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BOCG. Sección Cortes Generales, serie A, núm. 401, de 30/12/1999
BOLETÍN OFICIAL DE LAS CORTES GENERALES
VI LEGISLATURA
Serie A: ACTIVIDADES PARLAMENTARIAS 30 de diciembre de 1999 Núm. 401
ÍNDICE
TRIBUNAL DE CUENTAS
251/000065 (CD) Resolución adoptada por la Comisión Mixta para las
Relaciones con el Tribunal 771/000064 (S) de Cuentas sobre el Informe
de fiscalización selectiva de la gestión financiera del Ente Público
Radiotelevisión Española (RTVE), ejercicio 1995, así como Informe
correspondiente ... (Página 2)
251/000068 (CD) Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Morata
de Tajuña (Madrid), ejerci-771/000066 (S) cios 1994 y 1995, elaborado
por el Tribunal de Cuentas y aprobado sin modificaciones por la
Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas
251/000070 (CD) Resolución adoptada por la Comisión Mixta para las
Relaciones con el Tribunal 771/000068 (S) de Cuentas sobre el Informe
de fiscalización de la gestión financiera del Sistema de Seguros
Agrarios Combinados (SAC), ejercicio 1995, así como Informe
correspondiente ... (Página 54)
251/000071 (CD) Resolución adoptada por la Comisión Mixta para las
Relaciones con el Tribunal 771/000069 (S) de Cuentas sobre el Informe
de fiscalización de los resultados de la sociedad Agencia EFE, S. A.,
ejercicio 1995, así como Informe correspondiente ... (Página 70)
COMPETENCIAS EN RELACIÓN CON OTROS ÓRGANOS E INSTITUCIONES
TRIBUNAL DE CUENTAS
251/000065 (CD) 771/000064 (S)
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 97 del Reglamento de
la Cámara, se ordena la publicación en el BOLETÍN OFICIAL DE LAS
CORTES GENERALES, Sección Cortes Generales, de la Resolución adoptada
por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas
sobre el Informe de fiscalización selectiva de la gestión financiera
del Ente Público Radiotelevisión Española (RTVE), ejercicio 1995
(núm. expte. Congreso 251/000065 y núm. expte. Senado 771/000064),
así como el Informe correspondiente.
Palacio del Congreso de los Diputados, 17 de diciembre de 1999.-El
Presidente del Congreso de los Diputados, Federico Trillo-Figueroa
Martínez-Conde.
RESOLUCIÓN APROBADA POR LA COMISIÓN MIXTA PARA LAS RELACIONES CON EL
TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACIÓN AL INFORME DE FISCALIZACIÓN SELECTIVA
DE LA GESTIÓN FINANCIERA DEL ENTE PÚBLICO RADIOTELEVISIÓN ESPAÑOLA
(RTVE), EJERCICIO 1995 (NÚM. EXPTE. CONGRESO 251/000065 Y NÚM. EXPTE.
SENADO 771/000064), EN SU SESIÓN DEL DÍA 30 DE NOVIEMBRE DE 1999
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en
su sesión del día 30 de noviembre de 1999, a la vista del Informe
remitido por ese Alto Tribunal acerca del Informe de Fiscalización
selectiva de la gestión financiera del Ente Público Radiotelevisión
Española (RTVE), ejercicio 1995:
ACUERDA
1. La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas
entiende conveniente se continúen adoptando medidas que permitan
mejorar los resultados del Grupo RTVE dentro de los criterios de
racionalidad y profesionalidad, en coherencia con las conclusiones
recogidas en el Informe de Fiscalización Selectiva de la Gestión
Financiera del Ente Público RTVE, ejercicio 1995.
2. La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas
acuerda trasladar el Informe de Fiscalización selectiva de la Gestión
Financiera del Ente Público RTVE, ejercicio 1995 a la Subcomisión
para el estudio de un nuevo modelo de televisión y radio, de
titularidad pública y cobertura estatal, a los efectos de dotar
al Ente Público Radiotelevisión Española (RTVE) de un marco
financiero estable y proponer las modificaciones del Estatuto de la
Radio y Televisión aprobado por la Ley 4/1980, por considerar que el
mismo pudiera constituir documentación fundamental para los trabajos
de dicha Subcomisión.
3. La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas
insta al Gobierno a presentar al Congreso de los Diputados el
desarrollo del modelo de Radiotelevisión Española que sea aprobado
por la Cámara de Diputados, como consecuencia del Dictamen emitido
por la Subcomisión para el estudio de un nuevo modelo de televisión y
radio, de titularidad pública y cobertura estatal, a los efectos de
dotar al Ente Público Radiotelevisión Española (RTVE) de un marco
financiero estable y proponer las modificaciones del Estatuto de la
Radio y Televisión aprobado por la Ley 4/1980, de 10 de enero, que se
consideren necesarias (núm. expte.: 154/16).
El desarrollo de este modelo será presentado al Congreso de los
Diputados en el plazo de un año desde la aprobación del Informe de la
Subcomisión, debiendo contener, entre otras cuestiones, las
siguientes:
1. Los fines, objetivos y funciones que cumplirá como Ente Público de
Radiotelevisión.
2. Estructura orgánica y funcional.
3. Plan financiero para la paulatina eliminación de su endeudamiento
y el modelo de financiación futuro.
4. Se insta al Tribunal de Cuentas a realizar una fiscalización
completa de los años 1996, 1997, 1998 y 1999.
5. Se insta al Gobierno a cumplir, de forma inmediata, las
recomendaciones del Tribunal de Cuentas recogidas en el Informe de
Fiscalización selectiva de la gestión financiera del Ente Público de
Radiotelevisión Española (RTVE) del ejercicio 1995.
Palacio del Congreso de los Diputados, 30 de noviembre de 1999.-El
Presidente, Josep Sánchez i Llibre.-El Secretario Primero, José
Acosta Cubero.
INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA GESTIÓN FINANCIERA DEL ENTE PÚBLICO
RTVE EJERCICIO 1995
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de la función
fisvalizadora en los artículos 2.a), 9 y 21.3a) de la Ley Orgánica 2/
1982, de 12 de mayo, y a tenor de los previsto en los artículos 12 y
14.1 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de
abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su
sesión de 29 de septiembre de 1998, el Informe de
Fiscalización de la gestión financiera del Ente público RTVE,
ejercicio 1995. Asimismo, de acuerdo con lo prevenido en el artículo
28 de la Ley de Funcionamiento, ha acordado su elevación a las Cortes
Generales, para su Informe al Gobierno correspondiente, a tenor de lo
dispuesto en el citado artículo.
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN ... 3
I.1 Iniciativa del procedimiento y ámbito de la fiscalización ... 3
I.2 Marco normativo ... 3
I.3 Esquema organizativo ... 4
I.4 Trámite de alegaciones ... 4
II. LA FINANCIACIÓN DEL GRUPO RTVE . 5
II.1 Estructura financiera de RTVE a 31 de diciembre de 1995 ... 5
II.2 Evolución histórica ... 5
II.3 Expectativas de futuro ... 8
II.4 La financiación de los sistemas públicos de radiodifusión en los
principales países europeos ... 8
III. LA GESTIÓN FINANCIERA DE RTVE EN 1995 ... 8
III.1 Análisis de los procedimientos utilizados ... 8
III.1.1 Sometimiento a la Ley de Contratos de las Administraciones
Públicas ... 8
III.1.2 Normativa interna ... 9
III.2 Análisis de las operaciones de financiación externa ... 10
III.2.1 Evolución de la financiación ajena ... 10
III.2.2 Representación contable ... 12
III.3 Operaciones con productos derivados.. 12
III.3.1 Operaciones vinculadas a la emisión de bonos de diciembre de
1992 ... 13
III.3.2 Operaciones vinculadas al préstamo sindicado Bank of America
de diciembre de 1993 ... 14
III.3.3 Operaciones vinculadas a la emisión de obligaciones serie A
de 1994 ... 14
III.3.4 Comentario general ... 15
III. III.4 Problemática del IVA ... 15
IV. CONCLUSIONES ... 16
IV.1 Respecto a la financiación del Grupo RTVE ... 16
IV.2 Respecto a la gestión financiera de RTVE ... 17
V. RECOMENDACIONES ... 17
- Relación de siglas y abreviaturas utilizadas en el Informe ... 17
- Índice de cuadros ... 17
I. INTRODUCCIÓN
I.1. Iniciativa del procedimiento y ámbito de la fiscalización
La fiscalización selectiva de la gestión financiera del Ente Público
Radiotelevisión Española, ejercicio 1995, se incluyó en el Programa
de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 1997, aprobado
por el Pleno en su sesión del 28 de noviembre de 1996, a iniciativa
del propio Tribunal.
Los objetivos del trabajo realizado, de acuerdo a las directrices
técnicas aprobadas por el Pleno el 20 de marzo de 1997, han sido los
siguientes:
1. Comprobación del cumplimiento de la normativa legal aplicable a
las operaciones realizadas en el ámbito de la gestión financiera del
Ente.
2. Comprobación de la adecuación de los estados contables
representativos de la gestión financiera a los
principios y criterios contables de aplicación a los mismos.
3. Verificación de la existencia y el funcionamiento efectivo del
control interno en el área de la gestión financiera.
4. Comprobación de la existencia de una adecuada planificación
estratégica de la gestión financiera, con especial incidencia en el
análisis de la evolución futura del endeudamiento, en orden a
determinar las necesidades de financiación y la previsión de su
cobertura.
5. Análisis de los presupuestos de tesorería y su realización, con
especial incidencia en el coste de los recursos captados y la
retribución de los disponibles, en orden a determinar su adaptación a
los principios de economía y eficiencia.
La fiscalización se ha realizado analizando todos los aspectos
necesarios para evaluar la gestión financiera desde la perspectiva de
la legalidad, de la eficacia y de la eficiencia. Se trata, pues, de
una fiscalización integrada, selectivamente orientada al área de la
gestión financiera.
El periodo fiscalizado se refiere al ejercicio 1995, sin perjuicio de
extenderse a momentos anteriores o posteriores cuando ha sido
necesario para alcanzar los objetivos marcados.
No se han presentado limitaciones a la realización del trabajo
fiscalizador, habiéndose recibido una colaboración adecuada por parte
de la Entidad.
I.2 Marco normativo
El Ente público Radiotelevisión Española (RTVE) tuvo su origen en la
Ley 4/1980, de 10 de enero, del
Estatuto de la radiodifusión y televisión, que lo configuró como el
órgano a través del cual se ejercerían las funciones que corresponden
al Estado como titular de los servicios públicos de radiodifusión y
televisión. Se estableció que el servicio público de radiodifusión se
gestionaría por las Sociedades estatales Radio Nacional de España
(RNE) y Radiocadena Española, esta última posteriormente absorbida
por la primera en el proceso de fusión establecido por el Real
Decreto 895/1988, de 20 de julio, mientras que el servicio público de
televisión se gestionaría por la Sociedad estatal Televisión Española
(TVE). La integridad del capital de dichas Sociedades estatales se
asignó al Ente público.
En dicho texto legal se configura, pues, un esquema de control global
del Grupo por RTVE, concebido como Entidad de Derecho público
sometida exclusivamente al Estatuto y sus disposiciones
complementarias, en el que se integran TVE y RNE, sociedades regidas
por el Derecho privado sin más excepciones que las recogidas en el
Estatuto.
En el ámbito organizativo, RTVE se estructuró a efectos de
funcionamiento, administración general y alta dirección en los
siguientes órganos: Consejo de Administración, Dirección General y
Consejos asesores de las Sociedades estatales. Estos últimos no se
han desarrollado hasta el momento de redacción del presente Informe.
Se previó en la Ley 4/1980 que las Sociedades estatales fueran
gobernadas por un Administrador único, condición que recaería en los
Directores de los medios designados por el Director general de RTVE,
previa notificación al Consejo de Administración.
En el ámbito presupuestario, el Estatuto estableció que el de RTVE se
ajustara a lo previsto en la Ley General Presupuestaria y que las
Sociedades estatales elaboraran presupuestos separados, que se
adjuntarían a los Generales del Estado, para su aprobación por las
Cortes Generales.
En el ámbito de la financiación, el Estatuto previó que RTVE se
financiase con cargo a los Presupuestos Generales del Estado y
mediante los ingresos y rendimientos de las actividades que
realizara. Para RNE previó que su financiación se efectuara mediante
subvenciones consignadas en los Presupuestos Generales del Estado e
ingresos comerciales propios. En el caso de TVE se delimitó la
financiación mediante subvenciones consignadas en los Presupuestos
Generales del Estado, la comercialización y venta de sus productos,
una participación limitada en el mercado de la publicidad y, en su
caso, mediante una tasa o canon sobre la tenencia de receptores.
En su disposición transitoria 4.ª, el Estatuto determinó la
integración, como servicios comunes adscritos a RTVE, de la red de
difusión, posteriormente desglosada e integrada en el Ente público
RETEVISION, del Instituto de Radio y Televisión Española (IORTV) y de
la Orquesta y Coros de RTVE.
I.3 Esquema organizativo
Desde la perspectiva de los objetivos del presente trabajo resulta
necesario efectuar una descripción del esquema organizativo seguido
por el Grupo RTVE, en
tanto constituye elemento esencial para la comprensión de los estados
financieros del Ente público.
El modelo legal descrito con anterioridad configura a RTVE como la
sociedad «holding» de RNE y TVE. Su plasmación organizativa decantada
a lo largo del tiempo, y en vigor en el ejercicio fiscalizado, se
basa en la acumulación entre las competencias del Ente de un conjunto
de funciones que superan las propias de una mera dirección
corporativa. Quizás la más peculiar sea la gestión comercial de TVE
incluyendo la venta de espacios publicitarios, gestión de derechos,
etc. Según este planteamiento, RTVE es el único facturador al mercado
de productos del Grupo, contabilizando entre sus adquisiciones la
realización de programas de radio y televisión que le facturan RNE y
TVE.
Como reiteradamente se ha señalado en anteriores Informes de este
Tribunal, la fijación del precio de cesión entre las Sociedades y el
Ente se realiza, no con criterios de precios de mercado, sino en
función del coste incurrido por las Sociedades estatales para la
producción de tales programas, medido en términos del conjunto de sus
gastos. A través de este procedimiento dichas Sociedades presentan
unos resultados equilibrados, traspasando al Ente la diferencia entre
la cifra de negocios y los costes globales del Grupo. Este sistema
comporta que las pérdidas se produzcan y acumulen en el Ente, que no
se ve sometido a las previsiones de la legislación mercantil vigente
respecto a reducciones obligatorias de capital o exigencia de
disolución, como ocurriría en el caso de que las pérdidas fueran
contabilizadas en sociedades anónimas, como RNE y TVE. Ello ha
permitido diferir en el tiempo la solución económica a través de
mecanismos financieros de soporte de las pérdidas acumuladas,
posibilitados por la naturaleza pública del Ente. Ahora bien, tal
planteamiento lleva aparejado costes tales como los que se derivan
del tratamiento de las operaciones intergrupo por Impuesto sobre el
Valor Añadido, que son analizados más adelante por su interés desde
la perspectiva de la financiación.
En cualquier caso es preciso señalar que, debido a tal esquema
organizativo y de funcionamiento, en las cuentas anuales de RTVE se
resume la problemática global del Grupo. Sus problemas de
financiación son consecuencia de los del conjunto de las actividades,
fundamentalmente las que se refieren a la televisión.
I.4 Trámite de alegaciones
Las actuaciones practicadas en el presente procedimiento fiscalizador
se han puesto de manifiesto al actual responsable y al que lo fue
durante el periodo fiscalizado del Ente público RTVE, a efectos de
que formulasen las alegaciones y presentasen los documentos y
justificaciones que estimaran pertinente.
Tras la solicitud y concesión de prórroga, se recibieron en plazo las
alegaciones formuladas por los servicios del Ente y trasladadas por
el Director Gerente del Grupo que se acompañan al presente Informe.
No ha formulado alegación alguna el que fue responsable del Ente
público durante el periodo al que se refiere la fiscalización.
Analizadas las alegaciones recibidas, se han incorporado al texto
cuantas modificaciones se han considerado necesarias en los casos en
que se han aceptado.
II. LA FINANCIACIÓN DEL GRUPO RTVE
II.1 Estructura financiera de RTVE a 31/12/95
La estructura financiera del Ente al cierre del ejercicio
fiscalizado, comparada con la del ejercicio anterior, se recoge
esquematizada en el siguiente cuadro:
Cuadro n.º 1 Estructura financiera de RTVE (En millones de pesetas)
Como se deduce del cuadro, la situación de RTVE es de quiebra
técnica, con unos fondos propios negativos por un importe cercano al
doble del valor de sus activos, compensados por una financiación
ajena próxima al triple del valor de sus activos y un fondo de
maniobra igualmente negativo. Esta situación es consecuencia de la
evolución histórica del Ente y para ser valorada es preciso tener en
cuenta las expectativas de futuro del mismo, como se hace a
continuación.
II.2 Evolución histórica
Desde su nacimiento en 1956, la televisión pública española se separó
del modelo de financiación generalizado entre las restantes
televisiones europeas que, con excepción de la BBC británica,
aparecieron entre 1949 y 1960. En todas ellas la financiación se
basaba en el establecimiento de tasas a pagar por los usuarios,
complementada en algunos casos con ingresos derivados de la emisión
de publicidad (Francia, Holanda, Italia y Alemania). El modelo
español se diferenció al hacer depender la financiación de la
publicidad, complementada por subvenciones con cargo a los
Presupuestos Generales del Estado.
Como ya se ha señalado, si bien el Estatuto de 1980 preveía la
posibilidad del establecimiento de tasas como forma de financiación
de TVE, dicha opción no se ha seguido hasta el momento presente,
observándose en el periodo posterior a su promulgación los siguientes
hechos históricos que han tenido efecto sobre la situación económica
del Grupo y, por ende, sobre las necesidades de financiación del
mismo:
- En 1983 se aprueba la Ley 46, de 26 de diciembre, reguladora del
Tercer Canal de Televisión, que autoriza
el funcionamiento de las televisiones autonómicas, rompiendo el
monopolio de TVE en el mercado de la publicidad a través de ese
medio.
- El 19 de mayo de 1989, mediante el Real Decreto 545, se aprueba el
Estatuto del Ente público RETEVISIÓN, que determina el traspaso, sin
contraprestación, por parte de TVE de la Red Técnica de Televisión.
El efecto económico de tal decisión supuso la sustitución de una
serie de gastos propios de explotación por el pago a RETEVISIÓN de
los servicios prestados, de acuerdo con las tarifas establecidas. Por
tanto, el efecto sobre la cuenta de resultados quedó determinado por
la diferencia entre dicha facturación y los gastos de explotación
anteriormente soportados. Según la estimación efectuada por el Plan
Estratégico para el Grupo RTVE 1996-2000, este efecto, para los
ejercicios reseñados, fue de la siguiente magnitud:
Cuadro n.º 2 Incremento de la facturación de RETEVISIÓN sobre los
gastos de explotación (En millones de pesetas)
- El 25 de enero de 1989, en aplicación de lo establecido en la Ley
10/1988, de 3 de mayo, de Televisión Privada y, de acuerdo con los
resultados del concurso público convocado por la Secretaría General
de Comunicaciones, comienzan las emisiones de las televisiones
privadas concesionarias de la gestión indirecta del servicio público
de televisión. En el texto de la Ley no se estableció ninguna
contraprestación económica a las entidades concesionarias. Es
indudable que la aparición de las televisiones privadas ha tenido una
gran trascendencia en los ingresos del Grupo RTVE, al introducir una
fuerte competencia por el mercado de la publicidad televisiva. La
evolución temporal de los ingresos publicitarios puede verse en el
siguiente cuadro:
Cuadro n.º 3 Evolución ingresos publicitarios (En millones de
pesetas)
Fuente: Observatorio audiovisual europeo. Anuario Estadístico 1997.
Como puede verse, la competencia de las televisiones privadas ha
reducido en términos absolutos los ingresos publicitarios en torno a
los 65.000 millonesde ptas. anuales, al disminuir en más de cuarenta
pun-
tos la cuota de mercado de TVE, pese a un incremento anual
acumulativo del gasto en publicidad televisiva del 3,8%.
La influencia de las decisiones adoptadas en la regulación del
mercado televisivo sobre la evolución económica del grupo RTVE puede
verse en la siguiente serie histórica 1981-1992:
Cuadro n.º 4 Evolución resultados Grupo RTVE 1981 -1992 (En millones
de pesetas)
Como se deduce del cuadro, la situación económica del Grupo conoció
una etapa de gran prosperidad en el periodo 1981-1989, con un
crecimiento de los ingresos del 23,3% anual acumulativo. El
crecimiento de los gastos en el mismo periodo se situó en una tasa
ligeramente inferior, el 22,4%, lo que permitió un fuerte crecimiento
de la cifra de beneficios. En 1990, coincidiendo con la entrada en el
mercado de las televisiones privadas, se produjo una radical
modificación del esquema anterior, con una reducción de los ingresos,
en el periodo 1989-1992, del 18,8% anual acumulativo. La reacción
ante esta reducción de ingresos se produjo con un ejercicio de
retraso, pues en 1990 el crecimiento de los gastos fue del 25%, si
bien en los dos ejercicios siguientes se consiguió su reducción, lo
que fijó la tasa anual acumulativa, para el periodo 1989- 1992, en un
crecimiento del 3,5%. La confluencia de ambas evoluciones determinó
la aparición y el crecimiento de la cifra de resultados negativos.
Este cambio en la evolución económica determinó la variación de la
estructura financiera del Grupo, que pasó de contar con importantes
excedentes colocados en el mercado a ser demandante de recursos, con
un endeudamiento importante y creciente. Así, se generaron
endeudamientos por importes de 22.244 y 73.080 millones de ptas. en
1991 y 1992, respectivamente, situando la cifra acumulada en 95.324
millones al cierre de este último ejercicio. Las Leyes de
Presupuestos Generales del Estado para 1992 y 1993 autorizaron
operaciones de crédito, a realizar por el Ente público y sus
Sociedades estatales, por importes, respectivamente, de 53.523 y
47.803 millones de ptas.
En este marco tuvo lugar la negociación y firma del Contrato Programa
entre el Estado y el Ente público RTVE de mayo de 1993, al que se ha
hecho referencia en anteriores Informes de este Tribunal. El citado
Contrato reguló las relaciones financieras entre el Estado y el Ente
público durante 1993, con la pretensión de constituir un medio que
posibilitara la elaboración de un plan estratégico
cuyo objetivo fuera el mantenimiento de una oferta viable de
radio y televisión públicas.
Entre los compromisos adoptados por el Ente destacan, para el objeto
del presente Informe, la determinación del cese de toda actividad
publicitaria por parte de RNE, lo que implicó su total dependencia de
la financiación del Estado, así como la obligación de impartir las
directrices necesarias para elaborar, antes de noviembre de 1993, el
plan estratégico del Grupo. Cabe señalar que, a la fecha de redacción
de este Informe, dicho plan estratégico no ha sido aprobado, a pesar
de haberse elaborado dos proyectos, presentados por dos equipos
directivos diferentes.
El compromiso fundamental adoptado por el Estado consistió en la
realización de las siguientes aportaciones económicas al Ente:
- 28.519 millones de ptas. para financiar las pérdidas de RNE, de la
Orquesta y Coros de RTVE y del IORTV.
- Un máximo de 3.285 millones de ptas. como subvención para
reestructuración de plantilla de RNE.
- Proposición en los Presupuestos Generales de 1994 de la asunción
por el Estado de deuda del Ente público, por importe de 31.114
millones de ptas., correspondientes a las pérdidas incurridas en 1992
por RNE, la Orquesta y Coros y el IORTV.
En cumplimiento de los compromisos contraídos, el Real Decreto Ley
12/1993, de 2 de julio, concedió un crédito extraordinario, aplicado
a subvencionar la explotación del Ente público, por el importe
previsto de 31.804 millones de ptas. Adicionalmente, el mismo texto
amplió la autorización concedida para la realización de operaciones
de crédito al Ente público y sus Sociedades durante 1993, hasta un
importe de 92.078 millones de ptas.
El esquema establecido en el Contrato Programa, que tuvo vigencia
para el ejercicio de 1993, tiene la importancia de introducir, por un
lado, una línea dejustificación de las aportaciones y, por otro, de
iniciar una práctica de actuación, la asunción de deuda, que se ha
continuado con posterioridad. Así, se justifican las subvenciones
como una ayuda al Ente público por las actividades que no generan
ingresos significativos: las de RNE, a la que se había excluido de
generar ingresos por publicidad, y las de la Orquesta y el IORTV.
Según esta filosofía, podría deducirse «a sensu contrario» la
exclusión de cualquier aportación a la actividad de televisión por
ser generadora de ingresos publicitarios de cuantía considerable. Por
otra parte, se inicia el proceso de asunción de deuda de RTVE por el
Estado que permite reducir la cifra de endeudamiento incurrido por el
Ente con la autorización gubernamental. Es de destacar que en el
Contrato Programa esta asunción de deuda se basaba en el mismo
criterio, al justificarse por el importe de las pérdidas producidas
en el ejercicio anterior por los órganos no generadores de ingreso.
Esta justificación ya no se efectúa en las posteriores asunciones de
deuda.
La Ley 21/1993, de 29 de diciembre de Presupuestos Generales del
Estado para 1994, en cumplimiento de loestablecido en el Contrato
Programa, determinó una
asunción de deuda por importe de 30.500 millones de ptas., al tiempo
que autorizaba operaciones de crédito por 80.872 millones de ptas. En
la línea descrita concedió subvenciones de explotación por 26.600
millones de ptas. La Ley 41/1994, de 30 de diciembre, de Presupuestos
Generales del Estado para 1995 autorizó operaciones de crédito por un
montante de 90.693 millones de ptas. y determinó una asunción de
deuda por el mismo importe, otorgando subvenciones por 26.300
millones de ptas.
La evolución de los resultados del Grupo, desde el momento en que
empiezan a producirse las pérdidas hasta el ejercicio objeto del
presente Informe, puede verse en el siguiente cuadro:
Cuadro n.º 5 Evolución resultados Grupo RTVE 1990 -1995 (En millones
de pesetas)
La evolución del endeudamiento, consecuencia del proceso continuado
de pérdidas, se refleja en el siguiente cuadro:
Cuadro n.º 6 Evolución endeudamiento Grupo RTVE (En millones de
pesetas)
Fuente: RTVE: «Evolución Presupuestos de Explotación e Inversiones de
1981 a 1996».
El análisis de ambos cuadros permite observar la dualidad de grandes
problemas que afectan al Grupo desde la perspectiva financiera.
Mientras que el primero destaca el desequilibrio estructural entre
los ingresos generados y los gastos incurridos, el segundo pone de
manifiesto cómo el mantenimiento de esa situación durante un periodo
prolongado de tiempo, al no afrontarse el problema económico y
recurrir a la vía financiera para aplazarlo, ha originado una
considerable acumulación de deuda.
La interrelación entre ambos aspectos del problema es estrecha, por
cuanto las cifras de pérdidas y del endeudamiento necesario para
financiarlas se ven incrementadas por los gastos financieros
provocados por el mismo endeudamiento. La evolución de tal magnitud
para el conjunto del Grupo en el periodo 1991-1995 se recoge a
continuación:
Cuadro n.º 7 Evolución gastos financieros (En millones de pesetas)
Pese a la importancia de los gastos financieros, no puede olvidarse
que el origen del problema radica en el citado desequilibrio
estructural entre ingresos y gastos, como se pone de manifiesto en el
siguiente cuadro, que recoge, para el conjunto del Grupo, las tasas
de crecimiento anual del total de ingresos, excluidas subvenciones,
y de los gastos no financieros.
Cuadro n.º 8 % Evolución anual de ingresos y gastos. Grupo RTVE
Como se observa, la reducción de ingresos no se ha visto compensada
con una paralela reducción de los gastos, aun sin tener en cuenta los
financieros. Destaca la situación en los ejercicios de 1992 y 1993 en
que, con una reducción acumulada del 36% de los ingresos, se produjo
un incremento acumulado del 9% de los gastos no financieros. Como se
ha señalado en anteriores Informes de este Tribunal, tal situación se
pretendió justificar por parte de los gestores en la necesidad de
efectuar incrementos considerables de gastos para obtener cuotas de
pantalla que permitieran garantizar un volumen de ingresos
suficientes, dada la inexistencia de una financiación pública estable
alternativa.
En resumen, la situación financiera de RTVE es consecuencia de un
proceso prolongado de pérdidas, que se eleva a un total acumulado de
413.294 millones de ptas. en el periodo 1990-1995, el cual da lugar a
un endeudamiento de financiación de 249.663 millones de ptas., pese a
que en el periodo considerado el Grupo ha recibido apoyos estatales
por importe global de 205.897 millones de ptas., de ellos 84.704 en
subvenciones de explotación y 121.193 en asunción de deuda.
Por otra parte, dado que el final de la serie temporal presentada de
endeudamiento puede originar confusión
respecto a la posterior evolución del problema, es preciso hacer
constar, con el carácter de hechos posteriores al periodo de la
fiscalización, que la cifra de endeudamiento prevista por el Ente
para finales de 1997 es de 444.124 millones de ptas., pese a la
concesión de subvenciones de explotación en 1996 y 1997 por un
importe total de 33.130 millones de ptas., y la asunción de deuda en
1996 por 110.693 millones de ptas.
II.3 Expectativas de futuro
La valoración de una situación de endeudamiento como la descrita
exige un análisis de las posibilidades de devolución de los recursos
ajenos obtenidos. Ello pasa por determinar la capacidad de generación
de recursos excedentes que puedan ser aplicados al servicio de la
deuda.
Como ya se ha señalado, en el momento de redacción del presente
Informe no se ha aprobado el plan estratégico previsto en el Contrato
Programa de mayo de 1993 que permitiera alcanzar el objetivo de
mantenimiento de una oferta viable de radio y televisión públicas,
con un plazo fijado para noviembre de 1993. No obstante, han sido
elaborados los proyectos de «Plan Estratégico del Grupo RTVE 1996-
2000» de diciembre de 1994 y de «Plan de Renovación de RTVE» de
diciembre de 1996. Al no haber sido aprobados por el Consejo de
Administración del Ente no tienen validez legal, pero pueden resultar
útiles por el diagnóstico que efectúan de la situación económica y
financiera del Grupo y por la estimación de su evolución futura, en
cuanto representan la expresión del conocimiento, por parte de los
equipos directivos, de la realidad del mercado y su previsible
evolución inmediata. Por otra parte, al tratarse de dos documentos
elaborados por dos equipos de dirección diferentes, las áreas de
coincidencia pueden resultar más reveladoras de un diagnóstico
certero.
En ambos casos existe una coincidencia respecto a la incapacidad del
Ente de generar recursos, no sólo para eliminar el endeudamiento sino
para evitar su crecimiento futuro. En ambos planes se parte de la
necesidad de asunción de la deuda acumulada por parte del Estado y el
establecimiento de un régimen subvencionador anual importante, una
vez que se hayan adoptado las medidas correctoras que se proponen.
Las peticiones de apoyo financiero del Estado contenidas en el Plan
de diciembre de 1994, para el periodo 1996-2000, consistían en
subvenciones de explotación por importe total de 364.103 millones de
ptas., subvenciones de capital por 4.799 millones y asunción de deuda
por 336.609 millones de ptas. Estas cantidades estimadas no incluían
las necesarias para financiar los gastos de reestructuración de los
recursos humanos del Grupo, al considerarlos indeterminados debido a
la negociación sindical pendiente. En definitiva, se planteaban
ayudas totales por importe de más de 705.511 millones de ptas., para
llegar en el año 2000 a una situación considerada normal, en la que
se deberían dotar subvenciones de explotación por importe estimado de
73.000 millones de ptas. anuales.
En el Plan de diciembre de 1996 resultan significativas las
estimaciones efectuadas acerca de la evolución inmediata de la
situación del Grupo en caso de no adoptar las medidas que propone.
Estima las pérdidas en el año 2000 en 189.802 millones de ptas. y en
el 2005 en 288.299
millones de ptas. Se prevé un endeudamiento a finales del año 2000,
en la hipótesis continuista, de 996.191 millones de ptas. y en el año
2005 de 2.280.884 millones de ptas. Igualmente el Plan considera que,
una vez resueltos por el Estado los problemas de la deuda acumulada y
de los costes de reestructuración del personal, el esquema de
financiación regular exigiría subvenciones de explotación estimadas
en 85.993 millones de ptas. anuales.
Como se ve, en ambos planes se coincide sobre la incapacidad del
Grupo para generar los recursos necesarios para atender la deuda
acumulada, así como para cubrir con ingresos propios los gastos
generados por la actividad. Es lo mismo que afirmar la incapacidad
del propio Grupo de evitar seguir generando incrementos del
endeudamiento.
II.4 La financiación de los sistemas públicos de radiodifusión en los
principales países europeos
Para situar el problema desde una perspectiva comparada, puede
resultar interesante considerar los datos básicos de financiación en
los principales países europeos. En general, es común la existencia
de sistemas públicos de radiotelevisión con un peso variable, pero
considerable, dentro del mercado. Como ya se señaló al analizar la
evolución histórica, España optó, desde el comienzo de la actividad
televisiva pública, por un mecanismo de financiación diferente al de
la mayoría de los países europeos, que históricamente han concedido
un peso importante a la financiación vía tasas pagadas por los
usuarios.
En 1995, España se sitúa claramente por encima del resto de los
países europeos en lo que se refiere a dependencia de los ingresos
comerciales, si bien es preciso tener en cuenta que, en el
tratamiento de los ingresos totales, no se consideran las asunciones
de deudas, al no integrarse en la cuenta de resultados. Dada la
diferencia entre las cifras, puede hablarse de un modelo propio de la
televisión pública española en cuanto a su dependencia de la
capacidad de generar recursos comerciales mediante la venta de sus
espacios publicitarios. Los problemas suscitados por la apertura del
mercado a la competencia han llevado a la adopción de medidas
puntuales de apoyo financiero en oposición al modelo estable de
financiación vía tasas que es típico de la mayoría de los países
considerados.
III. LA GESTIÓN FINANCIERA DE RTVE EN 1995
III.1 Análisis de los procedimientos utilizados
III.1.1 Sometimiento a la Ley de Contratos de las Administraciones
Públicas
Desde una perspectiva de legalidad, es preciso comenzar este análisis
partiendo del sometimiento del Ente a lo previsto por la Ley 13/1995,
de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, que
entró en vigor el 8 de junio. Antes de dicha fecha sera aplicable a
la actuación contractual de la Entidad lo establecido en la
disposición transitoria segunda del Reglamento General de
Contratación del Estado, y las Disposiciones 6/1993, de 15 de
diciembre, y 3/1994, de 1 de diciembre, que eran las normas internas
vigentes.
Como ya se ha señalado en anteriores Informes de este Tribunal,
inicialmente la Dirección General del Ente interpretó que le era
aplicable la Ley 13/1995 únicamente por lo previsto en el art.2 de la
misma, al no considerarse incluido entre los sujetos del apartado 3
del art.1. Esta interpretación fue cuestionada por la Intervención
Delegada en el Ente, que requirió informe de la Intervención General
de la Administración del Estado. Al decantarse dicho informe por la
integración del Ente en los supuestos del art.1, la Dirección General
sometió la cuestión a informe de la Dirección General del Servicio
Jurídico del Estado, que mantuvo la misma posición de sometimiento al
ámbito subjetivo de la Ley 13/1995, en informe de 12 de febrero de
1996. Ante esta situación, la Dirección General del Ente asumió la
posición mantenida por los órganos de la Administración, dictando la
Disposición 1/1996, de 1 de abril, sobre modificación del régimen de
compras y contratación en el Ente Público RTVE. Por tanto, en virtud
del proceso descrito de formación de la posición del Ente, durante
1995 no se aplicaron los mecanismos previstos en la citada Ley, que
hubieran debido ser puestos en funcionamiento a partir del 8 de
junio.
Con fecha 16 de enero de 1997 tuvo entrada en este Tribunal la
relación de contratos de importe superior a 25 millones de ptas.
celebrados durante el ejercicio de 1995 por el Ente. En lo que se
refiere al objetivo de la presente fiscalización, se relacionan 16
contratos de crédito o préstamo y uno de aseguramiento y colocación
de bonos, por un importe global de 134.113 millones de ptas. De
ellos, tienen fecha de adjudicación posterior al 8 de junio ocho
contratos de crédito o préstamo y el de aseguramiento y colocación de
bonos, por importe total de 47.113 millones de ptas. Se ha comprobado
la adecuación de la relación presentada a las operaciones
formalizadas en el ejercicio.
La totalidad de los contratos de préstamo, de acuerdo con la relación
presentada, se ha adjudicado por el sistema de contratación directa,
al considerar el Ente que no estaba incluído en el ámbito subjetivo
de aplicación de la Ley 13/1995 y que estos contratos tenían
naturaleza privada.
III.1.2 Normativa interna
El análisis de los procedimientos internos aplicados en el ejercicio
de 1995 pone de manifiesto una falta de normativa detallada en el
ámbito de captación de financiación ajena. Se observa retraso en la
adaptación de la normativa a la variación producida en la actividad
financiera. Como se ha señalado, el Ente ha pasado de gestionar la
colocación en el mercado de amplios excedentes a ser fuertemente
demandante de recursos a partir de 1991. Pese al tiempo transcurrido,
no se ha elaborado una detallada normativa de funcionamiento que
establezca adecuadas normas de control interno para el proceso de
selección y adjudicación de las operaciones financieras formalizadas.
Como reiteradamente ha puesto de manifiesto la Intervención Delegada
en el Ente, esta carencia dificulta las posibilidades de un control
posterior, al no existir información suficiente para poder juzgar la
actuación realizada.
Los servicios del Ente elaboran una detallada previsión anual de
tesorería con un seguimiento adecuado de
la misma, actuación absolutamente necesaria, ya que la magnitud de
las necesidades tesoreras obliga a una labor constante de captación
de recursos para cubrir el déficit básico entre cobros y pagos y
atender a la refinanciación de la deuda acumulada, debido a la falta
de solución definitiva del problema financiero.
No obstante, se puede afirmar la inexistencia de un auténtico plan
financiero. El documento presentado por los servicios del Ente con
tal nombre es sólo una declaración general de intenciones acerca de
las operaciones a realizar, sin excesiva cuantificación de sus
características, costes y efectos globales sobre la cuenta de
resultados. Sin embargo, se debe reconocer que la ausencia de un
esquema de financiación estable dificulta la elaboración de tales
planes, al carecer de un marco general a largo plazo sobre el cual
poder basarlos.
En el proceso de preparación y adjudicación de los contratos, la
interpretación adoptada por el Ente se basaba en distinguir entre dos
tipos de operaciones: las de mercado abierto y las bilaterales. Las
primeras comprenderían los préstamos sindicados y las emisiones de
bonos y obligaciones. En ellas se realizaba, según las indicaciones
de los servicios correspondientes, un proceso de invitación a un
numeroso grupo de entidades que permitía una recepción formal de
ofertas que, analizadas en términos de coste y beneficio, daban lugar
a la propuesta de decisión a adoptar por los órganos colectivos
correspondientes. Frente a esta alternativa, las operaciones de
préstamos y créditos bilaterales, los pagarés a corto plazo y las
colocaciones privadas en bonos o préstamos se negociaban de forma
bilateral y singular con cada una de las entidades interesadas. Ello
se justificaba en la voluntad de mantener una relación duradera, con
un proceso de negociación de precios y condiciones, en el que no sólo
se consideran las específicas de la operación sino otras posibles
contraprestaciones por parte del Ente en el terreno de lo que se
denominan compensaciones bancarias.
Es preciso señalar que de tales procesos de negociación y elección no
existen registros indubitados que permitan conocer las ofertas
efectivamente presentadas, ni los razonamientos que se utilizan para
optar por las distintas alternativas. En este sentido, es de destacar
que no ha sido posible obtener actas formales de las reuniones de las
Mesas de Tesorería celebradas durante el ejercicio. Evidentemente,
hay que tener en cuenta que las necesidades de financiación del Ente
son de tal magnitud que el conseguir cubrirlas a lo largo del año
supone una dura carga de trabajo, y que el mercado en el que se opera
goza de una transparencia y eficiencia relativamente elevadas en
comparación a otros mercados de habitual contratación en el Sector
público. En sentido contrario, las fluctuaciones que en el mismo se
producen son de gran relevancia, las opciones que ofrece son amplias
y sofisticadas y los volúmenes de dinero que se manejan son muy
considerables.
Por todas estas razones, sería conveniente una mejora de los
mecanismos de control del proceso de preparación y adjudicación, que
quedaran suficientemente registrados de forma que permitieran mayores
posibilidades de control «a posteriori».
En el sistema de control contable destaca su baja calidad, ya que se
carece, en el ámbito de la actividad objeto de la presente
fiscalización, de un sistema integrado de
información que incorpore la contabilización como un elemento
adicional al control administrativo. Por el contrario, se parte de un
planteamiento dual, con un esquema de control administrativo
gestionado por el departamento financiero que ofrece datos que son
vertidos posteriormente en el sistema contable, exigiendo mecanismos
de conciliación interna entre ambos sistemas.
Adicionalmente, el sistema informático de control administrativo
utilizado es el diseñado inicialmente para la gestión de la
colocación de excedentes de tesorería. Su utilización obliga a
efectuar ajustes y limita las posibilidades de información y control.
El tiempo transcurrido desde que se produjo el cambio fundamental en
la situación financiera se considera suficiente para contar con
mecanismos informáticos concebidos para la utilización actual que de
ellos se hace y no seguir utilizando medios diseñados para un
propósito radicalmente diferente.
Por otra parte, el sistema contable está particularmente poco
desarrollado, con una serie de prácticas como la acumulación de
operaciones en un solo asiento o la carencia de dimensión en los
bloques de información que impiden definir totalmente las operaciones
contabilizadas.
En este sentido, es esencial una mejora de los medios que
deben ir, como se deduce de la anterior exposición, hacia el
establecimiento de un sistema integrado único de control, que
incorpore la información necesaria para la gestión, generando, de
forma automática, la contabilización pertinente de las operaciones
efectuadas.
El escaso desarrollo de los medios señalados contrasta con la
magnitud de las operaciones realizadas y el nivel de sofisticación de
las mismas, como se verá a continuación.
III.2 Análisis de las operaciones de financiación externa
III.2.1 Evolución de la financiación ajena
La evolución de la estructura de la financiación ajena se pone de
manifiesto en el siguiente cuadro, que permite efectuar el análisis
desde dos perspectivas: por un lado, la de legalidad en cuanto al
cumplimiento de la normativa contenida en la Ley de Presupuestos
Generales del Estado para el ejercicio 1995 y, por otro, la del
análisisfinanciero y económico.
Cuadro n.º 9 Evolución de la financiación ajena (En millones de
pesetas)
A) Sometimiento a la Ley de Presupuestos Generales del Estado
La Ley de Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio 1995
incorporaba dos mandatos referidos a la financiación de RTVE: la
asunción por el Estado de deuda de RTVE y el límite de endeudamiento
permitido al Ente.
A.1) Asunción de deuda por el Estado
Como se ha indicado, con motivo de la firma del Contrato Programa de
mayo de 1993 se inició un proceso de asunción de deudas de RTVE por
parte del Estado, que se reconoció en los Presupuestos Generales del
Estado para 1994 y 1995, y que continuó en la prórroga del
Presupuesto para 1996.
Esta práctica permite al Estado efectuar un apoyo financiero al Ente,
dilatando en el tiempo su efecto sobre el déficit en tanto en cuanto
se asuma deuda a largo plazo, dado que la imputación presupuestaria
de la deuda asumida se realiza en el momento de exigencia de los
correspondientes pagos, por intereses y principal, que se deducen del
calendario establecido en el contrato regulador de las operaciones
asumidas.
El anexo V de la Ley de Presupuestos para 1995 estableció el detalle
de las operaciones que serían objeto de asunción, que coincide
plenamente con la relación que se incorpora en la columna
correspondiente del cuadro anterior.
No ha sido posible deducir qué criterios se han utilizado para la
selección de las operaciones concretas, distintos del mero cuadre
numérico de la cifra global. Así, no se observa la existencia de
criterios de selección por el plazo de reembolso, ni por la opción
entre tipo fijo o variable, ni por la cuantía del tipo, ni por la
alternativa entre moneda española y extranjera. Aparentemente, no han
sido considerados los efectos sobre la cuenta de resultados del Ente
y sobre el perfil de sus necesidades tesoreras a la hora de
seleccionar las operaciones concretas, sin que quepa deducir que ello
haya redundado en una posición más favorable para el Tesoro.
A.2) Límite máximo de endeudamiento
La Ley de Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio 1995
autoriza un límite máximo de endeudamiento para el Ente de 90.693
millones de ptas., cifra que coincide con la de asunción de deuda.
Define esta norma la limitación acordada señalando que «Esta cifra se
entenderá como incremento neto máximo de la posición deudora a corto
y largo plazo entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 1995, una
vez deducida la asunción de deuda por el Estado prevista para dicho
ejercicio».
En el cuadro de evolución de la financiación ajena se observa que tal
límite, medido en los términos que en el mismo se detallan, ha sido
ligeramente superado al elevarse la cifra a 91.258 millones de ptas.
Esta cifra se reduciría hasta 90.703 millones de ptas. en el caso de
no considerar los intereses devengados como componente de la cifra de
endeudamiento, solución que no resulta acorde con la normativa
contable vigente.
La concesión de autorización para el endeudamiento constituye un
elemento esencial a la hora de la valoración
del riesgo por parte de las entidades financieras prestamistas.
En la práctica totalidad de los contratos formalizados, estas
entidades exigen la certificación de encontrarse dentro de los
límites de autorización. El fenómeno es importante, ya que tal
proceso de autorización es considerado como una forma de cuasi aval
al posibilitar la concesión de recursos cuantiosos a un Ente con una
situación de quiebra técnica. Ello determina una realidad de especial
trascendencia, si se considera que a través de tal mecanismo el
Estado está concediendo una forma «sui generis» de garantía, puesto
que las operaciones resultan especialmente interesantes para las
entidades financieras, que incrementan los tipos de interés
aplicables con una prima de riesgo, cuando el riesgo real es muy
reducido, si se acepta la implicación del Estado en el cumplimiento
por el Ente de sus compromisos financieros.
B) Análisis económico financiero
A lo largo de 1995 se ha producido un acortamiento del plazo de la
financiación, al pasar el largo plazo de representar el 86% del total
del endeudamiento a finales de 1994, a representar un 70% en el
cierre de 1995. Si se considera la estructura de vencimientos se
observa el mismo efecto, como puede verse en el siguiente cuadro:
Cuadro n.º 10 Estructura de vencimientos (En porcentaje sobre el
total)
Para el análisis, tanto de tipo de interés fijo o variable como de la
moneda de denominación del endeudamiento, es preciso tener en cuenta
que las condiciones iniciales del mismo pueden ser modificadas a lo
largo del tiempo mediante la utilización de productos derivados.
Adicionalmente, algunas de las operaciones de crédito concertadas
tienen el carácter de multidivisas, lo que implica la posibilidad de
ir optando a lo largo de la vida del préstamo por denominarlo en
distintas divisas, con el correspondiente efecto sobre los tipos de
interés y el riesgo de cambio de moneda. Por lo tanto, a la hora de
analizar la estructura de la financiación atendiendo a los
indicadores utilizados se han de tener en cuenta no las condiciones
iniciales, que son las reflejadas en el cuadro de evolución, sino las
del momento de referencia, según las operaciones de derivados
vigentes.
De acuerdo con ello, y teniendo en cuenta que el conjunto de las
operaciones a corto, salvo los pagarés, se encontraban sometidas a
cambio variable y que se habían formalizado operaciones de permuta
financiera (en adelante «swaps») de tipos de interés sobre parte de
las emisiones de obligaciones de 1994 serie A y la totalidad de los
bonos de 1992, así como de la totalidad del crédito sindicado en
pesetas del Bank of America y del sindicadoen yenes con Chemical Bank
como agente, la distribu-
ción entre tipo fijo y variable evolucionó como se detalla en el
siguiente cuadro:
Cuadro n.º 11 Distribución del endeudamiento según tipo de interés
(En porcentaje)
Como puede verse en el cuadro n.º 9, de evolución de la financiación
ajena, el proceso de asunción de deuda afectó, en mayor proporción, a
operaciones a tipo fijo, determinando una reducción relativa de la
exposición a esa modalidad de tipo de interés.
Por lo que se refiere a la denominación de la deuda, el crédito que
tenía como agente al Chemical Bank por importe de 12.900 millones de
ptas., con vencimiento en 17 de agosto del 2003, que estaba
denominado inicialmente en yenes japoneses, fue objeto de un contrato
de permuta financiera, por el cual se sustituyeron las consecuencias
económicas y financieras de las deudas a plazo en yenes japoneses y a
tipo de interés fijo por las propias de una deuda en pesetas a tipo
de interés variable. Este crédito fue asumido por el Estado,
asumiendo igualmente el contrato de permuta financiera. De acuerdo
con ello, no se produce modificación en la distribución del
endeudamiento atendiendo a las divisas de denominación, por cuanto se
mantiene únicamente un crédito en marcos alemanes cuya variación es
debida a las diferencias de cambio. Ha sido práctica común, en las
cercanías de los pagos en marcos, formalizar operaciones de opción
sobre el marco que permitieran mantener el coste estimado por tal
concepto.
Las nuevas operaciones formalizadas durante el ejercicio en el ámbito
del largo plazo presentan una tendencia a la reducción de los
diferenciales sobre el tipo de referencia. Este diferencial es el que
mide el nivel de riesgo que las entidades suministradoras de la
financiación conceden a la entidad prestataria. Por ello, tal
tendencia debe ser valorada como una mejora de la capacidad
negociadora del Ente ante sus proveedores de financiación.
III.2.2 Representación contable
Se ha analizado el tratamiento contable del conjunto de operaciones
financieras realizado durante el ejercicio desde la perspectiva de su
integración en las cuentas anuales correspondientes, tanto en el
ámbito de las cuentas representativas de las posiciones en balance,
como desde la imputación de gastos financieros en la cuenta de
resultados. Del análisis efectuado se observa, en general, su
adecuación a la normativa general aplicable, salvo por lo que se
refiere a los siguientes aspectos:
- Se han compensado gastos de formalización de deudas con ingresos
por importe de 675 millones de ptas. Este incumplimiento del
principio contable de no compensación ha permitido no superar la
cifra de gasto total inicialmente presupuestada.
- El Ente compensa los ingresos y gastos derivados de las operaciones
de «swaps» de tipos de interés, integrando su saldo neto en la cuenta
de gastos financieros. Ello determina un efecto de reducción o
incremento de los mismos en función del resultado neto de la
operación de derivados. Esta práctica es contraria al principio de no
compensación del vigente Plan General de Contabilidad. Ahora bien,
conviene tener en cuenta que dicho Plan no previó las operaciones de
derivados, que sí han sido tratadas, desde una perspectiva contable,
por otros Organismos de supervisión y control de Entidades
Financieras. Así, tanto el Banco de España como la Dirección General
de Seguros aceptan una contabilización que compense los gastos e
ingresos e integre su saldo en la cuenta de gastos cuando la
operación de derivados esté vinculada a una operación financiera.
Parece razonable aceptar que, al tratarse de derivados que tienen por
objeto modificar el perfil financiero de una operación subyacente, se
compensen los efectos para llegar a un coste financiero neto después
de las operaciones de derivados. De aceptarse la aplicación analógica
al caso presente, el problema se plantearía en el caso de las
operaciones de derivados, inicialmente realizadas en vinculación a
una operación subyacente, que posteriormente son asumidas por el
Estado sin asumir los derivados vinculados. En este supuesto resulta
de más difícil justificación la compensación de ingresos y gastos.
III.3 Operaciones con productos derivados
Como se ha señalado, el Ente ha operado en el mercado de productos
derivados, especialmente en el ámbito de los «swaps» de tipos de
interés. Dada la relativa novedad de tal actividad y los problemas
que en el ámbito del control pueden plantearse con su utilización se
ha examinado con detalle la operatoria seguida.
La variabilidad en el tiempo de los tipos de interés, que caracteriza
a los mercados financieros, ha determinado la aparición del concepto
de riesgo de tipo de interés. Al no estar perfectamente determinada
la evolución futura de los tipos, la adopción de una posición deudora
reduzcan en el futuro, lo que determina un potencial coste de
oportunidad. Como posible cobertura, el mercado ha ido implantando
prácticas y figuras nuevas de las que la más común ha sido el
sometimiento de los contratos a tipo variable. En el caso de optar
por tal alternativa, la elección tanto de los plazos como de los
tipos de referencia todavía determina una exposición al riesgo de
tipos, además del coste de oportunidad por la posible evolución
posterior del mercado que sitúe el tipo variable por encima del tipo
fijo al que se podría haber optado en el momento de concertar la
operación.
En la misma línea se sitúa la aparición de los mercados organizados
de productos derivados. Este tipo de operaciones consisten en
acuerdos mediante los cuales, sobre un principal acordado que es el
nominal teórico, una de las partes se compromete a pagar a la otra,
en una serie de vencimientos, un tipo de interés determinado,
percibiendo de la otra parte un tipo de interés diferente en una
serie de vencimientos igualmente prefijados. La práctica más habitual
es la seguida por el Ente y consiste en intercambiar tipos fijos y
variables.
En la operatoria en este mercado caben distinguir dos grandes tipos
de operaciones. La más primaria es la que persigue sustituir las
posiciones adoptadas en virtud de una operación financiera anterior a
la formalización del «swap». Se trata, por tanto, de una operación de
derivados vinculada con una operación subyacente de idéntica vigencia
temporal. El resultado en este tipo de operaciones vendrá determinado
por la modificación que se consiga de las obligaciones de la
subyacente en virtud de la operación de derivados con ella vinculada.
El otro tipo de operación es la especulativa pura, en la que se
apuesta por una determinada evolución de los tipos, corriendo el
riesgo de acierto o fallo en la estimación. En estas operaciones el
resultado viene determinado por el saldo de la liquidación entre las
posiciones deudoras y acreedoras.
En el caso del Ente, las operaciones de «swap» se realizan como
complemento a una operación subyacente anterior, con el objetivo de
modificar las obligaciones adquiridas en un intento de optimizar la
gestión financiera. Ahora bien, como ya se ha señalado, el esquema de
asunción de deudas, si no lleva aparejada la asunción por el Estado
de los «swaps» vinculados, produce el efecto de mantener «swaps» que
no están vinculados a una operación subyacente previa a ellos, como
puede verse en el análisis detallado de las operaciones vivas durante
el ejercicio de 1995, que se realiza a continuación.
III.3.1 Operaciones vinculadas a la emisión de bonos de diciembre de
1992
La emisión se realizó por importe de 15.000 millones de ptas. con la
obligación de reembolso en el plazo fijado y pago de un interés anual
del 12,5% del principal con vencimiento anual, comenzando el 17 de
diciembre de 1993.
El 25 de noviembre de 1992 se formaliza una primera operación de
«swap», con un nominal teórico del mismo importe que la emisión,
situación que se repite en los restantes «swaps». Con estas
operaciones, la otra parte se obliga a pagar a RTVE anualmente el
tipo fijo del 12,5% y, en contraprestación, ésta se obliga a pagar
semestralmente el tipo MIBOR a 6 meses más un diferencial de 75
centésimas de punto porcentual.
Cuadro n.º 12 1
Flujos de intereses después del primer «swap» (En porcentaje)
1)
esquemática para facilitar su comprensión. Se ha tenido en cuenta la
equivalencia financiera entre los distintos periodos para los
diferenciales cuando se comparan con tipos fijos.
Como puede verse en el cuadro, se ha producido una sustitución en las
obligaciones del Ente que, a partir de ese momento, compensa sus
obligaciones de pago a los bonistas con su derecho al cobro en virtud
del «swap» y resulta obligado al pago de un interés variable. Se ha
sustituido la exposición al tipo fijo por el sometimiento al
variable.
Esta situación se mantiene hasta septiembre de 1993, en que se
formaliza una nueva operación con entrada en vigor en el vencimiento
correspondiente a 17 de junio de 1994. El Ente adquiere el derecho a
percibir en el futuro el tipo MIBOR a seis meses, estando obligado a
pagar el tipo fijo del 4,20% semestral.
Cuadro n.º 13 Flujos de intereses después del segundo «swap» (En
porcentaje)
(1) Según la equivalencia financiera del diferencial.
Como puede verse en el cuadro, el efecto de este «swap» es volver a
la posición de tipo fijo, pero con una reducción respecto al tipo de
interés inicialmente fijado.
Esta situación se mantiene hasta la formalización de un tercer «swap»
con efectos al vencimiento de 17 de diciembre de 1994, en virtud del
cual se produce de nuevo la sustitución de tipo fijo por variable
pero con un diferencial inferior al anteriormente conseguido, como se
observa en el siguiente cuadro:
Cuadro n.º 14 Flujos de intereses después del tercer «swap» (En
porcentaje)
(1) Según la equivalencia financiera del diferencial.
Posteriormente, con efecto de 1 de enero de 1995 se produce la
asunción por el Estado de la emisión de bonos subyacente al conjunto
de las operaciones de «swap» efectuadas, sin que se asuman dichas
operaciones. Desde el punto de vista del Ente, la asunción de la
operación supone un flujo positivo por el importe de los intereses a
pagar en el resto de la vida de la emisión, como se representa en el
siguiente cuadro. Al desaparecer la operación subyacente las
operaciones de «swap» dejan de ser correctoras de las condiciones
económicas de aquélla para convertirse en unas operaciones
financieras por sí mismas.
Cuadro n.º 15 Flujos de intereses después de la asunción de deuda (En
porcentaje)
(1) Según la equivalencia financiera del diferencial.
El Ente queda en una posición que se denomina abierta, por cuanto
implica un nivel de riesgo, al percibirse interés fijo anual del
11,775% y estar obligado a pagar interés variable, en este caso MIBOR
a seis meses más un diferencial de 0,70 puntos.
Para evitar esa situación se formaliza otra operación de «swap» que
entra en vigor en el vencimiento correspondiente a 17 de junio de
1996, en virtud de la cual se percibe tipo variable, en este caso
MIBOR a seis meses, y se paga interés fijo, en este caso el 10,12%
anual.
Cuadro n.º 16 Flujos de intereses después del cuarto «swap» (En
porcentaje)
(1) Según la equivalencia financiera del diferencial.
Ello determina el cierre de la operación, al desaparecer totalmente
el riesgo al estar en una posición final de tipo fijo. Como quiera
que el tipo fijo definitivo a pagar es inferior al que resulta del
conjunto de operaciones reseñado, esta posición cerrada es positiva,
generando resultados positivos para el Ente.
III.3.2 Operaciones vinculadas al préstamo sindicado Bank of America
de diciembre de 1993
La operación de crédito se realizó por un importe inicial de 16.393
millones de ptas. con un tipo de interés variable basado en el LIBOR,
índice de referencia del mercado de Londres, para operaciones en
pesetas a tres meses de plazo, con un diferencial de 30 centésimas de
punto porcentual.
Cuadro n.º 17 Flujos de intereses de la operación (En porcentaje)
(1) Según la equivalencia financiera del diferencial.
El cuadro se ha desarrollado únicamente hasta el final del periodo de
fiscalización, al no tener variación en el resto del periodo
inicialmente previsto para la operación subyacente.
Como puede verse en el cuadro, se realizaron dos operaciones de
intercambio, ambas con un nominal teórico igual al importe total de
la emisión. En virtud de la primera se sustituyó el tipo variable por
un fijo del 7,735% anual aplicable trimestralmente. Dicha operación
entró en vigor con ocasión del primer vencimiento del préstamo
subyacente y se extendía a la totalidad de su periodo de vigencia.
Con entrada en vigor un semestre después del primer vencimiento e
igual vigencia temporal, se produjo una nueva operación que sustituyó
un tipo fijo del 8,325% anual por variable denominado en LIBOR a tres
meses sin diferencial. Por las diferencias obtenidas en los tipos
fijos se consiguió la conversión a uno variable con un diferencial
negativo de 30 centésimas de punto porcentual, mejorando la posición
inicial.
Con fecha 1 de enero de 1995 se produjo la asunción por el Estado de
la operación subyacente, sin asumir las operaciones de «swap»
vinculadas con ella. Ello determinó una posición cerrada marcada por
un diferencial positivo entre tipos fijos por importe del 0,59% anual
sobre el nominal teórico de 16.393 millones de ptas.
III.3.3 Operaciones vinculadas a la emisión de obligaciones serie A
de 1994
La operación subyacente se formalizó por un importe de 20.500
millones de ptas. a un tipo de interés fijo anual del 9%, con
vencimiento en 20 de diciembre de 1999. Se efectuó una primera
operación de «swap» con entrada en vigor en el vencimiento de 20 de
diciembre de 1994, en virtud de la cual se sustituía el tipo fijo por
uno variable en base MIBOR a seis meses, con un diferencial negativo
de 1,405 puntos porcentuales. La operación de «swap» tenía como
nominal teórico un importe de 15.000 millones de ptas., no cubriendo,
por tanto, la totalidad del principal de la operación subyacente. Con
posterioridad, y con entrada en vigor en el vencimiento inicialmente
previsto, se modificó dicha operación por otra que básicamente
consistía en la sustitución del tipo de referencia, que pasó de ser
semestral a trimestral, y en el que el diferencial en el tipo
variable se trasladó al tipo fijo, teniendo en cuenta la equivalencia
financiera del traspaso. Al contrario que en los casos anteriores,
las dos operaciones no se acumulan, sino que el saldo es el resultado
de la suma algebraica de las condiciones de la operación subyacente y
el «swap» modificado.
Cuadro n.º 18 Flujos de intereses de la operación (En porcentaje)
(1) Según la equivalencia financiera del diferencial.
Como puede verse en el cuadro, a consecuencia de la operación se ha
traspasado la carga de interés fijo a variable con un diferencial muy
favorable.
III.3.4 Comentario general
La realización de este tipo de operaciones, en cuanto suponen la
utilización de un mecanismo disponible para la mejora de la gestión
financiera, debe ser considerada de forma positiva, especialmente
porque la adaptación a los cambios que se producen en los mercados no
es típica de actuaciones en el Sector público.
Ahora bien, es preciso señalar que los procedimientos seguidos en
este ámbito adolecen de los mismos defectos apuntados para el
conjunto de la gestión financiera. La naturaleza de estas operaciones
exige, aún más si cabe, la aplicación estricta de mecanismos de
control interno, por el componente de riesgo patrimonial que
comportan. La exigencia del máximo rigor en el proceso de
autorización de las operaciones y la documentación de las mismas, con
expresa constancia de los informes técnicos que las justifiquen, son,
en este caso, requisitos ineludibles para un adecuado control tanto
interno como externo.
Dentro de la gama de posibles actuaciones en los mercados de
derivados, destaca positivamente la política seguida por el Ente,
limitándose a aquellas operaciones vinculadas con una subyacente de
financiación.
La problemática planteada por la asunción posterior por el Estado de
operaciones que tienen vinculadas operaciones de derivados, en tanto
estas últimas no sean también asumidas, exige el inmediato cierre de
las mismas con desaparición de cualquier posición de riesgo, cuya
incompatibilidad ya ha sido señalada. Esta ha sido la actitud seguida
por el Ente, si bien en algunos casos con un cierto retraso en la
ejecución, que debería tratarse de evitar en el futuro.
El conjunto de operaciones ha generado resultados positivos, lo cual
no debe ser el único elemento de valoración de las mismas, por cuanto
es preciso asumir que en toda operación de riesgo es razonable
aceptar consecuencias puntuales negativas, siempre que se produzcan
en función de decisiones fundadas en criterios técnicos.
Las operaciones realizadas han tenido escasa importancia dentro del
conjunto de recursos captados con exposición al riesgo de tipos de
interés, y los resultados alcanzados son de escasa relevancia en
comparación con el total de gastos financieros devengados por el
Ente.
Destaca la contratación de operaciones de derivados desde el mismo
nacimiento de la operación principal subyacente, ya que podría
considerarse más adecuado diseñar esta última directamente al tipo
que resulta del intercambio conseguido mediante la formalización del
derivado. Tal proceder tiene justificación en el caso de emisiones de
renta fija, mercado en el que resulta poco habitual la aceptación por
los inversores del tipo variable. Por ello, si se considera
conveniente utilizar dicho mercado como alternativa sin querer
soportar el riesgo que el tipo fijo comporta, es necesario utilizar
dicha vía. Ahora bien, tal razonamiento no es aplicable a los casos
observados de operaciones de crédito con formalización de operaciones
de derivados con efectos desde el mismo momento de su constitución.
III.4 Problemática del IVA
Como ya se ha señalado en la Introducción de este Informe, el esquema
organizativo del Grupo determina una problemática de tratamiento del
Impuesto sobre el Valor Añadido que tiene trascendencia desde el
punto de vista financiero.
Desde 1986 se traspasó al Ente público la gestión y contabilización
de los ingresos comerciales de sus Sociedades anónimas, por lo que, a
partir de entonces, éstas se financian mediante la facturación que
realizan al Ente por la producción de los programas que constituyen
la base de la facturación publicitaria.
En el Contrato Programa de mayo de 1993 se estableció la supresión de
publicidad en las emisiones de RNE, y en compensación se fijó una
subvención del Estado por el importe de los gastos incurridos por
dicha Sociedad. Aunque el Contrato Programa finalizó su vigencia en
ese año, con posterioridad se ha seguido estableciendo en los
Presupuestos Generales de cada ejercicio una subvención por el mismo
concepto.
Como en reiteradas ocasiones han puesto de manifiesto diferentes
Informes de este Tribunal, el criterio de fijación del precio de
transferencia de las Sociedades anónimas al Ente ha venido
determinado por el precio de coste y no por el de mercado.
La utilización de este criterio se ha justificado por parte del Ente
en virtud del art.18.5 de la Ley 30/1985, que se corresponde con el
art.79.5 de la vigente Ley del Impuesto, Ley 37/1992, de 28 de
diciembre. La utilización de tal criterio merece la reiteración de
los comentarios ya efectuados en anteriores Informes:
- La normativa del vigente Plan General de Contabi-lidad ha impuesto,
taxativamente, el predominio de los criterios contables sobre los
fiscales a la hora de la elaboración de las cuentas anuales, con
sometimiento al principio de imagen fiel.
- La interpretación de la normativa fiscal resulta particularmente
forzada, por cuanto el artículo citado prevé el supuesto radicalmente
contrario, de operaciones realizadas entre sociedades vinculadas a
precios notoriamente inferiores a los normales en el mercado. La
situación es precisamente la opuesta: precios muy superiores a los
normales del mercado.
Por otra parte, la no emisión de publicidad por parte de RNE podría
ser interpretada en forma que determinara la inadmisión de la
deducibilidad del IVAsoportado por el Ente, en virtud de las
adquisiciones de programas realizados por dicha Sociedad, en tanto se
trata de adquisiciones de bienes o servicios que no se afectan
directa y exclusivamente a la actividad empresarial de RTVE.
Se ha excluido la posibilidad de asignar directamente las
subvenciones a la Sociedad anónima, lo que evitaría esta fuente de
problemas. En ese caso se reducirían los ingresos y gastos del Ente
por el importe, respectivamente, de la subvención y la adquisición de
programas, mientras que en RNE se produciría la sustitución del
ingreso obtenido por la cesión al Ente por la percepción directa de
la subvención. Tal fórmula representaría la desaparición de la
problemática del IVA, pero tendría como consecuencia el
tratamiento del soportado como coste adicional, al no ser posible su
deducción. Fuera de dicha consideración, la fórmula alternativa
conseguiría igualmente el efecto obtenido con la utilizada de no
acumulación de pérdidas en RNE, evitando la entrada en juego de las
normas de la Ley de Sociedades Anónimas relativas a pérdidas
acumuladas (obligatoriedad de reducción del capital social y
eventualmente disolución obligatoria).
Por tanto, a través del esquema utilizado se consigue un traspaso de
las pérdidas de TVE al Ente que no se ve
Cuadro Liquidaciones (En millones
Como se deduce del cuadro, las liquidaciones mensuales que realizan
las entidades del grupo se caracterizan por la obligación de pago que
surge de las efectuadas por las Sociedades anónimas y el derecho a la
devolución que adquiere el Ente. Si se realiza un análisis
consolidado, el efecto neto del conjunto del ejercicio es un derecho
compensación no es posible, a lo largo del ejercicio se han producido
pagos reales por importe de 13.002 millones de ptas. Ello llevó al
Ente a obtener un derecho a la devolución por importe de 13.186
millones de ptas. por dicho periodo. Como quiera que la devolución,
como es habitual, no se percibió hasta muy avanzado el ejercicio
siguiente, la utilización del esquema descrito determinó un
incremento de las necesidades de financiación del Ente por el importe
anticipado. Habida cuenta de que la devolución se percibió el 22 de
julio de 1996, se puede estimar que el efecto financiero para 1995
fue una necesidad de financiación media por un año de 13.898 millones
de ptas., generadora de la parte correspondiente de gastos
financieros.
Estos gastos financieros han de considerarse un coste del esquema
utilizado que habrá de ponerse en comparación con las ventajas que
aporta.
IV. CONCLUSIONES
IV.1 Respecto a la financiación del Grupo RTVE
1.ª La situación de RTVE a 31 de diciembre de 1995 era de quiebra
técnica, con unos fondos propios negativos
sometido a la legislación de sociedades anónimas. Ahora bien, el
conjunto del planteamiento provoca necesidades de financiación de una
cuantía absoluta importante, si bien reducida en relación al conjunto
de las necesidades financieras del Ente.
El efecto para el ejercicio 1995 puede verse reflejado en el cuadro
siguiente, que está expresado en términos de tesorería del Grupo, de
forma que el signo positivo representa derecho a devolución y el
signo negativo obligación de pago.
n.º 19 por IVA. 1995 de pesetas)
por un importe cercano al doble del valor de sus activos,
consecuencia de la incapacidad de adaptar la estructura de su cuenta
de resultados a los cambios producidos en el mercado. Mientras el
Grupo disfrutó del monopolio de la emisión de espacios televisivos,
consiguió mantener el esquema -peculiar desde la perspectiva europea-
de financiación en función de ingresos comerciales. Tal situación se
quebró en el momento en que la concesión a las cadenas privadas
redujo la cuota de mercado del Ente.
2.ª Destaca la falta de previsión que se pone de manifiesto al
analizar el proceso, por cuanto el cambio fundamental, la concesión
de licencias a las televisiones privadas, no fue un hecho externo e
inesperado. Por el contrario, la decisión de su implementación y la
fijación exacta del momento en que se produjo estuvo en manos de la
Administración de quien depende el Grupo. Por otra parte, la adopción
de la decisión fue prevista y esperada durante un periodo de tiempo
considerable. Ni por parte de los responsables directos de RTVE, ni
de la Administración, se adoptaron medidas que prepararan ese cambio
y minimizaran los efectos negativos que era razonable prever se
produjeran. La situación económica tan positiva de que disfrutó el
Grupo en la etapa anterior a la decisión podría haber facilitado el
proceso de adaptación, al mismo tiempo que la considerable apetencia
del sector privado por las licencias para la prestación del servicio
podría haber posibilitado la exigencia de mecanismos compensatorios
que redujeran la magnitud de los efectos económicos negativos para el
Sector público.
3.ª Una vez planteada la situación de desequilibrio fundamental entre
ingresos y gastos en 1990, no se han
adoptado medidas de auténtica solución del problema económico,
habiéndose optado por medidas parciales de carácter financiero.
4.ª El conocimiento del problema y la opción por el aplazamiento de
la solución quedan probados por las sucesivas autorizaciones
concedidas para el endeudamiento del Grupo, con la consecuencia
inevitable de la acumulación de deuda en volumen muy considerable
que, parece evidente, resulta imposible de atender mediante la
generación de recursos de la propia actividad.
5.ª La utilización del mecanismo financiero, al aplazar sin resolver
la situación creada, ha originado, en virtud de la acumulación de
intereses, un incremento paulatino de los recursos necesarios para la
solución definitiva. Al mismo tiempo, los gastos financieros
inherentes al mecanismo utilizado han contribuido a empeorar la
situación económica del Grupo.
6.ª La fórmula utilizada de financiación a través del Ente público ha
implicado un incremento de coste para el conjunto del Sector público,
por cuanto las condiciones de emisión han resultado más gravosas que
las que se hubieran podido obtener mediante emisiones del Tesoro. La
situación económica y financiera del Ente provoca la diferencia de
precio de la financiación por el riesgo asumido, que será nulo si el
Estado, como único propietario del Grupo, termina arbitrando los
mecanismos necesarios para la atención de la deuda incurrida. Dicho
coste tiene su origen en el procedimiento utilizado para retrasar el
reconocimiento en las cuentas estatales de las pérdidas devengadas.
Este retraso difícilmente podrá evitar el efecto final sobre los
resultados futuros de la actividad financiera del Estado.
IV.2 Respecto a la gestión financiera de RTVE
1.ª Durante 1995 no se aplicaron los mecanismos previstos en la Ley
13/1995, de Contratos de la Administración Pública, que hubieran
debido ser puestos en funcionamiento a partir del 8 de junio.
2.ª El análisis de los procedimientos internos aplicados en el
ejercicio de 1995 pone de manifiesto una falta de normativa detallada
en el ámbito de la captación de financiación ajena. El Ente no
dispone de una detallada normativa de funcionamiento que establezca
adecuadas normas de control interno para el proceso de selección y
adjudicación de las operaciones financieras formalizadas, lo que
dificulta las posibilidades de un control posterior al no existir
información suficiente para poder juzgar la actuación realizada.
3.ª Del análisis del tratamiento contable de las operaciones
financieras se deduce su adecuación a la normativa general aplicable,
salvo por lo que se refiere a la
compensación de gastos de formalización de deudas con ingresos por
importe de 675 millones de ptas., y a la que se efectúa entre los
ingresos y gastos derivados de las operaciones de «swaps» de tipos de
interés, integrando su saldo neto en la cuenta de gastos financieros,
en contra del principio de no compensación del Plan General de
Contabilidad. Ahora bien, algunos Organismos de supervisión y control
de Entidades Financieras, Banco de España y Dirección General de
Seguros, aceptan tal proceder cuando la operación de derivados esté
vinculada a una operación financiera, posición que parece razonable
aplicar al caso presente. No obstante, no parece adecuada su
aplicación cuando la posterior asunción por el Estado de la operación
subyacente haga desaparecer la característica de cobertura de la
operación de derivados.
4.ª La realización de operaciones de derivados debe ser considerada
de forma positiva, siempre que coexistan con la aplicación estricta
de mecanismos de control interno en el proceso de autorización de las
operaciones y la documentación del mismo, con expresa constancia de
los informes técnicos que las justifiquen. En este sentido, la
política seguida por el Ente, limitándose a aquellas operaciones
vinculadas con una subyacente de financiación, es la única que
resulta compatible con los fines de la actividad fiscalizada y la
prudencia que debe regir la gestión de los recursos públicos.
V. RECOMENDACIONES
1.ª La situación financiera del Ente RTVE impone la necesidad de
abordar la solución del problema básico de desfase entre ingresos y
gastos, dado que la continuación del modelo seguido hasta la
actualidad no hará sino incrementar, en forma exponencial, la
magnitud de los recursos necesarios para la solución definitiva.
2.ª Sería conveniente una mejora considerable de los mecanismos de
control del proceso de preparación y adjudicación de las operaciones
de financiación, con mecanismos de registro que permitan mayores
posibilidades de control «a posteriori».
3.ª La baja calidad del sistema de control contable hace necesaria su
mejora con el establecimiento de un sistema integrado único de
control que incorpore la información necesaria para la gestión,
generando de forma automática la contabilización pertinente de las
operaciones efectuadas.
4.ª La asunción por el Estado de deudas sobre las que existen
operaciones de derivados sin la asunción de estas últimas exige el
inmediato cierre de las mismas con desaparición de cualquier posición
de riesgo, actitud seguida por el Ente, si bien, en algunos casos,
con cierto retraso en la ejecución, que debería evitarse en el
futuro.
RELACIÓN DE SIGLAS Y ABREVIATURAS UTILIZADAS EN EL INFORME
IORTV Instituto de Radio y Televisión Española TVE Televisión
Española, S. A. RNE Radio Nacional de España, S. A. RETEVISIÓN Ente
Público de la Red Técnica Española de Televisión RTVE Ente Público
Radiotelevisión Española
251/000068 (CD) 771/000066 (S)
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 97 del Reglamento de
la Cámara, se ordena la publicación en el BOLETÍN OFICIAL DE LAS
CORTES GENERALES, Sección Cortes Generales, del Informe relativo al
Ayuntamiento de Morata de Tajuña (Madrid), ejercicios 1994 y 1995,
elaborado por el Tribunal de Cuentas, aprobado sin
modificaciones por la Comisión Mixta para las Relaciones con el
Tribunal de Cuentas al haberse rechazado la Propuesta de Resolución
presentada al mismo (núm. expte. Congreso 251/000068 y núm. expte.
Senado 771/000066).
Palacio del Congreso de los Diputados, 17 de diciembre de 1999.-El
Presidente del Congreso de los Diputados, Federico Trillo-Figueroa
Martínez-Conde.
INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL AYUNTAMIENTO DE MORATA DE TAJUÑA
(MADRID) (EJERCICIOS 1994 y 1995)
ÍNDICE
1. INTRODUCCIÓN ... 19
1.1 Objetivos y alcance de la fiscalización ... 19
1.2 Limitaciones ... 20
1.3 Marco legal ... 20
1.4 Trámite de alegaciones ... 21
2. CONTROL INTERNO ... 21
3. RÉGIMEN CONTABLE ... 21
3.1 Implantación de la instrucción de contabilidad para la
Administración local ... 21
3.2 Elaboración, tramitación, aprobación y rendición de la cuenta
general ... 22
4. PRESUPUESTOS ... 22
4.1 Modificaciones presupuestarias ... 22
4.2 Liquidación de los presupuestos ... 23
4.3 Ejecución de los presupuestos ... 23
5. ESTADOS FINANCIEROS ... 26
6. CONTRATACIÓN ... 27
6.1 Construcción de la Casa de Cultura ... 27
6.2 Rehabilitación de la Casa Consistorial ... 30
6.3 Financiación, aspectos presupuestarios y pago de las
certificaciones ... 31
6.4 Contratación del Servicio de Recaudación Municipal en los
períodos voluntario y ejecutivo por el sistema de gestión
directa ... 32
7. CONCLUSIONES ... 33
7.1 Sobre el control interno ... 33
7.2 Sobre el sistema contable ... 33
7.3 Sobre la ejecución de los presupuestos ... 33
7.4 Sobre la representatividad de las cuentas ... 34
7.5 Sobre la contratación ... 35
8. RECOMENDACIONES ... 36
ANEXOS ... 36
ABREVIATURAS
IAE Impuesto sobre Actividades Económicas. IBI Impuesto sobre Bienes
Inmuebles. ICAL Instrucción de Contabilidad para la Administración
Local, aprobada por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 17
de julio de 1990. IVA Impuesto sobre el Valor Añadido. LCAP Ley 13/
1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas.
LCE Texto articulado de la Ley de Contratos del Estado, aprobado por
Decreto 923/1965, de 8 de abril. LFTCu Ley 7/1988, de 5 de abril, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas. LHL Ley 39/1988, de 28 de
diciembre, reguladora de las Haciendas Locales. LOTCu Ley Orgánica 2/
1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas. LRBRL Ley 7/1985, de 2
de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local. MUNPAL
Mutualidad Nacional de Previsión de Funcionarios de laAdministración
Local. PCAG Pliego de Cláusulas Administrativas Generales para la
Contratación de Obras del Estado, aprobado por Decreto 3854/1970, de
31 de diciembre. RBEL Reglamento de Bienes de las Entidades Locales,
aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio. RCCL Reglamento
de Contratación de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de
9 de enero de 1953. RGCE Reglamento General de Contratación del
Estado, aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre. ROF
Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las
Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de
noviembre. TRRL Texto refundido de las disposiciones legales vigentes
en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo
781/1986, de 18 de abril.
1. INTRODUCCIÓN
1.1 Objetivos y alcance de la fiscalización
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en sesión de 28 de noviembre de
1996 y a iniciativa de la Asamblea Legislativa de la Comunidad
Autónoma de Madrid, acordó incluir en su programa de actuaciones para
1997 la fiscalización del Ayuntamiento de Morata de Tajuña -Madrid-
(en adelante Ayuntamiento, Entidad o Corporación), correspondiente a
los ejercicios de 1994 y 1995.
De conformidad con lo dispuesto en el art. 11 de la Ley Orgánica 2/
1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (LOTCu), los objetivos
de la fiscalización fueron los siguientes:
a) El análisis del control interno.
b) La verificación de que la gestión económicofinanciera del
Ayuntamiento se ha realizado conforme a la normativa de aplicación.
c) La verificación de la fiabilidad de los registros y estados
contables y si éstos representan la situación económico- financiera
de la Entidad.
d) El análisis del grado de implantación de la Instrucción de
Contabilidad para la Administración Local (ICAL), aprobada por Orden
del Ministerio de Economía y Hacienda de 17 de julio de 1990.
El Municipio de Morata de Tajuña está situado en la Comunidad
Autónoma de Madrid y tiene una superficie de 45,2 km2 y una población
de derecho de 5.331 habitantes 1 en 1995, lo que supone una densidad
de 118 hab./km2, superior a la media nacional (80 hab./km2).
1)
por el Instituto Nacional de Estadística.
En el período fiscalizado la organización de la Corporación era
concordante con las previsiones del art. 35 del Reglamento de
Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades
Locales (ROF), aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de
noviembre, que para este tipo de entidades prevé la existencia de los
siguientes órganos necesarios:
a) El Alcalde, puesto ocupado por tres titulares distintos durante
los dos ejercicios fiscalizados: uno hasta el 17 de junio de 1995,
otro desde dicha fecha hasta el 20 de diciembre de 1995 y el último
desde ésta hasta finales del año 1995.
b) Los Tenientes de Alcalde, en número de tres, por lo que se cumplen
las previsiones del art. 46.2 del ROF en el sentido de que el número
de aquéllos no podrá exceder del de los miembros de la Comisión de
Gobierno.
c) El Pleno, formado por trece Concejales desde su sesión
constitutiva el 17 de junio de 1995 tras las elecciones municipales
celebradas el 28 de mayo de dicho año.
d) La Comisión de Gobierno, presidida por elAlcalde e integrada por
cuatro Concejales, conforme a lo dispuesto en el art. 52.2 del ROF.
Como órganos complementarios, previstos en el art. 119 del ROF,
existieron los siguientes:
- Los Concejales-Delegados, regulados en el art. 120 del ROF, con
competencias de carácter genérico a nivel de grandes áreas y
específicas para servicios concretos. A partir de junio de 1995, la
Corporación viene funcionando con seis Concejalías-Delegadas,
estructuradas en las siguientes áreas:
* Recursos Humanos y Mujer.
* Educación, Juventud, Fiestas, Industria y Comercio.
* Cultura, Agricultura, Medio Ambiente y Participación Ciudadana.
* Obras Públicas y Urbanismo.
* Hacienda, Presupuestos y Transportes.
* Deportes y Seguridad Ciudadana.
- Las Comisiones Informativas, cuyo funcionamiento se prevé en el
art. 123 del ROF, en número de ocho e integradas cada una de ellas
por cinco Concejales y por el Alcalde.
- La Comisión Especial de Cuentas, regulada en el art. 127 del ROF.
Por inexistencia de un Reglamento orgánico propio, el Ayuntamiento se
rigió por el ROF, siendo las Unidades administrativas del mismo
durante los ejercicios fiscalizados las siguientes:
- Secretaría.
- Intervención.
- Tesorería.
- Oficina Técnica.
- Unidad de Trabajo Social.
- Servicio de Obras.
- Policía Local.
- Unidad de Animación Juvenil.
Durante los ejercicios fiscalizados el Ayuntamiento prestó los
servicios mínimos obligatorios que, en función de la población del
Municipio, exige el art. 26.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL), excepto los del
mercado y tratamiento de residuos sólidos urbanos.
1.2 Limitaciones
Las actuaciones previstas por el Tribunal de Cuentas para dar
cumplimiento a los objetivos y alcance de la fiscalización se han
visto condicionadas por las siguientes carencias de libros y cuentas,
que no han permitido la realización de las necesarias verificaciones
sobre los mismos y que afectan, en todos los casos, a los dos
ejercicios fiscalizados:
a) El Ayuntamiento no ha confeccionado los siguientes Libros
obligatorios:
- De Inventarios y Balances, cuya llevanza exige la Regla 64 de la
ICAL y el art. 17 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales
(RBEL), aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio.
- De los registros de contabilidad auxiliar, contemplados en la Regla
75 y siguientes de la ICAL, no se han elaborado los siguientes: del
presupuesto de gastos (Regla 76), del presupuesto de ingresos (Regla
77), de administración de recursos de otros Entes Públicos (Regla 78)
y de operaciones no presupuestarias de tesorería (Regla 79).
b) El Ayuntamiento no ha elaborado los siguientes estados contables:
- Cuadro de financiación anual, previsto en la Regla 419 de la ICAL.
- Estado de la deuda, contemplado en la Regla 424 de la ICAL.
- Estado de situación y movimiento de valores en depósito, exigido
por la Regla 433 de la ICAL.
c) El Ayuntamiento no ha confeccionado las relaciones nominales de
deudores y acreedores de ejercicios cerrados, así como las relaciones
nominales de deudores del presupuesto corriente, que sustenten los
correspondientes saldos.
1.3 Marco legal
Las disposiciones reguladoras de los aspectos referentes a la
actividad económico-financiera, presupuestaria y contable del
Ayuntamiento en el período fiscalizado se incluyen, con carácter
general, en los siguientes textos legales:
- Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen
Local (LRBRL).
- Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de
Régimen Local (TRRL), aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986,
de 18 de abril.
- Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas
Locales (LHL).
- Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de
las Entidades Locales (ROF), aprobado por Real Decreto 2568/1986, de
28 de noviembre.
- Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RBEL), aprobado por
Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio.
- Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 20 de septiembre de
1989, sobre estructura de los presupuestos de las Entidades Locales.
- Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla, en
materia de presupuestos, el Capítulo primero del Título sexto de la
Ley 39/1988, reguladora de las Haciendas Locales.
- Instrucción de Contabilidad para la Administración Local (ICAL),
aprobada por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 17 de
julio de 1990.
- Texto articulado de la Ley de Contratos del Estado (LCE), aprobado
por Decreto 923/1965, de 8 de abril.
- Reglamento General de Contratación del Estado (RGCE), aprobado por
Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre.
- Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, aprobado
por Decreto de 9 de enero de 1953 (RCCL).
- Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones
Públicas (LCAP).
- Régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con
habilitación de carácter nacional, aprobado por Real Decreto 1174/
1987, de 18 de septiembre.
- Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas urgentes para la Reforma de
la Función Pública.
- Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el
régimen de retribuciones de los funcionarios de Administración Local.
1.4 Trámite de alegaciones
En cumplimiento del art. 44 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LFTCu), los resultados de las
actuaciones practicadas fueron remitidos a la actual Alcaldesa-
Presidenta del Ayuntamiento y a los dos titulares que ostentaron
dicho cargo entre junio de 1991 y junio de 1995 y julio de 1995
a diciembre de 1995, para que, en un plazo de quince días, alegaran y
presentaran los documentos y justificantes que estimasen pertinentes.
No ha formulado alegaciones quien ocupó el cargo entre julio y
diciembre de 1995, en tanto que los otros dos titulares han remitido
los escritos que, en virtud del mencionado art. 44, se incorporan a
este Informe.
En relación con el tratamiento de las alegaciones de la Actual
Alcaldesa y de quien ocupó este puesto entre junio de 1991 y junio de
1995, es preciso señalar lo siguiente:
a) El Tribunal no valora las alegaciones que:
- Confirman deficiencias o irregularidades señaladas en el Informe.
- Plantean criterios u opiniones sin soporte documental o normativo.
- No rebaten el contenido del informe, sino que se trata de
explicaciones o justificaciones sobre las actuaciones municipales.
b) En los supuestos en los que se ha considerado realizar alguna
matización, ésta se incluye en nota a pie de página.
2. CONTROL INTERNO
La organización administrativa y contable de la Corporación presentó,
en los dos ejercicios fiscalizados, diversas debilidades genéricas en
el control interno que, con independencia de que las mismas se
concreten, en algunos casos, en los respectivos epígrafes de este
Informe, se sintetizan, con carácter general en los siguientes
apartados:
1. Algunas de las actas de las sesiones del Pleno y de la Comisión de
Gobierno transcritas en los correspondientes libros no aparecen
firmadas por los respectivos Presidentes de la Corporación. Similar
deficiencia concurre en el libro de resoluciones de la Alcaldía, en
el que no están firmadas algunas de éstas.
2. El Ayuntamiento no ha dispuesto, en ninguno de los ejercicios
fiscalizados, de un inventario de bienes completo y actualizado,
vulnerando el art. 86 del Texto refundido de las disposiciones
legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL), aprobado por
Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, así como los arts.
17 a 29 y 34 del RBEL. Además, una gran parte de los bienes carecen
de inscripción en el Registro de la Propiedad, infringiendo lo
dispuesto en el art. 36.1 del RBEL.
3. El Ayuntamiento tiene constituido un Pósito municipal para el
crédito agrícola, regulado por Decreto
de 14 de enero de 1955, en cuya gestión se constata lo siguiente:
a) No se constituyó la Junta Administradora, cuyas competencias se
fijan en el art. 20 del Decreto de 14 de enero de 1955, habiendo
asumido éstas el Pleno del Ayuntamiento.
b) Con cargo a los fondos del Pósito se concedieron ocho préstamos a
otros tantos funcionarios del Ayuntamiento por un montante global de
2.900.000 ptas., contraviniendo los arts. 25 y 28 del Decreto de 14
de enero de 1955, por destinarse los fondos a finalidades diferentes
a las del propio Pósito. Esta concesión se ha realizado con informe
desfavorable de la Secretaría General del Ayuntamiento.
4. No existe ningún control sobre los fondos derivados de la gestión
de los festejos taurinos, encomendada a un funcionario municipal,
vulnerando el art. 177 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre,
reguladora de las Haciendas Locales (LHL), y ello a pesar de la
importancia de los recursos utilizados -ingresos de 16.490.704 ptas.
en 1994 y 11.346.500 ptas. en 1995 y gastos de 12.517.572 y 6.662.256
ptas., respectivamente-.
3. RÉGIMEN CONTABLE
3.1 Implantación de la instrucción de contabilidad para la
Administración Local
Durante los dos ejercicios fiscalizados el Ayuntamiento registró las
operaciones económicofinancieras y elaboró las cuentas anuales
siguiendo las disposiciones de la ICAL, cuya Disposición transitoria
primera señala que aquélla debería implantarse, con carácter
obligatorio, a partir del 1 de enero de 1992. No obstante, la Entidad
no ha llevado los libros obligatorios señalados en el presente
Informe y exigidos en la ICAL.
Asimismo, en el registro de operaciones se constatan las siguientes
omisiones y deficiencias:
a) Los anticipos al personal y los préstamos concedidos con cargo a
los fondos del Pósito municipal no se han reflejado en los libros de
contabilidad ni han sido fiscalizados por la Intervención General del
Ayuntamiento.
b) Se han considerado como adquisiciones de elementos del
inmovilizado material (Capítulo 6 del presupuesto de gastos) diversas
compras de bienes corrientes que corresponden al Capítulo 2, por
importes de al menos 1.209.329 ptas en 1994 y 688.735 ptas en 1995,
al tratarse de compras de material no inventariable.
c) Las devoluciones de ingresos por anulación de liquidaciones
indebidamente practicadas se consideran como un gasto del presupuesto
corriente, por lo que se contraviene la Regla 179.1 de la ICAL, que
exige que estas operaciones deberán minorar la recaudación del
correspondiente concepto presupuestario.
d) Los intereses recibidos por saldos de cuentas corrientes se han
contabilizado por sus importes netos (525.687 ptas. en 1994 y 460.962
ptas. en 1995), con infracción del principio de presupuesto bruto.
e) En el registro de determinadas operaciones se utiliza el criterio
de caja en lugar del legalmente exigido del devengo. Este proceder es
especialmente relevante en los recargos de apremio, que se reconocen
en el momento de su cobro efectivo y sin tener en cuenta el ejercicio
de su contracción. Asimismo, las obligaciones por los proyectos de
inversión de «Pavimentación de calles», «Construcción de la Casa de
la Cultura (3ª fase)» y «Remodelación de la Casa Consistorial» se
reconocen en el momento de adjudicación del contrato en lugar de en
la fecha de aprobación de las correspondientes certificaciones de
obra.
f) El recargo del Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE) a favor
de la Comunidad de Madrid se ha incluido incorrectamente en la cuenta
513 «Entes Públi
De los datos de este cuadro se deduce, además, que la Cuenta General
de cada uno de los ejercicios fiscalizados ha sido remitida al
Tribunal de Cuentas sin aprobar por el Pleno de la Corporación,
trámite que se realizó a posteriori, por lo que no se ha dado
cumplimiento a lo previsto en el art. 193.5 de la LHL. Por otra
parte, el Ayuntamiento no ha elaborado los siguientes estados:
- Cuadro de financiación anual, que, a tenor de lo señalado en la
Regla 419 de la ICAL, deberá presentar, en términos de flujo, las
variaciones que se hayan producido en el ejercicio, poniendo de
manifiesto los recursos obtenidos así como el empleo dado a los
mismos.
- Estado de la deuda, comprensivo, según la Regla 424 de la ICAL, de
las operaciones de creación, amortización, pago, extinción, concesión
y canje de capitales, así como las de reconocimiento, pago y
extinción de los intereses devengados.
- Relación autorizada por el Interventor de las modificaciones de
créditos, así como Relaciones de las rectificaciones y anulaciones de
derechos y obligaciones de presupuestos cerrados, previstas en el
apartado 2, párrafos b) y c) de la Regla 415 de la ICAL.
4. PRESUPUESTOS
La elaboración, tramitación y aprobación de los presupuestos de los
dos ejercicios fiscalizados no se ha ajustado, en el cumplimiento de
los plazos, a lo dispuesto en el art. 150 de la LHL, al haber sido
aprobados durante el
cos acreedores por recaudación de recursos», debiendo reflejarse
aquél, según señala la Regla 249 de la ICAL, en la cuenta 460
«Deudores por derechos reconocidos por recursos de otros Entes
Públicos».
3.2 Elaboración, tramitación, aprobación y rendición de la cuenta
general
Los trámites previos a la aprobación de la Cuenta General y su
posterior remisión al Tribunal de Cuentas no se han ajustado a los
arts. 173, 193 y 204 de la LHL, habiéndose realizado la mayor parte
de aquéllos en fechas posteriores a las previstas en dichas normas,
según se pone de manifiesto en el cuadrosiguiente:
período de su vigencia (7 de abril de 1994 y 4 de mayo de 1995,
respectivamente) y rebasando la fecha límite del 31 de diciembre del
ejercicio inmediato anterior.
Por otra parte, al haberse prorrogado en ambos ejercicios los
presupuestos del inmediato anterior, el Ayuntamiento debería haber
procedido a las operaciones de contabilizacion de dicha prórroga en
los términos previstos en la Regla 91 de la ICAL, actuación que no
fue realizada en ninguno de los ejercicios fiscalizados.
Es de destacar, asimismo, que el expediente de tramitación del
presupuesto de 1994 no incluye el avance de al menos seis meses de la
liquidación del presupuesto del ejercicio de 1993, documento exigido
en el art. 18.1.b) del Real Decreto 500/1990.
4.1 Modificaciones presupuestarias
Las modificaciones presupuestarias fueron de escasa relevancia
-1.266.831 ptas. en 1994 y 1.802.861 ptas. en 1995, equivalentes al
0,18% y 0,28%, respectivamente, de los créditos iniciales- y
corresponden, en su mayor parte, a los Capítulos 2 (Compras de bienes
corrientes y servicios), 6 (Inversiones reales) y 9 (Pasivos
financieros). Respecto a las del ejercicio 1995 se constata lo
siguiente:
- No se identifican mayores ingresos con los que financiar los
incrementos de los créditos iniciales del presupuesto de gastos, por
lo que se incumplen los arts. 162 de la LHL y 43, 44 y 45 del Real
Decreto 500/1990.
- La modificación inherente a la amortización anticipada de parte de
un préstamo suscrito con el Banco de Crédito Local (BCL) se aprueba
siguiendo los trámites de una «Generación de crédito» cuando, de
facto, se trata de una «Ampliación de crédito».
4.2 Liquidación de los presupuestos 2
La evolución de las principales magnitudes presupuestarias ha sido la
siguiente:
a) El grado de ejecución del presupuesto de ingresos -relación entre
derechos reconocidos y previsiones definitivas- ha sido muy reducido
y ha evolucionado a la baja -49% en 1994 y 43% en 1995-, destacando,
en particular, los Capítulos 2 (Impuestos indirectos), con un nivel
de ejecución del 17 y 20%, respectivamente, 3 (Tasas y otros
ingresos), con el 38% en ambos ejercicios, y 9 (Pasivos financieros),
que contempla unas previsiones iniciales de 146.600.000 ptas. en 1994
y 164.750.000 ptas. en 1995 -el 20 y el 23%, respectivamente, del
total del presupuesto- y que no llegan a concretarse en ninguna
concertación de operaciones de crédito o préstamo.
b) La recaudación media ha evolucionado al alza, pasando del 75% en
1994 al 87% en 1995, lo que contrasta con la disminución en el
reconocimiento de derechos.
c) El nivel de ejecución del presupuesto de gastos -relación entre
obligaciones reconocidas y créditos definitivos- ha disminuído del
69% en 1994 al 64% en 1995, siendo de destacar el Capítulo 6
(Inversiones reales), con un 46% en 1994, que se reduce al 26% en
1995. No obstante este bajo nivel de ejecución, en algunos casos se
ha incumplido además del principio de especialidad cualitativa el
carácter limitativo de los créditos establecidos en los arts. 154.5
de la LHL y 25.2 y 3 del Real Decreto 500/1990, el nivel de
vinculación jurídica establecido en las Bases de ejecución de los
presupuestos, al reconocer en algunas partidas obligaciones por
importes superiores a los créditos definitivos autorizados en el
presupuesto3.
d) Los pagos líquidos se han incrementado desde el 64% en 1994 al 77%
de 1995; no obstante, hay que destacar el bajo nivel del Capítulo 6,
que alcanzó tan solo el 4% en 1994 y el 22% en 1995.
e) El resultado presupuestario de los ejercicios fiscalizados que
figura en cuentas es el siguiente: (En ptas.)
Estos resultados no reflejan correctamente la liquidación de los
presupuestos de ninguno de los dos ejercicios
2)
presupuestos de los dos ejercicios fiscalizados.
3 El detalle de las partidas en las que las obligaciones reconocidas
son superiores a los créditos definitivos se refleja en el anexo 2.
fiscalizados, puesto que en ambos casos aquéllos se hallan
significativamente condicionados por las siguientes deficiencias,
cuyo detalle se refleja en el anexo 3:
- Los derechos reconocidos deberían incrementarse en 44.834.046 ptas.
en 1994 y en 55.513.995 ptas. en 1995.
- Las obligaciones reconocidas debería disminuirse en 19.947.723
ptas. en 1994 e incrementarse en 125.924.070 ptas. en 1995.
- Las desviaciones negativas de financiación deberían minorarse en
10.738.113 ptas. en 1994 e incrementarse en 2.913.144 ptas. en 1995.
En consecuencia, el resultado presupuestario tras estos ajustes
alcanzaría un déficit de 44.691.698 ptas. en 1994 y de 163.948.287
ptas. en 1995.
4.3 Ejecución de los presupuestos
4.3.1 Ingresos
En la liquidación de algunos recursos se han incurrido en las
siguientes deficiencias e irregularidades:
1. En el convenio formalizado el 18 de enero de 1991 entre el
personal y algunos Concejales, que nunca fue refrendado por el Pleno
del Ayuntamiento, se acordó eximir a los trabajadores municipales del
pago del Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica y de la Tasa
de recogida de basuras, aunque solo se hizo efectivo para este último
supuesto. Este convenio es contrario a la normativa de las Haciendas
locales, por cuanto que:
a) El art. 94 de la LHL, que detalla las exenciones y bonificaciones
del Impuesto sobre Vehículos de Tracción mecánica, no contempla entre
las mismas el supuesto de referencia.
b) En los arts. 20 a 27 de la LHL, reguladores de las tasas
municipales, no figura ninguna exención en la obligatoriedad de su
abono.
2. Los derechos reconocidos en el Capítulo 4 (Transferencias
corrientes) no se corresponden con las cuantías que figuran en las
respuestas obtenidas en la circularización a tres de las cinco
Entidades públicas concedentes de subvenciones4, siendo las
diferencias las siguientes: (En ptas.)
4)
la petición del Tribunal. No obstante, las subvenciones otorgadas por
las tres Entidades que han remitido información representan, sobre el
total, el 54% en 1994 y el 76% en 1995.
En relación con estas diferencias hay que señalar que en el ejercicio
1995 el Ayuntamiento contabilizó incorrectamente en el Concepto 112
«IBI, Rústica» del Capítulo 1 (Impuestos directos) una transferencia
de 1.660.471 ptas. procedente de la Dirección General de Coordinación
con las Haciendas Territoriales del Ministerio de Economía y Hacienda
por «Compensación de beneficios fiscales en este impuesto por la
sequía de 1993», por lo que debería reflejarse en el Capítulo 4.
3. La práctica totalidad de las operaciones de capital corresponde al
Capitulo 7, con unos niveles de ejecución muy reducidos (65% en 1994
y 16% en 1995) y una nula recaudación de los mismos en 1994 y mínima
en 1995 (8%), debiéndose ambas circunstancias a que el Ayuntamiento
reconoce los derechos en la fecha de solicitud a la Comunidad
Autónoma de Madrid5 de la transferencia para financiar proyectos de
inversión concretos, sin esperar a que aquélla incluya en sus
presupuestos el correspondiente compromiso, que se realiza, con
carácter habitual, en fechas muy posteriores a las de la contracción
del derecho en las cuentas del Ayuntamiento.
Respecto a la acreditación documental de los ingresos, del análisis
de 16 mandamientos de pago (8 en cada ejercicio) se constata lo
siguiente:
- En 9 expedientes -el 56%- que importan 7.117.805 ptas. -el 1,3% del
montante total y el 22% del de la muestra- no incluyen los
justificantes de ingreso.
- En 7 mandamientos -el 44% de los analizados-, por un montante
global de 7.302.609 ptas. -el 1,3% del total y el 23% de la muestra-
no se identifica al sujeto pasivo que realizó el ingreso en la
tesorería municipal.
En la gestión recaudatoria6 y su control por la administración
municipal se constatan las siguientes deficiencias:
a) No se ha efectuado ningún recuento de los valores pendientes de
cobro, lo que no permite verificar la fiabilidad de las cifras que
figuran en la contabilidad municipal y en las liquidaciones del
Recaudador.
b) No existe la necesaria segregación de las funciones concurrentes
en el proceso de recaudación, puesto que el propio Recaudador realiza
simultáneamente dos actividades -por una parte elabora los padrones
fiscales y listas cobratorias y emite los recibos y, por otra,
recauda el importe de los mismos- que por su naturaleza deberían ser
prestadas por personas o entidades diferentes.
c) No se realiza control alguno sobre las exacciones y rentas
municipales procedentes de extracciones de áridos en terrenos de
propiedad municipal, en particular en lo referente a los límites
territoriales, plazo de arrendamiento, revisiones de precios, etc.
d) El seguimiento, control y contabilización de los documentos
acreditativos de las deudas tributarias no se efectúa según las
previsiones de las Reglas 319 a 327 de la ICAL, referentes al
«Control de Recibos» y «Control de certificaciones de descubierto».
5)
6 La contratación del servicio de recaudación se analiza en el
epígrafe de contratación de este Informe.
e) No existen listas cobratorias que relacionen los contribuyentes
que han satisfecho las correspondientes deudas tributarias,
necesarias para elaborar las certificaciones de descubierto.
Asimismo, se constata un deficiente control de estas certificaciones;
así, en ninguno de los dos ejercicios fiscalizados se formularon
pliegos de cargo de dichas certificaciones de descubierto, por lo que
éstas no figuraron, por separado, en las Cuentas de recaudación,
englobándose en una cuenta única con las restantes operaciones.
f) Durante el primer semestre de 1994 no se retuvo al Recaudador el
8% del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, según lo
estipulado en el art. 51.1 del Real Decreto 1841/1991, de 30 de
diciembre, alcanzando el importe no retenido 174.188 ptas.
g) En el período fiscalizado el Recaudador aplicó sobre el premio de
cobranza el correspondiente tipo impositivo del Impuesto sobre el
Valor Añadido (IVA), amparándose en el art. 90.1 de la Ley 37/1992,
de 28 de diciembre, y en el art. 78.1 de la Ley 41/1994, de 30 de
diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 1995, y
ello si se tiene en cuenta que de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 25.1 del Reglamento del IVA, aprobado por Real Decreto 1624/
1992, el importe del Impuesto se entiende comprendido en el precio
final del contrato. Por ello, el Recaudador ha percibido
indebidamente un total de 3.162.502 ptas. por lo recaudado en los
años 1994 y 1995.
Los resultados de la gestión recaudatoria durante los dos ejercicios
fiscalizados se reflejan en el cuadro siguiente: (En ptas.)
Estos datos globales están significativamente condicionados por lo
siguiente:
- No se separa la recaudación en período voluntario de la ejecutiva.
- No se desglosan en listados independientes las cuentas de
recaudación de valores-recibo y certificaciones de descubierto.
- No se separa la recaudación del presupuesto corriente de la de
presupuestos de ejercicios anteriores.
Asimismo, hay que destacar, por su importancia cuantitativa, que
entre las bajas definitivas de 1994 se incluye indebidamente una
liquidación del IAE, girada en 1993 a una sola Empresa por 62.803.892
ptas., teniendo en cuenta que, aunque la misma está recurrida por el
sujeto pasivo ante el Tribunal Supremo, no debe darse de baja hasta
la pertinente resolución judicial.
4.3.2 Gastos
1. Las obligaciones reconocidas con cargo al Capítulo 1 (Gastos de
personal) representaron, sobre el
total, el 23% en 1994 y el 32% en 1995, y se han incrementado un 17%
en 1995 respecto al ejercicio anterior, debido, en su práctica
totalidad, a las mejoras retributivas basadas en el convenio
formalizado entre el personal y algunos Concejales, que nunca fué
refrendado por el Pleno, por lo que carece de virtualidad legal
aunque fue aplicado durante el período fiscalizado. Del análisis de
dichos gastos se deducen las siguientes irregularidades:
a) Todas las pagas extraordinarias se han satisfecho por importes
iguales a la totalidad de las retribuciones mensuales básicas y
complementarias, incumpliéndose lo dispuesto en el art. 25.1.b) de la
Ley 21/1993, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado
para 1994, y 22.1.b) de la Ley 41/1994, de 30 de diciembre, de
Presupuestos Generales del Estado para 1995. El importe íntegro
abonado en exceso ha ascendido a 9.081.200 ptas. en el bienio.
b) Se ha concedido un complemento lineal de 15.000 ptas. mensuales a
todos los funcionarios, incumpliéndose el art. 23 de la Ley 30/1984,
de 2 de agosto, de medidas urgentes para la reforma de la Función
Pública, y el art. 22 de la mencionada Ley 21/1993, que expresa que
«las retribuciones básicas y complementarias no experimentaran
variación con respecto a las establecidas en 1993». El importe de
este complemento ascendió, para los dos ejercicios fiscalizados a
3.780.000 ptas.
c) La Corporación ha financiado las cuotas de un Plan de ahorro
individual, cuyos beneficiarios han sido los trabajadores
municipales, por importes totales de 1.598.679 ptas. en 1994 y de
2.076.498 ptas. en 1995, lo que es contrario a las previsiones del
Decreto 480/1993, de 2 de abril, por el que permanece en vigor la
disposición adicional cuarta de la Ley 11/1960 de creación de la
Mutualidad Nacional de Previsión de Funcionarios de la Administración
Local (MUNPAL), que contiene una prohibición expresa de estas ayudas.
d) Se han realizado pagos al personal funcionario por horas
extraordinarias por importes de 2.142.223 ptas. en 1994 y 2.492.276
ptas. en 1995, contraviniendo el art. 23 de la Ley 30/1984, y los
arts. 1 y siguientes del Real Decreto 861/1986, sobre régimen de las
retribuciones de los funcionarios de Administración Local.
e) Aunque a ninguno de los Concejales del Ayuntamiento se le
reconoció dedicación exclusiva en el desempeño de sus cargos, todos
percibieron indebidamente asignaciones de carácter periódico y
cuantía fija mensual, por importes conjuntos de 5.880.000 ptas. en
1994 y 6.180.000 ptas. en 1995, conculcando los arts. 75 de la LRBRL
y 13 del ROF.
2. Las transferencias corrientes (Capítulo 4) corresponden, en su
mayor parte, a los fondos librados por el Ayuntamiento a las dos
Entidades supramunicipales de las que forma parte (Mancomunidad de
Servicios Sociales «Las Vegas» y Comunidad de Regantes). En cuanto a
las restantes, no existe normativa sobre los requisitos necesarios
para solicitar, obtener y justificar subvenciones del Ayuntamiento.
Por otra parte, los datos que se reflejan en la contabilidad
municipal difieren, en algunos casos, de los que aparecen en las
respuestas de 5
de los 10 perceptores que han atendido a la circularización realizada
7, según se señala en el cuadro siguiente:
(En ptas.)
3. Del análisis de otras partidas de gastos se constata lo siguiente:
- En los ejercicios 1994 y 1995 se incluyen incorrectamente como
«Pagos a justificar» del Capítulo 2 150.000 y 470.770 ptas.,
respectivamente, que corresponden a transferencias corrientes
otorgadas al Club Deportivo Morata (150.000 ptas. en 1994 y 200.000
ptas. en 1995) y a otras por 270.770 ptas. para financiar transportes
a un campamentos de verano y una campaña de esquí.
- No se justifican las transferencias concedidas a 9 beneficiarios
por 1.704.000 ptas. (579.000 ptas. en el año 1994 y 1.125.000 ptas en
1995), siendo de destacar las recibidas por el Juzgado de Paz
(720.000 ptas.) y por el Club Deportivo Morata (600.000 ptas.).
En cuanto a la justificación de los pagos realizados, en el análisis
de 32 mandamientos se constatan las siguientes deficiencias y
carencias documentales:
a) Pagos en firme:
1. Con cargo a la partida 0811830 «Anticipos de pagas al personal»
fueron adquiridos 5 títulos de la Caja Rural de Toledo, por un
importe nominal de 50.000 ptas. La orden de pago emitida, al igual
que la del mandamiento n.º 796, por 633.485 ptas., no está firmada
por el Alcalde e Interventora, formulando ésta, respecto a la primera
operación, nota de reparo por falta de consignación presupuestaria
para el gasto ordenado, reparo que ha sido formulado, asimismo, sobre
el mandamiento nº 7.749, por 6.611.987 ptas., que, a su vez, se ha
imputado incorrectamente al ejercicio 1993.
2. Respecto a los mandamientos correspondientes al ejercicio 1995 se
constata que:
- En el n.o 752 la liquidación practicada de forma manuscrita no se
acredita con otros documentos. Además, la Intervención ha formulado
reparo por insuficiencia de crédito, circunstancia que concurre,
asimismo, en el mandamiento de pago n.º 1.912, por 4.013.310 ptas.
- Los n.os 1.242 (45.000 ptas.) y 1.585 (1.329.983 ptas.) no han sido
sometidos a informe de la Intervención, no figurando en los mismos,
además, los justificantes del pago ordenado.
7)
pagos realizados en 1994 y al 97% en 1995.
- En el n.º 1.904, por 1.776.441 ptas., la Intervención formula
reparo por falta de consignación presupuestaria.
b) Pagos a justificar
Para el registro de estos mandamientos, el Ayuntamiento dispuso de
sendos libros auxiliares en cada uno de los ejercicios fiscalizados,
si bien en los dos casos concurren deficiencias similares que
cuestionan su fiabilidad (la mayoría de las anotaciones se realizan a
lápiz, varios asientos han sido rectificados e incluso en tres casos
aparecen contabilizados como pagos a justificar anticipos de caja
fija, contraviniendo la Regla 281.1 de la ICAL). Del análisis de 5
mandamientos -5% del conjunto- se deducen, además, las siguientes
deficiencias:
1. El n.º 151 de Caja del ejercicio 1994, por 75.000 ptas., se
realizó con cargo al Capitulo 4, contraviniendo lo expresado en la
base 27ª de las de ejecución del presupuesto, que solo permite este
tipo de pagos para gastos del Capítulo 2. Similar deficiencia
concurre en el n.º 799 de Caja, por 165.000 ptas., que corresponde a
retribuciones a monitores del Polideportivo municipal, que, además,
están incorrectamente cargadas en el Capítulo 4, puesto que por su
naturaleza deben incluirse en el Capítulo 1.
2. El n.º 3 de Caja del ejercicio 1994 se expidió por 119.000 ptas.,
aunque la factura acreditativa es de 1.222.250 ptas., sin que se
adjunten otros documentos que justifiquen la diferencia entre ambas
cifras.
3. Los n.os 871 y 1.001 del ejercicio 1995, por 222.400 ptas. y
30.000 ptas., respectivamente, se justifican con sendas facturas por
857.100 ptas. y 109.500 ptas., no acreditándose las diferencias entre
el total del gasto y el importe de las entregas a justificar.
5. ESTADOS FINANCIEROS
En el análisis de algunas de las partidas que conforman los Balances
de situación se constatan las siguientes deficiencias e
irregularidades:
1. En relación con el inmovilizado, el Pleno del Ayuntamiento, en
sesión de 29 de julio de 1991, aprobó la relación de bienes y su
valoración, que no se ha registrado, por carecer del mismo, en el
Libro de Inventarios y Balances, previsto en la Regla 64 de la ICAL y
en el art. 17 del RBEL, sin que dicha relación -a modo de inventario-
haya sido rectificada hasta el año 1995. Por otra parte, 65 de los 92
bienes inmuebles -el 71%- y 74 de las 206 fincas rústicas -el 36%- no
están inscritos en el correspondiente Registro de la Propiedad, según
se exige en el art. 36.1 del RBEL.
Por otra parte, no se ha dotado la correspondiente amortización del
inmovilizado material e inmaterial.
2. Respecto a los deudores destaca, por su importe -62.803.898 ptas.
de principal y 12.560.780 por recargo de apremio-, el correspondiente
a la cuota del IAE del ejercicio 1993 de una sola Empresa, que fue
recurrida ante el Tribunal Supremo por ésta, quien, en respuesta a la
circularización
realizada8 confirma la deuda con el Ayuntamiento por el
principal pero no el recargo señalado.
Asimismo, el Ayuntamiento no ha dotado la provisión por los saldos de
deudores de dudoso cobro.
3. En cuanto a las cuentas que reflejan las disponibilidades líquidas
de tesorería hay que señalar lo siguiente:
a) En el Acta de arqueo a 31 de diciembre de 1995 no figuran los
saldos deudores correspondientes a las siguientes cinco cuentas
corrientes:
b) Los saldos de la rúbrica de «Valores» que aparecen en las Actas de
arqueo al cierre de los dos ejercicios fiscalizados no concuerdan con
los listados de operaciones elaborados por la Tesorería Municipal,
siendo las diferencias las siguientes: (En ptas.)
Estas diferencias se deben a que en las Actas de arqueo al cierre de
los dos ejercicios fiscalizados se incluyen erróneamente los avales a
favor del Ayuntamiento (24.685.714 ptas.) y otros títulos depositados
(175.503 ptas.).
c) El remanente de tesorería presentó signo negativo por importes de
117.781.685 ptas. en 1994 y 222.576.999 ptas. en 1995. Sin embargo,
el Ayuntamiento no adoptó en el ejercicio inmediato siguiente las
medidas para corregir los efectos de esta situación, previstas en el
art. 174, apartados 1, 2 y 3 de la LHL (reducción de gastos de igual
cuantía en el ejercicio siguiente, concertación de operaciones de
crédito o aprobación del nuevo presupuesto con superávit inicial por
idéntico importe del remanente negativo). Alter-nativamente tampoco
existe ningún Plan financiero, previsto en la disposición transitoria
cuarta de la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de medidas fiscales de
reforma del Régimen Jurídico de la Función Pública y de la Protección
por Desempleo. No obstante, los presupuestos vigentes en los años
1996 y 1997 fueron aprobados con sendos superávit iniciales, pero su
cuantía resultó insuficiente para neutralizar los remanentes de
tesorería negativos de 1994 y 1995.
8)
solamente han dado respuesta esta y otra Empresa.
4. En lo referente al endeudamiento financiero a largo plazo, los
datos que se reflejan en el Balance de situación difieren de los que
aparecen en las relaciones presentadas por la Intervención Municipal
en sustitución del Estado de la deuda no elaborado por el
Ayuntamiento, siendo estas diferencias las siguientes:
(En ptas.)
5. Por lo que respecta a los acreedores, en las relaciones nominales
no figuran los correspondientes a los ejercicios anteriores a 1994.
Además, las cuantías que aparecen en la contabilidad del Ayuntamiento
no concuerdan con las que se reflejan en las respuestas a la
circularización realizada en los siguientes casos9:
(En ptas.)
En relación con la Empresa PRONAVES, S.A., intervenida judicialmente
por declaración de quiebra, en la contabilidad del Ayuntamiento
figura una deuda con aquélla al cierre del ejercicio 1995 de
80.723.798 ptas., sobre la que hay que destacar que por tratarse de
gastos con financiación afectada, a 31 de diciembre de 1995 deberían
estar retenidas por la Tesorería municipal 53.911.105 ptas.,
diferencia entre los ingresos (65.702.919 ptas.) y las
certificaciones de obras abonadas (11.791.814 ptas.). Sin embargo, en
el Acta de arqueo a dicha fecha sólo figuran 9.463.028 ptas., por lo
que existe un cambio de finalidad de parte de los recursos afectados
por 44.448.077 ptas., destinadas al pago de obligaciones distintas de
las obras de rehabilitación de la Casa Consistorial.
Respecto a las cuotas de Seguridad Social, por la Tesorería General
de este Organismo se certifica que la Corporación no tiene deudas
pendientes de los ejercicios 1994 y 1995. Sin embargo, en la
contabilidad del Ayuntamiento aparecen, en concepto de cuotas
retenidas al personal, saldos pendientes por 1.340.990 ptas. y
1.375.478 ptas., respectivamente, a 31 de diciembre de cada uno de
los ejercicios fiscalizados, pudiendo deberse esta discrepancia a que
dichos saldos se abonan en fechas posteriores a las indicadas.
9)
saldo total, de los que solamente han remitido información 7.
6. CONTRATACIÓN
Teniendo en cuenta que la práctica totalidad de la contratación de
obras de titularidad del Ayuntamiento se realiza por la Comunidad de
Madrid, se han fiscalizado los dos expedientes de obras de mayor
presupuesto y uno de servicios. El análisis se ha extendido a las
actuaciones realizadas en los ejercicios 1994 y 1995, así como, en su
caso, a las que constituyen el inicio y terminación de dichos
expedientes. Los resultados más relevantes deducidos del análisis de
estos contratos se incluyen en los siguientes epígrafes.
6.1 Construcción de la casa de cultura10
6.1.1 Iniciación del expediente: anteproyecto y proyecto inicial
El origen de este expediente se encuentra en la convocatoria por la
Comunidad de Madrid en 1990 de diversas subvenciones en materia de
infraestructura cultural y con motivo del «Año Internacional de la
Alfabetización», y en la solicitud al Ministerio para las
Administraciones Públicas, ese mismo año, de otra subvención,
acogiéndose al Programa de Inversiones V Centenario. En el expediente
concurren las siguientes contradicciones:
- Una de las subvenciones de la Consejería de Cultura de la Comunidad
de Madrid por 5.000.000 de ptas. se solicitó de acuerdo con un
proyecto de 16.023.779 ptas., mientras que para su justificación se
remitió un anteproyecto con un presupuesto de ejecución material de
un coste muy superior: 28.719.000 ptas.
- Otra de las subvenciones otorgada por la Consejería de Educación de
dicha Comunidad, por 1.442.400 ptas., se solicitó para construir dos
aulas destinadas a la educación de adultos, que se ubicarían en la
Casa de Cultura, Centro que no entró en funcionamiento hasta 1996.
- La tercera subvención fue solicitada al Ministerio para las
Administraciones Públicas, señalando un presupuesto del proyecto
mayor que el del redactado y una fecha de inicio de las obras -julio
de 1991- posterior a la indicada para la obtención de las anteriores
subvenciones -1990-. No obstante, la subvención fue abonada por
importe de 7.809.009 ptas., que equivalían al 25% del proyecto
aprobado.
La concesión de estas subvenciones y la obligatoriedad de
justificarlas con las correspondientes certificaciones de obra motivó
la redacción de un proyecto por importe de 31.236.038 ptas. y su
posterior contratación.
En el expediente tramitado al efecto aparecen las irregularidades
siguientes:
10ü
a) La redacción del proyecto se encargó verbalmente, sin
concurrencia, al Arquitecto municipal honorífico 11.
b) El expediente de contratación fue iniciado por el Alcalde,
ordenando, en consecuencia, la redacción del pliego de condiciones y
por el procedimiento de urgencia, incumpliéndose lo dispuesto en los
arts. 83 del Reglamento General de Contratación del Estado (RGCE),
aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre y 116 del TRRL, al
ser el órgano de contratación el Pleno del Ayuntamiento.
Posteriormente, el Pleno declaró la tramitación urgente del
expediente y aprobó en el mismo acto dicho pliego y el proyecto.
c) La obra fue adjudicada, por el procedimiento de subasta, el 24 de
diciembre de 1990, por un importe de 31.236.000 ptas., a la única
proposición presentada, correspondiente a una persona física que
carecía de la clasificación requerida en el pliego y cuya actividad,
según la inscripción en el Registro Industrial, era la albañilería,
para la que contaba con dos empleados y una maquinaria valorada en
995.000 ptas. Por ello, esta adjudicación podría estar incursa en
causa de nulidad, conforme al art. 9 del Texto Articulado de la Ley
de Contratos del Estado (LCE), aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de
abril.
6.1.2 Ejecución del proyecto inicial y nuevo proyecto
a) En diciembre de 1990 se emitieron dos certificaciones por el
importe exacto de las subvenciones concedidas por la Comunidad de
Madrid señaladas anteriormente -1.442.400 ptas. y 5.000.000 de ptas.-
en concepto de acopios de material. En la tramitación de estas
certificaciones se han observado las siguientes anomalías:
- La falta de constitución del aval requerido por la cláusula 54 del
Pliego de Cláusulas Administrativas Generales para la Contratación de
Obras del Estado (PCAG), aprobado por Decreto 3854/1970, de 31 de
diciembre.
- En la primera certificación se incluyó para su abono la totalidad
del valor de los materiales, cuando la cláusula anteriormente citada
sólo permite un máximo del 75%.
- Los acopios de materiales no eran necesarios, pues las obras no
comenzaron realmente hasta diciembre de 1991, es decir, un año
después.
b) La tercera certificación, por importe de 3.005.502 ptas., se basa
en el proyecto inicial -que no fue ejecutado- y fue emitida para
justificar la subvención de 3.000.000 de ptas. otorgada en 1991 por
la Comunidad de Madrid para infraestructura cultural.
c) Las certificaciones cuarta y quinta -de junio y noviembre de 1992,
respectivamente- se emitieron y
11ü
186 y siguientes del ROF, no implica vinculación alguna con la
Corporación, por lo que no procedía designar directamente a este
Arquitecto para la redacción del proyecto y dirección de las obras,
sino que debía haber sido contratado siguiendo los requisitos de
publicidad y concurrencia que exige toda contratación administrativa.
fueron aprobadas por la Comisión de Gobierno, con arreglo a un
proyecto modificado desglosado en tres fases que no había sido
aprobado, por lo que tuvo lugar una modificación de hecho ajena al
procedimiento administrativo señalado en la ley, de la cual el Pleno
no tuvo conocimiento hasta diciembre de 1992, cuando la 1.ª fase ya
se había ejecutado. Además, el retraso en el pago de la quinta
certificación motivó la reclamación de intereses de demora por parte
del contratista el 14 de enero de 1994, procediendo al pago por este
concepto de 3.817.691 ptas., con el consiguiente perjuicio a los
intereses públicos.
d) Por lo que respecta al nuevo proyecto, elaborado por importe de
97.410.673 ptas. de ejecución material para recoger las
modificaciones introducidas en el proyecto inicial, se han observado
las siguientes deficiencias:
- Su redacción fue encargada directamente al Arqui-tecto municipal
honorífico sin concurrencia y sin tramitarse expediente de
contratación.
- La modificación -que supone un 315% de incremento de lo
presupuestado inicialmente- no se justifica en necesidades nuevas o
causas técnicas imprevistas al tiempo de elaborar el proyecto,
infringiendo lo dispuesto en el art. 149 del RGCE. Además, no ha sido
informada por el Consejo de Estado, conforme señalan los arts. 114.3
del TRRL y 18 de la LCE.
- Su fraccionamiento injustificado derivado de:
* Realizarse la división en tres fases mediante el simple reparto de
los Capítulos del presupuesto, contraviniendo los arts. 21 de la LCE,
59 del RGCE y 125.2 del TRRL.
* No ser las fases sustancialmente definidas e independientes entre
sí, lo que se corrobora por el hecho de que durante la ejecución de
las fases 2.ª y 3.ª se produjo un traspaso entre las unidades de los
distintos Capítulos.
* Ser el Estudio de Seguridad e Higiene en el Trabajo de carácter
global, sin adaptarse a cada una de las fases.
6.1.3 Resolución del contrato con el primer contratista
En la sesión del Pleno de 28 de diciembre de 1992 se señaló que se
debía proceder a la resolución del contrato de las obras adjudicadas
el 24 de diciembre de 1990, resolución que, sin embargo, no se
produjo hasta el Pleno de 28 de septiembre de 1993 -nueve meses
después-, en que se llevó a cabo por mutuo acuerdo, procediéndose a
la aprobación de la liquidación de las obras. En esta liquidación se
han observado las siguientes deficiencias:
a) La inclusión de unidades por un importe de ejecución material de
1.153.902 ptas. que no habían sido ejecutadas, según se señala en un
informe del Director de obra que contradecía, por tanto, la
certificación emitida por él mismo y un informe suyo anterior,
provocando una nueva medición y la aprobación por el Pleno de una
certificación por menor importe.
b) Aunque las obras realizadas ascendían a 38.827.219 ptas. sin
incluir IVA, lo que implicaba un incremento del 39% sobre el
presupuesto de adjudicación,
no comprendían la construcción de todo el edificio, tal y como
inicialmente se había previsto, sino tan sólo la ejecución de la
cimentación y estructuras.
Apesar de esta circunstancia y sin cumplirse, por ello, los
requisitos del art. 13.2 del Real Decreto 665/1990, de 25 de mayo,
sobre cooperación del Estado a las inversiones de las Entidades
Locales, el Ayuntamiento percibió íntegramente la subvención
concedida por el Ministerio para las Administraciones Públicas, con
cargo al Programa de Inversiones V Centenario, para la totalidad de
la obra.
6.1.4 Contratación de la 2.ª fase
a) La adjudicación se realizó por la Comisión de Gobierno en vez de
por el Pleno órgano competente en virtud de lo dispuesto en el art.
50.22 del ROF. Además, tuvo lugar antes de comunicar al contratista
de la 1ª fase la resolución del contrato y antes de la recepción y
liquidación de esta última.
b) Se eligió el concurso como forma de adjudicación por considerar la
obra de ejecución particularmente compleja y que el precio no era
elemento esencial de adjudicación, lo que contrasta con el hecho de
que para adjudicar el proyecto inicial se utilizara la subasta y con
que se declarase aplicable la baja temeraria, que no procede en el
concurso de acuerdo con el art. 114 del RGCE. Además, los criterios
para la selección del adjudicatario -aproximación a la baja media y
curricular- no se consideran adecuados, por cuanto el primero
infringe el principio de economía y el segundo sólo es aplicable para
comprobar la capacidad de los licitadores.
c) La fianza definitiva se calculó sobre el presupuesto de
adjudicación en lugar de sobre el de licitación, en contra de los
arts. 350 y 351 del RGCE.
6.1.5 Modificación de los proyectos de la 2.ª y 3.ª fases
En la modificación de los proyectos de la 2ª y 3ª fases, aprobada en
el mes de octubre de 1994, se han observado las siguientes anomalías:
a) El proyecto modificado de la 2.ª fase no incluye unidades de obra
que habían sido certificadas con anterioridad a dicha modificación12.
b) Se incumplió lo dispuesto en el art. 150 del RGCE y las cláusulas
59 y siguientes del PCAG, hasta tal punto que, en relación con la 2.ª
fase, el mismo día en que se aprobó el proyecto modificado, se emitió
certificación acreditativa de su ejecución.
c) Se aprobó por la Comisión de Gobierno -órgano incompetente- puesto
que aquélla correspondía al Pleno, como señaló posteriormente la
Secretaría General del Ayuntamiento en informe de 18 de noviembre de
1994.
d) Supuso un reparto de las distintas unidades del presupuesto de una
fase a otra, de tal forma que ninguna de las modificaciones superara
el 20% del precio de cada fase.
12ü
a dichas unidades agrupadas por capítulos.
Esta circunstancia motivó:
- Que la división en fases perdiera toda justificación.
- Que las fases no pudieran ser ejecutadas por empresas distintas.
- Que no requirieran informe del Consejo de Estado, a tenor de lo
dispuesto en los arts. 114.3 del TRRL y 18 de la LCE13.
e) En la modificación de la 2.ª fase se incluyeron unidades de la 1.ª
pendientes de ejecutar14, si bien con un incremento del 227% sobre el
presupuesto inicialmente previsto.
f) La modificación de la 2.ª fase se aprobó una vez ejecutadas las
obras, vulnerando lo dispuesto en la cláusula 62 del PCAG, que señala
que ni el Contratista ni el Director de obra podrán introducir o
ejecutar modificaciones sin su debida aprobación.
6.1.6 Contratación de la 3.ª fase
a) El expediente se inició por Resolución del Alcalde de 17 de
noviembre de 1994, infringiendo lo dispuesto en el art. 83 del RGCE,
que señala que deberá iniciarse por acuerdo del órgano de
contratación que, según lo dispuesto en los arts. 23 del TRRL y 50.22
del ROF, era el Pleno del Ayuntamiento, teniendo en cuenta el plazo
de ejecución y por exigir créditos superiores a los consignados en el
presupuesto anual.
b) La aprobación del pliego de cláusulas, la apertura del
procedimiento de adjudicación y la propia adjudicación se realizaron
por la Comisión de Gobierno en lugar de por el Pleno que era el
órgano de contratación, sin que conste la delegación de competencias.
c) Se estableció un plazo de diez días para presentar las
proposiciones al concurso, sin haberse declarado previamente el
expediente de tramitación urgente, limitándose con ello, de forma
injustificada, la publicidad que debe presidir toda licitación.
d) Se aprobó el gasto y se realizó la adjudicación sin crédito
suficiente, en contra de lo establecido en el art. 154.5 de la LHL.
Para la adjudicación se utilizó el concurso con los mismos criterios
que en la 2ª fase, siendo por ello aplicables las consideraciones
expuestas anteriormente respecto a ésta.
e) Se constituyó una fianza definitiva inferior a la legalmente
establecida. Este hecho es especialmente significativo en este
expediente, ya que posteriormente aquélla tuvo que ser incautada con
motivo de la resolución del contrato.
Las irregularidades señaladas en los apartados b), c) d) y -salvo las
relativas a los criterios de adjudicación- fueron puestas de
manifiesto por la Secretaría General y la Intervención; sin embargo
no se suspendió la tramitación del expediente ni se elevó al Pleno de
la
13ü
habría supuesto un aumento de un 20,5% en la 2.ª fase.
14 En el informe del Director de obra de 28 de diciembre de 1993 se
señalaba que estas unidades de la 1.ª fase deberían ejecutarse en las
fases siguientes.
Corporación la resolución de la discrepancia producida, vulnerando
los arts. 197 y 198 de la LHL.
6.1.7 Recepción y liquidación de la 2.ª fase y resolución del
contrato de la 3.ª
La Comisión de Gobierno acordó, ante la paralización de la ejecución
de estas obras por el contratista, la recepción de la 2.ª fase y la
resolución del contrato de la 3.ª fase.
a) En relación con la ejecución, recepción y liquidación de la 2.ª
fase se han observado las siguientes irregularidades:
- La certificación en octubre de 1994 de unidades de obra, por
importe de 6.451.139 ptas., que no habían sido ejecutadas, lo que
desvirtúa la certeza que debe conllevar toda certificación. Esta
circunstancia dio origen a una nueva medición y posterior aprobación
de la liquidación con arreglo a la misma15.
- La recepción provisional se realizó casi ocho meses después de la
emisión de la última certificación, incumpliéndose los arts. 54 de la
LCE y 170 del RGCE, que señalaban que debería realizarse dentro del
mes siguiente a la terminación de las obras.
b) En el expediente de la 3.ª fase se observa lo siguiente:
- La certificación expedida en enero de 1995 contenía unidades de
obra por importe de 4.570.071 ptas. que no habían sido ejecutadas,
siendo posteriormente corregida esta irregularidad en la liquidación
de la obra aprobada el 19 de mayo del mismo año.
- La Comisión de Gobierno acordó la resolución del contrato sin
conferir previamente audiencia al contratista, vulnerando lo
dispuesto en los arts. 114.2 del TRRL y 45 de la LCE.
6.1.8 Contratación de las obras pendientes de la 2.ª y 3.ª fases Ante
la resolución de la 3ª fase de las obras y la necesidad de concluir
las mismas se contrataron directamente las unidades que quedaban por
ejecutar16, habiéndose observado, en particular, las siguientes
anomalías:
a) La adjudicación, que se realizó por la Comisión de Gobierno
-órgano incompetente por corresponder al Pleno-, estaba
predeterminada, ya que el Ayuntamiento solicitó las otras dos ofertas
-necesarias en la contratación directa- a empresas que señaló el
adjudicatario17, conculcando el principio de concurrencia del art. 13
de la LCE. Además, dicho adjudicatario no se encontraba al corriente
de pago de las cuotas patronales de la
15ü
liquidación, el contratista interpuso recurso contencioso-
administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que
al término de la fiscalización por el Tribunal de Cuentas -enero de
1998- se encontraba pendiente de resolución 16 Estas unidades eran
las correspondientes a las 6.451.139 ptas. del apartado 6.1.7.a) y
las pendientes de realizar de la 3.ª fase.
17 El 22 de mayo de 1995, el adjudicatario remitió fax a la
Secretaría del Ayuntamiento, incluyendo sus datos y los de otras dos
empresas, que declinaron presentar proposiciones.
Seguridad Social, por lo que podría estar incursa en causa de nulidad
conforme a lo dispuesto en el art. 9 in fine de la LCE.
b) En la ejecución de las obras se producen modificaciones de hecho
respecto al proyecto aprobado, introduciendo nuevas partidas sin ser
aprobados los precios o sustituyendo unas unidades por otras, con
incumplimiento de lo dispuesto en los arts. 50 de la LCE y 150 del
RGCE y las cláusulas 59 y 60 del PCAG, sin que se hayan exigido las
responsabilidades previstas en el art. 155 del RGCE y 62 del PCAG.
c) En la liquidación de la obra se ha observado lo siguiente:
- Su realización sin haber tenido lugar la recepción provisional,
como requiere el art. 172 del RGCE.
- La inclusión de unidades no previstas en el proyecto, al amparo de
la cláusula 62 del PCAG, que simplemente admite el exceso de
mediciones que no supere el 10%.
6.1.9 Dirección de obra
La dirección de la obra se llevó a cabo por el Arquitecto municipal
honorífico, habiéndose observado en su ejecución las irregularidades
siguientes:
a) La designación del arquitecto se produjo de forma directa y sin
concurrencia.
b) Se incumplieron las cláusulas 45, 46 y 47 del PCAG, en cuanto a la
medición y valoración de las obras, dado que las relaciones valoradas
que acompañan a las certificaciones fueron elaboradas por el
contratista.
c) El cálculo de los honorarios correspondientes se realizó sobre la
base del presupuesto total de ejecución material de las obras que
figuraba en el proyecto, sin deducir la baja de licitación y con
independencia de las unidades efectivamente ejecutadas, vulnerando el
apartado 1.7 del Decreto 2512/1977, de 17 de junio, sobre tarifas de
honorarios de arquitectos. Esta circunstancia motivó el abono
indebido de 167.889 ptas.18.
d) La dirección admitió durante la ejecución de las obras
modificaciones del proyecto aprobado sin ser autorizadas por el
órgano de contratación, infringiendo lo dispuesto en el art. 150 del
RGCE y las cláusulas 59, 60 y 62 del PCAG.
6.2 Rehabilitación de la casa consistorial 19
6.2.1 Actuaciones preparatorias, adjudicación y formalización
a) El expediente fue iniciado por el Alcalde, infringiendo el art. 83
del RGCE, al ostentar dicha competencia el Pleno del Ayuntamiento,
como órgano de contratación.
18ü
por la redacción del proyecto y modificaciones del mismo, al no
deducir la baja de licitación, en contra del apartado 1.7 del citado
Decreto sobre honorarios.
19 En el anexo 11 se incluye cuadro resumen de la tramitación e
importe final certificado de este contrato.
b) La adjudicación mediante concurso se realizó con arreglo a los
mismos criterios inadecuados que en el expediente de la Casa de
Cultura, siendo aplicables las consideraciones expuestas
anteriormente respecto al mismo.
c) La fianza definitiva se calculó sobre el presupuesto de
adjudicación en lugar de sobre el de licitación, infringiendo el art.
351 del RGCE. Esta misma circunstancia se produjo en el reajuste de
la fianza con motivo de la modificación del contrato.
6.2.2 Ejecución y recepción
a) La ejecución de las obras se suspendió el mismo día en que debía
comenzar, por no haberse realizado la mudanza de las instalaciones,
hecho que pone de manifiesto la descoordinación y falta de
planificación del Ayuntamiento.
b) De las certificaciones emitidas se deduce que tuvo lugar una
modificación de hecho, cuyo expediente fue tramitado con
posterioridad. Así, en las certificaciones de las obras de junio,
julio y agosto de 1994 se incluyeron partidas nuevas que no constaban
en el proyecto original, provenientes de unos precios contradictorios
aprobados por la Comisión de Gobierno el 4 de julio de 1994 y a los
que había dado su visto bueno el Alcalde el 1 de junio del mismo año.
En relación con ello es preciso señalar lo siguiente:
- El Alcalde y la Comisión de Gobierno no eran competentes para
aprobar unos precios contradictorios que daban lugar a una
modificación del contrato, la cual debería haber sido aprobada por el
Pleno, por ser el órgano de contratación.
- Para encubrir la modificación, no se certificó, antes de ser
aprobada por el Pleno, cantidad global superior a la señalada en el
presupuesto original, pero se sobrepasó lo previsto en varios de sus
Capítulos debido a las nuevas unidades introducidas, sin que el
Director de la obra advirtiera tal circunstancia. De este modo, en la
9.ª certificación, de agosto de 1994, se incluyeron unidades nuevas
por un importe de ejecución por contrata de 12.164.956 ptas., que no
debían haberse realizado hasta efectuarse la modificación.
- Al elaborar el proyecto modificado se eliminaron unidades que
habían sido certificadas con anterioridad -desapareciendo, por ello,
en la última certificación-, desvirtuando la presunción de certeza
que toda certificación de obra supone20. Esta circunstancia se
realizó con el fin de que el importe de la modificación no superara
el 20% del precio del contrato y así evitar la necesidad del informe
del Consejo de Estado, exigido en los arts. 114.3 del TRRL y 18 de la
LCE.
- La ejecución de esta modificación se realizó, en parte, sin
consignación presupuestaria, al emitirse las certificaciones,
acreditativas de la obra realizada, con anterioridad al 7 de
diciembre de 1994 -fecha en la que fue efectiva la transferencia de
crédito a la que estaba condicionada la modificación por Acuerdo del
Pleno de 28 de octubre de 1994-.
20ü
a dichas unidades.
- La ampliación de la fianza y la formalización de la modificación se
produjeron cuando ya habían concluido las obras, vulnerando los arts.
39, 41 y 118 de la LCE.
c) En la ejecución de la obra se constata una deficiente labor de la
dirección21, a quien compete, a tenor de lo dispuesto en la cláusula
21 del PCAG, su inspección de manera continuada y directa, la
realización de las mediciones de las unidades y la expedición de las
relaciones valoradas y correspondientes certificaciones. Esta
circunstancia se corrobora al comunicar, el Director de la obra, el 2
de noviembre de 199522 -nueve meses después de terminada la
ejecución-, que la firma que constaba en la certificación 10.ª -de
noviembre de 1994- era una falsificación, y remitir las
certificaciones correctas de noviembre y diciembre de 1994 y la
última de enero de 1995.
d) El plazo de ejecución de la obra no se cumplió, excediéndose en al
menos dos meses, sin que se impusieran las penalidades señaladas en
los arts. 137 y 138 del RGCE.
e) La recepción provisional tuvo lugar con un retraso de más de dos
años después de la finalización de la obra, incumpliéndose lo
dispuesto en el art. 54 de la LCE, que establece que ésta tendrá
lugar dentro del mes siguiente a su terminación.
6.3 Financiación, aspectos presupuestarios y pago de las
certificaciones
En el expediente de construcción de la Casa de Cultura y en el de
rehabilitación de la Casa Consistorial se aprecian las siguientes
irregularidades:
a) No se respetó el principio de anualidad presupuestaria establecido
en el art. 157 de la LHL -en virtud del cual con cargo a los créditos
de cada presupuesto sólo pueden contraerse obligaciones derivadas de
obras ejecutadas en ese ejercicio-, aplicándose los gastos a partidas
de ejercicios anteriores sin realizar la correspondiente
incorporación de crédito.
b) La contratación de la 3.ª fase de la Casa de Cultura se realizó
sin acreditar en el expediente la plena disponibilidad de las
aportaciones de la Comunidad de Madrid para su financiación,
infringiéndose lo dispuesto en el art. 84 del RGCE. Por otra parte,
la financiación de la aportación del Ayuntamiento dependía de la
concesión de un préstamo que un año después de la adjudicación aún no
había sido concertado.
c) En relación con los pagos hay que señalar lo siguiente:
- A la fecha de conclusión de la fiscalización -enero de 1998- gran
parte de las certificaciones expedidas y aprobadas estaban pendientes
de abono. Así,
21ü
de 1991 y junio de 1995 señala, en el escrito de alegaciones, que
esta dirección, así como la redacción del Proyecto de las obras,
fueron gestionadas por la Comunidad de Madrid, sin que aporte
justificación documental que acredite tal afirmación.
22 En el anexo 13 se incluye escrito del Director de la obra.
en la 2.ª fase de la Casa de Cultura quedaban por pagar 41.684.301
ptas. -el 81,8% de lo reconocido por el Ayuntamiento-; en las obras
pendientes de la 2.ª y 3.ª fases faltaban por satisfacer 20.110.962
ptas. -el 41% de lo reconocido- y respecto a la Casa Consistorial aún
no se habían abonado 54.737.245 ptas., equivalentes al 63% de lo
certificado.
- Las certificaciones han sido satisfechas en ocasiones con mucho
retraso23, que provocó la reclamación de intereses de demora por
parte del contratista de las obras de la 2.ª fase de la Casa de
Cultura y de la Rehabilitación de la Casa Consistorial, que a 31 de
marzo de 1996 ascendían a 15.495.939 ptas., sin que a la fecha de
conclusión de la fiscalización -enero de 1998- se hubiera pronunciado
el Ayuntamiento sobre su pago, con el consiguiente perjuicio a los
fondos públicos por el incremento de este concepto por el transcurso
del tiempo.
- El pago de las certificaciones se realizó sin dar prioridad a las
obligaciones contraídas en ejercicios anteriores, incumpliendo lo
dispuesto en los arts. 168 de la LHL y 65 del Real Decreto 500/1990,
de 25 de abril.
6.4 Contratación del Servicio de Recaudación Municipal en los
períodos voluntario y ejecutivo por el sistema de gestión directa
El Pleno del Ayuntamiento adjudicó este servicio en el año 1989,
siendo objeto de sucesivas prórrogas anuales hasta que finalmente en
1994 acordó una prórroga para los cinco años siguientes. En el
análisis de este expediente se han observado las irregularidades que
se detallan en los siguientes apartados.
6.4.1 Contratación inicial
Con fecha 10 de mayo de 1989, el Alcalde propuso el nombramiento de
Recaudador y Agente Ejecutivo con arreglo a los arts. 731 y 733 del
Texto Articulado y Refundido de la Ley de Régimen Local, aprobado por
Decreto de 24 de junio de 1955, y 256 del Reglamento de Haciendas
Locales, aprobado por Decreto de 4 de agosto de 1952, normas que ya
estaban derogadas. Este nombramiento era contrario a la normativa
vigente24 por lo siguiente:
- La gestión recaudatoria, fundamentalmente en el período ejecutivo,
implica ejercicio de autoridad, por lo que ha de gestionarse
directamente por la Corporación, y a través de funcionarios, a tenor
de lo dispuesto en los arts. 85.2, 92 de la LRBRL y 95 del TRRL.
- La Disposición Transitoria Novena del TRRL permitía a los
Recaudadores contratados continuar en el ejercicio de sus funciones
de agentes ejecutivos durante
23ü
la demora en el abono de las subvenciones por la Comunidad de Madrid,
ya que aunque ésta existió y en algunos casos fue muy prolongada, lo
cierto es que aún constan sin pagar muchas de las certificaciones
para las cuales se produjo dicho abono a mediados de 1995.
24 Los informes de la Secretaría, a partir de la prórroga para 1992,
pusieron de manifiesto la improcedencia de esta contratación.
la vigencia de los contratos, pero no las nuevas contrataciones.
Partiendo de la premisa anterior, en el expediente de contratación se
han observado las anomalías siguientes:
a) El pliego de condiciones presentaba las siguientes deficiencias
respecto a los derechos económicos reconocidos al futuro
adjudicatario:
- No hacía referencia a la inclusión del IVA en el precio estipulado.
- Establecía un precio del 4,5% de las cantidades líquidas recaudadas
o el porcentaje inferior que ofreciera el adjudicatario, excepto
cuando se recaudara en período voluntario más del 90%, en cuyo caso
se fijaba un valor absoluto del 5% en lugar de un incremento del 0,5%
sobre lo ofertado25.
b) El aval depositado por el contratista, en concepto de fianza
definitiva, tenía validez hasta el 17 de agosto de 1990, no
garantizando, por ello, la ejecución del contrato, que se extendía
hasta el 31 de diciembre del mismo año. Además, infringía lo
dispuesto en el art. 376.5 del RGCE, que exigía específica mención de
su validez hasta que la Administración autorice su cancelación.
6.4.2 Prórrogas
a) Los acuerdos de prórroga no se adoptaron con una antelación de
tres meses a la finalización del contrato inicial o de las prórrogas
sucesivas, incumpliéndose lo dispuesto en la cláusula 5.ª del pliego
de condiciones.
b) No se depositó aval que garantizara la ejecución del contrato
desde el 17 de agosto de 1990 al 26 de enero de 1993.
c) La prórroga del contrato para el ejercicio 1991 fijó un premio de
cobranza del 6%, produciéndose, por ello, un incremento del 60%
respecto al fijado para el año anterior, sin que se justificara tal
aumento. Este hecho debería haber provocado la resolución del
contrato.
d) En la prórroga para 1992 se produjo un nuevo incremento sin
justificación en el precio, al añadir a la participación en el
recargo de apremio los intereses de demora.
e) Por Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 28 de noviembre de 1994
se concedió una prórroga del contrato para los cinco años siguientes,
de acuerdo con una de las propuestas que presentó el adjudicatario
-prórroga de cinco años con un precio del 5% en todo lo recaudado-,
infringiendo lo establecido en la cláusula 5.ª del pliego de
condiciones, y a pesar de la advertencia realizada por la Secretaría
del Ayuntamiento en este sentido.
f) El pago de este contrato se realizó a través de la admisión de las
minutas presentadas por el adjudicatario, sin que conste ningún tipo
de comprobación por parte del Ayuntamiento de la efectiva realización
de la prestación, produciéndose, en consecuencia, una falta de
control y vigilancia sobre la realización de este contrato.
25ü
90%, según señalaba el Recaudador, nunca tuviera en cuenta el precio
ofrecido por el contratista.
7. CONCLUSIONES
7.1 Sobre el control interno
1.ª Si bien durante los dos ejercicios fiscalizados el Ayuntamiento
careció de un Reglamento orgánico propio, su organización era
concordante con el Reglamento de Organización, Funcionamiento y
Régimen Jurídico de las Entidades locales, aprobado por Real Decreto
2568/1986, de 28 de noviembre.
2.ª En algunas de las Actas resuntivas de las deliberaciones del
Pleno y de la Comisión de Gobierno, transcritas en los
correspondientes libros, no aparecen las firmas de los respectivos
Presidentes de la Corporación. Idéntica situación concurre en el
libro de resoluciones de la Alcaldía, en el que no están firmadas
algunas de éstas.
3.ª El Ayuntamiento no realiza ningún control sobre los recursos
económicos inherentes a la gestión de los festejos taurinos,
encomendado a un funcionario municipal, lo que contraviene el art.
177 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las
Haciendas Locales, aún cuando los recursos disponibles -ingresos
superiores a 10.000.000 de ptas. en cada ejercicio- son
significativos en relación con el presupuesto de la Corporación.
4.ª El Pósito municipal para el crédito agrícola, constituido al
amparo del Decreto de 14 de enero de 1955, no tiene constituida su
Junta Administradora, por lo que las funciones de ésta las ha
realizado el Pleno de la Corporación. Además, se han incumplido las
finalidades de aquella Institución -crédito a agricultores del
Municipio- al haber otorgado, con cargo a sus fondos, ocho préstamos
a otros tantos funcionarios del Ayuntamiento, por un importe total
conjunto de 2.900.000 ptas.. Además, estos préstamos no se han
reflejado en libros ni reconocido en cuentas.
7.2 Sobre el sistema contable
1.ª El Ayuntamiento no ha llevado, en ninguno de los ejercicios
fiscalizados, el libro principal de Inventarios y Balances, exigido
por la Regla 64 de la Instrucción de Contabilidad para la
Administración Local aprobada por Orden del Ministerio de Economía y
Hacienda de 17 de julio de 1990, y por el art. 17 del Reglamento de
Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986,
de 13 de junio; así como los siguientes libros de la contabilidad
auxiliar: del presupuesto de gastos, previsto en la Regla 76 de la
mencionada Instrucción de Contabilidad; del presupuesto de ingresos,
exigido en la Regla 77 de dicha Instrucción; de administración de
recursos de otros Entes Públicos, fijado en la Regla 78 de la
Instrucción; y de operaciones no presupuestarias de tesorería,
exigido por la Regla 79.
Asimismo, el Ayuntamiento no ha elaborado las relaciones nominales de
deudores y acreedores de ejercicios cerrados, así como las relaciones
nominales de deudores del presupuesto corriente.
2.ª La Entidad no ha confeccionado los siguientes estados contables:
cuadro de financiación anual, previsto en la Regla 419 de la
Instrucción de Contabilidad; estado de la deuda, exigido en la Regla
424 de dicha Instrucción; y estado de situación y movimiento de valores
en depósito, fijado en la Regla 433 de la Instrucción; así como
las relaciones autorizadas por el Interventor de las modificaciones
de crédito y relaciones de las rectificaciones y anulaciones de
derechos y obligaciones de presupuestos cerrados, previstas ambas en
la Regla 415 de la Instrucción de Contabilidad.
3.ª El Ayuntamiento no ha dispuesto, durante el período fiscalizado,
de un inventario de bienes completo y actualizado, por lo que se
incumple el art. 86 del Texto Refundido de las disposiciones legales
vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto
Legislativo 781/1986, así como los arts. 17 a 29 del Reglamento de
Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986,
de 13 de junio. Asimismo, una gran parte de los bienes inmuebles no
están inscritos en el Registro de la Propiedad, vulnerando las
prescripciones del art. 36.1 del mencionado Reglamento de Bienes.
4.ª Se han incumplido los siguientes principios contables:
a) De especialidad cualitativa, al imputar diversas compras de
elementos del inmovilizado material, correspondientes al Capítulo 6,
a operaciones corrientes del Capítulo 2.
b) De devengo, en particular en los recargos de apremio, al
contabilizar éstos en la fecha de su cobro efectivo en lugar de en el
momento del reconocimiento del correspondiente derecho en favor del
Ayuntamiento.
c) De anualidad presupuestaria, al imputar a un ejercicio operaciones
de ingresos y gastos correspondientes al anterior o posterior,
circunstancia que cuestiona la fiabilidad de las liquidaciones de los
presupuestos y de su resultado.
Es de destacar, asimismo, que tanto la elaboración, tramitación y
aprobación de los presupuestos y de la Cuenta General de los dos
ejercicios fiscalizados se han realizado rebasados los plazos fijados
legalmente, siendo especialmente relevante que los presupuestos de
ambos ejercicios fueron aprobados durante el período de su vigencia
(transcurridos más de cuatro meses desde el inicio de cada año).
Asimismo, en el registro de las devoluciones de ingresos por
anulación de liquidaciones indebidamente practicadas se ha vulnerado
la Regla 179.1 de la Instrucción de Contabilidad para la
Administración Local, al considerar éstas como un gasto del
presupuesto corriente en lugar de minorar la recaudación del concepto
presupuestario al que corresponden.
5.ª En ninguno de los ejercicios se ha dotado la correspondiente
amortización de los elementos del inmovilizado ni se ha provisionado
la contingencia derivada de los saldos deudores de dudoso cobro.
7.3 Sobre la ejecución de los presupuestos
1.ª Algunos Concejales y el personal del Ayuntamiento suscribieron un
convenio en enero de 1991, aplicado durante los dos ejercicios
fiscalizados, que exime a los trabajadores municipales del pago del
Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica y de la
Tasa de recogida de basuras, siendo éste contrario a la Ley 39/1988,
de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, que no prevé
estas exenciones. No obstante, dicho convenio solo se ha hecho
efectivo en lo referente a la Tasa de recogida de basuras, no exigida
a los trabajadores del Ayuntamiento.
2.ª En la gestión recaudatoria, encomendada a una persona física,
concurren las siguientes irregularidades:
a) No se han efectuado recuentos de valores pendientes de cobro, por
lo que no puede verificarse la fiabilidad de los datos que se
reflejan en la contabilidad del Ayuntamiento y en las liquidaciones
del Recaudador.
b) El propio Recaudador elabora los padrones fiscales y listas
cobratorias y recauda el importe de los mismos, por lo que no existe
la necesaria segregación de funciones.
c) El Ayuntamiento no realiza ningún control sobre las exacciones y
rentas municipales procedentes de extracciones de áridos en terrenos
municipales.
d) Se carece de listas cobratorias en las que se incluyan los
contribuyentes que han satisfecho las correspondientes deudas
tributarias, necesarias para la elaboración de las certificaciones de
descubierto.
e) En el período fiscalizado el Recaudador aplicó indebidamente sobre
el premio de cobranza el Impuesto sobre el Valor Añadido, por lo que
ha percibido 3.162.502 ptas. en los dos ejercicios fiscalizados.
3.ª En los gastos de personal se constata lo siguiente:
a) Todas las pagas extraordinarias de los dos ejercicios fiscalizados
se han satisfecho por importes iguales a la totalidad de las
retribuciones mensuales básicas y complementarias, vulnerando lo
dispuesto en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para
ambos ejercicios, ascendiendo el importe total retribuido
indebidamente durante el período fiscalizado a 9.081.200 ptas.
b) Se ha abonado a todos los funcionarios un complemento lineal de
15.000 ptas. mensuales, por lo que se incumple el art. 23 de la Ley
30/1984, de 2 de agosto, de medidas urgentes para la reforma de la
Función Pública, y art. 22 de la Ley 21/1993, de 29 de diciembre, de
Presupuestos Generales del Estado para 1994.
c) El Ayuntamiento ha aportado cuotas por 1.598.679 ptas. en 1994 y
2.076.498 ptas. en 1995 para un Plan de ahorro individual a favor de
los trabajadores municipales, lo que contraviene el Decreto 480/1993,
de 2 de abril.
d) Se han abonado horas extraordinarias al personal funcionario,
contraviniendo el art. 23 de la mencionada Ley 30/1984, de 2 de
agosto, alcanzando las cuantías satisfechas 2.142.223 ptas. en 1994 y
2.492.276 ptas. en 1995.
e) Todos los Concejales percibieron indebidamente asignaciones de
carácter periódico y cuantía fija mensual -por importes conjuntos de
5.880.000 ptas en 1994 y 6.180.000 ptas. en 1995-, aún cuando a
ninguno de éstos se le reconoció dedicación exclusiva en el desempeño
de sus cargos, por lo que se vulneran los arts. 75 de
la Ley 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen
Local y 13 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen
Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/
1986, de 28 de noviembre.
4.ª Algunos mandamientos de ingresos y gastos carecen de los
correspondientes justificantes, éstos son insuficientes o presentan
diversas deficiencias.
7.4 Sobre la representatividad de las cuentas
7.4.1 En relación con la liquidación del presupuesto
1.ª El resultado de los dos ejercicios fiscalizados reflejado en la
liquidación del presupuesto (con déficits de 98.735.354 ptas. en 1994
y 96.451.356 ptas. en 1995) no se corresponde con la ejecución del
mismo, puesto que según se deduce del anexo 3 al presente Informe,
las partidas que conforman dicho resultado deberán ser ajustadas en
las cuantías siguientes:
a) Los derechos reconocidos deberían incrementarse en 44.834.046
ptas. en 1994 y en 55.513.995 ptas. en 1995.
b) Las obligaciones reconocidas debería disminuirse en 19.947.723
ptas. en 1994 e incrementarse en 125.924.070 ptas. en 1995.
c) Las desviaciones negativas de financiación deberían minorarse en
10.738.113 ptas en 1994 e incrementarse en 2.913.144 ptas. en 1995.
Como consecuencia de ello, el resultado presupuestario alcanzaría un
déficit de 44.691.698 y 163.948.287 ptas., respectivamente, para los
ejercicios 1994 y 1995.
2.ª Los derechos reconocidos por transferencias corrientes no se
corresponden, en algunos casos, con los datos que se reflejan en las
respuestas de las Entidades públicas concedentes, alcanzando estas
diferencias a 5.899.721 ptas. en 1994 y a 578.294 ptas. en 1995.
Similar deficiencia concurre en las transferencias otorgadas por el
Ayuntamiento, cuyos datos no concuerdan, en algunos casos, con los
que aparecen en las respuestas de las Entidades perceptoras.
3.ª El remanente de tesorería fue negativo en los dos ejercicios
fiscalizados (117.781.685 ptas. en 1994 y 222.576.999 ptas en 1995),
sin que el Ayuntamiento haya adoptado en el ejercicio inmediato
siguiente ninguna de las medidas previstas en el art. 174 de la Ley
39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales
(reducción de gastos de igual cuantía que dicho remanente negativo,
aprobación del presupuesto del ejercicio siguiente con superávit
igual al remanente negativo -los presupuestos de los ejercicios 1996
y 1997 fueron aprobados con superávit inicial pero no cubre el
importe necesario- o concertación de operaciones de crédito), o a la
aprobación de un plan financiero previsto en la disposición
transitoria cuarta de la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de medidas
fiscales de reforma del Régimen Jurídico de la Función Pública y de
la Protección por Desempleo.
7.4.2 En relación con el balance de situación
1.ª El Acta de arqueo al cierre del ejercicio 1995 no refleja la
totalidad de saldos deudores a favor de la Corporación, al no
reflejar aquélla los correspondientes a cinco cuentas corrientes por
un importe total de 4.263.261 ptas.. Asimismo, los importes que en
dichas Actas figuran en la rúbrica de Valores son superiores en
24.861.217 ptas. en los dos ejercicios fiscalizados a los que
aparecen en los registros de tesorería, debiéndose esta diferencia a
que en el Acta se reflejan erróneamente los avales a favor del
Ayuntamiento (24.685.714 ptas.) y otros títulos en depósito (175.503
ptas.).
2.ª En las relaciones nominales de acreedores no aparecen los
correspondientes a los ejercicios anteriores a 1994. Asimismo, los
importes de la contabilidad municipal no se corresponden, en algunos
casos, con los que comunican diversos proveedores en respuesta a la
circularización del Tribunal, alcanzando las diferencias a 31 de
diciembre de 1995 un importe de 69.277.633 ptas.
7.5 Sobre la contratación
La contratación en el período fiscalizado se ha realizado de forma
anómala, incumpliéndose en la tramitación de los expedientes la
legalidad vigente, destacándose, en particular, las siguientes
deficiencias e irregularidades:
1.ª La redacción y adjudicación de un proyecto inicial para la
construcción de la Casa de Cultura -que si bien no fue ejecutado, se
certificó parcialmente- con el sólo objeto de solicitar y percibir
subvenciones públicas.
2.ª El fraccionamiento injustificado del nuevo proyecto de la Casa de
Cultura, al no tratarse de fases substancialmente definidas e
independientes entre sí.
3.ª La aprobación en la construcción de la Casa de Cultura de los
pliegos de condiciones, la adjudicación de las distintas fases y la
modificación de las mismas por órgano incompetente -circunstancia
advertida por la Secretaría General-, por lo que podrían estar
incursas en causa de invalidez.
4.ª La aplicación en los concursos de criterios inadecuados de
selección del adjudicatario, al ser contrarios al principio de
economía o sólo aptos para determinar la capacidad de los
contratistas.
5.ª La adjudicación de las obras a contratistas que carecían de la
capacidad legalmente exigida o vulnerando el principio de
concurrencia.
6.ª La deficiente actuación de la dirección técnica de las obras que
se deduce de:
a) La falta de emisión de las relaciones valoradas, que sirven de
base a las certificaciones de obra, aceptando las elaboradas por el
contratista.
b) Las modificaciones de los contratos, por vía de hecho, sin estar
previamente autorizadas por el órgano de contratación y repartiendo o
eliminando, en ciertos casos, unidades de obras, para eludir el
preceptivo informe del Consejo de Estado.
c) La eliminación de unidades de obra, incluidas como ejecutadas en
certificaciones anteriores, desvirtuando,
por ello, la presunción de certeza que toda certificación
supone.
7.ª La falta de consignación presupuestaria para la financiación de
los contratos de obra y de acreditación de la disponibilidad de las
aportaciones de la Comunidad de Madrid, así como la vulneración del
principio de anualidad presupuestaria y el retraso en el pago de las
certificaciones.
8.ª La contratación, no amparada legalmente, del servicio de
recaudación municipal, las prórrogas indebidas de la misma, y la
falta de comprobación por el Ayuntamiento de la realización de la
prestación.
8. RECOMENDACIONES
1.ª En aras de salvaguardar su patrimonio y garantizar la gestión de
sus recursos, el Ayuntamiento deberá implantar los pertinentes
mecanismos de control respecto a las actividades u operaciones de
relevancia económico-financiera, en particular sobre aquéllas en las
que durante los ejercicios fiscalizados no se ha realizado
fiscalización alguna (Festejos taurinos, Pósito municipal para el
crédito agrícola y gestión del Recaudador).
2.ª El Ayuntamiento deberá proceder a la plena implantación de la
Instrucción de Contabilidad para la Administración Local, aprobada
por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 17 de julio de
1990, elaborando la totalidad de libros principales y auxiliares, así
como otras relaciones complementarias, exigidos en dicha Instrucción.
Asimismo, el Ayuntamiento deberá arbitrar los procedimientos
necesarios para que, en cada ejercicio se proceda a:
a) La elaboración, tramitación y aprobación de los presupuestos en
los plazos fijados legalmente.
b) La confección de todos los estados contables y anexos previstos en
la legislación de aplicación, acompañando los mismos de los
correspondientes justificantes.
Por otra parte, deberán adoptarse las oportunas medidas para que la
Cuenta General de la Corporación sea tramitada y aprobada en los
plazos y con los requisitos establecidos legalmente y para que
represente fielmente la situación económico-patrimonial del
Ayuntamiento y los resultados de su gestión.
3.ª El Ayuntamiento deberá adecuar el registro contable de sus
operaciones a los principios y criterios de aplicación, en particular
los de especialidad cualitativa, de devengo y de anualidad.
4.ª El Ayuntamiento deberá realizar las actuaciones oportunas para
dejar sin efecto el convenio suscrito por algunos de sus Concejales y
el personal mediante el que se exime a los trabajadores municipales
del pago de determinados tributos.
5.ª El Ayuntamiento deberá proceder a la revisión del contrato
suscrito con el Recaudador y de su gestión, exigiendo, en su caso,
las eventuales responsabilidades en que pudieran haberse incurrido en
el ejercicio de lasfunciones inherentes a su cargo.
6.ª El Ayuntamiento deberá adaptar las retribuciones de sus
funcionarios y trabajadores a las disposiciones legales, en
particular a la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas urgentes para
la Reforma de la Función Pública, y a las Leyes anuales de
Presupuestos Generales del Estado, debiendo revisar, en particular
los aspectos referentes a las pagas extraordinarias, la exención de
determinados tributos, las aportaciones al Plan de pensiones, las
asignaciones fijas en su cuantía y periódicas en su devengo y las
horas extraordinarias a funcionarios.
7.ª A efectos de ajustar su actuación a la legislación de
contratación pública y para una mejor gestión de sus recursos, el
Ayuntamiento deberá:
a) Asegurar la transparencia y publicidad que debe informar la
contratación administrativa, examinando puntualmente los requisitos
para la contratación y corrigiendo los criterios de selección en los
concursos, de modo que se salvaguarden los principios de igualdad, no
discriminación y libre concurrencia.
b) Controlar la ejecución de los contratos, fundamentalmente en lo
referente a cumplimiento de plazos, procedencia y autorización de
modificaciones, prestaciones efectivas, recepción y liquidación.
c) Vigilar el adecuado cumplimiento de las funciones de la dirección
técnica de las obras exigiendo, en su caso, las responsabilidades
establecidas legalmente.
ANEXOS
RELACIÓN DE ANEXOS
N.º TÍTULO
1.1 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS DE 1994.
1.2 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS DE 1994.
1.3 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS DE 1995.
1.4 LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS DE 1995.
2. EXCESO DE OBLIGACIONES RECONOCIDAS SOBRE CRÉDITOS DEFINITIVOS.
3. AJUSTES AL RESULTADO PRESUPUESTARIO.
4. EVOLUCIÓN DEL INMOVILIZADO.
5. ACTAS DE ARQUEO A 31 DE DICIEMBRE.
6. ESTADOS DE REMANENTE DE TESORERÍA.
7.1 BALANCE DE SITUACIÓN A 31-12-94.
7.2 BALANCE DE SITUACIÓN A 31-12-95.
8. TRAMITACIÓN DEL CONTRATO DE CONSTRUCCIÓN DE CASA DE CULTURA.
9. IMPORTE FINAL CERTIFICADO DEL CONTRATO DE CONSTRUCCIÓN DE CASA DE
CULTURA.
10. CONSTRUCCIÓN DE CASA DE CULTURA: ALTERACIÓN EN LAS
CERTIFICACIONES ACREDITATIVAS DE OBRA EJECUTADA.
11. TRAMITACIÓN DEL CONTRATO DE REHABILITACIÓN CASA CONSISTORIAL.
12. REHABILITACIÓN DE LA CASA CONSISTORIAL: ALTERACIÓN EN LAS
CERTIFICACIONES ACREDITATIVAS DE OBRA EJECUTADA.
13. FAX REMITIDO, EL 22 DE MAYO DE 1995, POR EL ADJUDICATARIO DE LAS
OBRAS PENDIENTES DE LA 2.ª Y 3.ª FASES DE LA CONSTRUCCIÓN DEL
EDIFICIO CASA DE CULTURA A LA SECRETARIA DEL AYUNTAMIENTO.
ESCRITO DEL DIRECTOR DE LA OBRA DE REHABILITACIÓN DE LA CASA
CONSISTORIAL DE 2 DE NOVIEMBRE DE 1995, COMUNICANDO LA FALSIFICACIÓN
DE LAS FIRMAS DE LA CERTIFICACIÓN N.º 10.
251/000070 (CD) 771/000068 (S)
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 97 del Reglamento de
la Cámara, se ordena la publicación en el BOLETÍN OFICIAL DE LAS
CORTES, Sección Cortes Generales, de la Resolución adoptada por la
Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre
el Informe de fiscalización de la gestión financiera del Sistema de
Seguros Agrarios Combinados (SAC), ejercicio 1995 (núm. expte.
Congreso 251/000070 y núm. expte. Senado 771/000068), así como el
Informe correspondiente.
Palacio del Congreso de los Diputados, 17 de diciembre de 1999.-El
Presidente del Congreso de los Diputados, Federico Trillo-Figueroa
Martínez-Conde.
RESOLUCIÓN APROBADA POR LA COMISIÓN MIXTAPARALAS RELACIONES CON EL
TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACIÓN AL INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA
GESTIÓN FINANCIERA DEL SISTEMA DE SEGUROS AGRARIOS COMBINADOS (SAC),
EJERCICIO 1995 (núm. expte. CONGRESO 251/000070 y núm. expte. SENADO
771/000068), EN SU SESIÓN DEL DÍA 30 DE NOVIEMBRE DE 1999
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en
su sesión del día 30 de noviembre de 1999, a la vista del Informe
remitido por ese Alto Tribunal acerca del Informe de Fiscalización de
la gestión
financiera del Sistema de Seguros Agrarios Combinados (SAC),
ejercicio 1995:
ACUERDA
- Instar al Gobierno a cumplir las recomendaciones efectuadas por el
Tribunal de Cuentas en relación con el citado informe de
fiscalización, y en concreto las recomendaciones 1 y 2.
Palacio del Congreso de los Diputados, a 30 de noviembre de 1999.-El
Presidente, Josep Sánchez i Llibre.-El Secretario Primero, José
Acosta Cubero.
INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA GESTIÓN FINANCIERA DEL SISTEMA DE
SEGUROS AGRARIOS COMBINADOS (SAC). EJERCICIO 1995
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de la función
fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la
Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los
artículos 12 y 14.1 de la misma disposición y concordantes de la Ley
7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha
aprobado, en sesión de 29 de septiembre de 1998, el informe de
fiscalización del Ayuntamiento de Morata de Tajuña (Madrid),
ejercicios 1994 y 1995. Asimismo, de acuerdo con lo prevenido en el
artículo 28 de la Ley de Funcionamiento, ha acordado su elevación a
las Cortes Generales, para su tramitación parlamentaria. El Pleno del
Tribunal ha acordado también trasladar este Informe al Gobierno
correspondiente, a tenor de lodispuesto en el citado artículo.
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN ... 55
I.1 Naturaleza jurídica y organización del sistema ... 55
I.2 Rendición de cuentas ... 56
I.3 Objetivos de la fiscalización ... 56
I.4 Ámbito ... 56
I.5 Limitaciones ... 57
I.6 Trámite de alegaciones ... 57
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ... 57
II.1 Plan de Seguros Agrarios para 1995 ... 57
II.1.1 Acuerdo de Bases para la elaboración de los Planes de SAC de
1995 a 1997 ... 57
II.1.2 Principales modificaciones del Plan ... 58
II.1.3 Desarrollo normativo del Plan de Seguros ... 58
II.2 La subvención a las primas del Plan de Seguros de 1995 ... 59
II.2.1 Subvención de ENESA ... 59
II.2.2 Subvención autonómica ... 61
II.3 Consorcio de Compensación de Seguros ... 62
II.3.1 Seguro directo ... 63
II.3.1.1 Coaseguro ... 63
II.3.1.2 Seguro de incendios forestales ... 63
II.3.1.2.1 Riesgo de incendio de la masa forestal ... 64
II.3.1.2.2 Compensación de los gastos derivados de la extinción de
incendios forestales ... 64
II.3.1.2.3 Daños personales ... 64
II.3.2 Reaseguro ... 64
II.3.3 Reaseguro retrocedido ... 66
II.3.4 Resultados de la Corporación Agrario ... 66
II.4 Peritaciones ... 67
II.4.1 Normas de peritación ... 67
II.4.2 Control de peritaciones ... 67
III. CONCLUSIONES ... 68
IV. RECOMENDACIONES ... 70
ÍNDICE DE ABREVIATURAS Y SIGLAS ... 70
70
I. INTRODUCCIÓN
La fiscalización de la Gestión Financiera del Sistema de Seguros
Agrarios Combinados (SAC) se incluyó en el Programa Anual de
Fiscalizaciones para 1997, aprobado por el Pleno del Tribunal de
Cuentas en su sesión de 28 de noviembre de 1996 a iniciativa del
propio Tribunal, estableciéndose las Directrices Técnicas
correspondientes el 20 de marzo de 1997.
Desde que se realizó el Informe especial de la Entidad Estatal de
Seguros Agrarios (ENESA), ejercicios 1980- 1983, las deficiencias en
la gestión financiera del SAC se han puesto de manifiesto, de forma
reiterada, en los análisis de este Organismo Autónomo contenidos en
la Declaración Definitiva de la Cuenta General del Estado y en los
Informes Anuales del Tribunal de Cuentas, a los que se han trasladado
los resultados de las verificaciones realizadas en ENESA y el
Consorcio de Compensación de Seguros (CCS).
Entre dichas deficiencias e irregularidades detectadas destacan las
siguientes:
a) Retrasos en la elaboración y aprobación de los Planes Anuales de
SAC.
b) Superación del límite presupuestario del ejercicio en las
subvenciones a primas.
c) Mantenimiento al final del ejercicio de obligaciones pendientes de
reconocer por ENESA, por subvenciones a primas, que ascendían a 5.529
millones de ptas. a 31 de diciembre de 1994.
d) Incumplimientos del Convenio suscrito entre ENESA y la Agrupación
Española de Entidades Aseguradoras de los Seguros Agrarios
Combinados, S.A. (AGROSEGURO).
e) Insuficiente control de las peritaciones de los siniestros por el
CCS.
I.1 Naturaleza jurídica y organización del sistema
Los SAC tuvieron su origen en la necesidad de establecer criterios de
racionalidad económica en las ayudas del Estado a zonas afectadas por
variaciones anormales
de agentes naturales, que originaban desequilibrios en la renta de
los productores agrícolas y ganaderos, ya que la asignación de estas
ayudas podía ser ineficiente en relación al daño producido y no
cubrir a todos los afectados cuando su número era muy reducido o la
zona geográfica muy limitada.
El sistema que se adoptó, basado en el aseguramiento de las
producciones agrarias y pecuarias, fue un mecanismo estabilizador de
rentas que permitía al asegurado afrontar el acaecimiento de riesgos
imprevisibles. Dichosistema demandaba la participación del Estado en
la medida en que era necesaria la cobertura de riesgos, al no cubrir
la iniciativa aseguradora privada la totalidad de los mismos por no
contar con información y experiencia suficiente para poder abordar el
aseguramiento bajo mínimas condiciones técnicas. Además, requería que
el Estado subvencionara una parte de la prima, ya que el elevado
precio real del seguro dificultaría su contratación.
El marco jurídico de los SAC está configurado, fundamentalmente, por
la Ley 87/1978, de 28 de diciembre, de SAC, el Real Decreto 2329/
1979, de 14 de septiembre, que aprueba el Reglamento para la
aplicación de la citada Ley, los diferentes Planes Anuales de SAC,
las Órdenes de los Ministerios de Agricultura, Pesca y Alimentación
(MAPA) y de Economía y Hacienda que desarrollan las condiciones
técnicas del seguro, pólizas y tarifas a aplicar, y las Órdenes del
Ministerio de Economía y Hacienda que regulan el sistema de
reaseguro.
Son asegurables las producciones agrícolas, pecuarias y forestales,
cubriendo el seguro los riesgos de daños ocasionados por variaciones
anormales de agentes naturales (pedrisco, incendio, sequía, heladas,
inundaciones y viento huracanado o cálido) para las producciones
agrarias, riesgos de daños por accidente, enfermedad o epizootia en
las pecuarias, y riesgo de incendio en la masa forestal, así como los
gastos de extinción e indemnizaciones a personas accidentadas en las
producciones forestales.
En la instrumentación del sistema participan distintos sujetos de
naturaleza tanto pública como privada, siendo los principales ENESA,
la Dirección General de Seguros del Ministerio de Economía y
Hacienda, AGROSEGURO y el CCS.
ENESA, creada por el RD 2650/1979, es un órgano de coordinación y
enlace de la Administración para las actividades vinculadas a los
Seguros Agrarios, configurado como Organismo autónomo de carácter
comercial adscrito al MAPA. Se rige, adicionalmente a su normativa
fundacional, por la Ley de los SAC y el Reglamento para su
aplicación, otorgándole éste como funciones principales la
elaboración y propuesta al Gobierno del Plan Anual de Seguros y su
control, así como la propuesta al MAPA, para su aprobación, de las
condiciones técnicas mínimas del cultivo o explotación de las
producciones agrarias, rendimientos estimados, precios a aplicar y
fechas límite de suscripción del seguro. Asimismo, ENESA elabora
estudios sobre daños y actúa de árbitro de equidad en las cuestiones
que puedan surgir entre los asegurados y AGROSEGURO.
El Plan de SAC que ENESA debe elaborar cada año con la participación
de los agentes sociales determina los riesgos a cubrir, el ámbito
territorial de su aplicación, la evaluación económica del mismo y la
estimación de la aportación global del Estado. Esta aportación, que
recibe ENESA, aparece consignada en los Presupuestos Generales del
Estado y está destinada, fundamentalmente, a la subvención a las
primas y a la constitución en el Consorcio de un Fondo de Estabilidad
para compensar las desviaciones de siniestralidad.
Los riesgos recogidos en el Plan Anual se aseguran por entidades
aseguradoras que deben pertenecer a AGROSEGURO. Esta sociedad, que no
tiene condición de entidad aseguradora, es de naturaleza privada y
tiene por objeto primordial la administración de los SAC, realizando
la contratación de los seguros en nombre y por cuenta de todas las
entidades coaseguradoras agrupadas y distribuyendo los riesgos entre
estas entidades. AGROSEGURO administra el seguro, perita los
siniestros, paga las indemnizaciones y realiza estudios estadísticos.
También representa a las coaseguradoras y colabora con ENESA, el CCS,
el MAPA y el Ministerio de Economía y Hacienda en las materias de sus
respectivas competencias.
Aunque la titularidad de la subvención parcial de las primas
corresponde a los asegurados, para agilizar su tramitación
administrativa la Agrupación la deduce de las primas a cobrar, siendo
ENESA quien canaliza la aportación del Estado pagando a AGROSEGURO la
parte de las primas subvencionadas, una vez recibida la comunicación
de haberse producido la suscripción del seguro. Igualmente, ENESA
transfiere al Consorcio un 5% de la subvención a las primas
consignada en el Plan para la constitución del Fondo de Estabilidad.
El CCS, entidad de derecho público que se rige fundamentalmente por
su estatuto legal, participa como coasegurador en AGROSEGURO, y es el
principal accionista de la Agrupación, al mantener a 31 de diciembre
de 1995 una representación del 12,5%. Además, actúa como reasegurador
obligatorio de todos los ramos, es asegurador directo en el ramo de
incendios forestales y controla las peritaciones en los siniestros,
pudiendo asumir excepcionalmente la gestión del seguro directo.
Para la cobertura de los riesgos el Consorcio se financia
fundamentalmente con el recargo sobre las primas por reaseguro, las
primas que percibe como asegurador directo y las aportaciones del
Estado para la constitución del citado Fondo de Estabilidad.
Adicionalmente, en los
Presupuestos Generales del Estado se recoge cada año un crédito
ampliable del MAPA a favor del Consorcio para la cobertura de las
pérdidas de los SAC.
La Dirección General de Seguros supervisa las condiciones de los
seguros que finalmente se reflejan en las tarifas de las primas, las
condiciones generales y especiales y las normas de peritación. Entre
las funciones de esta Dirección se encuentra aprobar el porcentaje
máximo de participación de cada entidad aseguradora en AGROSEGURO y
adoptar o proponer las medidas que procedan por insuficiencia de
cobertura de las entidades aseguradoras.
I.2 Rendición de cuentas
Las entidades de naturaleza pública que participan en la gestión del
sistema de SAC, con repercusión de dicha actividad en sus estados
contables, son ENESA y el CCS. Ambas entidades han rendido al
Tribunal las cuentas correspondientes al ejercicio 1995. El Consorcio
ha cumplido con esta obligación dentro del plazo legal, mientras que
las cuentas de ENESA se remitieron con cuatro meses de retraso.
I.3 Objetivos de la fiscalización
La fiscalización ha pretendido alcanzar los siguientes objetivos:
1. Evaluación del cumplimiento de la legalidad por los distintos
participantes públicos en la gestión financiera de los SAC (ENESA,
CCS, MAPA y Dirección General de Seguros).
2. Análisis de los procedimientos y sistemas de control interno en la
gestión financiera de los SAC implantados por ENESA y el CCS, con
especial atención a las relaciones entre ENESA, AGROSEGURO y el CCS.
3. Verificación de los importes reflejados en los estados financieros
representativos del SAC que correspondan a ENESA o al Consorcio, para
determinar si representan fielmente la realidad de las
correspondientes operaciones, y si las cuentas que las recogen están
correctamente descritas y clasificadas.
4. Cuantificación del importe total de las obligaciones pendientes de
reconocer en relación con los SAC en ENESA, con especificación de su
composición, en su caso.
5. Cuantificación de los derechos pendientes de cobro y, en su caso,
de registro por el CCS respecto a los SAC.
6. Comprobación de la gestión financiera global de los SAC para
determinar si se realiza de acuerdo con los principios de eficacia y
economía a los que se debe ajustar toda gestión pública.
I.4 Ámbito
La fiscalización de la gestión financiera del sistema de SAC,
ejercicio 1995, se ha extendido a la actuación de ENESA y del CCS,
habiéndose realizado contrastes y circularizaciones a AGROSEGURO, en
cuanto canalizadora de subvenciones públicas. También se ha
solicitado información a la Dirección General de Seguros (Unidad de
Seguros Agrarios del Servicio Técnico de la Subdirección General de
Ordenación del Mercado de Seguros) sobre el ejercicio de las
competencias que tiene asignadas.
La fiscalización ha estado referida al ejercicio económico 1995,
habiéndose realizado comprobaciones relativas a ejercicios anteriores
y posteriores para el mejor cumplimiento de los objetivos propuestos.
I.5 Limitaciones
La fiscalización ha estado limitada por la naturaleza privada de
AGROSEGURO, que impide su fiscalización por el Tribunal de Cuentas,
por lo que no ha sido posible verificar la representatividad de sus
estados financieros ni la información suministrada a los demás
integrantes del sistema. Este hecho adquiere especial relevancia al
fiscalizar los estados financieros del CCS, en la doble función que
le otorga su normativa reguladora de coasegurador del sistema y
reasegurador del propio cuadro de coaseguro.
I.6 Trámite de alegaciones
Las actuaciones practicadas en el presente procedimiento fiscalizador
se han puesto de manifiesto a los actuales responsables de ENESA, del
CCS y de los Ministerios de Agricultura, Pesca y Alimentación y de
Economía y Hacienda, y a los que lo fueron durante el periodo
fiscalizado de las entidades y ministerios citados, a efectos de que
formulasen las alegaciones y presentasen los documentos y
justificaciones que estimaran pertinente, conforme prevé el art. 44.1
de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
Se han recibido en plazo las alegaciones de los responsables de ENESA
y del CCS, que se acompañan al presente Informe.
Analizadas las alegaciones recibidas se han incorporado al texto
cuantas modificaciones se han considerado necesarias en los casos en
que se han aceptado, introduciéndose, además, las aclaraciones que se
han estimado oportunas.
Cabe señalar que las alegaciones formuladas por el responsable del
CCS durante el periodo al que se refiere la fiscalización contienen
diversas consideraciones respecto a AGROSEGURO, sociedad en la que
ostenta actualmente el cargo de Presidente. Dado que AGROSEGURO no ha
sido objeto de fiscalización, las alegaciones que se refieren a dicha
Sociedad no se pueden tener en cuenta en el presente procedimiento
fiscalizador y sólo se han atendido aquellas que se han considerado
referidas a la condición de responsable del CCS durante el periodo al
que se refiere la fiscalización.
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
II.1 Plan de Seguros Agrarios para 1995
II.1.1 Acuerdo de Bases para la elaboración de los Planes de SAC de
1995 a 1997
El funcionamiento del sistema, que había alcanzado a finales de 1994
un nivel de implantación importante, con
cerca de 300.000 agricultores y ganaderos cubiertos, presentaba, sin
embargo, dos desviaciones que incidían negativamente en su
equilibrio. En primer lugar, la financiera, debida a una recaudación
por primas de riesgo inferior a las indemnizaciones pagadas, y, en
segundo lugar, la presupuestaria, motivada por una insuficiente
dotación para subvenciones respecto a las realmente devengadas. Por
otra parte, el Seguro Agrario estaba delimitado ante la Unión Europea
como «Ayuda Agrícola Incompatible mantenida transitoriamente» en
virtud del Reglamento 3773/1985, siempre que no cumpliera
determinados requisitos de cobertura, en cuyo caso se fijaba que el
nivel de subvención medio debía establecerse para 1995 en el 37%, en
el 30% para 1996, y eliminarse en un periodo de 10 años a partir de
ese momento.
Con el fin de conseguir una mayor racionalidad en el sistema que
permitiera superar el desequilibrio financiero, adecuar las
cantidades presupuestadas a las necesidades reales de subvenciones y
adoptar los criterios de la Unión Europea para la compatibilización
de las ayudas nacionales con los Seguros Agrarios, permitiendo su
continuidad sin límites temporales, la Comisión Delegada del Gobierno
para Asuntos Económicos, en sesión de 21 de julio de 1994, aprobó las
Bases para la elaboración de los Planes de SAC de 1995 a 1997.
Para corregir los desfases financieros, al ser la recaudación por
primas de riesgo inferior a las indemnizaciones pagadas, se establece
en el Documento de Bases la necesidad de realizar un estudio
detallado de las comarcas o zonas en las que se registra mayor
siniestralidad por líneas y de poner en marcha medidas
estabilizadoras que afecten a peritaciones, selección de asegurados,
estabilización de primas, contratación y estabilidad legislativa.
Todo ello para lograr que sea un instrumento de compensación de
rentas ante pérdidas económicas y evitar que se convierta en un
mecanismo de generación de rentas adicionales.
En relación al déficit presupuestario, el Acuerdo de Bases recoge el
compromiso, para los Presupuestos Generales del Estado de 1995, de
conceder el carácter de ampliable al concepto presupuestario «Plan de
Seguros Agrarios y liquidación de Planes anteriores» del Presupuesto
de ENESA, ya que las oscilaciones de contratación hacen difícilmente
determinable la correspondiente cuantía.
También modifica la distribución de la subvención a la contratación
de los Seguros Agrarios, que parte de una subvención base para todos
los asegurados diferenciada según grupos, y establece subvenciones
adicionales por contratación colectiva, zonas de calidad y menor
riesgo, favoreciendo a los agricultores y ganaderos que lo son a
título principal.
Con objeto de conseguir la compatibilidad con los criterios de la
Unión Europea, el Acuerdo de Bases introduce, en todas las líneas de
seguros, la limitación del derecho a la indemnización al supuesto de
una pérdida superior al 30% de la cosecha asegurada.
Además, el Acuerdo establece para el Plan de 1995 la inclusión del
seguro combinado de viento y pedrisco en aguacate; de helada,
pedrisco y viento en kiwi, y de riesgos climáticos en piscifactorías
de truchas. En relación a esta ampliación, un informe de la Dirección
General de
Seguros de 25 de abril de 1994 que analiza el Documento de Bases
plurianuales para la formulación del Plan de Seguros Agrarios de 1995
y siguientes, considera inadmisible, tanto desde un punto de vista
técnico como financiero, la introducción de nuevas líneas o nuevos
riesgos, por cuanto ello supone una incertidumbre sobre su incidencia
en los resultados, habida cuenta del enorme déficit financiero del
sistema, y propone su inclusión para el plan de 1998, condicionado a
la consecución del equilibrio técnico durante el Plan 1995-1997 y
supeditado a la disponibilidad presupuestaria.
II.1.2 Principales modificaciones del Plan
El Plan de 1995 introduce sólo parte de las propuestas recogidas en
el Acuerdo sobre Bases para la elaboración de los Planes de SAC de
1995 a 1997. Así:
- Incluye las líneas de seguros de aguacate, kiwi y truchas.
- Introduce, según las líneas, nuevas coberturas de riesgos en los
que se establece una franquicia del 30% de la cosecha esperada para
tener derecho a la indemnización en caso de siniestro, con el fin de
compatibilizar las ayudas nacionales con los criterios de la Unión
Europea.
- Regula la subvención al pago de primas de acuerdo con los
principios del Documento de Bases, estableciendo diferentes criterios
que fomentan la contratación colectiva, en zonas de calidad
específica, de menor riesgo y por los agricultores o ganaderos a
título principal.
- Fija unos límites de subvención máxima que varía del 25 al 50%,
dependiendo del tipo de producción asegurada.
- Mantiene estables las condiciones de aseguramiento para una serie
de líneas con el fin de favorecer la continuidad en la contratación.
- Establece el inicio de estudios detallados por comarcas o zonas,
analizando las causas y riesgos que han provocado la siniestralidad
para lograr el equilibrio técnico-financiero de las líneas de seguro
que presentan mayor grado de siniestralidad -especialmente integral
de cereales de invierno, frutales y cereza-.
- Dispone el inicio de las actuaciones para poner en marcha un
conjunto de medidas estabilizadoras que tengan incidencia en normas
de peritación, selección de asegurados, estabilización de primas,
sistemas de contratación y estabilidad legislativa para el desarrollo
de los principios contenidos en el Acuerdo de Bases.
II.1.3 Desarrollo normativo del Plan de Seguros
La regulación normativa del Plan de SAC -que determina los riesgos a
cubrir, ámbito territorial y evaluación económica del mismo- está
recogida en el Reglamento para la aplicación de la Ley sobre SAC, que
establece que su elaboración anual es competencia de ENESA, quien
deberá elevarlo a la aprobación del Gobierno a través del MAPA, con
informes de la Dirección General de Seguros y de Presupuestos, antes
del 1 de mayo del año anterior al de vigencia.
ENESA incumple en cada ejercicio este plazo y el Plan de 1995 no fue
aprobado por la Comisión General
del Organismo hasta el 20 de septiembre de 1994, siendo informado por
la Dirección General de Presupuestos el 14 de octubre y por la
Dirección General de Seguros el 28 de octubre del mismo año. El Plan
fue aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de noviembre
de 1994 y publicado mediante Orden de 21 de diciembre de 1994 del
MAPA.
El periodo de suscripción de cada uno de los seguros varía desde el 1
de enero de 1995 para determinados cultivos hasta el 1 de enero de
1996 para los seguros de vacuno y ovino. Con anterioridad a esta
fecha, la tramitación de cada una de las líneas está sometida a una
serie de fases que se inician con la celebración, si fuera necesario,
de una Comisión Especializada destinada a estudiar e informar sobre
cuestiones específicas, al amparo de lo dispuesto en el art. 7.3 del
Reglamento de los SAC. Esta Comisión debe actuar con cuatro meses de
antelación a la fecha de inicio del periodo de suscripción.
El Plan de Seguros Agrarios de 1995 contempla 45 líneas de seguros,
tres de ellas incluidas por primera vez, y para su elaboración
únicamente se celebraron cinco Comisiones Especializadas para el
estudio de cinco líneas, no respetándose el plazo establecido en
ninguna de ellas. Las reuniones de estas Comisiones no han quedado
reflejadas en actas y tan sólo se ha podido tener conocimiento de su
existencia a través de la convocatoria remitida a los integrantes. No
se celebró ninguna Comisión Especializada para el seguro de riesgos
climáticos en piscifactorías de truchas, implantado en el Plan de
1995, ni para el seguro integral de cereales de invierno, que
presenta uno de los mayores grados de siniestralidad y del que el
Plan establece la necesidad de iniciar un estudio detallado con el
fin de corregir el desfase financiero existente en el sistema.
Con posterioridad a la celebración de la Comisión Especializada, el
Plan fija que AGROSEGURO debe remitir a la Dirección General de
Seguros la propuesta de bases técnicas, tarifas y condiciones
especiales con dos meses de antelación al inicio del periodo de
suscripción. De esta documentación se da traslado al CCS, para que
realice las observaciones que estime pertinentes, y a ENESA, que debe
estudiarla y emitir el informe preceptivo para su aprobación por la
Dirección General de Seguros, de acuerdo con el art. 44.3 del
Reglamento para la aplicación de la Ley de los SAC. Con este fin,
ENESA convoca a la Comisión General, que se debe reunir como mínimo
un mes antes del inicio del periodo de suscripción, a la que asisten
las Organizaciones Profesionales y Cooperativas Agrarias, AGROSEGURO,
la Dirección General de Presupuestos y el CCS. La Comisión analiza
las objeciones que puedan existir en la documentación presentada y el
proyecto de Orden del MAPA, en el que se regula el ámbito de
aplicación, condiciones técnicas mínimas de cultivo, rendimientos,
precios y fechas de suscripción.
La Comisión General de ENESA aprobó todos los informes preceptivos y
los proyectos de Orden Ministerial, salvo para tres líneas, antes de
los plazos mínimos señalados en el Plan de Seguros Agrarios para
1995.
Se ha seleccionado una muestra de diez expedientes de la Dirección
General de Seguros correspondientes a 21 líneas de las 45 recogidas
en el Plan, habiéndose
observado, con carácter general, el cumplimiento de los plazos
fijados para la remisión de la información por la Agrupación y de los
procedimientos establecidos en dicha Dirección General para la
tramitación de los expedientes.
Con respecto a la publicación en el Boletín Oficial del Estado de las
Órdenes reguladoras de cada línea, el Plan establece un plazo mínimo
de antelación de siete días previo al inicio del periodo de
suscripción. Para cada línea de seguros es necesaria, junto a la
publicación de la Orden del MAPA, una Orden del Ministerio de
Economía y Hacienda que apruebe las tarifas de primas y condiciones
especiales de las pólizas.
En 1995 se publicaron 50 Órdenes del MAPA y 41 Órdenes del Ministerio
de Economía y Hacienda. Sin considerar las ocho correcciones de
erratas publicadas, 23 disposiciones del MAPA fueron publicadas con
menos de los siete días de antelación que establece el Plan, si bien
la práctica totalidad de las mismas lo fueron antes del inicio del
periodo de suscripción. En el caso del Ministerio de Economía y
Hacienda el incumplimiento es generalizado, y tan sólo en tres líneas
de seguros se aprobaron las tarifas con anterioridad al inicio del
periodo de suscripción, siendo el retraso medio de un mes.
Asimismo, es necesaria una Orden del Ministerio de la Presidencia que
recoja la propuesta conjunta de los Ministerios de Agricultura, Pesca
y Alimentación y de Economía y Hacienda, en la que se regule la
concesión de subvenciones por parte de la Administración General del
Estado. Para el Plan de 1995, la Orden del Ministerio de la
Presidencia de 3 de febrero fue publicada el 6 de febrero del mismo
año, esto es, con más de un mes de retraso respecto a la fecha de
inicio del periodo de suscripción de determinadas líneas. Finalmente,
el sistema de reaseguro a cargo del CCS para el Plan de SAC de 1995
se reguló por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 3 de
abril de 1995.
II.2 La subvención a las primas del Plan de Seguros de 1995
II.2.1 Subvención de ENESA
La Ley de los SAC dispone en su art. 5 que el Gobierno, a propuesta
de ENESA, establecerá anualmente el Plan de SAC que concretará las
aportaciones del Estado de acuerdo con las disponibilidades
presupuestarias. La disposición final de esta Ley determina que en
los Presupuestos Generales del Estado se consignarán los créditos
necesarios. El Reglamento para la aplicación de los SAC se manifiesta
en iguales términos en los arts. 34 y 54.
Para la evaluación económica del Plan se consideran parámetros que,
en la mayoría de los casos, han de ser objeto de estimación. El punto
de partida está constituido por la cuantificación de las producciones
esperadas objeto de aseguramiento, que se determinan en función de la
serie histórica de producciones obtenidas durante los últimos años.
Estas producciones se valoran, a efectos del seguro, a un precio
medio ponderado y con posterioridad se les aplica la cobertura que
tiene estimada cada línea de seguro. La estimación de la esperanza de
aseguramiento constituye uno de los puntos más complejos de la
evaluación económica del Plan, pues se trata de determinar cúal será
la respuesta de agricultores y ganaderos frente a cada una de las
líneas. Para estimar el nivel de aseguramiento del ejercicio se tiene
en cuenta la implantación media y la tendencia de los años
anteriores. El coste previsible de cada línea de seguro se obtiene
aplicando al capital potencialmente asegurable el porcentaje
correspondiente a la esperanza de aseguramiento y la tarifa de coste.
Una vez estimado el coste previsible de los SAC contemplados en cada
Plan Anual se determina el porcentaje de subvención aplicable a cada
una de las líneas y se fija la subvención anual que se consignará en
los Presupuestos Generales del Estado.
El porcentaje fijado en base al procedimiento anteriormente descrito
se aplica a las primas efectivamente suscritas y es reclamado por
AGROSEGURO a ENESA. Como las cifras de primas suscritas son
normalmente superiores a las estimadas, se produce una exigencia de
subvenciones que superan las estimaciones contenidas en los
presupuestos anuales. Además, dado que el periodo de suscripción de
primas no coincide con el ejercicio presupuestario, las reclamaciones
de AGROSEGURO por subvenciones correspondientes a un Plan determinado
se presentan con posterioridad al cierre del ejercicio presupuestario
en que se consignaron las subvenciones correspondientes a dicho Plan.
Pese a ello, hasta 1994 las consignaciones presupuestarias anuales se
fijaban en base a las estimaciones del Plan correspondiente a cada
ejercicio, si bien la rúbrica presupuestaria no estaba referida a un
único plan, sino que permitía que se liquidaran subvenciones
correspondientes a Planes anteriores.
El procedimiento descrito para la gestión de esta subvención
originaba, en la práctica, que no se respetara la disciplina
presupuestaria, ya que se terminaba abonando cantidades superiores a
las inicialmente consignadas en los Presupuestos, mediante el
traslado a ejercicios posteriores de subvenciones no pagadas por
falta de disponibilidad presupuestaria, generándose un saldo
acumulado de reclamaciones no atendidas.
El desequilibrio que acumulaba el sistema correspondiente al Plan de
Seguros Agrarios de 1994 y anteriores ascendía, como se puso de
manifiesto en el Informe Anual del Tribunal de Cuentas
correspondiente al ejercicio 1994, como mínimo, a 13.130 millones de
ptas. La estimación de dicha cifra, efectuada con ocasión del
presente Informe con la información posterior disponible, se eleva,
al menos, a 13.550 millones de ptas., de los cuales 5.529 millones de
ptas. corresponden a liquidaciones remitidas por AGROSEGURO y
pendientes de reconocer por ENESA a 31 de diciembre de 1994 por falta
de disponibilidad presupuestaria, 1.034 millones de ptas. a
subvenciones reconocidas por AGROSEGURO en sus estados contables pero
no reclamadas a 31 de diciembre de 1994 a ENESA, y 6.987 millones de
ptas. a subvenciones por primas suscritas con posterioridad a la
fecha citada.
El Plan de 1995 estimó el montante de primas en 36.363 millones de
ptas., cifrando la subvención prevista en 14.463 millones y la
aportación del Estado en 15.873
millones de ptas., incluyendo esta última cifra las cuantías
necesarias para el desarrollo de las distintas actuaciones contenidas
en el Plan, como el fomento de las organizaciones agrarias y las
campañas de divulgación del SAC.
Tratando de romper la dinámica descrita, los Presupuestos Generales
del Estado para 1995 incluyeron, para la financiación de los Seguros
Agrarios, la partida 21.207.712F.471 «Plan de Seguros Agrarios 1995 y
Liquidación de planes anteriores» dotada con 16.066 millones de ptas.
y destinada a las dos finalidades que su título comprende. Como la
cantidad necesaria para financiar el Plan de Seguros Agrarios de 1995
se estimaba en 14.463 millones de ptas., la disponibilidad
presupuestaria destinada a liquidar los planes anteriores se limitaba
a 1.603 millones de ptas. Teniendo en cuenta que el saldo acumulado
de reclamaciones pendientes de atender, a consecuencia de los Planes
de 1994 y anteriores, se estimaba en 13.130 millones de ptas., la
solución adoptada no resolvía la totalidad del problema.
Por otra parte, la partida reseñada no tenía carácter de ampliable,
pese a que el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para
Asuntos Económicos recogía este compromiso con la finalidad de que el
déficit no siguiera generándose ante oscilaciones de contratación
difícilmente controlables.
La existencia de una insuficiencia presupuestaria estaba contemplada,
aunque sin cuantificar, en el informe de la Dirección General de
Presupuestos de 14 de octubre de 1994, preceptivo para la aprobación
del Plan correspondiente a 1995, que estimaba que ENESA no podría
dedicar, tal como se contemplaba en el Plan, 14.463 millones a
subvencionar el coste de las primas de las diferentes líneas, sino
que tendría que emplear parte de sus recursos a liquidar de forma
prioritaria la deuda de 1994 para, posteriormente, acomodar las
subvenciones a las disponibilidades presupuestarias a fin de no
generar un aumento de la deuda existente, ni sobrepasar, en cuanto a
las subvenciones concedidas, las disponibilidades presupuestarias
previstas.
Con posterioridad a la aprobación de los Presupuestos, el Real
Decreto-Ley 4/1995, de 12 de mayo, por el que se adoptaban medidas
urgentes para reparar los efectos producidos por la sequía, aprobó un
crédito extraordinario para ENESA en la partida presupuestaria
anteriormente citada por 1.300 millones de ptas., con lo que
finalmente el Organismo dispuso de 17.366 millones de ptas.
En 1995 ENESA realizó pagos a AGROSEGURO por subvenciones a primas
por 19.042 millones de ptas., de los que 17.366 correspondían a
obligaciones reconocidas en el ejercicio y 1.676 millones de ptas. a
obligaciones reconocidas de presupuestos cerrados. El destino de los
pagos fue en un 0,1% para atender subvenciones pendientes
correspondientes al Plan de 1991, que queda saldado, un 1,6% para el
Plan de 1992, un 11,1% al Plan de 1993, un 47,9% para el Plan de 1994
y, finalmente, el 39,3% correspondió a pagos del Plan de Seguros
Agrarios de 1995.
ENESA reconoce una deuda con la Agrupación, por importe de 3.564
millones de ptas., no recogida en sus estados contables, siendo su
desglose, de acuerdo con el
Plan al que corresponde, el siguiente: 426 millones al Plan de 1992,
922 millones al Plan de 1993, 1.431 millones al Plan de 1994 y 785
millones de ptas. al Plan de 1995.
De la respuesta a la circularización a AGROSEGURO se obtuvo la
confirmación de los saldos de la deuda. Sin embargo, dicha
información no coincide con la contenida en sus estados financieros a
31 de diciembre de 1995, auditados por una firma independiente, que
cuantifican la deuda en 5.219 millones de ptas. Según ha manifestado
con posterioridad AGROSEGURO, al haberle solicitado información
adicional sobre la discrepancia entre los datos suministrados al
Tribunal de Cuentas y los de sus estados financieros, la diferencia
obedece a que esta última cifra incluye subvenciones a primas
emitidas pero no reclamadas a dicha fecha.
Consecuentemente, el Real Decreto-Ley 12/1996, de 26 de julio, que,
entre otros aspectos, concedió un crédito extraordinario a ENESA de
3.565 millones de ptas. para cubrir insuficiencias presupuestarias de
ejercicios anteriores a 1996, no recogió en su totalidad las
necesidades del Organismo, pues se cuantificó en función de la deuda
reclamada y no de las primas efectivamente suscritas a dicha fecha.
El desequilibrio que de ello resulta se tiene que incrementar debido
a que la contratación de los seguros contemplados en cada Plan de
Seguro Anual se dilata en el tiempo durante más de un ejercicio, al
estar dichos planes ligados al ciclo natural de las cosechas y por la
propia configuración de los mismos, que establece para los seguros
pecuarios su contratación en el ejercicio siguiente al de referencia
del Plan. Así, con posterioridad a 31 de diciembre de 1995 se han
contratado seguros correspondientes al Plan Anual de 1995 y
anteriores, que han originado unas subvenciones adicionales hasta el
momento de realizar las verificaciones de la fiscalización de, al
menos, 4.730 millones de ptas.
Por todo ello, se puede estimar que el desequilibrio acumulado a 31
de diciembre de 1995, según la información obtenida en el momento de
realización del presente Informe, referido al Plan de 1995 y
anteriores, se eleva, al menos, a 6.385 millones de ptas.
El retraso en el pago de la subvención puede tener efectos negativos
para todos los integrantes del sistema. Así, las aseguradoras están
cubriendo riesgos por los que no han percibido la totalidad del
precio técnicamente establecido, con el efecto que podría tener
-entre otros aspectos- en la cobertura de provisiones técnicas,
pérdida de rendimientos financieros y falta de liquidez. Por otra
parte, ENESA pone de manifiesto, en la Memoria Técnico-Económica
relativa a las Bases Plurianuales para la formulación de los Planes
de SAC de 1995 a 1997, que esta demora sitúa a AGROSEGURO en una
posición de fuerza en la que exige el mantenimiento del esquema
actual de reaseguro para seguir en el sistema -que supone trasladar
los resultados negativos de éste al Consorcio-, así como la
resolución previa de los pagos pendientes.
La realización del Plan de Seguros Agrarios para el ejercicio 1995 ha
presentado, al igual que en ejercicios anteriores, desviaciones que
se han traducido en excesos de subvenciones otorgadas sobre las
consignaciones pre-
supuestarias concedidas a ENESA para esta finalidad. En el periodo
1990-1994 se han producido las siguientes diferencias entre las
previsiones del Plan y las cuantías finalmente subvencionadas hasta
la fecha de redacción del presente Informe, en millones de pesetas:
En relación al Plan de 1995, AGROSEGURO, a 5 de mayo de 1997, ha
reclamado a ENESA 15.328 millones de ptas., cifra que debe aumentar
por las subvenciones a primas suscritas pero no comunicadas todavía
por la Agrupación.
Las mayores diferencias en la ejecución del Plan se encuentran en las
líneas correspondientes a los seguros pecuarios, por su mayor desfase
temporal entre el momento de la planificación y su realización
posterior, dado que los seguros pecuarios incluidos en el Plan
correspondiente a 1995 se estimaron en 1994 y se contrataron durante
1996.
El Plan de Seguros Agrarios de 1995, aunque no estaba cerrado en el
momento de terminar las comprobaciones de la fiscalización, presenta
una desviación inferior a la de ejercicios precedentes, debido a que
en dicho año se produjo un descenso en la contratación de los seguros
agrarios que rompió la tendencia ascendente anterior, motivada -según
pone de manifiesto AGROSEGURO- por las adversas condiciones
climáticas. En 1996 se ha vuelto a producir un incremento en la
contratación de estos seguros, como se puede apreciar en el siguiente
cuadro:
RECIBOS EMITIDOS NETOS DE ANULACIONES (en millones de ptas.)
Fuente: Informe Anual AGROSEGURO 1996.
La ejecución del Plan Anual de Seguros se rige por un convenio
suscrito entre ENESA y AGROSEGURO que regula, de acuerdo con las
condiciones de las pólizas, la suscripción del seguro, el pago de la
subvención por la Administración y «demás extremos convenientes»,
según preceptúa el Reglamento para la aplicación de la Ley de los SAC
en el art. 13.6. El Convenio para la ejecución del Plan de SAC 1995 y
liquidación de planes anteriores se firmó el 16 de mayo de 1995, con
más de cuatro meses de retraso desde que se inició el periodo de
suscripción de algunas líneas de seguros.
El procedimiento establecido en el Convenio para el pago de la
subvención a las primas a AGROSEGURO diferencia dos momentos. El
primero, en los diez días desde la presentación por la Agrupación de
cada liquidación, reconoce la obligación de pago del 40% del importe
de cada certificación; el segundo, por el 60% restante, se reconoce
una vez que ENESA ha comprobado la liquidación, en los diez días
siguientes a la aceptación expresa y formal de la misma. Para el
análisis del cumplimiento del procedimiento establecido en el
Convenio se ha seleccionado una muestra de cuatro líneas de seguros
(cereales de invierno, uva de vinificación, melocotón y manzana de
mesa) que han recibido conjuntamente 8.487 millones de ptas. del Plan
de 1995, observándose un incumplimiento generalizado de los plazos
fijados, si bien los incumplimientos, especialmente en los pagos de
mayor cuantía, no han sido relevantes.
La liquidación definitiva de cada línea de seguro se debe presentar
por la Agrupación, de acuerdo con el Convenio, en los seis meses
siguientes a la fecha límite de suscripción del seguro. De las 45
líneas de seguros agrarios en que ENESA ha desarrollado el Plan de
1995, sin considerar los seguros complementarios, en sólo 22 la
liquidación definitiva se presentó en el plazo prefijado. Para las
cuatro líneas seleccionadas en la muestra, que son las que originan
mayor subvención, no se había cumplido el plazo en ninguna, siendo el
retraso cercano a los seis meses.
II.2.2 Subvención autonómica
La actividad de fomento del seguro agrario por la Administración
estatal ha sido también desarrollada por la Administración
autonómica. Durante 1995, AGROSEGURO firmó un Convenio de
Colaboración con la Comunidad Autónoma de Andalucía, que se ha sumado
a las renovaciones de los ya existentes con los Gobiernos autónomos
de Aragón, Baleares, Canarias, Castilla-León, Castilla-La Mancha,
Cataluña, Extremadura, Galicia, Madrid, Navarra, La Rioja y Valencia.
Fruto de estos convenios, las Comunidades Autónomas concedieron
subvenciones a primas de seguros agrarios, según información
facilitada por ENESA, por 3.736 millones de pesetas.
La subvención conjunta de ENESA y las Comunidades Autónomas en el
periodo 1988-1995 ha presentado la siguiente evolución, en millones
de pesetas:
SUBVENCIÓN PÚBLICA A LAS PRIMAS
Fuente: Informe Anual 1996, AGROSEGURO.
Las cifras del cuadro están referidas a series y no a Planes, y
contienen las líneas que se contratan en el año.
La Ley de los SAC, en su art. 11, establece que, en todo caso, el
importe de la aportación del Estado no podrá ser superior al
cincuenta por ciento, ni inferior al veinte por ciento, del total
anual de las primas. Este límite no aparece precisado en un
desarrollo normativo posterior, por lo que existe una falta de
definición sobre si es aplicable sólo a la subvención otorgada por la
Administración General del Estado o si abarca también a las ayudas de
la Administración territorial. La falta de acotación existente en la
redacción de la Ley se debe a que, en el momento de su redacción, aún
no estaba desarrollada la Administración autonómica.
Si se considera que la Ley de los SAC al referirse al Estado está
incluyendo tanto a la Administración General del Estado como a la
Administración autonómica, el límite del 50% habría sido superado en
todos los ejercicios a partir de 1988. No obstante, la tendencia
creciente hasta el ejercicio 1993 cambia en los ejercicios 1994 y
1995.
II.3 Consorcio de Compensación de Seguros
El CCS interviene en la cobertura de riesgos de los SAC de acuerdo
con el art. 45 del Reglamento para la aplicación de la Ley del SAC y
del art. 10 de su Estatuto legal, con una doble función: es
asegurador directo, participando como coasegurador de los riesgos
incluidos en el sistema y asegurando el riesgo de incendios
forestales y, por otra parte, es reasegurador del propio cuadro de
coaseguro en la forma y cuantía que determina el Ministerio de
Economía y Hacienda.
El art. 24 del Estatuto legal de la Entidad, hasta la nueva redacción
dada por la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de Ordenación y
Supervisión de los Seguros Privados, establecía la absoluta
separación contable de las operaciones de los SAC respecto del resto
de las actividades y la constitución de un patrimonio afecto,
jurídicamente separado de los demás elementos patrimoniales de la
Entidad, en el que se integrarían las aportaciones del Estado. Este
patrimonio respondería sólo de las operaciones de esta naturaleza sin
que éstas pudieran recaer sobre el restante patrimonio de la Entidad.
La nueva redacción de este artículo elimina la separación de
patrimonios pero mantiene la absoluta separación financiera y
contable para los Seguros Agrarios.
El Consorcio, en sus cuentas anuales, presenta de forma separada los
estados financieros de la Corporación
General de los de la Corporación del Seguro Agrario Combinado,
distinguiendo en la cuenta de pérdidas y ganancias los resultados por
actividades.
Las relaciones entre la Corporación General y la Corporación Agrario
aparecen recogidas en la rúbrica «Cuentas entre Corporaciones General
y Agrario», que a 31 de diciembre de 1995 ascendía a 5.140 millones
de ptas. y constituye el saldo de las operaciones cruzadas de flujos
de fondos entre las Corporaciones. La deuda de la Agrario con la
General se explica, fundamentalmente, por los anticipos recibidos
para hacer frente a sus obligaciones como reasegurador y la
retribución de los mismos, y por el reparto de ingresos y gastos
entre ambas Corporaciones, por la cesión de servicios para el
desarrollo de la actividad, según se indica a continuación.
a) Anticipos concedidos para cubrir los desfases temporales de
tesorería.
El saldo por este concepto a comienzo del ejercicio era de 2.264
millones de ptas.; durante 1995 se concedieron cuatro anticipos por
un importe conjunto de 4.740 millones de ptas. y se produjeron
reembolsos por 2.264 millones de ptas. Los anticipos devengaron unos
intereses determinados al tipo MIBOR más 50 puntos básicos, por
considerar que la separación contable y financiera de esta actividad
hace que no puedan recaer sobre otras Secciones del Consorcio
resultados imputables a operaciones de SAC. En 1995 se devengaron por
este concepto 132 millones de ptas. de intereses, se cobraron por la
Corporación General 58 millones, de los que 31 correspondían al año
anterior, y quedó un saldo a fin de ejercicio por intereses de 105
millones de ptas.
b) Reparto de ingresos y gastos entre ramos del Consorcio.
La Entidad utiliza dos sistemas de reparto de los ingresos y gastos:
la imputación directa y la indirecta.
- La imputación directa se aplica a todos los ingresos y gastos de
carácter técnico, así como a sus provisiones. Son ingresos técnicos
los derivados de primas y recargos, los establecidos en su Estatuto
legal (actas de inspección, planes de liquidación de entidades de
seguros e intereses de demora) y las provisiones técnicas de riesgos
en curso. Los gastos técnicos están constituidos, básicamente, por
las prestaciones por indemnización, gastos de peritos y letrados y
provisiones técnicas de prestaciones (pendientes de declaración,
pendientes de liquidación y pendientes de pago).
- Están sujetos a imputación indirecta los ingresos y gastos no
técnicos (sueldos y salarios, otros gastos de explotación y
dotaciones a la amortización del inmovilizado). El reparto de estos
conceptos entre las Cor-poraciones se realiza en función de las
primas y recargos ingresados por cada uno de ellos, habiéndose fijado
un coeficiente de imputación, para los mismos conceptos, del 18,85%
desde el 1 de enero de 1994. En 1995, los ingresos por primas de la
Corporación Agrario supusieron un 15,7% sobre el total de la Entidad,
sin que pese a ello se hubiera modificado el coeficiente. En el
ejercicio 1995 se imputaron a operaciones de SAC gastos por 285
millones de ptas. e ingresos por 2 millones. No existe ningún estudio
que fundamente que las primas y recargos
ingresados sean un adecuado instrumento de distribución, no estando
esta decisión basada en análisis de costes que la justifiquen por lo
que no se puede determinar si a las operaciones de SAC se le han
imputado todos y sólo los costes por ellas generados o si también ha
soportado costes de la Corporación General. Este hecho es de especial
relevancia en la medida que el art. 24 del Estatuto legal del
Consorcio predica la completa separación financiera y contable de las
operaciones correspondientes a los Seguros Agrarios, no pudiendo, por
tanto, recaer los resultados de unas sobre las otras, máxime si se
considera que las pérdidas del Seguro Agrario son cubiertas cada año
por los Presupuestos Generales del Estado.
II.3.1 Seguro directo
II.3.1.1 COASEGURO
La utilización de un consorcio de entidades aseguradoras (en lo
sucesivo «pool») para hacer frente al conjunto de riesgos tiene como
finalidad principal obtener economías de escala en la gestión de
estos seguros, muy especializados y cuyo nivel de contratación es
escaso respecto al resto del negocio de muchas de las entidades (52
entidades participan en el cuadro con una participación no superior
al 3%), garantizar la solvencia del «pool», conseguir una valoración
homogénea de daños y dotar al sistema con una red comercial que
permita acercar la contratación del seguro a toda la población.
El art. 10 del Estatuto legal del Consorcio establece que éste
asumirá la cobertura del riesgo en el SAC, en la forma y cuantía que
determine el Ministerio de Economía y Hacienda, en el caso de que no
se alcanzara por el conjunto de las entidades aseguradoras la
totalidad de la cobertura prevista en la Ley de los SAC.
La función coaseguradora ha venido ejerciéndose por el CCS desde
1985, año en que las entidades disminuyeron su participación en el
cuadro del coaseguro hasta situarse en el 60,32%, debido a los
resultados adversos producidos en ejercicios anteriores. En 1985 el
Consorcio inicia su actividad coaseguradora con una participación del
39,68% del cuadro del coaseguro, aumentando ésta posteriormente y
alcanzando su máximo en 1987, al situarse en el 49,65%. A partir de
ese año, y debido a las medidas de ajuste adoptadas, las entidades
aseguradoras volvieron a incrementar su presencia, produciéndose un
descenso acusado de la participación del Consorcio hasta 1991, en que
se situó en el 16,03%. En 1993 descendió nuevamente al 12,6% y desde
1994 la participación del Consorcio en el coaseguro es del 12,5%.
En el cuadro de coaseguro correspondiente a 1995 participan, junto
con el CCS, 58 entidades privadas, siendo la participación más
importante la de la Entidad pública, que en el Consejo de
Administración de la Agrupación designa a seis de los trece vocales
existentes.
Los estados financieros del Patrimonio Agrario se formulan por el
CCS, de acuerdo con la información suministrada por AGROSEGURO, que
envía trimestralmente a aquél información sobre los gastos e ingresos
del
periodo, imputados por series anuales. Las series están referidas al
año natural y no al Plan Anual de Seguros de cada ejercicio, por lo
que cada una incluye datos correspondientes a más de un plan, al
solaparse la contratación de éstos durante más de un ejercicio. Se ha
podido comprobar que el Consorcio ha registrado las operaciones de
acuerdo con la información recibida, pero no se ha podido verificar
que las mismas reflejen la imagen fiel de la actividad desarrollada,
dado que el Consorcio realiza las oportunas anotaciones contables
pero no verifica la corrección de las mismas.
Los datos remitidos periódicamente por la Agrupación consisten,
básicamente, en ingresos y gastos del periodo, pero no contienen
información sobre determinadas partidas de balance, que aparecen
reflejadas integrando las cuentas anuales de AGROSEGURO. Las
principales rúbricas afectadas dentro del balance de la Agrupación
son, en el activo, Deudores-Coaseguradoras (8.640 millones de ptas.)
e Inversiones Financieras Temporales y Tesorería (4.306 millones) y,
en el pasivo, Acreedores-Coaseguradoras (12.970 millones).
El balance de la Corporación Agrario recoge, en el activo, un saldo
neto de 422 millones de ptas. con AGROSEGURO por débitos y créditos,
no detallando explícitamente, entre otras partidas incluidas en el
mismo, la deuda de ENESA y de las Comunidades Autónomas con las
coaseguradoras por las subvenciones a primas que, para el conjunto
del cuadro a 31 de diciembre de 1995, era de 8.236 millones de ptas.
Como se ha puesto de manifiesto al señalar las limitaciones de la
fiscalización, AGROSEGURO es una entidad de naturaleza privada en la
que la presencia pública sólo alcanza al 12,5% de participación del
Consorcio, por lo que no ha sido posible extender las comprobaciones
de la fiscalización a la representatividad de sus estados
financieros, que están auditados por una firma independiente, ni de
la información suministrada al Consorcio, que al no formar parte
integrante de las cuentas anuales de la Agrupación, no son objeto de
auditoría.
Los ingresos por primas del coaseguro fueron 3.321 millones de ptas.,
lo que supuso un ligero incremento respecto al ejercicio precedente
(0,8%), mientras que las prestaciones y gastos pagados se situaron en
2.812 millones, con un crecimiento del 7,8%.
II.3.1.2 SEGURO DE INCENDIOS FORESTALES
La Ley 81/1968, de 5 diciembre, de Incendios Forestales dispone la
creación de un Fondo de Compensación de Incendios Forestales
integrado en el CCS destinado a indemnizar el valor de los daños
ocasionados al monte por el fuego, los gastos de trabajos de
extinción y la indemnización de los daños ocasionados a las personas
que hayan colaborado en dichos trabajos. El Reglamento para la
aplicación de la Ley de los SAC incluye los riesgos forestales como
asegurables, precisando que el seguro tendrá por objeto la cobertura
del riesgo de incendios en la masa forestal, así como los gastos y
deterioros ocasionados por los trabajos de extinción y las
indemnizaciones que correspondan a las personas que resulten
accidentadas al colaborar en aquellos trabajos.
II.3.1.2.1 RIESGO DE INCENDIO DE LA MASA FORESTAL
El CCS no ha realizado ningún seguro destinado a la cobertura de este
riesgo.
II.3.1.2.2 COMPENSACIÓN DE LOS GASTOS DERIVADOS DE
LA EXTINCIÓN DE INCENDIOS FORESTALES
Son indemnizables los gastos de personal, de transporte y alquiler de
maquinaria, avituallamiento y deterioro de prendas de vestir y de
equipos, de acuerdo con el Real Decreto 875/1988, de 29 de julio, que
regula la compensación de gastos derivados de la extinción de
incendios forestales, y establece que serán satisfechos por el Fondo
de Compensación de Incendios Forestales. El Fondo se nutre, de
acuerdo con el art. 5 del Real Decreto, con la dotación que ha de
incluirse en el Plan Anual de Seguros Agrarios para esta finalidad,
debiendo ENESA consignar en el presupuesto del Plan las partidas
necesarias.
Hasta el año 1993 tanto los Planes Anuales de Seguros como los
presupuestos de ENESA han recogido consignaciones presupuestarias
para este concepto, siendo la de ese ejercicio de 131 millones de
ptas., cuantía cuyo último pago se produjo el 8 de enero de 1994.
Desde entonces no se han utilizado más fondos para esta finalidad. Al
comienzo de 1995 el Fondo existente era de 347 millones de ptas., se
realizaron pagos en el ejercicio por 101 millones, y quedaba una
provisión técnica para prestaciones a 31 de diciembre de 1995 de 246
millones de ptas.
En 1996 los pagos por este concepto fueron de 31 millones de ptas. y
en 1997, con datos provisionales a 30 de octubre, las compensaciones
han sido de 5 millones, siendo el remanente a dicha fecha de 210
millones de ptas., por lo que de continuar esta tendencia decreciente
la provisión técnica para prestaciones por este concepto resulta
sobredotada.
II.3.1.2.3 DAÑOS PERSONALES
Las normas por las que el Fondo de Compensación de Incendios
Forestales garantizaba el pago de las indemnizaciones
correspondientes a los accidentes corporales sufridos por aquellas
personas que, con motivo de su participación en los trabajos de
extinción de incendios forestales, resultaran lesionadas, fueron
reguladas por la Orden de 21 de junio de 1977 del Ministerio de
Hacienda, que designaba como tomador del seguro al Instituto Nacional
para la Conservación de la Naturaleza (ICONA), el cual asumía la
obligación de pagar el precio del seguro. Sucesivas Órdenes
ministeriales fijaron la tabla de indemnizaciones por daños
corporales, siendo la última actualización la recogida en la Orden de
20 de julio de 1987 del Ministerio de Economía y Hacienda, que fijaba
la indemnización por muerte en 3 millones de ptas., por incapacidad
permanente de 450.000 a 3.900.000 ptas. y por incapacidad temporal de
13.500 a 273.000 ptas.
El ICONA, consciente del desfase de estas cuantías por el tiempo
transcurrido, solicitó al CCS, en escrito de 1 de junio de 1995, una
revisión de la tabla, considerando
que podría incrementarse en el tanto por ciento aproximado que había
aumentado el Índice de Precios de Consumo desde 1987 y que el escrito
cuantificaba en el 62,7%. Para el cálculo de este porcentaje el ICONA
procedió a sumar los índices de precios de cada uno de los años de
referencia, sin considerar el efecto acumulativo que cada incremento
tiene sobre los siguientes y que originan que la variación en el
periodo 1987-1994 sea del 82,5%, frente al 62,7% estimado por el
ICONA.
El CCS cuantificó el coste del seguro, de acuerdo con las cuantías
solicitadas por el ICONA, en 82.478.814 ptas., decidiendo finalmente
el Instituto no modificar la tabla de indemnizaciones y abonar una
prima de 49.808.673 ptas. correspondiente a la campaña 1995-1996.
II.3.2 Reaseguro
El Reglamento de los SAC, en su art. 45, encomienda al Consorcio la
función de reasegurador obligatorio del sistema de los SAC, cometido
que se desarrolla mediante la Orden de 31 de octubre de 1980 del
Ministerio de Economía y Hacienda, que implanta un sistema de
compensación del exceso de siniestralidad para todas las modalidades
incluidas en el Plan, sin distinción.
Desde 1983 el Consorcio ha tenido que asumir excesos de
siniestralidad, especialmente en 1985, año en que se produjo una
crisis del sistema que motivó la entrada del Consorcio como
coasegurador y la modificación del reaseguro, implantándose dos
límites de reaseguro distintos: el primero, para las líneas más
deficitarias, gozaba de una protección especial y el Consorcio
compensaba la totalidad del exceso de siniestralidad que sobrepasara
los cien millones de pesetas. El segundo, para el resto de las
líneas, era una prolongación del sistema precedente. Cada grupo tenía
su propia provisión técnica para desviación de siniestralidad y un
recargo diferenciado para el Consorcio. Adicionalmente, se autorizó
la concesión de anticipos por parte del Consorcio al cuadro del
coaseguro, a fin de que no se produjeran retrasos en el pago de las
indemnizaciones derivadas de estos seguros. Las modificaciones
introducidas limitaron considerablemente las pérdidas de las
Entidades y, consecuentemente, originaron un cambio en la tendencia
de participación de las entidades privadas en el cuadro del
coaseguro.
El sistema de reaseguro a cargo del CCS para el Plan de SAC del
ejercicio 1995 está regulado por la Orden de 3 de abril de 1995 del
Ministerio de Economía y Hacienda y es continuador de la reforma
anteriormente citada. En las líneas experimentales -aquellas más
deficitarias- se compensa la totalidad del exceso de siniestralidad
que sobrepase los cien millones, mientras que para el resto de las
líneas de seguros -líneas viables- el Consorcio asume los excesos
dependiendo de tramos, de acuerdo con las siguientes condiciones:
La prima de reaseguro a percibir por el Consorcio también varía
dependiendo de los grupos. Para las líneas experimentales es del 35%,
mientras que para el resto es del 20%, a excepción del Seguro
Integral Cereales de Invierno, Combinado de Pedrisco e Incendio en
Colza, Combinado de Pedrisco y Viento Huracanado en Mimbre, y los de
nueva implantación en 1995 -kiwi, aguacate y truchas- en los que la
prima es del 40%.
En 1995, para el desarrollo de la función reaseguradora, el Consorcio
ha registrado ingresos por recargos por 7.735 millones de ptas., de
los que 5.316 millones han correspondido a líneas experimentales y
2.419 millones a las viables, así como una subvención de ENESA de 803
millones de ptas. Esta subvención, regulada en el art. 46 del
Reglamento de los SAC, debe ser por el 5% de las aportaciones del
Estado al importe global de las primas a satisfacer por los
agricultores y está destinada a la constitución de una provisión
técnica de desviación de siniestralidad. Con respecto a la cuantía
consignada por este concepto, hay que señalar que, en la medida que
no existe una correlación entre las subvenciones consignadas
en los presupuestos y las realizaciones posteriores, este fondo
está registrando una infradotación del 5% de la citada diferencia.
El Consorcio retrocedió en reaseguro 752 millones de ptas. y ha
tenido que hacer frente en 1995 a unos gastos técnicos por reaseguro
aceptado de 16.786 millones de ptas. que, junto a unas comisiones de
264 millones, han producido un resultado técnico-financiero negativo
de esta actividad de 9.262 millones de ptas., frente al resultado
positivo de 4.371 millones registrado en el ejercicio anterior.
Para poder valorar el resultado técnico-financiero negativo de 1995
hay que ponerlo en relación con los resultados obtenidos en
ejercicios anteriores, dado que el equilibrio del reaseguro hay que
buscarlo en el largo plazo, con el fin de verificar si las cantidades
percibidas por el Consorcio son suficientes para afrontar los excesos
de siniestralidad. Desde la implantación de los Seguros Agrarios la
evolución de las principales magnitudes por este concepto imputadas
por series ha sido la siguiente,en millones de ptas.:
EVOLUCIÓN DE LAS MAGNITUDES TÉCNICAS MÁS SIGNIFICATIVAS DEL REASEGURO
DEL CONSORCIO EN LOS SAC
Como puede observarse, los ingresos del reaseguro no permiten cubrir
la elevada siniestralidad y, en la práctica, el Consorcio está
haciendo frente a la siniestralidad sistemática del sistema en lugar
de financiar, como debería ser su misión, las desviaciones
coyunturales. Ello determina que el actual sistema de SAC traslade al
reaseguro los resultados negativos y que sea en éste donde se
registren los desequilibrios técnico-financieros de aquél.
La Orden que establece el sistema de reaseguro para el Plan de
Seguros Agrarios del ejercicio 1995 regula el procedimiento que debe
cumplimentar AGROSEGURO para la solicitud de compensación por exceso
de siniestralidad, posibilitando la realización de liquidaciones a
cuenta cuando la siniestralidad ocurrida y pagada o de pago inmediato
haya alcanzado importes que la sitúen dentro de los límites que
corresponde compensar al Consorcio. El Consorcio concedió en el
ejercicio, para la Serie 1995, cuatro anticipos a AGROSEGURO por un
importe total de 15.275 millones de ptas., en 1996 dos anticipos más
por 1.286 millones y, finalmente, en 1997 se pagaron 185 millones de
ptas. En conjunto, y para la serie 1995, el Consorcio ha pagado
16.747 millones de pesetas.
Las liquidaciones a cuenta no se han realizado en función de que las
pagadas o de pago inmediato hayan alcanzado cuantías suficientes,
como preceptúa la Orden Ministerial, sino en función de previsiones
de necesidades de tesorería de la Agrupación, como se ha comprobado
en los trabajos de fiscalización a pesar de lo manifestado en las
alegaciones. Este hecho ha originado que la provisión técnica para
prestaciones, que se calcula por la diferencia entre los excesos de
siniestralidad de cada serie anual y la cuantía pagada por el
Consorcio hasta 31 de diciembre, tenga un saldo negativo a comienzos
de 1995 de 1.120 millones de ptas., por lo que se desvirtúa el
concepto de esta cuenta que, en lugar de ser una estimación de los
excesos de siniestralidad a que ha de hacer frente el Consorcio,
recoge el saldo de los anticipos. Para 1995, la Agrupación, en
escrito de 14 de junio del mismo año, estimó que el exceso de
siniestralidad a cargo del Consorcio de la Serie 1995 iba a suponer
12.675 millones de ptas. y elaboró un calendario de anticipos de
acuerdo con las previsiones de pagos y de sus necesidades de
tesorería, estas últimas, por otra parte, muy condicionadas por los
retrasos en que incurre ENESA en el pago de las cantidades adeudadas.
De los 16.747 millones pagados por el Consorcio por exceso de
siniestralidad, 3.997 millones han correspondido a las líneas
viables, y los 12.750 millones de ptas. restantes a las líneas
experimentales.
Para el control de estas cuantías, la Orden reguladora del reaseguro
establece que al expediente de compensación se unirán, en su caso,
las actas levantadas como consecuencia de las visitas de inspección
que, con objeto de comprobar los documentos y cifras que dan lugar a
la compensación, pueda girar la Dirección General de Seguros a la
Agrupación y a las Entidades que integran el cuadro de coaseguro. Hay
que manifestar al respecto que la Dirección General de Seguros, que
es el órgano competente de supervisión, no ha realizado actuaciones
inspectoras para verificar la corrección de las citadas
cifras, por lo que no es posible pronunciarse sobre su
representatividad, habida cuenta que, como se ha manifestado
anteriormente, la Agrupación no está sometida a la función
fiscalizadora del Tribunal de Cuentas.
II.3.3 Reaseguro retrocedido
Con el fin de limitar las pérdidas del reaseguro, el CCS suscribe
anualmente contratos por los que retrocede parte del reaseguro. En
1995 firmó con distintas entidades aseguradoras contratos de
reaseguro, por los que éstas asumían el 80% de la cifra mayor de: a)
las pérdidas totales que excedieran del 170% de las primas brutas
devengadas del «pool» AGROSEGURO, o b) 35.037 millones de ptas. Todo
ello hasta un 30% de las primas brutas devengadas del «pool», con un
máximo de 7.008 millones de ptas.
La prima mínima de esta retrocesión se estableció en 630 millones de
ptas., ajustable al 2,90% (para el 80%) de las primas brutas
devengadas del año de suscripción 1995. Por este concepto, el
Consorcio retrocedió primas por 752 millones de ptas., sin que se
obtuviera ninguna compensación al no alcanzar el límite de cobertura
del reaseguro retrocedido.
Para el periodo 1996-2000, el Consorcio ha firmado un nuevo modelo de
contrato en el que participa en beneficios del reaseguro retrocedido.
II.3.4 Resultados de la Corporación Agrario
En conjunto, por las distintas actividades desarrolladas en relación
a los SAC, el Consorcio obtuvo unas pérdidas de 9.622 millones de
ptas., siendo su desglose el siguiente:
CUENTAS DE RESULTADOS CORPORACIÓN AGRARIO COMPARADAS (en millones de
pesetas)
Dada la separación financiera y contable de esta actividad, para
paliar la pérdida en 1996 se procedió a aplicar la provisión
acumulativa de estabilización de la Corporación Agrario, por un
importe de 3.756 millones de ptas. y la subvención de 1.000 millones
consignada en los Presupuestos Generales del Estado para 1995 que no
había sido necesario compensar al no tener pérdidas la
Corporación Agrario en 1994. Por el saldo resultante, se solicitó una
ampliación en 4.666 millones de ptas. del crédito inicial de 200
millones de ptas. registrado en los Presupuestos Generales del Estado
para compensación de pérdidas del ejercicio anterior.
II.4 Peritaciones
El sistema de peritación de los siniestros está basado en: una red
unificada de tasadores -peritos de AGROSEGURO- que actúan de una
forma homogénea mediante la aplicación de unos criterios reglados y
normados por la Administración -normas de peritación- y están
sometidos a un órgano de control -el CCS- que supervisa el trabajo
realizado por los mismos.
II.4.1 Normas de peritación
La Ley de los SAC otorga al Gobierno la competencia para establecer
las normas que han de regir los sistemas de peritación y las
condiciones que han de reunir los peritos tasadores. En cumplimiento
de este mandato se dictó, por Orden de 21 de julio de 1986 del
Ministerio de la Presidencia, la Norma general de peritación de daños
ocasionados sobre las producciones agrícolas, amparadas por el SAC,
cuya finalidad era establecer las líneas básicas de actuación, y se
encomendó a la Dirección General de Seguros y a ENESA que, con la
colaboración de las entidades aseguradoras y las organizaciones y
asociaciones de agricultores, dictaran, mediante resolución conjunta,
las normas específicas de peritación aplicables a cada una de las
producciones objeto de aseguramiento.
La ausencia de normas de peritación hasta 1987 había producido una
incertidumbre en la determinación de los daños, que comenzó a
solventarse mediante la publicación sucesiva de normas específicas.
Al inicio de 1995 continuaban sin dictarse las normas relativas a
varias líneas. Además, algunas de las ya existentes, como la norma
general de peritación y las de frutales y tabacos, habían mostrado la
necesidad de ser modificadas para su adaptación a la realidad del
mercado. Con el fin de paliar estas carencias, el Acuerdo de 21 de
julio de 1994 de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos
Económicos sobre Bases para la elaboración de los Planes de SAC de
1995 a 1997 constituyó una Comisión formada por ENESA, la Dirección
General de Seguros, AGROSEGURO, el Consorcio, las Organizaciones
profesionales y las Cooperativas, para la elaboración de las Normas
de Peritación de los Seguros Agrarios pendientes de elaborar o
revisar, destinadas a obtener una mejor estimación de los daños
producidos en los siniestros y, por tanto, un mayor equilibrio
interno del sistema. Esta Comisión debía establecer durante el último
trimestre de 1994 el calendario de elaboración de las nuevas normas
y tener finalizados todos los trabajos para el 1 de mayo de 1997.
Tres años después del citado Acuerdo, y una vez cumplido el plazo
fijado, tan sólo se ha aprobado la modificación de la Norma
específica de peritación de siniestros de los cultivos de tomate,
pimiento y berenjena (Orden de 22 de junio de 1995 del Ministerio de
la Presidencia).
II.4.2 Control de peritaciones
El Reglamento para la aplicación de la Ley de los SAC encomienda al
Consorcio, en su art. 45, el control de las peritaciones de los
siniestros encaminado al más eficaz cumplimiento de su función de
reasegurador, pudiendo adoptar medidas de exclusión en las
valoraciones practicadas por aquellos peritos sobre los que existen
antecedentes en el Consorcio o comunicados por el MAPA que revelen
una actuación profesional irregular, potestad que el Consorcio nunca
ha ejercido. El Estatuto del Consorcio igualmente dispone que le
corresponde el ejercicio del control de las peritaciones de los
siniestros.
El objetivo de este control se dirige a conseguir que las
peritaciones tengan, técnicamente, la máxima corrección, homogeneizar
criterios de actuación en las peritaciones y, finalmente, mejorar los
métodos de peritación y, por extensión, todo el sistema de los SAC.
El desarrollo de esta función está encomendada a la Subdirección de
Seguros Agrarios de la Dirección Técnica y de Reaseguro que, para el
trabajo específico de campo, dispuso en 1995 de un ingeniero agrónomo
vinculado por un contrato de arrendamiento de servicios y de otro, en
prácticas, sin vinculación contractual, con actuaciones desde enero a
octubre. Los controladores elaboraban su informe en base al trabajo
de campo desarrollado en las zonas seleccionadas por el Consorcio de
entre las que habían sufrido siniestros. Adicionalmente, personal de
plantilla del Consorcio ha efectuado control de peritaciones, bien
documental, bien en campo. En conjunto, los controles de peritación
ejercidos en 1995 se han realizado sobre 6.442 Ha. que originaron
indemnizaciones por valor de 288 millones de ptas.
El sistema de control establecido por el Consorcio resulta
insuficiente, máxime si se considera la elevada siniestralidad
registrada en 1995 -38.198 millones de ptas.-, superior en un 44,7% a
la acaecida en 1994, y que originó 164.170 declaraciones de
siniestro. A pesar de lo manifestado en las alegaciones formuladas,
la comparación de las cifras de peritaciones controladas y
siniestralidad total permite mantener la valoración de insuficiente
del control efectuado.
La selección de los siniestros a peritar no se orientó al control de
los peritos de la red de AGROSEGURO, sino al de las peritaciones, lo
que determinó que existieran duplicidades en el control a algunos
profesionales (se efectuaron 164 actos de control sobre 131 peritos)
sin que existieran motivos especiales, ni se tuviera en cuenta si
estos profesionales ya habían sido controlados en ejercicios
precedentes. El control efectuado no dio lugar a ninguna actuación
tendente a la exclusión de peritos.
El control ejercido tampoco se tradujo en propuestas para la mejora
de las normas de peritación pues, pese a que el Consorcio opina en el
Informe Anual de Control de Peritaciones 1995 que algunos puntos de
las Normas Específicas de Peritación son de muy reducida
aplicabilidad y propicia a los peritos a actuaciones periciales no
ajustadas estrictamente a las normas, entiende que dichas
observaciones deben hacerse con ocasión de la revisión de las Normas
Específicas de Peritación y, por ello, no se le ha comunicado
formalmente a AGROSEGURO.
En cuanto al coste del trabajo desarrollado por los controladores, el
sistema de retribución de los servicios prestados se efectúa en
función de los informes realizados y de los gastos incurridos, de
acuerdo con un baremo preestablecido, si bien la valoración del
informe difiere dependiendo de que el controlador esté contratado o
en prácticas. El coste total facturado por los dos controladores que
han actuado durante 1995 ha sido de 8 millones de pesetas1.
III. CONCLUSIONES
1.ª En la gestión de los Seguros Agrarios Combinados intervienen las
entidades y organismos públicos Entidad Estatal de Seguros Agrarios,
Consorcio de Compensación de Seguros, Dirección General de Seguros y
Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, además de la entidad
privada Agrupación Española de Entidades Aseguradoras de los Seguros
Agrarios Combinados, S.A.
La fiscalización ha estado limitada por la naturaleza privada de la
Agrupación, que determina su no sometimiento a la fiscalización del
Tribunal de Cuentas, por lo que no ha sido posible verificar la
representatividad de sus estados financieros ni la información
suministrada a los demás integrantes del sistema.
2.ª La Entidad Estatal de Seguros Agrarios elevó el proyecto del Plan
de Seguros Agrarios 1995 a la aprobación del Gobierno el 20 de
septiembre de 1994, incumpliendo el plazo del 1 de mayo fijado en el
Reglamento para la aplicación de la Ley de Seguros Agrarios. El Plan
fue aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de noviembre
de 1994 y publicado mediante Orden de 21 de diciembre de 1994 del
Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.
El desarrollo normativo del Plan requiere, para cada una de las
líneas de seguros incluidas, una Orden del Ministerio de Agricultura,
Pesca y Alimentación que regula el ámbito de aplicación, condiciones
técnicas mínimas de cultivo, rendimientos, precios y fechas de
suscripción, y una Orden del Ministerio de Economía y Hacienda que
aprueba las tarifas de primas y condiciones especiales de las
pólizas. Ambas disposiciones deben publicarse, como mínimo, siete
días antes del inicio del periodo de suscripción. Buena parte de las
disposiciones del Ministerio de Agricultura fueron publicadas
incumpliendo el plazo fijado, si bien la práctica totalidad de las
mismas lo fueron antes del inicio del periodo de suscripción. El
Ministerio de Economía y Hacienda incumplió, de forma generalizada,
el plazo y tan sólo en tres líneas de seguros se aprobaron las
tarifas con anterioridad al inicio del periodo de suscripción, siendo
el retraso medio de un mes.
La Orden del Ministerio de la Presidencia que regula la concesión de
las subvenciones fue publicada el 6 de febrero de 1995, con más de un
mes de retraso respecto a la fecha de inicio del periodo de
suscripción de determinadas líneas. (Epígrafe II.1.3)
1)
3.ª El procedimiento utilizado para la gestión de la subvención a las
primas ha originado, en la práctica, que no se respete la disciplina
presupuestaria exigida por la Ley de Seguros Agrarios Combinados, ya
que se han abonado cantidades superiores a las establecidas en los
Planes anuales mediante el traslado a ejercicios posteriores de las
subvenciones no pagadas por falta de disponibilidad presupuestaria,
generándose continuamente un saldo acumulado de reclamaciones no
atendidas. (Epígrafe II.2.1) 4.ª El desequilibrio que acumulaba el
sistema correspondiente a los Planes de Seguros Agrarios de 1994 y
anteriores ascendía, como mínimo, a 13.550 millones de ptas., de los
que 5.529 millones corresponden a liquidaciones remitidas por la
Agrupación Española de Entidades Aseguradoras de los Seguros Agrarios
Combinados, S.A. y pendientes de reconocer por la Entidad Estatal de
Seguros Agrarios, y 8.021 millones tienen origen en liquidaciones de
subvenciones a primas no remitidas a la Entidad Estatal a fin de
ejercicio. (Epígrafe II.2.1) 5.ª El Plan de 1995 estimó el coste
previsible del seguro en 36.363 millones de ptas., cifró la
subvención prevista en 14.463 millones y la aportación del Estado en
15.873 millones. Los Presupuestos Generales del Estado para 1995
recogieron, para la financiación de los seguros agrarios, la partida
«Plan de Seguros Agrarios 1995 y liquidación de planes anteriores»
dotada con 16.066 millones de ptas., que no arbitraba medios
suficientes para la solución definitiva del desequilibrio acumulado.
Con posterioridad, el Real Decreto-Ley 4/1995, de 12 de mayo, por el
que se adoptaban medidas urgentes para reparar los efectos producidos
por la sequía, aprobó un crédito extraordinario por 1.300 millones,
con lo que el Organismo dispuso de 17.366 millones de ptas. (Epígrafe
II.2.1) 6.ª En 1995 la Entidad Estatal de Seguros Agrarios realizó
pagos a la Agrupación Española de Entidades Aseguradoras de los
Seguros Agrarios Combinados, S.A., por subvenciones a primas, por
19.042 millones de ptas., de los que 17.366 correspondían al
ejercicio presupuestario y 1.676 millones a obligaciones reconocidas
de presupuestos cerrados. El destino de los pagos fue en un 0,1% para
atender subvenciones pendientes del Plan 1991, que quedó saldado; un
1,6% para el Plan de 1992; un 11,1% del Plan de 1993; un 47,9% para
el Plan de 1994; mientras que el 39,3% correspondió a pagos del Plan
de Seguros Agrarios de 1995. (Epígrafe II.2.1) 7.ª Los estados
financieros de la Entidad Estatal de Seguros Agrarios a 31 de
diciembre de 1995 no registran una deuda reconocida por la Entidad,
de 3.564 millones de ptas., con la Agrupación Española de Entidades
Aseguradoras de los Seguros Agrarios Combinados, S.A. La Agrupación
cifra en sus estados financieros la citada deuda en 5.219 millones de
ptas., debiéndose la diferencia a que esta última cifra incluye
subvenciones a primas emitidas pero todavía no reclamadas. El Real
DecretoLey 12/1996, de 26 de julio, que, entre otros aspectos,
concedió un crédito extraordinario a la Entidad Estatal para cubrir
insuficiencias presupuestarias de ejercicios anteriores a 1996, no
recogió en su totalidad las necesidades del organismo, pues se
cuantificó en función de la deuda reclamada y no de las primas
efectivamente suscritas a dicha fecha.
Con posterioridad al 31 de diciembre de 1995 se han contratado
seguros correspondientes al Plan Anual de 1995 y anteriores, que han
originado subvenciones adicionales de, al menos, 4.730 millones de
ptas. Por todo ello, el desequilibrio estimado a la fecha de
redacción del presente Informe, por lo que se refiere al Plan de 1995
y anteriores, se cifraba en 6.385 millones de ptas. (Epígrafe II.2.1)
8.ª El retraso en el pago de las subvención produce efectos negativos
a los integrantes del sistema. Así, las aseguradoras cubren riesgos
sin haber percibido la totalidad de las primas, con el
correspondiente efecto negativo sobre su tesorería, al mismo tiempo
que la Agrupación Española de Entidades Aseguradoras de los Seguros
Agrarios Combinados, S.A. mantiene una postura de fuerza frente a la
necesaria modificación del sistema actual de reaseguro, que carga
sobre el Consorcio, y en definitiva sobre el Tesoro, el desajuste
técnico del seguro. (Epígrafe II.2.1) 9.ª En relación al Plan de
Seguros Agrarios de 1995 se han reclamado a la Entidad Estatal de
Seguros Agrarios 15.328 millones de ptas. correspondientes a
subvenciones a primas, frente a los 14.463 millones de ptas.
previstos. Esta desviación es inferior a la de ejercicios precedentes
por el descenso de la contratación de los seguros agrarios, que este
año rompió la tendencia ascendente registrada anteriormente,
recuperándose, nuevamente, en 1996. (Epígrafe II.2.1) 10.ª La
ejecución del Plan Anual de Seguros se rige por un Convenio suscrito
entre la Entidad Estatal de Seguros Agrarios y la Agrupación Española
de Entidades Aseguradoras de los Seguros Agrarios Combinados, S.A.
que regula, entre otros aspectos, la suscripción del seguro y el pago
de la subvención por la Administración. El Convenio para la ejecución
del Plan de Seguros Agrarios Combinados 1995 y liquidación de Planes
anteriores se firmó el 16 de mayo de 1995, con más de cuatro meses de
retraso desde que se inició el periodo de suscripción de algunas
líneas de seguros. La Agrupación incumple habitualmente el plazo de
seis meses para la presentación de la liquidación definitiva de cada
línea de seguro, fijado en el Convenio para la ejecución del Plan.
(Epígrafe II.2.1) 11.ª La actividad de fomento del seguro agrario se
desarrolla también por la Administración autonómica, con la que
mantiene convenio la Agrupación. La Ley de Seguros Agrarios
Combinados, dictada con anterioridad al desarrollo autonómico,
preveía un límite máximo de la aportación del Estado del 50% del
importe de las primas. Si se tienen en cuenta las aportaciones de las
Comunidades Autónomas, el límite ha sido superado en todos los
ejercicios a partir de 1988. No obstante, la tendencia creciente
hasta 1993 se quiebra en los ejercicios posteriores. (Epígrafe II.
2.2) 12.ª El Consorcio de Compensación de Seguros presenta de forma
separada los estados financieros de la Corporación General y los de
la Corporación del Seguro Agrario Combinado. El Consorcio realiza una
imputación indirecta de los ingresos y gastos no técnicos entre ambas
Corporaciones en función de las primas y recargos ingresados por cada
una de ellas, no existiendo ningún estudio que fundamente que dichas
variables sean un adecuado instrumento de distribución, por lo que no
se
puede determinar si a las operaciones de SAC se le han imputado todos
y sólo los costes por ellas generados o si también han soportado
costes de la Corporación General. Este hecho es de especial
relevancia, ya que las pérdidas del Seguro Agrario Combinado son
cubiertas por el Estado. (Epígrafe II.3) 13.ª El reaseguro de los
seguros agrarios combinados por el Consorcio de Compensación de
Seguros contempla dos límites distintos: en las líneas experimentales
-las más deficitarias- se compensa la totalidad del exceso de
siniestralidad que sobrepase cien millones, mientras que para el
resto de las líneas de seguros el Consorcio asume los excesos
dependiendo de tramos. Por esta actividad, en 1995 el Consorcio
registró ingresos por recargos por 7.735 millones de ptas. y una
subvención de la Entidad Estatal de Seguros Agrarios de 803 millones
de ptas.; retrocedió en reaseguro 752 millones y soportó unos gastos
técnicos por reaseguro aceptado de 16.786 millones que, junto a unas
comisiones de 264 millones de ptas., han producido un resultado
técnico-financiero negativo de esta actividad de 9.262 millones de
ptas. Por las distintas actividades desarrolladas en relación a los
seguros agrarios las pérdidas fueron de 9.622 millones de ptas.
(Epígrafes II.3.2 y II.3.4) 14.ª El sistema del reaseguro no genera
reservas suficientes para hacer frente a la siniestralidad elevada de
un ejercicio y, en la práctica, la función del Consorcio se centra en
hacer frente a la siniestralidad sistemática del sistema y no
financiar, como debería ser su misión, las desviaciones coyunturales,
de forma que el actual sistema de Seguros Agrarios Combinados
traslada los resultados negativos al reaseguro, que es donde se
presentan los desequilibrios técnico-financieros. (Epígrafe II.3.2)
15.ª Las liquidaciones a cuenta que el Consorcio realizó a la
Agrupación Española de Entidades Asegura-doras de los Seguros
Agrarios Combinados, S.A. no se han efectuado en función de que las
liquidaciones pagadas o de pago inmediato hubieran alcanzado cuantías
suficientes, como preceptúa la Orden de 3 de abril de 1995 del
Ministerio de Economía y Hacienda, sino en función de previsiones de
tesorería de la Agrupación. Este hecho ha originado que la provisión
técnica para prestaciones, que se calcula por la diferencia entre los
excesos de siniestralidad de cada serie anual y la cuantía pagada por
el Consorcio hasta el 31 de diciembre, tenga un saldo negativo a
comienzos de 1995 de 1.120 millones de ptas., lo que desvirtúa el
concepto de esta cuenta que, en lugar de ser una estimación de los
excesos de siniestralidad a que ha de hacer frente el Consorcio,
recoge el saldo de los anticipos. (Epígrafe II.3.2) 16.ª La Dirección
General de Seguros, que es el órgano competente de supervisión del
reaseguro de los Seguros Agrarios Combinados, no ha realizado
actuaciones inspectoras para verificar la corrección de los
documentos y cifras que dan lugar a la compensación, por lo que no es
posible pronunciarse sobre la representatividad de las mismas, ya que
la Agrupación no está sometida a la función fiscalizadora del
Tribunal de Cuentas. (Epígrafe II.3.2)
17.ª La Comisión para la elaboración de las normas de peritación no
había finalizado el 1 de mayo de 1997 los trabajos encomendados,
siendo dicha fecha el límite del plazo fijado en el Acuerdo de 21 de
julio de 1994 de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos
Económicos. (Epígrafe II.4.1) 18.ª El control de las peritaciones de
los siniestros ejercido en 1995 por el Consorcio de Compensación de
Seguros, de acuerdo con las competencias conferidas, resultó
insuficiente, no se encaminó al control de los peritos de la red de
la Agrupación Española de Entidades Aseguradoras de los Seguros
Agrarios Combinados, S.A., ni se tradujo en propuestas para la mejora
de las normas de peritación. (Epígrafe II.4.2)
IV. RECOMENDACIONES
De conformidad con lo previsto en el art. 14 de la Ley 2/1982, de 12
de mayo, este Tribunal, además de efectuar la recomendación general
de que se subsanen las deficiencias indicadas en este Informe,
propone que se adopten las siguientes medidas:
1.ª Que la cuantía consignada en la rúbrica presupuestaria destinada
a subvencionar las primas de Seguros
251/000071 (CD) 771/000069 (S)
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 97 del Reglamento de
la Cámara, se ordena la publicación en el BOLETÍN OFICIAL DE LAS
CORTES, Sección Cortes Generales, de la Resolución adoptada por la
Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre
el Informe de fiscalización de los resultados de la sociedad Agencia
EFE, S. A., ejercicio 1995 (núm. expte. Congreso 251/000071 y núm.
expte. Senado 771/000069), así como el Informe correspondiente.
Palacio del Congreso de los Diputados, 17 de diciembre de 1999.-El
Presidente del Congreso de los Diputados, Federico Trillo-Figueroa
Martínez-Conde.
RESOLUCIÓN APROBADA POR LA COMISIÓN MIXTAPARALAS RELACIONES CON EL
TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACIÓN AL INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LOS
RESULTADOS DE LA SOCIEDAD AGENCIA EFE, S.A., EJERCICIO 1995 (Núm.
expte. CONGRESO 251/000071, núm. expte. SENADO: 771/000069), EN SU
SESIÓN DEL DÍA 30 DE NOVIEMBRE DE 1999.
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en
su sesión del día 30 de noviemAgrarios
Combinados sea objeto de una adecuada estimación, a fin de
que se aproxime a las necesidades reales de financiación. Además,
debe estudiarse la conveniencia de que dicha rúbrica sea ampliable,
para evitar o reducir al máximo posible el desequilibrio financiero
que se genera.
2.ª Que el Consorcio de Compensación de Seguros realice los estudios
pertinentes que fundamenten una imputación adecuada de los ingresos y
gastos no técnicos entre Corporación General y Corporación Agrario.
ÍNDICE DE ABREVIATURAS Y SIGLAS
AGROSEGURO Agrupación Española de Entidades Aseguradoras de los
Seguros Agrarios Combinados, S.A. CCS Consorcio de Compensación de
Seguros. ENESA Entidad Estatal de Seguros Agrarios. ICONA Instituto
Nacional para la Conservación de la Naturaleza. MAPA Ministerio de
Agricultura, Pesca y Alimentación. SAC Seguros Agrarios Combinados.
bre de 1999, a la vista del Informe remitido por ese Alto Tribunal
acerca del Informe de Fiscalización de los resultados de la sociedad
Agencia EFE, S.A., ejercicio 1995:
ACUERDA
1. La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas
insta al Gobierno a que tome las medidas oportunas para dar
cumplimiento a la recomendación Tercera contenida en el informe de
fiscalización de la Agencia EFE, ejercicio 1995, aprobado por el
Tribunal de Cuentas.
2. La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas
insta al Gobierno a que analice con rigor el futuro del negocio
audiovisual, en el marco del proyecto de Estado que representa la
Agencia EFE, teniendo en cuenta que la decisión no puede afectar a la
cobertura informativa a la que la Agencia está obligada en virtud del
contrato que tiene formalizado con el Estado.
3. Manifestar la importancia de mantener e impulsar los servicios que
presta la Agencia estatal EFE, siempre en el marco del sector público
estatal, para lo que se requiere un apoyo económico del Estado con el
fin de abordar un saneamiento financiero de la sociedad en la
perspectiva de su posible expansión futura.
Palacio del Congreso de los Diputados, 30 de noviembre de 1999.-El
Presidente, Josep Sánchez iLlibre.-El Secretario Primero, José Acosta
Cubero.
INFORME DE FISCALIZACION DE LOS RESULTADOS ECONOMICOS DE LA SOCIEDAD
ESTATAL «AGENCIA EFE, S.A.» EN SUS DISTINTAS ACTIVIDADES EJERCICIO DE
1995
ÍNDICE
I. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO DE FISCALIZACIÓN ... 71
II. OBJETIVOS YALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN ... 71
III. NATURALEZA JURÍDICA Y ORGANIZACIÓN FUNCIONAL DE LA «AGENCIA EFE,
S.A.» EN EL EJERCICIO 1995 ... 72
IV. FORMALIZACIÓN Y BASES DE PRESENTACIÓN DE LAS CUENTAS ANUALES ...
72
V. CONSIDERACIONES SOBRE EL RESULTADO DEL EJERCICIO ... 72
VI. RESULTADO ECONÓMICO ... 73
VI.1 RESULTADO ECONÓMICO: ÁREAS BÁSICAS ... 75
VI.1.1 Contrato de servicios con el Estado ... 75
VI.1.2 Servicio de Nacional ... 78
VI.1.3 Servicio de Internacional ... 80
VI.1.4 Servicio de Deportes ... 83
VI.1.5 Servicio de Gráfica ... 83
VI.2 RESULTADO ECONÓMICO: ÁREAS AUDIOVISUALES ... 84
VI.2.1 Televisión ... 84
VI.2.2 Servicios de Radio ... 92
VI.2.3 Servicios de Teletexto ... 96
VI.3 RESULTADO ECONÓMICO: ÁREAS DE VALOR AÑADIDO ... 97
VI.3.1 Servicios Técnicos ... 97
VI.3.2 Archivo Gráfico ... 99
VI.3.3 Banco de Datos ... 100
VI.3.4 Servicio de Reportajes ... 100
VI.4 RESULTADO ECONÓMICO: ÁREAS DE ESTRUCTURA ... 100
VI.5 RESULTADO ECONÓMICO: GRADO DE CUMPLIMIENTO DE LAS PREVISIONES
PRESUPUESTARIAS DEL EJERCICIO ... 102
VII. RESULTADO FINANCIERO ... 102
VIII. RESULTADOS EXTRAORDINARIOS DEL EJERCICIO ... 103
IX. SITUACIÓN Y PREVISIONES POSTERIORES AL CIERRE DEL EJERCICIO
FISCALIZADO 105 X. CONCLUSIONES ... 106
XI. RECOMENDACIONES ... 108
ANEXOS I. Agencia EFE, S.A. Estado comparativo de balances de los
años 1994 y 1995 ... 110
II. Agencia EFE, S.A. Estado comparativo de la cuenta de resultados
de los años 1994 y 1995 ... 112
III. Agencia EFE, S.A. Estado comparativo de la cuenta de resultados
por áreas de actividad de los años 1994 y 1995 ... 113
INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LOS RESULTADOS ECONÓMICOS DE LA SOCIEDAD
ESTATAL «AGENCIA EFE, S. A.» EN SUS DISTINTAS ACTIVIDADES EN EL
EJERCICIO DE 1995
I. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO DE FISCALIZACIÓN
La fiscalización de la Entidad «Agencia EFE, S.A.» se ha llevado a
cabo en virtud del acuerdo adoptado por
el Pleno del Tribunal de Cuentas en su sesión de 28 de noviembre de
1996, en el que se aprobó, a instancia del propio Tribunal, la
fiscalización de los resultados económicos de la Sociedad en sus
distintas actividades en el ejercicio de 1995.
II. OBJETIVOS YALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN
La fiscalización de la «Agencia EFE, S.A.» ha tenido por objeto el
análisis de los resultados de sus distintas
actividades durante el ejercicio 1995, atendiendo al grado de
cumplimiento de los principios de legalidad, eficiencia y economía,
verificándose, de acuerdo con las Directrices Técnicas aprobadas por
el Pleno del Tribunal de Cuentas, la contribución al resultado
económico de EFE de las distintas Areas de Negocio de la Sociedad.
Se ha analizado el coste de los servicios informativos básicos que
EFE presta al Estado y la contraprestación comprometida para 1995 por
la Administración Central en el contrato de servicios que a estos
fines ambas partes formalizan anualmente También se han examinado los
costes y la comercialización de los restantes servicios prestados por
la Sociedad en 1995, con especial referencia a los relacionados con
las actividades audiovisuales desplegadas por la Empresa.
El análisis se ha extendido, asimismo, a los resultados financieros y
extraordinarios del ejercicio de 1995 con objeto de determinar los
efectos en el balance anual que para la «Agencia EFE, S.A.» presentó
la contratación de servicios con el Estado en dicho ejercicio.
Para evaluar la eficacia de la gestión se han analizado las
estructuras de costes y la gestión comercial de las principales
producciones de la Sociedad en 1995, así como los sistemas de control
presupuestario implantados por ésta.
El alcance temporal de la fiscalización se refiere al ejercicio 1995,
si bien han sido objeto de examen determinadas actuaciones
específicas realizadas con anterioridad o posterioridad a dicho
ejercicio cuando se han considerado de especial trascendencia para el
completo conocimiento de las operaciones efectuadas en él.
III. NATURALEZA JURÍDICA Y ORGANIZACIÓN FUNCIONAL DE LA «AGENCIA EFE,
S.A.» EN EL EJERCICIO 1995
La «Agencia EFE, S.A.», constituida por tiempo indefinido el 3 de
enero de 1939, es una Sociedad Estatal de las incluidas en el
artículo 6.1.a) de la Ley General Presupuestaria.
A 31 de diciembre de 1995 el capital social de la Empresa era de
4.237,5 millones de pesetas representado por 3.307,600 títulos de
varias series y valores nominales distintos, todos ellos totalmente
suscritos y desembolsados. El 99,79% del capital suscrito pertenecía
al Estado a través de su Dirección General del Patrimonio.
De acuerdo con el artículo 2 de sus Estatutos, la Sociedad tiene por
objeto obtener y distribuir información española e internacional en
España y en todo el mundo, especialmente en Iberoamérica y en
aquellas áreas en que se utilice el idioma español. Igualmente
figuran comprendidos en su objeto social cuantos servicios tengan
conexión con el periodismo informativo, en sus aspectos literario y
gráfico, pudiendo extender su actividad a otros sectores o negocios
que tengan relación con la actividad de información en general, así
como con la industria periodística.
Con objeto de dar cumplimiento a su finalidad Social, la Empresa
figuraba organizada operativamente en 1995 en las siguientes Areas de
Negocio:
1) Áreas Básicas: Gestionan la producción informativa de la Agencia
EFE en formato de texto y fotografía. Constituyen el núcleo de la
actividad periodística de la Sociedad Estatal, siendo responsables de
la prestación de los servicios de noticias de Nacional,
Internacional, Deportes y de Gráfica.
La información cubierta por la Agencia EFE fluye desde los centros
servidores de noticia a los Servicios Centrales de la Agencia
situados en Madrid, calle Espronceda 32, básicamente por redes
telefónicas conmutadas y por satélite. Posteriormente dicha
información es difundida desde Madrid a los abonados de EFE,
transmisión que se realiza principalmente vía satélite. La estructura
territorial de la Agencia involucrada en la obtención de noticias
estaba formada en 1995 por una amplia red de delegaciones nacionales
y extranjeras, reforzada por sendas redes de colaboradores y
corresponsales informativos.
2) Áreas Audiovisuales: El núcleo de la producción audiovisual de EFE
lo constituía el negocio de televisión, centrado en la prestación de
asistencia técnica a cadenas de televisión. Además, la Agencia
desarrollaba una producción de radio y otra de teletextos.
Casi toda la actividad audiovisual de la Sociedad se lleva a cabo en
sus instalaciones de Madrid, con excepción de los servicios de
corresponsalías prestados a una cadena privada de televisión con la
que compartía las instalaciones de algunas de sus delegaciones
nacionales y extranjeras.
3) Áreas de Valor Añadido: La Agencia comercializa con terceros tanto
su red de telecomunicaciones como las noticias y fotografías que
anualmente selecciona de entre su producción para formar parte de su
Banco de Datos informatizado y de su Archivo Gráfico. La prestación
de estos servicios se lleva a cabo por los departamentos
correspondientes de los Servicios Centrales de la Sociedad Estatal.
IV. FORMALIZACIÓN YBASES DE PRESENTACIÓN DE LAS CUENTAS ANUALES
En cumplimiento de la legislación mercantil vigente, las cuentas
anuales del ejercicio 1995 fueron elaboradas por los Administradores
de la Sociedad a partir de los registros contables de la misma;
habiendo sido aprobadas en Junta General de Accionistas y depositadas
en el Registro Mercantil.
En la formulación de las cuentas anuales del ejercicio fiscalizado, y
en relación con las operaciones analizadas, se han aplicado, en
general, los principios contables y normas de valoración establecidos
en el Plan General de Contabilidad y en las resoluciones de
desarrollo emitidas por el Instituto de Contabilidad y Auditoría de
Cuentas, los cuales guardan uniformidad con los criterios aplicados
en el ejercicio anterior.
V. CONSIDERACIONES SOBRE EL RESULTADO DEL EJERCICIO
La Sociedad acumuló en 1995 unas pérdidas totales de 1.146,9 millones
de pesetas: 580,1 millones procedentes de explotación, 478,8 millones
del resultado
financiero y 88 millones de resultados extraordinarios. Dicho
resultado supone una reducción en 49,9 millones de pesetas del
déficit contabilizado por la Empresa en el ejercicio inmediatamente
anterior. Esta mejora fue de carácter coyuntural y ha sido debida,
como puede deducirse del estado comparativo de pérdidas y ganancias
que se incluye como Anexo II de este Informe, a la importante
reducción de las pérdidas extraordinarias computadas por la Sociedad
en 1995, que han neutralizado, en dicho período, los incrementos
igualmente significativos de las pérdidas derivadas de la explotación
y de las cargas procedentes de una mayor financiación ajena de la
Empresa.
A 31 de diciembre de 1995, la Sociedad Estatal recogía en el pasivo
de su balance de situación unas pérdidas de ejercicios anteriores por
importe de 735,1 millones de pesetas. La Sociedad procedió en ese
ejercicio a la compensación de resultados negativos de ejercicios
anteriores mediante una reducción de su capital social de 1.355,7
millones, que fue aprobada en junio de 1995 por la Junta General de
la Compañía.
En términos globales, el resultado del ejercicio 1995 no difiere en
gran medida de la cifra presupuestada por la Empresa para dicho
ejercicio, que preveía unas pérdidas totales de 1.120,2 millones de
pesetas.
Para una cifra de negocios de 11.402,1 millones de pesetas en 1995,
751 millones más que los ingresados por este concepto por la Agencia
durante 1994, ésta presentaba un resultado de explotación a 31 de
diciembre de 1995 de (580,1) millones de pesetas, frente a los (433)
millones del ejercicio anterior.
Con excepción de los ingresos contabilizados en 1995 por los trabajos
efectuados por la Empresa para su inmovilizado material, que
descienden en 20,7 millones de pesetas en el período considerado,
todos los capítulos de ingresos y gastos que configuraron el
resultado de explotación de la Agencia EFE, S.A. en 1995 han
evolucionado al alza en relación con el ejercicio procedente; si bien
el porcentaje de incremento de las gastos de explotación -del 7,3%-
supera en 1 punto al de los ingresos de igual naturaleza.
En los costes destaca, en términos absolutos, la subida de los gastos
de personal, con 601,5 millones de
La cifra de costes generales o de estructura figura neteada en el
cuadro anterior en 479,5 millones de pesetas, importe de los ingresos
de explotación no relacionapesetas
de incremento respecto a la cifra consignada en 1994 (0,8
puntos por encima de la subida general) y la variación de las
provisiones de tráfico, con un incremento relativo del 45,9% en igual
período de tiempo. Igualmente destacable fue la contención relativa
de los gastos por servicios exteriores, segundo capítulo de gastos de
la Compañía tras el de personal, con un incremento del 3,4% respecto
al ejercicio 1994.
En la subida de los gastos de personal, sin perjuicio de una mayor
concreción de este análisis en la exposición del resultado económico
de la Empresa por áreas de negocio, han influido tanto la subida de
las retribuciones derivadas de la actualización anual del Convenio y
los consiguientes incrementos ligados al deslizamiento de plantillas,
como el aumento durante 1995 de la plantilla media de la Empresa que
pasó de 1.065 empleados en 1994 a 1.125 en 1995.
Debido a que la Sociedad estatal elabora anualmente sus presupuestos
por áreas de negocio, agrupando las distintas rúbricas de ingresos y
gastos con criterios no totalmente coincidentes con los que se
formulan las cuentas anuales, no puede establecerse directamente la
comparación entre las cifras que la Agencia presupuestó para cada uno
de los resultados parciales del ejercicio de 1995 con los importes
que, para esos mismos resultados, se plasman en la cuenta de pérdidas
y ganancias de ese año. Teniendo en cuenta lo anterior y que, además,
con dichos criterios se determina igualmente el resultado de la
Empresa por Áreas de Negocio, cuyo detalle incorpora anualmente el
Informe de Gestión de la Sociedad, la exposición del resultado de las
actuaciones realizadas se lleva a cabo tomando como referencia los
datos de la Cuenta de Resultados por Areas de actividad. Todo ello
sin perjuicio de la conciliación, a 31 de diciembre de 1995, de dicho
estado, que consta como Anexo III de este Informe, con el de pérdidas
y ganancias formulado por la Sociedad.
VI. RESULTADO ECONÓMICO
Los resultados económicos, por unidades de negocio, que se deducen de
la contabilidad analítica de la Empresa son los siguientes:
dos directamente con su producción informativa y recogidos por la
Empresa en sus Areas de Estructura. El 80%de los costes generales
netos se aplican por la Agencia a
Areas Básicas en atención al volumen de tareas que en relación con
las delegaciones exteriores de EFE -involucradas éstas en la
producción básica de la Agencia- desempeña el personal de la
estructura corporativa de la Empresa. El otro 20% de costes
indirectos se distribuyen entre las otras dos áreas de negocio de la
Sociedad con un criterio económico puro: en función de los costes
directos que la contabilidad analítica asigna a cada una de ellas.
Dentro de la cifra de costes directos que presenta la Sociedad,
costes vinculados a los diferentes productos informativos de la
Agencia a través de la relación centro- producto, figuraban
computados costes generales por una cifra global de 143,3 millones de
pesetas que han sido asignados a las tres áreas de negocio de la
Compañía mediante un método de reparto de carácter técnico. Es el
caso de una parte de los costes del alquiler, los suministros y la
conservación del edificio que es sede social de la Empresa, que se
repartieron entre las áreas operativas en función de los m2 de los
que disponían.
Diferencias de criterios con la contabilidad general
Para poder comparar el resultado económico por áreas de negocio con
el resultado de explotación que figura en la cuenta de pérdidas y
ganancias de la Sociedad Estatal, es necesario considerar los
siguientes ajustes y reclasificaciones practicados por la Entidad
sobre su contabilidad financiera:
Resultado de explotación ... (580,1)
Ajustes y Reclasificaciones de ingresos ... 37,1
Reclasificaciones de gastos ... 185,9
Resultado Económico ... (357,1)
Mediante el ajuste global de 37,1 millones de pesetas, la Sociedad
incrementa en ese importe los ingresos de explotación, reclasificando
del resultado extraordinario del ejercicio los 19,6 millones de
pesetas de subvenciones de capital traspasadas al resultado de 1995 y
aflorando 17,5 millones de pesetas que corresponden a la facturación
anulada a la Empresa «Magic Radio, S.A.» por servicios de radio,
neteada de la contabilidad general.
En sentido contrario, el resultado de explotación del ejercicio
disminuye en 185,9 millones de pesetas, al traspasar al resultado
financiero los 32,8 millones de gastos bancarios que registra la
contabilidad general de la empresa y al resultado extraordinario del
año los 53,1 millones de pesetas de indemnizaciones abonadas a su
personal por cese en la Compañía, así como la dotación del ejercicio
para insolvencias de la Empresa editora de Diario 16 (100 millones de
pesetas).
Aparte del ajuste relativo a Magic Radio, en el que las discrepancias
entre la contabilidad general y la de costes son de otro orden y que,
por las notas especiales que presenta dicha contratación, es objeto
de exposición separada en otro apartado de este Informe, el criterio
que, según los responsables de la Agencia, inspira la mayor parte de
las anteriores reclasificaciones de ingresos y
gastos está en la periodicidad o frecuencia con que los mismos se
puedan presentar en EFE, con objeto de determinar, en primera
instancia, un resultado del que puedan inferirse sin grandes
salvedades los de los ejercicios siguientes y con el que, en
definitiva, se pueda establecer el coste de los servicios
relacionados con el contrato formalizado con el Estado español.
Partiendo de la base de que los ingresos y gastos analíticamente
reclasificados figuraban correctamente clasificados en la
contabilidad general como ingresos extraordinarios y gastos
ordinarios, de acuerdo con la definiciónque de los mismos realiza el
vigente Plan General de Contabilidad, se ha procedido a verificar la
idoneidad de los criterios particulares tomados en consideración por
la Agencia EFE, S.A. en relación con el fin perseguido por los
mismos, expuesto en el párrafo anterior.
Desde este punto de vista, puede admitirse la inclusión en el
resultado económico de la Compañía del importe de las subvenciones de
capital aplicadas al resultado del ejercicio, al tratarse de
subvenciones que financian la estructura fija de la Empresa cuya
amortización figura igualmente incluida en el mismo, aunque su
continuidad en el tiempo sólo pueda contemplarse a corto plazo, por
la aplicación de las ya recibidas, pues las nuevas inversiones de la
Agencia, desde mediados de los años 80, se vienen financiando
mediante ampliaciones de capital.
Se considera igualmente correcto el ajuste relativo a las
indemnizaciones laborales satisfechas por la Empresa en el ejercicio
fiscalizado, pues el coste de las mismas no puede afectarse a la
producción anual al tratarse de indemnizaciones por cese en la
Empresa y de mejoras pactadas en Convenio Colectivo para el personal
que, con un número determinado de años de servicios en la Agencia, se
jubile anticipadamente.
Más discutible resulta, sin embargo, la consideración como gastos
extraordinarios del coste de la dotación del ejercicio por la
morosidad de la Empresa editora de Diario 16 ya que, por su
naturaleza, se trataría de una transacción encuadrada en las
actividades ordinarias de la Sociedad.
Aunque la situación planteada por la crisis de ese Grupo editorial
tuviera un carácter excepcional para la Agencia en cuanto ésta
actuase atendiendo al mantenimiento del nivel de difusión de dicho
medio, es precisamente esta circunstancia la que debe primar a los
efectos de considerar la incidencia que la insolvencia de la Empresa
editora pueda tener en la determinación de los costes que para EFE
representó la contratación de servicios con el Estado en 1995 ya que,
con independencia de la clasificación de este riesgo en el resultado
ordinario o en el extraordinario del ejercicio, la asunción por la
Agencia EFE del coste derivado de mantener el servicio a «Diario 16»
pese al nivel de deuda acumulado por este periódico sólo puede
explicarse por razones de interés general, que son las mismas que a
su vez inspiran la contratación de la Agencia con el Estado y que, en
definitiva, son las que justifican la compensación económica que
anualmente éste satisface a la Sociedad.
No se comparte, finalmente, el criterio por el que se traspasaron al
resultado financiero del ejercicio los gastos por servicios
bancarios, ya que los mismos podrían
haber figurado igualmente encuadrados entre los gastos generales o de
estructura de la Empresa.
VI.1 Resultado económico: Areas básicas
El sistema de costes de la Agencia EFE cifró en 161,5 millones de
pesetas el déficit de su producción básica en el ejercicio de 1995,
menor en un 13% al del ejercicio precedente.
La cifra de negocios generada por la producción informativa de la
Agencia EFE en forma de texto y fotografía en 1995 ascendió a 8.200,2
millones de pesetas. En esta cifra estaban incluidos 4.839 millones
de pesetas que el Estado español se comprometió a abonar a la
Sociedad Estatal como contraprestación a los servicios informativos
de interés público prestados por EFE.
A estas Áreas de negocio el sistema de costes le imputó en 1995 un
gasto de explotación total de 8.361,7 millones, 7.042,9 millones de
forma directa y 1.318,8 millones en el reparto, por áreas, de los
costes generales de la Empresa.
Aunque la información analítica elaborada por la Compañía no
determinara el resultado de explotación de las diferentes líneas de
su producción informativa, se puede obtener para cada una de ellas
una cierta aproximación a su resultado, a partir de los ingresos y
los costes directamente asignados a las mismas.
Para el ejercicio de 1995, la información de ingresos y costes que
para los principales servicios informativos básicos se deduce de los
registros de coste de la Empresa es la que se resume en el cuadro
siguiente:
Se ha procedido al reparto, por líneas informativas, de los 1.318,8
millones de pesetas de costes indirectos que le correspondieron a las
Areas Básicas en la repercusión de los costes generales netos de la
Compañía. Esta distribución, siguiendo el criterio que aplicó la
Sociedad en el reparto por áreas de estos gastos, se ha realizado en
función de los costes directos de dichas producciones. No pueden, sin
embargo, distribuirse por servicios informativos los ingresos
recibidos de la Administración Central, pues dicha contraprestación
económica se fija anualmente con carácter global para el conjunto de
obligaciones asumidas por EFE en virtud de la contratación de
Servicios con el Estado. Tampoco han podido distribuirse por
producciones los costes asignados directamente al área de Apoyo
Informativo por no contar con un criterio objetivo de reparto de los
mismos, siendo su desglose, en 1995, el siguiente:
(En millones de pesetas)
IMPORTE
Dirección de Documentación ... 93
Archivo Literario ... 59
Secretaría General Redacción ... 82
Control de Publicación y Estilo ... 75
Total ... 309
Cabe poner de manifiesto, asimismo, a los efectos de determinar el
resultado de los principales servicios informativos de estas Areas de
negocio, que no existe una división estricta entre la producción
informativa nacional y la internacional debido a que el hilo
internacional incorpora a su vez una selección de noticias nacionales
cuyos costes de producción, sin embargo, figuraban imputados en su
totalidad al servicio informativo nacional.
De las producciones informativas básicas, es la cobertura de noticias
de ámbito internacional la que representa un mayor coste para la
Agencia EFE, no sólo por ser la producción de esta área de negocio
que soporta los mayores costes directos sino, principalmente, por ser
la que cubre con su comercialización una menor proporción de los
costes que le son directamente imputables. Así, mientras que los
ingresos generados por la comercialización del servicio informativo
nacional financiaron en 1995 el 66% de los costes directos incurridos
en su producción, con los ingresos obtenidos por la difusión del
servicio internacional de noticias de EFE sólo se cubrió en 1995 el
28% de los costes directos asignados al mismo. En esta comparación no
se han incluido los servicios de Deportes y Gráfica al haberse
asignado la totalidad de los costes de las delegaciones a las dos
principales áreas básicas, es decir, a los de nacional e
internacional.
El balance que la Sociedad Estatal establece por diferencia entre el
volumen de los costes imputables a la producción básica (incluida la
repercusión correspondiente de los gastos generales de la Empresa) no
cubiertos con los ingresos obtenidos de su comercialización y el
importe comprometido por la Administración, es negativo y se cifraba
por la Empresa en 1995 en (161,5) millones de pesetas. Pese a que el
margen calculado para 1995 supone una cierta mejora respecto al
registrado en 1994 -(186,1) millones-, la misma cabe atribuirse
enteramente al aumento de la consignación anual del Estado que pasó
de 4.482,6 millones en 1994 a 4.839 millones en 1995, ya que el
margen económico de la producción básica de EFE, sin computar los
ingresos del Estado, tuvo un peor comportamiento en 1995, aumentando
el déficit en 331,8 millones en relación al ejercicio precedente. En
estos resultados tuvieron especial incidencia, además del aumento de
los costes indirectos imputables a la producción básica, los
incrementos igualmente importantes de los costes directos de los
servicios de noticias nacional e internacional.
VI.1.1 Contrato de servicios con el Estado
La prestación por EFE de los servicios informativos que el Estado
español considera de interés general se encontraba
en 1995 instrumentada mediante un contrato administrativo de
cobertura nacional e internacional suscrito entre el Ministerio de la
Presidencia y la «Agencia EFE, S.A».
La contratación, formalizada el 15 de febrero de 1995, se rige por lo
que se establece en el contrato suscrito y en el pliego de cláusulas
administrativas particulares que para la prestación que constituye su
objeto fue aprobado en Consejo de Ministros, en reunión de fecha 3 de
febrero de 1995.
De acuerdo con la cláusula 1ª del pliego de cláusulas administrativas
particulares las prestaciones en que se concreta el objeto de la
contratación eran las siguientes:
EFE se comprometía a desplegar la infraestructura necesaria para
obtener la cobertura informativa de las siguientes zonas y
acontecimientos:
- «Una cobertura informativa especial de los países de la comunidad
Hispanohablante, EE.UU., CE., Norte de Africa y zonas de interés
estratégico en la política internacional de España».
- «La vertebración informativa permanente del Estado español, con
delegaciones propias en todas y cada una de las Comunidades
Autonómicas, garantizando el intercambio entre las distintas regiones
y el equilibrio informativo general».
- «La cobertura informativa... de las actividades y viajes de SS.MM.
los Reyes y demás miembros de la Casa Real, así como los de
representantes del Gobierno, Cámaras legislativas, poder judicial y
otros órganos de la Administración Central».
Se incluye igualmente en el objeto del contrato:
«La difusión gratuita por parte de EFE de los servicios informativos
de Nacional e Internacional a todos los Departamentos Ministeriales y
Organos de la Adminis-tración Central del Estado, incluidas Unidades
periféricas, que así lo soliciten y en las condiciones de mercado al
resto de sus abonados de España y del extranjero, con objeto de
asegurar, de un lado, que el Estado y los medios de comunicación
españoles puedan disponer de la información que les interesa y, de
otro, que la influencia cultural, la presencia informativa y la
imagen de España en el mundo se corresponda con la posición que en él
ocupa nuestro país.
En los Organos Territoriales o Periféricos de la Administración
Central se proporcionarán, en su caso, adicionalmente a los
anteriores, los Servicios de Regional, dentro del ámbito de cobertura
que corresponda.
Las Embajadas de España en el exterior y demás dependencias del
servicio exterior que lo requieran, recibirán los servicios de
Nacional e Internacional referidos».
Quedan expresamente excluidos del objeto de la contratación los
servicios de comunicaciones y el alquiler y mantenimiento de los
equipos necesarios para la adecuada recepción de los servicios
informativos, que habrían de ser objeto de contratación separada e
individualizada con cada uno de los Departamentos Ministeriales.
Como contraprestación a las obligaciones asumidas por EFE en virtud
de esta contratación el Ministerio de la Presidencia se comprometió a
abonar a la Agencia la cantidad
máxima de 5.613 millones de pesetas, gastos e impuestos
incluidos.
La titularidad de la información obtenida como consecuencia del
despliegue de medios humanos y técnicos necesarios para dar
cumplimiento al objeto de la contratación corresponde a la Agencia
EFE, debiendo asegurarse que dicha información obtenga la máxima
difusión posible.
El Ministerio de la Presidencia se reserva la facultad de designar a
un funcionario para dirigir y controlar la ejecución por parte de EFE
de las prestaciones objeto del contrato; declarándose ajeno, no
obstante, a las relaciones de cualquier naturaleza que pudieran
existir entre la Agencia EFE y el personal necesario para dar el
cumplimiento debido al objeto de esta contratación.
La vigencia de este acuerdo concluía el 31 de diciembre de 1995.
Puede establecerse que los términos del acuerdo no otorgan a la
agencia Estatal un marco financiero estable pues la contraprestación
económica que se fija en contrato, y que la Agencia debe negociar
cada año con la Administración Central, no está ligada en modo alguno
a los costes que su ejecución le suponga a la Sociedad Estatal.
Cabe precisar, además, que aunque el contrato contempla la «difusión
gratuita» al Estado de los Servicios informativos de Nacional e
Internacional, dicha expresión ha de interpretarse teniendo en cuenta
el marco jurídico que regulaba las relaciones entre el Estado y la
Agencia EFE con anterioridad al ejercicio de 1992. Hasta ese año, la
prestación básica que la Agencia realizaba para el Estado se
formalizaba en un contrato de asistencia cuyo objeto se refería
exclusivamente a la cobertura informativa de las mismas zonas
geográficas y acontecimientos que se incluyeron en la contratación
vigente en 1995, mientras que la recepción o difusión de dichos
servicios informativos se contrataba independientemente por los
Departamentos ministeriales interesados en los mismos. En 1992, se
cambió el régimen contractual, pasando a formalizarse la relación
entre la Agencia y el Estado en un contrato de servicios impropio,
englobando el objeto de la nueva modalidad contractual no sólo la
cobertura informativa objeto de la fórmula anterior sino, también, la
difusión de los servicios informativos a la Administración Central
del Estado, pero sin que se estableciese de forma diferenciada dentro
del precio del nuevo modelo contractual un importe análogo al que por
difusión venía abonando el Estado. De ahí que con la expresión
«difusión gratuita» a lo que se está aludiendo en la nueva fórmula de
contratación es a la supresión como concepto adicional de la
remuneración que la Agencia percibió hasta 1992 por la difusión de
sus servicios informativos al Estado (que la Sociedad cifraba para
dicho ejercicio en unos 200 millones de pesetas).
Sin embargo, es preciso matizar la calificación de gratuito del
servicio de difusión de la producción informativa básica de la
Agencia EFE al Estado, por dos razones: la primera, que éste financió
una parte importante de los costes de captura y elaboración de las
noticias que formaban parte del servicio informativo que recibió; y
la segunda, que la difusión propiamente dicha de estas noticiasda
lugar a una serie de prestaciones de valor aña-
dido, como son los servicios de comunicaciones y de alquiler y
mantenimiento de los equipos necesarios para la adecuada recepción de
la información, que el propio contrato de Servicios expresamente
declara exluidos del mismo.
Se ha comprobado que la Sociedad facturó al Ministerio de la
Presidencia los 5.613 millones previstos en contrato, incluidos 774
millones en concepto de IVA; habiendo reconocido la Empresa en su
cuenta de pérdidas y ganancias correspondiente a 1995 unos ingresos
de 4.839 millones de pesetas, importe que representa el 43% de la
cifra de negocios de la Compañía. A 31 de diciembre de ese año, el
Estado había abonado a la Agencia el importe total a que ascendió la
facturación del ejercicio.
Asimismo, se ha tratado de verificar la ejecución por parte de EFE de
las obligaciones asumidas por la Sociedad Estatal en virtud de esta
contratación de servicios con el Estado, análisis que se ha visto
dificultado por la falta de concreción con que se redactó el objeto
del contrato de Servicios, que ha supuesto de hecho que la cobertura
informativa a la que se compromete la Agencia en virtud del mismo sea
prácticamente ilimitada.
En todo caso, se ha observado que la Sociedad Estatal no ha
desarrollado de forma sistematizada procedimientos de análisis que
relacionen la importancia informativa de las distintas áreas en las
que opera o la presencia informativa alcanzada en ellas con la
dimensión y el coste que les suponen las mismas, análisis que
permitiría medir la eficacia de la estructura organizativa que ha ido
formando en el dilatado período de tiempo en el que ha venido
desplegando su labor informativa por encargo del Estado español.
No se desestima la complejidad que entraña dicho estudio, tanto por
la pluralidad disciplinar que comporta comparar el coste de las
distintas áreas geográficas en las que la Sociedad cuenta con una
estructura estable con el volumen de noticias que de dichas áreas se
recogen, primero en los servicios informativos de la Agencia y
posteriormente en los medios de comunicación abonados a los mismos,
como por la dificultad intrínseca del trabajo a realizar.
No obstante, dada la situación financiera de la Agencia, cuya
continuidad además no ha estado nunca garantizada por un marco
financiero estable, se entiende que dicho análisis tiene un carácter
ineludible para la misma, siendo preciso que proceda de forma
prioritaria a revisar su organización exterior, que es la que en
principio presentaba más dificultades de financiación, para
posteriormente acometer la del resto de sus servicios informativos.
Tampoco por parte del Estado se han producido iniciativas tendentes a
concretar la amplitud con que se plasmó el objeto del contrato de
Servicios, ni se ha habilitadopor el Ministerio de la Presidencia un
procedimiento eficaz de control de los recursos que anualmente
destina la Agencia EFE en contraprestación a los servicios que ésta
viene realizando por su cuenta. En la práctica, las prerrogativas de
dirección y control de la ejecución por EFE de esta contratación que
el pliego de cláusulas administrativas particulares atribuía a dicho
Ministerio, se han sustituido por el control por parte del Estado de
los órganos de gestión de la Sociedad. Sin embargo esta actuación
presenta inconvenientes, entre los que cabe destacar:
- En primer lugar, el Ministerio en el que recae la supervisión de la
gestión de la Sociedad no es el de la Presidencia del Gobierno sino
el de Economía y Hacienda, del que depende accionarialmente la
Sociedad.
- El segundo, pero no menos importante, inconveniente de este
procedimiento es que resulta genéricamente inadecuado al hacer recaer
en los mismos órganos la determinación del alcance de la gestión de
la Sociedad y el control de las prestaciones objeto de la
contratación de Servicios.
La evidencia documental parece avalar que, ante la indefinición de
los aspectos más relevantes de la contratación de servicios con el
Estado, los procedimientos de control de gestión que la Sociedad ha
desarrollado a estos efectos han estado dirigidos a delimitar los
resultados de las actividades sociales de la Compañía que estaban
relacionados con el objeto de dicha contratación de los de aquellas
otras actividades que no contaban con dicha cobertura, a fin de que,
con la contabilización separada de las actividades que puedan tener
la consideración de interés público de las demás, tanto la Agencia
EFE como el Estado pudieran tener una referencia de partida para
negociar el precio de los servicios contratados.
A esta apreciación se llega tras la revisión y evaluación del sistema
de costes que ha desarrollado la Empresa, ya que la forma en la que
se ha estructurado dicho sistema, herramienta esencial del análisis
de gestión, sólo puede considerarse adecuada, en general, para
evaluar los resultados de la Sociedad Estatal por áreas de negocio.
Se estima, no obstante, que la información que aporta los registros
analíticos de la Compañía es insuficiente a estos efectos, sin
perjuicio de la utilidad que pueda tener para otros fines de la
Empresa, al estar supeditada a la delimitación previa que la Agencia
hace de los denominados servicios básicos. Dicha delimitación, a
falta de una definición más concreta de los objetivos generales que
perseguía la contratación administrativa, no era muy precisa. De
hecho, parte de la información que recogían los Servicios de
Nacional, Internacional etc, procedía de zonas o acontecimientos que
han sido cubiertas, igualmente, por otras agencias o medios de
prensa. Sería, por ello, conveniente que la contratación con el
Estado avanzara en la concreción de los acontecimientos y zonas que
deben contar en el futuro con ayudas públicas por no estar asegurada
su cobertura y difusión en régimen de libre mercado, sin obviar el
análisis, en términos difusión/ coste, de estos servicios básicos,
cuyo coste o posible déficit de financiaciación debería quedar total
y expresamente cubierto en el marco de las relaciones contractuales
con el Estado.
Debido a las restricciones anteriores, los trabajos de fiscalización
han tenido que limitarse al examen de la actividad económico-
financiera de la Agencia EFE rela-
cionada con la producción y difusión de sus servicios informativos
básicos, desde un punto de vista de regularidad. El estudio no puede
abarcar, en cambio, el análisis de la gestión de los recursos
aportados por el Estado en virtud del contrato de servicios, cuya
valoración sólo ha podido establecerse por comparación entre el
precio abonado por el Ministerio de la Presidencia y el coste que le
ha supuesto a la Empresa la cobertura informativa desplegada en el
ejercicio fiscalizado. El resultado de las actuaciones practicadas se
expone a continuación, para las distintas líneas informativas.
VI.1.2 Servicio de Nacional
Los servicios de noticias de Nacional se han comercializado casi en
su totalidad en España, de donde procedían 1.692,5 millones de
pesetas de los 1.706,1 millones a los que ascendió la cifra de
negocios de esta producción en el ejercicio 1995. Los 13,6 millones
de pesetas que generó el mercado exterior procedían de la venta de
resúmenes de prensa española, fundamentalmente en Iberoamérica y en
países de Extremo Oriente, países estos últimos con una relativamente
importante presencia de Empresas españolas, así como de la
comercialización de productos empresariales.
El desglose de la cifra de negocios nacional por modalidades
informativas era el siguiente:
(En millones de pesetas)
EFE Nacional ... .486,8
Nacional-Deportes ... 366,8
Servicios Regionales y Comunidades ... 789,3
Servicios Empresariales ... 49,6
Totales ... 1.692,5
La distinción contable entre los servicios de «EFE Nacional» y
«Nacional Deportes» obedece a la doble fórmula empleada por la
Sociedad Estatal para comercializar su información de Nacional. El
apartado «EFE Nacional» recogía los ingresos procedentes de la venta
del servicio de Nacional; y, el de «Nacional-Deportes», los ingresos
de la venta de ambos servicios, comercializados bajo una tarifa
conjunta. Por las dos modalidades la Agencia EFE ingresó, en
conjunto, 853,6 millones de pesetas en 1995, cantidad ligeramente
superior, a la que generaron los servicios informativos
territoriales.
La mayor parte de los servicios de ámbito nacional englobados en este
epígrafe eran servicios de abono, formalizados mediante contratos de
adhesión que la Agencia denominaba de «servicios y equipos» porque
los mismos incluían también las condiciones de la prestación
adicional de los servicios de comunicación, alquiler y mantenimiento
de los equipos necesarios para la adecuada recepción de la
información.
El precio de los servicios de abono, sistema con el que la Sociedad
Estatal comercializaba la información básica con toda la prensa
escrita, se negocia anualmente con la AEDE1. En el caso de las
emisoras de radio y
1)
cadenas autonómicas de T.V., las tarifas de abono se negocian
anualmente con la FORTA 2(*).
Las tarifas de abono no incluían en ningún caso la remuneración de la
cesión temporal de los sistemas de comunicación de la Agencia, ni la
del alquiler y mantenimiento de los equipos terminales, que se
negocian separadamente en cada caso en función de la modalidad de
transmisión elegida por el cliente. Los ingresos obtenidos por EFE
por la prestación de estos Servicios adicionales, de carácter
técnico, contabilizados separadamente por la Sociedad, figuraban
asignados en 1995 a la producción de Valor Añadido de la Empresa.
De esta fórmula general o de abono estaban excluidas las grandes
instituciones, las cadenas nacionales de T.V. y otras Empresas,
igualmente clientes de alguno de los servicios informativos de la
Agencia, con las que ésta ha negociado de forma particularizada el
precio de estos servicios básicos.
Las dos modalidades de contratación, general o particularizada,
estaban sujeta a la revisión anual de precios, de acuerdo con la
evolución del IPC oficial.
Además de los servicios de ámbito nacional, la Agencia EFE producía
18 informativos regionales en 1995, uno por cada una de las 17
regiones o Comunidades Autónomas del país, y otro más en catalán;
estando dirigidos, básicamente, a los medios de comunicación de cada
Comunidad. Por el nivel de ingresos generados en dicho año destacaron
los servicios informativos de Cataluña, que aportaron a la Agencia
unos ingresos de 94,1 millones de pesetas: 75 millones por el
servicio regional en castellano y los otros 19,1 millones por la
venta del servicio regional en catalán. A continuación figuraban los
servicios regionales de Andalucía y País Vasco, con unas cifras de
negocios respectivas de 59,4 millones y 52,3 millones de pesetas. Los
servicios regionales con menores ingresos fueron los de Cantabria y
Rioja que aportaron a EFE 7,3 millones y 8,5 millones de pesetas,
respectivamente.
Además, y mediante Convenios principalmente con CC.AA., la Agencia
EFE ha reforzado la cobertura informativa de aquellas Comunidades que
en su día los suscribieron (*).
Finalmente, por la comercialización de servicios empresariales
especializados, la Sociedad Estatal generó en 1995 una cifra de
ingresos de 51,1 millones de pesetas, 49,6 millones en el mercado
nacional y 1,5 millones en el exterior. Destacan los productos EFECOM
y EUROEFE, especializados en economía e información de la Unión
Europea, respectivamente, con unos ingresos totales en 1995 de 34,8
millones y 9,4 millones de pesetas, cada uno.
Al servicio de nacional se habían asignado directamente unos costes
de 2.507,5 millones de pesetas. Atendiendo a su devengo centralizado
o descentralizado, la distribución de dicha cifra por conceptos de
gasto se expone en el cuadro siguiente:
2)
como consecuencia de alegaciones.
El 70% del gasto de esta producción era imputable a la estructura
territorial de la Compañía que disponía en 1995 de 25 delegaciones en
el conjunto del territorio nacional, una por autonomía excepto en las
Comunidades de Andalucía, en la que la Sociedad contaba además de la
delegación de Sevilla con 3 subdelegaciones, del País Vasco con 3
delegaciones y de Canarias con 2. A nivel central, este servicio
disponía de una Dirección de Nacional, dependiente de la Redacción
Central de EFE, de 5 areas temáticas y de otras dos destinadas
a cubrir informativamente Madrid y su Comunidad Autonóma.
Aunque el coste total de las delegaciones nacionales se impute al
Servicio de Nacional, la estructura territorial de la Agencia cubría
igualmente su información deportiva y gráfica.
Por conceptos, los costes imputados a este servicio correspondían en
un 71% a gastos de personal; y en una menor proporción al coste de
los servicios externamente contratados por la Agencia, que
representaban el 26%.
A 31 de diciembre de 1995 figuraban asignados a este servicio un
total de 264 empleados, 170 de los cuales prestaban sus servicios en
las delegaciones nacionales de la Sociedad y los 94 restantes en la
Redacción Central de ésta.
Los efectivos medios empleados por las delegaciones nacionales de la
Agencia en 1995 ascendían a 162 trabajadores y a 93 los que dependían
de la Redacción Central de la Sociedad.
A este personal, al igual que al resto de empleados de la Agencia, le
eran de aplicación las disposiciones pactadas para 1995 con la
Sociedad en convenio colectivo. De esta negociación estaban excluidos
tanto el personal de alta dirección como el contratado en el
extranjero para prestar sus servicios fuera de España.
El 47% de los gastos por servicios exteriores imputados al servicio
de Nacional, correspondía a servicios prestado a EFE por
corresponsales y colaboradores informativos externos. La Agencia
disponía en 1995 de una red de colaboradores en todas las CC.AA.,
completando con estos profesionales la infraestructura informativa de
sus delegaciones nacionales.
Los corresponsales nacionales presentaban con EFE una relación de
carácter diverso, aunque, en general, la
prestación de servicios no tiene un carácter continuo, pues sólo
suministran información a la Agencia en el caso de que se produzcan
noticias en el ámbito geográfico en el que operan.
Los colaboradores informativos prestan a EFE un servicio de crónicas
especializadas, que remiten a ésta con una cierta periodicidad,
teniendo esta colaboración bastante menor entidad, en términos
económicos, que la de corresponsalías.
La relación entre la Sociedad Estatal y la mayoría de estos
profesionales externos no estaba formalizada por escrito debido
principalmente al carácter esporádico de la prestación de servicios;
estableciendo EFE contratos exclusivamente con los corresponsales con
los que se compromete a adquirir mensualmente un número determinado
de noticias.
El control de la ejecución de estos gastos recaía fundamentalmente en
los delegados nacionales de EFE, aunque en la fase de contratación
fuera necesaria la autorización de los servicios centrales de la
Sociedad.
La Agencia EFE disponía en 1995 de un proceso informático para
colaboradores en el que figuraban, agrupados por tipo de
colaboración, la generalidad de sus corresponsales y colaboradores
nacionales. Es este mismo proceso, del que se ha responsabilizado a
los servicios de facturación de la Agencia, el que generó la mayor
parte de los documentos de gasto cargados por este concepto al
presupuesto interior de la Agencia, con la excepción principal del
gasto correspondiente a los corresponsales de EFE con contrato,
documentado con sus correspondientes facturas.
Igualmente destacable resulta el gasto de comunicaciones de la
Agencia, concepto por el que el Servicio de Nacional registró un
coste en 1995 de 103,8 millones de pesetas, de los cuales 92,5 lo
devengaron las delegaciones nacionales de la Empresa.
La mayor parte del coste registrado por comunicaciones correspondía
al uso de la red conmutada de Telefónica y al alquiler de circuitos o
líneas de comunicación punto a punto, tanto de contribución como de
difusión de información en forma de texto.
Casi todo el gasto registrado por telefonía lo devengó la red
territorial de la Agencia, cuyos costes se imputan
globalmente al Servicio de Nacional. Para distribuir por líneas de
negocio el gasto telefónico de las líneas comunes de la Central, la
Sociedad ha contratado con «Telefónica de España, S.A.» un servicio
denominado Ibercon. El sistema dispone de un ordenador central que
procesa todas las llamadas de los terminales telefónicos incluidos en
el servicio y se completa con un tarificador que permite asignar a
los centros de gastos, a los que previamente se han asignado dichos
terminales, el coste individual imputable a los mismos.
La Agencia tenía alquiladas en 1995 la mayor parte de sus oficinas
territoriales; correspondiendo el coste que por amortizaciones
figuraba imputado directamente a este servicio principalmente a
instalaciones técnicas y equipos de proceso de información. Por el
alquiler de estas dependencias territoriales la Sociedad registró un
gasto en 1995 de 29 millones de pesetas.
VI.1.3 Servicio de Internacional
Este era el único servicio informativo de la Agencia EFE en 1995 cuya
implantación en el mercado exterior era equivalente a la
comercialización alcanzada en el ámbito nacional. Para una cifra de
negocios de 907,9 millones de pesetas, 489,9 millones correspondían
al mercado nacional de este servicio y 418 millones se habían
generado en el extranjero.
Atendiendo a la clasificación que de estos ingresos recogía la
contabilidad de la Empresa, el desglose de la cifra de negocios del
servicio de Internacional en 1995 era el siguiente:
Como en el caso de los servicios de Nacional, la Agencia EFE
comercializaba en 1995 de forma separada o conjuntamente con su
servicio de Deportes la información de su servicio de Internacional.
La Agencia elabora dos servicios informativos de Internacional, el
que está dirigido al mercado nacional y una variante de éste que es
la que difunde en el extranjero.
Además de las dos modalidades anteriores, ambas elaboradas en
castellano, la Agencia Estatal contaba en 1995 con un servicio en
árabe y otro en inglés. El primero se inició en 1994 en las
instalaciones de la Universidad Euroárabe de Granada, donde se
traduce al árabe el hilo informativo internacional de EFE para, a
continuación, ser difundido vía satélite, a través de la sede central
de la Sociedad, a los abonados de este servicio, principalmente
periódicos del Norte de Africa y Londres editados en árabe.
El servicio en inglés en su nueva fase, desde 1994, tenía su sede
principal en la delegación de la Agencia en Manila (Filipinas); pero
a él figuraban adscritos también,
en 1995, profesionales de habla inglesa de la Redacción Central de
EFE, con objeto de colaborar y supervisar la producción de Manila
antes de ser distribuida vía satélite entre sus abonados. Los
ingresos procedentes de este servicio, englobados contablemente en la
cifra de ventas del servicio informativo de Internacional exterior,
ascendieron en 1995 a 5,6 millones de pesetas.
Ambas producciones en lenguas extranjeras, en estado embrionario en
1995, se enmarcan en la política de la Empresa de ampliación de su
mercado natural, tradicionalmente integrado por países de habla
hispana, política que estaba inspirada en el propio contrato de
servicios con el Estado que pretendía, entre sus objetivos, una
presencia informativa para España en el mundo acorde con el nivel de
sus intereses en el mismo.
Con ese objeto ha elaborado la Sociedad Estatal su producción en
árabe, lengua oficial, junto con el francés, del Norte de Africa,
zona expresamente calificada de estratégica para los intereses del
Estado español en la referida contratación administrativa.
Para ampliar sus cuotas de difusión en el resto del mundo la Agencia
Estatal ha confiado no sólo en el idioma elegido, sino también en los
criterios con los que declara seleccionar y elaborar las noticias
integrantes del servicio en inglés, más universales que los de su
producción en castellano.
La comercialización en España del servicio informativo de
Internacional era, en todo, similar a la del servicio Nacional. En el
extranjero, la gestión comercial estaba encomendada a los delegados
exteriores de la Agencia, quienes, de acuerdo con las condiciones de
mercado de los países que operaban, estaban facultados para
determinar las tarifas a aplicar a los abonados de este servicio;
siendo competencia, sin embargo, de la Dirección Comercial de la
Sociedad Estatal la fijación de las tarifas máximas y mínimas a
aplicar por cada Delegación, al igual que las principales condiciones
de venta.
Sólo las Delegaciones con forma mercantil societaria o de sucursal
facturaban directamente a los abonados los servicios contratados,
facturándose los servicios comercializados por el resto de las
Delegaciones por los Servicios Centrales de la Compañía.
Atendiendo a su facturación centralizada o descentralizada, la
distribución de los ingresos generados en 1995 por el mercado
exterior de EFE de este servicio, por áreas de influencia, es la
siguiente:
Con la excepción del Continente Iberoamericano, que en el año 1995
aportó la Agencia Estatal el 72% de
su cifra de negocios exterior, el resto de las áreas informativas
cubiertas por la Agencia EFE eran netamente contributivas, en el
sentido de revestir más importancia para ésta por la información que
tradicionalmente vienen aportando al hilo internacional de noticias
de EFE que por la difusión que en las mismas alcanzó esta producción
informativa. Esta circunstancia concurría igualmente en Norteamerica
pues, aunque para la Agencia existía un mercado potencial en esta
zona del Continente Americano por la creciente influencia en ella del
castellano, los aspectos culturales de la comunidad hispanohablante
determinaban que la difusión de la prensa escrita en dicho idioma no
se correspondiera con la importancia numérica de este colectivo; de
forma que, para EFE, Norteamérica sigue teniendo una importancia
netamente informativa, tanto por el lugar económico y político que
EE.UU. ocupa actualmente en el mundo, como por las numerosas
Organizaciones Internacionales que allí tienen su sede.
Destaca por su volumen de facturación la delegación de Buenos Aires
(Argentina) con unos ingresos en 1995 por venta de la producción de
Internacional de 66,7 millones de pesetas. En segundo lugar se situó
la delegación de México con 45,5 millones de pesetas. Entre las
delegaciones europeas cabe citar a Bruselas que, con 17,1 millones de
pesetas, generó el 37% de los ingresos obtenidos por EFE en este
continente.
Los registros analíticos de la Compañía asignaron al servicio de
Internacional en 1995 unos costes directos de 3.260 millones de
pesetas. El 75% de este importe correspondía a la estructura exterior
de la Agencia Estatal que, a 31 de diciembre de 1995, estaba formada
por una red de 47 delegaciones distribuidas entre Europa, Africa,
América y Asia, cuyos costes se imputaron en su totalidad a esta
producción pese a que estaban igualmente involucradas en la cobertura
de información deportiva y gráfica.
El servicio de Internacional contaba también con una estructura
organizativa interior, integrada en la Redacción Central de la
Agencia y formada por 6 áreas temáticas dependientes de una Dirección
Internacional. Los costes de estas secciones, vinculadas directamente
a la producción del hilo internacional de EFE, suponían el 25% de los
costes directos imputados a esta producción en 1995.
Por áreas de influencia, la distribución del coste aplicado por las
delegaciones extranjeras durante 1995 es la siguiente:
Dos son los factores que determinan principalmente los costes de las
distintas áreas de influencia de EFE: por un lado, su importancia
informativa, que motiva el nivel de presencia de la Agencia en cada
área, y, por otro, el coste de la vida de los distintos países que la
integran.
América, con 19 oficinas, es el continente donde mayor implantación
ha alcanzado la Agencia, seguido de Europa con 16 oficinas. EFE,
tenía además, 3 establecimientos en el Magreb, 2 en Africa
Subsahariana, 2 en el Próximo oriente y 5 en el Extremo Oriente.
Durante 1995 la Sociedad Estatal procedió al cierre de la delegación
de Libreville (Gabón).
La mayor parte de las delegaciones en el exterior eran simples
oficinas de representación. Constituidas formalmente como sucursales
de EFE figuraban, a 31 de diciembre de 1995, un total de 16 oficinas,
casi todas iberoamericanas. Además, 3 delegaciones, por diferentes
motivos, se habían constituido como sociedades filiales de EFE: EFE
New Services, de la que es accionista único y que engloba a las
cuatro delegaciones permanentes abiertas en Estados Unidos
(Washington, Nueva York, Miami y Houston); San Juan de Puerto Rico,
también participada al 100% por EFE; y la Agencia Centroamericana de
Noticias, S.A. (ACAN), con sede social en el mismo domicilio de la
delegación de Panamá, en la que la Agencia EFE participa en un 52% de
su capital social, en el que a su vez están representados diferentes
medios de información de Panamá, Costa Rica, Nicaragua, Guatemala,
Honduras y El Salvador.
Las normas y procedimientos para la gestión por parte de las
delegaciones extranjeras de los recursos que directamente obtienen de
sus clientes locales, así como de los fondos que de forma periódica
les transfieren los Servicios Centrales de la Agencia, han sido
recogidas por la Dirección de la misma en un Manual de Gestión en
Delegaciones del Exterior, en cuya actualización interviene
especialmente la Dirección Económico-Financiera de la Sociedad.
La rendición de cuentas por las delegaciones exteriores -con
excepción de las filiales EFE New Services y ACAN, S.A.- se efectúa a
través de la liquidación de operaciones que mensualmente deben
remitir a los Servicios Centrales (en adelante Central) de la
Agencia. En el modelo de liquidación de las delegaciones exteriores,
de formato único, se incluye el balance inicial y final del período
al que se refiere la liquidación así como las cifras globales y el
desglose de los cobros y pagos del mismo. La liquidación se formula
en términos de cobros y pagos, de manera que muestra la situación
financiera de cada delegación a una fecha determinada, rindiéndose
por las delegaciones conjuntamente con la documentación justificativa
de la misma.
Para la determinación de los costes medios de las distintas
delegaciones y en orden a su mayor representatividad, se ha procedido
a la delimitación entre los costes de las delegaciones con personal
en régimen de relación laboral y aquéllas que están a cargo
exclusivamente de contratados con relación de índole civil (en
adelante corresponsalías). De acuerdo con esta distinción, los costes
medios de las delegaciones extranjeras, por áreas de influencia, en
el ejercicio 1995, fueron los siguientes:
Las corresponsalías europeas, con excepción de Atenas, corresponden a
países del Este. La de Lejano Oriente está situada en Nueva Delhi.
Dentro de las delegaciones europeas las que mayor desviación
presentan en sus costes respecto a la media de su entorno son
Bruselas, París y Copenhague, con unos costes unitarios respectivos
de 139, 111 y 21 millones de pesetas. En Norteamérica sólo Nueva York
se aproxima al coste unitario medio, presentando Washington, ciudad
sede de EFE New Services, 220 millones de coste. En este sentido son
igualmente destacables las delegaciones de Buenos Aires y La Habana
con unos costes totales de 142 y 21 millones de pesetas,
respectivamente.
Por concepto de gasto, la cifra de costes directos asignada en 1995 a
esta producción presentaba el siguiente desglose:
(En millones de pesetas)
Importe
Variación de existencias ... 9,1
Servicios exteriores ... 1.161,7
Tributos ... 13,3
Gastos de personal ... 1.955,3
Dotaciones, amortizaciones ... 120,6
TOTALES ... 3.260,0
Los costes devengados en 1995 correspondieron, pues, prácticamente en
su totalidad a gastos de personal y servicios exteriores. Ambos
conceptos totalizaban el 93% del gasto directamente imputado a este
servicio en el ejercicio fiscalizado.
El servicio de Internacional contó en 1995 con una plantilla media en
la Redacción Central de la Agencia de 92 personas y de 215 en las
delegaciones del exterior.
La plantilla de una delegación exterior, salvo raras excepciones,
está compuesta por personal de EFE vinculado centralizadamente a la
Empresa y por contratados locales. Los primeros se rigen además de
por la normativa laboral y fiscal española, por el Estatuto Exterior
de la Compañía, que compendia los derechos y obligaciones laborales
de este personal en relación con la Central. Los contratados locales,
en cambio, están sujetos a la normativa laboral y fiscal del país en
que está ubicada la delegación que les contrató.
Atendiendo a su forma de vinculación con la Sociedad estatal, los
efectivos medios destacados por
EFE para este servicio en las distintas áreas informativas en las que
contaba con delegaciones permanentes eran los siguientes:
El factor que determina que los efectivos de un área sean
preferentemente de vinculación central o local con EFE es el idioma.
Asi mientras en Iberoamérica, zona de clara influencia del
castellano, el 86% del personal al servicio de EFE eran contratados
locales, en Europa y Norteamérica los efectivos medios vinculados
centralmente a la Sociedad representaban el 62% y 63%,
respectivamente, de los efectivos medios con que contaba en 1995 en
cada una de estas áreas informativas.
Pese a que la totalidad del personal de una delegación dependa
orgánica y funcionalmente del Delegado, a éste sólo le compete la
gestión económica del personal local, ya que se realiza directamente
por la Dirección de Personal de la Sociedad la contratación,
nombramiento, elaboración y pago de la nómina del resto del personal.
De las 3 delegaciones con forma societaria, tanto la filial
norteamericana, «EFE New Services, Inc», como la de San Juan de
Puerto Rico funcionaban con una estructura similar a la del resto de
delegaciones exteriores de la Agencia, pues su diferente
configuración jurídica se debía tan solo a exigencias del
ordenamiento legal de
esos países. Así, ambas contaban con personal con vinculación central
a EFE y con contratados laborales locales; estando integradas sus
transacciones en la contabilidad general de EFE mediante una simple
agregación de saldos. ACAN, en cambio, debido a las circunstancias
que motivaron su creación, gozaba de una mayor autonomía de gestión;
siendo la única de las 3 delegaciones de EFE con forma societaria que
figuraba en el inmovilizado financiero de su balance de situación
cerrado a 31 de diciembre de 1995. Las particularidades de esta
filial centroamericana de EFE se exponen en el apartado referido al
Resultado Extraordinario del ejercicio, resultado al que la Agencia
viene imputando las aportaciones que anualmente dedica al
sostenimiento de ACAN.
Los principales servicios que para la realización de la producción de
Internacional contrató la Sociedad Estatal con terceros fueron los de
colaboradores informativos y comunicaciones; teniendo igualmente
alquilados la mayor parte de sus locales en el exterior.
Por servicios informativos prestados por profesionales externos, el
servicio de Internacional de la Agencia registró un gasto en 1995 de
320,2 millones de pesetas, 110,2 millones por los convenios suscritos
con las prin-
cipales agencias de prensa extranjera y los 210 millones restantes
por corresponsales contratados en el exterior.
La mayor parte del servicio prestado por los corresponsales
extranjeros tiene un carácter esporádico o discontinuo; no estando
formalizada por escrito la relación que mantienen con la Sociedad
Estatal, salvo cuando esta prestación presenta una cierta
continuidad.
El control de la ejecución de estos gastos corresponde a los
delegados exteriores de EFE que, no obstante, deben contar con la
autorización de los servicios centrales de la Agencia en su fase de
contratación.
Los corresponsales extranjeros pueden residir tanto en países donde
EFE mantiene delegaciones permanentes como en otros distintos. En
este último caso la relación y el control de esta colaboración se
efectuaba desde la delegación más próxima a su lugar de residencia.
Por servicios de comunicaciones esta producción recogía un coste en
1995 de 210 millones de pesetas, de los cuales 196 millones figuraban
imputados a las delegaciones exteriores de la Agencia. En dicho coste
estaban incluidos, además del gasto de telefonía asignado a este
servicio, el coste de los circuitos o líneas de punto a punto con
delegaciones y clientes, así como el de la red de contribución VSAT,
servicio contratado con Telefónica para transmitir vía satélite
fundamentalmente noticias en forma de texto desde diversas
localizaciones de Hispanoamérica a las dependencias centrales de la
Agencia.
Con idéntica estrategia que en el caso de su red nacional de
oficinas, la Sociedad Estatal tenía en 1995 alquilada a terceros la
mayor parte de sus dependencias en el extranjero, por las que computó
un gasto en dicho ejercicio de alrededor de 87 millones de pesetas.
Pero además, a la Agencia le correspondía financiar el coste del
alquiler de la vivienda del personal contratado en España destinado
en el extranjero en los términos previstos en el Estatuto del
Personal en el Servicio Exterior, concepto por el que la Empresa
registró un gasto de 143 millones de pesetas en 1995 que se
distribuía entre 33 delegaciones, todas ellas con personal con
vinculación central a EFE.
En la fiscalización de los ingresos y gastos liquidados por las
delegaciones del exterior se ha comprobado que, en general, se
cumplen las normas y procedimientos establecidas por la Dirección de
la Sociedad Estatal. Se ha observado, sin embargo, que aunque de
conformidad con lo previsto en el Manual de Gestión de Delegaciones
del Exterior, todos los impresos que componían las liquidaciones que
se han examinado figuraban firmados por el Delegado correspondiente,
la mayoría de las facturas o documentos de gasto incluidas en las
mismas, no incorporaban la firma del responsable exterior. Igualmente
cabe señalar que el coste que para EFE representó en 1995 el personal
contratado local de la delegación de Manila (Filipinas) figuraba
erróneamente clasificado en los registros contables de la Sociedad
Estatal como un gasto por servicios exteriores. Así, de los 32,3
millones de pesetas que por colaboradores informativos liquidó la
delegación en 1995, 27,6 millones -importe que por este concepto
recogían las liquidaciones de los meses de abril a diciembre-
debieron contabilizarse como gastos de personal, ya que, a partir del
mes de abril, tras formalizarse
la constitución de la delegación, las relaciones entre EFE y
esas personas dejaron de tener un carácter externo, y se configuraron
como laborales.
VI.1.4 Servicio de Deportes
De los 326,2 millones de pesetas de ingresos que los registros
contables de la Compañía asignaron a esta producción informativa,
322,6 millones los aportó el mercado nacional, mientras que los 3,6
millones restantes procedían de servicios comercializados por las
delegaciones del exterior de la Agencia.
El detalle de la cifra de negocios del mercado nacional de EFE del
Servicio de Deportes, en 1995, por subproductos o paquetes
informativos era el siguiente:
(En millones de pesetas)
Importe
EFE-Deportes ... 223,4
Crónicas Deportivas ... 88,9
Vuelta ciclista ... 9,8
Acontecimientos deportivos ... 0,5
Totales ... 322,6
Este mercado estaba constituido principalmente por medios de
comunicación españoles que, al igual que la restante producción
básica de EFE, contrataron el Servicio de Deportes fundamentalmente
por el sistema de abono a cambio de las correspondientes tarifas.
Los costes directos asignados al Servicio de Deportes de EFE
ascendieron en 1995 a 266,5 millones de pesetas, de los cuales 212, 2
millones correspondían a gastos de personal, 52,7 millones a
servicios exteriores y, el resto, básicamente a amortizaciones.
Este fue el único de los servicios básicos de EFE en el que los
ingresos que la Compañía obtuvo en 1995 por su comercialización a
terceros superaron a los costes que le fueron imputados por la
contabilidad de la Empresa. Sin embargo, ninguna de las dos cifras
señaladas representaba la totalidad de ingresos o costes imputables a
este servicio. Los ingresos registrados procedían de la venta de
información exclusivamente deportiva, pero no de los obtenidos en la
venta de paquetes informativos mixtos de esta producción y la de
Nacional o Internacional, que fueron asignados en su totalidad a cada
una de estas dos producciones. Del mismo modo, los costes asignados
directamente al Servicio de Deportes se referían sólo a los gastos de
los centros de la Redacción Central de la Agencia involucrados
directamente en su producción, pero no al coste en que por este
servicio pudieron incurrir las delegaciones nacionales e
internacionales de la agencia, cuyos costes totales se asignan
globalmente a los Servicios de Nacional e Internacional,
respectivamente.
Al área de deportes, en 1995, figuraban asignados 30 empleados de la
Redacción Central de EFE, en su mayoría redactores.
VI.1.5 Servicio de Gráfica
La venta de información gráfica generó para EFE unos ingresos en 1995
de 421 millones de pesetas, distribuidosentre los siguientes
servicios gráficos:
(En millones de pesetas)
Importe
Telefotografía ... 313,2
Fotografías del día ... 61,9
Servicios de Agencias ... 9,1
Telefotografía regional ... 21,2
Otros servicios gráficos ... 15,6
Totales ... 421,0
Casi todas las ventas de EFE en 1995, correspondían a su propia
producción gráfica. La Agencia, en dicho ejercicio, mantenía acuerdos
de colaboración gráfica con la EPA (European Pressphoto Agency) y con
la británica Reuters.
Con la salvedad de 1,3 millones de pesetas que aportaron las
delegaciones hispanoamericanas por la venta de telefotografías, el
resto de los ingresos se obtuvieron en el mercado nacional.
El servicio de telefotografía se presta por EFE a sus clientes por
circuitos o líneas de transmisión permanentes o discontinuas. La
primera modalidad, que facturó 291,3 millones de pesetas en 1995, se
comercializó por la Sociedad Estatal mediante el sistema de abono,
mientras que la telefotografía discontinua, al igual que la venta de
fotografías del día, se realizó por pedidos.
Las tarifas de los servicios de abono, al igual que las de la
producción en texto de EFE, se negocian anualmente con la AEDE.
El servicio de telefotografía lo contrataron principalmente medios de
comunicación escrita, mientras que la producción diaria de
fotografías de EFE se distribuyó fundamentalmente entre la prensa
gráfica española.
El servicio de Gráfica figuraba organizado, dentro de la Redacción
Central de EFE, en una dirección y dos áreas de edición, una para el
hilo gráfico y la otra para infografía. Asimismo, este servicio
disponía de un laboratorio gráfico, organizativamente encuadrado en
la estructura de apoyo informativo de las Areas Básicas de la
Agencia.
Los costes aplicados en 1995 a los centros de gasto directamente
relacionados con esta producción informativa ascendieron a 699,9
millones de pesetas; 131,3 millones los originó el laboratorio
gráfico y los 567,6 millones restantes los centros dependientes de la
Redacción Central de la Empresa. El desglose por conceptos de estos
gastos era el siguiente:
Al igual que para el resto de la producción informativa de la Agencia
EFE, el principal capítulo de gastos de este servicio era el de
personal, seguido muy de cerca por
el de servicios exteriores; ambos conceptos representaban en conjunto
el 83% de los costes directos del servicio gráfico en 1995.
A Gráfica figuraban asignados a 31 de diciembre en total 53 personas,
14 de ellas en el laboratorio fotográfico.
Por colaboradores gráficos externos la Agencia registró en 1995 un
gasto de 128 millones de pesetas, de los cuales 84 millones
correspondían a colaboraciones con agencias extranjeras de prensa.
VI.2 Resultado económico: Areas audiovisuales
El detalle por líneas de producto del resultado económico del negocio
audiovisual de la Compañía fue en 1995 el siguiente:
Para poder obtener el resultado económico de las tres líneas de la
producción informativa de la Agencia en formato audiovisual, se han
distribuido los 257,8 millones de pesetas de costes generales
aplicados a Audiovisuales en su conjunto en función de los costes
directos de cada línea de producción. De los márgenes así calculados
se deduce que solamente la producción informativa de televisión
presentó en 1995 resultados positivos, situación muy similar a la del
ejercicio precedente, para el que la Empresa determinó un déficit
global en estas áreas de 240,2 millones de pesetas, suma de las
pérdidas de Radio y Teletexto por importe de 196,6 y 192 millones de
pesetas, respectivamente, menos el margen alcanzado en televisión,
que se cifró por la propia Empresa en 148,4 millones de pesetas.
VI.2.1 Televisión
El mercado televisivo de la Agencia EFE es prácticamente nacional ya
que de los 2.590,3 millones de pesetas de ingresos devengados en
1995, solamente 6,7 millones se originaron en el mercado exterior.
De acuerdo con las contrataciones en vigor durante 1995 la actividad
televisiva de EFE era básicamente de asistencia técnica a cadenas
públicas y privadas de televisión más que de agencia informativa en
formato audiovisual.
El núcleo del negocio de televisión de la Agencia lo constituían los
servicios y asistencia técnica prestada a «Televisión Autonómica de
Madrid, S.A.» (TELEMADRID) para garantizar la producción y emisión de
la programación de la cadena autonómica, servicios por los que EFE
percibió 1.597,4 millones de pesetas en 1995, sin computar I.V.A. La
actividad audiovisual de la Agencia EFE en 1995 incluía, igualmente,
la realización
televisión, así como la cesión temporal a otras cadenas de televisión
de parte de sus recursos técnicos
y humanos.
Durante 1997 TELEMADRID no renovó con EFE el contrato de asistencia
técnica, extinguiéndose también el
principal contrato de informativos de televisión de que disponía la
Agencia en 1995.
Por lo que se refiere a los gastos, la cuenta de resultados de
televisión presentaba en 1995 la siguiente estructura de costes
directos:
(En millones de pesetas)
Importe
Gastos de personal ... 1.329,0
Gastos y servicios exteriores ... 620,1
Amortizaciones ... 249,0
Variación de existencias ... 21,0
Insolvencias ... 18,0 Gastos de ejercicios anteriores ... (0,3)
Totales ... 2.236,8
Como puede observarse, los costes de personal, con el 60% de los
costes directos de televisión, son el principal capítulo de gastos de
esta línea de negocio, circunstancia que se presenta igualmente en el
resto de la producción informativa de la Agencia. Le siguen, a
bastante distancia, los gastos por servicios del exterior y por
amortizaciones, con el 28% y 12%, respectivamente, de estos costes.
En la conciliación de los registros analíticos con los datos de la
nómina de Televisión, se ha observado que, aunque el total de costes
de personal aplicado a Televisión se correspondía con el importe de
la nómina de este personal, no sucedía lo mismo a nivel individual al
comparar el coste de personal de un centro y el que figuraba en la
nómina de la sección correspondiente; circunstancia esta última que
no se ha presentado en el resto de las Areas de Negocio de la
Compañía, donde dicha relación se cumplía en todos los casos.
Según los responsables de la aplicación informática de personal, esta
anomalía tuvo su origen en un cambio en la organización interna del
Area de Audiovisuales
de EFE que se tradujo, igualmente, en cambios en el sistema de
equivalencias entre secciones orgánicas y centros de coste. Pese a
que las nuevas equivalencias centros-secciones fueron correctamente
procesadas, no se revisó la asignación empleado-centro de coste,
previa a esta reorganización, que es la que vuelca sus datos en la
contabilidad analítica; de ahí que ésta no recogiera a 31 de
diciembre de 1995 los costes reales de estos centros.
A 31 de diciembre de 1995 estaban empleadas en el Departamento de
Televisión de la Agencia un total de 301 personas; habiendo dispuesto
la Compañía durante ese mismo ejercicio de unos efectivos medios de
289 empleados.
Las categorías profesionales con mayor presencia en la plantilla de
EFE eran las siguientes:
Ayudante de redacción ... 63
Ayudante de primera ... 47
Redactores ... 24 Ayudante de redacción en prácticas ... 24
Editor de video ... 22
Reportero ... 18 Operador gráfico ... 13
Resto ... 90
Las funciones de las distintas categorías existentes en el
Departamento de Televisión estaban pendientes de definición ante la
falta de acuerdo interno al efecto. A este personal le era de
aplicación el Convenio de Prensa, al que igualmente estaba adherido
el resto de empleados de la Agencia.
Durante 1995 el Departamento de Televisión registró un total de 109
altas y de 62 bajas. Las categorías con mayor movilidad en dicho año
fueron las de reporteros, con 21 nuevas incorporaciones y 13 bajas
del puesto de
trabajo y las de editores de vídeo y operadores gráficos, que
computaron a su vez 20 y 13 nuevas adscripciones, respectivamente.
Todas las altas del ejercicio que se han fiscalizado se formalizaron
como contratos para la realización de obra o servicios determinados,
de acuerdo con la regulación que al efecto establece el R.D. 2104/84,
de 21 de noviembre. La duración de los mismos era de 2 a 12 meses.
La relación entre trabajadores fijos y temporales, a 31 de diciembre,
se saldaba en favor de estos últimos con 180 empleados en régimen
temporal frente a los 121 que contaban con contrato indefinido.
Las modalidades de contratación temporal que, a 31 de diciembre de
1995, presentaba la Sociedad Estatal eran las siguientes:
Descripción Total
Fomento Empleo ... 5
T. Parcial T. Determinado 1991/84 ... 16
Duración Determinada 2104/84 Obra Servicios Determinados ... 127
Duración Determinada 2104/84 Interinidad ... 3
Prácticas R.D.Ley 3/93 ... 26
Prácticas a tiempo Comp. 8/4/92 ... 3
Totales ... 180
La mayoría del personal con contrato indefinido destinado en
Televisión ingresó en la Agencia en la época en que ésta comenzó a
prestar asistencia técnica a TELEMADRID. En su inicio, estas
relaciones laborales tuvieron un carácter temporal, habiéndose
configurado como indefinidas en torno al año 1992, como consecuencia
de las restricciones que en cuanto a la duración máxima de las
diferentes modalidades de contratación en las que se formalizaron,
establecen las disposiciones que las regulan. De forma que la cifra
de empleados fijos del Departamento de Televisión, a 31 de diciembre
de 1995, era muy similar a la existente en ese Departamento a 31 de
diciembre de 1992, fecha en la que estaban en plantilla con contrato
indefinido 124 empleados de los 178 con que contaba Televisión; si
bien, la plantilla entonces
existente era significativamente inferior a la que Televisión
presentaba a 31 de diciembre de 1995, habiéndose pasado de unos
efectivos medios de 190 empleados en 1992 a los 289 empleados medios
que trabajaban para Televisión en 1995.
Dado que la Sociedad no disponía de información elaborada
informáticamente sobre contrataciones laborales con anterioridad al
mes de enero de 1992, con objeto de determinar la incidencia que en
la configuración de la actual plantilla fija de Televisión tuvieron
las distintas fórmulas de contratación que inicialmente empleó la
Agencia, se han seleccionado para su fiscalización 23 expedientes
laborales que respondían a las diversas modalidades de contratación
existentes a esa fecha en Televisión.
De la información analizada parece deducirse que la Sociedad se
acogió en un principio a la modalidad de contratos para nueva
actividad que regula el R.D. 2104/1984, pues todos los contratos de
ese tipo examinados tenían la misma fecha de alta, el 16 de enero de
1989, época en la que se sitúa el inicio de la contratación con
TELEMADRID. Posteriormente y en un período que podría situarse entre
los meses de mayo de los ejercicios de 1989 y 1991, la Agencia EFE
habría recurrido de forma mayoritaria a los contratos en prácticas
(R.D. 1992/1984). Ambas fórmulas de contratación temporal comienzan a
ser sustituidas de forma progresiva desde finales de 1991 por la mas
reciente de Obra o Servicio determinado que igualmente regula el R.D.
2104/1984.
Las principales fórmulas de contratación temporal a las que se acogió
inicialmente la Empresa tenían en común que su duración no puede
exceder de tres años, transcurridos los cuales, el contrato se
extingue o pasa necesariamente a convertirse en indefinido.
Restricción que, sin embargo, no establece el R.D. 2104/1984 para los
contratos para obra o servicios determinados.
De los 23 expedientes de personal fiscalizados, 17 presentaban una
relación laboral indefinida con la Agencia EFE al tiempo de
realizarse dicho examen; habiendo causado baja en la Empresa los
trabajadores a los que correspondían los seis expedientes restantes.
Todos los contratos para lanzamiento de una nueva actividad que se
han fiscalizado terminaron convirtiéndose en indefinidos, mientras
que únicamente la mitad de los formalizados inicialmente como
contratos en práctica llegarían a alcanzar con posterioridad aquella
condición.
Se ha comprobado también que en la totalidad de los contratos por
nueva actividad o en prácticas examinados la Empresa agotó los tres
años de duración máxima prevista en la normativa que los regula,
circunstancia que era aplicable igualmente al contrato de fomento al
empleo que incluía la muestra seleccionada.
Parece que la Empresa, al concentrarse en un período reducido de
tiempo (primer semestre de 1992) el vencimiento de la mayoría de
dichos contratos temporales, teniendo en cuenta las expectativas
reales de negocio entonces existentes relacionadas con los eventos de
1992, prefirió dar continuidad a esas relaciones laborales a su
sustitución por otras nuevas.
Por gastos y servicios exteriores, a los centros de gasto de
Televisión se aplicaron directamente en 1995, 620,1 millones de
pesetas que correspondían fundamentalmente
a colaboradores externos, gastos de telecomunicaciones y, en
menor medida, a alquiler de locales y viviendas para el personal
destinado en el exterior o a gastos de viaje y locomoción del
personal de TV, entre otros.
Por servicios de profesionales independientes figuraban imputados a
Televisión, en 1995, 366,9 millones de pesetas. Estos gastos se deben
principalmente a contratos de asistencia técnica concertados con
terceros bajo distintas modalidades, de las que cabe destacar
principalmente dos:
- La primera, recogida en el epígrafe «Asistencia técnica con equipo»
y formalizada en diversos contratos de arrendamiento de servicios,
consiste en el alquiler a terceros por períodos anuales (o de
duración inferior en algunos casos) de equipos ENG3, operados cada
uno de ellos por un cámara y un ayudante, para la realización de
noticias y reportajes en formato de vídeo.
- La segunda modalidad, denominada»Asistencia técnica sin equipo»,
está ligada a la ejecución de la contratación de TELEMADRID, casi en
su totalidad. Consiste en la prestación por una Empresa externa de
servicios de edición, postproducción, control central, emisión y sala
de aparatos que la Empresa debía realizar conforme a las demandas
semanales que EFE presentara. Esta contratación, formalizada
igualmente por escrito, tenía una vigencia anual, siendo prorrogable
por períodos de idéntica duración.
Por telecomunicaciones figuraban imputados a Televisión 82,9 millones
de pesetas en 1995; siendo destacable de este importe el relativo a
enlaces y circuitos, tanto permanentes como ocasionales, por los que
la Sociedad contabilizó un gasto de 63,6 millones de pesetas. Esta
cifra debe incrementarse, sin embargo, en 7,4 millones de pesetas, al
haberse visto reducido el coste del ejercicio 1995 en dicho importe
por la anulación de provisiones de gastos dotadas en ejercicios
anteriores.
EFE contaba, a 31 de diciembre de 1995, con un enlace de fibra óptica
entre su sede social y Torrespaña, contratado con Telefónica, y con
radioenlaces entre dicho telepuerto y las delegaciones nacionales con
servicios de televisión, con objeto de que la señal de televisión
emitida desde cualquiera de estos puntos puediera llegar a sus
clientes a través de la conexión con la red de Retevisión, a la que
estaban igualmente conectados éstos. Dicha red cuenta con puntos
localizados en instalaciones de EFE; de ahí que las corresponsalías
nacionales de TV no presenten coste por este concepto. No sucede así
con los enlaces permanentes entre EFE y sus corresponsalías
extranjeras de TV, ya que estos circuitos están contratados con los
operadores nacionales de los países en los que esas delegaciones
están instaladas.
La Agencia disponía, a su vez, de una estación terrena móvil del
Satélite Hispasat para la captación y transmisión de información en
formato audiovisual vía satélite.
Dentro de los 620,1 millones de pesetas de gastos y servicios
exteriores, se computan 59,1 millones de costes
3)
generales que le correspondieron a Televisión en el reparto por áreas
de los 334,5 millones de gastos generales del edificio sede social de
la Empresa. En todo caso, respecto a la cifra global imputada a
Televisión, se observó que en el reparto de los 157,8 millones de
gastos globales de conservación y suministro debían haberse tenido en
cuenta no sólo los metros cuadrados de la sede social sino también
los del local de Espronceda 34, anexo a la sede social de EFE, ya que
una buena parte de esos gastos se referían también al mismo.
Todos los ingresos y gastos aplicados a Televisión que se han
analizado estaban relacionados con la actividad desplegada por este
Departamento, estando por tanto correctamente imputados a esta línea
de negocio.
Contratos formalizados por EFE con Cadenas de Televisión
Se han analizado los principales contratos formalizados por la
Agencia con cadenas de televisión, así como la ejecución de los
mismos que se deduce de los registros analíticos de la Empresa. Las
principales observaciones derivadas de este análisis, agrupadas por
contratos, se exponen a continuación:
a) Contratos de Asistencia
La contratación con TELEMADRID data de 1988, año en el que la cadena
autonómica adjudicó a la Agencia EFE la prestación de servicios y
asistencias para la producción y emisión de su programación,
contratación que se fue ampliando gradualmente en diversos contratos
hasta que, con fecha 1 de julio de 1992, fue objeto de refundición en
un documento único, en el que se regulaban las obligaciones de las
partes contratantes; siendo de la entera responsabilidad de
TELEMADRID el contenido de dicha programación y la aportación del
personal de redacción, realización, producción y documentación
necesario para dicha emisión.
De acuerdo con el clausulado del contrato de julio de 1992, las
prestaciones de EFE a TELEMADRID se concretaban, en síntesis, en las
siguientes:
- Cesión del uso de una parte de la superficie del edificio social de
la Compañía (del que EFE ha dispuesto en régimen de alquiler hasta
finales de 1995, fecha en la que la Sociedad formalizó su compra) así
como del denominado «Complejo Espronceda» anexo a la sede central
(cuya titularidad ostenta la Agencia EFE desde el año 1989), sin que
estas cesiones implicasen arriendo o subarriendo de dichos espacios.
- Aportación de las instalaciones y el equipamiento técnico necesario
para la realización del objeto del acuerdo, según relación
incorporada al clausulado del contrato y cuya composición y
descripción figura en un anexo del mismo.
- Corresponde a EFE la realización, conjuntamente con TELEMADRID, del
plan de mantenimiento de la infraestructura y del equipamiento
técnico cedido. El coste de estos servicios es asumido directamente
por EFE, incluido el correspondiente al mantenimiento de los equipos
de TELEMADRID instalados en los locales de
EFE, con la única excepción del coste de los repuestos del material
propiedad de TELEMADRID que pudieran ser necesarios.
- La Agencia ha de proporcionar, a su costa, el personal necesario
para la operación, mantenimiento y conservación de la infraestructura
y equipamiento sobre los que se soporta el servicio que EFE presta a
TELEMADRID. La plantilla de personal puesta a disposición de
TELEMADRID por categorías o especializaciones laborales, así como la
disponibilidad del mismo, se adjunta al contrato mediante anexo,
deduciéndose unos efectivos globales de 120 empleados.
- Igualmente corren a cargo de EFE los gastos de vigilancia y
limpieza y los suministros de agua y electricidad de la
infraestructura que soporta el servicio prestado; asumiendo también
el coste de los desplazamientos y de la manutención del personal
cedido siempre que se ocasionen dentro del ámbito de la Comunidad
Autónoma de Madrid.
La contraprestación económica a abonar por TELEMADRID por el servicio
prestado por EFE durante el ejercicio de 1995 ascendió a 1.597,4
millones de pesetas, cantidad que corresponde a la actualización
anual del precio fijado en la contratación para el ejercicio de 1993,
de acuerdo con el incremento del IPC oficial correspondiente a los
doce meses inmediatamente anteriores. El precio se abona en doce
mensualidades que deben hacerse efectivas dentro de los treinta días
siguientes al mes al que corresponde la prestación del servicio.
El contrato prevé la aplicación de intereses de demora siempre que
los pagos se efectúen después de los sesenta días siguientes de cada
mes de prestación del servicio. En este caso, los cargos por
intereses se emiten trimestralmente, al MIBOR a tres meses,
devengándose a partir del día siguiente a aquel en el que finaliza el
período de pago voluntario.
Se ha comprobado que durante el año 1995 EFE facturó a la cadena
autonómica de conformidad con las condiciones económicas pactadas.
Realizado el seguimiento de los pagos de TELEMADRID correspondientes
a la facturación de dicho ejercicio, a 31 de diciembre de 1995, el
saldo pendiente de cobro ascendía a 330,3 millones de pesetas (383,2
millones con IVA), importe equivalente a la facturación de los dos
últimos meses de 1995 y de parte (64,1 millones de pesetas sin IVA)
de la del mes de octubre. Esta última factura fue atendida
parcialmente por TELEMADRID (al igual que el resto de la facturación
del ejercicio) en plazo.
Se ha verificado, igualmente, el cobro en 1996 de la deuda que
presentaba TELEMADRID al cierre del ejercicio fiscalizado, así como
el giro a la cadena autonómica, por EFE, de los intereses de demora
devengados por la parte del importe de la factura de octubre que fue
abonado fuera de plazo y su posterior cobro.
La contratación con TELEMADRID se amplió en 1995, tras la
adjudicación a EFE de la cobertura informativa de la Comunidad de
Madrid. El acuerdo se formalizó mediante contrato de arrendamiento de
servicios de fecha 30 de enero de 1995. Estos servicios consisten en
la entrega de noticias o reportajes, editadas o sin editar, y su
envío a TELEMADRID a través de tres sedes de
EFE en la Comunidad Autónoma de Madrid (Villalba, Alcalá de Henares y
Getafe); debiendo llevarse a cabo con sujeción a los pliegos de
condiciones técnicas y cláusulas jurídicas particulares que forman
parte así mismo de la contratación.
Aunque el pliego de cláusulas jurídicas particulares preveía un plazo
de vigencia de dos años desde el 1 de enero de 1995 al 31 de
diciembre de 1996 (plazo que se redujo en un mes al iniciarse la
prestación de servicios el 1 de febrero de 1995), dicha vigencia está
supeditada a la ratificación anual del Ente Público RTVM, pudiendo
prorrogarse por períodos anuales por mutuo acuerdo. El acuerdo
contempla varios supuestos o causas de resolución anticipada, entre
ellas la extinción por mutuo acuerdo entre las partes contratantes.
Todos los derechos de propiedad intelectual, industrial o de imagen
que se deriven de la ejecución del objeto del contrato corresponden a
TELEMADRID en virtud de lo dispuesto en el pliego de cláusulas
jurídicas particulares.
Durante el mes de febrero de 1995, por problemas de carácter técnico,
la cobertura informativa asignada a la corresponsalía de Villalba se
realizó de forma provisional desde El Escorial, lo que ha sido
debidamente recogido en contrato.
Se ha procedido al seguimiento de la facturación y cobro del servicio
relativo a 1995. A 31 de diciembre de 1995, estaban pendiente de
cobro nueve de los once documentos de cargo emitidos por EFE a
TELEMADRID.
Los pagos efectuados por TELEMADRID en el ejercicio 1995,
correspondientes a los meses de febrero y marzo, se realizaron fuera
de plazo, al igual que la deuda acumulada a 31 de diciembre de 1995,
que fue abonada, también fuera de plazo, durante el período de enero
a septiembre de 1996. Dichos retrasos no ocasionaron liquidación
adicional por intereses por no estar previsto en contrato.
a.1) Ejecución de la contratación de Asistencia técnica a TELEMADRID
Se han examinado los registros analíticos relativos a Televisión con
objeto de estimar en lo posible el coste de ejecución para EFE de las
obligaciones asumidas en virtud de esta contratación, análisis que se
ha visto dificultado por la información que a estos efectos se deduce
de los registros analíticos de la Empresa.
El sistema de costes implantado por la Agencia EFE distinguía en 1995
hasta 55 centros de gasto en el Departamento de Televisión. Aunque
las principales producciones de televisión contaban con al menos un
centro de coste que hace referencia a las mismas, la mayoría de estos
centros (33 de ellos ) correspondían a otras tantas secciones del
organigrama de la Empresa, en las que igualmente se desglosaba la
nómina del personal de televisión, recogiendo la mayoría de los
mismos exclusivamente los gastos de personal de estas secciones
orgánicas para los que la Empresa no contaba con un criterio de
reparto por producciones.
La poca representatividad de la información que ofrece el sistema de
costes de la Agencia para el análisis
por producciones de los gastos imputados al Departamento de
Televisión se puso de manifiesto al comparar el coste que figuraba
asignado a centros directamente relacionados con las producciones
analizadas con el coste imputado globalmente a Televisión en el
ejercicio de 1995. Así, se observó que dichos centros no recogían ni
la tercera parte de los 2.236,8 millones de gastos aplicados a
Televisión en ese año, cuando, sin embargo, estas producciones
aportaron el 88% de la cifra de negocio de Televisión.
A los centros de gasto directamente asociados con la contratación de
asistencia técnica a TELEMADRID se habían aplicado en 1995 costes
directos por un importe total de 175,9 millones de pesetas,
distribuidos en dos centros de coste: uno, encuadrado en el área de
Televisión, que computaba para esta contratación un gasto total de
155 millones de pesetas y, el otro, clasificado por los registros
analíticos de la Compañía dentro de su estructura corporativa, que
presentaba unos costes directos de 20,9 millones. Los gastos
imputados a este último centro se referían al local de Espronceda 34,
anexo a la sede social de la Agencia, superficie dedicada a la
actividad de televisión de EFE, por lo que dicho centro debía haber
estado asignado al área de Televisión.
Por capítulos de gasto, el detalle de estos costes directos en 1995
fue el siguiente:
Los gastos por servicios exteriores asignados a esta producción
correspondían fundamentalmente a colaboradores informativos, en la
modalidad de asistencia técnica sin equipo, a la que se ha hecho
mención con anterioridad.
Por gastos laborales, a los centros de coste directamente asociados
con la contratación de asistencia técnica a TELEMADRID se habían
imputado 40,8 millones, gasto que se refería, exclusivamente, a las
nóminas de los dos últimos meses del ejercicio de 1995 del personal
de EFE contratado temporalmente para esta producción, bajo la
modalidad de contratos por obra o servicio determinado. El coste del
resto del personal, incluido el de los meses de enero a octubre de
personal contratado por obra o servicio determinado, figuraba
imputado a los centros de coste que corresponden a las secciones
orgánicas en las que figuraban encuadrados, con independencia de la
producción o producciones para las que prestaron sus servicios.
Partiendo de las retribuciones abonadas en 1995 al personal de EFE
con Convenio TELEMADRID, se ha podido cifrar el coste anual para EFE
de estos empleados en 185,7 millones de pesetas, incluida la
estimación del coste empresa por Seguridad Social en un 30% de las
remuneraciones brutas devengadas en dicho ejercicio.
A 31 de diciembre de 1995 figuraban asignadas a esta producción con
contratos de obra o servicio determinado (R.D. 2104/1984) un total de
80 trabajadores. De estos
80, solamente 50 trabajaron para este proyecto todo el año 95. Los 30
restantes se incorporaron a la Empresa en los dos últimos meses del
año. De acuerdo con las fechas de alta de estos 30 empleados, la
media de contratados temporales asignados a esta producción en 1995
estaría en torno a los 54 trabajadores.
Una vez reasignados por la Sociedad los costes de personal que
presentaban las secciones orgánicas del Departamento de Televisión, a
los centros que recogían los costes comunes les correspondía en 1995
un gasto 1.104 millones de pesetas, cuya distribución, igualmente por
capítulos de gasto, era la siguiente:
(En millones de pesetas)
Importe
Servicios exteriores ... 47
Amortizaciones ... 236
Personal ... 800
Otros ... 21
Totales ... 1.104
Los gastos por servicios exteriores, a diferencia del resto de
capítulos de gastos de Televisión, fueron asignados en su mayor parte
por el sistema de costes de la Sociedad a las diferentes producciones
del Departamento.
Las amortizaciones, en cambio, figuraban imputadas en su mayor parte
a centros de coste de la estructura corporativa de Televisión. De los
249,6 millones dotados en 1995 por la Sociedad para amortizaciones
del Departamento de Televisión, 236 millones figuraban asignados a la
Dirección de Televisión y Audiovisuales; recogiendo los centros
asociados a la contratación de TELEMADRID únicamente un gasto de 0,3
millones de pesetas.
El inventario de la Agencia no distinguía el material cedido a la
cadena autonómica del resto del equipamiento audiovisual de su
propiedad. Una gran parte de este equipamiento se adquirió al tiempo
de formalizarse la contratación con la cadena autonómica, o con
anterioridad a la firma de los dos principales contratos formalizados
con otras dos cadenas de televisión. Sin embargo, tal equipamiento,
según manifestaciones de los responsables del Servicio económico de
Televisión, no se emplea en exclusividad por TELEMADRID;
considerandose, por tanto, adecuado un reparto de estos costes por
producciones, en función de las respectivas cifras de negocio.
La Sociedad no contaba con un criterio objetivo de distribución del
gasto que por personal recogían los centros de costes comunes de
Televisión; y el desglose por secciones orgánicas que de estos gastos
realizan los registros analíticos de la Empresa no permite su
asignación por servicios o producciones de televisión. Esta
limitación afecta a un volumen de gasto de 800 millones de pesetas,
el 61% del gasto que por este capítulo computaba el Departamento de
Televisión una vez deducidos los 234,7 millones que por el personal
con convenio figuraban imputados a los centros comunes de dicho
Departamento.
Cuando se diseñó la estructura del sistema de costes del Departamento
de Televisión (por otra parte muy similar a la del resto de las
líneas de negocio de la Empresa) la actividad de este Departamento
era prácticamente la de asistencia técnica a TELEMADRID, respondiendo
en su configuración a la estructura interna del gasto de la
contratación con dicha Entidad ya que el margen de esta actividad, y
en consecuencia de la contratación con TELEMADRID, se deducía de la
comparación entre el importe abonado por la cadena autonómica y la
cifra de costes imputables a este departamento. A medida que la
actividad de televisión se fue abriendo a otras producciones
y servicios cuantitativamente importantes, el sistema fue dando entrada
a nuevos centros de coste para recoger el gasto adicional que para el
Departamento de Televisión representaban las nuevas contrataciones,
pero sin establecer un método que permitiera distribuir por servicios
los costes de la estructura fija de dicho Departamento. Teniendo en
cuenta que esta estructura
absorbe el 50% de los costes directos de Televisión, no es posible
determinar en qué medida ha de trasladarse al precio pagado
anualmente por TELEMADRID el coste que para EFE representó la
ejecución de esta contratación en 1995, a no ser por comparación
entre los ingresos generados por la misma con los costes de
televisión no imputables directamente a otras producciones de este
área de negocio. Mediante este procedimiento se determinaría un
margen favorable para EFE en 1995 de 172,6 millones de pesetas, sin
computar, no obstante, los 205 millones de costes generales de
Estructura asignados por el sistema de costes a Televisión.
Aunque el área de televisión presentara en 1995 un margen económico
positivo, teniendo en cuenta que, en su mayor parte, la actividad de
televisión que ha venido desarrollando EFE no forma parte del objeto
del contrato de servicios con el Estado, ni puede considerarse, en
sentido estricto, encuadrada en la finalidad social básica de la
Compañía, el sistema de costes debería haber alcanzado necesariamente
para este área una mayor precisión que para el resto de la actividad
desarrollada por la Agencia, proporcionando información suficiente
para determinar los costes y por tanto los márgenes de las distintas
producciones de televisión, ya que en esta materia los criterios de
rentabilidad son ineludibles.
La falta de coherencia en el diseño y posterior desarrollo del
sistema de costes aplicado en el Departamento de televisión ha podido
estar motivada por el propio resultado que la actividad de televisión
en su conjunto ha reportado a la Agencia ya que, al contar con un
margen económico positivo, esta circunstancia ha podido desincentivar
el análisis en profundidad de los costes individuales de los
diferentes servicios de televisión, trasladándose ese análisis al
campo del control presupuestario.
No obstante todo lo anterior, el análisis de la estructura de gasto
del Departamento de Televisión ha puesto de manifiesto que, tras la
pérdida (acaecida en 1997) de los ingresos que le reportaba el
contrato de asistencia a TELEMADRID, EFE tendrá que seguir haciendo
frente en ejercicios sucesivos a una buena parte de los costes fijos
que originó dicha contratación. Es el caso de las inversiones en
inmovilizado material comprometidas en el proyecto y del personal
excedente con contrato indefi-
nido. A este respecto, a 31 de diciembre de 1996, para un total de
inversiones en el Departamento de Televisión de 2.325 millones de
pesetas, restaba por amortizar un importe de 743,3 millones de
pesetas, aunque de ellos 497,6 millones correspondían al local de
Espronceda 34, anexo adquirido por EFE en 1989 por 584,8 millones de
pesetas, que la Sociedad amortiza linealmente en 50 años. Pero sin
duda la mayor carga la representará el importante volumen de
efectivos humanos de TV con contrato indefinido que, a 31 de
diciembre de 1995, alcanzaba a 121 de los 301 empleados de esta área
de negocio. Aunque estas obligaciones futuras no puedan ser
atribuidas de forma exclusiva a la contratación de TELEMADRID, las
cifras anteriores son indicativas de la posibilidad de que la Agencia
tenga que afrontar un coste por subactividad tras la pérdida de dicha
contratación y del riesgo que ello puede suponer para la viabilidad
del proyecto global de televisión de la Agencia.
a.2) Ejecución de la contratación de corresponsalías de la Comunidad
de Madrid
La contabilidad de EFE disponía en 1995 de tres centros de coste para
registrar los gastos directos de esta contratación, uno para cada una
de las tres corresponsalías abiertas por EFE en la Comunidad de
Madrid.
A 31 de diciembre de 1995 estaban en alta para este servicio un total
de diecinueve trabajadores: seis en Alcalá de Henares y en El
Escorial-Villalba y siete en Getafe. Los diecinueve empleados
ingresaron en la Agencia el 1 de febrero de 1995 con contratos para
obra o servicio determinado (R.D. 2104/1984). No obstante, los gastos
de personal asignados a este proyecto se referían únicamente al coste
que este personal representó para EFE los dos últimos meses de dicho
ejercicio.
Teniendo en cuenta el coste laboral de este proyecto desde su inicio
en febrero de 1995, se ha comprobado que el servicio de
corresponsalías de televisión de la Comunidad de Madrid habría
contribuido en 1995 de forma favorable al resultado económico de la
actividad de televisión de la Agencia.
b) Contratos de informativos nacionales
Se ha analizado el principal acuerdo comercial de informativos de que
disponía EFE en 1995, contratación que supone el 96% de los ingresos
registrados por EFE por este concepto.
La relación contractual, establecida con una cadena privada de
televisión de ámbito nacional, se inició en 1992, año en el que las
partes suscribieron su primer acuerdo de colaboración. En 1995 estaba
vigente el tercer acuerdo, que se firmó el 1 de enero de 1995 con una
duración de un año.
Por este contrato EFE se comprometía a prestar a dicha Empresa
servicios de organización y recursos técnicos y humanos para la
producción de noticias de TV en todo el territorio nacional.
Igualmente se obligaba a proveerla de información de TV producida por
EFE en su servicio nacional de noticias, así como de una estación
terrena móvil para captación de información y de transmisión vía
satélite hasta los estudios de la misma.
La infraestructura de recursos humanos y técnicos, aportados por EFE
en régimen de exclusividad, se recoge en varios anexos del contrato.
La cobertura se presta desde las delegaciones de EFE en Barcelona,
Sevilla, Valencia y Santiago de Compostela; e incluye a la Comunidad
de Madrid.
Los gastos por desplazamientos, manutención o alojamiento que pueda
ocasionar el personal cedido por EFE corrían a cuenta de la Sociedad
Estatal, siempre que se ocasionasen dentro del ámbito territorial al
que se refería la cesión.
Se ha comprobado que la cadena de televisión ingresó en plazo las
cantidades facturadas en 1995, de acuerdo con las condiciones
económicas pactadas.
b.1) Ejecución de la contratación por EFE
Esta producción tenía asignados en 1995 cinco centros de gasto, uno
para cada una de las cuatro corresponsalías y otro encuadrado en la
Dirección de Audiovisuales de la Empresa.
Del gasto registrado en la cuenta «Servicios exteriores» por esta
producción, cabe destacar el coste relativo a los contratos de
asistencia técnica concertados con terceros, según la modalidad de
«asistencia técnica con equipo» (aludida con anterioridad en la
exposición de los costes directos del área de Televisión), o el coste
de la estación terrena móvil del Satélite Hispasat, cedida por la
Agencia en virtud de esta contratación.
Los gastos de personal imputados directamente por este proyecto a la
Dirección de Audiovisuales de EFE se referían exclusivamente al coste
de los dos últimos meses del ejercicio 1995 del personal de EFE con
destino en las instalaciones de la cadena de televisión que fue
contratado temporalmente para este proyecto. El coste que este
personal supuso para EFE el resto del año, figuraba cargado a la
estructura corporativa de Televisión.
Sin embargo, y al igual que sucedió con la contratación de
TELEMADRID, no ha sido posible determinar en qué medida era asignable
al acuerdo analizado el coste de personal de la secciones de TV no
vinculadas individualmente a las producciones de la Agencia; aunque
su posible incidencia no tenga en este caso la relevancia que
presentaba en el de la cadena autonómica, cuya contratación ha
configurado de forma determinante la estructura audiovisual de la
Sociedad.
A este convenio estuvieron adscritas durante el ejercicio de 1995 un
total de veinticuatro personas, dieciocho de las cuales trabajaron en
este proyecto todo el año, mientras que las seis restantes se
incorporaron en el cuarto trimestre del ejercicio. De estos
veinticuatro empleados, veintitrés causaron baja el 31 de diciembre
de 1995.
En las corresponsalías de TV trabajaron un total de siete personas:
tres en Barcelona, dos en Valencia, una en Sevilla y otra en Santiago
de Compostela.
Se han fiscalizado los expedientes de contratación de nueve de las 31
personas que figuraban asignadas directamente a este proyecto en
1995: seis con destino en Madrid, dos en Barcelona y el último con
destino en la corresponsalía de Sevilla.
Cinco de los seis empleados de servicios centrales estaban
contratados temporalmente con EFE para este proyecto bajo la
modalidad de contratos por obra o servicio determinado. El sexto
empleado tenía una relación indefinida con la Agencia desde 1989,
tras cubrir un período en prácticas con la misma. Con la excepción de
este último, todos los demás habían causado baja en la Agencia entre
diciembre de 1995 y enero de 1996.
En cuanto al personal con destino en corresponsalías, de los tres
expedientes fiscalizados los dos empleados de la corresponsalía de
Barcelona tenían la condición de fijos, habiendo accedido a ese
destino mediante sendos contratos en prácticas, mientras que el de
Sevilla fue contratado temporalmente para este proyecto por obra o
servicio determinado, habiendo causado baja en la empresa a 31 de
diciembre de 1995.
Considerando el mayor gasto de personal derivado del cómputo del
coste anual que representó para la Sociedad Estatal el personal con
Convenio y la estructura del resto de los costes que presentaba esta
contratación, se ha comprobado que los gastos en que incurrió EFE con
motivo de la misma fueron inferiores, en 1995, a los ingresos que ese
mismo año les reportó dicho contrato. En este sentido, (y sin tener
en cuenta la posible incidencia que a estos efectos pudieran tener el
resto de los costes de personal del Departamento de TV, no
relacionados directamente con este proyecto, o los demás componentes
de gasto de la cuenta de resultados de la Agencia) se estima que el
acuerdo analizado presentó un resultado favorable para la Sociedad
Estatal, al trasladar al precio negociado para el mismo la totalidad
de costes ligados directamente con este servicio. Sin que, por otro
lado, este nuevo proyecto haya supuesto la ampliación, de forma
significativa, de la estructura de costes fijos de Televisión, al
utilizar en buena medida los recursos con que ya contaba la Agencia o
emplear en la incorporación de nuevos factores fórmulas de
contratación que no rebasaban, en general, el horizonte temporal del
acuerdo con la cadena de televisión, al que las partes pusieron fin
en el ejercicio de 1997.
c) Contratos de corresponsalías
El servicio de corresponsalías se inicia por EFE en 1994, tras el
acuerdo suscrito a finales de 1993 con una cadena privada de
televisión por el que EFE comparte con la misma la infraestructura de
la que la Agencia dispone en dos de sus delegaciones nacionales
(Málaga y Oviedo) y en seis de sus delegaciones del exterior (París,
Roma, Bonn, Moscú, Nueva York y México), con objeto de que dicha
Empresa pudiera instalar en las mismas sus corresponsalías de
televisión.
El contrato, que tenía una duración inicial de dos años, es
prorrogable por períodos anuales, pudiendo ser rescindido
unilateralmente por la otra parte, una vez transcurrido el primer
ejercicio de vigencia del mismo, mediante comunicación expresa a EFE
con una antelación mínima de tres meses.
En virtud de este contrato, EFE pone a disposición de esta Empresa,
además de parte del espacio existente en sus delegaciones y del apoyo
administrativo, de redacción y de producción de las mismas, su red de
enlaces de TV,
tanto nacionales como internacionales, el equipamiento de edición y
de ENG que se especifica en contrato y un número de personas,
determinado igualmente en contrato, para cada corresponsalía.
El contrato establece un precio mínimo para un número determinado de
crónicas mensuales a emitir desde cada corresponsalía. A ese importe
se adicionarán, en su caso, las cantidades resultantes de aplicar al
número de crónicas en que se superen las así previstas, las tarifas
individuales que igualmente se establecen en contrato.
Se han verificado los pagos efectuados por la cadena privada de TV,
todos realizados a los cuarenta y cinco días siguientes a la fecha de
emisión de las correspondientes facturas por EFE, así como el cobro
de la deuda existente al cierre del ejercicio fiscalizado, que fue
abonada por la cadena de televisión en los primeros meses del
ejercicio 1996.
c.1) Ejecución de la contratación por EFE
Las restricciones que planteó el sistema de costes implantado por la
Agencia al seguimiento de las contrataciones a las que se refieren
los apartados a) y b) anteriores no se han presentado en este caso ya
que dicho sistema ha recogido de forma bastante adecuada los costes
en los que incurrió EFE en 1995 por las corresponsalías abiertas en
virtud del acuerdo a que ahora nos referimos. Dos han sido,
fundamentalmente, las causas que han permitido el seguimiento de esta
contratación a partir de los registros analíticos de la Compañía. La
primera, que los costes directos que originó dicha contratación
estuvieran descentralizados, no estando, en consecuencia, su
determinación afectada por el complejo reparto de costes de los
centros encuadrados en la Dirección de Audiovisuales de la Agencia; y
la segunda que el sistema de costes de EFE contara en 1995 con
centros específicos para recoger el gasto adicional que por esta
contratación presentaban aquellas delegaciones de la Agencia con
servicio de TV.
El resultado de la fiscalización de los gastos imputados directamente
a este acuerdo ha sido el siguiente:
La mayor parte de los costes que originó para EFE se refieren al
capítulo de personal. A 31 de diciembre de 1995, estaban afectados a
esta contratación un total de once empleados, uno por corresponsalía,
con las excepciones de las corresponsalías de Bonn, Moscú y México,
que contaban, cada una, con dos empleados, lo que estaba en línea con
las previsiones que a este respecto contenía el acuerdo alcanzado con
la cadena privada.
Se han fiscalizado los expedientes de cinco de los once empleados de
EFE en este servicio con objeto de comprobar la idoneidad o no de la
fórmula de adscripción de este personal a la Agencia, dado el
carácter temporal de este acuerdo comercial. Así se ha comprobado
que, en general, la gestión de la Empresa, en este sentido, ha sido
correcta, pues los empleados que se incorporaron a este servicio
habían obtenido ya de EFE, con anterioridad, contratos de carácter
indefinido o fueron contratados temporalmente por la Agencia para el
mismo. Solamente a uno de los cinco empleados a los que se refiere
las comprobaciones realizadas se le otorgó un contrato indefinido al
tiempo de incorporarse a la corres-
ponsalía de TV de Oviedo, habiendo estado relacionado con EFE, con
anterioridad, mediante un contrato para obra o servicio determinado,
en concreto para el proyecto de TELEMADRID.
El segundo capítulo de gastos, por su importancia económica, que para
EFE representó esta contratación fue el de servicios exteriores. En
la fiscalización de los mismos se constató su adecuada imputación a
este proyecto. Los principales conceptos en los que se desglosaba
esta cifra eran los relativos a los costes de los circuitos o enlaces
permanentes u ocasionales, necesarios para enviar la señal de TV
desde las corresponsalías de la cadena de televisión, así como el
coste del alquiler de viviendas del personal destinado en estas
corresponsalías.
El tercer y último capítulo de gasto imputable al servicio de
corresponsalías fue el de amortizaciones, gasto que casi en su
totalidad se refería a inversiones que datan de la fecha en que se
formalizó la contratación con TELEMADRID y que han sido utilizadas
también para este nuevo proyecto.
De lo expuesto se deduce que el acuerdo analizado presentó para la
Agencia EFE en 1995 un balance bastante equilibrado, a pesar de que
el margen económico que resultaba de la comparación entre ingresos y
costes directamente aplicables a la misma fuera muy estrecho y de que
en este análisis no se hayan tenido en cuenta ni a los gastos
generales ni a los financieros de la Empresa. EFE, mediante la
agregación de nuevos ingresos a este área de negocio y el mayor
empleo de sus recursos humanos y técnicos que representó esta nueva
contratación, consiguió optimizar en buena medida, durante la
vigencia de la misma, la importante estructura productiva de su
departamento de Televisión; sin que por otro lado los nuevos
compromisos de gasto surgidos de la implantación del servicio de
corresponsalías comprometieran el proyecto global de la Agencia al
circunscribirse éstos, en general, al horizonte temporal de la
contratación fiscalizada.
VI.2.2 Servicios de Radio
Al igual que el mercado de Televisión, el de Radio es prácticamente
nacional, correspondiéndole 186,4 millones de los 188,5 millones de
ingresos que EFE obtuvo por sus servicios de radio en 1995.
El detalle de la cifra de negocios de servicios de radio del mercado
nacional, del ejercicio 1995, atendiendo a la clasificación que la
misma presentaba en los registros contables de la Sociedad Estatal,
fue el siguiente:
(En millones de pesetas)
Servicios Importe
Informativos EFE radio ... 57,0
Crónicas radiofónicas. Emisoras nacionales ... 27,0
Informativos radio internacional ... 40,6
Publicidad radio ... 60,8
Alquiler de equipos e instalaciones ... 1,0
Total ... 186,4
La actividad de radio que desarrolla la Agencia EFE, a diferencia de
la televisión, es fundamentalmente de carácter informativo; teniendo
la misma orientación que su producción básica en texto, por lo que
puede admitirse que la misma forma parte también de la contratación
de servicios con el Estado, pese a que la Sociedad Estatal haya
venido aplicando en su totalidad a su producción en texto y gráfica
los ingresos recibidos anualmente del Estado.
La difusión de la producción en voz de EFE, al igual que la de texto,
alcanzaba también en el ejercicio fiscalizado al continente
americano, aunque al intermediar en este caso un agente nacional, los
ingresos procedentes de la comercialización de los Informativos de
Radio Internacional figuraban clasificados dentro del mercado
nacional de radio de la Agencia.
Además de los ingresos derivados de su programación informativa, la
Sociedad Estatal obtuvo en 1995 unos ingresos de 60,8 millones de
pesetas por la emisión de cuñas publicitarias en su programación de
radio. Los clientes más relevantes de este servicio en el ejercicio
fiscalizado tenían un marcado carácter institucional, destacando,
a estos efectos, el Ministerio de Justicia e Interior que abonó a EFE
18 millones de pesetas en 1995 por la emisión de campañas de la
Dirección General de Tráfico. No se han presentado incidencias en la
fiscalización de estos ingresos de los que se han verificado un total
de 40 millones de los 60,8 que figuraban contabilizados en 1995.
En cuanto a los costes, el detalle por capítulos de gasto de los
costes directos que fueron imputados a esta línea de negocio, en el
ejercicio de 1995, fue el siguiente:
(En millones de pesetas)
Importe
Gastos de personal ... 267,3
Gastos por servicios exteriores ... 74,9
Amortizaciones ... 22,1
Publicidad ... 4,4
Total ... 377,8
A 31 de diciembre de 1995, figuraban asignados a los Servicios de
Radio de la Agencia EFE 49 empleados. A dichos servicios se
incorporaron, durante 1995, 3 nuevos empleados, causando baja en la
Empresa un total de 5 trabajadores de radio.
No se han observado incidencias en la fiscalización de los gastos
directamente imputados al Servicio de Radio de la Agencia;
refiriéndose la generalidad de los mismos a la actividad propia de
esta línea de negocio.
Respecto a las ventas, se han fiscalizado contratos de las diferentes
producciones de Radio de la Agencia, que suponen el 64% de los
ingresos facturados. El resultado de las comprobaciones realizadas se
expone a continuación para cada tipo de producto:
a) Informativos EFE-Radio
Este servicio constituye el núcleo de la producción informativa en
voz desarrollada por la Agencia EFE. La
producción es variada, incluyendo informativos y boletines de diversa
duración, programas de música e información, etc. Los usuarios
abonados a estos servicios eran, en general, pequeñas emisoras de
radio con interés en permanecer independientes de las cadenas
importantes.
Los contratos de abono en los que EFE formalizaba la comercialización
de estas producciones de radio incluían asimismo el alquiler y
mantenimiento de los equipos necesarios para la recepción vía
satélite del servicio por sus usuarios. No obstante, el precio que se
incluía en contrato englobaba la retribución de ambas prestaciones,
por lo que los ingresos que, a 31 de diciembre de 1995, recogía este
epígrafe incluían igualmente la retribución por servicios técnicos.
La Agencia se reserva en contrato el derecho a explotar
publicitariamente un porcentaje determinado del tiempo de duración de
cada una de sus producciones de radio, remunerando a sus abonados, en
razón a su audiencia, con otro porcentaje de los ingresos
publicitarios obtenidos.
b) Crónicas radiofónicas
Los ingresos contabilizados en este epígrafe procedían de la
comercialización de paquetes de crónicas-voz producidas y elaboradas
por la Dirección de Radio de la Agencia. La cartera de clientes de
este servicio era muy reducida, incluyendo principalmente a las
emisoras de radio nacionales de mayor audiencia.
El contenido de los paquetes comercializados por EFE no era uniforme,
variando de unos clientes a otros tanto en el número de crónicas que
se contrataban como en la modalidad de las mismas (nacionales,
internacionales, de Madrid, etc.), sin que el alcance de la
prestación comprometida por EFE quedara expresamente establecido en
todos los casos, como se ha puesto de manifiesto en algunos de los
contratos fiscalizados.
La Sociedad no aplicaba tarifas generales por tipo de servicio sino
que se negociaban individualmente con cada cliente; siendo revisables
anualmente de acuerdo con la evolución del IPC oficial.
Los diversos modelos de contratos empleados para estos servicios (de
abono mixtos o específicos para este servicio) tenían un carácter
anual, prorrogable por iguales períodos de tiempo.
El precio incluido en contrato englobaba tanto la contraprestación
económica por la venta de crónicas como la retribución por el uso del
sistema de comunicaciones de la Agencia necesario para la recepción
del servicio por los usuarios del mismo, que no se contemplaba
separadamente en ningún caso.
c) Informativos radio internacional
Los ingresos computados en este epígrafe correspondían, en su
totalidad a la facturación girada por EFE a la Empresa «Magic Radio
España, S.L.» (en adelante «Magic Radio») por servicios de radio. El
análisis de estos ingresos puso de manifiesto que mientras la
contabilidad general registraba por este concepto unos ingresos
totales de 23,1 millones de pesetas, el sistema de costes
había imputado a esta producción una cifra de 40,6 millones de
pesetas.
A 31 de diciembre de 1995, dadas las discrepancias surgidas entre EFE
y «Magic Radio» en relación con los términos de ejecución de este
contrato, se disminuyó la cifra de ingresos de la contabilidad
general en 17,2 millones de pesetas, importe en el que EFE cifraba
dichas diferencias. En el Informe de Gestión de la Sociedad Estatal,
en cambio, con diferente criterio, se consideró esa facturación en el
resultado económico, como un mayor ingreso de radio, siendo
compensado con la imputación de un mayor gasto, de igual importe, en
el resultado extraordinario del ejercicio.
Las diferencias surgidas con «Magic Radio» tendrían, no obstante, un
alcance mayor que el que se deduce de las anotaciones reflejadas en
el ejercicio de 1995, como consecuencia de las numerosas incidencias
producidas en desarrollo de esta contratación. «Magic Radio»,
domiciliada en Sevilla, era filial de una Sociedad con sede en Miami
(Florida) denominada «Magic Radio Internacional, Inc.», dedicada a la
producción y obtención de programas de radio, promociones
discográficas y eventos especiales que comercializaba entre distintas
emisoras de radio del Continente Americano y de España.
La contratación con «Magic Radio» data de finales de febrero de 1994,
teniendo como objeto el desarrollo conjunto de un proyecto de
programación latinoamericana denominado «Satélite de Programación
Latinoamericano» (en adelante S.P.L.). Para ello, EFE se comprometía
a aportar su estructura informativa en todo el mundo para la
realización de los informativos de la referida programación; poniendo
además a total disposición del S.P.L. un canal de audio en el Sistema
de Satélites Hispasat, así como la conexión entre el centro de
producción de «Magic Radio» en Sevilla y la Agencia EFE en Madrid.
Por su parte, «Magic Radio» asumía a su cargo la compra, instalación
y mantenimiento de los equipos terminales necesarios para la
recepción óptima del S.P.L., así como el resto de la programación de
este proyecto.
En contraprestación a los servicios de EFE, «Magic Radio» debía
abonarle el primer año de vigencia de este acuerdo 35 millones de
pesetas, a distribuir en 12 mensualidades del mismo importe, más una
cuota trimestral de 35 mil pesetas por cada emisora abonada al
servicio. Estas cantidades no incluyen IVA, siendo revisables
anualmente de acuerdo con la variación oficial del IPC.
Las condiciones generales de pago acordadas por las partes otorgaban
a «Magic Radio» un plazo de pago de 30 días desde la fecha de emisión
de la facturación, que debía realizarse los días 30 de cada mes. No
obstante, para el primer año de vigencia de este acuerdo (desde abril
de 1994 a marzo de 1995, considerando que el servicio se inicia el
mes de abril de 1994, mes en el que, de acuerdo con la cláusula 13
del contrato, debía comenzar a estar operativo el SPL) se establece
un calendario especial de pago en virtud del cual casi la mitad del
precio fijo se abonaría en los tres primeros meses del ejercicio
1995, realizándose la facturación variable con carácter semestral.
En el contrato se preveía una duración inicial de 6años, renovándose
anualmente si no mediaba denuncia
de alguna de las partes firmantes con tres meses de antelación a su
vencimiento. Como cláusulas de rescisión anticipada por causa
imputable a «Magic Radio» figuraban, entre otras, la falta de pago o
demora en el pago de las cantidades fijas y variables debidas a EFE,
la no adquisición, instalación y mantenimiento de los equipos
terminales o que, transcurrido el 2º año de vigencia del contrato, el
número de emisoras abonadas al S.P.L. no llegara a 200;
estableciéndose, para el caso de no subsanarse las causas de
incumplimiento del mismo, que la parte denunciante fuera indemnizada
con un 10% de las tarifas que debieran abonarse hasta la finalización
del contrato o prórroga en vigor.
El contrato preveía igualmente la creación de un comité de
seguimiento y control compuesto por dos miembros, cada uno en
representación de una de las partes.
La eficacia del contrato estaba supeditada a la plena ratificación de
su contenido por «Magic Radio Internacional, Inc.», lo que
efectivamente se produjo el 28 de febrero de 1994.
A 30 de abril de 1995, fecha límite establecida en contrato para el
pago de la última cuota devengada en el primer año de vigencia del
acuerdo de colaboración, «Magic Radio» había incumplido en su
totalidad las obligaciones económicas que se derivaban del mismo; si
bien parece que la programación se inició con un mes de retraso a la
fecha prevista ya que el contrato con RETEVISION en el que se
formalizaron los derechos de uso de la sub-portadora de audio del
Satélite Hispasat tenía fecha de 1 de mayo de 1994. En dicho período
EFE sólo giró a «Magic Radio» los 35 millones (netos de IVA) a los
que ascendía la facturación fija contemplada en contrato. La Agencia
ha aportado la lista de abonados a este servicio durante el mes de
enero de 1996, no constando, sin embargo, entre los antecedentes de
la fiscalización información anterior a dicha fecha.
Ante esta situación, con fecha 25 de abril de 1995, la Agencia EFE y
«Magic Radio» procedieron a revisar la contratación precedente
mediante el establecimiento de un nuevo acuerdo, que fue ratificado
por «Magic Radio Internacional, Inc» con fecha 28 de abril de 1995.
El nuevo acuerdo, tras mantener el horizonte temporal de la
contratación inicial, así como la plena vigencia de la misma en todo
lo que expresamente no se viera afectado por esta revisión, establece
una serie de modificaciones de carácter financiero y operativo que,
según la parte expositiva del mismo, debían desbloquear la situación
en la que se encontraba el proyecto.
El acuerdo establece en 47, 2 millones de pesetas el importe de la
deuda vencida a 30 de junio de 1995, refiriendose dicha cantidad
exclusivamente a las cuotas fijas del período de abril de 1994 a mayo
de 1995. Dicha deuda debía ser abonada en 20 cuotas, devengando
intereses de demora en favor de EFE desde el mes de abril de 1995.
Para el resto de la facturación corriente (desde junio de 1995 en
adelante) el acuerdo preveía que fuera atendida por «Magic Radio» en
los mismos plazos establecidos en la contratación inicial.
En virtud de las nuevas estipulaciones de carácter operativo, EFE se
comprometía a adquirir de forma inmediata cien equipos
decodificadores, para su entrega
comerciales con los nuevos clientes; estando obligada «Magic Radio» a
la compra de estos equipos a EFE a los seis meses de la formalización
de este acuerdo.
Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones dinerarias
relativas a los decodificadores y a la facturación corriente del
servicio, EFE se reservaba el derecho a subrogarse en los ingresos de
«Magic Radio» provenientes de los contratos de abono formalizados por
ésta, hasta la total extinción de la deuda vencida a 30 de junio de
1996.
La conveniencia de la adopción por EFE de este segundo acuerdo
resulta cuestionable ya que, en virtud del mismo, no sólo amplió el
riesgo de impagos con la prolongación del servicio más allá del
primer año de funcionamiento del mismo, sino que, además, asumió un
nuevo riesgo al adelantar al S.P.L. la financiación de los equipos
decodificadores, obligación a la que se había comprometido «Magic
Radio» en el primer acuerdo.
Igualmente cuestionable resulta el régimen de garantías que
incorporaba este nuevo acuerdo para el caso de que «Magic Radio»
incumpliera las obligaciones dinerarias asumidas en el mismo, ya que
en el acuerdo no se establecía la adopción de medidas concretas para
hacer efectiva la facultad de subrogación. Mediante esta cláusula lo
que parece que pretendía EFE no era tanto una garantía del
cumplimiento de sus obligaciones contractuales por parte de «Magic
Radio» como el asegurarse la continuidad del proyecto, haciéndose con
la cartera de clientes de esta Empresa.
Según manifestaciones de la Sociedad Estatal, ésta tuvo pronto
conocimiento directo de la mala marcha de «Magic Radio» y se planteó
la denuncia del contrato al existir causa sobrada para ello; pero, no
llegó a pedir su resolución debido, fundamentalmente, al cambio que
se registró en el accionariado de «Magic Radio Internacional, Inc» y,
en consecuencia, en el de «Magic Radio». Por esta razón, la Agencia,
tras obtener en el segundo acuerdo de los nuevos accionistas (a los
que consideraba influyentes y solventes) la asunción de la deuda
acumulada a 30 de junio de 1995 y el pago de las obligaciones
corrientes desde el mes de julio de ese mismo año, decidió continuar
con la prestación del servicio con el mismo alcance temporal que se
estableció en la contratación inicial.
Se ha verificado que la Sociedad Estatal registró durante 1995
ingresos por la facturación fija girada a «Magic Radio» por importe
de 40,3 millones de pesetas: 17 millones por cuatro de los doce pagos
que establecía el primer contrato para el primer año de vigencia del
mismo y 23,3 millones por la facturación de mayo a diciembre de 1995,
que corresponde al segundo acuerdo. Debido a que la Sociedad Estatal
registró la facturación del primer año de funcionamiento del S.P.L.
con criterio de pago, la cifra de ingresos de 1995 estaba
sobrevalorada en 5,3 millones de pesetas, importe de cuotas abonadas
en 1995 que correspondían al ejercicio anterior.
No obstante, como ya se ha puesto de manifiesto con anterioridad, la
Agencia, con efecto 31 de diciembre de 1995, rebajó la cifra de
ingresos procedentes de esta
contratación en 17,2 millones de pesetas como consecuencia de las
discrepancias que en la interpretación del primer acuerdo planteó el
nuevo accionariado de «Magic Radio» en el seno de la Comisión de
Seguimiento de este proyecto.
De acuerdo con la postura de «Magic Radio» que se refleja en el acta
de la reunión de esta Comisión de fecha 15 de enero de 1996, EFE
habría incumplido los términos de la contratación inicial al emitir
una programación inferior en el tiempo a la acordada por las partes.
El incumplimiento se referiría no solo al número de días de la semana
en los que EFE tenía que haber emitido sus servicios informativos
sino incluso al número y duración de los programas efectivamente
emitidos por la Agencia en el período de mayo de 1994 a diciembre de
1995.
La regularización practicada por la Agencia en las cuentas de 1995
tuvo un carácter provisional, dado que la Comisión de Seguimiento no
alcanzó un acuerdo definitivo en esta sesión, por lo que la Agencia
EFE no daría definitivamente de baja de la cuenta de clientes el
importe de la misma, sino que el ajuste se efectuó con cargo a una
cuenta de carácter transitorio, la cuenta (438) «Servicios pendientes
de facturación», para ser posteriormente anulado en 1996.
A finales de 1995 la Empresa «Magic Radio» no había atendido al pago
de ninguna de las cantidades facturadas desde el inicio de la
relación contractual, incumpliendo, asimismo, las obligaciones
relativas al aplazamiento de la deuda y las derivadas de la cesión de
los decodificadores. Pese a ello, a 31 de diciembre de 1995, la
Agencia EFE no había dado cobertura alguna al riesgo por
incobrabilidad que presentaba este cliente; limitándose, como ya se
ha señalado con anterioridad, a minorar la cifra de ingresos del
ejercicio 1995.
Al concluir el segundo período de vigencia de la contratación con
«Magic Radio», la Agencia había facturado a esta Empresa una cifra
global de 90,9 millones de pesetas, incluidos 11,7 millones de
pesetas en concepto de IVA. El resumen, por cada uno de los conceptos
en que se desglosó dicha facturación se expone en el siguiente
cuadro:
De esta cifra, «Magic Radio» había abonado, a 31 de marzo de 1996,
únicamente 2 millones de pesetas (pago al que se había comprometido
en la sesión de la Comisión de Seguimiento del S.P.L. de fecha 15 de
enero de 1996) por lo que la deuda acumulada por esta Empresa por
facturación no atendida se elevaba a 88,9 millones de pesetas
(incluidos 11,4 millones de IVA). A este importe habría que añadir
otros 13,1 millones más por las tres últimas cuotas que contemplaba
la venta aplazada a «Magic Radio» de los equipos decodificadores ya
que, de conformidad con lo estipulado en el segundo acuerdo, éstas
deberían haber sido facturadas por EFE
con anterioridad a 31 de marzo de 1996. El IVA correspondiente
a estas tres cuotas no registradas ascendía a 2 millones de pesetas.
Con todo ello, el importe dejado de percibir por EFE por las
prestaciones incluidas en los dos contratos precedentes sumarían 104
millones de pesetas, incluidos 13,4 millones por IVA.
Ante esta situación, con fecha de 29 de marzo de 1996, ambas partes
acordaron finalmente la resolución de las relaciones comerciales
existentes entre las mismas. En virtud de este último pacto, EFE da
por saldada la deuda que «Magic Radio» había acumulado a esa fecha,
con el pago, en ese mismo acto, de 15 millones de pesetas.
En cuanto al servicio, el acuerdo no supone la supresión inmediata
del mismo, sino que contempla una prórroga por un período máximo de
cuatro meses ( de abril a julio de 1996), tiempo en el que la Agencia
se comprometía a mantener la señal del Satélite Hispasat y la
programación informativa.
En relación con los cien decodificadores adquiridos por EFE y que
ésta había entregado a «Magic Radio» en 1995, se acordó que una vez
finalizada la prórroga, o en caso de resolución anticipada de este
nuevo acuerdo, «Magic Radio» debía proceder a la devolución de estos
equipos u optar por la compra de los mismos, mediante el pago del
importe a que ascendiera la diferencia entre el coste de los
decodificadores y las cuotas abonadas por los equipos en el período
de prórroga. Para el cumplimiento de ambas obligaciones se acordó una
fianza de 3 millones de pesetas que «Magic Radio» constituyó en ese
acto. El reintegro de esta fianza sólo se produciría en el caso de
que «Magic Radio» procediera a la devolución o compra de la totalidad
de los cien decodificadores que le fueron entregados en su día.
Pese a que en este nuevo acuerdo EFE contempla la cancelación de las
relaciones contractuales con «Magic Radio», lo que ha de entenderse
beneficioso para la Agencia, puede considerarse que las condiciones
económicas de resolución pactadas con «Magic Radio» fueron poco
favorables para la Sociedad Estatal.
Aún teniendo en cuenta la importante incidencia que en la negociación
para determinar el importe en el que debía cifrarse la
contraprestación de «Magic Radio» pudiera tener el hecho de que la
programación emitida por la Agencia EFE no se hubiera adecuado a los
niveles de emisión a los que se comprometió en la contratación
inicial, el importe finalmente aceptado por EFE para dar por
finalizadas las relaciones con «Magic Radio» -17 millones de pesetas-
era sensiblemente inferior al que se deducía de las discrepancias que
ambas Sociedades mantenían a este respecto.
De tomar en consideración la postura de EFE, reflejada en el acta de
la sesión de 15 de enero de 1996 de la Comisión de Seguimiento del
proyecto a la que se ha hecho mención con anterioridad, la
facturación por cuota fija de los meses de mayo de 1994 a diciembre
de 1995, cifrada en 67,5 millones, quedaría rebajada a lo sumo a 57,9
millones; de aceptarse la posición que mantenía «Magic Radio», la
facturación por cuota fija quedaría reducida, a 31 de diciembre de
1995, a 33,6 millones de pesetas; y bajo la hipótesis de una
remuneración idéntica para las dos prestaciones comprometidas por
EFE, la
cantidad a considerar en atención a que se hubiesen producido unas
emisiones inferiores en tiempo a las contractualmente comprometidas
estaría en torno a los 17 millones de pesetas, cifra equivalente a la
regularización practicada por la Sociedad Estatal en sus cuentas
anuales cerradas a 31 de diciembre de 1995, pero significativamente
inferior a la que contempla el acuerdo de resolución.
Las estimaciones anteriores sólo pueden tener un carácter orientativo
ya que el acuerdo de resolución incluía un período adicional (el
primer trimestre de 1996), que no se ha incluido en el análisis al no
disponer para el mismo de datos o estimaciones de emisión. Pero, en
todo caso, ha de tenerse en cuenta que «Magic Radio» había reconocido
como deuda, al tiempo de formalizarse el segundo acuerdo entre ambas
Sociedades, los 47,2 millones de pesetas a las que ascendía la
facturación del primero de los dos períodos considerados.
De la documentación aportada por la Sociedad Estatal se deduce que en
los contactos previos al acuerdo de resolución se trató por ambas
partes de aproximar posiciones, y situar el importe de la deuda en el
término medio de ambas posturas, es decir en 46 millones de pesetas.
EFE, no obstante, tras valorar las consecuencias del ejercicio de las
acciones que hubiera que emprender en el caso de que «Magic Radio»
incumpliera también este compromiso de pago (en su mayor parte
diferido a los dos ejercicios siguientes) y considerando conveniente
dar continuidad a este servicio partiendo del mercado generado por
esta contratación, optó finalmente por el cobro inmediato de los 17
millones ofertados por «Magic Radio».
Una vez tomado el acuerdo de resolución, tras anular el ajuste de
17,2 millones practicado por la Sociedad al cierre del ejercicio de
1995, la Agencia EFE procedió a la regularización de las facturas
emitidas a «Magic Radio» hasta 31 de marzo de 1996, de acuerdo con
las estipulaciones que contenía dicho documento. Esta regularización
comportó la aplicación a gastos y perdidas de ejercicios anteriores
de un importe de 49,1 millones de pesetas de las que 45,4 millones
correspondían a la facturación global del ejercicio de 1995.
Finalmente, en relación con el último período de prórroga de esta
contratación, en el que EFE facturó a «Magic Radio» 13,4 millones de
pesetas por servicios informátivos y por el transporte de la señal de
radio desde Madrid al continente americano así como por el alquiler
de los decodificadores entregados, «Magic Radio» sólo hizo frente al
pago de 2 de las cuatro cuotas que le fueron giradas, dejando a deber
a la Agencia 6,7 millones de pesetas más. «Magic Radio» desatendió
igualmente la facturación que le presentó la Agencia en 1996 por los
decodificadores no devueltos. En septiembre de 1996, había devuelto
a EFE sólo 36 de los cien decodificadores que en su día le fueron
entregados, por lo que la Agencia facturó a «Magic Radio» en ese mes
los 64 equipos restantes al precio de coste de los mismos. Dicha
facturación ascendió a 13,7 millones de pesetas, incluidos 1,9
millones de IVA.
A 31 de diciembre de 1996, los cien equipos decodificadores
adquiridos por la Agencia para este proyecto constaban en el
inventario y en el inmovilizado material
de la Sociedad. Esta considera bastante improbable su recuperación,
dada la lejanía y dispersión geográfica de los clientes a los que
«Magic Radio» se los instaló; aunque la Sociedad Estatal manifiesta
haber realizado gestiones directas para la recuperación de los
equipos.
Con independencia de la mayor o menor idoneidad de la cifra de
pérdidas que resulta de la contabilidad de la Empresa, se puede
establecer un balance aproximado de lo que representó para EFE esta
contratación por la comparación entre los ingresos que este proyecto
reportó a EFE en el período de mayo de 1994 a diciembre de 1996,
ambos meses incluidos, y los costes asociados directamente al mismo.
Para unos cobros totales, sin computar IVA, de 20,6 millones de
pesetas (14,8 millones aplicados por la Agencia a la facturación de
cuotas fijas del primer año de vigencia de la contratación y 5,8
millones por servicios facturados en el último período de prórroga de
la misma), a los que hay que añadir los 3 millones de depósito
entregados por «Magic Radio», al tiempo de formalizarse el acuerdo de
resolución, al S.P.L. le eran imputables unos costes directos de 96,1
millones de pesetas, incluidos los 18,5 millones que la Sociedad
Estatal invirtió en los equipos decodificadores para este proyecto.
De forma que este acuerdo se habría cerrado para la Sociedad Estatal
con unas pérdidas de como mínimo 72,5 millones de pesetas, cifra
relevante si se tiene en cuenta el presupuesto de radio de la
Agencia.
VI.2.3 Servicios de Teletexto
Los teletextos son periódicos electrónicos que transmiten
informaciones varias, en forma de carrusel, a través de pantallas de
televisión; pudiendo incluir el usuario en el mismo mensajes
publicitarios de su interés.
La Agencia EFE ha desarrollado dos modalidades de teletexto: el
denominado EFETEXTO que emitía TELEMADRID a cambio de compartir con
EFE los ingresos publicitarios que generaba el mismo y los llamados
EFETEX, cuya transmisión se realiza a través de las pantallas de
televisión de los abonados a este servicio. La información que
contiene el EFETEXTO incluye desde noticias a actos relacionados con
el ocio, pasando por servicios de todo tipo. Los contenidos de los
EFETEX, en cambio, son exclusivamente informativos, respondiendo
a las necesidades particulares del sector al que se dirijan. En
principio, están ideados para emitirse dentro de instalaciones
dedicadas al servicio al público, en las que se concentran
generalmente importantes aglomeraciones de personas (estaciones,
hospitales, ...), aunque también pueden incorporarse a los servicios
de teletextos de cadenas de televisión.
Pese a las expectativas barajadas inicialmente para esta producción,
que se inicia con la década de los 90, el mercado de teletextos de
EFE ha sido desde el principio muy reducido, no absorbiendo la mayor
parte de los costes que este servicio ocasiona a la Agencia.
En 1995 el servicio de teletextos generó para EFE unos ingresos de
31,5 millones de pesetas, incluyendo dicha cifra 1,5 millones
procedentes del mercado exterior (América y Filipinas) y 6,4 millones
de ingresos publicitarios.
La cuenta de gastos de Teletextos recogía en 1995 costes directos por
importe de 199,4 millones, que en su mayor parte correspondían a
gastos de personal y unos costes generales de 18,2 millones de
pesetas.
La Sociedad se ha planteado suprimir este servicio, dado el déficit
que presenta, decisión que no se había abordado al término de los
trabajos de fiscalización.
VI.3 Resultado económico: Areas de valor añadido
Valor Añadido, con un margen económico de 65,9 millones de pesetas
fue la única Unidad de Negocio que presentó beneficios en 1995. El
detalle por líneas de negocio del resultado de estas áreas en 1995 es
el siguiente:
Como en los apartados anteriores, se ha procedido a la distribución,
por líneas de negocio, de los 71,9 millones de pesetas que le
correspondieron a estas Areas en el reparto de los costes generales o
de estructura de la Empresa. Esta distribución, al igual que la
precedente, se ha realizado tomando como referencia los costes
directos imputados a cada una de las producciones de valor añadido.
Dentro de la cifra de costes directos de estas Areas figuraban
imputados costes inicialmente asignados a centros de la estructura de
la Empresa, por valor de 201,9 millones de pesetas. De este importe,
9,7 millones correspondían a gastos y suministros del edificio social
de la Agencia, distribuidos por el sistema de costes entre las tres
producciones básicas de valor añadido (Reportajes, Archivo Gráfico y
Banco de Datos). A Servicios Técnicos el sistema de costes
reclasificó desde centros de coste de Estructura los 192,2 millones
restantes, importe en el que se estimó el coste repercutible a
terceros por la utilización que éstos hacían del sistema de
comunicaciones de la Agencia.
De la comparación entre ingresos y costes totales, por línea de
negocio, se observa que fueron los denominados Servicios Técnicos,
con 401,7 millones de margen económico, los que determinaron el
resultado de 65,9 millones de pesetas que presentaban estas Areas de
negocio en 1995. Estos servicios, y en menor medida los ingresos que
figuran englobados en el epígrafe «Otros ingresos» al no ser
asignables individualmente, absorbieron las pérdidas de la producción
básica de estas Areas que ascendieron a 350,2 millones de pesetas en
el ejercicio fiscalizado.
En relación con el ejercicio anterior, en el que la Sociedad
contabilizó un resultado económico de 72,8 millones de pesetas por la
producción de valor añadido, en 1995 (con 65,9 millones) se produjo
un empeoramiento,
en términos globales no muy relevante, provocado por el aumento
más significativo del déficit de los Servicios de Archivo Gráfico que
pasó de (160,6) millones en 1994 a (190,2) millones de pesetas en
1995, neutralizando el mejor comportamiento de la producción de
reportajes de EFE en 1995 que presentó una mejora de 15,3 millones
respecto al ejercicio precedente.
VI.3.1 Servicios Técnicos
La Sociedad Estatal asignó a este epígrafe en 1995 unos ingresos
totales de 611,5 millones de pesetas, cuyo desglose era el siguiente:
Los conceptos de ingresos relacionados proceden de la cesión temporal
por EFE a los abonados a su servicio informativo de noticias de parte
de la capacidad de algunos de sus circuitos de comunicaciones, así
como del alquiler y mantenimiento del equipamiento técnico necesario
para la recepción de dicha información, aunque los mayores ingresos
correspondieron a las conexiones por satélite.
Las condiciones técnicas y económicas que regulan la prestación por
EFE de estos servicios técnicos a cada cliente se han venido
formalizando por la Sociedad Estatal en el mismo contrato en el que
ésta comercializaba su servicio informativo de noticias, fijándose en
el mismo, de forma separada, la contraprestación a abonar por los
clientes por cada uno de estos servicios.
La consideración del alquiler de circuitos a terceros como un
servicio diferenciado de EFE o subproducto, en su caso, del servicio
informativo propiamente dicho, es lo que, según los responsables
económicos de la Sociedad, justifica la asignación de los ingresos
que ésta percibe anualmente de sus clientes por este concepto a las
Areas de Valor Añadido de la Agencia, pues, teniendo en cuenta que la
mayor parte de estos ingresos se han generado en la difusión de
noticias en forma de texto y foto, los mismos podrían haberse
asignado igualmente a las Areas Básicas de la Empresa.
La Agencia EFE se planteó considerar los servicios técnicos
relacionados con la difusión de su producción informativa básica como
un servicio de valor añadido cuando los ingresos que generaban
comenzaron a tomar relevancia, es decir, conforme se fue configurando
su red de comunicaciones por satélite, entendiendo que los nuevos
circuitos comportaban una alternativa tecnológica al sistema
tradicional de difusión por líneas de teletipos que los abonados de
EFE contrataban directamente con losoperadores.
Sin embargo, lo relevante para configurar estos servicios técnicos
prestados a clientes como una producción diferenciada del servicio
informativo es si tienen un carácter opcional para el cliente de EFE,
es decir, si los abonados a los servicios informativos de la Agencia
pueden contratar con otro operador los circuitos de difusión y el
alquiler de los equipos necesarios para la recepción en sus
respectivas sedes de la información emitida por la Agencia. En otro
caso, ambas prestaciones serían inseparables, aunque en la
contratación se determine separadamente la contraprestación a abonar
por cada una de ellas.
La posibilidad de ofrecer a los abonados a su producción informativa
básica diferentes alternativas de conexión a su red de difusión ha
sido lo que ha permitido a la Agencia la configuración de los
servicios técnicos relacionados con esa producción como un
subproducto de la misma, al negociarse para cada alternativa
tecnológica una remuneración determinada. En cambio, los servicios
técnicos facilitados por la Sociedad a los clientes de su producción
de radio no constituían para el sistema de costes de la Empresa un
producto diferenciado al no haberse negociado individualmente el
precio de los mismos. De ahí que los ingresos de las Areas
Audiovisuales de la Compañía, a diferencia de los imputados a las
Areas Básicas, englobaran la remuneración de ambas prestaciones en
1995.
Esta producción no tenía asignado en 1995 centro de coste alguno.
Mediante ajuste extracontable se repercutieron a Servicios Técnicos
192,2 millones de los 551,7 millones que figuraban asignados por el
proceso contable a la Dirección Técnica de la Sociedad, encuadrada, a
efectos de coste, en las Areas de Estructura de la Empresa. El
desglose, por concepto de gasto, de la reclasificación efectuada era
el siguiente:
(En millones de pesetas)
Concepto Importe
Líneas con clientes ... 22,8
Datacast ... 9,2
Alquiler segmento espacial ... 32,3
Amortización de antenas ... 87,9
Mantenimiento ... 40,0
Total ... 192,2
Los costes asignados a Servicios Técnicos por la amortización y el
mantenimiento de los equipos de transmisión instalados a clientes, se
han calculado internamente por la Sociedad teniendo en cuenta el
número de equipos instalados, el coste medio de los mismos y las
retribuciones medias del personal encargado de su mantenimiento. El
resto de costes repercutidos a Servicios Técnicos se han tomado del
ámbito del proceso contable de la Agencia.
El coste que registraban en 1995 las líneas con clientes,
correspondía a circuitos de difusión que conectaban a los clientes de
texto con EFE mediante líneas telefónicas punto a punto. Constituye
un sistema de difusión excepcional, pues el 99% de la información en
texto, según la Dirección Técnica de la Sociedad, se emite a los
clientes por satélite. Dado que son circuitos con clientes (en su
mayoría extranjeros), la totalidad del coste que registraban en 1995
-22,8 millones- era repercutible a Servicios Técnicos. No obstante,
el ajuste que realizó la Sociedad era erróneo ya que, de esa cifra,
20,8 millones no estaban asignados por el proceso contable a
Estructura, sino a centros de gasto de las Areas Básicas de la
Empresa, salvedad que afecta también al reparto general por áreas
operativas de los costes generales netos de Estructura, cuya cifra,
por esta incidencia, estaba minorada en dicho importe.
Al igual que las líneas con clientes, el DATACAST es un circuito de
difusión por el que se transmiten datos, en forma de texto, a través
de canales de TV.
Según la Sociedad este servicio tenía en 1995 una cobertura nacional
y sus usuarios eran en su totalidad clientes de EFE, por lo que su
coste era asignable a Servicios Técnicos.
Por alquiler de segmentos espaciales, la Agencia repercutió en 1995 a
Servicios Técnicos 32,3 millones de pesetas, cifra que representaba
el 30% de los costes atribuibles al alquiler de la capacidad de
segmento contratada a Telefónica en los sistemas de Satélites
INTELSAT y EUTELSAT y a la amortización de las cuotas de conexión,
según el siguiente detalle.
Tanto el EUTELSAT como el INTELSAT formaban parte de la red VSAT de
difusión de la Agencia EFE para la transmisión vía satélite de
noticias en forma de texto y fotografía. Con el INTELSAT las noticias
emitidas desde Madrid son susceptibles de ser recibidas en unos 500
puntos del Continente Americano. La cobertura del EUTELSAT incluye
además del territorio peninsular a los Archipiélagos de Baleares y
Canarias, así como al Sur de Europa y Norte de Africa.
Sin embargo, pese a que en relación con el número de
clientes que recibe la información básica de la Agencia vía satélite
el número de delegaciones con cobertura en uno de estos dos sistemas
pudiera calificarse de residual, no puede considerarse que la red
VSAT de difusión constituya para EFE puramente un sistema de
difusión; y ello por dos razones: la primera es que, según los
responsables técnicos y económicos de la Sociedad, la capacidad
espacial contratada no es directamente proporcional al número de
puntos receptores sino al volumen de información que se transmite,
siendo éste el mismo para las delegaciones que para los clientes; y
la segunda es que el motivo por el que las delegaciones reciben la
información emitida por la Redacción Central de la Agencia es
netamente contributivo ya que no es otro que el que la estructura
territorial intervenga en el rebote de las noticias que ella misma ha
transmitido a los servicios centrales de EFE para posibilitar que
puedan introducir en tiempo real las modificaciones oportunas.
En atención a estas consideraciones, el sistema de costes de la
Agencia ha venido asignado el 70% del coste de la red VSAT de
difusión a la estructura corporativa de la Empresa; estimando en un
30% el uso que de dicha capacidad espacial hacían los clientes de
EFE.
En todo caso, se estima que el 70% de los costes atribuibles a la red
VSAT de difusión no afectado a Servicios Técnicos debería quedar
excluido del reparto de costes generales o de estructura ya que,
aunque en el reparto por áreas de los mismos el 80% se repercuta a
Areas Básicas, en la distribución del otro 20% intervienen además de
las áreas de Valor Añadido las áreas Audiovisuales, cuando este
sistema no se está utilizando por la Sociedad para transmitir señales
audiovisuales; sin olvidar, además, que los costes de las
delegaciones se imputan en su totalidad a la producción básica de la
Agencia.
VI.3.2 Archivo Gráfico
Una parte importante de las ventas anuales de fotografías de EFE
corresponde a la comercialización de información gráfica de archivo,
ventas que, en 1995, alcanzaron los 80,3 millones de pesetas, frente
a los 421 millones ingresados por la Sociedad Estatal por la
comercialización de su producción gráfica anual.
El Archivo Gráfico de EFE se inició en 1939. Al mismo se ha venido
incorporando desde su creación una selección de su producción
gráfica, así como de la información gráfica recibida de las
principales agencias europeas y americanas con las que opera
habitualmente la Sociedad Estatal. Esta información se completa con
material procedente de otras entidades y de algún particular,
incorporado por distintas vías a la Agencia EFE.
Pese a su antigüedad, la configuración de la comercialización de la
información gráfica de archivo como unidad de negocio es
relativamente reciente, respondiendo al incremento de la demanda en
un mercado, básicamente nacional, al que correspondieron 78,8
millones de los 80,3 millones de pesetas que generó este negocio para
EFE en 1995. Por ello, hasta 1978 este activo fotográfico no tuvo
reflejo alguno en el balance de situación de la Sociedad Estatal.
A 31 de diciembre de 1995, el Archivo Gráfico de EFE figuraba
clasificado en el inmovilizado material del balance de situación de
la Sociedad, con un valor bruto de 1.469,1 millones, del que, a esa
misma fecha, se habían amortizado 573,1 millones; contando con una
provisión por depreciación de 248 millones.
El Archivo Gráfico de la Agencia EFE ha sido objeto de valoración por
expertos independientes en dos ocasiones: la primera, en febrero de
1985, determinó un valor para el mismo de 358,2 millones de pesetas y
la segunda, en 1991, lo valoró, a la fecha de cierre de dicho
ejercicio en 815 millones.
La Empresa de valoración, tras proceder a la revisión de los
procedimientos y conteos que dieron lugar a la valoración del Archivo
de febrero de 1985 así como de los coeficientes empleados para el
cálculo de las adiciones posteriores, determinó un valor, a 31 de
diciembre de 1991, de 871 millones de pesetas. Además, mediante la
actualización del cash-flow generable por el Archivo en los 10 años
siguientes, obtuvo un valor de mercado para
éste de 815 millones, importe que la Sociedad Estatal consideró como
valor del material gráfico de archivo a 31 de diciembre de 1991. Para
comprobar que el valor así determinado no superaba el que resultaría
de aplicar criterios de coste, La Sociedad Estatal reconstruyó el
coste de las adiciones posteriores a febrero de 1985, obteniendo por
este procedimiento un valor neto contable para el archivo de 880
millones de pesetas.
Las adiciones de los ejercicios de 1992 y 1993 se han estimado por la
Sociedad Estatal teniendo en cuenta los costes de las secciones de
Archivo, Laboratorio y Gráfica y el porcentaje de los trabajos que
realiza el Laboratorio para el Archivo.
De la comparación entre el valor así obtenido para el Archivo Gráfico
y su valor de mercado, la Sociedad había acumulado a 31 de diciembre
de 1995 una provisión por depreciación del material gráfico de
archivo de 248 millones de pesetas, de los que 123 millones se
dotaron en el ejercicio fiscalizado y los otros 125 millones en el
ejercicio anterior.
Con objeto de evitar estas importantes correcciones valorativas, EFE,
desde 1994, de acuerdo con sus auditores externos, valora tanto el
Archivo Gráfico como las adiciones anuales al mismo según su valor de
mercado, estimado éste en el valor actual de las rentas que espera
generen en el futuro las distintas incorporaciones anuales.
El modelo de valoración implantado considera un horizonte temporal de
30 años, esperando que las rentas que generen en este plazo las
incorporaciones de un año dado seguirán la misma distribución
porcentual que la que se deduce de la composición, por año de
incorporación, de la venta de fotos de archivo de ese mismo año.
Para estimar las rentas futuras el modelo toma como referencia, por
indicación de los auditores externos, los ingresos generados por el
Archivo Gráfico en el ejercicio del que parte la proyección, en lugar
de la media de las rentas de los últimos 10 años que era otro de los
criterios contemplados por la Sociedad. De aplicarse este último
criterio la valoración de 1995 sería superior a la reflejada en los
estados financieros de la Sociedad, pues en dicho año los ingresos
procedentes del archivo se situaban en la fase más deprimida de su
curva de ventas, que viene descendiendo desde 1991.
La tasa de actualización que se incluye en el modelo es la misma que
utiliza la Entidad aseguradora externa para determinar anualmente el
valor actual de los compromisos futuros que habrá de atender EFE por
pensiones y que, tanto en 1995 como en el ejercicio anterior, era del
6%.
El valor de las adiciones al Archivo Gráfico en 1995 ascendió a 174,9
millones de pesetas, importe en el que la Sociedad cifró el valor de
las rentas futuras que generará el material gráfico incorporado en
dicho ejercicio. Los ingresos correspondientes a la activación anual
de gastos del Archivo, como los del resto de los trabajos realizados
para el inmovilizado de la Empresa, se aplicaron a las áreas de
Estructura de la Agencia.
Por amortizaciones de material gráfico a este servicio informativo de
EFE se imputaron en 1995 unos costes de 151,7 millones de pesetas.
La empresa amortiza el material gráfico incorporado al Archivo desde
1990 en 30 años: el 70% de estas adiciones en los 5 primeros años, un
10% en los 5 años siguientes y el otro 20%, en los 20 años restantes;
en tanto que el valor neto que la Empresa activó en 1989 se amortiza
linealmente en 15 años, plazo equivalente al período medio de
amortización de las adiciones posteriores.
El resto de los costes directamente imputados al Archivo Gráfico
hasta completar los 247,8 millones que a este servicio le fueron
asignados por los registros analíticos, correspondía básicamente a
gastos de personal que, por este concepto, recogió un coste de 88
millones de pesetas.
VI.3.3 Banco de Datos
El fondo documental de EFE contiene noticias, biografías y temas de
actualidad y se comercializa externamente desde 1989.
A 31 de diciembre de 1995 el valor bruto de este activo era de 488,4
millones de pesetas, figurando clasificado por la Empresa como un
inmovilizado inmaterial por tratarse de un programa informático. Los
fondos de amortización acumulada a esa misma fecha ascendían a
327,6 millones, deduciéndose para el mismo un valor neto contable de
160,8 millones de pesetas.
En 1995, la Agencia EFE contabilizó adiciones al Banco de Datos por
un valor de 81,5 millones. Estas incorporaciones se valoran de
acuerdo con los costes directos de producción, almacenamiento,
edición y tratamiento de la información custodiada. Debido a que su
período de archivo es de 4 años, las adiciones anuales al Banco de
Datos se amortizan en igual período de tiempo, habiendo reconocido la
Sociedad un gasto por este concepto en 1995 de 77,5 millones de
pesetas.
Además del coste de la depreciación anual del Banco de Datos, los
costes directos de este servicio recogían fundamentalmente los gastos
del personal asignado al mismo, que en 1995 fueron de 66,5 millones
de pesetas.
VI.3.4 Servicio de Reportajes
Con una cifra de negocios de 174,7 millones de pesetas, esta
producción constituía el principal servicio informativo de EFE de
valor añadido, presentando no obstante un margen económico negativo
aunque por cantidad sensiblemente inferior a la correspondiente al
Archivo Gráfico o al Banco de Datos de la Agencia.
Aunque la producción de reportajes de EFE sea variada, destacan por
los ingresos obtenidos los reportajes con fotografías para revistas,
que proporcionaron a la Agencia 125,6 millones de los 150,3 millones
que generó el mercado nacional de esta producción.
Los principales clientes de este servicio eran los semanarios
gráficos españoles. En el exterior, con una cifra de negocios de 24,4
millones, este producto se colocaba casi en exclusividad en
Hispanoamérica, aunque también se comercializó en Bruselas y en
Tokio.
De los 194,6 millones de costes directos aplicados por la analítica a
este servicio, 82,2 millones correspondían a costes laborales, siendo
igualmente importante el gasto
de colaboradores informativos. EFE tiene desde 1993 un acuerdo con la
agencia francesa SIPA PRESS por la que ésta le cede en exclusividad
su producción fotográfica para ser distribuida en España, derechos
por los que EFE le abona 48 millones de pesetas anualmente.
VI.4 Resultado económico: Area de estructura
La estructura corporativa de la Empresa estaba organizada en 9 áreas
gerenciales dependientes de la Presidencia de la Sociedad.
Los costes de explotación imputados directamente por el proceso
contable a estas áreas en 1995 ascendían a 2.615,6 millones de
pesetas, cuya distribución por conceptos de gastos era la siguiente:
(En millones de pesetas)
Concepto Importe
Servicios exteriores ... 763,1
Gastos de personal ... 1.344,9
Dotación amortizaciones ... 270,9
Variación provisiones tráfico ... 207,5
Otros gastos ... 29,9
Total ... 2.615,6
Esta cifra de costes generales se minoró en 34,1 millones de pesetas,
al no haberse computado en el resultado económico los 34,1 millones
de ingresos que por exceso de provisión para riesgos y gastos recogía
la cuenta de pérdidas y ganancias de la Sociedad que se adjunta como
Anexo II de este Informe. De igual forma la Sociedad neteó los costes
de estructura con los 479,5 millones de ingresos asignados en 1995 a
estas áreas, entre los que se encontraban los correspondientes a la
activación anual de gastos del Archivo Gráfico y del Banco de Datos
de la Sociedad, resultando de esta manera unos costes generales netos
de 2.102 millones de pesetas. Se considera, no obstante, que los
ingresos aflorados por la capitalización de gastos del Archivo
Gráfico y del Banco de Datos de la Sociedad deberían aplicarse
integramente a las Areas Básicas de la Empresa a las que igualmente
se imputan los gastos que compensan, excluyéndose de esta forma del
reparto de los costes generales netos.
Para la distribución de estos costes generales entre las distintas
áreas de negocio de la Sociedad, se han seguido varios criterios. En
función de los m2 de que disponían en el edificio sede social de la
Agencia las distintas áreas operativas, se asignaron a éstas 143,3
millones de los 252,6 millones que por alquiler, suministros y
conservación del citado edificio figuraban asignados a Estructura.
A áreas de Valor Añadido (como se ha expuesto en el apartado
correspondiente) la Sociedad reclasificó 192,2 millones, cifra en la
que estimó el coste ligado a la cesión temporal a terceros de algunos
de los sistemas de su red de comunicación. AAudiovisuales la
analítica imputó 18 millones de los 192,5 millones que por dotación a
la provisión para insolvencias de tráfico recogía la contabilidad
general de la Empresa; trasladando al resultado extraordinario 100
millones de pesetas, importe de la
dotación del ejercicio para insolvencias de la Empresa editora de
Diario 16. Los costes de estructura restantes,1.648,5 millones de
pesetas, se distribuyeron entre las áreas de negocio de la Sociedad
en función de los costes directos asignados a cada una de ellas.
El análisis de la variación anual de las provisiones de tráfico ha
puesto de manifiesto que los 207,5 millones que los estados
financieros de la Agencia recogían por variaciones de tráfico
engloban la variación por depreciación de existencias, dotada en 15
millones de pesetas, y la correspondiente a la provisión por
insolvencias de tráfico, de 192,5 millones de pesetas.
Las existencias objeto de corrección valorativa incluyen videos y
libros, cuyos costes se amortizan por la Sociedad, en general, en el
plazo de 5 y 2 años respectivamente.
A 31 de diciembre de 1995, la provisión para insolvencias de tráfico
ascendía a 438,6 millones de pesetas, de las cuales 399,1 eran por
clientes de dudoso cobro y los 39,5 por deudores varios.
Del importe de la dotación del ejercicio 1995 para insolvencias de
tráfico 172,6 millones correspondían a clientes nacionales y 19,9 a
clientes extranjeros. Entre las insolvencias dotadas por la Sociedad
en 1995 se relacionaban créditos con una Empresa privada de
televisión por importe de 45 millones. La cuenta de clientes de
dudoso cobro recogía por este cliente un riesgo de 65,8 millones de
pesetas, descontados en su día de los pagos realizados por la Empresa
a EFE en ejercicios anteriores. Dicho importe corresponde a tres
facturas del período 92-93 presentadas a EFE por los gastos en que
incurrió la cadena privada en la emisión de información y reportajes
producidos por otras Empresas. EFE no asumió este gasto en su día, al
entender que, pese a que la contratación con terceros estaba prevista
en los acuerdos anteriores al de 1995, ésta debía realizarse con el
conocimiento previo de EFE, lo que según la Agencia no se cumplió. No
obstante, la postura de EFE no está avalada por lo establecido en el
contrato de 1 de enero de 1992, en el que se establece la asunción de
estos gastos por la Sociedad Estatal, sin que se requiera su
consentimiento previo; si bien dichos gastos pudieron haberse
ocasionado en parte en el período de vigencia del siguiente contrato
(dos de las facturas están fechada en 1993) al que no se trasladó el
contenido de la citada cláusula.
De estos 65,8 millones de pesetas traspasados a clientes de dudoso
cobro, la cadena de televisión había reconocido, no obstante, 11
millones de pesetas, habiendo dotado EFE por los 54,8 millones
restantes la oportuna provisión de insolvencias, 9,8 millones con
cargo al resultado del ejercicio de 1994 y 45 millones como dotación
del de 1995. El resultado económico de Televisión, sin embargo,
recogía por esta contingencia en 1995 solamente 18 millones debido a
que la analítica, con distinto criterio que la contabilidad
financiera, ha venido considerando este riesgo desde 1993, no
presentando las provisiones acumuladas por ambos sistemas diferencias
relevantes.
La dotación del ejercicio 1995 como se ha indicado con anterioridad,
recogía además la insolvencia de la empresa editora de Diario 16. La
deuda total de esta Empresa a 31 de diciembre de 1995 era de 125
millones
de los cuales 63 millones correspondían a la facturación de dicho año
y los otros 62 millones al período 1993- 1994.
En el examen de la clasificación de los créditos por antigüedad de
los saldos de que disponía la Agencia EFE se observó que, a 31 de
diciembre de 1995, la facturación pendiente de cobro que superaba los
60 días (plazo que la Sociedad otorga, en condiciones normales, como
máximo a sus clientes) ascendía a 566 millones de pesetas. De ese
importe, 355 se situaba entre los 90 y 180 días, mientras que los 211
restantes superaban los 180 días. Estos créditos no incluidos en la
cuenta de clientes de dudoso cobro correspondían fundamentalmente a
clientes institucionales (Comunidades Autónomas, Ayuntamientos,
Diputaciones, canales autonómicos de Televisión, etc.) y en menor
medida a Empresas editoras, particulares, etc. clientes de la
Sociedad Estatal. Teniendo en cuenta que los saldos individuales de
los clientes no institucionales de la Agencia eran, en general, de
escasa cuantía, con la excepción de la deuda acumulada por «Magic
Radio España, S.L.» por la facturación no atendida por esta Empresa,
se considera que la dotación por insolvencias del ejercicio era
adecuada, con la salvedad señalada, pese al coste financiero que para
la Sociedad Estatal supone la demora en el pago de una buena parte de
las Instituciones públicas que tiene en su cartera de clientes.
La gestión de morosos del mercado exterior corresponde a los
delegados exteriores de la Agencia, dentro de los límites que a estos
efectos fijan los servicios centrales de la Agencia, que establecen
un plazo mínimo de 3 meses y máximo de un año para proceder a la
suspensión de la prestación del servicio. Para cubrir el riesgo de
insolvencia del mercado exterior, la Sociedad, dos meses antes de que
acabe el año en curso, solicita de los delegados una estimación del
riesgo que por incobrabilidad presenten los créditos de sus
delegaciones, con cuya base dota la provisión anual de insolvencias
del tráfico exterior.
Se han examinado a estos efectos 4 de las principales delegaciones
hispanoamericanas, no encontrándose diferencias relevantes entre la
evaluación realizada en las delegaciones y el importe dotado en 1995
por cada una de ellas.
Asimismo se ha fiscalizado, por muestreo, el resto de los gastos
imputados a las áreas de estructura de la Agencia. Como puede
observarse en el detalle por conceptos de gasto que se incluye en
este epígrafe, la mitad de estos costes correspondían a gastos de
personal; estando asignados a las direcciones corporativas de la
Empresa, a finales de 1995, un total de 173 empleados. La plantilla
media fue de 180,5 empleados, correspondiendo la mayoría de los
trabajadores asignados a Estructura a las categorías administrativas
y laborales.
Como costes generales se han computado en 1995 los importes
devengados por el personal de EFE en concepto de premios de
permanencia, así como la actualización anual del fondo para
complementos de jubilación, que ascendieron a 29,5 millones y 86,5
millones de pesetas, respectivamente.
Los trabajadores en activo de la Agencia EFE tienen reconocido en
Convenio Colectivo el cobro en metálico
de premios por su permanencia en la Empresa un número determinado de
años. El importe de estos compromisos futuros asumidos por la
Sociedad ascendía en 1995 a 177,7 millones, según la valoración
actuarial realizada por la Empresa consultora a la que se encargó su
estimación. A esa misma fecha, la provisión para este riesgo dotada
por la Sociedad ascendía a 143,8 millones de pesetas; habiéndose
acogido ésta al régimen transitorio previsto en el apartado b) de la
Disposición transitoria cuarta del R.D. 1643/1990, por el que se
aprueba el vigente Plan General de Contabilidad.
Por obligaciones asumidas antes de 1995 con su personal pasivo para
complementar sus pensiones de jubilación, el pasivo del balance de
situación (que se adjunta como Anexo I) recogía una provisión de
593,3 millones de pesetas, importe en el que se ha cifrado por una
Empresa consultora el valor actual de los compromisos futuros de la
Agencia EFE por pensiones causadas con anterioridad a 1995, no
habiendo procedido todavía la Sociedad a la externalización de estos
fondos prevista en la ley 30/1995, de 8 de noviembre, de Ordenación y
Supervisión de los Seguros Privados.
Otro de los capítulos importantes de gasto aplicados a Estructura era
el de comunicaciones, por el que se asignaron a estas áreas unos
costes iniciales de 158,7 millones de pesetas, incluyendo 100
millones de pesetas por el alquiler de segmentos espaciales en los
sistemas de satélites INTELSAT y EUTELSAT abonados en 1995 a la
Compañía Telefónica, de cuya cifra la Sociedad ha imputado 30
millones a Servicios Técnicos, como se expone en el apartado
correspondiente a las áreas de Valor Añadido.
Por el alquiler del edificio social y varias dependencias en el
Aeropuerto de Madrid-Barajas la Sociedad registraba un gasto en 1995
de 104,7 millones de pesetas. Parte de este gasto, como se ha
indicado con anterioridad, se ha distribuido entre las áreas
operativas de la Agencia de acuerdo con los m2 que estas ocupaban. El
27 de noviembre de 1995 la Sociedad procedió a la compra del edificio
social, que fue financiada íntegramente mediante ampliación de su
capital social.
Por amortizaciones, a estas áreas figuraba imputado un gasto de 270
millones de pesetas, correspondiendo en su mayor parte a
instalaciones técnicas, a programas informáticos y a equipos de
proceso de información. De este importe el sistema de costes
reclasificó a Servicios Técnicos unos 90 millones, fundamentalmente
por amortización de equipos terminales.
No se han presentado incidencias relevantes en la fiscalización de
estos gastos ni en los criterios de distribución de los mismos entre
las áreas operativas de la Empresa.
VI.5 Resultado económico: Grado de cmplimiento de las previsiones
presupuestarias del ejercicio
La Sociedad presupuestó para 1995 un déficit económico de 479
millones de pesetas. El resultado económico fue de (357,1) millones,
ligeramente mejor que el del ejercicio precedente.
En relación con las previsiones realizadas, el resultado alcanzado en
1995 se debió, en términos globales, al
buen comportamiento de los ingresos de explotación que, con un
crecimiento del 6,3% respecto al ejercicio de 1994, superaron en un
0,8% las expectativas de la Empresa. Igualmente favorable fue la
evolución en 1995 de los costes económicos, que se situaron 6,1
puntos por encima de los de 1994 pero 0,2 puntos por debajo tanto de
la subida de ingresos del ejercicio como del porcentaje de aumento
estimado para los mismos.
El análisis pormenorizado de los ingresos de 1995 sitúa el negocio de
televisión en el origen de las desviaciones positivas observadas,
generando casi 193 millones más de ingresos que los que se
presupuestaron para el mismo. Esta producción y la de servicios
variables, cuyas ventas superaron en un 16% las estimaciones
realizadas, son los únicos servicios que se desviaron al alza.
Los Servicios de Abono, que representaban aproximadamente el 50% de
la cifra de ventas de servicios de EFE en 1995, se ajustaron a los
importes presupuestados, aumentando las ventas de la Agencia en 200
millones de pesetas respecto a 1994.
Los ingresos accesorios y los del mercado exterior de la Agencia
fueron, en cambio, en un 12,4% y un 5,7% menores, respectivamente, a
los presupuestados. En el comportamiento del sector exterior de la
Agencia, que ingresó 33,9 millones menos que en 1994, influyeron
fundamentalmente la caída del cambio medio del dólar en el período
considerado y las crisis monetarias de México, Venezuela y Argentina.
En el comportamiento de los costes cabe destacar los gastos de
personal, capítulo que propició, con una desviación computada del
(2)%, la desviación general a la baja del 0,2%. No obstante, debido a
que el coste del personal local de la delegación de Manila, asignado
al servicio en inglés de la Agencia, se consignó en 1995 como gasto
por colaboradores informativos, la desviación real quedaría rebajada
al (1,7)%.
La desviación observada fue debida fundamentalmente al efecto que
sobre el coste del personal exterior de la Sociedad tuvo la
disminución del cambio medio del dólar, así como al derivado de una
revisión salarial inferior a la considerada cuando se elaboró el
presupuesto. Ambas circunstancias neutralizaron el defecto con que se
realizaron las previsiones para 1995 relativas al crecimiento de la
Sociedad, que no aumentaría en 33 sus empleados, como se había
previsto, sino en 60. Dichas desviaciones tuvieron especial
incidencia en el presupuesto de televisión, cuyos efectivos medios
aumentaron en 46 empleados y no en los 20 previstos.
El resto de los costes incluidos en el resultado económico del
ejercicio, con excepción del capítulo de amortizaciones y otras
dotaciones, bastante ajustado a las previsiones realizadas, se
situaron en 1995 en torno al 3% por encima de las cifras
presupuestadas. Las desviaciones observadas correspondieron, en
general, a un volumen de actividad superior al considerado en el
documento presupuestario.
VII. RESULTADO FINANCIERO
La Sociedad presentó, de acuerdo con el estado comparativo de
resultados por áreas de actividad que
figura como Anexo III de este Informe, un resultado financiero de
(512,1) millones de pesetas. La diferencia entre dicho importe y los
(478,8) millones que figuran en la cuenta de pérdidas y ganancias de
1995 (Anexo II) se debe, como se ha indicado al establecer la
conciliación entre el resultado económico por áreas y el resultado
contable de explotación, al traspaso al resultado financiero de los
32,8 millones que por gastos bancarios recogía la cuenta de
explotación de la Sociedad en 1995, así como a una diferencia de 0,5
millones en la cifra de ingresos financieros considerados en cada uno
de dichos estados.
De acuerdo con los registros contables de la Empresa, la composición
del resultado financiero que presentaba la Sociedad en el Informe de
Gestión del ejercicio 1995 era la siguiente:
(En millones de pesetas)
Importe
Ingresos financieros ... (15,5)
Gastos financieros ... 427,6
Gastos bancarios ... 32,8
Diferencias de cambio ... 66,7
Diferencias de conciliación ... 0,5
Resultado financiero ... 512,1
De los 427,6 millones de gastos financieros, 94,8 millones
correspondían a deudas a largo plazo.
A 31 de diciembre de 1995, la Sociedad Estatal tenía una deuda con
Entidades de crédito de 4.020,3 millones de pesetas. El desglose de
esta cifra, atendiendo a su vencimiento, era el siguiente:
(En millones de pesetas)
Importe
Deudas a Largo Plazo con Entidades de Crédito 1.400,5 Deudas a Corto
Plazo con Entidades de Crédito 2.619,8 Préstamos y otras deudas ...
2.583,6
Deuda por intereses ... 36,2
Total ... 4.020,3
Esta cifra, respecto a la registrada a 31 de diciembre del ejercicio
anterior, supone un incremento del nivel de endeudamiento con
Entidades de crédito de 670,3 millones de pesetas.
Los ingresos del contrato de servicios con el Estado estaban
afectados a la cancelación de dos de las pólizas que, a 31 de
diciembre, figuraban pendientes de vencimiento mediante la
domiciliación de los cobros correspondientes en la Entidad bancaria
que otorgó los dos contratos de crédito. El importe suscrito en cada
una de estas dos pólizas era de 1.000 millones de pesetas,
correspondiendo una a un contrato de préstamo con vencimiento en
enero de 1997 y la otra a un contrato de crédito, de igual nominal,
pero con vencimiento a corto plazo. Al cierre del ejercicio
fiscalizado el capital pendiente de amortización de estas dos pólizas
era de
1.796,5 millones de pesetas, de los que 796,5 millones estaban
clasificados a corto en el balance de situación de la Sociedad.
El régimen de garantías otorgado en la contratación del resto de la
deuda viva al cierre del ejercicio 1995 estaba asociado
fundamentalmente al nivel de participación del Estado en la Sociedad
a través de la Dirección General del Patrimonio del Estado;
incluyendo las pólizas que se han examinado, en general, cautelas en
relación con la variación de esta participación pública o con los
activos patrimoniales de la Sociedad y, en suma, con la continuidad
de la actividad empresarial de la Agencia EFE.
Por diferencias de cambio la Sociedad Estatal registró un resultado
financiero negativo de 66,7 millones de pesetas. Las diferencias
positivas contabilizadas ascendieron a 18,4 millones de pesetas
originándose en transacciones corrientes. Por diferencias negativas
de cambio la Sociedad presentó unos gastos financieros de 85,1
millones, de los cuales 42 millones correspondían a la valoración de
cierre de la tesorería de las delegaciones exteriores y 7,1 millones
a la actualización de fin de ejercicio del saldo de clientes en
moneda extranjera, estando ocasionadas por la depreciación registrada
por el dólar.
La compra, en 1995, del edificio de Espronceda 32 desvirtuó las
previsiones del plan financiero de la Empresa para dicho ejercicio.
Dicho plan situaba el déficit financiero de 1995 en 498 millones de
pesetas, resultado en su totalidad de unas cargas financieras de
igual importe, calculadas sobre la base de un incremento del nivel de
endeudamiento de la Empresa de 1.100 millones de pesetas.
Sin embargo, pese a que las necesidades de financiación para nuevas
inversiones se elevaron de 500 millones a 3.837 en 1995 y a que el
cash flow negativo del ejercicio se situó casi 100 millones por
encima de lo previsto en el plan financiero, el incremento del
endeudamiento medio de la Sociedad no pasó de 673 millones, al
haberse aprobado para ésta, con motivo de la compra del referido
edificio, un incremento de su capital social de 4.000 millones de
pesetas. El menor nivel de endeudamiento medio determinó que el coste
de la financiación
ajena de la Empresa fuera inferior al que se presupuestó para el
ejercicio, desviación que conpensaría en gran medida la ausencia de
consignación alguna en el plan financiero para cubrir el riesgo de
tipo cambiario, posibilitando así que el resultado financiero del
ejercicio no difiriera notablemente de la cifra presupuestada por la
Sociedad.
VIII. RESULTADOS EXTRAORDINARIOS DEL EJERCICIO
El Informe de Gestión del ejercicio 1995, recogía en el estado
comparativo de resultados por áreas de actividad (Anexo III de este
Informe) unas pérdidas extraordinarias de 277,7 millones de pesetas,
de las que se atribuyen a las empresas filiales y a la Fundación EFE
un importe de 104,2 millones de pesetas. La composición de estos
resultados extraordinarios era la siguiente:
Frente a los 277,7 millones de pesetas que se determinan en el
Informe de Gestión, el estado financiero de pérdidas y ganancias
(Anexo II) recogía un resultado extraordinario negativo de 88
millones de pesetas. La conciliación entre ambas cifras está
determinada por los mismos ajustes y reclasificaciones que se han
considerado anteriormente al establecer la comparación del resultado
de explotación con el económico por áreas de actividad. De forma
resumida cabe señalar que entre los ingresos extraordinarios que se
relacionan en el cuadro anterior no figura el importe de las
subvenciones de capital traspasadas al resultado del ejercicio, que
los responsables de coste de la Agencia EFE integraron en el
resultado económico de ésta; y, en cambio, como gastos
extraordinarios se han computado gastos de explotación por valor de
170,1 millones de pesetas: 53,1 millones por indemnizaciones
laborales y 117 millones por insolvencias de tráfico (100 millones de
la Empresa editora de Diario 16 y 17 millones por las contingencias
relativas a la Empresa «Magic Radio España, S.L.»).
Dentro de la cifra contabilizada por ingresos extraordinarios se
incluía fundamentalmente el ajuste de 88,9 millones de pesetas que se
realizó en el fondo de pensiones de la Empresa para adecuarlo a la
valoración de cierre efectuada por una consultora externa, así como
el cobro de indemnizaciones por contingencias aseguradas, entre las
que destacan las cantidades recibidas en compensación por los daños
ocasionados por el atentado terrorista que sufrió la sede social de
la Agencia en 1993. Dicha indemnización se aplica a resultados con el
mismo ritmo que se amortizan los activos renovados; habiendo
reconocido la Sociedad en 1995 por este concepto unos ingresos
extraordinarios de 25 millones de pesetas.
Entre los gastos propiamente extraordinarios, además del ajuste de
123 millones relativo al Archivo Gráfico al que se ha hecho
referencia en el apartado correspondiente a esta línea de negocio,
merece destacar las dotaciones recogidas por depreciación de la
cartera de valores
de la Agencia a largo plazo, así como los 60 millones donados a
la Fundación EFE en 1995 para contribuir a su sostenimiento.
El detalle, por Sociedades, de las correcciones valorativas recogidas
por la contabilidad de la Empresa en 1995 es el siguiente:
«EFEAGRO, S.A.» es una Sociedad dedicada a la obtención, elaboración
y difusión de información agroalimentaria, en la que EFE participaba
en 1995 en el 50% de su capital social que, al cierre de ese
ejercicio, era de 70 millones de pesetas. A esa misma fecha la
provisión por depreciación de este valor ascendía a 28,6 millones de
pesetas; deduciéndose para dicha participación un valor contable 6,7
millones de pesetas, similar al 50% del patrimonio neto de la filial.
«EFEGESTION, S.A.» fue constituida por EFE en 1989, no presentando
actividad en 1995. El capital de la filial era de 10 millones de
pesetas, en su totalidad propiedad de EFE. La provisión por
depreciación de ese valor, a 31 de diciembre de 1995, era de 3,5
millones de pesetas, por lo que su valor contable estaba en 6,5
millones, coincidente con el patrimonio neto de la filial a esa misma
fecha.
La Empresa asociada de EFE, «HISPASERVICES, S.A.», fue constituida en
1995 con un capital social de350 millones de pesetas para desarrollar
sistemas infor-
máticos relacionados con la transmisión de publicidad y contenidos
editoriales. La Agencia EFE participaba en 1995 en el 12% del capital
de «HISPASERVICES, S.A.», repartiéndose el resto de las acciones la
Compañía Telefónica y una Empresa de publicidad. En el primer año de
actividad el patrimonio neto de la asociada se había reducido a 300
millones de pesetas como consecuencia del resultado del ejercicio,
contabilizando EFE una depreciación ligeramente superior al 12% de la
reducción del patrimonio neto de esta Empresa.
La filial centroamericana de EFE, ACAN, tenía el mismo objeto social
que la Agencia EFE, habiéndose producido su constitución como
sociedad independiente en 1972 por motivos de seguridad, dada la gran
conflictividad política que presentaban los países del Istmo
Centroamericano, circunstancia que desaconsejó la apertura de
delegaciones en los mismos. Por exigencias del ordenamiento jurídico
de Panamá, país en el que tiene su sede social esta Compañía
centroamericana, EFE tuvo que dar entrada en la misma a otros
accionistas; estando presente en la misma distintos medios de
comunicación de los 6 países de la zona. Actualmente, según los
responsables de área de Finanzas de la Sociedad Estatal, dicha
restricción ha desaparecido, manteniéndose, sin embargo, la misma
composición accionarial por motivos comerciales y políticos.
Para asegurarse el control general de la filial, en los Estatutos de
ACAN EFE se adjudica un nivel de participación mínima en su capital
social y una serie de prerrogativas en la designación de sus cargos
sociales, entre ellos el de Tesorero de la filial, responsable de la
formulación del balance de situación y del estado de pérdidas y
ganancias de la Sociedad, y el de Gerente, a cuyo cargo está la
administración activa de la filial.
De acuerdo con los convenios establecidos entre EFE y ACAN, la
primera permite a la segunda el uso del inmueble y el equipamiento de
la delegación de Panamá, aportando también a la filial su servicio
informativo internacional, y asume en todo caso el resultado de la
Sociedad participada. Como contrapartida ACAN ha de aportar al
servicio informativo internacional de EFE la producción de noticias
de su entorno así como la comercialización del mismo.
Como los ingresos de ACAN, al igual que los del resto de las
delegaciones exteriores, son insuficientes para cubrir sus costes de
funcionamiento, EFE libra periódicamente fondos a la Agencia
Centroamericana para contribuir a su sostenimiento, efectuando la
Subdirección de Administración de la Agencia EFE el seguimiento de la
aplicación de estas remesas a partir de los estados financieros de
cada una de las 6 delegaciones centroamericanas integradas en ACAN y
de los estados agregados de la filial que mensualmente se remiten a
la Central.
La Agencia contabiliza estas aportaciones en su inmovilizado
financiero, registrando simultáneamente un gasto extraordinario del
mismo importe por depreciación de la cartera de control, dado que
estas entregas no modifican los niveles de participación efectiva de
los distintos accionistas de ACAN. A31 de diciembre de 1995, con un
capital social de 57,8 millones de pesetas, valorado al tipo de
cambio vigente a esa fecha, ACAN presentaba un
patrimonio neto negativo, no estando sin embargo incursa en causa de
disolución con arreglo a la legislación panameña.
El presupuesto elaborado por EFE para 1995 preveía para dicho
ejercicio un resultado extraordinario de (143) millones de pesetas.
Las desviaciones respecto a la cifra de realizaciones del ejercicio
fueron de (137,7) millones, afectando tanto al resultado atribuible a
la propia Agencia como al de su grupo de Empresas, para el que el
presupuesto preveía, incluida la estimación relativa a la aportación
anual a la Fundación EFE, únicamente un gasto extraordinario de 68
millones de pesetas.
Las pérdidas extraordinarias atribuibles a la propia Agencia
superaron en 98,5 millones de pesetas el importe presupuestado. Esta
desviación se debió fundamentalmente a la inclusión en el resultado
extraordinario del ejercicio de la dotación de insolvencias de
«Diario 16»; circunstancia que explica, igualmente, las desviaciones
entre la cifra presupuestada para el resultado económico y el importe
determinado para el mismo por la Empresa, de forma que el resultado
global del ejercicio, de 1.146,9 millones de pesetas, no difiere
sensiblemente de los 1.120 millones que se presupuestaron para 1995.
IX. SITUACION Y PREVISIONES POSTERIORES AL CIERRE DEL EJERCICIO
FISCALIZADO
Al cierre del ejercicio 1996, como consecuencia de los resultados
obtenidos ese año, la Sociedad Estatal volvió a estar incursa en
causa de disolución, según lo previsto en el artículo 260 de la Ley
de Sociedades Anónimas, al situarse su patrimonio neto por debajo del
50% de su capital social; previéndose para 1997 una situación
patrimonial negativa por los efectos que en el resultado de ese año
tendrá la pérdida de la contratación principal con TELEMADRID.
Las propuestas que, según los responsables económicos de la Agencia
EFE, incluía el Plan de Empresa presentado por la Sociedad a la
Dirección General de Patrimonio del Estado en abril de 1997 contenían
una serie de ajustes en su estructura productiva, fundamentalmente
centradas en la reducción de sus efectivos humanos, y la realización
de inversiones de reposición, así como otra serie de propuestas de
actuación.
Para acometer estas actuaciones se requería del Estado un compromiso
de financiación determinado que el Estado debía aportar mediante
ampliaciones del capital social de la Agencia EFE, así como una
revisión de la cifra anual de la contratación de Servicios con el
Estado para el período 1998-2003.
De estas propuestas, se mantendrían en el Contrato Programa que a
principios de 1998 el Estado tramitaba para la Agencia,
exclusivamente las actuaciones de saneamiento y reposición. Según los
responsables económicas de EFE, la contratación marco con el Estado
tendrá un horizonte temporal de 6 años (1998-2003) en el cual la
Administración Central realizará las aportaciones necesarias para
acometer dichas actuaciones entre las que deberá abordar una
regulación laboral mediante fórmulas de prejubilación, jubilación
anticipada y bajas incentivadas.
Debido a que a principios de 1998 no se había ultimado la tramitación
del Contrato-Programa, no se había firmado tampoco con el Ministerio
de la Presidencia el Contrato de Servicios con el Estado para dicho
ejercicio.
X. CONCLUSIONES
En relación con lo actuado en la fiscalización de la Sociedad Estatal
«Agencia EFE, S.A.» y a tenor de las observaciones realizadas con
anterioridad, procede establecer las siguientes conclusiones:
Primera
El ejercicio 1995 se cerró con unas pérdidas para la Sociedad Estatal
de 1.146,9 millones de pesetas, ligeramente inferiores a las
registradas en el ejercicio precedente.
En términos globales, el resultado del ejercicio 1995, no difiere en
gran medida de la cifra presupuestada por la Empresa para dicho
ejercicio, que preveía unas pérdidas totales de 1.120,2 millones de
pesetas.
1995 fue un año caracterizado para EFE por la ralentización de su
actividad económica, en el que, con la excepción de la actividad de
televisión, no se acometieron apenas proyectos que supusieran la
contracción por la Agencia de nuevas obligaciones de gasto, de forma
que los expedientes de gasto que se han analizado correspondían, en
su gran mayoría, a compromisos de gastos adquiridos por la Sociedad
en ejercicios anteriores. Unicamente el área de televisión presentó
un cierto dinamismo en 1995, superando su cifra de negocios en 193
millones el importe presupuestado para ese ejercicio. Esta área de
negocio concentró, asimismo, la mayoría de las nuevas contrataciones
de gasto del ejercicio, incluidas la incorporación de nuevos
empleados a la Agencia.
Segunda
De acuerdo con la presentación que del resultado de este ejercicio
por áreas de actividad realizó la Empresa, modelo que figura como
Anexo III de este Informe, fueron los resultados financieros con
(512,1) millones de pesetas los que mayor influencia tuvieron en el
déficit del ejercicio, por encima del resultado económico y del
extraordinario que para dicho año se cifraron por la Sociedad en
(357,1) millones y (277,7) millones de pesetas, respectivamente.
Teniendo en cuenta la composición del resultado del ejercicio que
recoge la cuenta de pérdidas y ganancias formulada por la «Agencia
EFE, S.A.» (Anexo II), más representativa para realizar este
análisis, los resultados financieros, cifrados en (478,8) millones,
explicaban el 42% del déficit que registró la Agencia en 1995 así
como el 45% del resultado ordinario de ese mismo año que se situó en
(1.058,9) millones de pesetas y al que el resultado de explotación
contribuyó a su vez con unas pérdidas de 580,1 millones de pesetas.
Descontando la incidencia que en el resultado de explotación tuvo en
1995 la insolvencia de la Empresa editora de Diario 16, dado su
carácter excepcional, por la que la Sociedad Estatal contabilizó un
gasto en dicho año
de 100 millones de pesetas, los resultados financieros del ejercicio
fiscalizado se equipararían prácticamente con los de explotación,
aumentando de manera relevante su importancia en la configuración del
resultado ordinario de la Sociedad en relación con el del ejercicio
precedente tanto desde el punto de vista del incremento en términos
absolutos de las pérdidas financieras, que aumentaron en 131,3
millones de pesetas, como desde su comparación con la evolución del
resultado de explotación en igual período de tiempo.
En el período examinado la deuda contraída por la «Agencia EFE, S.A.»
con Entidades de crédito había pasado de los 3.350 millones con que
se cerró el ejercicio de 1994 a los 4.020,3 millones existentes a 31
de diciembre de 1995.
Acorde con la variación del endeudamiento medio de la Sociedad, los
intereses de la deuda pasaron de 255 millones de pesetas en 1994 a
393,8 millones en 1995; gastos que de no revisarse el marco
financiero aplicable a la Sociedad, seguirán progresivamente
aumentando en el futuro al no entreverse, en las condiciones
presentes, que el resultado de las actividades ordinarias pueda
absorber el coste de la financiación ajena de la Empresa,
originariamente ligada a los desequilibrios de su cuenta de
explotación, condicionando de esta manera la viabilidad de su
proyecto social.
Tercera
A partir de la información que proporciona el sistema de costes
implantado por la Empresa, ésta determinó para el conjunto de su
actividad productiva un margen económico en 1995 de (357,1) millones
de pesetas.
Los criterios aplicados por la Sociedad Estatal para calcular el
margen económico de sus diferentes áreas de negocio supusieron la
reclasificación de ingresos y gastos por una cuantía global de 223
millones de pesetas. Entre las reclasificaciones de gastos efectuadas
se encuentran la dotación para insolvencias de la Empresa editora de
Diario 16 o el importe de las indemnizaciones por cese abonadas por
la Sociedad, traspasadas ambas al resultado extraordinario del
ejercicio.
Con arreglo a los márgenes calculados por la Sociedad, cabe atribuir
a las Areas Audiovisuales, con 261,5 millones de pérdidas, la mayor
parte del déficit económico del ejercicio. La producción informativa
básica de la Agencia en texto y fotografía generó a su vez unas
pérdidas económicas en 1995 de 161,5 millones de pesetas, mientras
que sus servicios de valor añadido presentaron un beneficio económico
de 65,9 millones de pesetas.
Cuarta
La prestación por EFE de los servicios informativos que el Estado
español considera de interés general se encontraba en 1995
instrumentada mediante un contrato administrativo de cobertura
nacional e internacional suscrito con el Ministerio de la
Presidencia.
La Sociedad Estatal ha venido afectando a su producción informativa
editada en forma de texto y fotografía el precio estipulado en el
contrato de servicios con el
Estado; estableciendo el balance que le supone anualmente esta
contratación por comparación entre el volumen de costes imputable a
esta producción no cubiertos con los ingresos obtenidos de su
comercialización a terceros y el importe comprometido anualmente por
la Administración. En 1995, año en el que el contrato de servicios
con el Estado aportó a la cifra de negocios de EFE unos ingresos de
4.839 millones de pesetas (el 59% de los ingresos de su producción
básica), dicho balance presentaba un saldo negativo de 161,5 millones
de pesetas para la Agencia, el mismo que determinó para su producción
en forma de texto y fotografía.
No obstante, ante la falta de concreción por parte del Estado en la
definición de los objetivos que persigue la contratación con la
Agencia EFE, la delimitación que esta Sociedad podía hacer a su vez
de los denominados servicios básicos resultaba igualmente imprecisa y
por lo tanto insuficiente para poder establecer el alcance real de la
prestación de servicio público objeto de dicha contratación. No se
puede por tanto determinar el coste real que para EFE representó en
1995 la ejecución de la prestación de servicios objeto de la
contratación con el Estado, coste al que, por otro lado, no figuraba
vinculada expresamente la contraprestación económica a cargo de la
Administración.
Quinta
La indefinición de los aspectos más relevantes de la contratación de
servicios con el Estado, al no ser tomada en consideración por EFE
para adecuar su estructura productiva al volumen de ingresos que
razonablemente pueda esperar recibir del Estado y de la
comercialización de sus servicios básicos, ha dado lugar a una
permanente situación de inestabilidad financiera para la Agencia que
no ha impedido, sin embargo, que ésta, tomando como referencia los
objetivos generales de la contratación de servicios, haya ido
desarrollando paulatinamente otra serie de servicios informativos que
al no ser viables económicamente en las condiciones que se prestan
han pasado a tener una importancia relevante en la configuración de
los resultados económicos de la Agencia. Es el caso, entre otros, de
una buena parte de la producción de radio de la Agencia EFE, cuyo
mantenimiento por ésta, dadas las pérdidas económicas que presentó en
el período analizado (superiores incluso a las que generó la
prestación de los servicios tradicionales en texto y fotografía) sólo
puede entenderse justificada en caso de estar incluida su prestación
en el objeto de la contratación de servicios con el Estado.
Sexta
De las tres áreas de producción audiovisual con que cuenta la Agencia
EFE -Televisión, Radio y Teletextos- únicamente la de Televisión
generó beneficios en 1995, cerrando el ejercicio con un margen
económico de 148,5 millones de pesetas. Las producciones de radio y
teletexto le supusieron a la Sociedad en 1995 unas pérdidas globales
de 410 millones.
El negocio de televisión de EFE ha estado vinculado desde su inicio a
la prestación de servicios y asistencia
técnica a la «Televisión Autonómica de Madrid, S.A.» (TELEMADRID),
servicios que aportaron en 1995 el 62% de la cifra de negocios de
televisión. La Agencia EFE tenía a su vez acuerdos comerciales con la
totalidad de las cadenas nacionales de televisión.
Aunque hasta 1995 los servicios de televisión hayan presentado un
balance positivo para la Sociedad Estatal al cubrir ésta con su
comercialización los costes que le son imputables, en ejercicios
sucesivos los resultados de la actividad de televisión se verán
condicionados por el nivel de subactividad que para la Sociedad
represente efectivamente la pérdida de los ingresos procedentes de la
contratación principal con TELEMADRID (concluída en 1997),
responsable en buena medida de la estructura de costes del
Departamento de Televisión de la Agencia.
La estrategia de la Agencia en estos últimos años ha sido la de
optimizar a través de acuerdos comerciales con otras cadenas la
estructura productiva que ha ido creando para prestar asistencia a la
cadena de la Comunidad de Madrid. Pero, tras la rescisión del acuerdo
con TELEMADRID, esos recursos productivos deberán emplearse para
otras producciones. Así, a 31 de diciembre de 1995, en el
Departamento de Televisión de la Agencia prestaban servicios con
carácter indefinido un total de 121 empleados. Además la Agencia
deberá afrontar en ejercicios sucesivos la amortización de
inversiones audiovisuales por un valor, a 31 de diciembre de 1996, de
743,3 millones de pesetas, si bien la mayor parte de ese importe
corresponde al local de Espronceda 34 que la Sociedad adquirió al
poco tiempo de formalizarse el acuerdo con TELEMADRID.
Séptima
La actividad de radio que desarrolla la Agencia EFE, a diferencia de
la de televisión, es fundamentalmente de carácter informativo;
teniendo la misma orientación que su producción básica en texto, por
lo que puede admitirse que la misma forma parte también de la
contratación de servicios con el Estado.
Los registros de coste de la Sociedad asignaron a los servicios de
radio en 1995 un margen económico de (223,9) millones de pesetas. El
déficit, sin embargo, fue superior al determinado por la Sociedad al
no haberse cubierto al cierre del ejercicio fiscalizado el riesgo de
incobrabilidad que presentaba el proyecto de programación
latinoamericano concertado con la Empresa «Magic Radio España, S.L.»,
filial de «Magic Radio Internacional, Inc.», con domicilio en Miami
(Florida). Las pérdidas reconocidas por la Sociedad en 1996 por la
facturación correspondiente a 1995 de este proyecto, cuyas emisiones
se iniciaron en mayo de 1994, ascendieron a 45,4 millones de pesetas.
La relación con «Magic Radio», a la que EFE puso fin en julio de 1996
debido al reiterado incumplimiento por parte de esta Empresa de los
compromisos de pago asumidos con EFE, saldarían para la Agencia EFE
con unas pérdidas globales de al menos 72,5 millones de pesetas,
incluido el coste de las inversiones en equipos decodificadores no
devueltos por los clientes de este servicio, dispersos por todo el
continente americano.
En los términos expuestos en el apartado correspondiente, resulta
cuestionable que EFE diera continuidad a este proyecto transcurrido
el primer año de vigencia del mismo y, en términos generales que
asumiese el riesgo global que presentaba este proyecto sin exigir
unas garantías efectivas de la plena satisfacción de las obligaciones
dinerarias que se derivaban de él.
Octava
Pese a las expectativas barajadas inicialmente por la Agencia EFE en
relación con los servicios de teletextos, el mercado de esta
producción ha sido desde su inicio en 1990 muy reducido, no
absorbiendo la mayor parte de los costes que su prestación ocasiona a
la Agencia.
En 1995 los servicios de teletextos presentaron un margen económico
de (186,1) millones de pesetas, ligeramente inferior al calculado por
la Empresa para el ejercicio anterior que se situó en (192) millones,
teniendo previsto la Agencia su supresión a corto plazo.
Novena
Valor Añadido, con un margen económico de 65,9 millones de pesetas,
fue la única Unidad de Negocio de la Agencia EFE que presentó
beneficios en 1995; si bien este resultado es atribuible enteramente
a la cesión temporal a terceros de los circuitos de
telecomunicaciones de la Agencia que la Sociedad comercializa
separadamente de sus servicios informativos de noticias y
fotografías. A estos servicios técnicos, según los registros
analíticos de la Sociedad, les correspondió en 1995 un margen
económico de 401,7 millones de pesetas. Las producciones de contenido
informativo, en cambio, (Archivo Gráfico, Banco de Datos o
Reportajes) presentaron todas resultados negativos en dicho
ejercicio; siendo la comercialización gráfica de archivo, con un
margen de (190,2) millones, la que obtuvo los peores resultados del
año, aumentando en un 18% el déficit del ejercicio anterior.
Sin embargo, a diferencia de las producciones de radio, teletextos o
reportajes, cuyos resultados podrían condicionar la continuidad de su
prestación por EFE en el futuro, los servicios de Banco de Datos y
Archivo Gráfico están estrechamente unidos a la producción básica de
la Agencia en forma de texto y fotografía, correspondiendo la parte
más importante de los costes económicos que le son anualmente
imputables como Unidad de Negocio, a la amortización de las
activaciones anuales de una parte de los gastos que esa misma
producción en texto y fotografía ocasiona a la Agencia;
capitalización que, en aplicación del principio contable de
correlación de ingresos y gastos, la Sociedad deberá realizar, con o
sin la consideración de la explotación de esos servicios como una
línea de negocio independiente de la de su producción básica del año.
Décima
De acuerdo con el estado de pérdidas y ganancias que figura como
Anexo II de este texto, la Sociedad Estatal presentó en 1995 unos
resultados extraordinarios de (88)
millones de pesetas, frente a los (416,3) millones que registró en el
ejercicio precedente.
Al resultado extraordinario del ejercicio la contabilidad financiera
de la Empresa imputó, entre otros, el ajuste anual del fondo de
pensiones con objeto de adecuarlo a su valoración de cierre, lo que
supuso la contabilización de ingresos extraordinarios por un importe
de 88,9 millones, así como la corrección por depreciación del valor
que registraba el Archivo Gráfico de la Sociedad (123 millones de
pesetas). El resultado extraordinario incluía, igualmente, la
depreciación en el ejercicio de su cartera de control, estimada en
52,5 millones, de la que aproximadamente la mitad correspondía a la
depreciación registrada por la participación en la Empresa del Grupo
EFEAGRO, S.A., y, también, la aportación anual que realiza anualmente
a la Fundación EFE para contribuir a su sostenimiento, que en 1995
ascendió a 60 millones de pesetas.
Undécima
Considerando en su conjunto las distintas áreas de negocio en
servicio en 1995 que, en algún modo, estaban relacionadas con el
ámbito de la contratación de servicios con el Estado y entre las que
cabe incluir, además de las que tenían encomendadas la prestación de
los denominados servicios básicos en texto y fotografía, las que eran
responsables de la explotación del Archivo Gráfico, del Banco de
Datos y de los circuitos de telecomunicaciones de la Sociedad, dichas
producciones le supusieron unas pérdidas económicas a la Agencia EFE
de 72 millones de pesetas. Estas pérdidas se elevarían a 341 millones
de pesetas si se diesen los presupuestos necesarios para considerar
también incluidos los resultados económicos que presentaron en 1995
los servicios de radio de EFE.
No obstante, este balance no puede circunscribirse tan sólo al que
resulta de la consideración del margen económico por áreas de
actividad calculado por la Empresa. Dicho balance debe extenderse
también a aquellos otros resultados excluidos por la Sociedad del
cálculo de este margen o que por su propia naturaleza no formaban
parte del mismo y que, en mayor o menor medida guarden relación con
las obligaciones asumidas por la Sociedad en virtud de la citada
contratación con el Estado. A estos efectos debe tenerse en cuenta,
por ejemplo la incidencia que en el resultado del ejercicio 1995 tuvo
la insolvencia de la Empresa editora de Diario 16, que originó una
dotación en ese ejercicio de 100 millones de pesetas, o los 19
millones de aportaciones realizadas por la Sociedad para contribuir
al sostenimiento de la filial centroamericana ACAN consignados ambos
en el resultado extraordinario del ejercicio.
XI. RECOMENDACIONES
Primera
Ante la permanente situación de desequilibrio financiero patrimonial
que viene presentando la Agencia EFE, S.A., en gran parte motivada
por el déficit de financiación que presentan las actuaciones
relacionadas con la
contratación de servicios con el Estado, la Sociedad debería
plantearse la revisión de la infraestructura informativa desplegada
en España y en el resto del mundo, con objeto de que el alcance que
pueda dar en el futuro a las prestaciones asumidas en virtud de la
referida contratación administrativa se adecue al volumen de ingresos
que razonablemente pueda esperar recibir del Estado y de la
comercialización de sus servicios básicos.
Segunda
Extinguida la contratación de asistencia técnica con la Televisión
Autonómica de Madrid, S.A., ni siquiera la actividad de televisión
(única línea del negocio audiovisual de la Agencia que cerró el
ejercicio fiscalizado con un resultado económico positivo) presenta
perspectivas de autofinanciación al margen de la cobertura más o
menos implícita que pudiera otorgarle en los próximos años la
contratación de servicios con el Estado. En atención a esta
circunstancia y a la importancia que en período analizado tenía el
resto de los servicios audiovisuales en la configuración del
resultado de la Sociedad, ésta
debería cuestionarse la continuidad futura tanto del negocio
audiovisual como del resto de servicios informativos siempre que,
siendo inviables en las condiciones que se prestan, su supresión no
afecte de forma determinante a la cobertura informativa a la que la
Agencia esté obligada en virtud de la referida contratación pública.
Tercera
Finalmente, en relación con los procedimiento de control interno que
se refieren a la actividad económico financiera de la organización
exterior de la Agencia, sería conveniente que, ante el incumplimiento
generalizado que por parte de los delegados exteriores de la Sociedad
se hace de la obligación de visar la totalidad de los documentos de
gasto que componen las correspondientes liquidaciones mensuales de
sus respectivas delegaciones, los responsables económicos de la
Agencia se plantearan la implantación de otras fórmulas alternativas
de control, de forma que dicha tarea fuera compartida,
selectivamente, por otros empleados del sector exterior de la
Sociedad.
ANEXOS
ANEXO I
ESTADO COMPARATIVO DE BALANCES DE LA AGENCIA EFE, S. A.
CERRADOS AL 31 DE DICIEMBRE DE LOS AÑOS 1994 Y 1995
ANEXO I
ESTADO COMPARATIVO DE BALANCES DE LA AGENCIA EFE, S. A.
CERRADOS AL 31 DE DICIEMBRE DE LOS AÑOS 1994 Y 1995
ANEXO II
ESTADO COMPARATIVO DE LA CUENTA DE RESULTADOS DE LA AGENCIA EFE, S.
A.
DE LOS EJERCICIOS 1994 Y 1995
ANEXO II
ESTADO COMPARATIVO DE LA CUENTA DE RESULTADOS DE LA AGENCIA EFE, S.
A.
DE LOS EJERCICIOS 1994 Y 1995
ANEXO III
ESTADO COMPARATIVO DE LA CUENTA DE RESULTADOS POR AREAS DE ACTIVIDAD
DE LA AGENCIA EFE, S. A. DE LOS EJERCICIOS 1994 Y 1995