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BOCG. Sección Cortes Generales, serie A, núm. 181, de 23/03/1998
BOLETIN OFICIAL
DE LAS CORTES GENERALES
SECCION CORTES GENERALES
VI LEGISLATURA
Serie A:
ACTIVIDADES PARLAMENTARIAS 23 de marzo de 1998 Núm. 181
INDICE
Competencias en relación con otros órganos e instituciones
TRIBUNAL DE CUENTAS
251/000039 (CD)
771/000037 (S) Resolución adoptada por la Comisión Mixta para las
Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre el Informe de fiscalización
del Instituto Nacional de Empleo (INEM) (Ejercicio 1994), así como
Informe correspondiente (Página 2)
251/000041 (CD)
771/000039 (S) Resolución adoptada por la Comisión Mixta para las
Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre el Informe de fiscalización
sobre el Sistema de Información de la Gestión Hospitalaria del Instituto
Nacional de la Salud (Insalud), con especial referencia al conjunto
mínimo básico de datos (CMBD), así como Informe correspondiente (Página 56)
251/000046 (CD)
771/000044 (S) Informe de fiscalización del Informe de
fiscalización de la legalidad de los procesos de privatización de las
acciones de Repsol, S. A., producidos en el período 1992-1995, elaborado
por el Tribunal de Cuentas y aprobado sin modificaciones por la Comisión
Mixta para las relaciones con el Tribunal de Cuentas (Página 142)
COMPETENCIAS EN RELACION CON OTROS ORGANOS
E INSTITUCIONES
TRIBUNAL DE CUENTAS
251/000039 (CD)
771/000037 (S)
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 97 del Reglamento de la
Cámara, se ordena la publicación en el BOLETIN OFICIAL DE LAS CORTES
GENERALES, Sección Cortes Generales, de la Resolución adoptada por la
Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre el
Informe emitido por ese Alto Tribunal sobre el Instituto Nacional de
Empleo (INEM) (Ejercicio 1994), así como el Informe correspondiente
(núms. expte. Congreso: 251/000039, Senado: 771/000037).
Palacio del Congreso de los Diputados, 11 de marzo de 1998.--El
Presidente del Congreso de los Diputados, Federico Trillo-Figueroa
Martínez-Conde.
RESOLUCION APROBADA POR LA COMISION MIXTA PARA LAS RELACIONES CON EL
TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACION AL INFORME DE FISCALIZACION DEL INSTITUTO
NACIONAL DE EMPLEO (INEM) (EJERCICIO 1994) (NUMS. EXPTE. CONGRESO:
251/000039, SENADO: 771/000037), EN SU SESION DEL DIA 17 DE FEBRERO DE
1998.
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su
sesión del día 17 de febrero de 1998, a la vista del Informe remitido por
ese Alto Tribunal acerca del Instituto Nacional de Empleo (INEM)
(Ejercicio 1994),
ACUERDA
1. De acuerdo con las propias recomendaciones del Informe del Tribunal de
cuentas, la Comisión Mixta:
1) Recomienda al INEM que proceda a la elaboración de un inventario
valorado que sea comprensivo de todos los bienes de su titularidad.
2) Considera conveniente la puesta en marcha de una aplicación
informática que permita consultas puntuales sobre las deudas de la
entidad.
2. La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas insta
al Tribunal de Cuentas para que en el ámbito de sus competencias requiera
al Instituto Nacional de Empleo para que cumpla con las recomendaciones
señaladas en el Informe de Fiscalización del ejercicio de 1994, con los
números 7.1, 7.2, 7.3, 7.4 párrafos 5, 7 y 8, 7.5 párrafos 1 y 2, 7.6
párrafos 1 y 4, 7.7 y 7.8.
3. La Comisión Mixta para el Tribunal de Cuentas insta al INEM a
completar el inventario detallado de los bienes de que es titular,
incompleto hasta el año 1995.
4. La Comisión Mixta para el Tribunal de Cuentas insta al INEM a extremar
el control en las ayudas para escuelas-taller, tanto en cuanto al control
de asistencia, como sobre el cumplimiento de los objetivos y el coste
real de la actividad subvencionada.
Palacio del Congreso de los Diputados, 17 de febrero de 1998.--Josep
Sánchez i Llibre, Presidente.--José Acosta Cubero, Secretario primero.
INFORME DE FISCALIZACION DEL INSTITUTO NACIONAL EMPLEO (EJERCICIO 1994)
EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, en el ejercicio de su función
fiscalizadora, establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley
Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos
12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de
abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su
sesión de 23 de enero de 1997, el Informe de Fiscalización del Instituto
Nacional de Empleo (Ejercicio 1994), y ha acordado su elevación a las
Cortes Generales, según lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de
Funcionamiento.
INDICE
Página
INDICE DE ABREVIATURAS 3
SECCION I. CARACTERISTICAS DE LA ENTIDAD Y DE SU ACTIVIDAD 4
1. Introducción 4
2. Naturaleza y régimen jurídico 4
3. Funciones 4
Página
4. Organización 5
5. Recursos 5
6. Otras consideraciones 6
SECCION II. NATURALEZA DEL EXAMEN, CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 6
1. Alcance y objetivos 6
2. Limitaciones 6
3. Observaciones más significativas de carácter financiero 7
4. Opinión 9
5. Análisis del déficit y del endeudamiento del INEM 9
6. Observaciones relacionadas con el cumplimiento de la normativa
aplicable al Organismo 9
7. Recomendaciones 12
SECCION III. ESTADOS FINANCIEROS DEL INSTITUTO NACIONAL DE EMPLEO
CORRESPONDIENTES AL EJERCICIO 1994 14
SECCION IV. RESULTADOS DE FISCALIZACION 17
1. Inmovilizado 17
2. Deudores 19
3. Cuentas financieras 23
4. Financiación básica 23
5. Cuentas acreedoras 23
6. Gastos de personal 24
7. Gastos corrientes en bienes y servicios 26
8. Subvenciones 26
9. Prestaciones económicas 36
10. Ingresos 37
11. Otros resultados del ejercicio 42
12. Relación INEM-TGSS 43
13. Relación INEM-Administración General del Estado 49
14. Análisis del déficit y del endeudamiento del INEM 52
SECCION V. OTROS ASUNTOS RELACIONADOS CON LA GestiOn DEL ORGANISMO 54
1. Gastos en pruebas selectivas de ingreso al Organismo 54
2. Pagos a justificar y anticipos de caja fija 55
3. Procedimientos de contabilización de las subvenciones para
cursos de formación y Escuelas-Taller 55
4. Rendición de cuentas del Instituto Nacional de Empleo al
Tribunal de Cuentas 56
INDICE DE ABREVIATURAS
AEAT: Agencia Estatal Administración Tributaria.
AISS: Administración Institucional de la Seguridad Social.
CC. AA.: Comunidades Autónomas.
CC. CC.: Centros Colaboradores.
CC. LL.: Corporaciones Locales.
CECA: Confederación Española de las Cajas de Ahorros.
CEE: Comunidad Económica Europea.
CO: Casas de Oficios.
DD. PP.: Direcciones Provinciales.
FIP: Formación e Inserción Profesional.
FORCEM: Fundación para la Formación Continua.
FPO: Formación Profesional Ocupacional.
FSE: Fondo Social Europeo.
IBI: Impuesto de Bienes Inmuebles.
IGAE: Intervención General de la Administración del Estado.
IT: Incapacidad Temporal.
INEM: Instituto Nacional de Empleo.
INSS: Instituto Nacional de la Seguridad Social.
IOBE: Plan de Información, Orientación Profesional y Búsqueda de Empleo.
IRPF: Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
ISFAS: Instituto Social de las Fuerzas Armadas.
ISM: Instituto Social de la Marina.
ITE: Impuesto de Tráfico de Empresas.
IVA: Impuesto sobre el Valor Añadido.
MUGEJU: Mutualidad General Judicial.
OM: Orden Ministerial.
OO. EE.: Oficinas de Empleo.
PER: Plan de Empleo Rural.
PGE: Presupuestos Generales del Estado.
RD: Real Decreto.
REASS: Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social.
SICAI: Sistema Informático de Contabilidad de la Administración
Institucional.
SIGE: Sistema Informático de Gestión de Empleo.
SIPRE: Sistema Integrado de Prestaciones.
SS: Seguridad Social.
SS. CC.: Servicios Centrales.
SPP: Seguimiento Presupuesto por Programas.
TESCONTA: Tesorería Contabilidad.
TGSS: Tesorería General de la Seguridad Social.
TRLGP: Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria.
URESS: Unidades de Recaudación Ejecutiva de la Seguridad Social.
SECCION I. CARACTERISTICAS DE LA ENTIDAD Y DE SU ACTIVIDAD
I. CARACTERISTICAS DE LA ENTIDAD
Y DE SU ACTIVIDAD
1. Introducción
El Tribunal de Cuentas en el ejercicio de las funciones que le asigna la
Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y por Acuerdo del Pleno de fecha 21
de septiembre de 1994, modificado posteriormente con fechas de 27 de
octubre, 29 de noviembre y 20 de diciembre de 1994, por el que se aprobó
el «Programa de fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para 1995», ha
realizado, a iniciativa de las Cortes, una fiscalización del Organismo
Autónomo Instituto Nacional de Empleo (INEM) referida al ejercicio 1994.
2. Naturaleza y régimen jurídico
El INEM tiene su origen en el Real Decreto-Ley 36/78, de Gestión
Institucional de la Seguridad Social, la Salud y el Empleo, por el que se
determina su creación.
El INEM es un organismo autónomo administrativo dotado de personalidad
jurídica para el cumplimiento de sus fines, con patrimonio propio,
adscrito al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (antes Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social*) a través de la Secretaría General de Empleo,
de acuerdo con la estructura orgánica del Ministerio, aprobada por el
Real Decreto 838/1996, de 10 de mayo.
* En adelante se utilizará la denominación Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social por ser la vigente durante el ejercicio objeto de la
fiscalización.
Por lo que respecta a su régimen jurídico, la normativa aplicable al
Instituto durante el período fiscalizado se recoge, básicamente, en las
siguientes disposiciones:
* Ley 51/80, de 8 de octubre, Básica de Empleo.
* Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común.
* Ley 13/95, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones
Públicas.
* Real Decreto-Ley 36/78, de Gestión Institucional de la Seguridad
Social, la Salud y el Empleo.
* Real Decreto Legislativo 1091/88, de 23 de septiembre, que aprueba el
Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria.
* Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba
el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social.
* Real Decreto 439/79, de Estructura Orgánica y Funcionamiento.
* Real Decreto 530/85, de 8 de abril, de Estructura Orgánica del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
* Real Decreto 1458/86, de 6 de junio, que desarrolla la Estructura
Orgánica del INEM.1
* Decreto 2065/1974, de 30 de mayo, por el que se aprueba el Texto
Refundido de la Ley General de la Seguridad Social.
* Orden de 8 de julio de 1981, que contiene el Reglamento de
Funcionamiento del Consejo General, Comisión Ejecutiva y Comisiones
Provinciales.
* Orden de 18 de marzo de 1986, que contiene la Instrucción reguladora de
la Contabilidad de los Organismo Autónomos.
* Finalmente, habría que incluir la normativa reguladora de las diversas
funciones que constituyen el objeto del Instituto.
3. Funciones2
El INEM es el organismo gestor de la política de empleo y de la
protección del desempleo diseñada por el Gobierno, teniendo el carácter
de servicio público y gratuito (Título III de la Ley 51/80). En
particular, el Real Decreto 1458/86, de 6 de junio, y la Ley de la
Seguridad Social en su Título III, establecen como funciones del INEM,
las siguientes:
* Organizar los servicios de empleo en orden a procurar pública y
gratuitamente el mejor desarrollo y utilización de los recursos.
* Ayudar a los trabajadores a encontrar un empleo y a las empresas a
contratar a los trabajadores apropiados a sus necesidades.
1 Se acepta la alegación del Instituto y se elimina la referencia al Real
Decreto 1314/82, de 18 de junio.
2 No se aceptan las sugerencias del Instituto en cuanto a la inclusión de
la normativa reguladora de la concesión de subvenciones del INEM en el
epígrafe I.3, por estar ya citada en el epígrafe IV.8 de este informe
donde se especifican los diversos tipos de subvenciones que se conceden y
su normativa aplicable.
* Fomentar la formación del trabajador en estrecha vinculación con la
política de empleo, a través de las
oportunas acciones de actualización, perfeccionamiento y, en su caso,
reconversión profesionales.
* Gestionar y controlar las prestaciones de desempleo y las subvenciones
y ayudas para fomento y protección del empleo.
* Declarar el reconocimiento, suspensión, reanudación y extinción del
derecho a las prestaciones de desempleo.
Exigir la devolución de las prestaciones indebidamente percibidas por los
trabajadores y el reintegro de las prestaciones de cuyo pago sea
directamente responsable el empresario.
* Concertar los servicios que considere convenientes con la Tesorería
General de la Seguridad Social (en adelante TGSS) o con cualquiera de las
Administraciones Públicas.
* En general, cualquier acción conducente a una política activa orientada
al pleno empleo.
Sin perjuicio de lo anterior, hay que señalar que se han producido
transferencias del INEM a las CC. AA. en materia de formación profesional
ocupacional y fomento del empleo. En el primer caso, está transferida la
totalidad de la gestión de estas líneas, excepto la formación profesional
continua, a las CC. AA. de Andalucía, Canarias, Cataluña, Comunidad
Valenciana y Galicia. Durante 1994 se transfirieron las competencias a la
CA de Canarias mediante el RD 447/1994, de 11 de marzo. Por lo que
respecta al fomento de empleo, al cierre del ejercicio 1994 se habían
transferido competencias en materia de promoción de empleo autónomo e
integración de minusválidos a las CC. AA. de Andalucía, Canarias,
Navarra, Valencia, Galicia y Cataluña.
4. Organización
La estructura orgánica del INEM durante el ejercicio 1994 viene
establecida por el Real Decreto 1458/1986, de 6 de junio.
La organización prevista se estructura en dos niveles, los SS. CC. y los
Territoriales, de la forma siguiente:
A) Servicios Centrales (SS. CC.), cuyos órganos rectores son:
1. El Consejo General.
2. La Comisión Ejecutiva.
3. La Dirección General.
1. El Consejo General está integrado por los siguientes miembros:
* Secretario General de Empleo y Relaciones Laborales, como Presidente.
* Director General del Instituto como Vicepresidente.
* Representantes de las organizaciones sindicales.
* Representantes de las asociaciones empresariales.
* Representantes de la Administración Pública.
* El Secretario, con voz y sin voto.
2. La Comisión Ejecutiva está integrada por los siguientes miembros:
* El Director General del Instituto como Presidente.
* Representantes de la Administración Pública.
* Representantes de las organizaciones sindicales que formen parte del
Consejo General.
* Representantes de las asociaciones empresariales que formen parte del
Consejo General.
* El Secretario, con voz pero sin voto, el que lo sea del Consejo
General.
3. El Director General del Instituto Nacional de Empleo es nombrado y
separado por Real Decreto acordado en Consejo de Ministros, a propuesta
del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
Dependiendo directamente de la Dirección General existen siete
Subdirecciones (cuatro de apoyo: Informática, Gestión Económica, Gestión
de Recursos y Servicios Técnicos; y 3 finalistas: Empleo, Formación y
Prestaciones) y dos Unidades (Inspección y Escuelas-Taller), con
funciones de planificación, coordinación, control y gestión.
B) Direcciones Provinciales (DD. PP.).
Con un total de 52, constituyen la estructura territorial del Instituto.
De las DD. PP. dependen las redes de Oficinas de Empleo y los Centros de
Formación:
Las Oficinas de Empleo, en la actualidad 698, dependen de las DD. PP. y
constituyen la red de atención directa al público. La relación de puestos
de trabajo distingue hasta 7 categorías, pero en la actualidad ni este
esquema ni la organización a la que dio lugar responde, en modo alguno, a
las actuales estructuras y funciones de las oficinas, ello obedece sobre
todo al progresivo proceso de desconcentración de funciones de las DD.
PP. en las oficinas, iniciado por la gestión de prestaciones y seguida
por la formación ocupacional, que responden a la idea de acercar lo más
posible los servicios de gestión al usuario final, permitiendo así
acortar los tiempos de tramitación y dar respuesta inmediata a las
demandas del ciudadano.
Los Centros de Formación son en la actualidad 41, de los que 28 son
nacionales y, por ello, no susceptibles de transferencia. En la
actualidad desempeñan actividades de programación e impartición de cursos
en las Comunidades donde no se han producido transferencias, lo que
supone según los datos de ejecución del año 1994, el 40% del total de la
gestión o de la formación de cursos, estando el otro 60% gestionado por
las Comunidades Autónomas de Cataluña, Andalucía, Valencia, Galicia y
Canarias.
5. Recursos (artículo 10, Real Decreto 1458/86):
Los recursos de que dispone la entidad para la realización de sus
funciones son los siguientes:
* Bienes y valores que constituyen su patrimonio y los productos y rentas
del mismo.
* Transferencias y subvenciones a su favor provenientes de los
presupuestos generales del Estado.
* Ingresos de derecho público o privado.
* Cuota de desempleo y participación en la cuota de Formación
Profesional.
* Subvenciones y donaciones a su favor, y cualquier otro recurso que
pueda serle atribuido.
6. Otras consideraciones
El Instituto tiene desconcentrada parcialmente la gestión de su
presupuesto de gastos en las DD. PP. (capítulos II, IV y VI). En relación
al presupuesto de ingresos, la gestión está centralizada, de forma que
los ingresos recibidos en las DD. PP. son siempre ingresos de naturaleza
extrapresupuestaria (ingresos duplicados, transferencias no cobradas por
el beneficiario, etcétera).
Para el registro contable de todas las operaciones de ejecución del
presupuesto de gastos se utiliza un sistema informático denominado SPP,
que permite la conexión en tiempo real de todos los centros gestores del
presupuesto, es decir, la contabilidad es llevada directamente por cada
centro gestor del presupuesto en la parte que le corresponde, quedando
sus operaciones registradas en el sistema en tiempo real. El sistema
informático SICAI se utiliza para el registro de operaciones relativas a
la ejecución del presupuesto de ingresos y para la rendición de cuentas a
la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) y al
Tribunal de Cuentas, traspasando al cierre del ejercicio los datos
registrados en el SPP.
Control interno
El control interno descansa en las funciones realizadas en este sentido
por la Intervención General de la Administración del Estado, a través de
la Intervención Delegada en el INEM (para las actuaciones realizadas por
los SS. CC. del Instituto) y de las Intervenciones Territoriales (para
las actuaciones de las distintas DD. PP.). El ejercicio de la función
interventora se manifiesta a través de la fiscalización limitada previa,
en la que se controlan los aspectos de competencia del órgano que dicta
el correspondiente acto administrativo y la existencia de crédito, y a
través de la fiscalización plena posterior cuyos resultados se plasman en
informes de control.
Por su parte, el Instituto también realiza un autocontrol de su propia
actividad. Este autocontrol se plasma, por una parte, en los controles de
gestión existentes en cada una de las áreas de gestión del gasto, en
particular en el área de prestaciones y, a partir de 1994, en el área de
subvenciones; y por otra, en el control ejercido por la Inspección de
Servicios del Instituto, cuya actividad se centra fundamentalmente en sus
dos grandes áreas de actuación: prestaciones y subvenciones. Esta labor
de Inspección responde a una planificación anual diseñada en colaboración
con las áreas gestoras del gasto.
Asimismo, las actuaciones de la Inspección de Servicios del INEM aparecen
coordinadas con la Inspección General de Servicios del Departamento,
mediante la realización de planes de actuación conjunta.
SECCION II. NATURALEZA DEL EXAMEN,
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
II. NATURALEZA DEL EXAMEN,
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
1. Alcance y objetivos
El objetivo de la fiscalización, de acuerdo con las Directrices Técnicas
aprobadas, consiste en el examen de los estados anuales del INEM
correspondientes al ejercicio 1994, con la finalidad de determinar si
dichos estados reflejan razonablemente la situación
financiero-patrimonial, el resultado de sus operaciones y la ejecución de
su presupuesto, de acuerdo con la normativa vigente y principios de
contabilidad pública.
Asimismo, se han analizado de forma específica las relaciones de carácter
financiero del INEM con la Administración General del Estado y con la
Tesorería General de la Seguridad Social.
Finalmente, se ha cuantificado de forma precisa el déficit presupuestario
del INEM correspondiente al ejercicio 1994, y su nivel de endeudamiento
en dicha fecha.
Para la consecución de estos objetivos se han realizado todas las pruebas
y se han utilizado todos los procedimientos de auditoría que se han
estimado necesarios sobre los libros y registros contables y
extracontables de la entidad, tanto los existentes en los SS. CC. como
los remitidos por las diferentes DD. PP. del INEM, habiéndose realizado
visitas a las DD. PP. de Madrid, Vizcaya y Sevilla.
Asimismo, hay que señalar que para el análisis de las relaciones entre el
INEM y la TGSS se han tenido en cuenta diversas estimaciones remitidas a
este Tribunal por este último organismo.
2. Limitaciones
Las limitaciones más importantes que han surgido en el examen efectuado
han sido las siguientes:
1. Inmovilizado (epígrafe IV.1)
* No existe un inventario valorado que comprenda la totalidad de bienes
de que es titular el Organismo y que sirva de soporte a la cifra recogida
en el balance de la entidad; tampoco existen otro tipo de soportes
documentales que hayan permitido a este Tribunal aplicar de forma
satisfactoria las diversas pruebas de auditoría necesarias para verificar
las cifras que en relación al Inmovilizado figuran en los estados anuales
de la entidad, por lo que no se puede opinar sobre su representatividad.
Esta limitación afecta también a la cuenta de resultados de la entidad
por cuanto no se puede opinar sobre la representatividad de las
dotaciones a la amortización de activos depreciables realizadas por el
Organismo durante el ejercicio 1994.
* La información relativa a los datos que debieron ser considerados para
la reclasificación de los elementos que figuraban como inmovilizado en
curso correspondientes a los ejercicios 1992 y 1993, no estaba preparada
para ser auditada por lo que no ha sido posible precisar el importe
exacto que corresponde imputar a cada una de las diversas cuentas de
activo y su correspondiente amortización.
* Los saldos correspondientes a «Otro inmovilizado material» por importe
de 283.642 miles de pesetas y «Fondo bibliográfíco» por importe de 1.972
miles de pesetas, carecen de soporte documental, por lo que no ha podido
ser verificada su composición.
2. Ingresos (epígrafe IV.10)
* El Organismo no imputa los intereses de demora en las liquidaciones
correspondientes a reintegros de pagos indebidos de prestaciones de
desempleo y de subvenciones, no recogiendo este ingreso en su
contabilidad. Al no existir datos que precisen este importe, no es
posible determinar el efecto que la incorporación de estos derechos
tendría en los estados anuales de la entidad.
3. Observaciones mas significativas de carácter financiero
A continuación se exponen las deficiencias más significativas de
naturaleza financiera detectadas en el análisis realizado. Todas ellas
referenciadas a sus correspondientes epígrafes de la Sección IV de este
informe, donde se desarrollan con mayor detalle.
a) Incertidumbres cuyo efecto no es posible determinar
* El Organismo, como consecuencia de su actividad, tiene en curso
numerosas reclamaciones tanto en vía administrativa como en vía
contencioso-administrativa, que pueden derivar en obligaciones de
contenido económico para la entidad. No se poseen datos que permitan
evaluar el riesgo económico que dichas reclamaciones representan, por lo
que no es posible cuantificar el ajuste necesario para, de acuerdo con el
principio de prudencia, recoger la provisión correspondiente (epígrafe
IV.5).
* El certificado definitivo de prestaciones correspondiente al ejercicio
1994 aún no ha sido ratificado por la TGSS. Esta circunstancia supone una
incertidumbre, pues no es posible precisar el efecto de los ajustes que
serían necesarios de conocerse el desenlace de esta situación, si bien
las variaciones que puede presentar, según estimaciones de este Tribunal,
no deben ser de cuantía significativa (epígrafe IV.12).
b) Errores o incumplimientos de los principios de contabilidad
aplicables
1. Inmovilizado (epíqrafe IV.1)
* Se han detectado diversos errores o incumplimientos de principios
contables que afectan al área de Inmovilizado, si bien no se ha podido
precisar su efecto en los estados financieros de la entidad debido a las
limitaciones señaladas en el apartado 2.1 anterior. Entre ellos podemos
destacar los siguientes:
-- Se amortiza el valor de los terrenos sobre los que se asientan los
edificios de titularidad del Organismo.
-- La cuenta de «Maquinaria, instalaciones y utillaje» no es objeto de
amortización.
-- La cifra que se toma como base para la amortización de los bienes no
incluye las inversiones efectuadas durante los ejercicios 1989 a 1991.
-- El Organismo no comienza la amortización de los bienes en el momento
de su recepción.
* Como consecuencia de la aplicación del artículo 63.2.b) del TRLGP, a
los créditos comprometidos existentes al cierre del ejercicio 1994 en el
capítulo VI, se ha producido una incorrecta imputación de las
adquisiciones efectuadas con cargo al mismo, por lo que se debe
incrementar la cifra de inmovilizado de la entidad en el importe de las
obligaciones aplicadas al presupuesto de 1995 por importe de 557.369
miles de pesetas.
2. Cuentas financieras (epígrafe IV.3)
* El saldo correspondiente a las insuficiencias presupuestarias para el
pago de prestaciones recogido en la cuenta «Partidas pendientes de
aplicación» no es un activo de la entidad sino un gasto incorrectamente
registrado que incrementa la deuda con la TGSS, así como el déficit
presupuestario que reflejan los estados contables de la entidad. En
consecuencia, se debe descargar la cuenta de «Partidas pendientes de
aplicación» por importe de 59.184.473 miles de pesetas con cargo a
resultados (19.673.011 miles de pesetas del ejercicio corriente y
39.511.462 de ejercicios cerrados).
* Asimismo, en el saldo de «Partidas pendientes de aplicación» se recogen
otros gastos por prestaciones no imputados a presupuesto provenientes de
los ejercicios 1984 a 1992 que figuraban en el concepto «Cuentas
provinciales REASS», por lo que se debe minorar el saldo de esta partida
en 684.789 miles de pesetas con cargo a resultados de ejercicios
anteriores.
* La diferencia entre el saldo contable y el saldo bancario
correspondiente a las cuentas abiertas por el Organismo en el Banco de
España (excluidas las cuentas correspondientes al REASS) es de 31.811.675
miles de pesetas. Analizada esta conciliación se ha comprobado que sólo
constituye auténtica partida de conciliación un importe de 1.497.297
miles de pesetas. En consecuencia, debería realizarse una reclasificación
de esta cuenta que daría lugar a un incremento de su saldo por importe de
30.319.424 miles de pesetas, con abono a cuentas de acreedores por
importe de 30.069.424 y a la cuenta «Deudores pendientes de
regularización» por importe de 250.000 miles de pesetas.
3. Ingresos pendientes de aplicación (epígrafe IV.5)
El INEM regularizó en el ejercicio 1995 la generalidad de las partidas
registradas como «Ingresos pendientes de aplicación». En consecuencia,
procede ajustar el saldo de esta cuenta a 31 de diciembre de 1994, con
abono a reintegros de ejercicios cerrados por importe de 1.075.341 miles
de pesetas y a partidas pendientes de aplicación por importe de 24.361
miles de pesetas.
4. Gastos de personal (epígrafe IV.6)
Se registran como gastos del ejercicio 1994 los importes correspondientes
a la cuota patronal a la Seguridad Social de los meses de noviembre y
diciembre de 1993 por importe de 707.836 y 729.531 miles de pesetas,
respectivamente. Por el contrario, los gastos correspondientes a la cuota
patronal a la Seguridad Social de diciembre de 1994, por importe de
737.774 miles de pesetas no están registrados.
El mismo problema se plantea respecto de la contabilización de los
descuentos por Incapacidad Temporal (IT): se registran descuentos
correspondientes a los meses de noviembre y diciembre de 1993 por importe
de 138.554 miles de pesetas, y en cambio se dejan de anotar los
descuentos de diciembre de 1994 por importe de 75.148 miles de pesetas.
La regularización contable de esta situación daría lugar a un incremento
neto del resultado del ejercicio por importe de 636.187 miles de pesetas.
Como consecuencia de esta regularización se produciría un menor remanente
de tesorería por importe de 662.626 miles de pesetas.
5. Gastos corrientes en bienes y servicios (epígrafe IV.7)
Como consecuencia de la aplicación del artículo 63.2.b) del TRLGP a los
créditos comprometidos existentes al cierre del ejercicio 1994 en el
capítulo II, se ha producido una incorrecta imputación de las
adquisiciones efectuadas con cargo al mismo, por lo que se debe
incrementar la cifra de gastos corrientes del Organismo en el importe de
las obligaciones indebidamente aplicadas al presupuesto de 1995: 475.816
miles de pesetas. Por otra parte, habría que minorar, para la
determinación del resultado presupuestario, el importe de las
obligaciones correspondientes a 1993 indebidamente imputadas a 1994:
5.187 miles de pesetas.
6. Subvenciones (apartado IV.8.2)
La cuantificación de las correcciones necesarias para realizar
correctamente la periodificación de las subvenciones para cursos de
formación daría lugar a una minoración del resultado del ejercicio por
importe de 745.177 miles de pesetas, resultado de incrementar el gasto en
el importe de los créditos indebidamente imputados al ejercicio 1995
(5.180.044 miles de pesetas), y de disminuirlo por el importe de los
importes provenientes del ejercicio 1993 (4.434.867 miles de pesetas).
7. Ingresos (epígrafe IV.10)
* Los ingresos correspondientes a prestaciones de desempleo pagadas por
cuenta de otros países son contabilizados por contraído simultáneo,
cuando se produce el ingreso en cuenta corriente. No obstante, estos
ingresos tendrían que ser registrados de acuerdo con el principio de
devengo, por lo que se debe incrementar el resultado del ejercicio en
168.242 miles de pesetas, consecuencia de incrementar 630.886 miles de
pesetas por los ingresos de 1994 registrados en 1995 y de disminuir
462.644 miles de pesetas por los ingresos de 1993 registrados en 1994.
* Por lo que respecta al registro contable de los reintegros de
ejercicios cerrados el Organismo incumple los principios de registro
(porque no contabiliza los reintegros pendientes de cobro en la vía
ejecutiva correspondiente a cotizaciones por desempleo y por formación
profesional), no compensación (porque los reintegros de prestaciones se
registran como menor gasto del ejercicio) y uniformidad (porque registran
de forma diferente los reintegros por pagos indebidos de prestaciones y
de subvenciones). La regularización de esta situación daría lugar a los
siguientes ajustes:
-- Reintegros por pagos indebidos de subvenciones. En 1994, el importe de
los reintegros liquidados en vía ejecutiva y no contabilizados asciende a
748.250 miles de pesetas, y los liquidados en ejercicios anteriores no
cobrados a 31 de diciembre de 1994 y no registrados suponen 885.532 miles
de pesetas, por lo que habría que incrementar el resultado del ejercicio
y el de ejercicios anteriores en los citados importes. Como el índice de
cobro en vía ejecutiva es del 25%, se debe dotar una provisión del 75%
del importe de estos derechos, esto es, 1.225.336 miles de pesetas en
total.
-- Reintegros por pagos indebidos de prestaciones de desempleo. La
incorporación de estos derechos daría lugar a un incremento del resultado
del ejercicio en 7.201.988 miles de pesetas (3.267.337 miles de pesetas
corresponden a ejercicio corriente y el resto, 3.934.651 miles de
pesetas, a ejercicios cerrados). No obstante, dado que los índices de
cobro que se registran para estos importes son muy bajos (el 7,58% según
estimaciones del propio Organismo), se debe, de acuerdo con el principio
de prudencia, provisionar el 92,42% del saldo lo que supondría un menor
resultado por importe de 6.656.077 miles de pesetas.
-- Liquidaciones en vía ejecutiva de cotizaciones por desempleo y cuota
de formación profesional. El reflejo contable de estos derechos daría
lugar (según los datos facilitados a este Tribunal por la TGSS) a un
incremento del resultado del ejercicio en 157.226.106 miles de pesetas
(de los que 71.747.725 miles de pesetas corresponden a ejercicio
corriente y el resto, 85.478.382 miles de pesetas, a ejercicios
cerrados). No obstante, dado que los índices de cobro que se registran
para estos importes son muy bajos (el 6,13% según estimaciones
facilitadas a este Tribunal por la TGSS), se debe provisionar, de acuerdo
con el principio de prudencia, el 93,87% del saldo, lo que supondría un
menor resultado por importe de 147.588.146 miles de pesetas.
8. Relaciones INEM-TGSS (epígrafe IV.12)
* Se registran los gastos e ingresos devengados en el período diciembre
de 1993 a noviembre de 1994, no registrando
diciembre de 1994 hasta el ejercicio 1995, por lo que procede, de acuerdo
con el principio de devengo, excluir del resultado del ejercicio los
gastos correspondientes a diciembre de 1993, incluyendo los
correspondientes a diciembre de 1994. Por otra parte, los descuentos no
registrados que se contienen en los documentos de liquidación de
cotizaciones a la Seguridad Social (prestaciones de pago delegado y
bonificaciones), no se han considerado como menor gasto del período al
que corresponden (diciembre de 1993 y 1994).
La correcta periodificación de estas partidas supondría un mayor
resultado neto por importe de 33.657.303 miles de pesetas.
* Una vez concluido el ejercicio 1994, el INEM ha realizado el
certificado definitivo de prestaciones (período diciembre 93-noviembre
94) el 30 de noviembre de 1995 (los datos necesarios para la confección
de este certificado son facilitados por la TGSS en junio de 1995). Estos
datos no son registrados, por tanto, en los estados anuales a 31 de
diciembre de 1994, por lo que procede su inclusión en ellos. El efecto de
la inclusión del certificado del ejercicio 1994, así como los
correspondientes a los ejercicios 1992 y 1993, sobre el resultado del
ejercicio, significaría un mayor gasto acumulado por importe de 6.287.252
miles de pesetas (consecuencia de gastos registrados en exceso) y un
menor ingreso acumulado por importe de 10.495.235 miles de pesetas
(consecuencia de una sobrevaloración de los ingresos). El efecto de estos
ajustes sobre el ejercicio corriente, supone un menor resultado por
importe de 9.425.673 miles de pesetas.
* Asimismo, cabe señalar que el Organismo no ha contabilizado los gastos
financieros de las pólizas de crédito concertadas por la TGSS para la
financiación de las prestaciones de desempleo no cubiertas con las
transferencias procedentes del INEM. La repercusión de esta carga
financiera supone un mayor gasto del ejercicio por importe de 28.747.135
miles de pesetas y un menor resultado de ejercicios anteriores por
importe de 80.198.510 miles de pesetas.
* En 1994 se ha registrado como mayor gasto de prestaciones del ejercicio
un importe de 3.438.290 miles de pesetas que corresponde a la
regularización de un ingreso ficticio registrado por error en la DP de
Zamora en el ejercicio 1993, por lo que se debe incrementar el resultado
del ejercicio 1994 con cargo a resultados de ejercicios anteriores.
* Existe otra partida no aclarada en la conciliación por importe de
400.182 miles de pesetas, denominado «Complemento familiar del REASS
provincia de Badajoz», que según estimaciones de este Tribunal es un
ingreso indebidamente registrado en 1989. La regularización de esta
situación supondría un menor resultado de ejercicios anteriores con abono
a cuentas acreedoras por el citado importe.
4. Opinión
En opinión de este Tribunal, dada la importancia de los efectos de las
salvedades mencionadas en los apartados anteriores, los estados anuales
del Instituto Nacional de Empleo a 31 de diciembre de 1994, no expresan
la imagen fiel de su situación financiero-patrimonial, el resultado de
sus operaciones y la ejecución de su presupuesto, de acuerdo con la
normativa vigente y principios de contabilidad pública.
5. Análisis del déficit y del endeudamiento del INEM
A continuación se ponen de manifiesto las modificaciones que han
experimentado las magnitudes de resultado presupuestario, remanente de
tesorería y resultado del ejercicio 1994, como consecuencia de los
ajustes propuestos. Asimismo, se indica el endeudamiento alcanzado por el
Instituto al cierre del ejercicio 1994 (un comentario más detallado de
estas cifras se contiene en el epígrafe IV.14).
En el concepto de magnitudes ajustadas (salvo en el resultado del
ejercicio) no se han incluido las provisiones que habría que dotar por
los bajos índices de cobro que presentan los ingresos correspondientes a
las liquidaciones en vía ejecutiva de pagos indebidos de prestaciones y
subvenciones y de cotizaciones por desempleo y cuota de formación, dado
que la normativa contable aplicable al cierre del ejercicio 1994 no prevé
su consideración. No obstante, de haberse tenido en cuenta, el resultado
presupuestario del ejercicio daría un superávit de 10.165.601 miles de
pesetas y el remanente de tesorería resultante sería de <256.476.310>
miles de pesetas.
Por lo que respecta al endeudamiento del Instituto, tras los ajustes
propuestos, asciende a 359.538.989 miles de pesetas, que se pueden
clasificar de la siguiente forma:
Entidades públicas: 204.726.005.
Otros acreedores no financieros: 154.812.984.
Entre las entidades públicas se encuentra la TGSS con un saldo acreedor
de 194.729.519 miles de pesetas.
6. Observaciones relacionadas con el cumplimiento de la normativa
aplicable al Organismo
A continuación se exponen las deficiencias más significativas que se han
detectado en el cumplimiento de la normativa aplicable al Organismo.
Todas ellas referenciadas a sus correspondientes epígrafes de la Sección
IV de este informe, donde se desarrollan con mayor detalle.
1. Partidas pendientes de aplicación (epígrafe IV.3)
Se han detectado importes contabilizados como partidas pendientes de
aplicación en diversas DD. PP. Estos importes tienen signo deudor o
acreedor según los casos; sin embargo, mientras las partidas de signo
acreedor que
componen el saldo de esta cuenta suponen ingresos cuyo origen se
desconoce, las que presentan carácter deudor pueden suponer salidas de
fondos no justificadas. En este sentido, tras la depuración realizada por
el Instituto en la DP de Cádiz, sólo resta un saldo deudor en la DP de
Orense por importe de 3.550 miles de pesetas que debe ser objeto de
inmediata aclaración.
2. Expedientes de gastos corrientes en bienes y servicios (epígrafe IV.7)
En la tramitación de expedientes del Capítulo II del presupuesto de
gastos se ha observado que el Organismo no exige las responsabilidades
correspondientes en los supuestos de incumplimientos del contrato por los
contratistas en contra de lo dispuesto en la normativa de contratación
aplicable.
3. Subvenciones (epígrafe IV.8)
Para exponer las conclusiones sobre este punto se mencionarán, en primer
lugar, aquellas que afectan a más de una línea de ayudas y, a
continuación, las específicas de cada tipo de subvención.
3.1. Conclusiones que afectan a más de una línea
* En las subvenciones a CC. LL. y para cursos de formación profesional
ocupacional, las convocatorias analizadas no especifican todos los
requisitos que establece el artículo 4 del RD 2225/93, de 17 de
diciembre, que regula el procedimiento de concesión de subvenciones
públicas.
* No se publican las ayudas concedidas en el «BOE», incumpliendo lo
establecido en el artículo 81 TRLGP.
* En general, en el análisis de las ayudas concedidas por el Instituto se
percibe una falta de rigor en su control. Así, no se realizan todos los
controles previstos en la normativa; en otros casos, no existe constancia
documental de su realización. De todo ello se desprende la inexistencia
de un adecuado control de gestión en esta área.
3.2. Subvenciones a CC. LL. (apartado IV.8.3.1).
* En la valoración de los proyectos por los que se solicita la subvención
no se tiene en cuenta el baremo establecido en la Resolución de la DG del
INEM de 31 de mayo de 1994 por la que se desarrolla la OM de 2 de marzo
de 1994, reguladora de estas ayudas, lo que puede producir desviaciones
respecto de los fines previstos para la concesión de estas subvenciones.
* Tanto en la presentación de solicitudes como en la emisión de
Resoluciones concediendo las ayudas, existen retrasos generalizados
respecto de los plazos establecidos en la normativa3.
3 En efecto, la norma no prevé ninguna convocatoria, pero sí las DD. PP.
citadas la realizan (actuando así como se recomienda en este informe) y
establecen un plazo, parece razonable que se cumpla, por lo que la
alegación no se acepta.
* Por otra parte, la selección de los trabajadores desempleados se
realiza, en gran número de casos por las propias CC. LL., incumpliendo
las previsiones que establece la OM de 2 de marzo de 1994, por lo que se
han podido producir discriminaciones en el proceso de selección de los
trabajadores. En la provincia de Sevilla durante 1995, la selección se
efectuó totalmente a través de las Oficinas de Empleo, lo que asegura una
mayor objetividad4.
Tampoco han sido justificadas suficientemente por las CC. LL., en la
totalidad de las provincias visitadas, las causas excepcionales por las
que no se ha podido cumplir el plazo de ejecución de las obras previsto
en el artículo 10.2 de la OM de 2 de marzo de 1994. Los plazos de
justificación en esta línea se han incumplido en un 30% de los
expedientes analizados. Asimismo, en un 30% de la muestra no se ha
presentado la memoria de ejecución de la obra tal como señala el artículo
11 de la citada norma.
* Asimismo, en la provincia de Sevilla, se ha observado que hay obras que
se ejecutan en varias fases, por lo que no queda garantizada la
inexistencia de una financiación de los proyectos por encima de sus
costes reales5.
3.3. Subvenciones para la contratación indefinida (apartado IV.8.3.2)
* No constan las relaciones de trabajadores fijos que, según establece el
artículo 2 de la Orden de 6 de agosto de 1992 deben remitir las empresas
beneficiarias de estas ayudas, en ninguno de los expedientes analizados
en
la DP de Madrid y en un 10% de los solicitados en las DD. PP. de
Vizcaya6 y Sevilla (estas relaciones tienen por objeto evitar la
obtención fraudulenta de estas ayudas mediante contratos ficticios).
Tampoco requiere el INEM a las empresas para que las envíen durante los
tres años siguientes a su obtención, con lo cual esta mínima forma de
control prevista en la norma se incumple de forma absoluta7.
Tampoco consta que se realice ningún otro control sustitutivo del
anterior.
3.4. Subvenciones de formación profesional ocupacional (apartado
IV.8.3.3)
4 En las alegaciones se indica que la selección de trabajadores por los
ayuntamientos en la provincia de Sevilla es algo excepcional. Cabe
señalar que esta forma de selección se realiza en el 82% de los casos.
5 No se acepta esta alegación por cuanto no se acreditó al equipo
fiscalizador la existencia de mecanismos que previnieran este riesgo.
6 El expediente al que se alude en las alegaciones correspondientes a la
DP de Vizcaya no ha sido incluido en el porcentaje expresado.
7 La exigencia a que se alude en las alegaciones viene establecida en la
norma, pero como se indica en este informe, no se verifican las
relaciones que, en su caso, envían las empresas. Así, el expediente
7174/93, de la DP de Madrid, hacía referencia a una empresa que
transcurrido un año y medio de la recepción de la subvención no figuraba
como empresa en alta en Seguridad Social. A la empresa del citado
expediente no se le realizó ninguno de los controles establecidos en la
normativa, no se le ha exigido el reintegro de la subvención y no se le
ha abierto expediente por infracción administrativa.
* El control que ejerce el Instituto sobre la justificación de estas
ayudas es deficiente: no se exige la presentación de
justificantes de los costes directos en que han incurrido los
beneficiarios de las ayudas (basta un certificado); no se cumplen en la
DP de Madrid las instrucciones de la DG del INEM sobre los controles a
efectuar a los beneficiarios de las ayudas, tampoco consta la realización
de controles a los centros de formación pertenecientes al Instituto, ni a
los centros que imparten cursos por contratos-programas8.
3.5. Subvenciones para Escuelas-Taller y Casas de Oficios (apartado
IV.8.3.4)
* La concesión de estas subvenciones, en lo que respecta a
Escuelas-Taller, se está realizando incumpliendo el artículo 61 TRLGP, ya
que la Resolución por la que se conceden las ayudas tiene una proyección
superior a la del ejercicio en que se aprobaron y las transferencias
corrientes no aparecen entre los gastos que el citado artículo define
como de proyección plurianual.
Esta situación aconseja la modificación del artículo 61 antes citado, de
forma que se incluyan los gastos derivados del Capítulo IV cuando tengan
proyección económica futura. Otra vía de solución sería dictar una
Resolución del órgano competente para la aprobación de cada una de las
fases en que se estructura la Escuela-Taller (6 meses), con lo que no se
incumpliría el citado artículo 61.
Sin embargo, esta solución es menos favorable para el administrado por
cuanto le crea inseguridad jurídica al tener que renovarse en cada fase
el compromiso de la Administración (apartado IV.8.2)9.
* Por otra parte, se han detectado deficiencias diversas en la
justificación de estas ayudas. Tampoco consta la existencia de un control
riguroso sobre el cumplimiento de los objetivos para los que se otorgó la
ayuda, ni que el coste de la actividad subvencionada sea superior al
importe de la subvención recibida.
En particular, en la DP de Sevilla no se verifica la asistencia de los
alumnos, y en la DP de Madrid hay dos expedientes en los que se ha
justificado menor importe de lo subvencionado (expedientes CO-148/93 y
CO-378/92 por 14.484 y 3.710 miles de pesetas), sin que haya realizado
ninguna petición de reintegro10.
4. Prestaciones (epígrafe IV.9)
Se observa de forma generalizada que las Resoluciones de reconocimiento
de las prestaciones no son firmadas por la autoridad que tiene delegada
la competencia11.
8 En las alegaciones se indica que las DD. PP. realizan controles a los
titulares de Contratos-programa. En las DD. PP. de Madrid y Vizcaya no
existe constancia de su realización.
9 La afirmación de que el Organismo no asume obligaciones para ejercicios
futuros en el caso de las subvenciones para Escuelas-Taller, es errónea,
por cuanto sólo existe una única resolución administrativa por todo el
período de vigencia de la ayuda.
10 La justificación aportada en alegaciones por la DP de Madrid se basa
en un certificado de la entidad promotora. Los justificantes analizados
por este equipo fiscalizador eran, sin embargo, inferiores a la cantidad
certificada.
11 No se acepta la alegación del Instituto por cuanto el funcionario
proponente no tiene competencia para efectuar el reconocimiento del
derecho a la prestación, ésta corresponde por delegación al Subdirector
Provincial correspondiente, cuya firma no consta en los expedientes
examinados.
5. Ingresos (epígrafe IV.10)
* En el ejercicio 1994 no se incorporaban, con carácter general, los
intereses de demora en las liquidaciones correspondientes a pagos
indebidos de prestaciones y de subvenciones. A este respecto se recuerda
que según establece el artículo 36 TRLGP las cantidades adeudadas a la
Hacienda Pública devengarán el interés de demora desde el día siguiente a
su vencimiento. En el mismo sentido, en materia de subvenciones, se
pronuncia el artículo 81.9 TRLGP.
* Hay expedientes susceptibles de estar incursos en alguna de las
situaciones de infracciones administrativas previstas en el artículo 82
del TRLGP (núms. exptes. 28038/000094 y 28062/000094) y en el artículo 28
de la Ley 8/1988, de infracciones y sanciones en el orden social, pues
falta la justificación del empleo dado a los fondos recibidos; sin que se
hayan iniciado los trámites previstos en el artículo 8 del Reglamento
para la concesión de subvenciones públicas, para la exigencia de
responsabilidades12.
ÑNo ha sido aplicado el artículo 45 de la Ley 8/1988, antes citada, que
establece que los perceptores de subvenciones que hayan cometido
infracciones muy graves perderán automáticamente las ayudas percibidas y
podrán ser excluidos del acceso a tales beneficios por el período de un
año. Se han detectado casos de beneficiarios que habiendo incumplido la
obligación de justificar una subvención en un ejercicio, le ha sido
concedida otra en el ejercicio siguiente.
6. Relaciones INEM-TGSS (epígrafe IV.12)
* En los casos en que el beneficiario de prestaciones está en situación
de Incapacidad Temporal, el Organismo no aplica de oficio la percepción
más favorable (generalmente la IT) en contra de lo dispuesto en el
artículo 222.2 del RD Legislativo 1/94, de 20 de junio, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social.
La Disposición Adicional cuarta del Real Decreto 625/1985, en su punto 4,
establece la necesidad de conciliar mensualmente las cuentas de relación.
Asimismo, entre el INEM y la TGSS, con fecha 28 de junio de 1984, se
había firmado una Instrucción conjunta de las Direcciones Generales del
INEM y de la TGSS con el objetivo de regular los procedimientos a seguir
y los contrastes a efectuar por ambos Organismos. Esta obligación ha sido
incumplida tanto en las DD. PP. como en SS. CC.
7. Relaciones INEM-Administración General del Estado (epígrafe IV.13)
12 La DP de Madrid alega que han sido reintegradas parcialmente estas dos
subvenciones; no obstante, el Instituto no ha iniciado procedimiento
sancionador alguno de acuerdo con lo previsto en el artículo 82.1.b)
TRLGP.
* El INEM ha imputado como subvenciones a familias e instituciones sin
fines de lucro, las efectuadas al
Ministerio de Cultura como promotor del programa de Escuelas-Taller13.
* El INEM ha imputado como gasto en inversiones (Capítulo VI) el ingreso
que debe efectuar en el Ministerio de Cultura como retención del 1% de
las inversiones reales efectuadas en el ejercicio, de acuerdo con el RD
11/86, de 10 de enero, de desarrollo parcial de la Ley 16/85, de
Patrimonio Histórico Español.
* El INEM ha imputado como transferencias al Estado, las realizadas a
Organismos Autónomos y a Comunidades Autónomas por subvenciones para
acciones de formación profesional.
7. Recomendaciones
1. Inmovilizado (epígrafe IV.1)
* El Organismo debe proceder a la elaboración de un inventario valorado
que sea comprensivo de todos los bienes de su titularidad y sirva de
soporte a las cifras que figuran en sus registros contables. Este
inventario debe elaborarse tanto en los Servicios Centrales como en las
DD. PP. del Organismo.
* El Organismo debe modificar el procedimiento que sigue en la
reclasificación de los elementos registrados como «Inmovilizado en
curso», de forma que su imputación a las diversas partidas de
inmovilizado se realice sobre las denominadas «Notas de servicio
interior», que proporcionan una información más exacta sobre la
naturaleza de estos bienes y permiten una correcta clasificación.
2. Partidas pendientes de aplicación (epígrafe IV.3) El Organismo debe
proceder a la regularización de todos los saldos pendientes de aclaración
en las diferentes DD. PP.. Asimismo, se debe evitar en el futuro que se
mantengan pendientes de aclaración estas partidas al cierre de los
diferentes ejercicios, y menos aún que se permita su permanencia durante
varios ejercicios.
3. Acreedores (epígrafe IV.5)
* El procedimiento que actualmente sigue el Organismo para registrar las
deudas con sus acreedores no le permite conocer, de forma automática, el
importe de la deuda con un acreedor determinado, con independencia de que
las partidas que componen su saldo hayan sido concertadas en una DP o en
los SS. CC.. Esta situación dificulta la posibilidad de realizar
conciliaciones periódicas con los acreedores, lo que se estima
conveniente dada la descentralización existente en la gestión del gasto y
los volúmenes de contratación que tiene una entidad de la magnitud del
Instituto.
Para la realización de esta recomendación se estima conveniente la
adquisición de una aplicación informática que permita consultas puntuales
sobre las deudas de la entidad.
13 No se acepta la alegación del Instituto por cuanto la deficiencia
señalada es evidente, así como las distorsiones que han sido detectadas
por este Tribunal al efectuar comprobaciones con la información
facilitada por la Administración General del Estado.
* El Organismo debería implantar un sistema que recogiese la totalidad de
los riesgos por reclamaciones contra su gestión, tanto en vía
administrativa como en vía contencioso-administrativa, de forma que se
puedan conocer datos no sólo del número y situación de estas
reclamaciones, sino también del riesgo económico que representan.
4. Subvenciones (epígrafe IV.8)
* En las subvenciones para Escuelas-Taller, la Resolución por la que se
conceden las ayudas tiene una proyección superior a la del ejercicio en
que se aprobaron, pues cada programa de Escuela-Taller tiene una duración
que oscila entre dos y tres años. Como consecuencia se produce un
incumplimiento del artículo 61 del TRLGP.
Por tanto, parece aconsejable la modificación del artículo 61 antes
citado, de forma que se incluyan los gastos derivados del Capítulo IV
cuando tengan proyección económica futura. Otra vía de solución sería
dictar una Resolución del órgano competente para la aprobación de cada
una de las fases en que se estructura la Escuela-Taller (6 meses), con lo
que no se incumpliría el citado artículo 61. Sin embargo, esta solución
es menos favorable para el administrado por cuanto le crea inseguridad
jurídica al tener que renovarse en cada fase el compromiso de la
Administración (apartado IV.8.2)14.
* Por otra parte, se han detectado deficiencias diversas en la
justificación de estas ayudas. Tampoco consta la existencia de un control
adecuado sobre el cumplimiento de los objetivos para los que se otorgó la
ayuda, ni sobre el coste de la actividad subvencionada, que debe ser
superior al importe de la subvención recibida. Asimismo, se han detectado
deficiencias en el control de asistencia de alumnos.
Por todo ello, se recomienda un mayor rigor en el control de estas
ayudas.
* El Organismo debe elaborar un Manual de contabilización de subvenciones
que, unificando los criterios en todas las DD. PP., asegure los
siguientes aspectos:
-- Una imagen fiel de la clasificación contable de los perceptores de
subvenciones.
-- Cumplimiento de los principios de devengo y de no compensación.
-- Potenciación del control interno, obligando a efectuar comprobaciones
periódicas entre los datos contables y los registros auxiliares.
-- Contabilización mensual de las bonificaciones a las cuotas
empresariales de la Seguridad Social, contrastando los datos enviados por
la TGSS con la información disponible por el INEM.
14 Alegación contestada en nota a pie número 9.
* El Organismo debe establecer un régimen de concurrencia competitiva, en
las subvenciones a las CC. LL. para obras de interés general o social, en
las de cursos de formación de gestión en el territorio del INEM y en los
programas de Escuelas-Taller y Casas de Oficios, que asegure una mayor
objetividad en el otorgamiento de estas
subvenciones, definiendo las prioridades en el ámbito provincial de forma
más específica15.
* En las subvenciones para la contratación indefinida, el Organismo debe
llevar un registro individualizado de los contratos que están
bonificados, así como una base de datos con las plantillas de las
empresas que han obtenido ayudas del INEM, de forma que se pueda
verificar el cumplimiento de los requisitos previstos en la normativa y
la aplicación de la subvención a los fines previstos.
* El Organismo debe arbitrar mecanismos que permitan realizar cruces de
información con otras Administraciones Públicas que concedan subvenciones
por los mismos conceptos que el INEM, para verificar el cumplimiento de
la normativa reguladora y poder evaluar el impacto en el mercado de
trabajo de estas subvenciones.
* El Organismo debe realizar estudios y análisis de los resultados
obtenidos con las subvenciones concedidas a las CC. LL. para la
realización de obras y servicios de interés general y con las
subvenciones para la contratación indefinida. Asimismo, debe mejorar los
análisis realizados en los programas de Escuelas-Taller y Casas de
Oficios.
* Con carácter general, el Organismo debe aumentar los controles a los
distintos perceptores de ayudas para asegurar el buen fin de las
subvenciones. Asimismo, debe emplear un mayor rigor en el cumplimiento de
la normativa reguladora de las diversas ayudas.
5. Prestaciones de desempleo (epígrafe IV.9)
* El Organismo registra como gasto de prestaciones los importes
devengados desde diciembre de un ejercicio hasta noviembre del siguiente
(ambos inclusive). Para regularizar esta situación, se hace necesario
incluir en su presupuesto de gastos la nómina de prestaciones
correspondiente al mes de diciembre del ejercicio corriente, lo que
supondría que al presupuesto de gastos de un ejercicio se deben imputar
trece nóminas mensuales de prestaciones.
En consecuencia, el Instituto debe arbitrar de acuerdo con los
Ministerios de Trabajo y Asuntos Sociales y de Economía y Hacienda, las
medidas presupuestarias necesarias para adaptar el devengo de los gastos
de prestaciones al ejercicio presupuestario (apartado IV.12.1).
* El Organismo debe potenciar los procedimientos de revisión ulterior
(v.gr.: revisiones en las propias Oficinas de Empleo) de los expedientes
de reconocimiento de prestaciones al objeto de intentar reducir los
errores y defectos de documentación que se detectan, de forma que se
consiga un mayor rigor en el cumplimiento de la normativa aplicable.
6. Ingresos (epígrafe IV.10)
15En la alegación formulada por el Organismo se reconoce que, de hecho,
existe concurrencia competitiva. Por tanto, parece lógico pensar que hay
que adaptar la normativa a esta situación como se propone en el informe.
Por otra parte, la transparencia de las actuaciones de las Comisiones de
Planificación alegada, es dudosa, por cuanto estas Comisiones no emiten
informe sobre sus actuaciones.
* Los ingresos correspondientes a prestaciones de desempleo pagadas por
cuenta de otros países deben de considerarse como de naturaleza
extrapresupuestaria, al ser un pago delegado que realiza el INEM y no un
ingreso que corresponda al Organismo. Paralelamente, los pagos que se
realizan por este tipo de acuerdos tampoco debían considerarse como gasto
para el Instituto. En consecuencia, el Instituto debe modificar la forma
de contabilizar estas operaciones en el sentido indicado, con lo cual se
evitarían, además, los problemas de periodificación que se producen en la
actualidad.
* La Ley 42/94, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas
y del orden social en su DA XXXII permite al Instituto considerar los
reintegros percibidos por prestaciones, en cualquier caso, como menor
gasto del ejercicio en que se producen.
Esta norma supone una excepción a los principios contables aplicables, y
puede servir para amparar la actual situación en que no es posible
discriminar cuál es el origen de cada uno de los reintegros que se
producen. Hubiera sido más adecuado arbitrar los medios y procedimientos
para elaborar correctamente la contabilidad, en lugar de promulgar una
norma que permite la aplicación de criterios contrarios a los principios
que se proclaman como inspiradores del sistema contable público.
* El Organismo registra la generalidad de sus ingresos con criterio de
caja, aunque su naturaleza le permita registrarlos de acuerdo con el
principio de devengo, por lo que debe abandonar este procedimiento, lo
que redundaría en una mejora sensible la representatividad de las cuentas
que rinde a este Tribunal, y en un mejor control de esta área 16.
* El Organismo debe incorporar los intereses de demora en las
liquidaciones que practica correspondientes a pagos indebidos de
prestaciones y de subvenciones.
7. Relaciones INEM-TGSS (epígrafe IV.12)
* En materia de bonificaciones de cuotas y pago delegado de prestaciones
las dos entidades poseen bases de datos al respecto que, sin embargo, no
se confrontan (perdiéndose una oportunidad de mejorar el control de estos
procedimientos). En consecuencia, se debería establecer un sistema de
cruces informáticos entre las bases de datos existentes en el INEM y en
la TGSS, para lo cual sería preciso que esta última realizase un registro
más correcto de los datos referentes a bonificaciones y pago delegado.
Asimismo, debería practicarse al cierre del ejercicio una conciliación
real de estos descuentos entre ambos Organismos, conciliación que no se
produce en la actualidad ya que el Instituto asume el dato de la TGSS.
16 Carece de rigor la afirmación del Instituto de que existen
contradicciones en el informe de este Tribunal en cuanto a los principios
aplicables al registro contable de los ingresos públicos. El informe es
claro en cuanto al respeto a los principios contables públicos,
únicamente se pone de manifiesto que la aplicación de los mismos (en
cuanto a los ingresos derivados de autoliquidaciones de los
administrados), produce una distorsión (quizás no deseable) con los
principios de devengo y de correlación de ingresos y gastos.
Por otra parte, la intención de registrar en un ejercicio 13 meses de
ingresos, aplicando el principio de devengo, como se manifiesta en las
alegaciones es contraria a los Principios Contables aplicables (ver
Documento número 2 apartado 3.6.2 de los Principios y Normas Contables
Públicas) y de llevarse a la práctica, sin una modificación previa de los
mismos, será oportunamente denunciada por este Tribunal.
No obstante, otra forma de hacer frente a este problema consistiría, de
una parte, en la supresión del pago delegado de prestaciones de desempleo
que sería realizado directamente
por el INEM; y de otra, en la sustitución de las bonificaciones a las
cotizaciones sociales por subvenciones directas al empleador. La eventual
aplicación de estas soluciones debería ir acompañada de un cálculo sobre
los costes de todo tipo que supone la implantación de estos modelos, y su
comparación con los costes que en la actualidad se derivan del fraude
existente en estos conceptos.
* Respecto a la responsabilidad empresarial, el Organismo apenas incoa
otros expedientes de esta naturaleza que aquellos que se le remiten por
vía judicial. En consecuencia, deberían adoptarse por las entidades
involucradas (especialmente INEM y TGSS), las medidas necesarias
(normativas o de otro tipo) para acabar con la inacción actual y comenzar
a exigir de forma decidida esta responsabilidad.
* Dada la falta de fluidez en la comunicación entre el INEM y la TGSS
(cuyo ejemplo más reciente es la falta de firma del certificado
correspondiente al ejercicio 1994), ambos Organismos deben arbitrar
mecanismos para que exista un mayor control por parte del Instituto de
aquellas partidas que inciden directamente en sus datos financieros,
abandonando la situación actual que presentan las conciliaciones de datos
entre el Instituto y la TGSS (el INEM asume, básicamente, los datos que
le facilita la TGSS), lo cual redundaría en una mayor calidad en la
información.
Para ello se debería comenzar por hacer cruces de aquellas bases de datos
que ambos Organismos poseen sobre datos comunes: pago delegado de
prestaciones y bonificaciones de cuotas. Asimismo, el INEM debería hacer
un seguimiento (que en la actualidad no se realiza) de las reclamaciones
en vía ejecutiva cuyo cobro se hace por las Unidades de Recaudación
Ejecutiva de la Seguridad Social (URESS). Finalmente, sobre los demás
datos (sobre los que el INEM no posee bases de datos propias) la
Tesorería debería facilitar una mayor información al Instituto,
especialmente en lo referente a la repercusión de los gastos financieros
derivados del endeudamiento adquirido por la TGSS con cargo al Instituto.
* Por otra parte, tanto el INEM como la TGSS deben efectuar las
conciliaciones previstas en la DA IV del RD 625/1985, así como también en
la Instrucción conjunta de las DD. GG. del INEM y de la TGSS, de 28 de
junio de 1984, que en la actualidad son incumplidas.
* Finalmente, cabe señalar que el Instituto (a la fecha de realización de
los trabajos de esta fiscalización) no ha cumplido la generalidad de las
recomendaciones formuladas en el informe especial emitido por este
Tribunal (y ya enviado a las Cortes Generales) sobre «Determinación y
seguimiento de las operaciones recíprocas INEM-TGSS**», si bien se han
realizado actuaciones tendentes a su realización17.
8. Relaciones INEM-Administración General del Estado (epígrafe IV.13)
El Organismo debe realizar una aplicación más restrictiva del artículo
63.2.b) del TRLGP que permite la aplicación a los créditos del
presupuesto vigente en el momento de la expedición de las órdenes de
pago, de las obligaciones derivadas de compromisos de gasto debidamente
adquiridos en ejercicios anteriores; pues, de esta forma, transfiere
déficit de un ejercicio a otro, disminuyendo la capacidad de gasto del
ejercicio siguiente, ya que la financiación de estos compromisos no se
produce con remanente de Tesorería sino con cargo al presupuesto del
siguiente ejercicio. Esta figura se ha aplicado fundamentalmente en los
Capítulos II, IV y VI del presupuesto de gastos del Organismo.
Como alternativa se podría utilizar la figura de las incorporaciones de
crédito, prevista en el artículo 73 TRLGP.
** En adelante informe sobre las relaciones INEM-TGSS.
17 Texto modificado de acuerdo con la alegación presentada por el
Organismo.
SECCION III. ESTADOS FINANCIEROS DEL INSTITUTO NACIONAL DE EMPLEO
CORRESPONDIENTES AL EJERCICIO 1994
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SECCION IV. RESULTADOS DE FISCALIZACION
IV. RESULTADOS DE FISCALIZACION
1. Inmovilizado
La composición del saldo de inmovilizado a 31 de diciembre de 1994 era la
siguiente:
Las incidencias más significativas que se han puesto de manifiesto en el
análisis de estas partidas han sido las siguientes:
* El saldo correspondiente a «Edificios y otras construcciones en curso»,
recoge elementos de inmovilizado ya concluido por importe de 17.298.128
miles de pesetas. Estos elementos corresponden a inversiones procedentes
de los ejercicios 1989 a 1991, pendientes de reclasificación a sus
respectivas cuentas de activo a 31 de diciembre de 1994.
Cabe señalar que el Organismo inició durante 1994 un proceso no concluido
de saneamiento de esta cuenta, que comenzó con la reclasificación de los
elementos adquiridos durante 1992 y 1993. Como consecuencia de esta
reclasificación se produjo una dotación de amortización extraordinaria
durante 1994 (para recoger los importes no dotados en ejercicios
anteriores) por importe de 4.673.602 miles de pesetas, que la entidad ha
registrado en la cuenta de «Resultados extraordinarios».
Sin embargo, el análisis efectuado sobre esta reclasificación ha puesto
de manifiesto ciertas deficiencias derivadas del hecho de que los datos
que se han tomado en cuenta para realizarla no eran correctos: estos
datos provienen de las «Fichas anexo de inversiones» del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social que presentan la ejecución presupuestaria por
proyectos de inversión (estas fichas se confeccionan por la Oficina de
Ejecución Presupuestaria del INEM), pero en cuanto a la composición de
cada uno de estos proyectos, proporcionan una información demasiado
global que impide conocer la naturaleza de los elementos que lo integran.
Sin embargo, existen unas denominadas «Notas de servicio interior» donde
se registran con un desglose más exacto los diferentes elementos que
componen cada uno de los diversos proyectos. Al aplicar la información
que contienen estas notas se puede realizar una clasificación más exacta
de los elementos integrantes de cada uno de los proyectos, poniéndose de
manifiesto, asimismo, diferencias en la dotación de amortización que
corresponde realizar por estos bienes, si bien no ha sido preparada esta
información por la entidad para proceder a su ajuste.
En consecuencia, la reclasificación de los elementos que figuraban como
inmovilizado en curso correspondientes a los ejercicios 1992 y 1993, así
como la dotación a la amortización extraordinaria efectuada no son
correctas, si bien no es posible precisar el importe exacto que
corresponde imputar a cada una de las diversas cuentas de activo y su
correspondiente amortización, al no estar preparada esta información para
ser auditada. Por tanto, el Organismo debe modificar el procedimiento que
sigue en la reclasificación de los elementos registrados como
«Inmovilizado en curso», de forma que esta imputación se realice sobre
los documentos que proporcionan la información más exacta sobre la
naturaleza de estos bienes, rectificando, asimismo, la reclasificación (y
su correspondiente amortización) realizada en 1994 sobre los bienes
correspondientes a los ejercicios 1992 y 1993.
* El saldo correspondiente a «Otro ínmovilizado material», 285.614 miles
de pesetas, carece de soporte documental, por lo que no ha podido ser
verificada su composición. Según manifiestan verbalmente responsables de
la entidad, podría tratarse de restos de unidades modulares utilizadas en
la impartición de cursos de formación, pero este extremo no ha podido ser
verificado. También se incluye aquí el importe correspondiente al «Fondo
bibliográfico», que tampoco se ha podido verificar al carecer de un
inventario. El citado saldo no ha experimentado variación desde 1988 y no
es objeto de amortización.
En consecuencia, no es posible opinar sobre la realidad de las cifras que
por este concepto figuran en el balance de la entidad. El Organismo debe
proceder a una revisión de estas partidas para que, en su caso, se den de
baja en cuentas.
* Inventarios. No existe un inventario valorado que comprenda la
totalidad de bienes de que es titular el Organismo y que sirva de soporte
a la cifra recogida en el balance de la entidad. Existen, no obstante,
algunas relaciones de bienes relativas a ciertos grupos de bienes, que se
comentan a continuación:
-- Respecto a bienes inmuebles, se lleva un registro extracontable que
incluye no sólo los bienes propiedad del Instituto, sino también aquellos
en que únicamente detenta la posesión (arrendamientos, cesiones de uso de
otras entidades públicas, etcétera). Este registro está valorado; no
obstante, la cifra que resulta una vez deducidos los importes
correspondientes a bienes que no son propiedad del Organismo, esto es,
16.564.298 miles de pesetas, no se corresponde con la cifra que figura en
balance de 23.903.308 miles de pesetas, sin que la entidad haya aportado
ningún otro tipo de documentación que soporte la mencionada cifra.
-- Por lo que respecta a los vehículos, la entidad ha aportado una
relación carente de valoración, por lo que no se ha podido verificar su
correspondencia con las cifras del balance.
-- En cuanto a mobiliario, no existe ningún inventario que recoja los
elementos de esta partida existentes en la Sede central del Organismo. En
cuanto a las provincias visitadas, tampoco consta la existencia de
inventarios de mobiliario.
-- En cuanto a equipos docentes, la entidad confecciona una relación no
valorada del número de puestos con que está dotado cada curso.
-- Por lo que se refiere a equipos informáticos, sólo existe una relación
carente de valoración, por lo que no ha podido ser contrastada con las
cifras recogidas en el balance de la entidad. No obstante, cabe señalar
que las pruebas realizadas sobre esta relación de bienes han resultado
satisfactorias, por lo que sin perjuicio de lo anteriormente afirmado, se
deduce la existencia de un adecuado control en cuanto al conocimiento de
la situación y estado de los equipos.
-- Finalmente, desde el punto de vista del cumplimiento de la normativa
aplicable a la actuación del Organismo, hay que señalar que la falta de
un inventario debidamente valorado, comprensivo de la totalidad de bienes
y derechos que constituyen el patrimonio de la entidad y que sirva de
soporte a la cifra reflejada en los estados anuales de la entidad, supone
un incumplimiento de lo establecido en la Orden Ministerial de 31 de
marzo de 1986, por la que se aprueba la Instrucción de Contabilidad de
los Organismos Autónomos del Estado (Reglas 47 y 135). Esta obligación
también se recoge en el artículo 7.2.1.c) del Real Decreto 1458/1986, de
6 de junio, por el que se determina la estructura orgánica del Instituto
Nacional de Empleo.
En consecuencia, el control interno existente en relación a estos bienes
presenta notables deficiencias, no siendo posible, por tanto, opinar
sobre la representatividad de las cifras que sobre este concepto figuran
en el balance de la entidad. El Organismo debe proceder a la elaboración
de un inventario valorado que cumpla las dos características de
representatividad de las cifras contables y de globalidad (que sea
comprensivo de todos los bienes de titularidad del Organismo), tanto en
sus Servicios Centrales como en las DD. PP.
ÑAmortización. El Instituto utiliza un método degresivo para dotar la
amortización correspondiente a sus activos depreciables, consistente en
la aplicación de un porcentaje constante sobre el valor neto contable de
los bienes amortizados. Este sistema supone la existencia permanente de
un valor pendiente de amortización.
Al analizar las dotaciones de amortización practicadas en el ejercicio se
observan las siguientes incidencias:
-- Los elementos de inmovilizado, por importe de 17.298.128 miles de
pesetas, pendiente de imputación definitiva recogidos en la cuenta de
«Inmovilizado en curso», no se amortizan, no pudiéndose calcular el
efecto que este defecto de amortización supone respecto del resultado
económico-patrimonial del ejercicio, al no haber sido elaborada por el
Instituto la información necesaria para este cálculo.
-- Se incluye en el valor de los edificios objeto de amortización el
importe de los terrenos sobre los que se hallan enclavados, por lo que
existe un exceso en la amortización correspondiente a los mismos. Al no
existir un detalle extracontable del valor de estos terrenos que permita
identificar su valor, no ha sido posible determinar el ajuste necesario
para adecuar la amortización a su importe correcto según principios de
contabilidad pública.
-- La cuenta de «Maquinaria, instalaciones y utillaje», con un saldo de
961.906 miles de pesetas no es objeto de amortización.
-- Por otra parte, al comparar las cifras que se toman como base para el
cálculo de la amortización correspondiente a los diversos grupos de
bienes con las respectivas cifras de balance, se ha detectado que aquélla
es inferior a esta última en un importe de 12.649.341 miles de pesetas.
Esta diferencia se reparte entre los diferentes grupos de bienes que sí
son objeto de amortización (a excepción de la maquinaria que como se
indica con anterioridad no se amortiza). La razón de ello es que en la
cifra que se toma como base para el cálculo de la amortización no se
incluyen las inversiones efectuadas durante los ejercicios 1989, 1990 y
1991. Asimismo, se ha comprobado la inclusión en la base de cálculo de
importes correspondientes a obligaciones previamente anuladas, así como
de bienes que habían sido dados de baja.
-- Asimismo, se ha comprobado que el Organismo inicia la amortización de
los bienes no en el momento en que se realiza su recepción y
consecuentemente la toma de razón en contabilidad, sino por años
completos cualquiera que sea la fecha en que se haya producido aquélla.
Este procedimiento es contrario a lo establecido por los principios de
contabilidad pública, ocasionándose un defecto de amortización cuyo
alcance no es posible determinar.
En consecuencia, dadas las deficiencias detectadas en los procedimientos
seguidos por el Organismo para efectuar las dotaciones a la amortización
podemos afirmar que no responden a las que habría que efectuar de acuerdo
con principios de contabilidad pública, si bien no es posible cuantificar
esta diferencia.
* Actualizaciones de crédito. Se han detectado deficiencias en el
reconocimiento de obligaciones correspondientes al Capítulo VI del
presupuesto de gastos del Organismo. Estas deficiencias suponen que,
compromisos de gasto efectuados en el ejercicio 1994 con cargo a este
capítulo al amparo de lo establecido en el artículo 63.2.b) TRLGP, se
aplican a los créditos del presupuesto del ejercicio 1995. Sin embargo,
se trata de obligaciones que reunían todos los requisitos para haber sido
reconocidas en 1994. En consecuencia, se debe incrementar la cifra de
inmovilizado de la entidad en el importe de las obligaciones aplicadas al
presupuesto de 1995: 557.369 miles de pesetas. No existen actualizaciones
del ejercicio 1993 a 1994 en este capítulo.
* Análisis de expedientes de contratación. Del análisis realizado en la
muestra seleccionada no se desprende la existencia de deficiencias
significativas. No obstante en la fiscalización que de la contratación de
este Organismo se contiene en el Informe Anual sobre la Gestión del
Sector Público Estatal en 1994, se refleja el resultado de un estudio más
generalizado.
2. Deudores
La composición de este saldo a 31 de diciembre de 1994 era la siguiente:
Las incidencias más significativas que se han puesto de manifiesto en el
análisis de estas partidas han sido las siguientes:
* La cuenta 430 «Deudores por derechos reconocidos Ej. cte.» tiene un
saldo de 2.113.280 miles de pesetas, de las que 2.079.445 miles de
pesetas corresponden al concepto de Transferencias de la Administración
del Estado para gastos de capital, habiéndose comprobado su
correspondencia con los datos facilitados por el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social sobre transferencias a favor del INEM. El importe
restante corresponde a un conjunto de certificaciones de descubierto
(título ejecutivo) emitidas por el Organismo durante el ejercicio 1994
que, por excepción, han sido registradas contablemente.
No obstante, faltan por registrar los importes correspondientes a las
restantes certificaciones de descubierto expedidas por el Organismo
(correspondientes a pagos indebidos de prestaciones y de subvenciones) y
por la TGSS (vía ejecutiva correspondiente a cuotas de desempleo y
formación no ingresadas), si bien de estas certificaciones, así como de
las provisiones que cabría efectuar, se tratará en el epígrafe 10 de esta
Sección.
* La cuenta 431 «Deudores por derechos reconocidos. Ptos. cerrados», con
un saldo de 29.778 miles de pesetas recoge, entre otras partidas,
deudores del ejercicio 1987 por reintegros de ejercicios cerrados por
importe de 12.800 miles de pesetas. Al igual que en el caso anterior se
trata de liquidaciones en vía ejecutiva correspondientes a pagos
indebidos de subvenciones que excepcionalmente se han registrado en
contabilidad.
Asimismo, forma parte del saldo de esta cuenta una partida de 16.978
miles de pesetas, derivada de una transferencia de la extinguida Agencia
Nacional del Tabaco correspondiente al ejercicio 1991 que aún no se ha
hecho efectiva. El Instituto reconoció el derecho basándose en la
modificación de crédito correspondiente aprobada en Consejo de Ministros.
En consecuencia, deben realizarse gestiones de cobro de este derecho por
parte del Organismo, a fin de evitar su prescripción o, en su caso,
proceder a su definitiva baja en cuentas.
* En la cuenta 569 «Otros deudores», con un saldo de 461.010 miles de
pesetas, se han detectado las siguientes deficiencias:
-- Deudores pendientes de regularización: Se trata de transferencias de
fondos enviados por los SS. CC. a las DD. PP. que a fin de ejercicio se
encuentran en camino, pendientes de abono en la cuenta de las DD. PP. en
el Banco de España. Su saldo al cierre del ejercicio asciende a 250.000
miles de pesetas. Este importe forma parte de la conciliación de la
cuenta corriente 851 abierta en el Banco de España, tratándose en
realidad de un mayor saldo de tesorería y no de una partida deudora, por
lo que se propone la reclasificación de este saldo.
-- Asimismo, forma parte de este saldo un importe de 255 miles de pesetas
correspondiente a cuatro certificaciones de descubierto expedidas contra
el Instituto por la DP de la TGSS de Valladolid, por cotizaciones no
ingresadas correspondientes a los ejercicios 1985-87, que fueron
compensadas directamente por el Estado en una transferencia de fondos
realizada en 1988. Se propone la regularización de este saldo con cargo a
resultados de ejercicios anteriores.
* La cuenta 5611 «Anuncios y concursos», con un saldo de 4.778 miles de
pesetas recoge los pagos realizados por el Organismo por anuncios en
prensa derivados de procedimientos de contratación cuyo pago debería
haber sido abonado por el adjudicatario. Dada la antigüedad de estos
derechos (provienen de los ejercicios 1982 a 1987), se debe proceder a
darlos de baja con cargo a resultados de ejercicios anteriores. El
Organismo ha instruido en 1996 un expediente de prescripción por la
totalidad del saldo, por lo que se propone el consiguiente ajuste con
cargo a resultados de ejercicios anteriores.
3. Cuentas financieras
3.1. Préstamos al personal
El saldo de este epígrafe a 31 de diciembre de 1994 era de 3.279 miles de
pesetas, cuya composición no ha podido establecer el Instituto; no
obstante, del análisis practicado por este Tribunal se deduce una deuda a
favor del INEM de 10.031 miles de pesetas. La diferencia no contabilizada
por importe de 6.752 miles de pesetas, corresponde a 3.435 miles de
pesetas provenientes del ejercicio 1988, 515 miles de pesetas
provenientes del período 1988-93 y, finalmente, 2.802 miles de pesetas
correspondientes al ejercicio 1994.
El registro contable de los importes no registrados provenientes del
ejercicio 1988 por importe de 3.435 miles de pesetas, tendría un efecto
neutro sobre el resultado del ejercicio ya que tras su registro habría
que darlo de baja por prescripción, pues el Instituto no adoptó las
medidas necesarias para evitar el perjuicio de estos derechos de cobro.
Además, habría que registrar los préstamos no contabilizados ni
prescritos por importe de 3.317 miles de pesetas.
3.2. Partidas pendientes de aplicación
La composición de este saldo, por conceptos extrapresupuestarios, a 31 de
diciembre de 1994, así como su evolución respecto del ejercicio 1993 son
las siguientes:
A continuación pasamos a analizar cada uno de estos conceptos:
1. Varios a investigar. En este concepto se recogen partidas
correspondientes a DD. PP. con un denominador común: el desconocimiento
de su origen, permaneciendo en esta cuenta hasta que éste es determinado
(v.gr.: devoluciones pendientes de analizar). El detalle por provincias
del saldo al cierre del ejercicio es el siguiente:
En relación a este tema, es preciso destacar el esfuerzo realizado por el
Organismo en la reducción de este saldo, como se pone de manifiesto en el
siguiente cuadro:
A continuación se exponen las observaciones que se deducen del análisis
de esta partida:
* Entre las provincias con mayor volumen de partidas pendientes de
aclaración destacan las de Madrid y Cádiz que mantienen un saldo de
«Varios a investigar» de 50.499 y -19.997 miles de pesetas,
respectivamente. En el caso de Cádiz, durante la realización de los
trabajos de fiscalización el Instituto llevó a cabo una investigación de
este saldo. Como resultado de la misma se pueden establecer las
siguientes conclusiones:
-- Proponer la contracción en cuentas de obligaciones pendientes de
imputar a presupuesto provenientes de 1986 por importe de 12.420 miles de
pesetas. Estas obligaciones figuraban como partidas de conciliación
bancaria desde esa fecha.
-- Asimismo, se propone la devolución a esta
DP de 11.364 miles de pesetas que se remitieron a los
SS. CC., como consecuencia de una anulación de obligaciones en la
aplicación 322A-469 «Transferencias a CC. LL. para la contratación de
trabajadores empleados en obras y servicios de interés general y social,
derivadas de acciones cofinanciadas por el FSE», dado que en su día se
repuso el crédito en el citado concepto. En definitiva se trata de un
movimiento interno de tesorería.
En consecuencia, la partida de «Varios a investigar» en la DP de Cádiz
sigue teniendo un saldo pendiente de aclaración de 3.787 miles de
pesetas, si bien de signo acreedor, por lo que se ha de completar su
depuración.
* Por lo que respecta a la DP de Madrid, el saldo al cierre del ejercicio
estaba compuesto por ingresos de origen desconocido provenientes de
ejercicios anteriores a 1992. En el transcurso del ejercicio 1995 esta
partida fue regularizada, si bien a 31 de diciembre de 1994 debió
cancelarse con abono a «Reintegros de ejercicios cerrados».
* Por otra parte, mientras que las partidas de signo acreedor que
componen el saldo de esta cuenta suponen ingresos cuyo origen se
desconoce, las que presentan carácter deudor pueden suponer salidas de
fondos no justificadas. En este sentido, y tras la depuración realizada
en la DP de Cádiz, sólo resta un saldo deudor en la DP de Orense por
importe de 3.550 miles de pesetas que debe ser objeto de inmediata
aclaración.
Asimismo, el Organismo debe regularizar todos los saldos pendientes de
aclaración en las diferentes DD. PP. y evitar en el futuro que se
mantengan pendientes de aclaración estas partidas al cierre de los
diferentes ejercicios.
2. Insuficiencias en prestaciones. En estos conceptos se incluyen las
insuficiencias de créditos en los conceptos de gastos por prestaciones de
cada año, determinadas por diferencia entre lo realmente pagado por
dichos gastos, según certificaciones de la Subdirección de Prestaciones,
y los créditos habilitados al efecto durante el ejercicio. Estos importes
permanecen a la espera de ser aplicados al presupuesto. Su saldo deudor a
31 de diciembre de 1994 tiene el siguiente desglose atendiendo a su
antigüedad:
Estas insuficiencias denotan una falta de adecuación del presupuesto del
Organismo al gasto real que se ha repetido de forma reiterada a lo largo
del tiempo, no estando regularizadas al cierre del ejercicio 1994 por
falta de financiación para ello; no obstante, durante el ejercicio 1995
se produjo la aplicación al presupuesto de estos importes (este tema se
analiza también en el epígrafe 12 de esta Sección).
En consecuencia, este saldo no es un activo de la entidad sino un gasto
incorrectamente registrado que incrementa la deuda con la TGSS, así como
el déficit presupuestario que reflejan los estados contables de la
entidad, por lo que se propone descargar la cuenta de «Partidas
pendientes de aplicación» por importe de 59.184.473 miles de pesetas con
cargo a resultados del ejercicio, de los que 19.673.011 corresponden a
ejercicio corriente y 39.511.462 a ejercicios cerrados.
3. Cuentas provinciales REASS. Este concepto, con un saldo de 780.475
miles de pesetas recoge la diferencia entre el importe contabilizado y
transferido por los SS. CC. a las DD. PP. para hacer frente al pago de
las prestaciones del REASS y el importe reflejado como prestaciones
pagadas por la Subdirección de Prestaciones del INEM en un certificado
anual confeccionado con la información facilitada por las DD. PP. de los
recibos pagados y de los recibos impagados por motivos diversos. Esta
diferencia tiene su origen en las siguientes circunstancias:
-- En 1992 se produjo un cambio de criterio en la forma de registro de
las prestaciones correspondientes al subsidio del REASS, pasando de
hacerlo por diferencia entre la nómina pagada y los reintegros
producidos, a
realizarlo en función de las transferencias realizadas a las DD. PP.
más la repercusión de las variaciones en los saldos de las cuentas
bancarias correspondientes al REASS. En 1992 se produjo el ingreso de
503.449 miles de pesetas en esas cuentas que sin embargo no fueron
tenidos en cuenta a la hora de realizar el certificado definitivo, por lo
que en ese ejercicio se registraron gastos por menos importe.
-- Además se han producido errores en las certificaciones emitidas por el
Instituto durante los ejercicios 1984 a 1991, como consecuencia de la
falta de contabilización de nóminas complementarias, errores de registro,
etcétera, que en su conjunto ascienden a 181.340 miles de pesetas.
-- Finalmente, se han producido reintegros en la cuenta corriente del
Banco de España de SS. CC. durante los ejercicios 1985, 1986 y 1988,
procedentes de las cuentas de las DD. PP., que no se han contemplado en
contabilidad hasta el ejercicio 1995. En total por estos conceptos se
recogen diferencias por importe de 24.360 miles de pesetas
Estas partidas explican parcialmente la diferencia existente entre el
saldo contable de «Cuentas provinciales REASS» y el saldo bancario en
cuentas REASS, por importe de 715.754 miles de pesetas, quedando
pendientes de aclaración 6.604 miles de pesetas correspondientes a la DP
de Cádiz. En consecuencia, para su regularización se propone minorar el
saldo de esta partida en 684.789 miles de pesetas con cargo a resultados
de ejercicios anteriores. La reclasificación correspondiente a los
reintegros de las DD. PP. en Banco de España se incluye en el apartado
correspondiente a Ingresos pendientes de aplicación del epígrafe 5 de
esta Sección.
El procedimiento de registro del REASS da lugar a que no se registre el
gasto que realmente se ha producido sino el que se deduce en función de
los movimientos de tesorería, con lo cual los importes transferidos a
entidades colaboradoras se están considerando como un mayor gasto cuando
en realidad aún no se ha producido. Así, al cierre de los ejercicios 1993
y 1994 se mantenían saldos de 22.667 y 18.506 miles de pesetas,
respectivamente, que deben ser regularizados, por lo que se propone
minorar el gasto de prestaciones del ejercicio 1994 en el importe que
figura en cuentas bancarias a 31 de diciembre (18.506 miles de pesetas).
Paralelamente habría que incrementar el gasto correspondiente a 1994 por
los 22.667 miles de pesetas indebidamente registrados en 1993.
3.3. Tesorería
La composición de este saldo a 31 de diciembre de 1994 era la siguiente:
Para el análisis de esta área se distinguirán dos apartados
correspondientes a la cuenta 571 «Banco de España c/c a la vista» y
«Cuentas de pagos en firme y a justificar».
3.3.1. Cuenta 571 Banco de España cuenta corriente a la vista
Los asuntos más significativos que se han detectado en el análisis de
esta cuenta han sido los siguientes:
* El saldo que figura en esta cuenta es el saldo contable que corresponde
a las cuentas abiertas en el Banco de España tanto por los SS. CC. como
por las DD. PP. del INEM. Sin embargo, el saldo según extracto bancario
es
de 90.801.667 miles de pesetas, lo que arroja una diferencia de
conciliación de 31.811.675 miles de pesetas.
La citada diferencias se debe en primer lugar a pagos registrados por el
Instituto a 31 de diciembre que no han sido recogidos por el Banco. La
concurrencia de tal cantidad de pagos en la referida fecha se debe a que
el sistema contable SICAI no admite que se contabilicen pagos hasta que
no se cierra el ejercicio anterior, por lo que si el cierre se demora,
los pagos que se van realizando hasta que éste se produce se registran
con fecha de 31 de diciembre. Esta situación origina que el saldo
contable en el 50% de las provincias sea negativo a 31 de diciembre. Este
procedimiento desvirtúa la información que ofrecen los estados contables
del Instituto.
En consecuencia, el Organismo debe realizar una reclasificación de esta
cuenta que, de acuerdo con lo señalado en los párrafos precedentes, daría
lugar a un incremento del saldo registrado en la cuenta 571 por importe
de 30.319.424 miles de pesetas (existe una diferencia por importe de
1.492.251 miles de pesetas que no se reclasifica por corresponder a
partidas de conciliación reales), con abono a cuentas de acreedores por
importe de 30.069.424 y a la cuenta «Deudores pendientes de
regularización» por importe de 250.000 miles de pesetas (ver explicación
de esta partida en epígrafe 2 de esta Sección).
* Asimismo, en el análisis de las partidas de conciliación se ha puesto
de manifiesto la existencia de importes procedentes de ejercicios
anteriores, en total 47.670 miles de pesetas. En particular se encuentran
en esta situación las DD. PP. Madrid y Sevilla. En el caso de la DP de
Madrid el importe procedente de ejercicios anteriores asciende a 29.372
miles de pesetas (originados en el período 1989-1993), y está constituido
por talones emitidos y no entregados a sus destinatarios por subvenciones
concedidas. Esta situación se origina por una incorrecta contabilización
de estos talones, ya que deberían darse de baja en tesorería cuando sean
entregados a sus destinatarios y no cuando se firmen. Por lo que respecta
a la DP de Sevilla (con un importe procedente de ejercicios anteriores de
18.023 miles de pesetas), se trata de transferencias no percibidas por
sus beneficiarios, si bien se retrotraen únicamente al ejercicio 1993.
Estos saldos deben ser reclasificados, incluyéndose su importe en la
regularización propuesta en el párrafo anterior.
En las DD. PP. de Sevilla y Vizcaya se ha observado la existencia de
partidas de conciliación constituidas por transferencias bancarias
ordenadas por las DD. PP. y no registradas por el banco. Tras el análisis
efectuado, se ha comprobado que las transferencias son contabilizadas
cuando se autoriza el movimiento de fondos por parte de la Intervención
Territorial y del Director Provincial, con independencia del momento en
que efectivamente se ordene (lo cual sucede con algún retraso). Por ello
las anotaciones contables correspondientes a movimientos de fondos deben
realizarse una vez que éstos hayan sido ordenados.
* Finalmente, por lo que respecta al movimiento de fondos de estas
cuentas, cabe destacar que se realiza a través de firma mancomunada (un
miembro de la Intervención y otro del Instituto). Igualmente en las DD.
PP. el movimiento de fondos se realiza con firmas mancomunadas de un
representante de cada uno de estos grupos. No obstante, se ha apreciado,
en particular en el grupo de Intervención, que siguen teniendo firma en
las cuentas personas que ya no desempeñan el cargo que les dio acceso a
esta posibilidad, por lo que resulta necesario que se proceda a efectuar
una actualización de firmas ante el Banco de España.
En relación a este tema, cabe señalar que en la DP de Vizcaya se han
detectado pagos a través de cheque bancario sin que conste el recibí del
beneficiario, por lo que se recomienda que se modifique esta operativa de
forma que se adopte este procedimiento complementario de control.
3.3.2. Cuentas de pagos en firme y a justificar
Integran estas partidas los saldos en las cuentas 572.5 y 574.5 con
importes de 64.721 y 416.655 miles de pesetas, respectivamente.
La cuenta 572.5 comprende los saldos a 31 de diciembre de 1994 en las
cuentas corrientes en Banco de España abiertas específicamente para las
prestaciones del subsidio del REASS. El detalle por provincias es el
siguiente:
Estas cuentas tienen como única finalidad la recepción y pago de fondos
para subsidio de desempleo agrario, así como el reintegro de las
cantidades impagadas. La disponibilidad de fondos es conjunta entre la
Dirección Provincial del INEM y la Intervención Territorial
correspondiente, pudiéndose hacer las mismas consideraciones en cuanto a
la actualización de firmas que en relación a las otras cuentas en Banco
de España.
El saldo en las cuentas corrientes provinciales en Banco de España para
el pago de prestaciones REASS, corresponde a devoluciones de pagos
indebidos efectuados en diciembre de 1994 por 35.936 miles de pesetas y a
recibos impagados de diciembre de 1994 por 28.785 miles de pesetas
correspondientes a estas prestaciones y que según el Servicio de
contabilidad se descuentan en las transferencias de enero de 1995. Las
observaciones referentes a la forma de registrar los reintegros de pagos
indebidos se recogen en el epígrafe 10 de esta Sección.
Por su parte, la cuenta 574.5 comprende los saldos a 31-12-94 en las
cuentas corrientes abiertas en las siguientes entidades y por los
conceptos detallados:
La dos primeras cuentas, abiertas en la Caja Postal, corresponden a los
SS. CC. del INEM y sirven para el pago de la nómina del personal del
Instituto y para la realización de pagos a justificar y anticipos de caja
fija correspondientes a estos Servicios. Se nutren de transferencias del
Banco de España.
La partida «Caja Postal (saldos en cuentas DD. PP.)», recoge el sumatorio
de los saldos según extracto de las cuentas bancarias abiertas por las
DD. PP. en la Caja Postal para la realización de pagos correspondientes a
las cuentas de pagos a justificar y anticipos de caja fija. Se nutren de
transferencias de las cuentas en Banco de España abiertas por las DD.
PP..
Durante el ejercicio 1994 se detectó en la Dirección Provincial de Cádiz
una sustracción de fondos públicos por importe de 26.209 miles de
pesetas. Se instruyó el correspondiente expediente dando cuenta el
Organismo de las actuaciones a la Sección de Enjuiciamiento del Tribunal
de Cuentas. El sistema seguido para apropiarse de estos fondos fue
falsificar justificantes de gasto y obtener cheques firmados en blanco
por otra persona con capacidad para disponer de los fondos al ser la
disposición mancomunada. El Instituto no ha realizado ningún plan
especial de control como consecuencia de haberse detectado esta
sustracción.
Las cuentas abiertas en CECA y en la Caja Postal (número 12.295.478) se
utilizan, respectivamente, para satisfacer becas, ayudas y subvenciones
del Plan FIP y para recibir reintegros de prestaciones de desempleo
indebidamente pagadas. La existencia de esta cuenta en la Caja Postal no
obsta para que otra parte de estos reintegros se efectúe a través de las
cuentas de que es titular la TGSS.
Finalmente, cabe señalar que se han detectado diversas cuentas abiertas
en la Caja Postal a nombre del Instituto, que carecen de reflejo
contable. Estas cuentas prácticamente no tienen movimiento durante el
ejercicio 1994 y corresponden en su mayoría a la recaudación de derechos
de pruebas de acceso al empleo público. El saldo más importante por
importe de 28.634 miles de pesetas corresponde a una cuenta de la que el
Instituto no puede disponer (el titular real es el Ministerio de
Administraciones Públicas); el resto de los saldos son importes de mínima
significación. En consecuencia se recomienda que se cierren estas cuentas
o, al menos, no figure como titular el Instituto, y se ingresen sus
importes en el Tesoro18.
18 Es incorrecto, como se indica en la alegación del INEM, que el
Instituto no figure como titular de estas cuentas. El Instituto es el
titular formal de ellas y como tal aparece en la información facilitada
por la Caja Postal, de ahí la recomendación que se efectúa.
4. Financiación básica
La composición de este saldo a 31 de diciembre de 1994 era la siguiente:
Según la adaptación del Plan General de Contabilidad Pública para el
INEM, la cuenta de «Patrimonio», de naturaleza acreedora, representa la
diferencia entre el valor del activo y el del pasivo del Organismo. Se
abona por los incrementos patrimoniales (resultados positivos pendientes
de aplicación o cualquier otro cuyo saldo se decida que debe serle
incorporado) y se carga por las reducciones patrimoniales (resultados
negativos pendientes de aplicación).
El saldo de la cuenta de «Patrimonio» a 31 de diciembre de 1994 fue de
79.141.836 miles de pesetas, lo que supone un incremento muy
significativo respecto de los 2.291.921 miles de pesetas que tenía de
saldo en el ejercicio anterior. Esta variación es debida a la
incorporación de subvenciones de capital por importe de 386.555.257 miles
de pesetas compensada con el traspaso del saldo de la cuenta «Resultados
pendientes de aplicación» por importe de 309.705.342 miles de pesetas.
La cuenta de «Resultados pendientes de aplicación» carece de saldo dado
que se aplicó durante el ejercicio 1994 a la cuenta de «Patrimonio», como
se indica en el párrafo anterior.
Finalmente, las cuentas de «Subvenciones de capital recibidas»,
representan los importes percibidos por este concepto durante el
ejercicio 1994, y serán comentadas en los epígrafes 10 y 13 de esta
Sección.
Por lo demás, el resultado del análisis realizado en esta área se
considera satisfactorio.
5. Cuentas acreedoras
El detalle de estas partidas a 31 de diciembre de 1994 era el siguiente:
Los asuntos más significativos que se han puesto de manifiesto en el
análisis de estas partidas han sido los siguientes:
* Las cuentas de «Acreedores por obligaciones reconocidas» recogen las
deudas de la entidad por operaciones derivadas de la ejecución de su
presupuesto de gastos. El análisis realizado es satisfactorio por lo que
respecta a la representatividad del saldo.
El procedimiento que actualmente sigue el Organismo para registrar las
deudas con sus acreedores no le permite conocer, de forma automática, el
importe de la deuda con un acreedor determinado, con independencia de que
las partidas que componen su saldo hayan sido concertadas en una DP o en
los SS. CC. Esta situación dificulta la posibilidad de realizar
conciliaciones periódicas con los acreedores, lo que se estima muy
necesario dada la descentralización existente en la gestión del gasto y
los volúmenes de contratación que tiene una entidad de la magnitud del
Instituto. El Instituto carece de una aplicación informática que permita
consultas puntuales sobre las deudas de la entidad.
* La cuenta «Otros acreedores no presupuestarios» recoge transferencias
no cobradas por los beneficiarios, consecuencia de algún error en los
datos de la transferencia. Del análisis efectuado en los SS. CC. y en las
DD. PP. de Madrid, Sevilla y Vizcaya se deduce la existencia de importes
que por su antigüedad podrían estar prescritos, por lo que se hace
necesaria una revisión en todas las DD. PP. del Instituto de esta cuenta
y una regularización de las partidas que hayan prescrito.
* La cuenta «Ingresos pendientes de aplicación» recoge dos conceptos
extrapresupuestarios: Ingresos en Banco de España pendientes de
aplicación y Fondos recibidos en DD. PP. pendientes de reintegrar a SS.
CC. Tanto en uno como en otro caso, se recogen en este concepto los
ingresos en las cuentas del Organismo en el Banco de España como trámite
previo a la posterior aplicación definitiva.
El saldo de estas partidas a 31 de diciembre de 1994, por importe de
1.102.003 miles de pesetas ha experimentado un crecimiento respecto al
cierre del ejercicio anterior del 36,6%, evolución que pone de manifiesto
un agravamiento del problema respecto de ejercicios anteriores, por
cuanto lejos de minorarse el saldo por regularización de las partidas en
él contenidas, se han añadido nuevos importes pendientes de aclaración En
el siguiente cuadro se indica la antigüedad de los saldos integrantes de
esta cuenta, ingresos pendientes de aplicación en Banco de España
correspondientes a SS. CC. y DD. PP. y fondos recibidos en DD. PP.
pendientes de reintegrar a SS. CC.:
Como se recoge en el cuadro anterior, el 27% del importe tiene una
antigüedad entre 5 y 6 años. Por otra parte, la existencia de partidas
pendientes de aclaración con esa antigüedad denota una falta de
seguimiento por parte de la entidad.
Durante 1994 el Instituto regularizó como ingreso de ese ejercicio un
importe de 202.360 miles de pesetas correspondientes a ingresos
pendientes de aplicación provenientes de ejercicios anteriores, por lo
que procede disminuir el resultado del ejercicio corriente en ese importe
con cargo a resultados de ejercicios anteriores.
El INEM ha regularizado en el ejercicio 1995 la generalidad de estos
ingresos, no habiéndose explicado las causas de no haber efectuado antes
esta regularización. En consecuencia procede ajustar el saldo de esta
cuenta a 31 de diciembre de 1994, con abono a reintegros de ejercicios
cerrados por importe de 1.075.342 miles de pesetas y a partidas
pendientes de aplicación por importe de 24.361 miles de pesetas
(correspondientes a transferencias realizadas desde las DD. PP. a SS. CC.
que figuraban como ingresos pendientes de aplicación). La diferencia con
el saldo global de la cuenta por importe de 2.303 miles de pesetas, se
debe a una devolución realizada en 1995 cuyo registro en esta cuenta al
cierre del ejercicio se considera correcto.
* El Organismo, como consecuencia de su actividad, tiene en curso
numerosas reclamaciones tanto en vía administrativa como en vía
contencioso-administrativa, que pueden derivar en obligaciones de
contenido económico para la entidad. No posee la entidad datos que
permitan evaluar el riesgo económico que dichas reclamaciones
representan, por lo que este Tribunal no ha podido cuantificar el ajuste
necesario para, de acuerdo con el principio de prudencia, recoger la
provisión correspondiente.
Las restantes partidas que constituyen esta área se analizan en las áreas
de ingresos, gastos de personal, gastos corrientes y prestaciones.
6. Gastos de personal
La composición de este saldo a 31 de diciembre de 1994 era la siguiente:
Al analizar el contenido de las mencionadas partidas se observan las
siguientes incidencias:
* Se registran como gastos del ejercicio 1994 los importes
correspondientes a la cuota patronal a la Seguridad Social de los meses
de noviembre y diciembre de 1993
por importe de 707.836 y 729.531 miles de pesetas, respectivamente. Por
el contrario los gastos correspondientes a la cuota patronal a la
Seguridad Social de diciembre de 1994, por importe de 737.774 miles de
pesetas no están registrados. Esto supone un incumplimiento del artículo
49 TRLGP, en cuyo apartado b) se establece que «al ejercicio
presupuestario se imputarán las obligaciones reconocidas hasta el fin del
mes de diciembre del correspondiente ejercicio, siempre que correspondan
a gastos realizados dentro del mismo y con cargo a los respectivos
créditos». Asimismo, se incumple el artículo 63.1 TRLGP que establece que
con cargo a los créditos del estado de gastos de cada presupuesto sólo
podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras,
servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el
año natural del propio ejercicio presupuestario.
La regularización contable de esta situación daría lugar a un incremento
neto del resultado del ejercicio por importe de 699.593 miles de pesetas.
Como consecuencia de esta regularización se produciría un menor remanente
de tesorería por importe de 737.774 miles de pesetas.
* El mismo problema se plantea respecto de la contabilización de los
descuentos por pago delegado de la prestación por Incapacidad Temporal
(antigua Incapacidad Laboral Transitoria): se registran descuentos
correspondientes a los meses de noviembre y diciembre de 1993 por importe
de 138.554 miles de pesetas, y en cambio se dejan de anotar los
descuentos de diciembre de 1994 por importe de 75.148 miles de pesetas.
Al igual que en el apartado anterior, existe una contabilización
contraria a los principios contables públicos por infracción del
principio de devengo e incumplimiento de los artículos 49 y 63 TRLGP.
La regularización contable de esta situación daría lugar a una minoración
neta del resultado del ejercicio por importe de 63.406 miles de pesetas.
Paralelamente, habría que incrementar el saldo de deudores en el importe
no registrado a 31 de diciembre de 1994: 75.148 miles de pesetas.
Igualmente el remanente de tesorería de la entidad se vería incrementado
en 75.148 miles de pesetas.
Asimismo, en relación a la IT se ha detectado que, en ejercicios
anteriores a 1992, se registraron la ayuda familiar y la IT como gasto
propio del Instituto por importe de 269.522 miles de pesetas, cuando era
un gasto de la SS. En el ejercicio 1994 se ha regularizado esta situación
imputando el saldo a reintegros de ejercicios cerrados; no obstante, se
considera más adecuado registrarlo como menor gasto de ejercicios
anteriores y no como mayor ingreso de ejercicio corriente.
* Respecto de los reintegros de nóminas se plantean diversos problemas
debido al procedimiento seguido para registrarlos: contabilización por el
importe líquido por el que se producían los reintegros con abono a la
cuenta «Ingresos pendientes de aplicación». Esto produce que las
cantidades efectivamente pagadas sean inferiores a las contabilizadas,
con lo que se producen distorsiones en todas las cuentas acreedoras que
recogen fracciones del importe bruto de la nómina. Así:
-- La cuenta de «Hacienda Pública acreedora por IRPF, recoge en su saldo
a 31 de diciembre de 1994 un importe de 19.842 miles de pesetas
correspondiente a los ejercicios 1988-1994. Este importe fue registrado
como retención pero no ingresado efectivamente como consecuencia de los
reintegros. Estos importes han sido regularizados en 1995 como reintegros
de ejercicios cerrados, por lo que procedería descontar el saldo de esta
cuenta, minorando el gasto del ejercicio 1994 en 3.054 miles de pesetas y
el correspondiente a ejercicios anteriores en 16.788 miles de pesetas (se
trata de un menor gasto no de un ingreso).
-- La cuenta «Seguridad Social acreedora», en lo que respecta a la cuota
de los trabajadores presenta una diferencia por reintegros
correspondiente al período 1987-1993 de -3.853 miles de pesetas. Esta
diferencia se debe a un exceso de pago de cotizaciones a la Seguridad
Social debido a reintegros no considerados al hacer los pagos. A la fecha
de realización del trabajo de campo de esta fiscalización este importe no
había sido regularizado, permaneciendo pendiente de reclamación a la
TGSS. Por ello se propone eliminar este saldo deudor con cargo a
resultados de ejercicios anteriores, pues la mayor parte de estos
importes están prescritos y por los restantes el Organismo no prevé
efectuar reclamación a TGSS.
-- Asimismo, la cuenta de «Retenciones judiciales» presenta un saldo a 31
de diciembre de 1994 de 279 miles de pesetas procedente de ejercicios
anteriores. Este saldo se debe a diferencias por reintegros no
regularizados o pagos indebidos que deberían ser recuperados.
-- Las cuentas de «Muface, Montepío AISS y Hacienda Pública acreedora por
derechos pasivos», presentan saldos deudores al cierre del ejercicio a
pesar de tratarse de cuentas de naturaleza acreedora. Se trata de
importes de pequeña cuantía que tienen su origen, asimismo, en
diferencias por reintegros que permanecen pendientes de regularización,
por lo que debe procederse a su depuración (cabe recordar que tanto el
Montepío AISS como la Munpal están integrados en el sistema de la SS).
* Por otra parte, las pagas extraordinarias se registran según criterio
de caja, ya que no existe ninguna periodificación del importe
correspondiente al mes de diciembre (las pagas extraordinarias se
devengan de 1 de diciembre a 31 de mayo según se establece en el artículo
5 de la OM de 5 de junio de 1985, por la que se dictan instrucciones
sobre confección de nóminas para la aplicación del régimen retributivo de
los funcionarios de la Administración Civil del Estado incluidos en el
ámbito de aplicación del la Ley 30/1984). El efecto neto que se deriva de
esta forma de contabilización no es significativo; no obstante, se
deberían registrar estas obligaciones de acuerdo con el principio de
devengo.
* Actualizaciones de crédito. Se han detectado deficiencias en el
reconocimiento de obligaciones correspondientes al Capítulo I del
presupuesto de gastos del Organismo. Estas deficiencias suponen que
compromisos de gasto efectuados en el ejercicio 1994 con cargo a este
capítulo, al amparo de lo establecido en el artículo 63.2.b) del TRLGP,
se aplican a los créditos del presupuesto del ejercicio 1995. Sin
embargo, se trata de obligaciones que reunían todos los requisitos para
haber sido reconocidas en 1994. Estos gastos corresponden a los artículos
13 «Retribuciones del personal laboral» y 16
«Cuotas, prestaciones y gastos sociales a cargo del empleador». En
consecuencia, se propone incrementar la cifra de gasto de personal de la
entidad en el importe de las obligaciones indebidamente aplicadas al
presupuesto de 1995: 9.577 miles de pesetas (una explicación más
detallada sobre el tema de actualizaciones de crédito se contiene en el
epígrafe 8 de esta Sección relativo a subvenciones). Por otra parte, cabe
destacar que no se han producido actualizaciones del ejercicio 1993 a
1994.
7. Gastos corrientes en bienes y servicios
La composición de este epígrafe a 31 de diciembre de 1994 era la
siguiente:
Los asuntos más significativos que se han puesto de manifiesto en el
análisis de esta área han sido los siguientes:
* Se ha detectado en uno de los expedientes analizados (número 94378) una
rescisión de contrato por causas imputables al adjudicatario (producida
en julio de 1994) que a la fecha de realización del trabajo de campo de
esta fiscalización no había dado lugar a la exigencia de las
responsabilidades previstas en la normativa de contratación del Estado19.
19En relación a la alegación del Instituto cabe hacer las siguientes
precisiones:
1. La actuación del INEM al respecto (efectuada el 22.06.1996) se produce
con posterioridad a la realización del trabajo de campo.
2. El hecho de que el expediente estuviera en poder del equipo
fiscalizador de este Tribunal no hubiera sido obstáculo para su entrega
al Organismo de haberse solicitado, como sucedió con otros expedientes,
al realizar el trabajo en la sede del propio Instituto.
3. La secuencia temporal en relación a este asunto, reconocida por el
Organismo, pone de manifiesto una inacción desde el 19.10.1994 hasta el
período de octubre-noviembre de 1995 (1 año) carente de explicación.
4. Es razonable pensar que fue el análisis del equipo fiscalizador lo que
provoca la reacción de éste.
Este hecho, por otra parte, confirma lo señalado en algunos de los
Informes Anuales de este Tribunal y en los de la Intervención General de
la Administración del Estado, en el sentido de que el Organismo no exige
responsabilidades por las demoras en el cumplimiento de los contratos o,
como sucede en este caso, en los casos de rescisión por causas imputables
al contratista.
Consecuentemente, el Organismo debe dar cumplimiento a lo establecido por
la normativa vigente en los casos de incumplimiento de contrato.
* Actualizaciones de crédito. Se han detectado deficiencias en el
reconocimiento de obligaciones correspondientes al Capítulo II del
presupuesto de gastos del Organismo. Estas deficiencias suponen que
determinados compromisos de gasto efectuados en el ejercicio 1994 con
cargo a este capítulo, al amparo de lo establecido en el artículo 63.2.b)
TRLGP, se aplican a los créditos del presupuesto del ejercicio 1995. Sin
embargo, se trata de obligaciones que reunían todos los requisitos para
haber sido reconocidas en 1994. En consecuencia, se propone incrementar
la cifra de gastos corrientes del Organismo en el importe de las
obligaciones indebidamente aplicadas al presupuesto de 1995: 475.816
miles de pesetas (una explicación más detallada sobre el tema de
actualizaciones de crédito se contiene en el epígrafe 13 de esta
Sección). Por otra parte, para la determinación del resultado
presupuestario, habría que minorar el importe de las obligaciones
correspondientes a 1993 indebidamente imputadas a 1994 por importe de
5.187 miles de pesetas.
* En relación a los anticipos de caja fija, se han detectado demoras en
el cumplimiento de la obligación de justificación de los anticipos por
los cajeros pagadores de las diversas DD. PP.; también se han detectado
deficiencias de este tipo en los SS. CC. del Instituto, por lo que se
recomienda un mayor rigor en el cumplimiento de la normativa aplicable
(ver también epígrafe V.2)20.
8. Subvenciones
El detalle de estas partidas a 31 de diciembre de 1994, era el siguiente:
20 Texto modificado de acuerdo con la alegación presentada por el
Instituto.
8.1. Introducción
Las subvenciones se registran en el Capítulo IV del presupuesto de gastos
y representan el 12% de los créditos iniciales de dicho capítulo en el
ejercicio 1994; el resto corresponde al pago de prestaciones de
desempleo. Las obligaciones reconocidas en el ejercicio 1994 y su
correspondencia con las partidas de contabilidad financiera se exponen en
el siguiente cuadro:
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
Como se aprecia en el cuadro anterior las subvenciones concedidas por el
INEM están incluidas en los siguientes programas presupuestarios:
* 322A «Fomento y gestión de empleo»
* 324A «Formación Profesional Ocupacional»
* 324B «Escuelas-Taller y Casas de Oficios»
* 800X «Transferencias entre subsectores del Estado»
El programa 322A «Fomento y gestión de empleo», tiene por objeto fomentar
la contratación de trabajadores desempleados y de aquellos colectivos
desfavorecidos en el mercado de trabajo o que buscan su primer empleo,
así como gestionar la búsqueda de empleo de todos estos colectivos,
clasificándoles, calificándoles y orientándoles profesionalmente. Las
líneas de subvención más importantes que contiene se dirigen a:
-- Contratación de trabajadores desempleados en obras y servicios de
interés general (OM 2-3-94).
-- Contratación indefinida y transformación de contratos temporales en
contratos indefinidos.
-- Integración laboral de minusválidos en centros especiales de empleo y
promoción del empleo autónomo, fundamentalmente psíquicos, de acuerdo con
las OM de 21-02-86 y de 22-03-94, del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social.
-- Subvenciones a aquellas personas en situación legal de desempleo que
se establezcan como trabajadores autónomos por cuenta propia.
-- Bonificaciones del 50% de las cuotas empresariales a la Seguridad
Social por contingencias comunes en los contratos laborales de carácter
indefinido correspondientes a mayores de 45 años, celebrados a partir del
29 de diciembre de 1983 hasta la vigencia de los mismos; en los contratos
en prácticas y para la formación celebrados a partir del 1 de noviembre
de 1984 y hasta el 8 de abril de 1992; en los contratos indefinidos a
jóvenes menores de 26 años celebrados a partir del 26 de mayo de 1985 y
hasta el 8 de abril de 1992; en los supuestos de readmisión de
trabajadores que hubieran cesado en la empresa por habérseles reconocido
una invalidez permanente durante un período de dos años. La bonificación
será del 70% para la contratación indefinida de trabajadores minusválidos
menores de 45 años, y del 90% para los mayores de 45 años.
-- Exención de la totalidad de la aportación empresarial a la Seguridad
Social por contingencias comunes, a las empresas que contraten para la
formación a tiempo completo a trabajadores minusválidos.
De este programa presupuestario, a la fecha de enero de 1996, están
transferidas las líneas de subvenciones correspondientes a la integración
laboral de minusválidos en centros especiales de empleo y al fomento del
trabajo autónomo a todas las CC. AA., excepto a las de Asturias,
Baleares, Cantabria, País Vasco, Ceuta y Melilla.
El programa 324A «Formación profesional ocupacional», tiene por objeto la
formación profesional tanto de los trabajadores que tienen empleo como de
todos aquellos que están inscritos en el INEM como desempleados, con
objeto de mejorar la preparación para el desempeño de los puestos de
trabajo. Incluye las siguientes líneas de subvenciones:
-- Formación profesional de alumnos universitarios.
-- Seguros de accidente para los alumnos desempleados.
-- Becas para alumnos minusválidos desempleados.
-- Ayudas de transporte y dietas a los alumnos desempleados.
-- Centros colaboradores de formación ocupacional.
-- Formación profesional continua.
En este programa presupuestario está transferida la gestión de todas las
líneas, excepto la Formación Profesional Continua, a las CC. AA. de
Andalucía, Canarias, Cataluña, Comunidad Valenciana y Galicia.
El programa 324B «Escuelas-Taller y Casas de Oficios», tiene por objeto
fomentar la preparación y el empleo de trabajadores menores de 25 años
que están desempleados mediante la combinación de una etapa de formación
y otra de práctica profesional en un determinado oficio de interés
social, subvencionando a las Escuelas-Taller y Casas de Oficios el coste
de la formación en función de unos módulos por alumno, y a los alumnos,
durante la etapa de práctica, por el salario.
El programa 800X «Transferencias entre subsectores del Estado» incluye
dos partidas presupuestarias de transferencias corrientes del INEM, una
de ellas para fomentar el empleo en obras o servicios de interés general
o social y otra para cursos de formación profesional para personas en
situación legal de desempleo. Puesto que las acciones de este programa
tienen la misma finalidad y cumplen la misma función que los programas
322A y 324A, se deberían incluir estas partidas en estos programas y no
en el 800X.
8.2. Asuntos significativos de carácter financiero
Los asuntos más significativos de carácter financiero que se han
detectado en el análisis de estas partidas han sido los siguientes:
* La clasificación de perceptores de subvenciones del Instituto,
realizada de acuerdo con el Plan General de Contabilidad Pública, no ha
sido aplicada de forma rigurosa, habiendo incumplido el principio de
imputación de la transacción, que establece que los gastos e ingresos
presupuestarios se clasificarán atendiendo al órgano encargado de su
gestión. También hay conceptos iguales que están en cuentas distintas. En
particular, los errores detectados en la clasificación son los
siguientes:
-- El gasto realizado por los seguros de los alumnos está recogido tanto
en la cuenta 6522 «Seguros alumnos formación profesional ocupacional»,
como en la 6780 «Transferencias corrientes a familias e instituciones sin
fines de lucro».
-- En las cuentas 670 «Transferencias corrientes al Estado» y 6780
«Transferencias corrientes a instituciones
sin fines de lucro», se recogen incorrectamente subvenciones al Organismo
Autónomo Trabajos Penitenciarios, que deberían imputarse a la cuenta 672
«Transferencias corrientes a OO. AA. Comerciales, Industriales y
Financieros».
-- El gasto por bonificaciones a la Seguridad Social se imputa
incorrectamente a la cuenta 673 «Transferencias corrientes a la Seguridad
Social», cuando lo correcto sería imputarlo a la cuenta 677
«Transferencias corrientes a Empresas Privadas», ya que éstas son los
beneficiarios y la Seguridad Social sólo actúa como intermediario
financiero21, por lo que se recomienda la modificación de la adaptación
del Plan General de Contabilidad Pública para el INEM en el sentido
indicado. Por otro lado, este gasto ha tenido insuficiencias
presupuestarias por 6.514.000 miles de pesetas, registrándose en la
contabilidad como «Partidas pendientes de aplicación», lo que ya ha sido
comentado en el epígrafe 2 de esta Sección.
-- En la cuenta 6740 «Transferencias corrientes a las Corporaciones
Locales», no se incluyen las subvenciones por cursos de formación o por
programas de Escuelas-Taller, ya que la entidad considera como
beneficiarios únicos a los alumnos desempleados, no teniendo en cuenta
que también se subvencionan gastos corrientes de los cursos y programas a
las entidades que gestionan tales cursos.
-- En la cuenta 6741 «Transferencias corrientes a las CC. AA.», no se
recogen, en su totalidad, las efectuadas por la gestión transferida en
materia de cursos de formación profesional, imputándose en las cuentas
6522 «Seguros alumnos formación profesional ocupacional», 670
«Transferencias corrientes al Estado», 673 «Transferencias corrientes a
la Seguridad Social», 675 «Transferencias corrientes entes públicos» y
6780 «Transferencias corrientes a Familias e instituciones sin fines de
lucro».
-- En la cuenta 6771 «Transferencias corrientes a empresas privadas para
fomento de empleo», se incluyen incorrectamente subvenciones para
fomentar la contratación indefinida concedidas a las CC. AA. y a
instituciones sin fines de lucro, que deben recogerse en las cuentas 6741
y 6780, respectivamente, y no se incluyen, por el contrario, las
subvenciones a empresas por la impartición de cursos formación
profesional a desempleados.
* En el programa de Escuelas-Taller y Casas de Oficios, se incumple el
principio de no compensación, ya que el punto 4 del artículo 11 de la OM
del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, permite que los fondos
recibidos y no justificados en un período presupuestario, se imputen como
menor subvención en ejercicios posteriores22.
21 Texto puntualizado de acuerdo con la alegación presentada por el
instituto.
22 La aplicación de remanentes de un ejercicio a otro en el caso de
Escuelas-Taller y Casas de Oficios, no sólo no aumenta la transparencia y
la operatividad de los programas, como se expresa en las alegaciones,
sino que, por el contrario, pone de manifiesto las deficiencias
existentes en cuanto al logro de las previsiones de gasto.
* Durante el ejercicio 1994 el Instituto no había establecido un sistema
de seguimiento contable que permitiera poner de manifiesto los flujos de
derechos y obligaciones presupuestarios de las subvenciones recibidas del
Fondo Social Europeo y los gastos de las actividades realizadas con
dichos fondos. No obstante, para el ejercicio 1995 ha efectuado una
reclasificación presupuestaria que permite poner de manifiesto las
obligaciones presupuestarias que son cofinanciadas con el Fondo Social
Europeo. En el ejercicio 1996 ha realizado, asimismo, un seguimiento de
los flujos financieros procedentes de la Comunidad Europea conectándolo
con las solicitudes de financiación de proyectos.
* En todas las subvenciones analizadas, las fechas de contabilización de
los documentos contables AD son anteriores a las fechas de aprobación de
los respectivos expedientes, incumpliendo así lo establecido en la Regla
26 de la Instrucción de Contabilidad de los Organismos Autónomos del
Estado, aprobada por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda, de 31
de marzo de 1986. Esta forma de proceder ha sido corregida en el
ejercicio 1996.
* Se ha detectado, asimismo, una falta de uniformidad en la elaboración
de los documentos contables en los SS. CC. y en las distintas DD. PP.
visitadas, ya que:
-- En las subvenciones a las CC. LL. para la contratación de desempleados
en obras y servicios de interés general o social, la DP de Madrid elabora
un documento AD por cada beneficiario; por el contrario, las DD. PP. de
Vizcaya y Sevilla agrupan a los beneficiarios en un único documento.
-- En las subvenciones de Formación Profesional Ocupacional, los SS.
CC.23 y la DP de Madrid elaboran un documento AD por centro colaborador,
mientras que la DP de Vizcaya elabora el documento AD por todos los
cursos que se van a impartir, agrupando a todos los centros
colaboradores.
-- Respecto a las subvenciones por Escuelas-Taller y Casas de Oficios, la
DP de Madrid elabora documentos contables AD y OP en la tramitación de la
1.ª fase, mientras que en el resto de las fases se elaboran documentos
ADOP. La DP de Sevilla elabora documentos AD y OP en la tramitación de
todas las fases, y la de Vizcaya elabora documentos ADOP en la
tramitación de todas las fases.
* En la DP de Madrid se detectó un expediente en el que la suma de los
importes de los documentos OP era superior al importe del documento AD.
Este exceso fue reintegrado por el beneficiario. En el ejercicio 1995 fue
modificado el sistema informático para que vinculara individualmente los
documentos OP con los AD.
* La DP de Madrid no realizó comprobaciones al final del ejercicio 1994
entre los datos de la ejecución presupuestaria y los registros auxiliares
en las subvenciones de formación profesional y de Escuelas-Taller, y
ninguna de las DD. PP. visitadas cotejan los registros auxiliares con la
contabilidad en las ayudas correspondientes a contratación indefinida24.
23 Texto puntualizado de acuerdo con la alegación presentada por el
Organismo.
24 El cuadro a que alude en su alegación la DP de Madrid se realiza
dentro de la Subdirección Provincial de Gestión Económica, pero no entre
esta unidad y la Subdirección Provincial de Formación por lo que no se
acepta esta alegación.
* En las bonificaciones por las cuotas empresariales a la Seguridad
Social los SS. CC. realizan únicamente un asiento al final del ejercicio,
basándose en la información
facilitada por la TGSS, sin ningún contraste con la información que posee
el INEM, si bien este tema se trata con más detalle en el epígrafe 12 de
esta Sección.
* Actualizaciones de crédito. Dentro de los asuntos significativos de
carácter financiero destacan los problemas derivados de la incorrecta
periodificación del gasto por subvenciones, como consecuencia de las
denominadas «actualizaciones de crédito», que son particularmente
significativas en este capítulo. Estos problemas se desarrollan más
ampliamente en el epígrafe 3 de la Sección V de este informe por lo que
aquí sólo se exponen las repercusiones contables de los ajustes que se
proponen para el ejercicio de 1994, y las deficiencias más significativas
de los procedimientos de gestión utilizados:
-- La cuantificación de las modificaciones necesarias para una correcta
periodificación de las subvenciones para cursos de formación da lugar a
una minoración del resultado del ejercicio por importe de 745.177 miles
de pesetas, resultado de incrementar el gasto en el importe de los
créditos indebidamente imputados al ejercicio 1995 (5.180.044 miles de
pesetas), y de minorarlo por los importes provenientes del ejercicio 1993
(4.434.867 miles de pesetas).
-- Por lo que respecta a las ayudas para Escuelas-Taller, su concesión se
está realizando incumpliendo el artículo 61 TRLGP, ya que las
Resoluciones por las que se conceden las ayudas tienen una proyección
superior a la del ejercicio en que se aprobaron, siendo así que las
transferencias corrientes no aparecen entre los gastos que el citado
artículo define como de proyección plurianual.
La solución a esta situación puede venir de la modificación del artículo
61 antes citado, de forma que se incluyan los gastos derivados del
Capítulo IV cuando tengan proyección económica futura. Otra vía de
solución sería dictar una Resolución del órgano competente para la
aprobación de cada una de las fases en que se estructura la
Escuela-Taller (6 meses), con lo que no se incumpliría el citado artículo
61. Sin embargo, esta solución es menos favorable para el administrado
por cuanto le crearía inseguridad jurídica al tener que ser renovado en
cada fase el compromiso de la Administración.
8.3. Asuntos significativos relacionados con la gestión y control de las
subvenciones
La distribución de las subvenciones concedidas por el INEM, según las
obligaciones reconocidas en el ejercicio 1994, entre los distintos
programas presupuestarios que gestiona, viene recogida en el siguiente
gráfico:
Dentro del programa 322A «Fomento y gestión de empleo» se han analizado
las líneas cuantitativamente más significativas, incluidas en los
siguientes conceptos presupuestarios:
* 460.01 Subvenciones a Corporaciones Locales.
* 479 Subvenciones a la contratación indefinida.
* 487 Bonificaciones a las cuotas empresariales a la SS.
Por lo que respecta a las subvenciones para contratación indefinida se
han seleccionado los siguientes conceptos:
* Menores de 25 años que lleven inscritos como desempleados en el INEM al
menos un año.
* Jóvenes entre 25 y 29 años que no hayan trabajado con anterioridad por
tiempo superior a tres meses.
* Trabajadores mayores de 45 años que lleven inscritos como desempleados
en el INEM al menos un año.
* Transformación de un contrato para la formación en un contrato por
tiempo indefinido.
* Transformación de un contrato en prácticas en un contrato por tiempo
indefinido.
* Conversión de un contrato temporal de fomento de empleo en un contrato
por tiempo indefinido.
* Contratación de trabajadores minusválidos.
En los programas 324A y 324B se han analizado todos los conceptos
aplicables a dichos programas, ya que la mayor parte de los expedientes
de ayudas tienen imputaciones a todos los conceptos del capítulo IV de
los citados programas.
La fiscalización de este área se ha centrado en el análisis de los
procedimientos de concesión, la tramitación administrativa, la aplicación
de la subvención, los resultados obtenidos con la subvención, así como
los mecanismos de control establecidos por el INEM para asegurar el buen
fin de las subvenciones, con el objeto de verificar el cumplimiento de la
normativa aplicable y determinar los aspectos de gestión que presentan
debilidades en la consecución de los objetivos perseguidos en las
subvenciones.
8.3.1. Subvenciones a las Corporaciones Locales para la contratación de
trabajadores desempleados en la realización de obras y servicios de
interés general y social
Las normas reguladoras de esta subvención vienen contenidas en la Orden
del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de 2 de marzo de 1994,
desarrollada por la Resolución de la Dirección General del INEM de 31 de
mayo de 1994, habiéndose concedido, durante el ejercicio 1994, todas
estas subvenciones al amparo de esta normativa.
Su objeto es la financiación de los costes salariales y de la Seguridad
Social de los trabajadores desempleados que, reuniendo determinados
requisitos, sean contratados por las CC. LL.*** o por las empresas con
las que éstas
*** De acuerdo con la DA I de la Resolución de 31 de mayo de 1994, de la
DG del INEM, las referencias hechas a las CC. LL. deben entenderse a las
entidades locales a que se refiere el artículo 3 de la Ley 7/1985, de 2
de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, y el Real Decreto
Legislativo 781/1986, de 18 de abril (RCL 1986, 1238, 2271 y 3551), por
el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales
vigentes en materia de Régimen Local.
realicen obras y servicios de interés general y social, posibilitando así
el incremento de las expectativas de reinserción laboral de los
desempleados mediante la mejora de sus cualificaciones profesionales.
Los créditos definitivos del presupuesto de gastos del INEM para la
financiación de estas ayudas durante el ejercicio 1994 han sido de
26.283.455 miles de pesetas, y son distribuidos por la Subdirección de
Empleo de los SS. CC. entre todas las DD. PP., según el número de
desempleados que hay en cada provincia. En las DD. PP. visitadas, se ha
comprobado que en función de los créditos atribuidos a cada provincia, se
programa la distribución del total del crédito disponible en dos
momentos, alrededor de un 80% del crédito inicial a mediados de año, y el
resto, más las incorporaciones por generaciones de crédito, a finales del
tercer trimestre.
De acuerdo con el artículo 7 de la citada Orden de 2 de marzo de 1994,
los Directores Provinciales del INEM, por delegación del Director
general, vistos los informes de la Comisión Provincial de Planificación y
Coordinación de Inversiones, y de la Comisión Ejecutiva Provincial del
INEM, dictan resolución otorgando la correspondiente subvención.
Las CC. LL. pertenecientes a las provincias de las CC. AA. de Andalucía y
Extremadura afectan estas subvenciones al Plan de Empleo Rural, que
durante 1994 estuvo regulado por el Real Decreto 150/1994, de 4 de
febrero.
Las deficiencias más significativas que se han puesto de manifiesto en el
análisis de estas subvenciones han sido las siguientes:
* Si bien las normas reguladoras de estas ayudas no contemplan
específicamente que estas subvenciones estén sujetas al régimen de
concurrencia competitiva, regulado en el Reglamento del procedimiento de
concesión de ayudas y subvenciones públicas, aprobado por Real Decreto
2225/1993, de 17 de diciembre, sí tiene elementos definitorios que hacen
aplicable dicho régimen. Teniendo en cuenta, además, que no se pueden
satisfacer todas las solicitudes presentadas por las CC. LL., debido a
limitaciones presupuestarias, convendría que la normativa reguladora de
estas subvenciones estableciera expresamente el régimen de concurrencia
competitiva25.
* Las normas reguladoras de la concesión de estas subvenciones no prevén
la realización de ninguna convocatoria; no obstante, en las DD. PP. de
Madrid y Vizcaya, los Directores Provinciales efectuaron en el ejercicio
1994 convocatorias correspondientes a estas subvenciones que fueron
notificadas individualmente a las CC. LL. de la respectiva provincia. En
Sevilla, la notificación individualizada de la convocatoria de 1994 no la
realizó el INEM, sino el Gobierno Civil.
25 Alegación contestada en nota a pie número 15.
Esta notificación es insuficiente a la luz del artículo 59.5 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que dispone que «la
publicación (...) sustituirá a la notificación surtiendo sus mismos
efectos (...) cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento
selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo»26.
* Sin perjuicio de lo anterior, las convocatorias examinadas en las DD.
PP. visitadas, que tienen una estructura similar, no especifican todos
los requisitos establecidos en el artículo 4 del Reglamento del
procedimiento de concesión de subvenciones y ayudas públicas,
particularmente las siguientes:
-- Los créditos presupuestarios a los que se imputan las subvenciones.
-- El objeto, condiciones y finalidad de la subvención.
-- El régimen de concurrencia competitiva.
-- Los medios de notificación.
-- Indicación de si la resolución pone fin a la vía administrativa.
* En las DD. PP. de Madrid y Vizcaya27, ni la Comisión de Planificación y
Coordinación de Inversiones, ni la Comisión Ejecutiva Provincial han
presentando el preceptivo informe señalado en el artículo 6 de la OM de 2
de marzo de 1994 con los criterios para la selección de las obras y
servicios, y con los criterios para la selección de los trabajadores,
respectivamente28.
* Por lo que se refiere a la valoración de los proyectos, en las
provincias de Madrid y Vizcaya27 no se aplica el baremo que establece el
punto 1.2 de la Resolución de 31 de mayo de 1994 de la Dirección General
del INEM, que desarrolla la OM de 2 de marzo de 1994. Las DD. PP.
elaboran unas propuestas, que remiten a las Comisiones de Planificación y
Ejecutiva Provincial, valorando, fundamentalmente, el número de
desempleados que hay censados en los municipios, y distribuyendo sus
presupuestos entre las propuestas efectuadas por los mismos, sin dar
prioridades a determinadas actividades.
* La DP de Vizcaya ha aprobado proyectos cuyo interés general o social es
la formación de los desempleados, realizándose las prácticas en las
dependencias de las CC. LL., efectuando tareas de apoyo al personal
administrativo y técnico29. Es razonable deducir que la carga de trabajo
que asumen estas personas, minora o anula la necesidad de contratación de
personal de estas CC. LL.
26 La alegación del Organismo no responde al posible incumplimiento del
artículo 59.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Por otra parte se
indica en las alegaciones que las subvenciones concedidas tienen carácter
complementario; sin embargo, en la muestra analizada en las DD. PP. de
Madrid y Vizcaya, las ayudas financiaban totalmente el coste de los
proyectos en 12 y 13 casos, respectivamente.
27 Texto modificado de acuerdo con la alegación realizada por el
Instituto.
28 Las actas de la Comisión de Planificación y Coordinación de
Inversiones de Vizcaya correspondientes al ejercicio 1994, reflejan la
propuesta de selección de obras, pero no los criterios que se tuvieron en
cuenta para la realización de dicha propuesta ni la puntuación obtenida
por cada solicitud, por lo que no se puede constatar la objetividad de la
selección efectuada.
29 No se acepta la alegación por cuanto para destinar el importe total de
la subvención a la formación de los desempleados, el INEM tiene otro
programa presupuestario: el 324 B «Formación Profesional Ocupacional». El
programa 322 A «Fomento y gestión de empleo» tiene entre sus objetivos
contratar a los trabajadores desempleados en la realización de obras de
interés general o social, no formar a los desempleados.
La DP de Sevilla ha aprobado proyectos de construcción de viviendas
unifamiliares, de dudoso interés general, y de construcción de nichos,
que evitan gastos al suplir la contratación de mano de obra por las CC.
LL. Estas construcciones son vendidas proporcionando un beneficio
económico a estas entidades, objetivo que no aparece entre los previstos
por el legislador al establecer estas líneas de ayudas30.
Sin embargo, se han aprobado pocos proyectos relacionados con el medio
ambiente y recursos forestales, prioritarios según el artículo 2 del Real
Decreto 150/1994, de 4 de febrero, por el que se regula el PER.
* La DP de Madrid, ha dictado resoluciones de concesión fuera del plazo
establecido en su convocatoria y otras han recaído en solicitudes que se
han presentado fuera del plazo establecido en la convocatoria. En la DP
de Vizcaya no se establecía plazo para la presentación de las
solicitudes31, y en la DP de Sevilla todas las solicitudes que han sido
objeto de la fiscalización han sido entregadas fuera del plazo de la
convocatoria32.
* Mientras que en las DD. PP. de Vizcaya y de Sevilla la documentación
que han presentado las CC. LL. se ha ajustado a lo establecido en los
anexos de la citada Resolución de 31 de mayo de 1994, no ha ocurrido lo
mismo en la de Madrid, donde la documentación presentada se ha ajustado a
la normativa anterior.
* Los certificados de disposición financiera que tienen que emitir las
CC. LL., no hacen referencia a los distintos conceptos presupuestarios
que serán aplicados para financiar las obras.
* No consta en los expedientes de las DD. PP. que la selección de los
trabajadores desempleados se haya realizado de acuerdo con lo que
prescribe el artículo 4 de la citada OM de 2 de marzo de 1994, por lo que
no queda garantizado que se seleccionen a los desempleados inscritos en
el INEM que más se adecuen al puesto de trabajo ofertado, ni a los que
tengan mayores responsabilidades familiares, lo que permite la existencia
de desviaciones en la finalidad que se pretende con la subvención33.
Por lo que se refiere al PER, en la DP de Sevilla, de las 99 CC. LL. que
han recibido subvenciones, sólo en 18 han participado las Oficinas de
Empleo en la selección de trabajadores, por lo que existió un
incumplimiento significativo de lo establecido en el punto II de la
citada Resolución de 31 de mayo de 1994. Así, la mayoría de las CC. LL.
contrataron discrecionalmente, sin la presentación de la preceptiva
oferta genérica de empleo en la correspondiente Oficina de Empleo. No
obstante, en 1995 fue corregida esta situación, y en la totalidad de los
obras seleccionadas han participado las Oficinas de Empleo de acuerdo con
lo establecido en la normativa reguladora34.
30 No se acepta esta alegación por cuanto a pesar de las solicitudes
realizadas a la DP de Sevilla para que aporte documentación que acredite
el alquiler de las viviendas de referencia, ésta no ha remitido ningún
soporte que avale sus afirmaciones.
31 La falta de establecimiento del plazo de solicitud como alega la DP de
Vizcaya no favorece la igualdad de trato a los solicitantes.
32 Alegación contestada en nota a pie número 3.
33 La DP de Vizcaya no realiza ningún control adicional que garantice la
objetividad de la selección de los desempleados, por lo que no se acepta
esta alegación.
34 Alegación contestada en nota a pie número 4.
* No se han justificado suficientemente las causas excepcionales por las
que no se han podido cumplir el plazo de ejecución de las obras previsto
en el artículo 10.2 de la OM de 2 de marzo de 1994, en todas las
provincias visitadas. En la DP de Sevilla se ha observado que hay obras
que se ejecutan en varias fases, pudiéndose producir una financiación de
los proyectos por encima de sus costes reales35.
* La mayoría de las CC. LL. de las DD. PP. visitadas, no emiten los
certificados de fondos recibidos exigidos en el artículo 10.3 de la OM de
2 de marzo de 1994, y hay algunos certificados de pago del 50%, en
Madrid, donde no consta su fecha de emisión. El plazo de justificación se
ha incumplido en un 30% de los expedientes analizados en la DP de Madrid,
no figurando siquiera la fecha de justificación en el resto de los
expedientes. En las DD. PP. de Vizcaya y Sevilla el plazo medio de
justificación ha sido un mes posterior al señalado en la normativa.
* En la documentación justificativa presentada por las CC. LL., no se
acredita en ninguna de las provincias visitadas, el ingreso en la AEAT de
los descuentos por IRPF efectuados en las nóminas pagadas a los
trabajadores contratados.
* En la DP de Madrid sólo el 50% de los expedientes analizados contiene
el preceptivo informe de fin de obra emitido por las Corporaciones
Locales, y sólo en el 30% de los casos, se ha presentado la memoria de
ejecución, incumpliendo así lo establecido en el artículo 11 de la citada
Orden de 2 de marzo de 1994. En las DD. PP. de Vizcaya y Sevilla, las
Corporaciones Locales sí han cumplimentado los informes y memorias, en
los que manifiestan que han cumplido los objetivos que tenían previstos.
No obstante, esta justificación es demasiado escueta, no resultando lo
suficientemente aclaratoria, como establece el artículo 11 de la Orden de
2 de marzo de 1994, para sacar conclusiones sobre el interés general o
social alcanzado con la aplicación de la subvención.
La DP de Madrid36 no efectuó una comprobación física de la realización de
las obras objeto de la subvención, tal y como establece el artículo 11 de
la OM de 2 de marzo de 199437. En la de Vizcaya, en 1994 se comprobó un
15% de las obras realizadas en dicho ejercicio38.
* Además, ni las DD. PP. ni los SS. CC. realizan un análisis o estudio
sobre el impacto que han tenido estas subvenciones en la actividad
económica y en el mercado de trabajo, por lo que el Organismo debería
arbitrar las medidas necesarias para la realización de estos estudios39.
35 Alegación contestada en nota a pie número 5.
36 Texto modificado de acuerdo con la alegación realizada por el
Instituto.
37 No existe constancia de las verificaciones que señala la DP de Madrid
por lo que no se acepta esta alegación.
38 Las actas de comprobación de las obras subvencionadas en 1994 que
fueron mostradas a este equipo fiscalizador por la DP de Vizcaya estaban
constituidas por simples anotaciones efectuadas a mano, sin firmas, ni
visto bueno de responsable alguno.
39 La alegación del Organismo no se acepta por cuanto los informes que se
mencionan no ponen de manifiesto la incidencia individualizada de estas
subvenciones en los distintos sectores económicos, ni las repercusiones
que producen en el mercado laboral de dichos sectores.
8.3.2. Subvenciones por la contratación indefinida y bonificaciones a las
cuotas empresariales de la Seguridad Social por contingencias comunes
Estas subvenciones vienen reguladas, fundamentalmente, por la Ley
22/1992, de 30 de julio, de Medidas Urgentes sobre Fomento del Empleo y
Protección por Desempleo, estableciéndose sus bases reguladoras por Orden
de 6 de agosto de 1992 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y
tienen por objeto incentivar la contratación indefinida de los
trabajadores desempleados, obteniéndose ambas simultáneamente cuando se
trata de mayores de 45 años.
Ambos tipos de ayudas se otorgan a las empresas que cumplan con unos
requisitos previamente fijados, sin que exista ninguna limitación por
concurrencia, y son concedidas por los Directores Provinciales, por
delegación del Director general del INEM, de acuerdo con el artículo 4 de
la citada Orden de 6 de agosto de 1992.
Los créditos iniciales presupuestados en 1994 en contratación indefinida
han ascendido a 40.633.073 miles de pesetas, y en bonificaciones a
39.123.000 miles de pesetas, y las obligaciones reconocidas a 27.048.921
y 39.123.000 miles de pesetas, respectivamente. Del remanente originado
en contratación indefinida, 13.584.152 miles de pesetas, se transfirieron
a otras partidas presupuestarias, fundamentalmente a subvenciones a las
CC. LL., un importe de 7.853.630 miles de pesetas. No obstante, tal como
se expone más adelante, debido al retraso con que se tramitan y resuelven
las solicitudes en algunas DD. PP., las necesidades presupuestarias
habidas en el ejercicio serían mayores que las que señala el montante de
obligaciones reconocidas.
Por lo que se refiere a las bonificaciones de las cuotas empresariales de
la Seguridad Social por contingencias comunes, como se ha expuesto
anteriormente, sus créditos presupuestarios han estado insuficientemente
dotados en 6.514.000 miles de pesetas, registrándose en la cuenta
«Partidas pendientes de aplicación», ascendiendo el gasto total devengado
en el ejercicio en este concepto a 45.637.000 miles de pesetas.
Para evitar estos desajustes presupuestarios, y considerando que el INEM
está obligado a satisfacer estas subvenciones a las empresas que cumplan
los requisitos establecidos en la normativa, sería conveniente
especificar como ampliables estas subvenciones en las leyes aprobatorias
de los Presupuestos Generales del Estado.
Otras deficiencias significativas que se han puesto de manifiesto en el
análisis de estas subvenciones han sido las siguientes:
* En todos los expedientes analizados en la DP de Madrid y en el 10% de
los analizados en las DD. PP. de Vizcaya40 y Sevilla no constan las
relaciones de trabajadores fijos que, según establece el artículo 2 de la
OM de 6 de agosto de 1992, deben acompañar a la solicitud de subvención,
no pudiendo el Organismo verificar que en el momento de la solicitud, y
antes de la concesión de la subvención, la contratación efectuada por la
empresa cumple con el requisito establecido en el punto c del ar-tículo 4
de la Ley 22/1992, de no haber reducido plantilla fija41.
* Por lo que se refiere al plazo de resolución según las muestras
utilizadas, la DP de Madrid ha tenido una demora media de 5 meses sobre
el plazo previsto en la OM y en las DD. PP. de Vizcaya y Sevilla, la
demora media ha sido de un mes42.
* Se ha constatado que las DD. PP. visitadas no verifican el cumplimiento
de la obligación de los beneficiarios de presentar en el INEM, en los
quince días siguientes a aquél en que se cumplan los doce, veinticuatro y
treinta y seis meses desde la contratación, una relación de las
variaciones de altas y bajas habidas en la plantilla fija, siendo así que
estas ayudas se conceden a empresas que incrementen la plantilla fija, al
menos durante 3 años consecutivos. En las DD. PP. visitadas no se
verifica si las empresas envían estas relaciones, por lo que esta forma
de control prevista en la norma queda vacía de contenido por la
inhibición del órgano de gestión de estas ayudas43.
Tampoco se realiza ningún cruce de información con otras Administraciones
Públicas para verificar que las empresas no reciban otra subvención con
la misma finalidad44.
* En ninguna de las DD. PP. visitadas, ni en los
SS. CC. se realizan estudios individualizados que indiquen la incidencia
de estas ayudas en el mercado de trabajo, tan sólo se realizan
estadísticas que indican, por provincias, el número de contratos
celebrados en cada modalidad de contratación, sin contrastar esta
información con la ejecución presupuestaria del ejercicio45.
* Ni los SS. CC., ni las DD. PP. visitadas han establecido, durante el
ejercicio 1994, un plan de control adecuado que asegure que los datos
declarados por las empresas son ciertos, por lo que el riesgo de fraude
es grande. Nada impide que se creen empresas para recibir las
subvenciones con el propósito de desaparecer una vez recibidas; asimismo,
puede suceder que, empresas que han percibido ayudas para fomento de
empleo, rescindan los contratos antes de cumplirse los plazos mínimos
fijados en la norma y no sustituirlos por otros de análoga naturaleza,
sin que el Instituto realice ningún control para su detección46.
40 Alegación contestada en nota a pie número 6.
41 Alegación contestada en nota a pie número 7.
42 Los cálculos efectuados por la DP de Vizcaya en sus alegaciones son
incorrectos, ya que la OM de 6 de agosto de 1992, establece que el plazo
de resolución de las solicitudes es de 30 días a partir de su
presentación, y la media de la muestra que seleccionó el equipo
fiscalizador en esa DP es de 60 días, por lo que no se acepta esta
alegación.
43 Alegación contestada en nota al pie número 7.
44 La información suministrada por la DP de Vizcaya al órgano competente
de su Comunidad Autónoma, no es suficiente para asegurar que los centros
beneficiarios de ayudas del INEM para impartir cursos de formación
profesional a desempleados, no perciban otras subvenciones para la misma
finalidad y destinatario, y que por tanto la suma de todas ellas exceda
del coste de la actividad subvencionada.
45 Las estadísticas que se realizan contemplan el mercado de trabajo en
su conjunto, y no se indican las incidencias individualizadas de las
subvenciones, por lo que no se acepta la alegación.
46 Las actuaciones de las Inspecciones de Trabajo no deben servir de
excusa al Organismo para no controlar por sí mismo que los datos
declarados por los beneficiarios de las subvenciones sean correctos.
8.3.3. Subvenciones de formación profesional ocupacional
En el ejercicio 1994 se establece una nueva regulación en esta materia,
desarrollando el Plan Nacional de Formación e Inserción Profesional,
aprobado por el Real Decreto 631/1993, de 3 de mayo, mediante la Orden
del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de 13 de abril de 1994.
Asimismo, en ese ejercicio se ha transferido la gestión en esta materia a
la Comunidad Autónoma de Canarias, por el Real Decreto RD 447/1994, de 11
de marzo, por lo que ya son cinco las CC. AA. que tienen la gestión
transferida (Cataluña, Galicia, Andalucía, Comunidad Valenciana y
Canarias).
Los créditos definitivos que ha tenido este programa presupuestario han
sido de 130.201.995 miles de pesetas, presupuestándose en el Capítulo IV,
103.882.000. Dentro del Capítulo IV, los créditos para seguros de
accidentes de los alumnos han sido 69.700 miles de pesetas, los de becas
y ayudas 4.484.300 miles de pesetas y los de subvenciones a centros
colaboradores 99.328.000 miles de pesetas. Del importe de éstas se han
destinado a la formación continua gestionada por la FORCEM 36.525.163
miles de pesetas, y se han transferido a las CC. AA. 39.792.070 miles de
pesetas para la formación a desempleados.
Las subvenciones a los centros colaboradores se conceden a instituciones
sin fines de lucro por la impartición de cursos de formación a
desempleados inscritos en las Oficinas del INEM, a empresas que suscriban
convenios de colaboración con el INEM con el compromiso de contratar
alumnos a la finalización de los cursos y a las organizaciones
empresariales y sindicatos por la impartición de los cursos a
desempleados mediante la firma de contratos-programas con el INEM.
Los cursos subvencionados se incluyen en programaciones, que añaden a los
cursos mencionados en el párrafo anterior, los impartidos por los Centros
Nacionales de Formación que gestiona directamente el INEM presupuestados
en los Capítulos I, II y VI de este programa presupuestario.
La programación para cada provincia es aprobada por la Subdirección
General de Formación, en virtud de delegación de competencias del
Director general, según el epígrafe 6 del artículo 18 de la Orden del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de 16 de noviembre de 1992. La
distribución provincial del presupuesto se realiza de acuerdo con el
número de desempleados inscritos en el INEM, ponderado por el número de
perceptores de prestaciones de desempleo en cada provincia. Aunque la
normativa reguladora de estas subvenciones no las incluye en el régimen
de concurrencia competitiva, la aprobación de las programaciones se
realiza en función de las solicitudes presentadas por los centros que
imparten los cursos.
Las subvenciones son concedidas por los Directores Provinciales, por
delegación del Director general del INEM, en virtud del artículo 18.8.c)
de la citada Orden de 16 de noviembre de 1992, basándose en las
programaciones aprobadas por la Subdirección General de Formación.
Las deficiencias más significativas que se han puesto de manifiesto en el
análisis de estas subvenciones han sido las siguientes:
* En la convocatoria de 1994 se establecían especialidades formativas
prioritarias de ámbito nacional, sin tener en cuenta las necesidades
provinciales, y no se ajustaba a lo preceptuado en el artículo 4 del
Reglamento de concesión de las subvenciones públicas en los siguientes
aspectos:
-- No constan los créditos presupuestarios a los que se imputa la
subvención.
-- No se indica si la resolución pone fin a la vía administrativa, y en
caso contrario, cuál es el órgano ante el que ha de interponerse recurso
administrativo ordinario, así como el medio de notificación.
-- No consta el plazo de resolución del procedimiento, ni la posibilidad
de terminación convencional.
En las convocatorias efectuadas para los ejercicios 1995 y 1996 se han
subsanado estas deficiencias.
* En la DP de Madrid se han concedido un 66% de las subvenciones
solicitadas, y en la de Vizcaya un 45%, habiéndose otorgado, en algunos
casos, a cursos que de acuerdo con las bases de la convocatoria presentan
prioridades muy bajas; en cambio no se han concedido a otros con
prioridad alta. Dadas las importantes restricciones presupuestarias y el
cumplimiento no estricto de las prioridades en la concesión de estas
subvenciones, se considera razonable establecer un régimen de
concurrencia competitiva en la normativa reguladora de estas subvenciones
para garantizar la objetividad en el otorgamiento de las mismas.
* Los expedientes existentes en la DP de Madrid están constituidos por
fotocopias, en algunos casos no compulsadas y, tanto los relativos a
becas y ayudas como los correspondientes a centros colaboradores de esta
DP están incompletos.
* Los centros colaboradores no aportan documentos justificativos del
empleo de la subvención, sólo emiten un certificado de los gastos que han
tenido en la aplicación de la subvención tal y como está establecido en
la normativa reguladora. De esta forma no queda garantizado que los
profesores de los cursos cobren al menos lo establecido en los módulos
correspondientes, ni que los costes indirectos declarados sean reales, y
por tanto, que no se originen lucros con la impartición de estos cursos.
El formato de este certificado ha sido modificado por el Instituto en
1995, incluyendo un detalle de los gastos que han tenido los centros
colaboradores por todos los conceptos, pero no se exige documentación que
soporte la veracidad de los datos suministrados (v. gr. justificantes de
gastos).
* En las subvenciones otorgadas bajo la forma de convenio con empresa, la
DP de Madrid no efectúa un seguimiento del compromiso de contratación
establecido en los convenios, como mínimo del 60% de los alumnos, por lo
que existe el riesgo de que no se cumpla el artículo 15 de la Orden del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de 13 de abril de 1994, que
desarrolla el Plan Nacional de Formación e Inserción Profesional.
* Tampoco se realiza ningún cruce de información con otras
Administraciones Públicas para verificar que el conjunto de las
subvenciones percibidas no supere el coste de la actividad desarrollada.
* En las becas y ayudas concedidas a los alumnos satisfechas por la DP de
Madrid, se tramita el pago sobre la base de una relación enviada por un
empleado de la Oficina de Empleo correspondiente, sin que se realice
ninguna otra comprobación en la DP.
* El análisis de los resultados obtenidos en la aplicación de la
subvención lo realiza el INEM, tanto en las DD. PP. como en los SS. CC.;
las primeras a través de encuestas a los alumnos en el ejercicio
siguiente a la finalización de los cursos, y los segundos a través del
denominado «Observatorio Ocupacional», que utiliza, tanto las encuestas
como cruces informáticos. Como resultado de estos cruces se deduce que el
grado de reinserción de los alumnos de los cursos de 1993 ha sido, a
nivel nacional (excluyendo a las CC. AA. con gestión transferida) del
38,7%. La información suministrada por las encuestas dice que sólo un
56,5% de los alumnos que han encontrado trabajo, tienen una ocupación
afín al curso que han realizado.
* Como desarrollo de la normativa del Plan FIP, la Subdirección General
de Gestión de Formación Ocupacional dictó, el 24 de junio de 1994, unas
Instrucciones de gestión del Plan FIP que establecen el deber de las DD.
PP. de comprobar los justificantes que sirven de soporte a los
certificados globales remitidos por los centros colaboradores en, al
menos, el 25% de los cursos realizados. Esta comprobación no se ha
efectuado en la DP de Madrid.
* Los SS. CC. tampoco han realizado ningún tipo de control a los centros
de formación pertenecientes al INEM, ni a los Centros que imparten cursos
por contratos-programas47.
8.3.4. Programas de Escuelas-Taller y Casas de Oficios
Son programas públicos de empleo-formación que tienen como finalidad
cualificar a desempleados, preferentemente jóvenes de hasta 25 años,
según la OM de 29 de marzo de 1988, y exclusivamente menores de 25 años,
según la nueva regulación dada por la OM de 3 de agosto de 1994.
Los créditos definitivos del Presupuesto de 1994 han ascendido a
41.495.530 miles de pesetas, si bien, dada la naturaleza plurianual de
estos programas, aproximadamente el 60% de estos créditos están
comprometidos en programas aprobados durante los tres ejercicios
anteriores. Los créditos no comprometidos se distribuyen provincialmente
según el número de desempleados inscritos en el INEM, ponderado por la
renta per cápita provincial.
En la normativa reguladora de estos programas no se especifica la
aplicación del régimen de concurrencia competitiva. Las entidades
promotoras que soliciten las subvenciones deberán ser órganos de la
Administración del Estado, CC. LL., CC. AA., OO. AA., sociedades
estatales o instituciones públicas o privadas sin fines de lucro. Las
resoluciones aprobatorias son dictadas por el Director Provincial, en
virtud de delegación del Director General del INEM, según el artículo
18.8.e) de la Orden de 16 de noviembre de 1992, en el plazo de un año,
previo informe vinculante de la Dirección General del INEM.
47 Alegación contestada en nota a pie número 8.
Las deficiencias más significativas que se han puesto de manifiesto en el
análisis de estas subvenciones han sido las siguientes:
* La normativa no contempla la realización de convocatoria pública y no
establece criterios claros para definir las prioridades entre los
diversos proyectos. Dado que en el período de 1992-1994, la media de
concesión de las solicitudes fue del 65%, no habiendo sido aprobadas gran
parte de ellas por insuficiencias presupuestarias, sería más conveniente
que la normativa reguladora de estos programas estableciera un régimen de
concurrencia competitiva para garantizar la objetividad en la concesión
de estas subvenciones48.
* En la DP de Madrid se ha incumplido en el 60% de los expedientes
analizados, el plazo de 10 días establecido en el artículo 9.2 de OM de
29 de marzo de 1988, para la remisión de la solicitud y del informe de la
DP a los SS. CC. En la misma DP, han sido resueltos fuera de plazo un 30%
de los expedientes analizados49; falta la constitución de aval en un 40%;
no cumplen los requisitos de estar al corriente con sus obligaciones
tributarias y con la Seguridad Social el 50% de los solicitantes; y,
finalmente, no hay constancia en ninguno de la notificación de la
Resolución a los interesados.
* En las DD. PP. de Madrid y Sevilla, los expedientes están incompletos,
y en las tres DD. PP. visitadas no se ha cumplido el plazo establecido
para la transferencia de fondos a la entidad.
* La Orden de 29 de marzo de 1988 no regulaba la forma de justificar la
aplicación de estas subvenciones, y así, en las DD. PP. visitadas la
documentación acreditativa de los pagos efectuados por los beneficiarios
ha sido diversa. En la DP de Vizcaya las Escuelas-Taller y Casas Oficios
remitían una relación de los gastos realizados, y la DP realizaba una
petición de documentos justificativos mediante un muestreo50. En la DP de
Madrid se adjuntaban los contratos, las nóminas de alumnos y profesores,
documentos de ingreso de la Seguridad Social y facturas de gastos
diversos, y en la DP de Sevilla estos mismos documentos excepto los
contratos. Por lo demás, el control de la justificación ha sido escaso y
deficiente.
Por Resolución de 7 de julio de 1995 se han establecido unos mínimos de
justificación en la aplicación de estas ayudas; no obstante, el Organismo
debería homogeneizar los procedimientos aplicados a este respecto en las
diversas DD. PP.
48 La larga preparación de algunos proyectos expresada en las alegaciones
no dificulta la realización de una convocatoria, toda vez, que ésta
podría realizarse todos los años en las mismas épocas. Los parámetros que
se expresan en las alegaciones, así como sus puntuaciones, no figuran en
las normas reguladoras de estos programas, lo que produce una falta de
transparencia en la concesión de estas subvenciones.
49 Respecto de la alegación presentada por la DP de Madrid, cabe señalar
que del 30% de expedientes de dicha DP que han sido resueltos fuera de
plazo, un 20% es imputable al informe de la viabilidad de los SS. CC.; no
obstante, el plazo medio entre el informe de viabilidad y la resolución
es de 3 meses y 26 días.
50 Como se reconoce en la alegación el control efectuado por la DP de
Vizcaya se realiza sobre una muestra. Cabe destacar que el número total
de centros que perciben este tipo de ayudas en la provincia de Vizcaya es
de 15 (10 Escuelas-Taller y 5 Casas de Oficios.
* La subvención que percibe el beneficiario, según la normativa
reguladora, se basa en la aplicación de dos módulos para todo tipo de
actividad: uno para los gastos de funcionamiento y otro para el
profesorado. En las DD. PP. de Madrid y Sevilla no se separa la
justificación entre ambos módulos, dándose por justificada la suma de los
dos importes.
* La DP de Sevilla no verifica en ningún momento la asistencia de los
alumnos, y en la DP de Madrid hay dos expedientes en los que se ha
justificado menor importe de lo subvencionado (expedientes CO-148/93 y
CO-378/92 por 14.484 y 3.710 miles de pesetas, respectivamente), sin que
haya realizado ninguna petición de reintegro51.
* El INEM realiza el análisis de los resultados obtenidos con cada
subvención exclusivamente comprobando el grado de reinserción que han
tenido los alumnos, a través de una encuesta que se realiza a éstos entre
los 6 y los 12 meses siguientes a la finalización de los cursos. Los
resultados de los programas finalizados en el ejercicio 1993 señalaban un
grado de reinserción del 42,15%, con el 85% de los contratos de tipo
temporal, y sólo el 2,38% de carácter indefinido. No se verifica la
realización de la obra o servicio subvencionado, ni la calidad de las
enseñanzas impartidas, por lo que el Organismo debe adoptar las medidas
necesarias para efectuar estas comprobaciones52.
* El INEM no realiza ningún tipo de control a las Escuelas-Taller y Casas
de Oficios, que permita asegurar el cumplimiento de los objetivos que se
persiguen con la subvención y que la subvención recibida no sea superior
al coste de la actividad realizada por el ente gestor53.
* Finalmente, cabe señalar que, en contra de lo que establece el artículo
81 del TRLGP, no se publican trimestralmente en el «BOE» las subvenciones
concedidas por el INEM. Esta deficiencia se ha constatado en todas las
líneas de subvenciones analizadas.
9. Prestaciones económicas
El detalle de estas partidas a 31 de diciembre de 1994 era la siguiente:
El sistema de protección por desempleo en nuestro país se estructura en
torno a dos tipos básicos de prestaciones: contributivas y no
contributivas. Dentro de este epígrafe se analizará además un tercer tipo
de prestación aplicable en las CC. AA. de Andalucía y Extremadura: el
subsidio del REASS (Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social).
51 Alegación contestada en nota a pie número 10.
52 Las actuaciones de seguimiento a que se hace referencia en las
alegaciones no han sido recogidas en el informe de este Tribunal dadas
las incoherencias observadas entre los datos facilitados por los SS. CC.
y los obtenidos en las DD. PP. visitadas.
53 No existe constancia de las visitas periódicas a las Escuelas-Taller a
que alude la DP de Sevilla, por lo que no se acepta esta alegación.
En este epígrafe se van a analizar los aspectos normativos y de
procedimiento que afectan al reconocimiento de las prestaciones, pues los
aspectos económico-financieros serán analizados, básicamente, en el
epígrafe 12 de esta Sección, referente a las relaciones INEM-TGSS.
9.1. Prestación contributiva
Esta prestación tiene por objeto la protección de los trabajadores por
cuenta ajena incluidos en el Régimen General de la Seguridad Social y de
aquéllos otros incluidos en los Regímenes Especiales de la Seguridad
Social que protegen esta contingencia que reúnan los requisitos
siguientes:
a) Estar afiliados a la Seguridad Social y en situación de alta o
asimilada al alta en los casos que reglamentariamente se determinen.
b) Tener cubierto el período mínimo de cotización (360 días), dentro
de los 6 años anteriores a la situación legal de desempleo o al momento
en que cesó la obligación de cotizar.
c) Encontrarse en situación legal de desempleo.
d) No haber cumplido la edad ordinaria que se exige en cada caso
para causar derecho a la pensión contributiva de jubilación, salvo que el
trabajador no tuviera acreditado el período de cotización requerido para
ello, o se trate de supuestos de suspensión de relaciones laborales o
reducción de jornada autorizados por resolución administrativa.
La base reguladora de la prestación será el promedio de la base de
cotización por dicha contingencia durante los últimos 6 meses, y su
duración estará en función de los períodos de ocupación cotizada en los 6
años anteriores a la situación legal de desempleo o al momento en que
cesó la obligación de cotizar.
Los asuntos más significativos que se han puesto de manifiesto en el
análisis de esta prestación han sido los siguientes:
* En las DD. PP. de Madrid y Vizcaya no consta la firma del titular del
órgano competente para efectuar el reconocimiento del derecho a la
prestación54. Este hecho, observado también en la DP de Sevilla, fue
puesto de manifiesto en el anterior informe especial emitido por este
Tribunal sobre las relaciones entre el INEM y la TGSS.
* Se observan diversas deficiencias como falta de documentación en los
expedientes (acreditación de la situación personal), diferencias en
algunos expedientes entre la prestación reconocida y la que debiera
reconocerse en función de la documentación aportada, retrasos en el
reconocimiento de la prestación (se trata de demoras frecuentes
aunque de escasa duración), carácter ilegible de las firmas que figuran
en el expediente, ectéctera. Estas deficiencias no aparecen de forma
generalizada, pero deben considerarse indicativas de la necesidad de
potenciar las revisiones ulteriores de los expedientes a fin de conseguir
un mayor rigor en la aplicación de la normativa.
54 Alegación contestada en nota a pie número 11.
* Sin perjuicio de la automaticidad del derecho a la prestación, se ha
observado en algunos casos que los documentos de cotización a la SS
probatorios de las retribuciones del último semestre, no aparecen
validados por el banco, por lo que no consta que efectivamente se hubiese
cotizado por las retribuciones declaradas (que sirven de base para
determinar el derecho a la prestación). El INEM no realiza un seguimiento
del efectivo ingreso de estas cotizaciones a efectos de detectar
supuestos de responsabilidad empresarial.
9.2. Prestación no contributiva
Este tipo de prestación se prevé, con carácter general, para aquellos
desempleados que, reuniendo los requisitos del artículo 215.1.1 del RD
legislativo 1/1994, de 20 de junio, no pueden acceder a la prestación de
nivel contributivo, carezcan de rentas suficientes y tengan a su cargo
responsabilidades familiares.
Los asuntos más significativos que se han puesto de manifiesto en el
análisis de esta prestación han sido los siguientes:
* La deficiencia de control interno más importante que se ha puesto de
manifiesto está relacionada con la justificación de las rentas percibidas
por los beneficiarios o su inexistencia, pues la documentación aportada
por los interesados (una mera declaración) y, en su caso, la declaración
de IRPF, no parecen suficientes para validar el cumplimiento de este
requisito exigido por la normativa para acceder al subsidio. Otras vías
ya seguidas por el Instituto para el control de este aspecto, tales como
cruces informáticos con las bases de datos de la Seguridad Social (para
el control de las jornadas trabajadas y efectivamente cotizadas) y de la
Hacienda Pública (IRPF, IVA, Impuesto de Actividades Económicas) parecen
las más adecuadas para mejorar el control de este extremo, por lo que
deben ser potenciadas.
Asimismo, se ha comprobado que en las DD. PP. de Madrid y Vizcaya no
consta la firma del titular del órgano competente para el reconocimiento
del derecho por el beneficiario55. Este hecho, observado también en la DP
de Sevilla, se puso de manifiesto, al igual que en el caso anterior, en
el informe emitido por este Tribunal sobre las relaciones INEM-TGSS.
Finalmente, se ha apreciado el carácter ilegible de las firmas del
funcionario proponente y del terminalista.
9.3. Subsidio del REASS
Esta prestación, regulada por el RD 1387/1990, de 8 de noviembre, tiene
por objeto la protección de los trabajadores por cuenta ajena de carácter
eventual incluidos en el REASS, salvo que ellos o su cónyuge sean
propietarios, arrendatarios, aparceros o titulares de explotaciones
agrarias cuyas rentas superen la cuantía que se determine por el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, estén en situación legal de
desempleo, carezcan de rentas suficientes y tengan a su cargo
responsabilidades familiares.
55 Alegación contestada en nota a pie número 11.
El aspecto más significativo que surge del análisis de esta prestación se
refiere al control del nivel de rentas de los beneficiarios, en relación
al cual se pueden hacer las siguientes observaciones:
-- La documentación aportada por los beneficiarios y, en su caso, la
declaración de IRPF, no parecen suficientes para validar el cumplimiento
de este requisito exigido por la normativa para acceder al subsidio, por
lo que al igual que en el subsidio de desempleo, la potenciación de los
cruces informáticos parece la vía más adecuada para mejorar el control de
este extremo.
-- Las jornadas cotizadas para establecer el mínimo de las necesarias
para acceder al subsidio son, en muchos casos, de difícil comprobación,
ya que la documentación que reciben las DD. PP. del Instituto contiene
errores o adolece de falta de algunos datos.
-- Los certificados de los ayuntamientos referidos a que los solicitantes
no figuren como titulares en las bases de datos del IAE, IBI, etcétera,
están referidos únicamente a su demarcación, lo que no asegura que puedan
estar dados de alta en otros municipios.
-- Asimismo, en relación a este requisito, se podría establecer que las
hojas de la «Cartilla del trabajador agrario», que están prenumeradas,
fueran personales e intransferibles, de forma que a través de la
numeración se pudiese controlar su continuidad respecto de los que
sirvieron en el último ejercicio para acceder al subsidio, el número de
jornadas trabajadas y, en consecuencia, un mínimo de rentas percibidas.
En la actualidad no se realiza ningún control de este tipo.
10. Ingresos
La composición de estos saldos a 31 de diciembre de 1994 era el
siguiente:
La ejecución del presupuesto de ingresos del Organismo es competencia,
básicamente, de la Subdirección General de Gestión Económica y
Presupuestaria de los SS. CC.
Los Directores Provinciales del INEM tienen también competencias
delegadas por el Director del Organismo en materia de ingresos en
aplicación de la Orden Ministerial de 16 de noviembre de 1992
(liquidaciones correspondientes a pagos indebidos de prestaciones y de
subvenciones). No obstante, los ingresos recibidos en las DD. PP. son
transferidos a la cuenta corriente en el Banco de España de Servicios
Centrales abierta para recoger todos los ingresos del Organismo (n.º
9000000-120020000851), denominada «cuenta centralizada de ingresos»,
siendo en este momento cuando se produce la anotación contable de estos
derechos.
Esta forma de contabilización de los derechos, mediante contraído
simultáneo al ingreso en Banco de España, permite que puedan existir
derechos pendientes de cobro a favor del Organismo que no estén
reflejados en la contabilidad, riesgo que se reduciría considerablemente
si las DD. PP. enviasen a los SS. CC. la documentación de los expedientes
de ingresos en el momento de su liquidación y no cuando se cobran. Es
decir, una orientación del registro de los ingresos hacia el principio de
devengo (la forma actual de registro de los ingresos se basa en la
aplicación del criterio de caja), daría lugar a un mayor control de
éstos.
Hay que hacer una mención especial al caso de los ingresos procedentes
del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social por transferencias
corrientes y de capital a favor del INEM, hechos en virtud de los
Presupuestos Generales del Estado. Para estos ingresos se sigue el
principio de devengo desde el ejercicio 1995. En cualquier caso al cierre
del ejercicio 1994 los derechos pendientes de cobro por este concepto
fueron objeto de registro.
A continuación, dada la diversidad de esta área, se comentan las
incidencias más significativas que se producen en los diversos tipos de
ingresos que recoge la contabilidad del Instituto.
1. Cuotas por desempleo y formación profesional. Estos ingresos son
recaudados por la TGSS y comunicados al INEM de forma periódica, no
siendo constante dicha periodicidad. Dado que uno de los objetivos de
esta fiscalización era hacer un seguimiento de las relaciones de carácter
financiero entre el INEM y la TGSS, un comentario más detallado de estos
conceptos se contiene en el epígrafe 12 de esta Sección relativo a este
tema.
Por otra parte las cuotas de desempleo correspondientes a personal no
funcionario de las Fuerzas Armadas y de Justicia, incluidos en el Régimen
General de la Seguridad Social, son recaudadas por el ISFAS y MUGEJU e
ingresadas en la cuenta corriente del INEM en el Banco de España,
siguiéndose el mismo sistema que el anteriormente descrito para las
gestionadas por la TGSS. El INEM no hace comprobaciones de los ingresos
comunicados por estas entidades.
2. Venta de material de desecho. Es un concepto de escasa importancia
relativa en el INEM. En 1994 se ingresaron 1.973 miles de pesetas, todo
ello a través de las DD. PP.. El sistema de contabilización es por
contraído simultáneo, al tener información del ingreso en el Banco de
España, por lo que pueden existir derechos pendientes de cobro no
recogidos en contabilidad.
3. Prestaciones de otros servicios. Aquí se incluyen las cantidades
abonadas por la CEE por comisiones de servicio de personal del Organismo
realizadas en países comunitarios, que se incluyen en programas de
formación y empleo. Estos ingresos son contabilizados en contraído
simultáneo cuando se produce el ingreso en cuenta corriente.
El Instituto no ha habilitado un sistema de coordinación entre la SG de
Servicios Técnicos, que posee la información de estas comisiones de
servicio, y la SG de Gestión Económica y Presupuestaria, responsable de
la gestión económico-financiera, que asegure que se reembolsan todos los
gastos de viaje a que tiene derecho el Organismo. En resumen, la
información sólo se utiliza para identificar los ingresos producidos en
la cuenta corriente, pero no para reconocer los correspondientes
derechos. Tampoco se utiliza para efectuar un control de los reembolsos a
que tiene derecho el INEM56.
Otro tipo de ingresos incluido en este concepto son los correspondientes
a prestaciones de desempleo pagadas por cuenta de otros países, que son
contabilizados por contraído simultáneo, esto es, cuando se produce el
ingreso en cuenta corriente. No obstante, el Instituto dispone de
información (que no utiliza) para efectuar su registro de acuerdo con el
principio de devengo, por lo que se propone incrementar el resultado del
ejercicio en 168.242 miles de pesetas, consecuencia de incrementar
630.886 miles de pesetas por los ingresos de 1994 registrados en 1995 y
de disminuir 462.644 miles de pesetas por los ingresos de 1993
registrados en 1994. Por lo que respecta a los gastos correspondientes a
estos ingresos el Instituto los considera como un gasto más de
prestaciones, estando englobados en los ajustes que este Tribunal propone
para registrar contablemente el certificado definitivo de prestaciones
correspondiente al ejercicio 1994.
Sin perjuicio de lo anterior, esta operación debiera considerarse como de
naturaleza extrapresupuestaria al ser un pago delegado que realiza el
INEM y no un ingreso que corresponda al Organismo. Paralelamente, los
pagos que se realizan por este tipo de acuerdos tampoco debieran
considerarse como gasto para el Instituto. La implantación de este
criterio evitaría en lo sucesivo los problemas de periodificación que se
producen en la actualidad.
4. Reintegros de ejercicios cerrados. En este concepto se registran los
ingresos por pagos indebidos de prestaciones, subvenciones y haberes del
personal al servicio del INEM. Durante el ejercicio 1994 este concepto
experimentó un incremento, respecto del ejercicio precedente, de
20.133.275 miles de pesetas debido, entre otras circunstancias, a un
mayor control de los citados pagos indebidos como consecuencia de la
creación de una unidad de seguimiento y control de los reintegros de
subvenciones (los reintegros de prestaciones fueron considerados en todo
caso por el Instituto como menor gasto del ejercicio, incumpliendo por
tanto los principios de no compensación y de uniformidad).
56 No se acepta la alegación del Instituto sobre la existencia de un
control adecuado de los reembolsos de comisiones de servicio en el
extranjero. Como se reconoce en la propia alegación no se concilian los
pagos del Instituto con las obligaciones del responsable, por lo que las
diferencias que necesariamente se han de producir no son objeto de
análisis.
Existe un común denominador a todos estos ingresos y es su registro por
contraído simultáneo, es decir, se registran
cuando se cobran, por lo que no están contabilizados todos aquellos
derechos en vía ejecutiva y administrativa pendientes de cobro, lo cual
es contrario a principios de contabilidad pública (cualquier liquidación
de contraído previo, como es el caso, da lugar al registro del
correspondiente derecho).
Como consecuencia de lo anterior se hace necesario aflorar a la
contabilidad todos aquellos derechos correspondientes a liquidaciones en
vía ejecutiva por pagos indebidos de prestaciones y subvenciones, que a
31 de diciembre de 1994 se encontraban pendientes de cobro. La única
razón por la que no se incluyen los derechos liquidados en vía
administrativa radica en ser los datos sobre sus importes e índices de
cobro aplicables de menor fiabilidad.
No obstante, para el comentario de este extremo así como de otras
peculiaridades que afectan a ambos tipos de reintegros, separaremos su
estudio. También se analiza de forma separada la repercusión de la vía
ejecutiva de cotizaciones por desempleo y formación profesional, que
carece de reflejo en los estados anuales de la entidad.
Reintegros por pagos indebidos de subvenciones:
En este tipo de reintegros el registro contable, como ingreso del
presupuesto corriente, se produce cuando se transfieren los fondos
correspondientes desde la cuenta en Banco de España de la DP a la cuenta
n.º 851 de SS. CC. ya citada, con lo cual quedan sin registrar todas las
liquidaciones de reintegros por subvenciones que se encuentran en vía
ejecutiva. La Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) se
encarga de recaudar estas liquidaciones a través de un convenio celebrado
con el Instituto.
En relación a este convenio se han planteado problemas por cuanto la AEAT
ha exigido, a partir de 1995, que sean los SS. CC. del INEM quienes
remitan las certificaciones de descubierto a la Agencia, mientras que con
anterioridad eran las DD. PP. quienes hacían esta remisión. Con el
procedimiento actual se posibilita un mejor control por parte del INEM de
las citadas liquidaciones así como su registro contable, ya que al no
estar desconcentrada la gestión del presupuesto de ingresos las DD. PP.
no pueden contabilizar estos derechos.
En 1994, el importe de los reintegros liquidados en vía ejecutiva y no
contabilizados asciende a 748.250 miles de pesetas, y los liquidados en
ejercicios anteriores no cobrados a 31 de diciembre de 1994 y no
registrados suponen 885.532 miles de pesetas. Como el índice de cobro en
vía ejecutiva es del 25%, se debe dotar una provisión del 75% del importe
de estos derechos, esto es, 1.225.336 miles de pesetas en total (sólo se
consideran las liquidaciones en vía ejecutiva, pues los datos disponibles
sobre las que permanecen en vía administrativa se ven afectados por
errores y otras contingencias que les restan fiabilidad).
Por lo que se refiere al procedimiento de gestión seguido por el
Instituto para la gestión de estos reintegros, se han detectado las
siguientes deficiencias:
* Los plazos de tramitación son muy dilatados, así hay casos en que desde
que se detecta la causa del reintegro hasta que se comunica al
beneficiario transcurren 36 días por término medio; por otra parte, desde
esta comunicación a la liquidación que determina el reintegro transcurre
una media de 142 días, cuando la normativa establece plazos que oscilan
entre 10 y 15 días y, finalmente, desde la notificación del acto
administrativo de liquidación hasta la emisión del certificado de
descubierto transcurren alrededor de 239 días. En total pueden
transcurrir una media de 417 días desde que se detecta la causa del pago
indebido hasta que, en su caso, se emite la certificación de descubierto.
* En el ejercicio 1994 no se liquidaban, con carácter general, los
intereses de demora. A este respecto se recuerda que según establece el
artículo 36 TRLGP las cantidades adeudadas a la Hacienda Pública
devengarán el interés de demora desde el día siguiente a su vencimiento.
En el mismo sentido, en materia de subvenciones, se pronuncia el artículo
81.9 TRLGP. Finalmente, una instrucción de la Dirección General del INEM
aprobada el 28 de febrero de 1995, pero no aplicada, establece el
procedimiento a seguir para el cálculo de los intereses de demora
relativos a pagos indebidos de subvenciones.
La consideración de estos ingresos daría lugar a una modificación en los
estados financieros de la entidad cuya cuantía no ha sido precisada por
la entidad.
* Hay expedientes susceptibles de estar incursos en alguna de las
situaciones de infracciones administrativas previstas en el artículo 82
del TRLGP (exptes. n.º 28038/94 y 28062/94) y en el artículo 28 de la Ley
8/1988, de infracciones y sanciones en el orden social, pues falta la
justificación del empleo dado a los fondos recibidos, y no se ha iniciado
el procedimiento previsto en el artículo 8 del Reglamento del
procedimiento de subvenciones para las infracciones administrativas, si
bien si se les ha exigido el reintegro de los fondos no justificados57.
* El INEM no ha aplicado el artículo 45 de la Ley 8/1988, antes citada,
que establece que los perceptores de subvenciones que hayan cometido
infracciones muy graves perderán automáticamente las ayudas percibidas y
podrán ser excluidos de un nuevo acceso a tales beneficios por el período
de un año. Se han detectado casos de beneficiarios a los que ha sido
concedida una subvención habiendo incumplido la obligación de justificar
una subvención anterior. Este problema se ha detectado, particularmente,
en las subvenciones a CC. LL. donde la denegación de nuevas subvenciones
plantea una grave problemática social (v. gr.: ayudas del Plan de Empleo
Rural). No obstante, no se puede olvidar que esta falta de justificación
de fondos públicos, puede estar encubriendo, al menos parcialmente, una
utilización distinta a la contemplada en la concesión de los fondos, sin
perjuicio de las responsabilidades contempladas en la normativa vigente.
Reintegros por pagos indebidos de prestaciones:
Los reintegros por pagos indebidos de prestaciones se registran como
menor gasto del ejercicio corriente, cualquiera
que sea el ejercicio del que provengan. Este procedimiento es contrario a
los principios contables aplicables, y de hecho durante 1994 no existía
ninguna norma que lo amparase. Sin embargo, para el año 1995, la Ley
42/94, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de
orden social en su DA XXXII establece que «los importes por impagados,
retrocesiones o reintegros de pagos indebidos de prestaciones del Sistema
de Seguridad Social se imputarán al Presupuesto de gastos corrientes en
el ejercicio en que se reintegren, como minoración de las obligaciones
satisfechas en cualquier caso».
57 Alegación contestada en nota a pie número 12.
Esta norma supone una excepción a los principios contables aplicables, y
puede servir para mantener la actual situación en que no es posible
discriminar cuál es el origen de cada uno de los reintegros que se
producen. Hubiera sido más adecuado arbitrar los medios y procedimientos
para elaborar correctamente la contabilidad en lugar de promulgar una
norma que permite la aplicación de criterios contrarios a los principios
que se proclaman como inspiradores de nuestro sistema contable público
(también resulta afectado el principio de homogeneidad, ya que los
reintegros de subvenciones no siguen este criterio, registrándose como
mayor ingreso).
Un segundo problema que afecta a los reintegros de prestaciones es el
correspondiente al momento en que se contabilizan. Así, los reintegros de
prestaciones se ingresan en la cuenta corriente abierta en la Caja Postal
denominada «Reintegros de pagos indebidos»; los días 1 y 20 de cada mes
se produce una transferencia de los fondos depositados en esta cuenta a
la cuenta 851 del Banco de España. Cuando se reciben los fondos en esta
última cuenta se anota el reintegro (como menor gasto del ejercicio con
independencia de cual sea el ejercicio al que corresponde).
Pero no es ésta la única cuenta en la que se producen estos reintegros,
también la TGSS recibe ingresos por reintegros en sus cuentas bancarias.
Estos reintegros pueden provenir del análisis de las diferencias entre la
nómina pagada y la nómina a pagar, en cuyo caso ya estarían
contabilizados (existe un control en la Subdirección de prestaciones que
se encarga de supervisar este extremo), y también de la recaudación que
efectúan las URESS, información ésta que se recibe en la citada
Subdirección y que es certificada al Servicio de contabilidad donde se
registra58.
Sin embargo, el sistema de registro que lleva el Instituto de estos
ingresos, no permite recoger aquellos que aún están pendientes de cobro
tras haberse producido su liquidación y notificación al administrado. La
incorporación de estas liquidaciones (sólo se consideran las
liquidaciones en vía ejecutiva, pues los datos disponibles sobre las que
permanecen en vía administrativa se ven afectados por errores y otras
contingencias que les restan fiabilidad), daría lugar a un incremento del
resultado del ejercicio en 7.201.988 miles de pesetas (3.267.337 miles de
pesetas corresponden a ejercicio corriente y el resto, 3.934.651 miles de
pesetas a ejercicios cerrados). No obstante, dado que los índices de
cobro que se registran para estos importes son muy bajos (el 7,58% según
estimaciones del propio Organismo), se propone, de acuerdo con el
principio de prudencia, provisionar el 92,42% del saldo lo que supondría
un menor resultado por importe de 6.656.077 miles de pesetas.
58 Es errónea la afirmación de que en este informe se dé un tratamiento
uniforme a los reintegros efectuados por los trabajadores en la Caja
Postal y a los realizados por las entidades financieras en las cuentas de
la TGSS. Simplemente, se engloban en un mismo epígrafe a efectos
expositivos.
Sin perjuicio de lo anterior se han detectado otras deficiencias que
afectan a estos reintegros y que se relacionan a continuación:
* Además de los reintegros mencionados anteriormente, el Instituto tenía
un saldo en cuenta corriente al cierre del ejercicio 1994, proveniente de
reintegros ya efectuados y no registrado como ingreso de 96.714 miles de
pesetas, por lo que se propone incrementar el resultado del ejercicio por
ese importe.
* Las DD. PP. de la TGSS comunican con mucho retraso los cobros
producidos, con lo que puede darse el caso de cobros efectuados por la
TGSS y que al cierre no están registrados por el INEM, si bien este
problema se limitaría (en cuanto al registro de los ingresos)
contabilizando de acuerdo con el principio de devengo (estos importes
forman parte de la conciliación entre el INEM y la TGSS).
* La tramitación de los expedientes de reintegro hasta la emisión, en su
caso, de la certificación de descubierto (título ejecutivo) es muy lenta,
produciéndose retrasos significativos que afectan a la efectividad del
derecho al reintegro de estos pagos indebidos y pueden suponer, por otra
parte, un perjuicio económico para el administrado. Así59 en la DP de
Sevilla, el tiempo transcurrido, en término medio, entre el final del
período reclamado y la comunicación de percepción indebida, es de 688
días. Entre la comunicación y la resolución sobre percepción indebida,
transcurre una media de 298 días (el período establecido de alegaciones
es de 15 días). Entre la resolución y la certificación de descubierto, se
aprecia un período medio de 443 días (el plazo para interponer recurso de
alzada es de 15 días, y para realizar el ingreso 30 días). En total,
desde el momento en que se produce el pago indebido hasta la fecha de la
emisión de la certificación de descubierto transcurre una media de 1.429
días.
* Sería aconsejable que se realizara un mayor control sobre los pagos
indebidos de prestaciones y de subvenciones, que permitiera un
seguimiento de su antigüedad, procedimiento que haría más fácil evitar el
perjuicio de estos derechos.
* En el ejercicio 1994 no se liquidaban, al igual que en materia de
subvenciones, los intereses de demora. A este respecto se recuerda que,
según establece el artículo 36 TRLGP, las cantidades adeudadas a la
Hacienda Pública devengarán el interés de demora desde el día siguiente a
su vencimiento.
La consideración de este extremo daría lugar a una modificación en los
estados financieros de la entidad cuya cuantía no ha podido precisar la
entidad.
59 Se acepta parcialmente la alegación del Instituto por cuanto la media
de 1.429 días corresponden a los 28 expedientes examinados en la DP de
Sevilla. Por otra parte, cabe señalar que el período medio
correspondiente a la DP de Madrid en la tramitación de estas operaciones
es de 947 días, según la muestra analizada por el equipo fiscalizador.
Liquidaciones en vía ejecutiva en materia de cotizaciones por desempleo y
formación profesional:
Las cotizaciones por la contingencia de desempleo y la cuota de formación
profesional son ingresos que corresponden al INEM como ya se ha
comentado, por lo que las reclamaciones en vía ejecutiva (practicada por
la TGSS) referidas a tales ingresos son, asimismo, derechos del Instituto
que deberían estar registrados como cualquier otra liquidación de
contraído simultáneo. En consecuencia se propone reflejar estos importes
en la contabilidad del Organismo, lo que daría lugar (según los datos
facilitados por la TGSS) a un incremento del resultado del ejercicio en
157.226.106 miles de pesetas (de los que 71.747.725 miles de pesetas
corresponden a ejercicio corriente y el resto, 85.478.382 miles de
pesetas, a ejercicios cerrados). No obstante, dado que los índices de
cobro que se registran para estos importes son muy bajos (el 6,13% según
estimaciones facilitadas a este Tribunal por la TGSS), se propone, de
acuerdo con el principio de prudencia, provisionar el 93,87% del saldo,
lo que supondría un menor resultado por importe de 147.588.146 miles de
pesetas (sólo se consideran las liquidaciones en vía ejecutiva, pues a
similitud de los casos de pagos indebidos de prestaciones y de
subvenciones, los datos sobre las que permanecen en vía administrativa se
ven afectados por errores y otras contingencias que les restan
fiabilidad).
5. Intereses de cuentas bancarias. Estos intereses se contabilizan por
contraído simultáneo, sin periodificar y por su importe neto, esto es,
sin incluir el 25% de la retención por impuestos efectuada por la entidad
financiera. La consideración de esta última circunstancia supondría que
los ingresos y gastos aumentarían en 9.909 miles de pesetas, pero este
ajuste no afecta al resultado final pues supone un aumento en ingresos y
gastos paralelo.
Durante el ejercicio 1994 esta cuenta experimentó un incremento del 200%
consecuencia de una renegociación de los tipos de interés que generan la
cuentas abiertas en la Caja Postal.
Más importancia tiene el tema de la periodificación de los ingresos
financieros, que al ser registrados con criterio de caja, tienen una
repercusión incorrecta en la cuenta de resultados de la entidad. La
correcta consideración de este ingreso supondría una minoración del
resultado del ejercicio por importe de 1.280 miles de pesetas.
6. Ingresos diversos. En este concepto incluye el Organismo intereses de
demora en reintegros de pagos indebidos que deberían imputarse al
subconcepto 391.01 «Intereses de demora», cuestión ya apuntada por la
Intervención Delegada en el INEM en su informe anual de 1994 sobre
derechos e ingresos. Estos intereses se registran como consecuencia de
sentencias judiciales favorables al Instituto (como se indica
anteriormente no se liquidan intereses de demora por pagos indebidos de
prestaciones y subvenciones).
7. Otros ingresos patrimoniales. Este concepto recoge alquileres de
aulas, instalaciones y otros ingresos patrimoniales. En todos los casos
la contabilización ha sido por contraído simultáneo, por lo que cabe
hacer las mismas consideraciones que en supuestos anteriores.
8. Subvenciones de capital. Su análisis se contiene en el epígrafe 13 de
esta Sección relativo a las relaciones entre el INEM y la Administración
del Estado.
9. Subvenciones de capital del exterior. Los derechos reconocidos en este
concepto durante el ejercicio 1994 han ascendido a 58.463.031 miles de
pesetas, y provienen del Fondo Social Europeo. De ellos, 57.774.080
tienen su origen en programas operativos aprobados exclusivamente para
España, y 688.951 miles de pesetas en Iniciativas Comunitarias, en las
que participan varios Estados miembros de la Unión Europea.
El proceso de contabilización de estas subvenciones viene regulado en el
Real Decreto-Ley 7/1989, de 29 de diciembre, de medidas urgentes en
materia presupuestaria, financiera y tributaria, y en la Orden del
Ministerio de Economía y Hacienda de 20 de julio de 1992. Según esta
última, y para los programas operativos, la Dirección General del Tesoro
y Política Financiera transfiere al INEM, mensualmente, una doceava parte
del importe que figura en las previsiones iniciales del presupuesto de
ingresos del Organismo, cancelando dichos anticipos con los fondos
recibidos del FSE, y regularizando a fin de ejercicio la situación
deudora o acreedora con cargo a los créditos que, destinados al
Instituto, figuren en el presupuesto de gastos del Estado.
Las conclusiones más significativas que se han obtenido en el análisis de
esta cuenta son las siguientes:
* Se ha producido una incorrecta imputación de estos ingresos como
subvenciones de capital, ya que los gastos que financian son de
naturaleza corriente, y, como tales, están imputados, fundamentalmente,
en el Capitulo IV del Presupuesto de Gastos del Organismo. Esta
deficiencia ha sido corregida por el INEM en el ejercicio 1995,
contabilizando estos ingresos como subvenciones corrientes del exterior.
* Asimismo se ha detectado una baja ejecución sobre las previsiones
iniciales del presupuesto de ingresos, 86.000.000 miles de pesetas, que
fue del 67,2%.
Este bajo grado de ejecución responde a la situación deudora del INEM con
respecto al Tesoro, según puede observarse en el siguiente cuadro, que
nos muestra los flujos financieros de anticipos del Tesoro y de las
cancelaciones realizadas por el FSE de los programas operativos de los
Marcos Comunitarios de Apoyo del FSE correspondientes a los períodos
1990-93 (prorrogado hasta 31-12-94) y 1994-99.
* Por otra parte, los flujos financieros referentes a las cancelaciones
de saldos del FSE se han producido con cierta lentitud, según se muestra
en el siguiente cuadro.
El porcentaje de cofinanciación del FSE respecto al total de ayudas
concedidas por el INEM durante 1994, 241.241.742 miles de pesetas, se
sitúa en torno al 48%. Este ratio de cofinanciación se obtiene de forma
globalizada para el conjunto de subvenciones, a pesar de que no todas las
subvenciones son gastos elegibles para su financiación por el FSE, y no
todas las Comunidades Autónomas tienen el mismo porcentaje de
cofinanciación, porque el Instituto no llevaba una unidad de seguimiento
contable, tal y como establecen los Principios Contables Públicos. En el
ejercicio 1995, esta deficiencia ha sido corregida, también, por el
Instituto.
En los dos Programas Operativos de los Marcos Comunitarios de Apoyo del
período 1994-99, uno para Regiones del objetivo n.º 1, y otro para
Regiones fuera del objetivo n.º 1, cuyo órgano ejecutor es el INEM, se
han justificado como gastos elegibles del ejercicio 1994, 92.691.894
miles de pesetas, que suponen un 139% de la financiación prevista en el
conjunto de los dos programas operativos, que ascendía a 66.661.120 miles
de pesetas.
El gasto de la prórroga de los programas operativos del período 1990-93,
efectuado en 1994, ha ascendido a 23.910.650 miles de pesetas.
11. Otros resultados del ejercicio
El detalle de estas partidas a 31 de diciembre de 1994 era el siguiente:
Para el análisis de estas partidas distinguiremos de una parte las
correspondientes a resultados extraordinarios y de otra la referente a
modificación de obligaciones de ejercicios cerrados.
Resultados extraordinarios:
El saldo correspondiente a «Otros cargos» se refiere a una depuración de
la cuenta 242 «Edificios y otras construcciones en curso», realizada en
1994 en la que se llevan a las correspondientes cuentas de inmovilizado
las partidas que permanecían en aquella cuenta indebidamente. Esta
situación hizo que se abonaran las cuentas de amortización acumulada por
las dotaciones de amortización no registradas de ejercicios anteriores, y
que no se imputaron por estar el inmovilizado contablemente clasificado
como «en curso». Esta dotación se realizó con cargo a la cuenta de
«Resultados extraordinarios». El detalle de estos cargos se contiene en
el siguiente cuadro:
No obstante, se ha comprobado que la clasificación que se ha hecho de
estos bienes y, consecuentemente, los coeficientes de amortización
aplicados, no son correctos, por lo que la dotación extraordinaria
realizada no es exacta, si bien no podemos precisar su cuantía por la
limitación comentada en el epígrafe 1 de esta Sección.
Obligaciones anuladas:
El importe de las obligaciones anuladas durante el ejercicio 1994
ascendió, según la cuenta de liquidación de presupuestos presentada por
el Organismo, a 351.972 miles de pesetas. Si de este importe detraemos la
cifra correspondiente a la anulación de obligaciones del Capítulo VI
(2.311 miles de pesetas), se obtiene la cifra que figura en la cuenta de
resultados como «Modificación de obligaciones de ejercicios cerrados»:
349.661 miles de pesetas.
A continuación se inserta un cuadro donde se clasifican estas anulaciones
por capítulos, así como en función de las causas que las originan:
Mención especial merecen las anulaciones ocasionadas por incumplimiento
de la obligación de estar al corriente de obligaciones tributarias y con
la Seguridad Social, incluidas por importe de 25.407 miles de pesetas en
la columna correspondiente a «Otras causas». Estas anulaciones se
producen por realizarse la fase de reconocimiento de la obligación
presupuestaria antes de que se acredite el cumplimiento de la citada
obligación por los beneficiarios, según lo establecido por el artículo 81
TRLGP
En las líneas de subvención en que tal acreditación debe hacerse al
solicitar la ayuda no se plantean estos problemas, pero en aquellas otras
en que debe realizarse antes del pago de la subvención ocurre que la
obligación previamente reconocida puede ser anulada si al efectuarse el
pago no queda acreditado este extremo. Por otra parte, varias de las
líneas de ayudas se conceden en régimen de concurrencia competitiva, por
lo que la anulación de una obligación reconocida por este motivo
incidiría en el ámbito de los derechos de un administrado al que se le
hubiere denegado la misma.
Por ello se considera aconsejable extender, siempre que sea posible, el
procedimiento de exigir la acreditación de estar al corriente de
obligaciones tributarias y con la Seguridad Social en el momento de
solicitud de la ayuda.
12. Relaciones entre el Instituto Nacional de Empleo y la Tesorería
General de la Seguridad Social
La Ley 51/1980, de 8 de octubre, Básica de Empleo, asignó al INEM la
gestión de las funciones y servicios derivados de las prestaciones de
desempleo, así como el reconocimiento del derecho a las mismas. Mediante
el RD 1325/1981, de 19 de junio, de transferencia de las funciones y
servicios derivados de las prestaciones de desempleo, el INEM asumió
dichas competencias. Sin embargo, el artículo 8 del citado RD 1325/1981
establecía que el pago de las prestaciones de desempleo y la recaudación
de las cuotas por desempleo continuará realizándose a través de los
circuitos financieros de la TGSS, correspondiendo al INEM la autorización
del gasto y la ordenación del pago. En consecuencia, se precisaba que el
INEM y la TGSS mantuvieran «... cuentas de relación contable,
comprensivas de todas sus operaciones recíprocas derivadas de la gestión
de las prestaciones por desempleo, que se conciliarán mensualmente». Esta
situación se ha mantenido tras la promulgación del Real Decreto
Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto
Refundido de la Ley General de la Seguridad Social.
La utilización que de los circuitos financieros de la TGSS hace el
Instituto afecta a los siguientes conceptos:
A) Desde el punto de vista de los pagos:
-- Cuotas de beneficiarios de prestaciones contributivas por desempleo.
-- Bonificaciones en las cuotas empresariales (fomento del empleo).
-- Otros cargos (v.gr.: rectificaciones).
B) Desde el punto de vista de los cobros:
-- Cuotas de desempleo.
-- Cuotas de formación profesional.
-- Reintegro de prestaciones indebidamente pagadas.
-- Ingresos por responsabilidad empresarial.
-- Otros abonos (v.gr.: rectificaciones)
Mensualmente el INEM transfiere a la TGSS con cargo a la transferencias
del Estado recibidas para el desempleo, el déficit teórico resultante
entre los ingresos y los gastos presupuestados.
Para realizar el comentario correspondiente al análisis de estas partidas
distinguiremos, de una parte, los aspectos financieros, y de otra, el
procedimiento de conciliación entre las dos entidades.
12.1. Aspectos financieros de las relaciones INEM-TGSS
A continuación se exponen los asuntos más significativos que se han
detectado en el análisis realizado:
* Se registran los gastos e ingresos devengados en el período diciembre
de 1993 a noviembre de 1994, no registrando diciembre de 1994 hasta el
ejercicio 1995, por lo que procede, de acuerdo con el principio de
devengo, excluir del resultado del ejercicio los gastos correspondientes
a diciembre de 1993, incluyendo los correspondientes a diciembre de 1994.
La correcta periodificación de estas partidas tendría la siguiente
repercusión sobre el resultado del ejercicio:
* Una vez concluido el ejercicio 1994, el INEM no realiza el certificado
definitivo de prestaciones (período diciembre 93-noviembre 94) hasta el
30 de noviembre de 1995 (los datos necesarios para la confección de este
certificado son facilitados en buena parte por la TGSS en junio de 1995).
Estos datos no son registrados, por tanto, en los estados anuales a 31 de
diciembre de 1994, por lo que procede su inclusión en ellos (esta
deficiencia se ponía de manifiesto en el informe sobre las relaciones
INEM-TGSS, emitido anteriormente por este Tribunal).
El efecto de la inclusión del certificado definitivo del ejercicio 1994,
así como los correspondientes a los ejercicios 1992 y 1993, sería el
siguiente:
No obstante, el certificado correspondiente a 1994 aún no ha sido
ratificado por la TGSS. Esta circunstancia supone una incertidumbre, pues
no podemos precisar el efecto de los ajustes que serían necesarios de
conocerse el desenlace de esta cuestión, si bien las variaciones que
puede presentar (ver «Conciliación en SS. CC.» en apartado 12.2) no deben
ser de cuantía significativa (esta deficiencia se ponía de manifiesto en
el informe sobre las relaciones INEM-TGSS emitido anteriormente por este
Tribunal).
* Asimismo, cabe señalar que el Organismo no contabiliza los gastos
financieros de las pólizas de crédito concertadas por la TGSS para la
financiación de las prestaciones de desempleo no cubiertas con las
transferencias procedentes del INEM (esta deficiencia se ponía de
manifiesto en el informe sobre las relaciones INEM-TGSS y en el Informe
Anual sobre la Gestión del Sector Público Estatal del ejercicio 1993
emitidos por este Tribunal). Estos intereses son asumidos por el
Instituto «de facto», ya que no consta la existencia de documento donde
se indique el alcance de esta obligación. Por otra parte, durante el
ejercicio 1995 se realizaron modificaciones presupuestarias para realizar
los pagos correspondientes. En el siguiente cuadro se contiene el detalle
de la evolución de esta deuda en los diferentes ejercicios:
En relación a este tema, hay que añadir que el Instituto acepta esta
repercusión sin tener documentación que soporte la misma y sin poder
determinar si la repercusión que asume obedece exclusivamente a
operaciones imputables al Instituto. En este sentido se ha efectuado un
cálculo aproximativo sobre la repercusión de intereses efectuada por la
TGSS teniendo en cuenta los ingresos por cuotas, las transferencias que
le efectúa el Instituto, los intereses capitalizados y los pagos por
prestaciones efectuados por la TGSS. El resultado de este cálculo supone
una menor carga financiera para el ejercicio 1994 que la repercutida al
Instituto por importe de 5.809.116 miles de pesetas, lo que podría
suponer que se está repercutiendo al INEM un exceso de gastos financieros
que podrían no corresponderle.
En consecuencia, resulta necesario que se documente la asunción por el
Instituto del pago de esta deuda, para que de esta forma tenga un mayor
conocimiento de los gastos que le son repercutidos y mejores el control
de su situación financiera.
* Asimismo, en relación a los ingresos del Organismo, interesa señalar
que los ingresos por cuotas de formación y desempleo de diciembre de 1993
y 1994, se cobran en enero de 1994 y 1995, respectivamente, y es en estos
meses cuando se registran (por importes de 165.572.501 y 115.336.410
miles de pesetas). Esta forma de registro que en principio es contraria a
los principios de devengo y de correlación de ingresos y gastos (los
cobros que se registran como ingresos en enero son para las entidades
pagadoras gasto en el mes de diciembre), resulta avalada, dentro del
sector público, por los principios contables aplicables al mismo, que
consagran la aplicación del criterio de caja para todos aquellos ingresos
derivados de autoliquidaciones de los administrados (ingresos de
contraído por recaudado o contraído simultáneo). Por esta razón no se
propone ningún ajuste por los mencionados ingresos60.
* Sin perjuicio de lo anterior, los descuentos que se contienen en los
documentos de liquidación de cotizaciones a la Seguridad Social (pago
delegado y bonificaciones), han sido considerados por este Tribunal como
mayor gasto del período al que corresponden (diciembre de 1993 y 1994).
La repercusión económico-financiera de este hecho es la siguiente:
* El Organismo registra indebidamente como partidas pendientes de
aplicación las insuficiencias presupuestarias que se producen como
consecuencia del pago de prestaciones (esta deficiencia se ponía de
manifiesto en el informe sobre las relaciones INEM-TGSS emitido
anteriormente por este Tribunal). Un estudio más detallado de este tema,
así como de sus repercusiones financieras se contiene en el apartado 3.2
de esta Sección.
* Existen devoluciones de prestaciones no registradas por el Instituto
por importe de 55.801 miles de pesetas correspondientes al ejercicio
1994. Estos importes aparecen registrados por la TGSS en junio de 1994.
En consecuencia se propone minorar por el citado importe el gasto del
ejercicio 1994 y el saldo de la cuenta de enlace con la TGSS (esta
deficiencia se ponía de manifiesto en el informe sobre las relaciones
INEM-TGSS emitido anteriormente por este Tribunal).
* Por otra parte, se han detectado partidas por importe 112.345 miles de
pesetas correspondientes ejercicios anteriores a 1994, que el Instituto
imputó erróneamente al resultado de dicho ejercicio, por lo que
procedería regularizar estas partidas con cargo a resultados de
ejercicios anteriores (esta deficiencia se ponía de manifiesto en el
informe sobre las relaciones INEM-TGSS emitido anteriormente por este
Tribunal).
60 Alegación contestada en nota a pie número 16.
* En 1994 se registra como mayor gasto de prestaciones del ejercicio un
importe de 3.438.290 miles de pesetas que corresponde a la regularización
de un ingreso ficticio registrado por error en la DP de Zamora en el
ejercicio 1993. Se propone incrementar el resultado del ejercicio 1994
con cargo a resultados de ejercicios anteriores.
* Durante el ejercicio 1994 el Instituto registra como mayor gasto un
importe de 128.785 miles de pesetas, que corresponde a cotizaciones a la
SS correspondientes a ejercicios anteriores a 1994, por lo que procede
regularizar dicha situación con cargo a resultados de ejercicios
anteriores (esta deficiencia se ponía de manifiesto en el informe sobre
las relaciones INEM-TGSS emitido anteriormente por este Tribunal).
* Las cuotas de los beneficiarios de prestaciones por desempleo no se han
contabilizado mensualmente, sino que se hacen tres asientos por todo el
período:
-- El 1-2-94, por la nómina de prestaciones de diciembre de 1993.
-- El 5-12-94, por el período enero-septiembre de 1994.
-- El 8-12-94, por el período octubre-noviembre de 1994.
* Sin perjuicio de lo anterior, las DD. PP. presentan los
correspondientes documentos de cotización mensualmente a las DD. PP. de
la TGSS (esta presentación se hace con retraso), y ésta hace un cargo
mensual en formalización. No obstante, este procedimiento no permite un
adecuado control y seguimiento de estos gastos y de las disponibilidades
presupuestarias para su financiación, por lo que debe realizarse su
registro contable con una periodicidad mensual (esta deficiencia se ponía
de manifiesto en el informe sobre las relaciones INEM-TGSS emitido
anteriormente por este Tribunal).
* Por otra parte, se plantea un problema en relación con la incapacidad
laboral transitoria, actualmente incapacidad temporal (IT): el Instituto
viene retribuyendo a los trabajadores que están en esta situación de
acuerdo con la retribución por desempleo que tienen reconocida. Sólo si
expresamente lo solicita el trabajador se le retribuye de acuerdo con la
normativa aplicable a la IT. El problema se plantea porque generalmente
la prestación por IT es superior (no tiene topes máximos y los
porcentajes son más altos) y el artículo 222.2 del RD Legislativo 1/94,
de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley
General de la Seguridad Social, establece que se satisfará la retribución
más favorable para el trabajador, estando por tanto el Instituto
incumpliendo la normativa aplicable.
* Por otra parte, se han detectado diversas deficiencias relacionadas con
el área de ingresos por las cotizaciones de desempleo y la cuota de
formación que se exponen a continuación:
-- Existen diferencias entre lo registrado por la TGSS y por el INEM en
el concepto cotización por desempleo.
La explicación de estas diferencias radica en que el INEM realizó el
cierre del ejercicio 1994 sobre la base del certificado provisional
expedido por la Subdirección General de Prestaciones del Instituto. A su
vez, ésta lo elabora según los datos que previamente le comunica la TGSS.
Por este motivo, no se producen diferencias en el registro de la
cotización por desempleo entre ambos organismos. No obstante, el importe
correspondiente a la cotización por desempleo tiene dos componentes: la
recaudación bruta de cuotas y los descuentos por bonificaciones de cuotas
y por prestaciones del pago delegado. En estos dos últimos conceptos se
registran diferencias, debidas, según el Instituto, a errores de
mecanización por parte de la TGSS (esta deficiencia se ponía de
manifiesto en el informe sobre las relaciones INEM-TGSS emitido
anteriormente por este Tribunal).
-- Ingresos por cotizaciones de desempleo y cuota de formación
profesional. Además de todo lo comentado con anterioridad en materia de
ingresos, en estos conceptos se produce una deficiencia adicional: los
gastos de cobranza establecidos con la TGSS, por importe de 3.832.102
miles de pesetas, no se registran ni como ingreso ni como gasto del
ejercicio, por lo que procede incrementar estas cifras en el mencionado
importe (esta modificación se encuentra incorporada al ajuste global que
se hace a los ingresos como consecuencia de la consideración del
certificado definitivo de prestaciones).
* Bonificaciones de cuotas y prestaciones de pago delegado. Estos
conceptos se analizarán de forma conjunta dada la interrelación existente
en la problemática que plantean.
El pago delegado de prestaciones supone que el pago de la prestación por
desempleo del trabajador es anticipado por el empleador, que deduce a su
vez dicho pago en la liquidación de las cotizaciones a la Seguridad
Social. Esta situación se produce en casos de desempleo parcial (v.gr.:
regulaciones de empleo) y requiere la previa autorización de las DD. PP.
del INEM.
Las bonificaciones de cuotas dan lugar a descuentos en las liquidaciones
mensuales de cotizaciones a la Seguridad Social efectuadas por los
empresarios, en aplicación de las medidas establecidas para fomento de
empleo.
Estos procedimientos plantean, sin embargo, problemas de control
motivados en su mayor parte por la falta de coordinación existente entre
el INEM que es el organismo que los autoriza y el que percibe los pagos
(y descuentos) efectuados por los empresarios: la TGSS. Así, no coinciden
los importes mensuales globales autorizados como bonificaciones y pago
delegado por el INEM con los descuentos practicados por los empleadores
en sus liquidaciones de cotizaciones mensuales a la Seguridad Social.
Esta discordancia se ha confirmado en las tres DD. PP. visitadas: Madrid,
Sevilla y Vizcaya (esta deficiencia se ponía de manifiesto en el informe
sobre las relaciones INEMTGSS emitido anteriormente por este Tribunal).
Las razones son varias:
-- Si bien el INEM posee sus propios datos sobre el volumen de descuentos
autorizados, no los tiene en cuenta a la hora de registrar los ingresos
por cotizaciones, ya
que acepta el dato ofrecido por la TGSS, que a su vez procede de la
mecanización de los datos declarados en los documentos de cotización a la
Seguridad Social. Esta falta de contraste, que impide un mínimo control
de estos descuentos, puede ser la causa de que, en alguna de las DD. PP.
visitadas, se observen retrasos en la mecanización de los datos
referentes a bonificaciones y prestaciones de pago delegado, lo cual
desactualiza a su vez una de las bases de datos que deberían ser
contrastadas: la que corresponde al INEM.
-- Por lo que respecta a la TGSS, se han observado deficiencias en los
datos que utiliza sobre descuentos de cotizaciones, ya que no existe una
adecuada diferenciación entre bonificaciones y prestaciones de pago
delegado en los datos que sobre este extremo facilita al INEM.
Por otra parte, en la situación actual, una deducción efectuada por el
sujeto pasivo sin autorización, sólo podría ser detectada a través de los
procedimientos habituales de inspección, ya que no consta que la TGSS
realice consulta alguna al Instituto sobre las autorizaciones concedidas.
En consecuencia, si se desea mantener el procedimiento actual, en materia
de deducciones se considera necesaria la aplicación de un procedimiento
de control basado en cruces informáticos entre las bases de datos
existentes en el INEM y en la TGSS, para lo cual sería preciso que esta
última realizase un registro más correcto de los datos referentes a
bonificaciones y prestaciones de pago delegado. Asimismo, debería
practicarse al cierre del ejercicio una conciliación real de estos
descuentos entre ambos organismos, conciliación que no se produce en la
actualidad como se indica anteriormente.
Otra forma de hacer frente a este problema consistiría, de una parte, en
la supresión del pago delegado de prestaciones que sería realizado
directamente por el INEM; y de otra, en la sustitución de las
bonificaciones a las cotizaciones sociales por subvenciones directas al
empleador. No obstante, la aplicación de cualquiera de estas soluciones
debería conllevar un cálculo sobre los costes de todo tipo que se
derivarían de la implantación de estos modelos y su comparación con los
costes ocasionados en la actualidad por los niveles de fraude existentes.
* Responsabilidad empresarial por demora o defecto en las cotizaciones a
la Seguridad Social. El artículo 31 del RD 625/85, de 2 de abril, por el
que se desarrolla la Ley 31/84, de 2 de agosto, de Protección por
Desempleo, establece de forma clara la responsabilidad empresarial del
pago de la prestación por desempleo cuando los trabajadores no estuviesen
en alta en la Seguridad Social al sobrevenir la situación protegida. En
cambio, en cuanto a los efectos del descubierto absoluto o diferencias de
cotización, se remite a lo establecido con carácter general, en materia
de responsabilidad empresarial, respecto de las prestaciones de la
Seguridad Social. Esta remisión podría entenderse a las normas de la
antigua Ley de Seguridad Social de 1966, que continúan vigentes con
carácter reglamentario, sin embargo, parece más apropiado dadas las
repercusiones del tema la promulgación de una nueva normativa que llene
esta laguna.
Ante esta situación, el Instituto ha intentado cubrir el vacío legal
elaborando un borrador de normas de carácter interno donde se regulaba la
responsabilidad empresarial por demora o defecto en las cotizaciones a la
Seguridad Social. Estas normas, sin embargo, planteaban diversos
problemas no llegándose a promulgar. Entre estos problemas cabe destacar:
-- Rango legal insuficiente para regular esta materia.
-- Posible conflicto con las normas reguladoras de la prescripción de
derechos económicos de la Seguridad Social.
En la actualidad la falta de normativa al respecto y la diversidad de
Organismos involucrados (Juzgados de lo Social, Inspección de Trabajo y
Seguridad Social, TGSS e INEM) hacen de la responsabilidad empresarial un
concepto inoperante. Como prueba de ello, sólo 11 provincias han
realizado 227 reclamaciones en 1994, las cuales han dado lugar a 16
devoluciones (destaca Vizcaya con 12). En el siguiente cuadro se aprecia
un detalle de lo obtenido por este concepto en los últimos ejercicios,
según los datos facilitados por el Instituto:
En cualquier caso, entre las actuaciones que constituyen el objeto del
Organismo se encuentra la exigencia de responsabilidad empresarial, por
lo que deberían adoptarse por las entidades involucradas (especialmente
INEM y TGSS) las medidas necesarias, normativas o de otro tipo, para
acabar con la inacción actual y comenzar a exigir de forma decidida esta
responsabilidad, lo que podría considerarse como una medida
complementaria tendente a desincentivar el incumplimiento de obligaciones
para con la Seguridad Social (esta deficiencia se ponía de manifiesto en
el informe sobre las relaciones INEM-TGSS emitido anteriormente por este
Tribunal).
12.2. Procedimiento de conciliación entre la TGSS y el INEM
La Disposición Adicional cuarta del Real Decreto 625/1985, en su punto 4,
establece la necesidad de conciliar mensualmente las cuentas de relación
entre ambos organismos. Asimismo, con fecha 28 de junio de 1984, se firmó
una Instrucción conjunta de las Direcciones Generales del INEM y de la
TGSS con el objetivo de regular los procedimientos a seguir y los
contrastes a efectuar por ambos Organismos.
La TGSS y el INEM utilizan para efectuar estas conciliaciones los
documentos de relación entre ellos:
61 Texto corregido de acuerdo con la alegación realizada por el
Instituto. No obstante, conviene puntualizar que la cifra que figuraba
originariamente fue, asimismo, facilitada por el Organismo.
* Documentos que aporta el INEM, a través de sus DD. PP.
* Resumen de nómina de prestaciones pagada: documento n.º 1.
* Resumen de liquidación de cuotas a la Seguridad Social por los
beneficiarios de prestaciones de desempleo: documento n.º 2.
* Documentos que aporta la TGSS, a través de sus DD. PP.
* Extracto de cuenta corriente con el INEM: documento n.º 3.
Tal y como se ha comentado con antelación, la Instrucción conjunta
establece la necesidad de efectuar una doble conciliación entre el INEM y
la TGSS: a nivel provincial y a nivel de los SS. CC., ambas con una
periodicidad mensual. Ninguna de las dos, tal como se ha reseñado, se
producen en los términos previstos (esta deficiencia se ponía de
manifiesto en el informe sobre las relaciones INEM-TGSS emitido
anteriormente por este Tribunal).
Conciliación entre las DD. PP. de la TGSS y del INEM:
Según establece la norma, se debe llevar a cabo una conciliación contable
mensual de los diferentes epígrafes que configuran los ingresos y gastos
por desempleo, dentro del mes siguiente a aquél con el que se identifica
el «extracto de cuenta corriente con el INEM» (inexcusablemente antes del
día 5 del segundo mes).
La operativa seguida por las DD. PP. consiste en que ambas instituciones
validan los documentos nos 1, 2 y 3 correspondientes al mes (por el
Director Provincial del INEM, el Director Provincial de la TGSS y el
Interventor de la Tesorería Territorial) y los remiten posteriormente a
los SS. CC. (para una nueva conciliación entre ellos). Para verificar
este proceso se seleccionaron cinco DD. PP.: Madrid, Barcelona, Valencia,
Sevilla y Málaga. Las conclusiones que se han extraído han sido las
siguientes:
* No se han respetado los plazos marcados por la norma para la
realización de las conciliaciones, que tampoco se han documentado (esta
deficiencia se ponía de manifiesto en el informe sobre las relaciones
INEM-TGSS emitido anteriormente por este Tribunal.) En el siguiente
cuadro se puede apreciar la entidad de estos retrasos:
El retraso con que se presenta el n.º 1 carece de justificación alguna ya
que los datos que contiene (nómina del mes) se conocen generalmente a fin
del mes siguiente, pues la información bancaria sobre impagados obra en
poder del INEM normalmente en ese plazo.
En el caso de los documentos n.º 3 remitidos por las DD. PP. de la TGSS,
además de los retrasos observados, se plantea el problema de que la
información que sobre impagados se contiene en ellos se refiere a
períodos diferentes al del mes al que corresponde el documento n.º 3
correspondiente (los impagados de un mes se van incorporando a los
sucesivos documentos n.º 3 en un goteo de datos que hace imposible su
conciliación mensual). A este respecto, no se entiende cómo la misma
información sobre impagados es conocida por el INEM en el plazo de un
mes, mientras que la TGSS la conoce con varios meses de retraso, siendo
así que el origen de los datos en los dos casos es el mismo: las
entidades financieras que colaboran en el pago de las prestaciones de
desempleo (esta deficiencia se ponía de manifiesto en el informe sobre
las relaciones INEM-TGSS emitido anteriormente por este Tribunal).
Sin perjuicio de lo anterior, se ha comprobado la correspondencia de los
datos anuales de los documentos n.º 1 y de los n.º 3 en las provincias de
Madrid, Barcelona, Sevilla y Bilbao.
* Como se indica anteriormente, no todos los conceptos que figuran en los
documentos n.º 3 son susceptibles de conciliación ya que el INEM, por
desconocimiento o por imposibilidad de contraste con las cifras que le
presenta la TGSS, asume como propios algunos de los que ésta le facilita.
Sólo los importes de las prestaciones por desempleo (salvo las
prestaciones de pago delegado) y las cotizaciones a la Seguridad Social
de beneficiarios de prestaciones por desempleo son susceptibles de
contraste y por ende de conciliación (con las dificultades expresadas en
el apartado anterior). El resto de los conceptos son asumidos por el INEM
y, consecuentemente, no dan lugar a discrepancias.
* Se han observado documentos mensuales que, aun contando con el visto
bueno de las partes, presentaban inexactitudes en su contenido, que
fueron corregidas en documentos posteriores (esta deficiencia se ponía de
manifiesto en el informe sobre las relaciones INEM-TGSS emitido
anteriormente por este Tribunal).
* Se observan retrasos significativos en la incorporación de los datos de
recaudación de cuotas de desempleo y de formación, liquidación de cuotas
a la Seguridad Social, etcétera, por parte de la TGSS a sus documentos
n.º 3, lo que dificulta la homogeneidad de los datos que deben figurar en
los documentos de conciliación entre ambos organismos.
* Asimismo, en las DD. PP. se producen retrasos en la presentación de los
documentos de cotización por parte de las DD. PP. del INEM en las de la
TGSS (esta deficiencia se ponía de manifiesto en el informe sobre las
relaciones INEM-TGSS emitido anteriormente por este Tribunal).
En el siguiente cuadro se pueden observar estos retrasos en las DD. PP.
analizadas:
Como puede observarse, tres de las cinco DD. PP. seleccionadas han
presentado los documentos de cotización fuera de plazo en los tres meses
revisados (60%), y el resto ha incurrido en retrasos en dos de los tres
meses seleccionados (40%), no habiendo presentado en plazo ninguna de
ellas las liquidaciones correspondientes a los meses analizados.
La TGSS, caja pagadora del INEM, no ha repercutido recargos ni sanciones
de ningún tipo, si bien cuando el saldo de la TGSS es favorable al INEM,
ésta no liquida interés alguno. No obstante, este procedimiento debería
estar amparado por algún tipo de convenio o acuerdo, ya que en aplicación
de la normativa vigente el Instituto debería ser considerado como
cualquier otro sujeto obligado al pago de cotizaciones.
Conciliación en SS. CC.:
Tanto la Disposición Adicional cuarta del Real Decreto 625/1985, de 2 de
abril, como la Instrucción conjunta que los centros directivos del INEM y
de la TGSS firmaron el 28 de junio de 1984, establece la necesidad de
realizar una conciliación mensual de la cuenta de relación entre ambas.
No obstante, esto nunca se ha producido ya que la TGSS no ha remitido en
ningún caso el extracto de cuenta corriente mensual (se remitirá en un
plazo no superior a 45 días desde la conclusión del mes) que establece la
normativa (esta deficiencia se ponía de manifiesto en el informe sobre
las relaciones INEM-TGSS emitido anteriormente por este Tribunal).
Para los ejercicios 1993 y 1994, la TGSS sólo ha remitido al INEM los
documentos n.º 3 comprensivos de las operaciones efectuadas por cuenta
del Instituto correspondientes al ejercicio completo:
Esta operativa obliga al INEM al cierre de sus ejercicios económicos con
datos incompletos, ya que son muy significativos los conceptos que el
Instituto sólo conoce cuando la TGSS se los facilita (ingresos de cuotas,
bonificaciones, pago delegado, reintegros, etcétera).
Los SS. CC. del INEM, conforme reciben de sus
DD. PP. los documentos n.º 1, n.º 2 y n.º 3 los van procesando y al
recibir el documento n.º 3 resumen del año de la TGSS cruzan la
información. En este primer cruce se detectan diferencias entre los datos
recogidos en el documento n.º 3 resumen anual y en los documentos n.º 3
mensuales provinciales. Con estos datos la Subdirección de Prestaciones
del INEM elabora el certificado definitivo del ejercicio.
No obstante, hay que destacar el retraso con que se elaboran estos
certificados definitivos; así, el correspondiente a 1994 se firmó el 30
de noviembre de 1995 y está pendiente de contabilización a la fecha de
realización de los trabajos de fiscalización, ya que la Intervención
Delegada en el INEM no lo ha fiscalizado al no haberse formalizado la
conciliación de la cuenta de relación con la TGSS. Estas diferencias se
detallan en el siguiente cuadro:
Esta circunstancia constituye una incertidumbre de la que se desconoce el
efecto que podría tener en los estados financieros de la entidad.
En cualquier caso estas demoras son habituales. Así, el certificado
definitivo del ejercicio 1993 fue ratificado por los representantes del
Instituto y de la TGSS el 21 de julio de 1995. Con la firma de este
documento termina aparentemente el proceso de conciliación entre ambos
organismos. No obstante, un análisis del último documento firmado pone de
manifiesto la existencia de partidas que siguen sin ser conciliadas y que
se arrastran de un ejercicio a otro. Así:
-- Existe una diferencia pendiente de aclarar, que se arrastra del
período 1983-1987, de 2.554.642 miles de pesetas.
-- Existe otra partida no aclarada en la conciliación por importe de
400.182 miles de pesetas, denominado «Complemento familiar del REASS
provincia de Badajoz», que, en opinión de este Tribunal, se debe a un
pago realizado por el Instituto por cuenta de la Seguridad Social cuya
deducción fue rechazada por la TGSS. Ante la reclamación del Instituto
(DP de Badajoz), la TGSS realizó el ingreso y el INEM lo registró como
«Otros ingresos», cuando debió cancelar la cuenta deudora con la
TGSS. La regularización de esta situación supondría un menor resultado de
ejercicios anteriores con abono a cuentas acreedoras.
-- Existe una partida de 3.021 miles de pesetas «Complemento familiar del
REASS pagado por el INEM no justificado a la TGSS», que el INEM habrá de
regularizar ya que la documentación que habría de presentar a la TGSS se
ha extraviado.
La existencia de partidas no aclaradas priva a estos documentos del
carácter de auténticas conciliaciones, por lo que ambos organismos deben
proceder a la aclaración de estas diferencias de forma que queden
eliminadas de ulteriores conciliaciones (esta deficiencia ya se ponía de
manifiesto en el informe sobre las relaciones INEM-TGSS emitido
anteriormente por este Tribunal).
No es posible precisar el efecto que sobre los estados financieros de la
entidad podría tener la aclaración de estas diferencias.
Por último, conviene volver a recordar que de los datos anteriores el
INEM sólo controla la información relativa a prestaciones por desempleo
(salvo pago deducido) y cuotas de beneficiarios de prestaciones
contributivas por desempleo. Sobre el resto de los datos contemplados en
los cuadros anteriores (pago delegado de prestaciones, bonificaciones en
las cuotas empresariales, ingresos de cuotas por desempleo y por
formación profesional, reintegros de prestaciones, responsabilidad
empresarial, etcétera), el Organismo asume los importes facilitados por
la TGSS sin hacer análisis ni comprobación alguna.
Esta situación de falta de control de componentes tan significativos en
los estados financieros de la entidad, dificulta notablemente una gestión
económico-financiera rigurosa por parte del Instituto. Nada impide que
una posible insuficiencia presupuestaria de la TGSS pudiera ser
financiada mediante su repercusión al INEM, bien a través de la carga
financiera de las pólizas de crédito, bien mediante una transferencia de
menor importe en los ingresos que para el Instituto recauda la TGSS62.
62 Carece de rigor la afirmación de que existe un cambio de criterio de
este Tribunal en cuanto a la financiación de las prestaciones de
desempleo, pues tanto los hechos puestos de manifiesto en el informe de
este Tribunal (ya elevado a las Cortes) sobre «Determinación y
seguimiento de las operaciones recíprocas INEM-TGSS», como los que se
señalan en el presente texto, que en ambos casos se mantienen
íntegramente, se derivan de actuaciones de ambas entidades perfectamente
compatibles, aunque su signo económico sea contrario.
En consecuencia, el Instituto y la TGSS deben arbitrar mecanismos para
que exista un mayor control por parte del Instituto de aquellas partidas
que inciden directamente en sus datos financieros, abandonando la
situación actual que presentan las conciliaciones de datos entre ambos
organismos. Para ello deberían comenzar por hacer contrastes de aquellas
bases de datos que ambas entidades poseen sobre antecedentes comunes:
pago delegado y bonificaciones. Asimismo, el INEM debería hacer un
seguimiento (que en la actualidad no realiza) de las reclamaciones en vía
ejecutiva cuyo cobro se hace por las URESS (pagos indebidos de
prestaciones, cotizaciones de desempleo, cuota de formación profesional y
responsabilidad empresarial). Finalmente, sobre los demás datos (de los
que el INEM no posee bases de datos propias) deberían arbitrarse los
mecanismos necesarios para permitir una mayor información para el
Instituto, especialmente en lo que se refiere a la recaudación ordinaria
y a la repercusión de los gastos financieros derivados del endeudamiento
adquirido por la TGSS con cargo al Instituto, como se indica en apartados
anteriores.
Esta limitación que tiene el Instituto es de aplicación, asimismo, a la
información obtenida por este Tribunal, por cuanto los datos facilitados
por la TGSS no han sido objeto de verificación al no ser esta entidad el
objeto de esta fiscalización.
13. Relaciones INEM-Administración General del Estado
El INEM, como Organismo Autónomo administrativo adscrito al Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social, depende orgánica y funcionalmente de este
Ministerio, que marca las directrices de su actividad y su financiación
y, como todos los Organismos Autónomos, está sometido al régimen
presupuestario y de control de la Administración.
Desde el punto de vista financiero, esta vinculación se materializa,
entre otros aspectos, en la necesaria autorización para la realización de
modificaciones presupuestarias, en el control de la ejecución
presupuestaria, y en el flujo de transferencias, tanto corrientes como de
capital, que se realiza entre ambos.
13.1. Análisis de las modificaciones presupuestarias
Como puede observarse en el cuadro siguiente, los créditos iniciales
aumentaron en un 2% por las modificaciones presupuestarias realizadas en
el ejercicio 1994.
El Capítulo IV absorbe el 88,5% de las modificaciones, fundamentalmente,
por dos expedientes de suplemento de crédito, cuyo destino, en miles de
pesetas, fue el siguiente:
-- Prestaciones de desempleo: 27.867.982.
-- Cuotas beneficiarios de prestaciones contributivas: 17.739.291.
-- Cuotas por capitalización de prestaciones por desempleo: 2.940.000
-- Cuotas beneficiarios del subsidio de desempleo: 172.801.
Estos suplementos de crédito han sido necesarios por la baja
presupuestación inicial efectuada en estos conceptos, hecho que se ha
producido, asimismo, en los ejercicios anteriores. La financiación de
esta operación se ha realizado con cargo al presupuesto del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social por importe de 45.780.074 miles de pesetas, y
con cargo al remanente de Tesorería del Instituto por importe de
2.940.000 miles de pesetas.
Las transferencias de crédito netas, tal y como figuran en el cuadro, han
sido de 5.307.680 miles de pesetas y se concentraron, básicamente, en
cinco expedientes en los que se pone de manifiesto la deficiente
presupuestación inicial en el Capítulo IV y las insuficientes dotaciones
iniciales en los conceptos de comunicaciones, arrendamientos,
suministros, etcétera.
El volumen total de transferencias, añadiendo a las del cuadro las
realizadas entre conceptos de un mismo capítulo, ha sido de 13.555.363
miles de pesetas, un 0,6% de los créditos iniciales, materializadas en 11
expedientes. Destacan, fundamentalmente, las realizadas desde el concepto
de subvenciones a empresas privadas por contratación indefinida, al
concepto correspondiente a Corporaciones Locales para la contratación de
desempleados en obras de interés general o social, por importe de
7.224.000 miles de pesetas, debido a las insuficiencias de las dotaciones
iniciales en estas últimas (ver al respecto apartado 8.3.2 de esta
Sección).
Las generaciones de crédito se han producido por los ingresos derivados
de las Iniciativas Comunitarias del Fondo Social Europeo, 1.064.266 miles
de pesetas, si bien, el Instituto ha registrado en la cuenta «Partidas
pendientes de aplicación» 363.889 miles de pesetas, que generarán crédito
en el ejercicio 1995. En este tipo de modificaciones hay que señalar,
como se ha hecho en otros apartados del informe, que el ingreso se ha
contabilizado incorrectamente, como transferencia de capital, siendo así
que el gasto generado se ha aplicado en operaciones corrientes, lo que ha
sido corregido en el ejercicio 1995.
Por lo que se refiere a las incorporaciones de crédito, como puede
observarse en el cuadro anterior, han ascendido sólo a 79.438 miles de
pesetas, realizándose en el programa 324B «Escuelas-Taller y Casas de
Oficios». La escasa utilización de esta figura modificativa no implica la
inexistencia de remanentes de crédito comprometidos a final de ejercicio,
que a 31 de diciembre de 1993 eran de 10.138.119 miles de pesetas y a 31
de diciembre de 1994 de 11.629.244 miles de pesetas. El Instituto aplicó
estos remanentes al presupuesto del siguiente ejercicio de acuerdo con el
artículo 63.2.b) del TRLGP, de esta forma el INEM transfirió déficit de
un ejercicio a otro, disminuyendo la capacidad de gasto en el ejercicio
siguiente. La aplicación de este artículo debe realizarse de forma
restrictiva, recomendándose la utilización de la figura de las
«incorporaciones de crédito» prevista en el artículo 73 TRLGP.
El siguiente gráfico muestra el grado en que los diversos programas
presupuestarios han sido afectados por las modificaciones realizadas en
el presupuesto de gastos:
No se han realizado modificaciones en los programas presupuestarios 723B
«Reconversión y reindustrialización» y 800X «Transferencias entre
subsectores del Estado», y las transferencias netas han producido una
disminución en el programa 324A «Formación profesional ocupacional por
importe de 116.000 miles de pesetas, y unos incrementos en los programas
312A «Prestaciones de desempleo» y 322A «Promoción y gestión de empleo»
por importes de 53.000 y 63.000 miles de pesetas, respectivamente.
13.2. Ejecución presupuestaria
Como consecuencia del Acuerdo del Consejo de Ministros de 5 de agosto de
1994 sobre el límite de reconocimiento de obligaciones, se limitaron las
transferencias del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social por importe
de 7.845.000 miles de pesetas en los siguientes conceptos:
-- Para fomento de empleo: 2.820.000.
-- Para el cumplimiento de sus fines: 4.000.000.
-- Para operaciones de capital: 1.025.000.
El Instituto aplicó tal limitación en los siguientes capítulos
presupuestarios:
-- Gastos de personal: 1.999.119.
-- Gastos corrientes en bienes y servicios: 668.800.
-- Transferencias corrientes: 4.152.081.
-- Inversiones reales: 1.025.000.
Estas cifras incluyen una baja de 138.276 miles de pesetas, por
transferencias de las competencias de formación profesional ocupacional a
la Comunidad Autónoma de Canarias en gastos de personal, gastos
corrientes en bienes y servicios y en inversiones reales.
No obstante las limitaciones presupuestarias comentadas, la ejecución en
el último mes del ejercicio ha sido la más importante, como puede
apreciarse en el siguiente gráfico:
La explicación de este hecho podría venir de la propia dinámica de los
procedimientos de contratación y de concesión de ayudas y del deseo del
gestor de agotar el crédito. En cualquier caso, este incremento del grado
de ejecución supone un riesgo de que la gestión del Instituto en estos
capítulos presente un menor rigor en el cumplimiento de la normativa y en
la consecución de sus objetivos.
13.3. Flujo de transferencias entre el INEM y la Administración del
Estado
a) Transferencias recibidas de la Administración del Estado.
Como puede observarse en el cuadro siguiente, elaborado según la
contabilidad rendida por el INEM a este Tribunal, las transferencias
recibidas de la Administración del Estado ascienden a 958.179.370 miles
de pesetas.
No obstante, en estas cuentas no figura una transferencia realizada por
el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social el 15 de noviembre de 1994,
por un importe de 891 miles de pesetas, en concepto de cancelación de
anticipos INEM-FSE.
Por lo que se refiere a los derechos pendientes de cobro, hay que
resaltar que en la contabilidad del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social figuran como pendientes de pago
transferencias al INEM por 45.780 millones de pesetas, en cambio en la
cuenta corriente del INEM en el Banco de España figura como ingresado el
28 de diciembre de 1994.
b) Transferencias enviadas a la Administración General del Estado.
El INEM recoge, incorrectamente, en el programa presupuestario 800X
«Transferencias entre subsectores», las subvenciones otorgadas a órganos
de la Administración General del Estado por contratación de desempleados
en obras y servicios de interés general o social y por acciones de
formación profesional ocupacional que, dada su naturaleza económica y
finalidad deberían imputarse a los programas 322A «Fomento y gestión de
empleo» y 324A «Formación profesional ocupacional», respectivamente.
Por otra parte, como consecuencia del cruce de información contable con
la Administración General del Estado se han detectado las siguientes
diferencias:
* El Instituto ha registrado indebidamente en el artículo 40
«Transferencias a la Administración General del Estado» transferencias
que debieron imputarse a los artículos 43 «Transferencias corrientes a
OO. AA. comerciales, industriales, financieros y análogos» y 45
«Transferencias corrientes a las CC. AA.», lo que ha originado una
diferencia con los datos facilitados por la Administración General del
Estado por cuanto ésta no tiene recogidas estas transferencias.
* La Administración General del Estado tiene registradas transferencias
del INEM correspondientes al programa 324B «Escuelas-Taller y Casas de
Oficios» por importe de 118.035 miles de pesetas, que el INEM ha imputado
indebidamente al artículo 48 «Transferencias corrientes a familias e
instituciones sin fines de lucro»63.
* La Administración General del Estado tiene registradas como
transferencias corrientes 13.863 miles de pesetas de ingresos efectuados
por el INEM como consecuencia de la retención del 1% sobre el importe de
las inversiones reales efectuadas en el ejercicio, de acuerdo con el RD
111/1986, de 10 de enero, de desarrollo parcial de la Ley 16/1985, de
Patrimonio Histórico Español, mientras que el Instituto imputa estas
transferencias de forma indebida al Capítulo VI de su presupuesto de
gastos.
63 Alegación contestada en nota a pie número 13.
14. Análisis del déficit y del endeudamiento del INEM
14.1. Análisis del déficit
El déficit del Instituto puede analizarse desde una doble vertiente:
presupuestaria y financiera.
I. Pesde el punto de vista presupuestario, dos son las magnitudes que
pueden ser estudiadas:
A) Superávit o déficit de liquidación del presupuesto.
El ejercicio 1994, según la cuenta de liquidación rendida por el
Organismo, presenta un superávit de 26.670.702 miles de pesetas. No
obstante, de las pruebas de auditoría realizadas, se desprende la
necesidad de formular ajustes al mismo, que hagan de él fiel reflejo de
la realidad económica que presenta el Instituto. Los ajustes que se
proponen son los siguientes (en miles de pesetas):
1. Ingresos devengados y no registrados: 84.085.434.
2. Ingresos registrados y no devengados: 5.023.355.
3. Gastos devengados y no registrados: 215.581.719.
4. Gastos registrados y no devengados: 190.944.989.
Con todo, el superávit del ejercicio ajustado, sería de 81.096.051 miles
de pesetas. Entre los ajustes practicados, se encuentran el derivado de
la reclamación de cuotas de desempleo y de formación provisional en vía
ejecutiva por parte de la TGSS (71.747.725 miles de pesetas) que
presenta, según datos facilitados por la propia TGSS, un índice de cobro
del 6,13%, y las reclamaciones en vía ejecutiva de subvenciones (748.250
miles de pesetas) y de prestaciones de desempleo (3.267.337 miles de
pesetas) que presentan unos índices de cobro del 25% y del 7,58%,
respectivamente. Si se descontaran las provisiones estimadas, el
superávit sería únicamente de 10.165.601 miles de pesetas.
Por otra parte, el superávit del ejercicio no derivado exclusivamente de
la liquidación del presupuesto, es decir, teniendo en cuenta las
modificaciones de ejercicios anteriores y las operaciones
extrapresupuestarias, pasaría de 27.022.674 miles de pesetas a
<132.901.250> miles de pesetas. Asimismo, si a este déficit ajustado le
añadimos las provisiones por derecho de dudoso cobro quedaría un importe
de <288.370.810> miles de pesetas.
B) Remanente de Tesorería.
El ejercicio 1994, según la cuenta de liquidación rendida por el
Organismo, presenta un remanente de 59.116.218 miles de pesetas. No
obstante, de las pruebas de auditoría realizadas, se desprende la
necesidad de formular ajustes al remanente de Tesorería, que hagan del
mismo un reflejo de la realidad económica que presenta el Instituto. Los
ajustes que se proponen son los siguientes (en miles de pesetas):
1. Ingresos devengados y no registrados: 175.286.495.
2. Ingresos registrados y no devengados: 18.311.803.
3. Gastos devengados y no registrados: 333.820.312.
4. Gastos registrados y no devengados: 16.722.652.
Con todo, el remanente de Tesorería ajustado sería de <101.006.750> miles
de pesetas. Entre los ajustes incluidos, se encuentran el derivado de la
reclamación de cuotas de desempleo y formación profesional en vía
ejecutiva por parte de la TGSS (157.226.106 miles de pesetas), que
presenta un índice de cobro del 6,13%, y las reclamaciones en vía
ejecutiva de subvenciones (1.633.782 miles de pesetas) y de prestaciones
de desempleo (7.201.988 miles de pesetas), que presentan unos índices de
cobro del 25% y del 7,58%, respectivamente. Si se descontaran las
provisiones mencionadas, el remanente de Tesorería sería de <256.476.310>
miles de pesetas.
II. Desde el punto de vista financiero, la magnitud a analizar es el
resultado del ejercicio.
Según la cuenta de resultados del Organismo, las pérdidas netas del
ejercicio 1994 ascienden a 40.546.060 miles de pesetas. Sin embargo, del
análisis realizado se desprende la necesidad de realizar los siguientes
ajustes (en miles de pesetas):
1. Ingresos devengados y no registrados: 175.286.495.
2. Ingresos registrados y no devengados: 18.311.803.
3. Gastos devengados y no registrados: 333.262.943.
4. Gastos registrados y no devengados: 16.722.652.
5. Provisiones estimadas: 155.469.560.
Por tanto, las pérdidas netas ajustadas del ejercicio alcanzarían la
cifra de 355.581.219 miles de pesetas.
14.2. Análisis del endeudamiento
El endeudamiento del Organismo, según el balance presentado por el INEM
al 31 de diciembre de 1994, asciende a 61.312.191 miles de pesetas. No
obstante, una vez corregido con los ajustes derivados de las pruebas de
auditoría realizadas, asciende a 359.538.989 miles de pesetas. Esta deuda
se puede clasificar de la siguiente forma:
Entidades Públicas: 204.726.005.
Otros acreedores no financieros: 154.812.984.
Entre las entidades públicas se encuentra la TGSS con un saldo acreedor
de 194.729.519 miles de pesetas. Esta tiene a su vez suscritas pólizas de
crédito con el Banco de España y con un sindicato de entidades
financieras dirigido por el Banco de Negocios Argentaria,
S. A., para cubrir las situaciones de falta de liquidez producidas. De
los intereses cargados por las entidades financieras, la TGSS repercute
anualmente al INEM la parte que le corresponde de acuerdo con sus
insuficiencias de financiación (ver también epígrafe IV.12).
SECCION V. OTROS ASUNTOS RELACIONADOS CON LA GESTION DEL ORGANISMO
V. OTROS ASUNTOS RELACIONADOS CON LA GESTION DEL ORGANISMO
Se exponen a continuación otros asuntos relacionados con la gestión del
Organismo que por su singularidad se ha considerado oportuno comentar de
forma separada.
1. Gastos en pruebas selectivas de ingreso al Organismo
El Organismo tiene habilitado en su presupuesto de gastos correspondiente
a 1994 el subconcepto 226.04 «Pruebas selectivas ingreso INEM», para
recoger los gastos en pruebas selectivas de ingreso al mismo. Sin
embargo, no tiene ningún concepto habilitado en el presupuesto de
ingresos para recoger los ingresos por derechos de examen que se generan
en dichos procesos selectivos.
En este sentido, hay que destacar que la Disposición Final III del Real
Decreto 236/88, de 4 de marzo, sobre indemnizaciones por razón del
servicio, establece que estos recursos son ingresos de la administración
pública convocante, por lo que el Organismo debería habilitar un concepto
en su presupuesto de ingresos para recoger estos importes, ya que si bien
en el ejercicio 1994 no hubo ninguna prueba, no ha ocurrido así en los
ejercicios siguientes.
Hasta este momento, los ingresos por derechos de examen, como se indica
en el epígrafe 3 de la Sección IV de este informe, se recogían en cuentas
bancarias abiertas a nombre del Instituto y del Ministerio de
Administraciones Públicas, no reflejadas en contabilidad. Se recomienda
la regularización de esta situación mediante la cancelación de estas
cuentas y el ingreso de sus saldos en el Tesoro.
2. Pagos a justificar y anticipos de caja fija
El Organismo registra los reintegros de pagos a justificar (partidas no
aplicadas), según se produzcan o no en el ejercicio, como menor gasto de
ejercicio corriente o como reintegros de ejercicios cerrados,
respectivamente. A este respecto cabe señalar que la naturaleza
presupuestaria de los mandamientos de pago a justificar supone que, de
acuerdo con el artículo 49.b) TRLGP, deben atender gastos que se hayan
devengado en el ejercicio presupuestario al que corresponde el
mandamiento, por lo que la contabilización de los importes no aplicados a
31 de diciembre debe hacerse como menor gasto del ejercicio, si bien de
acuerdo con la normativa vigente pueden ser considerados como reintegros
de ejercicios cerrados (si se producen en ejercicio distinto al del
mandamiento de pago a justificar). Sin embargo, la consideración de un
criterio restrictivo en cuanto a la aplicación de excepciones a los
principios contables públicos, debería incentivar la adaptación de las
normas establecidas por el Organismo sobre plazos de justificación de los
mandamientos de pago a justificar (origen de que los reintegros se
produzcan en otro ejercicio) al ámbito temporal en que se desenvuelve el
ejercicio presupuestario.
Sin perjuicio de lo anterior, en el análisis de los informes emitidos por
la Intervención General de la Administración del Estado en materia de
anticipos de caja fija, se han detectado diversas deficiencias relativas,
básicamente, a la demora en los plazos en que se deben presentar las
justificaciones.
3. Procedimientos de contabilización de las subvenciones para cursos de
formación ocupacional y Escuelas-Taller
Las subvenciones que concede el INEM están encuadradas fundamentalmente,
tal y como ya se ha indicado en el epígrafe IV.8 de este informe, en tres
programas presupuestarios: 322A «Promoción y gestión de empleo», 324A
«Formación profesional ocupacional» y 324B «Escuelas-Taller y Casas de
oficio». No obstante, la problemática que se expone a continuación sólo
afecta a los dos últimos.
Para sistematizar la exposición se va a distinguir el procedimiento que
está siguiendo el Instituto para el registro contable de las ayudas que
concede, para a continuación exponer la forma que se considera más acorde
con la normativa contable vigente.
3.1. Procedimiento seguido por el INEM
Respecto a las subvenciones para cursos de formación del programa 324A,
el Instituto suele elaborar documentos AD cuando dicta la Resolución por
la que se concede y determina el importe de la ayuda, pero los documentos
OP, documentos que reconocen las obligaciones, imputan el gasto
presupuestariamente y ordenan el pago al beneficiario, son contabilizados
en los diversos momentos en que la normativa aplicable fija los envíos de
fondos a los beneficiarios (un 50% como anticipo al inicio y el resto
cuando se termina el curso y se produce la liquidación final). De esta
forma se confunde el momento del devengo del gasto con el momento en que
se produce la corriente de pagos que de dicho gasto se deriva. Lo cual
origina, además, que aquellas subvenciones cuya liquidación definitiva no
se produce en el mismo ejercicio en que fueron concedidas, sean
financiadas con cargo a dos presupuestos vía actualizaciones de crédito
(artículo 63.2.b) del TRLGP.
En el caso de las Escuelas-Taller (programa 324B), la situación es
similar: se elaboran documentos AD por el importe del ejercicio corriente
cuando se dicta la Resolución por la que se concede y determina el
importe de la ayuda, y por los importes correspondientes a los sucesivos
ejercicios (sin nuevas Resoluciones), y se elaboran los documentos OP
cuando se anticipan fondos al inicio del proyecto y cuando se liquidan
las diversas fases de la Escuela-Taller.
3.2. Procedimiento que se recomienda y su justificación
El procedimiento anteriormente descrito plantea problemas diferentes que
lo hacen contrario a la normativa vigente tanto en materia de aplicación
de principios contables, como desde la perspectiva del cumplimiento del
TRLGP.
Así, dichos principios establecen que el reconocimiento de la obligación
(fase O) debe realizarse cuando el ente concedente dicte el acto por el
cual reconozca y cuantifique el derecho de cobro del ente beneficiario.
Este criterio no hace sino recoger el principio de que el reconocimiento
de las obligaciones no recíprocas (v.gr.: subvenciones) se basa en el
nacimiento del derecho del acreedor.
Puntualizando aún más esta afirmación, hay que señalar que las
subvenciones objeto de esta fiscalización son subvenciones «ex ante»
(prepagables), es decir subvenciones de justificación diferida; por
tanto, el único requisito que debe cumplir el beneficiario para recibir
el importe de la ayuda es estar al corriente de sus obligaciones
tributarias y con la Seguridad Social, pues la justificación de la
aplicación de los fondos recibidos se efectúa una vez que se haya
ejecutado la actividad subvencionada.
La aplicación de lo afirmado anteriormente debe ser diferente según se
trate de subvenciones del programa 324A o del 324B, al tratarse en este
último caso de gastos de carácter plurianual.
En las subvenciones para cursos de formación del programa 324A, en el
momento en que se conceden las ayudas (por Resolución del Director
Provincial del INEM) se debe hacer el documento AD y, una vez que
acredite el beneficiario que está al corriente de sus obligaciones
tributarias y con la Seguridad Social, el documento O (reconocimiento de
la obligación). En el caso de que la exigencia de esta obligación se
incorpore a la solicitud del administrado la Resolución de concesión de
la ayuda daría lugar a un documento ADO. Los diversos momentos previstos
en la normativa reguladora de las ayudas para efectuar los envíos de
fondos al beneficiario, darían lugar a sucesivos documentos P (órdenes de
pago): esto es el 50% al inicio y el resto cuando realizase la
liquidación final del curso. En el caso de cursos que terminasen en el
ejercicio siguiente a aquél en que se iniciaron, el pago del 50% restante
quedaría como una obligación pendiente de pago y el posible reintegro se
registraría, de acuerdo con
los principios contables públicos, como un ingreso del ejercicio en que
se produzca (epígrafe IV.10).
Como se indica anteriormente, el procedimiento seguido por el Instituto
confunde los conceptos de gasto y pago, y en consecuencia desvirtúa la
información ofrecida por sus estados contables ya que, en los cursos cuya
liquidación final no se produce en el ejercicio en que se inician, el
gasto correspondiente a estas ulteriores fases es contabilizado en un
ejercicio diferente a aquél en que se devengó. Para la realización de
esta práctica el Instituto acude a lo que se denominan «actualizaciones
de crédito», figura que consiste en traspasar los compromisos de crédito
de un ejercicio a otro (sin utilizar el remanente de tesorería para su
financiación), consumiendo así presupuesto del ejercicio siguiente y
produciéndose, por tanto, un deslizamiento del déficit, tal y como se
indica en el epígrafe IV.13.
Por lo que respecta al programa 324B «Escuelas-Taller y Casas de oficio»,
la aplicación de los criterios propuestos daría lugar a que se
reconociese la obligación y se imputase al presupuesto de un ejercicio la
totalidad de la ayuda concedida para la financiación de una actividad que
puede tener una duración de dos o tres años. Esta situación, si bien
podría ser asumible en aplicación estricta del principio de devengo,
chocaría con la normativa vigente, concretamente con los principios de
presupuesto anual (artículo 49 TRLGP) y de correlación de ingresos y
gastos (pues la financiación de esta ayuda en los sucesivos ejercicios se
hará con ingresos de dichos ejercicios). Por otra parte, parece poco
coherente que la única obligación que tiene el beneficiario de una
subvención «ex ante», esto es, justificar que se halla al corriente de
sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social, sólo sea exigible
en el momento en que se aprueba la subvención y no durante los sucesivos
períodos, máxime si ésta dura varios años.
La solución a esta situación vendría de la naturaleza del compromiso
(fase D) que se contrae cuando se aprueba la Escuela-Taller: se trata de
un compromiso con proyección económica futura (dos o tres años), por lo
que debería recibir el tratamiento de un gasto de carácter plurianual.
Esto significaría que al inicio de cada fase el beneficiario acreditaría
el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social
y se le libraría el importe de dicha fase (OP) con cargo a un AD aprobado
al inicio del ejercicio por el importe de las fases que deban iniciarse
en el mismo (seguiría, por tanto, la sistemática de cualquier gasto de
proyección plurianual). La información relativa a los compromisos
pendientes para ejercicios futuros no ocasionaría, según el nuevo Plan
General de Contabilidad Pública, ninguna anotación contable (provisión
por la existencia de un gasto futuro de previsible realización en
aplicación del principio de prudencia) sino que, simplemente, se haría
constar en la Memoria.
Sin embargo, esta solución choca con la actual redacción del artículo 61
TRLGP (mantenida a estos efectos en el Proyecto de Ley General
Presupuestaria) que no contempla los gastos del Capítulo IV entre los
gastos de carácter plurianual.
En consecuencia, dado que estos gastos de subvenciones para
Escuelas-Taller tienen una clara naturaleza plurianual, parece
aconsejable la modificación del artículo 61, de forma que se incluyan los
gastos derivados del Capítulo IV cuando tengan proyección económica
futura.
Por otra parte, en la actualidad las Resoluciones aprobatorias de las
ayudas para Escuelas-Taller podrían estarse produciendo incumpliendo el
artículo 61 TRLGP, pues sólo se produce la Resolución en el momento
inicial de concesión de la ayuda, siendo así que se trata de subvenciones
de una duración de hasta tres años64.
Otra solución a este problema podría derivarse de la exigencia de una
Resolución del órgano competente para la aprobación de cada una de las
fases en que se estructura la Escuela-Taller (6 meses), con lo que no se
incumpliría el citado artículo 61. Sin embargo, esta solución es menos
favorable para el administrado por cuanto le crea inseguridad jurídica al
tener que renovarse en cada fase el compromiso de la Administración.
4. Rendición de cuentas del Instituto Nacional de Empleo al Tribunal de
Cuentas
El Instituto, a través de la IGAE, ha rendido la cuenta correspondiente
al ejercicio 1994 en el plazo establecido, pues según el artículo 33.1 de
la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas éste finaliza el 31 de
octubre del ejercicio siguiente, y dicha cuenta se recibió en el Tribunal
el 22 de septiembre de 1995.
Junto con la cuenta del INEM del ejercicio 1994, la IGAE ha remitido los
reparos formulados a la misma por dicho órgano de la Administración y las
contestaciones y aclaraciones del Organismo a aquéllos.
La cuenta rendida está formada por los estados anuales, ajustados a las
reglas 195 a 200 de la Instrucción de Contabilidad de los OO. AA. (OM
31-3-86), vigente para el ejercicio 1994; y los justificantes que deben
unirse a dichos estados descritos en la regla 201 de la mencionada
Instrucción, salvo los no aplicables al Organismo (arqueos de caja,
certificaciones de saldo de la DGT y PF y relaciones de deudores y
acreedores por operaciones comerciales).
También ha rendido el INEM los anexos a los estados anuales definidos en
las reglas 202 a 216, salvo los correspondientes a anticipos de Tesorería
(artículo 65 LGP) y operaciones comerciales no aplicables en el
Organismo.
Finalmente, se han cumplido las reglas 217 y 218 en cuanto a firmas y
diligencias con que se han de rendir los documentos.
Madrid, 23 de enero de 1997.--Milagros García Crespo.
251/000041 (CD)
771/000039 (S)
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 97 del Reglamento de la
Cámara, se ordena la publicación en el BOLETIN OFICIAL DE LAS CORTES
GENERALES, Sección
Cortes Generales, de la Resolución adoptada por la Comisión Mixta para
las Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre el Informe emitido por
ese Alto Tribunal sobre el Sistema de Información de la Gestión
Hospitalaria del Instituto Nacional de la Salud (Insalud), con especial
referencia al conjunto mínimo básico de datos (CMBD), así como el Informe
correspondiente (núms. expte. Congreso: 251/000041, Senado: 771/000039).
64 Alegación contestada en nota a pie número 9.
Palacio del Congreso de los Diputados, 11 de marzo de 1998.--El
Presidente del Congreso de los Diputados, Federico Trillo-Figueroa
Martínez-Conde.
RESOLUCION APROBADA POR LA COMISION MIXTA PARA LAS RELACIONES CON EL
TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACION AL INFORME DE FISCALIZACION SOBRE EL
SISTEMA DE INFORMACION DE LA GESTION HOSPITALARIA DEL INSTITUTO NACIONAL
DE LA SALUD (INSALUD), CON ESPECIAL REFERENCIA AL CONJUNTO MINIMO BASICO
DE DATOS (CMBD), (NUMS.. EXPTE. CONGRESO: 251/000041, SENADO: 771/00039),
EN SU SESION DEL DIA 17 DE FEBRERO DE 1998
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su
sesión del día 17 de febrero de 1998, a la vista del Informe remitido por
ese Alto Tribunal acerca del Sistema de Información de la Gestión
Hospitalaria del Instituto Nacional de la Salud (Insalud), con especial
referencia al conjunto mínimo básico de datos (CMBD).
A C U E R D A
1. Exigir de la Administración sanitaria el estricto cumplimiento de la
legalidad general y específica en materia de contratación, así como la
normalización de equipos informáticos, en cuanto estas medidas añaden un
plus de eficacia en la gestión pública y con criterios plenamente
sanitarios.
2. La Comisión Mixta, de acuerdo con las propias recomendaciones del
Informe del Tribunal de Cuentas, considera necesario que el Ministerio de
Sanidad y Consumo:
1. Actualice la planificación del sistema de información para los
Hospitales del INSALUD, con el objetivo de llegar a determinar, entre
otros, el coste por proceso.
2. Elabore criterios de normalización de los equipos informáticos a
utilizar por los Hospitales.
3. Que el Ministerio de Sanidad y Consumo defina, al amparo de la
recomendación 12.d del Acuerdo de la Subcomisión de Consolidación y
Modernización del Sistema Nacional de la Salud del Congreso de los
Diputados, de 23 de septiembre de 1997, el modelo central de información,
con participación, financiación y control común, de la Administración
General del Estado y de las Comunidades Autónomas.
4. Que el INSALUD adopte las medidas oportunas para liquidar la deuda aún
pendiente, si éste fuera el caso, con las empresas que resultaron
adjudicatarias de los concursos públicos 1/1998 y 9/1990, para
suministrar soportes informáticos, físicos y lógicos (diez y ocho años
después, respectivamente).
5. Que el INSALUD aborde de forma prioritaria la inversión en Sistemas de
Información Sanitaria, que permita a los centros sanitarios disponer de
una información integral de la gestión, con el objeto de mejorar la
calidad y la eficiencia, especialmente en los próximos ejercicios,
gracias al enorme esfuerzo presupuestario que supone el nuevo Modelo de
Financiación Sanitaria (1998-2001) aprobado por el Consejo de Política
Fiscal y Financiera el 27 dé noviembre de 1997, y en base a una de las
líneas estratégicas diseñadas en el nuevo Plan Estratégico del INSALUD.
6. Que la Secretaría General de Asistencia Sanitaria establezca para ello
indicadores de gasto y de dotación en informática, elementos de
normalización para la adquisición y arrendamiento de equipos, y
establezca criterios, que permitan la adecuada renovación de estos
sistemas sometidos a una rápida obsolescencia tecnológica.
7. Que la Secretaría General de Asistencia Sanitaria vele para garantizar
el cumplimiento de las normas específicas relativas al material
informático, de la legislación de contratos de las Administraciones
Públicas, y el Decreto 2572/73, de 5 de octubre, en lo relativo a las
donaciones, cesiones de uso y materiales en depósito, que las empresas
realicen a favor de los Hospitales del INSALUD.
8. Que la Secretaría General de Asistencia Sanitaria establezca los
objetivos generales y específicos de los Sistemas de Información,
incluidos los recursos humanos responsables de los mismos, los
indicadores necesarios para el control y la evaluación de dichos
objetivos, y un conjunto mínimo de datos homogéneos para cada una de las
áreas de gestión, asistenciales y económico-administrativas de los
hospitales, que permita el análisis comparativo.
El desarrollo de dicha información debe permitir la recogida, proceso,
integración, análisis, evaluación y seguimiento de la organización,
gestión y actividad de los centros de Atención Primaria y de Atención
Especializada, el control presupuestario y de gasto real, la asistencia
sanitaria concertada con medios ajenos, la prestación farmacéutica, y la
evaluación general del Contrato-Programa, para facilitar una adecuada
toma de decisiones por parte de los responsables.
9. Que el Gobierno y la Secretaría General de Asistencia Sanitaria
adopten las medidas oportunas para satisfacer las deudas pendientes con
las empresas que resultaron adjudicatarias de los concursos públicos 1/88
y 9/90, suministradoras del soporte físico y del soporte lógico
informático.
10. Que la Secretaría General de Asistencia Sanitaria debe adoptar las
medidas presupuestarias que permitan a los hospitales disponer de mayores
créditos en materia informática y que se puedan conseguir niveles
suficientes en inversión en el sistema de información, así como que
establezcan indicadores de gasto en informática que permitan a las
gerencias de los hospitales evaluar el que se produce en los mismos y
tomar las medidas oportunas para su ajuste.
11. Que la Secretaría General de Asistencia Sanitaria adopte las medidas
necesarias para que las donaciones, cesiones de uso y materiales en
deposito que las empresas realicen a favor de los hospitales del Insalud
se ajusten
a lo dispuesto en el decreto 2572/1973, de 5 de octubre, así como que se
establezcan los crédito presupuestarios oportunos para poder amortizar
los equipos informáticos.
12. Que las gerencias de los hospitales establezcan el sistema de
información que les permita el control del gasto en informática, de forma
que se pueda conocer el gasto real y su desglose por conceptos y
subconceptos presupuestados, así como que mantengan actualizado el
inventario de los recursos informáticos de sus centros.
13. Que el Ministerio de Sanidad y Consumo y la Secretaría General de
Asistencia Sanitaria han de establecer con las gerencias objetos sobre el
sistema de información de los hospitales de acuerdo con la capacidad
técnica informática de cada uno de ellos debiendo, esta última, promover
la normalización en la composición de los recursos humanos de los
servicios y unidad que gestionan el sistema de información de los
hospitales, de acuerdo con el grado de informatización existente en cada
uno de ellos y las gerencias adoptar las medidas oportunas para conocer
la productividad de estos recursos.
14. Que el Ministerio de Sanidad y Consumo defina un conjunto mínimo de
datos para cada una de las áreas de gestión de los hospitales, con el fin
de que disponer todos los centros de una información básica común sea
posible el análisis comparativo y la confección de indicadores
estándares.
Palacio del Congreso de los Diputados, 17 de febrero de 1998.--El
Presidente, Josep Sánchez i Llibre.--El Secretario primero, José Acosta
Cubero.
INFORME DE FISCALIZACION SOBRE EL SISTEMA DE INFORMACION DE LA GESTION
HOSPITALARIA DEL INSALUD, CON ESPECIAL REFERENCIA AL CONJUNTO MINIMO
BASICO DE DATOS (CMBD)
EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, en el ejercicio de su función
fiscalizadora, establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley
Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos
12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de
abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su
sesión de 20 de marzo, el Informe de Fiscalización sobre el Sistema de
Información de la Gestión Hospitalaria del INSALUD, con especial
referencia al Conjunto Mínimo Básico de Datos (CMBD), y ha acordado su
elevación a las Cortes Generales, según lo prevenido en el artículo 28.4
de la Ley de Funcionamiento.
INDICE
Página
SUMARIO 60
CONCLUSIONES 60
RECOMENDACIONES 62
RESULTADOS DE LA FISCALIZACION 63
CAPITULO 1. ANTECEDENTES, OBJETIVO GENERAL, OBJETIVOS ESPECIFICOS,
METODOLOGIA, ALCANCE Y PERIODO ANALIZADO 63
1.1. ANTECEDENTES 63
1.2. OBJETIVO GENERAL DE ESTE INFORME DE FISCALIZACION 65
1.3. OBJETIVOS ESPECIFICOS DE ESTE INFORME DE FISCALIZACION 65
1.4. METODOLOGIA, ALCANCE Y PERIODO ANALIZADO 66
1.4.1. Metodología 66
1.4.2. Limitaciones al alcance de la fiscalización 70
1.4.3. Período analizado 71
CAPITULO 2. PLANIFICACION DE LOS SISTEMAS DE INFORMACION Y CONTRATACION
DE LOS EQUIPOS Y APLICACIONES 71
2.1. ORGANOS COMPETENTES EN MATERIA DE PLANIFICACION DE LOS SISTEMAS
DE INFORMACION PARA LA ATENCION ESPECIALIZADA EN LOS HOSPITALES DEL
INSALUD 71
2.2. EL PLAN DE INFORMATIZACION DE LAS AREAS SANITARIAS
(PLAN DIAS) 72
2.3. EL PLAN DIAS EN LOS HOSPITALES DE LA MUESTRA 73
2.3.1. Observaciones relativas a cada hospital 73
2.3.2. Ejecución de los créditos asignados a los hospitales
de la muestra en la contratación del plan días 74
2.3.3. Calendario y cronograma de implantación en los
hospitales de la muestra 78
2.4. LA PLANIFICACION POSTERIOR AL PLAN DIAS 79
Página
CAPITULO 3. LA INVERSION Y EL GASTO EN MATERIAL INFORMATICO 81
3.1. EL PRESUPUESTO, LAS OBLIGACIONES RECONOCIDAS Y LA DEUDA
ACUMULADA EN INFORMATICA EN LOS HOSPITALES DEL INSALUD 81
3.2. LA INVERSION Y EL GASTO CORRIENTE EN INFORMATICA EN LOS
HOSPITALES DE LA MUESTRA 83
3.3. EL GASTO Y LA CONTRATACION DEL ARRENDAMIENTO DE EQUIPOS PARA
PROCESOS DE INFORMACION (CONCEPTO 206) 84
3.3.1. Análisis del gasto 84
3.3.2. Análisis de la contratación 86
3.4. EL GASTO Y LA CONTRATACION DE LAS REPARACIONES Y LA
CONSERVACION DE EQUIPOS PARA PROCESOS DE INFORMACION (CONCEPTO 216) 88
3.4.1. Análisis del gasto 88
3.4.2. Análisis de la contratación 89
3.5. EL GASTO Y LA CONTRATACION DEL MATERIAL INFORMATICO NO
AMORTIZABLE 92
3.5.1. Análisis del gasto 92
3.5.2. Análisis de la contratación 93
3.6. LA INVERSION EN EQUIPOS PARA PROCESOS DE INFORMACION Y SU
CONTRATACION 93
3.6.1. Análisis de la inversión 93
3.6.2. Análisis de la contratación 94
3.7. AMORTIZACION 95
CAPITULO 4. ANALISIS DE LOS RECURSOS MATERIALES INFORMATICOS. DONACIONES
Y CESIONES DE USO 95
4.1. DISPONIBILIDAD DE LOS RECURSOS MATERIALES INFORMATICOS 95
4.1.1. Número de equipos informáticos 95
4.1.2. Características técnicas del soporte físico
informático 99
4.1.3. Características del soporte lógico informático 100
4.2. DONACIONES Y CESIONES DE USO DE MATERIAL INFORMATICO 100
CAPITULO 5. OBJETIVOS, INSTRUCCIONES Y ESTRUCTURA ORGANICA DEL SISTEMA DE
INFORMACION PARA LA GESTION HOSPITALARIA. ANALISIS DE LOS RECURSOS
HUMANOS 102
5.1. OBJETIVOS EN RELACION CON EL SISTEMA DE INFORMACION 102
5.2. INSTRUCCIONES SOBRE LA ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DEL
SISTEMA DE INFORMACION 104
5.3. ESTRUCTURA ORGANICA DEL SISTEMA DE INFORMACION 105
5.3.1. Organigrama 105
5.3.2. Análisis de los Recursos Humanos 108
5.3.2.1. Los recursos humanos del servicio de admisión110
5.3.2.2. Los recursos humanos del servicio de
documentación y archivo clínico 114
5.3.2.3. Los recursos humanos de los servicios de
informática 117
5.3.2.4. Los recursos humanos de las unidades de control
de gestión 118
5.3.2.5. Los recursos humanos de las unidades de
estadística 118
Página
CAPITULO 6. NIVEL DE INFORMATIZACION DE LAS PRINCIPALES AREAS DE
INFORMACION DE LA GESTION HOSPITALARIA. EL GRADO DE IMPLANTACION DEL
CMBD. EL SOPORTE DE INFORMACION PARA LA TOMA DE DECISIONES POR
PARTE DE LAS GERENCIAS 119
6.1. NIVEL DE INFORMATIZACION DE LAS PRINCIPALES AREAS DE
INFORMACION DE
LA GESTION HOSPITALARIA 119
6.1.1. La información de la gestión del proceso
asistencial 121
6.1.1.1. Información sobre pacientes y cartera de
servicios 121
6.1.1.2. Información sobre gestión de pacientes 122
6.1.2. Información sobre la documentación clínica 125
6.1.3. Gestión económico-administrativa 126
6.1.4. Información sobre el área de la gestión de
recursos 130
6.3. EL SOPORTE DE INFORMACION PRINCIPAL PARA LA TOMA DE DECISIONES
DE LAS GERENCIAS O CUADRO DE MANDOS 133
ANEXOS 134
SUMARIO
El Pleno del Tribunal de Cuentas adoptó el 21 de septiembre de 1994, el
Acuerdo de fiscalizar «el sistema de información de la gestión
hospitalaria del INSALUD, con especial referencia al Conjunto Mínimo
Básico de Datos (CMBD)».
La gestión de la información (es decir, la organización y funcionamiento
de los procesos de recogida, tratamiento y explotación de la información)
en los hospitales del Instituto Nacional de la Salud (en adelante
INSALUD), se realiza a través de áreas de información independientes y
con soporte físico de carácter mixto, en redes informáticas principales,
redes departamentales y microinformática y soportes manuales.
El Tribunal ha examinado los procesos de planificación de la inversión y
del gasto y la contratación de los soportes físicos informáticos
destinados a todos los hospitales y realizados en los ámbitos centrales
del Ministerio de Sanidad y Consumo y de la entonces Dirección General
del INSALUD. También ha examinado los resultados de esta planificación en
una muestra de cinco hospitales. Además, en esta muestra de hospitales se
ha analizado la disponibilidad de los recursos humanos y materiales que
dan soporte al sistema de información, la organización y el nivel de
informatización de las principales áreas de información. Por último, se
ha analizado el grado de implantación y validación de la base de datos
del CMBD y así como el cuadro de mandos, principal soporte de información
para facilitar la toma de decisiones a las gerencias de los hospitales.
Los resultados de la fiscalización han determinado: la insuficiencia en
la planificación y en la inversión en equipos, programas y aplicaciones
informáticos, dando lugar a un sistema de información, desintegrado y
mixto; la vulneración de la Ley de Contratos del Estado y demás
disposiciones que específicamente regulan el arrendamiento de equipos y
aplicaciones informáticos, así como la de sus reparaciones y
conservación; y la ineficiencia en la gestión del sistema de información,
debido a la inadecuación del planteamiento de objetivos con la realidad
de los recursos disponibles, a la inexistencia de un desarrollo de
criterios de actuación normalizados para el sistema de información, a la
ausencia de una unidad responsable única del sistema de información y a
la ausencia de criterios normalizados de asignación de recursos humanos a
los servicios y a las unidades que intervienen en el desarrollo del
sistema de información. Asimismo, a pesar de que el grado de implantación
del CMBD se pueda considerar aceptable, su calidad está seriamente
comprometida y las diferencias del nivel de informatización de las áreas
asistenciales y económico-administrativas impide a las gerencias y a los
servicios centrales del Ministerio de Sanidad y Consumo y del INSALUD
obtener una información suficientemente fiable y oportuna.
El Anteproyecto de Informe fue puesto de manifiesto al titular del
Ministerio de Sanidad y Consumo en la fase de alegaciones y a los demás
titulares del Ministerio que lo fueron durante el período fiscalizado,
para que pudieran alegar y presentar los documentos y justificaciones que
estimaran pertinentes.
CONCLUSIONES
Esta fiscalización sobre «el sistema de información de la gestión
hospitalaria del INSALUD, con especial referencia al Conjunto Mínimo
Básico de Datos (CMBD)» se ha centrado en el año 1994, pero se han
analizado también la aplicación de los planes informáticos y la
contratación por equipos en los años 1992 y 1993 y aspectos organizativos
referidos al año 1995. Sus resultados permiten establecer las siguientes
conclusiones:
1. Planificación del sistema de información.
1.1. La atribución, desde 1991 a 1994, de las competencias relativas a la
planificación, la gestión y el control de los sistemas de información
entre varios centros directivos del Ministerio de Sanidad y Consumo, como
eran la Dirección General de Aseguramiento y Planificación y la Dirección
General de Servicios e Informática, planteó problemas de coordinación y
se proyectó negativamente sobre la gestión sanitaria del INSALUD. Esta
Entidad Gestora, siendo la responsable de la gestión sanitaria de la
Seguridad Social, quedó sin embargo desprovista de las competencias
relativas al sistema de información de la gestión sanitaria.
El Real Decreto 1415/1994, de 25 de junio, acabó con esta situación al
atribuir a la Dirección General del INSALUD las competencias en el
desarrollo e implantación de las aplicaciones informáticas (v. 2.1.).
1.2. La planificación del Ministerio de Sanidad y Consumo para dotar a
los hospitales del INSALUD de los medios necesarios para recoger y tratar
la información que en ellos se genera, abordada inicialmente por el Plan
DIAS, resultó insuficiente desde el principio, tanto en el soporte físico
como en el soporte lógico (v. 2.2.).
2. Plan de informatización de las áreas sanitarias.
2.1. Al momento de finalizar esta fiscalización, el Tribunal de Cuentas
no ha tenido constancia de que la Dirección General del INSALUD, ante la
imposibilidad de poner en funcionamiento en algunos hospitales el sistema
informático objeto de contratación, hubiera actuado de conformidad con el
procedimiento establecido en el artículo 94, párrafo segundo de la Ley de
Contratos del Estado, que establece que cuando los bienes no se hallen en
estado de ser recibidos se hará constar así en el acto de entrega y se
darán las instrucciones precisas al empresario para que remedie los
defectos observados o proceda a realizar un nuevo suministro (v. 2.3.2.).
2.2. Los cinco hospitales en los que se ha llevado a cabo la segunda fase
del programa de esta fiscalización mantienen deudas con las empresas que
resultaron adjudicatarias en el concurso 1/88 de la primera fase de la
contratación del Plan DIAS (v. 2.3.2.)
2.3. El tiempo total previsto en el Plan DIAS para la instalación de los
sistemas en la totalidad de los hospitales a informatizar era inferior a
un año. Hasta el momento de finalizar esta Fiscalización, después de
transcurridos seis años desde la finalización de la fecha de implantación
(mayo de 1990), no se han instalado todas las aplicaciones objeto de los
concursos públicos 1/88 y 9/90 (v. 2.3.3.).
2.4. Las actuaciones de la Dirección General del INSALUD, desde que
asumió las competencias de la gestión del Plan Informático de los
hospitales hasta el momento de finalizar esta fiscalización, se han
limitado a la contratación, mediante concurso público, del arrendamiento
de un sistema de información para la agrupación diagnóstica de las bases
de datos del CMBD, destinado a 77 hospitales, cuyo importe de
adjudicación ha sido de 99.102.311 pesetas (v. 2.4.).
3. Inversión y gasto en material informático.
3.1. Los recursos económicos destinados por el Departamento Ministerial a
los sistemas de información en Atención Especializada, a pesar del
importante incremento de los créditos presupuestarios en el período
analizado, han sido escasos (v. 3.1.).
3.2. Resulta vulnerado el artículo 48 de la Ley General Presupuestaria.
Existe una insuficiencia presupuestaria crónica en materia informática
por parte de la Dirección General del INSALUD que, por diversas razones,
presupuestaba por debajo del gasto real liquidado en ejercicios
anteriores, lo que provocaba que la asignación presupuestaria, al no ser
realista, no sirviera de instrumento de control y que las gerencias de
los hospitales, a la hora de gestionar el gasto, no se circunscribieran a
la estructura y dotaciones presupuestarias asignadas (v. 3.1. y 3.2.).
3.3. Existían numerosos errores en la imputación del gasto a los
diferentes conceptos presupuestarios, fundamentalmente en los de
arrendamientos y de reparaciones y conservación de equipos para procesos
de información, que impiden a las gerencias de los hospitales conocer el
gasto de informática (v. 3.2.).
3.4. El gasto de los conceptos presupuestarios relacionados con el
sistema de información en los cinco hospitales de la muestra no mostraba
relación ni con la actividad de los hospitales ni con su tamaño, debido a
la inexistencia de criterios armonizadores del gasto establecidos por la
Dirección General del INSALUD que hubieran facilitado a las gerencias de
los hospitales racionalizar su gasto en informática y aumentar su control
sobre la gestión (v. 3.3.1, 3.4.1. y 3.5.1.).
4. Contratación del material informático.
4.1. La contratación de equipos y aplicaciones informáticos, así como la
de sus reparaciones y conservación, ha vulnerado con frecuencia la Ley de
Contratos del Estado y el resto de disposiciones legales que
específicamente las regulan (v. 3.3.2. y 3.4.2.).
5. Disponibilidad de recursos materiales informáticos.
5.1. Las gerencias de los cinco hospitales de la muestra tenían un
conocimiento escaso sobre la configuración y capacidad del soporte físico
y del soporte lógico del sistema informático de sus centros, por cuanto
no disponían de inventarios completos y actualizados (v. 4.1).
5.2. Las diferencias en la configuración técnica de las redes
informáticas principales de los hospitales fiscalizados mostraban la
ausencia de criterios normalizadores en la planificación informática
realizada por el Ministerio de Sanidad y Consumo. La situación descrita
tenía su reflejo en los indicadores informáticos obtenidos que no
guardaban relación ni con la actividad ni con el tamaño de los
hospitales, y ha provocado que la demanda en informática se cubra de
forma espontánea e irregular, con una proliferación excesiva de redes
locales o departamentales y de microordenadores, obtenidos por
reasignaciones de los créditos del hospital, donaciones, cesiones,
materiales en depósito e intercambios (v. 4.1.2.).
6. Donaciones y cesiones de uso de material informático.
En los hospitales de la muestra, con la excepción del complejo
hospitalario «San Millán-San Pedro», de Logroño, existían cesiones de
uso, materiales en depósito y donaciones de material informático sin la
formalización del correspondiente contrato, y sin que previamente se
hubiera obtenido el informe preceptivo de la Comisión Interministerial de
Informática.
Se han venido utilizando todas estas figuras contractuales con objeto de
obtener suministros informáticos, y ello se ha hecho al margen de
cualquier control económico y de legalidad, vulnerando los principios de
igualdad y libre concurrencia que deben informar la contratación en el
sector público en los casos en que la aceptación de hecho de las
donaciones y cesiones de uso condicionaba otras adquisiciones en favor de
los donatarios o cedentes.
7. Organización de los sistemas de información.
7.1. Los objetivos para los sistemas de información de los hospitales,
establecidos por el Ministerio de Sanidad y Consumo y por la Dirección
General del INSALUD, no fueron cumplidos en los hospitales de la muestra
debido, fundamentalmente, a los escasos recursos informáticos atribuidos
al sistema de información y a las deficientes estructuras orgánicas
responsables del sistema (v. 5.1.).
7.2. Las instrucciones sobre la obligatoriedad de la cumplimentación de
la base de datos del CMBD, y sobre su contenido, codificación y remisión
a los servicios centrales cursadas por el Ministerio de Sanidad y Consumo
y por la Dirección General del INSALUD no fueron seguidas de otras
instrucciones sobre el tratamiento para la explotación de esta base de
datos. Tampoco existió un desarrollo paralelo sobre la normalización del
resto de bases de datos de gestión asistencial y
económico-administrativa, ni sobre el tratamiento de la información de
una forma global e integrada que permitiera conocer el coste por proceso
(v. 5.2.).
7.3. No ha existido un desarrollo normativo sobre la estructura orgánica
que debe gestionar el sistema de información de los hospitales del
INSALUD. El Reglamento sobre estructura, organización y funcionamiento de
los hospitales gestionados por el INSALUD, aprobado por Real Decreto
521/1987, de 15 de abril, simplemente establecía, entre las funciones de
la gerencia, la elaboración de informes periódicos sobre la actividad del
hospital y la presentación anual de la memoria de gestión. Esta falta de
concreción en la delimitación de funciones ha originado que la
responsabilidad del sistema de información apareciera desintegrada entre
los servicios de admisión, documentación y archivo clínico e informática,
y entre las unidades de estadística y de control de gestión (v. 5.2.).
7.4. En los hospitales de la muestra se ha observado una homogeneidad en
las estructuras organizativas de la división de gestión y servicios
generales encargada de la adquisición, el arrendamiento y el
mantenimiento del soporte físico del sistema informático y de la
adquisición de material informático no amortizable. Sin embargo, en todas
estas estructuras organizativas se producía una delimitación insuficiente
de las responsabilidades internas entre los servicios de suministros y de
mantenimiento y los servicios de informática (v. 5.3.1.).
8. Recursos humanos del sistema de información.
8.1. El número de los recursos humanos en el conjunto de servicios de los
cinco hospitales de la muestra con competencia en el sistema de
información y su coste, que en el ejercicio de 1994 ascendió a
1.044.625.255 pesetas, presentaban diferencias significativas que no
guardaban correlación ni con el número de altas ni con el gasto total en
atención especializada.
La falta de correlación entre el número y el coste de recursos humanos de
las actividades informáticas analizadas en un hospital y su actividad y
tamaño está facilitada por:
* La inexistencia de patrones de referencia que permitan a las gerencias
de los hospitales una asignación de recursos humanos de forma eficiente.
* La insuficiencia de información sobre la gestión de personal, que
impide a las gerencias de los hospitales valorar la productividad de los
recursos.
* Las diferencias en el grado de informatización de las áreas de gestión
asistencial y económico-administrativas de los hospitales
* Otros factores como la antigüedad, diferencias retributivas y
funcionales y otras incidencias del personal (v. 5.3.2.).
8.2. La documentación en los expedientes de personal sobre la
cualificación de los recursos humanos con funciones en el sistema de
información en los hospitales de la muestra era insuficiente, lo que ha
supuesto una limitación a los objetivos de la fiscalización (v. 5.3.2.).
9. Grado de informatización de los hospitales.
9.1. El grado de implantación del CMBD se puede considerar aceptable en
los cinco hospitales de la muestra en cuanto a la cumplimentación del
registro de datos, superior al 89% de las altas que se produjeron en el
ejercicio 1994. Sin embargo, la calidad del contenido de los registros
por la ausencia en las historias clínicas de los documentos que validan
los datos de la base del CMBD compromete seriamente su fiabilidad (v.
6.2.).
9.2. Las diferencias en el grado de informatización de las áreas
asistenciales y económico-administrativas de los hospitales, así como la
insuficiencia de bases de datos relacionadas, impide a las gerencias y a
los servicios centrales obtener una información suficiente, válida y
oportuna (v. 6.3.).
RECOMENDACIONES
1. El Ministerio de Sanidad y Consumo debe actualizar la planificación
del sistema de información para los hospitales del INSALUD, con el
objetivo de llegar a determinar el coste por proceso. Este nuevo plan ha
de corregir
los desequilibrios entre hospitales, derivados de la diferente capacidad
de sus sistemas informáticos. La planificación debe incluir la totalidad
de las áreas de gestión asistencial y económico-administrativa, de forma
que, mediante bases de datos relacionadas, se pueda obtener una
información integral de la gestión de los centros que permita mejorar la
calidad de los servicios, ayudar a que la gestión de los recursos
hospitalarios sea eficiente y facilitar su control interno y externo.
2. La Secretaría General de Asistencia Sanitaria debe adoptar las medidas
oportunas para liquidar la deuda a las empresas que resultaron
adjudicatarias de los concursos públicos 1/88 y 9/90 o, en su caso, hacer
prevalecer el artículo 94, párrafo segundo de la Ley de Contratos del
Estado, que establece que cuando los bienes no se hallen en estado de ser
recibidos se hará constar así en el acto de entrega y se darán las
instrucciones precisas al empresario para que remedie los defectos
observados o proceda a realizar un nuevo suministro, de conformidad con
lo pactado.
3. El Gobierno debe adoptar las medidas presupuestarias necesarias para
que el INSALUD satisfaga la deuda pendiente con las empresas informáticas
suministradoras del soporte físico y del soporte lógico.
4. La Secretaría General de Asistencia Sanitaria debe adoptar las medidas
presupuestarias que permitan a los hospitales disponer de mayores
créditos en materia informática, y que se puedan conseguir niveles
suficientes de inversión en el sistema de información.
5. La Secretaría General de Asistencia Sanitaria debe establecer
indicadores de gasto en informática que permitan a las gerencias evaluar
el que se produce en los hospitales y tomar las medidas oportunas para su
ajuste.
6. La Secretaría General de Asistencia Sanitaria debe adoptar las medidas
necesarias para garantizar que las gerencias de los hospitales cumplan
con la legislación de contratos de las Administraciones Públicas y se
ajusten a las normas específicas de contratación de material informático.
7. El Ministerio de Sanidad y Consumo debe elaborar criterios de
normalización de los equipos informáticos a utilizar por los hospitales
para que las gerencias puedan adecuar a ellos las adquisiciones y
arrendamientos de este material.
8. La Secretaría General de Asistencia Sanitaria debe adoptar las medidas
necesarias para que las donaciones, cesiones de uso y materiales en
depósito que las empresas realicen en favor de los hospitales del INSALUD
se ajusten a lo dispuesto en el Decreto 2572/1973, de 5 de octubre, que
aprueba el pliego de cláusulas administrativas generales para la
contratación de equipos, sistemas de tratamiento de la información, de
mantenimiento, arrendamiento y programas y en el Real Decreto 1221/1992,
de 9 de octubre, que regula el Patrimonio de la Seguridad Social.
9. La Secretaría General de Asistencia Sanitaria ha de establecer los
créditos presupuestarios oportunos para poder amortizar los equipos
informáticos, indicar los coeficientes de amortización que deben aplicar
los hospitales, de acuerdo con la vida útil de este tipo de equipamiento.
10. Las gerencias de los hospitales han de establecer el sistema de
información que les permita el control del gasto en informática, de forma
que se puede conocer el gasto real y su desglose por conceptos y
subconceptos presupuestarios.
11. Las gerencias de los hospitales deben mantener actualizado el
inventario de los recursos informáticos de sus centros, en donde se
especifiquen todas las características técnicas que definen los soportes
físicos y lógicos de las redes y de la microinformática de los centros,
así como su valoración económica y su amortización.
12. El Ministerio de Sanidad y Consumo y la Secretaría General de
Asistencia Sanitaria han de establecer con las gerencias objetivos sobre
el sistema de información de los hospitales de acuerdo con la capacidad
técnica informática de cada uno de ellos. Estos objetivos deben disponer
de unos indicadores que permitan su seguimiento para así conocer la
eficacia de las medidas adoptadas.
13. El Ministerio de Sanidad y Consumo debe definir un conjunto mínimo de
datos para cada una de las áreas de gestión de los hospitales, con el fin
de que al disponer todos los centros de una información básica común sea
posible el análisis comparativo y la confección de indicadores
estándares.
14. El Ministerio de Sanidad y Consumo debe facilitar la creación en los
hospitales del INSALUD de una unidad orgánica dependiente de la gerencia,
que sea la responsable única del sistema de información del centro, con
capacidad para garantizar que la información que se genera en el hospital
sea oportuna y válida. Las funciones básicas de esta unidad deben
dirigirse a la definición y normalización de los registros de todas las
áreas del hospital, así como al desarrollo y al control del sistema de
información en su conjunto.
15. La Secretaría General de Asistencia Sanitaria debe promover la
normalizacicón en la composición de los recursos humanos de los servicios
y unidades que gestionan el sistema de información de los hospitales, de
acuerdo con el grado de informatización existente en cada uno de ellos.
Por su parte, las gerencias deben adoptar las medidas oportunas para
conocer la productividad de estos recursos.
CAPITULO 1
ANTECEDENTES, OBJETIVO GENERAL, OBJETIVOS ESPECIFICOS, METODOLOGIA,
ALCANCE
Y PERIODO ANALIZADO
1.1. Antecedentes
La realización de este Informe de fiscalización sobre «el sistema de
información de la gestión hospitalaria del INSALUD, con especial
referencia al Conjunto Mínimo Básico de Datos (CMBD)», fue acordada por
el Pleno del Tribunal de Cuentas el 21 de septiembre de 1994.
El motivo por el cual el Consejero responsable del Departamento de
Seguridad Social y Acción Social propuso al Pleno del Tribunal de Cuentas
esta fiscalización, y éste acordó su realización, fue la constatación en
anteriores fiscalizaciones realizadas por este Tribunal sobre la gestión
sanitaria del INSALUD de importantes deficiencias en los sistemas de
información de los hospitales de esta Entidad Gestora de la Seguridad
Social1. Además, estas deficiencias han dificultado el conocimiento de
amplias áreas de la gestión de los hospitales del INSALUD, y por tanto
han limitado la adopción de decisiones por parte de las gerencias de
dichos centros sanitarios.
1 -- Informe de Fiscalización sobre «Adquisición y utilización de
implantes por los hospitales del INSALUD», aprobada por el Pleno del
Tribunal de Cuentas el 30 de marzo de 1992, remitido posteriormente a las
Cortes Generales y publicado en el «BOE» de fecha 16 de mayo de 1995.
-- Informe de Fiscalización sobre «La gestión de las unidades de
diagnóstico por imagen en el INSALUD», aprobada por el Pleno del Tribunal
de Cuentas el 22 de diciembre de 1992, ya sometido a alegaciones y en
trámite de aprobación por el Pleno del Tribunal de Cuentas.
El Sistema de Información para la Gestión Hospitalaria del INSALUD se
estructura en un soporte lógico y un soporte físico, como cualquier otro
sistema de información. Sin embargo, el soporte físico informático de los
hospitales de la red del INSALUD no está centralizado y se configura en
una red informática principal, redes departamentales y unidades de
microinformática no conectadas a ninguna red.
El Tribunal de Cuentas ha optado por una clasificación convencional del
sistema de información que se puede observar en el gráfico 1.1.
El Sistema de Información de la Gestión Hospitalaria del INSALUD está
formado por dos subsistemas: el asistencial y el
económico-administrativo.
El subsistema de información asistencial se alimenta de la información
que se genera durante el proceso asistencial y de la contenida en la
documentación clínica (v. punto 6.1. del Informe).
El núcleo principal del subsistema de información asistencial, lo
constituye el CMBD, que es una base de datos que contiene determinados
registros relacionados
con los procesos de asistencia de los pacientes en los hospitales. No
obstante, la utilización del CMBD excede del subsistema asistencial ya
que los datos del subsistema asistencial, con otros del subsistema
económico permiten obtener el coste total del proceso asistencial. Los
datos que componen los registros del CMBD se obtienen durante los
procesos de asistencia a enfermos en las áreas de hospitalización, de
urgencias, quirúrgica, de pruebas diagnósticas y de servicios especiales,
siempre que los enfermos hayan sido atendidos en el hospital en régimen
de internamiento y hubieran estado ingresados durante la denominada «hora
censal» (24,00 horas).
Los registros de la base de datos del CMBD son un conjunto de catorce
variables relativas a la filiación, a la financiación del proceso, y a
las características sociodemográficas y epidemiológicas del paciente.
Cada registro de esta base se corresponde con cada una de las altas
hospitalarias una vez finaliza el proceso asistencial que originó el
ingreso del paciente.
Por su parte, el subsistema de información económico-administrativo se
compone de cuatro áreas de información: suministros, gestión económica,
personal y servicios generales. Aunque existen aplicaciones informáticas
que cubren determinados aspectos de la gestión de estas áreas, no existen
bases de datos interrelacionadas en este subsistema, ni entre el
subsistema económico-administrativo y el subsistema asistencial. Dada la
limitación que ello entraña, el INSALUD comenzó a implantar en sus
hospitales un proyecto de contabilidad analítica, denominado «Modelo
SIGNO» que, cuando esté establecido, permitirá la disposición de datos
sobre el coste de los procesos de asistencia hospitalaria.
Esta desigual situación, en la que el CMBD está implantado, y en la que
el denominado «Modelo SIGNO» no lo está, determina que la actual
explotación del CMBD se limite a la obtención de información sobre los
procesos de asistencia a los pacientes en los hospitales y sobre los
servicios a ellos prestados a partir de los datos relativos al
diagnóstico clínico de cada persona que ha causado alta hospitalaria,
como se ha indicado anteriormente.
La utilización conjunta de la base de datos CMBD y de las bases de datos
y aplicaciones informáticas que se derivan del «Modelo SIGNO» permitirá,
cuando éste esté implantado, la asignación de costes generados por
proceso de asistencia a los pacientes. Por ello, en el momento de someter
a alegaciones este Anteproyecto de Informe, la asignación de costes por
proceso de asistencia hospitalaria no es más que un objetivo del
Ministerio de Sanidad y Consumo, que forma parte del «Plan de Garantía de
Calidad Total en Atención Sanitaria» que integra el denominado «Proyecto
SIGNO» para intentar normalizar los contenidos de las prestaciones
sanitarias en los hospitales y determinar su coste como soporte de la
gestión de los hospitales y de su análisis comparado.
El registro y codificación de los datos relativos al proceso de
asistencia a cada paciente comienza con ocasión de su ingreso en el
hospital y finaliza con el alta hospitalaria de cada paciente. Cada alta
hospitalaria genera un informe de alta, cuya obligatoriedad y contenido
preceptivo fue establecida por Orden del Ministerio de Sanidad y Consumo
del 6 de diciembre de 1984. En desarrollo de la citada Orden Ministerial,
el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud aprobó, el 14
de diciembre de 1987, el Conjunto Mínimo Básico de Datos. Posteriormente,
la Resolución de la entonces Secretaría General del Sistema Nacional de
Salud de 24 de enero de 1992 estableció la obligatoriedad del registro y
la codificación de las variables que conforman los registros del Conjunto
Mínimo Básico de Datos al producirse el alta hospitalaria de todos los
pacientes ingresados en los hospitales propios del INSALUD y en los
administrados por él.
La implantación del Sistema de Información para la Gestión Hospitalaria
del INSALUD se inició en 1988 con el Plan de «Dotación Informática del
Area Sanitaria» (Plan DIAS). Con este Plan se pretendía dotar a los
hospitales de forma paulatina, de los medios informáticos necesarios para
recoger y tratar toda la información generada en ellos tanto asistencial
como económico-administrativa. Este Plan incluye entre las áreas
prioritarias a informatizar el fichero de la admisión de pacientes, cuyo
contenido debía formar parte del CMBD.
1.2. Objetivo general de este informe de fiscalización
El objetivo general de este Informe de fiscalización consiste en la
determinación del nivel de informatización de las áreas del sistema de
información para la gestión hospitalaria con especial referencia al grado
de implantación del (CMBD) y a su fiabilidad.
1.3. Objetivos específicos de este informe de fiscalización
Con carácter específico este Informe de fiscalización pretende determinar
y analizar en los apartados que en cada caso se indican:
* Las previsiones realizadas por el Ministerio de Sanidad y Consumo y por
la Dirección General del INSALUD, relativas a necesidades de equipos
informáticos, programas y aplicaciones informáticos para cada centro
hospitalario, como punto de partida del posterior proceso de su
contratación. (2.2. y 2.4.)
* Los procesos de contratación de equipos, programas y aplicaciones
informáticos necesarios para la implantación del sistema de información
para la gestión hospitalaria. Se han analizado de manera especial los
procedimientos de contratación y sus formas. (3.3., 3.4., 3.5. y 3.7.)
* La distribución de equipos, programas y aplicaciones informáticos entre
los distintos hospitales del INSALUD. (4.1.)
* Las demoras respecto de las previsiones iniciales, tanto en su
recepción por los hospitales, como en su puesta en funcionamiento.
(2.3.3.)
* Los costes de los equipos, y de los programas y aplicaciones
informáticas. (Capítulo 3.)
* El coste de los recursos humanos imputables al Sistema de Información
para la Gestión Hospitalaria del INSALUD. (Capítulo 4.)
* La implantación, la organización y el funcionamiento de los servicios o
unidades que intervienen en el desarrollo del sistema de información en
cada hospital de la muestra. (Capítulo 5.)
* El grado de implantación del sistema de información, prestando especial
atención al número de registros de la base de datos del CMBD en relación
con el número de altas hospitalarias, ya que como se ha señalado
anteriormente deben coincidir. (6.2.)
* El contenido de la información de que disponen las gerencias de los
hospitales de la muestra para la toma de decisiones. (6.3.)
1.4. Metodología, alcance y período analizado
1.4.1. Metodología
El programa de esta fiscalización se ha desarrollado en dos fases:
En la primera fase el Tribunal recabó y analizó la documentación del
Ministerio de Sanidad y Consumo, obtenida de las entonces Direcciones
Generales de Servicios e Informática, de Programación Económica, de
Aseguramiento y Planificación Sanitaria así como de la Dirección General
del Instituto Nacional de la Salud. De esta documentación se ha extraído
información sobre el conjunto de los hospitales de la red del INSALUD que
permitió seleccionar una muestra representativa de hospitales para la
segunda fase del programa de fiscalización.
La segunda fase se ha desarrollado en cinco hospitales del INSALUD que
integran una muestra a la que posteriormente se hará referencia. El
equipo que ha realizado la fiscalización comprobó en estos hospitales la
información relativa a ellos que había sido obtenida con anterioridad de
las citadas Direcciones Generales y ha analizado, en detalle, el sistema
de información de apoyo a la gestión asistencial y
económico-administrativa de cada hospital.
Los datos, las valoraciones y las conclusiones contenidas en este Informe
se apoyan en las pruebas y verificaciones llevadas a cabo por el equipo
fiscalizador en los hospitales de la muestra. El análisis realizado se ha
concretado a los aspectos que se encuadran en amarillo en el gráfico 1.2
siguiente.
La metodología aplicada en cada fase ha sido la siguiente:
En la primera fase, este Tribunal de Cuentas recabó, obtuvo y analizó la
siguiente documentación:
* Criterios de planificación establecidos por el Ministerio de Sanidad y
Consumo y por la Dirección General del INSALUD, en los ejercicios de 1992
a 1995, ambos inclusive, para la adquisición o alquiler de equipos y de
aplicaciones informáticos.
* Plan funcional de objetivos del ejercicio 1992 y contrato programa de
los ejercicios de 1993, 1994 y 1995 suscritos por la Dirección General
del INSALUD con los hospitales. En 1993 se puso en funcionamiento por
primera vez el «contrato programa», que hasta entonces se denominaba
«plan funcional de objetivos». Todo ello con el fin de determinar qué
objetivos sobre sistemas de información había establecido la Entidad
Gestora durante el período fiscalizado.
* Normas e instrucciones referentes a la implantación, gestión,
seguimiento y evaluación del sistema de información.
*
*
*
*
*
*
*
*
*
* Documentación correspondiente a los expedientes de contratación
relativos a la adquisición y arrendamiento de los equipos y de
aplicaciones informáticos relacionados con los sistemas de información.
* Dotaciones presupuestarias anuales aprobadas para cada uno de los
hospitales del INSALUD, con el máximo nivel de desagregación posible, de
los conceptos que se relacionan.
* Arrendamientos de equipos para procesos de información.
* Reparaciones y conservación de equipos para procesos de información.
* Material informático no amortizable.
* Amortizaciones de equipos para procesos de información.
* Inversiones nuevas en equipos para procesos de información.
* Inversiones de reposición en equipos para procesos de información.
* Obligaciones contraídas y deuda pendiente desagregada por hospitales
para cada uno de los conceptos mencionados en el epígrafe anterior.
* Número de ingresos y altas en los hospitales del INSALUD en los años
1993 y 1994.
* Informes de auditoría y de control interno disponibles en la Dirección
General del INSALUD, que estuvieran relacionados con el grado de
implantación del CMBD, que aunque formalmente no fueran preceptivos,
deberían haberse realizado para evaluar su implantación como la de
cualquier otro proyecto. Sólo se trataba de una auditoría sobre el grado
de implantación del CMBD en 29 hospitales del INSALUD, cuyos resultados
se centraban en la validación de sus variables clínicas.
Asimismo, en esta primera fase se efectuó un estudio pormenorizado de la
documentación obrante en el Tribunal de Cuentas de todos los contratos de
adquisiciones y arrendamientos de material informático, equipos y
sistemas lógicos destinados al soporte del sistema de información
hospitalario, durante los años 1992, 1993 y 1994, relativa a los
hospitales del INSALUD.
En la segunda fase, a partir del análisis de la documentación obtenida en
la fase anterior se ha obtenido una muestra de los hospitales de la red
del INSALUD, propios y administrados por él. Los requisitos que debían
cumplir los hospitales de la muestra son los siguientes, todos ellos
referidos a datos de 1993, año central del período al que se refiere este
Informe.
* Superar, cada hospital de la muestra, la media de altas de todos los
hospitales que, calculada a partir de la documentación obtenida en la
fase anterior, es de 13.350 altas/hospital/año.
* El número total de altas de todos los hospitales de la muestra debía
ser superior al 10% del total de las altas de todos los hospitales.
La suma de las obligaciones reconocidas en concepto de arrendamientos de
equipos y de aplicaciones para procesos de información de todos los
hospitales de la muestra debía superar el 10% del total del presupuesto
en arrendamiento de equipos de procesos de información de todos los
hospitales.
* El número de camas de todos los hospitales de la muestra debía ser
superior al 10% del total de camas de los hospitales.
Los hospitales seleccionados en función de estos criterios y siguiendo el
orden de realización de las visitas de fiscalización fueron los
siguientes2, todos ellos de la red del INSALUD:
* Hospital de Getafe (Madrid), fiscalizado del 3 al 16 de mayo de 1995.
* Complejo Hospitalario «San Millán-San Pedro», de Logroño, fiscalizado
del 22 de mayo al 2 de junio de 1995.
* Hospital Universitario San Carlos-Pabellón 8, de Madrid, fiscalizado
del 13 al 23 de junio de 1995.
* Complejo Hospitalario Universitario de Salamanca, fiscalizado del 3 al
18 de julio de 1995.
* Hospital «Virgen de la Salud», de Toledo, fiscalizado del 18 al 29 de
septiembre de 1995.
Los datos relativos a la representatividad de la muestra en cada uno de
los cinco hospitales seleccionados, en el total de la muestra y en el
total del INSALUD quedan reflejados en el cuadro 1.1:
2 Los criterios del INSALUD han sido cambiantes en cuanto a las
denominaciones y número de centros que integran los complejos
hospitalarios durante el período de la fiscalización. En el Informe se
identifican los hospitales de acuerdo con el documento «Mapa de Recursos
y Actividad de Atención Especializada 1994» publicado por la Dirección
General del INSALUD.
Cuadro 1.1: Representatividad de la muestra de hospitales. (Datos de
1993).
De estos cinco hospitales se solicitó información en soporte magnético a
la Dirección General del INSALUD relativa a la base de datos del CMBD.
Las pruebas realizadas por el equipo fiscalizador de este Tribunal en
esta segunda fase, en los hospitales de la muestra, han sido las
siguientes:
* Entrevistas con los responsables de la dirección: gerentes, directores
y subdirectores de las Divisiones de Gestión y de Servicios Generales y
de la División Médica.
* Entrevistas con los responsables de la gestión del sistema de
información de cada hospital: coordinadores, jefes de servicio y jefes de
sección del Servicio de Admisión, jefes de servicio y de sección del
Servicio de Documentación y Archivo Clínico, jefes de servicio del
Servicio de Informática y jefes de las unidades de Control de Gestión y
de Estadística.
* Entrevistas con los responsables de la gestión del suministro y del
mantenimiento de los equipos y aplicaciones y del material informático;
jefes de servicios de suministros, de gestión económica, de mantenimiento
y de personal.
En concreto, durante el trabajo de campo se han realizado un total de 58
entrevistas según queda reflejado por categorías en el cuadro 1.2.
Cuadro 1.2: Entrevistas realizadas en el trabajo de campo.
* Revisión de las estructuras organizativas y del funcionamiento de los
servicios o unidades que soportaban la gestión del sistema de información
en los hospitales.
* Análisis de la estructura de la organización hospitalaria que
intervenía en los procesos de contratación del mantenimiento de los
soportes físicos y lógicos informáticos.
* Revisión de los planes funcionales de objetivos del ejercicio 1992 y de
los contratos-programas correspondientes a 1993, 1994 y 1995 de los
hospitales de la muestra para comprobar la existencia o inexistencia de
objetivos específicos relacionados con la implantación, desarrollo y
seguimiento de los sistemas de información.
* Revisión, cuando existían, de las instrucciones escritas sobre
organización, funcionamiento y control de los sistemas de información.
* Revisión de cada uno de los denominados «cuadros de mando», que es un
instrumento de información y de control de la gestión, que permite a las
gerencias de los hospitales contemplar de forma global la situación y
evolución de los aspectos clave de la gestión asistencial y
económico-administrativa.
* Revisión del contenido de los registros, estructura de ficheros y grado
de informatización de las principales fuentes de información del
subsistema de información asistencial.
* Revisión del grado de informatización del subsistema
económico-administrativo.
* Revisión de las estadísticas mensuales y de las Memorias Anuales de la
actividad de cada hospital de la muestra.
* Revisión de las actas de las comisiones de dirección, de garantía de
calidad de historias clínicas y de las juntas técnico-asistenciales,
cuando funcionaban, así como de las comisiones de compras y mesas de
contratación.
* Revisión de los expedientes y de las nóminas del personal adscrito a
los servicios de admisión, de documentación y archivo clínico, de
informática y de control de gestión y estadística.
* Comprobación de los inventarios y de las relaciones de equipos, y de
programas y aplicaciones informáticos.
* Revisión de los expedientes relativos a la contratación para la
adquisición o arrendamiento de los equipos, programas y aplicaciones
informáticos, existentes en los cinco hospitales de la muestra, así como
los de contratos correspondientes a la asistencia técnica y su
mantenimiento.
* Análisis de la ejecución presupuestaria en los conceptos y subconceptos
presupuestarios de: arrendamiento de equipos para procesos de
información; inversiones nuevas y de reposición de equipos para procesos
de información; reparaciones y conservación de equipos para procesos de
información (incluida la asistencia técnica y el mantenimiento); material
informático no amortizable; y amortización de equipos para procesos de
información.
* Revisión de la facturación correspondiente a los conceptos
presupuestarios enumerados en el párrafo anterior.
* Verificación de la codificación de las variables de una muestra de los
registros contenidos en la base de datos
del CMBD a través de su contraste los documentos existentes en las
historias clínicas de los pacientes, correspondientes a los episodios de
alta seleccionados. La técnica utilizada en la selección de la muestra
fue la de muestreo aleatorio sobre el total de altas de cada hospital,
determinándose previamente su tamaño mediante la utilización de tablas
estadísticas para poblaciones finitas con un nivel de confianza del 90% y
un error del 10%.
1.4.2. Limitaciones al alcance de la fiscalización
En primer lugar, el equipo fiscalizador del Tribunal de Cuentas no ha
podido conocer el importe total de la inversión aprobada en el Plan
Descentralizado de Informática Hospitalaria.
Los hospitales no disponían de inventarios completos y actualizados de
todos los recursos informáticos existentes.
Es preciso señalar que la Dirección General del INSALUD ha aportado a
este Tribunal de Cuentas, durante la realización de la fiscalización,
informaciones contradictorias respecto del número total de altas en los
hospitales de la muestra. Así, de las estadísticas de actividad de la
documentación general facilitada por la Dirección General del INSALUD
relativa a todos los hospitales de la muestra se han obtenido los datos
que figuran en la primera columna del cuadro 1.3, mientras que de la
información en soporte magnético, también facilitada por la Dirección
General del INSALUD, sobre altas contenidas la base de datos del CMBD, se
desprenden los datos de la segunda columna del cuadro 1.3, que no
coinciden en cuatro de los cinco hospitales de la muestra.
Cuadro 1.3: Comparación entre el número de altas contenido en las
estadísticas de actividad y en la base de datos del CMBD. 1994.
Para realizar la verificación de la codificación de la muestra de los
registros de base de datos del CMBD, el equipo fiscalizador del Tribunal
de Cuentas ha tenido que utilizar tres tipos de información diferentes,
que deben estar contenidos en las historias clínicas: la hoja
clínico-estadística, en su defecto el informe de alta y, en defecto de
los dos anteriores, otros documentos contenidos en la historia clínica.
Ello se ha debido a que la hoja clínico-estadística no se cumplimentaba
plenamente en ninguno de los hospitales de la muestra (v. punto 6.2. del
Informe) y a que el informe de alta no aparecía recogido en el 12,60% de
las historias clínicas revisadas por el equipo fiscalizador en los cinco
hospitales de la muestra.
Los hospitales de la muestra, no cumplimentaban plenamente la hoja
clínico-estadística, que es el documento base de la historia clínica cuya
información debe contener el registro de la base de datos del CMBD. Por
el contrario, codificaban los datos clínicos en una de las copias del
informe de alta, mientras que los datos administrativos se codificaban
directamente en el momento de su introducción en la aplicación
informática que soportaba el CMBD. En los hospitales de Getafe y
Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid la copia del informe de
alta (con los códigos asistenciales del CMBD) se archivaba separadamente
de la historia clínica. En el complejo hospitalario Universitario de
Salamanca y en el hospital «Virgen de la Salud», de Toledo, el informe de
alta codificado no se cumplimentaba. En el complejo hospitalario «San
Millán-San Pedro», de Logrorño, estos informes se destruían una vez
introducidos los datos en la base del CMBD.
Como ya se ha adelantado, el informe de alta (copia sin codificar) que es
la principal fuente de información del episodio clínico del paciente,
sólo se ha localizado en el 87,39 % de las historias clínicas revisadas.
Por este motivo cuando el informe de alta no existía en la historia
clínica, o no se encontraban en él las variables que constituyen cada
registro del CMBD, el Tribunal de Cuentas ha tenido que recurrir a otros
documentos que formaban parte de la historia clínica. En el cuadro 1.4 se
observa el número de informes de alta localizados en el total de
historias clínicas revisadas.
Cuadro 1.4: Localización del informe de alta en las historias clínicas.
1994.
A su vez, las historias solicitadas para cada uno de los hospitales de la
muestra así como la localización o no, y el número de historias revisadas
se reflejan en el cuadro 1.5.
Como puede observarse en el cuadro 1.5, en el total de la muestra de
hospitales el equipo fiscalizador ha solicitado 640 historias clínicas de
las cuales se han localizado el 96,72%, aunque sólo se han podido revisar
587 historias debido a que el resto estaban siendo utilizadas en ese
momento por los servicios médicos. En 13 casos aunque apareció la
historia clínica no se localizó la documentación relativa al episodio
registrado en la base de datos del CMBD.
En concreto, la prueba realizada por el equipo fiscalizador del Tribunal
de Cuentas para verificar la correcta transcripción y codificación de los
registros de la base de datos del CMBD ha consistido en recodificar todos
los datos de carácter administrativo a partir de los datos disponibles de
las altas seleccionadas en la muestra con el objeto de comprobar la
bondad de la transcripción realizada por los hospitales.
Respecto a la codificación de los datos asistenciales, la prueba se ha
concretado en comprobar la coincidencia o no de los códigos que figuraban
en el informe de alta (copia con códigos asistenciales) y los contenidos
en la base del CMBD. Es preciso señalar que sólo un 42,5% de las altas de
la muestra disponían de un informe de alta donde constaban de forma
expresa los códigos de carácter asistencial, ya que en el complejo
hospitalario Universitario de Salamanca y en el hospital «Virgen de la
Salud», de Toledo, los datos referentes a la codificación diagnóstica se
introducían directamente en la aplicación informática que daba soporte al
CMBD al disponer estos hospitales de un programa automatizado de
codificación diagnóstica. En el hospital de Getafe, en el complejo
hospitalario «San Millán-San Pedro», de Logroño, y en hospital
Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid sólo se localizaron los
informes de alta codificados en un 92%, un 51% y un 73%, respectivamente.
1.4.3. Período analizado
El período al que se extiende el análisis comprende los años 1992, 1993 y
1994. Las pruebas de auditoría para conocer el grado de implantación del
CMBD se refieren al ejercicio de 1994. Además se han analizado aspectos
organizativos correspondientes al ejercicio de 1995 y aspectos de la
contratación de equipos y programas informáticos de ejercicios anteriores
a 1992 pero que, por su repercusión y grado de ejecución, afectaban al
período analizado en la fiscalización.
CAPITULO 2
PLANIFICACION DE LOS SISTEMAS
DE INFORMACION Y CONTRATACION
DE LOS EQUIPOS Y APLICACIONES
En este capítulo del Informe se analizan, a efectos de la fiscalización
objeto del mismo, los órganos competentes en materia de planificación de
los sistemas de información para la atención especializada en los
hospitales del INSALUD; la planificación de los sistemas de información,
y la contratación realizada por los organismos centrales del Ministerio
de Sanidad y Consumo y Dirección General del INSALUD de los equipos y
aplicaciones que configuran estos sistemas. Asimismo, se analiza la
ejecución de esta contratación en los cinco hospitales de la muestra.
2.1. Organos competentes en materia de planificación de los sistemas de
información para la atención especializada en los hospitales del insalud
Las competencias en materia de planificación de los sistemas de
información en los hospitales del INSALUD durante el período que abarca
esta fiscalización están establecidas en las siguientes disposiciones:
* Orden del Ministerio de Sanidad y Consumo de 29 de marzo de 1982, por
la que se crea la Comisión Ministerial de Informática («BOE» del 10 de
abril de 1982).
* Real Decreto 2291/1983, de 28 de julio, por el que se crea el Consejo
Superior de Informática («BOE» del 26 de agosto de 1983).
* Real Decreto 858/1992, de 10 de julio («BOE» 16 de julio de 1992), que
modificó la estructura orgánica básica del Ministerio de Sanidad y
Consumo, establecida por el Real Decreto 987/1991, de 21 de junio.
Estas dos disposiciones centralizaron las competencias de la
planificación, la gestión y el control en materia
de sistemas de información, en los citados órganos del Departamento
Ministerial, dejando sin competencias sobre la gestión del área
informática a la Dirección General del INSALUD.
* Real Decreto 1415/1994, de 25 de junio, que modifica de nuevo
parcialmente la estructura orgánica básica del Ministerio de Sanidad y
Consumo («BOE» de 28 de julio de 1994).
La atribución de las competencias relativas a la planificación, la
gestión y el control de los sistemas de información a varios centros
directivos, las Direcciones Generales de Aseguramiento y Planificación y
de Servicios e Informática, se proyectó negativamente sobre la gestión
sanitaria del INSALUD, que no obstante es el responsable de la gestión
sanitaria de la Seguridad Social, pues esta Entidad Gestora quedó
desprovista de las competencias relativas a los sistemas de información
de la gestión sanitaria.
Por otra parte la distribución de las competencias relativas a estos
sistemas entre dos Direcciones Generales del Ministerio agravó, entre
1991 y 1994, la situación al plantear problemas de coordinación.
La situación no se resolvió hasta que en 1994, el Real Decreto 1415/1994,
de 25 de junio, atribuyó al INSALUD las competencias de desarrollo e
implantación de aplicaciones informáticas.
2.2. El plan de informatizacion de las áreas sanitarias (plan DIAS)
La planificación de los actuales sistemas de información de los
hospitales del INSALUD tiene su origen en el llamado «Plan de Dotación
Informática de las Areas Sanitarias» (Plan DIAS) aprobado en 1988
conjuntamente por los Ministerios de Sanidad y Consumo y de Industria y
Energía. Con el Plan DIAS se pretendía dotar a los hospitales del INSALUD
de los medios informáticos necesarios para recoger y tratar toda la
información que en ellos se genera. Por otra parte, este Plan establecía
como uno de sus objetivos principales la puesta en explotación de
determinada información del fichero de pacientes que constituía el CMBD.
Por estas razones, el Plan DIAS es objeto de análisis en esta
fiscalización, a pesar de que su inicio y desarrollo fundamental son
anteriores a los ejercicios objeto central de la misma.
La primera etapa del plan DIAS tenía como objetivo prioritario la
dotación e implantación básica de los recursos físicos, lógicos, redes y
soporte de comunicaciones que cubrieran los requerimientos mínimos de la
atención especializada prestada en los hospitales del INSALUD. Para ello
se partió de los recursos informáticos existentes en dichos hospitales en
enero de 1988, y se establecieron los criterios de normalización del
soporte físico para cada hospital, clasificados en cinco tipos en función
del número de camas. Respecto a las aplicaciones, se establecieron las
siguientes áreas prioritarias de informatización:
* Admisiones/fichero.
* Preadmisiones y cita previa de consultas externas.
* Cita previa en el área de salud.
* Urgencias.
* Almacenes generales.
* Nóminas.
* Farmacia.
* Contabilidad general.
* Contabilidad presupuestaria y terceros.
El plan no contempló la informatización de importantes áreas de gestión
como las áreas quirúrgica, de pruebas diagnósticas, de mantenimiento y
servicios generales lo que originó, como se refleja en el Capítulo 6 de
este Informe que cada hospital adoptara las soluciones que mejor se
adaptaban a su capacidad técnica y de recursos, por lo que esta
planificación resultó insuficiente desde un principio.
Para la informatización de estas áreas era necesario recoger al menos una
serie de datos, que son los considerados como Conjunto Mínimo Básico de
Datos (CMBD). Estos datos son:
* Identificación del centro hospitalario.
* Identificación del paciente.
* Fecha de nacimiento.
* Sexo.
* Residencia.
* Financiación.
* Fecha de ingreso.
* Circunstancias del ingreso.
* Diagnósticos:
-- Principal.
-- Otros.
* Procedimientos quirúrgicos y obstétricos.
* Otros procedimientos.
* Fecha de alta.
* Circunstancias del alta.
* Identificación del médico responsable del alta.
El Plan DIAS establecía los recursos humanos mínimos con formación
técnica en informática que se consideraban necesarios para llevarlo a
cabo en cada tipo de hospital. Dependiendo del tamaño del hospital los
recursos humanos eran:
* Para los hospitales con más de 1.000 camas: un coordinador de
informática con puesto de trabajo de nivel 26.
* Para los hospitales entre 500 y 1.000 camas: un coordinador de
informática con puesto de trabajo de nivel 24.
* Para los hospitales entre 250 y 500 camas: un coordinador de
informática con puesto de trabajo de nivel 22.
* Para todos los hospitales, independientemente de su tamaño recomendaba
de cuatro a seis operadores por instalación, a cargo de los cuales
estaría el mantenimiento y soporte del sistema.
La contratación del Plan se realizó en dos fases a través de los
concursos públicos 1/88 y 9/90, que por resultar insuficientes se
ampliaron en noviembre de 1991 para el soporte físico informático, y en
1992 para el desarrollo de aplicaciones. La fiscalización de estos
contratos por el Tribunal de Cuentas se realizó con motivo de otra
fiscalización3.
Por lo que el plan DIAS sólo se analiza en este Informe por su incidencia
en las instalaciones informáticas de los hospitales de la muestra.
2.3. El plan dias en los hospitales de la muestra
El Plan DIAS en los hospitales de la muestra se ha analizado a través de
las comprobaciones realizadas por este Tribunal de Cuentas sobre la
ejecución de los contratos correspondiente a los concursos públicos 1/88
y 9/90, relativos a la primera y segunda fases de la contratación del
Plan DIAS y a sus respectivas ampliaciones.
En las comprobaciones se ha analizado la ejecución de los créditos
asignados para cada uno de los niveles en los que se fraccionó el objeto
de estos concursos públicos (cuatro en el 1/88, y dos en el 9/90), los
problemas en la recepción y puesta en funcionamiento del soporte físico y
el cumplimiento del cronograma establecido para la implantación del
soporte Físico.
2.3.1. Observaciones relativas a cada hospital
Respecto a la ejecución de los concursos públicos correspondiente a la
contratación Plan DIAS en los cinco hospitales de la muestra, es preciso
hacer las siguientes observaciones:
* Hospital de Getafe.
El hospital de Getafe resultó destinatario de los bienes adjudicados en
el concurso público 9/90 (segunda fase de la contratación del Plan DIAS),
pero en dicho momento (13 de febrero de 1991) el hospital estaba en su
fase de montaje, siendo su responsable la gerencia del hospital Central
de la Cruz Roja de Madrid.
En el concurso público 1/88, el hospital Central de la Cruz Roja de
Madrid, que era administrado por el INSALUD, se incluyó en el grupo de
hospitales, de los dos previstos en el concurso, con posibilidades de
contratar por la vía de adecuación tecnológica. Según las comprobaciones
realizadas por este Tribunal, en enero de 1991, la gerencia del hospital
Central de la Cruz Roja, acogiéndose a esta vía contrató de forma directa
con la empresa HEWLETT PACKARD ESPAÑOLA, S. A., el arrendamiento con
opción a compra del equipamiento informático que posteriormente se
trasladó al hospital de Getafe.
El importe total de este contrato fue 75.166.540 pesetas y su pago se
imputó con cargo a los créditos presupuestarios del hospital de Getafe
por importe de 67.904.382 pesetas, debido a una reducción del precio
inicial estipulado en el contrato por el adelanto de la fecha de la
opción de compra en nueve meses.
3 «Informe de Fiscalización sobre la adquisición, el arrendamiento y la
gestión de instalación y puesta en funcionamiento de equipamiento
informático en la Seguridad Social». Aprobado por el Pleno del Tribunal
de Cuentas de 24 de julio de 1996, y remitido a las Cortes Generales.
En enero de 1992, un año más tarde de la fecha definitiva de la
resolución del concurso público 9/90, la gerencia del hospital de Getafe,
en escrito dirigido al Ministerio de Sanidad y Consumo renunció a los
bienes que la Dirección General del INSALUD había atribuido a dicho
hospital en el citado concurso público. El motivo alegado en la renuncia
era que los equipos del hospital Central de la Cruz Roja se habían
trasladado al hospital lo que determina que la adquisición de los equipos
informáticos del hospital de Getafe no se realizara con créditos del Plan
DIAS. Por este motivo el hospital no se incluye en el análisis de la
ejecución de los concursos públicos 1/88 y 9/90.
* Complejo hospitalario «San Millán-San Pedro», de Logroño.
Los hospitales «San Millán» y «San Pedro» no fueron integrados en un
complejo hospitalario hasta 1994. Ambos resultaron destinatarios de los
bienes del objeto del concurso público 1/88 entre el grupo de hospitales
a informatizar completamente, por lo que el análisis de la ejecución del
concurso público en estos hospitales se realiza separadamente para cada
uno de ellos.
Además, el hospital «San Millán» resultó incluido en el contrato de la
ampliación del nivel 1 (soporte físico) de la primera fase de la
contratación del Plan DIAS por un importe de 4.457.446 pesetas, gasto que
se imputó a la Dirección General del INSALUD
* Complejo hospitalario Universitario de Salamanca.
El complejo hospitalario Universitario de Salamanca en el momento de
finalizar este Informe de fiscalización estaba integrado por los
hospitales «Virgen de la Vega» y Clínico Universitario de Salamanca. Sin
embargo, en la fecha en la que se adjudicó el concurso público 1/88 (3 de
mayo de 1989) se estaba iniciando el proceso de integración de los
centros citados.
Entre los 87 hospitales que fueron receptores de los bienes adjudicados
en el concurso público 1/88 (primera fase de contratación del Plan DIAS)
figuraba el hospital «Virgen de la Vega» como hospital a informatizar,
mientras que el hospital Clínico Universitario de Salamanca aparecía como
hospital con posibilidad para contratar por la vía de la adecuación
tecnológica.
Al constituirse el complejo hospitalario, el gerente solicitó a la
Dirección General del INSALUD en fecha 3 de octubre de 1989 la ampliación
del soporte físico informático adjudicado al hospital «Virgen de la
Vega». Este hospital había sido clasificado como grupo C (entre 251 y 500
camas) en el concurso público 1/88. La reclasificación del complejo
hospitalario incluyéndolo en el grupo E se realizó por el Consejero
Técnico para la informática del INSALUD en fecha 3 de abril de 1990,
indicándose en su resolución que podrían acogerse a la estipulación
quinta del contrato administrativo firmado por el INSALUD y la Unión
Temporal de Empresas como adjudicataria parcial del concurso público
1/88. Ello supuso que, aunque la Dirección General estimó oportuna la
reclasificación de grupo del complejo hospitalario, no modificó el
presupuesto estipulado en la resolución del concurso público para el
hospital «Virgen de la Vega» (30,2 millones de pesetas) y comunicó a la
gerencia del complejo
hospitalario que podía contratar con la misma empresa adjudicataria, pero
a través de la vía de adecuación tecnológica.
* Hospital Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid.
En el momento de finalizar esta fiscalización el hospital estaba
constituido por la integración de tres centros hospitalarios: el hospital
Clínico Universitario de «San Carlos», el hospital «Fernando Primo de
Rivera» y el hospital «Pabellón 8-Centro Nacional de Especialidades
Quirúrgicas (CNEQ)».
En el concurso público 1/88 (primera fase de la contratación del Plan
DIAS) figuraban los hospitales «Fernando Primo de Rivera» y «Pabellón
8-CNEQ» como instituciones destinatarias de los bienes objeto del citado
concurso público por ser hospitales a informatizar completamente. Por su
parte, el hospital Clínico Universitario de «San Carlos» figuraba como
hospital con posibilidad de contratar por la vía de la adecuación
tecnológica.
Dicha adecuación tecnológica se realizó mediante contratación directa de
la gerencia de este hospital con la empresa IBM, S. A., con la aprobación
del Comité Técnico para Informática del Plan DIAS, según se deduce de la
documentación aportada por el hospital al equipo fiscalizador.
Los hospitales «Fernando Primo de Rivera» y «Pabellón 8-CNEQ», estaban
integrados dentro de la gestión administrativa del hospital Universitario
San Carlos-Pabellón 8 en la fecha de resolución del concurso público
1/88, por lo que los equipos informáticos que les correspondieron en el
concurso público 1/88 concurso de la primera fase de la contratación de
Plan DIAS fueron recepcionados y utilizados en la red informática del
nuevo hospital.
Por ello, el análisis de la ejecución de la contratación del Plan DIAS se
limita en este punto, a los hospitales «Fernando Primo de Riveran» y
«Pabellón 8-CNEQ». La contratación de la gerencia del hospital Clínico
Universitario «San Carlos» con la empresa IBM, S. A., se analiza en el
Capítulo 3 de este Informe ya que la vía de adecuación tecnológica del
Plan DIAS no se realizó con los créditos de los concursos públicos 1/88 y
9/90.
* Hospital «Virgen de la Salud», de Toledo.
Los hospitales «Virgen de la Salud», «Virgen del Valle» y «Nacional de
Parapléjicos», de Toledo, aunque tenían un equipo directivo común, no
fueron constituidos en complejo hospitalario, con un único centro de
gasto, hasta 1995. Por este motivo, el análisis de la ejecución de la
contratación del Plan DIAS se ha realizado separadamente para cada uno de
los tres hospitales.
Estos tres hospitales resultaron destinatarios de los bienes objeto del
concurso público 1/88 (primera fase de la contratación del Plan DIAS) y
además el hospital «Nacional de Parapléjicos» resultó destinatario del
segundo concurso público del Plan DIAS (9/90), gracias a la renuncia de
cuatro hospitales que anteriormente habían resultado destinatarios en
este último concurso público.
2.3.2. Ejecución de los créditos asignados a los hospitales de la muestra
en la contratación del plan dias
El importe asignado a los hospitales de la muestra, en relación con el
importe total de adjudicación del concurso público 1/88 de la primera
fase de la contratación del Plan DIAS (2.538.689.078 pesetas), representó
el 9,61%.
En el cuadro 2.1 se puede observar la distribución de este presupuesto en
la muestra de hospitales y para los cuatros niveles en los que se
fraccionó el objeto del concurso público:
Los niveles a los que hacia referencia el concurso eran los siguientes:
* Nivel 1: Arrendamiento con opción a compra del equipo físico y de las
licencias del sistema operativo, en el que se incluía su instalación, el
mantenimiento y la formación y soporte al personal de explotación (en
adelante, la referencia utilizada para este nivel en este Informe de
fiscalización será la de soporte físico).
* Nivel 2: Arrendamiento con opción a compra de una base de datos
relacional y de un entorno de desarrollo de cuarta generación e
independiente del constructor, acorde con el sistema operativo
transportable generalizado, requerido en el nivel 1, con las
correspondientes licencias de uso, instalación, mantenimiento y formación
y soporte al personal (en adelante, la referencia utilizada para este
nivel en este Informe será la de gestor de base de datos).
* Nivel 3: Arrendamiento con opción a compra de un paquete de
aplicaciones hospitalarias operativo al momento de la contratación,
incluyendo la realización y desarrollo de cuantos trabajos se demandaran
conducentes a que al final del primer semestre estuviese adaptado a la
base de datos relacional consecuencia de la resolución del nivel 2 (en
adelante, la referencia utilizada para este nivel en este Informe será la
del paquete de aplicaciones).
Cuadro 2.1: Adjudicación del concurso público 1/88: Primera fase de
contratación del plan dias en los hospitales de la muestra.
En cuanto al presupuesto asignado a los hospitales de la muestra en el
concurso público 9/90 (segunda fase de la contratación del Plan DIAS)
ascendió a 3,66% de los 541,8 millones adjudicados, ya que sólo afectó al
hospital Nacional de Parapléjicos de Toledo (cuadro 2.2).
Los niveles consistían en:
* Nivel 1: arrendamiento con opción a compra del equipo físico y de las
licencias del sistema operativo.
* Nivel 2: arrendamiento del servicio de implantación de las aplicaciones
de admisión, gestión contable, gestión de personal, gestión de almacén y
suministros, así como de la formación y asistencia técnica permanente a
todo el personal involucrado.
Cuadro 2.2: Adjudicación del concurso público 9/90: Segunda fase de
contratación del plan días en los cinco hospitales de la muestra.
Cuatro hospitales de los 16 que resultaron destinatarios del objeto del
concurso público 9/90 renunciaron al mismo, y el importe que se les había
asignado se distribuyó entre trece hospitales, entre los que se
encontraba el hospital «Nacional de Parapléjicos» de Toledo. Según se ha
comprobado por el equipo fiscalizador la modificación del contrato sólo
se realizó con la empresa adjudicataria del nivel 1 (soporte físico) del
citado concurso público. Por este motivo, al hospital «Nacional de
Parapléjicos» no le fue asignado presupuesto en el nivel 2 del concurso
público 9/90, como se puede observar en el cuadro 2.2.
La distribución de los cuatro niveles en los que se clasificó el objeto
del concurso público 1/88 (primera fase de la contratación del Plan DIAS)
en los hospitales de la muestra se observa en el cuadro 2.3:
Cuadro 2.3: Distribución porcentual por niveles de la adjudicación del
concurso público 1/88 en los hospitales de la muestra y en el total de la
adjudicación.
En este cuadro se pueden observar las diferencias existentes en la
distribución porcentual del importe adjudicado por niveles a cada uno de
los hospitales de la muestra, para el total de la muestra y para la misma
distribución de estos 4 niveles sobre el total del importe de
adjudicación de los 87 hospitales destinatarios de la adjudicación del
concurso público.
Esta situación muestra los desequilibrios en la distribución del importe
total de la adjudicación por hospitales en el concurso público 1/88, que
sólo se realizó en función del número de camas sin tener en cuenta otras
características particulares de los hospitales ni las necesidades
informáticas de los mismos.
Los resultados obtenidos en los hospitales de la muestra en la ejecución
de la primera fase de la contratación del Plan DIAS se resumen a
continuación, según los niveles en los que se clasificó el objeto del
concurso público:
* Ejecución del crédito presupuestario correspondiente al nivel 1
(soporte físico):
La ejecución del crédito presupuestario correspondiente al nivel 1 en los
hospitales fiscalizados se refleja en el cuadro 2.4.
Cuadro 2.4: Ejecución del nivel 1 del concurso público 1/88 en los
hospitales de la muestra.
(1)Incluye los presupuestos de los hospitales «Pabellón 8 - CNEQ» y
«Fernando Primero de Rivera» para poder hacer la comparación.
(2)APD, S. A.: Corresponde a las siglas de la empresa ALGORITMOS,
PROCESOS Y DISEÑOS, S. A.
Todos los hospitales con excepción del complejo hospitalario
Universitario de Salamanca y el hospital Universitario de San
Carlos-Pabellón 8 de Madrid presentaban un gasto inferior al crédito
presupuestario asignado para el nivel 1 de la primera fase de la
contratación del Plan DIAS.
El 34,67% (57.282.901 pesetas) de las facturas correspondientes al
arrendamiento del soporte físico informático del concurso público 1/88
sobre el presupuesto no habían sido abonadas por las gerencias de los
hospitales debido fundamentalmente a los problemas surgidos con el
suministro realizado por la empresa NIXDORF COMPUTER, S. A., que se
señalan a continuación:
-- La deuda del complejo hospitalario Universitario de Salamanca con esta
empresa, en el momento de finalizar este Informe de fiscalización, era de
43,2 millones de pesetas.
Según se desprende de la documentación revisada por este Tribunal de
Cuentas, el origen de esta deuda está en la recalificación del hospital
que pasó del grupo C al grupo E como consecuencia de su configuración
como complejo hospitalario. Sin embargo, a pesar de que la recalificación
entrañaba un mayor suministro de equipos, el crédito asignado continuó
siendo el mismo concretamente el asignado en su día al hospital «Virgen
de la Vega», con un importe para el nivel 1 de 20,2 millones de pesetas.
La gerencia del complejo hospitalario no firmó las actas de recepción
debido a que el soporte lógico suministrado en los niveles 2 y 3 del
concurso público no funcionaba en los equipos suministrados por la
empresa NIXDORF COMPUTER, S. A., y por considerar que esta empresa no
había suministrado todo el material estandarizado para el grupo E. Por
este motivo, la gerencia retuvo el crédito asignado en noviembre de 1991
a favor de otra empresa que en aquellos momentos trabajaba en el sistema
de cableado del centro.
Hasta el 2 de noviembre de 1993, la gerencia del complejo hospitalario no
firmó un acta de recepción de los equipos suministrados, que estaban en
funcionamiento, fundamentalmente material de microinformática y
periféricos de la red (terminales, impresoras). Posteriormente, el 20 de
febrero de 1995, NIXDORF COMPUTER, S. A., presentó una factura por un
importe de 43.189.278 pesetas que permanecía en deuda en el momento de
finalizar el trabajo de campo de esta fiscalización, debido a que la
gerencia no estaba de acuerdo con este importe. Por este motivo, la
Gerencia del centro decidió consultar a la Dirección General del INSALUD
sobre los precios unitarios de los equipos suministrados en el Plan DIAS.
Sin embargo, de la contestación obtenida se deduce que ésta tampoco los
conocía, ya que se limitó a recordar al complejo hospitalario el
presupuesto que en su día se asignó a los hospitales del grupo E.
Según las entrevistas mantenidas por el equipo fiscalizador con la
gerencia del complejo hospitalario, ésta, con la aprobación de la CIABSI,
adquirió equipos informáticos a la empresa HEWLETT PACKARD ESPAÑOLA, S.
A., en diciembre de 1992 para poder poner en funcionamiento las
aplicaciones del Plan DIAS. Esta adquisición se imputó a los presupuestos
del complejo hospitalario, ya que la Intervención General de la Seguridad
Social no autorizó que se pagara a esta última empresa con el crédito
retenido a favor de la empresa de cableado citada anteriormente.
-- Los centros que integran el hospital «Virgen de la Salud» de Toledo
presentaban una deuda con la empresa NIXDORF COMPUTER, S. A., de
14.093.623 pesetas, correspondiente a facturas presentadas y pendientes
de pago.
La gerencia del hospital no firmó el acta de recepción del equipamiento
informático hasta el 8 de julio de 1992,
es decir, cuando habían transcurrido más de tres años desde la
adjudicación del concurso público 1/88. La gerencia no justificó las
causas del retraso a pesar de haber sido requerida a tal fin por el
equipo fiscalizador de este Tribunal de Cuentas
Según se desprende de las entrevistas realizadas por el equipo
fiscalizador, en este hospital, al igual que en el complejo hospitalario
Universitario de Salamanca, las unidades centrales (servidores) de la red
principal informática suministradas por la empresa NIXDORF COMPUTER, S.
A., nunca se han puesto en funcionamiento.
Al momento de finalizar esta fiscalización, el Tribunal de Cuentas no ha
tenido constancia de que la Dirección General del INSALUD, ante la
imposibilidad de poner en funcionamiento en algunos hospitales el sistema
informático objeto de contratación, hubiera actuado de conformidad con el
procedimiento establecido en el artículo 94, párrafo segundo de la Ley de
Contratos del Estado, que establece que cuando los bienes no se hallen en
estado de ser recibidos se hará constar así en el acto de entrega y se
darán las instrucciones precisas al empresario para que remedie los
defectos observados o proceda a realizar un nuevo suministro.
* Ejecución del crédito presupuestario correspondiente al nivel 2 (gestor
de base de datos):
La ejecución del crédito presupuestario correspondiente al nivel 2 del
concurso público 1/88 se observa en el cuadro 2.5.
Cuadro 2.5: Ejecución del nivel 2 del concurso público 1/88 en los
hospitales de la muestra.
(1)Incluye los presupuestos de los hospitales «Pabellón 8 - CNEQ» y
«Fernando Primero de Rivera» para poder hacer la comparación.
(2)APD, S. A.: Corresponde a las siglas de la empresa ALGORITMOS,
PROCESOS Y DISEÑOS, S. A.
Respecto a la ejecución del crédito adjudicado para el nivel 2, los
hospitales de la muestra no presentaban facturas impagadas, aunque de las
36 mensualidades en las que se había distribuido el pago del contrato,
existían algunas pendientes. Las gerencias de los hospitales no aportaron
al equipo fiscalizador de este Tribunal justificación alguna por valor de
870.577 pesetas (12,47% del importe adjudicado para este nivel en los
hospitales de la muestra), desconociéndose si esta cantidad es deuda no
registrada o si aún no había sido facturada por la empresa. En todo caso,
como se ha señalado en el punto anterior de este Informe, el gestor de la
base de datos (nivel 2) se recepcionó por la Dirección General del
INSALUD el 17 de julio de 1991, por lo que las treinta y seis
mensualidades de pago estipuladas en el contrato vencían en julio de
1994.
* Ejecución del crédito presupuestario correspondiente al nivel 3
(paquete de aplicaciones):
La ejecución del crédito presupuestario correspondiente a este nivel en
los hospitales de la muestra se observa en el cuadro 2.6.
Cuadro 2.6: Ejecución del nivel 3 del concurso público 1/88 en los
hospitales de la muestra.
(1)Incluye los presupuestos de los hospitales «Pabellón 8 - CNEQ» y
«Fernando Primero de Rivera» para poder hacer la comparación.
La recepción del paquete de aplicaciones se realizó por la Dirección
General del INSALUD en julio de 1991, fecha a partir de la cual los 87
hospitales que resultaron destinatarios del objeto de concurso público
1/88 debían empezar a pagar las mensualidades correspondientes a este
nivel a la empresa suministradora.
El único hospital de la muestra que presentaba facturas impagadas, por
valor de 5.625.336 pesetas, era el hospital Universitario San
Carlos-Pabellón 8. La gerencia del hospital justificó ante el equipo
fiscalizador de este Tribunal, no haber realizado los trámites de pago de
las facturas correspondientes a esta deuda por la incompatibilidad
manifiesta entre el soporte físico que existía previamente en el hospital
y el soporte lógico adjudicado en el Plan DIAS.
* Ejecución del crédito presupuestario correspondiente al nivel 4
(implantación, mantenimiento, actualización y desarrollo):
El 30,42% del total del importe adjudicado para el nivel 4 en los
hospitales de la muestra se correspondía con facturas impagadas. Los
hospitales «Pabellón 8 CNEQ» y «Fernando Primo de Rivera» presentaban
cada uno facturas impagadas por valor de 6.206.868 pesetas, cifra ésta
que consistía en la totalidad del presupuesto asignado en el concurso
público para este nivel a cada uno de los hospitales, el complejo
hospitalario Universitario de Salamanca por importe de 2.672.416 pesetas
y el hospital «Virgen del Valle», de Toledo por valor de 20.944 pesetas.
En los hospitales «San Millán» y «San Pedro», de Logroño, existían
mensualidades pendientes de pago por un importe de 4.720.440 pesetas cada
uno de ellos y en el hospital «Nacional de Parapléjicos», de Toledo, por
un importe de 3.685.956 pesetas, de las cuales las gerencias de estos
centros no pudieron aclarar si se debía a deuda no registrada o se
trataba de una falta de facturación por parte de la empresa
adjudicataria.
No existe documentación en los hospitales de la muestra que justifique
cuándo comenzó el servicio de la empresa ERIA, S. A., que fue la única
empresa que resultó adjudicataria para este nivel 4 en la primera fase de
contratación del Plan DIAS, por lo que el equipo fiscalizador no pudo
conocer la fecha exacta en la que las gerencias hospitalarias debían
haber iniciado el pago de las treinta y seis mensualidades estipuladas en
el contrato con dicha empresa.
No obstante, tras la revisión de las facturas presentadas por la empresa
adjudicataria para este nivel 4, el equipo fiscalizador de este Tribunal
pudo comprobar que la empresa empezó a facturar estos períodos en fecha
distinta para cada hospital de la muestra. Así, en los hospitales «Virgen
de la Salud» y «Nacional de Parapléjicos» de Toledo, el primer período de
facturación presentado data de julio de 1989; en los hospitales «Virgen
del Valle» de Toledo, «Fernando Primo de Rivera» y «Pabellón 8 - CNEQ»,
ambos de Madrid, y en el complejo hospitalario Universitario de Salamanca
el primer período presentado fue de septiembre de 1989; finalmente, en
los hospitales «San Millán» y «San Pedro», ambos de Logroño, este primer
período estaba fechado en enero de 1992.
2.3.3. Calendario y cronograma de implantación en los hospitales de la
muestra
El calendario de implantación del Plan DIAS, éste establecía los
siguientes tiempos:
* Entre la adjudicación y la instalación del soporte físico: tres meses.
* Para la instalación de todas las aplicaciones: no superior a tres
meses.
* Para todo el proceso de instalación del soporte físico y de las
aplicaciones en la totalidad de las instituciones (hospitales) a
informatizar: inferior a un año.
Como ya se ha analizado en el punto precedente de este Informe, el
concurso público 1/88 de la primera fase de la contratación del Plan DIAS
no se resolvió hasta
el 3 de mayo de 1989 y el contrato se firmó el 29 de mayo, por lo que de
acuerdo con lo estipulado en el Pliego de Cláusulas Administrativas
Particulares y Prescripciones Técnicas del citado concurso público la
implantación del soporte físico y lógico en los hospitales del INSALUD
debía haber finalizado en mayo de 1990.
La recepción de los niveles 2 (gestor de base de datos) y 3 (paquete de
aplicaciones) como ya se ha adelantado, se realizó por los servicios
centrales del INSALUD el 17 de julio de 1991, es decir un año después del
período estipulado en el citado pliego para la implantación total del
sistema.
El retraso en la recepción del equipo físico informático (nivel 1) fue
debido a diversos problemas, analizados en el punto 2.3.2. de este
Informe que en el momento de finalizar esta fiscalización no habían sido
resueltos por la Dirección General del INSALUD. Así, la primera recepción
se efectuó en el hospital «San Millán» de Logroño en agosto de 1990, en
los hospitales «Fernando Primo de Rivera» y «Pabellón 8-CNEQ», ambos de
Madrid, en septiembre de 1990 y en el hospital «San Pedro» de Logroño en
diciembre de 1990. El retraso respecto al calendario establecido en el
Plan DIAS (3 meses desde la adjudicación a la instalación del soporte
físico) para la instalación del soporte físico fue de 12, 13 y 16 meses,
respectivamente. En el hospital «Virgen de la Salud» de Toledo, el
soporte físico se recepcionó el 8 de julio de 1992 en el hospital «Virgen
del Valle», también de Toledo, la recepción se realizó
el 22 de julio de 1993. En ambos casos la recepción se realizó
formalmente con una demora importante, tres y cuatro años respecto del
calendario establecido en el Plan DIAS. En estos hospitales no sólo hubo
retraso en la recepción oficial de los equipos, sino que además se
recepcionaron equipos que nunca se han puesto en funcionamiento. En el
complejo hospitalario Universitario de Salamanca la recepción del nivel 1
se realizó (2 de noviembre de 1993) con cuatro años de retraso respecto
de los tres meses establecidos en el Plan DIAS. Respecto al hospital
«Nacional de Parapléjicos» de Toledo no se pudo constatar por el equipo
fiscalizador la fecha de recepción del soporte físico.
El tiempo total previsto en el Plan DIAS para el proceso de instalación
en la totalidad de las instituciones a informatizar era inferior a un
año, plazo que finalizó el 3 de mayo de 1990. Transcurridos seis años
desde la finalización de la fecha prevista para su implantación (mayo de
1990) hasta el momento de finalizar esta fiscalización, no se habían
instalado todas las aplicaciones objeto de los contratos, según las
comprobaciones realizadas por el equipo fiscalizador en los hospitales de
la muestra, situación que se analiza detalladamente en el Capítulo 6 de
este Informe.
En el momento de finalizar el trabajo de campo de esta fiscalización
ninguno de los cuatro hospitales de la muestra había ejercitado la opción
a compra de los bienes adjudicados en el concurso público 1/88, a pesar
de que el 17 de abril de 1995 la Dirección General del INSALUD autorizó a
las gerencias de los hospitales para ejercer la opción a compra de los
niveles 1, 2 y 3 del citado concurso público.
2.4. La planificación posterior al plan dias
En este apartado del Informe se analiza la información obtenida de
diversas fuentes por el equipo fiscalizador del Tribunal de Cuentas,
debido al poco rigor con el que la Dirección General de Servicios e
Informática del Ministerio de Sanidad y Consumo y la Dirección General
del INSALUD remitieron a este Tribunal de Cuentas la documentación que le
fue solicitada en la primera fase de la fiscalización.
La información requerida por este Tribunal de Cuentas a las citadas
Direcciones Generales se refería a los criterios de planificación de
recursos informáticos relacionados con la implantación del CMBD en los
hospitales del INSALUD, para los ejercicios objeto de fiscalización,
1992, 1993 y 1994.
En su escrito de contestación a este Tribunal, la Dirección General de
Servicios e Informática señalaba que los criterios de planificación en
los ejercicios de 1992 a 1994 sobre los que se habían basado las
actuaciones de la citada Dirección General eran:
* La centralización de la información suministrada por las bases de datos
del CMBD de todos los hospitales en los servicios centrales del
Ministerio de Sanidad y Consumo y del INSALUD para su explotación global.
* La descentralización de la toma de datos y explotación clínica básica
de la base de datos del CMBD en los centros hospitalarios.
* La utilización de los equipos informáticos ya existentes, tanto a nivel
central como en los centros hospitalarios.
Sobre la base a estos criterios, se había desarrollado según el escrito
de la citada Dirección General, una base de explotación global para los
datos que se recibían en el Ministerio y otra para la depuración y
explotación parcial y transferencia de datos (DEPUR).
Asimismo, el documento remitido por la Dirección General de Servicios e
Informática a este Tribunal de Cuentas señala que el único gasto
realizado en esta materia había consistido en 1.725.000 pesetas para la
adquisición de una aplicación para la toma de datos, depuración básica en
el origen y explotación clínica básica de la base de datos del CMBD, y
que una copia de esta aplicación se había distribuido a todos los
hospitales (Programa CODIF), resaltando que no había existido la
necesidad de adquisiciones especiales de equipos informáticos para este
proyecto a través de la Comisión Ministerial de Informática.
El escrito en cuestión de la citada Dirección General no mencionaba el
«Plan Descentralizado de Informática Hospitalaria» elaborado por la
propia Dirección General de Servicios e Informática en 1992, que había
sido remitido a este Tribunal de Cuentas con motivo de otro Informe de
fiscalización4.
4 «Informe de Fiscalización sobre la adquisición, el arrendamiento y la
gestión de instalación y puesta en funcionamiento de equipamiento
informático en la Seguridad Social» aprobado por el Pleno del Tribunal de
Cuentas de 24 de julio de 1996, y remitido a las Cortes Generales.
Este «Plan Descentralizado de Informática Hospitalaria» se elaboró en
1992 por la Subdirección General de Sistemas y Tecnologías de la
Información del Ministerio de Sanidad y Consumo. La elaboración del
citado Plan se justificaba en la obsolescencia, la incapacidad y la
insuficiencia de los soportes físicos y sistemas lógicos suministrados a
través del Plan DIAS.
En el Plan se hacía especial mención a la dificultad, anteriormente
señalada, existente en los hospitales del INSALUD, relacionada con el
gestor de base de datos, TRANSTOOL, aprobado en el Plan DIAS y adjudicado
en el nivel 2 del concurso público 1/88. El gestor de base de datos había
dejado de comercializarse por la empresa ALGORITMOS, PROCESOS Y DISEÑOS,
S. A. Es de destacar, que solamente habían transcurrido dos ejercicios
desde la adjudicación del mismo a la citada empresa en el concurso
público 1/88 de la primera fase de la contratación del Plan DIAS.
Los criterios operativos básicos para la implantación del Plan
«Descentralizado de Informática Hospitalaria» fueron:
* La centralización de la información con el objeto de garantizar una
transmisión informática de los datos relevantes de los hospitales a los
órganos de decisión del INSALUD y del Ministerio de Sanidad y Consumo,
principalmente sobre:
* Información del consumo farmacéutico.
* Información y mejora de la gestión del personal estatutario del
INSALUD.
* Creación de la base de datos del CMBD al alta del paciente.
La descentralización de la gestión de los planes informáticos de los
hospitales del INSALUD.
El equipo fiscalizador del Tribunal de Cuentas no ha podido conocer el
importe total de la inversión aprobado para el citado Plan, ya que su
cuantía no consta en el Plan, ni ha sido facilitada por los órganos del
Ministerio de Sanidad y Consumo, lo que constituye una limitación al
alcance de la fiscalización como se señaló en el punto 1.2. de este
Informe. Adjunto al citado Plan aparecen dos anexos, uno, por importe de
1.079,8 millones de pesetas, que contiene los proyectos económicos
aprobados para 48 hospitales y otro, por importe de 910 millones de
pesetas, que contiene el resumen de los créditos asignados por hospital
en los ejercicios 1992 y 1993. El número de hospitales a los que se
refieren los créditos de estos dos ejercicios no coinciden, ya que el
crédito de 1992 se refiere a 35 hospitales y el de 1993 a 12 hospitales.
En todo caso varios de estos 47 hospitales no coinciden a su vez con los
48 hospitales a los que se refiere el primer Anexo del Plan.
A ello hay que unir, además, 13 hospitales, a los que la Comisión
Ministerial de Informática había aprobado créditos presupuestarios, no
aparecían en el resumen económico de los ejercicios 1992 y 1993.
El Presupuesto total de los 48 Proyectos Informáticos incluidos en el
«Plan Descentralizado de Informática Hospitalaria», considerando los
créditos aprobados por la citada Comisión, era de 841,7 millones de
pesetas que se distribuyó, un 86,21 para el arrendamiento de soporte
físico y un 13,79% para asistencia técnica.
Respecto a estos 48 hospitales, hay que señalar que, 35 habían resultado
beneficiados en el concurso público 1/88 (primera fase de contratación
del Plan DIAS) como hospitales a informatizar completamente y 11 habían
sido autorizados a contratar por la vía de la adecuación tecnológica.
Sólo dos de los hospitales incluidos en este Plan no habían sido
destinatarios de los objetos de los contratos del Plan DIAS.
El Plan citado aprobó la creación de un Grupo de Trabajo con el fin de
analizar el problema relacionado con el gestor base de datos (TRANSTOOL)
y proponer una solución económica al problema, compatible en la medida de
lo posible con las necesidades del Sistema Nacional de Salud, situación
esta que no ha sido resuelta hasta 1995 mediante la aprobación por la
Comisión Ministerial de Informática del nuevo gestor de base de datos
INFORMIX.
El cambio del Gestor de Base de Datos, según las estimaciones realizadas
por los jefes de servicio de informática de los cinco hospitales de la
muestra comunicadas al equipo de fiscalización de este Tribunal, va a
suponer un gasto aproximado de cuatro millones de pesetas por hospital,
independientemente, de los problemas operativos y costes adicionales que
supone la migración de los datos.
Los hospitales de la muestra incluidos en el «Plan Descentralizado de
Informática Hospitalaria» son el hospital de Getafe de Madrid y el
hospital «Virgen de la Salud» de Toledo.
Al hospital de Getafe se le autorizó un presupuesto de 34,4 millones de
pesetas, el 86,63% para inversión en soporte físico informático y el
13,37% para soporte lógico, de los que el hospital debía aportar 10
millones de pesetas (29%).
Según las comprobaciones efectuadas por el equipo fiscalizador, este plan
se materializó en julio de 1992 a través de una contratación directa de
la gerencia del hospital con la empresa HEWLETT PACKARD ESPAÑOLA, S. A.,
cuyo objeto fue el arrendamiento con opción a compra de un servidor de la
red principal informática del centro por un importe total de 32.039.833
pesetas. De esta cifra finalmente la citada empresa sólo facturó
29.790.000 pesetas por ejercitarse la opción a compra antes de
transcurrir el año estipulado para la ejecución del contrato.
Al hospital «Virgen de la Salud» de Toledo se le aprobó un presupuesto en
relación con el «Plan Descentralizado de Informática Hospitalaria» por
valor de 22 millones de pesetas para soporte físico, el 50% de los cuales
debía ser con cargo a los créditos presupuestarios del hospital. La
materialización de este contrato se realizó a través de tres
adquisiciones directas con concurrencia de ofertas, en los tres casos
adjudicadas a la empresa HEWLETT PACKARD ESPAÑOLA, S. A., por un valor
total de 18.739.702 pesetas. El objeto de estas contrataciones fue
equipamiento informático, nuevo, de reposición y fungible.
El Tribunal de Cuentas solicitó información a la Dirección General del
INSALUD, que a partir de junio de 1994 asumió las competencias de la
gestión del Plan Informático, sobre los criterios de implantación del
CMBD
para los ejercicios 1994 y 1995. La citada Dirección General remitió a
este Tribunal una relación de los programas informáticos que tenía
disponibles y que había distribuido a los hospitales. Estos programas se
referían al almacenamiento y explotación del CMBD (CODlF), a la
depuración de errores administrativos y clínicos (DEPUR), a la
explotación del CMBD para microordenadores o informática en red y a la
generación de informes anuales a nivel estatal y de Comunidades
Autónomas.
En relación con la implantación del CMBD la Dirección General del INSALUD
comunicó a ese Tribunal que sus actuaciones se habían limitado a la
publicación de un concurso público de arrendamiento del sistema de
agrupación diagnóstica de la base de datos del CMBD.
Este concurso público (publicado en el «BOE» del 6 de octubre de 1994)
tenía como objeto el arrendamiento de un «sistema de información basado
en la casuística con destino a 77 hospitales», el cual resultó adjudicado
a la empresa 3M ESPAÑA por importe de 99.102.311 pesetas. En el momento
de finalizar la fiscalización en los hospitales de la muestra (septiembre
de 1995) el programa sólo se había suministrado a tres hospitales de los
de la muestra que, sin embargo, en el momento de la visitas, aún no lo
habían recepcionado.
Asimismo, este Tribunal solicitó a la Dirección General del INSALUD
información relativa al Proyecto de coste por proceso que, aunque no
había sido mencionado por ninguna de las Direcciones Generales
consultadas en la primera fase de la fiscalización, resultaba fundamental
en la explotación final de la base de datos del CMBD. La contestación a
este requerimiento del Tribunal se resume a continuación:
* El objetivo principal del Proyecto era establecer una aproximación de
los costes por proceso atendidos durante 1993 en un conjunto de
hospitales del INSALUD.
* Las fases previstas eran:
* Codificación según el CMBD de las altas producidas durante un período
de un año (1993) en los hospitales en estudio.
* Establecimiento de los criterios de homologación y auditoría de la
codificación sobre una muestra del total de historias clínicas.
* Agrupación de las altas mediante el sistema de clasificación de Grupos
Relacionados con el Diagnóstico (GRD) y determinación del porcentaje de
altas válidas e inespecíficas.
* Contabilidad analítica por servicio: depuración de los costes
producidos por servicio durante el período de un año.
* Determinación de los costes por los Grupos relacionados con el
diagnóstico (GRD) a través de los costes por servicio y ajustados a la
estancia media de los hospitales del estudio.
* Los 29 hospitales que formaron parte del proyecto debían cumplir
determinados criterios: sus registros en la base del CMBD debían superar
el 85% de las altas hospitalarias de 1993 y tener un porcentaje de
procesos inespecíficos inferior al 10%, así como tener implantada la
contabilidad analítica por servicios hospitalarios.
* El proyecto se desarrolló en todas sus fases con recursos propios de
los hospitales y de la Subdirección General de Atención Especializada del
INSALUD.
En la información remitida por la Dirección General del INSALUD sobre el
coste por proceso se señalaba que el Proyecto de coste por proceso se
encontraba en 1994 en su quinta fase, es decir, la relacionada con la
asignación de costes por GRD. Asimismo, se indicaba que este Proyecto no
tenía presupuesto en la Dirección General por realizarse con recursos
propios de los hospitales, sin que se aportara la relación de hospitales
incluidos en el Proyecto.
Las comprobaciones realizadas por el equipo fiscalizador en relación con
la implantación en los hospitales de la muestra del Proyecto coste por
proceso se analizan en el Capítulo 6 de este Informe.
CAPITULO 3
LA INVERSION Y EL GASTO EN MATERIAL
INFORMATICO
En este capítulo se analizan la dotación presupuestaria, las obligaciones
reconocidas y la deuda en concepto de: inversiones nuevas y de reposición
en equipos para procesos de información y en programas y aplicaciones;
arrendamientos; reparaciones y conservación; y adquisición de material
informático no amortizable (consumibles), en los hospitales del INSALUD y
en los cinco hospitales de la muestra, durante el período al que se
refiere la fiscalización, 1992, 1993 y 1994.
Posteriormente, se da cuenta del análisis de las formas de contratación
de la adquisición y del arrendamiento de los equipos, de los programas y
de las aplicaciones informáticas, de la reparación y conservación de los
equipos y de la adquisición de material informático no amortizable en los
cinco hospitales de la muestra. Hay que señalar que todos los contratos
fiscalizados se celebraron con anterioridad a la entrada en vigor de la
Ley 13/1995, de 18 de mayo, de contratos de las Administraciones
Públicas, por lo que en esta materia fueron de aplicación las normas
vigentes con anterioridad a esta fecha.
3.1. El presupuesto, las obligaciones reconocidas y la deuda acumulada en
informática en los hospitales del Insalud
La información facilitada, a requerimiento de este Tribunal de Cuentas,
por la Dirección General de Programación Económica del Ministerio de
Sanidad y Consumo en la primera fase de la fiscalización muestra que, a
pesar del importante incremento, durante el período analizado, de los
créditos presupuestarios destinados a informática en el programa de
Atención especializada, éstos siguen siendo escasos.
La dotación presupuestaria total destinada a informática, entendiendo por
tal la suma de las dotaciones de los conceptos 626 y 636. Inversiones
nuevas y de reposición en equipos para procesos de información, 206.
Arrendamientos
de equipos para procesos de información, 216. Reparaciones y conservación
de equipos para procesos de información, 2202. Material informático no
amortizable, y 4560. Amortizaciones de equipos para procesos de
información, sobre el total del presupuesto del programa de Atención
Especializada del INSALUD, en los tres ejercicios fiscalizados (1992,
1993 y 1994) fue muy inferior al 1%, cuando los expertos en sistemas de
información5 consideran que los niveles adecuados de gasto en informática
de los hospitales han de situarse entre el 1% y el 3%.
La estructura y denominación de los conceptos presupuestarios no responde
a la división habitual entre soporte físico y soporte lógico y así los
conceptos 626, 636, 206 y 216 se refieren tanto a equipos y conexiones
como a programas y aplicaciones.
Se han analizado conjuntamente la inversión y el gasto, debido a que el
concepto de mayor importancia cuantitativa de este último, el
arrendamiento de equipos para procesos de información, corresponde a
arrendamientos financieros con opción a compra.
En concreto, la dotación presupuestaria destinada a informática en los
hospitales de la red del INSALUD sobre el presupuesto total del programa
de Atención Especializada fue del 0,23% (1.564.413.000 pesetas) en el
ejercicio 1992, del 0,25 % (1.779.216.000 pesetas) en el ejercicio 1993 y
del 0,28% (2.174.343.000 pesetas) en el ejercicio de 1994.
5 Conclusiones del 1er Congreso de la Sociedad Española de Informática de
la Salud. Madrid 20-22 de marzo de 1995.
La disminución de la deuda acumulada en el INSALUD antes de 1991 tiene su
origen en tres préstamos realizados por el Estado a la Seguridad Social
con la finalidad específica de llevar a cabo esta disminución.
El primero, aprobado por RDL 6/1992, de 13 de noviembre, por importe de
280.558 millones de pesetas. El segundo y el tercero se concedieron por
las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para 1993 y 1994, por
importes de 140.282 millones de pesetas cada uno de ellos.
Asimismo, las obligaciones reconocidas por los mismos conceptos en este
período fueron de 1.889.190.000 pesetas en 1992, 2.434.447.000 pesetas en
1993 y en 2.193.049.254 pesetas en 1994, y supusieron en torno al 0,3% de
las obligaciones reconocidas en esos años en el programa de Atención
Especializada del INSALUD.
El reconocimiento de obligaciones por encima de las dotaciones
presupuestarias destinadas a informatizar los hospitales fue posible
porque las gerencias de éstos hicieron una vinculación del gasto a nivel
de artículo amparada en el artículo 150.1 de la Ley General
Presupuestaria.
En el cuadro 3.1 puede observarse la distribución porcentual de las
obligaciones reconocidas en los conceptos relacionados con los procesos
de información sobre el total de obligaciones del programa de Atención
Especializada de cada uno de los cinco hospitales de la muestra.
Cuadro 3.1: Porcentajes de las obligaciones reconocidas en los conceptos
presupuestarios relacionados con los procesos de información sobre el
total de obligaciones reconocidas para la atención especializada.
Las proporciones obtenidas en los hospitales de la muestra eran similares
a las del conjunto del INSALUD, con la excepción del hospital de Getafe
en 1992 y el hospital Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid, en
los ejercicios de 1993 y 1994, cuyas obligaciones reconocidas en estos
conceptos superaron el 0,5% del total de las obligaciones reconocidas en
sus programas de Atención Especializada.
Las dotaciones presupuestarias asignadas en el INSALUD a los conceptos
relacionados con los procesos de información resultaron inferiores a la
inversión y a los gastos reales por esos mismos conceptos, a pesar de que
se incrementaron un 39% durante el período que abarca esta fiscalización
(1992-1994), lo que pone de manifiesto, una vez más, la insuficiencia
presupuestaria crónica de la Entidad Gestora que ha provocado que la
asignación presupuestaria no sirviera de instrumento de gestión ni de
control para las gerencias, como se analiza más adelante en este mismo
apartado del Informe.
Esta situación dio lugar a la existencia de deuda con los proveedores de
material informático, que tiene su origen en gasto de ejercicios
anteriores que no fue contraído presupuestariamente. Según la información
remitida por la Dirección General de Programación Económica a
requerimiento de este Tribunal, esta deuda ascendió a 1.003.453.000
pesetas a 31 de diciembre de 1992, a 925.951.000 pesetas a 31 de
diciembre de 1993 y a 374.707.872 pesetas a 31 de diciembre de 1994. De
los 88 hospitales del INSALUD sólo 9 en 1992, 8 en 1993 y 23 en 1994 no
presentaban deuda en ninguno de los conceptos analizados. Dado que la
normativa presupuestaria no autoriza a gastar sin crédito suficiente, el
INSALUD ha vulnerado la prohibición contenida en el artículo 48 de la Ley
General Presupuestaria. Además, la deuda que los hospitales mantienen con
los proveedores de material informático no tiene un adecuado reflejo
contable.
Los datos referidos a todos los hospitales del INSALUD, sobre la
evolución de las dotaciones presupuestarias, de las obligaciones
reconocidas, de las desviaciones presupuestarias y de la deuda de cada
uno de los conceptos presupuestarios analizados en este Informe figuran
en el anexo 1.
La mayor proporción (44,57%) de las obligaciones reconocidas en los
conceptos relacionados con los procesos de información en todos los
hospitales del INSALUD en los tres ejercicios objeto de esta
fiscalización correspondió al concepto 206. Arrendamientos de equipos
para procesos de información, como se puede apreciar en el gráfico 3.1.
Gráfico 3.1: Distribución porcentual de las obligaciones reconocidas en
los conceptos presupuestarios relacionados con los procesos de
información en todos los hospitales del Insalud durante los tres años
analizados.
El mayor incremento se produjo en el concepto 216. Reparaciones y
conservación de equipos para procesos de información, que de 186.587.000
pesetas de obligaciones contraídas en 1992, se situó en 393.660.000
pesetas en 1994.
3.2. La inversión y el gasto corriente en informática en los hospitales
de la muestra
La inversión y el gasto corriente en informática, cuantificados por el
total de las obligaciones reconocidas en el ejercicio en los conceptos
presupuestarios citados en el apartado anterior, menos los que atienden
deuda generada en ejercicios anteriores más el gasto del ejercicio no
contraído en él, no superaron, en ninguno de los ejercicios analizados en
esta fiscalización, el 0,4% del programa de Atención Especializada, en
los cinco hospitales de la muestra.
En el análisis de la inversión en informática en los cinco hospitales de
la muestra no se incluyen los datos relativos a las inversiones nuevas en
equipos para procesos de información, ya que en estos hospitales no
existía dotación presupuestaria por este concepto en ninguno de los tres
ejercicios fiscalizados.
Las dotaciones presupuestarias, asignadas a los conceptos relacionados
con los procesos de información en los cinco hospitales de la muestra,
disminuyeron en el período analizado un 11,53% (21.780.201 pesetas), al
contrario de lo que sucedió en el total de hospitales del
INSALUD. Asimismo, la inversión y el gasto reales experimentaron una
disminución del 22,31% (60.094.680 pesetas). Estas variaciones se
debieron en ambos casos a la reducción de la dotación presupuestaria y de
la inversión y el gasto reales en los conceptos inversiones de reposición
de equipos para procesos de información y de arrendamiento de equipos
para procesos de información.
La deuda generada en 1994 fue inferior en un 90,90% (33.218.820 pesetas)
a la deuda generada en el ejercicio de 1992.
Por el contrario, las obligaciones reconocidas en 1994 aumentaron
respecto de 1992 en un 28,73% (69.446.297 pesetas), fundamentalmente por
el incremento (1.072%) del reconocimiento de obligaciones que atendieron
deuda de ejercicios anteriores.
Hay que señalar el saneamiento realizado por el INSALUD en el ejercicio
de 1994 que en estos hospitales dio lugar a que la deuda reconocida
representara el 33,84% (105.307.527 pesetas) del total de las
obligaciones contraídas (311.189.914 pesetas). La deuda acumulada en los
conceptos relacionados con la informática disminuyó durante el período de
la fiscalización de 140.248.300 pesetas en 1992 a 23.284.845 pesetas en
1994.
Las mayores desviaciones del gasto en relación con la dotación
presupuestaria se produjeron en el gasto de reparaciones y conservación
de equipos para procesos de información que, de 1992 a 1994, experimentó
un crecimiento del 83,36% (10.516.799 pesetas).
La mayor proporción del gasto de informática correspondió, en los tres
ejercicios analizados, al arrendamiento de equipos.
En los anexos 2 y 3 de este Informe se detalla la evolución, en los tres
ejercicios analizados, de las dotaciones presupuestarias, de las
obligaciones reconocidas y del gasto, así como de la deuda del ejercicio
y de la acumulada, para todos los conceptos presupuestarios analizados
para el total de la muestra y para cada uno de los cinco hospitales que
la componen.
Hay que tener en cuenta sin embargo que, según las comprobaciones
realizadas por el equipo fiscalizador, existían numerosos errores en la
imputación del gasto a los diferentes conceptos presupuestarios,
fundamentalmente en el de arrendamientos y en el de reparaciones y
conservación de equipos para procesos de información. En el cuadro 3.2 se
pueden observar los resultados obtenidos en la imputación presupuestaria
del importe de las facturas a los conceptos presupuestarios relacionados
con la informática.
Cuadro 3.2: Porcentajes de imputaciones incorrectas entre los conceptos
presupuestarios relacionados con la informática en los hospitales de la
muestra. 1994.
La insuficiencia crónica del presupuesto de informática, tal como se ha
señalado en el punto anterior de este Informe, puede contribuir a que
estas desviaciones en la imputación del gasto se produzcan con mayor
intensidad.
Se ha realizado un análisis más detallado de cada uno de los conceptos
presupuestarios relacionados con la informática en los cinco hospitales
de la muestra. Este análisis ha consistido en la revisión de la
liquidación presupuestaria, de las certificaciones del gasto no contraído
y de las obligaciones que atendieron la deuda generada en ejercicios
anteriores; en la revisión de las facturas imputadas a cada uno de los
conceptos presupuestarios; y en la revisión de la contratación de los
arrendamientos, de las inversiones y de las reparaciones y conservación
de equipos para procesos de información, revisiones todas ellas referidas
a 1994.
3.3. El gasto y la contratación del arrendamiento de equipos para
procesos de información (concepto 206)
3.3.1. Análisis del gasto
Para analizar el gasto real en el ejercicio 1994 en el concepto
presupuestario de arrendamientos de equipos
para procesos de información, en los cinco hospitales de la muestra, se
han tenido en cuenta, la dotación presupuestaria, las obligaciones
reconocidas en el ejercicio, las que atienden deuda generada en
ejercicios anteriores y el gasto del ejercicio no contraído (v. cuadro
3.3). Estas magnitudes, pero correspondientes a los ejercicios de 1992 y
1993, se han recogido en el anexo 3 a este Informe.
Cuadro 3.3: Arrendamientos de equipos para procesos de información en los
hospitales de la muestra. 1994.
El hecho de que las obligaciones reconocidas en los cinco hospitales de
la muestra en concepto de arrendamientos de equipos para procesos de
información hayan podido superar las dotaciones presupuestarias en estos
conceptos no implica el incumplimiento del artículo 150.1, en relación
con el 59.2, de la Ley General Presupuestaria, debido a que los créditos
destinados a bienes corrientes y servicios tienen carácter vinculante a
nivel de artículo. La distribución entre las correspondientes a gasto
contraído en el ejercicio de 1994 y las correspondientes a deuda generada
en ejercicios anteriores en los cinco hospitales de la muestra figura en
el gráfico 3.2.
Gráfico 3.2: Distribución de las obligaciones reconocidas en concepto de
arrendamientos de equipos para procesos de información. 1994.
Las obligaciones por deuda generada en ejercicios anteriores
representaron el 30,77% (44.979.923 pesetas) del total de obligaciones
reconocidas en 1994, correspondiendo en su totalidad al hospital
Universitario de Salamanca (16.884.616 pesetas) y al Hospital
Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid (28.095.307 pesetas).
La deuda por este concepto con los proveedores por gasto en el ejercicio
de 1994 no contraído por el conjunto de hospitales de la muestra se
redujo a 550.767 pesetas, lo que supone una mejora notable en relación
con la situación de ejercicios anteriores, en los que la deuda fue de
20.137.637 pesetas, en 1992, y de 39.431.971 pesetas, en el ejercicio
1993 (v. anexo 3.1).
La deuda acumulada a 31 de diciembre de 1994 se situaba en 13.725.098
pesetas, situación que también había mejorado respecto al ejercicio de
1992 en el que alcanzaba 85.503.241 pesetas y a 1993, en el que era de
95.328.664 pesetas (v. anexo 3.1).
Como se ha indicado en el apartado 3.2. se ha analizado el 91,76% del
gasto imputado al concepto presupuestario de arrendamientos de equipos
para procesos de información a través de la revisión de la
correspondiente facturación. En las pruebas realizadas por el equipo
fiscalizador se comprobó que el 32,27% (30.127.978 pesetas) del gasto
revisado había sido incorrectamente imputado a este concepto. En
concreto, un 19,17% del gasto revisado del hospital de Getafe (3.099.206
pesetas) correspondía a gastos de reparaciones y conservación de equipos,
y en el hospital Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid, el 72,32%
(27.028.772 pesetas) también correspondía al concepto de reparaciones y
conservación de equipos para procesos de información.
Las incorrecciones en la imputación presupuestaria del gasto limitan el
análisis de los costes y dificulta a las gerencias de los hospitales la
evaluación de la eficiencia del gasto.
Ante la falta de estándares específicos sobre la dimensión adecuada del
gasto en informática en los hospitales, el equipo fiscalizador, en su
objetivo de valorar este gasto, ha considerado dos indicadores clásicos
en el análisis de la distribución de cualquier recurso hospitalario: el
número de camas, indicativo del tamaño de los hospitales y el número de
altas, indicativo de su actividad. La relación entre el gasto en concepto
de arrendamientos de equipos y aplicaciones para procesos de información
y ambos indicadores se contiene en el cuadro 3.4 para los tres hospitales
en los que el porcentaje de imputación incorrecta del gasto era inferior
al 5%.
Cuadro 3.4: Indicadores de gasto en pesetas del concepto arrendamientos
de equipos para procesos de información en relación al tamaño y a la
actividad de los hospitales en la muestra. 1994.
(1) El número de camas y altas es el recogido en el cuadro 1.1.
NA: No aplicable, debido a que la imputación presupuestaria era
incorrecta en más de un 5% del gasto.
Como se aprecia en el cuadro, el gasto no mostraba relación ni con la
actividad del hospital ni con su tamaño. Esta situación es fruto de la
inexistencia estándares y criterios, esto es, de entornos armonizadores
del gasto, que la Dirección General del INSALUD debería haber
establecido, lo que hubiera permitido a las gerencias de los hospitales
su control.
3.3.2. Análisis de la contratación
La contratación del arrendamiento de equipos, conexiones, programas y
aplicaciones en los hospitales de la muestra se ha realizado por concurso
público, por contratación directa de bienes de adquisición centralizada
(cuya uniformidad había sido declarada por acuerdo de la Dirección
General de Patrimonio del Estado para su utilización común por la
Administración), según se establecía en el artículo 87.6 de la Ley de
Contratos del Estado entonces vigente, y por contratación directa sin
concurrencia de ofertas y sin autorización previa de la Comisión
Ministerial de Informática del Ministerio de Sanidad y Consumo, tal y
como ya era preceptivo, de acuerdo con el artículo 5 del Decreto
2572/1973, de 5 de octubre, más tarde ratificado por el Real Decreto
533/1992, de 22 de mayo.
En el cuadro 3.5 se aprecia la distribución de estas formas de
contratación en relación con el gasto revisado, imputado a este concepto
en los cinco hospitales de la muestra (v. cuadro 3.2).
Cuadro 3.5: Formas de contratación del arrendamiento de equipos para
procesos de información. 1994.
El 62,28% (58.142.573 pesetas) del gasto imputado al concepto de
arrendamientos de equipos para procesos de información revisado había
sido contratado directamente, sin concurrencia de ofertas y sin la
autorización preceptiva de la Comisión Ministerial de Informática. El
19,13% (17.865.491 pesetas) por concurso público y el 18,59% (17.359.156
pesetas) a través del catálogo de Bienes de Adquisición Centralizada, con
la preceptiva autorización de la citada Comisión.
El análisis realizado por el equipo fiscalizador de esta contratación, se
resume en el siguiente cuadro.
Cuadro 3.6: Análisis de la contratación cuyo importe había sido imputado
al concepto 206 arrendamientos de equipos para procesos de información.
1994.
De la información contenida en el cuadro se deduce lo siguiente:
* En el hospital de Getafe se analizaron dos contratos. El 80,83%
(13.069.712 pesetas) del gasto revisado correspondía a un contrato de
arrendamiento para la ampliación de uno de los servidores o unidades
centrales de proceso de la red informática principal del centro, que se
había contratado a través del Catálogo de Bienes de Adquisición
Centralizada, con autorización previa de la Comisión Ministerial de
Informática. Este contrato se firmó con la empresa HEWLETT PACKARD
ESPAÑOLA, S. A. el 31 de enero de 1994 por un período de 12 meses, y su
importe total se abonó en el ejercicio de 1994.
El 19,17% (3.099.206 pesetas) del gasto restante correspondía a la
facturación de varias mensualidades de un contrato de mantenimiento para
los servidores de la red informática principal, realizado mediante
contratación directa también con la empresa HEWLETT PACKARD ESPAÑOLA, S.
A., cuyo importe se imputó de forma errónea al concepto presupuestario de
arrendamientos, como se ha señalado anteriormente.
* En el complejo hospitalario «San Millán-San Pedro» de Logroño el 98,61%
(17.314.724 pesetas) de las facturas de gasto revisadas correspondía a
cuotas anuales de tres concursos públicos, uno de ellos (concurso público
1/93) para el arrendamiento con opción a compra de un sistema de archivo
electrónico de historias clínicas, otro (concurso público 2/93) para el
arrendamiento de un servidor de la red informática principal y por último
facturas correspondientes a la primera fase de contratación del nivel 3
(paquete de aplicaciones) del Plan DIAS. Respecto a los CP 1/93 y 2/93
hay que señalar que, a pesar de no aparecer entre sus oferentes la
empresa HEWLETT PACKARD ESPAÑOLA, S. A., resultó adjudicataria en ambos
casos.
En este hospital se revisaron facturas no relacionadas con ninguno de los
contratos recogidos en el cuadro 3.6 por un importe de (243.181 pesetas)
cuyo objeto fue la ampliación de las conexiones de la red informática
principal por la empresa HEWLETT PACKARD ESPAÑOLA, S. A.
* En el complejo hospitalario Universitario de Salamanca sólo el 4,49%
(550.767 pesetas) del gasto revisado se contrató a través de concurso
público, y correspondía a la facturación de la primera fase de la
contratación del nivel 3 (paquete de aplicaciones) del Plan DIAS; el
34,96% (4.289.444 pesetas) correspondía a parte del arrendamiento de
material homologado adquirido a través del Catálogo de Bienes de
Adquisición Centralizada en 1992, con la autorización preceptiva de la
Comisión Ministerial de Informática y el 60,55% (7.428.513 pesetas)
restante correspondía al arrendamiento con opción a compra de la
ampliación de un servidor de la red informática del complejo
hospitalario, contratado directamente con la empresa HEWLETT PACKARD
ESPAÑOLA, S. A., sin autorización de la Comisión Ministerial de
Informática.
En el Hospital Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid el 100%
(37.371.677 pesetas) del gasto revisado correspondía a arrendamiento de
equipos realizado por contratación directa sin concurrencia de ofertas y
sin la autorización preceptiva de la Comisión Ministerial de Informática.
De este gasto, un 27,68% (10.342.905 pesetas) se destinó a la aportación
de cuotas mensuales de contratos plurianuales para ampliar el servidor de
la red y realizar el cambio del entorno informático para la adaptación al
Plan DIAS. Un 71,69% (26.792.700 pesetas) correspondía a un contrato de
mantenimiento de los equipos informáticos del centro durante el ejercicio
1994, cuyo importe estaba mal imputado, como ya se expuso en el punto
3.3.1. de este Informe. El 0,63% restante (236.072 pesetas), también mal
imputado, correspondió a facturas de mano de obra de diversas
reparaciones no relacionadas con estos contratos.
Hay que señalar que en este hospital los arrendamientos no se
formalizaban en un contrato por las partes contratantes, sino que, una
vez aprobada por la mesa de contratación, una oferta económica de la
empresa, el servicio de suministros utilizaba el acta de aprobación y la
oferta de la empresa como documentos de validación de las facturas.
* En el hospital «Virgen de la Salud» de Toledo el total de la muestra de
gasto (9.999.996 pesetas), según constató el equipo fiscalizador en la
revisión de las facturas correspondientes al concepto de arrendamientos
de equipos para procesos de información, correspondía al arrendamiento
con opción a compra a la empresa HEWLETT PACKARD ESPAÑOLA, S. A., de un
servidor de la red informática principal realizado por contratación
directa sin concurrencia de ofertas y sin autorización previa de la
Comisión Ministerial de Informática.
3.4. El gasto y la contratación de las reparaciones y la conservación de
equipos para procesos de información (concepto 216)
3.4.1. Análisis del gasto
Para analizar el gasto real, en el ejercicio 1994, en el concepto
presupuestario de reparaciones y conservación de equipos y aplicaciones
para procesos de información, en los cinco hospitales de la muestra, se
han tenido en cuenta la dotación presupuestaria, las obligaciones
reconocidas en el ejercicio, las que atienden deuda generada en
ejercicios anteriores y el gasto del ejercicio no contraído en él (v.
cuadro 3.7). Estas magnitudes, pero correspondientes a los ejercicios de
1992 y 1993, pueden observarse en el anexo 3.2 a este Informe.
Cuadro 3.7: Reparaciones y conservación de equipos para procesos de
información en los hospitales de la muestra. 1994.
Las obligaciones reconocidas por este concepto en el ejercicio de 1994,
en los cinco hospitales de la muestra, superaron también la dotación
presupuestaria. No obstante esto no supone un incumplimiento, como ya se
ha indicado en el punto 3.3.1. de este Informe. En el hospital
Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid, la totalidad de las
obligaciones reconocidas correspondían a deuda de ejercicios anteriores.
El gasto en reparaciones y conservación de equipos para procesos de
información fue inferior a la dotación presupuestaria en un 6,08%
(1.497.371 pesetas), con importantes diferencias entre los hospitales.
La distribución de las obligaciones reconocidas por este concepto entre
las correspondientes a gasto contraído en el ejercicio de 1994 y a deuda
generada en ejercicios anteriores se refleja en el gráfico 3.3.
Gráfico 3.3: Distribución porcentual de las obligaciones reconocidas en
concepto de reparaciones y conservación de equipos en los cinco
hospitales de la muestra. 1994.
El 65,59% (41.355.434 pesetas) de las obligaciones reconocidas en el
ejercicio de 1994, correspondía a deuda generada en ejercicios
anteriores. Esta elevada proporción se debía principalmente, como ya se
ha adelantado, al hospital Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid
(v. cuadro 3.7). Además en este hospital, según ha podido constatar el
equipo fiscalizador, el 57,13% (21.171.814 pesetas) de las obligaciones
correspondían a otro concepto, el 206, de arrendamiento de equipos para
procesos de información. Esta mala imputación, unida a la imputación
también incorrecta realizada en el concepto de arrendamientos, analizado
en el punto anterior de este Informe, impide a la gerencia de este
hospital conocer el gasto real en los diversos conceptos relacionados con
la informática de su centro.
También en el hospital «Virgen de la Salud» de Toledo el 80% (4.107.730
pesetas) de las obligaciones reconocidas en 1994 correspondía a deuda
generada en ejercicios anteriores.
La deuda generada en el ejercicio de 1994 por este concepto en los
complejos hospitalarios «San Millán-San Pedro» de Logroño y Universitario
de Salamanca fue de 445.648 y 988.443 pesetas, respectivamente.
La deuda acumulada a 31 de diciembre de 1994 en concepto de conservación
y reparaciones de equipos para procesos de información en los hospitales
de la muestra se situaba en 4.735.741 pesetas. La deuda alcanzó 8.921.932
pesetas en 1992 y 4.481.393 pesetas en 1993.
Se ha revisado la facturación del 80,2% del gasto imputado al concepto de
reparaciones y conservación de equipos para procesos de información en
los cinco hospitales de la muestra. En las pruebas realizadas se ha
constatado que el 1,30% (240.999 pesetas) del gasto analizado estaba
incorrectamente imputado a este concepto y además 37.056.799 pesetas
correspondían a deuda por gasto no contraído en ejercicios anteriores.
En el hospital de Getafe, un 4% (204.999 pesetas) del gasto revisado
correspondía a arrendamientos o equipos para procesos de información y,
en el hospital «San Millán-San Pedro» de Logroño, un 5% (36.000 pesetas)
correspondía a material informático no amortizable.
A pesar de estas desviaciones en la imputación del gasto, en los cuatro
hospitales en donde el porcentaje de imputación incorrecta era inferior
al 5% se ha analizado la relación entre dimensionamiento del gasto de
reparaciones y conservación de equipos para procesos de información y el
tamaño y la actividad de los hospitales, con los resultados que figuran
en el cuadro 3.8.
Cuadro 3.8: Indicadores de gasto en pesetas de las reparaciones y
conservación de equipos para procesos de información en relación al
tamaño y a la actividad de los hospitales. 1994.
(1)El número de camas y altas es el recogido en el cuadro 1.1.
NA: NO APLICABLE, debido a que la imputación del gasto era incorrecta en
más de un 5%.
Al igual que el gasto en arrendamientos de equipos y aplicaciones para
procesos de información, tampoco el gasto en reparaciones y conservación
tenía relación alguna ni con el tamaño del hospital ni con su actividad.
3.4.2. Análisis de la contratación
En el análisis de las formas de contratación en concepto de reparaciones
y conservación de equipos para procesos de información el equipo
fiscalizador ha comprobado que la contratación se produjo por
adjudicación directa sin concurrencia de ofertas, en favor de las
empresas suministradoras del material tanto arrendado como propio (en
este sentido, hay que tener en cuenta que la cláusula 24 del Decreto
2572/1973, de 5 de octubre, señala que «El arrendador asumirá durante el
plazo de vigencia del arriendo las obligaciones de mantenimiento...») y
que:
* En el hospital de Getafe, un 61,35% (3.099.206 pesetas) del gasto por
este concepto correspondía al importe de la facturación de dos trimestres
de la contratación directa del mantenimiento del soporte físico de la red
informática principal (unidad central de proceso y conexiones), licencia
de uso del sistema operativo y sus actualizaciones con la empresa HEWLETT
PACKARD ESPAÑOLA, S. A. El 34,59% (1.747.295 pesetas) del gasto
correspondía a facturas de reparaciones de equipos informáticos de las
redes departamentales o independientes de la red informática principal,
las cuales no estaban amparadas en ningún contrato. El 4,06% (204.999
pesetas) restante correspondía a una factura de adquisición directa sin
concurrencia de ofertas de un microordenador.
* En el complejo hospitalario «San Millán-San Pedro» de Logroño, el 56,2%
(401.442 pesetas) de la muestra de gasto se derivaba de la contratación
directa del mantenimiento de la red informática principal del centro
(unidad central de proceso), licencia de uso del sistema operativo y
actualizaciones con la empresa HEWLETT PACKARD ESPAÑOLA, S. A. El 38,76%
(276.823 pesetas) correspondía a la facturación por diversas reparaciones
de equipos de microinformática, y el 5,04% (36.000 pesetas) restante a
una factura por la adquisición de una base de datos.
* En el complejo hospitalario Universitario de Salamanca, el 71,68%
(8.659.355 pesetas) de la muestra de gasto correspondía a cuatro
contrataciones directas. Una, para el mantenimiento preventivo,
correctivo y sustitutivo de los equipos de microinformática del centro
con la empresa BULL ESPAÑA, S. A., incluyendo el soporte físico, el
lógico y la asistencia técnica; otra para el mantenimiento preventivo y
correctivo de la red informática principal del centro (unidad central de
proceso y conexiones) y licencia de uso del sistema operativo, así como
sus actualizaciones con la empresa HEWLETT PACKARD ESPAÑOLA, S. A., la
tercera correspondía al mantenimiento de las aplicaciones adquiridas
mediante el PLAN DIAS, también con la empresa HEWLETT PACKARD ESPAÑOLA,
S. A., y la cuarta, a una adquisición para la ampliación de salidas de la
red principal. El 28,32% (3.421.979 pesetas) restante del gasto analizado
se refería a reparaciones fuera de contrato realizadas por diversos
proveedores.
* En el hospital «Virgen de la Salud» de Toledo, el 100% (713.906
pesetas) del gasto correspondía a la facturación de un contrato de
servicios con el Centro de Cálculo de Sabadell para la informatización
del servicio de Anatomía Patológica y a varias reparaciones.
El gasto del contrato de mantenimiento que mantenía el hospital con la
empresa HEWLETT PACKARD ESPAÑOLA, S. A., en el ejercicio 1994 se imputó
al concepto presupuestario relativo a «otros trabajos realizados por
otras empresas».
Por último, en el hospital Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid,
el 41,80% (15.491.420 pesetas) de las obligaciones reconocidas
correspondía a un expediente de contratación directa suscrito por la
gerencia del hospital con la empresa IBM, S. A., para el mantenimiento
del soporte físico de la red informática principal y licencias de uso del
sistema operativo. El 5,95% (2.205.516 pesetas) correspondía al concurso
público 1/88 (1.ª fase de contratación del Plan DIAS). El 1,06% (393.566
pesetas) correspondía a facturas de reparaciones fuera de contrato. El
51,19% (18.966.298 pesetas) restante se debía a las facturas del
arrendamiento de tres ampliaciones sucesivas de la red informática
principal del hospital a la empresa IBM, S. A. La totalidad de las
obligaciones reconocidas en este ejercicio (37.056.799 pesetas)
correspondía a facturas de ejercicios anteriores a 1994, es decir, a
deuda generada en ejercicios anteriores.
El cuadro 3.9 contiene un resumen de la contratación cuyo importe se
imputó durante 1994 al concepto de reparaciones y conservación de equipos
para procesos de información, sin que se incluya ningún gasto que no esté
amparado en un expediente de contratación.
El cuadro 3.10 contiene un resumen de los contratos de mantenimiento
vigentes en los hospitales de la muestra en el ejercicio de 1994.
Cuadro 3.9: Análisis de la contratación cuyo importe había sido imputado
al concepto 216 reparaciones y conservación de equipos para procesos de
información. 1994.
(1)El gasto del ejercicio 94 es cero. El importe corresponde a
obligaciones de ejercicios anteriores.
CP: CONCURSO PUBLICO.
ADSC: ADQUISICION DIRECTA SIN CONCURRENCIA DE OFERTAS.
Cuadro 3.10: Resumen de las principales características de los
expedientes de reparaciones y conservación de equipos de procesos de
información. 1994.
(1):En fase de obligación de 1994.
(2): Importe de la oferta.
(3):En la oferta se distingue entre importe del mantenimiento del soporte
físico por 17.782.680 y el importe del soporte lógico 9.010.020.
El mantenimiento de los equipos y aplicaciones objeto de esta
fiscalización se realizaba en los cinco hospitales de la muestra por las
empresas suministradoras del soporte físico informático, sin que para su
contratación se hubiera promovido ningún tipo de concurrencia.
En las pruebas realizadas por el equipo fiscalizador relativas al
ejercicio 1994 se ha constatado que los procedimientos de adjudicación
del servicio de mantenimiento de equipos y aplicaciones informáticas no
se ajustaban a la normativa legal vigente de contrataciones del Estado.
La principal deficiencia detectada consistía en que en tres hospitales
existía una adhesión a la oferta que presentaba la empresa y sólo en el
complejo hospitalario Universitario de Salamanca y en el hospital «Virgen
de la Salud» de Toledo existían contratos formalizados por las partes
contratantes, que regulaban las condiciones y precios del mantenimiento.
El objeto de las contrataciones incluía el mantenimiento del soporte
físico de la red informática principal (las unidades centrales de proceso
y las conexiones de la red), el soporte lógico y las licencias de uso del
sistema operativo.
Por otra parte, únicamente en el hospital de Getafe la adhesión a la
oferta presentada por una empresa incluía la asistencia técnica y el
seguro a todo riesgo.
El complejo hospitalario Universitario de Salamanca era el único hospital
en el que existía un contrato de mantenimiento de una aplicación de
gestión de pacientes por un importe anual de 3.075.506 pesetas, como se
puede apreciar en el cuadro 3.10.
El objeto de los contratos variaba también respecto del tipo de
mantenimiento, es decir, si era integral o solamente correctivo, como se
observa igualmente en el citado cuadro, con la excepción del complejo
hospitalario «San Millán-San Pedro» de Logroño, en el que la oferta de la
empresa no recogía esta condición.
Como también se puede apreciar en el cuadro 3.10 las diferencias en el
importe de los contratos son muy grandes. En efecto, la oferta de la
empresa HEWLETT PACKARD ESPAÑOLA, S. A., era diferente tanto en las
condiciones como en el importe que facturaba en cada uno de los
hospitales. Hay que resaltar el importe facturado por la empresa IBM, S.
A., por el mantenimiento de la red informática principal del hospital
Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid, que para 1994 ascendió a
26.792.700 pesetas.
Por último, todas las unidades centrales de proceso de las redes
informáticas principales, excepto las que se encontraban en período de
garantía, estaban cubiertas mediante estas contrataciones, con la
excepción de una unidad del complejo hospitalario «San Millán-San Pedro»
de Logroño que, a pesar de estar incluida en la oferta de la empresa,
sólo se facturó por una de las dos unidades que incluía la citada oferta.
En relación con el mantenimiento de los equipos de microinformática en el
complejo hospitalario Universitario de Salamanca existía un contrato con
la empresa BULL ESPAÑA, S. A., por un importe de 3.740.076 pesetas. En
los cuatro hospitales restantes, el mantenimiento de estos equipos se
realizaba por los servicios de informática y sólo se adquirían las piezas
precisas para su reparación.
3.5. El gasto y la contratación del material informático no amortizable
3.5.1. Análisis del gasto
Para analizar el gasto real, en los cinco hospitales de la muestra,
durante el ejercicio de 1994, en el concepto presupuestario de material
informático no amortizable se han tenido en cuenta la dotación
presupuestaria, las obligaciones reconocidas en el ejercicio, las que
atienden deuda generada en ejercicios anteriores y el gasto del ejercicio
no contraído (v. cuadro 3.11). Los datos de estas magnitudes,
correspondientes a los ejercicios 1992 y 1993, han quedado recogidos en
el anexo 3.3 a este Informe.
Cuadro 3.11: Material informático no amortizable en los hospitales de la
muestra. 1994.
Las obligaciones reconocidas por este concepto en el ejercicio de 1994,
en los cinco hospitales de la muestra, superaron en un 158,02%
(57.974.940 pesetas) la dotación presupuestaria. El gasto superó la
dotación presupuestaria en un 109,96% (40.343.051 pesetas) a pesar del
incremento de ésta, en un 33,05% (9.113.000 pesetas) respecto al
ejercicio de 1992.
En el gráfico 3.4 se puede observar la distribución porcentual de las
obligaciones contraídas en el ejercicio de 1994 entre las obligaciones
correspondientes
a este ejercicio y las obligaciones de ejercicios anteriores.
Gráfico 3.4: Distribución de las obligaciones reconocidas en concepto de
material informático no amortizable en los cinco hospitales de la
muestra. 1994.
El 20% (18.972.170 pesetas) de las obligaciones reconocidas en el
ejercicio de 1994 en concepto de material informático no amortizable en
los cinco hospitales de la muestra correspondía a deuda generada en
ejercicios anteriores.
Por otra parte, la deuda generada en el ejercicio de 1994 fue de
1.340.281 pesetas, frente a la deuda generada en 1992 que se situó en
16.181.262 pesetas y la generada en 1993 que se situó en 9.011.459
pesetas. La deuda del ejercicio de 1994 correspondió a los complejos
hospitalarios de «San Millán-San Pedro» de Logroño y Universitario de
Salamanca y al hospital «Virgen de la Salud» de Toledo.
Respecto a la deuda acumulada en concepto de adquisición de material
informático no amortizable había disminuido notablemente desde 1992, cuya
cantidad ascendía a 45.823.127 pesetas, hasta 1994, año en el que la
deuda acumulada redujo a 4.824.006 pesetas.
Como ya se ha indicado anteriormente (v. cuadro 3.2), en las pruebas
realizadas por el equipo fiscalizador en la revisión de las facturas
correspondientes al concepto presupuestario de material informático no
amortizable, se ha verificado que, para una muestra de 36,3 millones de
pesetas, que supone el 47,1% de este gasto en los hospitales de la
muestra. Sólo el hospital de Getafe había imputado incorrectamente el
0,8% del gasto de la muestra, siendo su aplicación correcta el concepto
«Arrendamientos de equipos para procesos de información».
Los indicadores de distribución del gasto entre el número de camas y
altas del hospital presentaban las diferencias que se muestran en cuadro
3.12:
Cuadro 3.12: Indicadores sobre el gasto en material informático no
amortizable en relación al tamaño y a la actividad de los hospitales.
1994.
(1)El número de camas y altas es el recogido en el cuadro 1.1.
Como ocurría con el resto de conceptos presupuestarios analizados, en los
puntos precedentes de este Informe, las diferencias por hospitales en los
indicadores de distribución del gasto no estaban relacionadas ni con el
tamaño ni con la actividad que se desarrollaba en los hospitales de la
muestra.
3.5.2. Análisis de la contratación
La contratación de las adquisiciones de material informático no
amortizable, en todos los hospitales de la muestra, se realizó con
diferentes proveedores a través de adquisición directa sin concurrencia
de ofertas. Sólo el hospital Universitario de San Carlos-Pabellón 8 de
Madrid adquirió material a un único proveedor por importe superior a 10
millones de pesetas.
3.6. La inversión en equipos para procesos de información y su
contratación
3.6.1. Análisis de la inversión
En el ejercicio de 1994, ningún hospital de la muestra había sido dotado
presupuestariamente en los conceptos
626 y 636 de inversiones en equipos para procesos de información. No
obstante, se reconocieron obligaciones por valor de 5.744.495 pesetas,
que se aplicaron al concepto 626, dada la vinculación a nivel de artículo
que establece el artículo 150.1 en relación con el 59.2 de la LGP. El
cuadro 3.13 siguiente contiene la dotación presupuestaria, las
obligaciones reconocidas en el ejercicio, las que atienden deuda generada
en ejercicios anteriores y la inversión del ejercicio no contraída en él.
Estas magnitudes, pero correspondientes a los ejercicios 1992 y 1993,
pueden observarse en el anexo 3.4 a este Informe.
Cuadro 3.13: Inversión en equipos para procesos de información en los
hospitales de la muestra. 1994.
Las gerencias de los cinco hospitales de la muestra no certificaron deuda
en este concepto en ninguno de los ejercicios analizados.
Se revisaron facturas de 1994 por importe de 5,3 millones de pesetas, lo
que supone un 91,7% de la inversión imputada en el ejercicio 1994 a este
concepto, sin que se encontraran imputaciones incorrectas (v. cuadro
3.2).
Los indicadores de gasto en relación con las camas y el número de altas
de los hospitales se observa en el cuadro 3.14 siguiente:
Cuadro 3.14: Indicadores sobre la inversión de reposición en equipos para
procesos de información en relación al tamaño y a la actividad de los
hospitales. 1994.
(1)El número de camas y altas es el recogido en el cuadro 1.1.
3.6.2. Análisis de la contratación
En el análisis de las formas de contratación de las inversiones de
reposición de equipos para procesos informáticos, el equipo fiscalizador
ha comprobado que:
* En el complejo hospitalario «San Millán-San Pedro» de Logroño el 100%
(3.032.349 pesetas) de la inversión revisada se había contratado mediante
adjudicación directa con concurrencia de ofertas.
* En el complejo hospitalario Universitario de Salamanca el 78,78%
(1.759.700 pesetas) de la inversión revisada se había contratado mediante
un concurso público. El 21,22% (474.046 pesetas) restante correspondía a
dos contrataciones directas sin concurrencia de ofertas, por las que se
adquirieron dos impresoras.
3.7. Amortización
Según ha podido comprobar el equipo fiscalizador, en los hospitales de la
muestra, durante el período analizado, no existía dotación presupuestaria
en el concepto de amortizaciones de equipos para procesos de información.
Unicamente el complejo hospitalario de Salamanca tuvo, en el ejercicio de
1994, una dotación de 1,5 millones de pesetas, que aplicó sin ajustarse a
ningún criterio contable (v. anexo 3.5).
CAPITULO 4
ANALISIS DE LOS RECURSOS MATERIALES
INFORMATICOS. DONACIONES Y CESIONES
DE USO
En este capítulo se analiza el soporte físico y lógico del sistema de
información de los cinco hospitales de la muestra que se configura en una
red informática principal, en redes departamentales y ministeriales de
microinformática no conectadas a ninguna red. Posteriormente, se analizan
las donaciones y cesiones de uso de material informático recibido por
estos hospitales.
4.1. Disponibilidad de los recursos materiales informáticos
La ausencia de inventarios completos y actualizados de todos los recursos
informáticos existentes ha puesto de manifiesto el escaso conocimiento
que las gerencias de los cinco hospitales de la muestra tenían sobre la
configuración del soporte físico y del soporte lógico del sistema
informático de sus centros. Ante esta limitación, que ya se ha puesto de
manifiesto en el punto 1.2. de este Informe, el equipo fiscalizador se ha
visto obligado a consultar diversas fuentes de información para poder
analizar la disponibilidad de recursos informáticos y, en ocasiones, a
obtener la información mediante la inspección directa, la revisión de
expedientes de contratación y la realización de entrevistas con los
responsables de los servicios de informática o, en su caso, de los otros
servicios analizados en la fiscalización (Admisión, Documentación y
Archivo Clínico, y Unidades de Control de Gestión y Estadística).
Otra limitación al análisis ha sido la heterogeneidad de la información
disponible sobre los recursos informáticos en los hospitales. Debido a
ella, este Tribunal de Cuentas ha seleccionado unos criterios mínimos que
se recogen a continuación, que le han permitido comparar la
disponibilidad de los recursos de los sistemas informáticos de los cinco
hospitales de la muestra.
1. Número de equipos que componían el soporte físico informático de cada
uno de los hospitales, incluyendo: unidades centrales de proceso
(servidores); conexiones y periféricos de la red informática principal y
de las redes departamentales y microinformática no conectadas a ninguna
red (ordenadores personales y periféricos).
2. Características técnicas principales del soporte físico de la red
informática principal: capacidad de almacenamiento en disco duro, memoria
RAM, velocidad del procesador.
3. Características del soporte lógico informático: tipos de programas y
aplicaciones.
4.1.1. Número de equipos informáticos
* Red informática Principal:
La red informática principal en los cinco hospitales de la muestra estaba
constituida por la dotación del soporte físico informático obtenida a
través del Plan DIAS, como se analiza en el capítulo 2 de este Informe, y
los arrendamientos y adquisiciones posteriores realizados por las
gerencias de los hospitales, como se analiza al principio del capítulo
anterior.
a) Las unidades centrales de proceso de la red informática
principal:
El número de servidores que componían el soporte físico de la red
informática principal en los cinco hospitales de la muestra, oscilaban de
dos a cuatro, aunque no todos se encontraban en funcionamiento en la
fecha de realización de las pruebas y sus características técnicas eran
muy diferentes (v. cuadro 4.1).
Cuadro 4.1: Número de servidores de la red principal. 1994.
Las causas por las que cinco unidades centrales de proceso, de las quince
existentes en los cinco hospitales de la muestra, no se encontraban en
funcionamiento como servidores son las que a continuación se resumen y
que ya han sido expuestas en el capítulo 2 de este Informe:
* En el hospital de Getafe el servidor procedente del hospital Central de
la Cruz Roja (v. punto 2.3.1.) se utilizaba para el archivo de las bases
de datos históricas del centro.
* En el complejo hospitalario Universitario de Salamanca y en el hospital
«Virgen de la Salud» de Toledo los servicios de informática no habían
conseguido poner en funcionamiento los equipos targon 35/50 suministrados
en la primera fase de la contratación del Plan DIAS por la empresa
NIXDORF COMPUTER, S. A. (v. punto 2.3.2.).
* En el hospital Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid, dos de
los servidores existentes no estaban en funcionamiento en el momento de
finalizar esta fiscalización. Uno de ellos (equipo RISC 6000, modelo
930), adquirido en mayo de 1990 por importe de 77.157.996 pesetas a la
empresa IBM, S. A., mediante la vía de adecuación tecnológica del Plan
DIAS, no se había llegado a poner en funcionamiento (v. punto 2.3.1.),
sin que la gerencia del hospital haya aportado a este Tribunal de Cuentas
justificación sobre este hecho. El otro servidor, adquirido a través del
concurso público centralizado 15/92, correspondiente al Proyecto de
Gestión Electrónica de Datos Médicos Nacionales (PROYECTO GERMEN) que la
Dirección General del INSALUD llevaba a cabo en cinco hospitales
pertenecientes a la red de hospitales de esta Entidad Gestora, no estaba,
en funcionamiento en el momento de finalizar la visita de fiscalización a
este hospital (julio de 1995), a pesar de que en el Pliego de Cláusulas
Administrativas del citado concurso público se establecía que el tiempo
de instalación era de 90 días desde la fecha de la adjudicación (15 de
junio de 1993).
b) Conexiones de la red informática principal:
Este Tribunal de Cuentas ha considerado tres tipos de conexiones de la
red, los terminales, cuyo soporte lógico es el de la red principal, los
terminales inteligentes, con soporte lógico propio pero que a su vez
pueden utilizar el soporte lógico de la red, y los periféricos,
fundamentalmente impresoras, escáneres, «modems» y lectores ópticos.
Su número es muy diferente de un hospital a otro, no encontrándose
relación alguna entre las conexiones de la red y el tamaño y actividad
del hospital (v. cuadro 4.2).
Cuadro 4.2: Indicadores relativos al número de conexiones de la red
informática principal.
En este cuadro se puede observar cómo el complejo hospitalario «San
Millán-San Pedro» de Logroño y el hospital «Virgen de la Salud» de Toledo
disponían del mayor número de conexiones a la red informática principal
en relación tanto a la actividad que desarrollaba cada centro como al
número de camas.
En el gráfico 4.1 se puede apreciar la diferente distribución porcentual
de los tres tipos de conexiones de la red principal.
Gráfico 4.1: Distribución porcentual de las conexiones de las redes
informáticas principales de los cinco hospitales de la muestra.
Este gráfico muestra la ausencia de criterios normalizados por parte del
INSALUD para configurar las comunicaciones informáticas internas del
sistema de información de sus hospitales.
c) Redes informáticas departamentales:
Las redes informáticas departamentales, es decir, independientes de la
red informática principal del centro, también variaban cuantitativamente
de unos hospitales a otros. El número de redes oscilaba entre tres y
ocho, como se puede observar en el cuadro 4.3.
Cuadro 4.3: Redes informáticas departamantales de los cinco hospitales de
la muestra. 1994.
*
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*
Las unidades centrales de proceso de estas redes informáticas
departamentales, que por lo general estaban ubicadas en los servicios
donde se generaba la información, eran microordenadores, que actuaban
como servidores de red, conectados mediante una red local a terminales o
a otros microordenadores o terminales inteligentes. La ubicación de estas
redes viene recogida en el cuadro anterior, en donde asimismo se puede
apreciar el número de conexiones de cada una de ellas.
En el cuadro 4.4 siguiente se detallan las aplicaciones informáticas que
utilizan estas redes departamentales así como su ubicación y el año de
implantación. También se señala si son propias del hospital por
adquisición o por desarrollo del propio hospital, o si dispone de ellas
por otras vías (donación o cesión).
No ha sido incluido en este análisis la red SICOSS (Sistema Integrado de
Contabilidad de la Seguridad Social), que alcanza a todos los hospitales
de la muestra.
Cuadro 4.4: Aplicaciones informáticas de las redes departamentales en los
cinco hospitales de la muestra. 1995.
Los servicios de informática del hospital de Getafe y del complejo
hospitalario de «San Millán-San Pedro» de Logroño, no intervenían en la
gestión informática de estas redes que era responsabilidad de los
servicios en donde se encontraban ubicadas y su información
se integraba a la información general de los hospitales sólo con
fines estadísticos y de forma manual, a través de los estadillos que
remitían a las unidades de estadística.
El desarrollo de las distintas redes departamentales ha sido favorecido
por el hecho de que el Plan DIAS, no incluyera, a excepción de la
aplicación de la gestión de los suministros de farmacia, la
informatización de las áreas de gestión (v. punto 2.2.). El grado de
desarrollo ha venido determinado por la capacidad de programación
informática de los centros hospitalarios o gracias a las cesiones de uso
de los soportes físicos y lógicos informáticos realizados por
determinadas empresas, como se analiza en el punto siguiente de este
Informe.
d) Microinformática.
La microinformática, entendida como el número de microordenadores que no
están conectados ni a la red informática principal ni a las redes
departamentales, ha tenido un desarrollo irregular y muy importante,
desde el punto de vista cuantitativo. Este desarrollo se ha debido a su
fácil acceso, tanto por coste como por su utilización por los usuarios, y
ha sido favorecido por las deficiencias del sistema informático de los
hospitales, que se ha suplido en numerosos casos por donaciones y
cesiones de uso, como se detalla en el apartado segundo de este capítulo.
Los resultados obtenidos del análisis se recogen en el cuadro 4.5 y se
reflejan a través de los indicadores de tamaño y actividad, que ya se han
utilizado en este informe.
Cuadro 4.5: Indicadores relativos a la microinformática en los cinco
hospitales de la muestra. 1994.
(1)El número de camas y altas es el recogido en el cuadro 1.1.
Como se puede apreciar el número de microordenadores, independientes de
las redes informáticas, no estaba relacionado con el tamaño ni con la
actividad de los hospitales (de la misma forma que el resto de recursos
informáticos). Es de destacar la gran cantidad de microordenadores
existentes en el complejo hospitalario Universitario de Salamanca y en el
hospital Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid, que pone a su vez
de manifiesto la considerable cantidad de información hospitalaria
existente fuera de la red principal de información de estos centros.
4.1.2. Características técnicas del soporte físico informático
Para efectuar el análisis de las características técnicas de la red
informática principal de los cinco hospitales de la muestra, este
Tribunal de Cuentas ha determinado una serie de indicadores que permiten
ulteriormente su comparación. Las variables utilizadas como indicadores
han sido la capacidad acumulada de almacenamiento del disco duro, la
memoria RAM y la velocidad media de procesamiento del total de las
unidades centrales de proceso.
Las características técnicas de las unidades centrales de proceso de las
redes departamentales y de los microordenadores no han podido ser
analizadas por este Tribunal de Cuentas, debido a que las Gerencias
hospitalarias, con excepción del hospital de Getafe, no disponían de esta
información.
La capacidad de almacenamiento acumulada en disco duro, medida en
gigabytes (Gb), oscila entre 7 Gb, en el complejo hospitalario
Universitario de Salamanca y en el hospital Universitario San
Carlos-Pabellón 8 de Madrid y 9,8 Gb, en el complejo hospitalario «San
Millán-San Pedro» de Logroño. En el cuadro 4.6 pueden observarse los
desequilibrios existentes en la capacidad de almacenamiento acumulada en
el disco duro en relación con el tamaño y la actividad de los centros.
Cuadro 4.6: Indicadores relativos a la capacidad acumulada de
almacenamiento en disco duro de la red informática principal.
El hospital Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid, siendo el de
mayor tamaño y mayor actividad, presentaba los indicadores más bajos,
debido fundamentalmente a que los dos servidores del servicio de
informática nunca han llegado a ponerse en funcionamiento, como ya se ha
señalado en el punto 4.1.1. de este Informe. Esta situación ha
determinado a su vez, que en este hospital la microinformática se haya
desarrollado de manera importante como se ha analizado en el punto
anterior.
La velocidad media de procesamiento que el equipo fiscalizador intentó
analizar en los servidores de la red principal informática de los cinco
hospitales de la muestra hubo de desecharse porque este dato no pudo
obtenerse de manera homogénea y en ocasiones no se pudo obtener. Unas
veces se facilitó en megahercios y otras en
instrucciones procesadas por unidad de tiempo y además el complejo
hospitalario «San Millán-San Pedro» de Logroño de los cuatro servidores
disponibles en el centro sólo obtuvo el dato en dos de ellos.
En cuanto a la memoria total de las unidades centrales de proceso, medida
en megabytes (Mb), el equipo fiscalizador ha calculado una media de los
equipos disponibles en cada hospital, tal como se recoge en el cuadro
4.7. Las diferencias encontradas en los cinco hospitales de la muestra
oscilaban entre 1,07 Mb y 17,15 Mb de memoria RAM por cada 100 camas
hospitalarias que corresponde a los hospitales Universitario San
Carlos-Pabellón 8 de Madrid y de Getafe, respectivamente. Estos
desequilibrios en disponibilidad de memoria RAM entre los cinco
hospitales de la muestra se repiten cuando se relacionan con la actividad
del centro.
Cuadro 4.7: Indicadores relativos a la memoria RAM total de las unidades
centrales de la red informática principal de los cinco hospitales de la
muestra. 1994.
Estas diferencias en la configuración técnica de las redes informáticas
principales de los hospitales fiscalizados muestran la falta de criterios
normalizados al planificar la capacidad de los sistemas informáticos,
dando lugar a que los sistemas informáticos no se adecuen a las
necesidades existentes, por lo que la demanda se ha cubierto de forma
espontánea e irregular, con una proliferación excesiva de las redes
locales o departamentales y de los microordenadores personales,
conseguidos a través de la reasignación de los créditos del hospital,
pero también de donaciones, cesiones e intercambios. De esta manera, el
sistema de información de los hospitales está desintegrado y es mixto, en
cuanto se construye de forma manual e informática.
4.1.3. Características del soporte lógico informático
Para el análisis del soporte lógico informático, este Tribunal de Cuentas
ha considerado el sistema operativo y las aplicaciones implantadas.
El sistema operativo de las redes informáticas principales era el UNIX,
adoptado por el Plan DIAS, excepto en el hospital Universitario San
Carlos-Pabellón 8 de Madrid donde se utiliza el Sistema VSE/SP específico
de la casa IBM e incompatible con el sistema UNIX.
Las aplicaciones informáticas existentes en la red informática principal
de los hospitales de la muestra, con la excepción del hospital
Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid, eran igualmente las
derivadas del Plan DIAS (v. punto 2.2. del Informe). No obstante, el
grado de implantación no era el mismo en todos los hospitales, según se
analiza en el capítulo 6 de este Informe.
Los programas informáticos y las aplicaciones, operativos en los
microordenadores de los hospitales de la muestra, no habían sido
normalizados por la Dirección General del INSALUD para sus hospitales y
cada usuario se ha adaptado a sus propias preferencias, necesidades y
posibilidades económicas.
* Los tratamientos de textos que utilizaban en los cinco hospitales de la
muestra eran los más adoptados internacionalmente. El hospital «Virgen de
la Salud» de Toledo también utilizaba el PC-TEXT.
* Se utilizaban numerosos tipos de hojas de cálculo. En el hospital de
Getafe, complejo hospitalario Universitario de Salamanca y en el hospital
«Virgen de la Salud» de Toledo se homogeneizaron. Sin embargo, en cada
uno de los dos hospitales restantes se utilizaban hasta tres hojas de
cálculo diferentes.
* En los cinco hospitales de la muestra el gestor de base de datos
permitía el formato D-base.
El soporte lógico de las redes departamentales o era propiedad de los
laboratorios, que cedían su uso, al tiempo que donaban los equipos
informáticos, o se trataba de aplicaciones elaboradas por los propios
servicios de informática de los hospitales, como ya se ha indicado en el
punto anterior de este Informe.
4.2. Donaciones y cesiones de uso de material informático
La procedencia de los equipos, es decir, si éstos habían sido alquilados
o adquiridos por las gerencias o eran producto de una donación o
intercambio con alguna empresa
era una información que sólo recogía el inventario existente en el
complejo hospitalario Universitario de Salamanca. El hospital
Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid no recogía en el inventario
esta información que podía deducirse de la falta de valoración económica
de los equipos inventariados.
Las direcciones de gestión y servicios generales del hospital de Getafe,
del complejo hospitalario «San Millán-San Pedro» de Logroño y del
hospital «Virgen de la Salud» de Toledo, no habían elaborado un
inventario de los medios informáticos, y aunque los servicios de
informática disponían de relaciones de los equipos y aplicaciones, en
ellas no se recogía el dato de su procedencia. Las relaciones, según las
entrevistas mantenidas con los responsables de estos servicios, se
elaboraban a partir de las adquisiciones y arrendamientos realizados por
la gerencia del centro y de la demanda de asistencia técnica para un
determinado equipo que realizaban los servicios, de tal manera que si el
equipo no se encontraba incluido en las relaciones lo incluían.
El Tribunal de Cuentas requirió a las gerencias de los hospitales
relación certificada de los equipos y aplicaciones informáticos
procedentes de donaciones o cesiones de uso. De la documentación
aportada, a pesar de su insuficiencia se deduce lo siguiente:
Sólo la gerencia del complejo hospitalario «San Millán-San Pedro» de
Logroño presentó una certificación de la inexistencia de donaciones o
cesiones de uso.
En los cuatro hospitales restantes de la muestra existían cesiones de
uso, materiales en depósito y donaciones de material informático. Pese a
su denominación, estas figuras contractuales tenían como objeto la
entrega de un bien para su uso a cambio de una contraprestación por lo
que, de acuerdo con los artículos 622, 1741 y 1768 del Código Civil, en
realidad se trataría de contratos de compraventa o de arrendamiento que
deberían haberse tramitado conforme a la legislación administrativa sobre
contratación de suministros, de acuerdo con la cláusula 27 del pliego de
cláusulas administrativas generales para la contratación de equipos y
sistemas de tratamiento de la información y de mantenimiento,
arrendamiento y programas, aprobado por Decreto 7572/1973, de 5 de
octubre. En cualquier caso, las donaciones y cesiones de uso no
cumplieron con lo dispuesto en el artículo 8 del Decreto 2572/1973, de 5
de octubre, por el que se aprobó el pliego de cláusulas administrativas
generales para la contratación de equipos y sistemas de tratamiento de la
información, de mantenimiento, arrendamiento y programas, que establecía
la obligatoriedad de un informe preceptivo de la Comisión
Interministerial de Informática como trámite previo a la celebración de
dichas contrataciones.
Además, el artículo 19 del Real Decreto 1221/1992, de 9 de octubre, por
el que se regula el Patrimonio de la Seguridad Social, establece que «la
adquisición de bienes muebles por herencia, legado o donación en favor de
la Seguridad Social corresponderá al Ministro de Trabajo y Seguridad
Social», sin que en la documentación aportada por los hospitales de la
muestra exista constancia de que se haya producido esta aceptación.
Según las comprobaciones realizadas por el equipo fiscalizador en los
cinco hospitales de la muestra, el material cedido en uso, donado o
cedido en depósito correspondía tanto a equipos informáticos como a
soporte lógico.
Los cedentes eran empresas de diversas finalidades en la producción de
material o de servicio, aunque también había cesiones de particulares, de
centrales sindicales, de centros de investigación y de la Universidad.
No existían contratos firmados por ambas partes, sino escritos de los
cedentes dirigidos a las gerencias de los hospitales, en los que se
indicaba el objeto de la cesión o donación y, en ocasiones, su valoración
económica.
Los principales destinatarios solían ser los servicios centrales o de
apoyo al diagnóstico (v. cuadro 4.4), principalmente los laboratorios de
análisis clínicos. La contraprestación, estipulada o de hecho, consistía
en la adquisición al cedente de los reactivos de análisis clínicos,
fijando el importe anual que debía consumir el hospital, para que quedara
garantizada la utilización de los equipos informáticos cedidos en uso y
su mantenimiento. Esta situación sólo se había formalizado mediante la
firma de un contrato en el hospital de Getafe.
Mención aparte requiere la situación del hospital «Virgen de la Salud» de
Toledo en el que la gerencia del centro ha remitido a este Tribunal
diversos documentos referentes a donaciones de material informático como
pago de los cánones de contratos de servicios de cafetería, comedor y uso
de teléfono. En este caso, tampoco resulta jurídicamente correcto hablar
de donación al tratarse, de hecho, de la contraprestación de una deuda
exigible (artículo 619 del Código Civil).
A este respecto, hay que señalar que los pliegos que regulaban los
contratos de servicio de cafetería, tanto en el ámbito del Estado como en
el de la Seguridad Social, solían recoger, de acuerdo con el contenido
del punto 6 del artículo 211 del Reglamento de Contratación del Estado,
«el canon o participación que hubiera de satisfacerse a la
Administración, en su caso, o beneficio mínimo que corresponda a alguna
de las partes».
Según la información sobre este tipo de contratos, obrante en este
Tribunal de Cuentas, hay Pliegos del INSALUD, informados favorablemente
por su Asesoría Jurídica y sin reparos por parte de la Intervención de la
Seguridad Social, en los que se establece la posibilidad de efectuar la
liquidación del canon, a instancia de la dirección del centro, mediante
compensación de servicios prestados a la Institución, mejoras en el
equipamiento, instalación o servicio. En la documentación aportada por el
hospital no había constancia de que este sistema se hubiera llevado a
cabo, no existiendo tampoco aparente relación de reciprocidad entre el
objeto del contrato, prestación del servicio, y el equipamiento entregado
como liquidación del canon.
Este sistema de liquidación del canon plantea problemas de diversa índole
por cuanto hoy los hospitales no son centros de ingreso, por lo que si la
entrega del importe del canon hubiera sido en metálico debería haber sido
realizada a favor de la Tesorería General de la Seguridad Social y no a
favor del centro hospitalario.
Las diferentes formas utilizadas en el aprovisionamiento de las
aplicaciones y de los equipos informáticos, junto con la falta de
integración de los sistemas de información hace que, en la mayoría de los
casos, se
desconozca la capacidad del soporte físico y del soporte lógico del
sistema de información de los centros. De las pruebas llevadas a cabo en
la fiscalización, se deduce la insuficiencia de los recursos materiales
informáticos en los hospitales de la muestra, por su escasa capacidad,
obsolescencia y falta de rendimiento, aunque ello es difícilmente
cuantificable debido al escaso conocimiento que las gerencias de los
hospitales tienen de los recursos informáticos, sobre todo de las
características técnicas de las redes departamentales y de los
microordenadores.
Por otra parte, y desde el punto de vista jurídico, se han venido
utilizando todas estas figuras contractuales con objeto de obtener
suministros informáticos, y ello se ha hecho al margen de cualquier
control económico y de legalidad, vulnerando los principios de igualdad y
libre concurrencia que deben informar la contratación en el sector
público en los casos en que la aceptación de hecho de las donaciones y
cesiones de uso condicionaba otras adquisiciones en favor de los
donatarios o cedentes.
CapItulo 5
OBJETIVOS, INSTRUCCIONES Y ESTRUCTURA ORGANICA DEL SISTEMA DE INFORMACION
PARA LA GESTION HOSPITALARIA. ANALISIS DE LOS RECURSOS HUMANOS
Este capítulo del Informe contiene los resultados del análisis de los
objetivos y de las instrucciones establecidos, durante el período
fiscalizado, por el Ministerio de Sanidad y Consumo y por la Dirección
General del INSALUD en relación con la implantación y el desarrollo del
sistema de información para la gestión en los hospitales del INSALUD y en
relación con su seguimiento en los cinco hospitales de la muestra.
En el ámbito hospitalario, se ha analizado la estructura orgánica de los
principales servicios que intervenían en el desarrollo del sistema de
información para la gestión de los hospitales de la muestra: admisión,
documentación y archivo clínico, informática, control de gestión y
estadística.
Se han excluido de este análisis de los recursos humanos los servicios
que proporcionaban información sobre la gestión económica y los servicios
generales, por razones obvias de limitación del tiempo de la
fiscalización y, sobre todo, por la dificultad en cuantificar el tiempo
dedicado por el personal de estos servicios a tareas de información.
También han sido objeto de análisis las instrucciones dictadas, en su
caso, por las gerencias en relación con la implantación, desarrollo y
seguimiento del sistema de información.
Finalmente, se realiza el análisis de los recursos humanos mediante la
comparación del número y del coste de los efectivos asignados a los
servicios hospitalarios analizados en los hospitales de la muestra.
5.1. Objetivos en relación con el sistema de información
A lo largo de los trabajos de esta fiscalización en los cinco hospitales
de la muestra, se ha deducido el incumplimiento de los objetivos
establecidos por el Ministerio de Sanidad y Consumo y la Dirección
General del INSALUD relacionados con el sistema de información para la
gestión en los hospitales, debido fundamentalmente a que los recursos
informáticos a él atribuidos eran insuficientes, como se ha expuesto en
el capítulo anterior de este Informe, y a que su organización era
deficiente, lo que ha condicionado poder alcanzar los objetivos
planteados, como se analiza en este capítulo.
A pesar de que el contrato programa entre el Ministerio de Sanidad y
Consumo y el INSALUD, implantado por primera vez en 1993, pretendía
coordinar los objetivos de la Entidad Gestora con su presupuesto, los
objetivos relacionados con el sistema de información para la gestión no
tenían en cuenta que éste era muy variable en cada hospital y se
encontraba en diferentes estados de desarrollo, por lo tanto, los
resultados obtenidos distaron mucho de los objetivos ya que aquéllos
estuvieron condicionados por la capacidad e implantación de los recursos
informáticos, como se ha analizado en el capítulo anterior de este
Informe, y por los recursos humanos disponibles en los centros.
En la tabla 5.1 siguiente se resumen los objetivos pactados para el
período de 1992 a 1995 por la Dirección General del INSALUD y los cinco
hospitales de la muestra en relación con los sistemas de información.
-- En primer lugar, hay que señalar que en el período analizado el
principal objetivo del INSALUD relacionado con el sistema de información
para la gestión consistió en la implantación de la base de datos del CMBD
y en la introducción y desarrollo de la contabilidad analítica, para que
de una forma progresiva se consiguiera establecer un sistema de
información de la gestión clínica basado en el coste por proceso
asistencial. La Dirección General del INSALUD estableció este objetivo
sin tener en cuenta, la insuficiencia de las bases de datos existentes en
los hospitales en las áreas económico-administrativas y de servicios
generales. Tampoco tuvo en cuenta la inexistencia de bases de datos
relacionadas debido a la desintegración de los medios informáticos, como
se ha analizado en el capítulo anterior de este Informe. Por otra parte
hasta 1995 la Entidad Gestora no pactó con los hospitales los objetivos
del sistema de información del área económico-administrativa y sólo lo
hizo en relación con los suministros y las compras.
-- En segundo lugar, hay que hacer constar que la Dirección General del
INSALUD pretendía la implantación de la contabilidad analítica sin
disponer de información integrada de los costes del hospital, por lo que
los centros han prestado mayor esfuerzo a la búsqueda de los criterios de
asignación de costes por servicio que a la implantación de un sistema de
información integral, oportuno y fiable.
-- En tercer lugar, la base de datos del CMBD ha sido la única base de
datos normalizada que ha elaborado la Dirección General de INSALUD. El
desarrollo y cumplimentación de esta base estaba generalizado en los
cinco hospitales de la muestra, llegando a cifras de cumplimentación
próximas al 100% de las altas hospitalarias, como se analiza en el
capítulo siguiente de este Informe. Sin embargo, la Entidad Gestora no ha
establecido el contenido normalizado del resto de los registros de las
restantes bases de datos asistenciales y económico-administrativas, que
conforman el sistema de información de los hospitales ni su tratamiento,
lo que ha originado que cada hospital decidiera la solución que mejor se
adaptaba a la capacidad de sus recursos. Además, como se ha analizado en
el capítulo anterior de este Informe, aunque el Plan DIAS pretendía la
implantación de aplicaciones informáticas tanto en el área de gestión
clínica como en la económico-administrativa, en algunos casos, estas
aplicaciones no llegaron a desarrollarse por problemas de
incompatibilidad entre algunos equipos informáticos (v. punto 2.3.); en
otros casos las aplicaciones llegaron a funcionar, sólo después de ser
modificadas y adaptadas a la capacidad de los servicios de informática de
los hospitales y a las necesidades de cada hospital, lo que incrementó la
heterogeneidad de la información disponible comprometiendo así su
eficacia.
El establecimiento de estos objetivos en los cinco hospitales de la
muestra fue muy irregular, ya que las gerencias, en caso de pactar
objetivos sólo lo hicieron con los servicios asistenciales y en relación
con su actividad. Unicamente en el complejo hospitalario Universitario de
Salamanca se pactaron explícitamente objetivos relacionados con el
sistema de información para la gestión por cuanto se fijó cumplimentar el
100% de las altas hospitalarias y establecer un sistema de información
integral en el área económico-administrativo.
5.2. Instrucciones sobre la organización y el funcionamiento del sistema
de información
Los órganos competentes en materia de organización y funcionamiento del
sistema de información en el período de la fiscalización (1992 a 1994)
por parte de la Dirección General de Aseguramiento y Planificación (cuya
denominación hasta julio de 1992 era la de Dirección General de
Planificación y Coordinación), la Dirección General de Servicios e
Informática (a partir de julio de 1992 Dirección General de Aseguramiento
y Planificación) y la propia Dirección General del INSALUD (v. punto
2.1.), dictaron una serie de instrucciones sobre la implantación, el
desarrollo y el seguimiento del sistema de información de los hospitales,
cuya finalidad era la implantación del CMBD como se resume en la tabla
5.2.
Tabla 5.2: Instrucciones sobre la implantación y el desarrollo del
sistema de información establecidas por el Ministerio de Sanidad y
Consumo y por la Dirección General del INSALUD 1992-1994.
Como se puede apreciar en esta tabla, aunque el Ministerio de Sanidad y
Consumo y la Dirección General del INSALUD cursaron instrucciones sobre
la obligatoriedad de cumplimentar la base de datos del CMBD, así como
sobre su contenido, codificación y remisión a los servicios centrales, no
dieron instrucciones sobre el tratamiento de esta base para la
explotación de sus datos. Estos mismos órganos directivos, no elaboraron
paralelamente instrucciones para la implantación, desarrollo y
seguimiento de las restantes bases de datos de gestión asistencial y
económico-administrativa del sistema de información del hospital. Tampoco
se cursaron instrucciones sobre cómo realizar el tratamiento global e
integrado de esta información que permitiera alcanzar la meta de conocer
el coste por proceso.
También se puede observar en la tabla que, a través de una circular, la
Dirección General del INSALUD estableció en 1994, el contenido de la
información sobre los datos de estructura y de actividad de carácter
asistencial que las gerencias de los hospitales debían enviar
trimestralmente a los servicios centrales de la Entidad Gestora. Como ya
se ha analizado en el punto 2.4. de este Informe, no fue sino hasta
febrero de 1995 cuando la Dirección General del INSALUD adjudicó el
concurso público 8/94 para el arrendamiento del sistema de agrupación de
los datos del CMBD. Esta situación originó que, en el mejor de los casos,
cada hospital diseñara el contenido de las bases de datos y su
tratamiento de acuerdo con la disponibilidad y la capacidad de sus
recursos.
Otro aspecto a resaltar es que las modificaciones de las aplicaciones
informáticas adquiridas mediante los dos concursos públicos de
contratación del Plan DIAS (v. punto 2.2. de este Informe) habían sido
realizadas por los servicios de informática de los hospitales, sin que la
Entidad Gestora hubiera establecido instrucciones para garantizar su
homogeneidad.
Como se puede observar en la tabla anterior, ninguna de las direcciones
generales desarrolló normativamente la estructura orgánica que debía
soportar el sistema de información en los hospitales del INSALUD. Las
normas vigentes son las contenidas en el Real Decreto 521/1987, de 15 de
abril, por el que se aprobó el Reglamento sobre estructura, organización
y funcionamiento de los hospitales gestionados por el INSALUD, el cual
establece entre las competencias de la gerencia la elaboración de
informes periódicos sobre la actividad del hospital y la presentación
anual de la memoria de gestión.
Este Real Decreto concede las competencias sobre admisión e informática a
las gerencias de los hospitales y la competencia de documentación y
archivo clínico a la dirección médica. Asimismo, concede a las gerencias
de los hospitales la potestad de establecer las categorías y las
denominaciones de las unidades adscritas a la propia gerencia.
La única instrucción sobre normalización de registros existente en los
hospitales era la de la base de datos del CMBD, por ser la única
homologada por los servicios centrales del Ministerio de Sanidad y
Consumo. En el resto de registros, informatizados o no, existía una gran
dispersión de datos que dificultaban enormemente la comparación
interhospitalaria de la gestión, como se analiza en el capítulo siguiente
de este Informe.
Las únicas instrucciones escritas que tenían relación con el sistema de
información de los hospitales de la muestra estaban relacionadas con las
competencias de gestión de admisión y de documentación y archivo clínico.
Por otra parte, en ninguno de los hospitales de la muestra se habían
establecido los circuitos que debía seguir la información generada en
todas las áreas de gestión hospitalaria para poder elaborar los soportes
documentales de toma de decisiones de las gerencias, o cuadros de mando,
y el resto de estadísticas que se elaboraban en los hospitales, lo que
ocasionaba una importante tarea de recopilación por parte de las unidades
administrativas. Esta situación generaba retrasos en la obtención de
datos del sistema de información comprometiendo la disponibilidad y
oportunidad exigibles a un sistema de información basado en la calidad.
Asimismo, en ninguno de los cinco hospitales de la muestra se producía la
retroalimentación de la información a unidades y a los servicios. La
única información de la actividad asistencial que recibían los servicios
asistenciales era, con un año de diferencia, la memoria de gestión del
centro. Sólo en el hospital de Getafe la Dirección Médica aportó
documentación justificativa de reuniones semestrales que realizaba con
los servicios médicos para el análisis de la actividad y de los consumos
de farmacia, prótesis y otro material.
El desconocimiento del sistema de información hospitalario por parte de
los principales servicios y unidades que generaban la información
contribuye, junto con la carencia de una retroalimentación de la
información, a que estos servicios no se impliquen suficientemente en el
mantenimiento y desarrollo de los sistemas de información.
Por otra parte, ninguna de las gerencias de los cinco hospitales de la
muestra había elaborado instrucciones respecto a las formas de
aprovisionamiento del material informático, sólo la Gerencia del hospital
«San Carlos-Pabellón 8» de Madrid había elaborado una instrucción interna
para el control de los equipos informáticos que se donaban al hospital.
5.3. Estructura orgánica del sistema de información
Los hospitales visitados no disponían de un documento que reflejara la
estructura orgánica y funcional que gestionaba el sistema de información.
Algún hospital disponía de un organigrama general, pero era incompleto,
ya que sólo se desarrollaba hasta el nivel de servicio, y sólo contenía
las líneas de jerarquización, sin especificar las responsabilidades
funcionales. Ante esta carencia, el equipo fiscalizador del Tribunal, una
vez
realizadas las consultas oportunas, elaboró unos organigramas para
facilitar la comparación y valoración entre estas estructuras de los
distintos hospitales de la muestra.
La estructura orgánica de los hospitales no contemplaba una unidad
responsable única del sistema de información de los centros. Es decir, la
gerencia, como garante de que la información que se genera en un hospital
sea oportuna y válida y cumpla los requisitos de una información de
calidad integral, no dispone de una unidad cuyas funciones básicas estén
dirigidas a la definición y normalización de los registros de todas las
áreas del hospital, así como al desarrollo y control del sistema de
información, por lo que este análisis se ha limitado a los servicios y
unidades de admisión, documentación y archivo clínico, informática,
estadística y control de gestión.
Asimismo, se analizan las estructuras de los servicios y unidades que
intervienen en la decisión, gestión y control de las adquisiciones y
alquileres de aplicaciones y equipos informáticos, y otro material
informático no amortizable, así como en su mantenimiento.
5.3.1. Organigrama
La estructura orgánica existente en los hospitales del INSALUD, regulada
por el R.D. 521/1987, de 15 de abril, por el que se aprobó el Reglamento
sobre estructura, organización y funcionamiento de los hospitales
gestionados por el INSALUD, como se ha señalado en el punto anterior de
este Informe, no determinaba la categoría ni la denominación de las
unidades orgánicas que deberían soportar el sistema de información,
delegando esta competencia en las gerencias de los hospitales.
En la tabla 5.3 siguiente se pueden observar, por competencias, la
categoría del responsable, la configuración orgánica adoptada por las
gerencias para cada competencia y la dependencia funcional.
Tabla 5.3: Unidades Orgánicas que intervienen en los sistemas de
información asistencial en los hospitales de la muestra. 1995.
(1)Las dos unidades estaban integradas en el servicio de admisión y
documentación.
(2)Sólo existía organigrama de la dirección de gestión y de servicios
generales.
(3)Son servicios independientes cuyo responsable es el coordinador de
admisión.
(4)Sólo existía organigrama de la dirección médica.
Como se puede observar en la tabla, la admisión en todos los hospitales
de la muestra se configuraba como servicio y dependía orgánica y
funcionalmente de las gerencias, aunque su dependencia funcional era
diferente de un hospital a otro.
Los servicios de admisión fueron específicamente regulados mediante la
Resolución de la Secretaría General de Asistencia Sanitaria, que hizo
público el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 1 de septiembre de
1989, el cual, basándose en la necesidad de introducir nuevas técnicas
organizativas que canalizaran adecuadamente la demanda de los usuarios a
los hospitales, creó, entre otras figuras, la de coordinador de admisión
con nivel de complemento de destino 26 y la de jefe de la unidad de
admisión con nivel de complemento de destino 24. Sin embargo, esta norma
no establecía qué hospitales debían tener cubiertos los dos puestos o
sólo uno de ellos. No existía una regulación específica del resto de
servicios y unidades analizados en esta fiscalización.
Las principales conclusiones a destacar sobre la estructura orgánica y
funcional de los servicios analizados son las siguientes:
* No existía una delimitación funcional clara entre los servicios y
unidades de admisión y los de documentación y archivo clínico. Las
gerencias de unos hospitales se decidieron por la opción de que el
coordinador de admisión lo fuera también del archivo (hospital de Getafe
y «Virgen de la Salud» de Toledo). En otros hospitales (Complejo
hospitalario Universitario de Salamanca y hospital Universitario San
Carlos-Pabellón 8 de Madrid) la opción adoptada fue la de independencia
entre ambos servicios.
Mención especial requiere la opción adoptada por la gerencia del complejo
hospitalario de «San Millán-San Pedro» de Logroño donde el coordinador
del servicio de admisión se responsabilizaba también del servicio de
informática, además del de documentación y archivo clínico.
* Las unidades de estadística que elaboraban el cuadro de mandos y el
resto de estadísticas de tipo asistencial no tenían la suficiente
relevancia en el organigrama de los distintos centros, por cuanto eran
unidades básicamente administrativas y normalmente unipersonales (ver
punto siguiente este Informe) que se dedicaban a la recopilación de la
información y a su transformación para la adaptación a las diferentes
estadísticas. Además, todos los servicios de admisión de los cinco
hospitales de la muestra elaboraban alguna estadística relacionada con la
actividad del centro.
* Las unidades de informática se configuraban como servicios en los
hospitales de la muestra y tenían un jefe de servicio que dependía
directamente de la gerencia, excepto en el hospital Universitario de San
Carlos-Pabellón 8 de Madrid, cuya dependencia se había establecido del
subdirector de gestión económica, incumpliendo así lo establecido en el
Reglamento de estructura, organización y funcionamiento de los hospitales
del INSALUD.
De otra parte, los servicios de informática agrupaban todas las
competencias que integran la actividad informática: estudios (desarrollo
y mantenimiento del soporte lógico), sistemas (elección, implantación y
regulación del soporte lógico), técnicas (desarrollo de la
microinformática, infocentro, seguridad, desarrollo y mantenimiento de
las bases de datos y mantenimiento de las redes), productivas
(antiguamente explotación), mantenimiento del soporte físico y, a veces,
también de estadística, sin que
existieran secciones claramente delimitadas, debido a la escasez de
recursos humanos de estos servicios y a su insuficiente especialización.
El servicio del hospital Universitario de San Carlos-Pabellón 8 de
Madrid, constituye de nuevo una excepción por cuanto, al contar con
suficientes recursos pudo organizar el servicio de informática con
secciones delimitadas, como se analiza en el punto siguiente de este
Informe.
Hay que señalar que en el hospital «Virgen de la Salud» de Toledo el
servicio de admisión realizaba la función de sistemas y producción
informáticas para determinadas parcelas de actividad del servicio al
margen del servicio de informática del centro.
* Las unidades de control de gestión aunque no estaban previstas como
área de actividad en el Reglamento de estructura, organización y
funcionamiento de los hospitales gestionados por el INSALUD, se han ido
creando en todos los centros analizados con la implantación del Proyecto
SIGNO o de contabilidad analítica de los hospitales, por lo que existía
heterogeneidad en la denominación de estas unidades en los hospitales de
la muestra.
Cada unidad contaba con un responsable excepto en el complejo
hospitalario Universitario de Salamanca, en donde el propio director de
gestión y servicios generales se ocupaba de la contabilidad analítica del
centro.
Sin embargo, la dependencia orgánica de estas unidades era diferente en
los hospitales de la muestra, así en el hospital de Getafe la dependencia
de la unidad era del director de gestión y servicios generales; en el
complejo hospitalario «San Millán-San Pedro» de Logroño esta dependencia
era del servicio de gestión económica; en el hospital Universitario San
Carlos-Pabellón 8 de Madrid era del subdirector de gestión económica, y
en el hospital «Virgen de la Salud» de Toledo dependía directamente de la
gerencia.
Respecto a la estructura orgánica existente en los hospitales de la
muestra relacionada con la adquisición, el arrendamiento y el
mantenimiento del soporte físico informático y la adquisición de material
informático no amortizable hay que destacar que, a pesar de la
homogeneidad de las estructuras organizativas de la División de gestión y
servicios generales en todos los hospitales, existía una delimitación
insuficiente de las responsabilidades internas entre los servicios de
suministros y de mantenimiento con los servicios de informática.
En la tabla 5.4 siguiente se resumen, para cada uno de los cinco
hospitales de la muestra, las estructuras orgánicas de los servicios y
unidades que intervienen en la decisión, la gestión, y el control de las
adquisiciones y alquileres de aplicaciones y equipos informáticos, y otro
material no amortizable, así como en su mantenimiento.
Tabla 5.4: Servicios y unidades involucradas en la gestión de suministros
de equipos y aplicaciones informáticas, de material informático no
amortizable y de mantenimiento y asistencia técnica del soporte
informático del centro.
Los servicios de informática, como se puede apreciar en la tabla,
intervenían no sólo como asesores en la adquisición de equipos y otro
material informático no amortizable y en el arrendamiento del servicio de
mantenimiento, sino que además, realizaban las gestiones de contratación,
recepción e incluso daban la conformidad de la facturación. Hay que
señalar, especialmente, la situación de la gestión del mantenimiento y
asistencia técnica del soporte informático del complejo hospitalario
Universitario de Salamanca y del hospital de San Carlos-Pabellón 8 de
Madrid, en los que todo el circuito de la organización, gestión y control
lo realizaban los servicios de informática.
Mención aparte merece el hospital «Virgen de la Salud» de Toledo en donde
toda la gestión de mantenimiento recala en el servicio de hostelería, que
además decidía el epígrafe presupuestario para la imputación del gasto,
limitándose el servicio de gestión económica a la validación del pago.
5.3.2. Análisis de los Recursos Humanos
Como se ha anticipado al principio del capítulo, la valoración de los
recursos humanos se ha limitado a aquellos servicios o unidades que de
manera principal tenían encomendado el sistema de información de los
centros.
El análisis, referido al ejercicio de 1994, se ha basado en la valoración
cuantitativa y cualitativa de los recursos humanos asignados a estos
servicios, y de sus costes en los cinco hospitales de la muestra.
Aunque en el Plan DIAS se establecieron una serie de indicadores en
relación con los recursos humanos aplicables a la informática de los
hospitales (v. punto 2.2), ya el propio Plan reconocía su insuficiencia.
Por otra parte, ante la falta de estándares sobre recursos humanos
establecidos por la Entidad Gestora y de su escasez en la literatura
especializada que ha sido consultada, este Tribunal de Cuentas seleccionó
una serie de indicadores con el fin de realizar una comparación de los
recursos asignados a estos servicios.
La heterogeneidad de las estructuras orgánicas de los servicios y
unidades analizados ha hecho que este Tribunal de Cuentas desglosara sus
recursos humanos según se dedicarán a: admisión, documentación y archivo
clínico, informática, control de gestión y estadística, y ello
independientemente de que estas competencias estuvieran integradas en un
servicio o en otro (v. punto 5.3.1.). Sólo se ha tenido en cuenta el
número de personas cuya jornada laboral se desarrollaba a tiempo completo
en los servicios y unidades objeto del análisis. Otro personal, como el
subalterno, no se ha incluido en el análisis, debido a la dificultad para
cuantificar su dedicación parcial. Asimismo, con el objeto de
homogeneizar lo más posible la información de cada servicio, tampoco se
ha tenido en cuenta en este análisis el número de recursos humanos
contratados para cubrir determinadas incidencias en los servicios, aunque
sí se ha incluido su coste.
El cálculo de los costes de los recursos humanos adscritos a los
servicios objeto del análisis se ha realizado a través de las fichas de
haberes facilitadas por los servicios de gestión de personal de los cinco
hospitales fiscalizados.
Respecto al análisis cualitativo de los recursos humanos, este Tribunal
de Cuentas se ha visto limitado al estudio de las categorías de personal,
experiencia en los servicios y titulación académica, ya que, excepto en
el hospital de Getafe, los registros de gestión de personal resultaron
insuficientes y la documentación de los expedientes de personal era
escasa y no contenían datos como la formación específica requerida en los
puestos de trabajo que se desempeñaban.
El coste de los recursos humanos de los servicios analizados en el
conjunto de los cinco hospitales de la muestra ascendió en el ejercicio
de 1994 a 1.044.625.255 pesetas. En el gráfico 5.1 se aprecia la
distribución de este coste.
Gráfico 5.1: Distribución del coste de los Recursos Humanos asignados a
los sistemas de información en el conjunto de los cinco hospitales de la
muestra. 1994
Sin embargo, esta distribución no era homogénea para el conjunto de los
cinco hospitales de la muestra como puede apreciarse en el cuadro 5.1
siguiente, en donde se observan diferencias significativas en la
distribución de costes de los recursos humanos asignados a los servicios
de documentación, archivo e informática.
Cuadro 5.1: Distribución del coste de los Recursos Humanos asignados a
las unidades que soportan en el sistema de información. 1994.
El cuadro anterior pone de manifiesto que en todos los hospitales los
sistemas de información de los servicios de admisión son los de mayor
coste en recursos humanos, hasta el punto de suponer más del 50% del
coste total de personal asignado a los sistemas de información.
Por otra parte, la distribución del coste de los recursos humanos
aplicados al sistema de información, en relación con el número de altas y
el gasto total en atención especializada presentaba también diferencias
significativas en los cinco hospitales de la muestra, como se refleja en
el cuadro 5.2.
Cuadro 5.2: Indicadores del coste de los Recursos Humanos asignados a las
principales unidades que soportaban el desarrollo del sistema de
información en el conjunto de hospitales de la muestra. 1994.
Las causas de estas diferencias podrían estar en:
* La inexistencia de patrones de referencia que facilitaran a las
gerencias de los hospitales una asignación de recursos humanos de forma
eficiente.
* La información sobre la gestión de los recursos humanos que resulta
insuficiente para que las gerencias de los hospitales puedan valorar su
productividad (v. punto 6.1.).
* El diferente grado de informatización de las áreas de gestión
asistencial y económico-administrativa de los hospitales.
* Otros factores como la antigüedad, las diferencias retributivas
derivadas del puesto de trabajo y las funcionales.
Con el fin de analizar estas diferencias, el equipo fiscalizador ha
realizado un estudio pormenorizado de cada
uno de los servicios o unidades que soportan el sistema de información
que se resume a continuación.
5.3.2.1. Los recursos humanos del servicio de admisión
El coste de los recursos humanos de los servicios de admisión, como se
puede observar en el gráfico anterior 5.1 suponía el 58,95% del coste
total de los recursos humanos aplicados a los sistemas de información en
el conjunto de los cinco hospitales de la muestra. Sin embargo, no
existía homogeneidad entre el número de recursos asignados a los
servicios de admisión y a la actividad que se desarrollaba en los
hospitales (v. cuadro 5.3 y gráfico 5.2 siguientes):
Cuadro 5.3: Indicadores de los Recursos Humanos asignados a los servicios
de admisión. 1994.
Gráfico 5.2: Indicadores de los Recursos Humanos asignados a los
servicios de admisión. 1994.
Para buscar una explicación a estas diferencias cuantitativas, el equipo
fiscalizador ha examinado la distribución de recursos humanos entre las
principales secciones funcionales del servicio de admisión: la de
coordinación del servicio, la de admisión de hospitalización, la de
admisión de urgencias y la de admisión de consultas externas. En el
cuadro 5.4 se pueden observar las diferencias resultantes en los cinco
hospitales fiscalizados en relación al número de recursos y a su coste.
Hay que señalar que el personal de las secciones de admisión de
hospitalización y de admisión de urgencias del complejo hospitalario
Universitario de Salamanca, aunque asignados a una sección desempeñaban
indistintamente sus funciones en una u otra, dependiendo de las
necesidades. En este caso, el coste de los recursos humanos se ha
obtenido repartiendo su coste entre las dos secciones en proporción al
número de puestos de trabajo de cada una de ellas.
Por otra parte, los coordinadores de los servicios de admisión de los
complejos hospitalario «San Millán-San Pedro» de Logroño y Universitario
de Salamanca habían sido nombrados coincidiendo con las visitas
realizadas por el equipo fiscalizador, es decir en el ejercicio de 1995,
por lo que éstos no aparecen reflejados en el análisis.
Cuadro 5.4: Distribución porcentual de los Recursos Humanos del servicio
de admisión entre las principales secciones que lo componían. 1994.
Los resultados obtenidos en este análisis por unidades de los recursos
humanos asignados a los servicios de admisión, muestran que la actividad
normalizadora de la Entidad Gestora en materia de personal era
insuficiente, ya que se limitaba a autorizar las relaciones de puestos de
trabajo por hospital sin establecer unos mínimos por unidades.
Una correcta distribución de recursos humanos entre las diferentes áreas,
y en consecuencia un correcto aprovechamiento de éstos, exigiría disponer
de información adecuada sobre la actividad que desarrollan en los
Servicios de Admisión, información que en el momento de la fiscalización
las gerencias no poseían.
Seguidamente se realiza un resumen de los principales resultados
obtenidos para cada una de las secciones del servicio de admisión:
Las diferencias encontradas en los cinco hospitales de la muestra en
relación con los recursos humanos destinados en la sección de
coordinación o de gestión de los servicios de admisión no estaban
relacionadas con el volumen de actividad que se desarrollaba en los
mismos.
En efecto, en el conjunto de los hospitales de la muestra, el indicador,
número de recursos dedicados a funciones de coordinación por cada 1.000
altas hospitalarias, era inferior a 0,05 y el de coste de estos recursos
no superaba el 8% del total del coste de los recursos humanos de los
citados servicios, excepto en el hospital «Virgen de la Salud» de Toledo
donde los citados indicadores ascendían a 0,09 y al 18%, respectivamente.
Los costes de los recursos humanos por alta hospitalaria de la sección de
coordinación mostraban también diferencias que oscilaban entre 218
pesetas por alta en el complejo hospitalario Universitario de Salamanca y
729 pesetas por alta en el hospital «Virgen de la Salud» de Toledo. Lo
elevado de esta cifra se debía principalmente a que en este hospital
coexistían un coordinador de admisión y un jefe de servicio mientras que
en los otros cuatro hospitales de la muestra sólo tenían un responsable
para esta actividad. Además, como se informa más adelante en el análisis
cualitativo de estos recursos, la especial situación del coordinador de
admisión le permitió la realización de guardias, lo que contribuía al
elevado coste de recursos humanos de esta sección en relación con la
actividad que realizaba. En todo caso, los recursos humanos de la sección
de coordinación de admisión de este hospital presentaban un coste medio
superior al coste medio de los recursos humanos de la misma sección del
resto de hospitales de la muestra 7.919.023 pesetas, mientras que para el
conjunto de hospitales se situó en 6.627.277 pesetas.
Los indicadores de los recursos humanos de la sección de admisión de
hospitalización, de la sección de admisión de urgencias y de la sección
de admisión de consultas externas se pueden apreciar en los cuadros 5.5,
5.6 y 5.7 respectivamente.
Cuadro 5.5: Análisis de los Recursos Humanos en la sección de admisión de
hospitalización.
Cuadro 5.6: Análisis de los Recursos Humanos. Sección admisión de
urgencias.
Cuadro 5.7: Análisis de los Recursos Humanos. Sección admisión de
consultas externas. 1994.
Dado que el grado de informatización y centralización existente en la
gestión de consultas externas, afecta a estos indicadores el equipo
fiscalizador los analizó en relación con el porcentaje de consultas cuya
citación se encontraba centralizada e informatizada en la sección de
admisión de consultas externas. Este análisis comparativo se puede
apreciar en el cuadro 5.8.
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
Cuadro 5.8. Indicadores de los Recursos Humanos de la sección de admisión
de consultas externas. 1994.
El análisis de los recursos humanos que se refleja en el cuadro, confirma
la ineficiencia de determinadas gerencias en la asignación de estos
recursos. Así, tanto en el hospital de Getafe, como en el complejo
hospitalario «San Millán-San Pedro» de Logroño toda la citación de las
consultas externas estaba centralizada en los servicios de admisión. Sin
embargo, en el último centro existía más del doble de recursos para
atender el mismo número de consultas y el coste de cada consulta
tramitada era aproximadamente el triple.
Por otra parte, el hospital «Virgen de la Salud» de Toledo, que sólo
centralizaba el 13,64% de la citación de las consultas externas,
presentaba un coste de personal por consulta externa similar al del
hospital de Getafe que gestionaba la citación de la consultas externas en
el 100% de los casos.
También se han encontrado diferencias retributivas entre el coste medio
del personal de esta sección de admisión de consultas externas, que va
desde 1.733.124 pesetas en el complejo hospitalario Universitario de
Salamanca hasta 2.789.006 pesetas en el hospital Universitario San
Carlos-Pabellón 8 de Madrid.
Hasta aquí se han analizado cuantitativamente los recursos humanos
aplicados al sistema de información asignados al servicio de admisión y
su distribución entre las distintas secciones. A continuación se realiza
el análisis cualitativo de los recursos humanos asignados por las
gerencias de los cinco hospitales de la muestra al servicio de admisión.
Para ello hay que hacer constar lo siguiente: Los coordinadores de
admisión figuraban contratados con la categoría profesional de técnico de
la función administrativa en el hospital de Getafe y con la categoría de
facultativo especialista de área en los hospitales restantes, con
excepción del hospital Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid, en
donde el responsable era un facultativo especialista de área
perteneciente a la plantilla del centro.
Los coordinadores eran licenciados en medicina general y cirugía, pero no
fue posible conocer su formación específica en la gestión de los
servicios de admisión, ya que la solicitud reiterada a las gerencias de
los hospitales para que la facilitaran no fue atendida.
En el momento de finalizar la fiscalización, la experiencia de los
coordinadores en el servicio de admisión en los hospitales Universitario
San Carlos-Pabellón 8 de Madrid y «Virgen de la Salud» de Toledo,
superaba los cuatro años. En el hospital de Getafe el coordinador venía
desempeñando la función desde hacía año y medio.
La peculiaridad de los recursos humanos de los hospitales y su gestión
por parte del INSALUD ha facilitado el que se observaran incidencias en
la contratación y en el destino del personal analizado. Muestras de estas
incidencias son las que se resumen a continuación:
El coordinador del servicio de admisión del hospital «Virgen de la Salud»
de Toledo había renovado contratos de interinidad de forma sucesiva con
la categoría profesional de facultativo especialista de área de cirugía
general y del aparato digestivo desde el año 1987 a 1994. Desde 1988
desempeñó las funciones de jefe de la unidad de documentación y archivo
de historias clínicas. Desde 1990 desempeña las funciones de coordinador
de admisión del hospital, que no interrumpió aunque en 1994 fue
contratado con la categoría profesional de facultativo especialista de
área de la unidad de documentación y archivo. Esta situación le ha
permitido simultanear el cargo de coordinador del servicio de admisión y
la realización de guardias de presencia física como jefe de hospital, lo
que resulta incompatible y explica el desequilibrio con las
remuneraciones de los coordinadores de admisión del resto de los
hospitales ya analizado.
Otro nombramiento que presentaba irregularidades en el hospital «Virgen
de la Salud» de Toledo era el del jefe del servicio de admisión.
Inicialmente fue contratado como interino en la unidad de documentación y
archivo de historias clínicas. Posteriormente, obtuvo plaza en propiedad
en un equipo de atención primaria en una localidad de la provincia de
Badajoz, que no desempeñó por cuanto la Dirección Provincial del INSALUD
de Badajoz le concedió una adscripción temporal al hospital «Virgen de la
Salud» de Toledo, en donde se le nombró jefe de admisión del hospital
Nacional de Parapléjicos de Toledo. En este puesto se mantenía al
finalizar 1993, cuando obtuvo plaza como facultativo de un equipo de
atención primaria en la provincia de Toledo. Hay que advertir que la
relación de puestos de trabajo del hospital Nacional de
Parapléjicos no disponía de la plaza de jefe del servicio de admisión,
motivo por el cual se aprobó, por resolución de la gerencia común de
ambos centros, una compensación económica en concepto de productividad
variable. Además, durante todo el ejercicio 1994 cobró la nómina con
cargo al hospital «Virgen de la Salud» de Toledo, en donde según las
entrevistas mantenidas desarrollaba realmente sus funciones y no en el
hospital Nacional de Parapléjicos.
El resto del personal que desempeñaba sus funciones en el servicio de
admisión estaba constituido por personal administrativo y auxiliar
administrativo, cuya titulación académica y experiencia media en el
servicio se puede apreciar en el cuadro 5.9.
Cuadro 5.9. Titulación académica y antigüedad media de los recursos
humanos del servicio de admisión en los cinco hospitales de la muestra.
1994.
La mayoría del personal que desempeñaba funciones en los servicios de
admisión no disponía de formación clínica lo que condicionaba la gestión
de sus competencias. Este Tribunal de Cuentas considera que la formación
clínica de parte del personal de los servicios de admisión es necesaria
para que la gestión centralizada de las listas de espera en los servicios
de admisión de las diferentes áreas asistenciales de los centros no se
convierta en una tarea exclusivamente administrativa.
Hay que señalar los altos porcetajes de expedientes de personal que no
acreditan la titulación. No obstante, la experiencia media de este
personal en los servicios de admisión era alta.
5.3.2.2. Los recursos humanos del servicio de documentación y archivo
clínico
El coste de los recursos humanos que desempeñaban sus funciones en los
servicios de documentación y archivo clínico para el conjunto de
hospitales de la muestra en el ejercicio de 1994 supuso el 16,74% del
coste total de los recursos humanos de los sistemas de información, (v.
gráfico 5.1 y cuadro 5.1). Sin embargo, las diferencias entre hospitales
eran muy importantes, así este porcentaje era de un 8,21% en el hospital
Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid y del 24,96% en el complejo
hospitalario Universitario de Salamanca.
Los índices de los recursos humanos en el servicio de documentación y
archivo clínico en relación con las altas y el gasto del hospital se
reflejan en el cuadro 5.10 siguiente.
Cuadro 5.10: Indicadores de los recursos humanos de los servicios de
documentación y archivo clínico. 1994.
En este análisis cuantitativo de los recursos humanos del servicio de
documentación y archivo clínico destacan las cifras elevadas de los
índices analizados en el complejo hospitalario «San Millán-San Pedro» de
Logroño y en el hospital «Virgen de la Salud» de Toledo.
Las diferencias en el hospital Universitario San Carlos-Pabellón 8
podrían estar relacionadas con el contrato que la gerencia del hospital
mantenía con una empresa de servicios que gestionaba de forma externa
parte del servicio de documentación y archivo clínico del centro. Este
contrato se realizó a través del concurso público 2/91 convocado por la
Dirección Territorial de INSALUD de Madrid, el cual fue adjudicado a la
empresa DOCUMENTALIA, S. A., por un importe de 44 millones de pesetas
para el período comprendido entre el 1 de enero y 31 de diciembre de
1991. Tanto el contrato como sus prórrogas sucesivas se firmaron por la
gerencia del centro, facturándose en el ejercicio de 1994 un importe de
45.275.992 pesetas.
El objeto de este contrato plantea muy especialmente la necesidad de que
la confidencialidad de los datos contenidos en las historias clínicas
quede preservada, en garantía del derecho a la intimidad de las personas.
La gestión de los archivos de los servicios clínicos, tanto si ésta es
interna como externa, deberá en todo caso ajustarse a lo dispuesto por la
Ley Orgánica 1/1982, de 5 de mayo, de protección civil del derecho al
honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen, por la
Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, de regulación del tratamiento
automatizado de los datos de carácter personal, y la Ley 14/1986, de 25
de abril, General de Sanidad (artículos 10 y 61).
Todas las cautelas legalmente necesarias, cuyo deber de garantía
inicialmente recae en los poderes públicos
--en el Hospital en este caso-- podrían debilitarse al trasladarse
los fondos documentales a un depósito privado externo y más aún en este
contrato concreto que prevé entre sus cláusulas técnicas que «el
adjudicatario dispondrá, según sus necesidades, la ubicación de los
Fondos en cualquiera de sus Depósitos acondicionados a tal fin, sin
previa notificación al Centro, y pudiendo en su caso subcontratar los
servicios necesarios».
Se han clasificado los servicios de documentación y archivo clínico en
tres secciones: organización, codificación de los datos clínicos de la
base de datos del CMBD y archivo clínico, con el fin de analizar otras
posibles causas de las diferencias detectadas entre los hospitales. Los
porcentajes de cada una de estas secciones en los cinco hospitales de la
muestra se reflejan en el gráfico 5.3.
Gráfico 5.3: Distribución de los recursos humanos del servicio de
documentación y archivo clínico. 1994.
En la valoración cuantitativa de los recursos humanos de los servicios de
documentación y archivo clínico se vuelven a presentar diferencias de
asignación de estos recursos por parte de las gerencias de los hospitales
ya que no existía relación entre los recursos asignados, el tamaño del
hospital y su actividad, esta heterogeneidad se producía incluso en el
personal de codificación de la base de datos del CMBD, a pesar de que la
Entidad Gestora había establecido el máximo de un codificador por cada
6.500-7.000 altas al año (v. tabla 5.2).
Los servicios de documentación y archivo clínico de los hospitales de
Getafe y «Virgen de la Salud» de Toledo no tenían un responsable propio
sino que dependían de los coordinadores de admisión. En los tres
hospitales restantes existía un jefe de servicio. Esta diferencia de
organización era independiente del número de recursos existentes en el
servicio y de la actividad del centro.
Las proporciones del personal de la sección de codificación de
diagnóstico y procedimientos de la base de datos del CMBD adscrita a los
servicios de documentación y archivo clínico en relación al número total
de efectivos de los servicios variaba entre un 15 % en el complejo
hospitalario Universitario de Salamanca y un 28,57% en el hospital de
Getafe, como se puede apreciar en el cuadro 5.11.
Cuadro 5.11: Indicadores de la unidad de codificación del servicio de
documentación y archivo clínico en los cinco hospitales de la muestra.
1994.
El complejo hospitalario Universitario de Salamanca y el hospital «Virgen
de la Salud» de Toledo disponían de un programa de ayuda a la
codificación que realizaba automáticamente alrededor del 80% de la
codificación diagnóstica de altas hospitalarias. En el primer hospital,
el número de codificadores y el coste por alta codificada eran inferiores
al del resto de la muestra de hospitales, sin embargo, en el hospital
«Virgen de la Salud» de Toledo, el número de codificadores por 6.500
altas era el mayor de los cinco hospitales, y el coste de codificadores
por alta se situaba en el tercero en importancia.
Además, en las pruebas realizadas por el equipo fiscalizador no se
encontraron diferencias significativas respecto a retrasos en la
codificación de los diagnósticos y los de procedimientos de la base de
datos del CMBD entre unos hospitales y otros, por lo que, dadas las
diferencias de coste de personal, es evidente que en los hospitales con
mayor asignación de recursos humanos se producen recursos ociosos o de
bajo rendimiento.
En el cuadro 5.12 de la página siguiente se pueden apreciar los
principales indicadores de los recursos humanos obtenidos en el análisis
de la sección de archivo clínico.
Cuadro 5.12: Análisis de los recursos humanos de la sección de archivo
clínico en los cinco hospitales de la muestra. 1994.
Respecto a la cualificación profesional de los recursos humanos adscritos
a los servicios de documentación y archivo clínico en los hospitales de
la muestra se ha observado lo siguiente:
* El jefe de unidad de documentación y archivo clínico era licenciado en
Medicina y Cirugía con categoría de facultativo especialista de área
tanto en el complejo hospitalario «San Millán-San Pedro» de Logroño como
en el hospital Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid, y
licenciado en Medicina y Cirugía, con categoría de médico adjunto, en el
complejo hospitalario Universitario de Salamanca. Además, los expedientes
personales de los jefes de la unidad del hospital Universitario San
Carlos-Pabellón 8 de Madrid y del complejo hospitalario Universitario de
Salamanca contenían documentación acerca de su formación específica en
materia de documentación y archivo y su experiencia en el servicio era en
todos los casos superior a cinco años. Como se ha señalado anteriormente
en los hospitales de Getafe y «Virgen de la Salud» de Toledo las unidades
de documentación y archivo dependían de los coordinadores de admisión.
* La categoría profesional de los codificadores de diagnóstico y de
procedimientos era muy variable de un
hospital a otro. Así, en el complejo hospitalario Universitario de
Salamanca, que tenía una aplicación informática de ayuda a la
codificación, y en el hospital «Virgen de la Salud» de Toledo se trataba
de auxiliares administrativos, hecho que en principio puede invalidar la
codificación diagnóstica y de procedimientos realizada en estos centros,
al no ser personal sanitario, aunque sea personal muy entrenado.
Las unidades de codificación del hospital de Getafe y del complejo
hospitalario «San Millán-San Pedro» de Logroño disponían de personal
sanitario (licenciados en medicina y enfermería). En el hospital
Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid había un médico como jefe
del equipo de codificación junto con dos administrativos.
La experiencia media de este personal en el servicio superaba en todos
los hospitales los tres años, excepto en el hospital de Getafe en donde
su experiencia no superaba el año.
Los restantes recursos humanos de las unidades de archivo y documentación
clínica mostraba también escaso índice de rotación entre los servicios
del hospital y respecto a su titulación, entre un 29 y 90% eran graduados
escolares. El complejo hospitalario Universitario de Salamanca y el
hospital Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid contaban con
licenciados superiores, aunque un 19% y un 13%, respectivamente, de
expedientes personales entregados al equipo fiscalizador no contenían
esta información. En el hospital «Virgen de la Salud» de Toledo este
porcentaje era del 17%, en el complejo hospitalario «San Millán-San
Pedro» de Logroño del 10%. En el hospital de Getafe esta información se
encontraba en todos los expedientes.
5.3.2.3. Los Recursos Humanos de los servicios de informática
El coste de los recursos humanos adscritos a los servicios de informática
en los cinco hospitales de la muestra supusieron en el ejercicio de 1994
el 18,44% del total del coste de los recursos humanos de los cinco
servicios que soportan el sistema de información analizados en la
fiscalización. Las diferencias entre los hospitales de la muestra eran
muy importantes, oscilando entre el 7,62% del total en el complejo
hospitalario «San Millán-San Pedro» de Logroño y el 28,63% en el hospital
Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid.
Los recursos humanos asignados por las gerencias de los hospitales a los
servicios de informática en relación con la actividad y gasto del
hospital se muestran en el cuadro 5.13 siguiente y presentan diferencias
importantes.
Cuadro 5.13: Indicadores de los Recursos Humanos de los servicios de
informática de los hospitales de la muestra. 1994.
El Plan DIAS recomendaba, independientemente del tamaño de los
hospitales, la existencia de cuatro a seis operadores por instalación (v.
punto 2.2.). El único hospital en el que se superaban estos estándares
era el Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid que además es el
único que tiene estructurado el servicio con secciones y posee personal
especializado en las diversas funciones informáticas.
En cuanto a la cualificación profesional y formación de los recursos
humanos de los servicios de informática, obtenida mediante la revisión de
sus expedientes de personal, hay que realizar las siguientes
puntualizaciones:
* En el complejo hospitalario «San Millán-San Pedro» de Logroño y en el
hospital Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid los jefes de estos
servicios estaban contratados con la categoría profesional de
facultativos especialistas de área, mientras que en el resto de los
hospitales los contratos eran de técnicos de la función administrativa.
* La titulación académica de los jefes de servicio de informática era muy
variable de un hospital a otro. El titular en el complejo hospitalario
Universitario de Salamanca era licenciado en informática, en el hospital
de Getafe licenciado en matemáticas, en el complejo hospitalario «San
Millán-San Pedro» de Logroño licenciado en medicina y cirugía, en el
hospital Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid en ciencias
físicas y en el hospital «Virgen de la Salud» de Toledo en ciencias
políticas y sociología.
* Respecto a la titulación académica del resto del personal hay
diferencias en los hospitales de la muestra. Así, en el complejo
hospitalario «San Millán-San Pedro» de Logroño, el 67% eran titulados
superiores, mientras que en el hospital «Virgen de la Salud» de Toledo el
75% sólo tenían el certificado de graduado escolar. En el hospital
Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid no constaba la titulación
en el 4% de los expedientes de personal.
* Los jefes de servicio de los cinco hospitales de la muestra contaban
con una experiencia superior a dos años, con la excepción del jefe de
servicio del hospital Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid, que,
en el momento de la visita, tenía una experiencia de ocho meses.
Los restantes recursos humanos contaban con una experiencia de trabajo en
los servicios de informática también superior a los dos años.
La ausencia de especialistas en informática en los hospitales del INSALUD
podría estar relacionada con el hecho de que sus retribuciones no han
resultado competitivas en el mercado laboral, por lo que los servicios de
informática de los hospitales se han nutrido de personal con
conocimientos en el funcionamiento de aplicaciones informáticas, pero no
han dispuesto de personal con preparación académica adecuada.
5.3.2.4. Los Recursos Humanos de las unidades de control de gestión
El coste de los recursos humanos de las unidades de control de gestión de
los cinco hospitales de la muestra representó el 2,8% del total del coste
de recursos humanos de los cinco servicios o unidades que soportan el
sistema de información.
Respecto a las unidades de control de gestión que era de reciente
creación y como se ha indicado (v. punto 5.3.1.) realizaban funciones de
contabilidad analítica. Los indicadores recursos humanos obtenidos se
pueden observar en el cuadro 5.14:
Cuadro 5.14: Indicadores de personal de las unidades de control de
gestión de los hospitales de la muestra. 1994.
En el complejo hospitalario Universitario de Salamanca aún no se había
constituido la unidad. Solamente en los hospitales Universitario San
Carlos-Pabellón 8 de Madrid y «Virgen de la Salud» de Toledo, existían
jefes de unidad. En el primero era licenciado en ciencias biológicas y en
el segundo licenciado en ciencias económicas y empresariales.
El resto del personal era, en el hospital de Getafe, el 50% graduado
escolar, sin que se conociera la titulación del otro 50% al no constar en
los expedientes de personal, y en el complejo hospitalario «San
Millán-San Pedro» de Logroño y en los hospitales Universitario San
Carlos-Pabellón 8 de Madrid y «Virgen de la Salud» de Toledo, el 100%
poseía titulación superior.
5.3.2.5. Los Recursos Humanos de las unidades de estadística
El coste de los recursos humanos de las unidades de estadística de los
cinco hospitales de la muestra representa el 3,04% del total del coste de
recursos humanos de los cinco servicios o unidades que soportan el
sistema de información. Los indicadores de recursos humanos y sus
diferencias se pueden observar en el cuadro 5.15.
Cuadro 5.15: Indicadores de personal de las unidades de estadística de
los hospitales de la muestra.
Hay que señalar que el número de personas de estas unidades debería
relacionarse con el grado de informatización de las áreas de gestión de
las que estas unidades obtienen los datos para poder elaborar las
estadísticas de los centros. Sin embargo, a pesar de que en el capítulo
siguiente de este Informe se aborda el grado de informatización de las
áreas de gestión asistencial y económico administrativa, su valoración y
determinación resultó prácticamente imposible, por lo que el equipo
fiscalizador se ha visto forzado a utilizar los clásicos indicadores de
gasto y actividad de los hospitales para poder realizar algún tipo de
comparación interhospitalaria.
Respecto a la cualificación profesional de estos recursos humanos, en el
100% de los casos se trataba de personal administrativo con más de tres
años de experiencia en estas unidades.
En cuanto a la titulación académica, todo el personal tenía al menos el
certificado de graduado escolar. En la unidad del hospital Universitario
San Carlos-Pabellón 8 de Madrid el 40% eran licenciados superiores, sin
que se conociera la titulación de otro 40% por no constar ésta en los
expedientes de personal. Ningún expediente de personal de la unidad del
hospital «Virgen de la Salud» de Toledo contenía información sobre la
cualificación técnica de estos recursos humanos.
CAPITULO 6
NIVEL DE INFORMATIZACION DE LAS PRINCIPALES AREAS DE INFORMACION DE LA
GESTION HOSPITALARIA. EL GRADO DE IMPLANTACION DEL CMBD. EL SOPORTE DE
INFORMACION PARA LA TOMA DE DECISIONES POR PARTE DE LAS GERENCIAS
En este capítulo del Informe se analiza el nivel de informatización de
las principales áreas de información de la gestión hospitalaria en los
cinco hospitales de la muestra. Para ello se da cuenta de los registros
existentes, de su tipo y de su explotación.
Seguidamente, se informa sobre el grado de implantación de la base de
datos del CMBD en relación con el número de altas, la validación de su
contenido y su explotación.
Por último, se analiza el contenido del cuadro de mandos, que es un
instrumento de control de la gestión que facilita la toma de decisiones
por parte de las gerencias de los hospitales
6.1. Nivel de informatización de las principales áreas de información de
la gestión hospitalaria
Como ya se expuso en el capítulo 1 de este Informe el sistema de
información de la gestión hospitalaria del INSALUD está formado por dos
subsistemas, el asistencial y el económico-administrativo con una
estructura, adoptada en cada caso por las gerencias de los hospitales,
que está influida a su vez por la organización de las diferentes áreas de
la gestión hospitalaria.
Este Tribunal de Cuentas para presentar los resultados ha optado por una
estructura convencional que se adaptara a la configuración real de los
sistemas de información de los cinco hospitales de la muestra, que es la
que se esquematiza en la tabla 6.1 siguiente.
Tabla 6.1: Estructura del sistema de información por áreas de gestión
hospitalaria. 1994.
El sistema de información de los hospitales del INSALUD gira en torno a
la gestión del proceso asistencial con el objetivo final de determinar su
coste, como ya se ha analizado en el capítulo 1. Por este motivo el
análisis sobre el grado de informatización de las áreas de información se
circunscribe a aquellas que intervienen principalmente en la
determinación del coste por proceso y que son las que aparecen subrayadas
en el cuadro 6.1.
La información utilizada por el equipo fiscalizador para el análisis del
grado de informatización de las áreas de información consideradas se ha
obtenido de: la revisión de los inventarios de aplicaciones existentes en
los servicios de informática de los cinco hospitales de la muestra, las
entrevistas mantenidas con los responsables de los servicios de cada una
de las áreas analizadas, así como las comprobaciones realizadas por el
equipo fiscalizador sobre los registros de datos informatizados y
manuales y su forma de explotación.
Las pruebas de validación de la información así obtenida se han limitado
a la base de datos del CMBD, por ser el núcleo básico de un sistema de
información que tiene como meta conocer el coste por proceso y por ser
objetivo específico de esta fiscalización.
6.1.1. La información de la gestión del proceso asistencial
La información de la gestión del proceso asistencial debe facilitar a la
gerencia el conocimiento de los datos considerados clave en relación con
el movimiento del paciente en el hospital: la patología que presenta, el
consumo de recursos diagnósticos y terapéuticos y las prestaciones que
recibe. El gran volumen de información que se genera durante el proceso
asistencial precisa que ésta deba estar informatizada, de forma que
permita su seguimiento y su control en un tiempo oportuno. Como ya se ha
indicado en el capítulo 1 de este Informe, el CMBD es una base de datos,
que contiene determinados registros relacionados con el proceso de
atención al paciente en los hospitales. Los datos que componen estos
registros se obtienen durante el proceso de atención a enfermos tanto en
las áreas de hospitalización como en las de urgencias, quirúrgicas, de
pruebas diagnósticas y de servicios especiales, siempre que los enfermos
hayan sido atendidos en un hospital en régimen de internamiento y
hubieran estado internados durante la denominada hora censal.
En los puntos siguientes de este capítulo se exponen los resultados del
análisis y el grado de informatización de las principales áreas de
información de la gestión de los que se obtiene la información sobre la
gestión del proceso asistencial.
6.1.1.1. Información sobre pacientes y cartera de servicios
* Fichero maestro de pacientes:
La gestión del proceso asistencial requiere la existencia de una fuente
de información básica sobre los pacientes atendidos en cada hospital,
denominado fichero maestro de pacientes. De su calidad depende la del
resto de las bases de datos que utilizan sus datos, evitando
transcripciones y asegurando su consistencia e interrelación.
Según ha podido constatar el equipo fiscalizador, este fichero existía en
los cinco hospitales de la muestra y se encontraba informatizado dentro
de la red informática principal de los centros (v. punto 4.1.). Su
mantenimiento y actualización correspondía al servicio de admisión y se
realizaba en tiempo real y de forma automatizada cada vez que se producía
un nuevo episodio clínico del paciente en el hospital.
* Cartera de servicios:
Otro elemento esencial en la gestión del proceso asistencial es la
denominada cartera de servicios o directorio del hospital, que debe
incluir la información sobre su estructura funcional tal como: el fichero
maestro de camas, el fichero maestro de servicios y el fichero maestro de
médicos.
El equipo fiscalizador analizó la información de la cartera de servicios,
obteniendo la siguiente información de sus bases de datos:
Fichero maestro de camas: se encontraba informatizado en la red principal
de los cinco hospitales de la muestra y los controles establecidos para
su actualización garantizaban la gestión y control centralizados de las
camas hospitalarias, de esta forma la hospitalización del enfermo se
podía realizar a través de los servicios de admisión de los hospitales,
que eran los encargados de mantener y actualizar estos ficheros.
Como se analiza en el punto siguiente de este Informe, las aplicaciones
informáticas de hospitalización de los cinco hospitales de la muestra,
permitían que los servicios de admisión asignaran de forma centralizada
la cama a cada enfermo que ingresaba y explotar listados sobre el censo
de camas (excepto determinados datos en el complejo hospitalario
Universitario de Salamanca y en el hospital Universitario San
Carlos-Pabellón 8 de Madrid) Sin embargo, el tratamiento de los datos de
gestión de estos recursos se realizaba por distintas unidades de forma
mixta, informática y manual, en tres de los cinco hospitales de la
muestra, como se puede apreciar en la tabla 6.2.
Tabla 6.2: Fichero maestro de camas.
La existencia de controles y explotación manual de una información que
estaba informatizada en su totalidad es consecuencia de la ausencia de
comunicaciones informáticas internas entre las unidades de
hospitalización y los servicios de admisión. Esta situación hacía que se
establecieran circuitos de comunicación interna alternativos
entre ambos para que el servicio de admisión pudiera controlar los
cambios internos de camas y de pacientes que se producían en las unidades
de hospitalización.
Fichero maestro de servicios. En los cinco hospitales de la muestra
existía el fichero de servicios comprobándose su actualización mediante
la validación de su código en la base de datos del CMBD, como se analiza
más adelante en el Informe.
Fichero maestro de médicos. Según pudo constatar el equipo fiscalizador,
en todos los hospitales de la muestra existía este fichero, si bien, en
el complejo hospitalario Universitario de Salamanca y en el hospital
«Virgen de la Salud» de Toledo consistía en una aplicación que permitía
la codificación automatizada al introducir en la aplicación el nombre del
médico que firmaba el informe de alta, comprobándose la actualización de
estos ficheros mediante la validación de este código en la base de datos
del CMBD. En el complejo hospitalario «San Millán-San Pedro» de Logroño
los códigos contenidos en la base de datos del CMBD correspondían sólo a
los jefes de los servicios clínicos, de esta manera se perdía la
finalidad de la codificación que es el reconocimiento del médico
responsable del enfermo. En el hospital de Getafe no se codificaba este
dato en la base de datos del CMBD por lo que no se pudo comprobar su
actualización.
6.1.1.2. Información sobre gestión de pacientes
Los datos necesarios sobre la gestión de pacientes en las áreas
asistenciales de hospitalización, de urgencias, de consultas externas, de
pruebas de diagnóstico y quirúrgica deben permitir la cuantificación y la
cualificación de la actividad habitual que desarrolla en relación con el
proceso de atención al paciente.
Para una gestión eficaz y eficiente de estas áreas los datos que deben
conocerse están relacionados con la gestión y el control de los pacientes
(citaciones, listas de espera, diagnósticos, procedimientos terapéuticos,
prestaciones, pruebas diagnósticas ) y con los datos sobre la actividad
que se desarrolla en cada una de las áreas (número, duración...).
La gran cantidad de datos que se generan en cada una de las áreas
asistenciales implica la necesidad de su informatización, si se desea
obtener una información válida y en tiempo oportuno para la toma de
decisiones por parte de las gerencias o para el seguimiento de decisiones
ya implantadas.
* Información sobre las áreas de hospitalización y de urgencias:
Según las comprobaciones realizadas por el equipo fiscalizador, los
registros de datos referidos a la gestión de pacientes y a la gestión de
la actividad en las áreas de hospitalización y de urgencias se
encontraban en su mayoría normalizados, ya que de estos datos se extraía
de forma automatizada la base de datos del CMBD, única base de datos
normalizada por el Ministerio de Sanidad y Consumo, como ya se ha
indicado en los capítulos 1 y 5 de este Informe.
Como se puede observar en la tabla 6.3 todos los registros relacionados
con el ingreso y alta de los pacientes se encontraban centralizados en
los servicios de admisión y documentación y archivo clínico e
informatizados, en el 100% de los casos, en la red informática principal
de los hospitales
La introducción de los datos se realizaba en tiempo real, es decir, en el
momento de producirse el ingreso o el alta de los pacientes, con la
excepción de los datos referentes al diagnóstico de alta del paciente y a
los procedimientos diagnósticos y terapéuticos empleados, que se
procesaban en tiempo diferido por las unidades de codificación de los
servicios de documentación y archivo clínico.
Tabla 6.3. Unidades que registran y tratan los datos de la gestión en las
áreas de hospitalización y de urgencias. 1995.
Como se aprecia en la tabla 6.3, en el tratamiento estadístico de las
bases de datos correspondientes a la gestión de pacientes en las áreas de
hospitalización y de urgencias intervenían distintos servicios o
unidades. La insuficiencia de aplicaciones informáticas para la
explotación de datos hacia que ésta se limitara a la producción de
listados de datos con escasa agregación, lo que dificultaba cualquier
tipo de análisis comparativo de la información proporcionada. Por este
motivo, en todos los hospitales de la muestra se debía producir una
reintroducción importante de datos en aplicaciones de microinformática o
un tratamiento manual para poder obtener las estadísticas de actividad o
los datos necesarios para el cuadro de mandos, cuyo contenido se
analizará más adelante en este mismo capítulo.
En los hospitales de la muestra, la aplicación informática utilizada para
la gestión del área de hospitalización de pacientes, ya fuera de forma
programada o urgente, era la prevista por el Plan DIAS con modificaciones
propias de cada hospital, con la excepción del hospital Universitario San
Carlos-Pabellón 8 de Madrid, que contaba con una aplicación informática
propia, ya que, como se ha indicado en el capítulo 2 de este Informe, no
se adhirió al Plan DIAS. Sin embargo los campos que se registraban eran
similares y la aplicación también estaba dentro de la red informática
principal del hospital.
La gestión de las listas de espera de hospitalización necesita de los
datos sobre los pacientes y su patología, para así valorar la prioridad,
programar su ingreso en el hospital y proceder a su posterior exclusión
de la lista, una vez se produce el ingreso programado o urgente del
paciente. Además, debido al gran volumen de información que se produce en
esta área asistencial, solamente disponiendo de un registro único e
informatizado, es posible controlar la gestión de las listas de espera.
En los cinco hospitales de la muestra el registro de datos necesario para
la gestión de las listas de espera para el ingreso de enfermos, como se
puede apreciar en la tabla 6.4, estaba centralizado en los servicios de
admisión y se encontraba informatizado en el 100% de los casos, lo que
permitía la gestión y el control de las listas de espera de
hospitalización de una forma centralizada e integral.
Tabla 6.4. Unidades que registran y tratan los datos de la gestión de
listas de espera en el área de hospitalización. 1995.
Las aplicaciones informáticas para la explotación de los datos
correspondientes a la gestión de las listas de espera de hospitalización
se limitaban a la emisión de listados informáticos con una agregación
mínima de los datos. Los indicadores del cuadro de mandos y las
estadísticas que informan sobre la gestión no eran producto de las bases
de datos del sistema de información, sino que se obtenían mediante unas
aplicaciones informáticas específicas que eran alimentadas a través de la
grabación de datos contenidos en los listados informáticos o derivados de
ellos.
* Información sobre el área de consultas externas:
La información de gestión de pacientes en el área de consultas externas
se refiere al movimiento de pacientes en esta área, citaciones, gestión
de listas de espera, así como el consumo de recursos y prestaciones que
los pacientes reciben en relación con el tipo de atención y la patología
que presentan. Esta información para que sea útil a la gestión debe estar
centralizada y en soporte informático.
Como se puede apreciar en la tabla 6.5 únicamente el hospital de Getafe y
el complejo hospitalario «San Millán-San Pedro» de Logroño tenían
completamente informatizados en la red informática principal los
registros de la gestión de pacientes en el área de consultas externas en
todos los servicios médicos.
Tabla 6.5. Unidades que registran y tratan los datos de la gestión de
pacientes en el área de consultas externas. 1995.
En el complejo hospitalario Universitario de Salamanca la gestión de
citas del 25% de las consultas se realizaba por los servicios médicos
correspondientes, y sus registros se realizaban de forma manual. En el
hospital «Virgen de la Salud» de Toledo la citación descentralizada en
los servicios médicos alcanzaba al 18% de los mismos. En el hospital
Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid sólo tres servicios del
hospital seguían realizando la citación de forma manual.
El contenido del registro de datos la gestión de pacientes en el área de
consultas externas estaba poco desarrollado, ya que prácticamente se
limitaba a la filiación del paciente, día de la cita y si se trataba de
una primera consulta o una revisión. No se registraban datos sobre
consumos, pruebas diagnósticas u otras prestaciones que los enfermos
recibían en esta área, tampoco se recogían datos sobre el diagnóstico o
procedimientos empleados.
La explotación de estos registros se limitaba a determinar el número de
consultas asistidas por cada servicio médico y se obtenían, por un lado,
de la aplicación informática existente en la red principal, en los casos
en los que la citación estaba centralizada, y, por otro, de las propias
consultas, en los casos en los que la citación era gestionada por los
servicios médicos. Esta situación provocaba que la recopilación y
grabación de datos supusiera una gran carga de trabajo administrativo
para las unidades de estadística.
Por otra parte, las gerencias de los hospitales disponían de información
fundamentalmente de tipo cuantitativo pero carecían de la información
completa de la actividad que se desarrollaba en el área de consultas
externas. Además, la ausencia de centralización de la citación de
consultas en el servicio de admisión de los hospitales hacía que fueran
los servicios médicos los que gestionaran y controlaran la programación
de sus consultas y la actividad que en ellas se desarrollaba. En todo
caso, las gerencias de los hospitales no disponían de una información
adecuada para poder gestionar el área de consultas externas de forma
eficaz.
* Información sobre el área de pruebas de diagnóstico:
La información relacionada con la admisión en el área de diagnóstico debe
incluir toda la actividad que se realiza con los pacientes como
exploraciones complementarias o de apoyo al diagnóstico clínico
(radiología, análisis clínicos, anatomía patológica, etcétera).
Este tipo de pruebas se realizan en los denominados servicios centrales
de los hospitales que, al no estar incluidos como áreas prioritarias a
informatizar en el Plan DIAS (v. capítulo 2 de este Informe), han
desarrollado su informatización de forma irregular, de acuerdo con las
posibilidades económicas y la capacidad de negociación de las gerencias
de los hospitales con las empresas proveedoras de los equipos, a través
de donaciones y de cesiones de uso, las cuales ya han sido analizadas en
el punto 4.2. de este Informe.
Aunque la citación para determinadas pruebas de radiodiagnóstico se había
empezado a realizar en los servicios de admisión (a excepción del
hospital Universitario de Salamanca que en el momento de finalizar esta
fiscalización no había centralizado ninguna citación de estos servicios),
la mayoría de los servicios centrales seguían gestionando directamente la
citación de los pacientes para la realización de las pruebas
diagnósticas.
Los datos de actividad resultantes eran enviados por los propios
servicios centrales a las unidades de estadística para su inclusión en
las estadísticas de actividad. El registro del CMBD incluye entre sus
variables la codificación de las pruebas diagnósticas, a pesar de lo cual
sólo
tres de los cinco hospitales de la muestra codificaban este dato, como se
analiza más adelante en este Informe.
* Información sobre el área quirúrgica:
La gestión de pacientes en el área quirúrgica, es decir, la inclusión en
listas de espera, se encontraba informatizada en los cinco hospitales de
la muestra e incluida dentro de la aplicación de hospitalización y
urgencias, ya analizada (como se ha indicado al principio de este punto).
Sin embargo, el grado de informatización de toda la información de la
gestión del área quirúrgica, que incluye datos sobre la actividad de las
áreas propiamente quirúrgicas, de anestesia y reanimación de enfermos, el
tipo de procedimiento empleado, la duración, los médicos responsables y
el consumo de recursos, los tiempos disponibles y consumidos, etcétera,
era muy irregular en los cinco hospitales de la muestra.
Los hospitales, Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid, de Getafe
y «Virgen de la Salud» de Toledo disponían cada uno de ellos de una
aplicación informática para la gestión de toda el área quirúrgica
elaborada por el servicio de informática. El primer hospital tenía la
aplicación incluida en la red principal del centro. En los otros dos, se
trataba de programas de microinformática sin conexión con la red
informática principal de los centros.
Los dos hospitales restantes, que no disponían de estas aplicaciones,
seguían realizando la gestión del área quirúrgica de forma manual, lo que
originaba pérdidas de información muy importantes que dificultaban la
interrelación de los datos de consumo y de las prestaciones que recibía
el enfermo en esta área de actividad asistencial con los datos de la
actividad del área de hospitalización. En estos hospitales, sólo la
información sobre el procedimiento quirúrgico empleado se codifica a
posteriori en la unidad de codificación del servicio de documentación y
archivo clínico para su integración en la base de datos del CMBD.
En la tabla 6.6 se pueden observar las unidades responsables del registro
y tratamiento de los datos de la gestión en el área quirúrgica en los
cinco hospitales de la muestra.
Tabla 6.6: Unidades que registran y tratan los datos de la gestión de
pacientes en el área quirúrgica. 1995.
La programación de la actividad quirúrgica era compartida por los
servicios de admisión y los servicios quirúrgicos, mediante la evaluación
conjunta de las listas de espera obtenidas por los servicios de admisión
a partir de la aplicación de hospitalización y urgencias.
Por otra parte, hay que señalar que la falta de integración de las
aplicaciones informáticas del área quirúrgica hacían que la explotación
de datos se hiciera de forma independiente y desintegrada del resto de
datos de hospitalización, perdiéndose de nuevo información muy importante
para la consecución de un sistema de información que permita conocer el
coste por proceso.
6.1.2. Información sobre la documentación clínica
La gestión de la documentación clínica requiere de dos aplicaciones
informáticas básicas, una para la gestión del archivo de historias
clínicas y otra que permita la recuperación de los datos más relevantes
de la documentación contenida en la historia clínica.
* Gestión del archivo de historias clínicas: En todos los hospitales de
la muestra, según las comprobaciones realizadas por el equipo
fiscalizador, la aplicación informática de gestión de pacientes en
hospitalización y urgencias asignaba un número de identificación de
historia clínica único y permanente por paciente. Este número permitía la
localización de la documentación clínica de todos los pacientes, tanto
para fines asistenciales como para la docencia o la investigación.
En el punto 1.4. de este Informe se ha dado cuenta de los resultados
obtenidos en la pruebas realizadas por el equipo fiscalizador en la
localización de historias clínicas en los cinco hospitales de la muestra
(v. cuadros 1.4
y 1.5). Se señalaba que el índice de localización de historias se puede
considerar elevado (96,72% de las solicitadas en el conjunto de la
muestra); sin embargo el índice de localización del principal documento,
el informe de alta, era insuficiente ya que sólo aparecía en el 87,39% de
las historias analizadas.
Además, en todos los hospitales de la muestra existía una aplicación, que
funcionaba en la red informática principal, que permitía la gestión del
archivo de las historias clínicas y su control en cuanto a entradas,
localización y salidas del archivo. Sin embargo, las aplicaciones
informáticas de los hospitales de la muestra eran insuficientes para
realizar la gestión integral del archivo de historias clínicas, ya que no
permitían conocer su grado de utilización, por lo que no era posible
determinar qué historias clínicas debían pasar al archivo pasivo y no
facilitaba las reclamaciones de los préstamos, ni tampoco las de las
historias clínicas aún no entregadas en el archivo tras el alta del
paciente. Como consecuencia de todo ello, a pesar de que el índice de
localización de la historia clínica alcanzara el 100% en tres de los
cinco hospitales de la muestra, el porcentaje de historias disponibles
sólo alcanzaba este porcentaje en uno de los cinco hospitales, oscilando
en el resto entre el 85% y el 93%.
Con el fin de solucionar este problema, la Dirección General del INSALUD
estaba llevando a cabo un plan piloto en cinco hospitales para
informatizar toda la gestión de estos servicios, a través del denominado
Proyecto GERMEN.
* Codificación de la documentación clínica:
La codificación de la documentación clínica que conforma la historia en
los cinco hospitales de la muestra se limitaba a la de los diagnósticos y
a la de los procedimientos diagnósticos, quirúrgicos y terapéuticos
contenidos en el informe de alta de la historia clínica. La grabación de
esta codificación completa los campos de los registros de la base de
datos del CMBD.
Esta codificación se realizaba de forma manual por el personal de las
unidades de codificación de los servicios de documentación y archivo
clínico, como se ha analizado en el capítulo 5 anterior de este Informe,
con las excepciones del complejo hospitalario Universitario de Salamanca,
en el cual se utilizaba una aplicación informática desarrollada por el
Servicio Valenciano de Salud, y del hospital «Virgen de la Salud» de
Toledo, que disponía de una aplicación informática elaborada por el
coordinador del servicio de admisión. En estos dos casos la codificación
era automatizada a través de la grabación del diagnóstico del literal
existente en el informe de alta hecha por los administrativos del
servicio de admisión.
La explotación de la base de datos del CMBD se realizaba en todos los
hospitales de la muestra excepto en el complejo hospitalario «San
Millán-San Pedro» de Logroño, que hasta el momento de finalizar el
trabajo de campo de la fiscalización no había realizado ninguna
explotación de esta base de datos. El complejo hospitalario Universitario
de Salamanca y el hospital Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid
realizaban una explotación de la base del CMBD a través de aplicaciones
elaboradas por los propios servicios de informática de estos centros. En
los hospitales de Getafe y «Virgen de la Salud» de Toledo se estaba
realizando una explotación de los datos de la base del CMBD mediante una
aplicación informática estandarizada que se basa en la clasificación de
pacientes por procesos asistenciales de similar complejidad denominados
Grupos Relacionados con el Diagnóstico (GRD).
Además, hasta junio de 1994, la información del CMBD se remitía
trimestralmente a la Dirección General de Aseguramiento y Planificación
para la explotación conjunta de todos hospitales del INSALUD y a partir
de esa fecha se enviaba a la Dirección General del INSALUD, esto es,
cuando la Entidad Gestora recibió las competencias en la materia (v.
punto 2.1.).
Los resultados de las pruebas de validación de codificación de los datos
contenidos en la base de datos del CMBD se presentan en el punto
siguiente de este Informe.
6.1.3. Gestión económico-administrativa
En el análisis del grado de informatización de la gestión
económico-administrativa en los hospitales de la muestra se han explorado
las áreas de contabilidad presupuestaria, contabilidad general y control
presupuestario, contabilidad analítica y gestión de personal.
* Contabilidad presupuestaria:
La contabilidad presupuestaria de los hospitales del INSALUD se realiza
mediante el Sistema Integrado de Contabilidad de la Seguridad Social
(SICOSS). Los terminales informáticos existentes en los hospitales,
conectados al procesador central de la Gerencia de informática de la
Seguridad Social, validan la documentación contable.
A través del SICOSS los hospitales del INSALUD tienen la posibilidad de
procesar los datos contables, pueden consultar movimientos y obtener
informes de cuentas, balances, libros, etcétera, así como informes
personalizados para la gerencia.
Sin embargo, como ya se ha indicado en el punto 3.1. de este Informe, la
información económica proporcionada a través del SICOSS no refleja el
gasto real de los hospitales debido a la existencia de deuda y a los
cambios en la imputación del gasto entre diferentes conceptos
presupuestarios. En el cuadro 3.2 de este Informe se pueden observar los
resultados obtenidos en las pruebas realizadas por el equipo fiscalizador
sobre la imputación presupuestaria del importe de las facturas
correspondientes a los conceptos presupuestarios analizados en los cinco
hospitales de la muestra.
Por otra parte, al ser unidades informáticas de validación de las
facturas, el gasto no reflejaba aquellas facturas que el sistema no
admitía por falta de crédito, por lo que para conocer el gasto real y la
deuda hay que acudir a registros extracontables. Este aspecto se analiza
en el punto siguiente de este Informe.
* Contabilidad general y control presupuestario:
Según ha podido constatar el equipo fiscalizador, el paquete de
aplicaciones contratado a través del concurso público 1/88, resuelto el 3
de mayo de 1989, correspondiente a la primera fase de contratación de
Plan DIAS, incluía una aplicación para la gestión contable de los
hospitales del INSALUD (v. punto 2.3.). Sin embargo, estas aplicaciones
sólo se habían puesto en funcionamiento en el hospital de Getafe y en los
complejos hospitalarios «San Millán-San Pedro» de Logroño y Universitario
de Salamanca con algunas modificaciones introducidas por los servicios de
informática. En el hospital Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid
la aplicación utilizada había sido elaborada por el servicio de
informática, y estaba incluida en la red informática principal del
centro, con un contenido y funcionamiento similar a la del Plan DIAS. El
hospital «Virgen de la Salud» de Toledo, no había empezado a poner en
funcionamiento la aplicación en el momento de finalizar la fiscalización,
septiembre de 1995, por las razones ya señaladas en el capítulo 2 de este
Informe.
Según ha podido constatar el equipo fiscalizador, en los hospitales de la
muestra, los que habían conseguido poner en funcionamiento la aplicación
de la gestión contable, sólo la utilizaban para obtener los listados de
datos del seguimiento presupuestario por conceptos y subconceptos, que
una vez tratados de forma manual, se volvían a introducir en una
aplicación de microinformática de elaboración propia para así obtener los
resultados de gasto real del hospital y la deuda, como también otras
estadísticas de tipo económico necesarias para la toma de decisiones que
la aplicación de la red informática principal no proporcionaba.
Mención aparte requiere el hospital «Virgen de la Salud» de Toledo, que
no ha logrado poner en funcionamiento, la aplicación informática del Plan
DIAS a pesar de estar instalada, debido fundamentalmente al retraso en la
constitución del servicio de informática del hospital, por lo que en este
hospital sólo funciona la red del SICOSS. No obstante, disponía de una
aplicación de microinformática para realizar el seguimiento del gasto
extrapresupuestario y controlar la deuda, lo que suponía un doble
registro de datos.
* Contabilidad analítica:
El Ministerio de Sanidad y Consumo intentó implantar mediante el
denominado proyecto SIGNO, incluido en el Plan de Calidad Total, la
contabilidad analítica en hospitales del INSALUD. Este proyecto
planteaba, una vez definido el registro de cada paciente la base de datos
del CMBD, el establecimiento de un sistema de clasificación de enfermos,
como posible instrumento de medida de la carga asistencial (o case mix).
Con este objetivo se organizó en marzo de 1990 un grupo de trabajo, Grupo
SIGNO, que aportaba la experiencia de cinco hospitales del Sistema
Nacional de Salud, con diferentes enfoques en la imputación de costes.
El modelo desarrollado por el Grupo SIGNO constituyó el primer paso en el
tratamiento de la información orientada hacia la gestión
económico-administrativa de los centros asistenciales. El Grupo de
trabajo SIGNO desarrolló un marco normalizado para llevar a cabo una
primera aproximación a la imputación de costes en los hospitales. Este
marco se basaba en un organigrama con cuatro niveles de responsabilidad:
* Primer nivel, GFH (Grupos Funcionales Homogéneos) o unidad mínima de
gestión.
* Segundo nivel, SF (Servicios Funcionales) que engloba a uno o varios
GFH.
* Tercer nivel, AF (Areas Funcionales) que agrupa a uno o varios SF.
* Cuarto nivel, Divisiones: la médica y la de enfermería y la de gestión
y servicios generales.
Inicialmente cualquier gasto del hospital debía poder atribuirse a un GFH
(etapa SIGNO I). Posteriormente, se planteó una segunda etapa (SIGNO II)
en la que fuera posible determinar el coste por proceso.
El Ministerio de Sanidad y Consumo elaboró un documento y un programa
informático para la recogida y la explotación de datos con un manual de
aplicación en el que se establecían los requisitos para la implantación
en los hospitales del modelo de gestión analítica, la metodología de
implantación de costes y el tratamiento de los gastos, que se resumen en
la tabla 6.7.
Tabla 6.7: Requisitos de implantación y criterios de imputación del coste
del proyecto signo.
Sin embargo la Entidad Gestora no ha hecho un seguimiento ni ha
desarrollado la contabilidad analítica.
Según ha podido constatar el equipo fiscalizador en los cinco hospitales
de la muestra, la contabilidad analítica estaba en una fase de
estancamiento y cada hospital seguía sus propias iniciativas en el
proceso de implantación de acuerdo con la capacidad de sus recursos, dado
que estos proyectos no contaron con presupuestos específicos, sino que se
han realizado con recursos propios de los hospitales.
Sólo en los hospitales de Getafe y «Virgen de la Salud» de Toledo y en el
complejo hospitalario «San Carlos-Pabellón 8» de Madrid se utilizaba la
aplicación informática elaborada por el grupo SIGNO. En los dos
hospitales restantes de la muestra se utilizaban aplicaciones
informáticas de elaboración propia.
En el hospital «San Millán-San Pedro» de Logroño se seguía un proyecto de
contabilidad diseñado por la propia unidad de control de gestión cuya
diferencia más notable respecto al modelo de contabilidad analítica SIGNO
era la utilización de denominaciones y de clasificaciones distintas.
Por otra parte en el complejo hospitalario Universitario de Salamanca, el
director de gestión llevaba la contabilidad analítica con criterios no
consensuados con el resto del equipo directivo en una hoja de cálculo de
elaboración propia.
El análisis de la contabilidad analítica en los cinco hospitales de la
muestra se ha centrado en tres aspectos: la definición de la estructura
de costes, sus criterios de imputación y la fase del proyecto SIGNO en
que se encontraba el hospital.
La estructura de costes definida en cada hospital en relación con los
servicios y unidades analizados en esta fiscalización se puede apreciar
en la tabla 6.8.
Tabla 6.8: Definición de la estructura de costes en los cinco hospitales
de la muestra.
Como se puede observar en la tabla, la definición de la estructura de
costes era bastante variable de un hospital a otro, situación que
originaba la pérdida del valor comparativo de la información obtenida de
la asignación de los costes a los GFH y su agregación.
Respecto a la asignación de los costes a los GFH, la heterogeneidad de
criterios era aún más llamativa. El proyecto SIGNO establecía tres tipos
de asignación de costes que iban desde el más fácil de obtención, al
óptimo, pasando por un coeficiente intermedio. Esta situación es la que
ha originado la existencia de criterios cambiantes en la asignación de
los costes a los GFH.
El hospital de Getafe, el complejo hospitalario «San Millán-San Pedro» de
Logroño y el hospital «Virgen de la Salud» de Toledo habían calculado los
costes por GFH. Sin embargo, la asignación de los costes, propios,
repercutidos y estructurales a los GFH receptores analizados en la
fiscalización presentaban variaciones importantes de un hospital a otro.
Ninguno de los hospitales de la muestra había llegado a un desarrollo de
la contabilidad analítica que permitiera la determinación del coste por
proceso. Unicamente el hospital de Getafe había calculado el coste por
proceso pero para ello utilizó GRD convencionales [de los estandarizados
en Maryland (EE.UU), para hospitales con una estructura y organización
muy diferentes]. El hospital «Virgen de la Salud» de Toledo, que como ya
se ha dicho en el punto 6.1.2. también disponía de aplicación para
explotar el CMBD en GDR, no habría realizado esta determinación.
* Gestión de personal:
En el área de gestión de personal las aplicaciones informáticas del Plan
DIAS prácticamente sólo se utilizaban para la confección de la nómina;
para el resto de actividades propiamente dichas de la gestión de
personal, como control de absentismo, seguimiento de la plantilla y de
los contratos, programación de turnos, entre otras, se utilizaban
aplicativos elaborados por los servicios de informática de los
hospitales. Esto originaba una doble introducción de determinados datos y
su falta de integración con la información contenida en la red
informática principal de los centros. Todos los hospitales, excepto el
complejo hospitalario «San Millán-San Pedro» de Logroño, incluían como
campo del registro de personal el dato del GFH al que cada uno
pertenecía.
Estas aplicaciones no permitían obtener directamente el resumen de la
nómina y las estadísticas de gestión de personal, tanto estatutario como
laboral. Estos dos productos se obtenían anualmente mediante hoja de
cálculo.
Además, para la gestión y seguimiento de la información relacionada con
el personal funcionario se utiliza la base de datos BALSANI, distribuida
por la Dirección General del INSALUD a todos los hospitales de la red.
6.1.4. Información sobre el área de la gestión de recursos
* Area de suministros:
Todos los hospitales de la muestra disponían de los aplicativos del Plan
DIAS para la gestión de pedidos y recepción de almacenes, con las
excepciones, ya analizadas en el capítulo 2, del hospital Universitario
San Carlos-Pabellón 8 de Madrid y del hospital «Virgen de la Salud» de
Toledo. Este último hospital hasta 1995 no habrá empezado a utilizar las
aplicaciones de gestión de suministros del plan DIAS. Todas estas
aplicaciones han tenido que ser modificadas y ampliadas por los servicios
de informática de los hospitales de acuerdo con sus posibilidades.
En el hospital Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid existían dos
aplicaciones informáticas elaboradas en 1980 por el propio servicio de
informática del hospital, una correspondiente a la gestión de
adquisiciones y otra a la gestión de almacenes.
Estas aplicaciones permitían conocer todos los pedidos, entradas y
salidas del almacén, pero sólo los hospitales de Getafe y Universitario
San Carlos-Pabellón 8 de Madrid y el complejo hospitalario «San
Millán-San Pedro» de Logroño registraban el GFH al que iba destinado el
producto. Sin embargo, como se ha señalado en el punto anterior, todos
los hospitales utilizaban aplicaciones de microinformática para la
contabilidad analítica, lo que origina una doble introducción de datos
con la consiguiente pérdida de información y de tiempo.
El grado de implantación del CMBD, como se adelantó en el capítulo 1 de
este Informe, se ha analizado comprobando la coincidencia del número de
registros del CMBD con el número de altas hospitalarias en los cinco
hospitales de la muestra. También se han validado los datos que conforman
cada registro de la misma, todo ello referido al ejercicio de 1994.
Asimismo, en el punto 2.2. de este Informe se señala que cada registro
del CMBD está formado por 14 variables.
Con el fin de valorar la disponibilidad y la oportunidad de la
información que proporcionaba la base de datos del CMBD, el equipo
fiscalizador comprobó el tiempo transcurrido desde la fecha que constaba
en los informes de alta y la fecha en que se realizaba su codificación,
que coincidía con la fecha en que el equipo fiscalizador realizó la
comprobación en la unidad de codificación. En todos los hospitales de la
muestra el retraso que se observó fue inferior a un mes.
Las pruebas realizadas para conocer el grado de implantación y validación
de los datos de la base del CMBD en los cinco hospitales de la muestra se
describen en el punto 1.4. de este Informe, referente a la metodología
empleada en la fiscalización. En este punto también se da cuenta de las
limitaciones al análisis, debido fundamentalmente a las causas que se
resumen a continuación:
* La Dirección General del INSALUD ha aportado a este Tribunal, durante
la realización de la fiscalización, información contradictoria respecto
del número total de altas en los hospitales de la muestra (v. cuadro
1.3).
* La inexistencia de la hoja clínico-estadística, documento base de la
historia clínica que debe contener las variables que conforman el
registro de la base de datos del CMBD.
* Las deficiencias de archivo de cada alta en la historia clínica. El
informe de alta, que es la principal fuente de información del episodio
clínico del paciente, sólo se ha localizado en el 87,39% de las historias
clínicas revisadas (v. cuadros 1.4 y 1.5).
* Además de estas limitaciones existía falta de cumplimentación de los
campos de las 14 variables de la base de datos del CMBD que conforman
cada registro.
En el cuadro 6.1 se puede observar el porcentaje de altas no codificadas
en relación con el número total de altas producidas y los porcentajes de
aquellas variables de tipo administrativo que no se grabaron en la base
de datos para el conjunto de los cinco hospitales de la muestra en el
ejercicio de 1994. El resto de las variables del CMBD no figuran en el
cuadro porque su procesamiento en la base de datos había sido total y
correcto. Para determinar el porcentaje de altas no codificadas se han
considerado aquellas en las que no figuraba codificado el diagnóstico.
Cuadro 6.1: Altas no codificadas y porcentaje de falta de grabación de
otras variables de la base de datos del CMBD. 1994.
Como se puede observar en el cuadro 6.1 el mayor porcentaje de altas sin
codificar lo presentaba el hospital de Getafe, un 11%, y el complejo
hospitalario «San Millán-San Pedro» de Logroño, un 9%; en el resto de
hospitales dicho porcentaje no superaba el 1,5%.
Por otra parte, en los cinco hospitales de la muestra, las carencias más
importantes en las variables de los registros de la base de datos del
CMBD, que afectan de forma importante a la calidad de su contenido, son
las siguientes:
* La ausencia de la variable correspondiente a la residencia de los
enfermos en el 26,49% de las altas del hospital Universitario San
Carlos-Pabellón 8 de Madrid, lo que impedía a la gerencia de este centro
conocer una información epidemiológica importante al afectar al
conocimiento de la procedencia real de los enfermos que atiende el
hospital.
* La inexistencia de codificación, en el hospital de Getafe, del médico
responsable del enfermo, lo que ocasionaba la pérdida de una información
muy importante en relación con la calidad de la atención al paciente (v.
punto 6.1.1.1. de este Informe).
Respecto a las variables de tipo clínico hay que señalar, que en el
complejo hospitalario Universitario de Salamanca y en el hospital «Virgen
de la Salud» de Toledo, que como ya se ha indicado disponen de una
aplicación informática para la codificación automatizada de los
diagnósticos y de los procedimientos diagnósticos y terapéuticos, el
equipo fiscalizador no pudo realizar las pruebas de verificación de los
datos correspondientes por no constar la codificación en el informe de
alta codificado. Asimismo, como también se ha señalado, en el complejo
hospitalario «San Millán-San Pedro» de Logroño y en el hospital
Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid sólo se encontraron los
informes de alta codificados en un 51% y un 73%, respectivamente. La
falta de representatividad en el primer hospital ha hecho que se excluya
del análisis. En el hospital de Getafe se localizaron por el contrario el
92% de los informes de alta codificados. En los dos únicos hospitales en
los que se pudo hacer el análisis de validación de la codificación del
informe de alta, ésta resultó correcta.
Por otra parte, en el hospital de Getafe todos los procedimientos ya
fueran quirúrgicos u obstétricos se codificaban en el campo
correspondiente a otros procedimientos. En el complejo hospitalario de
«San Millán-San Pedro» de Logroño todos los procedimientos se codificaban
en el campo correspondiente a procedimientos quirúrgicos y obstétricos.
En el hospital Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid tampoco se
pudo realizar la prueba de verificación de la variable correspondiente a
procedimientos, debido a que ésta empezó a ser codificada en octubre de
1994.
Otra de las grandes limitaciones, encontradas por el equipo fiscalizador
en las pruebas de validación del contenido de la base de datos del CMBD,
ha consistido en la ausencia de los datos en determinados campos porque
no se encontraron los documentos en la historia clínica y que, por lo
tanto, no han podido ser verificados por el equipo fiscalizador. En el
cuadro 6.2 se pueden observar las proporciones correspondientes de
aquellas variables que no han podido ser validadas.
Cuadro 6.2: Porcentaje de imposible validación de campos de la clase de
datos del CMBD, debido a que el campo a codificar carecía de
correspondencia documental en la historia clínica. 1994.
La ausencia de datos en la historia clínica, que impide validar la
información de los datos contenidos en la base de datos del CMBD,
imposibilita a la gerencia conocer la fiabilidad de su información y
compromete la calidad de ésta.
Es de destacar la especial situación detectada en el hospital
Universitario San Carlos-Pabellón 8 de Madrid en el que ninguno de los
campos analizados pudo verificarse en su totalidad a través de la
historia clínica.
En el complejo hospitalario «San Millán-San Pedro» de Logroño no se pudo
verificar el dato correspondiente al médico, ya que el código recogido en
la base de datos correspondía al jefe del servicio y no al médico
responsable del enfermo, que era quien firmaba el informe de alta. En el
complejo hospitalario Universitario de Salamanca y en el hospital «Virgen
de la Salud» de Toledo no se pudo realizar la verificación ya que se
codificaba mediante un programa de codificación asistida.
Los resultados de las pruebas de validación de los datos administrativos
contenidos en la base del CMBD se observan en el cuadro 6.3:
Cuadro 6.3: Porcentaje de validaciones en las que se comprobó error en la
grabación de las variables administrativas del CMBD. 1994.
Destacan, en el hospital de Getafe, los porcentajes superiores al 5% de
errores en el lugar de residencia, la fecha de ingreso y la fecha de
alta; en el complejo hospitalario Universitario de Salamanca, los
relacionados con las circunstancias del ingreso del paciente, la fecha de
alta y el tipo de alta; en el hospital Universitario San Carlos-Pabellón
8 de Madrid, los mayores porcentajes de errores se relacionaron con la
fecha de ingreso y circunstancias del ingreso.
El grado de implantación del CMBD se puede considerar aceptable en los
cinco hospitales de la muestra porque su cumplimentación era superior en
el 89% de altas que se produjeron en el año de 1994. Sin embargo, la
calidad del contenido de los registros, por la ausencia en las historias
clínicas de los documentos que validarían los datos de la base del CMBD y
el índice de errores detectado, compromete seriamente su fiabilidad.
6.3. El soporte de información principal para la toma de decisiones de
las gerencias o cuadro de mandos
El cuadro de mandos de un hospital debe ser un instrumento de información
y control de la gestión, que permita a la gerencia de los hospitales
contemplar de forma global la situación y evolución de los aspectos clave
de la gestión asistencial y económico-administrativa del centro. El
cuadro de mandos debe facilitar a las gerencias de los hospitales valorar
de forma simple las decisiones tomadas y prever hechos dentro de un
margen de seguridad razonable.
No existen modelos universales de cuadro de mandos, ya que las
características propias de cada centro condicionan su contenido. Sin
embargo, el cuadro de mandos debe cumplir ciertos requisitos: utilizar
indicadores significativos, facilitar la comparación con estándares,
normas y objetivos, ser periódico, ser inmediato y oportuno y presentarse
de una forma clara y legible.
* En las pruebas realizadas por el equipo fiscalizador en los cinco
hospitales de la muestra se comprobó que ninguno de los hospitales
disponía de un cuadro de mandos automatizado que permitiera a los
componentes de los equipos directivos la consulta en tiempo real de una
información general sobre la situación ni sobre la evolución de la
gestión hospitalaria.
Las gerencias de los hospitales de la muestra sólo recibían información
periódica diaria del número de camas disponibles y de las ocupadas. Esta
información resultaba insuficiente y requería la consulta directa a los
responsables de cada una de las áreas de gestión del hospital para
conocer otros datos que les facilitaran la toma de decisiones.
Las gerencias de los cinco hospitales de la muestra recibían los cuadros
de mandos con periodicidad mensual y con un retraso mínimo de 7 días
respecto de los datos que contenían. Esto se debía a las importantes
transformaciones que debían sufrir los datos por la multiplicidad de
bases de datos no relacionadas de las que procedían y por la importante
tarea de recopilación de datos en áreas de gestión no informatizadas.
La confección del cuadro de mandos era manual, en forma de texto, lo que
originaba retrasos en su elaboración y comprometía su eficacia y
eficiencia.
Los cuadros de mandos, que contenían un desarrollo escaso de índices y
una proliferación excesiva de datos absolutos, informaban sólo de las
áreas de gestión asistencial de los centros.
La información de la gestión económico administrativa de los centros no
estaba incluida en el cuadro de mandos y no la recibían los gerentes,
sólo la recibían de forma irregular los directores de gestión y servicios
generales. Unicamente el cuadro de mandos del hospital de Getafe
introducía algunos indicadores de tipo económico para el seguimiento del
contrato programa suscrito con la Dirección General del INSALUD.
La tabla 6.10 recoge un resumen del número de variables contenidas en
cada uno de los cuadros de mando de los cinco hospitales de la muestra y
el número de estas variables que se presentaban en forma de índices.
Tabla 6.10: Número de variables e índices contenidos en el cuadro de
mandos en los cinco hospitales de la muestra.
El número de variables presentado en forma de índices en los cuadros de
mandos era mínimo frente al elevado número de variables expresado en
términos absolutos en algunas áreas de gestión. De este manera, la
información perdía utilidad y así el cuadro de mandos incumplía su
función principal como instrumento de las gerencias hospitalarias para
facilitar la toma de decisiones. Además, los responsables de los equipos
directivos tenían a su vez que demandar diariamente información a los
servicios de estadística, de informática o de admisión para poder evaluar
el funcionamiento de los centros, originándose multitud de estadísticas.
Esta proliferación de estadísticas, de difícil interpretación (a veces
era interpretable sólo por la persona que la había elaborado o por el
directivo que la había solicitado), limitaba la información de los
gerentes y provocó la exclusión de su análisis por el equipo
fiscalizador.
Madrid, 20 de marzo de 1997.
ANEXOS
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251/000046 (CD)
771/000044 (S)
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 97 del Reglamento de la
Cámara se ordena la publicación en el BOLETIN OFICIAL DE LAS CORTES
GENERALES, Sección Cortes Generales, del Informe relativo a la legalidad
de los procesos de privatización de las acciones de Repsol, S. A.,
producidos en el período 1992-1995, elaborado por el Tribunal de Cuentas,
aprobado sin modificaciones por la Comisión Mixta para las relaciones con
el Tribunal de Cuentas al haberse rechazado las Propuestas de Resolución
presentadas al mismo (núms. expte. Congreso: 251/000046, Senado:
771/000044).
Palacio del Congreso de los Diputados, 11 de marzo de 1998.--El
Presidente del Congreso de los Diputados, Federico Trillo-Figueroa
Martínez-Conde.
INFORME DE FISCALIZACION DE «LA LEGALIDAD DE LOS PROCESOS DE
PRIVATIZACION DE LAS ACCIONES DE REPSOL, S. A., PRODUCIDOS EN EL PERIODO
1992-1995»
AL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, en el ejercicio de su función
fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3a) de la Ley
Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos
12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de
abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su
sesión de 28 de mayo de 1997, el Informe de Fiscalización de «La
legalidad de los procesos de privatización de las acciones de REPSOL, S.
A., producidos en el período 1992-1995», y ha acordado su elevación a las
Cortes Generales, según lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de
Funcionamiento.
INDICE
Página
1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO DE FISCALIZACION 144
2. ANTECEDENTES, NATURALEZA Y ACTIVIDADES DEL INSTITUTO NACIONAL DE
HIDROCARBUROS (INH), TENEDOR DE LAS ACCIONES, Y DE REPSOL, S. A. 144
2.1. Instituto Nacional de Hidrocarburos 144
2.2. REPSOL, S. A. 144
3. PARTICIPACION DEL INH EN EL CAPITAL SOCIAL DE REPSOL, S. A. 144
4. MARCO LEGAL DE LAS OPERACIONES 145
5. EMISION DE BONOS DEL INH CANJEABLES POR ACCIONES VIEJAS DE REPSOL
REALIZADA EN 1992 146
5.1. Contenido y características de la emisión 146
5.2. Análisis del cumplimiento de la normativa reguladora de la
emisión 146
Página
5.2.1. Requisitos previos a la emisión de valores 146
5.2.2. Acuerdos sociales y demás requisitos consecuencia de la
emisión 147
5.2.3. Folleto Informativo 147
5.3. Análisis del cumplimiento de las obligaciones
contractuales contraídas en la operación 148
5.4. Análisis del cumplimiento de las obligaciones con la
Hacienda Pública 149
5.5. Contabilización de las operaciones de venta de bonos y
canje por acciones 149
5.5.1. Contabilización de la emisión de bonos 149
5.5.2. Contabilización de las operaciones de canje y
amortización de bonos 149
5.5.3. Verificación de los intereses devengados 150
5.5.4. Tratamiento contable de los gastos de emisión de los
bonos 150
6. OFERTA PUBLICA DE VENTA DE ACCIONES (OPV) DE 1993 150
6.1. Contenido de la oferta 150
6.2. Análisis del Tramo Español de la Oferta Pública de Venta
de Acciones de 1993 151
6.2.1. Requisitos previos 151
6.2.2. Acuerdos sociales y otros requisitos 151
6.2.3. Folleto Informativo 151
6.2.4. Cumplimiento de las obligaciones contractuales 152
6.2.5. Cumplimiento de las obligaciones con la Hacienda
Pública 152
6.3. Análisis del Tramo Internacional de la Oferta Pública de
Venta de Acciones de 1993 152
6.3.1. Contenido de los Folletos Informativos 152
6.3.2. Obligaciones dimanantes de los contratos relacionados
con los Tramos internacionales de la OPV 154
6.4. Análisis de la contabilización de las operaciones de venta
de acciones REPSOL del año 1993 y del ingreso del producto obtenido 154
7. OFERTA PUBLICA DE VENTA DE ACCIONES DE 1995 155
7.1. Contenido y características de la oferta 155
7.2. Análisis del Tramo Nacional de la OPV de 1995 156
7.2.1. Requisitos previos 156
7.2.2. Acuerdos sociales y otros requisitos relacionados con la
OPV 156
7.2.3. Folleto Informativo 156
7.2.4. Cumplimiento de las obligaciones contractuales 157
7.2.5. Cumplimiento de las obligaciones con la Hacienda
Pública 158
7.3. Tramo Internacional de la OPV de 1995 158
7.3.1. Folleto Informativo 158
7.3.2. Cumplimiento de las obligaciones contractuales 158
7.4. Contabilización de las operaciones de la OPV 159
8. OTRAS OPERACIONES DE PRIVATIZACION DEL CAPITAL DE REPSOL, S. A. 159
8.1. Operación de venta del 2,12 por ciento del capital social
de REPSOL, S. A. 159
8.2. Venta de acciones en Bolsa de Valores en diciembre
de 1994 160
9. CONCLUSIONES 161
10. ANEXOS 161
11. TRAMITE DE ALEGACIONES 164
PROYECTO DE RESULTADO DE LA FISCALIZACION DE «LA LEGALIDAD DE LOS
PROCESOS DE PRIVATIZACION DE LAS ACCIONES DE REPSOL, S. A., PRODUCIDOS EN
EL PERIODO 1992-1995»
1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO DE FISCALIZACION
El presente procedimiento fiscalizador se lleva a cabo a iniciativa del
Pleno del Tribunal, en virtud del acuerdo adoptado el 16 de noviembre de
1995 por el que se aprobó el programa de fiscalizaciones para 1996.
La fiscalización, comprende el análisis de la legalidad de las
operaciones realizadas por el Instituto Nacional de Hidrocarburos (INH)
en el período 1992-1995 en virtud de las cuales se transfirió al sector
privado la mayor parte de la cartera de valores de la Sociedad REPSOL, S.
A., que poseía dicho Instituto. Estas operaciones fueron la emisión de
bonos canjeables por acciones en 1992, y las Ofertas Públicas de Venta
(OPV) de acciones de REPSOL, S. A., de 1993 y 1995, así como la venta a
PEMEX (Petróleos Mexicanos) del 2,12% de su capital social en marzo de
1992 y la enajenación en Bolsa de otro 0,40% de su capital en diciembre
de 1994.
2. ANTECEDENTES, NATURALEZA Y ACTIVIDADES DEL INSTITUTO NACIONAL DE
HIDROCARBUROS (INH), TENEDOR DE LAS ACCIONES, Y DE REPSOL, S. A.
2.1. Instituto Nacional de Hidrocarburos
La actividad del INH estaba regulada por la Ley 45/1981 de 28 de
diciembre como Entidad de Derecho Público de las comprendidas en el
apartado 1.b) del artículo 6 de la Ley General Presupuestaria.
Con arreglo a lo establecido en el artículo 2 de su Ley constitutiva, «El
Instituto Nacional de Hidrocarburos coordinará y controlará, de acuerdo
con las directrices del Gobierno, las actividades empresariales del
Sector Público en el área de hidrocarburos. Corresponderá igualmente al
Instituto toda iniciativa empresarial que el Sector Público promueva en
este campo».
A su vez, el artículo 12 de dicha Ley establece que, «Para el
cumplimiento de estos fines, el Instituto Nacional de Hidrocarburos podrá
realizar toda clase de actos de gestión y disposición, comerciales e
industriales, así como toda clase de operaciones financieras con las
Empresas en las que posea acciones de participación, tomar dinero a
préstamo y emitir obligaciones nominativas y al portador, previa
autorización del Gobierno, sin más limitaciones que las establecidas en
la Ley y demás disposiciones que le sean de aplicación». En concordancia
con este artículo, la Disposición Adicional Primera 5 requiere
expresamente la aprobación del Gobierno para la transmisión de
participaciones accionariales.
El máximo órgano ejecutivo del INH es su Consejo de Administración, al
que corresponde la administración y gestión ordinaria de las actividades
propias de aquél, así como la elevación de propuestas que requieran la
aprobación de la Administración del Estado. El Consejo de Administración
puede delegar en una Comisión Ejecutiva las facultades que estime
precisas.
El Real Decreto-Ley 5/1995 de 16 de junio creó la Agencia Industrial del
Estado y la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI). Esta
última se hizo cargo de las obligaciones y derechos correspondientes al
INH, que quedó extinguido con fecha 31 de julio de 1995.
2.2. REPSOL, S. A.
La Sociedad Estatal REPSOL, S. A., se creó por el INH que suscribió el
100% de las acciones de REPSOL, S. A., al constituirse esta Sociedad
mediante escritura pública otorgada el 12 de noviembre de 1986 e inscrita
en el Registro Mercantil con fecha 31 de diciembre de 1986. Mediante
ampliaciones llevadas a cabo en 5 de octubre de 1987, 22 de octubre de
1987, y 9 de febrero de 1989, su capital social quedó fijado en 150.000
millones de pesetas, representado por 300 millones de acciones de
quinientas pesetas de valor nominal cada una de ellas. Todas las acciones
de Repsol, S. A., son de la misma clase y confieren los mismos derechos
políticos y económicos a sus propietarios.
La preceptiva adaptación de los Estatutos de REPSOL, S. A., al vigente
Texto Refundido de la Ley de Sociedades Anónimas se aprobó en la Junta
Ordinaria de Accionistas celebrada en el mes de junio de 1992.
REPSOL, S. A., es la sociedad matriz del Grupo Repsol, que integra
Entidades dedicadas a actividades petroleras, gasistas, químicas, de
exploración, producción, transporte y refino de petróleo crudo, además de
fabricación, distribución y comercialización de productos petrolíferos,
petroquímicos y gases licuados del petróleo así como de comercialización
de gas natural.
3. PARTICIPACION DEL INH EN EL CAPITAL SOCIAL DE REPSOL, S. A.
La participación del Sector Público a través del INH en el capital social
de REPSOL, S. A., desde el 1 de enero de 1992 hasta 31 de diciembre de
1995 se modificó sustancialmente, como consecuencia de las siguientes
actuaciones:
a) Emisión y colocación en 1992, a través del mercado español, de
bonos al portador por un importe máximo de 25.000.000.000 de pesetas, con
un plazo de vencimiento de 3 años, canjeables por acciones
representativas del capital social de REPSOL, S. A. La emisión era
ampliable hasta un importe no superior a otros 25.000.000.000 de pesetas.
Una ampliación adicional a esta última elevó la emisión hasta
80.000.000.000 de pesetas.
b) Oferta Pública de Venta de acciones (OPV) en marzo 1993, hasta un
máximo de cuarenta millones de acciones del capital de REPSOL, S. A.,
tanto en los mercados nacionales como extranjeros, orientada a inversores
institucionales.
c) Oferta Pública de Venta de acciones (OPV) en abril 1995, de hasta
cuarenta millones y medio de acciones
de REPSOL, S. A., tanto en el mercado nacional como en los mercados
extranjeros, orientada a inversores minoristas e institucionales. La OPV
fue ampliada hasta cincuenta y siete millones de acciones.
Además, se produjeron en este período otras dos operaciones menores de
disminución de la participación del INH en el capital social de REPSOL,
S. A., consistentes en:
-- Ejecución en marzo de 1992 por PMI Holding, filial de Petróleos
Mexicanos (PEMEX), de la opción de compra del 2,12% del capital social de
REPSOL, S. A., derivada del Acuerdo de Cooperación Estratégica suscrito
entre ambas sociedades.
-- Venta en Bolsa (diciembre 1994) de 1.320.000 acciones que suponen el
0,40% del capital de REPSOL, S. A.
Con posterioridad al período objeto de esta fiscalización, en febrero de
1996 y abril de 1997 se han llevado a cabo sendas OPVs con las que se
concluía el proceso de privatización de toda la participación del INH en
el capital social de REPSOL, S. A., produciéndose consecuentemente la
salida del Sector Público del capital de dicha Sociedad.
4. MARCO LEGAL DE LAS OPERACIONES
Las disposiciones legales que afectan a las operaciones descritas
anteriormente son de distinta naturaleza, según el procedimiento de
enajenación: oferta pública de venta de acciones (OPV), emisión de bonos
canjeables por acciones, venta directa o venta en los mercados de
valores.
El procedimiento de enajenación básicamente utilizado para la
privatización de REPSOL, S. A., ha sido la emisión de bonos canjeables y
la oferta pública de venta de valores. Por estos procedimientos, en el
período objeto de esta fiscalización se ha vendido un 43% del capital de
la sociedad, frente a un 2,52% que se ha enajenado por otros
procedimientos.
Las emisiones y ofertas públicas de venta de valores, tanto si se tratan
de bonos como de acciones, se regulan por la legislación del Mercado de
Valores que, entre otros objetivos, tiene como finalidad la transparencia
de los mercados, la correcta formación de los precios y la protección de
los inversores, promoviendo todas las informaciones de interés en favor
de los mismos. En este ámbito desempeña su función la Comisión Nacional
del Mercado de Valores (CNMV), que es la responsable de verificar,
registrar y autorizar los Folletos Informativos, instrumento esencial en
las emisiones y ofertas públicas de venta de valores que debe incluir
toda la información referida no sólo a las condiciones de venta de los
títulos ofertados sino también a la situación financiera, actividad,
organización, etcétera de la Sociedad a la que pertenecen.
La legislación española del Mercado de Valores, reguladora de las
emisiones y ofertas públicas, aplicable al INH en el momento de realizar
las operaciones, es la siguiente:
a) La Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores.
b) Real Decreto 291/1992, de 27 de marzo, sobre Emisiones y Ofertas
Públicas de Venta de Valores.
c) Orden ministerial de 17 de noviembre de 1981 sobre información
financiera de las entidades emisoras de títulos valores, modificada por
la Orden ministerial de 26 de febrero de 1982, que establecía los
contenidos de los Folletos Informativos y sus diferentes modelos.
d) Orden ministerial de 12 de julio de 1993 de Economía y Hacienda
sobre Folletos Informativos y otros desarrollos del Real Decreto 291/1992
de 27 de marzo sobre emisiones y ofertas públicas de venta de valores,
que derogó las anteriormente citadas.
Esta normativa, a efectos de análisis, puede agruparse en tres bloques:
la relativa a los requisitos previos a las emisiones y/o OPV; la referida
al cumplimiento de los acuerdos sociales de la sociedad emisora u
ofertante de la venta de valores y de otros requisitos consecuencia de la
misma; y la relativa al contenido y elaboración del Folleto Informativo.
Las normas que regulan los requisitos previos están contempladas en el
artículo 26 de la Ley del Mercado de Valores y en las Secciones 1.ª, 2.ª,
3.ª y 4.ª del Capítulo II del RD 291/1992 de 27 de abril, (artículos 5 a
14 y Disposición Adicional Séptima). Estos requisitos son, en síntesis,
los siguientes:
-- Comunicación previa de la emisión o de la OPV a la CNMV.
-- Aportación y registro previo por la CNMV de los documentos
acreditativos del acuerdo de emisión u OPV, de las características de los
valores a emitir o de las acciones a ofrecer y de los derechos y
obligaciones de sus tenedores.
-- Verificación y registro por la CNMV de los informes de auditoría y de
las cuentas anuales.
-- Verificación y registro por la CNMV de un folleto informativo sobre la
emisión proyectada.
Las normas relacionadas con los acuerdos de la sociedad emisora y/u
ofertante y los demás requisitos consecuencia de la emisión u oferta,
contenidas en todas y cada una de las disposiciones reguladoras del
Mercado de Valores enumeradas anteriormente y que han de aparecer
recogidas en los folletos informativos de la emisión u oferta, se
refieren fundamentalmente a:
-- Acuerdo sobre la emisión u oferta y sus características.
-- Poderes y delegación de facultades para proceder a la emisión u oferta
de valores.
-- Libre transmisibilidad de los valores ofertados.
-- Cotización o solicitud de negociación en Bolsa de los valores.
-- Informe a la CNMV sobre el procedimiento de colocación de los valores.
-- Remisión de la información sobre las cuentas y el informe de gestión a
las Sociedades rectoras de las Bolsas donde coticen los valores
ofertados.
-- Declaración sobre solvencia y endeudamiento de la sociedad emisora u
ofertante.
El modelo de Folleto Informativo utilizado para la emisión de los bonos
de 1992 y la OPV de acciones de 1993 fue el regulado en el Anexo II de la
OM de 26 de febrero de 1982. La información y requisitos del mismo se
completaron con la contenida en los artículos 23.2 y Disposición
Adicional Primera 3 y 4, y tercera del RD 291/92 de 27 de marzo.
El Folleto Informativo correspondiente a la OPV de acciones del año 1995
fue elaborado con arreglo a lo establecido en la OM de 12 de julio de
1993. La principal variación de la nueva regulación respecto a la
situación precedente es que la información requerida es más exigente y
exhaustiva, con la incorporación de algún nuevo requisito; pero no se
desvirtúa la orientación de los folletos que se elaboraban con arreglo a
la anterior normativa.
Además de la legislación reseñada, otras normas de carácter mercantil,
administrativo y fiscal afectan tanto a la actuación del INH como a la de
REPSOL, S. A., en razón a su naturaleza jurídica y pertenencia al Sector
público (REPSOL, S. A., hasta que se realizó la OPV de 1993); y también
son de aplicación a las operaciones fiscalizadas disposiciones
relacionadas con inversiones extranjeras en España, cumplimiento de la
normativa del sector petrolero o autorizaciones administrativas en el
Sector público.
Finalmente, cuando las OPV han tenido carácter internacional se han visto
afectadas por la legislación de los países en los que se realizaron las
ofertas.
5. EMISION DE BONOS DEL INH CANJEABLES POR ACCIONES VIEJAS DE REPSOL
REALIZADA EN 1992
5.1. Contenido y características de la emisión
El Consejo de Administración del Instituto Nacional de Hidrocarburos en
su reunión de 25 de marzo de 1992 acordó una emisión de bonos con las
siguientes características:
Importe de la emisión: 25.000 millones de pesetas nominales ampliable, a
discreción del emisor, hasta 50.000 millones de pesetas, representados
por dos millones y medio de Bonos al Portador, ampliables hasta cinco
millones, todos ellos canjeables por acciones de REPSOL, S. A.
Fecha de emisión: 24 de junio de 1992, día de liquidación de la emisión.
Interés nominal: el interés bruto anual se fijó en el 10%, pagadero por
anualidades vencidas, sobre el importe nominal de la emisión durante toda
la vida del empréstito.
Precio de emisión: 10.000 pesetas por bono a la par, libre de gastos e
impuestos para el suscriptor.
Plazo de suscripción: del 8 al 30 de mayo de 1992.
Precio de reembolso: 10.000 pesetas por bono, equivalente a su valor
nominal, sin gastos para el tenedor, pagadero el día 23 de junio de 1995,
salvo el supuesto de amortización anticipada.
Fechas de pago de los intereses: El interés había de abonarse por
anualidades vencidas a partir de la fecha de emisión, con retención de
impuestos en la fuente en los casos en que procediese de acuerdo con la
legislación vigente.
Amortizaciones: La amortización definitiva habría de producirse el día 23
de junio de 1995. Se preveía la posibilidad de amortización anticipada a
juicio del INH en el caso de que al menos el 70% de los bonos suscritos
hubiesen sido canjeados en cualquiera de los períodos de canje. En el
supuesto de que el INH acordase la amortización anticipada con
anterioridad al día 25 de junio de 1994, habría de ofrecer a los
tenedores de los bonos objeto de la amortización anticipada la
posibilidad de canjearlos por acciones de REPSOL, S. A., abriendo un
período extraordinario de canje.
Períodos de canje: A lo largo de la vida de la emisión se establecieron
tres períodos de canje de los bonos por acciones de REPSOL, S. A.: del 21
de septiembre al 3 de octubre de 1992, del 25 de junio al 7 de julio de
1993 y del 25 de junio al 7 de julio de 1994.
Tramos de la oferta:
Tramo de Accionistas: Reseñado exclusivamente a aquellas personas físicas
o entidades que fuesen accionistas de REPSOL, S. A., y al que se le
asignaría un millón setecientos cincuenta mil bonos.
Tramo General: Integrado en principio por la parte de la cantidad inicial
global a ofertar no reservada en exclusiva a los accionistas,
comprendiendo también cualquier otra cantidad en la que pudiera resultar
incrementada la oferta global inicial. Se le asignaron inicialmente
setecientos cincuenta mil bonos.
Ningún suscriptor podría solicitar un número de bonos superior a
ochocientos.
La asignación inicial de valores a los respectivos tramos podría ser
modificada, aumentando o disminuyendo su dotación en función de la
demanda efectiva, de la disponibilidad de valores y del resultado del
prorrateo.
Prorrateo: Si el número de bonos solicitados fuera superior al número de
bonos ofertados, (teniendo en cuenta, en su caso, la ampliación de la
emisión que eventualmente pudiese ser acordada por el emisor), se
procedería a efectuar un prorrateo ante Notario.
5.2. Análisis del cumplimiento de la normativa reguladora de la emisión
5.2.1. Requisitos previos a la emisión de valores
Se ha comprobado la correcta cumplimentación de la comunicación previa de
la emisión, que se puso en conocimiento de la CNMV con fecha de 7 de
abril de 1992 mediante escrito firmado por persona autorizada y que
contenía los datos exigidos en el RD 291/1992.
Los documentos acreditativos del acuerdo de emisión, de sus
características y de los derechos y obligaciones de los tenedores estaban
recogidos en el certificado emitido por el Secretario del Consejo de
Administración del INH, presentado a la CNMV.
La verificación y registro del Folleto Informativo y consecuentemente la
inscripción en los Registros Oficiales
contemplada en la Ley 24/88 de 1984 y en el RD 291/1992 fueron
cumplimentados por la CNMV según notificación dirigida al INH. No
procedía la verificación y registro de los informes de auditoría y
cuentas anuales, previstos en el artículo 5.2.c) y 11 y siguientes del RD
291/1992 de 27 de marzo, en base a la excepción parcial contemplada en el
artículo 7.2.a) del mencionado Real Decreto.
Aunque el artículo 6 de la Ley del Mercado de Valores establece la
obligación de otorgar escritura pública de las emisiones de valores que
se representen por medio de anotaciones en cuenta, así como que se
proceda al depósito de la misma en la CNMV, la Disposición Adicional
Séptima del RD 291/1992 de 27 de marzo dispone que se sustituya la
escritura pública por la publicación en el «BOE» de las características
de su emisión, hecho que se cumplió en el diario oficial del día 30 de
abril de 1992.
5.2.2. Acuerdos sociales y demás requisitos consecuencia de la emisión
La emisión de bonos requirió el acuerdo del Consejo de Administración del
INH, que fue tomado en su sesión del 25 de marzo de 1992, siendo
posteriormente autorizada por el Consejo de Ministros de 3 de abril a
tenor de lo dispuesto en la Ley 45/1981, de 29 de diciembre, constitutiva
del INH.
Los acuerdos de delegación de facultades, así como los poderes a favor de
personas físicas responsables de gestionar esta emisión de valores fueron
adoptados por el órgano competente, según certificación emitida por el
Secretario del Consejo de Administración del INH. El acuerdo fijando las
condiciones de la emisión fue tomado por la Comisión Ejecutiva del INH en
ejercicio de las facultades que le delegó el Consejo de Administración.
A la emisión no le es de aplicación la Ley 211/1964, de 24 de diciembre
sobre regulación de la emisión de obligaciones por sociedades que no
hayan adoptado la forma de anónimas, asociaciones y otras personas
jurídicas, en lo referente a la formalización en escritura pública e
inscripción en el Registro Mercantil de la emisión, en base a la
excepción que contiene la Disposición Adicional Vigésima de la Ley de
Presupuestos para 1992 que dispone la inaplicabilidad de la Ley
mencionada a las emisiones del Instituto Nacional de Hidrocarburos.
Tanto los valores emitidos por el INH, como las acciones canjeables,
carecían de restricciones a la libre transmisibilidad.
El INH cumplió en el modo establecido en la Disposición Adicional Primera
del RD 291/1992 (aunque fuera del plazo señalado), el trámite de
solicitud de admisión a negociación de los valores objeto de la emisión
en la Bolsa de Valores de Madrid, así como su inclusión en el Servicio de
Compensación y Liquidación de Valores.
En la Entidad fiscalizada no se ha dejado constancia documental de que
esta remitiese sus cuentas anuales e informes de gestión y de auditoría a
las Sociedades Rectoras de las Bolsas donde los valores fueron admitidos
a cotización, ni a la CNMV, en cumplimiento de la disposición adicional
tercera del RD 291/1992. La misma circunstancia se produce respecto al
trámite de solicitud de admisión a negociación de los valores emitidos en
las Bolsas de Barcelona, Bilbao y Valencia.
5.2.3. Folleto Informativo
Los estados económico-financieros del INH correspondientes a los
ejercicios de 1989, 1990 y 1991, cuyos datos se recogen en el Folleto
Informativo, fueron aprobados por su Consejo de Administración y Junta
General de Accionistas y por el Consejo de Ministros, aunque en el
momento de la emisión la aprobación de las cuentas de 1991 aún no se
había producido.
El INH dejó constancia en el Folleto Informativo de que los datos
contenidos en el mismo eran verídicos y no existían omisiones
susceptibles de alterar la apreciación pública de la Entidad emisora, de
la operación financiera, de sus valores y de su negociación. El Folleto
Informativo recoge los certificados de auditoría de las cuentas de los
ejercicios más recientes (1990 y 1991), con indicación de la razón social
de la empresa auditora.
No consta en el Folleto Informativo la declaración preceptiva de la
Entidad Directora de la emisión expresiva de haber llevado a cabo las
comprobaciones necesarias para contrastar la calidad y suficiencia de la
información contenida en el mismo, así como de no haber advertido en el
Folleto Informativo circunstancias que alteren o contradigan la
información ofrecida, ni omisión de hechos o datos que puedan resultar
relevantes para el inversor, de acuerdo con lo establecido en el artículo
31.2, en relación con el 18.3, del RD 291/1992.
Está expresamente recogida en el Folleto Informativo la mención de que su
registro en la CNMV no implica reconocimiento ni pronunciamiento sobre la
solvencia de la Entidad Emisora o la rentabilidad de la emisión. Esta
mención se recoge en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 19 del
RD 291/1992 de 27 de marzo.
La suscripción de los valores ofertados se inició dentro del plazo legal
establecido (un mes desde el registro del Folleto Informativo) y,
finalizado el plazo de suscripción, el INH remitió a la CNMV información
sobre el resultado del procedimiento de adjudicación, indicando que el
número de peticiones válidas de acuerdo con las condiciones del Folleto
Informativo ascendía a 84.702. La cantidad vendida fue de 77.287.810.000
pesetas correspondientes a 7.728.781 bonos al portador, de los que
1.579.512 pertenecían al Tramo de Accionistas y el resto al Tramo
General.
Se introdujeron modificaciones en el Folleto Informativo inicial, según
se ha podido constatar en los escritos remitidos por el INH a la CNMV en
cumplimiento de lo establecido en el artículo 22 del RD 291/1992 marzo.
Estos escritos se produjeron con posterioridad a la finalización del
período de suscripción de los valores o incluso después de la
adjudicación de los bonos. Las principales modificaciones introducidas
fueron las siguientes:
* La Comisión Ejecutiva del INH en su reunión del 2 de junio de 1992
acordó ampliar la emisión de bonos hasta 80.000 millones de pesetas y
solicitar la autorización pertinente al Consejo de Ministros, que le fue
concedida por acuerdo de 5 de junio de 1992.
* Se fijó definitivamente el importe de la emisión, así se hizo constar
en el denominado «Anexo al Folleto Informativo de la emisión por el INH
de bonos canjeables por acciones viejas de REPSOL, S. A.» en
77.287.810.000 pesetas. Esta ampliación hizo posible atender todas las
peticiones de adquisición dentro de los límites establecidos.
No consta que el INH emitiese la certificación acreditativa de haber
realizado la adjudicación definitiva de los bonos con arreglo al
procedimiento de adjudicación previsto en el contrato.
Según se hizo constar en el Folleto Informativo, la emisión de bonos (o,
más concretamente, determinadas circunstancias relacionadas con la misma)
había de someterse al conocimiento general, mediante su publicación y
difusión en medios que estén al alcance de los interesados. La
comprobación del cumplimiento de este requisito ha puesto de manifiesto
que la publicación del contenido esencial del folleto se realizó en el
Boletín Oficial del Registro Mercantil (BORME); pero no consta su
publicación en los boletines de cotización de las Bolsas de Valores de
Madrid, Barcelona, Valencia y Bilbao ni en diarios de tirada nacional.
Tampoco consta la publicidad del pago de los intereses, amortizaciones, y
precio del canje de los bonos (relación bonos-acciones), así como de la
certificación de la adjudicación definitiva, circunstancias que también
deberían haberse publicado en los boletines de cotización de las Bolsas
de Valores y en diarios de tirada nacional. Por el contrario, se ha
constatado la publicación, al menos en un diario de tirada nacional, de
la relación de intermediarios financieros habilitados para colocar los
bonos emitidos por el INH, así como los directores-aseguradores, los
aseguradores y el banco agente de la emisión. También fue objeto de
publicidad en un diario de tirada nacional el nombramiento de las
Entidades Liquidadoras de la emisión.
5.3. Análisis del cumplimiento de las obligaciones contractuales
contraídas en la operación
Con fecha 4 de mayo de 1992 el INH y el Sindicato de Entidades
Aseguradoras y Colocadoras suscribieron un contrato mercantil por el que
el mencionado sindicato se comprometía a asegurar y colocar en el mercado
dos millones y medio de bonos. Al contrato se adjuntaron, formando parte
del mismo, las «normas relativas al contenido de las cintas magnéticas» y
las «instrucciones sobre documentación, requisitos y remisión de
peticiones a las entidades aseguradoras por otros intermediarios
financieros». Los firmantes del contrato se hallaban suficientemente
facultados para celebrarlo y asumir los derechos y obligaciones
contenidas en él.
Respecto a su ejecución, se ha verificado que los componentes del
mencionado Sindicato cumplieron su compromiso de adquirir en firme y
colocar en el Mercado el número de bonos comprometidos. Las Entidades
Aseguradoras y Colocadoras respetaron el plazo de la oferta, las
condiciones a reunir por los peticionarios, la formulación, recepción y
tramitación de las peticiones de compra, así como el límite máximo de
adquisición de valores por peticionario. En general, cumplieron asimismo
los compromisos relacionados con la labor de publicidad, difusión y
colaboración, así como la obligación de no cargar ningún tipo de gasto a
los suscriptores. A este respecto, se ha verificado que el Servicio de
Relaciones con los Inversores de REPSOL, S. A., resolvió todas las
cuestiones que le plantearon los suscriptores, exigiendo a los agentes
financieros la reposición de los fondos cargados indebidamente por la
suscripción o canje en los casos en los que excepcionalmente se habrán
producido irregularidades en la actuación.
Los intermediarios financieros que no habrán firmado el contrato pero sí
participaron en la colocación, suscribieron las «Instrucciones sobre
documentación, requisitos y remisión de peticiones a las entidades
aseguradoras por otros intermediarios financieros». La relación de los
mismos se hizo pública a través de un diario de tirada nacional.
Las Entidades Aseguradoras y Colocadoras abonaron con fecha valor 24 de
junio de 1992 al INH las cantidades adeudadas en cumplimiento de lo
establecido en el contrato de aseguramiento. La cantidad ingresada fue
77.287.810.000 pesetas, correspondientes a los 7.728.781 bonos que
finalmente se colocaron tras ampliarse el límite de la emisión hasta ocho
millones de bonos.
Las comisiones satisfechas al Sindicato de Entidades Aseguradoras y
Colocadoras en base a lo pactado en el contrato, supusieron un gasto de
2.250.414.775 pesetas, que se desglosa de la siguiente forma:
Por colocación: 7.728.781 bonos x 10.000 pesetas x 0,0275 =
2.125.414.775.
Por aseguramiento: 2.500.000 bonos x 10.000 x 0,005 = 125.000.000.
La conversión por acciones de los bonos se produjo en las fechas
previstas y cumpliendo lo establecido en el Folleto Informativo, en el
contrato de aseguramiento, y en los acuerdos adoptados por los órganos
competentes del INH. La operación se desarrolló en el modo siguiente:
a) Primer canje: Tuvo lugar con fecha 21/09/92, canjeándose
6.226.887 bonos (el 80,56 por ciento de la emisión), por 29.832.095
acciones. El valor del bono era de 10.241 pesetas, de las que 241
correspondían a intereses devengados desde el 24/06/92 al 20/09/92. El
precio de conversión fue fijado en 2.139 pesetas por acción en función de
las cotizaciones en Bolsa.
b) Segundo canje: Con fecha 25/06/93, se canjearon 572.193 bonos (el
7,41% de la emisión) por 1.806.448 acciones. El valor del bono canjeado
era de 10.000 pesetas y el precio de conversión se fijó en 3.171 pesetas
en función de las cotizaciones en Bolsa.
c) Tercer canje: El número de bonos canjeados con fecha 25/06/94 fue
de 52.913 (el 0,69% de la emisión), por 138.899 acciones. El valor del
bono era de 10.000 pesetas y el precio de conversión por acción se fijó
en 3.830 pesetas en función de las cotizaciones en Bolsa.
d) Amortización anticipada: El Folleto Informativo preveía una
amortización anticipada de los bonos en el caso de que al menos un 70 por
ciento de los mismos hubiesen sido canjeados en cualquiera de los
períodos de
canje. Para este supuesto se establecía la fórmula para fijar el interés
devengado hasta la fecha de la amortización, a percibir por los
suscriptores además del precio del bono.
Habiéndose rebasado el mencionado porcentaje, el INH decidió amortizar
los bonos no canjeados con fecha de 20 de julio de 1994, antes de la
fecha de su amortización definitiva. El número de bonos amortizados fue
876.788 y los intereses vencidos y pagados, excluido el 25% que había de
ingresar en Hacienda el INH, supusieron 46.838.015 pesetas. El cálculo de
esta cantidad se ajusta a la fórmula pactada.
e) Liquidación de los intereses generados por los bonos: Con fecha
24 de junio de 1993 el INH liquidó intereses por 1.501.894.000 pesetas
que correspondían a las obligaciones del primer pago que se estableció en
la venta de los bonos no convertidos en acciones. El cálculo y la
liquidación de los mismos se efectuaron de acuerdo con lo convenido.
Durante el año 1994 se produjeron dos liquidaciones de intereses por
929.701.000 pesetas y 62.453.609 pesetas y que correspondían a las
obligaciones del 2.º pago (24 junio) y al de la amortización anticipada
(20 de julio). Ambas son correctas tanto en su cálculo como en su
liquidación.
5.4. Análisis del cumplimiento de las obligaciones con la Hacienda
Pública
No consta que se cumpliese por parte del INH la obligación de comunicar a
la Administración Tributaria la emisión de los bonos, así como la de
presentación de las relaciones nominales de compradores, clase y número
de valores, precios de compra, fecha y número de identificación fiscal,
en el modo establecido en el artículo 109 de la Ley del Mercado de
Valores(1).
En cuanto a la liquidación a Hacienda de los intereses retenidos en el
ejercicio de 1993 (en el año 1992 no se liquidaron intereses) en concepto
de pago a cuenta del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y
del Impuesto sobre Sociedades se ha comprobado que el INH cumplimentó
correctamente el ingreso de las retenciones por 375.473.500 pesetas,
cantidad que corresponde al 25 por ciento los intereses liquidados por
los bonos no canjeados durante el período 24/06/92 a 24/06/93; y que en
el año 1994 el INH ingresó a la Hacienda Pública por retenciones de
intereses del capital mobiliario 232.425.280 y 15.615.594 pesetas,
respectivamente, cantidades que concuerdan con las que el INH estaba
obligado a retener.
(1) En las alegaciones de los expresidentes del INH y del SEPI se
justifica la no remisión a la Hacienda Pública de las relaciones, en la
falta de desarrollo reglamentario del artículo 109 de la Ley del Mercado
de Valores.
La alegación no puede aceptarse por que la falta de desarrollo
reglamentario de una Ley no exime del cumplimiento de las obligaciones
que la misma impone, a no ser que la propia Ley remitiese la obligación a
un desarrollo normativo posterior, que no es el caso.
La operación estaba exenta del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales
y Actos Jurídicos Documentados y del Impuesto del Valor Añadido de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 108 de la Ley del Mercado de
Valores.
5.5. Contabilización de las operaciones de venta de bonos y canje por
acciones
5.5.1. Contabilización de la emisión de bonos
La deuda surgida por la emisión de bonos convertibles en acciones REPSOL,
S. A., figura en contabilidad por su valor de reembolso, tal como
establece el Plan General Contable (77.287.810.000 pesetas que
corresponden a 7.728.781 bonos de 10.000 pesetas). El importe de la
emisión recogido en la cuenta «obligaciones y bonos convertibles en
acciones Repsol» coincide con lo reflejado en las cuentas anuales del año
92.
5.5.2. Contabilización de las operaciones de canje y amortización de
bonos
a) Primer canje: La operación quedó reflejada contablemente de la
siguiente forma:
Los bonos canjeados fueron dados de baja en la contabilidad,
correctamente, por su valor de reembolso (62.268.870.000 pesetas) de
acuerdo con el Plan General Contable; las acciones canjeadas se dieron de
baja en contabilidad por el precio de coste histórico contabilizado por
el INH de 26.274.104.054 pesetas; y se reconocieron plusvalías en el
canje de acciones por valor de 37.534.471.235 pesetas, siendo correcta la
imputación a resultados de las plusvalías generadas en el canje de bonos
por acciones REPSOL, S. A. Estas operaciones concuerdan con lo recogido
en las Cuentas Anuales del ejercicio de 1992.
b) Segundo canje: En contabilidad se reflejó la operación en el modo
siguiente: Los bonos canjeados fueron correctamente dados de baja por
importe de 5.721.930.000 pesetas, es decir, por su valor de reembolso;
las acciones se dieron de baja en contabilidad por su coste histórico de
1.591.788.398 pesetas; y se reconocieron e imputaron a resultados
correctamente, por plusvalías surgidas en el canje 4.139.099.653 pesetas.
Estas operaciones concuerdan con los registros contables y con las
cuentas anuales del ejercicio 93.
c) Tercer canje: El reflejo contable de la operación fue el
siguiente:
Los bonos canjeados fueron dados de baja por su valor de reembolso de
529.130.000 pesetas; las acciones canjeadas se dieron de baja por su
coste histórico, 122.337.266 pesetas; y se reconocieron e imputaron,
correctamente, a resultados las plusvalías surgidas en el canje por
409.645.904 pesetas. Estas operaciones concuerdan con el contenido de las
cuentas anuales del ejercicio 94.
Por otra parte, los bonos no canjeados fueron amortizados y dados
correctamente de baja en contabilidad por su valor de reembolso de
8.767.880.000 pesetas.
5.5.3. Verificación de los intereses devengados
Se ha comprobado que el cálculo y la imputación en la cuenta «Gastos
financieros. Intereses. Bonos convertibles», de los intereses devengados
en los ejercicios 1992, 1993 y 1994, son correctos y se corresponden con
los incluidos en las cuentas anuales, siendo sus importes 2.286.672.389,
1.202.474.458 y 505.653.537 pesetas, respectivamente.
5.5.4. Tratamiento contable de los gastos de emisión de los bonos
De acuerdo con la comunicación remitida por el INH en 23 de junio de 1992
a la CNMV los gastos de emisión fueron de 3.064 millones de pesetas.
La totalidad de los gastos de emisión de bonos fueron registrados en
contabilidad conforme a lo establecido en las normas del Plan General de
Contabilidad (imputación a resultados en el ejercicio en que se
devengaron y valoración por el precio de adquisición). Su importe
coincide con el registrado en la cuenta de explotación del ejercicio
1992.
Los gastos de aseguramiento y colocación, que supusieron un 73,45% del
total de gastos de emisión y ascendieron a 2.250.414.775 pesetas, figuran
como pagados en tal concepto.
6. OFERTA PUBLICA DE VENTA DE ACCIONES (OPV) DE 1993
La Oferta Pública de Venta de acciones (OPV) realizada por el INH en
marzo del año 1993 estuvo caracterizada por su ámbito internacional y su
orientación institucional. La primera de estas características daba lugar
a que la oferta de valores se realizase en parte fuera del ámbito
nacional, habiendo de ajustarse a la correspondiente normativa
extranjera; y su carácter institucional exigía que los compradores fueran
instituciones y grupos, quedando fuera de la misma los inversores
minoristas.
La OPV requirió el acuerdo del Consejo de Administración del INH adoptado
el 23 de febrero de 1993 y fue posteriormente autorizada por el Consejo
de Ministros de 26 de febrero de 1993.
La Oferta Pública de Venta de acciones de 1993, que suponía la
enajenación de 13,3% del capital social de REPSOL, S. A., implicaba la
pérdida de la posición mayoritaria del INH (y, por tanto, del Sector
público) en la mencionada empresa y, en consecuencia, en sus filiales,
así como la pérdida, por REPSOL, S. A., de su condición de Sociedad
Estatal. Esta actuación, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6.3
del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, requería la
autorización del Consejo de Ministros, que fue concedida (atendiendo
asimismo la exigencia del artículo 12 y Disposición Adicional 1.ª de la
Ley 45/81, de 28 de diciembre, creadora del INH) por Acuerdo de 26 de
febrero de 1993. En este mismo Acuerdo del Consejo de Ministros se hizo
constar que la autorización de enajenación se ajustaba a la Ley 34/1992,
de 22 de diciembre, de Ordenación del Sector Petrolero, que derogó en su
disposición Adicional 7.ª la exigencia de participación superior al 50%
del Sector Público en el capital social de la compañía administradora del
Monopolio de Petróleos establecida por la Ley 75/84 de 17 de diciembre,
de Reordenación del Sector Petrolero.
6.1. Contenido de la oferta
El Consejo de Administración del INH en su reunión de 23 de febrero de
1993 acordó proceder a la OPV de acciones de REPSOL, de acuerdo con las
siguientes características:
Volumen de la oferta: Treinta millones de acciones (que representaban el
10% del capital social de REPSOL, S. A.,) ampliables hasta cuarenta
millones.
Distribución de la oferta inicial:
Tramo Español: 3.500.000 acciones.
Tramo Americano (USA): 12.000.000 de acciones.
Tramo Británico: 7.000.000 de acciones.
Tramo Europeo Continental: 6.000.000 de acciones.
Resto del mundo:1.500.000 acciones.
Plazo de suscripción: Desde el día 11 de marzo de 1993 hasta el momento
que acordase el INH, que no podía exceder del 10 de abril de 1993.
Formulación propuestas de compra: Tenían como objetivo conocer la demanda
potencial y se formulaban por el suscriptor sin carácter vinculante, por
lo que eran revocables. El plazo se iniciaba el 11 de marzo y finalizaba
el 30 del mismo mes.
Precio: Lo fijaba el INH de acuerdo con los Coordinadores Globales y los
Directores de los sindicatos de los distintos tramos, en base a las
cotizaciones de las Bolsas de Madrid y Nueva York, finalizado el período
de prospección de la demanda.
Entidades participantes en la operación:
Coordinadoras: se responsabilizaban de asegurar el proceso de colocación
y el carácter homogéneo de las condiciones de la oferta en cada uno de
sus tramos.
Aseguradoras: se comprometían a colocar entre los peticionarios o
adquirir para sí el número de acciones aseguradas.
Colocadoras: desarrollaban las actividades de difusión y promoción de la
oferta y tramitaban las propuestas de compra cursadas a través de las
Entidades Aseguradoras.
Sindicato de Entidades Aseguradoras: estaba constituido por todas las
Entidades que se comprometían a asegurar y colocar los valores y a su
cabeza se encontraba el Director del sindicato.
Entidades Seleccionadoras: constituidas por el Director del Sindicato
asegurador y los Coordinadores Generales, se responsabilizan de la
asignación de tramos, propuesta de compra y fijación de precio.
Entidades Liquidadoras: expedían las pólizas y las hacían llegar a los
compradores.
Aseguramiento y colocación de la venta de acciones: Por el Contrato de
Aseguramiento y Colocación a suscribir entre el INH y los intermediarios
financieros integrantes del Sindicato Asegurador, éstos se comprometían a
colocar entre los peticionarios o adquirir para sí las acciones objeto de
aseguramiento.
Selección y confirmación de propuestas de compra: Las Entidades
seleccionadoras habían de comunicar su resultado a las Entidades
Aseguradoras Colocadoras el día 31/03/93 para que éstas a su vez lo
trasladaran a los interesados que debían confirmar su propuesta de compra
con carácter irrevocable.
Formalización y liquidación de la operación: El INH recibiría de cada
Entidad Aseguradora la relación de peticiones definitivas de compra el
mismo día de finalización del plazo de la oferta y la remitiría a las
Entidades Liquidadoras para que gestionasen su asignación y expidese y
tramitase las pólizas correspondientes.
Volumen final de la oferta: la OPV fue ampliada hasta un máximo de
cuarenta millones de acciones, quedando establecida definitivamente la
distribución por tramos en el modo siguiente:
Tramo Español: 5.000.000 de acciones.
Tramo Americano: 14.500.000 acciones.
Tramo Británico: 8.450.000 acciones.
Tramo Europeo Cont.: 6.000.000 de acciones.
Resto del Mundo: 1.800.000 acciones.
Total: 35.750.000 acciones
Por los 4.250.000 acciones restantes se constituyó una opción de compra a
favor de las Aseguradoras de los Tramos Internacionales que finalmente
fue ejercitada.
6.2. Análisis del Tramo Español de la Oferta Pública de Venta de Acciones
de 1993
6.2.1. Requisitos previos
La comunicación previa de la OPV se notificó en forma a la Comisión
Nacional del Mercado de Valores. Aunque no existe constancia de la
aportación y registro previo por la CNMV, de los documentos acreditativos
del acuerdo de emisión, de sus características y de los derechos y
obligaciones de los tenedores, del análisis del resto de la documentación
aportada se deduce que tal aportación y registro tuvieron lugar. La
verificación y registro del Folleto Informativo fue cumplimentado por la
CNMV en el modo establecido en el R.D. 291/1992.
6.2.2. Acuerdos sociales y otros requisitos
El Consejo de Administración del INH acordó y el Consejo de Ministros
autorizó la OPV en el modo legalmente establecido.
Los acuerdos de delegación de facultades, así como los poderes a favor de
las personas físicas responsables de gestionar esta OPV fueron adoptados
por los órganos competentes.
Los valores emitidos por el INH carecían de restricciones a la libre
transmisibilidad y se encontraban admitidos a negociación en las Bolsas
de Valores de Madrid, Barcelona, Bilbao, Valencia y Nueva York.
El INH remitió sus cuentas anuales e informes de gestión a las Sociedades
Rectoras de las Bolsas donde cotizan las acciones de REPSOL, S. A., y a
la CNMV y dio publicidad a la OPV en el modo establecido. Sin embargo, no
consta que la Entidad ofertante presentase a la CNMV, información sobre
el resultado del procedimiento de adjudicación empleado y la difusión
alcanzada en la colocación, según establece el artículo 23, apartado 2
del RD 291/1992.
6.2.3. Folleto Informativo
Los estados económicos financieros del INH y de su grupo consolidado
correspondientes a 1991 y 1992 cuyos datos habían de recogerse en el
Folleto Informativo, fueron aprobados por su Consejo de Administración y
por el Consejo de Ministros, aunque los de 1992 estaban pendientes de
aprobación en el momento de la oferta. Asimismo, las cuentas de REPSOL,
S. A., de los años 1990, 1991 y 1992 fueron aprobadas por su Junta
General, aunque las de 1992 estaban pendientes de aprobar en el momento
de la oferta.
En el Folleto se hace constar por parte de los responsables del INH y
REPSOL, S. A., que los datos e informaciones contenidas en el Folleto
Informativo son verídicos y que no existen omisiones susceptibles de
alterar la apreciación pública de la Entidad emisora, de la operación
financiera, de sus valores y de su negociación y en él se hace constar
asimismo que su registro en la CNMV no implica reconocimiento ni
pronunciamiento sobre la solvencia de la Entidad Emisora o la
rentabilidad de la emisión, todo ello conforme a lo establecido en el
R.D. 291/1992.
El Folleto refleja suficientemente la declaración preceptiva de las
Entidades Directoras de la emisión de haberse llevado a cabo las
comprobaciones necesarias para contrastar su calidad y suficiencia así
como de que en la información contenida en el mismo no se advierten
circunstancias que la alteren o contradigan ni omisiones de hechos o
datos que pueden resultar relevantes para el inversor.
En cumplimiento de lo establecida en el artículo 22 del R.D. 291/1992, de
27 de marzo, el INH remitió escritos a la CNMV, poniendo de manifiesto
los datos que conforme a la legalidad vigente debían de ser registrados,
incluyendo los siguientes: la ampliación de la OPV hasta cuarenta
millones de acciones, la asignación definitiva de acciones a cada Tramo,
el plazo de confirmación de propuesta de compra, el precio de la acción
(2.735 pesetas para tramo español) la relación de Entidades Aseguradoras
y número de acciones aseguradas y relación de Entidades Liquidadoras.
Respecto a los datos que según el Folleto Informativo quedaban pendientes
de su posterior sometimiento al conocimiento general mediante su
publicación y difusión en medios que estén al alcance de los suscriptores
y demás interesados, no consta su publicación en los boletines
de cotización de la Bolsas de Valores de Madrid, Barcelona, Valencia y
Bilbao, aunque sí en un diario de tirada nacional (lo reglamentado era
que fueran dos) durante dos días.
6.2.4. Cumplimiento de las obligaciones contractuales
Con fecha 31 de marzo el INH y las Entidades Aseguradoras del Tramo
Español, constituidas en Sindicato de Entidades Aseguradoras suscribieron
contrato mercantil de aseguramiento y colocación, en el que garantizaban
la venta de cuatro millones doscientas cincuenta mil acciones en el
mercado nacional. La fijación del precio de la acción y la determinación
del plazo y procedimiento de confirmación de las propuestas de compra por
el INH, los Coordinadores Globales y los Directores de los Sindicatos, se
produjo de acuerdo con lo establecido en el Folleto Informativo.
Se ha verificado el correcto cumplimiento de los plazos de la oferta, de
las confirmaciones de compra, de las condiciones respecto a los
peticionarios y de la formulación, recepción y tramitación de las mismas
y la observancia de los límites de compra por peticionario, así como que
las Entidades aseguradoras atendieron sus compromisos sobre colocación,
publicidad, difusión, colaboración y demás establecidos en el contrato,
y, en general, el de no cargar ningún tipo de gasto a los suscriptores.
Sobre este último particular se ha comprobado que el Servicio de
Relaciones con los Inversores de Repsol resolvió todas las cuestiones
planteadas por los suscriptores, exigiendo a los agentes financieros la
reposición de los fondos cargados indebidamente por la adquisición de
acciones cuando excepcionalmente se habían realizado cargos indebidos.
Respecto al pago del precio de las acciones se ha verificado que las
Entidades Aseguradoras abonaron en la fecha convenida las cantidades
correspondientes a las acciones que cada una de ellas tenía aseguradas.
La suma de todos los abonos fue de 11.414.522.500 pesetas, (4.250.000
acciones x 2.735 pesetas) que coincide con la cantidad que estaban
obligadas a ingresar, deducidas las comisiones de colocación (1,8% de
11.623.750.000 = 209.227.500 pesetas).
La Comisión de Dirección (0,20% sobre el importe total asegurado, es
decir, 23.247.500 pesetas), la Comisión de Coordinación (0,15%, es decir,
17.435.625 pesetas), la Comisión de Aseguramiento (0,60%, es decir,
69.742.500 pesetas), y la Comisión de Aseguradores Principales (0,25%, es
decir, 29.059.375 pesetas) fueron asimismo abonadas a las
correspondientes Entidades bancarias.
6.2.5. Cumplimiento de las obligaciones con la Hacienda Pública
Respecto a las obligaciones con la Hacienda pública, no se ha obtenido
constancia de que se cumpliese por parte del INH la obligación de
comunicar a la Administración Tributaria la OPV de acciones, así como la
presentación de las relaciones nominales de compradores, clase y número
de valores, precios de compra, fecha y número de identificación fiscal,
de acuerdo con lo establecido en el artículo 109 de la Ley del Mercado de
Valores.
La operación estaba exenta del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales
y Actos Jurídicos Documentados y del Impuesto del Valor Añadido de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 108 de la Ley del Mercado de
Valores.
6.3. Análisis del Tramo Internacional de la Oferta Pública de Venta de
Acciones de 1993
Los acuerdos del INH y las autorizaciones del Consejo de Ministros de la
OPV de acciones de REPSOL,
S. A., del año 1993 incluía la venta de valores en los mercados
internacionales, distribuidos en americano (EE. UU), británico, de Europa
continental y del resto del mundo.
La venta de acciones en los mercados internacionales está sometida a la
normativa específica extranjera que regula la publicación de los folletos
y su contenido, la fijación de precios, la asignación definitiva de las
acciones, el cumplimiento de los plazos y obligaciones resultantes del
contrato de aseguramiento, la colocación de los valores, etcétera.
Además, las OPVs en los Tramos Internacionales están sometidas al régimen
de verificación previa de la Dirección General de Transacciones
Exteriores, al tratarse de colocación de valores mobiliarios españoles en
mercados extranjeros, de acuerdo con el artículo 11, apartado 2 del Real
Decreto 671/1992, de 2 de julio, sobre inversiones extranjeras en España.
Los datos sometidos a verificación son los siguientes:
a) Sobre la entidad emisora: actividad que desarrolla, capital
social, número de títulos en circulación, fechas en las que se inició su
cotización en la Bolsa española y Bolsas extranjeras y accionistas que
poseen un porcentaje significativo.
b) Sobre la emisión: clase y tipo de emisión u oferta, tipo de
valor, precio del valor, número de títulos, Bolsas extranjeras en las que
se va a cotizar la oferta, Entidades depositarias de los títulos y
Director de la oferta.
En los impresos de solicitud queda constancia de la verificación por la
Dirección General de Transacciones Exteriores de los datos citados.
6.3.1. Contenido de los Folletos Informativos
La oferta internacional del Tramo Americano (Estados Unidos) estaba
condicionada por la actuación de la Securities and Exchange Commission
(SEC) que es la autoridad responsable de aplicar y exigir el cumplimiento
de la normativa reguladora de la venta de valores, siendo su labor
similar a la que desarrolla en España la Comisión Nacional del Mercado de
Valores. Las OPVs de los
Tramos Británico, Europeo, Continental y Resto del Mundo, al corresponder
a una colocación meramente institucional, se realizaron mediante un
Folleto, de contenido idéntico al presentado al SEC, no oficial ni
sometido a aprobación legal.
La legislación americana reguladora de las OPV se contiene en la «U.S.
Securities Exchange Act of 1933», que obliga a publicar un Folleto
Informativo cuando vayan dirigidas a inversores minoristas o cuando los
valores de la sociedad ofertante --como era el caso-- cotice en la Bolsa
de Valores de Nueva York, sin necesidad de realizar más publicidad.
Los Folletos Informativos dirigidos a los inversores americanos han de
cumplir una serie de trámites y requisitos exigidos por el SEC, similares
a lo que la legislación española denomina «requisitos previos a la
emisión u oferta» que, en síntesis, son los siguientes:
-- Diligencia Debida que corresponde al proceso que inician las Entidades
Directoras del sindicato americano ante el SEC con objeto de asegurarse
sobre la veracidad del contenido del Folleto.
-- Registro Confidencial que tiene como finalidad que la SEC se pronuncie
sobre la necesidad de entrar o no en el proceso de revisión y difusión
del Folleto puesto a su aprobación.
-- Registro del Folleto que establece el comienzo del proceso de la
oferta pública. El Folleto que se registra en este acto carece de
información sobre el precio y niveles de aseguramiento.
-- Folleto Definitivo o Completo que se produce en el momento en el que
se completan todas las informaciones no incluidas en las actuaciones
anteriores.
Los procesos de colocación y venta, similares a los utilizados en las
ofertas del Tramo Nacional, siguieron los trámites establecidos que,
básicamente, eran:
En paralelo con la Presentación de la Oferta y la labor de marketing, se
abre el período de generación de propuestas de compra de los inversores
que el sindicato de aseguradores cierra en vísperas del día en que se
fija el precio.
Determinado el precio de venta, se produce la compra por parte del
sindicato que previamente ha firmado el contrato de colocación para su
distribución al día siguiente a los inversores.
La asignación definitiva de valores la realiza el Coordinador Global,
mediante negociación con los líderes de cada Tramo Regional y con el INH.
Al día siguiente de la asignación, las Entidades que componen el
Sindicato comunican a los inversores el volumen asignado y confirman la
venta.
La liquidación de la operación se produce una semana después de la
determinación del precio y venta de las acciones mediante la entrega de
los títulos vendidos a cambio del pago del precio.
Los Folletos Informativos, tanto los dirigidos a los suscriptores del
Tramo Americano como los de los restantes Tramos Internacionales habían
de contener la siguiente información:
a) Número de acciones o ADS(2) objeto de la oferta, vendedor de los
títulos, accionista principal de REPSOL, S. A., Bolsas donde cotizan sus
valores, precio fijado por ADS (Tramo Americano) o acción (resto del
Tramo Internacional), nombre del Coordinador Global, Director de Tramo,
descuento unitario por valor adquirido, derechos de opción de compra de
los aseguradores sobre un determinado número de acciones, etcétera.
b) Declaración general de que la siguiente información contenida en
el Folleto ha sido contrastada: datos sobre la oferta, su distribución y
precio; datos sobre REPSOL, S. A., su capital, acciones, circuito
principal, actividad, rentabilidad, patrimonio, cuentas y balances, valor
en Bolsa de sus acciones, balances y cuentas de resultados de, al menos,
tres años últimos, dividendos repartidos, análisis de la gestión de
dirección y de las condiciones financieras y resultados de las
operaciones realizadas en los tres últimos ejercicios, etc.; análisis del
Grupo; regulación de la industria española del petróleo; información
sobre el INH como accionista principal y vendedor, su capital social,
dividendos, etc.; descripción de las acciones o ADR ofertadas,
tratamiento fiscal en España y en el país extranjero; Entidades
aseguradoras y número de ADS o acciones aseguradas.
Se ha comprobado que la OPV de 1993 contaba con la verificación de la
Dirección General de Transacciones Extranjeras y que los Folletos
Informativos dirigido a los Tramos Americano e Internacional contengan
las informaciones necesarias y cumplían los requisitos exigidos por la
Securities and Exchange Commission (SEC).
El Folleto Americano de la OPV de 1993 contenía, en general, las
informaciones y requisitos exigidos, reflejando los siguientes datos:
-- Precio de la ADS (23,68 $); descuento unitario por ADS (0,7104 $);
precio por ADS a recibir por el accionista vendedor (22,9696 $); precio
total de la oferta pública (343.360.000 $); descuento total (10.300.800
$); importe total de la venta (333.059.200 $).
-- Existencia formal de una opción de compra de hasta 2.357.724 ADS más,
a ejercitar en el plazo de 30 días en las mismas condiciones que las
aseguradas inicialmente.
-- Datos de presentación de cuentas, resultados, informes de gestión y
auditorías de REPSOL, S. A., debidamente aprobados por los órganos
competentes y correspondientes a los tres últimos ejercicios.
-- Datos sobre la información bursátil de las acciones de REPSOL, S. A.,
desde 1989 hasta 1992, así como análisis de la gestión de REPSOL y de las
operaciones financieras y comerciales correspondientes a los ejercicios
de 1990, 1991 y 1992.
-- Nombre y razón social del Coordinador Global norteamericano, así como
del Co-Coordinador español.
(2) Según la legislación americana, un ADS es la unidad en la que un
accionista en los EE. UU. posee las acciones de un emisor extranjero que
haya convenido establecer un programa de ADR. Un ADS puede corresponder a
una o varias acciones de un emisor. Un ADR es el instrumento emitido por
el depositario de los ADS, el cual es entregado al Inversor de los EE.
UU. y tiene por finalidad acreditar la titularidad de los ADS por parte
de dicho Inversor.
El Folleto Internacional (otros países) de la OPV de 1993, referido a los
Tramos Británico, Europeo continental y Resto del Mundo, es común y
único, siendo su contenido similar al del Folleto destinado a los
suscriptores del Tramo Americano. Al respecto se ha verificado:
-- La existencia de un Folleto abreviado que fue objeto de difusión en el
período de prospección de la demanda.
-- La publicación en marzo de 1993 del Folleto completo en el que se
reflejaba la oferta de 16.250.000 acciones y el precio fijado de 2.735
pesetas (23,68 $).
-- La designación de las Entidades financieras directoras de los
diferentes Tramos.
-- La existencia formal de una opción de compra de hasta 2.642.276
acciones más, a ejercer en el plazo de 30 días en las mismas condiciones
que las acciones aseguradas inicialmente.
6.3.2. Obligaciones dimanantes de los contratos relacionados con los
Tramos internacionales de la OPV
Como consecuencia de la formalización de los Tramos Internacionales de la
OPV de 1993 se suscribieron contratos para regular la actuación del INH y
de los Coordinadores, Directores, Aseguradores y Colocadores.
Estos contratos, extendidos en forma de carta que una de las partes
(vendedor, Coordinadores Globales, Directores de los Tramos, Director del
Sindicato de Aseguradores) dirige a la otra para que dé su conformidad,
recogen las obligaciones relacionadas con el cumplimiento de la
legislación nacional y extranjera, así como el desempeño de las funciones
a desarrollar por cada uno de los intervinientes en la venta,
aseguramiento y colocación de las acciones. Las comisiones se pactaron
mediante la fórmula de venta de los valores al Sindicato Asegurador al
97% de su precio, produciéndose por tanto un descuento de un tres por
ciento; y, además, en el caso del Coordinador Global se establece un pago
único de 350.000 $. El menor precio y el pago único también se reflejan
en el Folleto Definitivo.
En el Tramo Americano se colocaron 16.857.724 acciones ya que aunque la
asignación inicial a este Tramo fue de 14.500.000 acciones, se concedió a
los aseguradores de los Tramos Internacionales una opción de compra de
hasta 2.357.724 acciones, que fue ejercitada. Las Entidades Aseguradoras
Americanas ingresaron con
fecha 07/04/93 en la cuenta del INH las sumas de 6.255.556.925
pesetas y 38.431.230.647 pesetas, cantidades que corresponden al
contravalor en pesetas de las acciones vendidas deducida la comisión del
Coordinador global.
Las Entidades Aseguradoras del resto de los Tramos Internacionales,
abonaron asimismo con fecha 07/04/93 al INH las sumas correspondientes al
precio de las acciones vendidas, cuyo número total fue de 18.892.276
(16.250.000 de la asignación inicial, más 2.642.276 correspondientes a
las opciones de compra), ascendiendo su importe en conjunto a
50.120.263.614 pesetas.
6.4. Análisis de la contabilización de las operaciones de venta de
acciones REPSOL del año 1993 y del ingreso del producto obtenido
El número de acciones vendidas fue de 40.000.000, distribuidas de la
siguiente manera: Tramo Americano 16.857.724, Tramo Internacional
18.892.276 y Tramo Nacional 4.250.000.
Las acciones vendidas se dieron de baja de la cuenta Inversiones
Financieras en Acciones REPSOL, S. A., por el coste (35.230.567.866
pesetas) tal como establecen las normas contables.
Las plusvalías reconocidas por la venta de acciones, por importe de
71.240.670.865 y contabilizadas en la cuenta correspondiente, son
correctas y fueron imputadas a resultados del ejercicio (precio de Venta
106.471.238.731 pesetas; Coste acciones Cartera 35.230.567.866 pesetas;
Plusvalía generada 71.240.670.865 pesetas).
Estas anotaciones coinciden con los importes incluidos en las cuentas
anuales y en la cuenta de Explotación del ejercicio 1993.
Los ingresos por la venta de acciones fueron anotados en las cuentas de
forma correcta, por las siguientes cantidades:
11.623.750.000 pesetas, correspondientes a 4.250.000 acciones vendidas en
el Tramo Nacional.
43.110.437.500 pesetas correspondientes a 16.250.000 acciones vendidas en
el Tramo Internacional y 7.009.826.114 pesetas correspondientes a
2.642.276 acciones correspondientes a la opción de compra ejercitada en
dicho Tramo.
333.059.200 dólares (siendo su equivalencia en pesetas 38.471.668.192)
correspondientes a 14.500.000 acciones vendidas en el Tramo Americano y
54.135.977,19 dólares (siendo su equivalencia en pesetas 6.255.556.925)
correspondientes a 2.357.724 acciones de la opción de compra ejercitada
en dicho Tramo.
Asimismo se ha verificado la contabilización de las siguientes comisiones
en relación con el Tramo Nacional:
Por comisión de colocación (1,8 sobre el importe efectivo), 209.227.500
pesetas.
Por Comisión de Coordinación (0,15% sobre el importe efectivo),
17.435.625 pesetas.
Por Comisión de Dirección (0,20% sobre el importe asegurado) 23.247.500
pesetas.
Por Comisión de Aseguramiento (0,60% sobre el importe asegurado)
69.742.500 pesetas.
Por Comisión de Aseguramiento de los Aseguradores Principales (0,25%
sobre el importe asegurado), 29.059.375 pesetas.
En los Tramos Americano e Internacional los gastos producidos y
reflejados en contabilidad derivados de los contratos de aseguramiento y
colocación se reducen a 350.000 $ (40.437.545 pesetas) en concepto de
pago único al Coordinador global que se descontaron del importe de la
venta de las acciones vendidas en el Tramo Americano, ya que el INH en
los referidos Tramos, en lugar de
abonar comisiones de aseguramiento y colocación, vendió a un menor precio
(97%) a los sindicatos aseguradores americanos, como queda expuesto.
7. OFERTA PUBLICA DE VENTA DE ACCIONES DE 1995
En 1995 el INH llevó a cabo una nueva OPV de acciones de REPSOL, S. A.,
dirigida, fundamentalmente, en el Tramo Nacional a los inversores
particulares y en el Tramo Internacional a los institucionales.
La iniciativa para proceder a la OPV partió del Consejo de Administración
del INH que en su sesión de 27 de julio de 1994 adoptó el acuerdo,
ratificado en la de 22 de febrero de 1995, de delegar en su Comisión
Ejecutiva la facultad de solicitar autorización del Consejo de Ministros
para la nueva venta de acciones de REPSOL, S. A., y de vender las
acciones autorizadas en los Mercados Nacionales e Internacionales.
La Comisión Ejecutiva del referido Organismo acordó vender hasta
40.500.000 acciones de REPSOL, S. A., y solicitar la autorización del
Consejo de Ministros, que le fue concedida en su reunión de 3 de marzo de
1995. Esta operación estaba prevista en el Programa de Actuación,
Inversiones y Financiación (PAIF) del INH y sus empresas para el
ejercicio de 1995.
7.1. Contenido y características de la oferta
La Comisión Ejecutiva del INH en su reunión de 2 de marzo de 1995 acordó
la realización de la nueva OPV de acciones de REPSOL, S. A., de acuerdo
con las siguientes características:
-- Importe: cuarenta millones y medio de acciones, con un valor nominal
total de 20.250.000.000 de pesetas, que representan un 13,5% del capital
social de REPSOL, S. A.
-- Distribución de la oferta: la oferta estaba dirigida a:
Mercado Nacional:
* Minorista: 20.000.000 de acciones.
* Institucional: 3.000.000 de acciones.
Mercados Internacionales Institucionales:
* Británico: 5.000.000 de acciones.
* Americano (Estados Unidos): 8.500.000 acciones.
* Europeo Continental: 3.000.000 de acciones.
* Resto del mundo: 1.000.000 de acciones.
-- Suscriptores:
a) Mercado Nacional.
Tramo Minorista General: personas físicas y jurídicas residentes en
España o en cualquier país comunitario.
Tramo Minorista Especial: empleados, jubilados, fondos de pensiones de
las empresas del Grupo REPSOL, S. A., y personas físicas y jurídicas
vinculadas por medio de contrato de aprovisionamiento y distribución a
las empresas del Grupo REPSOL, S. A., o personas físicas y jurídicas
accionistas de estas últimas.
Tramo Institucional: inversores institucionales residentes en España
(Entidades de Seguro, Fondos de Pensiones, Fondos y Sociedades de
Inversiones, Sociedades y Agencia de Valores, etcétera).
b) Mercados Internacionales: inversores institucionales y españoles
residentes en los países donde se realiza la oferta.
-- Formulación de propuesta de compra:
Minorista: desde el 21 de marzo al 1 de abril.
Institucional: desde el 23 de marzo al 10 de abril.
Las propuestas de compra no tenían carácter vinculante y con ellas
pretendía conocer la demanda.
-- Limitaciones a las propuestas de compra: Minorista: inversión mínima
50.000 pesetas; máxima 10.000.000 de pesetas.
Institucional: inversión mínima 10.000.000 de pesetas.
-- Fijación del precio: Minorista General. Se fija el día 10 de abril y
corresponde al precio medio ponderado de la sesión bursátil siguiente a
la fecha de cierre del período de oferta pública (denominado Precio de
Referencia) menos un 5 por ciento.
Minorista especial (excepto empleados del Grupo REPSOL, S. A.). Precio de
Referencia menos el 10 por ciento.
Empleados del Grupo REPSOL, S. A. Precio de Referencia menos el 12 por
ciento.
Institucional. Fijado por los Coordinadores Generales conjuntamente con
los Directores de los sindicatos, el día 10 de abril, teniendo en cuenta
las cotizaciones en las Bolsas de Madrid y Nueva York.
-- Período de la oferta pública:
Minorista. Desde el día 3 al 7 de abril. En él se confirman las
propuestas de compra o se formulan nuevas solicitudes de compra.
Institucional. El día 11 de abril
-- Prorrateo: Se establece un sistema de prorrateo de adjudicación de
acciones en el Tramo Minorista cuando la demanda exceda a la oferta.
-- Redistribución de Tramos: La asignación de acciones a los distintos
Tramos podrá ser reconsiderada en razón a la demanda.
Con las mismas funciones que en la OPV de 1993, participaron Entidades
Coordinadoras Globales, Directoras, Aseguradoras, Colocadoras,
Liquidadoras, así como el Sindicato de Aseguradores.
Volumen final de la oferta: La OPV fue ampliada hasta cincuenta y siete
millones de acciones, quedando establecida definitivamente la
distribución de tramos del siguiente modo:
Mercado Nacional:
Tramo Minorista General: 28.402.311 acciones.
Tramo Minorista Especial: 3.597.689 acciones.
Tramo Institucional: 4.000.000 de acciones.
Mercado Internacional:
Americano: 8.014.286 acciones.
Británico: 4.714.286 acciones.
Continental Europeo: 2.828.571 acciones.
Resto del Mundo: 942.857 acciones.
Asimismo los aseguradores de los Tramos Extranjeros ejercitaron una
opción de compra de hasta 4.500.000 acciones, elevando a 21.000.000 de
acciones la asignación a los mismos.
7.2. Análisis del Tramo Nacional de la OPV de 1995
7.2.1. Requisitos previos
La comunicación de la OPV a la CNMV se realizó con fecha de 3 de marzo de
1995 mediante escrito firmado por persona autorizada y que contiene los
datos exigidos.
También se produjo la aportación y registro de los documentos que con
carácter previo han de presentarse ante la CNMV, así como la verificación
del Folleto Informativo y su inscripción en los Registros Oficiales.
7.2.2. Acuerdos sociales y otros requisitos relacionados con la OPV
La OPV fue acordada por el INH y autorizada por el Consejo de Ministros
en el modo legalmente establecido.
Los acuerdos de delegación de facultades, así como los poderes a favor de
personas físicas responsables de gestionar esta OPV son suficientes y
fueron adoptados por los órganos competentes.
No se ha podido constatar la remisión por el INH a la CNMV de la
información sobre el resultado del procedimiento de adjudicación empleado
y la difusión alcanzada en su colocación, aunque existe un escrito de la
Sociedad Rectora de la Bolsa de Valores de Madrid remitiendo a REPSOL, S.
A., cuadros sobre el resultado y colocación de operaciones de valores
inscritos, confeccionados en base a la información contenida en los
soportes magnéticos enviados por las Entidades depositarias de los
valores ofertados.
En la Entidad fiscalizada no se ha dejado constancia documental de que
ésta remitiese sus cuentas anuales e informes de gestión y de auditoría a
las Sociedades Rectoras de las Bolsas donde los valores fueron admitidos
a cotización, ni a la CNMV, en cumplimiento de la disposición adicional
tercera del R.D. 291/1992.
7.2.3. Folleto Informativo
En relación con el contenido del Folleto Informativo se ha verificado
que:
-- Los estados económico-financieros del INH correspondientes a los
ejercicios de 1992, 1993 y 1994 fueron aprobados por su Consejo de
Administración y por el Consejo de Ministros, aunque en el momento de la
emisión estaban pendientes de aprobación las cuentas de 1994. Asimismo
las cuentas de REPSOL, S. A., de los años 1992, 1993 y 1994 fueron
aprobadas por su Consejo de Administración y su Junta General de
Accionistas y auditadas por empresa especializada independiente, aunque
las cuentas de REPSOL, S. A., de 1994 estaban pendientes de aprobación en
el momento de la emisión.
-- Los responsables del INH y de REPSOL, S. A., hicieron constar en el
Folleto Informativo que los datos e informaciones contenidos en el mismo
eran verídicos y no existían omisiones susceptibles de alterar la
apreciación pública de la entidad emisora, de la operación financiera, de
sus valores y de su negociación.
-- El Folleto Informativo contiene los certificados de conformidad
patrimonial y económico-financiera expedido por los auditores,
correspondiente a los ejercicios de 1993 y 1994, con indicación de la
razón social de la empresa auditora.
-- El Folleto Informativo contiene la declaración preceptiva de las
Entidades Directoras de la OPV expresiva de haber llevado a cabo las
comprobaciones necesarias para contrastar su calidad y suficiencia, así
como de que en la información contenida en el mismo no se advierten
circunstancias que alteren o contradigan la información del Folleto ni
omisión de hechos o datos que pudieran resultar relevantes para el
inversor. Cumpliendo lo establecido en el R.D. 291/1992, se hizo constar
expresamente en el Folleto que su registro en la CNMV no implica
reconocimiento ni pronunciamiento sobre la solvencia de la Entidad
Emisora o la rentabilidad de la emisión.
-- Se produjeron modificaciones e informaciones complementarias al
Folleto Informativo, notificadas por el INH a la CNMV en cumplimiento de
lo establecido en el R.D. 291/1992, relativas fundamentalmente a: firma
de los protocolos de aseguramiento y colocación; número de acciones
aseguradas por cada una de las Entidades Aseguradoras; autorización por
el Consejo de Ministros de la ampliación del Tramo Minorista de la oferta
hasta un 4%, equivalente a 12.000.000 de acciones, con lo que el volumen
total autorizado para enajenar se elevó al 19% del capital social;
fijación del precio de venta de la acción en 3.448 pesetas para el Tramo
Minorista General y 3.620 pesetas en el Tramo Institucional, etcétera.
Esta información adicional se hizo también pública, como es preceptivo.
-- El prorrateo establecido en el Folleto Informativo para el caso de
exceso de demanda se realizó con fecha 10 de abril según informó el INH a
la CNMV, pero no se hizo con intervención de Notario tal como indicaba el
folleto.
En todo caso, sobre esta actuación no consta que se produjese reclamación
o protesta ante REPSOL, S. A., y o INH.
7.2.4. Cumplimiento de las obligaciones contractuales
a) Oferta Minorista General.
Con fecha 2 de abril, el INH como vendedor y las Entidades aseguradoras y
colocadoras participantes suscribieron contrato mercantil por el que
éstas se comprometían a asegurar y colocar en el mercado nacional las
acciones de este Tramo correspondientes a la OPV de 1995.
En cuanto a la formalización del contrato se ha verificado que las
personas que lo suscribieron tenían poder suficiente para contratar y
obligarse a través del mismo, así como la adecuación de la autorización
que cada una de las Entidades Aseguradoras había otorgado al Banco Agente
para que los representantes de éste celebrasen en su nombre los contratos
de aseguramiento en los distintos Tramos de la oferta.
Respecto a la ejecución del contrato se ha comprobado que las Entidades
procedieron al aseguramiento y colocación del número de acciones que
figuraban en el contrato. La ampliación de la oferta produjo un
incremento de 8.402.311 acciones en el Tramo Minorista general lo que,
junto a la asignación inicial de 20.000.000 de acciones, supone un total
coincidente con el número de acciones efectivamente vendidas
(28.402.311).
Asimismo se ha verificado, de conformidad, el cumplimiento de los plazos
de la oferta, la propuesta y confirmación de compra, las condiciones
respecto a los peticionarios, la formulación, recepción y tramitación de
las solicitudes y la observancia de los límites de compra de acciones por
peticionario, así como que las Entidades Aseguradoras cumplieron sus
compromisos de colocación, publicidad, difusión y colaboración y, en
general, el de no cargar ningún tipo de gasto a los suscriptores. Sobre
este último particular se ha comprobado que el Servicio de Relaciones con
los Inversores de Repsol resolvió todas las cuestiones que
excepcionalmente le plantearon los suscriptores, exigiendo a los agentes
financieros la reposición de los fondos cargados indebidamente por la
adquisición de acciones.
En cuanto a las obligaciones económicas, tanto los cobros como los pagos
se realizaron de acuerdo con lo establecido en el Folleto Informativo.
El ingreso correspondiente a la venta de la totalidad de las acciones del
Tramo Minorista General (97.931.168.328 pesetas) se produjo con arreglo a
lo pactado en el contrato. De esta cantidad se dedujeron las comisiones
de dirección, aseguramiento y colocación, que el Banco receptor del
ingreso distribuyó posteriormente entre las Entidades directoras,
aseguradoras y colocadoras. Las comisiones pagadas fueron las siguientes:
-- La Comisión de Dirección (0,5% sobre el valor de aseguramiento --3.620
pesetas/acción-- de los títulos), 514.081.829 pesetas, que se ajustó a lo
pactado.
-- La Comisión de Aseguramiento, cuya cuantía era igual a la de
dirección, que fue abonada según contrato.
-- La Comisión de Colocación, que supuso un total de 2.421.210.370
pesetas y se estableció en función de la fecha en que se habían formulado
los mandatos y/o solicitudes de compra, circunstancia que ha sido
verificada de conformidad.
-- Las comisiones del Banco Agente supusieron 28.000.000 de pesetas y
englobaba los servicios correspondientes al Tramo minorista general y al
institucional. No ha podido verificarse el documento en que se estableció
la cuantía de esta comisión, aunque sí los que acreditan su pago de
conformidad por ambas partes.
b) Oferta Minorista Especial.
En este tramo, destinado a los empleados, jubilados y fondos de pensiones
del Grupo REPSOL, S. A., personas físicas y jurídicas vinculadas por
medio de contrato de aprovisionamiento y distribución a las Empresas del
Grupo REPSOL, S. A., así como a personas físicas y jurídicas accionistas
de estas últimas, no existió contrato de aseguramiento, dirigiéndose los
interesados directamente a REPSOL, S. A., mediante la formulación de los
impresos de mandato de compra que posteriormente eran entregados al Banco
Agente para que gestionara la operación.
El resultado de la oferta se materializó en la venta de 1.260.645
acciones a empleados, por 4.026.500.130 pesetas, y 2.337.044 acciones a
jubilados, por 7.635.122.748 pesetas.
Una vez adjudicadas las acciones, REPSOL, S. A., envió la información al
Banco Agente para que procediera a la liquidación y tramitación de la
asignación de los títulos.
c) Oferta Institucional.
Con fecha 2 de abril, el INH como vendedor, la Entidad Directora, el
Banco Agente, las Entidades Co-Directoras y las Entidades Aseguradoras
suscribieron contrato mercantil por el que éstas se comprometían a
asegurar y colocar en el mercado institucional español tres millones de
acciones de la OPV de 1995.
En cuanto a la formalización del contrato, se ha verificado que las
personas que lo suscriben tenían poder suficiente para pactar y obligarse
a través del mismo, así como la correcta autorización que cada una de las
Entidades Aseguradoras otorgó al Banco Agente para que los representantes
de éste celebrasen a nombre de cada Entidad Aseguradora un contrato de
aseguramiento en los distintos Tramos que contiene la oferta.
Respecto a la ejecución del contrato se ha comprobado el aseguramiento y
colocación por cada una de las Entidades del número de acciones que
figuraba en el contrato. La ampliación y redistribución de la oferta
prevista en el contrato asignó a este tramo un total de cuatro millones
de acciones, coincidente con el número de acciones vendidas.
Se cumplieron asimismo los plazos de la oferta, propuesta y confirmación
de compra y de las condiciones respecto a los peticionarios, formulación,
recepción y tramitación de las solicitudes y compra máxima por
peticionario. Y las Entidades Aseguradoras atendieron sus compromisos
de colocación, publicidad, difusión y colaboración, así como el de no
cargar ningún tipo de gasto a los suscriptores. Sobre este último
particular se ha comprobado que el Servicio de Relaciones con los
Inversores de REPSOL, S. A., resolvió todas las cuestiones que
excepcionalmente le plantearon los suscriptores, exigiendo a los agentes
financieros que no habían cumplido esta obligación la reposición de los
fondos cargados indebidamente por la adquisición de acciones.
Respecto a los cobros y pagos se procedió de forma similar al Tramo
Minorista General, es decir, el Banco Agente se responsabilizó de ellos,
encargándose de liquidar a los acreedores y deudores. Las comisiones, que
se abonaron en el modo y cuantía previstos en la contratación, fueron las
siguientes:
-- Comisión de dirección (0,6% sobre el importe total asegurado) por
88.000.000 millones de pesetas.(3)
-- Comisión de Aseguramiento (0,6% del importe asegurado), por 88.000.000
de pesetas.(3)
-- Comisión de Colocación (1,8% sobre el importe resultante de
multiplicar el Precio de Colocación Institucional por el número de
acciones finalmente adjudicadas a través de las Entidades), por
260.000.000 de pesetas.(4)
Respecto a las comisiones del Banco Agente que ascendieron a 28.000.000
de pesetas y que incluyen las del Tramo minorista general, no se ha
aportado por el INH la «carta aparte» en que había de quedar establecida
su cuantía, pero sí los documentos que acreditan su liquidación de
conformidad por ambas partes.
El pago del producto de la venta de los cuatro millones de acciones al
Precio de Aseguramiento (3.620 pesetas por acción), que supuso 14.480
millones de pesetas, fue realizado por Banco Agente al INH, de acuerdo
con lo pactado en el contrato, después de deducir las comisiones
anteriormente expresadas.
7.2.5. Cumplimiento de las obligaciones con la Hacienda Pública
Del resultado de la comprobación del cumplimiento de las
responsabilidades con la Hacienda pública en relación con la OPV
únicamente cabe señalar que no existe constancia de que se cumpliese por
parte del INH la obligación de comunicar a la Administración Tributaria
la OPV de acciones, así como la de presentación de las relaciones
nominales de compradores, clase y número de valores, precios de compra,
fecha y número de identificación fiscal, de acuerdo con lo establecido en
el artículo 109 de la Ley del Mercado de Valores.
La operación estaba exenta del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales
y Actos Jurídicos Documentados y del Impuesto del Valor Añadido de
acuerdo con la dispuesto en el artículo 108 de la Ley del Mercado de
Valores.
(3) El importe de la comisión por cada uno de los títulos resultó ser de
21,72 pesetas, cifra que, por acuerdo entre las partes, se redondeó a 22
pesetas.
(4) El importe de la comisión por cada uno de los títulos resultó ser de
65,16 pesetas, cifra que, por acuerdo entre las partes, se redondeó a 65
pesetas.
7.3. Tramo Internacional de la OPV de 1995
Los acuerdos del INH y las autorizaciones del Consejo de Ministros de las
OPV de acciones de REPSOL,
S. A., del año 1995 incluían la venta de valores en los mercados
internacionales, distribuidos en americano (EE. UU), británico, de Europa
continental y del resto del mundo.
El marco legal y procedimiento aplicable a este Tramo Internacional de la
OPV de 1995 es el mismo que el expuesto al analizar el Tramo de la misma
índole incluido en la OPV de 1993, habiéndose ajustado a la legalidad
vigente su aplicación por el INH.
7.3.1. Folleto Informativo
Los Folletos Informativos correspondientes a la OPV de acciones realizada
en el año de 1995 se han elaborado y sometido a los mismos requisitos y
formalidades que los de la OPV de 1993, con la siguiente concreción:
a) Folleto Americano.
Número de acciones de la oferta americana: ocho millones y medio de ADSs;
precio del ADS: 28,83 $; descuento unitario por ADS: 0,865 $; precio por
ADS a recibir por el accionista vendedor: 27.965 $; precio total de la
oferta en el Tramo Americano: 245.055.000 $; descuento total sobre la
oferta: 7.352.500 $; importe total de la venta internacional: 237.702.500
$.
La oferta incluye una opción de compra de hasta otros cuatro millones y
medio de ADSs, a ejercitar en el plazo de 30 días en las mismas
condiciones que las que son objeto de aseguramiento.
El Folleto contiene toda la información económica, financiera, y bursátil
actualizada, además de los informes de auditoría correspondientes a los
últimos años.
b) Folleto Internacional (otros países).
Número inicial de acciones ofertadas: nueve millones; precio unitario:
3.620 pesetas. Recoge la existencia de una opción de compra en favor de
los aseguradores sobre 2.418.750 acciones. Y contiene la información de
carácter económico, financiero, contable, comercial y bursátil,
actualizada.
Todas las informaciones relacionadas con la OPV se ajustaron a lo
previsto en el Folleto y pactado en los contratos y fueron objeto de
comunicación a la CNMV, que las verificó y registró conforme a la
legislación específica española.
7.3.2. Cumplimiento de las obligaciones contractuales
En relación con el Tramo Internacional de la OPV de 1995 se han analizado
los dos contratos suscritos con fecha 2 de abril de dicho año, el primero
de ellos entre los Directores de los Tramos Internacionales, INH y
REPSOL, S. A., y el segundo entre el Director del Tramo Americano, INH y
REPSOL, S. A.
Todo lo indicado respecto a la contratación de 1993 en relación con la
forma de la contratación, poderes de los contratantes, comisiones, pago
único de una cantidad al Coordinador global (350.000 dólares), así como
las asignaciones definitivas, ventas y su verificación, es aplicable a
estos contratos, habiéndose comprobado de conformidad.
En cuanto a las obligaciones económicas, se ha verificado el pago por las
Entidades Aseguradoras Americanas de la cantidad de 322.142.380 $, que
corresponden al
número de acciones vendidas deducida la comisión del Coordinador
Global (350.000 $). Las Entidades Aseguradoras del resto de los Tramos
Internacionales, abonaron en la misma fecha en la cuenta del INH, la
cantidad de 34.274.160.000 pesetas, que corresponde a la totalidad de
acciones vendidas. Estas cantidades son correctas y se ajustan a lo
previamente convenido.
7.4. Contabilización de las operaciones de la OPV
Se ha comprobado que las anotaciones en contabilidad de las operaciones
relacionadas con la OPV son acordes con lo reflejado en el Folleto
Informativo y con lo establecido en los contratos de aseguramiento y
colocación.
Con arreglo a estas anotaciones, el resultado final de la OPV fue el
siguiente:
a) El número de acciones vendidas fue de cincuenta y siete millones,
distribuidos de la siguiente forma:
Tramo minorista general: 28.402.311.
Tramo minorista empleados: 1.260.645.
Tramo minorista jubilados: 2.337.044.
Tramo Institucional Español: 4.000.000.
Tramo Institucional Americano: 11.532.000.
Tramo Institucional Extranjero: 9.468.000.
Total: 57.000.000.
b) El precio por acción en sus distintos tramos fue el siguiente:
P. REFER:
Tramo minorista general: 3.448 (3.630-5% descuento).
Tramo minorista empleados: 3.194 (3.630-12% descuento).
Tramo minorista jubilados: 3.267 (3.630-10% descuento).
Tramo Institucional Español: 3.620.
Tramo Institucional Americano: 3.620.
Tramo Institucional Extranjero: 3.620.
c) El precio de venta ascendió en total a 200.092.791.206 pesetas.
Las acciones vendidas se dieron de baja en contabilidad por su coste
(50.203.559.210 pesetas), tal como establecen las normas contables, y su
cálculo es correcto.
El importe contabilizado como plusvalía por la venta de las acciones
(149.889.231.996 pesetas) es correcto y fue imputado, en el ejercicio, a
resultados.
Estos importes coinciden con los incluidos en las Cuentas Anuales.
Los ingresos producidos por la venta de las acciones fueron anotados en
las correspondientes cuentas contables de forma correcta.
Tramo minorista general: 28.402.311acc x 3.448 pts. = 97.931.168.328.
Tramo minorista empleados: 1.260.645 acc x 3.194 pts. = 4.026.500.130.
Tramo minorista jubilados: 2.337.044 acc x 3.267 = 7.635.122.748.
Tramo Institucional Español: 4.000.000acc x 3.620 = 14.480.000.000.
Tramo Institucional Internacional: 9.468.000 acc x 3.620 =
34.274.160.000.
Tramo Institucional Americano: 11.532.000 acc x 3.620 = 41.745.840.000.
Importe bruto venta = 200.092.791.206.
Los gastos por comisiones que ascienden a 6.396.736.225 pesetas se
ajustan a lo previsto en el Folleto y en los contratos de aseguramiento y
colocación y están correctamente recogidos en la cuenta «gastos por
comisiones», en la que también se incluyen las tasas de la CNMV, gastos
bancarios y otros gastos de la operación hasta un total de 6.491.151.174
pesetas.
Las comisiones de los Tramos americano e internacional, a pesar de que en
los respectivos contratos de aseguramiento y colocación se instrumentaron
como un menor importe de la venta (97% del valor fijado para la venta de
la acción), se reflejaron en la cuenta de gastos por comisiones
mencionada, dándole tratamiento de gastos; e incluyendo, además, entre
éstos, 8.250.000 pesetas correspondientes al prorrateo de la comisión del
Banco Agente, comisión que se establece en los contratos de aseguramiento
minorista e institucional del Tramo Nacional.
Este criterio de contabilización, que no influye en el resultado
económico de la operación es diferente al utilizado en la OPV de 1993.
Dada la naturaleza jurídica de la operación no se considera correcto el
cambio de criterio.
8. OTRAS OPERACIONES DE PRIVATIZACION DEL CAPITAL DE REPSOL, S. A.
En el período objeto de la presente fiscalización (1992-1995) se
produjeron, además de las ya indicadas, otras dos operaciones de venta de
acciones de REPSOL, S. A. En la primera, realizada en el año 1992, PMI
Holding, empresa participada mayoritariamente por Petróleos Mexicanos
(PEMEX), compró 6.371.330 acciones, que correspondían al 2,12% del
capital de REPSOL, S. A. La segunda fue una operación de salida a Bolsa
de 1.320.000 acciones de REPSOL, S. A., representativas del 0,40% del
capital de la misma, en diciembre de 1994.
8.1. Operación de venta del 2,12 por ciento del capital social de REPSOL,
S. A.
En el Acuerdo de Cooperación Estratégica que celebraron Petróleos
Mexicanos (PEMEX), el INH y REPSOL,
S. A., en la ciudad de México el día 11 de enero de 1990, se estableció
que el INH se comprometía a vender a la filial de PEMEX, PMI Holding BV,
una participación de un 5% del capital de REPSOL, S. A., recibiendo a
cambio esta Sociedad la participación que PMI Holding BV tenía en la
empresa Petronor, S. A. Este compromiso se plasmó en el contrato
celebrado en México el día 1 de febrero de 1990 y en la escritura de
transmisión de acciones otorgada el 8 de marzo de 1990 Madrid, que
establecían la siguiente permuta:
-- PMI Holding BV cedió a REPSOL, S. A., 13.407.329 acciones, 80.143
obligaciones convertibles de la emisión de 1982 y 240.429 obligaciones
convertibles de la emisión de 1984, todas ellas de Petronor, S. A.
-- El INH transfirió 8.628.670 acciones de REPSOL, S. A., representativas
del 2,88 por ciento de su capital, a PMI Holding BV; y se estableció que
el INH concedía a los mexicanos una opción de compra sobre el 2,12% de
las acciones de REPSOL, S. A. Para que, junto con las adquiridas, pudiese
llegar a poseer el 5 por ciento del capital de esta última Entidad. La
venta de acciones producida como consecuencia de esta opción es la que ha
sido objeto de análisis por haberse producido dentro del período
establecido como ámbito temporal de la fiscalización.
En ejercicio de la opción (aunque unos días después de vencer el plazo
inicialmente establecido) se firmó el 20 de marzo de 1992, con
intervención de Corredor de Comercio, un contrato de venta de 6.371.330
acciones de REPSOL, S. A., a PMI Holding BV, constituyéndose en garantía
del pago del precio aplazado, prenda sobre las acciones adquiridas.
Los representantes de las sociedades firmantes del contrato tenían
poderes o estaban suficientemente facultados para ello. La participación
vendida por el INH no excede, junto con la que PMI adquirió en 1990, del
5% del capital de REPSOL, S. A. El precio de venta por acción se fijó,
según lo pactado, en razón al promedio de los precios de las acciones en
el Mercado Bursátil durante los tres meses anteriores al día en que se
ejercitó la opción de compra y resultó ser de 2.728,95082 pesetas por
acción.
Se ha analizado y resultado de conformidad el cumplimiento de los
requisitos administrativos exigibles para la operación, que básicamente
fueron:
-- Autorización del Consejo de Ministros de 19 de enero de 1990 para que
PMI Holding pudiera ejercer una opción de compra hasta alcanzar el 5% del
capital de REPSOL, S. A.
-- Acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de febrero de 1990 por el que
se concedió la autorización para ejecutar la operación exigida por el
Reglamento de Inversiones Extranjeras.
-- Autorización de 20 de marzo de 1992 expedida por la Comisión de
Contratación del Sistema de Intervención Bursátil.
Respecto a la ejecución, se ha verificado que el volumen total de la
venta, 17.387.046.229 pesetas, se liquidó conforme a lo pactado. Por
transferencia bancaria a la cuenta corriente del INH, PMI abonó con fecha
20 de marzo de 1992, 3.477.409.246 pesetas. El pago del resto de la
deuda, 13.909.636.984 pesetas, equivalentes a 133.211.103 $, se aplazó y
se abonó en el modo siguiente: el primer plazo, con vencimiento el 20 de
marzo de 1993 por 35.372.089 $, se liquidó conforme a lo establecido; el
segundo plazo, con vencimiento el 20 de marzo de 1994 por, 38.265.572 $,
se liquidó de acuerdo con lo pactado; y el tercer plazo, por 83.695.494
$, se liquidó el 20 de marzo de 1995 a Morgan Guaranty Trust Company of
New York (Oficina de Londres), en virtud del contrato de cesión de deuda
suscrito por INH, PMI Holding y MORGAN con fecha 14 de noviembre de 1994.
Con arreglo a las anotaciones contables, las acciones vendidas fueron
6.371.330, cifra que se ajusta a lo establecido en el contrato de venta.
Las acciones vendidas fueron dadas de baja en contabilidad por su coste
con arreglo a lo establecido en las normas contables, siendo su cálculo
(5.611.639.349 pesetas) correcto. El importe contabilizado como
plusvalías por la venta de acciones (11.775.406.880 pesetas) es asimismo
correcto y fue imputado a resultados en el ejercicio.
El importe aplazado de la venta de acciones, contabilizado en la cuenta
«Otras inversiones préstamos largo plazo divisas PEMEX», fue
correctamente reflejado por su valor de reembolso. La parte pendiente de
amortizar inferior al año, se traspasó a la cuenta «Inversiones
Financieras Corto Plazo Préstamo PEMEX».
8.2. Venta de acciones en Bolsa de Valores en diciembre de 1994
El Instituto Nacional de Hidrocarburos en la reunión de su Consejo de
Administración de 26 de octubre de 1994 acordó enajenar hasta tres
millones de acciones de REPSOL, S. A., representativas del 1 por ciento
de su capital y solicitar la autorización pertinente del Gobierno que le
fue concedida por el Consejo de Ministros de 25 de noviembre de 1994. La
autorización podía ejercerse en el plazo de un año, en las condiciones
que resultaran más favorables a los intereses del INH y de conformidad
con las disposiciones aplicables a la materia.
La orden de venta en Bolsa la realizó el INH el 29 de noviembre, con el
contenido siguiente: vender un millón de acciones, obtener un precio
cercano a la media ponderada de las sesiones en que tuviera lugar la
venta, realizar la misma en días sucesivos y en fracciones que no
pudieran alterar su precio normal y cifrar la tarifa de corretaje
(incluida la de la CNMV), en el 1 por mil. Con fecha 27 de diciembre se
produjo una nueva orden que amplió el volumen de ventas en 1.320.000
acciones.
La operación se realizó en el mes de diciembre de 1994, obteniéndose un
precio medio de 3.650 pesetas por la acción. Conforme las instrucciones
del vendedor, salieron a Bolsa en fracciones que oscilaron desde 26.000 a
295.300 acciones diarias.
El producto total de la venta, neta de comisiones, fue de 4.812.723.210
pesetas, cantidad que fue ingresada en c/c del INH a lo largo del mes de
diciembre, habiéndose contrastado los extractos bancarios y su anotación
contable.
Las acciones vendidas fueron dadas de baja en contabilidad por su coste
(1.162.608.740 pesetas) de acuerdo con las normas contables, siendo su
cálculo correcto. El importe contabilizado como plusvalía por la venta de
acciones (3.655.046.675 pesetas) es asimismo correcto y fue imputado a
resultados en el ejercicio. Y el importe de los gastos por comisiones y
corretajes (4.932.205 pesetas), fue pagado y anotado debidamente en
cuentas.
Todas estas operaciones coinciden con lo reflejado en las cuentas anuales
del ejercicio de 1994.
9. CONCLUSIONES
Primera. La normativa específica aplicable a la emisión y venta de bonos
y acciones de REPSOL, S. A., y en especial la del Mercado de Valores ha
sido respetada en las operaciones analizadas. El INH ha cumplimentado
conforme a la legalidad vigente los requisitos previos a la emisión u
OPVs, asignación por tramos, fijación del precio de los valores,
adjudicación y liquidación, ajustándose a lo establecido en los Folletos
Informativos. Las omisiones detectadas en este ámbito son, básicamente,
de carácter formal no teniendo incidencia sustantiva en la legalidad de
las actuaciones.
Segunda. El INH ha cumplimentado, correctamente, los demás requisitos
previstos en el ordenamiento legal y, en especial, los contemplados en la
legislación presupuestaria, los establecidos en la normativa sobre
inversiones extranjeras, así como los exigidos por la ordenación del
sector petrolero.
Tercera. El INH ha liquidado, correctamente, las obligaciones fiscales
derivadas de las enajenaciones de valores, aunque no trasladó a la
Hacienda Pública la información exigida por la normativa vigente respecto
de la emisión de bonos y OPVs.
Cuarta. En todas las operaciones se adoptaron los acuerdos estatutarios
preceptivos; y se suscribieron los pertinentes contratos de aseguramiento
y colocación, cuya formalización y ejecución se desarrolló conforme a lo
convenido.
Quinta. Las anotaciones contables en los estados financieros del INH se
realizaron, en términos generales, con arreglo a lo establecido en el
Plan General de Contabilidad y recogen fielmente las operaciones
económicas producidas, ajustándose a lo previsto en los Folletos
Informativos y en los contratos de aseguramiento y colocación.
Madrid, 28 de mayo de 1997.
10.ANEXOS
ANEXOS
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11. TRAMITE DE ALEGACIONES
Con fecha 25 de febrero de 1997 y en cumplimiento de lo establecido en el
artículo 44 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, las
actuaciones practicadas se pusieron de manifiesto a la Sociedad Estatal
de Participaciones Industriales, S. A. (subrogada en los derechos y
obligaciones del INH), a través del actual Presidente de su Consejo de
Administración, así como al anterior Presidente del Consejo de
Administración de SEPI
que aprobó las cuentas correspondientes al ejercicio de 1995 incluido en
el período fiscalizado(5) y a quien ostentaba la condición de Presidente
del INH en los años 1992-1995, habiéndose realizado el traslado a estos
dos últimos a través de la citada Sociedad por desconocerse sus actuales
domicilios. Ambas alegaciones se incorporan al presente informe.
(5) No obstante lo expuesto por don Víctor Pérez Pita, lo cierto es que
el traslado para alegaciones se le dio por su condición de Presidente de
SEPI desde su creación en 1995, ejercicio que está incluido en el período
fiscalizado.
Transcurrido el plazo conferido para alegaciones, únicamente se habían
recibido en este Tribunal las formuladas por el anterior Presidente del
Consejo de Administración de la Sociedad de Participaciones Industriales,
S. A.; y posteriormente tuvieron entrada en este Organismo las emitidas
por el ex presidente del INH. Ambas alegaciones se incorporan al presente
informe.