevenidadas, redistribuir las horas a realizar
efectivamente entre las diferentes categorías o variar la composición
del equipo de trabajo, siempre que no
sobrepase el importe total del contrato y se realice de mutuo acuerdo
con la empresa adjudicataria» 18.
Mediante este contrato el ISM obtuvo la puesta a su disposición de
trabajadores al margen de la legislación de la función pública y
laboral, desvirtuando en este sentido las figuras contractuales de la
consultoría, la asistencia y los servicios 19.
II.7.1.6.3 Contratos de suministros del ISM
Se ha recibido por este Tribunal 1 único contrato de suministros
celebrado por el ISM en 1998 (frente a los 5 recibidos en 1997) por
un importe de 95,7 millones de ptas. (un 57% menos que en 1997), que
representa menos del 1% de la inversión por contratos de esta
naturaleza remitidos por las entidades de la Seguridad Social.
El contrato recibido tuvo por objeto el «Arrendamiento de los
productos software en entorno MVS/ESA instalados en el ordenador IBM
de los Servicios Centrales del Instituto». Este contrato fue
adjudicado mediante procedimiento negociado al amparo del artículo
183 c) de la LCAP al único proveedor del software arrendado, lo que
pone de manifiesto la dependencia existente por parte de la Entidad
de la empresa adjudicataria, que impide de raíz la promoción de la
concurrencia en la contratación.
II.7.1.6.4 Contratos de gestión de servicios públicos del ISM
Los contratos del ISM de esta naturaleza recibidos y fiscalizados han
sido 3 por importe de 61,4 millones de ptas., lo que representa un
descenso del 50% en cuanto al número de contratos remitidos, pero un
drástico incremento de su importe en relación con los 6 remitidos en
1997, por un importe total de 5,9 millones.
Los contratos recibidos tienen por objeto la explotación de las
cocinas y comedores y de los bares y cafeterías de 3 Centros del
Instituto y el procedimiento seguido en todos los casos para su
adjudicación fue el concurso público. De estos 3 expedientes, 2
generaron ingresos derivados de la exigencia de cánones de
explotación.
----------
18 No se acepta la alegación del ISM de que en este contrato de
servicios «quedaban perfectamente definidas las necesidades a
satisfacer en función de los proyectos y actuaciones informáticas
llevadas a cabo por el Organismo» y que su objeto no era una puesta a
disposición del Instituto de trabajadores al margen de la legislación
de la función pública y laboral, como afirma este Tribunal en el
Informe. En opinión de este Tribunal, la situación resulta aun más
clara en este caso que en otros semejantes por la modificación
contractual aprobada por el ISM el 30-3-1999, que hace evidente que
la necesidad a satisfacer era la de resolver carencias de personal
propio y no la consecución de otros resultados específicamente
determinados en el contrato.
19 Estas cuestiones han sido objeto de un estudio pormenorizado en la
«Fiscalización Especial sobre la contratación para la adquisición,
arrendamiento, gestión de la instalación y puesta en funcionamiento
de equipamiento y sistemas informáticos, así como de consultoría y
asistencia y de servicios en materia de informática, por la Seguridad
Social, durante el período 1994 al primer semestre de 1998»
actualmente en su fase final de tramitación.
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II.7.1.7 La Tesorería General de la Seguridad Social y la
contratación
La TGSS ha remitido al Tribunal de Cuentas para su fiscalización 199
contratos correspondientes al ejercicio
de 1998, por un importe total de 26.227,8 millones de ptas.,
conforme detalla el cuadro n.º 20, lo que supone el 16% del importe
total contratado y remitido para su fiscalización por el conjunto de
las entidades de laSeguridad Social.
CUADRO N.º 20
CONTRATOS DE LA TGSS RECIBIDOS (1998)
La comparación de estos datos con los del ejercicio precedente pone
de manifiesto que en 1998 ha aumentado en un 23% el número de
contratos remitidos para su fiscalización (162 en 1997, 199 en 1998),
y su importe ha aumentado un 54% (17.030,8 millones de ptas. en 1997
frente a 26.227,8 millones en 1998). Este importante aumento ha sido
debido principalmente al incremento de los contratos celebrados para
la enajenación de bienes inmuebles que ha supuesto que el volumen
de la contratación privada de la TGSS pasara de 2.938,4 millones
de ptas. en 1997 a 13.021,9 millones en 1998, como se verá en el
epígrafe II.7.1.7.4 de este Informe.
Se ha analizado una muestra de 155 contratos por importe de 24.651,6
millones de ptas., lo que representa el 78% de la contratación
remitida y el 94% de su importe según se expone de forma detallada en
el cuadron.º 21.
CUADRO N.º 21
CONTRATOS DE LA TGSS SELECCIONADOS Y ANALIZADOS (1998)
II.7.1.7.1 Contratos de obras de la TGSS
Los 11 contratos de obras correspondientes a 1998 remitidos por la
TGSS para su fiscalización sumaron un importe total de 457,6 millones
de ptas., lo que representa el 1% de la inversión en obras
contratadas y remitidas por el conjunto de entidades de la Seguridad
Social. Estos datos revelan que el número de contratos remitidos ha
experimentado un descenso del 21% con respecto a 1997 (ejercicio en
el que la TGSS remitió 11 contratos) y que el importe adjudicado ha
disminuido igualmente un 66% (en 1997 el importe contratado y
remitido para su fiscalización ascendió a 1.344,1 millones), siendo
la TGSS la única entidad a la que no ha afectado el incremento
presupuestario en obras puesto de manifiesto en el epígrafe II.
7.1.2.1.b) de este Informe. El objeto de los contratos fue
básicamente la realización de obras de instalación y reforma de
distintos locales de la TGSS.
La selección de los contratistas se llevó a cabo en 1 caso mediante
concurso por un importe de 90 millones de ptas. (20% del total
contratado), en 5 ocasiones mediante subasta por un importe de 250,8
millones de ptas. (55 de lo contratado), siendo los 5 expedientes
restantes modificaciones de contratos anteriores por importe de 116,8
millones de ptas. (25% del total contratado).
De los 11 contratos recibidos se han analizado 5 contratos por
importe de 116,8 millones de ptas. (26% del total remitido), de los
que pueden señalarse las siguientes incidencias:
- En 3 expedientes la recepción de las obras se formalizó con retraso
con respecto del plazo de 1 mes desde su finalización establecido en
el artículo 147 en relación con el artículo 111.2 de la LCAP.
- En 3 expedientes, referidos a proyectos modificados, se omitió la
preceptiva publicación de la resolución de adjudicación en el B.O.E.,
con infracción de lo dispuesto en el artículo 94 de la LCAP. Es
criterio de este Tribunal que las adjudicaciones que superen las
cuantías establecidas en el artículo 94 de la LCAP deben ser objeto
de dicha publicación, para así lograr, mediante su publicidad erga
omnes, la plena eficacia del principio de publicidad proclamado por
el artículo 11.1 de la LCAP.
- En 5 expedientes de modificaciones de obras, no consta el acta de
inicio de su ejecución. Al respecto, la TGSS ha mantenido el criterio
de que «en las modificaciones de contrato no hay acta de inicio dado
que la misma se levanta en el momento del inicio de las obras
principales», lo que, a juicio de este Tribunal, no elimina la
obligación de formalizar el acta de inicio de las modificaciones,
toda vez que éstas son obras que deben diferenciarse de la obra
principal para, entre otros aspectos, poder contar el plazo de su
ejecución a partir de ese momento, como prevé el artículo 127 D y G
del
RGCE y diferenciarlas así, debidamente, de la obra principal 20.
- Por otra parte, se ha constatado que en los 5 expedientes
analizados existen retrasos en la ejecución de las obras derivados de
la tramitación de modificaciones contractuales, de suspensiones
temporales de las obras y de ampliaciones de los plazos que
retrasaron su entrega al uso público con el consiguiente perjuicio
para el interés general. Además, como ya se ha señalado en el
apartado II.7.1.2.4 de este Informe, los expedientes modificados
acarrearon en todos los casos incrementos sobre los costes
inicialmente previstos.
II.7.1.7.2 Contratos de consultoría, asistencia y servicios de la
TGSS
La TGSS ha remitido a este Tribunal un total de 71 contratos de
consultoría, asistencia y servicios correspondientes a 1998 (8 más
que en 1997), por importe de 7.319,5 millones de ptas. (un 20% menos
que en 1997), lo que representa el 13% del importe total de los
contratos de esta naturaleza remitidos por las Entidades Gestoras y
Servicios Comunes de la Seguridad Social para su fiscalización. El
objeto de los contratos ha sido fundamentalmente la prestación de
asistencia y servicios de carácter administrativo e informático,
especialmente en el ámbito del Centro de Control de Recaudación
(CENDAR) de la TGSS y de la GISS, además de los servicios de limpieza
y vigilancia de distintos locales de la TGSS.
El concurso fue empleado como forma de adjudicación en 44 ocasiones,
por importe de 5.950,9 millones de ptas. (81% del total contratado),
en 11 ocasiones se siguió el procedimiento negociado por importe de
550,3 millones de ptas. (7% del total contratado), 3 expedientes
correspondieron a modificaciones contractuales por importe de 38,8
millones (menos del 1% del total contratado), 12 correspondieron a
prórrogas de contratos anteriores por importe de 746,7 millones ptas.
(10% del importe total contratado), y en 1 ocasión se recurrió a la
subasta por importe de 32,5 millones de ptas. (menos del 1% del
total).
Se ha analizado una muestra de 44 contratos, por importe de 6.408
millones de ptas. (88% de la contratación remitida) de los que cabe
destacar las siguientes incidencias:
- 4 contratos cuyo objeto era el desarrollo o mantenimiento de
programas y sistemas informáticos, han sido adjudicados por
procedimiento negociado sin publicidad al amparo del supuesto
previsto en el artículo 211 b) de la LCAP que reserva esta forma de
----------
20 No se acepta la alegación de la TGSS relativa a que la
formalización del acta de inicio en los modificados de obras no es
necesaria, ya que, de acuerdo con el artículo 146.3 de la LCAP, estas
modificaciones requieren la sustanciación del correspondiente
expediente autorizado por el órgano de contratación, redacción del
proyecto y aprobación del mismo, audiencia al contratista y
aprobación del expediente y de los gastos complementarios a que de
lugar.
adjudicación a los supuestos en que «por razones técnicas ... tan
sólo pueda encomendarse el objeto del contrato a un único
empresario». La TGSS consideró por tanto que las empresas
adjudicatarias eran las únicas capacitadas para la ejecución del
objeto de los contratos, lo que confirma la existencia de relaciones
de verdadera dependencia técnica por parte de la TGSS respecto de las
empresas contratistas, como ha puesto de manifiesto este Tribunal de
Cuentas en Informes anteriores 21.
- En el ejercicio de 1998 ha estado en vigor una prórroga del
servicio de vigilancia de los edificios dependientes del Centro de
Control de Recaudación (CENDAR) y del Centro de Grabación (CENGRASS)
de la TGSS formalizada el 12 de diciembre de 1997, por importe de 92
millones de ptas. Se trata de la prórroga de un contrato celebrado el
7 de febrero de 1996 adjudicado en su día por procedimiento negociado
sin publicidad al amparo del artículo 211 c) de la LCAP que prevé
esta forma de adjudicación por motivos de imperiosa urgencia
resultante de acontecimientos imprevisibles . En este sentido la
TGSS, en lugar de prolongar mediante su prórroga una situación que en
su origen se configuró como urgente y excepcional, debió tramitar un
concurso público en garantía de los principios de concurrencia y
publicidad proclamados por La LCAP, ya que en 1998 ya no concurría la
circunstancia que motivó en 1996 el recurso al procedimiento
negociado.
- Durante 1998, la TGSS convocó 17 concursos cuyo objeto era la
contratación del «Servicio financiero de las cuentas especiales
restringidas para los ingresos por recaudación ejecutiva» en cada
Comunidad Autónoma. La contratación de este servicio tiene su origen
y fundamento en la regulación de estas cuentas especiales en el
artículo 4.1. g) de la Orden de 22 de febrero de 1996, de desarrollo
del Reglamento General de la Gestión Financiera de la Seguridad
Social, aprobado por Real Decreto 1391/1995, de 4 de agosto. Los
Pliegos de cláusulas administrativas particulares contenían los
criterios de valoración para la adjudicación siendo el más valorado
«el menor tiempo de traspaso del saldo disponible contemplado en las
ofertas desde las cuentas especiales restringidas para los ingresos
por recaudación en vía ejecutiva a la Cuenta de recursos diversos
provinciales». Los contratos no generaron ingresos ni gastos. Al
respecto cabe destacar que el concurso convocado para cubrir el
servicio en la Comunidad Autónoma de Galicia fue declarado desierto
al no reunir ninguna oferta los requisitos establecidos en los
Pliegos. Un segundo concurso convocado al efecto resultó
igualmente desierto al no presentarse ninguna oferta. En contestación
a un requerimiento de este Tribunal acerca de cómo había sido
cubierto el servicio, la TGSS ha manifestado que el servicio fue
realizado por distintas entidades financieras, que venían prestándolo
con anterioridad a la convocatoria. La elección de estas entidades
había sido propuesta por cada Jefe de Unidad de Recaudación Ejecutiva
(U.R.E.) atendiendo principalmente a razones de cercanía con el
domicilio de la U.R.E.
- Cabe por último hacer referencia al contrato cuyo objeto fue el
«Servicio de colaboración para la realización de auditorías por la
Intervención General de la Seguridad Social en el sector de Mutuas de
Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad
Social». El artículo 93 del Texto Refundido de la Ley General de la
Seguridad Social, así como el artículo 33.1 del Real Decreto 706/
1997, de 16 de mayo, por el que se desarrolla el régimen de control
interno ejercido por la Intervención General de la Seguridad Social,
atribuyen a dicha Intervención General la elaboración de un Plan de
Auditorías en el que se incluyen, además de las Entidades Gestoras y
Servicios Comunes de la Seguridad Social, las Mutuas de Accidentes de
Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social. El
citado Plan debe, a su vez, ser propuesto a la Intervención General
de la Administración del Estado a efectos de su integración en el
Plan que este Centro Directivo elabora en cumplimiento del artículo
17.3 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria. Asimismo,
el artículo 71.2 del Texto Refundido de la Ley General de la
Seguridad Social, determina que las Mutuas serán objeto anualmente de
una auditoría de cuentas que será realizada por la Intervención
General de la Seguridad Social. La Intervención General de la
Seguridad Social en cumplimiento de este mandato legal elaboró para
el ejercicio 1998 el Plan de Auditorías en el que se incluyeron,
entre otras, las auditorías de la totalidad de las Mutuas de
Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad
Social.
- El expediente de contratación ahora analizado tuvo por objeto la
contratación de la realización de estas auditorías para 14 Mutuas,
adjudicándose su realización a 6 firmas auditoras por importe de 62,2
millones de ptas. La justificación para la celebración de estos
contratos fue que la Intervención General de la Seguridad Social no
contaba con personal suficiente para dar cumplimiento a sus objetivos
previstos en el Plan de Auditorías. El artículo 93.2 del Texto
Refundido de la Ley General de la Seguridad Social exige para recabar
la colaboración de las empresas privadas una Orden del Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales, que efectivamente obra en este expediente
con fecha de 15 de enero de 1998.
- Todo lo anterior pone de manifiesto que el objeto de la
contratación era de competencia de la IGSS, y
----------
21 Estas cuestiones han sido objeto de un estudio pormenorizado en la
«Fiscalización Especial sobre la contratación para la adquisición,
arrendamiento, gestión de la instalación y puesta en funcionamiento
de equipamiento y sistemas informáticos, así como de consultoría y
asistencia y de servicios en materia de informática, por la Seguridad
Social, durante el período 1994 al primer semestre de 1998»
actualmente en su fase final de tramitación.
sin embargo fue la TGSS la que tramitó y celebró los contratos.
- Como ya se ha puesto de manifiesto en el epígrafe II.7.1.2.3 de
este Informe, el artículo 70 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre,
de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social atribuyó a
partir del 1 de enero de 1998 -fecha de su entrada en vigor-
competencias al Interventor General de la Seguridad Social para la
celebración de contratos, confiriéndole la condición de órgano de
contratación. Sin embargo no fue la IGSS quien tramitó y celebró el
presente contrato sino que lo hizo la TGSS. De conformidad con el
artículo 12 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, «la competencia es irrenunciable y se ejercerá
precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida
como propia», por lo que estos contratos pudieron haber incurrido en
un vicio de nulidad de pleno derecho al haber sido tramitados y
celebrados por un órgano manifiestamente incompetente, de acuerdo con
los artículos 63 a) de la LCAP y 62.1.b) de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre.
II.7.1.7.3 Contratos de suministros de la TGSS
La TGSS ha remitido 61 expedientes de contratación de suministros
correspondientes a 1998 (22 más que en 1997) para su fiscalización
por el Tribunal de Cuentas, por un importe de 5.428,7 millones de
ptas. (un 50% más que en 1997), lo que representa el 13% respecto del
conjunto del gasto en suministros de las Entidades Gestoras y
Servicios Comunes de la Seguridad Social.
De los 61 expedientes recibidos se ha analizado una muestra de 50
siguiendo los criterios descritos en el apartado II.7.1.1.2 de este
Informe, por importe de 5.104,8 millones de ptas. (94% del total
remitido), de los que cabe destacar las siguientes incidencias:
- En 18 expedientes de suministros de carácter informático la TGSS ha
omitido el trámite de informe a los pliegos y a la propuesta de
adjudicación por parte de la CIABSI invocando su improcedencia por no
tener la TGSS el carácter de organismo autónomo. Como ya se ha
señalado en el apartado II.7.1.2.1.f) de este Informe Anual, este
Tribunal considera que los informes de la CIABSI son preceptivos para
la TGSS en los términos previstos por el Decreto 2572/1973 y el Real
Decreto 533/1992, que resultaban plenamente aplicables a la TGSS.
- En 22 expedientes se ha vuelto a producir la práctica, que ya ha
sido criticada por este Tribunal en Informes Anuales anteriores,
consistente en que el acta de recepción del material objeto del
suministro se ha efectuado en los almacenes de las empresas
adjudicatarias. Se trata de contratos formalizados en los últimos
días de 1998 en los que, tras la comprobación material de la
inversión formalizada en el ejercicio de 1998 por medio del acta de
recepción, y reconocida la obligación por la totalidad del precio de
lo adquirido mediante la emisión del documento contable «O»
correspondiente, el certificado de correcta instalación y
funcionamiento se expidió por la TGSS en los lugares de destino ya en
el ejercicio siguiente. Mediante esta forma de actuar, la TGSS ha
recibido y pagado en 1999 suministros de material contratados con
cargo al presupuesto de 1998, lo que contraviene no sólo los
principios de la contratación pública sino también de la disciplina
presupuestaria, y en particular del artículo 150.4 del TRLGP.
- 8 contratos cuyo objeto era la adquisición de productos
informáticos fueron adjudicados por procedimiento negociado sin
publicidad al amparo del supuesto previsto en el artículo 183 c) de
la LCAP que prevé esta posibilidad cuando a causa de su especificidad
técnica el suministro sólo pueda encomendarse a un único proveedor.
Esta circunstancia agrava la ya mencionada dependencia técnica en
relación con los contratos de consultoría, asistencia y servicios ya
que la adquisición de productos que únicamente puede suministrar un
proveedor condiciona la de sus posibles ampliaciones, desarrollos,
modificaciones y mantenimiento que inexorablemente recaerán en el
único proveedor posible, a lo precios que este imponga.
- Por último, cabe hacer mención específica al contrato para el
«Suministro e instalación de persianas plisadas con destino a la
nueva sede provincial de la TGSS de Murcia». Se trata de un concurso
que resultó declarado desierto el 5 de marzo de 1998 al no reunir las
ofertas presentadas todas las características contempladas en el
Pliego de prescripciones técnica. Este expediente fue tramitado por
el procedimiento de urgencia como consecuencia de que en el proyecto
de obras de adaptación del edificio sede de la Dirección Provincial
de la TGSS en Murcia, recepcionadas el 18 de diciembre de 1997, no se
habían incluido las persianas, siendo éste un edificio de fachada
acristalada, sito en la ciudad de Murcia (que cuenta con un elevado
número de horas de sol), lo que revela una clara falta de previsión
por parte de la TGSS al aprobar un proyecto sin este elemento que
resultó ser esencial. Finalmente el suministro fue nuevamente
convocado y adjudicado el 14 de abril de 1998.
II.7.1.7.4 Contratos privados de la TGSS
La TGSS ha remitido para su fiscalización 56 contratos privados
celebrados en 1998 por un importe total de 13.021,9 millones de
ptas., lo que representa el 99% del importe de los contratos de esta
naturaleza remitidos para su fiscalización por el conjunto de
Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social. Estas
cifras reflejan un incremento del 348% en el
importe contratado con respecto al ejercicio precedente (año en el
que la TGSS remitió para su fiscalización 46 contratos por importe de
2.938,4 millones de ptas.). Este incremento se debe fundamentalmente,
como se verá a continuación, a la política de enajenaciones de
inmuebles que a partir del ejercicio 1997 inició la TGSS, y que se
consolidó en 1998.
De estos contratos, 5 han sido de adquisición de inmuebles, por un
importe total de 3.606 millones de ptas. En 4 ocasiones la
adquisición se realizó de forma directa, y en 1 tuvo lugar mediante
concurso público y tuvieron como objeto la adquisición de locales y
plazas de aparcamiento para distintas sedes de la TGSS en Madrid y en
Barcelona.
De los 14 expedientes de arrendamiento remitidos, la TGSS ha
intervenido como arrendadora en 1 ocasión por importe de 101,3
millones de ptas., y como arrendataria en las 13 restantes por
importe de 231,9 millones de ptas. Las adjudicaciones se efectuaron
en 4 ocasiones mediante concurso (en las 4 la TGSS actuó como
arrendataria), y 10 contratos fueron adjudicados directamente (en 1
la TGSS actuó como arrendadora y en 9 como arrendataria).
Por otra parte, la TGSS remitió al Tribunal de Cuentas 37 expedientes
de enajenación de inmuebles, por un importe total de 9.082,5 millones
de ptas. La subasta se empleó como forma de adjudicación en 29
ocasiones, y en las 8 restantes se utilizó la contratación directa.
Del examen de estos contratos cabe destacar lo siguiente:
- La TGSS no ha seguido un criterio uniforme en la tramitación de los
procedimientos de enajenación de inmuebles, constando en algunos
expedientes y faltando en otros, el certificado de ofertas recibidas,
la propuesta de adjudicación de la subasta por la Mesa de
contratación, y la publicación en el B.O.E. de la resolución de
adjudicación. El Real Decreto 1221/1992, de 9 de octubre, sobre el
patrimonio de la Seguridad Social, aplicable a estos procedimientos
con arreglo al artículo 9.1 de la LCAP, no contempla expresamente
estos trámites procedimentales que, en cambio, sí están previstos en
la LCAP. No obstante, toda vez que la TGSS los cumple en ocasiones,
este Tribunal considera conveniente su extensión a todos los casos,
especialmente el trámite de publicación en el B.O.E. de la
adjudicación en aplicación supletoria de la LCAP, para dotar de la
máxima transparencia al procedimiento.
- La TGSS tampoco ha seguido un criterio uniforme en la forma de
enajenar los inmuebles cuando ese Servicio Común era propietario del
inmueble en su integridad y las viviendas se encontraban arrendadas.
En algunas ocasiones la TGSS enajenó una por una las viviendas
facilitando así su adquisición por parte de los inquilinos. Tal fue
el caso de la enajenación de los bloques A y B propiedad de la TGSS
en el barrio de Santa Bárbara de Sevilla, licitados separadamente
y enajenados por 500.000 ptas. a los inquilinos
a pesar de que la Asesoría Jurídica de la TGSS puso de manifiesto
en su informe que «el precio fijado por la Oficina Técnica es
ciertamente muy inferior al de mercado». También fue el caso de la
enajenación de varios bloques de viviendas en Jove (Gijón), de un
complejo de viviendas en Villalazán (Toro), o de varios bloques de
viviendas del polígono de Elviña (si bien estas últimas se
articularon mediante contratos de acceso diferido a la propiedad). En
otros casos, la TGSS enajenó el inmueble en su integridad sin que
hayan quedado suficientemente justificadas las razones del empleo de
esta forma de enajenación, toda vez que: a) según se desprende de los
expedientes y desde un punto de vista estrictamente económico, la
venta del inmueble en su integridad lleva aparejado un precio de
venta por metro cuadrado inferior al que podía obtenerse mediante la
venta separada de cada una de las viviendas, y b) desde el punto de
vista del interés social, es este un sistema que impide o dificulta
enormemente la adquisición de las viviendas por los inquilinos y en
cambio favorece su adquisición por sociedades, entidades financieras
o grupos inmobiliarios que pueden afrontar más fácilmente la
adquisición de todo un inmueble en su conjunto como ha sucedido,
entre otras, en las enajenaciones de las fincas situadas en las
calles Gran Vía n.º 27, Claudio Coello n.º 35, Zurbarán n.º 17, o
Gaztambide n.º 21, todas ellas de Madrid. Como caso intermedio merece
la pena destacar la enajenación mediante subasta pública de las
fincas situadas en las calles Almagro n.º 38, Marqués de Urquijo n.º
47, Gonzalo Giménez de Quesada n.º 2, Rodríguez San Pedro n.º 72,
Gaztambide n.º 17 o Meléndez Valdés n.º 61, todas ellas de Madrid,
cuyas viviendas y locales se encontraban arrendadas prácticamente en
su totalidad a terceros. Para su adquisición, los inquilinos
respectivos constituyeron comunidades de bienes que adquirieron la
propiedad por partes alícuotas representativas de la superficie de
cada una de sus viviendas y locales y las partes comunes
correspondientes, a un precio ventajoso para los inquilinos. La TGSS
debe en consecuencia homogeneizar su actuación en la enajenación de
este tipo de inmuebles para evitar tratamientos diferentes ante
situaciones de hecho similares, con el fin de obtener el precio justo
que corresponda por cada inmueble, evitando situaciones de
desigualdad y reduciendo al máximo los límites de la discrecionalidad
en este campo cuya extralimitación incurriría en arbitrariedad.
- Por último, debe hacerse referencia a 1 contrato que por sus
especiales características no ha sido incluido en los datos
estadísticos presentados en este Informe para no distorsionar los
importes comparados de la contratación. Se trata de 1 contrato de
crédito mercantil celebrado el 25 de noviembre de 1998 entre la TGSS,
un sindicato de nueve entidades financieras y un Banco agente, que
tuvo como objeto la
cobertura de desajustes de tesorería en la Seguridad Social. El
límite máximo del crédito concertado se estableció en 190.000
millones de ptas. El contrato fiscalizado tuvo su origen en un
contrato de crédito mercantil celebrado el 21 de Diciembre de 1.992,
que la TGSS ha venido renovando y ampliando anualmente mediante la
celebración de sucesivos contratos. Todos ellos han contado con la
autorización del Consejo de Ministros mediante los correspondientes
acuerdos que, en el caso del contrato celebrado en 1998 ahora
fiscalizado, fue de fecha 20 de noviembre de 1998.
- A diferencia de lo sucedido en anteriores ejercicios, la TGSS no
hizo disposición alguna de este crédito, sin que se haya producido
«ningún coste de los incluidos en el clausulado del contrato», como
ha manifestado el Director General de la TGSS a este Tribunal,
mediante escrito de fecha 9 de junio de 2000.
- De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 207 de la LCAP los
servicios bancarios estaban incluidos entre los contratos
administrativos de consultoría, asistencia y servicios hasta el 31 de
diciembre de 1996 y aunque no cabe desconocer la discusión doctrinal
existente sobre la naturaleza privada o administrativa de los
contratos bancarios celebrados por la Administración, lo cierto es
que tanto en un caso como en otro las fases de preparación y
adjudicación de los contratos examinados estaban sometidas a lo
dispuesto en la LCAP. Pese a ello, la TGSS ha reconocido no haber
sometido los proyectos de contratos a informe de su Asesoría Jurídica
y no haber promovido concurrencia ni realizado publicidad.
- Ahora bien, debe también tenerse en cuenta que la Ley 13/1996, de
30 de Diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden
Social incluyó en su artículo 148 una nueva redacción del artículo 3,
letra k), de la LCAP, excluyendo expresamente de su ámbito de
aplicación, entre otros, a «los contratos relacionados con la
instrumentación de operaciones financieras de cualquier modalidad
realizadas para financiar las necesidades previstas en las normas
presupuestarias aplicables, tales como préstamos, créditos u otras de
naturaleza análoga».
- En consecuencia, a partir del 1 de Enero de 1997, y por tanto para
el contrato firmado el 25 de noviembre de 1998, no era ya exigible su
sujeción a la legislación sobre contratación pública. En todo caso,
pese a esta exclusión del ámbito de la LCAP, no cabe desconocer que
este tipo de contratos conlleva un gasto cubierto con cargo a fondos
públicos, cuya gestión debe responder por imperativo constitucional a
criterios de eficiencia y economía. A este respecto, este Tribunal de
Cuentas considera que la promoción de la concurrencia y la publicidad
constituyen medios idóneos que la TGSS debió tener en cuenta para
favorecer el cumplimiento de estos principios, aún al margen de la
estricta aplicación de la LCAP.
II.7.2 Las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales de la Seguridad Social y la contratación
II.7.2.1 Consideraciones generales
Al igual que en ejercicios anteriores, el Tribunal de Cuentas ha
fiscalizado la contratación celebrada por las Mutuas de Accidentes de
Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social. Éstas
son entidades colaboradoras en la gestión de la Seguridad Social que,
aunque de base privada asociativa, gestionan con cargo a fondos
públicos una actividad pública: las prestaciones derivadas de
accidentes de trabajo y enfermedades profesionales y la prestación
económica de incapacidad temporal derivada de contingencias comunes,
tal como establecen el Texto Refundido de la Ley General de la
Seguridad Social (TRLGSS), aprobado por el Real Decreto Legislativo
1/1994, de 20 de junio, y el Reglamento sobre colaboración de las
Mutuas, aprobado por Real Decreto 1993/1995, de 7 de diciembre. A su
vez, los artículos 17, 68 y 80.1 del citado TRLGSS establecen que los
ingresos de las Mutuas obtenidos como consecuencia de su colaboración
en la gestión de la Seguridad Social tienen la condición de cuotas de
la Seguridad Social, formando por lo tanto parte del patrimonio de la
Seguridad Social y estando por ello afectados al cumplimiento de sus
fines. En este mismo sentido, cabe recordar que los presupuestos de
las Mutuas se integran en los de la Seguridad Social para su ulterior
inclusión en los Presupuestos Generales del Estado. La naturaleza
asociativa de las Mutuas determina a su vez que éstas no se rijan por
la LCAP y que estén sujetas en materia de contratación al Derecho
privado, si bien con sujeción a los requisitos y autorizaciones
establecidos por la normativa que les es de aplicación
(fundamentalmente el Reglamento sobre colaboración de las Mutuas
aprobado por Real Decreto 1993/1995, de 7 de diciembre o el Real
Decreto 1221/1992, de 9 de octubre, sobre el patrimonio de la
Seguridad Social). Dado el carácter público de sus fondos, este
Tribunal de Cuentas ha entendido conveniente profundizar un año más
en el conocimiento de la contratación celebrada por las Mutuas, en la
medida en que la contratación constituye un muy importante
instrumento de ejecución presupuestaria, sujeta a los principios de
legalidad, eficiencia y economía comunes a toda la gestión del gasto
público.
Con base en estas consideraciones, el Tribunal de Cuentas requirió a
cada una de las 31 Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales de la Seguridad Social que celebraron contratos en 1998
la remisión de dos relaciones certificadas -una correspondiente a los
contratos celebrados en el ejercicio 1998 y otra a los contratos que,
habiéndose celebrado en ejercicios anteriores, siguieran vigentes en
1998- comprensivas de las siguientes categorías de contratos:
- Todos los contratos de importe superior a 5 millones de ptas. en
los casos siguientes: contratos de ejecución de obras e
instalaciones; contratos de adquisición, compra, arrendamiento
financiero o suministro de bienes; contratos de consultoría,
asistencia técnica y servicios; y contratos de crédito.
- Los contratos de adquisición y arrendamiento de bienes inmuebles,
con independencia de su cuantía, así como las modificaciones,
suspensiones, resoluciones o extinciones de contratos de
arrendamientos vigentes en 1998, cualquiera que hubiera sido el año
de su celebración.
- Los contratos de cesión gratuita de bienes o derechos.
- Los contratos de seguro y reaseguro.
- Los contratos de cualquier tipo que hubieran generado ingresos para
la Mutua, con independencia de su cuantía (venta de bienes,
prestación de servicios, etc.).
- Los conciertos formalizados con otras Mutuas, con Centros
Mancomunados de Mutuas, con las Administraciones Públicas Sanitarias
y con otras entidades privadas para hacer efectivas las prestaciones
sanitarias y recuperadoras a cargo de la Mutua.
- Los conciertos formalizados con otras Mutuas y con las
Administraciones Públicas Sanitarias para la utilización de las
instalaciones y servicios de la Mutua.
- Cualesquiera contratos, convenios, conciertos, acuerdos etc...
mediante los cuales se hubiera instrumentado la utilización de los
medios sanitarios y recuperadores de las Mutuas por personas físicas
o jurídicas privadas.
- Los conciertos formalizados por las Mutuas con sus empresarios
asociados en el desarrollo de actividades como servicio de prevención
ajeno, al amparo de la normativa sobre prevención de riesgos
laborales.
- Los contratos, convenios o cualesquiera otros instrumentos
jurídicos cuyo objeto hubiera sido dar publicidad a sus actuaciones,
cualquiera que fuera el medio de comunicación utilizado.
Además de estas relaciones de contratos, el Tribunal reclamó la
remisión, para su análisis específico, de los contratos celebrados en
1998 de adquisición y arrendamiento de bienes inmuebles, de seguro y
reaseguro, de los conciertos formalizados con terceros cualquiera que
hubiera sido su modalidad así como los contratos cuyo objeto hubiese
sido dar publicidad a sus actuaciones. El cumplimiento con este
requerimiento es objeto de análisis en el epígrafe «II.2. Rendición
de cuentas y remisión de contratos», del presente Informe.
Por lo demás, debe hacerse constar que las Mutuas n.º 166 La
Fraternidad y n.º 269 Muprespa-Mupag-Previsión se fusionaron con
efectos de 31 de diciembre de 1998, constituyendo la nueva Mutua n.º
275 Fraternidad- Muprespa, pero al haber actuado durante el ejercicio
de 1998 como dos entidades contratantes diferentes
se ha mantenido en el presente Informe el análisis separado de ambas
Mutuas.
A continuación se incluye en los siguientes apartados en primer lugar
el resultado de un análisis global de la contratación de las Mutuas
para analizar seguidamente, de forma separada: los conciertos y la
actividad de las Mutuas en materia de prevención de riesgos
laborales; los conciertos de asistencia sanitaria; los contratos de
adquisición y arrendamiento de bienes inmuebles celebrados por las
Mutuas, y los contratos cuyo objeto fue dar publicidad a las
actuaciones de las Mutuas. Cabe insistir una vez más en que este
análisis se ha efectuado a partir de la información y documentación
remitida por las Mutuas al Tribunal y que el análisis no se ha
realizado tomando como punto de referencia normativo la LCAP ya que
las Mutuas no están sujetas al ámbito aplicativo de esta Ley, sino al
Reglamento sobre colaboración de las Mutuas aprobado por Real Decreto
1993/1995, de 7 de diciembre, y al Real Decreto 1221/1992, de 9 de
octubre, sobre patrimonio de la Seguridad Social.
II.7.2.2 Análisis global de la contratación de las Mutuas
El resumen general de la información facilitada por las Mutuas queda
sintéticamente reflejado en el cuadro que se incluye como Anexo II.
7.2-1. Hay que precisar que, como en anteriores ejercicios, los
importes reflejados en el presente Informe no corresponden al gasto
total realizado por las Mutuas durante el ejercicio 1998, puesto que
el presupuesto de algunos contratos no se fijó de forma determinada,
sino que consistió en el establecimiento de una tarifa por cada
servicio prestado (fundamentalmente, los conciertos para la
realización de prestaciones asistenciales), o en la retención de un
porcentaje de las cuotas satisfechas por las empresas asociadas a la
Mutua, (como ocurre con el reaseguro por exceso de pérdidas).
Del examen de la información y documentación sobre la contratación
celebrada por las Mutuas y remitidas a este Tribunal para su
fiscalización cabe destacar los siguientes datos:
- Las Mutuas han certificado haber celebrado en 1998 un total de
6.114 contratos de las categorías reclamadas por el Tribunal de
Cuentas, por un importe global de 10.650,3 millones de ptas. En el
ejercicio 1997, las cifras fueron de 975 contratos y 5.038,1 millones
de ptas. Como se verá a continuación, el incremento de contratos
certificados se debe principalmente al aumento de los conciertos
celebrados por las Mutuas con sus empresarios asociados para el
desarrollo de actividades como servicios de prevención ajenos. Por su
parte, elincremento del importe de la contratación se ha debido
principalmente al incremento del importe contratado en obras (de
1.222,9 millones de ptas en 1997 se ha
pasado a 1.665,7 millones en 1998), en servicios (de 506,3 millones
en 1997 se ha pasado a 1.108,7 millones en 1998), y especialmente en
arrendamientos y leasing (de 32,7 millones en 1997 se ha pasado a
2.166,4 millones en 1998). Además, las Mutuas han certificado haber
celebrado un total de 3.147 contratos en ejercicios anteriores que
siguieron vigentes en 1998, por un importe total de 14.205 millones
de ptas. La relevancia de estas cifras pone de manifiesto la
importancia que tiene el estricto cumplimiento por parte del
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de sus funciones de
dirección, control y tutela sobre las Mutuas en el concreto ámbito de
su actividad contractual, lo que no siempre ha sucedido como se pone
de manifiesto a lo largo del presente Informe.
- Como se ha indicado en el párrafo anterior, los contratos que, por
su número, supusieron un mayor incremento con respecto al ejercicio
de 1997 han sido los conciertos celebrados por las Mutuas con sus
empresarios asociados para el desarrollo de actividades como
servicios de prevención ajenos. Mientras en 1997 las Mutuas
certificaron la celebración de 109 conciertos de este tipo sin
cuantificar su importe (1997 fue el primer año en que las Mutuas
pudieron desempeñar esta actividad), en 1998 las Mutuas han
certificado la realización de 4.874 conciertos por importe de 801,6
millones de ptas. Al respecto debe señalarse que una vez efectuadas
las comprobaciones oportunas por este Tribunal, y reclamada a las
Mutuas información y documentación adicional sobre estos conciertos,
el Tribunal de Cuentas ha comprobado que el número real de conciertos
celebrados por las Mutuas en 1998 fue de 5.115 (en lugar de los 4.874
certificados por las Mutuas) y su importe ascendió a 839 millones de
ptas (en lugar de los 801,6 millones certificados por las Mutuas).
Esta circunstancia pone de manifiesto la necesidad de lo que las
Mutuas incluyan en sus relaciones certificadas de contratos datos
ajustados a la realidad, para evitar que sea el Tribunal de Cuentas,
mediante el cruce de la información de que dispone, el que tenga que
completar estos datos. Por lo demás, el siguiente epígrafe II.7.2.3
del presente Informe contiene un análisis detallado de las cuestiones
que afectaron a estos conciertos y a la actividad de las Mutuas en
materia de prevención de riesgos laborales.
II.7.2.3 Análisis de los conciertos y de la actividad de las Mutuas
en materia de prevención de riesgos laborales
Las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de
la Seguridad Social han celebrado durante el ejercicio 1998 un total
de 5.115 conciertos con sus empresarios asociados para la prestación
a estos últimos de las funciones correspondientes a los servicios de
prevención ajenos, con un importe global de 839 millones de ptas.
Estas actividades privadas y
remuneradas de las Mutuas se desarrollan al margen de la colaboración
en la gestión de la Seguridad Social que constituye el objeto
principal de estas entidades, remitiéndose el artículo 68 del Texto
Refundido de la Ley General de la Seguridad Social para su regulación
a la legislación específica sobre prevención de riesgos laborales.
Este Tribunal de Cuentas fiscaliza los conciertos y la actividad de
las Mutuas en materia de prevención de riesgos laborales, como
servicios de prevención ajenos, en la medida en que esta actividad
debe mantenerse estrictamente diferenciada de la de colaboración en
la gestión de la Seguridad Social, del mismo modo que su ejercicio
por parte de las Mutuas, utilizando para ello los medios humanos y
materiales de que disponen, no podrá ir nunca en detrimento de dicha
colaboración, tal y como dispone su normativa reguladora.
El Tribunal de Cuentas ha detectado con ocasión del análisis de la
actuación de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
profesionales de la Seguridad Social como servicios de prevención
ajenos, la existencia de una posible situación de restricción de la
libre competencia que se expone a continuación.
La Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos
Laborales, establece en su artículo 30 la obligación de los
empresarios de llevar a cabo aquellas actividades preventivas cuya
necesidad resulte determinada por la preceptiva evaluación de los
riesgos laborales que deben efectuar en su empresa, obligación del
empresario que es correlativa del derecho que tienen los trabajadores
a la protección de su salud en el trabajo. La propia Ley distingue
para el cumplimiento de dicha obligación entre tres diferentes
posibilidades de actuación, al señalar que «en cumplimiento del deber
de prevención de riesgos profesionales, el empresario designará uno o
varios trabajadores para ocuparse de dicha actividad, constituirá un
servicio de prevención o concertará dicho servicio con una entidad
especializada ajena a la empresa». Esta última posibilidad (concierto
del servicio con una entidad especializada) es la que es objeto del
presente análisis.
Por su parte, el artículo 31 de la citada Ley 31/1995 y más
detalladamente el artículo 16 del Real Decreto 39/1997, de 17 de
enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de
Prevención, especifican todos aquellos supuestos en los que «el
empresario deberá recurrir a uno o varios servicios de prevención
ajenos», lo que ocurrirá principalmente cuando la designación de uno
o varios trabajadores sea insuficiente para la realización de la
actividad de prevención y no concurran las circunstancias que
determinan la obligación de constituir un servicio de prevención
propio, cuando se trate de empresas de elevada peligrosidad
o siniestralidad laboral y no se haya optado por la constitución de un
servicio propio, o cuando solamente se haya producido una asunción
parcial de la actividad preventiva.
Por tanto, de acuerdo con la legislación actualmente vigente sobre
prevención de riesgos laborales, concurriendo dichas circunstancias,
el empresario deberá concertar obligatoriamente la actividad
preventiva en la empresa con, al menos, una entidad especializada que
actúe como servicio de prevención ajeno. Esta entidad especializada
podrá ser bien una empresa privada dedicada específicamente a la
realización de esta actividad profesional, o bien una Mutua de
Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad
Social siempre que, en el caso de ambos tipos de entidades, hayan
sido previamente acreditadas para actuar como tales servicios de
prevención por la autoridad competente, en la forma que determina el
Real Decreto 39/1997.
Ahora bien, por lo que hace referencia concretamente a las Mutuas, en
la disposición transitoria segunda de la Ley 31/1995 se estableció
que, en tanto se aprobaba el Reglamento de los Servicios de
Prevención, se entendería que las Mutuas cumplían provisionalmente el
requisito de la acreditación para poder actuar como servicios de
prevención ajenos. Es decir, en atención a la posición de partida de
las Mutuas en este ámbito como entidades colaboradoras de la
Seguridad Social en la gestión de las contingencias de accidentes de
trabajo y enfermedades profesionales, lo que incluye la realización
de actividades encaminadas a la prevención, y a su disponibilidad por
último de los medios humanos y materiales habitualmente empleados en
dicha gestión, estas entidades fueron eximidas, provisionalmente, de
cumplir el requisito legal de obtener la acreditación. Este requisito
fue impuesto lógicamente por el contrario a las entidades
especializadas constituidas como servicios de prevención ajenos. A
pesar del carácter transitorio de esta exención, hasta la aprobación
del Reglamento que había de determinar los requisitos para obtener la
mencionada acreditación (a partir del cual también las Mutuas
debieron obtener su correspondiente acreditación), su aplicación dio
lugar a que las Mutuas se colocaran en una posición de partida
claramente ventajosa en este ámbito ya que las restantes entidades
que pretendían actuar en dicho ámbito profesional hubieron de esperar
para iniciar su actividad no sólo a la entrada en vigor de dicho
Reglamento regulador de los Servicios de Prevención (lo que se dilató
hasta el segundo trimestre del año 1997), sino también y lógicamente
hasta la puesta en funcionamiento y operatividad de los mecanismos
administrativos necesarios para la necesaria comprobación de los
requisitos y el consiguiente otorgamiento de las mencionadas
acreditaciones (cuya competencia además puede recaer en órganos
administrativos pertenecientes a distintas Administraciones
Públicas).
Por otra parte, la disposición transitoria primera de la Orden de 22
de abril de 1997 del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, por la
que se regula el régimen de funcionamiento de las Mutuas de
Accidentes
de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social en el
desarrollo de actividades de prevención de riesgos laborales,
permitió también que las Mutuas pudiesen «presentar en el año 1997,
para su acreditación como servicios de prevención, la totalidad de
los medios humanos y materiales con los que hubiesen venido
desarrollando sus actividades en esta materia (de carácter
preventivo), sin que ello genere más imputaciones de gastos que los
correspondientes a los medios efectivamente utilizados». De esta
forma se favorecía nuevamente la obtención por parte de las Mutuas de
la necesaria acreditación para poder actuar como servicios de
prevención ajenos, al poder presentar éstas a las autoridades
administrativas competentes para la concesión de la acreditación, la
totalidad de los medios humanos y materiales mencionados, con
independencia de cuales fueran a ser realmente los finalmente
destinados a la realización de dichas actividades.
Por otra parte, esta misma Orden de 22 de abril de 1997, establece,
en el párrafo primero de su artículo 2, que las Mutuas estarán
obligadas a mantener debidamente diferenciadas las actividades
preventivas que realicen en el ámbito de su cobertura de las
contingencias de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales,
y las que lleven a cabo en el desarrollo de sus funciones como
servicios de prevención ajenos respecto de las empresas a ellas
asociadas. Ello es lógico si se tiene en cuenta el carácter por un
lado de prestaciones estrictamente incluidas en la acción protectora
de la Seguridad Social de las primeras, y por el otro el ámbito
eminentemente privado y remunerado en el que se desenvuelve la
actividad de las Mutuas como servicios de prevención ajenos.
No obstante, inmediatamente a continuación de dicha diferenciación de
actividades se dispone en el mismo artículo que «las Mutuas podrán
hacer uso de las instalaciones y servicios (preventivos) a que se
refiere el artículo 13 del Reglamento General sobre colaboración en
la gestión de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 1993/
1995, de 7 de diciembre, de los recursos humanos dependientes de las
mismas y de los fondos a que se refieren los apartados 1 y 3 del
artículo 66 del Reglamento General citado (los excesos de excedentes
de su gestión), con sujeción al régimen jurídico y económico que se
establece en el mismo y en la presente Orden».
Así pues, las Mutuas pueden utilizar los medios materiales
(instalaciones y servicios) y los profesionales dependientes de estas
entidades para el desarrollo de sus funciones como servicios de
prevención siempre que, en los casos en que dediquen efectivamente
medios personales o materiales adscritos simultáneamente a la
cobertura de las contingencias de la Seguridad Social gestionadas por
las Mutuas, imputen a las cuentas que soporten los gastos de las
actividades
correspondientes a los servicios de prevención, tal y como prevé la
propia Orden en su artículo 10, la cuantía equivalente al coste de su
utilización en la proporción que resulte de su dedicación a estas
últimas actividades.
Del mismo modo, la disposición transitoria segunda de esta Orden de
22 de abril de 1997 contenía una previsión legal según la cual con
cargo al Fondo de Prevención y Rehabilitación previsto en los
artículos 73 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad
Social y 66 del Reglamento sobre colaboración de las Mutuas, se
concedería a aquéllas Mutuas que obtuviesen la acreditación
provisional para actuar como servicios de prevención ajenos, una
subvención por un importe de 500 ptas. por trabajador protegido por
la Mutua a 31.12.1996, «para su aplicación a la ejecución del
proyecto que determinó la acreditación provisional para su actuación
como servicio de prevención». Esta última posibilidad constituye una
nueva ayuda pública a la puesta en funcionamiento por las Mutuas de
sus servicios de prevención.
Según los datos que obran en poder de este Tribunal, el importe de
las subvenciones concedidas por el Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales durante 1998 con cargo a este Fondo ha ascendido a 2.025
millones de ptas., si bien únicamente 4 Mutuas han sido las
beneficiarias de estas cantidades.
Ha sido la Resolución de 22 de diciembre de 1998, de la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, la que ha establecido los criterios a
seguir para llevar a cabo la imputación de los costes derivados de la
utilización por las Mutuas en sus servicios de prevención ajenos de
los medios personales y materiales adscritos a la colaboración en la
gestión de la Seguridad Social, fijando el importe de la compensación
a imputar en las cuentas de gastos de su patrimonio privativo, en el
mayor de los dos siguientes:
- El 85% de la suma de los importes facturados y pendientes de
facturar a las empresas asociadas que correspondan a ingresos
imputables al ejercicio por las actividades de prevención llevadas a
cabo por la Mutua.
- El valor obtenido de multiplicar el coste/hora del ejercicio, del
personal técnico cualificado o facultativo que realice funciones de
prevención comprendidas en la cobertura de las contingencias de
accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, por la suma de
los tiempos mínimos de dedicación de dicho personal técnico en el
ejercicio, en función de los conciertos suscritos con las empresas.
Ahora bien, la Resolución de 22 de diciembre de 1998 no entró en
vigor hasta el mes de enero de 1999, estableciendo por ello su propia
disposición transitoria que, exclusivamente para el ejercicio 1998,
el importe de la compensación sería de entre los dos posibles el que
resultase de aplicar el porcentaje del 85% de los
importes facturados o pendientes de facturar, según se acaba de
exponer. Es decir, en lugar de proceder la imputación del importe
mayor de los dos posibles señalados, el del 85% de la facturación o
el del coste real del servicio prestado, se permitió expresamente
que, para el ejercicio 1998, fuese imputado el citado 85%, la menor
previsiblemente de aquellas dos magnitudes posibles.
Así, de acuerdo con la información facilitada por las Mutuas a
requerimiento de este Tribunal y según se desprende de las cuentas de
resultados de su patrimonio privativo, las 19 Mutuas que
desarrollaron durante 1998 actividades como servicios de prevención
ajenos utilizaron para ello los medios humanos y materiales adscritos
a la colaboración en la gestión de la Seguridad Social, habiendo
imputado en concepto de compensación de costes exclusivamente 273
millones de ptas.
Por otra parte, de la citada información obtenida por el Tribunal de
Cuentas resulta que las mismas Mutuas han incrementado
considerablemente a su vez el volumen de gasto experimentado en el
programa «Otros servicios sociales», destinado a recoger las
obligaciones reconocidas por las Mutuas tanto con motivo de la
actividad preventiva incluida en la colaboración en la gestión de la
Seguridad Social a través de la cobertura de las contingencias de
accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, como las
reconocidas con ocasión estrictamente de su actuación como servicios
de prevención ajenos. En concreto, este programa ha pasado de los
11.082 millones de ptas. a que ascendieron las obligaciones
reconocidas por este concepto en el ejercicio 1997, a los 30.893
millones que figuran en dicho programa al término del ejercicio 1998.
Es decir, existe una diferencia entre ambos ejercicios de 19.811
millones de ptas..
Tal y como se señala en este mismo Informe en el epígrafe II.6.2.3,
la conclusión que cabe extraer de los datos expuestos en el párrafo
anterior es que las inversiones necesarias para que las Mutuas actúen
como servicios de prevención ajenos están siendo financiadas,
fundamentalmente, con cargo a los fondos de la Seguridad Social, y
que por contra, el importe de la compensación aplicada en este
ejercicio ha sido claramente insuficiente para financiar la
utilización de los medios puestos a disposición de las Mutuas.
Como consecuencia de todo ello, la habilitación normativa existente
para el empleo por parte de las Mutuas en la realización de sus
funciones como servicio de prevención ajeno, de las instalaciones y
servicios con que cuentan estas entidades para el adecuado desempeño
de sus funciones de colaboración en la gestión de la Seguridad Social
(de cuyo patrimonio único forman parte asimismo dichas instalaciones
y servicios), constituye una medida claramente ventajosa para las
Mutuas en virtud de los resultados de su aplicación, a pesar de la
compensación e imputación de costes establecida igualmente por la
citada Orden de 22 de
abril de 1997 y desarrollada a su vez por la Resolución de 22 de
diciembre de 1998, de la Secretaría de estado de la Seguridad Social.
Sin embargo, debe insistirse en que la legislación vigente no reserva
a las Mutuas en exclusiva esta actividad (que además es realizada por
ellas como actividad privada, no como actividad desempeñada en su
calidad de entidades colaboradoras en la gestión de la Seguridad
Social), sino que esta actividad puede ser ejercida, en régimen de
competencia, por otras empresas. Por todo ello esta habilitación
normativa sitúa a las Mutuas en una posición de privilegio tanto de
partida como posteriormente, con respecto a las restantes entidades
que pretendan prestar sus servicios a las empresas en calidad de
servicios de prevención ajenos.
La posición inicial de privilegio de las Mutuas tiene su fundamento
en la acreditación cuasi automática para actuar como servicios de
prevención ajenos contenida en la Ley 31/1995, en la posterior
autorización contemplada en la Orden de 22 de abril de 1997 para
incluir en la solicitud de acreditación la totalidad de los medios
humanos y materiales adscritos a las funciones preventivas de
colaboración en la gestión de la Seguridad Social, en la autorización
contenida en la misma Orden para la tantas veces mencionada
utilización de los medios humanos y materiales destinados a colaborar
en la gestión de la Seguridad Social para la realización de las
actividades privadas de las Mutuas como servicios de prevención, sin
la contrapartida de una verdadera y efectiva imputación de costes, y
en la concesión prevista en la misma Orden de subvenciones para la
ejecución de los proyectos que determinarán a su vez la concesión de
las acreditaciones definitivas para actuar como tales servicios. Todo
ello supone, por el contrario, una situación de desventaja para el
resto de entidades interesadas en prestar sus servicios en este
ámbito.
Del mismo modo, esta posición privilegiada de las Mutuas se perpetúa
en el tiempo debido no sólo al mantenimiento de las condiciones de
actuación anteriormente expuestas fundamentalmente en lo relativo a
la utilización de los medios humanos y materiales de la Seguridad
Social, sino también debido a la auténtica financiación encubierta
con cargo a los fondos de la Seguridad Social de las actividades de
las Mutuas como servicios de prevención ajenos que ha tenido lugar,
al no haberse producido una verdadera compensación de costes en esta
actividad y sí, por el contrario, una confusión en los medios humanos
y materiales empleados y en las aplicaciones de fondos efectuadas.
A modo de ejemplo puede señalarse que en los informes provisionales de
auditoría de la Intervención General de la Seguridad Social
correspondientes a 1998, se afirma que los gastos registrados en la
cuenta de resultados del patrimonio privativo están infravalorados en
una serie de Mutuas (las n.º 4, 7, 271 y 274), al haber imputado
indebidamente gastos correspondientes a su actividad como servicio de
prevención
ajeno en la cuenta de gestión del patrimonio de la Seguridad Social.
Por todo ello, a juicio de este Tribunal de Cuentas se ha podido
producir en esta materia una vulneración de la libre competencia al
haberse visto favorecidas las Mutuas, que actúan en el mercado en
este caso en calidad de servicios de prevención ajenos en competencia
directa con el resto de las entidades especializadas acreditadas para
actuar como tales servicios, tanto por la posición de partida de
privilegio con que inicialmente contaron, como por la normativa
reguladora que favoreció y sigue favoreciendo su posición dominante
en el sector y coloca al resto de las entidades actuantes en una
situación claramente desventajosa con respecto a las Mutuas. Si bien
es cierto que la puesta en marcha de la normativa en materia de
prevención de riesgos laborales contenida en la citada Ley 31/1995
pudo justificar la concesión de ciertas facilidades a la inicial
actuación de las Mutuas en este ámbito, también lo es que ello no
puede servir en ningún caso para amparar posibles prácticas
restrictivas de la libre competencia como las que han quedado aquí
apuntadas.
A estos efectos, la Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la
Competencia, establece en su artículo 1 que «se prohibe todo acuerdo,
decisión o recomendación colectiva, o práctica concertada o
conscientemente paralela, que tenga por objeto, produzca o pueda
producir el efecto de impedir, restringir o falsear la competencia en
todo o en parte del mercado nacional y, en particular, los que
consistan en: (...) d) La aplicación, en las relaciones comerciales o
de servicio, de condiciones desiguales para prestaciones equivalentes
que coloquen a unos competidores en situación desventajosa frente a
otros».
De modo más específico y en desarrollo de este precepto general, el
artículo 6 de esta misma Ley 16/1989 prohibe a su vez la explotación
abusiva por una o varias empresas de su posición de dominio en todo o
en parte del mercado nacional y califica expresamente como abuso de
posición dominante, «la aplicación en las relaciones comerciales o de
servicio de condiciones desiguales para prestaciones equivalentes que
coloquen a unos competidores en situación desventajosa frente a
otros». El apartado 3 de este mismo precepto añade que «se aplicará
también la prohibición a los casos en que la posición de dominio en
el mercado de una o de varias empresas haya sido establecida por
disposición legal».
No debe olvidarse que el abuso de posición de dominio ha sido
considerado reiteradamente por el Tribunal de Defensa de la
Competencia como una de las infracciones más graves desde la
perspectiva de la defensa de la competencia (Resolución del Tribunal
de Defensa de la Competencia del día 29 de julio de 1993, Cofradía de
Pescadores de Cariño) de acuerdo con la doctrina del Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas contenida, entre otras, en las
Sentencias de
14 de febrero de 1978 («United Brands»), de13 de febrero de 1979 («
Hoffman Laroche») y 14 de mayo de 1988 («Bodson/Pompas Fúnebres de
las Regiones Liberadas»).
La situación descrita anteriormente, en la que se desenvuelve la
actuación de todos los operadores existentes en el sector de las
entidades especializadas acreditadas para actuar como servicios de
prevención ajenos, ya sean estas las propias Mutuas o las restantes
entidades que presten sus servicios en este ámbito, se caracteriza
precisamente por ofrecer unas condiciones sustancialmente desiguales
a uno y otro tipo de operadores, colocando a este último tipo en una
situación desventajosa con respecto a las Mutuas de Accidentes de
Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, y ello
entre otras razones, por no haberse visto obligadas estas últimas
entidades para desarrollar su actuación como servicios de prevención
ajenos, a contar con unos medios humanos y materiales propios que
hayan sido considerados como adecuados y suficientes por las
autoridades competentes, como ocurre con las restantes entidades
especializadas, sino al disponer, muy al contrario, de una completa
infraestructura especializada propiedad de la Seguridad Social, para
dedicarla a sus funciones como servicios de prevención ajenos.
Ahora bien, esta situación desventajosa que podría ser atentatoria
contra la libre competencia y que posibilita que se produzca el abuso
de posición dominante mencionado anteriormente, viene motivada de un
modo directo por la aplicación de la normativa reguladora de la
prevención de riesgos laborales en general, y de la actuación de las
Mutuas en este ámbito específico en particular. En efecto, la
problemática planteada no tiene su origen en acuerdos o prácticas
restrictivas establecidas conjuntamente por las propias Mutuas que
produzcan unos resultados contrarios a la libre competencia, sino que
dimana directamente de las ventajas que para ellas se derivan de la
aplicación estricta de la normativa reglamentaria dictada en
desarrollo de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de
Riesgos Laborales, y constituida fundamentalmente por la Orden de 22
de abril de 1997 del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales 22, por
la que se regula (provisionalmente) el régimen de funcionamiento de
las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de
la Seguridad Social en el desarrollo de actividades de prevención de
riesgos laborales, y por la Resolución de 22 de diciembre de 1998, de
la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, por la que se
determinan los criterios
a seguir en relación con la compensación de los costes derivados de
la utilización por las Mutuas en sus servicios de prevención ajenos
de los medios personales y materiales adscritos a la colaboración en
la gestión de la Seguridad Social.
No obstante, la circunstancia de tener su origen la vulneración de la
libre competencia en la aplicación de una Ley y de sus normas
reglamentarias de desarrollo, no puede constituir ni constituye por
sí sola un título habilitante para la perpetuación de dicha
vulneración. Nuestro ordenamiento jurídico dispone a estos
específicos efectos de los necesarios mecanismos correctores que
deben permitir poner fin a las citadas prácticas. En este sentido, y
como se ha señalado anteriormente, el propio artículo 6.3 de la Ley
16/1989 dispone que se aplicará la prohibición del abuso de posición
dominante detectado aunque éste tenga su origen en una disposición
legal. Más específicamente a los efectos que en el presente Informe
se han destacado, el artículo 2.2 de la Ley 16/1989 establece que «el
Tribunal de Defensa de la Competencia podrá formular propuesta
motivada al Gobierno, a través del Ministro de Economía y Hacienda,
de modificación o supresión de las situaciones de restricción de la
competencia establecidas de acuerdo con las normas legales».
Ahora bien, no debe olvidarse que dicha posibilidad, tal y como ha
tenido ocasión de señalar el propio Tribunal de Defensa de la
Competencia, «es exclusivamente una facultad del Tribunal cuyo
ejercicio queda reservado a su discrecionalidad» (Resolución de 17 de
septiembre de 1993). Por este motivo, este Tribunal de Cuentas pondrá
los hechos anteriormente descritos, presuntamente constitutivos de
una práctica restrictiva de la competencia de las previstas en los
citados artículos 1, 2 y 6 de la Ley 16/1989, en conocimiento del
Ministerio de Economía para su traslado al Servicio de Defensa de la
Competencia, a los efectos de lo previsto en los artículos 36 y
siguientes de la propia Ley 16/1989, una vez haya sido aprobado el
presente Informe por el Pleno del Tribunal de Cuentas 23.
----------
22 No se acepta la alegación de la Dirección General de Ordenación de
la Seguridad Social relativa a la presunta ilegalidad de la Orden
Ministerial de 22 de abril de 1997 ya que el presente Informe Anual
en ningún caso establece presunción alguna de ilegalidad de esta
disposición. Lo que señala este Informe es que dicha Orden, dictada
al amparo de la Ley 31/1995 y del Real Decreto 39/1997, ha
contribuido a generar unas ventajas para las Mutuas que pueden ser
constitutivas de prácticas restrictivas de la competencia, con
arreglo a la Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la
Competencia.
23 No se aceptan las alegaciones de las Mutuas n.º 2, n.º 7, n.º 15,
n.º 19, n.º 20, n.º 39, n.º 48, n.º 61, n.º 85, n.º 151, n.º 247, n.º
272, y n.º 275 relativas a la posible posición de dominio de las
Mutuas en el ejercicio de su actividad en materia de prevención de
riesgos laborales, como Servicios de Prevención Ajenos.
El presente Informe en ningún caso atribuye la referida posible
posición de dominio de las Mutuas a prácticas concertadas por las
propias Mutuas, ni hace reproche de legalidad alguno a la conducta de
las Mutuas. El presente Informe atribuye, en cambio, el origen de
esta situación de posible posición de dominio a las normas
habilitantes y reguladoras del ejercicio de esta actividad por las
Mutuas (Ley 31/1995, de 8 de noviembre; Real Decreto 39/1997, de 17
de enero; Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 22 de
abril de 1997; Resolución de la Secretaría de Estado de la Seguridad
Social, de 22 de diciembre de 1998), tal como se expresa de forma
reiterada a lo largo del presente apartado II.7.2.3.
Por otra parte las Mutuas invocan en sus alegaciones el principio de
igualdad señalando que «la Ley estaría regulando y tratando de manera
desigual a entidades que son desiguales», cuando, en ningún caso el
presente Informe alude al principio de igualdad ni a quebrantamiento
alguno de este principio constitucional. Lo que pone de manifiesto
este Informe es una «posición de privilegio» de las Mutuas que da
lugar a una «situación ventajosa» de éstas frente al resto de
entidades privadas (empresas) del sector. Las únicas referencias a
una posible «desigualdad» son las derivadas de las citas literales
realizadas de los artículos 1 d) y 6.2 d) de la Ley 16/1989, de 17 de
julio, de Defensa de la Competencia que prohiben «la aplicación en
las relaciones comerciales o de servicio de condiciones desiguales
para prestaciones equivalentes que coloquen a unos competidores en
situación desventajosa frente a otros», prohibición que, según el
artículo 6.3 de esta misma Ley 16/1989, «se aplicará también (...) a
los casos en que la posición de dominio en el mercado de una o de
varias empresas haya sido establecida por disposición legal».
Por último las Mutuas invocan que su normativa es «claramente
intervencionista por parte de la Administración Pública que la
vigila, controla y tutela» por lo que las Mutuas, a su juicio,
«tienen más trabas, más inconvenientes, y están sujetas a más reglas
y cumplimientos de más requisitos que el resto de los servicios de
prevención ajenos». Pero es que las razones esgrimidas por las Mutuas
en sus alegaciones, son consustanciales a su condición de Entidades
colaboradoras en la gestión de la Seguridad Social, sujetas a un
régimen administrativo especial y cuyo presupuesto forma parte de los
Presupuestos Generales del Estado. Son precisamente los rasgos de
Derecho Público que caracterizan a las Mutuas los que, por un lado,
determinan su necesaria sujeción a determinadas disposiciones
y controles de Derecho Público, pero son también, por otra parte, los
que determinan su posición privilegiada en su actuación como
Servicios de Prevención Ajenos al gozar de previsiones normativas
específicas que, en este caso, las benefician en los términos
descritos en el presente Informe y al gozar, igualmente de una
infraestructura y unos medios para prestar sus servicios, sustentados
por recursos de origen público.
II.7.2.4 Análisis de los conciertos de asistencia sanitaria
celebrados por las Mutuas
Uno de los sectores principales de la contratación de las Mutuas es
el relativo a la concertación de servicios sanitarios y
recuperadores, servicios cuya relevancia pública pone de manifiesto,
entre otros, el artículo 12 del vigente Reglamento sobre colaboración
de las Mutuas, aprobado por Real Decreto 1993/1995, de 7 diciembre,
cuando establece en su apartado primero que «dichos servicios se
hallan destinados a la cobertura de prestaciones incluidas en la
acción protectora de la Seguridad Social e integradas en el Sistema
Nacional de Salud».
En su contestación al requerimiento del Tribunal de Cuentas, 22
Mutuas han certificado haber celebrado en 1998 algún tipo de
concierto de asistencia sanitaria y recuperadora, y todas las Mutuas
certificaron tener vigente en 1998 algún concierto excepto la n.º
115, Ceuta-Smat, que ni celebró ni tuvo vigente ningún concierto
durante este ejercicio.
Del análisis de los conciertos de asistencia sanitaria celebrados por
las Mutuas cabe destacar las siguientes incidencias:
- La Mutua n.º 166 La Fraternidad, ha incluido en sus conciertos
firmados en el año 1998 una serie de precauciones en línea con lo
señalado por este Tribunal en anteriores Informes Anuales. Así por
ejemplo, la Mutua ha incluido en sus contratos cláusulas que
garantizan la confidencialidad de los datos médicos y personales que
podrían ser manejados por la entidad concertada, invocando a estos
efectos la Ley Orgánica 5/1992, de regulación del tratamiento
automatizado de datos de carácter personal (hoy derogada y sustituida
por la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de
Datos de Carácter Personal), o ha incluido la previsión de suspender
de forma expresa el inicio de los efectos de los conciertoshasta que
tuviera lugar su preceptiva aprobación por parte del Ministerio o,
por último, ha recogido una cautela relativa a la necesaria
superación del informe de
organismo sanitario competente acreditando la adecuación de las
instalaciones y servicios a las finalidades a las que va a ser
destinado, etc. Ahora bien, de igual modo debe señalarse la menor
diligencia observada en este ámbito por la Mutua n.º 269 Muprespa-
Mupag-Previsión, con la que precisamente la citada Mutua n.º 166 La
Fraternidad se ha fusionado con efectos de 31 de diciembre de 1998. A
juicio de este Tribunal, sería deseable que la línea de actuación que
adopte en lo sucesivo la nueva entidad Fraternidad Muprespa, Mutua
n.º 275, como resultante de la mencionada fusión, sea la de continuar
con el mayor rigor que había demostrado en la preparación y redacción
de sus conciertos de asistencia sanitaria, la hoy extinguida Mutua
n.º 166 La Fraternidad, desde el punto de vista de su correcta
colaboración en la gestión de la Seguridad Social.
- Debe señalarse en relación con la necesaria suspensión de los
efectos iniciales de los conciertos en tanto no se produzca su
aprobación ministerial, que ello exige para su virtualidad la
observancia por parte del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de
la máxima diligencia y celeridad en la tramitación de la autorización
de los conciertos firmados, en orden a reducir al mínimo la pendencia
de sus efectos, tendencia que se ha observado en relación con
ejercicios anteriores por parte del Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales a la hora de resolver (estimatoria o desestimatoriamente),
las solicitudes de autorización presentadas por las Mutuas de sus
respectivos conciertos de asistencia sanitaria.
- Debe destacarse asimismo que según una cláusula- tipo incluida en
los conciertos de asistencia sanitaria de la Mutua n.º 269 Muprespa-
Mupag-Previsión con personas jurídicas, los médicos y demás
profesionales sanitarios que formen parte de las plantillas de dichas
entidades se obligan a «llevar a cabo una actuación acorde con los
criterios que emanen de Muprespa- Mupag-Previsión», en el desarrollo
de su actividad profesional al servicio de la Mutua, sin mayor
especificación del contenido concreto de tal obligación salvo una
frase adicional incluida en algunos conciertos, según la cual dicha
sujeción a los criterios de la Mutua deberá realizarse «(...) de
forma muy especial, por lo que a la calificación de los accidentes
como laborales se refiere». Este contenido obligacional plantea
serias dudas sobre la posible existencia de una intención por parte
de la Mutua en condicionar la actuación profesional de los
profesionales sanitarios. Dicha circunstancia deriva de los distintos
efectos que tiene la determinación de la entidad a quien deba
corresponder el pago de la prestación económica por incapacidad
temporal (ya sea la propia Mutua o el Instituto Nacional de la
Seguridad Social), la menor cuantía de las prestaciones económicas
a abonar en el caso de que la baja producida lo sea por tratarse de un
accidente común con respecto a la que procedería con ocasión de los
accidentes laborales, la problemática derivada de la puesta en marcha
y
consiguiente financiación de las medidas recuperadoras del
accidentado, o, por último, por la posible responsabilidad existente
en materia de prevención de los riesgos laborales en la empresa o la
derivada de la falta o insuficiencia de las necesarias medidas
preventivas. La consideración y calificación de un accidente como
laboral o no laboral es algo que evidentemente no puede hacerse
depender en modo alguno de los criterios que pueda tener al respecto
una Mutua, sino de la configuración legal establecida al respecto en
los artículos 115, 116 y 117 del Texto Refundido de la LGSS,
abundantemente interpretados a su vez por la jurisprudencia. De igual
modo la Mutua n.º 85 Egara incluye en sus conciertos una cláusula
según la cual la clínica concertada deberá «expedir el parte médico
de alta según las instrucciones de la Dirección Médica de Mutua n.º
85 Egara» y «adoptar todas las decisiones relativas al tratamiento
médico de los accidentados atendiendo a los criterios médico
profesionales que le sean comunicados por la Dirección Médica de
Mutua Egara». Por su parte, la Mutua n.º 19 Reddis Unión Mutual «se
reserva la facultad de determinar la calificación jurídica que
proceda de las lesiones de los pacientes atendidos en el Centro
Sanitario», y la Mutua n.º 263 MADIN «se reserva la facultad de
determinar la calificación jurídica que proceda respecto a las
lesiones de los pacientes atendidos en el Centro». A juicio de este
Tribunal, la inclusión de cláusulas de este tenor en los conciertos
de asistencia sanitaria suscritos por las Mutuas resulta
manifiestamente irregular. Por el contrario, un ejemplo de actuación
más ajustada a Derecho es en este sentido la cláusula incluida en los
conciertos de la Mutua n.º 39 Intercomarcal, según la cual «a los
efectos de lo previsto en el presente concierto, se considerarán
accidentes de trabajo todas aquellas situaciones que, de acuerdo con
la normativa legal, constituyan tal clase de accidente», como, por
otra parte, no podría ser de otro modo.
- La Mutua n.º 11 MAZ incluye en la parte expositiva de sus
conciertos de asistencia sanitaria celebrados en el ejercicio 1998
con personas jurídicas, una declaración informando que el respectivo
centro o entidad contratante se encuentra en situación de alta en el
Impuesto de Actividades Económicas y asimismo al corriente de sus
obligaciones con la Seguridad Social, aunque sin acreditar en ningún
caso la forma en que ha tenido lugar la comprobación efectiva de
dicha circunstancia. Esta declaración coincide con la recomendación
que, sobre la misma cuestión y en orden a mejorar el contenido de los
conciertos de asistencia sanitaria de las Mutuas, fue incluida por
este Tribunal de Cuentas en el Informe Anual sobre la gestión del
Sector Público estatal correspondiente al ejercicio 1997. Sería
deseable que se generalizara y extendiera a otras entidades de igual
naturaleza este interés expresado por la Mutua n.º 11 MAZ por
concertar los servicios sanitarios y recuperadores a su cargo con
entidades que se encuentren
al corriente de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad
Social.
- Es de reseñar igualmente la firma de un concierto de asistencia
sanitaria por parte de la Mutua n.º 11 MAZ con una persona física,
concretamente con un profesional sanitario (1 de marzo de 1998), y la
celebración sólo 3 meses después (1 de junio de 1998), de otro
concierto con la persona jurídica (Clínica sanitaria) constituida por
ese mismo profesional sanitario, sin hacer en este segundo concierto
ninguna referencia al primer concierto. La proximidad en el tiempo de
ambos conciertos, al haber transcurrido dos meses escasos desde la
firma del primero hasta que tuvo lugar la constitución de la clínica
firmante del segundo, justificaría por sí sola la realización de
alguna referencia en la parte expositiva del segundo concierto, o, al
menos, su citación en el escrito de remisión al Ministerio de Trabajo
y Asuntos Sociales del segundo concierto requiriendo su preceptiva
autorización. Debe recordarse a estos efectos que si bien la
celebración de conciertos de asistencia sanitaria con personas
físicas únicamente requiere la toma de razón o el conocimiento por
parte del Ministerio, no es menos cierto que, tal y como señala
invariablemente el propio Ministerio en sus escritos acusando recibo
de la remisión de estos conciertos, «cualquier modificación de las
condiciones pactadas en dichos conciertos deberá ser objeto
igualmente de comunicación en los términos expuestos, así como la
fecha en que se produzcan sus respectivas rescisiones». Ello es así
máxime si se tiene en cuenta que la duración pactada contractualmente
para el segundo concierto por la Mutua n.º 11 MAZ y la clínica en
cuestión, comienza expresamente «a partir del uno de enero de 1998»,
es decir, no a partir de la presumible y presunta rescisión y
sustitución del primer concierto por el segundo, sino con
anterioridad incluso a la fecha de la firma de este primer concierto.
Por todo ello, las irregularidades en la relación contractual que une
a ambas entidades quedan patentes en la forma que se acaba de
exponer, sin que el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales haya
tomado ninguna medida para evitar esta situación.
- La Mutua n.º 35 Fimac continúa incluyendo en alguno de sus
conciertos celebrados en el ejercicio 1998 (concretamente el firmado
el 12 de marzo de 1998 con el denominado «Centre Médic Moncada») la
cita errónea del Decreto 1509/1976, como fundamento jurídico de la
obligación de que el concierto respectivo sea objeto de aprobación
por parte del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, en lugar del
vigente Real Decreto 1993/1995 que lo derogó y sustituyó. También se
observa esta misma deficiencia en la redacción de algunos conciertos
de la Mutua n.º 247 GREMIAT (así por ejemplo el concierto suscrito
con la clínica «Sagrado Corazón»). Si bien estas Mutuas han
sustituido dicha cláusula por otra similar con la cita correcta del
Reglamento vigente de 1995 en la mayor parte de sus
conciertos, debe señalarse que la invocación de un Reglamento
derogado resta virtualidad a la cláusula que se sustenta en dicha
invocación, tal y como ya señaló este Tribunal en el Informe Anual
sobre la gestión del Sector Público estatal correspondiente al
ejercicio 1997. Asimismo, debe señalarse en este sentido que el
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales ha autorizado la celebración
de los dos conciertos concretos anteriormente citados, sin hacer
observación alguna en relación con las incorrectas invocaciones
normativas a las que se ha hecho referencia, en lo que constituye una
muestra del deficiente control que lleva a cabo ese Departamento
Ministerial de la regularidad del cláusulado de los conciertos de
asistencia sanitaria que autoriza 24. Por último, puede reseñarse en
este mismo ámbito que otros conciertos de la mencionada Mutua n.º 35
Fimac no hacen referencia a norma legal alguna al someter el texto
contractual a la aprobación del Ministerio.
- También puede señalarse que en el devenir de la relación
contractual que liga a la Mutua FIMAC y a la empresa SADES, S. L.,
estas dos entidades firmaron con únicamente 18 meses de diferencia
hasta 3 revisiones de las condiciones económicas pactadas y
aplicables al contrato de servicios para el control y seguimiento de
la incapacidad temporal existente entre ambas. Estas revisiones
siempre tuvieron lugar económicamente al alza y estuvieron siempre
motivadas por un presunto «incremento en el número de empresas
aseguradas o acogidas», en cuya virtud los emolumentos a percibir por
la empresa SADES pasaron de la cantidad inicialmente pactada de
2.500.000 ptas. mensuales, y que percibió por última vez en el mes de
marzo de 1997, a las más de 5.600.000 ptas. que percibe mensualmente
a partir de octubre de 1998 y, al menos, hasta el término del
ejercicio fiscalizado de 1998, es decir, más de un 100% de incremento
en un periodo de apenas 18 meses de vigencia del contrato. Todo ello
revela cuando menos una notoria falta de previsión por parte de la
citada Mutua al cuantificar el coste de los servicios concertados,
una escasa firmeza en la actividad negociadora de la Mutua que le
llevó a aceptar revisiones continuas de las condiciones económicas
del concierto, y en definitiva una deficiente actuación en el
desarrollo de su función de colaboración en la gestión de la
Seguridad Social en este ámbito.
- Puede destacarse por otra parte que existe una cláusula-tipo
incluida en todos los conciertos de asistencia sanitaria firmados por
la Mutua n.º 263 MADIN con personas físicas, de acuerdo con la cual,
el facultativo o profesional sanitario con el que se celebra el
respectivo concierto «podrá designar libremente a otra
persona que le sustituya en sus funciones (siempre y cuando, claro
está, se encuentre en posesión de la titulación requerida) para los
casos de ausencia». A juicio de este Tribunal, la inclusión de esta
cláusula resulta de todo punto improcedente en tanto en cuanto la
posibilidad de que tenga lugar efectivamente su puesta en práctica
distorsionaría totalmente la toma de conocimiento del concierto
celebrado por la Mutua que lleva a cabo el Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales, en cumplimiento de lo establecido en el artículo
12.5 del Real Decreto1993/1995. Esta toma de conocimiento con acuse
de recibo de la remisión legalmente impuesta del concierto al
Ministerio, ha sido efectuada única y precisamente respecto del
celebrado con dicho facultativo, y no lógicamente respecto del
celebrado con la persona que, eventualmente, pudiera sustituirle, por
muy cualificada que estuviera esta última. Inexcusablemente, la
válida actuación del profesional sanitario sustitutivo del
inicialmente concertado con la Mutua exigiría la celebración de un
nuevo concierto con su preceptiva comunicación individualizada al
Ministerio. Debe destacarse igualmente que son numerosos los
conciertos de este tenor que han sido comunicados al citado
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, el cual se ha limitado a
tomar razón de los mismos sin formular objeciones a la inclusión de
la mencionada cláusulatipo.
- En el ejercicio 1998 la Mutua n.º 263 MADIN ha firmado numerosos
conciertos de asistencia sanitaria cuya celebración tuvo lugar ya
avanzado el año 1998 (concretamente en los meses de mayo, junio e
incluso julio de dicho año), y cuyo periodo de validez abarcaba
expresamente (según establecen los propios conciertos) la totalidad
de ese mismo ejercicio, al señalarse que se establecen para «todo el
año 1998», sin realizar mención alguna al periodo ya transcurrido. Es
decir, no sólo esta Mutua no incluye en sus conciertos la cláusula de
supeditación del comienzo de la eficacia del concierto a su necesaria
aprobación por parte del Ministerio, sino que además, en una serie de
conciertos se atribuye vigencia de forma retroactiva a su contenido
que, por consiguiente, gozará teóricamente de virtualidad para
regular las relaciones ya producidas o que hubieran podido producirse
entre estas dos entidades. Igualmente debe citarse el concierto de la
Mutua n.º 11 MAZ con la entidad «TRAUMAT MEDICAL,S.L.», firmado el 15
de mayo de 1998 y al que se le atribuye vigencia a partir del día 1
de enero anterior, es decir, 4 meses y medio antes de su firma. La
determinación a posteriori de la fecha a partir de la cual comienza
la vigencia y la producción de los efectos de un concierto, que ya ha
transcurrido parcialmente, constituye una cláusula de cumplimiento
imposible y, por tanto, de consignación improcedente. A juicio de
este Tribunal, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales debió
haber supeditado la aprobación de estos conciertos a la corrección de
dicha cláusula.
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24 No se acepta la alegación de la Dirección General de Ordenación de
la Seguridad Social en la que señala que esta deficiencia «es de
carácter exclusivamente formal», ya que lo que pone de relieve el
presente Informe es el deficiente control del Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales sobre el clausulado de los conciertos, circunstancia
que queda evidenciada en el presente epígrafe del Informe.
- Este Tribunal ha constatado que prácticamente ninguna de las Mutuas
que han celebrado conciertos en el ejercicio 1998 ha incluido en su
cláusulado alguna precaución según la cual, en el hipotético supuesto
de que tuviese lugar la resolución del concierto celebrado, la
entidad sanitaria o clínica concertada se comprometiese al
mantenimiento de lo pactado respecto de aquellos pacientes cuyo
proceso de recuperación no estuviese culminado.
- Por otra parte, todos los conciertos de la Mutua n.º 126 Mutual
Cyclops firmados en 1998 incluyen una cláusula en virtud de la cual
el centro concertado se identificará específicamente con un «rotulo
que anuncie su condición de Centro Asistencial» de la citada Mutua,
cláusula que ha sido específicamente objetada y criticada por el
órgano competente de la Generalidad Valenciana, en su preceptivo
informe sobre la adecuación de las instalaciones de las entidades
concertadas con las Mutuas a las finalidades previstas. En efecto, la
Dirección General de Salud Pública de la Consejería de Sanidad y
Consumo de la Generalidad Valenciana considera acertadamente, a
juicio de este Tribunal, que la inclusión de dicha cláusula puede
inducir a error, al no tratarse propiamente el centro en cuestión de
un centro asistencial de la Mutua, sino de un centro concertado con
ella para permitirle llevar a cabo la prestación de asistencia
sanitaria a su cargo. Ahora bien, llama la atención la circunstancia
de que dicha cláusula no ha sido objetada en cambio por el Instituto
Nacional de la Salud ni por otros Servicios de Salud autonómicos, en
sus informes equivalentes al del órgano mencionado de la Generalidad
Valenciana. El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, que hizo
suya la objeción formulada por la Generalidad Valenciana, al
condicionar la aprobación del concierto a su imprescindible
corrección y comunicación, en cambio no ha exigido igualmente en los
numerosos conciertos sucesivos suscritos por la misma Mutua
incluyendo la citada cláusula improcedente, su correspondiente
modificación, incurriendo en una actuación contradictoria que debe
ser corregida.
- Debe hacerse referencia igualmente a la relación contractual que
une a la Mutua n.º 151 ASEPEYO con la sociedad mercantil «Instituto
Condal de Oftalmología, S.L.»(I.C.O., S.L.), relación a la que ya se
aludía en el Informe de Fiscalización Especial sobre los inmuebles en
uso por las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales de la Seguridad Social, aprobado por el Pleno del
Tribunal de Cuentas en su sesión de 17 de diciembre de 1998. En
concreto, en dicho Informe fue objeto de análisis el contrato de
arrendamiento de servicios suscrito entre esta empresa y la Mutua
ASEPEYO el 25.9.1989 y que sustituyó a su vez a otro firmado el
1.3.1986, para la prestación de los servicios asistenciales. Según el
citado Informe la Mutua n.º 151 ASEPEYO cometió, con ocasión de la
firma y ejecución de dichos contratos, diversas irregularidades: La
utilización de un inmueble del patrimonio
histórico de la Mutua, por el que ésta abona un canon o coste de
compensación en su cuenta de gestión, para ubicar un centro sanitario
que debería tener como finalidad única destinarlo a la colaboración
de la gestión de la Seguridad Social y no su cesión a una empresa
privada que realizaba allí sus propias actividades lucrativas;
a partir del 1 de enero de 1996 la Mutua vulneró la prohibición expresa
existente de que los servicios, instalaciones o medios de las Mutuas
destinados a hacer efectivas las prestaciones sanitarias y
recuperadoras fuesen utilizados por terceros con fines lucrativos
establecida en el artículo 12.5 del Real Decreto 1993/1995 sobre
colaboración de las Mutuas; la ambigua posibilidad que se preveía en
el contrato de arrendamiento de servicios de que la Mutua compensase
el déficit producido si la aplicación de los precios del contrato
fuera perjudicial para la empresa, y que suponía en la práctica que
la Mutua asumía los riesgos económicos de la actividad privada del
Instituto, con el consiguiente perjuicio para los intereses
económicos de la Mutua y por extensión para los de la Seguridad
Social; las condiciones pactadas en el contrato por las que la Mutua
abonaba a la empresa una cantidad fija mensual por la atención a sus
asegurados, mientras que recibía de ella el 45% de una facturación,
difícil de comprobar, podía resultar asimismo perjudicial para los
intereses económicos de la Seguridad Social; y por último los gastos
del canon y de los costes de mantenimiento del inmueble que era
utilizado exclusivamente por la sociedad ICO, S.L. y que sin embargo
también eran asumidos por la Mutua n.º 151 ASEPEYO. Con posterioridad
a la denuncia efectuada por este Tribunal de los anteriores hechos,
ambas entidades firmaron el 24 de diciembre de 1998 un nuevo
concierto de asistencia sanitaria oftalmológica que sustituye al
anteriormente vigente y corrige sustancialmente las numerosas
irregularidades detectadas, suprimiéndose las cláusulas descritas en
el párrafo anterior y cuya aplicación resultaba gravosa para la Mutua
y por extensión para el Sistema de la Seguridad Social.
- Por último, otras irregularidades detectadas por este Tribunal en
el curso de la fiscalización de los conciertos de asistencia
sanitaria celebrados por las Mutuas han sido las siguientes: la Mutua
n.º 263 MADIN ha firmado en el ejercicio 1998 numerosos conciertos en
los que figuran incorrectamente reflejadas dos fechas distintas de
celebración y dos lugares de firma igualmente diferentes, sin que
aparentemente ninguno de los datos contradictorios haya sido objeto
de anulación o rectificación; otras Mutuas han celebrado conciertos
en los que no se indica la fecha específica del comienzo de sus
efectos, en otros casos se produce la falta de remisión de las
tarifas correspondientes a los conciertos celebrados, etc...,
irregularidades que deben ser objeto de seguimiento y corrección por
parte del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
II.7.2.5 Análisis de los contratos de adquisición y arrendamiento de
bienes inmuebles
II.7.2.5.1 Análisis de los contratos de adquisición de bienes
inmuebles
Las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de
la Seguridad Social certificaron haber realizado 16 contratos de
adquisición de inmuebles durante el ejercicio de 1.998, por un
importe total de 1.012,3 millones de ptas.. Sólo 8 Mutuas (las n.º
10, 11, 19, 38, 61, 126, 151 y 269) certificaron haber realizado este
tipo de contratos. De ellas, fue la Mutua n.º 61, Fremap, la que más
adquisiciones de inmuebles certificó haber realizado, un total de
siete, por un importe global de 297,7 millones de ptas.; sin embargo,
fue la Mutua n.º 151, Asepeyo, la que realizó un mayor gasto por este
concepto (400 millones de ptas).
En todos los contratos remitidos por las Mutuas (excepto en el
remitido por la Mutua n.º 38, como luego se verá) se cumple el
requisito que establece el artículo 23 del Reglamento sobre el
Patrimonio de la Seguridad Social, ya que en todos los casos se
señala expresamente que la propiedad de los inmuebles adquiridos
corresponde a la Tesorería General de la Seguridad Social, teniendo
la Mutua correspondiente en cada caso las facultades de uso y
disfrute de los inmuebles. Sin embargo, sólo en el contrato de
adquisición de un local en Alicante realizada por la Mutua n.º 151,
Asepeyo, se menciona expresamente que la adquisición se realiza «...
con cargo a las cuotas de la Seguridad Social...».
Sólo uno de los expedientes de compraventa (en concreto, el realizado
por la Mutua n.º 19, Reddis), acompaña informe de valoración. En este
caso, el valor del metro cuadrado adquirido resultó ser inferior en
un 16 % al valor de mercado.
Como contrato a destacar, cabe citar un contrato de permuta remitido
por la Mutua n.º 38, de Accidentes de Trabajo de Tarragona en virtud
del cual la Mutua transmitió a un tercero la propiedad de una planta
de despachos situada en la Calle Rosellón 11 de Tortosa (Tarragona).
A cambio recibió la propiedad de un local comercial sito en el número
25 de la misma calle, pendiente de construcción en el momento de la
firma del contrato. A causa del mayor valor de esta segunda finca, la
Mutua quedó obligada a abonar la diferencia en metálico en tres
plazos: en el momento de firmar el documento privado de permuta, al
finalizar la estructura del edificio y en el momento de la elevación
a público del documento privado (que coincidirá con la entrega de las
llaves). De acuerdo con el contrato, la Mutua transmitió en dicho
acto la propiedad de su finca. Aunque no se señala expresamente, por
tratarse la permuta de un contrato sinalagmático, que por lo tanto
exige una reciprocidad en las contraprestaciones, la Mutua debió
igualmente recibir, en el mismo acto, el derecho de propiedad sobre
la parte alícuota del suelo y el crédito para exigir
de la otra parte la entrega de la propiedad de la planta
correspondiente, una vez el edificio fuera construido. Sin embargo,
en la relación detallada de los saldos de las cuentas que integran el
inmovilizado material del Patrimonio histórico de la Mutua no se
aprecia variación entre las correspondientes a los ejercicios 1.997 y
1.998. Hay que señalar que la Mutua afirma en el documento privado
ser «propietaria en pleno dominio» de la finca que entrega, por lo
que puede deducirse que el mismo pertenece al patrimonio histórico de
la Mutua. Sin embargo, en la citada relación detallada del
inmovilizado material del Patrimonio histórico no aparece ninguno de
los dos inmuebles citados, aunque sí un tercero situado en el número
23 de la misma calle 25.
II.7.2.5.2 Análisis de los contratos de arrendamiento de bienes
inmuebles
Las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de
la Seguridad Social certificaron haber realizado 139 contratos de
esta naturaleza en el año 1.998, por un importe total de 455,4
millones de ptas. Únicamente 2 Mutuas (la n.º 2 y la n.º 85)
certificaron no haber celebrado ningún contrato de arrendamiento
durante el ejercicio 1.998.
Asimismo, las Mutuas certificaron haber rescindido en dicho ejercicio
23 contratos de arrendamiento: de ellos, 16 corresponden a la Mutua
n.º 273, Ibermutuamur; las demás mutuas que rescindieron contratos de
arrendamiento fueron las n.º 7 (Montañesa, tres), 166 (La
Fraternidad, dos), 269 (Muprespa-Mupag Previsión, uno) y 20 (Mutua
Vizcaya Industrial, uno). Dichas rescisiones se produjeron por
terminación del plazo establecido para el arrendamiento sin que las
Mutuas manifestaran su voluntad de prorrogar el contrato por un nuevo
período.
La Mutua que más contratos de arrendamiento certificó haber realizado
fue la n.º 151, Asepeyo (17 contratos por un importe total de 33,7
millones de ptas.). Sin embargo, la Mutua que más gasto realizó en
arrendamientos de inmuebles (135,1 millones de ptas.) fue la n.º 61,
Fremap, que certificó haber celebrado 12 contratos.
Para tener una visión de conjunto, y dado el carácter generalmente a
medio o largo plazo que tiene este tipo de contratos, por celebrarse
generalmente con una vigencia superior al año, resulta conveniente
examinar también los contratos de arrendamiento de inmuebles que,
habiéndose celebrado en ejercicios anteriores, permanecían vigentes
en 1.998. Se observa así que las 6 Mutuas con mayor volumen de cuotas
y de número de trabajadores afiliados (las n.º 61, 151, 275
-resultado de la fusión, al cierre del ejercicio, de las 166 y 269-,
----------
25 La Mutua n.º 38, en el trámite de alegaciones, ha puesto de
manifiesto que «por error de mecanografiado dicho local cedido
aparece con el número 23 en lugar del 17 en la relación analítica del
Inventario del Inmovilizado del Patrimonio Histórico a 31/12/1998
facilitada a ese Tribunal de Cuentas».
10 y 274) son también, igualmente, las 6 Mutuas que más contratos de
arrendamiento tenían vigentes en dicho ejercicio, y las que más
fondos destinaron a satisfacer las rentas que generaron.
Con carácter general, las principales circunstancias e incidencias
apreciadas en los contratos de arrendamiento de inmuebles que merecen
ser destacadas son las siguientes:
- La mayor parte de estos contratos tienen como objeto el
arrendamiento de locales para destinarlos a los fines que constituyen
el objeto social de las Mutuas (siendo ésta la expresión generalmente
empleada a la hora de especificar en los contratos el destino que se
dará a los locales arrendados), bien como oficinas administrativas,
bien como centros asistenciales, bien con ambos fines. Sólo en 5
casos se realizaron alquileres que no tuvieron dichos fines,
tratándose del alquiler de plazas de garaje (en 3 casos) o de locales
con destino a almacén (en 2 casos).
- Asimismo, hay que señalar que, en la mayoría de los casos, los
contratos excluyen expresamente el derecho del arrendatario a la
adquisición preferente del inmueble en caso de venta del mismo.
- Los contratos, mayoritariamente (76 sobre 122) admiten su prórroga
tácita una vez llegada la fecha de su vencimiento, en unos casos
limitando el número de prórrogas, y en otros con carácter indefinido.
El plazo de renovación suele ser anual o mensual. Sólo en 1 caso (un
inmueble arrendado en Lérida por la Mutua de Accidentes de Zaragoza)
se establece la duración indefinida del contrato. En general también,
los contratos excluyen expresamente la posibilidad de la tácita
reconducción, exigen un preaviso antes de rescindir el contrato y no
es habitual que impongan penalizaciones por la terminación anticipada
del contrato.
- En 2 casos (uno en la Mutua n.º 247, Gremiat, y otro en la n.º 267,
Unión de Mutuas), el contrato de arrendamiento consistió realmente en
un subarriendo.
- En 7 casos, el contrato de arrendamiento consistió en un leasing
financiero inmobiliario. Todos los contratos de esta naturaleza
fueron realizados por la Mutua n.º 61, Fremap. La mecánica fue la
siguiente: Fremap otorgó un mandato no representativo al Banco del
Comercio para que adquiriera, en nombre propio, el inmueble que
posteriormente sería objeto de arrendamiento. Una vez adquirido, el
Banco arrendaría el inmueble por un plazo de diez años a la Mutua,
siendo el valor del arrendamiento financiero el precio de adquisición
del inmueble más el importe de las obras a realizar en el mismo.
Terminados los diez años, la Mutua se reserva la opción de adquirir
el inmueble abonando el valor residual del mismo, ya que la renta
mensual satisfecha tiene el carácter de cuota del precio total.
- A pesar de ser obligatorio, de acuerdo con el artículo 26 del
Reglamento sobre colaboración de las Mutuas de Accidentes de Trabajo
y Enfermedades Profesionales
de la Seguridad Social, remitir al Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales una certificación de Agente de la Propiedad
Inmobiliaria colegiado que acredite los precios usuales de
arrendamiento en la zona de ubicación de los bienes arrendados, el
Tribunal de Cuentas no tiene constancia de que dicha tasación se haya
producido en 41 de dichos contratos. En aquellos casos en que sí se
ha remitido dicha tasación al Tribunal de cuentas, el importe de la
renta es, invariablemente, inferior o, cuando menos, no superior a lo
que el Agente señala como precio medio de los arrendamientos en la
zona.
- La Mutua n.º 201, Mutua Gallega de Accidentes de Trabajo, ha
continuado celebrando durante el ejercicio 1998, como ya ocurrió en
1997 según pudo constatar este Tribunal al analizar su contratación
de ese ejercicio, diversos contratos de comodato (o de cesión por
tiempo determinado y sin precio), que recaen sobre equipos médico-
asistenciales propiedad de la Seguridad Social. Como ya tuvo ocasión
de señalar este Tribunal en el Informe Anual sobre la gestión del
Sector Público del año 1997, la citada Mutua celebra estos contratos
con sus empresas asociadas al considerarse errónea e
improcedentemente «usufructuaria» del equipo propiedad de la
Seguridad Social, puesto que la única figura jurídica en cuya virtud
la Mutua disfruta de la posesión y utiliza los bienes objeto del
contrato, que forman parte del patrimonio de la Seguridad Social (al
haberse adquirido con cargo a las cuotas de accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales), es la de la adscripción, según lo
establecido en los artículos 29 del Real Decreto 1993/1995, por el
que se aprueba el Reglamento sobre colaboración de las Mutuas y 26
del Real Decreto 1221/1992, sobre el patrimonio de la Seguridad
Social. Por ello, la posición jurídica de la Mutua respecto a tales
bienes no podrá ser nunca la de usufructuario sino la de cesionario
de un patrimonio de la Seguridad Social, cedido en adscripción 26. El
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales debe velar por la correcta
utilización de los bienes del patrimonio de la Seguridad Social
adscritos a las Mutuas, mediante la interdicción de estas prácticas
que no se ajustan a la normativa de acuerdo con la cual las Mutuas
deben instrumentar este tipo de cesiones. Como también se señaló en
el Informe Anual de 1997, el usufructo es una figura jurídica propia
del Derecho privado en tanto que la adscripción lo es del Derecho
público, rigiéndose esta última específicamente por las normas
contenidas a este respecto en los citados Reglamentos sobre
colaboración de las Mutuas y de patrimonio de la Seguridad Social.
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26 No se acepta la alegación en la que la Mutua n.º 201 Gallega
manifiesta que formalizó los contratos de comodato con bienes
propiedad del patrimonio de la Seguridad Social adscritos a esa Mutua
como instrumento de garantía ya que, en tal caso, habría incurrido en
una incorrecta calificación e instrumentación jurídica del medio
utilizado para conseguir las garantías perseguidas. El comodato, como
figura jurídica de derecho privado, no debió aplicarse a los
mencionados efectos de garantía por las razones expuestas en el
presente epígrafe del Informe Anual, y la posición de la Mutua
respecto de tales bienes no es otra que la de cesionaria deun bien,
patrimonio de la Seguridad Social, cedido en adscripción.
- La Mutua n.º 126 Mutual Cyclops y la Fundación privada Cyclopes han
celebrado en el ejercicio 1998 un nuevo contrato de arrendamiento que
se suma a los celebrados en ejercicios anteriores entre ambas
entidades vinculadas orgánica y funcionalmente, como ya señaló la
Intervención General de la Seguridad Social en su Informe de
Auditoría correspondiente al ejercicio 1996. A juicio de este
Tribunal de Cuentas, la vinculación contractual existente entre ambas
entidades perjudica al sistema de la Seguridad Social. En efecto, por
un lado, la Mutua se obliga contractualmente al pago de absolutamente
todos los gastos, tributos, pagos, cargas, gravámenes o costes de
cualquier tipo que puedan derivarse de la firma del contrato tanto
para ella como para la arrendadora, sin constancia escrita de la
determinación del importe anual de dichos gastos a la fecha del
contrato 27. Por otro lado, la Mutua renuncia en base a una
discutible aplicación del principio de autonomía de la voluntad, y
según resulta del propio clausulado del contrato, a la posibilidad de
hacer efectivos numerosos derechos que le corresponden por Ley como
arrendatario y que son: el derecho a obtener la correspondiente
reducción de la renta prevista en el artículo 30 de la Ley 29/1994,
de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos, para los supuestos de
realización de obras en el local por parte de la arrendadora; el
derecho a obtener la indemnización del artículo 34 de dicha Ley para
los supuestos de extinción del contrato de arrendamiento por voluntad
de la misma; el derecho que le corresponde para exigir el
cumplimiento de la obligación legal impuesta en el artículo 21 de la
Ley 29/1994, y que pesa sobre todo arrendador, de llevar a cabo, sin
derecho a elevar por ello la renta, todas las reparaciones que sean
necesarias para conservar la vivienda en las condiciones de
habitabilidad para servir al uso convenido (la Mutua no sólo renuncia
a este derecho sino que se obliga contractualmente a llevarlas a cabo
por sí misma). El resultado de todo ello es que como consecuencia del
contrato celebrado, la Mutua n.º 126 Cyclops se obliga prácticamente
a asumir todos los gastos generados por el local, a reformarlo,
repararlo y conservarlo, todo ello a su costa, y por tanto con cargo
a los presupuestos de la Seguridad Social que esta entidad gestiona
en parte, obligándose por último también a abandonar luego el local
sin derecho a percibir en su caso la indemnización que legalmente
sería procedente.
- La celebración por parte de las Mutuas de contratos de
arrendamiento de bienes inmuebles con entidades a las que se
encuentran vinculadas histórica,
orgánica o económicamente permite, cuando no favorece, que se
produzcan abusos similares a los acabados de describir o a los
denunciados por este Tribunal en anteriores Informes (como por
ejemplo en el Informe de Fiscalización Especial sobre los inmuebles
en uso por las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales de la Seguridad Social, aprobado por el Pleno del
Tribunal de Cuentas en su sesión de 17 de diciembre de 1998). El
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales debe velar en el ejercicio
de sus funciones de dirección y tutela de las Mutuas, por la correcta
actuación de las Mutuas en este ámbito, garantizando la necesaria
indemnidad del patrimonio de la Seguridad Social.
- Debe destacarse igualmente la celebración en 1998 por parte de la
Mutua n.º 201 Mutua Gallega, de un contrato de arrendamiento de un
pequeño inmueble urbano situado en la localidad de Torre del Bierzo,
en el que la continuidad de la vigencia del contrato se condiciona
expresamente al correlativo mantenimiento por parte de la Mutua de la
relación laboral con una de sus empleadas (cuyos apellidos resultan
ser coincidentes con los del arrendador del inmueble), en concepto de
trabajadora por cuenta ajena al servicio de la Mutua. La inclusión de
esta cláusula en el contrato celebrado, aunque pueda considerarse que
entra dentro del ámbito de la libertad de pactos entre las partes
consagrada por el artículo 1.255 del Código Civil, supone hacer
depender del mantenimiento de una relación laboral individual la
disponibilidad del citado inmueble para destinarlo al cumplimiento de
los fines de la Mutua. De acuerdo con los artículos 26 del Reglamento
sobre colaboración de las Mutuas y 24 del Reglamento sobre patrimonio
de la Seguridad Social, las Mutuas pueden tomar directamente en
arrendamiento los inmuebles que precisen para el cumplimiento de sus
fines, siendo su necesidad por tanto la que determina y justifica la
celebración de contratos de arrendamiento como el mencionado. Por
ello, supeditar la vigencia del contrato a la permanencia de una
persona concreta en la plantilla de la Mutua que, de este modo, se
convierte en una suerte de condición resolutoria permanente del
contrato, coloca a la Mutua en una situación de absoluta inseguridad
jurídica, en la que la extinción de la relación laboral con dicha
trabajadora, aún cuando se debiera a causas completamente ajenas a la
Mutua, o incluso imputables a la propia trabajadora, llevaría
irrevocablemente aparejada la extinción del contrato de
arrendamiento.
parte 1
parte 2