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DS. Cortes Generales, Comisiones Mixtas, núm. 87, de 03/10/1995
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DIARIO DE SESIONES DE LAS
CORTES GENERALES
COMISIONES MIXTAS
Año 1995 V Legislatura Núm. 87
PARA LAS RELACIONES CON EL DEFENSOR
DEL PUEBLO
PRESIDENTE: DON ALFONSO LAZO DIAZ
Sesión núm. 10
celebrada el martes, 3 de octubre de 1995,
en el Palacio del Congreso de los Diputados



ORDEN DEL DIA:
Comparecencia del señor Defensor del Pueblo (Alvarez de Miranda y
Torres), para informar:
--Sobre su papel en la terminación convencional del procedimiento
establecido para los supuestos de conciliación entre los intereses de los
ciudadanos y la Administración. A solicitud del Grupo Parlamentario
Federal IU-IC. (Número de expediente Congreso 212/001500 y número de
expediente Senado 713/000400). (Página 1736)
--Ampliamente de sus propuestas con relación a la terminación
convencional del procedimiento de la Ley 30/1992. A solicitud del Grupo
Parlamentario Federal IU-IC. (Número de expediente Congreso 212/001513 y
número de expediente Senado 713/000401). (Página 1736)



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Se abre la sesión a las once y cinco minutos de la mañana.




El señor PRESIDENTE: Se abre la sesión.

En el orden del día figuran dos puntos que, como habrán podido comprobar,
están estrechamente relacionados. El sistema que vamos a seguir en esta
comparecencia es el siguiente. En primer lugar, tomará la palabra el
señor Defensor del Pueblo para explicar conjuntamente las dos cuestiones
que se incluyen en el orden del día. Inmediatamente después intervendrá
el representante del Grupo que ha pedido la comparecencia y, a
continuación, los demás grupos.

Quiero señalar, no obstante, que debido a obligaciones ineludibles para
la Cámara del portavoz del Grupo Popular, si SS. SS. no tienen
inconveniente, después de que haya hablado el representante de Izquierda
Unida, intervendría el representante del Grupo Popular --no es el grupo
menor-- y continuaríamos ya con el orden de menor a mayor. (Pausa.)
En consecuencia, mantendremos este sistema.




COMPARECENCIA DEL DEFENSOR DEL PUEBLO (ALVAREZ DE MIRANDA Y TORRES) PARA
INFORMAR:



--SOBRE SU PAPEL EN LA TERMINACION CONVENCIONAL DEL PROCEDIMIENTO
ESTABLECIDO PARA LOS SUPUESTOS DE CONCILIACION ENTRE LOS INTERESES DE LOS
CIUDADANOS Y LA ADMINISTRACION. A SOLICITUD DEL GRUPO PARLAMENTARIO
FEDERAL DE IZQUIERDA UNIDA-INICIATIVA PER CATALUNYA. (Número de
expediente Congreso 212/001500 y número de expediente Senado 713/000400.)



--AMPLIAMENTE DE SUS PROPUESTAS CON RELACION A LA TERMINACION
CONVENCIONAL DEL PROCEDIMIENTO DE LA LEY 30/1992. A SOLICITUD DEL GRUPO
PARLAMENTARIO FEDERAL DE IZQUIERDA UNIDA-INICIATIVA PER CATALUNYA.

(Número de expediente Congreso 212/001513 y número de expediente Senado
713/000401.)



El señor PRESIDENTE: El señor Defensor del Pueblo tiene la palabra.




El señor DEFENSOR DEL PUEBLO (Alvarez de Miranda y Torres): Señoras y
señores parlamentarios, antes de comenzar mi intervención para dar
respuesta a la solicitud de comparecencia que se ha formulado acerca del
papel de la institución del Defensor del Pueblo en las terminaciones
convencionales de los procedimientos, quiero --y lo digo de una manera
muy sincera-- que mis primeras palabras sean de agradecimiento al Pleno
del Congreso por la aprobación, el pasado martes, de la moción en la que
se insta al Gobierno a que responda anualmente a los informes del
Defensor del Pueblo. La moción, aprobada por unanimidad, pide al Gobierno
que dé contestación escrita a este informe anual en un plazo no superior
a tres meses desde su presentación y se le requiere para que remita al
Congreso, en un plazo de dos meses, un informe sobre la ejecución
material de las principales recomendaciones, recordatorios y sugerencias.

Entiendo que esto supone un paso trascendental en la mejora del
funcionamiento de las administraciones públicas y del propio Defensor del
Pueblo. Hemos de felicitarnos, por tanto, por esta moción que redundará,
sin duda, en beneficio de las necesidades individuales y colectivas de
nuestros ciudadanos.

Entrando en materia, paso a responder conjuntamente a la solicitud de
comparecencia por la que se pedía un informe sobre el papel de esta
institución en la terminación convencional del procedimiento establecido
para los supuestos de conciliación entre los intereses de los ciudadanos
y la Administración, indicando, además, las reformas normativas y las
reestructuraciones que serían precisas en la institución del Defensor del
Pueblo para afrontar dicho papel.

La denominación convencional es una de las novedades más interesantes de
la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común que nos ha aportado al sistema legal
de relaciones entre los ciudadanos de la Administración. Supone, como es
sabido, la posibilidad de que en determinadas áreas de la actuación
administrativa y con las condiciones que exigen las leyes, la resolución
de los procedimientos administrativos tenga lugar mediante un acuerdo
entre los interesados y la Administración en lugar de concluir por un
acto administrativo unilateral.

Junto a esta figura reconocida en el artículo 88, el 107 de la misma Ley
30/1992 hace referencia también a la posibilidad de que las leyes regulen
la sustitución del recurso administrativo ordinario por un procedimiento
especial que puede ser de arbitraje, de conciliación y de mediación, o
bien de recurso ante comisiones independientes. Es decir, se prevé la
resolución de los conflictos que se susciten con ocasión de las
decisiones de la Administración de manera distinta a las tradicionales,
sin perjuicio del derecho que asiste a los ciudadanos de obtener en
último término la tutela judicial de sus derechos, tal y como les
reconoce el artículo 24.1 de la Constitución. Algunas de estas nuevas
fórmulas apelan a la negociación o a la búsqueda de un acuerdo con la
ayuda de un mediador. Estas previsiones legales, por más que sean muy
generales e inconcretas y necesiten la mayor parte de ellas otras leyes
especiales o normas de desarrollo, revelan un importante cambio de
tendencia en la concepción de lo que deben ser las relaciones entre la
Administración y los ciudadanos; especialmente suponen el intento de
superar la concepción tradicional y formalista que percibe la función de
administrar como una aplicación automática de nuevas normas jurídicas y
como un ejercicio permanente de autoridad.

La experiencia ha venido demostrando que la búsqueda de la solución más
adecuada exige una aplicación flexible de las normas, o una decisión
discrecional para la que es



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preciso valorar debidamente todos los intereses en presencia, ya que la
aplicación rigurosa de la ley puede generar a veces tales conflictos que
se hace preciso incluso modificar consensuadamente el tenor literal de
sus mandatos para conseguir soluciones aceptables por la ciudadanía o, en
todo caso, soluciones razonables y equitativas. Ejemplos: los conflictos
entre la administración sanitaria y el colectivo de médicos, que está en
la memoria de todas SS. SS., la reconversión de sectores industriales
públicos en declive, la protección de espacios naturales y la aplicación
de la legislación deportiva.

La Administración necesita modificar sus pautas de actuación sin que ello
signifique la pérdida de sus prerrogativas; necesita transformarse en una
organización cada vez más dialogante, más abierta, más dúctil y capaz de
resolver los problemas mediante el acuerdo, procurando evitar la
confrontación. La terminación convencional de los procedimientos y la
posibilidad de resolver impugnaciones a través de fórmulas de
conciliación y mediación son instrumentos legales que permiten llevar a
la práctica esta nueva forma de administrar. Todo ello, claro está, sin
merma de la sujeción al Estado de Derecho, pues en ningún caso la
Administración puede llegar a pactos, acuerdos o transacciones que
constituyan una infracción de la legislación vigente, y también sin merma
de la obligación que tiene la Administración de perseguir el interés
general que impide cualquier tipo de compromiso frente a demandas
abusivas o manifiestamente infundadas.

Hay que decir que esta forma de resolución de los procedimientos
administrativos y de los contenciosos que enfrentan a la Administración y
a los ciudadanos mediante el acuerdo y la negociación, va adquiriendo
aceptación en casi todos los Estados democráticos, no sólo, por ejemplo,
en los Estados Unidos, del que se está haciendo un uso frecuente, sino
que también las leyes generales de procedimiento administrativo de
Alemania, de 1976, y de Italia, de 1990, incluyen fórmulas de terminación
convencional semejantes a las introducidas en España por la Ley 30/1992.

El Consejo de Estado francés ha avalado por su parte, en un informe
aprobado en 1993, la conveniencia de establecer fórmulas de conciliación
o mediación, transacción y arbitraje para solucionar las controversias
entre ciudadanos y Administración.

Hasta hace poco este tipo de fórmulas no eran frecuentes en nuestro país,
pero ello no quiere decir que no existieran algunos precedentes. Así, de
lo que podríamos llamar terminación convencional, existen algunos
regulados desde antiguo como la posibilidad de alcanzar un acuerdo sobre
el justiprecio expropiatorio en la Ley de Expropiación de 1954, o los
acuerdos sobre la compensación de gastos de urbanización mediante cesión
de terrenos, en el artículo 155.2 de la Ley del Suelo, e incluso la misma
negociación colectiva de funcionarios públicos introducida por la Ley
7/1990, de 19 de julio. Hay otros no regulados en norma alguna, pero que
han venido aplicándose de forma habitual y satisfactoria como la práctica
de los convenios urbanísticos y los numerosos supuestos de concertación
en los sectores económicos en los que interviene la Administración.

Por lo que se refiere al procedimiento de mediación y conciliación para
resolver conflictos en la esfera administrativa, puede citarse, por
ejemplo, el artículo 38 de la Ley de órganos de representación,
determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal
al servicio de las administraciones públicas, que contempla la
posibilidad de nombrar un mediador en el proceso de negociación colectiva
de sus funcionarios. También incluyen este tipo de previsiones algunas
leyes como la relacionada con los comisionados parlamentarios en las
comunidades autónomas, a las que dedicaremos mayor atención más adelante.

La aprobación de la Ley 30/1992 ha dado, sin duda, un nuevo impulso a la
regulación de varios supuestos de terminación convencional. Por poner
unos pocos ejemplos, vale la pena comprobar cómo este instrumento se
contempla en algunos de los reglamentos más importantes aprobados por el
Estado para su adaptación a la Ley 30/1992: en el Reglamento de los
procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las
administraciones públicas, Real Decreto de marzo de 1993; en el
Reglamento de subvenciones; en el Reglamento de autorizaciones, etcétera.

Asimismo, en la legislación de las comunidades autónomas va iniciándose
dicha posibilidad de convenios urbanísticos, de medidas de política
territorial, suelo y urbanismo como, por ejemplo, en la Comunidad de
Madrid con la Ley de 23 de marzo de 1995.

Es probable que los supuestos en que se permite la terminación
convencional del procedimiento administrativo mediante estos sistemas de
arbitraje, mediación o conciliación se vayan multiplicando en nuestro
ordenamiento, pero ello dependerá de que la Administración se vaya
adaptando a esta nueva fórmula de solucionar las controversias. Desde
este punto de vista, se precisa, pienso, un cambio cultural y de
actitudes en numerosas parcelas de la Administración, poco habituada a
transigir con los particulares y a aceptar la mediación de terceros; un
cambio que habrá de ser lento y desigual, pero que podría ser estimulado
por la reforma legislativa; un cambio que ha de ir de la mano del proceso
de modernización administrativa y de la función pública para el que sería
muy conveniente poner en marcha acciones formativas específicas.

Quisiera ahora, con el permiso de SS. SS., hacer unas breves reflexiones
sobre la mediación y la conciliación antes de entrar a considerar cuál
debe ser el papel del Defensor del Pueblo en la mediación y cuáles las
posibles reformas legislativas. La mediación, como es sabido, es un
procedimiento de resolución de conflictos por el que un tercero neutral
intenta contribuir a una solución acordada organizando el intercambio de
puntos de vista entre las partes, ayudándoles a buscar puntos de
encuentro de sus respectivas posiciones y, en definitiva, propiciando una
composición de sus intereses. El resultado positivo de la mediación es lo
que denominamos conciliación o transacción, que puede lograrse también,
como es lógico, sin la intervención del mediador. Por su parte, la
mediación no comporta necesariamente un resultado positivo, es decir,
puede resultar infructuosa, lo que implica que el procedimiento debería
resolverse por otras vías en su caso judiciales. Lo característico de la
mediación --y aquí importa mucho subrayarlo--



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es que el mediador no decide, al contrario que el tercero que hace las
veces de árbitro o el órgano que resuelve un recurso administrativo o
judicial. Mediante la mediación, simplemente, se ayuda a las partes a
encontrar una solución negociada, pero son las propias partes las que
deciden, en último término, si aceptan o no las propuestas o sugerencias
del mediador o las que, a través de los buenos oficios de aquél, son
capaces de alcanzar un acuerdo bajo su exclusiva responsabilidad. La
mediación significa, por consiguiente, asociar a las partes a la
resolución de un litigio, pero son las propias partes las que deciden
libremente, sin más compromiso que el aceptar la mediación. La tarea del
mediador, muchas veces ardua y sutil, consiste en facilitar ese
resultado, pero sin ningún tipo de imposiciones, sino sólo con el apoyo
de su autoridad, personal o institucional, y de su habilidad para
convertir un desacuerdo inicial en una composición amistosa.

Por tratarse de un procedimiento informal y vinculado a la voluntad de
las partes, la mediación puede utilizarse con diferentes finalidades. Por
un lado, en los supuestos de terminación convencional previsto por las
leyes y reglamentos, con objeto de facilitar el pacto o acuerdo que puede
poner fin al procedimiento. También, en sustitución del recurso ordinario
contra un acto o decisión administrativa ya adoptada, como prevé --ya lo
recordábamos-- el artículo 107.2 de la Ley 30/1992, aunque quizá no sea
éste el caso más apropiado, porque no es muy lógico constreñir la labor
de mediación a plazos estrictos y a otras formalidades que son
características de los procedimientos de impugnación. La mediación puede
ser útil siempre que exista un conflicto, antes o después de una
decisión, incluso si el conflicto se plantea al margen de un
procedimiento administrativo, porque, por ejemplo, se pretende cambiar
una norma jurídica o se reclama una actividad administrativa material
incluso si el conflicto está ya sustanciándose en vía judicial, pues nada
impide, en principio, alcanzar un acuerdo extrajudicial conveniente para
todas las partes.

Conviene insistir en todas estas características para poner de relieve
que el recurso a la mediación no priva a la Administración de sus
potestades de decisión en ningún caso; potestades que puede utilizar
unilateralmente si la mediación no llega a buen puerto. También puede
significar que el alcance de la mediación es más amplio que el del
arbitraje o la resolución de un recurso administrativo porque, a
diferencia de estos instrumentos, no tiene una naturaleza intrínsecamente
jurídica. No quiere decirse con ello, como es evidente, que la mediación
no deba desempeñarse dentro de los límites del Derecho. Está claro que
sí, pero, en ese marco, la mediación no tiene por qué basarse sólo en
argumentos jurídicos, sino que ha de tener en cuenta factores de equidad
y de justicia material y, en general, todos aquellos elementos de
oportunidad que permitan alcanzar una solución razonable y satisfactoria
para las partes. Es más, mientras que jueces, árbitros y órganos de
resolución de recursos sólo pueden decidir en aplicación del Derecho
vigente, a través de la mediación se puede pretender y conseguir
justamente el compromiso de modificar alguna norma cuando sea su
contenido o su estricta aplicación la causa del conflicto o resulte
conveniente reformarla para resolverlo pacíficamente. Además, puesto que
se trata de un modo informal de arreglo de las controversias, el recurso
a la mediación puede utilizarse muchas veces aun en ausencia de norma
jurídica que lo prevea expresamente, siempre que sea compatible con el
asunto de que se trata. También conviene recalcar que la mediación no
excluye ni condiciona, en ningún caso, el ejercicio del Derecho a la
tutela judicial efectiva. Lo que pasa --y ésta es una de las claves de la
cuestión-- es que, hoy en día, la justicia es por lo general demasiado
lenta, demasiado costosa para el ciudadano. No sólo eso, sino que, como
se ha dicho, las decisiones judiciales no pueden sino fundarse en la
aplicación del Derecho vigente y fallar de acuerdo con lo previsto por
las normas, sin tener en cuenta otro tipo de consideraciones o
circunstancias.

La situación es, si cabe, más preocupante en la esfera de la justicia
administrativa. Todos sabemos los graves problemas de saturación que
aquejan a la jurisdicción contencioso-administrativa, debido al
espectacular aumento del número de recursos que se ha producido en los
últimos años. También sabemos que, dado el coste mínimo de las
actuaciones procesales en esta jurisdicción, el acceso a ella es
prácticamente inviable para muchos ciudadanos y organizaciones sociales,
a los que simplemente no les compensa en muchos casos los beneficios que
pudieran obtener.

Por otro lado, cuando las leyes aplicables atribuyen a la Administración
un margen de discrecionalidad, que a veces es muy amplio, el control
judicial puede ser insuficiente para resolver el conflicto de fondo
porque, si bien los tribunales deben controlar la arbitrariedad
administrativa, no pueden sustituir a la Administración en el ejercicio
legítimo de sus potestades discrecionales. La cuestión suele complicarse
en determinados conflictos de naturaleza compleja y, si se me permite la
expresión, multipolar, en los que están implicados una pluralidad de
intereses sociales distintos y enfrentados entre ellos, que la
Administración debe tener en cuenta a la hora de decidir. No es
infrecuente que, en casos como éstos, los recursos se multipliquen, los
procesos judiciales se alarguen casi indefinidamente y la resolución
final, por más que estrictamente fundada en Derecho, no permita hallar
una solución definitiva a los problemas de fondo.

Por todas estas razones, pensamos que la conciliación, la transacción, la
posibilidad de alcanzar acuerdos y la actividad de mediación, que
facilita conseguirlos, constituyen, si no una alternativa general y mucho
menos una panacea, sí, al menos un complemento de la tutela judicial. Un
complemento positivo y seguramente útil y eficaz para la defensa de los
derechos e intereses legítimos de los ciudadanos en sus relaciones con la
Administración pública. No sólo eso, sino que son instrumentos que, junto
a otros, pueden contribuir en alguna medida a descongestionar --lo
decíamos-- el aluvión que hoy en día recae en exclusiva sobre las
cargadas espaldas de los tribunales contencioso-administrativos. Bien
entendido --volvemos a insistir-- que no se trata de alcanzar acuerdos
«contra legem» ni de dar cobertura a casos de colisión entre intereses
públicos y privados, puesto que toda negociación, terminación
convencional



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o transacción está limitada por el ordenamiento jurídico y por la
obligación de la Administración de satisfacer el interés público, como
expresamente establece el artículo 88 de la Ley de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común.

Ahora bien, cabe preguntarse si la mediación, los intentos de
conciliación y negociación pueden tener virtualidad real en las
relaciones entre los ciudadanos y la Administración. Porque si son modos
suficientes probados en aquellos casos en que las partes se hallan en una
posición de igualdad jurídica sustancial, puede dudarse de que pueda
transplantarse con éxito a un ámbito en que una de las partes, la
Administración, tiene, al fin y al cabo, la facultad de decidir
unilateralmente, por regla general, con independencia del posterior
control judicial.

Desde ese punto de vista no se puede ser demasiado optimista «a priori».

La conciliación, la terminación convencional, incluso la puesta en marcha
de un procedimiento de mediación, depende de un acuerdo de voluntades al
que la Administración debe concurrir y, si bien es lógico pensar que el
ciudadano está muchas veces deseoso de resolver sus controversias con la
Administración por medio de acuerdos y negociaciones, sin tener que
iniciar un proceso e incluso que recurrir a una mediación si le resulta
gratuita o a un coste soportable, no cabe esperar lo mismo en sentido
recíproco. Parece obvio que, ni la terminación convencional va a
convertirse en el modo normal de terminación de los procedimientos, ni la
conciliación y la mediación es el medio habitual de resolver las
diferencias en el ámbito administrativo. Pero tampoco se trata de eso. En
qué medida el recurso a estas fórmulas de acuerdo, compromiso y mediación
se vayan implantando entre los hábitos de nuestras administraciones
públicas, dependerá sobre todo del cambio de actitudes, de formación y de
cultura administrativa de las autoridades y gestores públicos a que antes
hemos hecho alusión.

De todas formas, la experiencia, especialmente de los últimos tiempos,
demuestra que hay ocasiones en que también a la Administración le
interesa resolver un problema, de manera rápida y consensuada. A veces
porque, aunque tenga la potestad jurídica de hacerlo, no le es fácil
imponer en la práctica el cumplimiento de ciertas decisiones unilaterales
si generan una fuerte oposición social. Pensemos, por ejemplo, en la
fijación de los servicios mínimos en el caso de huelga, o en la ubicación
de instalaciones molestas o nocivas para el medio ambiente, vertederos,
incineradoras, centrales térmicas, cementerios de residuos nucleares,
depuradoras, etcétera. En otros casos, porque la Administración debe
resolver terciando entre intereses contrapuestos de difícil composición,
por lo que le puede resultar más útil, menos comprometido y más aceptable
para las partes, remitir el asunto a los buenos oficios de un mediador.

A veces constituye la única salida viable a un conflicto colectivo
enquistado en el ámbito del empleo público, como pudo pasar en la
reciente huelga de médicos. De ahí que la mediación esté ya prevista en
la legislación de la función pública. Por último, porque hoy en día la
extendida práctica judicial de la suspensión de los actos administrativos
recurridos, puede llevar a la Administración a preferir satisfacer el
interés general mediante una solución inmediata y pactada, en vez de
esperar varios años, a veces, hasta la sentencia firme. La mediación, al
ejercitarse por una instancia neutral, suele reducir la tensión y la
carga de confrontación política o personal que subyace en algunos
conflictos y suele aumentar la legitimidad social, es decir, el grado de
aceptación social de las medidas que vayan a adoptarse.

A tenor de estas experiencias, todavía limitadas pero significativas, de
algunos comisionados parlamentarios autonómicos, de otros supuestos de
conciliación y mediación conocidos o por referencia a un sistema
administrativo tan próximo como el francés, puede aventurarse, dicho con
todas las cautelas, cuáles pueden ser las áreas o las materias en que es
probable que se multipliquen o coincidan los casos de terminación
convencional y resolución de conflictos mediante la conciliación y la
mediación. Primero, el ámbito de la función pública, sobre todo
tratándose de conflictos colectivos que afectan a amplias categorías de
funcionarios o empleados. Segundo, el urbanismo y las actuaciones
administrativas sobre la propiedad inmueble: expropiaciones de grupo,
deslindes, localización de grandes infraestructuras y servicios. Tercero,
el medio ambiente, materia en la que muchas decisiones afectan a amplios
intereses colectivos, como la creación y normas de gestión de espacios
naturales, las actividades molestas y la gestión de residuos.

Pero también hay sectores propicios a la conciliación que atañen a
intereses o controversias individuales. El propio Defensor del Pueblo
intentó, hace no muchos meses, este tipo de mediación con una queja
planteada hace años por algo que le ocurrió a un pastor hace años con una
avenida del río Esla que ahogó a 200 ovejas. El Defensor del Pueblo
intentó llegar a un acuerdo con la Confederación Hidrográfica
correspondiente. Era un asunto público que trascendió a la Prensa. Lo que
quiero decirles es que el Defensor del Pueblo, después de estudiar a
fondo los razonamientos jurídicos que a nuestro juicio existían a favor
de esta indemnización, como responsabilidad patrimonial de la
Administración, intentó una mediación que no dio resultado por lo cual
haremos constar este supuesto en el informe anual, sobre todo si se
extiende la práctica ya establecida por algunas administraciones locales
de contratar seguros de responsabilidad, que suelen implicar importación
de usos de conciliación y transacción extrajudicial. Quizás en materia
fiscal, como ocurre en Francia, donde se concluyen entre 15.000 y 20.000
transacciones cada año, según el último informe del Consejo de Estado
francés.

Es muy posible que el recurso a la conciliación encuentre resistencia y
no se propague sino lenta y parcialmente en determinados sectores de la
Administración, pero se constata que ya hay hoy en la propia
Administración ciertos sectores abiertos a la utilización de estas
fórmulas en ciertos casos. Fórmulas que sean viables y capaces de
producir resultados positivos, tanto desde el punto de vista de la
consecución rápida, ágil, gratuita o a bajo coste, de salidas razonables
y equitativas para ciertos problemas como la pacificación de conflictos
colectivos y de intereses de



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difícil resolución. Por eso entendemos que merece la pena impulsar, en su
caso, mediante las correspondientes reformas legales, la práctica de
estos métodos, confiando que el conocimiento de las ventajas que ofrece
vaya facilitando un uso cada vez mayor y más eficaz en múltiples áreas de
la actividad administrativa.

Llegado a este punto, es preciso analizar la segunda de las
interpelaciones a que ha dado lugar esta comparecencia y que tiene por
objeto recabar información más amplia acerca de las propuestas que el
Defensor del Pueblo puede formularles con relación a la terminación
convencional del procedimiento de la Ley 30/1992.

Para contestar a esta pregunta es preciso, partiendo de todo lo que hemos
dicho anteriormente, analizar la conveniencia o no de confiar al Defensor
la mediación en materia administrativa y de estudiar las posibles
reformas legislativas que serían necesarias para impulsar, en este caso,
esta medida. Es obvio que la mediación pueda confiarse a cualquier
persona, y no es bueno que las leyes constriñan o impongan un determinado
mediador. La virtud de ese instrumento depende, sobre todo, de la
confianza que en él depositen las partes. Pero en el caso de algunas
instituciones, la asunción de este tipo de funciones parece especialmente
apropiado. Tratando de mediar en las resoluciones de conflictos entre las
administraciones públicas y los ciudadanos. Entiendo que éste es
exactamente el caso del Defensor del Pueblo. En tanto que alto
comisionado de las Cortes Generales, el Defensor del Pueblo reúne
cualidades de absoluta imparcialidad que le han hecho, a lo largo de sus
años de funcionamiento, merecedor de un elevado grado de confianza entre
los ciudadanos, mérito indudablemente atribuible a los anteriores
defensores.

Por otra parte, es una institución cualificada por su conocimiento de la
Administración y experimentada en el trato con los ciudadanos que
plantean quejas o tienen problemas en sus relaciones con la
Administración. Es más, y sin perjuicio de su finalidad de la defensa de
los derechos constitucionales y del control de la Administración --que es
fundamental para la verdadera misión y la función del Defensor--, podría
decirse que también el Defensor tiene la función de desempeñar cierta
actividad que asemeja a la mediación. El Defensor del Pueblo no decide ni
modifica o anula las resoluciones de la Administración, sino que, por lo
general, investiga y se informa de los problemas, para sugerir
actuaciones o recomendar criterios, además de otras advertencias y
recomendatorios o deberes legales. Esta es la función típica del
Ombusdman, que no en vano recibe en Francia la denominación de Médiateur,
y por eso puede parecer una prolongación directa y natural de las
funciones reconocerle tareas de mediación en sentido propio.

El Defensor del Pueblo es, por otra parte, una institución pública que
por su dependencia del órgano que encarna la soberanía popular, puede
considerarse como idónea para mediar en los conflictos en que es parte
una Administración Pública. Encomendar las tareas de mediación en materia
administrativa al Defensor del Pueblo y a los comisionados
parlamentarios, parece más sencillo y menos gravoso para el contribuyente
que crear nuevos organismos u órganos públicos especializados, como
sucede en los Estados Unidos, donde existe un servicio federal de
mediación.

Por último, y a diferencia de lo que sucede frecuentemente con el caso de
los mediadores privados, el Defensor del Pueblo presta sus servicios de
manera gratuita. Esta circunstancia indudablemente facilitaría la
aceptación de la mediación por personas y entidades con escasos recursos
económicos.

Estas ventajas han sido tenidas en cuenta por algunas asambleas
legislativas de las comunidades autónomas, que ya han atribuido
expresamente funciones de mediación a sus respectivos comisionados
parlamentarios. Así, el artículo 28 de la Ley del Sindic de Greuges de
Cataluña y el artículo 27 de la Ley Reguladora del Justicia de Aragón
facultan a cada uno de ellos para proponer fórmulas de conciliación o de
acuerdo que faciliten una resolución positiva de las quejas; y la misma
función ha sido reconocida recientemente al Procurador Común de Castilla
y León por la ley de esta Comunidad.

A semejanza de estas instituciones, entiendo que el Defensor del Pueblo
también puede desempeñar labores específicas de mediación. La mediación
es viable jurídicamente para la resolución de cualquier controversia
susceptible de ser resuelta mediante un acuerdo, transacción o
compromiso. Por tanto, no tendría por qué limitarse a aquellos supuestos
para los que la legislación aplicable prevea la posibilidad de una
terminación convencional de los procedimientos. No hay en nuestro Derecho
ninguna regla que determine cuándo es posible o no la transacción en el
ámbito público, pues incluso el artículo 39 de la Ley General
Presupuestaria admite «a sensu contrario» la transacción sobre derechos
de Hacienda Pública siempre que medie acuerdo del Consejo de Ministros.

De cualquier manera, puede entenderse en términos muy generales que cabe
transacción siempre que la Administración no esté obligada a ejercer
potestades estrictamente regladas y, muy especialmente, cuando ejerce
potestades discrecionales, si no lo impiden razones de orden público ni
derechos preferentes de terceros o, como tiene señalado la doctrina del
Consejo de Estado, siempre que exista una relación jurídica incierta o
litigiosa susceptible de resolverse mediante concesiones recíprocas de
las partes.

La mediación de Defensor del Pueblo no puede imponerse en ningún caso,
sino que debe ser siempre aceptada voluntariamente por las partes, como
es característico de toda la mediación. No obstante, la iniciativa puede
ser adoptada por ambas partes de común acuerdo, a petición de una de
ellas o por el propio Defensor del Pueblo.

En relación con este último punto sería conveniente reconocer al Defensor
del Pueblo la facultad de proponer a las partes, y en particular a la
Administración, la posibilidad de llegar a un acuerdo o conciliación,
ofreciendo su mediación institucional con ocasión de la tramitación de
una queja. Lo normal será que este procedimiento se utilice para resolver
conflictos de naturaleza colectiva, pero no cabe excluir también la
posibilidad de que el Defensor del Pueblo proponga su mediación en
conflictos individuales.




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Caso distinto es si la iniciativa de requerir la mediación del Defensor
del Pueblo se adopta de común acuerdo por todas las partes en conflicto,
incluida la Administración. En tales casos, habida cuenta de su
naturaleza pública, podría considerarse que el Defensor del Pueblo
pudiera estar obligado a ejercer la función de mediación, aunque
conviene, sin embargo, ser precavidos, pues la experiencia que ha tenido
el Sindic de Greuges demuestra que estos requerimientos de mediación
pueden ser tan numerosos que prácticamente paralicen al Defensor del
Pueblo en el resto de sus tareas.

Quizás sería oportuno distinguir entre conflictos de naturaleza
colectiva, en los que el Defensor estaría obligado a actuar como mediador
si todas las partes lo solicitan, y conflictos de carácter individual,
sobre los que podría estar facultado para aceptar o rechazar la mediación
del servicio.

Aunque parece natural que la mediación debería ser obligada si existiera
un requerimiento al respecto de esta ilustre Comisión a la que me estoy
dirigiendo, la Comisión Mixta Congreso-Senado para las relaciones con el
Defensor del Pueblo, con acuerdo de todas las partes implicadas, surge la
duda que puede plantear el artículo 6 apartado primero de nuestra Ley
Orgánica, al afirmar que el Defensor no estará sujeto a mandato
imperativo alguno ni recibirá instrucciones de autoridades. Por último,
el Defensor no debe verse obligado a aceptar las peticiones de mediación
de una sola de las partes entrando en contacto con la otra, pues si así
fuera, es de prever que las peticiones se multiplicarían de una forma muy
rápida.

Otros aspectos a tener en cuenta son los organizativos y procedimentales.

En relación a los primeros, el Defensor puede contar para el desempeño de
su función mediadora con la asistencia o apoyo externo de carácter
técnico o profesional, o incluso puede proponer a las partes la actuación
como mediadores de personas de reconocido prestigio y solvencia en la
materia de que se trate. Aquí se podría pensar en los convenios con
universidades, con colegios profesionales.

En cuanto a los aspectos procedimentales, parece conveniente no fijar
demasiado las prescripciones, puesto que la mediación es por esencia una
tarea informal que debe ejercerse con la libertad necesaria para alcanzar
su fin. Parece necesario, sin embargo, que las partes se obliguen a
determinar con la mayor precisión posible, en un momento inicial al
acuerdo de mediación, los límites y condiciones en que debe ejercitarse
la mediación; acuerdos que deben ser afrontados por todos, incluido el
mediador.

Tratándose del Defensor del Pueblo, no es necesario recalcar la
confidencialidad y reserva que debe presidir el ejercicio de la función
mediadora, puesto que así nos lo exige la propia Ley orgánica en su
artículo 22.

En virtud de todo lo anterior y como respuesta a la pregunta formulada,
entramos ahora en el capítulo de las reformas legislativas concretas que
nos atreveríamos a proponer para facilitar y promover las actividades de
mediación del Defensor del Pueblo. Previamente hay que señalar que, dado
el carácter informal del procedimiento de mediación, interpretando en un
sentido flexible sus facultades de recomendación y sugerencias a las
administraciones, puede entenderse que el Defensor del Pueblo está
habilitado hoy en día para realizar tareas de mediación. De hecho, en
algunas ocasiones ya las ha llevado a cabo o lo ha intentado, lo que en
términos sustantivos puede calificarse de actos de esta naturaleza. No
obstante, sería conveniente recoger y regular en la ley estas facetas de
mediación, primero, para solventar cualquier duda o polémica sobre el
particular; segundo, para estimular el recurso a la mediación de la
institución por parte de los ciudadanos y las administraciones públicas,
y no sólo con ocasión de la tramitación de quejas; y tercero, para
establecer una ordenación legal, siquiera mínima, de los supuestos en los
que cabe solicitar o sugerir la mediación y de las condiciones generales
con que pueda realizarse.

La regulación debería ser escueta pues, como se ha dicho, conviene no
constreñir en demasía las posibilidades de mediación ni las facultades
del mediador. Sistemáticamente parecería lógico ubicarla en el Título III
de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo, bien añadiendo un nuevo
artículo, que debería contenerse en el Capítulo I de este Título III, o
bien, si se quiere dar mayor realce a la mediación, introducir un nuevo
capítulo en el propio Título III con la rúbrica «Mediación y
conciliación» o en términos semejantes. Sea como fuere, la reforma legal
debería empezar por reconocer la facultad del Defensor del Pueblo para
proponer a la Administración, departamento u organismo afectado, con
ocasión de la tramitación de una queja y siempre que lo estime oportuno,
fórmula de conciliación o compromiso en el marco de la legalidad vigente,
con el fin de dar solución rápida, equitativa y satisfactoria a la queja
planteada. Es decir, se trata de reconocer esta posibilidad de actuación
similar a la que ya tienen atribuida el Sindic de Greuges, en Cataluña;
el Justicia, de Aragón, y el Procurador Común, en Castilla y León.

A continuación, parece conveniente establecer la posibilidad de que las
administraciones públicas y cualquiera de las entidades de ellas
dependientes y los particulares o entidades sociales interesadas, sometan
de común acuerdo la solución de una controversia a la mediación del
Defensor del Pueblo, en particular cuando se trate de conflictos que
afecten a una pluralidad de personas o intereses. Convendría precisar
que, aceptada la mediación, las partes establecerán por escrito los
límites, condiciones y el plazo máximo. Y también debe dilucidarse si en
algún tipo de supuestos la solicitud de mediación debe ser
obligatoriamente aceptada por el Defensor del Pueblo, ya sea tratándose
de conflictos que afecten a un gran número de personas o, como antes
decíamos, a requerimiento de la Comisión Mixta Congreso-Senado.

Igualmente para estos últimos casos sería conveniente determinar si la
solicitud puede o no formularse mientras esté pendiente una resolución
judicial. En caso afirmativo se alteraría la regla general que en cuanto
a la tramitación de las quejas establece el artículo 17.2 de la Ley
Orgánica del Defensor del Pueblo, pero en dichos casos no estamos ante la
tramitación de una queja, sino ante un requerimiento consensuado de
mediación, con el fin de buscar



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una solución extrajudicial por conflicto, lo que no tiene por qué
interferir las actuaciones judiciales.

Aunque no es estrictamente necesario, quizá no estuviera de más recalcar
que no se llevará a cabo ninguna tarea de mediación a falta de acuerdo
expreso de todas las partes y en caso de conflicto sobre intereses
colectivos de todas las organizaciones que asuman legalmente la
representación de los mismos.

Quizá no sea tampoco superfluo precisar que en ningún caso el Defensor
del Pueblo ejercerá funciones arbitrales ni adoptará una decisión propia
que ponga fin a la controversia, ni siquiera a solicitud de las partes.

Además, sería oportuno abrir, de manera expresa en la Ley orgánica, la
posibilidad de que el Defensor requiera la colaboración o el
asesoramiento de expertos. En tal caso debe subrayarse que dichos
colaboradores estarán sometidos a los mismos deberes de confidencialidad
o reserva que impone al Defensor del Pueblo y al personal dependiente de
la institución, como antes hemos recordado, el artículo 22 de su Ley
orgánica.

Lógicamente, la reforma legislativa debería completarse con otros
aspectos de detalle por conexión con lo anterior. Convendría hacer
referencia específica a las funciones de mediación en los informes
anuales presentados ante las Cortes, sin perjuicio de la confidencialidad
y reserva que la tarea requiera. Esta mención podía figurar en el
artículo 33 de la Ley orgánica.

Así pues y para concluir, afirmando que el artículo 54 de la Constitución
y el Título III de la Ley orgánica del Defensor del Pueblo contienen de
alguna manera una cierta habilitación para intervenir en sede,
determinación convencional, máxime cuando el ámbito natural de la
concertación es el de la prestación de servicios o reconocimiento de
derechos. En definitiva, se trata del ámbito de los derechos comprendidos
en el Título I de la Constitución. Ahora bien, deberemos de insistir y
tener presente que tal habilitación existe siempre y cuando distingamos
entre dos hipótesis diferentes: la primera es la posibilidad de formular
sugerencias o recomendaciones para que los particulares y la
Administración celebren convenios para la terminación de un
procedimiento. Tal sugerencia tendrá la apoyatura en la medida en que,
como hemos visto, las normas sectoriales de procedimiento prevean esta
posibilidad de terminación convencional. Y la segunda, la posibilidad del
control por el Defensor del Pueblo del cumplimiento de los convenios ya
suscritos.

El Defensor del Pueblo debe recordar a la Administración el deber legal
de cumplimiento de los acuerdos suscritos y ello no plantea ningún
problema ya que este supuesto está de alguna manera implícito en el
artículo 30 de nuestra Ley orgánica. No está, en cambio, en el ánimo de
la propuesta que se plantea a SS. SS. el que el Defensor del Pueblo actúe
como árbitro o conciliador en el caso de discrepancia de un convenio, ni
tampoco que actúe como instancia resolutoria de los conflictos de
interpretación o aplicación de un convenio, ya que de postularse alguna
de estas dos últimas hipótesis chocaría con la naturaleza propia de la
institución, cuya misión --lo hemos dicho ya-- no es dictar laudos,
componer intereses o incluso invadir una esfera que corresponde al poder
judicial, sino defender derechos. Tal cambio de naturaleza requeriría una
modificación de la Ley orgánica, desdibujaría los perfiles propios del
Defensor como institución para iniciar una nueva andadura sin parangón
hasta ahora en el Derecho comparado,
Muchas gracias, señorías, por su atención. (El señor Gil Lázaro pide la
palabra.)



El señor PRESIDENTE: Terminada la intervención del señor Defensor del
Pueblo, vamos a dar el turno a los distintos portavoces.




El señor GIL LAZARO: Ruego que disculpe la interrupción. Intervengo
simplemente por una cuestión de orden.

Quisiéramos agradecer la cortesía que ha tenido la Presidencia y todos
los grupos parlamentarios al admitir la posibilidad de un cambio de orden
en las intervenciones, después de la del grupo proponente. Sin embargo,
como ya hemos solventado el problema que teníamos puesto que nuestro
portavoz ya está presente, si la Presidencia estima que se debe mantener
el orden habitual de intervenciones, nosotros ya hemos solventado ese
problema que teníamos de colisión de asistencias casi en un mismo tiempo
a actos diferentes.




El señor PRESIDENTE: En ese caso, mantendremos el orden tradicional de
intervenciones.

En primer lugar, tiene la palabra el representante de Izquierda Unida,
señor Ríos Martínez.




El señor RIOS MARTINEZ: En primer lugar, quería agradecer la
comparecencia del señor Defensor del Pueblo, tanto por lo que significa
para esta Comisión como por la aportación bastante extensa que ha hecho
en el tema que se había propuesto. Pero me gustaría precisar cuál era el
objetivo de Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya al solicitar esta
comparecencia.

Cuando comenzó la legislatura, aunque a trancas y barrancas en lo que
significa la relación de la institución con el Defensor del Pueblo y la
forma de poder constituirlo, nosotros intentamos que la relación entre el
comisionado que significa el Defensor del Pueblo y el Parlamento se
estrechara, hubiese una mayor conexión y una relación distinta de lo que
significaba presentar un informe anual que se saldaba con una explicación
global de todo, y así hasta el año siguiente, como diciendo: muy bien,
esto marcha, y ya nos veremos el año próximo. El objetivo que ha movido a
Izquierda Unida es que, además de debatir la evolución de las quejas y el
trabajo realizado por el Defensor del Pueblo, se pueda producir una
relación más profunda en algunos temas, y hemos elegido el tema de
referencia fundamentalmente porque en el informe del Defensor del Pueblo,
como conclusión o incorporación a una reflexión que se había producido en
la Cátedra Ruiz-Giménez de Estudios sobre el Defensor del Pueblo y la
experiencia que había adquirido la propia institución, se hacían una
serie de consideraciones, fundamentalmente en torno a lo que podía dar de
sí la reforma procedimental de la Ley 30/92. Dicha



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Ley facilitaba, según el informe que acompaña, una serie de actuaciones,
un resituar el trabajo del Defensor del Pueblo en el futuro. Por tanto,
el objetivo de la petición era profundizar, basándonos en esa experiencia
que entonces se nos aportaba, en una de esas vertientes, con
independencia de que, una vez presentadas en esta Comisión Mixta sus
aportaciones, los distintos grupos pudiésemos llegar a una reflexión,
coincidente en algunos casos y diferente en otros, y que la evolución
posterior tuviese un grado determinado.

El segundo tema que me gustaría poner sobre la mesa es el porqué de la
terminación convencional del procedimiento y no otras formas que se
proponían. Fruto de la Ley 30/92 se hablaba, por un lado, del papel que
podía jugar el Defensor del Pueblo en la reforma de la propia
Administración, si el Defensor del Pueblo era un detector de
irregularidades, de anomalías, del mal funcionamiento de determinadas
patologías, de qué manera podía participar en la superación de esas
patologías. La segunda gran actuación que se proponía, derivada también
de la Ley 30/92, era el problema de la inactividad, cuando la
Administración no actúa, hasta que a instancias del Defensor del Pueblo
al tramitar una queja lo hace, es decir de qué manera podíamos mejorar
esa relación o el papel del Defensor del Pueblo en esa inactividad de la
Administración.

En tercer lugar estaba el tema de la mediación. La verdad es que las
figuras que han ido apareciendo en Europa, e incluso las que han ido
apareciendo con posterioridad a la del Defensor del Pueblo en las
comunidades autónomas, han empezado a caminar por una senda de
intermediación, de arbitraje en cualquiera de los sentidos, de acercar
posiciones en su trabajo. Yo he participado en mi comunidad en una
comisión que hubo sobre peticiones y defensa del ciudadano y muchos de
los trabajos consistían en hablar con el ciudadano, hablar con la
Administración y ver de qué forma se podían acercar posiciones en algunas
de las actuaciones que podían verse afectadas a nivel individual.

Por tanto, la selección de este tema iba dirigido a ver si podíamos
analizar de qué manera una figura que aparece dentro de una estructura
parlamentaria como la nuestra (el Defensor del Pueblo nace del propio
Parlamento para mediar entre los ciudadanos y la propia Administración, o
para actuar en defensa de los derechos de los ciudadanos cuando la
Administración no actúe correctamente) podía suponer el ahorro de algo
que estaba significando llenar los almacenes de los juzgados de lo
contencioso-administrativo, porque hay que ver la cantidad de procesos
que tenemos parados años y años, en la parte correspondiente a la
relación con la propia Administración, no en la relación civil o en la
relación mercantil --después me referiré, cuando llegue al apartado
correspondiente, a las posibles áreas de mediación, hacia algunas de las
cuales tengo ciertos reparos y a otras no--, lo que queríamos es ver de
qué manera se podía impulsar ese papel. El objetivo sería poner encima de
la mesa de los distintos grupos parlamentarios cuál sería la definición
de esa mediación o de ese trabajo de mediación que usted ha realizado y
que ha expuesto con bastante detalle. Ha hecho una especie de
antecedentes y análisis en profundidad de esta evolución, e incluso de su
propia experiencia en muchos temas, y ha citado usted uno simbólico, pero
puede haber infinidad de temas en la gestión de la propia institución.

Una vez definido esto, habría que ver qué reformas podrían hacerse a
nivel legal y qué papel podía jugar en ello el Defensor del Pueblo.

En el informe que el Defensor del Pueblo elevó a esta Cámara hablaba de
reducir en lo posible el coste jurídico, e incluso decía que, en un
segundo grado, su papel podía ser el de arbitrar y también, al ser una
autoridad moral, el de actuar como una especie de testigo presencial del
acuerdo, sin entenderlo como un instrumento de presión a ambas partes.

Nosotros tenemos todavía en la cabeza eso de los laudos dictados de
obligado cumplimiento, o de una mediación que obliga a las partes, pero
no era ésa la voluntad del comentario que hacía el informe del Defensor
del Pueblo, sino más bien, dada la autoridad moral, dada la «auctoritas»
que se le concede y que además ha ido ganando en su propia evolución la
institución del Defensor del Pueblo, ver de qué manera podía hacer de
testigo presencial de un acuerdo entre las partes, de un acuerdo que
facilite la solución y, en segundo lugar, de qué manera se podía
organizar.

Voy a entrar directamente en lo que pudiéramos llamar la doble dialéctica
que se establece. Hay un interés particular y un interés general. A la
hora de hablar de mediación entre una Administración que está reglada por
leyes y un interés particular individual que debe de ser sometido, según
nuestra Constitución, al interés general, el papel de la mediación puede
ser para ablandar los requisitos legales o los requisitos que la
Administración exige a los ciudadanos, o debe de actuar en esa franja que
usted definía entre la parte reglada y la parte no reglada. Es que la
Administración tiene un campo de libre actuación, de libre interpretación
o de libre funcionamiento, o un trámite administrativo ha cogido un vicio
de evolución que «de facto» se da por sentado. Es decir, la
Administración lleva razón porque tiene mucha documentación detrás,
porque tiene mucho aval y hay poco espacio para moverse. En ese sentido
de la parte menos reglada es en el que nosotros lo entendemos. Nosotros
no entendemos que la mediación o el arbitraje deba de darse como una
especie de protagonismo e interés particular, relativizando las demandas
e incluso entrando en la negociación de la propia parte.

¿Esta estructura de mediación puede añadir al procedimiento
administrativo español más rapidez, o puede significar la aparición de
una nueva pata administrativa, la de los mediadores, que va a ser un
trámite previo para dirigirse después a la Justicia en el sentido de ir a
un procedimiento judicial, como una especie de ralentización? La
experiencia nos dará la razón, la experiencia nos va a decir si se pone
en marcha una medida u otra. El papel de mediación en este procedimiento
o en esta determinación convencional del procedimiento puede llegar a ser
una especie de procedimiento previo. Pero, si se opta por una actuación
diferente a la que pudiéramos llamar un nuevo paso previo, se agilizarían
enormemente ciertos casos que están estancados, porque hay procedimientos
administrativos que están estancados; hay algunos que llegan hasta a
caducar



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porque se han terminado los plazos legales para poder actuar, en cosas
tan sencillas como la valoración de una autoliquidación de una propiedad,
etcétera. En fin, hay muchísimos casos donde el tiempo añade terminación
administrativa. En todo caso, nosotros lo vemos si no ataca los derechos
de los ciudadanos a poder recurrir en exigencia nítida de sus propios
intereses; es decir, no se trata de limitar los derechos de los
ciudadanos ni la ordenación legal o las exigencias legales de la propia
Administración, sino de facilitar el encuentro de ambos intereses sin que
eso suponga mandatar obligaciones a uno y a otro.

Usted ha añadido por medio un elemento diciendo que la evolución debería
llevar a una aceptación social, a temas de encuentro, no de
confrontación, pero, luego, ha añadido algunos. En lo que pudiéramos
llamar áreas proclives a la mediación, usted ha citado la función
pública, los funcionarios de la Administración, ha utilizado el tema de
los médicos, aunque podía haber utilizado el tema del transporte público;
es decir actuaciones que sean de interés estratégico. Sin embargo si
fuese una actuación sistemática entre funcionarios, trabajadores de la
Administración Pública, y Administración Pública, no estaríamos de
acuerdo porque hay vertientes del trabajo que no tienen nada que ver con
la prestación de servicios, tienen más que ver con una negociación
colectiva que se debe dar entre las partes y un derecho que ha sido
conquistado durante muchos años, pero sí en esa parte a la que usted
hacía referencia de servicios públicos básicos, a la prestación de un
servicio que afecta a los ciudadanos en general. Ha utilizado ese
ejemplo, pero podría haber utilizado el transporte público y otros más.

Pero usted ha añadido la materia fiscal. No ha precisado mucho sobre qué
parte de la materia fiscal. La lucha contra el fraude fiscal o la lucha
contra el moroso en la fiscalidad debe hacerse de manera decidida. Se
puede hacer, las actuaciones de las intervenciones se producen, e incluso
yo creo que la propia Administración regatea con el contribuyente
diariamente. Claro, cuando no hay un mutuo acuerdo, no sé de qué manera
se podría actuar sobre la materia fiscal, máxime cuando tiene tantas
connotaciones colaterales como la actividad económica sumergida, el
dinero que está blanqueado, en fin, una relación tan complicada que no sé
si eso entraría. Sin embargo, en otros temas sí podría jugar un papel
importante.

Termino, señor Presidente, con las dos últimas partes a que usted se ha
referido: ¿qué propuestas pueden hacerse desde el Defensor del Pueblo, de
qué manera se puede actuar? El otro día surgió en el Pleno, en un debate
de una moción consecuencia de una interpelación --debate por el que usted
nos felicitaba-- la pregunta de si el Defensor del Pueblo es infalible o
no. El Defensor del Pueblo puede haber estudiado e investigado un tema y,
luego, equivocarse en su apreciación, o puede ser subjetivo en su
valoración. Bien, entendiendo que, después de investigar o estudiar, el
Defensor del Pueblo puede tener esa doble acepción, yo creo que eso se
soluciona con que no impone nada, porque las dos partes lo deben buscar
por mutuo acuerdo, y las dos partes deben aceptar su mediación, y, por
tanto, no va a imponer ninguna actuación. Pero sí hay una parte que
nosotros no sabemos si se puede añadir al Defensor del Pueblo en su
organigrama, porque en su funcionamiento actual, ¿tiene una nueva sección
administrativa, un nuevo aparato administrativo para hacer frente a la
actividad de mediación, dispone de una cohorte de asesores y
colaboradores alrededor suyo para hacer frente a eso? ¿Son colaboradores
ocasionales y también gratuitos, o se incorporan al propio presupuesto?
En su intervención he creído entender que si la Administración y la parte
se ponen de acuerdo, el Defensor del Pueblo tiene que aceptar ese
trabajo. Pueden ser uno, dos o tres casos, pero a lo mejor termina
haciendo un nuevo papel que no es el centro del trabajo del Defensor del
Pueblo. Lo que intento decir es que en un equilibrio sería razonable;
fuera de un equilibrio, podríamos estar creando una solución
administrativa con un aparato administrativo más que cumpliendo la misión
que puede estar en un principio puesta en marcha.

En cuanto a las reformas que se deben abordar a través de una ley, en el
propio informe se decía que hasta ahora el Defensor del Pueblo podía
poner en marcha determinadas actuaciones, podía orientar a la
Administración pública y a los ciudadanos a que pudieran llegar a un
acuerdo, a soluciones convencionales salvaguardando los intereses de
ambos, pero que no podía orientar su actuación hacia eso, es decir, tenía
una limitación. La Ley 30 abre una posibilidad, y lo que usted nos viene
a decir es que el camino está en incorporar al Título III de la Ley
Orgánica del Defensor del Pueblo dos vertientes: una, que el Defensor del
Pueblo cubra eso y que se regule, se articule cuál sería la forma de
acceder a esa solicitud, cuáles serían las limitaciones de esa actuación;
o esa solución definitiva. La verdad es que da igual que la reforma sea
un artículo, que sea un añadido a un artículo, que sea un capítulo, lo
importante es que se pueda facilitar con el convencimiento de que
solamente se está poniendo en marcha una cosa y que permanentemente
debiéramos de revisar cómo funciona. En el sentido de poner en marcha un
mecanismo para solucionar una situación que tenemos ahora mismo
entroncada, a nosotros no nos parecería mal empezar a caminar. Y, en
función del debate que tengamos aquí, podremos derivar de su
comparecencia iniciativas que lo puedan solucionar, entendiendo que en
ningún caso va a haber una actuación de interés partidario, que no de
interés político, porque para mí la política se hace hasta durmiendo, por
tanto, no es un problema de interés político, pero sí de un interés
partidario. Es decir, de acuerdo entre las formaciones políticas, puesto
que esta institución prácticamente fue pactada y el acuerdo debiera ser
obligado siempre de todas las formaciones, en función de esa evolución,
entre todos los grupos tomaremos las iniciativas de reforma que proceda.

En todo caso, estoy convencido de que hemos dado un paso adelante en esta
nueva dinámica Defensor del Pueblo-Parlamento, y Defensor del
Pueblo-Parlamento-Gobierno, que es la otra parte de esta actuación.




El señor PRESIDENTE: Por el Grupo de Coalición Canaria, tiene la palabra
el señor Mardones.




El señor MARDONES SEVILLA: Una vez más, con gran satisfacción, doy la
bienvenida a la Comisión Mixta



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para las relaciones con el Defensor del Pueblo al titular de la
Institución, don Fernando Alvarez de Miranda.

Evidentemente, yo voy a emplear una expresión de prudencia ante un tema
que me parece tremendamente importante, sugestivo y digno del mejor
estudio en su desarrollo. Sobre el análisis de las competencias actuales
y de lo que significa su naturaleza, quiero que mi expresión y mis
juicios de valor sean eminentemente cautos. ¿Por qué digo esto? Voy a
esperar a disponer del «Diario de Sesiones», si no hay antes un ejemplar
de la extraordinaria y profunda exposición que ha hecho el señor Defensor
del Pueblo. Es para estudiarla renglón por renglón y con un detenimiento
jurídico, político e intelectual. Esto me permite hacer una primera
observación. Esta es una materia que, por los calificativos que le he
dado, es merecedora desde el inicio de esta Comisión de que pase al
terreno de los seminarios y de los debates que vayan clarificando
posiciones. Me parece que ya se ha clarificado una posición según la cual
el propio Defensor del Pueblo acepta --esto sí que me preocuparía--, con
los cambios legislativos que ha venido señalando, el reto de asumir entre
sus actividades, competencias o cometidos la figura de la mediación o de
la conciliación. Aquí es donde digo yo que hay que tener un primer punto
de reflexión. El señor Defensor del Pueblo se ha referido a una serie de
casuísticas, la de los médicos, etcétera, u otras que se han
complementado por el portavoz proponente de Izquierda Unida-Iniciativa
per Catalunya, cuyo juicio y observaciones comparto plenamente, para
acotar determinadas materias del amplísimo informe que nos ha traído el
Defensor del Pueblo. Hay una cuestión previa, la que el propio Defensor
ha señalado, que el hecho de actuar en la mediación no significa un
resultado positivo de la misma, que puede haber fallos y fracasos. Surge
mi primera pregunta política, o intelectual, como se quiera plantear.

¿Estamos en disposición de poner la figura del Defensor del Pueblo en una
mediación que puede llevar al fracaso, que por tanto comparte quemar la
figura del Defensor del Pueblo? Porque hay que ver lo que es el riesgo de
fracasar en una mediación; que en la mediación de los médicos fracasara
el señor don Fernando Abril o cualquier otro mediador, no es un desgaste
ni para las instituciones políticas ni para el Gobierno ni para el
Parlamento. Esto hay que sopesarlo, pues si todas las mediaciones fueran
exitosas, como se dice vulgarmente, si fueran de triunfo, se apunta
cualquiera, porque la victoria siempre tiene cien padres y la derrota es
huérfana, pero una institución señera como es la del Defensor del Pueblo
hay que cuidarla como una porcelana de Sèvres, que no se nos rompa y que
su prestigio esté en las líneas correspondientes.

Imaginémonos, por ejemplo, un debate entre las dos instituciones que
tiene el Parlamento para controlar a la Administración, para que se
facilite a los grupos parlamentarios su información en las dos grandes
materias que las leyes orgánicas han establecido, el control sobre el
comportamiento administrativo que realiza el Defensor del Pueblo como
alto comisionado --y señalo esta figura: alto comisionado-- y la que
realiza el Tribunal de Cuentas sobre las cuentas del Estado, sobre los
presupuestos. Cuando hemos entrado en la complicada materia de
actividades del Tribunal de Cuentas, al encomendar al Tribunal de Cuentas
análisis de empresas o actividades participadas económicamente por la
Administración pública, el Tribunal de Cuentas, en sus comparecencias
ante el Congreso, en seminarios ante el Instituto de Estudios
Constitucionales, ha mostrado ser tremendamente reacio a auditar cuentas
cuyas cantidades no procedan de los Presupuestos Generales del Estado y
sean finalistas. Ahí está el tremendo campo de debate de la financiación
de los partidos políticos. El Tribunal de Cuentas dice que audita en la
medida en que el partido político reciba de sus presupuestos, con
carácter finalista, dotaciones económicas del Estado, pero que no le
digan que audite a una entidad privada cómo aplica el dinero que recibe
de las cuotas de sus afiliados o de otra procedencia.

Esta materia que nos ha traído el Defensor del Pueblo, con la iniciativa
atinada y oportuna del Grupo proponente, Izquierda Unida-Iniciativa per
Catalunya, empieza a someter este tema a debate, incluso en el Instituto
de Estudios Constitucionales, porque se plantean cuestiones
constitucionales como la propia propuesta del señor Defensor del Pueblo,
que nos ha leído aquí, cuando entra en medidas de modificación de la
legislación. Incluso el portavoz proponente daba también una pauta para
modificar el título III de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo, dando
cabida a competencias o actividades de terminación convencional o de
actos de conciliación, contemplados en la Ley 30/1992, que debe ser
materia de enjundia para esta reflexión.

¿Habría que quemar al Defensor del Pueblo en cualquier acto de mediación,
sin saber cuál es su repercusión en la economía nacional, en el Derecho
nacional? ¿Habría que hacer entonces un inventario de causas mayores?
Porque estar continuamente apelando a la mediación del Defensor del
Pueblo para cualquier contencioso que surja por ahí, merecería también
una reflexión. ¿Lo dejaríamos para causas mayores? ¿Cuáles serían las
causas mayores en las que tuviera que actuar la mediación del Defensor
del Pueblo?
También me parece digno de reflexión y preocupante que se produzcan
desviaciones, deseando abarcar todo, cuando se sugiere que la figura de
la mediación del Defensor del Pueblo sea complemento de la tutela
judicial. Vamos a tener mucho cuidado con esto, vamos a escuchar en su
seminario qué dirían los jueces de que se meta en la tutela judicial a
una figura distinta y extraña al Poder judicial.

¿Qué pasa con la justicia administrativa? ¿Es que, porque en una línea de
la Administración, en este caso, por ejemplo, los juzgados de lo
contencioso-administrativo, por una judicialización o por una dinámica
excesiva o acorde con la dinámica económica y administrativa de los
derechos de los justiciables, porque los tribunales de lo
contencioso-administrativo estén colapsados o sobrecargados de asuntos,
vamos a producir un tribunal económico-administrativo bis en la figura
del Defensor del Pueblo?
Creo que el Defensor del Pueblo viene cumpliendo perfectamente su
denuncia frente a aquellos administrados que, siendo justiciables, están
pendientes de fallos y sentencias



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de los tribunales contencioso-administrativos, que se quejan al Defensor
del Pueblo de lo que está ocurriendo en esas unidades administrativas
para que el Defensor del Pueblo haga llegar esta queja al Ministerio de
Justicia y se doten de los medios, materiales y de plantillas, a los
juzgados correspondientes.

Digamos, señor Presidente, que he querido que toda mi exposición
consistiera en unas palabras de reflexión para ver la envergadura de la
figura en que nos estamos metiendo. Por supuesto, si se acepta
intelectualmente por el Defensor del Pueblo que puede entrar en estas
competencias, y para eso ha propuesto una serie de medidas correctoras,
habría que medir éstas en cuanto a su repercusión, pues la figura del
Defensor del Pueblo no es un ente aislado que hay por ahí, no es otro
tribunal, sino que es un alto comisionado de este Parlamento. No me estoy
metiendo en cuestiones de dimensionar qué capacidad material nueva, de
dotaciones de personal, de presupuesto, etcétera, tendría que tener esta
figura.

Cierro mi intervención, señor Presidente, mostrando mi interés apasionado
sobre esta materia, porque sea objeto de estudios en mucha profundidad,
porque es muy interesante que lo perfeccionemos; tampoco tenemos por qué
dejar fosilizados los instrumentos. Al haberse hecho una serie de
sugerencias de materias en las que podría entrar el Defensor del Pueblo
en su función de conciliación o de mediación, he querido aportar
modestamente en la iniciación de este debate los peros --póngase entre
comillas-- o las observaciones, debate que desearía que fuera largo,
fértil y positivo para nuestro ordenamiento jurídico, sin perder de vista
que el Defensor del Pueblo es un comisionado de esta Casa, y yo le
respeto tanto que no me gustaría que, aceptando la función de mediación,
tuviera un fracaso en esa mediación. Vuelvo a decir que no me importaría
que fracasara cualquier personaje del mundo académico, de la política o
de las instituciones no parlamentarias --pónganse los apellidos que se
quieran, como yo he citado antes el del señor Abril en el conflicto de
los médicos--, pero no es lo mismo poner en cuestión el prestigio de una
persona a título profesional o de currículum que poner el prestigio de
una institución, el prestigio de una figura en este momento tan apreciada
de todos como la del Defensor del Pueblo.




El señor PRESIDENTE: Por el Grupo Catalán (Convergència i Unió), tiene la
palabra el señor Marca.




El señor MARCA CAÑELLAS: En ausencia de nuestro habitual portavoz, tanto
de senadores como de diputados, en esta Comisión Mixta para el Defensor
del Pueblo, voy a tomar la palabra principalmente para agradecer la
comparecencia de don Fernando Alvarez de Miranda en esta Comisión Mixta,
a quien respetamos y admiramos por la labor que ha empezado a desarrollar
continuando la tan fructífera de los defensores anteriores.

He escuchado atentamente su exposición, debida a la petición que hizo en
su momento Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya, que me parece
extraordinaria, aunque oídas en este momento algunas palabras del
portavoz de Izquierda Unida y las del portavoz de Coalición Canaria, no
tengo más que decir que estoy totalmente de acuerdo en que parece, a bote
pronto y en principio, no diré que peligrosa porque creo que es un
calificativo no adecuado, pero sí difícil. Es difícil asumir tan
rápidamente la amplia exposición del Defensor del Pueblo sin hacer una
lectura muy a fondo del alcance que pueda tener esta nueva figura de
conciliación o mediación que se pretende hoy con esta reunión, que
supongo que será un principio.

Intuyo, tal como funciona en este momento la Administración, si así se
aprobara, que el alud de peticiones de personas, tanto en grupo como
individuales, que viendo una puerta de salida a sus antiguos pleitos o a
sus contencioso-administrativos, que llevan a veces años parados o
avanzando lentamente en las diversas Administraciones, entiendo, y lo
digo a bote pronto, que podría convertir al Defensor del Pueblo en una
segunda administración de justicia que sería muy difícil de llevar
adelante. No obstante, señor Presidente, creo que la sugerencia, en
principio, la encontramos tremendamente interesante, aunque voy a hacer
una observación sobre algo que me ha chocado y que creo que es la base de
la cuestión.

Usted ha dicho que era necesario que hubiera un cambio cultural y de
actitudes de la Administración. Este es el meollo, creo, de la cuestión.

Ha habido una primera transición en nuestro país (ahora se habla de una
segunda) y creo, señor Presidente, que si el cambio cultural y de
actitudes de las administraciones fuera real y total, seguramente no
haría falta incluso ni el Defensor del Pueblo. Señor Presidente, le ruego
que tome en el buen sentido lo que acabo de decir, pero entiendo que las
administraciones están funcionando de tal manera que es conveniente hacer
este estudio con detalle, en diversas sesiones, hasta saber hasta qué
punto conviene la reforma de la Ley orgánica, si es que hay que hacerla,
y nuestro Grupo, como siempre, va a apoyarle en todo, ya que entendemos
que la figura del Defensor del Pueblo debe continuar y ampliar, hasta
donde sea preciso y hasta donde pueda, sus atribuciones.




El señor PRESIDENTE: Por el Grupo Popular, tiene la palabra el señor
Bados.




El señor BADOS ARTIZ: Señor Presidente, señor Alvarez de Miranda, muchas
gracias por sus explicaciones.

Quiero también agradecer a Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya el
haber tenido la iniciativa para que nos reunamos en esta Comisión Mixta
para las relaciones con el Defensor del Pueblo, que particularmente a mí
siempre me satisface, puesto que, a pesar de ser miembro de otras
Comisiones, a ésta es a la que con más gusto acudo desde hace años.

Siguiendo la iniciativa que ha tenido Izquierda Unida-Iniciativa per
Catalunya, nosotros también deseamos que la relación de esta Comisión con
el Defensor del Pueblo sea más fluida, más prolífica y que nuestras
conclusiones sean más efectivas y positivas, porque estamos ante un
problema importante, en el que los administrados, en muchas ocasiones, se
sienten desmoralizados por aquello de que la Administración no soluciona
sus conflictos, por lo



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que no hay más remedio que buscar al Defensor del Pueblo para que haga de
mediador.

La Administración, y esto lo reconocemos todos, está saturada y, por
tanto, todo son dificultades para el suministrado, debido a alargamientos
de los complejos procesos y, vuelvo a repetir lo mismo, con lo cual viene
la desmoralización para el administrado, por lo que todo lo que lleve a
la mediación y a la conciliación es lo idóneo y necesario para la
resolución, sin procesos costosos, larguísimos y de difícil solución.

El Defensor del Pueblo ha apuntado algunos asuntos colectivos
importantes, graves, como residuos, vertederos, hasta atentados
ecologistas de cualquier índole, asuntos contrapuestos entre la
Administración y los administrados, y procede, repetimos nuevamente, que
intervenga el mediador más idóneo y apropiado. ¿Fórmulas que puede
resolver el mediador? Solucionar toda esa serie de conflictos, sobre
todo, de carácter colectivo. Por tanto, para nosotros, el Defensor del
Pueblo sigue siendo la persona más idónea.

¿Es necesaria y conveniente la mediación del Defensor del Pueblo? Creemos
que casi siempre es apropiada, por toda aquella serie de virtudes que
tiene la institución: imparcialidad, ya que es una institución
cualificada y experimentada; sus actividades son diversas, puesto que
tiene los medios suficientes --en algunos casos no tantos, habrá que
reconocerlo-- para el estudio de los asuntos colectivos; tiene
independencia, pues es gratuita, cosa que no es broma para el
administrador ni un asunto para echarlo en el olvido, ya que los
conflictos para el administrado generalmente son, aparte de largos,
costosísimos. Por tanto, creemos que es la mediación apropiada e idónea
para llegar a acuerdos, transacciones, compromisos, etcétera.

¿Las reformas? En eso, desde luego, estamos. El Defensor del Pueblo ha
apuntado una de ellas, porque desde el principio debemos tener la
confirmación y el convencimiento de que, además de estar la institución
habilitada, está realmente calificada para ello. Es capaz, y de ello
tenemos ejemplos suficientes, de estimular para que se llegue a
transacciones y a acuerdos. Y, a pesar de que se ha repetido dos o tres
veces aquí, también yo lo tengo que reiterar, fue muy llamativo el
conflicto colectivo de los médicos, donde hubo esa estimulación por parte
de la institución del Defensor del Pueblo, que sirvió para que tuviese,
por lo menos, una solución, a la que tanto aspiraba el administrado.

¿Que la regulación debe de ser escueta? Por supuesto. No nos tenemos que
pronunciar, ni nos pronunciamos ahora, sobre si habría que reformar el
artículo 3.º y además añadir nuevos artículos. Tenemos que decir, sin
embargo, que en el Grupo Parlamentario Popular estamos en ello; está
trabajando para que esta Comisión pueda reunirse, en un tiempo más o
menos breve, con unos estudios y reflexiones profundas por nuestra parte
y pueda haber una regulación sobre todo aquello que sea necesario y, como
vemos, urgente. Estamos en ese camino y, repito que, quizás en un tiempo
breve, el Grupo Popular plantee la celebración de esta Comisión en orden
a la reforma de todo aquello que sea totalmente necesario.

Hay una cuestión planteada por el representante canario que me ha llamado
la atención, y es que efectivamente no debe abusarse de la mediación del
Defensor del Pueblo, porque entonces podría ser hasta perjudicial. No
obstante, también en la regulación habrá que tener muy presente este
detalle que me ha llamado la atención y con el que estamos totalmente
conformes.

Repito, señor Presidente, que la iniciativa de Izquierda Unida y las
explicaciones del Defensor del Pueblo, don Fernando Alvarez de Miranda,
han sido muy satisfactorias para nuestro Grupo. Queremos que esta
Comisión tenga continuación para que los problemas que todos los Grupos
Parlamentarios estamos advirtiendo y que nos preocupan de una manera
especial, y también al Defensor del Pueblo, puedan ser abordados en
reuniones próximas. Debemos solucionar el tema de la mediación que tanto
interesa no solamente a esta Comisión, no solamente al Congreso y al
Senado, sino a todos.




El señor PRESIDENTE: Por el Grupo Socialista, tiene la palabra el señor
Valls.




El señor VALLS GARCIA: Muchas gracias, señor Defensor del Pueblo, por su
comparecencia y por la exposición que nos ha hecho.

Empezaré por recordar que la comparecencia de hoy arranca del informe que
el Defensor del Pueblo presentó ante esta Comisión Mixta y el Pleno del
Congreso, en el que se hacía un llamamiento, al final de la exposición,
sobre los llamados nuevos retos de la Administración; nuevos retos de la
Administración que, según mi opinión, se resumían fundamentalmente en que
ésta fuese más eficaz, respetando todas las garantías de los ciudadanos,
sin merma de sus garantías y sin alejarse del principio fundamental de
servir al interés general. Según este informe, el Defensor del Pueblo
podría contribuir a esta más eficaz labor de la Administración. El propio
Defensor del Pueblo en su informe pedía que actuara la institución --leo
literalmente-- «imaginativamente». Quiero confesar que desde aquel
momento interpreté la palabra imaginativamente como sinónimo de
inteligente, como sinónimo de atrevido, como sinónimo de profundizar en
la democracia, y no la entendí nunca como sinónimo de ligereza.

Hecha esta precisión, el imaginativamente a mí me excitó, podíamos decir.

De ella se podía extraer la conclusión de potenciar al máximo el ámbito
de actuación del Defensor del Pueblo, que no tiene por qué limitarse,
como dice el propio informe, a las quejas que evidencian irregularidades
o ilegalidades por parte de la Administración. Igualmente, dando un paso
más, se exponía que con la entrada en vigor de la Ley, ya suficientemente
citada hoy, 30/1992 se abrían nuevas posibilidades para la intervención
del Defensor del Pueblo, de la Institución --repito, siempre de la
institución, no sólo del Defensor--, intentando buscar tres tipos de
soluciones o tratando de fundamentar esta actividad en tres puntos
fundamentales: uno, intentar soluciones convencionales; dos, actuar con
la autoridad moral, la «auctoritas» de la que también se ha hablado aquí
hoy, garantizando el cumplimiento de los compromisos...




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El señor PRESIDENTE: Señor Valls, ¿no le importa que suspendamos durante
tres minutos? Ya sé que es la segunda vez que le ocurre, pero creo que no
habrá ningún inconveniente.




El señor VALLS GARCIA: No hay ningún inconveniente, señor Presidente.




El señor PRESIDENTE: Muchas gracias.

Se suspende la sesión durante tres minutos. (Pausa.)



El señor PRESIDENTE: Se reanuda la sesión.

El señor Valls, que estaba en el uso de la palabra, puede continuar.




El señor VALLS GARCIA: Gracias de nuevo, señor Presidente.

Decía que en el informe que la Institución del Defensor del Pueblo elevó
a esta Cámara, en cumplimiento de la Ley 30/1992, se abría un abanico de
posibilidades, y el propio informe, aunque mantenía que no se había dado
plena respuesta al problema de la mediación o la terminación convencional
del procedimiento, contemplaba tres posibilidades. Una, intentar las
soluciones convencionales. La segunda, actuar con autoridad moral para
garantizar el cumplimiento de los compromisos acordados. En tercer lugar,
supervisar si los convenios que establecían las partes y la
Administración o la Administración y los particulares eran respetuosos
con la garantía de los derechos cuya defensa encomiendan la Ley Orgánica
y la Constitución al Defensor del Pueblo, especialmente el artículo 54 de
la Constitución.

Este informe y la posterior petición de comparecencia por parte de
Izquierda Unida me han llevado a una reflexión que, indudablemente, se ve
enriquecida con la aportación profunda y seria que ha hecho hoy el
Defensor del Pueblo. Esta reflexión la quiero iniciar, señor Presidente,
señor Defensor del Pueblo, señores comisionados, desde la propia
Constitución. El artículo 54 y su posterior desarrollo en la Ley Orgánica
3/1981, del Defensor del Pueblo, me llevan a la primera conclusión de
que, tanto por el artículo 1 como por los artículos 9, 17, 28, 30 --por
sólo citar los más relacionados con este caso--, la Institución está
facultada para ejercer esta mediación en los casos que estime oportuno
para espolear, para advertir a la Administración. La Ley 3/1981, repito,
creo que da fundamento al Defensor del Pueblo para hacer sugerencias y
recomendacines a la Administración. Otra cosa distinta es que éstas se
vean luego reflejadas en diversas leyes.

Por otra parte, en nuestra historia jurídica hay ejemplos, como se ha
puesto ya de manifiesto, que pueden dar frutos, como el justiprecio, ya
citado por el propio Defensor del Pueblo. Por otro lado --y en esto
insisto--, faculta al Defensor del Pueblo en todos los ámbitos y en todas
las ocasiones para ejercer el control del cumplimiento de los derechos
consagrados en el Título I de la Constitución.

Si todo esto lo ponemos en relación también con que la Constitución
Española, afortunadamente, establece un cambio de la posición del
ciudadano frente a la Administración, podemos llegar a la conclusión de
que las circunstancias anteriores han cambiado a favor del ciudadano.

Sería bueno, siguiendo el hilo de la exposición del Defensor, en cuanto a
ese cambio de cultura, ese cambio de actitud por parte de la
Administración, insistir, quizá paulatinamente, con ocasión o sin ella,
en que gobernar hoy día es también colaborar, hoy también es consenso y
es fundamentalmente pacto en el sentido más amplio y más rico que supuso
en la Ilustración.

Por ello, que se dé pie también a una mayor participación ciudadana, que
nunca me cansaré de repetir que es fundamental en un Estado social y
democrático de Derecho, y a profundizar en los mandatos de los artículos
9.2 y 23.1 de nuestra Constitución de facilitar la participación de los
ciudadanos en los asuntos públicos. Lo primero que me viene a la mente en
esta reflexión es otra figura que también es ya antigua en nuestro
Derecho: la transacción. Centrándonos en el artículo 88 de la Ley 30,
sobre el Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Proceso
Administrativo Común, vemos que las Administraciones Públicas podrán
celebrar acuerdos, pactos, etcétera, con personas tanto de derecho
público como de derecho privado, pudiendo tales actos tener la
consideración de finalizados. Esto me parece un paso importante. Pero,
insisto, este paso importante también puede darse ya con los mandatos que
tiene el Defensor del Pueblo en nuestra Ley Orgánica. No en balde, como
reconoce también el propio informe del Defensor, no es la palabra un
arma, señor Defensor del Pueblo, pero sí un instrumento muy eficaz en sus
manos para activar la actuación de la Administración mediante el cambio,
mediante el acuerdo, mediante la abstención; mediante el cambio de
criterio que impida el perjuicio al ciudadano; mediante el acuerdo que
facilite el fin del litigio; mediante el abstenerse. Me parecen
argumentos suficientes para que el Defensor del Pueblo pueda seguir
desarrollando, como hasta ahora, su labor, fundamentalmente basándonos en
lo que siempre repito en estas comparecencias: en la «auctoritas» que,
afortunadamente, ha ganado la institución en la ciudadanía española.

Estimando, como he procurado dejar de manifiesto, que el Defensor cuenta
con los argumentos y con la apoyatura legal suficiente para desarrollar
su función, acabo, señor Presidente, señor Defensor del Pueblo,
manifestando que mi Grupo estudiará, con todo el detenimiento y la
consideración que merecen la propuesta del Defensor del Pueblo y todo el
afecto que nos merece su persona.




El señor PRESIDENTE: Para contestar a las cuestiones planteadas por los
distintos Grupos, tiene la palabra el señor Defensor del Pueblo.




El señor DEFENSOR DEL PUEBLO (Alvarez de Miranda y Torres): Quiero dar
las gracias a los portavoces que han tenido la amabilidad y el acierto de
hacer una serie de reflexiones que sin duda suponen una aportación muy
importante a lo que de una manera, si se quiere, primaria, pero con todo
el interés, he presentado en nombre de la institución ante esta Comisión.




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El estudio sobre la terminación convencional de los temas planteados, la
posibilidad de la conciliación, la posibilidad de la figura del mediador,
a la vista de las observaciones que SS. SS. han dejado patentes esta
mañana, sin duda nos deben hacer reflexionar a todos aún más.

Me ha gustado escuchar de todos que van a tomar el trabajo que se ha
presentado aquí como punto de partida para seguir profundizando en el
intento de conseguir una regulación más acertada de lo que aquí se ha
podido exponer.

La tarea de la mediación, indudablemente, no es fácil. Ha dicho el señor
Mardones que iba a suponer algún tipo de fracaso y que eso no era
conveniente. Yo entiendo que tiene razón. Si se ofrece el Defensor para
mediar, evidentemente lo hace con idea de buscar solución a los
conflictos. El posible fracaso de esta mediación no aportaría una imagen
favorable de la figura del Defensor, pero también es cierto que por ese
riesgo no deberíamos dejar de intentar buscar fórmulas que nos abran el
horizonte de lo que a raíz del informe que se presentó ante esta Comisión
y ante el Pleno del Congreso y del Senado, a raíz sobre todo de la
interpelación que tan acertadamente ha planteado el Grupo Parlamentario
de Izquierda Unida, ha dado lugar a esta reunión del día de hoy.

Realmente, ¿en estos momentos es necesaria, imprescindible, conveniente,
o qué pasa con la figura de la mediación dentro de nuestras posibilidades
actuales? Por un lado, ha sido muy positivo, y ahí tenía razón el señor
Ríos, al haber dado lugar a que nos reunamos, lo que ya es importante; es
un dato positivo que la Comisión Mixta Congreso-Senado haya convocado al
Defensor y que el Defensor haya tenido la oportunidad de comparecer ante
esta Comisión para intercambiar puntos de vista; tiene toda la razón al
decir que eso no debe ser una flor extraña, sino algo que pudiera ser
habitual. Sé que SS. SS. están sobrecargadas de trabajo en estas Cortes,
con esos intensos y apasionados Plenos que se están viviendo en este
momento en la política española, y que, quizá, el hablar del problema del
Defensor del Pueblo y de la mediación pudiera considerarse como de
segunda división en algún aspecto. Creo que eso no es así y que lo que
estamos haciendo hoy, lo que ustedes han hecho posible y lo que creo
vamos poder seguir haciendo en el futuro, nos dará la razón a quienes
pensamos que el Defensor del Pueblo, en este momento, a través de esta
nueva aportación de la mediación, puede tener un refuerzo en lo que es la
actividad del propio Defensor del Pueblo, en lo que es el mandato
constitucional que recibimos del Defensor del Pueblo y de estas Cortes
Generales.

Agradezco, insisto, esta posibilidad de la comparecencia. Me parece que
las reflexiones que se han hecho sobre la ley objeto del debate, la ley
30/1992, sobre lo que es esta ley en el contexto de la Administración
española, lo que supone de positivo y de negativo, lo que aporta a la
actividad administrativa, lo que puede impulsar, a través de la
mediación, en cuanto a terminar con esa falta de actividad
administrativa, nos tiene que hacer reflexionar a todos. Por supuesto que
no es un tema baladí, que no es un tema respecto al cual todos tengamos
unas ideas absolutamente firmes; a mí me enriquece el haberles escuchado
e, indudablemente, las sugerencias de algunos grupos políticos relativas
a hacer estudios en sus respectivas sedes parlamentarias para traer
propuestas en el futuro nos satisface a todos, puesto que es marchar por
el buen camino para, entre todos, encontrar la solución más acertada.

El representante de Izquierda Unida se preguntaba si con la mediación se
puede conseguir una mayor rapidez. yo creo que sí. Tal como está
concebida la mediación, si las partes se ponen de acuerdo y el mediador
--en este caso el Defensor del Pueblo-- procura entrar en el fondo del
asunto con la mejor voluntad, con la imparcialidad que se debe, buscando
las soluciones más viables, me parece que sería una aportación que puede
aligerar esa gran losa que, indudablemente, existe hoy en la
Administración española.

Señores parlamentarios, a veces llegan quejas a la Institución que le
encogen a uno el alma; algún jubilado que, teniendo un asunto
contencioso-administrativo, nos dice con angustia que le señalan la vista
de ese asunto suyo para dos años más adelante y dice: para cuando,
probablemente, ya no viva. ¿No tenemos que hacer algo por aligerar toda
la maquinaria administrativa y, sobre todo, la de la jurisdicción
contencioso-administrativa? ¿Es que la mediación puede suponer un aporte
para aligerar esa maquinaria? Creo que estamos pensando en algo de eso;
para algo de eso se pretende que exista esta mediación: para ayudar
realmente a buscar unas fórmulas de entendimiento en aquellos puntos que
pueden ser más conflictivos y cuya tramitación en vía administrativa o en
vía judicial puede prolongarse por tiempo, diríamos, abrumador.

Es cierto que no se pueden limitar los derechos de los ciudadanos ni de
la Administración, y ésa es una de las bases, uno de los puntos de apoyo
de la conciliación; no hay que limitarlos, sino utilizarlos en toda su
plenitud, y la Administración, que tiene sus derechos, no va a renunciar
a esos derechos de una manera sencilla, pero también es consciente, sobre
todo en algunos casos de conflictos colectivos, cuando ve que la
situación de conflictividad social llega a unos puntos de tensión que
crean angustia y una situación casi diríamos que de inestabilidad
política, de que se debe buscar la solución y dar el paso de buscar la
fórmula del convenio.

Me felicito en cuanto a lo que aquí se ha mencionado en relación con los
pasos que se han podido dar, en cuanto a la búsqueda de hombres que han
podido mediar en un conflicto, como en el caso que se ha mencionado de
Abril Martorell, en que, como ustedes recordarán, se llamó
angustiosamente a la opinión pública y a las partes para que hicieran el
esfuerzo de ponerse de acuerdo. Creo que ése es un ejemplo bien reciente
y bien claro de que, en un momento determinado, la fórmula de la
mediación puede servir para romper esa tensión.

El representante de Izquierda Unida también se preguntaba si cabe la
mediación en materia fiscal. Desde luego; no solamente es que cabe, sino
que con mucha frecuencia, y él mismo lo reconocía, se está mediando.

Realmente, en los actos de inspección fiscal creo que hay más de
mediación y de acuerdo entre el inspector y el inspeccionado que una
aplicación rigurosa de la ley, y yo no digo que eso sea



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malo, sino todo lo contrario: me parece que ésa es una fórmula razonable,
que puede permitir agilidad y tranquilizar un poco situaciones que, a
veces, llegan a tensiones insostenibles.

El Defensor del Pueblo no es infalible, eso es evidente, y nadie ha
pretendido que las actuaciones de mediación del Defensor del Pueblo
tengan la característica de la infalibilidad. Nos podemos equivocar y, de
hecho, nos habremos equivocado más de una vez. Pero lo que sí le puedo
asegurar es que en la institución del Defensor del Pueblo cada queja que
llega se estudia con el interés de un asunto distinto, no es un asunto
rutinario, y esa mentalidad la tienen los asesores, los hombres que
trabajan en aquella casa de una manera total. Cuando tenemos que, de
alguna manera, enfrentarnos con la Administración por escrito discrepando
de algunas de las observaciones que se nos hacen desde esa misma
Administración, lo hacemos con el máximo respeto a las personas, pero con
el convencimiento de que debemos de mantener esa posición. ¿Cuál es el
único remedio que al final nos queda ante esa posible discrepancia?
Incluirlo en el informe anual ante las Cortes Generales, con la
posibilidad de que SS. SS. conozcan los posibles defectos que nosotros
podemos detectar en el transcurso de lo que puede ser una queja o lo que
pueden ser los conflictos que van surgiendo en el trabajo del Defensor
del Pueblo.

La reforma legislativa. Sé que toda reforma legislativa tiene que hacerse
con una enorme prudencia. Estoy de acuerdo con ello. Señor Ríos, esa
reforma legislativa, ese estudio, tiene que ponerse en marcha, desde mi
punto de vista, con prudencia. Desde luego hay que hacer entre todos el
esfuerzo por buscar cuáles pueden ser aquellos aspectos en los que
quedaran sueltos algunos extremos de lo que aquí hemos estado pergeñando
y hablando dentro de las posibilidades de la mediación, para que no se
nos escapen.

Es cierto, y de eso también somos conscientes, que la mediación como
instrumento de actuación del Defensor del Pueblo puede suponer un aumento
considerable de trabajo; no dejamos de reconocer su dificultad con los
actuales medios presupuestarios. Montar una nueva área específica para la
mediación tendría que tener su reflexión, su estudio y su presentación
previa ante las Cortes Generales para que lo estudiaran y vieran el coste
que ello podría suponer.

Ustedes recordarán que recientemente se ha hecho una reforma estructural
de la institución del Defensor del Pueblo, que les fue notificada a SS.

SS., ampliando las áreas que teníamos de seis a ocho y que en estas ocho
áreas que han empezado a funcionar a partir prácticamente de primeros de
septiembre, estamos teniendo una experiencia positiva, sobre todo en
cuanto a la agilidad en el tratamiento de las quejas, que antes estaban
quizás más confundidas dentro de un conjunto no totalmente delimitado.

Al representante de Coalición Canaria le tengo que agradecer su
exhortación a la prudencia. Se lo agradezco porque sé la prudencia de que
él siempre hace gala. El es un hombre que conoce perfectamente, y desde
hace tiempo, esta institución, que está en la política y que al hacernos
esta llamada de prudencia lo hace desde la sinceridad de su
convencimiento de que toda innovación tiene siempre un riesgo y que, por
consiguiente, antes de hacer innovaciones tenemos que hacer los estudios
y pensar las cosas dos veces. De acuerdo absolutamente con su sugerencia,
la acepto. Debemos, efectivamente, volver a insistir, quizás en un
seminario muy específico, en este tema; un seminario en colaboración con
alguna institución universitaria, con los colegios profesionales o con la
propia Comisión, si eso fuera posible, en el que todos juntos pudiéramos
reflexionar, en un ambiente más distendido que el de una comparecencia de
esta naturaleza, sobre esas posibles reformas legislativas que tendríamos
que aportar para que ustedes tuvieran los elementos de estudio
necesarios.

Antes no estaba el señor Mardones en el momento en que me refería a su
cariñosa alusión de que la mediación no siempre da resultados positivos y
que el mediador se puede quemar. Le decía que eso no es lo peor que le
puede ocurrir al mediador si realmente lo hace con una buena intención y,
a fin de cuentas, a la larga, la institución como tal pervive y se
mantiene para otros supuestos.

Hablaba también de la posible colusión entre el Defensor del Pueblo y el
Tribunal de Cuentas como dos instituciones constitucionales y lo que esto
puede representar. Entiendo que, efectivamente, habría que hacer esta
valoración que aquí se nos ha hecho por su parte.

Abundo en su idea de que el Defensor del Pueblo no es un tribunal
contencioso-administrativo bis y no debemos de caer en esa trampa. El
Defensor del Pueblo está claro que no dicta ningún tipo de resolución en
el sentido imperativo. Lo que hacemos son recomendaciones, sugerencias.

No tenemos, evidentemente, la fuerza ni el poder ejecutivo que tiene una
sentencia de un tribunal, sea de la naturaleza que sea, y desde ese punto
de vista, sinceramente, creo que sería difícil que el Defensor del Pueblo
cayera en el defecto, y habría que evitarlo en todo caso, de convertirse
en un tribunal contencioso-administrativo bis.

Al representante del Grupo Catalán, señor Marca, le debo agradecer las
palabras que ha pronunciado acerca de la dificultad de asimilar la figura
del mediador. Le quiero recordar que precisamente el Sindic de Greuges ha
actuado en bastantes casos como mediador porque la Ley que creó esta
figura le da esa posibilidad. Realmente él mismo reconoce que eso le da
un aumento de trabajo, pero eso no quiere decir que no deba de plantearse
la mediación como una de las misiones a estudiar por los comisionados
parlamentarios autonómicos. Dentro de unas horas vamos a tener la ocasión
todos los comisionados parlamentarios autonómicos de tener una reunión de
reflexión para examinar conjuntamente las experiencias desde las
distintas comunidades autónomas. Creo que nos van a servir a todos estas
jornadas de reflexión para intercambiar puntos de vista y, entre otras
cosas, la posible experiencia que para aquellos comisionados que han
ejercitado las misiones de mediación ha supuesto en sus respectivos
ámbitos de competencia.

Lo que decía, con todo acierto, del cambio cultural y de aptitudes de la
Administración, lo entiendo, y pienso que



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todos lo entendemos en un sentido positivo. Hemos tenido experiencias
recientes, como les acababa de relatar, de algún caso en el que el
Defensor del Pueblo ha pretendido proponer algún tipo de mediación y se
nos ha rechazado porque, debido al sistema piramidal, jerárquico, de la
Administración, la fórmula de la mediación todavía no está asimilada. En
ese sentido es en el que la conciliación debería de ser objeto de una
intensa pedagogía en la cultura administrativa de nuestro país. No quiero
caer en el tópico de decir que todos los funcionarios son unos déspotas y
que reciben a los ciudadanos con absoluto desprecio. No es eso, no se
trata de eso, aunque también lo hay, sino que se trata de cambiar la
mentalidad del burócrata, del jefe de negociado y del ministro para abajo
para entender que la Administración es de todos y que, en definitiva, los
ciudadanos tienen derecho a ser recibidos, a ser escuchados y a ser
atendidos con el mismo respeto con el que se les debe tratar a quienes en
cada caso representan y ostentan la autoridad administrativa. En ese
sentido, creo que es no solamente necesario sino muy necesario el cambio
cultural en relación con lo que representa la Administración en nuestro
país. Yo, que soy bastante más viejo que ustedes, tengo la experiencia de
lo que ha sido en los regímenes pasados, y yo les digo que hay
diferencias políticas, pero en cuanto a lo que es el trato de la
Administración yo diría que no hay tanta diferencia entre lo que era un
funcionario de un régimen totalitario y un funcionario de un régimen
democrático, y me cuesta decirlo desde mi convencimiento y desde mi fe
democrática. Quisiéramos ayudar a cambiar de mentalidad y poder llegar a
tener entre la Administración y el ciudadano una buena relación, con la
mediación o sin la mediación del Defensor del Pueblo (si puede ser con la
mediación del Defensor del Pueblo, pues bienvenido sea), y a buscar la
solución a los conflictos que se plantean y a las situaciones de
injusticia que sin duda existen.

Agradezco al representante del Grupo Popular lo que ya le indicaba, la
promesa, el compromiso que adquiere su grupo de intentar buscar, a través
de comisiones de estudio, unas fórmulas de regulación de lo que hemos
planteado en esta comparencia: la mediación como fórmula de compromiso y
dirigida fundamentalmente a los conflictos que afecten de una manera
colectiva a un mayor número de ciudadanos.

El representante del Grupo Popular se preguntaba si para esa mediación
sería necesaria la figura del Defensor del Pueblo. Absolutamente
necesaria, no. Lo que ocurre es que, realmente, el Defensor del Pueblo
está en cierto modo para eso, y la experiencia, a la que hemos aludido
anteriormente, del Derecho comparado nos dice que está sirviendo en otros
países de nuestro entorno para hacer esa función de mediación, que está
sirviendo en nuestro propio Estado de las autonomías para desarrollar esa
función dentro de las competencias al menos de tres autonomías. ¿Por qué
el Defensor del Pueblo puede hacer esa función de mediación? Yo creo que
lo puede hacer precisamente por su posición, que señalaba, de
imparcialidad, por su posición de representante de la soberanía popular a
través de las Cortes Generales, que puede hacerla conveniente. Tampoco me
atrevería a decir que es necesaria de una manera total.

Al representante del Grupo Parlamentario Socialista, señor Valls, le
agradezco sus palabras, su amabilidad, su respeto a las interrupciones
que siempre que él tiene que intervenir el Defensor pide. Realmente lo
que intentamos es lo que él dice: contribuir a la eficacia de la
Administración. Y para contribuir a la eficacia de la Administración
hemos intentado aportar una solución imaginativa que represente algo
positivo para el ciudadano y para la situación que el Defensor del Pueblo
tiene en estos momentos en el contexto de la estructura política del
país. En el informe último ya se hacían las primera sugerencias, informe
en el que se reflejaban los estudios recogidos en la cátedra de Ruiz
Giménez que, honradamente, han sido la base y el nervio de todo lo que
puede haberse expuesto en la intervención de esta mañana. Sobre reflexión
que nos ha hecho acerca de la posibilidad de que el Defensor actúe ya
desde la legalidad vigente, estoy de acuerdo con él, es posible y, de
hecho, en algunos casos lo hemos intentado, pero eso tendría mucho mayor
valor si, aparte de esa posición que tenemos en principio, apuntada en el
propio artículo 88 y en la propia Ley 30 de 1992, pudiéramos completarla
con alguna reforma legislativa mucho más precisa, que viniera a reforzar
la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo con aportaciones suficientemente
basadas en Derecho y suficientemente experimentadas ante esta duda
permanente --que yo creo que es siempre bueno tenerla-- de todo hombre
que quiera ser racional y que se plantee las cuestiones, como es el caso
de todos los parlamentarios que asisten a esta Comisión.

Muchas gracias a todos. Muchas gracias por su compromiso de estudiar las
propuestas que el Defensor les ha traído en la mañana de hoy, y confío en
que, después del estudio de estas propuestas y después del intercambio de
opiniones que acabamos de tener, volvamos a celebrar otra reunión de esta
Comisión en la que podamos llegar a conclusiones más prácticas, más
definitivas y más acordes por parte de todos para llegar, si es posible,
a esa reforma legal que el Defensor del Pueblo esta mañana, desde su
honestidad y buena fe, les ha pedido con tan impreciso lenguaje.

Muchas gracias.




El señor PRESIDENTE: Con esto hemos llegado a la conclusión del orden del
día. Damos las gracias por su presencia aquí, importante presencia como
siempre, al señor Defensor del Pueblo. Se levanta la sesión.




Era la una y treinta minutos de la tarde.