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BOCG. Sección Cortes Generales, serie A, núm. 259, de 12/11/1998
BOLETÍN OFICIAL DE LAS CORTES GENERALES
VI LEGISLATURA
Serie A: 12 de noviembre de 1998 Núm. 259 ACTIVIDADES PARLAMENTARIAS
ÍNDICE
Competencias en relación con otros órganos e instituciones
TRIBUNAL DE CUENTAS
251/000056 (CD)
771/000055 (S) Informe de fiscalización del Instituto Nacional de
Fomento de la Economía Social (INFES), ejercicio 1994,
elaborado por el Tribunal de Cuentas y aprobado sin modificaciones
por la Comisión Mixta para las relaciones con el Tribunal de Cuentas
251/000057 (CD)
771/000054 (S) Resolución adoptada por la Comisión Mixta para las
Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre el Informe
de fiscalización del Instituto Cervantes, ejercicios 1992, 1993 y
1994, así como Informe correspondiente ... (Página 24)
COMPETENCIAS EN RELACIÓN CON OTROS ÓRGANOS E INSTITUCIONES
TRIBUNAL DE CUENTAS
251/000056 (CD) 771/000055 (S)
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 97 del Reglamento de
la Cámara se ordena la publicación en el BOLETÍN OFICIAL DE LAS CORTES
GENERALES, Sección Cortes Generales, del Informe relativo al
Instituto Nacional de Fomento de la Economía Social (INFES),
ejercicio 1994, elaborado por el Tribunal de Cuentas, aprobado sin
modificaciones por la Comisión Mixta para las relaciones con el
Tribunal de Cuentas al haberse rechazado las Propuestas de Resolución
presentadas al mismo (núm. expte. Congreso: 251/56; núm. expte.
Senado: 771/55).
Palacio del Congreso de los Diputados, 28 de octubre de 1998.-El
Presidente del Congreso de los Diputados, Federico Trillo-Figueroa
Martínez-Conde.)
INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL INSTITUTO NACIONAL DE FOMENTO DE LA
ECONOMÍA SOCIAL. EJERCICIO 1994
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función
fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la
Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los
articulas 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/
1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha
aprobado en su sesión de 25 de febrero de 1998, el Informe de
Fiscalización del Instituto Nacional de Fomento de la Economía
Social, ejercicio 1994, y ha acordado su elevación a las Cortes
Generales, según lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de
Funcionamiento.
ÍNDICE
I. Consideraciones generales ... (Página 2)
I.1 Introducción ... (Página 2)
I.2 Naturaleza jurídica, organización y funciones ... (Página 3)
I.3 Objetivos de la fiscalización ... (Página 4)
II. Resultados de la fiscalización ... (Página 4)
II.1 Auditoría financiera ... (Página 4)
II.1.1 Alcance ... (Página 4)
II.1.2 Salvedades ... (Página 4)
II.1.3 Opinión ... (Página 4)
II.2 Comentarios a las cuentas anuales y a los procedimientos de
gestión y control interno.... (Página 4)
II.2.1 Balance de situación ... (Página 4)
II.2.1.1 Inmovilizado material ... (Página 4)
II.2.1.2 Inmovilizado financ iero ... (Página 5)
II.2.1.3 Deudores ... (Página 6)
II.2.1.4 Cuentas financieras ... (Página 6)
II.2.1.5 Patrimonio y reservas ... (Página 6)
II.2.1.6 Deudas a corto plazo ... (Página 6)
II.2.1.7 Partidas pendientes de aplicación ... (Página 6)
II.2.1.8 Cuentas de orden ... (Página 7)
II.2.2. Cuenta de resultados ... (Página 7)
II.2.2.1 Ingresos ... (Página 7)
II.2.2.2 Gastos ... (Página 7)
II.2.2.3 Resultados extraordinarios ... (Página 10)
II.2.3 Ejecución presupuestaria ... (Página 10)
III. Análisis del programa presupuestario ... (Página 12)
IV. Conclusiones y recomendaciones ... (Página 12)
IV.1 Conclusiones ... (Página 12)
IV.2 Recomendaciones ... (Página 13)
ANEXOS
I. CONSIDERACIONES GENERALES
I.1 INTRODUCCIÓN
El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones que le
otorga la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y por acuerdo del Pleno
adoptado en la sesión de 16 de noviembre de 1995, ha realizado una
fiscalización del Instituto Nacional de Fomento de la Economía
Social, en adelante INFES, referida al ejercicio 1994 cuyos
resultados se exponen en el presente informe, después de considerar
las alegaciones formuladas por la Dirección General de Fomento de la
Economía Social y por el que fue Director General del INFES en el
período fiscalizado.
I.2 NATURALEZA JURÍDICA, ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES
En 1994, el INFES era un Organismo autónomo de carácter
administrativo de los clasificados en el artícul o 4.1.a) del Texto
Refundido de la Ley General Presupuestaria, adscrito al entonces
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que se creó por la Ley 31/
1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para
1991 (artículo 98 y Disposición Transitoria Novena), e inició sus
actividades en 1992, con la entrada en vigor del Real Decreto 1836/
1991, de 28 de diciembre, regulador de la estructura orgánica básica
y las funciones del INFES, asumiendo las competencias de la Dirección
General de Cooperativas y Sociedades Laborales que quedó extinguida.
El INFES se regia por lo establecido en dicho texto y demás
disposiciones que son de aplicación a los Organismos autónomos de la
Administración del Estado.
La Disposición adicional primera del Real Decret o 140/1997, de 31 de
enero, por el que se modifica parcialmente la estructura orgánica
básica del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y se transforma
el Instituto Nacional de Servicios Sociales en Instituto de
Migraciones y Servicios Sociales, suprime el INFES, siendo sus
funciones asumidas por las Dirección General de Fomento de la
Economía Social, que se crea por el citado Real Decreto.
En el ejercicio fiscalizado, la estructura orgánica del INFES estaba
constituida por dos órganos: el Consejo y la Dirección General.
El Consejo estaba compuesto, de acuerdo con el Real Decreto 649/1994,
de 15 de abril, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico del
Consejo del INFES, por el Presidente, que era el Secretario General
de Empleo y Relaciones Laborales del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social; el Vicepresidente, que era el Director General del
Instituto; doce vocales en representación de diversos Departamentos
ministeriales y trece vocales representantes de las Asociaciones de
Cooperativas y de Sociedades Anónimas Laborales de ámbito estatal y
de otras entidades e instituciones cuyo objeto social fuera
coincidente con los fines del Instituto.
Al Consejo le correspondía elaborar los criterios de actuación del
Instituto, aprobar el anteproyecto de presupuestos de acuerdo con lo
dispuesto en la Ley General Presupuestaria, aprobar la Memoria anual
de actividades del Instituto, el control colegiado de la gestión
desarrollada por el Instituto, realizar los informes que se
solicitasen por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y cuantas
otras funciones y competencias se le atribuyeran por disposiciones
legales o reglamentarias.
La Dirección General era el órgano superior de dirección de las
actividades del Instituto, a quien correspondían las facultades de
dirección y gestión de los servicios. Al frente de la misma se
encontraba el Director General, nombrado y separado por Real Decreto,
a propuesta del Ministro de Trabajo y Seguridad Social.
Dependientes de la Dirección General se encontraban dos
Subdirecciones Generales con las siguientes funciones:
- Subdirección General de Fomento y Desarrollo Empresarial, a la que
correspondían la planificación, gestión y control de las ayudas que
se concedieran a las entidades integrantes de la economía social, la
promoción de la formación empresarial, el diseño y gestión de
programas de fomento que posibilitasen el desarrollo empresarial a
través de medidas de apoyo financiero a proyectos de integración y de
cooperación de empresas y el seguimiento de los préstamos concedidos
por el extinguido Fondo Nacional de Protección al Trabajo (en
adelante FNPT) y la realización de estudios, estadísticas y trabajos
de investigación.
- Subdirección General de Servicios Comunes y de Registro de
Entidades, que tenga asignadas la protección y coordinación de los
servicios generales y administrativos, el régimen interior, así como
las actividades relacionadas con la calificación, inscripción y
certificación de los registros de cooperativas, de sociedades
anónimas laborales y de las fundaciones laborales.
Finalmente, dependiente directamente de la Dirección General existía
un área de apoyo responsable de las funciones correspondientes al
informe, estudio y propuesta de medidas relativas al ordenamiento
jurídico y la elaboración de propuestas de disposiciones relativas a
las entidades de la economía social.
En definitiva, al INFES, como órgano gestor de la política de fomento
de la economía social, le correspondía la coordinación con los
Departamentos ministeriales que realizasen acciones de fomento en el
ámbito de las entidades de la economía social -cooperativas,
sociedades anónimas laborales, fundaciones laborales-; la
formalización de acuerdos y convenios con Comunidades Autónomas e
instituciones nacionales, así como el establecimiento de relaciones
con organismos e instituciones internacionales en el marco de la
economía social, sin perjuicio, en su caso, de las competencias
propias del Ministerio de Asuntos Exteriores; facilitar las formas de
financiación de las entidades integrantes de la economía social
mediante el establecimiento, gestión, seguimiento y control de
programas de subvenciones y ayudas, y la participación en
instrumentos financieros.
Según el artículo 7.o del Real Decreto 1836/1991, de 28 de diciembre,
los recursos asignados al INFES eran los siguientes: los bienes y
derechos que integraban su patrimonio, así como las rentas o
productos de los mismos; las transferencias y subvenciones que a su
favor se consignasen en los Presupuestos Generales del Estado; los
reintegros de los préstamos concedidos al amparo del artículo 13 de
la Ley 45/1960, de 21 de julio, del extinguido FNPT, y los que, tras
su extinción, se concedieron para el mismo fin con cargo a los
Presupuestos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; los que se
asignasen como consecuencia de la recaudación que, en retribución de
ciertos servicios del Instituto, se determinasen y autorizasen
mediante Ley; la participación en los beneficios que pudieran
producir las operaciones en que interviniera el Organismo dentro del
ámbito de sus competencias; las subvenciones o aportaciones
voluntarias de personas o entidades públicas o privadas; los
generados por la venta de sus publicaciones; los activos sobrantes y
remanentes a que se
refería el artículo 112.4 de la Ley General de Cooperativas, y
cualesquiera otros recursos que legalmente se le atribuyeran.
I.3 OBJETIVOS DE LA FISCALIZACIÓN
De acuerdo con la planificación efectuada, los objeti vos han sido
los siguientes:
A) Determinar si las cuentas anuales fiscalizadas, es decir, balance
de situación, cuenta de resultados, cuadro de financiamiento y
cuentas de liquidación del presupuesto, representan razonablemente la
situación financiera y patrimonial del INFES a 31 de diciembre de
1994, los resultados de sus operaciones, las variaciones de su
situación financiera y la ejecución de sus presupuestos para el
ejercicio considerado, así como las operaciones de ejercicios
cerrados, de acuerdo con los principios y criterios contables que le
son de aplicación.
B) Evaluar los sistemas y procedimientos de gestión y control
interno.
C) Comprobar el cumplimiento de la legislación vigente en la gestión
de fondos públicos efectuada por el Organismo.
D) Evaluar los mecanismos de seguimiento y grado de ejecución del
programa presupuestario encomendado al Instituto.
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
II.1 AUDITORÍA FINANCIERA
II.1.1 Alcance
El examen de las cuentas anuales que se recogen en los anexos del 1
al 7 -balance de situación, cuentas de resultados, cuadro de
financiamiento anual y estados de liquidación del presupuesto-se ha
realizado de acuerdo con principios y normas de auditoria
generalmente aceptadas y, en consecuencia, ha incluido todas las
comprobaciones que se han estimado necesarias para obtener un grado
de evidencia suficiente, excepto por las limitaciones al alcance que
se mencionan en el siguiente apartado de salvedades.
II.1.2 Salvedades
1. Limitaciones al alcance
El Instituto no disponía de un registro detallado de la composición
del saldo del inmovilizado financiero a 31 de diciembre de 1994. La
elaboración de una base de datos con esta información se termina en
el ejercicio siguiente una vez concluido el proceso de revisión de la
documentación con los saldos ajustados al cierre del ejercicio 1995,
no habiéndose podido retrotraer esta información al ejercicio
fiscalizado. Además, la mayor parte del saldo está compuesto por
partidas cuyo cobro se encuentra en vía ejecutiva y corresponden en
muchos casos a empresas
inactivas, sin que se hayan dotado las correspondientes provisiones
ni se pueda determinar, como consecuencia de la ausencia del registro
antes indicado, el importe al que deberían ascender las provisiones a
dicha fecha.
Estas deficiencias, que se desarrollan en el apartado II.2.1.2, ponen
de manifiesto la falta de representatividad del saldo del
inmovilizado financiero y, como consecuencia de ello, del de la
cuenta de Patrimonio, al cierre del ejercicio fiscalizado, no
pudiéndose determinar el importe que deberían presentar dichos
saldos.
2. Otras salvedades
a) Las cuentas de inmovilizado material no incluyen el valor del
edificio sede del Organismo. En el ejercicio siguiente se registra la
adscripción del mismo por importe de 112.344. 560 pesetas. b) Los
gastos de personal que figuran en la cuenta de resultados se
encuentran sobrevalorados en 9.208.843 pesetas correspondientes a
importes devengados en el ejercicio anterior. c) Adicionalmente, se
han puesto de manifiesto otras salvedades menos significativas que se
describen en el apartado 11.2 siguiente de 'Comentarios a las Cuentas
Anuales y a los procedimientos de gestión y control interno',
indicando el efecto que producen en los estados financieros que las
integran.
II.1.3 Opinión
Dada la importancia de las salvedades comentadas en el punto II.1.2
anterior, que afectan fundamentalmente a las cuentas de inmovilizado
financiero y a las de patrimonio, principales partidas del activo y
del pasivo, el balance de situación del INFES no expresa la imagen
fiel de su situación financiera y patrimonial al 31 de diciembre de
1994, de acuerdo con los principios y criterios contables de
aplicación a los organismos autónomos del Estado.
Las cuentas de resultados, el cuadro de financiamiento y los estados
de ejecución del presupuesto, excepto por lo comentado en el epígrafe
11.1.2 anterior, representan en sus aspectos más significativos la
imagen fiel del resultado de sus operaciones, la variación de su
situación financiera y-del resultado de la liquidación de sus
presupuestos correspondientes a 1994, de acuerdo con los principios
contables que le son de aplicación.
II.2 COMENTARIOS A LAS CUENTAS ANUALES Y A LOS PROCEDIMIENTOS DE
GESTIÓN Y CONTROL INTERNO
II.2.1 Balance de situación
II.2.1.1 Inmovilizado material
Está constituido a 31 de diciembre de 1994 por las siguientes
partidas (importes en pesetas):
CUENTADESCRIPCIÓN SALDO A 31/12/93 ADICIONES SALDO A 31/12/94
2050. Mobiliario ... 16.484.756 6.297.517 22.782.273
2051. Equipos de oficina ... 2.175.935 612.606 2.788.541
206. Equipos para el proceso de información ... 20.866.780 3.936.109
24.802.889
TOTAL INMOVILIZADO MATERIAL ... 39.527.471 10.846.232 50.373.703
AMORTIZACIÓN ACUMULADA ... (5.011.972) (7.546.945) (12.558.917)
TOTAL INMOVILIZADO MATERIALNETO ... 34.515.499 3.299.287 37.814.786
Del examen de las cuentas que integran el inmovilizado material,
destaca como más significativo lo siguiente:
1. Los saldos que figuran en el balance representan solamente las
adiciones efectuadas a partir de la fecha de creación del Instituto
por obligaciones reconocidas con cargo al Capítulo 6 «Inversiones
reales» de los presupuestos de gastos, no incluyéndose el valor del
inmueble en el que se sitúa la sede del Organismo, que en el
ejercicio 1995 aparece ya reflejado por importe de 112.344.560 peseta
s.
2. En general, sólo se han activado gastos que pueden considerarse,
objetivamente, capitalizables. Sin embargo, en las adquisiciones
efectuadas en 1994, se ha observado la inclusión de 705.412 pesetas
de gastos corrientes dentro de la cuenta «equipos para proceso de
información».
II.2.1.2 Inmovilizado financiero
Su saldo, que a 31 de diciembre de 1994 figura en balance por
9.360.960.891 pesetas, está constituido por el importe pendiente de
reintegrar de los préstamos concedidos al amparo del articulo 13 de
la Ley 45/1960, de 21 de julio, del extinguido FNPT y los que tras su
extinción se concedieron para el mismo fin con cargo a los
presupuestos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
El Real Decreto 1836/1991 asignaba al INFES, entre otras
competencias, el seguimiento de estos préstamos hasta entonces
dividido entre la Dirección General de Cooperativas y Sociedades
Laborales, la Dirección General de Trabajo y el INEM. Por otro lado,
la Ley de creación establecía entre sus recursos los reintegros de
estos préstamos.
Sin embargo, a la entrada en funcionamiento del INFES, una vez
promulgado el Real Decreto 1836/1991, no estaban traspasados
contablemente los saldos de los préstamos ni el Organismo contaba con
la documentación de los mismos.
Dicho traspaso no se efectúa hasta el 31 de diciembre de 1992,
teniendo conocimiento del mismo el Organismo a través de dos
comunicaciones de la Subdirección General de Gestión Contable, la
primera de ellas de fecha 31 de marzo de 1993 en la que se comunica
que el importe del saldo traspasado asciende a 5.719.652.742 pesetas,
y el segundo de 12 de abril de 1993 en la que se incrementa
dicho importe en 5.698.925.953 pesetas. Posteriormente, el 11
de mayo, la Intervención Delegada de la General de la Administración
del Estado (IGAE) en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
remite un oficio al Instituto en el que clasifica el saldo traspasado
según corresponda a anualidades de préstamos con vencimiento anterior
o posterior a 1 de enero de 1992, fijándolos en 8.679.495.474 y
2.739.083.221 pesetas, respectivamente. La documentación de los
préstamos se fue remitiendo escalonadamente.
El Organismo, según iba recibiendo esta documentación revisaba los
expedientes y fichas de control incluyendo el resultado en una base,
datos con los saldos ajustados. Dado lo prolongado del proceso de
traspaso de la documentación y revisión de la misma, no se disponía
de un detalle de la composición del saldo ajustado a finales del
ejercicio fiscalizado.
Una vez concluido este proceso de revisión, se solicita a la IGAE, el
21 de marzo de 1996, la realización de ajuste contable al alza de
625.328.579 pesetas a efectos de regularizar la deuda de capital de
los préstamos pendiente a 31 de diciembre de 1995.
Por otro lado, gran parte del saldo está compuesto por préstamos cuya
recuperación resulta prácticamente imposible al encontrarse la mayor
parte en vía ejecutiva y corresponder en muchos casos a empresas
inactivas. Sin embargo, no habían sido dotadas las correspondientes
provisiones para corregir su valoración, no pudiéndose determinar,
por las razones anteriormente aludidas, el importe al que deberían
ascender dichas provisiones al cierre del ejercicio 1994.
Estas circunstancias a las que se ha hecho referencia en los párrafos
anteriores ponen de manifiesto que el saldo contable reflejado en
cuentas al cierre del ejercicio fiscalizado no era representativo del
valor del inmovilizado financiero a esa fecha, sin que por los
motivos mencionados pueda determinarse el importe al que debería
ascender.
Como hecho posterior relevante es de destacar la condonación de las
deudas existentes a 1 de enero de 1995 de estos préstamos a empresas
que a dicha fecha se encontrasen en funcionamiento, aprobada por la
disposición adicional decimotercera de la Ley 42/1994, de 30 de
diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social,
siempre que se acredite ante el INFES el cumplimiento de los
siguientes requisitos: existencia de la empresa, titularidaddel
préstamo y puestos de trabajo mantenidos.
Por lo que se refiere a las operaciones del ejercicio, la disminución
de 945.495.231 pesetas experimentada por la cuenta se ha originado
por el reintegro de préstamos, por 377.927.608 pesetas, y 567.567.623
pesetas a bajas por incobrables con cargo a la cuenta «resultados
extraord inarios».
En cuanto a la gestión de cobro llevada a cabo durante el ejercicio,
ingresaron a su vencimiento anual en plazo solamente 67 empresas, 16
pidieron moratoria del correspondiente vencimiento, el resto, hasta
151 vencimientos anuales incurrieron en incumplimiento de contrato
por no haber efectuado el pago ni pedido moratoria del mismo en el
plazo establecido.
II.2.1.3 Deudores
Presenta el siguiente detalle (importes en pesetas):
- Deudores por derechos reconocidos 641.826.062
- Otros deudores no presupuestarios 5.855.780
1. El saldo de «Deudores por derechos reconocidos» corresponde a los
derechos pendientes de cobro del ejercicio por las transferencias
corrientes del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
2. El saldo de «Otros deudores no presupuestarios» recoge,
fundamentalmente, la dotación del anticipo de caja fija.
II.2.1.4 Cuentas financieras
Presentan el siguiente detalle (importes en pesetas):
- Inversiones financieras temporales 1.770.360
- Tesorería 2.563.809.064
- Partidas pendientes de aplicación 2.607
1. El saldo de «Inversiones financieras temporales» recoge el importe
pendiente de reintegro de los anticipos de personal.
2. El importe que figura en 'Tesorería' presenta el siguiente
desglose:
- Banco de España 2.478.554.496
- Cuentas de pagos en firme y a justificar 85.024.568
- Cuentas restringidas de ingresos 230.000
- En el ejercicio el INFES tenía dos cuentas abiertas en el Banco de
España, la cuenta principal del INFES y otra de pagos a justificar y
anticipos de Caja Fija, y cuatro cuentas corrientes en la Caja
Postal: dos correspondientes a las cuentas restringidas de ingresos
en donde se materializan los abonos procedentes de los ingresos de
las liquidaciones de Cooperativas y los reembolsos de los préstamos
concedidos por el extinguido FNPT, que son traspasados quincenalmente
al Banco de España; una destinada al pago de haberes; y la última
para pagos a justificar y anticipos de Caja Fija.
- El INFES registra las operaciones de cobros y pagos en función de
la información suministrada por los extractos bancarios. Como
consecuencia de ello, el saldo de Tesorería que figura en el balance
a final del ejercicio
se encuentra infravalorado en 1.666.413 pesetas debido al registro
contable el 28 de diciembre de 1994 de la transferencia efectuada
desde la cuenta de la Caja Postal de recaudación de los préstamos del
extinguido FNPT a la cuenta principal del Organismo en el Banco de
España, cuyo extracto recoge la entrada el 2 de enero de 1995.
II.2.1.5 Patrimonio y reservas
1. Este apartado sólo presenta saldo en la cuenta «Patrimonio. La
variación de la cuenta en el ejercicio ha sido la siguiente (importes
en pesetas):
- Patrimonio a 31/12/93 11.955.360.544
- Resultados ejercicio 1993 -142.384.480
- Patrimonio a 31/12/94 11.812.976.064
Sobre la representatividad del saldo de esta cuenta es preciso
considerar lo manifestado en el punto II.2.1.2 sobre revisión del
valor de los préstamos del FNPT por importe de 625.328.579 pesetas y
la ausencia de provisiones para dichos préstamos.
2. Correlativamente a lo señalado en el epígrafe correspondiente al
inmovilizado material, la no inclusión en éste del valor del edificio
en el que se ubica la sede del Instituto motiva que el subgrupo
contable del epígrafe se encuentre minusvalorado en el indicado
valor, que debería haberse reflejado en la cuenta «Patrimonio en
adscripción».
3. El Organismo incorpora directamente a Patrimonio los resultados
del ejercicio, sin pasar por la cuenta «Resultados pendientes de
aplicación».
II.2.1.6 Deudas a corto plazo
Presentan en balance el desglose siguiente (importes en pesetas):
- Acreedores por pagos ordenados 487.800.101 - Entidades públicas
13.158.194
TOTAL 500.958.295
1. El saldo de «Acreedores por pagos ordenados» corresponde en su
totalidad a obligaciones reconocidas dentro del propio ejercicio.
2. El importe de la cuenta «Entidades públicas» recoge los descuentos
por retenciones del IRPF (12.055.799 pesetas); por la cuota obrera de
la Seguridad Social (836.199 pesetas) y por la cuota de derechos
pasivos 266.196 pesetas. Todos estos importes corresponden a
retenciones del último período del ejercicio y fueron ingresados
dentro de plazo.
II.2.1.7 Partidas pendientes de aplicación
Presenta el siguiente detalle (importes en pesetas):
- Ingresos pendientes de aplicación 75.500.000
- Acreedores por pagos en firme y a justificar 85.024.568
- Ingresos en c/c restringidas 230.000
1. Los «ingresos pendientes de aplicación» corresponden a reintegros
realizados en ejercicios anteriores de subvenciones no aplicadas, que
fueron concedidas con anterioridad a la creación del Organismo. En
1995 se procede a su cancelación figurando como contrapartida la
cuenta «Otros ingresos» y aplicándose al concepto «Recursos
eventuales» del presupuesto de ingresos. Este saldo se encuentra
infravalorado en 1.666.413 pesetas como consecuencia de no haberse
reflejado la operación a que se hizo referencia en el punto II.2.1.4.
2. La cuenta «Acreedores por pagos en firme y a justificar» recoge el
importe correspondiente a los fondos librados al habilitado por pagos
a justificar y anticipos de caja fija no dispuestos al cierre del
ejercicio. Su saldo constituye la contrapartida contable del que
figura en las cuentas financieras del activo.
II.2.1.8 Cuentas de orden
Las cuentas de orden, cuyo saldo al cierre del ejercicio fiscalizado
ascendía a 2.903.923.517 pesetas, recogen el importe de las
certificaciones emitidas por el Organismo originadas por el impago de
cuotas de amortización por la totalidad del préstamo pendiente de
amortizar y remitidas a la Agencia Estatal de Administración
Tributaria para su cobro. Sin embargo, no incluye las certificaciones
de descubierto emitidas con anterioridad a la creación del Instituto.
En la revisión de los procedimientos existentes en esta área se
aprecia una importante demora en la emisión de certificaciones de
descubierto transcurriendo en ocasiones desde tres meses a superar un
año.
II.2.2 Cuenta de resultados
II.2.2.1 Ingresos
Los ingresos corrientes del ejercicio que presenta el organismo,
según la cuenta de resultados, ascienden a 2.577.633.832 pesetas, con
el siguiente desglose:
- Transferencias corrientes 1.940.934.917 - Renta de la propiedad y
de la empresa 285.238.660 - Otros ingresos 351.460.255
TOTAL 2.577.633.832
1. En «Transferencias corrientes» se incluyen las concedidas por el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por importe de
1.923.660.000 pesetas, y los ingresos procedentes de la liquidación
de cooperativas que es uno de los recursos atribuidos al INFES en su
normativa de constitución, por importe de 17.274.917 pesetas.
En relación con este recurso especifico del INFES durante el
ejercicio 1994 se produjeron ocho abonos en la cuenta restringida de
ingresos de la Caja Postal. El abono más importante ha correspondido
a la liquidación de la Caja Rural de Ahorros de La Rioja, por importe
de 16.559.000 pesetas. La gestión de estos expedientes de liquidación
de cooperativas se ha ajustado a la legislación vigente recogida en
la Ley 3/1987,
de 2 de abril, general de cooperativas; artículo 98 y disposición
transitoria 9.a de los PGE para 1991, y el Real Decreto 1836/1991, de
28 de diciembre, por el que se determina la estructura orgánica
básica y las funciones del INFES.
2. «Renta de la propiedad y de la empresa» recoge los intereses de
los préstamos del extinguido FNPT por importe de 284.609.552 pesetas
y los intereses de las cuentas corrientes abiertas en Caja Postal por
importe de 629.108 pesetas. El importe de estos ingresos se traspasan
quincenalmente al Banco de España, teniendo lugar en ese momento la
aplicación a presupuesto.
3. «Otros ingresos» corresponden a reintegros de ejercicios cerrados,
310.615.689 pesetas, y a recursos eventuales, 40.844.566 pesetas. La
primera partida recoge los remanentes de fondos del ejercicio 1993 de
las subvenciones gestionadas por las Comunidades Autónomas
correspondientes a programas de apoyo a la creación de empleo a que
hace referencia la Orden de 25 de mayo de 1993. El importe de estos
remanentes de fondos coincide con el estado comprensivo de las
obligaciones reconocidas y los pagos realizados hasta el cierre del
ejercicio económico por las subvenciones gestionadas que, en virtud
del artículo 153 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria
deben remitir las Comunidades Autónomas para el ejercicio 1993.
El importe de la cuenta «recursos eventuales» corresponde a una
rectificación en la aplicación de los ingresos procedentes de los
préstamos del extinguido FNPT de ejercicios anteriores que en su día
se registraron como amortización de capital y que tras la revisión
efectuada por el Departamento de Seguimiento de préstamos se
determinó que correspondían a pago de intereses. Estas
rectificaciones se han efectuado de forma global a final del
ejercicio económico sin que en registros auxiliares aparezca un
detalle de los préstamos afectados.
II.2.2.2 Gastos
1. Gastos de Personal:
Los gastos de personal presentan la siguiente distribución (importes
en pesetas):
- Altos cargos 6.952.326 - Funcionarios 177.984.233 - Laborales
54.176.066 - Incentivo al rendimiento 11.757.000 - Cuotas sociales
65.411.766 - Indemnizaciones por razón de servicio 4.281.165
TOTAL 320.562.556
El importe de la cuenta de Cuotas Sociales aparece sobrevalorado en
9.208.843 pesetas al haberse contabilizado en el mes de enero gastos
del ejercicio anterior (cuota patronal de funcionarios y contratados
laborales del mes de noviembre de 1993 y la totalidad de la cuota
patronal del mes de diciembre de 1993), debido a la insuficiencia de
crédito en su correspondiente aplicación presupuestaria.
2. Trabajos, suministros y servicios exteriores:
Bajo este subgrupo se recogen las obligaciones reconocidas en el
capítulo 2 «Gastos en bienes corrientes y servicios» excepto las
correspondientes al artículo 23 «Indemnizaciones por razón de
servicio» que se incluyen como gastos de personal. Los gastos de este
epígrafe, según las cuentas integrantes son (importes en pesetas):
- Arrendamientos 1.128.809 - Reparaciones y conservación 5.192.724 -
Suministros 312.794 - Comunicaciones 2.747.201 - Trabajos realizados
por otras empresas 8.794.639 - Transportes 656.859 - Material de
oficina 8.451.759 - Gastos diversos 3.760.470
TOTAL 31.045.255
Su aplicación a presupuesto ha sido la siguiente:
- Artículo 20. Arrendamientos 1.128.809 - Artículo 21. Reparaciones y
mantenimiento 5.192.724 - Artículo 22. Material, suministros y otros
18.179.088 - Artículo 24. Gastos de publicaciones 6.544.634
TOTAL 31.045.255.
En las pruebas realizadas no se han puesto de manifiesto incidencias
significativas que sea necesario señalar.
3. Transferencias corrientes:
Están constituidas por las subvenciones concedidas a (importes en
pesetas):
- Comunidades Autónomas 668.767.000 - Empresas privadas 441.414.742
- Familias e Instituciones sin fines de lucro 401.994.860 - Al
exterior 252.506
TOTAL 1.512.429.108
A) TRANSFERENCIAS ACOMUNIDADES AUTÓNOMAS
En el presupuesto de 1994 se aprobaron los siguientes créditos por
conceptos presupuestarios (importes en pesetas):
- Concepto 451 «para gestionar programas de la Economía Social»
334.780.000 - Concepto 452 «a la CA de Canarias para el desarrollo de
las Agencias de Desarrollo Local» 20.000.000 - Concepto 459 «para
gestionar las rentas de subsistencia» 313.987.000
TOTAL 668.767.000
Las ayudas relativas a los conceptos 451 y 459 se reparten de
conformidad con los criterios aprobados por Acuerdo de Consejo de
Ministros de 24 de junio de 1994. Estos criterios de distribución
(gestión efectiva de los tres últimos años, población activa y número
de parados) vienen recogidos como anexo a la Orden del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social de 27 de junio de 1994, por la que se
distribuyen territorialmente para el ejercicio económico de 1994 las
subvenciones correspondientes a programas de apoyo a la creación de
empleo. De acuerdo con esta Orden, las transferencias se libran a
favor de las Comunidades Autónomas con competencias en la materia,
siguiendo el procedimiento de la subvenciones gestionadas a que se
refiere el artículo 153 del Texto Refundido de la Ley General
Presupuestaria.
El detalle de las cuantías (en pesetas) por programas y perceptores
es el siguiente:
COMUNIDADES ASISTENCIATÉCNICA SUBVENCIONES FORMACIÓN Y RENTAS DE
ACOOPERATIVAS Y COOPERATIVAS Y PROMOCIÓN AUTÓNOMAS S.A.L. S.A.L.
COOPERATIVA SUBSISTENCIA
ANDALUCÍA ... 30.629.053 86.811.134 9.486.386 149.526.000 CANARIAS
21.580.926 44.231.442 5.624.869 72.642.000 C. VALENCIANA ...
15.027.170 42.249.342 4.614.659 46.589.000 GALICIA ... 10.386.302
28.966.606 3.205.934 28.556.000
En el ejercicio 1994 se han reconocido obligaciones por la totalidad
del importe presupuestado.
La Orden de distribución territorial de las ayudas correspondientes a
los programas de apoyo a la creación de empleo, en concordancia con
lo establecido en el artículo 153 del Texto Refundido de la Ley
General Presupuestaria, exige de las Comunidades Autónomas la
remisión del preceptivo estado comprensivo de las obligaciones
reconocidas y los pagos realizados hasta el cierre del ejercicio
económico por las subvenciones gestionadas.
Esta exigencia ha sido cumplimentada por la totalidad de las
Comunidades Autónomas para el ejercicio 1994.
La transferencia a la Comunidad Autónoma de Canarias para el
desarrollo de las agencias de desarrollo local, incluida en el
concepto 452 del presupuesto de gestos, se aprueba el 20 de diciembre
de 1994 por importe de 20.000.000 de pesetas con la finalidad de
financiar el presupuesto del plan de actuaciones elaborado por el
Instituto Canario de Formación y Empleo para el apoyo a la creación y
mantenimiento de Agencias de Desarrollo
Local como instrumento de difusión de las políticas de apoyo a las
entidades de economía social.
En la Resolución de concesión de la subvención se establecía que, una
vez finalizado el ejercicio económico, el Instituto Canario de
Formación y Empleo deberla remitir antes del 31 de marzo de 1995 al
INFES, certificado del Director General en el que se acreditara que
se habían realizado las acciones en materia de desarrollo de las
Agencias de Desarrollo Local.
Esta exigencia no ha podido llevarse a cabo, toda vez que los
créditos se incorporaron en el presupuesto del Instituto Canario de
Formación y Empleo el 28 de abril de 1995 y el convenio de
colaboración suscrito entre éste y el Centro de Formación Cooperativa
de Canarias para la realización de un programa de formación y
asistencia técnica en economía social para Agentes de Desarrollo
Local, cuyo plazo de duración es de un año a contar desde la fecha de
la firma, se suscribió con fecha 20 de noviembre de 1995.
B) TRANSFERENCIAS A EMPRESAS PRIVADAS, FAMILIAS E INSTITUCIONES SIN
FINES DE LUCRO
La normativa reguladora de las ayudas concedidas para el fomento de
la economía social se recoge, básicamente -además de en la normativa
general relativa a subvenciones, principalmente el TRLGP (arts. 81 y
82) y el Real Decreto 2225/1993, de 17 de diciembre, por el que se
aprueba el Reglamento del Procedimiento para la Concesión de Ayudas y
Subvenciones Públicas- en las Ordenes del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social de 21 de febrero de 1986, 6 de abril de 1987, 18 de
mayo de 1988, 29 de julio de 1992 y 18 de marzo de 1993.
El gasto de estas cuentas durante el ejercicio 1994 ha ascendido a
843.409.602 pesetas con el siguiente desglose por conceptos
presupuestarios:
Artículo 47. Transferencias a empresas privadas ... 441.414.742
471. Asistencia técnica a cooperativas y SS. AA. LL. ... 37.597.346
475. Subvenciones a cooperativas y SS. AA. LL. ... 403.817.396
Artículo 48. Transferencias a familias e instituciones sin fines de
lucro ... 401.994.860
484. Ayudas a la formación y promoción ... 62.529.112
485. Transferencias a asociaciones de cooperativas y sociedades
anónimas laborales y otras entidades asociativas de la economía
social ... 108.215.748
489. Ayudas para la incorporación de socios cofinanciadas
por el FSE ... 231.250.000
Dentro del importe de las obligaciones reconocidas con cargo al
concepto presupuestario 475 se recogen 5.726.712 pesetas
correspondientes a ayudas para infraestructura y mantenimiento que
deberían haberse incluido en el concepto 485.
La tramitación de la concesión de subvenciones se lleva a cabo
durante el ejercicio conforme se van recibiendo las solicitudes a las
que se les asigna un número de registro de entrada.
Las resoluciones de concesión son emitidas por la Dirección General
del Organismo individualizadas por cada uno de los beneficiarios. Las
subvenciones concedidas en los tres primeros trimestres de 1994 se
publicaron en el BOE en diciembre de 1994 y las del último trimestre
en abril de 1996. Estos retrasos no son acordes con lo dispuesto en
el artículo 81.7 del TRLGP 1.
Con carácter general, hay que señalar que para todos los programas se
han respetado los principios de objetividad, concurrencia y
publicidad consta la acreditación por los beneficiarios del
cumplimiento de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad
Social; la de haber realizado la actividad o adoptado el
comportamiento que ha fundamentado la concesión de la ayuda; y la
aportación de la declaración de las ayudas concedidas y solicitadas a
que se refiere el artículo 81.4 del TRLGP. Además, tanto las
resoluciones favorables como las denegatorias son notificadas en
cumplimiento de lo dispuesto en la Ley de Régimen Jurídico de las
1
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
A continuación se comentan los hechos más significativos puestos de
manifiesto en la revisión de los expedientes de concesión y de la
documentación justificativa de las subvenciones clasificadas por
programas de ayuda.
B.1) ASISTENCIA TÉCNICA
La ayuda para asistencia técnica podía consistir en alguna de las
siguientes modalidades: contratación de directores gerentes o
técnicos; estudios de viabilidad, organización, comercialización,
diagnosis y otros de naturaleza análoga; estudios precisos para la
obtención de financiación, auditorías e informes económicos y
asesoramiento.
Durante el ejercicio 1994 se reconocieron obligaciones por importe de
37.597.346 pesetas de las que 9.400.000 pesetas correspondieron a
estudios y el resto a contratación de gerentes o técnicos.
El importe subvencionado ha sido como máximo el 50 por 100 del coste
total estimado de la actividad, salvo en uno de los expedientes
señalados que en base a razones de interés social se subvencionó la
totalidad del coste.
El abono de la subvención se ha efectuado, en el caso de las
contrataciones, previa presentación de los correspondientes
justificantes de nómina y comprobantes de la Seguridad Social y, en
el resto, del documento final del trabajo realizado, conformidad con
la realización del mismo y documentos acreditativos del pago.
B.2) APOYO FINANCIERO
Las obligaciones reconocidas en concepto de reducción de intereses de
préstamos a cooperativas y sociedades anónimas laborales para
inversiones en capital fijo vinculadas a proyectos empresariales de
generación o mantenimiento de empleo han ascendido a 225.580.077
pesetas.
Estos préstamos se concedieron por entidades de crédito con las que
el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social suscribió previamente
convenios a tal fin. Con anterioridad se habla dado publicidad de su
existencia a las entidades de crédito mediante el envío de sendos
escritos al Presidente de la Asociación Española de la Banca Privada
y al Director General de la Confederación Española de Cajas de
Ahorro.
Esta subvención se abona de una sola vez a la entidad financiera en
lugar de hacerlo en cada vencimiento y el Organismo se reserva la
facultad de revocar la subvención si la empresa no presenta en el
plazo de 6 meses los documentos acreditativos de las inversiones
realizadas.
En algunos expedientes se ha observado un ligero retraso en la
presentación de las facturas.
B.3) AYUDADE CARÁCTER EXCEPCIONAL
El importe concedido durante el ejercicio como ayuda excepcional a
las cooperativas de enseñanza ascendió a 172.520.607 pesetas. Estas
ayudas se concedieron en la mayor parte de los casos para financiar
el pago de los intereses de préstamos con entidades financieras.
B.4) FORMACIÓN, DIFUSIÓN Y FOMENTO DEL COOPERATIVISMO
De 62.529.112 pesetas de obligaciones reconocidas, 42.605.077 pesetas
se destinaron a actividades de los centros colaboradores y 19.924.035
pesetas a las asociaciones de cooperativas y sociedades anónimas
laborales de ámbito estatal.
La Orden del Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social de 6 de
abril de 1987, que aprueba el plan para la formación, difusión y
fomento del cooperativismo, prorrogado indefinidamente por la Orden
de 18 de mayo de 1988, estructura las actividades objeto de
subvención en tres modalidades: formación, difusión y fomento.
Dichas actividades pueden ser desarrolladas directamente o a través
de los centros colaboradores inscritos en el registro correspondiente
y asimismo pueden llevarlas a cabo universidades, entidades e
instituciones del movimiento cooperativo y de sociedades anónimas
laborales Así, los posibles beneficiarios de estas ayudas en el ejer
cicio 1994 ascendieron a 195 centros colaboradores y 10 asociaciones
de cooperativas y sociedades anónimas laborales de ámbito estatal.
B.5) INFRAESTRUCTURA Y MANTENIMIENTO
Estas ayudas, que ascendieron en el ejercicio a 113.942.460 pesetas,
han ido destinadas a facilitar a las
asociaciones y sociedades anónimas laborales de ámbito estatal parte
de los medios materiales que precisan para el cumplimiento de sus
fines. Los expedientes de concesión de estas ayudas durante el
ejercicio 1994 se resolvieron a partir del mes de noviembre, una vez
aprobado un expediente de modificación presupuestaria, ya que la
dotación inicial para este tipo de ayudas ascendía tan sólo a
22.238.000 pesetas.
B.6) INCORPORACIÓN DE SOCIOS
El número de subvenciones concedidas en concepto de rentas de
subsistencia para desempleados que adquirieron la condición de socios
trabajadores de una cooperativa fue de 926 (721 para jóvenes menores
de 25 años y 205 para parados de larga duración) con un importe total
de 231.250.000 pesetas.
Del importe anterior, 77.250.000 pesetas correspondieron a
incorporación de socios a la cooperativa EROSKI. Ante la
imposibilidad de que los 618 beneficiarios acreditasen antes de la
finalización del año el cumplimiento de los requisitos para la
concesión de la subvención, se tramitó por el procedimiento de pagos
a justificar. Una vez finalizado el plazo para su justificación no se
abonaron 1.875.000 pesetas por incumplir los beneficiarios alguno de
los requisitos. Este importe no fue reintegrado por la habilitación
hasta el año 1995, lo que supone una sobrevaloración en el ejercicio
1994 de estos gastos por dicha cantidad, sin que lo alegado suponga
objeción alguna a esta afirmación.
C) TRANSFERENCIAS AL EXTERIOR
Las obligaciones reconocidas por este concepto ascendieron a 252.506
pesetas y corresponden al contravalor en pesetas de los 1.590 ecus
pagados, por la cuota anual de 1994 al Club Europeo de Economía
Social.
II.2.2.3 Resultados extraordinarios
Los resultados extraordinarios del ejercicio registran una pérdida de
567.567.623 pesetas derivadas de la relación de bajas por incobrables
remitidas por las Delegaciones de la Agencia Estatal de
Administración Tributaria.
II.2.3 Ejecución presupuestaria
El presupuesto de gastos aprobado para el ejercicio 1994 ascendió a
4.072.660.000 pesetas, lo que supone un aumento respecto del
ejercicio anterior de 1.476.217.000 pesetas, originado
fundamentalmente por el incremento en 1.552.158.000 pesetas del
capítulo 4 «Transferencias corrientes».
En efecto, para el ejercicio 1994 se dotó con 2.000.000.000 de
pesetas el concepto presupuestario 477 «Ayudas para el mantenimiento
del empleo en empresas que tengan deudas contraídas con el extinguido
FNPT». Estaba previsto que estas ayudas fueran a fondo perdido
y destinadas al reintegro de las cantidades pendientes de reembolsar
del FNPT. No obstante, dado el carácter legalmente discutible de esta
medida se paralizó la ejecución de este gasto.
Posteriormente, la disposición adicional décimo tercera de la Ley 42/
1994, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de
orden social, dispuso la condonación de las deudas existentes a 1 de
enero de
1995 nacidas de los préstamos concedidos por el extinguido FNPT a
empresas que, a dicha fecha, se encontrasen en funcionamiento.
Las modificaciones netas del ejercicio ascendieron a 103.074.124
pesetas, lo que representa un 2,5 por 100 del total de créditos
asignados al organismo. Su desglose por capítulos y figuras
modificativas es el siguiente:
AMPLIACIÓN INCORPORACIÓN GENERACIÓN TOTALES
CAPÍTULO 1 ... 14.865.614 - - 14.865.614
CAPÍTULO 2 ... - 6.756.225 - 6.756.225
CAPÍTULO 4 ... - 69.203.368 12.248.917 81.452.285
TOTAL ... 14.865.614 75.959.593 12.248.917 103.074.124
Además de estas modificaciones se han producido transferencias de
crédito por importe de 245.070.000 pesetas.
Entre las modificaciones destacan como más importantes
cuantitativamente una incorporación de crédito del capítulo 4.o de
69.203.368 pesetas financiada con remanente de tesorería,
correspondiente a gastos del ejercicio anterior que no pudieron ser
contraídos al no haber podido aportar los beneficiarios los
documentos justificativos del gasto exigidos por la Resolución de
concesión, así como dos transferencias de crédito entre artículos del
capítulo 4.o por importes de 125.000.000 y 111.000.000 de pesetas
para incrementar la dotación de los créditos que financien las ayudas
destinadas a la formación y promoción de la Economía Social y las
ayudas para la incorporación de socios cofinanciadas por el Fondo
Social Europeo.
En cuanto a la tramitación de los 8 expedientes de modificaciones
presupuestarias se evidencia el cumplimiento de los requisitos
legales de aplicación.
Por lo que se refiere al importe del gasto realizado, durante el
ejercicio 1994 se reconocieron obligaciones por importe de
1.877.921.179 pesetas frente a 3.580.339.499 pesetas del ejercicio
anterior, como consecuencia de la reducción experimentada en las
obligaciones reconocidas del capítulo 4.
Los créditos definitivos del presupuesto de gastos ascendieron a
4.175.734.124 pesetas, siendo las obligaciones reconocidas de
1.877.921.179 pesetas, lo que supone un grado de ejecución del 45 por
100.
Esta escasa realización corresponde principalmente al capitulo 4, 41
por 100, motivada por el no reconocimiento de obligaciones con cargo
a los 2.000 millones presupuestados para ayudas de reintegro de los
préstamos del extinguido FNPT. Si se elimina el efecto que este hecho
ha tenido sobre el presupuesto, el grado de realización hubiera sido
del 86,3 por 100, similar al del ejercicio anterior.
Respecto a los ingresos, los derechos reconocidos del ejercicio
ascendieron a 2.955.561.440 pesetas, lo que supuso una realización
del 72 por 100 de los ingresos
previstos, deducido el remanente de tesorería. Entre ellos, destacan
las transferencias recibidas del Departamento al que se encuentra
adscrito por importe de 1.923.660.000 pesetas, 65 por 100 del total
de los ingresos, y los ingresos por intereses de anticipos y
préstamos concedidos y reintegros de préstamos concedidos fuera del
sector público por valor de 284.609.552 y 377.927.608 pesetas,
respectivamente. En relación con los cuales, cabe señalar el bajo
grado de ejecución, 47 y 24 por 100, respectivamente, que, como se
indica en las alegaciones, es consecuencia básicamente de la no
tramitación de las ayudas a las que se alude en el párrafo anterior.
El remanente de tesorería a 31 de diciembre de 1994 asciende a
2.549.780.650 pesetas de las que 1.077.640.269 pesetas se han
generado en el ejercicio y 1.472.140.381 pesetas en ejercicios
anteriores. El Organismo en su presupuesto inicial no previa aplicar
ninguna cantidad de su remanente para la financiación de los gastos
del ejercicio. Dentro de los componentes básicos de este remanente,
la tesorería asciende a 2.563.809.064 pesetas, importe que es
superior al propio remanente como consecuencia de que la suma
algebraica de los otros dos es negativa (derechos pendientes de cobro
-647.684.449 pesetas- menos obligaciones pendientes de pago
-661.712.863 pesetas-). Esta aclaración se realiza en relación con
las alegaciones formuladas 2.
Esta situación, que en parte es consecuencia de la baja ejecución del
presupuesto de gastos anteriormente indicada, deberla haber sido
corregido en el propio ejercicio mediante la transferencia al Estado
de los excesos de tesorería del Organismo, previa la adopción de las
2
remanente de tesorería que se obtendría con las normas contenidas en
el Nuevo Plan de Contabilidad Pública sería el mismo que el obtenido
por el Organismo de acuerdo con el Plan de 1984. La única diferencia
se produciría en la composición de dicho
remanente pero en sentido contrario al señalado en las alegaciones,
por cuanto la tesorería correspondiente a las cuentas de pagos a
justificar, de acuerdo con la operativa contable contemplada por el
Nuevo Plan, no figuraría en la contabilidad del Organismo a
diferencia de lo que sucedía en el Plan de 1984, vigente en el
período fiscalizado.
medidas presupuestarias oportunas, facilitadas por el carácter
ampliable que las Leyes de Presupuestos Generales del Estado vienen
atribuyendo a los créditos correspondientes 3.
III. ANÁLISIS DEL PROGRAMAPRESUPUESTARIO
El trabajo realizado en esta parte de la fiscalización ha tenido por
objeto el análisis de la adecuación de los objetivos e indicadores
del único programa gestionado por el Organismo, el 322C «Desarrollo
de la Economía Social», así como la comprobación de los mecanismos de
seguimiento y la evaluación de los resultados del programa desde el
punto de la eficacia y la eficiencia en la gestión del mismo.
La finalidad de este programa es la articulación y cohesión económica
del sector de la economía social, con objeto de que pueda alcanzar
mayores niveles de competitividad frente al reto del Mercado Único
Europeo facilitando ayudas de tipo financiero, de asistencia técnica
y formativa.
En la revisión de los objetivos e indicadores asignados al programa
que se contienen en el anexo 8, relativos al ejercicio presupuestario
1994, y de los datos sobre su realización contenidos en la memoria
del presupuesto de 1996 que se incluyen en el anexo 9, se ha puesto
de manifiesto como más significativo lo siguiente:
a) En los objetivos e indicadores no se contemplan algunas de las
actividades encomendadas al Instituto como son las de promoción de la
difusión, formación y fomento del cooperativismo y la economía
social, así como la realización de estudios, publicaciones y las
actividades administrativas de calificación, inscripción y
certificación de actas derivadas de la gestión de la sección central
de los registros de cooperativas, sociedades anónimas laborales y
fundaciones laborales.
Posteriormente, tal y como puede observarse en el anexo 9 en las
fichas de objetivos e indicadores elaboradas para los Presupuestos
Generales del Estado para 1996 se produce una importante modificación
en la defi nición de objetivos y de indicadores y queda así integrada
dentro del programa toda la actividad desarrollada por el Organismo.
Este cambio produce que la información sobre el grado de realización
de los objetivos se refiera a los nuevos indicadores en lugar de a
los del ejercicio 1994, con lo que no se puede determinar su grado de
consecución dado que de los indicadores que tienen importes
presupuestados no se tiene el grado de realización, y de los que se
tiene el grado de realización se carece de importes previstos. Por
otro lado, la inexistencia de documentación que permita un
seguimiento de la evolución en el tiempo de las magnitudes físicas a
que se refieren los indicadores ha impedido la obtención de la
3
29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1994, son
ampliables «los créditos de transferencias a favor del Estado que
figuran en los presupuestos de gastos de los Organismos autónomos,
hasta el importe de los remanentes que resulten como consecuencia de
la gestión de los mismos».
evidencia que permita soportar los valores que el Organismo presenta
como magnitudes realizadas y que se consignan en la columna de
«realizado» del anexo 9. Todas estas consideraciones impiden
pronunciarse con respecto al grado de eficacia alcanzado por el
programa.
b) El INFES no posee sistema o procedimiento que permita
correlacionar los indicadores físicos con los recursos económicos que
financien el programa, información que, por otra parte, se estima
indispensable para poder efectuar un análisis de la eficiencia de los
resultados del programa.
La mera existencia de datos, a la que se hace referencia en las
alegaciones, no es suficiente para efectuar una evaluación de los
resultados del programa. Para ello hubiera sido preciso que la
información se hubiera plasmado con carácter previo a la
fiscalización y por los gestores del programa en documentos
adecuados.
IV. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
En este apartado se resumen de manera esquemática los aspectos más
significativos de la fiscalización efectuada y las sugerencias de
mejora que de ellas se derivan.
IV.1 CONCLUSIONES
a) En relación con la representatividad de las cuentas rendidas:
1.a El balance de situación del INFES a 31 de diciembre de 1994
debido a las importantes salvedades, a las que ha hecho referencia en
el punto II.1.2, que afectan fundamentalmente al saldo de las cuentas
inmovilizado financiero y de las de patrimonio, principales partidas
del activo y del pasivo, no refleja la imagen fiel de su situación
financiera y patrimonial a 31 de diciembre de 1994, de acuerdo con
los principios y criterios contables de aplicación a los organismos
autónomos del Estado.
2.a Las cuentas de resultados, cuadro de financiamiento y los estados
de ejecución del presupuesto expresan razonablemente los resultados
de sus operaciones, las variaciones de su situación financiera y la
ejecución de sus presupuestos correspondientes al ejercicio 1994,
excepto por las salvedades incluidas en el punto II.2.1.2.
b) En relación con el cumplimiento de la normativa aplicable y a la
calidad del control interno:
3.a Como consecuencia del retraso en la recepción de la documentación
relativa a los préstamos y de la larga duración del proceso de
revisión de la misma, el Organismo carecía de un detalle de la
composición del saldo del inmovilizado financiero al cierre del
ejercicio fiscalizado.
c) En relación con el presupuesto por programas:
4.a El Instituto carece de documentación suficiente que permita
realizar un seguimiento de la evolución en el tiempo de las
magnitudes físicas a que se refieren los indicadores.
Tampoco cuenta con un sistema o procedimiento que permita
correlacionar los citados indicadores físicos con los recursos
económicos que financien el programa. Todo ello impide que pueda
llegarse a conclusiones válidas sobre el grado de consecución de los
objetivos previstos en el programa que gestiona el Organismo, así
como sobre la evaluación de la eficiencia en el uso de los recursos
públicos afectados al logro de dichos objetivos.
IV.2 RECOMENDACIONES
Dado que el Organismo ha sido suprimido, solamente se formulan a la
Dirección General de Fomento de la
Economía Social, que ha asumido sus funciones, las siguientes
recomendaciones:
1. Que la incorporación del inmovilizado financiero al Patrimonio del
Estado se realice practicando las correcciones valorativas que
procedan, mediante las correspondientes provisiones.
2. Que se establezcan sistemas de seguimiento y procedimientos de
registro del grado de avance de los indicadores de objetivos del
programa anteriormente gestionado por el Organismo, así como
mecanismos de asociación entre los créditos presupuestarios y las
magnitudes a que se refieren dichos indicadores.
ANEXOS
ÍNDICE
ANEXO 1. BALANCE DE SITUACIÓN A 31/12/94.
ANEXO 2. CUENTAS DE RESULTADOS DEL EJERCICIO.
ANEXO 3. CUADRO DE FINANCIAMIENTO ANUAL 1994.
ANEXO 4. EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS 1994.
ANEXO 5. EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS 1994.
ANEXO 6. ESTADO DE EJECUCIÓN DE LAS OBLIGACIONES PRESUPUESTARIAS.
ANEXO 7. ESTADO DE EJECUCIÓN DE DERECHOS PRESUPUESTARIOS.
ANEXO 8. PROGRAMA 322 C -DESARROLLO DE LAECONOMÍA SOCIAL.
MEMORIA 1994.
ANEXO 9. PROGRAMA 322 C -DESARROLLO DE LA ECONOMÍASOCIAL. MEMORIA
1996.
251/000057 (CD) 771/000054 (S)
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 97 del Reglamento de
la Cámara, se ordena la publicación en el BOLETÍN OFICIAL DE LAS CORTES
GENERALES, Sección Cortes Generales, de la Resolución adoptada por
la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas
sobre el Informe de Fiscalización del Instituto Cervantes, ejercicios
1992, 1993 y 1994 (núm. expte. Congreso: 251/000057, núm. expte.
Senado: 771/000054), así como el Informe correspondiente.)
Palacio del Congreso de los Diputados, 28 de octubre de 1998.-El
Presidente del Congreso de los Diputados, Federico Trillo-Figueroa
Martínez-Conde.)
RESOLUCIÓN APROBADA POR LA COMISIÓN MIXTAPARA LAS RELACIONES CON EL
TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACIÓN AL INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL
INSTITUTO CERVANTES, EJERCICIOS 1992, 1993 Y 1994 (NÚM. EXPTE.
CONGRESO: 251/000057, NÚM. EXPTE. SENADO 771/000054), EN SU SESIÓN
DEL DÍA 14 DE OCTUBRE DE 1998
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en
su sesión del día 14 de octubre de 1998, a la vista del Informe
remitido por ese Alto Tribunal acerca del Instituto Cervantes,
ejercicios 1992, 1993 y 1994,
ACUERDA
1. La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas
insta al Gobierno a que ponga en práctica las recomendaciones
efectuadas por el Tribunal de Cuentas.
2. Compartir todas las recomendaciones que formula el Tribunal en su
Informe así como reconocer la necesidad de revisar la relación entre
los medios y los objetivos que corresponden al Instituto con el fin
de mejorar la eficiencia en su gestión y su rentabilidad social,
dirigiendo los recursos existentes al estricto cumplimiento de los
objetivos que tiene señalados.
Palacio del Congreso de los Diputados, a 14 de octubre de 1998.-Josep
Sánchez i Llibre, Presidente.-José Acosta Cubero, Secretario primero.)
El pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función
fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la
Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los
artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/
1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha
aprobado en su sesión de 25 de febrero de 1998, el Informe de
Fiscalización del Instituto Cervantes, ejercicios 1992, 1993 y 1994,
y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, según lo prevenido
en el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento.
ÍNDICE
I. Consideraciones generales ... (Página 25)
I.1 Introducción ... (Página 25)
I.2 Naturaleza jurídica organización y funciones de la entidad
fiscalizada ... (Página 25)
I.3 Objetivos de la fiscalización ... (Página 26)
II. Fiscalización de las cuentas anuales ... (Página 26)
II.1 Alcance ... (Página 26)
II.2 Salvedades ... (Página 27)
II.2.1 Limitaciones al alcance ... (Página 27)
II.2.2 Otras salvedades ... (Página 27)
II.3 Opinión ... (Página 27)
III. Comentarios a las cuentas anuales ... (Página 28)
III.1 Inmovilizado material ... (Página 28)
III.2 Inmovilizado inmaterial ... (Página 29)
III.3 Deudores ... (Página 29)
III.4 Cuentas financieras ... (Página 30)
III.5 Patrimonio y reservas ... (Página 31)
III.6 Subvenciones de capital ... (Página 31)
III.7 Deudas a corto plazo ... (Página 31)
III.8 Partidas pendientes de aplicación ... (Página 32)
III.9 Resultados ... (Página 32)
III.10 Ingresos ordinarios ... (Página 33)
10.1 Ingresos de naturaleza comercial ... (Página 34)
10.2 Ingresos del presupuesto administrativo ... (Página 35)
10.3 Ingresos de cuentas de resultados sin imputación a operaciones
comerciales o a presupuesto administrativo ... (Página 35)
III.11 Gastos ordinarios ... (Página 35)
11.1 Gastos de naturaleza comercial ... (Página 36)
11.2 Gastos del presupuesto administrativo ... (Página 37)
11.3 Gastos en cuentas de resultados sin imputación a operaciones
comerciales o a presupuesto administrativo ... (Página 38)
IV. Evaluación de los procedimientos de gestión, del cumplimiento de
la legalidad, y de los objetivos y funciones encomendadas al
Instituto ... (Página 38)
IV.1 Estructura organizativa y gestión presupuestaria ... (Página 38)
1.1 Estructura organizativa ... (Página 38)
1.2 Gestión presupuestaria ... (Página 39)
IV.2 Seguimiento y control de la actividad de los Centros
2.1 Manuales de procedimiento ... (Página 40)
2.2 Información de los Centros ... (Página 40)
2.3 La auditoría interna ... (Página 41)
IV.3 Gestión de la Tesorería ... (Página 41)
IV.4 Gestión de operaciones con transcendencia
tributaria ... (Página 43)
IV.5 Contratación de obras, suministros y servicios ... (Página 44)
IV.6 Gestión de personal ... (Página 44)
6.1 Personal recibido ... (Página 44)
6.2 El catálogo de puestos de trabajo;
evolución de la plantilla ... (Página 45)
6.3 Litigios de naturaleza laboral ... (Página 46)
IV.7 Gestión de inmuebles ... (Página 46)
7.1 Los edificios recibidos ... (Página 46)
7.2 Estudios técnicos, de viabilidad
y plan de expansión de Centros ... (Página 47)
7.3 Evolución del parque de edificios ... (Página 48)
IV.8 La actividad docente ... (Página 49)
8.1 El plan curricular ... (Página 49)
8.2 Cursos de formación y participación en programas educativos de
la Unión Europea ... (Página 50)
8.3 Los Diplomas de Enseñanza del Español como Lengua Extranjera
(DELE) ... (Página 50)
8.4 Precio de los servicios ... (Página 51)
8.5 Resultado económico de la actividad ... (Página 51)
IV.9 Actividad cultural ... (Página 53)
9.1 Actos culturales ... (Página 53)
9.2 Formación de bibliotecas ... (Página 53)
9.3 Los ingresos de la actividad cultural ... (Página 53)
9.4 Resultado económico de la actividad ... (Página 54)
V. Conclusiones ... (Página 54)
V.1 En relación con la representatividad
de las cuentas rendidas ... (Página 54)
V.2 En relación con la evaluación del
cumplimiento de la legalidad y de los
procedimientos de gestión ... (Página 54)
V.3 En relación con la gestión del personal
y los bienes recibidos ... (Página 55)
V.4 En relación con la evaluación del
cumplimiento de los objetivos y funciones
que le fueron encomendados ... (Página 56)
VI. Recomendaciones ... (Página 56)
Anexos ... (Página 57)
I. Consideraciones generales
I.1. Introducción
El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones
que le asigna la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, ha
realizado una fiscalización de la actividad económico-financiera
del Instituto Cervantes, ejercicios 1992 a 1994 1,
cuyos resultados se contienen en el presente informe después
de considerar las alegaciones formuladas.
La fiscalización se ha efectuado a iniciativa del Tribunal
de Cuentas y en ejecución del Programa anual de
Fiscalizaciones para 1996, aprobado por el Pleno en
sesión de 16 de noviembre de 1995.
I.2. Naturaleza jurídica, organización y funciones de la
entidad fiscalizada
El Instituto Cervantes fue creado por Ley 7/1991, de 21
de marzo, como un Ente de Derecho público de los previstos
en el artículo 6.5 del Texto Refundido de la Ley
General Presupuestaria (TRLGP). Carece de ánimo de
lucro, y tiene personalidad jurídica propia y capacidad de
obrar para el cumplimiento de sus fines, ajustando sus
actividades al ordenamiento jurídico privado.
El Instituto se rige, además de por la propia Ley 7/1991,
por lo dispuesto en el TRLGP y por el Real Decreto
971/1992, de 21 de julio, que regula el funcionamiento
de su Patronato 2. A la fecha de redacción de este informe
está aún pendiente de aprobación el Reglamento del
Instituto, al que se refiere la disposición final primera de
la Ley 7/1991, lo cual ha supuesto para el Ente diversas
carencias de organización y funcionamiento que se han
puesto de manifiesto en el transcurso de la fiscalización 3.
El artículo 2 de su Ley de creación adscribe el Instituto al
Ministerio de Asuntos Exteriores (en adelante MAE) formando
parte de la acción exterior del Estado regulada por el Real
Decreto 632/1987, que establece para las Instituciones en el
exterior su sometimiento al principio de unidad de acción y
la dependencia del jefe de la correspondiente Misión Diplomática
Permanente a efectos de su coordinación.
Para preservar el necesario margen de independencia
derivado de la especialización de la gestión encomendada
al Instituto, el Director dictó la Resolución 2/1992, por la
que, respetando el principio de unidad de acción en el
exterior, se establece claramente la responsabilidad de los
directores de los Centros del Instituto en el extranjero, en
cuanto a la ejecución de las políticas del Ente Público.
El Instituto Cervantes tiene su sede central en Alcalá
de Henares, en un edificio cedido por el Ayuntamiento de
la localidad, y desarrolla sus actividades en una red periférica
1
remitieron a la IGAE el 9 de diciembre de 1996, fuera del plazo
establecido por el artículo 129 del TRLGP, siendo reparadas por este
Centro y remitidas nuevamente al Instituto el 28 de mayo de 1997. La
recepción en el Tribunal de estas cuentas se ha producido el 19 de
enero de 1997, lo que ha motivado que no se hayan incluido en la
presente fiscalización.
2 La Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de
la Administración General del Estado, a partir de su entrada en vigor,
es de aplicación supletoria al Instituto Cervantes según se establece
en su disposición adicional 9.a
3 Actualmente se está elaborando un borrador de anteproyecto de dicho
Reglamento.
distribuida en aproximadamente 40 Centros, ubicados en 27 países.
Su estructura organizativa en el período fiscalizado está constituida
por los órganos rectores previstos en su Ley de creación, y por un
organigrama operativo establecido por disposiciones internas.
Los órganos rectores son: El Patronato, el Consejo de Administración
y el Director.
El Patronato, cuyo presidente de honor es Su Majestad el Rey y su
presidente ejecutivo el Presidente del Gobierno, está integrado,
además, por el Ministro de Asuntos Exteriores, el de Educación y
Ciencia, y el de Cultura 4, por el Presidente, el Vicepresidente del
Consejo de Administración y el Director del Instituto, por el
Presidente del Instituto de España, por el Director de la Real
Academia Española, por el Secretario General de la Comisión
permanente de la Asociación de Academias de la Lengua, y por
veintidós vocales en representación de las letras y la cultura de la
comunidad hispano hablante.
El funcionamiento del Patronato se regula por el Real Decreto 971/
1992, de 21 de julio. Es el supremo órgano rector del Instituto y le
corresponde conocer los planes generales de actividades y proponer
las prioridades de actuación, así como cuantas iniciativas puedan
contribuir al mejor funcionamiento del Instituto y al cumplimiento de
sus fines.
Al Consejo de Administración, que está presidido por el Secretario de
Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica, le
corresponde, entre otras funciones, aprobar los planes generales de
actividades del Instituto y los programas de ayudas y subvenciones,
así como aprobar el anteproyecto de presupuesto y la memoria anual.
Al Director del Instituto le corresponde, principalmente, la
dirección ejecutiva del Ente y su personal, y la representación del
Instituto tanto en España como en el exterior.
El resto de la estructura organizativa afecta a la sede central en
Alcalá de Henares y a los Centros situados en el extranjero. En la
primera, la estructura básica está constituida, además de por el
Director, por una Secretaría General, y por cinco Direcciones
encargadas cada una de ellas de las distintas áreas funcionales en
que se divide la actividad del Instituto. Para los Centros en el
exter ior, el organigrama principal viene constituido por un Directo
r, un Jefe de Estudios y un Administrador, a los que, dependiendo de
la categoría del Centro, puede unir se un Gestor de Actividades
Culturales.
La finalidad del Instituto es la de promover universalmente la
enseñanza, el estudio y el uso del idioma español, y contribuir a la
difusión de la cultura en el exterior en coordinación con los demás
órganos competentes de la Administración del Estado.
Para el cumplimiento de esa finalidad, tiene competencia para
desarrollar, entre otras, las siguientes funciones:
- Crear centros, promover y organizar cursos para la enseñanza del
español.
- Organizar las pruebas de verificación del conocimiento del español
para la obtención de los Diplomas
4
otorgando al Ministerio de Educación y Cultura la condición de
miembro nato, como consecuencia de la reestructuración en un sólo
Departamento de los Ministerios de Educación y Ciencia, y de Cultura.
Oficiales de Español como Lengua Extranjera (DELE), expedidos por el
Ministerio de Educación y Ciencia (en adelante MEC).
- Fomentar y realizar acciones encaminadas a la difusión del español,
en particular a través de los medios de comunicación social y medios
audiovisuales, a la formación del profesorado y a la edición de
materiales de apoyo a la enseñanza de la lengua.
- Fomentar la investigación del español y su enseñanza y actuar como
órgano de cooperación y asistencia para los hispanistas.
- Establecer convenios y, en su caso, protocolos de colaboración con
Universidades y otras instituciones, públicas o privadas, nacionales
o extranjeras que se dediquen a idénticos o similares fines.
El régimen económico-financiero del Instituto se recoge en su Ley de
creación, en la que se detallan los bienes y derechos que conforman
los recursos del Ente, y en la que se dispone la elaboración anual de
un presupuesto para su posterior aprobación e integración en los
Generales del Estado.
La Ley encomienda al posterior Reglamento la determinación de la
estructura de este presupuesto y la del sistema contable general del
Instituto. En defecto del Reglamento, aún no aprobado, la Orden del
Ministerio de Economía y Hacienda, de 17 de abril de 1991, dispuso
que el presupuesto del Instituto se ajustara a la estructura propia
de los Organismos autónomos comerciales. Respecto al régimen
contable, aunque no existe regulación expresa, el Ente se acomoda a
la establecida con carácter general para ese tipo de Organismos.
I.3 Objetivos de la fiscalización
De acuerdo con las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno, los
objetivos de la fiscalización han sido los siguientes:
1.o Comprobar que las cuentas anuales del período fiscalizado,
rendidas por el Instituto, representan en todos sus aspectos
significativos, la imagen fiel de su situación financiera y
patrimonial, del resultado de sus operaciones y de la ejecución de
sus presupuestos de acuerdo con los principios y criterios contables
que les son de aplicación.
2.° Evaluar los procedimientos de gestión y de control interno.
3.° Comprobar el cumplimiento de la legislación vigente en la gestión
de los fondos públicos.
4.° Analizar la gestión del personal y de los bienes que le fueron
traspasados.
5.° Analizar y evaluar el cumplimiento de los objetivos y funciones
que le encomiendan sus disposiciones reguladoras.
II. Fiscalización de las cuentas anuales
II.1 Alcance
El examen de las cuentas anuales fiscalizadas, es decir, balance de
situación, cuenta de resultados y cuenta
de liquidación presupuestaria, correspondientes a los ejercicios
1992, 1993 y 1994, que se incluyen en los anexos I a V de este
informe, se ha realizado conforme a los procedimientos previstos en
las Directrices Técnicas aprobadas y, en consecuencia, ha incluido
las comprobaciones que se han estimado necesarias para obtener un
grado de evidencia suficiente para soportar la opinión que sobre
dichas cuentas se contiene en el subapartado 11.3, excepto por las
limitaciones al alcance que se mencionan en el subapartado de
salvedades siguiente.
II.2. Salvedades
II.2.1 Limitaciones al alcance
1. Tal como se describe en el subapartado III.1, el Instituto no
tiene registrado en su contabilidad el valor de los edificios,
mobiliario y otros enseres que recibió en las fechas próximas a su
constitución como Ente público, y que le fueron traspasados en virtud
de lo dispuesto por la Disposición adicional 3. a de la Ley 7/1991.
El valor de esos activos, y el de las amortizaciones que sería
necesario practicar, está pendiente de cuantificar, pero se estima
que puede alcanzar importes significativos en relación con las cifras
del total activo que figura en los balances de situación del Ente
público.
II.2.2 Otras salvedades
1. Según se indica en el subapartado III.2, los saldos de las cuentas
del «inmovilizado inmaterial» se han venido amortizando mediante
dotaciones anuales que resultan inferiores a las que seria necesario
practicar conforme a principios generalmente aceptados. En
consecuencia, los fondos de amortización acumulada que figuran en los
balances a 31de diciembre de 1992, 31 de diciembre de 1993 y 31 de
diciembre de 1994 están infravalorados en 10, 27 y 45 millones de
pesetas, respectivamente, y las dotaciones anuales de dichos
ejercicios igualmente minusvaloradas en 10, 17 y 18 millones, según
se describe en el epígrafe III.11.3. De haberse incrementado las
dotaciones anuales en los indicados importes, la aplicación a
resultados de las subvenciones de capital recibidas (ver subapartado
III.6) se habría visto aumentada en iguales cuantías.
Por otra parte, de acuerdo con lo que se detalla en los subapartados
III.1 y III.9 y epígrafe III.11.3, el saldo de amortización acumulada
del «inmovilizado material» que figura en los balances a 31 de
diciembre de 1993 y 31 de diciembre de 1994 es inferior en 16
millones de pesetas al que se deriva de su correcto cálculo, y los
«resultados extraordinarios» de 1993 y las dotaciones a la
amortización de ese inmovilizado en 1992 están sobrevalorados en el
mencionado importe.
2. Conforme se señala en los subapartados III.3 y III.7, a la fecha
actual y como consecuencia de la falta de acuerdo en la
interpretación del Convenio entre el MEC y el Instituto para el
reparto de diversos gastos
derivados de la gestión de las pruebas de obtención del DELE, se
desconoce cual será el valor final por el que podrá recuperarse un
importe deudor que a 31 de diciembre de 1994 ascendía a 96,5 millones
de pesetas. Asimismo, por iguales circunstancias, tampoco puede
determinarse con exactitud el montante final por el que se liquidará
un importe acreedor que a dicha fecha ascendía a 64,3 millones.
3. Los saldos de tesorería que figuran en los balances de situación
del Instituto en el período fiscalizado no incluyen la totalidad de
los de las cuentas bancarias de sus Centros en el exterior. Como se
indica en el subapartado III.4, los importes no registrados en los
balances a 31 de diciembre de 1992, 31 de diciembre de 1993 y 31 de
diciembre de 1994 ascienden, al menos a 17, 30 y 13 millones de
pesetas, respectivamente.
Además, los balances de situación incluyen, dentro de los saldos de
tesorería, el importe de remesas de fondos asociadas a diversos
Centros, hoy inactivos, que no están soportadas por justificantes de
gastos (si hubieran sido aplicadas) ni por otro tipo de documentación
( si hubieran permanecido en depósito). A 31 de diciembre de 1994, el
importe acumulado de las remesas en esa situación ascendía a 10
millones de pesetas (ver subapartado III.4).
4. El Instituto sigue la práctica de registrar los intereses de sus
depósitos en cuentas bancarias, netos de las retenciones tributarias
que le han efectuado las entidades pagadoras de esos rendimientos.
Por ello, los saldos de las cuentas de ingresos «rentas de la
propiedad y de la empresa» y las de gastos que deberían haber
recogido las retenciones en las cuentas de resultados de 1992, 1993 y
1994 están minusvaloradas en 39, 39 y 24 millones de pesetas,
respectivamente, según se describe en los epígrafes, III.10.2 y III.
11.2.
Por otra parte, tal como se menciona en ese último epígrafe, la
cuenta de resultados de 1993 incluye 61 millones de pesetas
devengados en 1992 y que, por error, no se contabilizaron en dicho
ejercicio.
5. El balance de situación a 31 de diciembre de 1994 no tiene
registradas provisiones que seria necesario dotar, por un importe
aproximado de 25 millones de pesetas, para cubrir determinadas
contingencias de naturaleza laboral (ver epígrafe IV.6.3).
II.3 Opinión
Como resultado de las comprobaciones efectuadas, se deduce que
excepto por:
- los ajustes que hubiera sido necesario practicar de no existir la
limitación al alcance descrita en el epígrafe II.2.1;
- los ajustes que, en su caso, resultarían necesarios si se conociera
el resultado final de la incertidumbre que se indica en el párrafo
2.° del epígrafe II.2.2;
- el efecto de las restantes salvedades que se detallan en el
subapartado II.2,
las cuentas anuales del Instituto Cervantes reflejan adecuadamente,
en todos sus aspectos significativos, la imagen
fiel de su situación financiero-patrimonial al 31 de diciembre de los
ejercicios 1992, 1993 y 1994, los resultados de sus operaciones y las
liquidaciones de sus presupuestos anuales terminados en dichas
fechas, de acuerdo con los principios y criterios contables que les
son de aplicación.
III. Comentarios a las cuentas anuales
III.1 Inmovilizado material
Los saldos de estas cuentas al cierre de los distintos ejercicios
fiscalizados son los siguientes:
Cuenta 1992 1993 1994 Porcentaje variación 1993-1994
Edificios y otras construc. ... 614.712 823.788 1.286.005 56,11
Maquinaria, instalac. y utillaje ... 26.338 26.384 26.384 0
Elementos de transporte ... 7.296 7.297 10.014 37,24 Mobiliario y
enseres ... 117.718 206.079 311.876 51,34 Equipos proceso
información ... 151.440 252.646 359.090 42,13 Fondos bibliográficos
92.773 129.949 196.384 51,12
Total coste ... 1.155.198 1.691.289 2.512.665 48,56 Amortización
acumulada ... -73.269 -162.488 -319.470 96,61
Inmov. Material Neto ... 1.081.929 1.528.801 2.193.195 43,46
En miles de pesetas.
Tal como se describe más detalladamente en el subapartado IV.7 de
este informe, el Instituto no tiene registrado en su contabilidad el
valor de los 20 edificios, ni el del mobiliario y demás efectos de
los mismos, ni el de los existentes en otros 21 edificios arrendados,
que hasta la fecha de constitución del Ente dependían del MAE,
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y MEC, y que debían de serle
adscritos conforme a lo previsto en la disposición adicional 3.a de
la Ley 7/1991.
Como prescribe dicha disposición, por Acuerdo de Consejo de Ministros
de 19 de julio de 1991 se aprobó una relación de 40 Centros a
adscribir, posteriormente ampliada en un Centro más según Acuerdo de
Consejo de Ministros de 19 de febrero de 1993. Sin embargo, aunque el
Instituto ha dispuesto de los edificios, hasta mediados de 1995 no se
produjo la adscripción formal ni la autorización para la subrogación
en los contratos de arrendamiento de los procedentes del MAE, y de
uno de los del MEC, sin que para el resto de los inmuebles se haya
formalizado la adscripción en los términos previstos en la Ley del
Patrimonio del Estado 5. Por otra parte, el Instituto no posee
información para determinar el valor de los bienes incluidos en las
relaciones aprobadas por Consejo de Ministros
5
adscripción y según la información recabada por el equipo
fiscalizador a la Dirección General del Patrimonio del Estado, cabe
manifestar que:
- Para los edificios procedentes del Ministerio de Trabajo la
Dirección General del Patrimonio entendió que al existir los
documentos de traspaso suscritos por el Subsecretario de ese
Ministerio y por el Director del Instituto, que se indican en el
epígrafe IV.7.1.b) del presente informe, basándose en el Acuerdo del
Consejo de Ministros antes citado, no procedía, «a posteriori»,
dictar Orden Ministerial de adscripción. En consecuencia, no se ha
producido el Acuerdo formal de adscripción por el Ministro de
Economía y Hacienda, que es el competente en esta materia conforme el
artículo 81 de la Ley del Patrimonio del Estado.
- Para los edificios del MEC, no se aporta información adicional
respecto al situado en Marruecos, por lo que su situación es la
descrita en el epígrafe IV.7.1.c) del presente informe, es decir,
únicamente consta un acta de entrega del inmueble, no fechada,
suscrita por el Subsecretario de ese Ministerio y por el Director del
Instituto.
por lo que, pese a considerar que constituyen una parte importante de
su patrimonio, no los registra en sus balances ni procede a dotar
amortizaciones sobre ellos.
En consecuencia, los saldos de las cuentas de inmovilizado material
que figuran en los balances de situación, sólo registran el importe
de las adquisiciones y gastos capitalizados realizados por el
Instituto desde su constitución y con cargo a sus presupuestos. Así,
la cuenta de «edificios y otras construcciones» recoge únicamente el
coste de adquisición en 1992 de dos edificios, uno en Burdeos y otro
en Bruselas, así como el importe de los gastos capitalizados en los
distintos ejercicios por reparaciones efectuadas en ellos y en el
resto de inmuebles de edificios adscritos y en los de su propiedad.
Los edificios adquiridos en 1992 figuran contabilizados por su valor
de compra (importe conjunto de 531 millones de pesetas) que incluye
el valor del suelo y el de la construcción. El Instituto no tiene
información para segregar el valor del suelo, por lo que las
amortizaciones acumuladas que figuran en los balances de situación
están sobrevaloradas en el importe de la amortización de esos
terrenos.
Por otra parte, el fondo de amortización a 31 de diciembre de 1993 y
31 de diciembre de 1994 es erróneo, por defecto, en 16 millones de
pesetas. La diferencia se debe a que en 1993 se corrigió mediante
cargo al fondo de amortización y abono a resultados extraordinarios,
un supuesto exceso de la dotación de 1992. Sin embargo, el supuesto
exceso no era tal, sino que obedece a que este último ejercicio
soportó sus propias cuotas de amortización más 16 millones
correspondientes a las dotaciones de 1991, que no fueron registradas
en dicho ejercicio, por lo que la corrección de 1993 fue improcedente
6.
6
ejercicio 1992 soportó las dotaciones a la amortización propias de
ese año más las correspondientes al año anterior, operación que se
considera correcta ya que vino a corregir un error cometido en 1991.
Por el contrario, la anulación de 1993 fue improcedente ya que vino a
minorar el saldo del fondo de amortización que tras la corrección de
1992 estaba ya correctamente calculado.
En general, la adquisición de bienes del activo fijo se efectúa de
forma centralizada, con independencia de que su entrega material se
produzca en los distintos Centros del Instituto en el extranjero. De
las comprobaciones efectuadas se deduce que algunas operaciones de
compra realizadas al cierre de los ejercicios fiscalizados se han
contabilizado erróneamente en las fechas en que se hicieron los
pedidos a los proveedores, y no, como sería correcto, a la fecha de
recepción de los bienes por los Centros. En consecuencia, se han
producido traspasos interanuales de costes, aunque su importe,
considerado conjuntamente, no es relevante.
Los elementos adquiridos por el Instituto desde su constitución no
están integrados, salvo para los «equipos para procesos de
información», en un inventario propiamente dicho, sino que su
identificación se contiene en fichas y relaciones no agregadas, ni
clasificadas, ni actualizadas para conocer con exactitud la situación
y ubicación física concreta de cada elemento.
III.2 Inmovilizado inmaterial
Los saldos a 31 de diciembre de las cuentas de Inmo vilizado
Inmaterial son los siguientes:
Cuenta 1992 1993 1994 Porcentaje variación 1993-1994
Marcas comerciales ... 8.040 13.549 14.961 10,4
Estudios técnicos ... 98.664 98.664 98.664 -
Total coste ... 106.704 112.213 113.625 1,26
Amortización acumulada ... 0 -2.960 -4.933 66,67
Inmov. Inmaterial Neto ... 106.704 109.253 108.692 -0,51
En miles de pesetas.
El saldo de «marcas comerciales» recoge el gasto incurrido por la
inscripción del nombre comercial del Instituto en los
correspondientes Registros de los paises en los que opera.
El saldo de «estudios técnicos» registra el gasto por la realización
en 1992, de un estudio sobre la situación de los edificios en los que
se ubicaron los Centros en el extranjero. El Instituto ha venido
amortizando esta cuenta a razón de un 2 por ciento anual (excepto en
1992 en el que no se dotó amortización, siendo 1993 el que soportó
las dotaciones propias y las correspondientes al ejercicio anterior)
cuando por su naturaleza y necesidad para el normal funcionamiento
posterior del Ente deberla haberse considerado como un gasto
amortizable por «primer establecimiento» y amortizarse en un período
no superior a cinco años. Aunque, esta consideración ha sido recogida
por el Instituto para incorporarla a sus cuentas anuales de 1995, lo
cierto es que la amortización acumulada de 1992, 1993 y 1994, está
infravalorada en 10, 27 y 45 millones de pesetas, respectivamente.
Respecto a la cuenta de «marcas comerciales», el Instituto no dota
amortizaciones anuales, cuando por su naturaleza de «derecho de la
propiedad intelectual» sería recomendable su amortización en un
período no superior a cinco años.
III.3 Deudores
Los saldos a 31 de diciembre de cada ejercicio son los siguientes
(miles de pesetas):
Cuenta 1992 1993 1994 Porcentaje variación 1993-1994
Deudores reconocidos ... 152.349 528.617 470.916 -10,92
Ejercicio corriente ... 152.349 528.617 470.916 -10,92 Ejercicios
anteriores ... 0 0 0 - Deudores comerciales ... 22.040 62.926
96.557 53,45
Ejercicio corriente ... 22.040 40.886 40.067 -2 Ejercicios
anteriores ... 0 22.040 56.490 156,3 Entidades públicas ... 1.304
0 0 - H.P. IVA ... 1.304 0 0 - Otros deudores no presupuestarios
Anticipos y préstamos ... 0 6.847 9.967 45,55 Otros deudores ...
0 450 41 -90,92 Total deudores ... 176.693 598.841 577.481 -3,57
Los Deudores por derechos reconocidos recogen, para cada ejercicio,
los importes pendientes de cobro de subvenciones corrientes del
Estado, así como los intereses devengados y no cobrados de las
cuentas corrientes de la sede central en instituciones bancarias. En
31 de diciembre de 1994 éstos representan 12 millones de pesetas, y
las subvenciones pendientes de cobro 459 millones.
Los Deudores por operaciones comerciales corresponden en su mayoría a
importes pendientes de cobro por derechos de exámenes del DELE, y una
pequeña parte a derechos por patrocinios.
El detalle del saldo de estas cuentas que se refleja en el balance a
31 de diciembre de 1994 es el siguiente (en miles de pesetas):
DELE 1992 ... 22.040 DELE 1993 ... 34.450 DELE 1994 ... 30.553
Otros ingresos ... 9.514
Total ... 96.557
A esta cifra habría que añadir 10 millones de pesetas,
correspondientes a liquidaciones de ingresos por pruebas DELE
realizadas en Brasil, Bulgaria, Alemania y Nueva Zelanda que, por
error, no se han contabilizado. Son derechos devengados en 1994 en
Oficinas diplomáticas españolas situadas en esos paises.
El Instituto realiza las pruebas para la obtención del DELE, tanto en
Centros propios como en otras instituciones en España y en el
extranjero. Parte de las pruebas en el exterior se efectúan en
oficinas de Misiones Diplomáticas o de Representaciones Consulares de
España, cuyas Consejerías de Educación recaudan la totalidad de los
derechos por exámenes y sufragan parte de los gastos incurridos. Como
se describe con más detalle en el epígrafe IV.8.3, a la fecha actual
el Instituto y el MEC no han llegado a un acuerdo sobre como repartir
entre ambas Entidades los mencionados gastos ni, en consecuencia, los
derechos recaudados y el remanente resultante.
Esta situación afecta a los saldos por DELE correspondientes a 1992 y
1993, así como a 29,4 millones de pesetas del saldo de 1994, a los
que deben unirse losó ingresos de 10 millones descritos
anteriormente, que no se contabilizaron en 1994.
La suma de estos importes totaliza 96,5 millones, cifra cuya
recuperación total o parcial queda sujeta al resultado del acuerdo
que pueda efectuarse en el futuro.
Los otros deudores no presupuestarios de 1993 y 1994 corresponden
básicamente a anticipos y préstamos al personal.
III.4 Cuentas financieras
Presentan el siguiente detalle (en miles de pesetas):
Cuenta 1992 1993 1994 Porcentaje variación 1993-1994
Caja ... 125 245 298 51,26 Banco de España ... 179.577 204.237
977.773 378,74 Otros bancos ... 1.565.848 1.801.106 717.701 -60,15
Cuentas de enlace ... 0 43.501 5.387 -87,62
Total ... 1.745.550 2.049.089 1.701.159 -16,98
El saldo de caja registra el efectivo en la Sede central del
Instituto para la realización de pagos menores. Los Centros en el
exterior mantienen también pequeñas cantidades en efectivo que, a
efectos contables, se consideran formando parte de las existencias en
bancos que posteriormente se indican.
La cuenta en Banco de España recoge las transferencias del Estado y
con cargo a ella se efectúan las transferencias a una cuenta de
gestión en el Banco de Santander.
Las cuentas de «Otros bancos» registran los saldos al cierre de cada
ejercicio existentes en dos cuentas bancarias de la Sede central
abiertas ambas en el Banco de Santander, una de gestión y otra para
pago de nóminas, con saldos conjuntos para 1 992, 1993 y 1 994, de 1
.280, 1.553 y 417 millones de pesetas, respectivamente. Asimismo,
registran los saldos al fin de cada ejercicio de un gran número de
cuentas bancarias de los Centros (en torno a 90 cuentas en total a 31
de diciembre de 1994) y de sus existencias en caja. Su saldo conjunto
en el período fiscalizado asciende a 286, 248 y 300 millones de pesetas
para los años 1992, 1993 y 1994, respect ivamente.
Los saldos en moneda extranjera de las cuentas bancarias y de las
existencias de caja situadas en los Centros se presentan valoradas en
pesetas al tipo de cambio vigente a 31 de diciembre.
En el transcurso de la fiscalización se ha puesto de manifiesto la
existencia de saldos bancarios en el exterior no reflejados en
cuentas, por importes de, al menos, 17, 30 y 13 millones de pesetas
para los años 1992, 1993 y 1994, respectivamente. Asimismo, los
saldos conjuntos para 1992, 1993 y 1994 de las cuentas en el
exterior, incluyen 7, 9 y 10 millones, respectivamente, que
corresponden a saldos teóricos no soportados por certificaciones
bancarias de los fondos situados en varios Centros. El importe del
saldo teórico está constituido por el montante de las remesas de
fondos efectuadas a esos Centros con anterioridad a 1994, en general,
y que se
encuentran pendientes de justificar en su aplicación o empleo 7.
En el subapartado IV.3 de este informe se describe con más detalle
las incidencias comentadas en el párrafo anterior, así como el
funcionamiento general de la tesorería del Instituto. Igualmente, en
dicho subapartado se detalla más ampliamente el procedimiento seguido
por el Ente en el tratamiento de las diferencias de cambio surgidas
por las operaciones en moneda extranj era.
Los saldos que figuran en «cuentas de enlace» registran remesas de
fondos realizadas en fechas próximas al cierre del ejercicio y que se
dan por recibidas en los bancos destinatarios en enero del siguiente
año.
III.5 Patrimonio y reservas
Este subgrupo sólo recoge la cuenta de «resultados pendientes de
aplicación», con el siguiente detalle (en miles de pesetas):
1992
Resultados pendientes de aplicación ... 1.108.357 791.753 1.331.638
68,19
Su saldo al cierre de cada ejercicio está constituido por la
agregación de los resultados de los ejercicios anteriores.
Como se ha comentado en el subapartado III.1 anterior, referido al
«Inmovilizado material», los activos traspasados al Instituto a la
fecha de su creación figuran sin
valoración alguna, motivo por el cual no se recogen en cuentas de
«patrimonio».
III.6 Subvenciones de capital
Presenta los siguientes saldos (en miles de pesetas):
1992
Subvenciones de capital ... 1.923.200 2.620.840 2.314.907 -11,67
Corresponden a las aportaciones anuales del Estado a través del MAE,
que en el período fiscalizado han tenido los siguientes importes:
Miles de pesetas
Anterior a 1992 ... 1.923.200 1992 ... - 1993 ... 697.640 1994
La subvención anterior a 1992 figura recogida en la Disposición
adicional 5. a de la Ley 7/1991. Su cobro efectivo se produjo en
1992.
Hasta 31 de diciembre de 1993, las subvenciones de capital figuran
por el importe acumulado recibido. En 1994, el Instituto decidió
imputarlas a resultados en proporción a las amortizaciones dotadas
sobre los activos financiados por dichas subvenciones. Al no existir
identificación expresa de los mencionados activos, se ha seguido la
práctica de aplicar a resultados un importe equivalente al total de
las amortizaciones
7
oportuna documentación justificativa con los resultados que se
indican en el punto IV.3. e) posterior.
dotadas en los respectivos ejercicios, con el siguiente detalle:
Miles de pesetas
Saldo a 31 de diciembre de 1993 ... 2.620.840 Subvenciones
recibidas en 1994 ... 33.704 Aplicación resultados 1994
(amortización dotada en 1994) ... -159.095 Aplicación a resultados
extraordinarios de 1994 (amortizaciones dotadas hasta 31 de diciembre
de 1993) ... -180.542
Saldo a 31 de diciembre de 1994 ... 2.314.907
Si se hubieran dotado correctamente las amortizaciones del
inmovilizado inmaterial, según se indica en el subapartado III.2 y
epígrafe III.11.3, la aplicación a resultados de las subvenciones de
capital habría de aumentarse en 45 millones de pesetas.
III.7 Deudas a corto plazo
Las partidas acreedoras y los saldos a 31 de diciembre son los
siguientes (en miles de pesetas):
Cuenta 1992 1993 1994 Porcentaje variación 1993-1994
Acreedores por obligaciones reconocidas ... 198.847 219.271 232.993
6,26 Ejercicio corriente ... 196.114 180.065 229.6182 7,52
Ejercicios anteriores ... 2.732 39.206 3.375 -91,39
Acreedores por pagos ordenados ... 45.091 23.572 37.345 58,43
Ejercicio corriente ... 45.091 23.572 37.345 58,43 Ejercicios
anteriores ... 0 0 0
Acreedores comerciales ... 22.450 49.673 73.486 47,94 Ejercicio
corriente ... 22.450 32.357 32.875 1,6 Ejercicios anteriores ...
0 17.316 40.611 134,53
Entidades publicas ... 24.630 40.314 47.841 18,67 H.P.por conceptos
fiscales ... 21.545 36.874 42.819 16,12 H.P. por otros conceptos
Otros acreedores no presupuestarios ... 311 676 510 -24,56
Depósitos recibidos ... 0 0 41 Entidades de previsión social ...
311 426 469 10,09 Otros acreedores no presupuestarios ... 0 250 0
Total deudas a corto plazo ... 291.329 333.506 392.175
Los acreedores por obligaciones reconocidas del ejercicio corriente
de 1994 incluyen 9 millones de pesetas, aproximadamente, de deudas en
moneda extranjera, valoradas a tipo de cambio a 31 de diciembre de
1994.
Los saldos acreedores por operaciones comerciales corresponden en su
mayoría a gastos originados en las oficinas de Misiones Diplomáticas
o de Representaciones Consulares de España, pagados por ellas, por la
celebración de exámenes del DELE, pendientes de liquidar con el MEC.
El detalle de estos gastos es el siguiente (en miles de pesetas):
DELE 1992 ... 17.316 DELE 1993 ... 23.295 DELE 1994 ... 21.180
Total ... 61.791
Al saldo de 1994 habría que añadir 2,5 millones de pesetas
correspondientes a gastos incurridos por pruebas celebradas en
Alemania, Bulgaria y Rusia, que por error no se han contabilizado.
La deuda real que para el Instituto pueda suponer la existencia de
este saldo acreedor por DELE, queda condicionada al resultado del
acuerdo al que pueda llegarse con el MEC (ver subapartado III.3 y
epígraf e IV.8.3).
Los saldos de Entidades públicas corresponden a retenciones al
personal por el IRPF, y a cotizaciones a la Seguridad Social.
III.8 Partidas pendientes de aplicación
Presenta los siguientes saldos (en miles de pesetas):
1992
Partidas pendientes aplicación ... 103.595 0 21.842 N/A
El importe que figura en 1992 responde a la diferencia existente a
dicha fecha entre los saldos de tesorería en los Centros, deducido de
diversa información bancaria, y el saldo teórico de esos Centros (ver
subapartado IV.3). En 1993 se regularizó con abono a «resultados
extraordinarios».
El saldo de 1994 obedece, principalmente, a que en dicho ejercicio se
incluyen por primera vez la mayor parte de las cuentas bancarias de
nóminas de los distintos
Centros (ver subapartado IV.3). La contrapartida de esos saldos la
constituyó un abono a cuentas de «partidas pendientes de aplicación».
III.9 Resultados
Tienen el siguiente detalle y composición (en miles de pesetas):
Cuenta 1992 1993 1994 Porcentaje variación 1993-1994
Ordinarios ... -316.538 381.338 338.975 -11,2 Extraordinarios ...
0 117.893 180.625 53,2 Modific. derechos y oblig.ejerc.anterior ...
-66 40.654 364 -99,1
Total ... -316.604 539.885 519.964 -3,7
Los «resultados extraordinarios» de 1993 proceden principalmente de
la regularización del saldo de «partidas pendientes de aplicación»
(ver subapartado III.8) existente a 31 de diciembre de 1992, así como
la corrección de la dotación a la amortización de 1992 por 16
millones de pesetas. Según se indica en el subapartado III.1 dicha
corrección fue improcedente, por lo que el saldo de «resultados
extraordinarios» de 1993 está sobrevalorado en el mencionado importe
de 16 millones de pesetas. El saldo de estos resultados en 1994
registra la aplicación de «subvenciones de capital», según se indica
en el subapartado III.6.
Las «modificaciones de derechos y obligaciones de ejercicios
anteriores» recogen en 1993, principalmente,
una rectificación del saldo entrante de derechos del artículo 52 de
presupuestos cerrados, por importe de 32 millones de pesetas,
destinada a registrar un mayor importe de los intereses bancarios
generados en el Banco de Santander por el ejercicio 1992 (ver epígraf
e III.10.2).
III.10 Ingresos ordinarios
El detalle de los ingresos reflejados en las cuentas de resultados de
cada ejercicio y su aplicación es el siguiente (en miles de pesetas):
1992
Cuenta Presupuesto Presupuesto Otras Total comercial administrativo
Ventas ... 281.406 25.696 0 307.102 Rentas de la prop. y de la
empresa ... 0 117.732 0 117.732 Transf. corrientes ... 0
1.231.242 0 1.231.242 Otros ingresos ... 27.591 2.275 0 29.866
Total ingresos ordinarios ... 308.997 1.376.945 1.685.942
1993
Cuenta Presupuesto Presupuesto Otras Total comercial administrativo
Ventas ... 342.494 3.561 0 346.055 Rentas de la prop. y de la
empresa ... 0 143.396 45.280 188.676 Transf. corrientes ... 0
2.449.139 0 2.449.139 Otros ingresos ... 49.255 8.129 0 57.384
Total ingresos ordinarios ... 391.749 2.604.225 45.280 3.041.254
1994
Cuenta Presupuesto Presupuesto Otras Total comercial administrativo
Ventas ... 452.224 0 0 452.224 Rentas de la prop. y de la empresa
2.785.143 Otros ingresos ... 47.933 23.010 0 70.943 Ingresos aplic.
a su finalidad ... 0 0 159.095 159.095
Total ingresos ordinarios ... 500.157 2.880.435 201.780 3.582.372
10.1 Ingresos de naturaleza comercial
Las partidas que componen las ventas y los otros ingresos comerciales
son (en miles de pesetas):
1992
Venta de bienes y servicios actividad docente ... 241.530 281.794
389.998 Venta de servicios actividad cultural ... 4.363 7.002
14.670 Ventas DELE ... 35.513 53.698 56.925 Devoluciones de ventas
Ventas netas ... 281.406 342.494 452.224
Otros ingresos de actividad docente ... 23.203 14.768 12.985 Otros
ingresos de actividad cultural ... 4.388 35.077 34.948
Otros ingresos ... 27.591 49.255 47.933
La mayor parte de estos recursos se generan en los Centros del
Instituto, que contabilizan sus operaciones por el principio de caja,
esto es, en el momento en que se producen los cobros, y no cuando se
originan los devengos respectivos. No obstante, se estima que la
aplicación del principio de caja no desvirtúa los resultados de
manera significativa en la medida en que la práctica totalidad de los
ingresos se cobran al contado.
Las devoluciones de ventas que se registran en 1994 responden,
principalmente, a la diferencia surgida
como consecuencia de la doble valoración realizada en dicho
ejercicio de los flujos de ingresos en moneda extranjera procedentes
de los Centros. Así, a lo largo del ejercicio los flujos se valoraron
al tipo de cambio al 1 de enero, revalorizándose a 31 de diciembre al
tipo de cambio medio anual (ver subapartado IV.3).
Agrupando los anteriores ingresos en función de las actividades
comerciales que realiza el Instituto, se obtieneel siguiente detalle
(en miles de pesetas):
Actividad 1992 1993 1994
Docente ... 264.748 295.972 394.717 Cultural ... 8.751 42.079
48.968 DELE ... 35.498 53.698 56.472
Total ... 308.997 391.749 500.157
Los ingresos docentes provienen principalmente de la venta de
servicios educativos por los distintos cursos que organiza el
Instituto, excluidos los propios del DELE. Los «otros ingresos» de
esta actividad registran principalmente ayudas de la Unión Europea
para financiar diversos programas de investigación lingüística, por
lo que su registro contable -aun considerando las razones expuestas
en las alegaciones-hubiera sido más procedente en cuentas de
subvenciones corrientes (ver subapartado IV.8).
Por Centros, en el período examinado, los de Atenas, Munich, París y
Roma, concentran más del 40% del total ingresos de la actividad, con
crecimientos importantes en el de París y, especialmente, Atenas con
valores para los años 1992, 1993 y 1994 de 24, 29 y 56 millones de
pesetas, respectivamente. Los de Roma y Munich han experimentado
oscilaciones significativas, principalmente el primero de ellos, que
pasa de obtener ingresos de 63 millones de pesetas en 1992 a tan sólo
29 millones en 1993, cifra que prácticamente se mantiene en 1994 con
30 millones de ingresos docentes (ver subapartado IV.8).
Los recursos por actividad cultural proceden de las cuotas de socios,
de la utilización de bibliotecas y, principalmente,
de aportaciones recibidas para patrocinar diversos actos
(27 millones de pesetas en 1993 y 22 millones en 1994) (ver
subapartado IV.9).
Ingresos por patrocinio de 1992 y 1993 por importes de 26 y 3
millones de pesetas, respectivamente, se imputaron erróneamente al
presupuesto administrativo (ver epígrafe III.10.2).
De la revisión efectuada sobre la documentación remitida por los
Centros (libros de registro, estados y soportes documentales) a
partir de la cual se contabilizan las operaciones, se ha puesto de
manifiesto que en lo relativo a ingresos por actividades docentes y
culturales, en algunos casos y en cuantías relativamente reducidas,
los apuntes de los libros de registro no están soportados
documentalmente, o no tienen soporte documental adecuado. Por otra
parte, la documentación sobre las operaciones correspondientes al
ejercicio 1993 realizadas por el Centro de Damasco no se recibieron
hasta finales de 1994. En consecuencia, los ingresos de 1993 no
incluyen 4 millones de pesetas, aproximadamente, procedentes de dicho
Centro. El mencionado importe se regularizóen 1995.
Los recursos procedentes del DELE se distribuyen entre los generados
por las pruebas celebradas en Centros del Instituto, en otras
Instituciones (principalmente Universidades) y en oficinas de
Misiones Diplomáticas o de Representaciones Consulares de España,
según se detalla más ampliamente en el epígrafe IV.8.3.
Como se ha comentado en el subapartado III.3, los ingresos de 1994
deben incrementarse en 10 millones de pesetas, aproximadamente, que
por error no se han registrado en dicho ejercicio.
10.2 Ingresos del presupuesto administrativo.
Corresponden principalmente a las transferencias corrientes del
Estado por importes de 1.231, 2.449 y 2.785 millones de pesetas para
los ejercicios 1992,1993 y 1994, respectivamente, imputadas al
capítulo 4 del presupuesto.
Las «rentas de la propiedad y de la empresa», imputadas al capítulo 5
del presupuesto, constituyen el segundo recurso del presupuesto
administrativo. Proceden de los ingresos financieros de los depósitos
en el Banco de Santander, retribuidos al MIBOR-0,45, con importes
para 1992 y 1994 que constituyen el total saldo de la cuenta, y para
1993 de 118 millones de pesetas. Los que eventualmente puedan
producir los depósitos bancarios en el exterior no se contabilizan
separadamente, sino que, en su caso, se computan a través del
movimiento de las diferencias de cambio (ver subapartado IV.3).
Excepcionalmente, en 1993 la cuenta de «rentas de la propiedad y de
la empresa» incluye 25 millones de intereses de cuentas bancarias de
los Centros.
Los ingresos financieros registrados en 1992 son inferiores en 60,6
millones de pesetas, aproximadamente, a los devengados en dicho
ejercicio. La diferencia corresponde a intereses generados por la
cuenta de gestión del Banco de Santander en el último trimestre de
1992 (28,4 millones) que se contabilizan como ingresos financieros de
1993, y a un error del propio banco* en
el cálculo del total de los intereses de dicha cuenta en 1992 por
importe de 32,2 millones, reconocidos y abonados por la Entidad
financiera en 1993, y registrados contablemente por el Instituto en
ese año como «modificación de derechos de ejercicios anteriores».
Por otra parte, el Instituto sigue la práctica de registrar sus
ingresos financieros obtenidos en España netos de las retenciones a
cuenta del Impuesto sobre Sociedades. En consecuencia, figuran
contablemente infravalorados en 39, 39 y 24 millones de pesetas en
los ejercicios 1992, 1993 y 1994, respectivamente 8.
El resto de ingresos del presupuesto administrativo se imputan al
capítulo 3 y son fundamentalmente «reintegros», con excepción de 26 y
3 millones de pesetas, imputados erróneamente en contabilidad
financiera como ventas en 1992 y 1993, respectivamente, que
corresponden a aportaciones por patrocinio que deberían haberse
registrado como ingreso comercial.
10.3 Ingresos de cuentas de resultados sin imputación a operaciones
comerciales o a presupuesto administrativo.
Corresponden a diferencias de cambio positivas (ver subapartado IV.3)
surgidas de la comparación entre los saldos teóricos y los saldos
reales de tesorería al cierre de los ejercicios 1993 y 1994, por
importes de 45 y 43 millones de pesetas, respectivamente.
El resto de estos ingresos se produce en 1994 a consecuencia del
traspaso a resultados por 159 millones de pesetas de «subvenciones de
capital» recibidas (ver epígrafe III.6).
III.11 GASTOS ORDINARIOS
Las partidas que los integran en las cuentas de resultados de los
ejercicios fiscalizados, sus saldos y su aplicación son:
(Miles de pesetas)
1992
CUENTA Ppto. comercial Ppto. Admvo. Otras TOTAL
Compras ... 217.837 0 0 217.837 Gastos de personal ... 0 855.413 0
855.413 Gastos financieros ... 0 1.095 0 1.095 Tributos ... 0
15.297 0 15.297 Trabajos, suministros y será. ext ... 39.261 800.308
0 839.569 Dotaciones a la amortización ... 0 0 73.269 73.269
Total gastos ordinarios ... 257.098 1.672.113 73.269 2.002.480
* Párrafo modificado como consecuencia de alegaciones.
8
que, por butación mínima de las Entidades exentas a las retenciones
que les fueran practicadas los motivos que se indican en el
subapartado IV.4 de este informe, no se comparte sobre los
rendimientos satisfechos. Por este motivo, conforme al principio la
afirmación sobre la no sujeción del Instituto al Impuesto sobre
Sociedades, de no compensación, los ingresos financieros deberían
haberse registrado por su la legislación de este Impuesto vigente en
el período fiscalizado consideraba triimporte íntegro, y las
retenciones en la oportuna cuenta de gastos.
(Miles de pesetas)
1993
CUENTA Ppto. comercial Ppto. Admvo. Otras TOTAL
Compras ... 183.009 0 0 183.009 Gastos de personal ... 0 1.478.725
0 1.478.725 Gastos financieros ... 0 2.077 29.283 31.360
Tributos ... 0 19.834 0 19.834 Trabajos, suministros y será.
ext ... 161.023 678.692 0 839.715 Dotaciones a la amortización ...
0 0 107.273 107.273
Total gastos ordinarios ... 344.032 2.179.328 136.556 2.659.916
(Miles de pesetas)
1994
CUENTA Ppto. comercial Ppto. Admvo. Otras TOTAL
Compras ... 144.068 0 0 144.068 Gastos de personal ... 0 1.981.930
0 1.981.930 Gastos financieros ... 0 1.906 17.902 19.808
Tributos ... 0 22.309 0 22.309 Trabajos, suministros y será.
ext ... 210.583 697.504 0 908.087 Transfer. corrientes al exterior
159.095
Total gastos ordinarios ... 354.651 2.711.749 176.997 3.243.397
11.1 Gastos de naturaleza comercial
Las partidas que componen las compras y los otros gastos comerciales
son las siguientes:
1992
Compras de mat. const. y reparación ... 18.162 27.742 36.622 Compras
de servicios ... 199.675 155.267 112.057 Dev. de compras ... 0 0
<4.611>
Compras netas ... 217.837 183.009 144.068
Arrendamientos ... 3.013 21.018 33.474 Suministros ... 0 415 1.547
Trab. realizado por otras empresas ... 0 1.059 225 Primas de
seguros ... 46 4.554 1.242 Transportes ... 4.578 16.660 22.430
Gastos diversos ... 31.624 117.317 151.665
Trab. suminist. y servicios exteriores ... 39.261 161.023 210.583
La mayor parte de estos gastos se realizan por los Centros, que
contabilizan sus operaciones por el principio de caja (si bien en
1994 se ha observado que algunos de ellos han comenzado a aplicar el
criterio de devengo) siendo aquí de aplicación lo ya mencionado en el
epígrafe III.10.1 referido a los ingresos de naturaleza comercial.
Asimismo, las devoluciones de compras que se registran en el
ejercicio 1994, corresponden a idéntico motivo que el referido en el
indicado epígrafe.
Agrupando los anteriores gastos en función de las actividades
comerciales que realiza el Instituto, se obtiene el siguiente
detalle:
(Miles de pesetas)
ACTIVIDAD 1992 1993 1994
Docente ... 161.748 133.316 135.250
Cultural ... 71.583 172.919 179.414
DELE ... 23.767 37.797 39.987
Total ... 257.098 344.032 354.651
Los gastos de la actividad docente se registran principalmente en
cuentas de «compras» y dentro de éstas, en las «compras de servicios»
que toman valores para 1992, 1993 y 1994 de 140, 81 y 44 millones de
pesetas, respectivamente, y que corresponden a honorarios de
profesores de lengua española.
Como se expone con más detalle en el subapartad o IV.8, la causa que
origina la necesidad de pagar a estos profesores nace de la situación
de partida a la fecha de creación del Instituto en la que muchas de
las personas que venían impartiendo la docencia en los Centros
traspasados, lo hacían mediante contratos verbales de arrendamiento
de servicios. A partir de mediados de 1992 se establecieron
restricciones en este tipo de contratación y se inició una paulatina
incorporación, como personal laboral, de los antiguos docentes.
El resto de los gastos de la actividad docente se concentra
fundamentalmente en cuentas de «gastos diversos» y dentro de ellas
las de «publicidad y propaganda» con importes para 1992, 1993 y 1994,
de 10, 17 y 59 millones de pesetas, respectivamente.
Los gastos de la actividad cultural están también constituidos en un
porcentaje muy significativo por «compras de servicios» que responden
a pagos por honorarios y gastos de desplazamiento y alojamiento de
artistas y conferenciantes de los actos culturales organizados por el
Instituto, por importe de 54,59 y 62 millones de pesetas para los
ejercicios 1992, 1993 y 1994, respectivamente.
Junto con estas compras, el resto de los gastos de la actividad
cultural se concentran en cuentas de «gastos diversos» y dentro de
ellas en «publicidad y propaganda» y, especialmente, en «otros gastos
relacionados con la actividad cultural», con saldos en 1993 y 1994 de
55 y 39 millones de pesetas, respectivamente, y que corresponden a
los derivados de la organización o participación en exposiciones y
ferias internac ionales.
De la revisión efectuada sobre la documentación remitida por los
Centros en relación con estas actividades docentes y culturales, se
deducen observaciones análogas a las comentadas en el epígrafe III.
10.1 relativo a ingresos comerciales, incluida la falta de
documentación del Centro de Damasco que origina que los gastos de
1993 estén infravalorados en 9 millones de pesetas, igualmente
regularizados en 1995.
Los gastos originados por el DELE (ver epígrafe IV.8.3) corresponden
a los propios de la realización de las pruebas en los distintos
Centros, Oficinas e Instituciones. Además, existen un conjunto de
gastos comunes de asistencia técnica y confección y transporte de los
soportes físicos de los exámenes, que se registran como propios de la
Sede central.
Como se ha comentado en el epígrafe III.7, el saldo de 1994 debe
incrementarse en 2,5 millones de pesetas que, por error, no se
contabilizaron en ese ejerc icio.
11.2 Gastos del presupuesto administrativo
Se desglosan en: (Miles de pesetas)
1992
Sueldos y salarios ... 641.555 1.093.980 1.532.052 Indemniz. por
razón de servicios ... 48.103 104.894 68.038 Cotizaciones sociales.
145.501 240.533 314.816 Otros gastos sociales.. 20.254 39.318 67.024
Gastos de personal ... 855.413 1.478.725 1.981.930
Gastos financieros ... 1.095 2.077 1.906
Tributos ... 15.297 19.834 22.309
Arrendamientos ... 89.625 119.831 154.008 Rep. y cono ... 27.643
37.027 38.622 Suministros ... 31.346 36.960 44.460
Comunicaciones ... 51.811 71.779 80.916 Trab. real.por otras
empresas ... 286.960 218.615 205.506 Primas de seguros ... 3.619
7.528 10.420 Transportes ... 18.005 23.583 25.257 Material de
oficina ... 59.787 39.796 48.586 Gastos diversos ... 231.512
123.572 89.729
Trab. suministros y servic. ext. ... 800.308 678.692 697.504
Transferencias corrientes ... 0 0 8.100
Los gastos de personal se imputan al capítulo 1 del presupuesto,
excepto las «indemnizaciones por razón de servicios» que se recogen
en el capítulo 2.
Como ya se ha comentado, a la fecha de creación del Instituto, éste
recibió, junto con los edificios, una pluralidad de personal que
anteriormente prestaba servicios para los Ministerios de Trabajo y de
Asuntos Exteriores, y que se encontraba en situaciones laborales
diversas. A partir de esa fecha se inició una tarea de regularización
de dicho personal que fue incluyéndose paulatinamente en plantilla.
Junto con estas integraciones, el Ente ha venido realizando nuevas
contrataciones que originan los importantes incrementos de gastos de
personal que se observan en el período fiscalizado.
La totalidad de la plantilla del Instituto está compuesta por
personal laboral, incluidos los funcionarios que prestan en él sus
servicios y que se encuentran en situación de servicios especiales al
permitirlo así el artículo12 de la Ley 7/1991 de creación del Ente.
Los contratos laborales son de régimen especial (contratos de alta
dirección) para los Directores de área y los Directores de los
Centros. El resto del personal de la Sede central y gran parte del de
los Centros en el exterior tienen establecidos contratos de duración
temporal. En el subapartado IV.6 se analiza con mayor detalle la
estructura y política de personal seguidas por el Ente.
Las cuentas de tributos, imputadas al capítulo 2 del presupuesto,
registran principalmente tasas municipales por los
edificios en que se ubican los Centros, siendo de destacar los de
Nueva York y Londres con 8 millones de pesetas anuales cada uno.
Estas cuentas deberían haber registrado las retenciones practicadas
por las entidades financieras en el pago de rendimientos del capital
mobiliario, por lo que sus saldos de 1992, 1993 y 1994 están
infravalorados en 39, 39, y 24 millones, respectivamente (ver
epígrafe III.10.2).
Las cuentas de «trabajos, suministros y servicios exteriores»,
imputadas al capítulo 2 del presupuesto, registran principalmente
arrendamientos de edificios en el exterior (ver epígrafe IV.7.3) así
como «trabajos realizados por otras empresas» entre los que se
incluyen básicamente «estudios y trabajos técnicos» que recogen los
gastos incurridos por el diseño del «proceso de cervantización de
Centros» (se entiende como tal la adaptación de los medios recibidos
a las funciones y objetivos propios de éstos) y asesoramientos
jurídicos y técnicos varios. Otra partida con saldos significativos
se registra como «cooperación científica, técnica y cultural» dentro
de cuentas de «gastos diversos».
Esta cuenta de «cooperación científica, técnica y cultural» con
importes para 1992, 1993 y 1994 de 146, 76 y 58 millones de pesetas,
respectivamente, no registra gastos de esa naturaleza, ya que
realmente incluye gestos de prestación de servicios por personal no
docente en análoga situación a la descrita para el personal docente
en el epígrafe III.11.1. Al igual que estos, su regularización
paulatina ha originado el descenso del saldo que se observa en el
período fiscalizado.
Con independencia de lo señalado en el párrafo anter ior, la revisión
efectuada no ha puesto de manifiesto incidencias significativas.
Por último, las transferencias corrientes (capítulo 4 del
presupuesto), con saldo de 8 millones de pesetas en 1994, registran
una subvención nominativa a la Fundación norteamericana «Spain 92»
creada para desarrollar programas conmemorativos en el marco del
Quinto Centenario del Descubrimiento de América, que continuó
funcionando con posterioridad bajo la coordinación del Ministerio de
Asuntos Exteriores y cuya financiación corrió a cargo, entre otros,
del Instituto Cervantes.
11.3 Gastos en cuentas de resultados sin imputación a operaciones
comerciales o a presupuesto administrativo.
Corresponden a diferencias de cambio negativas (ver subapartado IV.3)
surgidas de la comparación entre los
saldos teóricos y los saldos reales de tesorería al cierre de los
ejercicios 1993 y 1994, por importes de 29 y 18 millones de pesetas,
respectivamente.
El resto de estos gastos son las dotaciones anuales a la amortización
del inmovilizado. Las de inmovilizado material del año 1992 están
sobrevaloradas en 16 millones de pesetas, que corresponden a la
depreciación calculada para 1991 y que no se dotó en las cuentas de
este ejercicio.
Por otra parte, de haberse aplicado correctamente la depreciación
imputable a los saldos de la cuenta de «estudios técnicos», las
dotaciones de los ejercicios 1992, 1993 y 1994 deberían haberse
incrementado en 10, 17 y 18 millones de pesetas, respectivamente.
IV. EVALUACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN, DEL CUMPLIMIENTO DE
LA LEGALIDAD, Y DE LOS OBJETIVOS Y FUNCIONES ENCOMENDADAS AL INSTITUTO
Con independencia de lo ya señalado en relación a estos aspectos en
el apartado III anterior de este informe, en el presente se analizan
con mayor detalle los procedimientos y áreas de gestión que se
consideran más relevantes del funcionamiento interno y de las
actividades que realiza el Instituto Cervantes. La metodología
utilizada para el análisis ha consistido, básicamente, en el examen
de libros, registros y, en general, documentación administrativa y
contable, así como en la realización de entrevistas a distintos
responsables del Ente tanto en la Sede central como en los Centros
visitados, que han sido: Casablanca, Londres, París y Rabat.
IV.1 ESTRUCTURA ORGANIZATIVA Y GESTIÓN PRESUPUESTARIA
1.1 Estructura organizativa
El organigrama del Instituto ha venido sufriendo transformaciones
surgidas en las sucesivas etapas de su funcionamiento, adaptándose a
las necesidades.
El organigrama de la Sede Central que se presenta a continuación, a
efectos de una información más actual, es el vigente desde febrero de
1995.
DIRECTOR
GABINETE DIRECCIÓN
OFICINA PATROCINIO
SECRETARIO GENERAL
GABINETE JURÍDICO
DIRECCIÓN DIRECCIÓN ACADÉMICA DE CULTURA
DIRECCIÓN DIRECCIÓN
DE ADMINISTRACIÓN PLANIFICACIÓN Y CONTROL
En la organización a 31 de diciembre de 1994 figura una quinta
Dirección de Investigación, cuyas funciones fueron absorbidas por la
Dirección Académica en el actual organigrama. Asimismo, en el período
1992-1993 existió una Dirección de Centros para la organización y
control inicial de los que se adscribieron al Instituto a la fecha de
creación.
La Dirección de Planificación nació en junio de 1993, con las
funciones de diseñar los planes de actuación y las campañas de
promoción del Instituto y, en 1994, de gestionar los patrocinios
recibidos para financiar sus actividades. Desde febrero de 1995, el
patrocinio pasó a ser una oficina especifica dependiente del
Director.
Las Direcciones, Académica, Cultural y de Administración, son los
pilares básicos del Instituto que han permanecido en sus diferentes
estructuras.
La Dirección Académica se encarga de coordinar y dirigir la actividad
de enseñanza del español en los Centros, aplicación del plan
curricular, selección y formación del personal académico (jefes de
estudios y profesores). También coordina, por acuerdo con el MEC y
con la Universidad de Salamanca la gestión para la obtención de los
títulos DELE.
La Dirección de Cultura tiene a su cargo la coordinación de la
difusión cultural en los Centros, y la de las bibliotecas ubicadas en
los mismos.
La Dirección de Administración asume las funciones relacionadas con
la contabilidad, tesorería, presupuestos, inversiones y gestión de
personal. Recibe periódicamente información contable de los Centros,
para ser agregada y formar unos únicos estados financieros y de
liquidación del presupuesto. En el período fiscalizado esta Dirección
fue la encargada de implantar distintas normas procedimentales de
gestión de los Centros. En el nuevo organigrama esta función ha sido
asumida por la Dirección de Planificación y Control.
En los Centros la estructura básica es similar a la Sede con un
director que representa al Instituto en el exterior y es el máximo
responsable del Centro, un área académica, otra cultural, y otra
administrativa.
Los Centros funcionan con total autonomía, pero bajo las directrices
de la Sede. Tienen su presupuesto de gastos e ingresos y llevan su
propia contabilidad cuyos registros remiten periódicamente a la Sede
Central.
1.2 Gestión presupuestaria
El presupuesto del Instituto, en defecto de lo que disponga el futuro
Reglamento, responde al modelo de los Organismos autónomos
comerciales según preñé la Orden del Ministerio de Economía y
Hacienda de 17 de abril de 1991.
A efectos de la preparación y ejecución de sus presupuestos, la Ley
de creación del Instituto le atribuye la elaboración anual del
anteproyecto de presupuestos para su remisión al Ministerio de
Economía y Hacienda, aprobación por el Gobierno e integración en los
Generales del Estado. Asimismo, la mencionada Ley otorga al Consejo
de Administración del Ente la facultad de acordar transferencias de
crédito entre las diversas partidas presupuestarias, incluso entre
gastos corrientes y gastos de capital.
Anualmente, la Sede central remite instrucciones a los Centros para
la preparación de sus presupuestos que junto con los de aquélla
conforman el anteproyecto global de los del Instituto. Estos
anteproyectos han ido adaptando iniciales pretensiones expansivas a
una realidad marcada por las políticas de contención del gasto
público. Así, en 1993 los recortes supusieron el 75 por ciento (se
pasó de un presupuesto solicitado de 15.207 millones de pesetas a uno
aprobado de 3.810 millones) y en 1994 del 53 por ciento (8.953
millones frente a 4.194 millones).
Además, en el período fiscalizado, su presupuesto se vio afectado por
limitaciones en el reconocimiento de obligaciones propias, o de su
Ministerio de tutela. En 1992 la limitación a créditos propios
ascendió a 52 millones de pesetas, así como a 460 millones de las
transferencias a recibir del Ministerio de Asuntos Exteriores. En
1993 la limitación a créditos propios fue de 445 millones, y en 1994
afectó a las transferencias a efectuar por el Ministerio en una
cuantía de 482 millones.
Las limitaciones por transferencias del Ministerio de Asuntos
Exteriores no tuvieron reflejo formal en los presupuestos del
Instituto, si bien los derechos reconocidos se encuentran minorados
como consecuencia de ellas. Por otra parte, las obligaciones
reconocidas han sido inferiores al valor que habrían tomado los
créditos presupuestados si se hubiesen minorado en importe
equivalente al de la reducción de la financiación.
En sentido contrario al de los recortes comentados, los presupuestos
del Instituto de 1993 y 1994 registraron aumentos por rectificación
de 131 y 493 millones de pesetas, respectivamente.
El porcentaje de ejecución del conjunto de los créditos del
presupuesto de gastos ha oscilado entre el 65 por ciento en 1992 y el
75 por ciento en 1994. En relación a las inversiones, destaca la baja
ejecución de 1993 (49 por ciento ) siendo la de los otros dos
ejercicios del 79 por ciento (1992) y 70 por ciento (1994) y ello
pese a que los créditos ya se vieron minorados significativamente
según lo comentado en párrafos anteriores 9.
Desde el punto de vista de los ingresos cabe señalar la excesiva
presupuestación del capítulo 3 «Tasas y otros ingresos» en los
ejercicios 1992 y 1993, en los que la totalidad de las previsiones
corresponden al artículo 30 «Venta de bienes», que fueron erróneas ya
que este tipo de ingresos, de tener realización, habría de imputarse
al presupuesto comercial. Por otra parte, la presupuestación del
capítulo 5 «Ingresos patrimoniales» no incluyó, en 1992 y 1993, los
procedentes de intereses de depósitos bancarios que, sin embargo,
alcanzaron importes significativos de 118 y 143 millones pesetas,
respectivamente.
Funcionalmente, su presupuesto está incluido en el programa 134B
«Cooperación, promoción y difusión cultural en el exterior», cuya
ejecución, en el ámbito del MAE, comparte en 1992 con la Secretaria
de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica
(SECIPI) y con la Agencia Española de Cooperación Internacional
(AECI),
9
de créditos se debe principalmente a la existencia de sucesivos
retrasos en la concesión de permisos para la ejecución de las obras
presupuestadas en varios Centros.
y en 1993 y 1994 sólo con la SECIPI. El porcentaje de participación
del Instituto en el programa ha sido del 62 por ciento ,70 por ciento
y 71 por ciento en los ejercicios 1992, 1993 y 1994, respectivamente.
El programa para 1992 no incluye específicamente objetivos e
indicadores afectos directamente al Instituto, que aparecen por
primera vez en el de 1993, modificándose posteriormente en el de 1994
con una tendencia a perfeccionar e identificar más claramente los
objetivos perseguidos. En cualquier caso, en el período fiscalizado
no existió ninguna unidad concreta en el Ente encargada del
seguimiento de los indicadores y del grado de consecución de los
objetivos, tarea ésta que se encomendó a partir de 1995 a la
Dirección de Planificación y Control. En consecuencia, la existencia
de un presupuesto funcional para el Instituto en el período 1992-1994
fue una exigencia puramente formal sin aplicación práctica alguna.
IV.2 SEGUIMIENTO Y CONTROL DE LA ACTIVIDAD DE LOS CENTROS
El sistema de control y seguimiento está constituido principalmente
por:
- La implantación de manuales de procedimiento para la ejecución de
operaciones.
- La remisión periódica de información contable y administrativa de
los Centros para su revisión a integración por la Sede central.
- La existencia de una unidad de Auditoria Interna.
Aunque en el transcurso de la fiscalización no se han puesto de
manifiesto errores excesivamente significativos en la cuantificación
y registro contable de las operaciones de los Centros, se estima que
los sistemas de control establecidos, que se indican a continuación,
adolecen de deficiencias susceptibles de mejora.
2.1 Manuales de procedimiento
El Instituto encargó en 1992 a una empresa consultora la elaboración
de un manual de operaciones (coste de 37,2 millones de pesetas) y de
un plan de sistemas de información (coste 27,6 millones). La
ejecución del plan de sistemas se ha visto afectada por las
restricciones presupuestarias, limitándose al desarrollo de algunas
aplicaciones informáticas previstas en él.
El manual de operaciones constituye la herramienta de gestión que
regula los procedimientos de los Centros a partir de su implantación,
que se realizó principalmente en 1994. Sin embargo, a la fecha
actual, gran parte de las funciones de la Sede carecen aún de normas
escritas en las que se establezcan formalmente los procedimientos a
seguir para su ejecución, por lo que debería avanzarse para su
implantación en el plazo más breve posible.
Por otra parte, se estima que deberían diseñarse procedimientos
normalizados para el tratamiento de algunas operaciones y funciones
actualmente no reguladas, tales como las ayudas por patrocinios, las
políticas de becas y otras ayudas a estudiantes y, principalmente,
sobre valoración y mantenimiento de inventarios y sobre funcionamiento
y asignación de responsables a las cajas de los Centros.
En relación a los activos inventariables, hay que señalar que, los
recibidos a la fecha de constitución del Ente no están valorados ni
integrados en su contabilidad. Además, no existen documentos formales
donde se describan e identifiquen los bienes muebles que se contenían
en los edificios cedidos, con excepción de los que eran de
titularidad del Ministerio de Trabajo y uno del MEC, en los que
existen actas de entrega no valoradas de los correspondientes bienes
(ver subapartado IV.7).
En los adquiridos con cargo a sus presupuestos, el único criterio
para considerar inventariable un bien es el de que su compra se haya
efectuado con carao al capítul o 6 «inversiones». Para ello, se
elaboran fichas individualizadas que en lo referente a las compras
efectuadas por los Centros, se integran por estos en relaciones que
se envían a la Sede, pero que ésta no ha procedido, salvo para los
equipos informáticos, a agregar y estructurar para configurar un
registro de base histórico que pueda servir de punto de partida para
la confección de un auténtico inventario del Ente.
Por lo que se refiere a las cajas de los Centros, y aunque los
movimientos de efectivo a través de ellas no suelen ser excesivamente
cuantiosos, se considera necesario establecer centralizadamente
normas sobre su funcionamiento que eviten, como sucede en la
actualidad, que cada Centro actúe con entera libertad respecto a las
cuantías y los tipos de cobros y pagos que pueden efectuarse por
caja, los saldos en ellas existentes y las personas que realizan las
funciones de cajero.
2.2 Información de los centros
Los Centros remiten a la Sede con periodicidad mensual estados de la
situación de su tesorería y, trimestralmente, relaciones contables de
las operaciones efectuadas acompañadas de fotocopias de los
documentos que las soportan. La información mensual se utiliza para
conocer las disponibilidades del Centro y ordenar, en su caso,
eventuales remesas de fondos. La información trimestral, previas las
operaciones de revisión, comprobación y conversión a pesetas de las
operaciones en moneda extranjera, constituye la base para el registro
contable en el Instituto de las operaciones de sus Centros.
De la revisión efectuada sobre los procedimientos de control seguidos
por la Sede, cabe destacar:
La contabilidad de los Centros no está mecanizada, ya que aunque
existe un programa informático denominado «CONTACEN», no está
implantado en todos, y además presenta carencias significativas. Por
todo ello, la voluminosa información remitida a la Sede lo es en
soporte papel.
Las tareas de revisión, comprobación y conversión a pesetas están
asignadas a la unidad de Auditoría Interna que cuenta con tan sólo
dos personas, lo que comporta carencias significativas talos como que
no se revise la adecuada imputación contable de las operaciones
registradas por los Centros (se acepta implícitamente la consignada
por ellos en sus cuentas) ni que se utilice elsoporte documental
aportado en fotocopias (no consta
que exista cotejo ni siquiera muestral entre operaciones registradas
y su correspondiente soporte). Además, no existe constancia de que se
cruce, para su comprobación, el importe de los cobros por actividad
docente consignados por los Centros en sus cuentas con los datos que
sobre matrículas, becas y otras ayudas existen en la Dirección
Académica.
Se ha observado que con frecuencia se producen retrasos o defectos en
la documentación que deben de remitir los Centros, que son requeridos
para su cumplimentación adecuada por la unidad de Auditoría Interna.
Sin embargo, debido quizás al bajo orden jerárquico de esa unidad (se
sitúa a un tercer nivel en su Dirección) sus peticiones no son
atendidas con la celeridad necesaria, lo que ocasiona demoras a veces
muy significativas en el registro contable por el Instituto de las
operaciones de algunos Centros. Por ello, sería recomendable que los
requerimientos a los Centros «morosos» se efectuaran a un nivel
jerárquico superior, por ejemplo, por el Director del área de
Administración.
2.3 La auditoría interna
Esta Unidad, además de estar escasamente dotada de personal, o quizás
precisamente por ello, no realiza las funciones que «a priori» se
presumen de una auditoría interna, limitando su actividad, como se ha
señalado, a la simple revisión documental de la información remitida
por los Centros. Sin embargo, en los primeros años de vida del
Instituto si realizó tareas de inspección con resultados fructíferos,
poniendo de manifiesto deficiencias observadas en la organización y
sistemas de los Centros visitados.
Entre dichas deficiencias, cabe destacar la puesta de manifiesto de
la contratación irregular en 1992 de cuatro personas en régimen de
arrendamiento de servicios por el Centro de El Cairo, que se
efectuaron sin la preceptiva autorización de la Sede. Asimismo, se
observó en dicho año la existencia de irregularidades en la tesorería
del Centro de Tetuán, en el que se produjeron salidas materiales de
fondos por importe de 4.724.488 pesetas que no se encuentran
registradas en la contabilidad del Centro. Su responsable en aquellas
fechas aportó un escrito justificativo (ver anexo número V del
escrito de alegaciones) en el que se indica la precaria situación
administrativa que pudo dar lugar a la deficiencia observada.
El Ente inició diversas actuaciones con objeto de deparar
responsabilidades, que han devenido en el traslado a otros Centros de
los Directores de los Centros mencionados, y en la asignación a cada
uno de ellos de un Administrador, puesto del que carecían hasta
entonces.
IV.3 GESTIÓN DE LATESORERÍA
Las operaciones de cobros y pagos del Instituto se efectúa a través
de una red de cuentas bancarias situadas en España y en el
extranjero.
Las cuentas en España son las propias de la Sede central y están
abiertas en el Banco de España (una cuenta) y en el Banco de
Santander (dos cuentas). La del Banco de España recoge, como
ingresos, las transferencias que
el Estado efectúa al Ente y, como pagos, las remesas de fondos que se
envían a la cuenta operativa de gestión del Banco de Santander. Esta
última recoge, además, otros ingresos que pueda generar el Instituto
y con cargo a la misma se efectúan la generalidad de los pagos de la
Sede. Asimismo, con cargo a ella se transfieren fondos a las cuentas
de gestión de los Centros, y a la otra cuenta situada en el mismo
Banco destinada al pago de las nóminas del personal.
Con cargo a la cuenta de nóminas se efectúan los pagos al personal de
la Sede y se transfieren fondos a las cuentas de nóminas de los
Centros.
La gestión de la tesorería de los Centros se regula a partir de 1994
por un manual de procedimientos especifico, que ha venido a plasmar
por escrito prácticas habituales seguidas en ejercicios anteriores.
De acuerdo con el citado manual, cada Centro puede disponer de dos
cuentas: una de nóminas y otra de gestión para el resto de pagos e
ingresos, denominadas ambas en moneda local. Además, puede disponer
de una caja para ingresos y pagos que a efectos contables se incluye
formando parte del saldo de la cuenta de gestión. Excepcionalmente v
dependiendo de las peculiaridades de los distintos Centros, algunos
de ellos pueden disponer de una tercera cuenta en divisas,
generalmente en $ USA. La disposición de los fondos debe ser
mancomunada con firma autorizada del Director y del Administrador.
El control de la tesorería de los Centros se efectúa a través de la
información mensual y trimestral que éstos envían a la Sede central,
consistente en extractos bancarios y cuadros de conciliación así como
copias de los libros de caja y bancos. Con la información anterior,
la Sede elabora unos estados de tesorería trimestrales en los que se
registran para cada Centro los flujos de cobros y pagos expresados en
pesetas, aplicando a cada moneda extranjera el tipo de cambio al 1 de
enero. En 1994, a la fecha del cierre de ejercicio, el valor conjunto
de los cobros y pagos se recalculó nuevamente al tipo de cambio medio
anual de cada moneda extranjera.
El importe neto anual de estos flujos, añadido a la tesorería
existente al cierre del ejercicio anterior, determina un denominado
«saldo teórico» al cierre del ejercicio de los fondos de cada Centro.
A efectos de su registro contable a fin de ejercicio, las existencias
de tesorería de cada Centro están constituidas por el saldo real,
deducido de las certificaciones bancarias y actas de arqueo de caja,
valorado en pesetas al tipo de cambio a dicha fecha. La comparación
entre saldo teórico y saldo real determina diferencias de cambio que
se imputan directamente (salvo en 1992) a las cuentas de resultados
sin pasar por el presupuesto administrativo ni por el presupuesto
comercial.
La revisión efectuada sobre los procedimientos de control seguidos
por el Instituto ha puesto de manifiesto un conjunto de incidencias,
entre las que cabe destacar:
a) A la fecha de creación del Instituto, éste recibió junto con los
edificios diversas cuentas bancarias (aproximadamente sesenta)
procedentes de los antiguos Centros. La recepción se produjo por vía
de hecho, ya que no se contempla en los Acuerdos de Consejo de
Ministros de 19
de julio de 1991 y 19 de febrero de 1993, ni existe constancia de
algún acta de entrega formal en la que se identificaran las distintas
cuentas y sus saldos a la fecha en que el Instituto comenzó a
funcionar, situación ésta que no fue desde luego la óptima para el
comienzo de su andadura.
El Ente ha realizado tareas de depuración de esas cuentas, bien
mediante su cierre y posterior traspaso de fondos a otras nuevas,
bien mediante el cambio de su título y de las firmas autorizadas para
disponer. Sin embargo, aún permanecen algunas con título distinto al
propio del Instituto, tales como: «Instituto Cultural Español» o
«Centro Cultural Español». b) La desinformación sobre las cuentas y
saldos recibidas al comienzo de la actividad del Instituto propició
en los primeros ejercicios la aparición de diferencias significativas
entre los saldos deducidos de la deficiente información existente y
los saldos reales obtenidos de las certificaciones bancarias, que
presentaban valores muy superiores a los teóricos, bien por la
aparición de nuevas cuentas o de saldos superiores a los previstos.
Esta diferencia al cierre del ejercicio 1992 aparece en el balance de
situación como «partidas pendientes de aplicación», cuyo saldo se
regularizó en 1993 mediante cargo con abono a «resultados
extraordinarios».
c) Aunque el manual de procedimientos de tesorería para los Centros
establece para estos un número de cuentas bancarias limitado a dos, o
excepcionalmente a tres, en 1994 existían quince Centros en los
cuales el número de cuentas excede al autorizado, siendo de destacar
el de Manila (siete cuentas frente a tres autorizadas) y los de Rabat
y Viena (cinco cuentas frente a dos autorizadas). d) Para una muestra
de diez Centros, los de mayor actividad, a los que se solicitó
directamente la remisión de certificados y extractos bancarios, se ha
podido comprobar que el valor en pesetas por el que figuran
registrados en la contabilidad del Instituto, difiere del que resulta
de aplicar a los correspondientes saldos en moneda extranjera su
contravalor en pesetas al cierre de cada ejercicio. Las diferencias
encontradas se contienen en el siguiente cuadro, en el que los signos
más o menos que preceden a las cifras indican, respectivamente, mayor
o menor saldo contable, que el valorado al tipo de cambio a 31 de
diciembre.
(Pesetas)
CENTRO 1992 1993 1994
ATENAS ... 2.131.884 8.744.915 2.852.822
CASABLANCA 1.414.210 882.082 0
LONDRES ... -2.554.418 -2.056.677 -932.338
MANILA ... -105.801 -2.029.941 -79.121 PARÍS ... -5.079.097
-8.857.244 247 RABAT ... -2.717.790 -3.704.466 -3.100.333 ROMA ...
-3.406.115 -7.319.066 0 TÁNGER ... 2.828.267 -8.233.176 1.361
TETUÁN ... -1.909.891 -416.193 -2.329.011 VIENA ... -8.017.117
-6.834.853 -9.51 9.956
TOTAL ... -17.415.868 -29.824.619 -13.106.329
Del cuadro anterior se deduce una mejora sustancial en 1994, derivada
del registro en este último ejercicio de la mayor parte de los saldos
existentes en las cuentas de nóminas. Sin embargo, permanecen aún
diferencias significativas cuyo origen procede fundamentalmente de la
no inclusión en el saldo contable de algunas de estas cuentas y de
otras cuentas de gestión, así como de errores materiales en el
cálculo del contravalor en pesetas al cierre del ejercicio. Así, las
diferencias en el Centro de Tetuán, y la mayor parte de las del de
Londres, obedecen a que no se han incluido los saldos de las cuentas
de nóminas. Por otra parte, para los Centros de Rabat y Viena no se
han incluido saldos de otras cuentas por importes respectivos de
209.472 Dirhams y 790.402 Chelines.
Las cuentas afloradas en 1994 se registraron con contrapartida en
«partidas pendientes de aplicación», cuenta que también debería
utilizarse con idéntica finalidad para el reconocimiento de las
existencias en cuentas aún no afloradas. Ello con independencia de la
necesaria depuración del saldo de «partidas pendientes de
aplicación», para determinar su aplicación definitiva a resultados o
a cuentas de acreedores o de deudores.
e) Los saldos contables de las existencias de tesorería en el
exterior incluyen, a falta de certificados o extractos bancarios, el
«saldo teórico» de los fondos situados en los Centros que se indican
a continuación:
(Pesetas)
1992
AMMAN ... - - 527.702 GINEBRA ... 2.000.000 2.000.000 2.000.000
OSLO ... 2.500.000 4.500.000 4.500.000 SOFIA ... 1.474.744
1.474.744 1.474.744 YAUNDÉ ... 1.007.087 1.407.087 1.407.087
TOTAL ... 7.381.831 9.381.831 9.909.533
Los saldos de los Centros de Ginebra, Oslo, Sofía y Yaundé proceden
de remesas de fondos anteriores a 1992, de ese ejercicio y de 1993,
sobre las que no existía justificación de su empleo. Según manifiesta
el Instituto, estos Centros no tienen actualmente actividad 10.
Por lo que respecta al Centro de Amman, con posterioridad a la fecha
del cierre de las cuentas de 1994, se ha recibido justificación de
los fondos remitidos, y certificados de los saldos bancarios. f)
Varios de los Centros gozan de un elevado grado de autonomía
financiera derivada de la obtención de ingresos significativos por su
actividad docente, motivo por el cual no reciben, o reciben en
cuantía reducida, provisiones de fondos de la Sede central. Pese a
ello, en algunos Centros se observa una acumulación de saldos
10
(8/9/97) se ha recibido ya la documentación justificativa de los
Centros de Ginebra y Yaundé y que, con fecha 2/6/97, se había
reclamado la justificación a los de Oslo y Sofía. En relación con
estos hechos, se hará un seguimiento para comprobar la adecuada
justificación de los fondos remitidos a los Centros o, en su caso,
proceder conforme a lo dispuesto en la LFTCU.
que, en principio, parecen exceder de los que serían necesarios para
su normal funcionamiento y sobre los que podría considerarse la
transferencia de los excedentes a cuentas de la Sede. Esta situación
afecta a tres Centros que concentran en 1994 el 49 por ciento del
total de tesorería en el exterior y que son: Atenas (93 millones de
pesetas), Londres (27 millones) y París (23 millones).
IV.4 GESTIÓN DE OPERACIONES CON TRASCENDENCIA TRIBUTARIA
En el transcurso de la fiscalización se han observado diversos hechos
y prácticas de naturaleza impositiva seguidos por el Ente, que no se
consideran adecuados y que podrían llegar a tener incidencia
económica significativa:
a) El Instituto, en su comportamiento ante la Administración
Tributaria, ha venido actuando como si se tratara de una entidad
exenta a efectos del Impuesto sobre Sociedades, limitando su
tributación a las retenciones que le han practicado por los
rendimientos del capital mobiliario percibidos. Sin embargo, hasta la
entrada en vigor de la nueva Ley 43/1995 del Impuesto no se reconoció
la exención plena de los Entes del artículo 6.5 del TRLGP, grupo al
que pertenece el Instituto Cervantes.
b) A efectos de tributación por
el IRPF, al personal laboral destinado en los Centros se les ha
venido considerando como si se trataran de empleados en Misiones
Diplomáticas o Representaciones Consulares de España, por lo que las
retenciones a cuenta del Impuesto, para los de nacionalidad española,
se han efectuado atendiendo a los supuestos especiales de tributación
por obligación personal previstos en el artículo 14 de la Ley 18/
1991, y las retenciones por deuda tributaria, para los de otras
nacionalidades, al tipo establecido en el artículo 19. uno. e) de la
mencionada Ley. Este tratamiento, en principio, no parece adecuado ya
que aunque el Instituto está adscrito al MAE y sometido al principio
de unidad de acción en el Exterior, ello no implica que su personal
pueda considerarse como propio de las Misiones Diplomáticas o de
Representaciones Consulares 11.
11
párrafo, parece que el tema de la tributación de los trabajadores en
el exterior ha sido fuente de inquietud constante para el Instituto.
Sin embargo, se considera que no desvirtúan el contenido del informe
ya que la alegación más concreta, que tiene como soporte un informe
de la Dirección General de Tributos (anexo XI del escrito de
alegaciones) no puede considerarse suficiente por cuanto que el
precitado informe, al indicar los criterios de tributación lo hace en
relación con dos supuestos: funcionarios españoles en el extranjero
(párrafo 2.º del informe) y personal que desempeña sus servicios en
Misiones Diplomáticas y Representaciones Consulares de España
(párrafo 5.º del informe). Pues bien, ni el personal del Instituto
puede ser funcionario en situación de activo ya que así lo dispone el
artículo 12 de la Ley 7/1991 (el personal del Instituto se rige por
las normas del Derecho laboral), ni desempeña sus servicios en
Oficinas diplomáticas sino en los Centros del propio Instituto.
Por otra parte, en relación con la referencia a los escritos de la
Dirección General de Tributos respecto a la aplicación del
artículo4¥, apartado 3, punto 4¥ del Reglamento del IRPF, si bien el
escrito que se aporta como anexo Xll no hace precisiones expresas,
ello no ocurre así en el que con idéntica finalidad se remitió por
dicha Dirección General para el ejercicio 1994, en el que se indica
que la aplicación del mencionado artículo 4¥ es, exclusivamente y
como no podía ser de otra manera, para los sujetos pasivos que deban
declarar por obligación personal, situación ésta que no parece ser la
realmente aplicable a los trabajadores del Instituto en el exterior.
Por otra parte, en tres de las indemnizaciones por cese de
trabajadores de alta dirección (ver epígrafe IV.ó.2) satisfechas en
el período fiscalizado; una en 1992 y dos en 1993 por importes de
3.171.000 y 7.127.736 pesetas, respectivamente, se ha puesto de
manifiesto que el montante considerado exento por el Instituto a
efectos del IRPF y, por tanto no sometido a retención a cuenta del
Impuesto, excede en cuantía significativa al que, se estima, hubiera
sido procedente conforme la legislación y doctrina vigente en esas
fechas (indemnización exenta de 7 días por año trabajado). Como
consecuencia de ese proceder, no se sometió a retención un montante
de indemnizaciones por importe conjunto de 5.669.557 pesetas, y
dejaron de ingresarse en el Tesoro público 1.558.675 pesetas 12. c)
De las comprobaciones realizadas no se deduce que los Centros,
excepto los ubicados en EE.UU. país en el que el Instituto opera a
través de Fundaciones creadas al efecto, tengan definido su estatuto
jurídico ante las Administraciones de los distintos países en los que
se ubican, ni declarada ante ellas la naturaleza de las actividades
que realizan -docente y cultural-y la de los rendimientos que
producen derivados de éstas, que son, en general, los descritos en el
epígrafe 111. 10.1 anterior. El borrador del futuro Reglamento
contempla en su articulado medidas tendentes a definir la naturaleza
jurídica de estos Centros, cuya regularización debería acometerse de
inmediato.
En conclusión, y como posteriormente se indica en el apartado VI de
recomendaciones de este informe, sería conveniente que el futuro
Reglamento del Instituto clarifique de una vez por todas el régimen
de su personal y por ende su situación tributaria.
12 En relación con lo alegado por el Instituto, conviene precisar lo
siguiente:
a) La doctrina vigente en la fecha en que se satisfacieron las
indemnizaciones (años 1992 y 1993) venía de las consultas evacuadas
por la Dirección General de Tributos y de Resoluciones del TEAC.
Ambos, con independencia de argumentos, reconocían como indemnización
no sujeta a IRPF en los contratos de alta dirección (RD 1382/1985) la
correspondiente a siete días por año trabajado con un máximo de seis
mensualidades.
En 1994, por consiguiente una vez satisfechas las indemnizaciones
referidas en el informe, la Sentencia de la Audiencia Nacional citada
en la alegación modificó la interpretación de indemnización máxima al
entender que ésta no venia limitada a seis mensualidades, sino que su
cuantía era la que se hubiera pactado en contrato entre las partes.
En sentido contrario, la Sentencia del Tribunal Supremo de 1995,
también citada en alegaciones, considera en su fundamento 4.º que el
RO 1382/1985 no fija con carácter obligatorio ningún imite máximo
para la indemnización, de lo que deduce la plena sujeción al IRPF de
la indemnización percibida en el hecho que dio origen al recurso.
b) El hecho imponible al que se refieren las Sentencias citadas
aconteció antes del 31/12/91, por consiguiente, sometido a la antigua
Ley del IRPF de 1978 y su Reglamento, que disponía como indemnización
no sujeta a las cantidades percibidas dentro del «limite máximo que
con carácter obligatorio señale la legislación vigentes. La nueva Ley
de 1991, en contra de lo que se dice en el escrito de alegaciones, si
alteró sustancialmente el régimen estatuido por la normativa anterior,
ya que la indemnización exenta se cuantifica sólo en la que dimane
con carácter obligatorio (sin referencia al límite máximo de la
antigua normativa) de una legislación concreta, Estatuto de los
Trabajadores y normas de desarrollo, sin que se considere con tal
naturaleza las establecidas mediante convenio, pacto o contrato.
c) De todo lo anterior, se deduce que la doctrina y legislación
existente en las fechas a las que se refieren las indemnizaciones
citadas en este informe (1992 y 1993) indicaban a los gestores del
Instituto Cervantes que la parte a considerar exenta de IRPF deberla
haber sido exactamente la de siete días por año trabajado, ya que el
limite de seis mensualidades, a partir de la entrada en vigor (1992)
de la nueva Ley del IRPF, opera en sentido estricto, esto es, en el
exacto producto resultante de multiplicar siete días por el número de
años de servicio, y no, como en la Ley de 1978 en la que dicho limite
operaba en sentido amplio a efectos de determinar el máximo de
indemnización no sujeta, con independencia de cuál fuera el número de
años trabajados.
IV.5 CONTRATACIÓN DE OBRAS, SUMINISTROS Y SERVICIOS
Hasta la entrada en vigor de la Ley 13/1995, de Contratos de las
Administraciones Públicas, y por tanto durante el período fiscalizado
(años 1992, 1993 y 1994) el Instituto no ha estado obligado por las
normas de la contratación administrativa, ello con independencia de
lo dispuesto para los Entes públicos en la Disposición transitoria
2.ª del Reglamento de Contratos del Estado vigente en el período
objeto de la presente fiscalización.
En defecto de normas generales, el Instituto elaboró su propia
normativa de contratación que fue aprobada por su Consejo de
Administración el 16 de diciembre de 1991. Posteriormente, con fecha
23/4/93 se aprobó una nueva normativa que sustituyó a la anterior y
que es la que ha estado vigente en los ejercicios fiscalizados, si
bien con alguna modificación a partir del 1 de enero de 1994.
La normativa de diciembre de 1991 es una regulación mínima, contenida
en seis puntos, de los procedimientos de contratación. Básicamente
contempla los principios de publicidad y concurrencia de los
contratos y del proceso de selección de ofertas, que puede resumirse
en:
- Petición de varias ofertas para contratos superiores a 1 millón de
pesetas. Asimismo, los contratos superiores a 25 millones, y los de
limpieza cualquiera que fuera su importe, habrían de publicarse en el
tablón de anuncios del Centro para el que se efectuaba el contrato y
en un periódico local (entre 25 y 50 millones) o de difusión nacional
(más de 50 millones).
- Selección de ofertas para contratos superiores a 1 millón de
pesetas efectuada en dos fases; una de valoración de ofertas
realizada por la Dirección de Administración, y otra de selección por
la Mesa de Contratación del Instituto, constituida por cinco personas
con responsabilidad en él.
Las normas vigentes a partir de abril de 1993 se configuran ya como
un cuerpo suficiente para las necesidades del Ente público. Sus
características principales son:
- Las actuaciones preparatorias de los contratos han de realizarse
conforme a las disposiciones previstas en la legislación de contratos
del Estado.
- Se explícita el sometimiento de la ejecución de los contratos a la
legislación civil o mercantil española o extranjera, atendiendo a que
se celebren en España o que el contratista sea español (legislación
española) o en el extranjero si el contratista no es de nacionalidad
española y la prestación contratada ha de efectuarse fuera de España
(legislación extranjera).
- Se establecen normas en función de la cuantía de los contratos para
la delegación o desconcentración del Órgano de Contratación (Director
del Instituto) en favor del Secretario General, Director del Área de
Administración o Directores de Centros en el extranjero.
- La publicidad de los contratos se fija para los superiores a 100
millones de pesetas mediante su anuncio en un periódico de difusión
nacional española, y si la prestación hubiera de cumplirse en un
Centro ubicado en
un país de la Unión Europea en un diario de gran difusión en ese
país. Los comprendidos entre 30 y 100 millones, en diarios de
difusión regional o local del lugar en que se ubica la Sede del
Instituto y, en su caso, el Centro receptor de la prestación. Los
inferiores a 30 millones limitan su publicidad al tablón de anuncios
de la Sede y, en su caso del Centro correspondiente. Por último las
compras y suministros inferiores a 5 millones y que se efectúen en
establecimientos abiertos al público no necesitan de publicidad
alguna.
- Se fija la necesidad de Mesa de Contratación para los contratos
superiores a 30 millones de pesetas, en los inferiores a este importe
la propuesta de selección de ofertas corresponde a la Dirección de
Administración. La selección debe efectuarse con base en todas las
circunstancias concurrentes en las of ertas, y no sólo atendiendo a
los precios ofertados.
En el transcurso de la fiscalización se han examinado 50 contratos de
obras y de adquisiciones de material inventariable por un importe
conjunto de 1.058 millones de pesetas, así como 111 contratos de
servicios y suministros no inventariables por importe conjunto de 457
millones.
De dicho examen se deduce que los contratos se han efectuado
cumpliendo la normativa establecida por el Instituto. Por otra parte,
cabe indicar que el ser la mayor parte de los contratos inferiores a
30 millones de pesetas, se ha acudido al sistema de petición de of
ertas como forma de conseguir una cierta concurrencia. Este sistema
también se ha empleado aun en los casos de publicidad de los
contratos a través de diarios *.
IV.6 GESTIÓN DE PERSONAL
La Ley 7/1991, de creación del Instituto, dispone que el personal de
su plantilla se regirá por las normas del Derecho laboral y, en su
caso, por las vigentes en el Pals en donde se efectúe su
contratación. Asimismo, establece que a los funcionarios que presten
sus servicios en el Ente se les podrá reconocer la situación de
servicios especiales. Los funcionarios que han trabajado para el
Instituto en el período fiscalizado han sido 34 con categorías
laborales, generalmente directivas. A fin de 1994 su número era de
22, 8 en la Sede central y 14 en Centros.
Por otra parte, el Instituto ha contado en el período fiscalizado con
un número importante de personal para la prestación de servicios
docentes y, en menor medida, administrativos. Este personal, en
muchos casos procedentes de los Centros adscritos, se contrata por
los Centros con la autorización de la Sede central en régimen de
arrendamiento de servicios, conforme a la legislación del país en la
que se efectúa.
6.1 Personal recibido
Integrado por las personas que vengan desempeñando diversas tareas en
los Centros recibidos, que anteriormente
* Párrafo modificado como consecuencia de alegaciones.
eran de titularidad del MAE, MEC y Ministerio de Trabajo.
Del Ministerio de Trabajo y del MEC se recibieron 24 y 10 personas,
respectivamente, todas ellas con relación contractual formal con los
Centros de los que dependían.
Del MAE se recibieron 376 personas, de las cuales, 127 tengan
contrato laboral escrito, o se les estimó la existencia de relación
laboral concreta al percibir sus retribuciones con cargo al capítulo
1 «gastos de personal» del Ministerio. El resto, 249 personas, no
tenían relación contractual formal y venían percibiendo sus
emolumentos por conceptos distintos de los contenidos en capítulo
presupuestario de gastos de personal. Estas personas, excluidas las
que ya no prestan servicios en el Instituto, han ido regularizando
paulatinamente su situación mediante su inclusión en plantilla, tras
superar las correspondientes pruebas de acceso, o mediante la
formalización de contratos de arrendamiento de servicios.
6.2 El catálogo de puestos de trabajo; evolución de la plantilla
La Comisión Interministerial de Retribuciones aprobó el catálogo de
la Sede central en 1991 y el de los Centros en 1992. El personal
adscrito de los Centros con relación laboral contractual o asimilada
se ha ido incorporando a la plantilla del Instituto en puestos de
catálogo, procediendo a la novación, en su caso, de sus anteriores
contratos. No obstante, un número importante de estas personas (55
inicialmente) que tenían categorías laborales (camareros, etc.) no
previstas en el catálogo, permanecen con sus contratos y con sus
categorías laborales en situación de «a extinguirá.
De acuerdo con los catálogos aprobados y en cumplimiento de la
legislación propia del Instituto, toda su plantilla es de personal
laboral. Como se puede observar en párrafos posteriores, en general,
el personal durante el período fiscalizado se contrató en régimen
temporal, lo que se estima adecuado en una primera fase de
implantación del Instituto. En el transcurso de la fiscalización, se
ha puesto de manifiesto que los contratos temporales con prórrogas
limitadas se han venido transformando en contratos indefinidos.
El Cervantes no tiene convenio colectivo propio por el que se regule
la relación con sus trabajadores. En su defecto, se rige por el
Convenio del personal laboral del Ministerio de Asuntos Exteriores.
La plantilla de la Sede Central está dotada con 91 puestos de
trabajo, no cubiertos en su totalidad en el período fiscalizado. El
régimen contractual normal lo ha sido conforme al Real Decreto 2104/
1984 de contratos de duración determinada, sin incluir cláusula de
indemnización. Excepcionalmente, los Jefes de Departamento y los
Asesores ejecutivos (8 y 2, respectivamente, a fin de 1994) tienen
contratos indefinidos. Asimismo, el Secretario General y los
Directores de ¡rea (4 a fin de 1994) se contrataron al amparo de lo
dispuesto en el Real Decreto 1382/1985, de trabajadores de alta
dirección.
Los contratos celebrados a partir de noviembre de 1993 conforme al
Real Decreto 1382/1985, limitan su régimen indemnizatorio al fijado
con carácter obligatorio en la mencionada norma. Sin embargo, los
celebrados
con anterioridad a dicha fecha, contenían una clausula indemnizatoria
especial por cese de 60 días por año trabajado con un mínimo de 120
días. De estos contratos (12 en total) sólo tres dieron lugar a
indemnización especial por un importe conjunto de 10.298.736 pesetas,
con las incidencias que se comentan en el subapartado IV.4; el resto,
bien se extinguieron por voluntad del contratado o por finalización
del período contractual, o bien sufrieron modificaciones pactadas
sobre el contrato inicial a fin de suprimir la mencionada clausula.
Para la plantilla de los Centros, el catálogo de puestos de trabajo,
que tampoco ha estado cubierto en su totalidad en el período
fiscalizado, distingue tres clases de personal: desplazado, docente y
local. Asimismo distingue, básicamente, dos categorías: A y B de los
Centros, según tengan más, o menos, de 1.000 alumnos.
El personal desplazado correspondiente a puestos directivos, debe ser
de nacionalidad española y contratado conforme a la legislación
laboral vigente en España. En los Centros de tipo Aincluye al
Director, Administrador, Jefe de Estudios y Jefe de Actividades
Culturales, en los de tipo B se excluye este último puesto. Los
contratos, con cláusulas de movilidad cada cinco años, lo han sido
conforme al Real Decreto 1382/1985, para los Directores, y al Real
Decreto 2104/1984 para el resto.
El personal docente puede ser de cualquier nacionalidad y ser
contratado conforme a la legislación laboral española o a la del país
en la que ejerza. En el período fiscalizado la contratación ha sido,
en general, la española y conforme al Real Decreto 2104/1984. El
número de profesores asignado a cada Centro se calcula a razón de uno
por cada cien alumnos.
El personal local correspondiente a categorías administrativas puede
ser de cualquier nacionalidad y ha de ser contratado conforme a la
legislación laboral del país en el que preste sus servicios. En el
período fiscalizado, toda la contratación efectuada ha sido de
naturaleza temporal. El número de personas de esta categoría
asignados a cada Centro es de seis en los de tipo A y tres en los de
tipo B.
En general, la selección de personal se encargó a empresas
especializadas. El personal docente para su acceso a plantilla debe
superar diversas pruebas que acrediten su capacidad.
Las retribuciones medias del personal de la Sede Central en 1994
oscilaban entre 7.430.000 pesetas anuales para los Directores de Área
y 1.389.000 para el personal de servicios. En los Centros, los
salarios se determinan atendiendo a categorías análogas a las de la
Sede, e introduciendo un coeficiente corrector para modularlos en
función del tipo de Centro y de su poder adquisitivo en el país en el
que se satisfacen. Como ejemplo, el mínimo cobrado por un Director en
1994 fue de un contravalor en pesetas de 8 millones en el Centro de
Casablanca, y el máximo de 11 millones en el de Nueva York.
El personal contratado según la legislación española está sujeto, en
general, al régimen de la Seguridad Social, y el contratado conforme
a la legislación de otros países al régimen de instituciones análogas
existentes en ellos. Además, para todo el personal en el exterior
existe una póliza de seguro de asistencia sanitaria cuyo coste ha
sido de 12, 23 y 38 millones de pesetas en los ejercicios 1992, 1993
y 1994, respectivamente.
La tributación del personal de los Centros por los rendimientos
satisfechos por el Instituto se analiza con mayor detalle en el
epígrafe subapartado IV.4 La evolución de la plantilla de personal de
la Sede y de los Centros a fin de los tres ejercicios fiscalizados ha
sido la siguiente:
SEDE 1992 1993 1994
Director ... 1 1 1 Secretario General ... 1 1 0 Director de Area
SUMA ... 60 67 63
CENTROS Personal 1992 1993 1994 recibido
Directores ... 20 18 22 24 Jefe de Proyecto ... ---2
Administradores ... -1 11 10 Jefe de estudios ... 1 7 13 14 Jefe
oct. culturales ... 1 1 2 2 Profesores ... 31 39 85 109
Bibliotecarios ... 8 5 15 18 Administrativos ... 45 48 77 82
Personal a extinguir ... 55 50 45 44
SUMA ... 161 169 270 305
TOTAL : (Sede+Centros).. 229 337 368
6.3 Litigios de naturaleza laboral
Las peculiaridades del personal que recibió el Instituto, así como el
cierre de algunos de los Centros traspasados, han dado lugar a la
interposición de diversas demandas laborales que, generalmente, se
han tramitado, o se tramitan, ante la Jurisdicción española.
Según la información aportada por el Ente, durante el penado
fiscalizado se presentaron 39 demandas por un total de 56 personas.
Los litigios se han interpuesto principalmente, por el personal
recibido que no tensa relación contractual, y que reclama el derecho
al reconocimiento de una relación laboral, o el de percepción de una
indemnización en la fecha en que cesaron sus relaciones con el
Instituto.
De acuerdo con la información disponible, a mayo de 1996 habla
sentencia firme en 28 demandas, estando en tramitación las 11
restantes.
Por las sentencias firmes en las que se reclamó cantidad, el
Instituto ha abonado un importe de 11 millones de pesetas,
aproximadamente. En lo que respecta a las demandas en tramitación,
las obligaciones contingentes que podría verse obligado a asumir se
estima que no excederían de 25 millones de pesetas, siendo las más
significativas una de 20 millones de pesetas y otra de 3 millones,
tramitadas ambas en el Tribunal Superior de Justicia
de Madrid. El Instituto no tiene dotada provisión en sus cuentas para
la cobertura de estas contingencias 13.
Como consecuencia del considerable número de demandas interpuestas,
el Instituto ha mantenido contratos de asistencia jurídico-laboral
por los que se ha satisfecho un importe de 14 millones de pesetas en
el período fiscalizado.
IV.7 GESTIÓN DE INMUEBLES
7.1 Los edificios recibidos
Por Acuerdo de Consejo de Ministros de 19 de julio de 1991, dictado
en cumplimiento de lo establecido en la Disposición adicional 3.ª de
la Ley de creación del Instituto, se aprobó una relación de 40
Centros que debían adscribírsele y que eran dependientes del MAE,
Ministerio de Trabajo y MEC. Posteriormente, por Acuerdo de Consejo
de Ministros de 19 de febrero de 1993, se amplió la relación anterior
incluyendo un nuevo Centro dependiente del Ministerio de Trabajo.
Los Centros relacionados eran 32 Centros Culturales del MAE, siete
Casas de España del Ministerio de Trabajo, una Residencia de
Estudiantes y un Instituto del Consejo Superior de Investigaciones
Científicas (CSIC), ambos del MEC.
Según los antecedentes que posee el Instituto, de los 32 Centros
Culturales, 21 se ubicaban en edificios arrendados por el MAE, 10 en
edificios propiedad del Estado español afectados al Ministerio, y
uno, el Centro Cultural de Tánger, en un inmueble procedente de una
donación al Departamento ministerial que no se ha llegado a
formalizar. Los inmuebles en los que radicaban las Casas de España y
los Centros del MEC eran propiedad del Estado español, si bien, en lo
referente a la Casa de España en Nueva York existen peculiaridades
que se detallan en párrafos posteriores.
Aunque los Centros comenzaron a gestionarse por el Instituto ya en
1991, su adscripción formal, que según el Acuerdo de Consejo de
Ministros habría de ser inmediata para los dependientes del MAE y en
el menor plazo posible para los restantes, presenta retrasos e
incidencias significativas:
a) Los edificios propiedad del Estado en que se ubicaban los Centros
Culturales no se adscribieron al Instituto hasta el 22 de agosto de
1995, fecha en que se acordaron ambos actos por el Ministro de
Economía y Hacienda según lo dispuesto en la vigente Ley de
Patrimonio del Estado. El Acuerdo no incluye a dos de los edificios
que figuran en la relación aprobada por el Consejo de Ministros. Uno,
el Centro de Copenhague, porque el Instituto habla manifestado
previamente su deseo de no utilizarlo para sus fines y, otro, el
Centro de Tánger, cuya situación jurídica es confusa ya que aunque
originalmente procede de una donación al Estado español por el Banco
Exterior de España, ésta no llegó a formalizarse en escritura pública
por lo que el inmueble continúa inscrito a nombre del indicado Banco.
13
provisión de 20 millones de pesetas, que se aplicó en 1997 para hacer
efectivo el pago derivado de sentencia judicial.
Por otra parte, para los Centros Culturales que estaban en
arrendamiento, no fue hasta el 31 de julio de 1995 cuando se adoptó
por la Dirección General del Patrimonio del Estado el acuerdo por el
que se formalizó la subrogación del Instituto como arrendatario. El
retraso sufrido por este acuerdo ha provocado que en el mismo se
referencien siete contratos que en julio de 1995 estaban ya
extinguidos.
Con independencia de los defectos formales reseñados, los Centros
Culturales se entregaron al Instituto sin mediar ningún tipo de acta
u otro documento descriptivo de los inmuebles, ni de los muebles y
enseres, ni de otros derechos y obligaciones que se traspasaron. b)
Respecto a los edificios en los que se ubicaban las Casas de España
no se ha producido su adscripción al Instituto conforme dispone la
Ley del Patrimonio del Estado. Sin embargo, existe un documento de 7
de febrero de 1992 suscrito por el Subsecretario del Ministerio de
Trabajo y por el Director del Instituto, en el que se acuerda entre
ambos el traspaso de los Centros al Ente público. Asimismo, existen
documentos individuales de entrega y recepción de cada una de las
Casas, con detalle de las características de los inmuebles, muebles y
enseres y personal traspasado.
En relación a estas Casas de España, cabe señalar las especiales
circunstancias que concurren en el edificio que albergaba a la de
Nueva York.
Según informes jurídicos y otros antecedentes que obran en los
archivos del Instituto, en 1974 se constituyó en Nueva York (EE.UU.)
una Sociedad (Business Corporation) con un capital de 60.000 $ USA en
una sola acción, cuyo titular era el Director General del Instituto
Español de Emigración. La constitución de la Sociedad obedeció, al
parecer, a la finalidad de salvar las exigencias legales del
mencionado Estado en materia de tenencia de bienes inmuebles por
estados soberanos extranjeros, excepto los dedicados directamente a
fines diplomáticos y consulares. La Sociedad, con la denominación
«308 East 39th Street Corporation», adquirió en marzo de 1975 un
edificio en el distrito de Manhattan por la cantidad de 500.000 $
USA, en la que se ubicó la Casa de España.
Con fecha 1 de junio de 1993 figura un acta de entrega del inmueble a
favor del Instituto Cervantes, suscrita por un representante del
Ministerio de Trabajo, otro del Instituto, y por el Cónsul General de
España en Nueva York. Posteriormente, la titularidad de la única
acción de la Sociedad pasó al Instituto, cuyo Director es también
Presidente del Consejo de Administración de ésta.
El inmueble, único activo de la Sociedad, está al corriente de todos
sus gastos V obligaciones (costo anual de 8 millones de pesetas
aproximadamente) y, al parecer, se encuentra en estado ruinoso. De
hecho no se ha utilizado por el Instituto, que arrendó otro edificio
en la misma ciudad de Nueva York.
Con la finalidad de solventar la situación irregular, derivada del
hecho de que el inmueble es actualmente un bien de propiedad privada
de una entidad norteamericana de derecho privado, el Servicio
Jurídico del Estado en el Ministerio de Asuntos Exteriores, y la
Dirección General del Patrimonio del Estado en escrito de 8 de enero
de
1997, han instado al Instituto para que proceda a la disolución de
«308 East 39th Street Corporation» y a la solicitud de afectación al
MAE, del edificio de su propiedad. Esta operación, a tenor del
contenido de informes jurídicos, podría tener un coste fiscal cuya
cuantía dependerá del procedimiento que se siga para llevarla a cabo,
y del criterio de interpretación que puedan tener las
correspondientes autoridades norteamericanas. c) Respecto a los
Centros procedentes del MEC, el Centro del CSIC en Roma fue adscrito
al Instituto por Acuerdo del Ministro de Economía y Hacienda de fecha
30/10/95. Para la Residencia de Estudiantes existe un acta de entrega
no fechada suscrita por el Subsecretario del MEC y por el Director
del Ente público.
7.2 Estudios técnicos, de viabilidad y plan de expansión de Centros.
Con independencia de las tareas planificadores de los Órganos de
Gestión del Instituto, una parte sustancial del soporte en que
fundamentar las bases de actuación futura en la gestión de los
Centros recibidos se realizó mediante contratación con terceros. Así,
se contrató con una empresa consultora, y por importe conjunto de 50
millones de pesetas, la realización de un estudio de viabilidad de
aquellos para su adaptación al denominado «proceso de
cervantización», y el diseño de un plan de expansión de la presencia
internacional del Instituto. Igualmente, se contrató con una empresa
especializada la confección de los planos y de las posibilidades
arquitectónicas de los edificios recibidos. El precio de este último
contrato fue de 99 millones, que se contabilizaron como inmovilizado
inmaterial en el balance de 1992.
Los resultados de los mencionados contratos tuvieron una utilidad
cierta en lo referente al estudio arquitectónico, ya que permitió
conocer de forma fehaciente el estado, dimensiones y demás
características de los inmuebles traspasados. Respecto al primer
grupo de contratos, su utilidad ha sido relativa, por lo que su
consideración como gasto de explotación en la contabilidad del
Instituto resultó adecuada. En concreto:
a) El estudio de viabilidad de Centros contiene un análisis detallado
de sus posibilidades de desarrollo en el contexto de las funciones
encomendadas al Instituto, y es el que ha servido de pauta de
actuación para la política de cierre de algunos de ellos y para la
potenciación de otros, según se puede observar en el siguiente
epígrafe IV.7.3. b) El plan de expansión parte del análisis de la
situación inicial comparativa del Instituto, en la que se pone de
manifiesto la insuficiencia de Centros y la escasa presencia
internacional respecto a instituciones extranjeras análogas. Así,
mientras el Cervantes podía operar a través de 40 Centros
distribuidos en 22 países, el British Council contaba con 218 Centros
en 90 países, el Instituto Goethe 156 y 73, y el Instituto de Cultura
Francesa 110 y 41. Además, la distribución geográfica de los Centros
del Instituto Cervantes no podía considerarse la más adecuada, en la
medida en que junto con una gran concentración en el norte de África
y en paises europeos
de fuerte tradición emigratoria española (40% y 45% de los Centros,
respectivamente) existían zonas de alto potencial para la expansión
de la cultura y lengua española en las que la presencia del Instituto
era escasa o nula.
Partiendo de esta situación, el plan de expansión contiene un modelo
de selección que concluye en la conveniencia de abrir nuevos Centros
en 18 ciudades, priorizadas en cuanto al orden o ritmo de apertura a
seguir.
Pese al encargo del plan de expansión, cuyos resultados se entregaron
en octubre de 1992, el Instituto no esperó a su terminación para
planificar sus inversiones futuras, que plasmó en el anteproyecto de
sus presupuestos para 1993, aprobado por su Consejo de Administración
en junio de 1992, incluida la previsión plurianual de apertura de
Centros hasta el ejercicio 1996. El anteproyecto fue, por otra parte,
bastante más ambicioso que las necesidades deducidas del plan de
expansión, ya que contemplaba la apertura de 42 Centros frente a los
18 propugnados por este. Además, tampoco fue coherente con el plan ya
que, por un lado excluyó a 5 de las 18 ciudades priorizadas en él y,
por otro, incluyó algunas como Tokio o Bruselas que eran
desaconsejadas por sus altos costes operativos o por considerarse
poco atractivas para la apertura de Centros.
Aunque los fuertes recortes sufridos por los presupuestos del
Instituto (ver epígrafe IV. 1 . 2) dejaron sin operatividad práctica
las previsiones del anteproyecto de presupuestos para 1993 y, hasta
la fecha, las del plan de expansión, interesa destacar aquí dos
puntos importantes:
- En primer lugar, la inoportunidad de la contratación con la empresa
consultora, cuyo momento de actuación óptimo de asesoramiento al
Consejo de Administración del Instituto deberla haberse producido en
el período de determinación de Centros susceptibles de adscripción,
previsto en la Disposición adicional 3.a de la Ley 7/1991, y no una
vez producido el Acuerdo de Consejo de Ministros de 19 de julio de
1991 en que la relación de Centros a adscribir era ya un hecho.
El asesoramiento anterior, en el momento oportuno, podría haber
evitado la situación que se indica en el subepígrafe IV.7.3
siguiente, que pone de manifiesto que de los 40 Centros recibidos
inicialmente, 11 de ellos (28% del total) no llegaron a funcionar o
se han cerrado posteriormente por inoperativos.
- En segundo lugar, la presupuestación de inversiones antes de
conocer los resultados de un estudio encargado precisamente para la
determinación de éstas de forma objetiva, y por el que se satisfizo
un precio ciertamente significativo.
7.3 Evolución del parque de edificios
Los inmuebles recibidos por el Instituto, según las relaciones que se
contienen en los Acuerdos de Consejos de Ministros de 19 de julio de
1991 y de 19 de febrero de 1993, su ubicación física, su situación
jurídica (propiedad o arrendamiento) y el Ministerio de su
procedencia, se indican en el siguiente cuadro:
País Localidad Situación Procedencia
Egipto Alejandría Propiedad M.° Asuntos Exteriores
Argelia Argel Propiedad M.° Asuntos Exteriores
Grecia Atenas Propiedad M.° Asuntos Exteriores
Marruecos Casablanca Propiedad M.° Asuntos Exteriores
Dinamarca CopenhaguePropiedad M.° Asuntos Exteriores
Portugal Lisboa Propiedad M.° Asuntos Exteriores
Francia Paris Propiedad M.° Asuntos Exteriores
Marruecos Rabal Propiedad M.° Asuntos Exteriores
Marruecos Tánger Propiedad 14 M.° Asuntos Exteriores
Marruecos Tetuán Propiedad M.° Asuntos Exteriores
Túnez Túnez Propiedad M.° Asuntos Exteriores
Italia Roma Propiedad M.° Educac. y Ciencia
Marruecos Tánger Propiedad M.°.Educac. y Ciencia
Bélgica Amberes Propiedad M.° Trabajo y SS.
Suiza Ginebra Propiedad M.° Trabajo y SS.
EE.UU. Nueva York Propiedad M.° Trabajo y SS.
Noruega Oslo Propiedad M.° Trabajo y SS.
Francia Paris Propiedad M.° Trabajo y SS.
Francia Toulouse Propiedad M.° Trabajo y SS.
Holanda Utrecht Propiedad M.° Trabajo y SS.
Costa de Marfil Abidjam Arrendado M.° Asuntos EE.
Jordania Amman Arrendado M.° Asuntos EE.
Irak Bagdad Arrendado M.° Asuntos EE.
Libano Beirut Arrendado M.° Asuntos EE.
Rumania Bucarest Arrendado M.° Asuntos EE.
Francia Burdeos Arrendado M.° Asuntos EE.
Filipinas Cebú Arrendado M.° Asuntos EE.
Siria Damasco Arrendado M.° Asuntos EE.
Irlanda Dublín Arrendado M.° Asuntos EE.
Egipto El Cairo Arrendado M.° Asuntos EE.
Marruecos Fez Arrendado M.° Asuntos EE.
Reino Unido Liverpool Arrendado M.° Asuntos EE.
Reino Unido Londres Arrendado M.° Asuntos EE.
Filipinas Manila Arrendado M.° Asuntos EE.
Italia Milán Arrendado M.° Asuntos EE.
Alemania Munich Arrendado M.° Asuntos EE.
Italia Nápoles Arrendado M.° Asuntos EE.
Portugal Oporto Arrendado M.° Asuntos EE.
Bulgaria Sofía Arrendado M.° Asuntos EE.
Austria Viena Arrendado M.° Asuntos EE.
Camerún Yaundé Arrendado M.° Asuntos EE.
De los edificios recibidos propiedad del Estado, no consta
utilización alguna por el Instituto en los referentes a Amberes,
Ginebra, Oslo, Copenhague y Nueva York. El inmueble de Copenhague no
se adscribió finalmente al Instituto, según se indican en el
subepígrafe anterior IV.7.2, para el de Nueva York, según se señala
en el mencionado subepígrafe, está en trámite su afectación al
Ministerio de Asuntos Exteriores, sobre los tres restantes, con fecha
12 de diciembre de 1995 el Ministro de Economía y Hacienda declaró su
alienabilidad para poder proceder a su venta posterior.
14
ha llegado a formalizar Aunque a efectos de este cuadro se consigna
como «propiedad», el inmueble continúa inscrito a nombre del BEX pese
a que, de hecho, viene siendo utilizado por el Instituto Cervantes.
En relación a los edificios recibidos en arrendamiento, no consta
utilización por el Instituto de los de Bagdad, Oporto y Yaundé. De
hecho, estos Centros se consideraron como «cerrados» desde la
creación del Ente público. En 1992 se abandonó el edificio recibido
en Amman y se arrendó otro en esa ciudad. En ese año y en 1993 se
cerraron los Centros de Cebú, Sofía y Liverpool, que no consta que
tuvieran utilización alguna, pero que el Instituto consideró como
«abiertos» hasta los mencionados años.
A pesar de la no utilización de los 11 edificios reseñados (5 de
propiedad y 6 en arrendamiento), estos han tenido repercusión
financiera para el Instituto:
- En materia de personal se han seguido satisfaciendo las nóminas de
cuatro empleados en Ginebra (tres a partir de 1993), otros cuatro en
Copenhague (tres a partir de 1993) y uno en Oslo. Además se pagaron
indemnizaciones por despido de empleados de los Centros de Yaundé,
Bagdad y Oporto, por un importe conjunto de 7 millones de pesetas,
aproximadamente.
- El edificio de Nueva York ha venido soportando un gasto anual,
principalmente por impuestos locales, de 8 millones de pesetas.
Asimismo se han satisfecho arrendamientos por los edificios de Bagdad
y Oporto por un importe total conjunto de 4 millones. No se tiene
constancia de quien haya podido pagar el resto de arrendamientos de
los edificios no utilizados, si es que hubiera habido obligación de
satisfacerlos.
Con independencia de los edificios recibidos mencionados en los
párrafos anteriores, el Instituto desde la fecha de su constitución
ha venido utilizando otros inmuebles mediante arrendamiento,
adquisición con cargo a su propio patrimonio, o cesión de uso por
diversas entidades. En los cuadros adjuntos se detalla su evolución
hasta el 31 de diciembre de 1995 15.
Edificios arrendados:
Fechas de arrendamiento País Localidad Inicio Final
Alemania Munich 1992 Austria Viena 1994 EE. UU. Chicago 1995 EE. UU.
Nueva York 1191 Egipto El Cairo 1991 Filipinas Manila 1994 Francia
Toulouse 1993 Grecia Atenas 1991 1993 Grecia Atenas 1993 1994 Grecia
Atenas 1994 Italia Milán 1995 Italia Roma 1991 italia Roma 1992
Jordania Amman 1992 Reino Unido Mänchester 1994
15
efectos de una mayor información se presenta la evolucción del parque
inmobiliario de dicho año.
Edificios adquiridos:
País Localidad Fecha de adquisición
Bélgica Bruselas 1992 Francia Burdeos 1992 Grecia Atenas 1995
El edificio de Bruselas se adquirió el 29/7/92 por un precio de 384
millones de pesetas.
El edificio de Burdeos se adquirió el 20/10/92 por 147 millones de
pesetas. Una parte de este inmueble estaba arrendado anteriormente
por el Ministerio de Asuntos Exteriores y figura entre los
traspasados al Instituto en 1991.
El inmueble de Atenas fue adquirido el 17/7/95 por un precio de 59
millones de pesetas.
Edificios cedidos
País Localidad Fecha de cesión
España Alcalá de Henares 1992 Alemania Bremen 1994 Reino Unido Leeds
1992 Polonia Varsovia 1994
En el edificio de Alcalá de Henares, como ya se ha comentado en otras
partes del Informe, se ubica la Sede del Instituto Esta cedido por el
Ayuntamiento de la localidad según Acuerdo del Pleno de la
Corporación de 21 de enero de 1992, que ha sido objeto de diversas
prórrogas.
Los inmuebles de Bremen y Leeds están cedidos por el Ayuntamiento, y
por la Universidad de esas localidades, respectivamente. La cesión de
ambos es por cinco años, prorrogables.
El edificio de Varsovia se cedió por la Embajada de España en
Polonia, con una duración de tres años prorrogables.
IV.8 LA ACTIVIDAD DOCENTE
8.1 El plan curricular
La mayoría de los Centros que recibió el Instituto Cervantes vengan
desarrollando algunas actividades educativas pero sin una unidad de
criterio clara y uniforme. Durante 1992, dentro del denominado
«proceso de cervantización» de adaptación de los medios recibidos a
las funciones y objetivos propios, el Instituto elaboró su
metodología educativa contenida en el diseño curricular, como norma
básica de la enseñanza del español en los Centros.
El diseño curricular comenzó a implantarse en 1993. De acuerdo con
sus características, pretende impulsar la enseñanza de la lengua
española y la integración del alumno en la cultura española a través
del idioma, enlazando de esta manera con las actividades culturales
del Instituto en el exterior. Su metodología de enseñanza requiere
que las prácticas docentes se adapten a las características socio
culturales y a las necesidades comunicativas del alumno que aprende
español. En este sentido es abierto, aceptando la disparidad de
culturas como son la árabe o la anglosajona, áreas geográficas donde
se asientan básicamente los Centros del Instituto.
Contempla cuatro niveles de conocimiento, con mínimos de horas
lectivas diferentes dependiendo del nivel y de las características
lingüísticas del área geográfica en donde se impartan. Según las
conversaciones mantenidas con responsables educativos tanto de la
Sede como de los Centros visitados, los niveles de conocimiento en
los que se basa el plan de estudios actual pueden considerarse
satisfactorios en una primera fase de implantación del Instituto; no
obstante, en el futuro debería contemplarse su adaptación a niveles
de enseñanza superiores.
La evolución del personal docente, cursos y matrículas existentes en
el penado fiscalizado presenta el siguiente detalle:
1992
Profesores de plantilla ... 46 98 123 Profesores arrendamiento de
servicios ... 196 154 134 Cursos ... - 1.144 1.256 Matrículas ...
15.787l 16 16.926 16 19.314 16
El número de matrículas que figura en 1992 corresponde a las habidas
en dicho año por diversos cursos impartidos (cuyo número no ha podido
ser conocido), como continuación a las tareas docentes que hasta la
constitución del Instituto venían efectuándose en los Centros
traspasados. No son, por tanto, homogéneas con las de los siguientes
años una vez implantado el diseño curricular.
Hasta 1996 la Sede no ha controlado el número de alumnos existentes,
conociendo únicamente el de las matrículas, que puede ser no
coincidente en la medida en que un alumno puede estar matriculado en
varios cursos. Además, hasta 1994, este último dete sólo podía
conocerse a través de la agregación de la información remitida por
los Centros en soporte papel. Afinales de este año comenzó a
funcionar la aplicación informática MATRIC, que permite conocer en
tiempo real las matrículas efectuadas y, a partir de 1996, el número
de alumnos.
Aunque la implantación del MATRIC ha constituido un avance
significativo para el control de las matrículas, se han observado
algunas deficiencias cuya corrección se recomienda a fin de
posibilitar:
16
de matriculas en cada uno de los Centros que desarrollaron actividad
docente.
- Integrar el MATRIC con el programa informático CONTACEN de forma
que permitiera conciliar fácilmente el número de matrículas con los
ingresos de esta naturaleza.
- Recoger en la aplicación las matriculaciones anticipadas, los
descuentos aplicados, las becas concedidas y las devoluciones de
matrículas.
- Recoger los eventuales cambios de alumnos entre cursos, de forma
que se pueda conocer su ubicación exacta en aquél en el que reciben
la docencia efect iva.
8.2 Cursos de formación y participación en programas educativos de la
Unión Europea
Los cursos corresponden a los impartidos a diverso personal que, con
vinculaciones diversas, realizaba algunas tareas docentes en los
Centros traspasados. Fueron cursos de preparación para superar las
pruebas de acceso al profesorado del Instituto. Asimismo, se han
realizado otros cursos para la formación de profesores de español.
En estos cursos se exigió el pago de matrícula, si bien existió una
práctica extensiva de becas y otras ayudas. El número de alumnos en
1992, 1993 y 1994, fue de 70, 58 y 36 respectivamente.
Los programas educativos de la Unión Europea son proyectos de
investigación para la creación, desarrollo y utilización de recursos
de tecnología lingüística en los que participa el Instituto.
8.3 Los Diplomas de Enseñanza del Español como Lengua Extranjera
(DELE)
El RD 826/88, modificado por RD 1/92, creó los DELE como Diplomas
acreditativos del conocimiento de la lengua española. Se conceden por
el MEC a quienes superen las pruebas de conocimiento del idioma que
elabora y corrige la Universidad de Salamanca.
El Instituto forma parte del Consejo Rector y del Consejo Asesor del
DELE. Además, según el Convenio firmado con el MEC el 11/3/92, tiene
encomendada la gestión de las pruebas para la obtención de los
Diplomas. De acuerdo con el mencionado Convenio, el Instituto se hará
cargo de la recaudación y control de todos los fondos que se obtengan
en concepto de matrícula. Por lo que respecta a los gestos, se
establece una distribución entre el Ministerio y el Instituto, que
contiene lagunas e indefiniciones y que ha originado las
discrepancias que posteriormente se indican.
Las convocatorias para las pruebas de aptitud se publican por el MEC,
y en ellas se indican los países y fechas en que tendrán lugar. Los
Diplomas que se otorgan corresponden a los niveles establecidos, que
son: básico, superior y, a partir de 1994, un nivel inicial cuyo
Diploma acredita conocimientos elementales de español.
La concurrencia de personas para la obtención del DELE en el período
fiscalizado se contiene en el siguiente cuadro:
1992
Matriculados ... 7.360 7.837 8.815 Presentados a examen ... 6.631
7.354 8.336 Aprobados ... 4.450 5.080 5.826
Las pruebas para la obtención del DELE pueden realizarse en Centros
propios del Instituto o en otras Instituciones. En función de este
hecho, el registro de los ingresos y gastos derivados de las pruebas
se contabiliza de diferente manera por el Instituto:
a) Centros del Cervantes. Se contabilizan separadamente los ingresos
recaudados por matrículas y los gastos directos realizados.
b) Universidades en España. El Instituto percibe, y contabiliza como
ingresos, el 909b de lo recaudado por ellas por derechos de
matrícula, calculados conforme a los precios fijados por la Orden del
MEC (ver subepígrafe IV.8.4, siguiente) con independencia de que las
Universidades pueden fijar un sobreprecio de hasta el 50%. Los gastos
por la realización de las pruebas corresponden a las Universidades.
c) Centros delegados del MEC. Existen varios en España y en Alemania.
El Instituto percibe, y contabiliza como ingreso, el 85% de los
derechos de matrícula recaudados por esos Centros. Además, satisface
y contabiliza los gastos del personal que forma los Tribunales de las
pruebas. El resto de los gastos corren a cargo del Centro delegado.
d) Oficinas de Misiones Diplomáticas y de Representaciones Consulares
de España. Se utilizan, generalmente, para la realización de exámenes
en países o ciudades en las que el Instituto no tiene Centro propio.
Los ingresos por derechos de matrícula se recaudan por las Embajadas
o Consulados que, asimismo, satisfacen los gastos incurridos por la
realización de las pruebas. La información sobre el montante de unos
y otros se comunica al Instituto, que los contabiliza en cuentas de
ingresos y gastos y de deudores y acreedores, con los saldos que se
indican en los epígrafes III.10.1 y III.11.1 y en los subapartados
III.3 y III.7.
Debido a problemas en la interpretación del Convenio, hasta la fecha
el Instituto no ha percibido el importe de los saldos deudores ni ha
satisfecho el de los acreedores. La cuestión en litigio deriva de
cuantificar los porcentajes del remanente positivo acumulado, cuyos
fondos están depositados en las oficinas diplomáticas, que
corresponden al Instituto y al Ministerio, ya que éste aduce que
dicho remanente debe destinarse, total o parcialmente, a sufragar
pagos a la Universidad de Salamanca por la confección y corrección de
exámenes, a gastos por la edición de los Diplomas, y a otros gastos
varios como los de convocatoria de los Consejos Rector y Asesor.
8.4 Precio de los servicios
Los ingresos que percibe el Organismo por la prestación de servicios
educativos mediante precio, provienen de las matrículas por los
cursos impartidos según sus planes de estudios, de las matrículas
DELE y, marginalmente, de los cursos de formación de profesorado.
Para los cursos propios de sus planes de estudios, cada Centro
propone las tarifes a aplicar teniendo en consideración,
generalmente, los precios establecidos en el país por otras
Instituciones extranjeras que desarrollen actividades similares a las
del Instituto Cervantes. Las tarifas propuestas por los Centros han
sido las efectivamente aplicadas, sin que haya mediado aprobación
formal por la Sede, salvo para el curso 93/94 en el que, cumpliendo
lo dispuesto en los manuales de procedimiento del Instituto, fueron
aprobadas por el Secretario General.
El precio de las matrículas tiene un amplio abanico atendiendo al
nivel de los cursos de que se trate y, fundamentalmente, al nivel
socioeconómico del país en los que se imparten. A título de ejemplo,
en 1994 el contravalor en pesetas de las matrículas de los cursos se
encontraba entre 1.638 y 55.593 para Rumania y Francia (media de los
Centros de París y Burdeos) respectivamente.
Las matrículas para la obtención del DELE se fijan por Orden del
Ministerio de Educación, con precios distintos que dependen del tipo
de Diploma al que se pretende acceder y del nivel económico del país
en el que se convocan las pruebas. En concreto, el contravalor de las
convocadas en 1994 osciló entre 1.200 y 21.072 pesetas en Turquía y
Japón, respectivamente. En España, para ese año y atendiendo al tipo
de Diploma, las matrículas oscilaron entre 5.950 pesetas para el
Certificado Inicial y 9.450 pesetas para el Diploma Superior.
8.5 Resultado económico de la actividad
Los registros contables del Instituto, de acuerdo con su estructura
adaptada a la de los Organismo autónomos comerciales, ofrecen
información respecto a los ingresos y gastos de la actividad docente
que se consideran como operaciones comerciales y se integran en el
presupuesto de esa naturaleza, el cual no incluye, ya que se integran
en el presupuesto administrativo, los gastos de personal, docente o
de otra índole, ni los gastos comunes a actividades comerciales y no
comerciales cuya imputación a una actividad concreta exigirla un
reparto previo de su coste.
En los siguientes cuadros se detalla el resultado de la actividad
docente, conformado por diferencia entre ingresos y gastos
registrados en la contabilidad del Instituto y calificados en ella
como de naturaleza comercial.
Cursos impartidos en los Centros (miles de pesetas)
1992
Ingreso Rtdo.
ATENAS ... 25.884 23.808 -2.076 9.241 29.534 20.293 6.736 56.205
49.469 CASABLANCA.. 7.124 6.616 -508 8.331 17.037 8.706 6.892 21.174
14.282 LONDRES ... 9.577 17.254 7.677 4.165 19.214 15.049 3.789
25.641 21.852 MANILA ... 2.759 1.677 -1.082 1.031 1.107 76 5.581
7.063 1.482 PARis ... 13.116 19.867 6.751 4.343 9.812 35.469 2.821
45.991 43.170 RABAT ... 5.598 7.139 1.541 6.089 12.065 5.976 3.271
10.590 7.319 ROMA ... 15.918 62.649 46.731 7.253 29.015 21.762
6.108 30.970 24.862 TÁNGER ... 2.595 4.810 2.215 3.435 8.292 4.857
4.017 9.676 5.659 TETUAN ... 2.078 3.314 1.236 2.312 6.080 3.768
3.390 8.018 4.628 VIENA ... 5.974 7.328 1.354 7.303 8.407 1.104
3.766 10.789 7.023 R E S TO CENTROS 69.226 109.721 40.495 49.110
105.465 56.355 33.788 156.465 122.677
TOTAL ... 159.849 264.183 104.334 102.613 276.028 173.415 80.159
382.582 302.423
Gestión DELE (miles de pesetas)
1992
Ingreso Rtdo.
Centros del Instituto 6.451 8.646 2.195 4.432 12.104 7.672 7.874
16.142 8.268 Of ic.Diplomáticas 17.316 22.040 4.724 23.295 34.450
11.155 21.180 17 29.468 17 8.288 Universidades, Centros concertados y
Sede del stituto ... 4.812 4.812 10.069 7.144 -2.925 10.933 10.867
-66
TOTAL ... 23.767 35.498 11.731 37.796 53.698 15.902 39.987 56.477
16.490
Otras actividades docentes 18 (miles de pesetas)
1992
Gasto Ingreso Rtdo. Gasto Ingreso Rtdo. Gasto Ingreso Rtdo.
Sede.... 1.899 566 -1.333 30.703 19.944 -10.759 55.091 12.135 -42.956
El resultado deducido de los cuadros anteriores arroja un beneficio
conjunto de 1 14, 179 y 276 millones de pesetas para 1992, 1993 y
1994, respectivamente.
A fin de ofrecer una visión más acorde con el verdadero resultado
económico de la actividad docente, dentro del trabajo de
fiscalización y para el ejercicio 1994, se ha procedido a repartir
los gastos de personal del capitulo 1
17
respectivamente, según se indica en los epigrates 111.3 y 111.7.
del presupuesto administrativo atendiendo a los puestos de trabajo,
docente, cultural y administrativo, ocupados por los distintos
empleados. Asimismo, para los gastos imputados al capítulo 2 «gastos
en bienes corrientes y servicios» de dicho presupuesto, que son
comunes a servicios docentes, culturales y administrativos, se ha
procedido a su reparto atendiendo, como criterio estimativo,
18
los programas educativos con la Unión Europea y a matrículas por
cursos de formación. Los gastos son los derivados de las actividades
anteriores, los de publicidad de actividad docente y la compra de
diverso material didáctico por la Sede.
a la superficie que, según la información del Instituto, ocupan estos
servicios en los edificios en que se ubica la Sede y los Centros.
De acuerdo con esta metodología de reparto, los gastos de los
capitulas 1 y 2 del presupuesto administrativo tienen la siguiente
distribución:
(Miles de pesetas)
Activ. Activ. Activ. Admidocente cultural nistrativa
Gastos de personal ... 698.549 132.336 1.083.008 Gastos de
funcionamiento. 126.122 132.054 529.685
TOTAL ... 824.671 264.390 1.612.693
En consecuencia, si se añaden a los gastos de la actividad docente
incluidos en el presupuesto comercial, los que resultan del cuadro
anterior, el resultado económico de la actividad para 1994 sería
deficitario en 549 millones de pesetas, importe que resultaría aún
superior si se procediera al sobreparto del coste de la actividad
administrativa.
IV.9 ACTIVIDAD CULTURAL
La difusión de la cultura española en el exterior se ha realizado por
el Instituto a través de exposiciones artísticas, conciertos
musicales, ciclos de cine y conferencias, y por la dotación de fondos
bibliográficos para las bibliotecas de los Centros.
9.1 Actos culturales.
Hasta 1994, se puede afirmar que no existió una política cultural ya
que cada Centro actuó con plena libertad en esta materia realizando
las actividades que consideró convenientes, y que en muchas ocasiones
eran continuación de las que venían realizando con anterioridad a su
adscripción al Instituto. Además, la información a la Sede Central
era en muchos casos mínima, limitada al número de actos sobre los que
no se específica su contenido ni los resultados obtenidos.
Apartir de 1994 comenzó una cierta programación de las actividades,
que se materializó en la edición de un boletín mensual en el que se
incluyen los actos que se prevén realizar, además de que se empezó a
exigir a los Centros la confección de una «memoria» en la que se
detallaron los resultados de las actividades realizadas. Sinembargo,
se echa en falta una mayor integración de la programación en el
contexto de la política cultural general en el exterior, ya que no
hay constancia de que la difusión de la cultura española por el
Instituto este formalmente coordinada, como demanda su Ley de
creación, con otros Órganos de la Administración que como los
Ministerios de Asuntos Exteriores y el de Educación y
Cultura realizan actividades análogas, por lo que no puede afirmarse
que no hayan podido existir, y existan, duplicidades y utilizaciones
inadecuadas de medios y esfuerzos 19.
9.2. Formación de bibliotecas.
Durante el período fiscalizado se ha realizado un esfuerzo
significativo en la dotación de fondos bibliográficos, con la
adquisición de 313.794, 375.617 y 420.283 ejemplares en los
ejercicios 1992, 1993 y 1994, respectivamente.
No obstante, en el aspecto funcional se observan deficiencias que,
principalmente, son:
- Insuficiente dotación de personal cualificado para la
administración y control de las bibliotecas de los Centros, a pesar
de que en los últimos años se han producido mejoras sustanciales en
esa situación.
- Falta de catalogación en muchos Centros de los fondos
bibliográficos existentes en la fecha de su traspaso al Instituto.
9.3 Los ingresos de la actividad cultural.
Provienen de aportaciones de fondos por patrocinadores, de venta de
entradas a algunos actos, de la expedición de carnets de bibliotecas
y del cobro por la realización de fotocopias. Asimismo, dentro del
presupuesto comercial que se detalla en el subepígrafe siguiente, se
incluyen como ingresos de la actividad cultural los procedentes del
arrendamiento de salas de proyección, salones de actos y otros
locales, así como los de explotación de una cafetería-restaurante del
Centro de Utrecht en Holanda (antigua Casa de España) cuya única
actividad hasta 1996 fue la de restauración. Los ingresos de ese
Centro son significativos, ascendiendo a 2, 5 y 8 millones de pesetas
para 1992, 1993 y 1994, respectivamente.
En general, el acceso a los actos culturales de los Centros es
gratuito. Sin embargo, para algunas actividades en diversos Centros,
se establecen precios de entrada fijados autónomamente por ellos, ya
que no existen criterios definidos de carácter general para
determinar la gratuidad, o no, de los actos y, en su caso, cuales
deben ser los precios a fijar.
Las aportaciones por patrocinio sólo se registran contablemente
cuando constituyen ingresos en metálico. Las efectuadas en especie no
se contabilizan, además, hasta finales de 1994 no se comenzó a
efectuar estimaciones sobre su valoración.
Los ingresos de esta naturaleza registrados en cuentas en el período
fiscalizado, incluidos los que por error se imputaron al presupuesto
administrativo (ver epígrafe 111.10.2), han sido de 26, 30 y 22
millones de pesetas para los ejercicios 1992, 1993 y 1994,
respectivamente, por lo que, aun
19
Memorias se cita la existencia de colaboraciones y convenios
puntuales efectuados por los Centros, lo cierto es que, como se dice
en el informe, no hay constancia de que exista coordinación formal
con otros Órganos de la Administración a fin de establecer una
política global común de la difusión de la cultura española en el
exterior.
con la limitación de no contemplar las aportaciones en especie, se
puede afirmar que los recursos de esta naturaleza han estado lejos de
alcanzar el objetivo previsto por el Ente de financiar con ellos el
50% de la actividad cultural.
La presencia internacional del Instituto y la función a desarrollar
de difusión de la cultura española, se considera que es un aliciente
importante para hacerle receptor de aportaciones por patrocinio de
empresas y entidades. El escaso volumen de estos recursos conseguido
hasta la fecha, puede deberse, entre otras causas, a la falta de una
programación cultural atractiva y a la escasa potenciación de
efectivos para la captación de patrocinadores, ya que de hecho la
Oficina de Patrocinios está dotada con una sola persona. Otro
elemento negativo, cabe achacarlo a la indefinición jurídica de los
Centros ante las Administraciones de los paises en los que se ubican,
situación ésta que puede constituir un freno en las aportaciones que
podrían recibirse de los residentes en esos países.
Una política de relaciones públicas más beligerante, la
regularización de la situación jurídica de los Centros y la
introducción de incentivos fiscales a las aportaciones, pueden ser
buenos instrumentos para el incremento de los patrocinios. En este
sentido, cabría aprovechar las ventajas de naturaleza tributaria que
la Ley 30/94, de Fundaciones, otorga a las aportaciones que se
realicen a las entidades de naturaleza cultural que se recogen en su
Disposición adicional sexta, cuya ampliación cabe efectuarla por vía
reglamentaria y para lo cual podría aprovecharse el futuro Reglamento
del Instituto Cervantes.
9.4 Resultado económico de la actividad.
El resultado de las operaciones del presupuesto comercial, con el
mismo criterio que se indica en el epígrafe IV.8.5 anterior, referido
a los resultados de la actividad docente, es el siguiente 20:
(miles de pesetas)
1992
Ingreso Rtdo.
ATENAS ... 978 9 -969 1.092 0 -1.092 2.182 0 -2.182 CASABLANCA...
2.404 258 -2.146 2.221 245 -1.976 3.858 422 -3.436 LONDRES ...
2.411 0 -2.411 5.042 476 -4.566 5.290 892 -4.398 MANILA ... 1.228 4
-1.224 1.322 820 -502 5.939 2.376 -3.563 PARIS ... 155 286 131
29.378 570 -28.808 2.550 286 -2.264 RA8AT ... 1.112 66 -1.046 1.807
197 -1.610 4.028 1.358 -2.670 ROMA ... 29.119 977 -28.142 20.934
2.526 -18.408 40.554 1.542 -39.012 TÁNGER ... 72 89 17 638 360 -278
4.156 2.026 -2.130 TETUAN ... 2.997 166 -2.831 498 109 -389 2.423
758 -1.665 VIENA ... 21 245 224 1.445 526 -919 1.092 550 -542
RESTO CENTROS 25.741 6.651 -19.090 41.527 13.253 -28.274 80.792
36.111 -44.681
TOTAL CENTROS 66.238 8.751 -57.487 105.904 19.082 86.822 152.864
46.321 -106.543
SEDE ... 5.345 0 -5.345 67.015 22.997 -44.018 26.550 2.646 -23.904
TOTAL ... 71.583 8.751 -62.832 172.919 42.079 -130.840 179.414
48.967 -130.447
De forma análoga a lo que se describe en el citado epígrafe IV.8.5,
la adición a los gastos de naturaleza comercial del reparto de gastos
del presupuesto administrativo asociados a la actividad cultural,
determinaría un aumento de las pérdidas que para 1994 quedarían
cifradas en 395 millones de pesetas. Ello sin considerar el efecto
que tendría el subapartado del coste de la actividad administrativa.
V. CONCLUSIONES
V.1 EN RELACIÓN CON LA REPRESENTATIVIDAD DE LAS CUENTAS RENDIDAS
1.1 Las cuentas anuales del Instituto Cervantes correspondientes a
los ejercicios 1992, 1993 y 1994 reflejan, a juicio del Tribunal, la
imagen fiel de su situación financiero-patrimonial y de los
resultados de sus operaciones y de la liquidación de sus presupuestos
correspondientes a dichos años, con excepción del efecto
de las salvedades que se describen en el subapartado 11.2 de este
informe y que afectan, principalmente, a la falta de registro
contable de los activos que le fueron traspasados conforme a su Ley
de creación, pendientes aún de valoración y, para algunos inmuebles
de su adscripción formal al Ente público.
V. 2 EN RELACION CON LA EVALUACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LA LEGALIDAD Y
DE LOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN
2.1 El Instituto no tiene todavía aprobado su correspondiente
Reglamento que, entre otros extremos,
20
millones de
pesetas, respectivamente, para corregir el error de imputación que se
indica en el
epígrafe III.10.2.
debe regular su régimen presupuestario y contable. En defecto de esa
norma, la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 17/4/91
establece que el presupuesto del Ente se ajuste al modelo propio de
los Organismos autónomos comerciales. Asimismo, en el período
fiscalizado, el Instituto ha seguido el régimen contable propio de
ese tipo de entidades (epígrafe IV.1.2).
2.2 En relación con los sistemas de control, el Ente ha implantado
manuales de procedimiento para regular gran parte de las operaciones
que realiza. Asimismo, cuenta en su estructura orgánica con una
unidad de Auditoria Interna. Sin embargo, se echa de menos la
existencia de procedimientos reglados en lo que se refiere al
conjunto de operaciones de la Sede, así como a algunas de las de los
Centros, principalmente las relativas a la confección y mantenimiento
de inventarios, y al funcionamiento de las cajas de efectivo.
Por otra parte, la Unidad de Auditoria Interna -dotada con sólo dos
personas con un nivel jerárquico que se considera insuficiente-no ha
realizado las funciones que se presuponen en este tipo de unidades,
sino que se ha limitado, básicamente, a la revisión formal en la Sede
de la documentación contable remitida por los Centros (subapartado
IV.2).
2.3. En relación con la tesorería, los Centros traspasados al
Instituto gestionaban un considerable número de cuentas bancarias que
éste recibió por vía de hecho, ya que no existe constancia de actas
de entrega formal en las que se identificaran dichas cuentas y sus
saldos a las fechas de los traspasos. Aunque se han realizado tareas
de depuración y, desde 1994 está implantado un manual para la gestión
de la tesorería de los Centros, se ha observado que algunos de ellos
disponen aún de un número de cuentas superior al autorizado, que
existen cuentas que todavía conservan la denominación anterior a la
fecha de constitución del Ente, y que su contabilidad no registra los
saldos de la totalidad de las cuentas, si bien se aprecia una mejora
sustancial de esta deficiencia en el transcurso del período
fiscalizado (subapartado IV.3).
2.4. En materia de operaciones con trascendencia tributaria, cabe
destacar que las retenciones por IRPF de los trabajadores de los
Centros en el extranjero se practican como si se tratara de empleados
de Misiones Diplomáticas o de Representaciones Consulares,
tratamiento que en principio no parece adecuado, ya que aunque el
Instituto está adscrito al MAE y sujeto al principio de unidad de
acción en el exterior, ello no presupone que sus trabajadores puedan
considerarse como propios de esas Oficinas diplomáticas.
Por otra parte, de las comprobaciones realizadas no se deduce que la
mayoría de los Centros tengan definido su estatuto jurídico ante las
Administraciones de los paises en los que operan, ni que tributen por
los rendimientos obtenidos en ellos, derivados básicamente de su
actividad docente y cultural, por lo que existirían riesgos ante
eventuales reclamaciones que pudieran efectuarse (subapartado IV.4).
2.5. En materia de contratación de obras, suministros y servicios,
hasta la entrada en vigor de la Ley 13/95, de contratos de las
Administraciones Públicas, el Instituto no estaba obligado por la
legislación de la contratación
administrativa. En su defecto, elaboró normas propias que
inicialmente tuvieron una regulación mínima, ampliada a partir de
1993 hasta constituir un campo que se estima fue suficiente para las
necesidades del Ente (subapartado IV.5).
V. 3 EN RELACION CON LA GESTIÓN DE PERSONALY LOS BIENES RECIBIDOS
3.1. Como conclusión de carácter general, se considera que el modo en
que se constituyó la infraestructura material del Instituto ha podido
suponer una rémora con peso significativo en los primeros años de su
andadura, ya que a los pocos meses de su creación y quizás sin un
estudio sosegado de lo que deberían ser los cimientos de una
institución de esa naturaleza, tuvo que asumir la gestión de un
aluvión de Centros de procedencias distintas y con personal y
problemáticas muy variadas.
3.2. En materia de personal, hay que señalar que el Ente recibió,
procedentes de los Centros que le fueron traspasados, más de 400
personas que venían realizando en ellos prestaciones de naturaleza
laboral o de otra índole. Ello exigió esfuerzos considerables para la
regularización paulatina de la situación de dichas personas e
integración de parte de ellas en la plantilla del Instituto, amén de
la necesidad de hacer frente a un número considerable de
reclamaciones interpuestas por las que consideraron que las
actuaciones del Ente habían perjudicado a sus derechos (subapartado
IV.ó).
3.3. En relación con los edificios en los que se ubicaban los Centros
traspasados al Instituto, aunque la puesta a disposición material se
produjo casi inmediatamente después de su aprobación por Acuerdo de
Consejo de Ministros, su adscripción se realizó con bastante retraso
(mediados de 1995) en los procedentes del MAE y en uno de los del
MEC. Para el resto de los inmuebles no existe la Orden de adscripción
del Ministro de Economía y Hacienda que preñé la Ley del Patrimonio
del Estado ya que, para los procedentes del Ministerio de Trabajo, la
Dirección General del Patrimonio del Estado entendió que al existir
actas de entrega suscritas por el Subsecretario de ese Ministerio y
por el Director del Instituto, no procedía, «a posteriori» dictar
Orden ministerial de adscripción. Además, se han planteado diversas
incidencias relacionadas con la titularidad jurídica de dos de los
inmuebles traspasados (Nueva York y Tánger).
Los edificios recibidos no radicaban en todos los casos en lugares
idóneos para las finalidades del Instituto. De hecho, una buena parte
de ellos (28% del total) no han tenido utilización práctica por el
Ente que, pese a ello, se ha visto obligado a satisfacer diversos
gastos de personal, arrendamientos e impuestos por su mantenimiento.
No obstante, con la excepción a que se hace referencia en la
recomendación contenida en el punto Vl.5 posterior, el problema se
encuentra ya solucionado.
Por otra parte, según un estudio encargado por el Ente, el número de
Centros que le fueron traspasados fue notoriamente insuficiente si se
compara con el de otras instituciones análogas del Reino Unido,
Alemania o Francia, por lo que recomendaba la apertura de nuevos
Centros atendiendo a un orden fijado con base en un conjunto de
criterios de selección. El Instituto se anticipó a los resultados del
estudio a la hora de planificar sus inversiones a medio y largo
plazo, que incluyó en su anteproyecto de presupuestos para 1993 con
unas previsiones más ambiciosas que las que se deducen del mencionado
estudio. Sin embargo, los fuertes recortes presupuestarios (para 1993
el presupuesto aprobado fue de 3.810 millones de pesetas frente a un
anteproyecto de 15.207 millones) dejaron prácticamente sin efecto los
planes de expansión. De hecho, desde la constitución del Instituto y
hasta 1996, sólo se han adquirido 3 nuevos edificios (subapartado IV.
7).
V.4 EN RELACIÓN CON LA EVALUACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS Y
FUNCIONES QUE LE FUERON ENCOMENDADOS
4.1. Las funciones encomendadas al Instituto por su Ley de creación
son de naturaleza docente (enseñanza de la lengua española) y
cultural (difusión de la cultura española).
La actividad docente se ha realizado básicamente a través de la
realización de cursos conforme a la metodología contenida en los
planes de estudio propios del Instituto, y en el ejercicio de las
funciones encomendadas como gestor de los Diplomas de Enseñanza del
Español como Lengua Extranjera (DELE) reguladas mediante un Convenio
con el MEC, sobre el que existen discrepancias interpretativas que
determinan que esté pendiente de liquidar entre dicho Ministerio y el
Instituto Cervantes un volumen importante de ingresos y gastos (96,5
y 64,3 millones de pesetas, respectivamente) generados en la
realización de pruebas para la obtención de los Diplomas.
La concurrencia tanto a los cursos del Instituto como a los DELE ha
seguido una tendencia creciente pasando de un total conjunto de
23.147 matrículas en 1992 a 28.129 en 1994 (subapartado IV.8) .
La actividad cultural ha carecido de programación hasta principios de
1994. Además, no hay constancia de que haya existido coordinación con
otros Órganos de la Administración española, particularmente de los
Ministerios de Asuntos Exteriores y de Educación y Cultura, para el
diseño de una política cultural conjunta en el exterior, por lo que
no puede descartarse que se hayan producido, y se produzcan
duplicidades de medios y esfuerzos (subapartado IV.9).
Los ingresos procedentes de las actividades docentes y culturales,
sólo han cubierto como media en el período fiscalizado el 13,35% del
total gastos de las cuentas de resultados, por lo que se han
necesitado y recibido subvenciones a la explotación aportadas por el
Estado en un importe conjunto para 1992, 1993 y 1994, de 6.466
millones de pesetas (subapartado IV.8 y IV.9).
VI. RECOMENDACIONES
1. Se considera necesario agilizar las tareas para la elaboración e
implantación del manual de operaciones de la Sede, así como los de
diversas operaciones de los Centros aún no normalizadas, según se
indica en el epígrafe IV.2.1. Asimismo, debe prestarse una mayor
atención al cumplimiento por los Centros de las normas ya
implantadas. Para ello, se estima que la potenciación de la Auditoria
Interna puede ser un buen instrumento para mejorar el ambiente
general de control interno del Instituto (epígrafe IV.2.3).
2. Debería procederse en el plazo más breve posible y previos los
trámites exigidos por la legislación vigente, a la aprobación del
Reglamento del Instituto que, de conformidad con la disposición final
primera de la Ley 7/1991, de 21 de marzo, es obligatoria. Este
reglamento, entre otros extremos, habría de contemplar:
- El régimen presupuestario y contable del Ente público.
- El régimen del personal de los Centros, para clari ficar la
naturaleza de sus obligaciones tributarias.
- La personalidad jurídica de los Centros ante las Administraciones
de los paises en los que se ubican.
- La introducción de beneficios fiscales para las aportaciones que se
realicen al Instituto.
3. En materia de actividades docentes deberla mejorar el control de
alumnos y matrículas según se señala en el epígrafe IV.8.1. Asimismo,
deberían agilizarse los contactos con el MEC a fin de solventar las
discrepancias en la interpretación del Convenio para la gestión del
DELE y desbloquear la situación de incertidumbre respecto al reparto
de los remanentes existentes.
4. En relación con la actividad cultural, se deberla avanzar en una
mejor programación de actividades que, además, debería estar
coordinada con la de otros Órganos de la Administración española a
fin de su integración en la política cultural general en el exterior.
Por otra parte, se considera que deberla mejorarse la captación de
patrocinios ya que pueden constituir una fuente potencial de ingresos
en cuantías significativas.
5. En materia de gestión de inmuebles debe procederse en el menor
plazo posible a regularizar la situación de los de Nueva York y Tánge
r, especialmente. Igualmente, debe procederse a la mayor brevedad a
valorar mediante tasación, u otro procedimiento generalmente
admitido, los inmuebles, mobiliario y enseres procedentes de los
Centros que le fueron transferidos, e incluirlos en la contabilidad
del Instituto.
Madrid, 25 de febrero de 1998.-Ubaldo Nieto de Alba, Presidente.
ÍNDICE
1. BALANCE
2. CUENTADE RESULTADOS DE LOS EJERCICIOS 1992, 1993 Y 1994
3. ESTADO DE LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO 1992
4. ESTADO DE LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO 1993
5. ESTADO DE LIQUIDACIÓN DELPRESUPUESTO 1994
6. CENTROS CON ACTIVIDAD DOCENTE EN EL PERÍODO 1992-1994: EVOLUCIÓN
ANUAL DEL NUMERO DE MATRÍCULAS