que ha estado presente en las campañas electorales e
incluso los debates de investidura, convirtiéndose en compromisos
incumplidos, como sucedió en 2004 y 2008.

El actual Proyecto de Ley de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno venía precedido de una consulta
pública, «un acto de transparencia misma» en palabras de la
Vicepresidenta del Gobierno. Sin embargo, en la práctica este proceso ha
sido más bien lo contrario, un proceso opaco y confuso, tanto por el
resultado de las pocas aportaciones incorporadas al texto, calificadas
por el informe OSCE de «cambios cosméticos», como por la falta de
información, transparencia y publicidad del «innovador procedimiento de
tramitación».

En definitiva, en su redacción actual, y con el corto
recorrido caminado en la tramitación, podemos concluir que, tras desoír a
expertos y ciudadanía, no satisface a nadie, se considera que no supondrá
una mejora en la calidad democrática.

Entrando en las cuestiones de fondo que justifican esta
enmienda debemos observar que el Proyecto de Ley no reconoce el carácter
de derecho fundamental al derecho de información pública. El Gobierno
renuncia a regular su anclaje en el artículo 20 de la CE, y por tanto, su
desarrollo a través de Ley Orgánica y esta es una cuestión central, en la
justificación del rechazo de nuestro Grupo Parlamentario a esta
iniciativa. Además el derecho de información pública está vinculado
directamente a la participación de los ciudadanos en la vida política,
económica, cultural y social (Art. 9) y a participar en los asuntos
públicos (Art. 23).

El derecho al libre acceso a la información está reconocido
como un derecho fundamental en la legislación internacional debido a la
naturaleza representativa de los gobiernos democráticos, es un derecho
esencial para promover la transparencia de las instituciones públicas y
para fomentar la participación ciudadana en la toma de decisiones.

El derecho de acceso a la información, un derecho
fundamental

España es el único país de Europa con más de un millón de
habitantes que no cuenta con una ley de acceso a la información pública a
pesar de que la a la luz de la Constitución Española es un Derecho
Fundamental.

El artículo 10.2 de la CE establece que «Las normas
relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la
Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración
Universal de Derechos Humanos y los Tratados y acuerdos internacionales
sobre las mismas materias ratificados por España.» El artículo 20.1.a que
reconoce la libertad de expresión deberá ser interpretado según la
Declaración Universal de Derechos Humanos que reconoce el derecho de
acceso a la información como parte inherente a la Libertad de
Expresión.

Reconocimiento internacional del carácter fundamental del
derecho de acceso a la información pública

El Comité de Derechos Humanos de las Naciones unidas
reconoce en sus observaciones generales al artículo 19 de la Declaración
Universal de Derechos del Hombre que el derecho de acceso a la
información como parte inherente y esencial para la libertad de
expresión.

También el Relator Especial sobre la promoción y protección
del derecho a la libertad de opinión y de expresión de las Naciones
Unidas declaró que el derecho de acceso a la información está protegido
en base al artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y
además apuntaba que «el derecho de buscar información o de tener acceso
la información es uno de los elementos esenciales de la libertad de
expresión». Desde entonces referencias al derecho de acceso a la
información se pueden encontrar en cada informe anual de dicho
Relator.

Además, en una declaración conjunta de los relatores de
libertad de expresión de la ONU, la OEA y la OSCE hecha en diciembre de
2004, apuntaban que:

«El derecho de acceso a la información en manos de las
instituciones públicas es un derecho fundamental que debería ser
reconocido a nivel nacional a través de una legislación adecuada basada
en el principio de máxima publicidad, estableciendo el principio de que
toda la información es pública, publicidad que únicamente podrá limitarse
por una lista de excepciones establecidas mediante ley.»

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha reconocido en
sus sentencias Társaság a Szabadságjogokért vs Hungary y Kenedi vs
Hungary el carácter fundamental del derecho de acceso a la información.
Concretamente, el TEDH reconocía que el derecho de acceso a la
información veía su naturaleza reforzada por ser la administración
pública un monopolio, único poseedor de esta información:

La Corte Interamericana de derechos humanos también
reconoció en la sentencia del Caso Claude Reyes vs Chile el carácter
fundamental del derecho de acceso a la información, estableció en el
párrafo 77 de su Sentencia:

«En lo que respecta a los hechos del presente caso, la
Corte estima que el artículo 13 de la Convención, al estipular
expresamente los derechos a “buscar” y a
“recibir” “informaciones”, protege el derecho que
tiene toda persona a solicitar el acceso a la información bajo el control
del Estado, con las salvedades permitidas bajo el régimen de
restricciones de la Convención. Consecuentemente, dicho artículo ampara
el derecho de las personas a recibir dicha información y la obligación
positiva del Estado de suministrarla, de forma tal que la persona pueda
tener acceso a conocer esa información o reciba una respuesta
fundamentada cuando por algún motivo permitido por la Convención el
Estado pueda limitar el acceso a la misma para el caso concreto.»

La Ley Modelo de la Organización de Estados Americanos
reconoce el carácter fundamental del derecho de acceso a la información
pública.

«DESTACANDO:

Que el acceso a la información es un derecho humano
fundamental del hombre y una condición esencial para todas las sociedades
democráticas;»

Reconocimiento nacional del carácter fundamental del
derecho de acceso a la información pública

La configuración como derecho fundamental es ya una
realidad en otros muchos países. Numerosas Constituciones de todo el
mundo reconocen y protegen el derecho de acceso a la información pública:

— 12 países en América: Argentina, Brasil, Chile,
Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú
y Venezuela;

— 18 países en Europa reconocen claramente este
derecho: Albania, Bulgaria, República Checa, Estonia, Finlandia, Grecia,
Hungría, Lituania, Moldavia, Montenegro, Noruega, Polonia, Portugal,
Rumania, Serbia, Eslovaquia, Eslovenia y Suecia;

— 7 países en Europa reconocen relativamente este
derecho: Austria, Azerbaiyán, Bélgica, Georgia, Macedonia, Rusia,
Ucrania;

— 6 países en Asia y en el Pacífico: Nepal, Nueva
Zelanda, Papúa Nueva Guinea, Filipinas y Tailandia; y

— 16 países en África: Burkina Faso, Camerún,
República Democrática del Congo, Eritrea, Ghana, Guinea Bissau, Kenia,
Madagascar, Malawi, Marruecos, Mozambique, Senegal, Seychelles,
Sudáfrica, Tanzania, y Uganda.

Además, en al menos cinco países, Canadá, Francia, India,
Israel y Corea del Sur, el Tribunal Supremo/Constitucional ha reconocido
el derecho de acceso a la información pública interpretando la
Constitución u otras leyes fundamentales.

En otros países como Paraguay, Uruguay y Rusia, fueron
tribunales de primera instancia los que reconocieron este derecho como
fundamental.

Colisión con la Ley Orgánica de Protección de Datos

Las consecuencias de la no admisión del derecho de acceso a
la información (transparencia) como derecho fundamental son notables, no
puede generarse un buen texto para la Ley de Transparencia sin establecer
una cuidadosa revisión de la vigente Ley Orgánica de Protección de Datos
(LOPD), acometiendo simultánea o paralelamente las reformas de la citada
LOPD y de su Reglamento, que fueran precisas. De lo contrario, podemos
encontrarnos con una Ley de Transparencia que autorice el acceso a un
cúmulo de

documentos en los que los datos personales presentes en
ellos se vean después sometidos a obsoletos impedimentos de tratamiento y
divulgación.

Podría producirse así la paradoja de que ciertos datos
personales de diputados, altos cargos, receptores de subvenciones
públicas, etc. pudieran ser accesibles para cualquier solicitante para a
continuación generar un expediente de sanción por parte de la Agencia de
Protección de Datos si su mención o divulgación posterior a través de
páginas web, blogs, redes sociales o incluso cualquier medio de
comunicación social más institucionalizado no cumpliera las duras
exigencias de la autorización expresa por el sujeto afectado. Podríamos
así enterarnos de quién es el receptor de una subvención o de la
declaración de bienes e intereses de un diputado pero ser sancionables
por vulnerar la privacidad de datos de carácter personal, si divulgamos
después el citado dato. Conviene además recordar que al tener la
regulación de Protección de Datos rango de Ley Orgánica, y en principio,
y en el Proyecto de Ley en su redacción actual, tampoco está previsto ese
rango, los conflictos entre ambas tenderían a decantarse a favor de la
primera (otra razón por la cual sería vital que la Ley de Transparencia
se articule también como Orgánica).

Si realizamos una atenta lectura de la vigente LOPD y de su
Reglamento, para desarrollar una regulación eficaz de la transparencia de
la información pública acorde con los estándares democráticos
internacionales, hay que percibir los tremendos obstáculos que
previamente están insertos en nuestro ordenamiento jurídico, el cual
requiere un importante expurgado o concordancia transversal, que incluso
debiera afectar como mínimo a la Ley del Régimen Jurídico de las
Administraciones y del Procedimiento Administrativo Común y a la Ley
Orgánica del Poder Judicial en lo que se refiere al acceso a las
sentencias —cuestión detallada en el Reglamento sobre los aspectos
accesorios de las actuaciones judiciales—.

Otras cuestiones determinantes

1. El Proyecto de Ley en su redacción actual ni siquiera
cumple los estándares mínimos que marca el citado Convenio del Consejo de
Europa sobre acceso a los documentos públicos, que aún no ha sido
ratificado por España.

2. La propia definición de la información es insuficiente.
Igualmente en este apartado ni siquiera llega a los mínimos recogidos en
el Convenio del Consejo de Europa. La redacción del Proyecto de Ley es
sumamente restrictiva porque incluye en la definición de la información
una serie de excepciones que son absolutas, que en la práctica suponen la
exclusión de toda la información no administrativa. Se ha mejorado la
definición de información pública (artículo 10) a lo largo del proceso
consultivo para que fuese lo menos excluyente posible. Sin embargo, esta
definición es aún incompleta porque no se menciona que se podrá solicitar
información sin importar el formato en el que esté almacenada la
información. El Convenio del Consejo de Europa sobre acceso a documentos
públicos establece como definición de información: «toda la información
registrada [archivada] de cualquier forma, elaborada o recibida, y en
posesión de las autoridades públicas». Además, aunque es acertado
mencionar que se podrá acceder a la información que haya sido «elaborada
o adquirida en el ejercicio de las funciones de los sujetos obligados»
(artículo 10), esto se contradice directamente con el artículo 16.4, que
establece que «Cuando la información objeto de la solicitud, aun obrando
en poder del sujeto al que se dirige, haya sido elaborada o generada en
su integridad o parte principal por otro, se le remitirá la solicitud a
éste para que decida sobre el acceso», haciendo muy ineficiente el
acceso. Bastaría entregar la información que tiene la entidad pública
haciendo referencia al sujeto que la generó por si el peticionario de la
información cree necesario dirigirse a la fuente para conocer alguna
posible modificación de la información, pero ello se puede establecer en
el reglamento de desarrollo. Por último, es importante señalar la labor
de los poderes públicos en la recogida de datos e informaciones
esenciales para el correcto funcionamiento de la sociedad. Así por
ejemplo, diversos Comités de Naciones Unidas como el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, Comité para la Eliminación de la
Discriminación Racial, Comité para la Eliminación de la Discriminación
contra la Mujer, Comité contra la Tortura, han exigido a España la
recogida de datos sobre menores, racismo, discriminación, malos tratos
policiales etc. Como ejemplo mencionaremos que el Comité contra la
Tortura pidió a España que recopilara datos ciertos y fiables sobre actos
de tortura y malos tratos tanto en custodia policial como en otros
lugares de detención y el Comité DESC pidió recogida de datos sobre
personas sin hogar después de adoptar una definición sobre este
fenómeno.

3. La publicación proactiva de las Administraciones
Públicas y demás Instituciones y organismos públicos es claramente
insuficiente. El Proyecto de Ley prevé que hay cierto tipo de información
que debería hacerse pública en cualquier caso y aunque nadie la solicite.
En su capítulo segundo se cita la publicación de información relativa a
la organización, las normas, el presupuesto, la contratación pública o
las subvenciones. Además de lo ya mencionado en el punto anterior,
detectamos cuatro problemas adicionales. Consideramos que dentro de la
lista de información que debería hacerse pública tendría que incluirse un
listado de toda la información que tienen en su poder, así como sus
publicaciones. Esto, además de facilitar al solicitante el acceso,
repercute en una mayor eficiencia de gestión de la información para las
instituciones públicas. El Proyecto de Ley no incorpora la publicidad de
los informes finales derivados de las actuaciones de Auditoría y
Fiscalización llevadas a cabo por los órganos de control interno de las
distintas Administraciones públicas, carencia que resta transparencia e
información a los ciudadanos e impide, o al menos dificulta, el control
social de las Administraciones públicas. Es preocupante la inexistencia
actual de información pública sobre el patrimonio (edificios, terrenos,
vehículos, bienes muebles y suntuarios etc.) que poseen los más de 21.000
organismos públicos existentes en España. Sería muy importante y oportuno
que la futura Ley de Transparencia estableciese la obligatoriedad de que
las entidades públicas publicasen el patrimonio de las que son titulares,
y que tienen derecho a conocer los ciudadanos. No estamos hablando de
generar un documento nuevo, sino de publicar uno ya existente. Todas las
entidades públicas tienen la obligación de formular un Inventario de
bienes y derechos debidamente actualizado. Es cierto que se está
incumpliendo, por lo que sería posible establecer una moratoria para
cumplir esta obligación. Se plantea la creación de un portal de la
transparencia sin haber hecho ningún estudio previo sobre si ésta es la
solución más adecuada. En muchos países se ha optado por publicar la
información en las páginas web de cada institución, que es la forma más
intuitiva de buscarla. Además, la solución de crear un portal sólo será
obligatoria para la Administración General del Estado, quedando en el
aire la solución que adoptarán las diferentes Comunidades Autónomas o
Entidades Locales. La proliferación de este tipo de portales sin una
coherencia puede provocar una inseguridad a la hora de encontrar la
información, además de un gasto extra que podría no ser necesario. Un
ejemplo claro y reciente similar a este ha ocurrido con los múltiples
portales Open Data abiertos en España.

4. El Proyecto de Ley establece exclusiones inaceptables,
que anulan o limitan el derecho de acceso a la información. La aparición
en la Ley, comprometida por la negociación realizada por el Gobierno, de
la Corona no es, en absoluto, suficiente para una democracia
parlamentaria que se precie de tal nombre, al igual que la actividad no
administrativa del poder legislativo y judicial o quiénes hacen lobby en
el Congreso de los Diputados, cuestión que nuestro Grupo Parlamentario ya
ha llevado a la Cámara. El artículo 2.1 enumera todas las instituciones
que se ven afectadas por la ley y deja fuera, en el 2.1.f, toda la
información que no esté sujeta a derecho administrativo del Poder
Legislativo y del Poder Judicial, así como del Tribunal Constitucional y
el Consejo General del Poder Judicial, el Consejo de Estado, el Defensor
del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, el Consejo Económico y Social y las
instituciones autonómicas análogas. Así la ley no cumpliría con los
estándares internacionales, que establecen que el derecho de acceso a la
información debe ser aplicable a todas las instituciones públicas. En
concreto, el Comité de Derechos Humanos de la ONU marca claramente que el
derecho de acceso a la información puede ejercitarse sobre toda la
información en manos de toda entidad pública.

«18. Para dar efecto al derecho de acceso a la información,
los Estados partes deberían proceder activamente a la incorporación al
dominio público de la información del gobierno que sea de interés
público.»

El Comité define «el gobierno» como «Todos los poderes del
Estado (ejecutivo, legislativo y judicial) y otras autoridades públicas o
de gobierno, cualquiera que sea su nivel (nacional, regional o
local)».

Con independencia de un posible límite al acceso a los
documentos públicos de la Casa Real, Familia Real, Corona o Jefatura del
Estado prevista en el artículo 3, párrafo 1 in fine del Convenio Europeo,
parece claro que dicha institución es pública y debe someterse como tal a
la transparencia. La razón de incluir a los partidos políticos,
sindicatos, organizaciones empresariales y aquellas organizaciones que
tengan como mínimo un 20% de financiación pública se argumenta no sólo
por la función pública que realizan, también por el hecho que una parte
cualitativa de su financiación corresponde a dinero público. La rendición
de cuentas de los partidos políticos está regulada por la ley de
financiación de partidos políticos, que ha demostrado ser ineficaz, es
necesario que la transparencia alcance a estas entidades para que los
ciudadanos recuperen su confianza en ellas.

5. Regula el silencio administrativo, cuando debiera
establecerse el silencio positivo para los casos de solicitudes de
información. Esta previsión recogida en el Proyecto de Ley es
completamente incompatible con el principio de publicidad y con la
obligación de motivar las denegaciones de información. Según la actual
redacción de la ley en el artículo 17.4, si transcurre el plazo para
contestar y la institución a la que se ha solicitado la información no
contesta, se entiende por denegada la solicitud. Esta disposición se sale
de la norma general establecida en el artículo 43.1 de la Ley 30/1992 de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento
Administrativo Común. Teniendo en cuenta que en España, de media, más del
50% de las solicitudes quedan sin respuesta, establecer un silencio
negativo tendría consecuencias especialmente negativas en la
implementación de la ley de transparencia y harían este proceso más lento
y menos eficiente.

6. El órgano de supervisión y tratamiento en primera
instancia de los recursos derivados de la aplicación de la Ley también
tiene carencias importantes que ponen en duda la independencia del mismo.
El Proyecto de Ley crea un órgano dependiente del Ministerio de Hacienda
en lugar de crear órgano independiente encargado de tutelar y promover
tanto la transparencia como el derecho de acceso a la información
pública. Este organismo, en su concepción actual dependiente del
Ministerio de Hacienda, no resulta suficiente para proteger el derecho de
acceso a la información pública por su falta de independencia. Esto
implica que la Administración sería juez y parte a la hora de conocer
sobre los conflictos que se recurran. Sin embargo, una agencia similar a
la que se solicita, la Agencia de Protección de Datos, sí es
independiente y por ley se estipula que es «un ente de derecho público,
con personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada, que
actúa con plena independencia de las Administraciones públicas en el
ejercicio de sus funciones. Se regirá por lo dispuesto en la presente Ley
y en un Estatuto propio, que será aprobado por el Gobierno». Creemos que
una definición similar debería establecerse para el Órgano encargado de
hacer efectivo y promover el derecho de acceso a la información pública y
la transparencia.

Por otro lado, no es aplicable ante todas las denegaciones:
Según lo establecido en el artículo 20.2, este organismo no podrá conocer
de los conflictos relacionados con las denegaciones de información por
parte de las instituciones del art. 2.1.f, entre las que se encuentran el
Congreso de los Diputados o el Tribunal de Cuentas, entre otros. Tampoco
serán recurribles ante esta agencia las decisiones de organismos
autonómicos o locales si estos no han celebrado un acuerdo previo con la
agencia. Esto genera desigualdades graves en la protección del derecho de
acceso y, lo que es más importante deja fuera del órgano fiscalizador.
Incapacidad de recurrir en materia de transparencia/publicidad activa: El
artículo 21 establece que las reclamaciones frente a la Agencia de
Transparencia serán «en materia de acceso», es decir, que frente a un
incumplimiento en materia de publicidad activa no se podría reclamar a la
Agencia, generando indefensión al ciudadano, en cuanto a la reclamación
de cumplimiento del capítulo II del Título.

El Proyecto de Ley tampoco dice si las decisiones de la
Agencia son vinculantes o no y no se define la duración del mandato. En
la práctica, es más que dudoso que este organismo tenga el mandato, la
estructura y competencias suficientes para velar por el correcto
cumplimiento de la ley y asegurar una implementación rápida y eficiente
de la misma.

Es clave en cualquier caso la necesidad de un Consejo
Social con organizaciones profesionales, ONG y otras entidades de la
sociedad civil que de forma regular trabajan en el campo de la
transparencia y el libre acceso.

7. No cumple las expectativas ciudadanas en materia de
transparencia, lejos de facilitar la publicación de una datos que
pertenecen a la ciudadanía (la Administración sólo los administra). En el
Proyecto de Ley se introducen nuevos filtros que dificultan el acceso a
la información y obstruyen la transparencia de las administraciones.
Frente a lo que podría interpretarse como un tercer filtro, la
información tiene que ser pública y estar disponible, sin más límites que
los fijados por la Ley Orgánica de Protección de Datos y la Ley de
Secretos Oficiales.

8. En el capítulo de derecho de acceso a la información
pública no se especifica la forma o formato en la que se suministrará la
información solicitada, lo cual puede llevar a problemas en el acceso.
Sin embargo, otras leyes de este tipo sí que lo explicitan en artículos
específicos. Véase, por ejemplo, el artículo 11 de la Ley 27/2001 por la
que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación
pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, o el
artículo 10 de la Regulación 1049/2001 de Acceso a Documentos de la Unión
Europea. Esto es especialmente importante para poder asegurar una
coherencia con las políticas de reutilización de información, que cada
vez cobran más importancia en España. Es esencial que se incluya una
referencia a que se intentará cumplir con las preferencias de

formato explicitado por el solicitante. Además, se debería
mencionar que la información hecha pública a través de una solicitud de
información está exenta de copyright, lo cual facilita su reutilización
pública.

9. Mecanismos de promoción del derecho de acceso a la
información. Las medidas de promoción son de vital importancia para
conseguir un cambio en la cultura del secretismo de un país como España,
con altísimos niveles de silencio administrativo en materia de acceso a
la información, además de ser esenciales para asegurar una implementación
eficaz y homogénea dentro y fuera de las instituciones públicas. El
Proyecto de Ley no menciona en ningún momento la promoción del derecho de
acceso a la información tanto internamente dentro de las instituciones
públicas como de cara a la sociedad. Tampoco especifica quién será el
encargado de desarrollar las actividades de promoción previstas en la
ley. Es importante encomendar estas tareas a un órgano concreto que
asegure una buena implementación de la ley y el derecho, ya sea el órgano
de revisión, ya sean las unidades de información. Las actividades de
promoción que podrían incluirse en la Ley serian tales como; que el
organismo que se crea también tenga la obligación de promocionar el
derecho de acceso a la información, encargar a las instituciones públicas
que informen anualmente sobre las acciones llevadas a cabo para
implementar sus obligaciones de transparencia y la obligación de
presentar un informe detallado al poder legislativo sobre la
implementación de la ley, prever por ley medidas concretas de promoción
del derecho de acceso a la información en la sociedad, como pueden ser la
creación de guías explicando este derecho o impartiendo cursos en
colegios, crear o prever la creación de un sistema de orden y diligencia
a la hora de tratar la información en manos de las instituciones
públicas, establecer la obligación de crear listas con los documentos en
poder de cada institución pública y prever programas de formación de
funcionarios sobre sus obligaciones de transparencia.

Por último, tras sucesivos retrasos e incumplimientos, este
Proyecto de Ley no puede ser una operación de maquillaje político más. Es
necesario, y ya vamos con retraso, regular el acceso a la información
pública, garantizar la transparencia de las administraciones públicas y
facilitar la participación ciudadana en los asuntos públicos, pero no
puede tomarse como punto de partida un Proyecto de Ley desenfocado, que
en su redacción inicial hace imposible que se cumplan los propios
objetivos que se fijan, ignorando el carácter de derecho fundamental del
derecho de acceso a la información pública y desarrollando una regulación
que ni siquiera alcanza los estándares internacionales mínimos en la
materia, algo que como evidencian los motivos expuestos justifican
sobradamente la enmienda de totalidad.

La Senadora Ester Capella i Farré, ERC/ESQUERRA (GPMX), al
amparo de lo previsto en el artículo 107 del Reglamento del Senado,
formula una propuesta de veto al Proyecto de Ley de transparencia, acceso
a la información pública y buen gobierno.

Palacio del Senado, 7 de octubre de 2013.—Ester
Capella i Farré.

PROPUESTA DE VETO NÚM. 2

De doña Ester Capella i Farré (GPMX)

La Senadora Ester Capella i Farré, ERC/ESQUERRA (GPMX), al
amparo de lo previsto en el artículo 107 del Reglamento del Senado,
formula la siguiente propuesta de veto.

El Proyecto de Ley de transparencia, derecho a la
información y Buen Gobierno que llega al Senado adolece de importantes
carencias. Las excepciones a la transparencia son tantas, tan amplias y
tan ambiguas que en el fondo más que una Ley de transparencia es una Ley
de Opacidad. Los únicos límites a la transparencia y al derecho a la
información deben ser aquellos que marca la propia Constitución en su
artículo 105.b): afectación a la seguridad y defensa del Estado,
averiguación de delitos e intimidad de las personas.

En segundo lugar, la transparencia activa de la
Administración es muy limitada, impidiendo conocer el destino de todo el
dinero público (salvo aquel protegido por las excepciones
constitucionales). Además no incorpora conceptos como las balanzas
fiscales; el conocimiento de los propietarios y accionistas de las
empresas que reciben dinero público; la publicidad de la totalidad de
salarios, remuneraciones y dietas de los cargos públicos; o la
publicación de la información estadística comprometida con los organismos
internacionales o sobre los derechos económicos y sociales.

En tercer lugar, el derecho a la información —más
allá de las limitaciones respecto a los ámbitos de aplicación— se
ve limitado por el silencio negativo y por la falta de adecuado amparo
ante su incumplimiento.

En cuarto lugar, el Consejo de la Transparencia y el Buen
Gobierno no se configura como un órgano absolutamente independiente, sino
que muestra una composición demasiado homogénea, sin participación de la
sociedad civil y que, además, otorga amplios poderes —en detrimento
del resto del Consejo— a un Presidente nombrado a propuesta del
propio Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y sin la
suficiente capacidad fiscalizadora y sancionadora.

Finalmente, hay que señalar que la parte de Buen Gobierno
se restringe a la estabilidad presupuestaria neoliberal y a una
austeridad impuesta a todas las administraciones por parte del Gobierno
estatal. Sin embargo, se obvia en la austeridad la eliminación de
privilegios o medidas restrictivas para los organismos estatales, tales
como limitaciones salariales y de compatibilidades o estricta y limitada
reglamentación de coches, viajes, convites y regalos institucionales.
Asimismo, en el Buen Gobierno no se incorpora la obligación de cumplir
los compromisos electorales, la obligación de veracidad en las
Comparecencias ante el Parlamento o medidas que profundicen en la
democracia y que otorguen una mayor capacidad de control del legislativo
sobre el ejecutivo (por ejemplo, impidiendo que la mayoría parlamentaria
—en correlación con el partido de Gobierno— obstaculice las
comparecencias o las comisiones de investigación).

Por todo ello, y a pesar de que ERC fue el primer partido
en reclamar ante el Congreso de los Diputados una Ley de Transparencia y
derecho a la información (mediante propuesta de resolución aprobada por
unanimidad en el Debate del Estado del año 2010) y el único que presentó
en el Congreso una totalidad con texto alternativo, nos vemos obligados a
presentar el presente veto.

El Senador Alberto Unamunzaga Osoro, EA (GPMX), al
amparo de lo previsto en el artículo 107 del Reglamento del Senado,
formula una propuesta de veto al Proyecto de Ley de transparencia, acceso
a la información pública y buen gobierno.

Palacio del Senado, 8 de octubre de 2013.—Alberto
Unamunzaga Osoro.

PROPUESTA DE VETO NÚM. 3

De don Alberto Unamunzaga Osoro (GPMX)

El Senador Alberto Unamunzaga Osoro, EA (GPMX), al amparo
de lo previsto en el artículo 107 del Reglamento del Senado, formula la
siguiente propuesta de veto.

Desde nuestro Grupo hemos señalado en repetidas ocasiones
que la corrupción tiene carácter sistémico en el caso del Estado español
y que a dicho fenómeno, que no deja de ser expresión de una cultura del
fraude generalizada, sólo se le puede hacer frente con radicales
compromisos de transparencia y una apuesta, también radical, por la
profundización de la democracia que va unida a un impulso de la
participación ciudadana. Estos deberían ser los objetivos a alcanzar por
una Ley de Transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno.

Sin embargo, del análisis del proyecto de Ley remitido por
el Gobierno deducimos que en la práctica, dicho proyecto no garantiza la
consecución de dichos objetivos pues se queda en una declaración de
buenas intenciones inviables de llevar a la práctica por su inconcreción,
su limitado ámbito de aplicación, su no compromiso con la desaparición de
barreras que impiden el acceso de la ciudadanía a la información pública,
y la ausencia de garantías efectivas del acceso a la información por
parte de un órgano realmente independiente. En el fondo este proyecto de
Ley no reconoce el derecho a la información como un derecho fundamental
pues limita su aplicación al reducirla al estricto ámbito de la
administración pública y al limitar su alcance en caso de colisión con
otros derechos.

En nuestra opinión, para ser efectivo el compromiso con la
transparencia, la Ley debería incluir a todas las instituciones públicas,
no sólo a los organismos que están sujetos al derecho administrativo, así
como a todas aquellas personas naturales o jurídicas que —como
señala el Convenio del Consejo de Europa sobre Acceso a los Documentos
Públicos»— realizan funciones públicas o actúan financiadas con
fondos públicos. En otras palabras debería también incluir en su ámbito
de actuación a la Casa Real, los partidos políticos, los sindicatos y la
patronal; al Congreso, al Poder judicial, al Tribunal de Cuentas, al
Tribunal Constitucional, al Defensor del Pueblo, al Consejo General del
Poder Judicial, al Consejo de

Estado, al Consejo Económico y Social y a las instituciones
análogas, así como a ONGS y personas naturales o jurídicas que reciban
fondos públicos.

Desde el punto de vista del alcance real de la ley, el
actual proyecto resulta inaceptable pues excluye mucha información lo que
choca directamente con el Convenio del Consejo de Europa sobre Acceso a
Documentos Públicos. En primer lugar, el artículo 15 es inaceptable ya
que excluye tipos de información, en concreto la información auxiliar
(notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes
internos de órganos o entidades administrativas), imprescindibles para
entender y seguir el proceso de toma de decisiones. En segundo lugar, la
disposición adicional primera establece que esta ley tiene un carácter
supletorio para aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico
específico de acceso a la información. Y por último la definición de
información no menciona que toda información será accesible, sin importar
el formato, algo fundamental entre otras cosas, para el movimiento Open
Data, que cada vez está más desarrollado y que es un pilar importante en
el ámbito de la socialización del conocimiento.

Un aspecto básico para facilitar el acceso a la información
por parte de la ciudadanía lo constituye el sistema que rige la relación
de la administración con el administrado a la hora de responder a las
demandas de éste. Desde esta perspectiva el actual Proyecto de Ley
también es inadmisible pues al proponer el silencio administrativo
negativo —es decir, que si el organismo consultado no contesta, se
entiende que se deniega la solicitud—, en la práctica, articula una
nueva barrera que dificulta el acceso a la información. Uno de los
principios básicos del derecho de acceso a la información es que las
denegaciones deben ser motivadas, el silencio negativo viola de base este
principio. Además en el Estado Español, aproximadamente el 50% de las
solicitudes de información acaban en silencio administrativo, por tanto
optar por un silencio administrativo negativo hace inviable un buen
sistema de transparencia.

Es reseñable también que, así como se recogen infracciones
y sanciones en materias relacionadas con el Buen Gobierno —lo
concerniente al título II del proyecto de Ley—, no se recogen sin
embargo ningún tipo de infracciones ni de sanciones a políticos y
funcionarios públicos por el incumplimiento de las normas de
transparencia —concernientes al título I del proyecto de Ley—
que deberían constituir la columna vertebral de la Ley a la hora de
garantizar la transparencia y el acceso a la información por parte de la
ciudadanía.

Finalmente hay que señalar como elemento negativo que los
organismos de supervisión que propone la ley de transparencia, tanto en
lo que se refiere a la Agencia de Transparencia como a la oficina de
Conflicto de Intereses y Buen Gobierno— no son independiente pues
al depender del Gobierno y del Ministerio de Hacienda y Administraciones
Públicas, se deja en manos del propio Ejecutivo el procedimiento
sancionador, lo que supone un alto riesgo de que las decisiones
sancionadoras se tomen en última instancia con criterios de oportunidad o
interés político-partidista. Además, de que estos organismos sean juez y
parte a la hora de decidir sobre los conflictos, establecer la duración
del mandato del Director de la Agencia coincidente con una legislatura,
lo somete a los vaivenes de coyuntura política y debilita aún más la
independencia de dicho órgano.

En definitiva estamos ante un Proyecto de Ley que en la
práctica no garantiza la transparencia ni el acceso a la información, ni
el buen gobierno, y que no podrá contribuir en su actual formulación a la
erradicación de la corrupción, la profundización en la democracia y el
impulso de la participación ciudadana que son la base del Buen
Gobierno.

Además tenemos que señalar que este proyecto de Ley no sólo
no respeta nuestra reclamación de soberanía de Euskal Herria, sino que ni
siquiera garantiza el respeto a los ámbitos de soberanía vasca que se
ejercen en la actualidad.

Por estas razones se presenta este veto al Proyecto de Ley
de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y
pedimos su devolución al Gobierno.

El Senador Jordi Guillot Miravet (GPEPC) y el Senador Joan
Saura Laporta (GPEPC), al amparo de lo previsto en el artículo 107 del
Reglamento del Senado, formulan una propuesta de veto al Proyecto de Ley
de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

Palacio del Senado, 8 de octubre de 2013.—Jordi
Guillot Miravet y Joan Saura Laporta.

PROPUESTA DE VETO NÚM. 4

De don Jordi Guillot Miravet (GPEPC)

y de don Joan Saura Laporta (GPEPC)

El Senador Jordi Guillot Miravet (GPEPC) y el Senador Joan
Saura Laporta (GPEPC), al amparo de lo previsto en el artículo 107 del
Reglamento del Senado, formulan la siguiente propuesta de veto.

La Propuesta de Veto que presentamos se justifica
plenamente por las enormes deficiencias que plantea la regulación
contenida en el Proyecto de Ley sobre las garantías de transparencia de
las instituciones públicas y el desarrollo del derecho de acceso a la
información pública. Existen importantes carencias y exclusiones que
alejan al Proyecto de Ley de los estándares internacionales mínimos en
esta materia, que ni siquiera se ajusta al Convenio del Consejo de Europa
sobre acceso a los documentos públicos de 27 de noviembre de 2008. Estas
deficiencias han sido puestas de relieve por numerosas organizaciones, la
Comisión de Expertos y organismos internacionales como la Oficina del
Representante para la Libertad de los Medios de Comunicación de la
Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE).

No se cuestiona la necesidad del mismo ni su oportunidad.
Al contrario, consideramos que llega muy tarde y muy mermado en su
contenido. No podemos olvidar que numerosas organizaciones vienen
reclamando desde hace muchos años una Ley de transparencia y la
regulación del derecho a la información pública. A diferencia de todos
los países de nuestro entorno, España es el único que no tiene un marco
legislativo que garantice el derecho al acceso a la información pública a
pesar de que ha estado presente en las campañas electorales e incluso los
debates de investidura, convirtiéndose en compromisos incumplidos, como
sucedió en 2004 y 2008.

El actual Proyecto de Ley de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno venía precedido de una consulta
pública, «un acto de transparencia misma» en palabras de la
Vicepresidenta del Gobierno. Sin embargo, en la práctica este proceso ha
sido más bien lo contrario, un proceso opaco y confuso, tanto por el
resultado de las pocas aportaciones incorporadas al texto, calificadas
por el informe OSCE de «cambios cosméticos», como por la falta de
información, transparencia y publicidad del «innovador procedimiento de
tramitación».

En definitiva, en su redacción actual, y con el corto
recorrido caminado en la tramitación, podemos concluir que, tras desoír a
expertos y ciudadanía, no satisface a nadie, se considera que no supondrá
una mejora en la calidad democrática.

Entrando en las cuestiones de fondo que justifican esta
Propuesta de Veto debemos observar que el Proyecto de Ley no reconoce el
carácter de derecho fundamental al derecho de información pública. El
Gobierno renuncia a regular su anclaje en el artículo 20 de la CE, y por
tanto, su desarrollo a través de Ley Orgánica y esta es una cuestión
central, en la justificación del rechazo de nuestro Grupo Parlamentario a
esta iniciativa. Además el derecho de información pública está vinculado
directamente a la participación de los ciudadanos en la vida política,
económica, cultural y social (Art. 9) y a participar en los asuntos
públicos (Art. 23).

El derecho al libre acceso a la información está reconocido
como un derecho fundamental en la legislación internacional debido a la
naturaleza representativa de los gobiernos democráticos, es un derecho
esencial para promover la transparencia de las instituciones públicas y
para fomentar la participación ciudadana en la toma de decisiones.

El derecho de acceso a la información, un derecho
fundamental

España es el único país de Europa con más de un millón de
habitantes que no cuenta con una ley de acceso a la información pública a
pesar de que la a la luz de la Constitución Española es un Derecho
Fundamental.

El artículo 10.2 de la CE establece que «Las normas
relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la
Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración
Universal de Derechos Humanos y los Tratados y acuerdos internacionales
sobre las mismas materias ratificados por España». El artículo 20.1.a que
reconoce la libertad de expresión deberá ser interpretado según la
Declaración Universal de Derechos Humanos que reconoce el derecho de
acceso a la información como parte inherente a la Libertad de
Expresión.

Reconocimiento internacional del carácter fundamental del
derecho de acceso a la información pública

El Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas
reconoce en sus observaciones generales al artículo 19 de la Declaración
Universal de Derechos del Hombre que el derecho de acceso a la
información como parte inherente y esencial para la libertad de
expresión.

También el Relator Especial sobre la promoción y protección
del derecho a la libertad de opinión y de expresión de las Naciones
Unidas declaró que el derecho de acceso a la información está protegido
en base al artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y
además apuntaba que «el derecho de buscar información o de tener acceso
la información es uno de los elementos esenciales de la libertad de
expresión». Desde entonces referencias al derecho de acceso a la
información se pueden encontrar en cada informe anual de dicho
Relator.

Además, en una declaración conjunta de los relatores de
libertad de expresión de la ONU, la OEA y la OSCE hecha en diciembre de
2004, apuntaban que:

«El derecho de acceso a la información en manos de las
instituciones públicas es un derecho fundamental que debería ser
reconocido a nivel nacional a través de una legislación adecuada basada
en el principio de máxima publicidad, estableciendo el principio de que
toda la información es pública, publicidad que únicamente podrá limitarse
por una lista de excepciones establecidas mediante ley.»

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha reconocido en
sus sentencias Társaság a Szabadságjogokért vs Hungary y Kenedi vs
Hungary el carácter fundamental del derecho de acceso a la información.
Concretamente, el TEDH reconocía que el derecho de acceso a la
información veía su naturaleza reforzada por ser la administración
pública un monopolio, único poseedor de esta información:

La Corte Interamericana de Derechos Humanos también
reconoció en la sentencia del Caso Claude Reyes vs Chile el carácter
fundamental del derecho de acceso a la información, estableció en el
párrafo 77 de su Sentencia:

«En lo que respecta a los hechos del presente caso, la
Corte estima que el artículo 13 de la Convención, al estipular
expresamente los derechos a ‘‘buscar’’ y a
‘‘recibir’’
‘‘informaciones’’, protege el derecho que tiene
toda persona a solicitar el acceso a la información bajo el control del
Estado, con las salvedades permitidas bajo el régimen de restricciones de
la Convención. Consecuentemente, dicho artículo ampara el derecho de las
personas a recibir dicha información y la obligación positiva del Estado
de suministrarla, de forma tal que la persona pueda tener acceso a
conocer esa información o reciba una respuesta fundamentada cuando por
algún motivo permitido por la Convención el Estado pueda limitar el
acceso a la misma para el caso concreto.»

La Ley Modelo de la Organización de Estados Americanos
reconoce el carácter fundamental del derecho de acceso a la información
pública.

«DESTACANDO: Que el acceso a la información es un derecho
humano fundamental del hombre y una condición esencial para todas las
sociedades democráticas;»

Reconocimiento nacional del carácter fundamental del
derecho de acceso a la información pública

La configuración como derecho fundamental es ya una
realidad en otros muchos países. Numerosas Constituciones de todo el
mundo reconocen y protegen el derecho de acceso a la información
pública:

— 12 países en América: Argentina, Brasil, Chile,
Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú
y Venezuela;

— 18 países en Europa reconocen claramente este
derecho: Albania, Bulgaria, República Checa, Estonia, Finlandia, Grecia,
Hungría, Lituania, Moldavia, Montenegro, Noruega, Polonia, Portugal,
Rumania, Serbia, Eslovaquia, Eslovenia y Suecia;

— 7 países en Europa reconocen relativamente este
derecho: Austria, Azerbaiyán, Bélgica, Georgia, Macedonia, Rusia,
Ucrania;

— 6 países en Asia y en el Pacífico: Nepal, Nueva
Zelanda, Papúa Nueva Guinea, Filipinas y Tailandia; y

— 16 países en África: Burkina Faso, Camerún,
República Democrática del Congo, Eritrea, Ghana, Guinea Bissau, Kenia,
Madagascar, Malawi, Marruecos, Mozambique, Senegal, Seychelles,
Sudáfrica, Tanzania, y Uganda.

Además, en al menos cinco países, Canadá, Francia, India,
Israel y Corea del Sur, el Tribunal Supremo/Constitucional ha reconocido
el derecho de acceso a la información pública interpretando la
Constitución u otras leyes fundamentales.

En otros países como Paraguay, Uruguay y Rusia, fueron
tribunales de primera instancia los que reconocieron este derecho como
fundamental.

Colisión con la Ley Orgánica de Protección de Datos

Las consecuencias de la no admisión del derecho de acceso a
la información (transparencia) como derecho fundamental son notables, no
puede generarse un buen texto para la Ley de Transparencia sin establecer
una cuidadosa revisión de la vigente Ley Orgánica de Protección de Datos
(LOPD), acometiendo simultánea o paralelamente las reformas de la citada
LOPD y de su Reglamento, que fueran precisas. De lo contrario, podemos
encontrarnos con una Ley de Transparencia que autorice el acceso a un
cúmulo de documentos en los que los datos personales presentes en ellos
se vean después sometidos a obsoletos impedimentos de tratamiento y
divulgación.

Podría producirse así la paradoja de que ciertos datos
personales de senadores, diputados, altos cargos, receptores de
subvenciones públicas, etc. pudieran ser accesibles para cualquier
solicitante para a continuación generar un expediente de sanción por
parte de la Agencia de Protección de Datos si su mención o divulgación
posterior a través de páginas web, blogs, redes sociales o incluso
cualquier medio de comunicación social más institucionalizado no
cumpliera las duras exigencias de la autorización expresa por el sujeto
afectado. Podríamos así enterarnos de quién es el receptor de una
subvención o de la declaración de bienes e intereses de un diputado pero
ser sancionables por vulnerar la privacidad de datos de carácter
personal, si divulgamos después el citado dato. Conviene además recordar
que al tener la regulación de Protección de Datos rango de Ley Orgánica,
y en principio, y en el Proyecto de Ley en su redacción actual, tampoco
está previsto ese rango, los conflictos entre ambas tenderían a
decantarse a favor de la primera (otra razón por la cual sería vital que
la Ley de Transparencia se articule también como Orgánica).

Si realizamos una atenta lectura de la vigente LOPD y de su
Reglamento, para desarrollar una regulación eficaz de la transparencia de
la información pública acorde con los estándares democráticos
internacionales, hay que percibir los tremendos obstáculos que
previamente están insertos en nuestro ordenamiento jurídico, el cual
requiere un importante expurgado o concordancia transversal, que incluso
debiera afectar como mínimo a la Ley del Régimen Jurídico de las
Administraciones y del Procedimiento Administrativo Común y a la Ley
Orgánica del Poder Judicial en lo que se refiere al acceso a las
sentencias —cuestión detallada en el Reglamento sobre los aspectos
accesorios de las actuaciones judiciales—.

Otras cuestiones determinantes

1. El Proyecto de Ley en su redacción actual ni siquiera
cumple los estándares mínimos que marca el citado Convenio del Consejo de
Europa sobre acceso a los documentos públicos, que aún no ha sido
ratificado por España.

2. La propia definición de la información es insuficiente.
Igualmente en este apartado ni siquiera llega a los mínimos recogidos en
el Convenio del Consejo de Europa. La redacción del Proyecto de Ley es
sumamente restrictiva porque incluye en la definición de la información
una serie de excepciones que son absolutas, que en la práctica suponen la
exclusión de toda la información no administrativa. Se ha mejorado la
definición de información pública (artículo 10) a lo largo del proceso
consultivo para que fuese lo menos excluyente posible. Sin embargo, esta
definición es aún incompleta porque no se menciona que se podrá solicitar
información sin importar el formato en el que esté almacenada la
información. El Convenio del Consejo de Europa sobre acceso a documentos
públicos establece como definición de información: «toda la información
registrada [archivada] de cualquier forma, elaborada o recibida, y en
posesión de las autoridades públicas». Además, aunque es acertado
mencionar que se podrá acceder a la información

que haya sido «elaborada o adquirida en el ejercicio de las
funciones de los sujetos obligados» (artículo 10), esto se contradice
directamente con el artículo 16.4, que establece que «Cuando la
información objeto de la solicitud, aun obrando en poder del sujeto al
que se dirige, haya sido elaborada o generada en su integridad o parte
principal por otro, se le remitirá la solicitud a éste para que decida
sobre el acceso», haciendo muy ineficiente el acceso. Bastaría entregar
la información que tiene la entidad pública haciendo referencia al sujeto
que la generó por si el peticionario de la información cree necesario
dirigirse a la fuente para conocer alguna posible modificación de la
información, pero ello se puede establecer en el reglamento de
desarrollo. Por último, es importante señalar la labor de los poderes
públicos en la recogida de datos e informaciones esenciales para el
correcto funcionamiento de la sociedad. Así por ejemplo, diversos Comités
de Naciones Unidas como el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial,
Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, Comité
contra la Tortura, han exigido a España la recogida de datos sobre
menores, racismo, discriminación, malos tratos policiales etc. Como
ejemplo mencionaremos que el Comité contra la Tortura pidió a España que
recopilara datos ciertos y fiables sobre actos de tortura y malos tratos
tanto en custodia policial como en otros lugares de detención y el Comité
DESC pidió recogida de datos sobre personas sin hogar después de adoptar
una definición sobre este fenómeno.

3. La publicación proactiva de las Administraciones
Públicas y demás Instituciones y organismos públicos es claramente
insuficiente. El Proyecto de Ley prevé que hay cierto tipo de información
que debería hacerse pública en cualquier caso y aunque nadie la solicite.
En su capítulo segundo se cita la publicación de información relativa a
la organización, las normas, el presupuesto, la contratación pública o
las subvenciones. Además de lo ya mencionado en el punto anterior,
detectamos cuatro problemas adicionales. Consideramos que dentro de la
lista de información que debería hacerse pública tendría que incluirse un
listado de toda la información que tienen en su poder, así como sus
publicaciones. Esto, además de facilitar al solicitante el acceso,
repercute en una mayor eficiencia de gestión de la información para las
instituciones públicas. El Proyecto de Ley no incorpora la publicidad de
los informes finales derivados de las actuaciones de Auditoría y
Fiscalización llevadas a cabo por los órganos de control interno de las
distintas Administraciones públicas, carencia que resta transparencia e
información a los ciudadanos e impide, o al menos dificulta, el control
social de las Administraciones públicas. Es preocupante la inexistencia
actual de información pública sobre el patrimonio (edificios, terrenos,
vehículos, bienes muebles y suntuarios etc.) que poseen los más de 21.000
organismos públicos existentes en España. Sería muy importante y oportuno
que la futura Ley de Transparencia estableciese la obligatoriedad de que
las entidades públicas publicasen el patrimonio de las que son titulares,
y que tienen derecho a conocer los ciudadanos. No estamos hablando de
generar un documento nuevo, sino de publicar uno ya existente. Todas las
entidades públicas tienen la obligación de formular un Inventario de
bienes y derechos debidamente actualizado. Es cierto que se está
incumpliendo, por lo que sería posible establecer una moratoria para
cumplir esta obligación. Se plantea la creación de un portal de la
transparencia sin haber hecho ningún estudio previo sobre si ésta es la
solución más adecuada. En muchos países se ha optado por publicar la
información en las páginas web de cada institución, que es la forma más
intuitiva de buscarla. Además, la solución de crear un portal sólo será
obligatoria para la Administración General del Estado, quedando en el
aire la solución que adoptarán las diferentes Comunidades Autónomas o
Entidades Locales. La proliferación de este tipo de portales sin una
coherencia puede provocar una inseguridad a la hora de encontrar la
información, además de un gasto extra que podría no ser necesario. Un
ejemplo claro y reciente similar a este ha ocurrido con los múltiples
portales Open Data abiertos en España.

4. El Proyecto de Ley establece exclusiones inaceptables,
que anulan o limitan el derecho de acceso a la información. La aparición
en la Ley, comprometida por la negociación realizada por el Gobierno, de
la Corona no es, en absoluto, suficiente para una democracia
parlamentaria que se precie de tal nombre, al igual que la actividad no
administrativa del poder legislativo y judicial o quiénes hacen «lobby»
en el Senado o en el Congreso de los Diputados. El artículo 2.1 enumera
todas las instituciones que se ven afectadas por la ley y deja fuera, en
el 2.1.f, toda la información que no esté sujeta a derecho administrativo
del Poder Legislativo y del Poder Judicial, así como del Tribunal
Constitucional y el Consejo General del Poder Judicial, el Consejo de
Estado, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, el Consejo
Económico y Social y las instituciones autonómicas análogas. Así la ley
no cumpliría con los estándares internacionales, que establecen que el
derecho de acceso a la información debe ser aplicable a todas las
instituciones públicas. En concreto, el Comité de Derechos Humanos de la
ONU marca claramente que el derecho de acceso a la información puede
ejercitarse sobre toda la información en manos de toda entidad
pública.

«18. Para dar efecto al derecho de acceso a la información,
los Estados partes deberían proceder activamente a la incorporación al
dominio público de la información del gobierno que sea de interés
público.»

El Comité define «el gobierno» como «Todos los poderes del
Estado (ejecutivo, legislativo y judicial) y otras autoridades públicas o
de gobierno, cualquiera que sea su nivel (nacional, regional o
local)».

Con independencia de un posible límite al acceso a los
documentos públicos de la Casa Real, Familia Real, Corona o Jefatura del
Estado prevista en el artículo 3, párrafo 1 in fine del Convenio Europeo,
parece claro que dicha institución es pública y debe someterse como tal a
la transparencia. La razón de incluir a los partidos políticos,
sindicatos, organizaciones empresariales y aquellas organizaciones que
tengan como mínimo un 20% de financiación pública se argumenta no sólo
por la función pública que realizan, también por el hecho que una parte
cualitativa de su financiación corresponde a dinero público. La rendición
de cuentas de los partidos políticos está regulada por la ley de
financiación de partidos políticos, que ha demostrado ser ineficaz, es
necesario que la transparencia alcance a estas entidades para que los
ciudadanos recuperen su confianza en ellas.

5. Regula el silencio administrativo, cuando debiera
establecerse el silencio positivo para los casos de solicitudes de
información. Esta previsión recogida en el Proyecto de Ley es
completamente incompatible con el principio de publicidad y con la
obligación de motivar las denegaciones de información. Según la actual
redacción de la ley en el artículo 17.4, si transcurre el plazo para
contestar y la institución a la que se ha solicitado la información no
contesta, se entiende por denegada la solicitud. Esta disposición se sale
de la norma general establecida en el artículo 43.1 de la Ley 30/1992 de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento
Administrativo Común. Teniendo en cuenta que en España, de media, más del
50% de las solicitudes quedan sin respuesta, establecer un silencio
negativo tendría consecuencias especialmente negativas en la
implementación de la ley de transparencia y harían este proceso más lento
y menos eficiente.

6. El órgano de supervisión y tratamiento en primera
instancia de los recursos derivados de la aplicación de la Ley también
tiene carencias importantes que ponen en duda la independencia del mismo.
El Proyecto de Ley crea un órgano dependiente del Ministerio de Hacienda
y Administraciones Públicas en lugar de crear órgano independiente
encargado de tutelar y promover tanto la transparencia como el derecho de
acceso a la información pública. Este organismo, en su concepción actual
dependiente del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, no
resulta suficiente para proteger el derecho de acceso a la información
pública por su falta de independencia. Esto implica que la Administración
sería juez y parte a la hora de conocer sobre los conflictos que se
recurran. Sin embargo, una agencia similar a la que se solicita, la
Agencia de Protección de Datos, sí es independiente y por ley se estipula
que es «un ente de derecho público, con personalidad jurídica propia y
plena capacidad pública y privada, que actúa con plena independencia de
las Administraciones públicas en el ejercicio de sus funciones. Se regirá
por lo dispuesto en la presente Ley y en un Estatuto propio, que será
aprobado por el Gobierno». Creemos que una definición similar debería
establecerse para el Órgano encargado de hacer efectivo y promover el
derecho de acceso a la información pública y la transparencia.

Por otro lado, no es aplicable ante todas las denegaciones:
Según lo establecido en el artículo 20.2, este organismo no podrá conocer
de los conflictos relacionados con las denegaciones de información por
parte de las instituciones del art. 2.1.f, entre las que se encuentran el
Senado, el Congreso de los Diputados o el Tribunal de Cuentas, entre
otros. Tampoco serán recurribles ante esta agencia las decisiones de
organismos autonómicos o locales si estos no han celebrado un acuerdo
previo con la agencia. Esto genera desigualdades graves en la protección
del derecho de acceso y, lo que es más importante deja fuera del órgano
fiscalizador. Incapacidad de recurrir en materia de
transparencia/publicidad activa: El artículo 21 establece que las
reclamaciones frente a la Agencia de Transparencia serán «en materia de
acceso», es decir, que frente a un incumplimiento en materia de
publicidad activa no se podría reclamar a la Agencia, generando
indefensión al ciudadano, en cuanto a la reclamación de cumplimiento del
capítulo II del Título.

El Proyecto de Ley tampoco dice si las decisiones de la
Agencia son vinculantes o no y no se define la duración del mandato. En
la práctica, es más que dudoso que este organismo tenga el mandato, la
estructura y competencias suficientes para velar por el correcto
cumplimiento de la ley y asegurar una implementación rápida y eficiente
de la misma.

Es clave en cualquier caso la necesidad de un Consejo
Social con organizaciones profesionales, ONG y otras entidades de la
sociedad civil que de forma regular trabajan en el campo de la
transparencia y el libre acceso.

7. No cumple las expectativas ciudadanas en materia de
transparencia, lejos de facilitar la publicación de una datos que
pertenecen a la ciudadanía (la Administración sólo los administra). En el
Proyecto de Ley se introducen nuevos filtros que dificultan el acceso a
la información y obstruyen la transparencia de las administraciones.
Frente a lo que podría interpretarse como un tercer filtro, la
información tiene que ser pública y estar disponible, sin más límites que
los fijados por la Ley Orgánica de Protección de Datos y la Ley de
Secretos Oficiales.

8. En el capítulo de derecho de acceso a la información
pública no se especifica la forma o formato en la que se suministrará la
información solicitada, lo cual puede llevar a problemas en el acceso.
Sin embargo, otras leyes de este tipo sí que lo explicitan en artículos
específicos. Véase, por ejemplo, el artículo 11 de la Ley 27/2001 por la
que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación
pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, o el
artículo 10 de la Regulación 1049/2001 de Acceso a Documentos de la Unión
Europea. Esto es especialmente importante para poder asegurar una
coherencia con las políticas de reutilización de información, que cada
vez cobran más importancia en España. Es esencial que se incluya una
referencia a que se intentará cumplir con las preferencias de formato
explicitado por el solicitante. Además, se debería mencionar que la
información hecha pública a través de una solicitud de información está
exenta de copyright, lo cual facilita su reutilización pública.

9. Mecanismos de promoción del derecho de acceso a la
información. Las medidas de promoción son de vital importancia para
conseguir un cambio en la cultura del secretismo de un país como España,
con altísimos niveles de silencio administrativo en materia de acceso a
la información, además de ser esenciales para asegurar una implementación
eficaz y homogénea dentro y fuera de las instituciones públicas. El
Proyecto de Ley no menciona en ningún momento la promoción del derecho de
acceso a la información tanto internamente dentro de las instituciones
públicas como de cara a la sociedad. Tampoco especifica quién será el
encargado de desarrollar las actividades de promoción previstas en la
ley. Es importante encomendar estas tareas a un órgano concreto que
asegure una buena implementación de la ley y el derecho, ya sea el órgano
de revisión, ya sean las unidades de información. Las actividades de
promoción que podrían incluirse en la Ley serian tales como; que el
organismo que se crea también tenga la obligación de promocionar el
derecho de acceso a la información, encargar a las instituciones públicas
que informen anualmente sobre las acciones llevadas a cabo para
implementar sus obligaciones de transparencia y la obligación de
presentar un informe detallado al poder legislativo sobre la
implementación de la ley, prever por ley medidas concretas de promoción
del derecho de acceso a la información en la sociedad, como pueden ser la
creación de guías explicando este derecho o impartiendo cursos en
colegios, crear o prever la creación de un sistema de orden y diligencia
a la hora de tratar la información en manos de las instituciones
públicas, establecer la obligación de crear listas con los documentos en
poder de cada institución pública y prever programas de formación de
funcionarios sobre sus obligaciones de transparencia.

Por último, tras sucesivos retrasos e incumplimientos, este
Proyecto de Ley no puede ser una operación de maquillaje político más. Es
necesario, y ya vamos con retraso, regular el acceso a la información
pública, garantizar la transparencia de las administraciones públicas y
facilitar la participación ciudadana en los asuntos públicos, pero no
puede tomarse como punto de partida un Proyecto de Ley desenfocado, que
en su redacción inicial hace imposible que se cumplan los propios
objetivos que se fijan, ignorando el carácter de derecho fundamental del
derecho de acceso a la información pública y desarrollando una regulación
que ni siquiera alcanza los estándares internacionales mínimos en la
materia, algo que como evidencian los motivos expuestos justifican
sobradamente esta Propuesta de Veto.