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BOCG. Sección Cortes Generales, serie A, núm. 172, de 27/02/1998
BOLETIN OFICIAL
DE LAS CORTES GENERALES
SECCION CORTES GENERALES
VI LEGISLATURA
Serie A:
ACTIVIDADES PARLAMENTARIAS 27 de febrero de 1998 Núm. 172
Competencias en relación con otros órganos e instituciones
TRIBUNAL DE CUENTAS
251/000037 (CD)
771/000035 (S)
Resolución adoptada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el
Tribunal de Cuentas sobre el Informe de fiscalización del Consorcio para
la Organización de Madrid, Capital Europea de la Cultura 1992 (años
1989-1993), así como Informe correspondiente.
En cumplimiento de lo dipuesto en el artículo 97 del Reglamento de la
Cámara, se ordena la publicación en el BOLETIN OFICIAL DE LAS CORTES
GENERALES, Sección Cortes Generales, de la Resolución adoptada por la
Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre el
Informe emitido por ese Alto Tribunal en relación con el Consorcio para
la Organización de Madrid, Capital Europea de la Cultura 1992 (años
1989-1993), así como el Informe correspondiente (núms. exptes. Congreso
251/000037, Senado 771/000035).
Palacio del Congreso de los Diputados, 19 de febrero de 1998.--El
Presidente del Congreso de los Diputados, Federico Trillo-Figueroa
Martínez-Conde.
RESOLUCION APROBADA POR LA COMISION MIXTA PARA LAS RELACIONES CON EL
TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACION AL INFORME DE FISCALIZACION DEL CONSORCIO
PARA LA ORGANIZACION DE MADRID, CAPITAL EUROPEA DE LA CULTURA 1992 (AÑOS
1989-1993) (EXPTE. CONGRESO 251/000037, EXPTE. SENADO 771/000035), EN SU
SESION DEL DIA 10 DE DICIEMBRE DE 1997
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su
sesión del día 10 de diciembre de 1997, a la vista del Informe remitido
por ese Alto Tribunal acerca del Consorcio para la Organización de
Madrid, Capital Europea de la Cultura 1992 (años 1989-1993),
ACUERDA
1.º La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas
insta al Tribunal de Cuentas para que, en el ámbito de sus competencias,
traslade a las Administraciones Públicas competentes las Conclusiones y
Recomendaciones del Informe de Fiscalización realizado, con el fin de que
éstas ejerciten las acciones oportunas para que se exijan las
responsabilidades administrativas derivadas de las irregularidades,
puestas de manifiesto en el informe de fiscalización.
2.º Dadas las manifestaciones de la Presidenta del Tribunal de Cuentas,
en la presentación del Informe de Fiscalización de COM-92 sobre la
apertura de piezas separadas en relación a varios supuestos de posible
responsabilidad contable, se requiere al Tribunal de Cuentas para que
informe a esta Comisión Mixta de la Resolución del Procedimiento con el
fin de poder exigir las responsabilidades que se puedan desprender de la
apertura de las mencionadas piezas separadas.
3.º La Comisión Mixta insta al Tribunal de Cuentas para que, con la
máxima urgencia, remita el Informe sobre el Consorcio para la
organización de Madrid, Capital Europea de la Cultura, a todos aquellos
organismos que estimen convenientes con la finalidad de que los mismos
puedan estudiar y concretar las posibles responsabilidades que al
respecto ha detectado el Tribunal.
4.º La Comisión Mixta insta a las diferentes Administraciones
consorciadas (Ministerio de Cultura, Comunidad de Madrid y Ayuntamiento
de Madrid) a distribuir, de forma adecuada y proporcional, el saldo
resultante de la liquidación, dando cuenta del mismo al Tribunal de
Cuentas.
5.º La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas
insta al Gobierno para que reglamente la normativa aplicable a los Entes
que se formen en régimen de Consorcio, con la participación de
Ministerios, Comunidades Autónomas y Ayuntamientos, a fin de que sus
actividades se realicen dentro del marco legal que permita la máxima
eficiencia en el cumplimiento de los objetivos previstos dada la
existencia temporal del Ente consorciado.
6.º La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas
insta al Tribunal de Cuentas para que remita a la Inspección de Hacienda
aquellas actuaciones que hayan permitido eludir el Impuesto sobre la
Renta de los gestores del Consorcio del COM-92 que no se encuentran
incluidos en los expedientes incoados para sustanciar presuntas
responsabilidades contables.
7.º La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas
insta a las Administraciones consorciadas en el COM-92 --Ministerio de
Cultura, Comunidad de Madrid y Ayuntamiento de Madrid-- para que realicen
las actuaciones procedentes a fin de que el saldo resultante de la
liquidación se distribuya entre el Consorcio de Rehabilitación de
Teatros, el Ateneo, el Círculo de Bellas Artes y las Instituciones
culturales correspondientes. La Cuenta de Liquidación y el reparto del
remanente que se efectúe deberán remitirse al Tribunal de Cuentas.
Palacio del Congreso de los Diputados, 10 de diciembre de 1997.--El
Presidente de la Comisión, Josep Sánchez i Llibre.--El Secretario primero
de la Comisión, José Acosta Cubero.
INFORME DE FISCALIZACION DEL CONSORCIO PARA LA ORGANIZACION DE MADRID,
CAPITAL EUROPEA DE LA CULTURA 1992 (AÑOS 1989-1993)
EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, en el ejercicio de su función
fiscalizadora establecida en los artículos 2.a) y 21.3.a) de la Ley
Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo dispuesto en los
artículos 9.1, 11.b), 12 y 14.1 de la misma disposición y concordantes de
la Ley 7/1988, de 5 de abril, en especial sus artículos 27, 28.1, 31.b) y
d), 34, 41 y 44, en relación con los resultados de la fiscalización
realizada de la actividad económico-financiera del Consorcio para la
Organización de Madrid, Capital Europea de la Cultura 1992, referida a
los años 1989 a 1993, ambos inclusive, ha ACORDADO, en sesión celebrada
el día 19 de diciembre de 1996, APROBAR el presente informe y su
ELEVACION.
A LAS CORTES GENERALES
INDICE
Página
1. INTRODUCCION 4
1.1.Objetivos, alcance y limitaciones de la fiscalización 4
1.2. Antecedentes, naturaleza jurídica y duración del Consorcio 4
1.3. Marco legal 5
1.4. Régimen orgánico 5
1.5. Régimen económico 7
1.6. Actividades del Consorcio 7
1.7. Trámite de alegaciones 8
2. CONTROL INTERNO 9
2.1. Organización y atribución de funciones 9
2.2. Contabilidad 10
2.3. Gastos 10
2.4. Ingresos 11
2.5. Tesorería 12
3. PRESUPUESTOS Y CUENTAS 12
3.1. Presupuestos 12
3.2. Estados contables 14
3.3. Tesorería 15
Página
4. CONTRATACION 15
4.1. Consideraciones generales 16
4.2. Actuaciones preparatorias 17
4.3. Adjudicación 17
4.4. Formalización 18
4.5. Ejecución y recepción 18
4.6. Garantías 18
4.7. Convenios 19
5. GASTOS 19
5.1. Personal 19
5.2. Gastos en bienes corrientes y servicios 27
5.3. Transferencias corrientes 39
5.4. Inversiones reales 39
6. INGRESOS 40
6.1. Aportaciones de entidades consorciadas 40
6.2. Aportación de la Comunidad Económica Europea 40
6.3. Aportaciones de patrocinadores 40
6.4. Intereses 42
6.5. Ingresos por ventas 42
6.6. Lotería 45
6.7. Emisión de sellos 45
6.8. Emisión de moneda 45
7. DISOLUCION Y LIQUIDACION DEL CONSORCIO 45
8. CONCLUSIONES 46
8.1. Sobre el sistema de control interno 46
8.2. Sobre el cumplimiento de la legalidad 47
8.3. Sobre la representatividad de las liquidaciones de
presupuestos 48
9. RECOMENDACIONES 48
ABREVIATURAS
AD Documento contable por el que se autoriza y se dispone del crédito
necesario para atender un gasto presupuestario.
ADOP Documento contable que refunde en un solo los documentos AD y OP.
COM-92 Consorcio para la Organización de Madrid, Capital Europea de la
Cultura 1992.
FNMT Fábrica Nacional de Moneda y Timbre.
GMU Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid.
ICAL Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 17 de julio de 1990,
por la que se aprueba la Instrucción de Contabilidad para la
Administración Local de 1990.
LCE Decreto 923/1965, de 8 de abril, por el que se aprueba el texto
articulado de la Ley de Contratos del Estado.
LHL Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas
Locales.
LOTCu Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.
LFTCu Ley 7/1988, de 5 de abril, de funcionamiento del Tribunal de
Cuentas.
LRBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen
Local.
ONLAE Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado.
OP Documento contable por el que se reconoce una obligación y se ordena
su pago.
RCCL Reglamento de Contratación de Corporaciones Locales, aprobado por
Decreto de 9 de enero de 1953.
RGCE Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre, por el que se aprueba el
Reglamento General de Contratos del Estado.
TRRL Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se
aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en
materia de Régimen Local.
VIAP Valores Independientes y Auxiliares del Presupuesto.
1. INTRODUCCION
1.1. Objetivos, alcance y limitaciones de la fiscalización
El Pleno del Tribunal de Cuentas de 29 de noviembre de 1994, a iniciativa
de la Comisión Mixta Congreso-Senado para las Relaciones con el Tribunal
de Cuentas, acordó incluir en su programa de actuaciones la fiscalización
de la gestión económico-financiera del Consorcio para la Organización de
Madrid, Capital Europea de la Cultura 1992 (en lo sucesivo COM-92 o
Consorcio), correspondiente a los ejercicios 1989 y sucesivos.
De acuerdo con las directrices técnicas aprobadas, los objetivos de la
fiscalización han sido los siguientes:
a) Verificar la fiabilidad de los diferentes registros de
operaciones así como que los estados contables reflejan la situación, las
variaciones económico-patrimoniales y la ejecución presupuestaria del
Consorcio.
b) Comprobar que las actuaciones y la gestión del Consorcio se han
realizado conforme a la normativa vigente.
c) Evaluar el sometimiento de la gestión económico-financiera del
Consorcio a los principios de eficiencia y economía.
La fiscalización se ha referido al período comprendido entre el 4 de mayo
de 1989, fecha de constitución del Consorcio, y el 11 de enero de 1994,
cuando la Comisión Liquidadora acordó la distribución final del remanente
líquido de tesorería.
La fiscalización del COM-92 se ha visto condicionada por las siguientes
limitaciones:
-- La disolución del Consorcio y, en consecuencia, las dificultades de
comunicación con los responsables de su gestión.
-- La carencia en los archivos del Consorcio de determinados expedientes,
contratos y convenios.
-- La falta de contestación del Consorcio a determinadas solicitudes de
documentación, en particular la referente al convenio suscrito con la
empresa Tándem Sponsoring, S. A.
-- La ausencia de un registro adecuado de las certificaciones expedidas a
favor de las empresas relacionadas con el evento, a los efectos de
acogerse a los beneficios fiscales previstos en la Ley 30/1990, de 27 de
diciembre.
1.2. Antecedentes. naturaleza jurídica y duración del Consorcio
El Consejo de Ministros de Asuntos Culturales de la Comunidad Europea,
mediante Resolución de 13 de junio de 1985, acordó la institución de la
Ciudad Europea de la Cultura con el fin de propiciar un mayor
conocimiento de la riqueza cultural de los pueblos de la Comunidad. El
referido Consejo, en su sesión de 7 de junio de 1988, designó a Madrid
como Ciudad Europea de la Cultura para 1992, a propuesta del Ministro de
Cultura de España, realizada a instancia del propio Ayuntamiento de la
capital.
La Administración del Estado, la Comunidad Autónoma de Madrid y el
Ayuntamiento de Madrid constituyeron, el 4 de mayo de 1989, un Consorcio
de entidades públicas para organizar las actividades y manifestaciones de
la Ciudad Europea de la Cultura de 1992, que se rigió por los Estatutos
que previamente habían aprobado las tres Administraciones mencionadas.
El COM-92 fue una entidad de derecho público de carácter asociativo,
dotada de personalidad jurídica propia plena e independiente de la de sus
miembros y sujeta a la legislación de régimen local, en virtud de lo
previsto en los Estatutos.
En el artículo 1 de los Estatutos se establecía que los fines del
Consorcio serían la promoción, fomento y coordinación de cuantas
actividades y programas ejecutaran las Administraciones consorciadas, con
ocasión de la celebración de la Ciudad Europea de la Cultura, así como la
realización de las actividades y programas que se acordaran por sus
órganos de gobierno. A estos efectos se preveía en el artículo 7 de los
Estatutos que el Consorcio podría:
-- Ordenar y captar los recursos económicos necesarios para la
financiación de sus actividades y programas, así como, en su caso,
prestar apoyo económico a cuantas actividades y programas fueran
calificados por el Consorcio como manifestaciones integrantes de la
Ciudad Europea de la Cultura.
-- Concluir los contratos necesarios con personas físicas o jurídicas,
así como suscribir cuantos convenios fueran precisos para el desarrollo
de sus fines con entidades públicas o privadas, nacionales o extranjeras.
-- Crear personas jurídicas independientes como instrumentos de gestión
del servicio público que el Consorcio prestaría.
-- Realizar cualquier otra actividad que, con sujeción a la legislación
vigente, pudiera garantizar el pleno cumplimiento de sus fines.
En el artículo 6 de los Estatutos se señalaba que el Consorcio debería
liquidarse dentro del plazo de los seis
meses siguientes a la fecha del 31 de diciembre de 1992, así como que a
partir de esta fecha no podría actuar sino a efectos de su propia
liquidación. Con tal fin se preveía la constitución de una Comisión
Liquidadora, integrada por un representante de cada una de las
Administraciones consorciadas, que elaboraría la propuesta de liquidación
que resultara procedente.
1.3. Marco legal
El artículo 4 de los Estatutos del Consorcio determinaba que éste se
regiría por:
a) Lo dispuesto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las
Bases de Régimen Local (LRBRL) y demás disposiciones aplicables,
atendiendo al orden normativo que establece el artículo 5 de la citada
Ley (dicho artículo fue declarado inconstitucional, en fecha posterior a
la creación del Consorcio, por Sentencia 214/1989, del Tribunal
Constitucional, pero este hecho no tuvo incidencia en el COM-92).
b) Sus propios Estatutos.
c) Los acuerdos legalmente adoptados por sus órganos de gobierno.
En concordancia con su naturaleza, el Consorcio debería regirse
fundamentalmente por las siguientes disposiciones:
-- Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se
aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en
materia de Régimen Local (TRRL).
-- Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales
(LHL).
-- Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el
capítulo primero del título sexto de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre,
reguladora de las Haciendas Locales, en materia de presupuestos.
-- Instrucción de Contabilidad para la Administración Local, aprobada por
Decreto de 4 de agosto de 1952.
-- Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 17 de julio de 1990,
por la que se aprueba la Instrucción de Contabilidad para la
Administración Local (ICAL).
-- Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, aprobado por
Decreto de 9 de enero de 1953 (RCCL), en cuanto no se oponga al
mencionado TRRL.
-- Decreto 923/1965, de 8 de abril, por el que se aprueba el texto
articulado de la Ley de Contratos del Estado (LCE).
-- Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre, por el que se aprueba el
Reglamento General de Contratación del Estado (RGCE).
-- Decreto 1005/1974, de 4 de abril, por el que se regulan los contratos
de asistencia con empresas consultoras o de servicios.
-- Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función
Pública (Ley 30/1984).
-- Real Decreto 730/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el
Reglamento de situaciones administrativas de los funcionarios de la
Administración del Estado.
-- Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el
régimen de las retribuciones de los funcionarios de la Administración
Local.
-- Real Decreto 1465/1985, de 17 de julio, sobre contratación para la
realización de trabajos específicos y concretos no habituales.
Además, con carácter específico, el Consorcio se rigió por la Ley
30/1990, de 27 de diciembre, de Beneficios Fiscales relativos a Madrid,
Capital Europea de la Cultura 1992, que instrumentó una serie de
incentivos fiscales de estímulo a la colaboración con el evento tales
como:
a) La consideración de partida deducible, a efectos de la
determinación de la base imponible del Impuesto sobre Sociedades, de las
cantidades donadas al Consorcio para la ejecución de los planes y
programas aprobados por el mismo.
b) La deducción de la cuota líquida del referido impuesto del 15% de
la inversiones que efectivamente realizaran los colaboradores con el
evento en cumplimiento de los planes y programas establecidos por el
COM-92.
c) La deducción sobre la cuota íntegra del 10% de las cantidades
donadas al Consorcio por los sujetos pasivos del Impuesto sobre la Renta
de las Personas Físicas.
d) La bonificación del 95% de las cuotas y recargos correspondientes
a las actividades de carácter artístico, cultural o científico que
realizaran los sujetos pasivos del Impuesto sobre Actividades Económicas,
enmarcadas en la organización del acontecimiento.
e) La bonificación del 95% de todos los tributos y tasas locales que
hubieran recaído sobre las empresas o entidades que desarrollasen
exclusivamente los objetivos de Madrid, Capital Europea de la Cultura
1992.
1.4. Régimen orgánico
El artículo 9 de los Estatutos establece que las funciones de
deliberación, decisión y ejecución serán ejercidas por el Comité de
Honor, la Junta de Gobierno, la Comisión Ejecutiva y el Director General.
En el artículo 10 de los Estatutos se señala que los órganos de gobierno
contarán con el asesoramiento de los órganos consultivos colegiados que
la Junta de Gobierno considere oportuno crear para conseguir la más
amplia y eficaz participación de la sociedad en el cumplimiento de los
objetivos del Consorcio, si bien no se llegó a constituir ningún órgano
consultivo de estas características durante el período de actividad del
Consorcio.
El artículo 11 de los Estatutos determinaba que para velar por la
legalidad de todas sus actuaciones, el Consorcio contaría con una
Asesoría Jurídica que asistiría a los órganos de gobierno, asumiendo el
Director de la Asesoría Jurídica las funciones de Secretario en los
distintos órganos colegiados del Ente. Asimismo, para asegurar
la correcta gestión económica, se establecía que el Consorcio contaría
con una Intervención General.
1.4.1. Comité de Honor
Este órgano estuvo compuesto por quince miembros designados por la Junta
de Gobierno entre personalidades de alto relieve social, cultural o
político.
De acuerdo con el mandato estatutario, la Junta de Gobierno, en su sesión
constitutiva de 12 de septiembre de 1989, designó como miembros de este
Comité a los presidentes o rectores de doce instituciones culturales y
científicas, tales como las Universidades de la Comunidad Autónoma de
Madrid, Museos Nacionales, Reales Academias, etcétera.
1.4.2. Junta de Gobierno
Fue el órgano superior del Consorcio y estuvo compuesta por veintinueve
miembros, designados por las respectivas Administraciones consorciadas
según el siguiente criterio de reparto:
-- Quince en representación del Ayuntamiento de Madrid.
-- Seis en representación de la Comunidad Autónoma de Madrid.
-- Ocho en representación de la Administración del Estado.
Este órgano estaría presidido por el Alcalde del Ayuntamiento de Madrid,
siendo Vicepresidente Primero el Ministro de Cultura y Vicepresidente
Segundo el Presidente de la Comunidad Autónoma de Madrid.
La designación de los primeros componentes de la Junta de Gobierno queda
acreditada en el acta de la sesión constitutiva (12 de septiembre de
1989), en la que se hace expresa referencia a las comunicaciones que al
efecto remitieron las entidades consorciadas y a la aceptación de los
cargos. Sin embargo, no ha quedado expresa constancia de los
nombramientos ni de las aceptaciones de los cargos por parte de algunos
miembros que sustituyeron a los iniciales.
En el artículo 17 de los Estatutos se establecía que correspondía a la
Junta de Gobierno, como órgano soberano del Consorcio, lo siguiente:
a) Aprobar el presupuesto.
b) Aprobar la plantilla de personal y la estructura orgánica de los
servicios del Consorcio.
c) Aprobar los programas de actividades y manifestaciones
culturales.
d) Aprobar los programas de inversión.
e) Aprobar las ordenanzas y reglamentos del servicio público que el
Consorcio iba a cumplir.
f) Admitir, en su caso, nuevos miembros.
g) Aprobar y adjudicar cuantos contratos fueran precisos para el
cumplimiento de sus funciones.
h) Determinar y aprobar, en su caso, la forma de gestión del
servicio público del Consorcio, que podría adoptar el régimen jurídico de
las sociedades anónimas mercantiles.
i) Adquirir y disponer bienes y derechos.
j) Ejercer acciones administrativas y judiciales.
k) Ordenar gastos y pagos dentro de los límites presupuestarios.
l) Modificar los Estatutos, en cuanto no se alterasen las
obligaciones de las Administraciones consorciadas.
m) Cualesquiera otras funciones de índole general y análogas a las
anteriores que conforme a la legislación vigente le correspondieran.
El mismo artículo 17 de los Estatutos determinaba que la Junta de
Gobierno podría delegar en la Comisión Ejecutiva las facultades señaladas
en los apartados c) y d) anteriores, y en dicho órgano o en el Director
General las enunciadas en los apartados g) y k) anteriores.
Al Presidente de la Junta de Gobierno, o en su sustitución a los
Vicepresidentes, le correspondían las siguientes funciones:
a) Representar legalmente al Consorcio, sin perjuicio de la alta
representación que correspondía al Comité de Honor, en todos los actos,
convenios y contratos y ante las Autoridades y Tribunales de toda clase,
a cuyo efecto podría otorgar los apoderamientos que estimara necesarios.
b) Velar por el exacto cumplimiento de los preceptos estatutarios,
así como de los acuerdos adoptados por la Junta de Gobierno y en general
de las normas legales aplicables en cada caso.
c) Ordenar la convocatoria de las sesiones de la Junta de Gobierno,
fijar el orden del día, dirigir las deliberaciones y decidir con voto de
calidad en caso de empate.
d) Inspeccionar los servicios del Consorcio y ejercer la alta
jefatura administrativa, sin perjuicio de las funciones del Director
General.
e) Autorizar, con su visto bueno, las actas de las reuniones y las
cuentas e inventarios de bienes.
f) Delegar en los Vicepresidentes las facultades propias, conforme
estimara conveniente para el mejor funcionamiento del Consorcio.
En el artículo 24 de los Estatutos se establecía que las reuniones de la
Junta de Gobierno podrían ser convocadas en sesión ordinaria o
extraordinaria, celebrándose las primeras trimestralmente, si bien en la
práctica no se dio cumplimiento a los Estatutos, puesto que en 1990 la
Junta de Gobierno sólo se reunió en dos ocasiones; en 1991 se celebraron
tres sesiones ordinarias y sólo una durante cada uno de los años 1992 y
1993, dedicándose exclusivamente la última a aprobar la disolución del
Consorcio y constituir la Comisión Liquidadora.
1.4.3. Comisión Ejecutiva
De acuerdo con el artículo 11 de los Estatutos, estuvo compuesta por un
total de nueve miembros designados por la Junta de Gobierno de entre sus
propios componentes.
La citada Comisión Ejecutiva eligió como Presidente de entre sus miembros
al Alcalde del Ayuntamiento de Madrid.
El artículo 20 de los Estatutos establecía que correspondería a la
Comisión Ejecutiva las funciones de estudio y preparación de los asuntos
y de las sesiones de la Junta de Gobierno, y todas aquellas otras que
expresamente le delegara la Junta de Gobierno.
Como órgano meramente instrumental se constituyó, por decisión de la
Comisión Ejecutiva de 4 de febrero de 1992, una denominada Comisión de
Seguimiento, formada por cuatro miembros de aquélla y asistida por el
Director General y el Secretario, que debería reunirse semanalmente con
el fin de realizar el análisis y la evaluación de las actuaciones así
como la propuesta, en su caso, de las mejoras que estimase pertinentes,
que, en todo caso, deberían someterse a la aprobación de la Comisión
Ejecutiva.
1.4.4. Director General
En el artículo 16 de los Estatutos se establecía que el Director General,
órgano unipersonal de carácter ejecutivo, sería nombrado por la Junta de
Gobierno a propuesta de la Comisión Ejecutiva. Se dio cumplimiento al
mandato en la sesión de 27 de noviembre de 1989.
En el artículo 21 de los Estatutos se establecía que corresponderían al
Director General las siguientes funciones:
a) Impulsar, promover y coordinar todas las actividades que fueran
precisas para la realización de los fines del Consorcio, así como dirigir
y ejecutar los programas propios del mismo.
b) Estudiar, elaborar y proponer la estructura y plantilla de los
servicios del Consorcio.
c) Ejercer, en caso de urgencia, las acciones judiciales y
administrativas precisas para la defensa de los intereses y derechos del
Consorcio, dando cuenta de su ejercicio a la Junta de Gobierno a través
de la Presidencia de ésta.
d) Ejercer la jefatura administrativa directa de todos los servicios
del Consorcio, con la facultad de decidir respecto de la contratación y
de las prestaciones de servicios y de personal, conforme a las facultades
que le delegara la Junta de Gobierno.
e) Ordenar y disponer de los gastos que le correspondieran dentro de
los límites presupuestarios.
f) Cualesquiera otras necesarias para desarrollar las facultades que
expresamente le delegara la Junta de Gobierno.
El Director General tendría derecho de asistencia a las reuniones de
todos los órganos del Consorcio con voz pero sin voto.
Del Director General dependían cuatro Departamentos: Comunicación e
Imagen, Relaciones Exteriores, Administración y Programas (actividades
culturales). El Director General se responsabilizó directamente de este
último Departamento, que se subdividió en seis Areas, con un Coordinador
de Programas a cargo de cada una de ellas.
El Director General estuvo asistido por un Jefe de Gabinete y su personal
y por el Secretario e Interventor, que asumieron las funciones previstas
en el artículo 11 de los Estatutos, siendo cubiertos estos dos últimos
puestos por el Secretario y el Interventor, respectivamente, del
Ayuntamiento de Madrid.
La estructura organizativa del Consorcio no fue objeto de una aprobación
explícita por la Junta de Gobierno, a pesar de lo dispuesto en el
artículo 17 de los Estatutos. La Comisión Ejecutiva, en su sesión de 15
de enero de 1990, aprobó un organigrama inicial que se fue modificando a
lo largo del tiempo en función de las necesidades, concretándose la
organización con la aprobación de las plantillas presupuestarias, con
acuerdos de la Comisión Ejecutiva y con la contratación administrativa de
determinadas personas1.
1 En el anexo 1 se refleja el organigrama básico del Consorcio durante el
ejercicio 1992.
1.5. Régimen económico
En el artículo 32 de los Estatutos se preveía que los recursos del
Consorcio estarían constituidos por:
-- Las aportaciones y subvenciones otorgadas por las entidades integradas
en el mismo.
-- Las aportaciones, subvenciones, auxilios y donativos de otras
entidades públicas o privadas y las transmisiones a título gratuito que
en su favor hicieran los particulares.
-- Los productos de su patrimonio.
-- Los créditos que obtuviera de las entidades de financiación públicas o
privadas.
-- Las participaciones en los ingresos que generaran las actividades
desarrolladas por el Consorcio y los rendimientos de los servicios
prestados a terceros en el desenvolvimiento del servicio público.
-- Cualesquiera otros que le correspondiera percibir.
No se cuantificó el patrimonio fundacional del Consorcio ni la
participación económica en el mismo de las Administraciones que lo
constituían.
1.6. Actividades del Consorcio
Según se expresa en la Memoria de Actividades, la actuación del COM-92
debe incardinarse en el espacio definido para servir de foro para los
problemas que acuciaban a la unidad europea, coordinar y completar la
actividad habitual de Madrid y mostrar la cultura propia de la ciudad.
Para su desarrollo se concibieron 6 grandes grupos o áreas de actividad
en las que se incluyeron 78 programas genéricos con 406 actividades o
manifestaciones, tal y como se resume en el cuadro siguiente2:
2 Elaboración por el Tribunal, según datos recogidos en la Memoria de
Actividades del Consorcio.
Además, se editaron 12 números de la revista «La Capital», 4 libros sobre
Madrid, 6 discos compactos sobre la Historia Musical de Madrid, 2 vídeos,
9 volúmenes especiales y los programas de mano de las diferentes
representaciones.
Este conjunto de actividades, en el marco de la capitalidad de la
cultura, se completó con la programación de la Comunidad Autónoma de
Madrid en relación con las «Fiestas del 2 de Mayo» y con el «Festival de
Otoño», con la del Ayuntamiento de Madrid en relación con «Los Veranos de
la Villa», «Otoño en Conde Duque» y con la exposición «Los Pichot», así
como con otras 73 programaciones de otras entidades públicas y privadas.
Muchas actividades del programa propio del COM-92 no fueron financiadas
exclusivamente por el Consorcio, que participó en régimen de copatrocinio
con otras instituciones y entidades
Los gastos totales del Consorcio hasta el 31 de diciembre de 1993, fecha
de la última liquidación aprobada, ascendieron a 7.012 millones de
pesetas, que se financiaron con los siguientes recursos:
Millones
de pesetas %
Aportaciones de los miembros
consorciados 1.976 28
Patrocinios de 11 empresas 1.658 23
Beneficios de 2 sorteos de la Lotería
Nacional 3.034 43
Ingresos por ventas (taquillaje, ventas
de artículos promocionales y de catálogos,
cesión del logotipo) 165 2
Intereses 198 3
Otros (Emisión de sellos
y monedas conmemorativas, aportación
CEE) 107 1
Total 7.138 100
Es de subrayar la escasa aportación de ingresos directos por todos los
conceptos, que únicamente llegaron a cubrir el 2% del gasto total.
Sin que suponga una valoración sobre la oportunidad o calidad de la
programación, de la lectura de las diferentes actas se aprecia, a partir
de 1992, una especial preocupación de la Comisión Ejecutiva ante la falta
de asistencia de público en general y en algunos programas en particular,
lo que indujo a tomar decisiones tales como la constitución de la
Comisión de Seguimiento a fin de que estudiara toda clase de medidas y
propusiese a la Comisión Ejecutiva las soluciones que estimase adecuadas.
Con esta finalidad se fueron adoptando decisiones tales como aprobar un
plan de comunicación y una campaña de publicidad, rectificar a la baja el
precio de las localidades, aumentar los puntos de venta, etcétera.
1.7. Trámite de alegaciones
Para dar cumplimiento al artículo 44 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LFTCu), los resultados de las
actuaciones practicadas fueron remitidos, el día 13 de septiembre de
1996, al Presidente de la Comisión Liquidadora del COM-92 y a los que
durante el período fiscalizado ostentaron los cargos de Presidente y
Director General del mismo, así como a los que fueron Secretario General
e Interventor General. A todos ellos se les confirió un plazo común de
quince días para que alegaran y presentaran los documentos y
justificantes que estimasen pertinentes.
A solicitud de quien fuera Presidente del Consorcio durante su vigencia,
se concedió una ampliación del plazo, por un período igual al
inicialmente otorgado, dentro del cual únicamente aquél presentó las
alegaciones, que se incorporan al Informe en virtud de lo dispuesto en el
apartado 4 del mencionado artículo 44 de la LFTCu.
En relación con el contenido de estas alegaciones y su tratamiento, con
independencia de las aclaraciones y puntualizaciones que en cada caso
figuran en el Informe, con carácter general, es preciso señalar lo
siguiente:
a) En los supuestos que, como consecuencia de las alegaciones, se ha
considerado necesario realizar alguna matización, ésta se presenta en
nota a pie de página.
b) Salvo los casos concretos que lo requieran, no se realizan
valoraciones respecto de alegaciones que:
-- Confirman deficiencias o irregularidades señaladas en el Informe.
-- Plantean criterios y opiniones sin soporte documental o normativo.
-- No rebaten el contenido del Informe, pero dan explicaciones o
justificaciones de las actuaciones del Consorcio.
c) En los casos en que se ha modificado, total o parcialmente, el
contenido del Informe, se indica expresamente este hecho en nota a pie de
página.
2. CONTROL INTERNO
2.1. Organización y atribución de funciones
1.º El Consorcio ha carecido de ordenanzas, reglamentos o manuales de
instrucciones y procedimientos para la determinación de las funciones de
las distintas unidades de gestión y que, desde el punto de vista
económico-financiero, hubiesen establecido las competencias de cada
Departamento o Servicio en orden a formular las propuestas de gasto,
establecer los pliegos de condiciones técnicas de las contrataciones,
certificar las horas extraordinarias, otorgar la conformidad a las
facturas, velar por el fiel cumplimiento de las prestaciones contratadas
o convenidas, regular el régimen de gastos de viaje, dietas y
manutención, etcétera.
Esta carencia se hizo notar especialmente por la muy diversa tipología y
nula práctica administrativa del personal de las Areas del Departamento
de Programas, que se responsabilizaron del desarrollo y ejecución de las
diferentes manifestaciones artísticas y culturales.
2.º Aunque según los Estatutos la práctica totalidad de las funciones
económico-administrativas correspondía a la Junta de Gobierno, ésta
delegó todas las competencias posibles, por lo que finalmente el marco
competencial quedó establecido del modo siguiente:
Junta de Gobierno:
-- Aprobación del presupuesto.
-- Aprobación de la plantilla de personal.
-- Adquisición y disposición de bienes y derechos.
-- Aprobación de la liquidación del presupuesto, cuentas y balances.
Comisión Ejecutiva:
-- Aprobación de los programas de actividades y manifestaciones
culturales
-- Aprobación de los programas de inversión.
-- Aprobación de gastos y aprobación y adjudicación de contratos cuya
cuantía excediera de 20 millones de pesetas.
-- Aprobación de las principales modificaciones presupuestarias (créditos
extraordinarios y suplementos, incorporación de remanentes y otras)3.
3 En 1990, la Junta de Gobierno fue competente para la aprobación de
determinadas modificaciones. Esta función se delegó, a partir de 1991, en
la Comisión Ejecutiva.
Presidente de la Junta de Gobierno:
-- Representar legalmente al COM-92 en los actos, convenios y contratos.
Director General:
-- Contratación de personal conforme a la plantilla aprobada por la Junta
de Gobierno.
-- Aprobación de gastos y aprobación y adjudicación de contratos cuya
cuantía no excediera de 20 millones de pesetas.
-- Reconocimiento de todas las obligaciones.
-- Ordenación de pagos.
-- Aprobación de determinadas modificaciones presupuestarias.
Sin embargo, en este orden de cuestiones, es preciso realizar las
siguientes consideraciones:
a) La Junta de Gobierno no ha aprobado ninguna liquidación de los
presupuestos4, ya que tan sólo ha aprobado la liquidación del Consorcio,
el 7 de julio de 1993, que únicamente contempla la situación
presupuestaria de ese mismo ejercicio 1993 y la de la tesorería a dicha
fecha.
4 No puede admitirse lo señalado en las alegaciones en relación al órgano
que debía aprobar las cuentas, ya que el artículo 33 de los Estatutos del
Consorcio expresamente señala que «la Junta de Gobierno aprobará
anualmente el presupuesto ordinario del Consorcio, e igualmente la
liquidación de cada uno de los presupuestos anuales, así como los estados
de cuentas y balances».
b) La representación del COM-92 en los convenios suscritos se ha
realizado preferentemente por el Director General, sin que se haya
advertido delegación o apoderamiento en su favor por el Presidente de la
Junta de Gobierno, al que competía aquélla según el artículo 18.a) de los
Estatutos.
c) El Director General contrató personal y fijó retribuciones por
encima de los límites establecidos en las plantillas aprobadas por la
Junta de Gobierno.
d) El Director General, previo informe favorable del Secretario, ha
aprobado y adjudicado contratos cuyas cuantías excedían de su límite
competencial, en las condiciones que se detallan en el apartado
específico de este Informe referente a la contratación administrativa.
e) La disposición de fondos por parte del segundo Director
Administrativo y el Interventor General, tras la salida del primer
Director Administrativo a los pocos meses de constituido el Consorcio, se
realizó sin que el
primero de aquéllos fuera autorizado al respecto por la Junta de Gobierno
o por la Comisión Ejecutiva.5
5 No puede aceptarse lo manifestado en las alegaciones, ya que los
Estatutos no otorgan esta competencia al Director General, en quien
delegó la Junta de Gobierno, la que, asimismo, designó nominalmente a las
otras personas autorizadas para el manejo de los fondos. En consecuencia,
la sustitución de éstas hubiera tenido que comportar una nueva
autorización de la Junta de Gobierno. Este Tribunal no entra en valorar
la actuación de Caja de Madrid, que aceptó la designación de las otras
firmas basada en un escrito del Director General.
En el ejercicio de las competencias otorgadas en los Estatutos del COM-92
al Director General, al Secretario General y al Interventor General se
han detectado irregularidades que pudieran ser constitutivas de
responsabilidad administrativa por incumplimiento de sus respectivas
funciones.
Asimismo, las resoluciones adoptadas por el Director General,
extralimitándose de las competencias que le fueron delegadas, podrían
estar incursas en causa de invalidez y consecuente responsabilidad, por
lo que corresponde a la Comisión Liquidadora y, en lo que proceda, a las
Administraciones consorciadas, la exigencia de las oportunas
responsabilidades.
2.2. Contabilidad
El COM-92, como entidad regida por la legislación local6, estuvo sujeto
hasta el ejercicio 1991 a la llevanza de los libros obligatorios
previstos en la regla 52 de la Instrucción de Contabilidad de 4 de agosto
de 1952. Para el ejercicio de 1992 y siguientes debió haber aplicado el
sistema contable de la Instrucción de Contabilidad para la Administración
Local, anexa a la orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 17 de
julio de 1990 (ICAL). A pesar de ello, el sistema contable mantenido ha
tenido una continuidad a lo largo del tiempo, ya que el Consorcio no se
adaptó a las nuevas exigencias normativas de la ICAL. No obstante,
tampoco se ajustó a los requisitos establecidos en la Instrucción de
Contabilidad de 1952, ya que:
6 No puede admitirse la pretensión manifestada en las alegaciones en
relación con el carácter de entidad no local del Consorcio ya que el
artículo 4 de sus Estatutos expresamente indica: «El Consorcio, como
Entidad local que es, se regirá por...».
a) No se ha confeccionado ninguno de los libros obligatorios, siendo
especialmente significativa la ausencia de los libros de arqueo y diarios
de intervención
b) Para el registro de los bienes de inmovilizado, el Consorcio ha
elaborado un inventario cronológico con la relación de los elementos de
transporte, maquinaria de oficina y mobiliario, que no incluía todas las
adquisiciones.
Por otra parte, el Consorcio no ha inventariado su fondo editorial y
videográfico ni los derechos de explotación del logotipo o de la licencia
de otras marcas registradas.
c) El registro de los ingresos se ha realizado a través de
relaciones en hojas sueltas.
d) El registro de los gastos se realizó a través de hojas sueltas
que contenían la información necesaria y suficiente para dar razón de las
operaciones realizadas, si bien las de 1991 se registraron, además de en
estas hojas, en dos libros generales de gastos, uno de ellos inacabado y
el otro no responde fielmente a los expedientes tramitados.
e) El registro de las operaciones de Valores Independientes y
Auxiliares del Presupuesto (VIAP) se ha realizado en libros auxiliares.
2.3. Gastos
Con independencia de las observaciones que en cada caso concreto se
exponen, las anomalías e irregularidades genéricamente observadas son las
siguientes:
1.º El Consorcio no reguló los casos en los que los expedientes de gastos
deberían iniciarse con una memoria o propuesta justificativa ni ha
determinado los criterios para conformar la recepción de bienes y
servicios.
2.º Las propuestas de gasto que iniciaban los expedientes, especialmente
en los ejercicios 1990 y 1991, no están fechadas y, en muchos casos, no
se encuentran firmadas por el proponente. Asimismo, existen expedientes
de gasto en los que no consta propuesta.
3.º Todos los documentos contables están expedidos por el Director
General, previa propuesta del Director Administrativo y conformidad del
Interventor. No obstante, se han detectado casos en que falta la firma
del Director General o del Interventor, o que no están fechados.
4.º Los diversos documentos contables se expedían sin relación temporal
con el momento de realización del gasto; en este sentido se ha advertido
lo siguiente:
a) La numeración de los expedientes no se corresponde con la
secuencia cronológica. La inexistencia de diarios de Intervención ha
impedido contrastar las fechas de entrada para su control.
b) La existencia de gastos superiores a 500.000 pesetas cuya
tramitación presupuestaria se realizó en un solo documento ADOP, sin que
se diesen las circunstancias de acumulación de fases previstas en las
Bases de ejecución de los presupuestos del Ayuntamiento de Madrid,
aplicables supletoriamente según las Bases de ejecución del COM-92.
c) La existencia de determinadas autorizaciones y disposiciones de
crédito en las que textualmente se indica que se aprueban gastos
previamente realizados sin convalidación por órgano jerárquicamente
superior.
d) La existencia de documentos OP cuya fecha de propuesta, o ésta y
la de intervención, son anteriores a la de la correspondiente factura.
e) La existencia, al menos, de dos pagos en 1990 sin la expedición
de los correspondientes documentos contables7.
7 Véase el epígrafe 3.3.
f) La anulación de algunos expedientes, por duplicidad, con
posterioridad a que hubiesen sido intervenidos de conformidad y se
expidieran las órdenes de pago y los talones correspondientes.
5.º La contabilización de las operaciones de 1990 no se produjo en fecha
inmediata a la expedición de los documentos contables, como se observa
especialmente en dos expedientes relativos a las retribuciones del
Secretario e Interventor, que fueron emitidos el 7 de noviembre de 1990,
contra créditos del concepto «126: Otras retribuciones de personal
funcionario» y, sin embargo, fueron contabilizados a fin de ejercicio en
el concepto «161: Jornales y demás emolumentos del personal laboral», una
vez conocida la insuficiencia de crédito en el primero de los conceptos.
6.º Las Bases de ejecución de los presupuestos requerían, para poder
realizar el abono, que las facturas originales estuviesen conformadas por
los correspondientes responsables. Esta norma se ha incumplido en
diversas operaciones por cuanto que existen:
a) Numerosos pagos cuyas facturas no están conformadas.
b) Facturas de un mismo proveedor, correspondientes al mismo
expediente, conformadas por responsables del COM-92 distintos.
c) Facturas conformadas, aunque los responsables no pudieron
comprobar la efectividad de la prestación por la falta de documentos
esenciales tales como notas de entrega, albaranes, certificados de
emisión de cuñas radiofónicas y de pases publicitarios en televisión,
etcétera.
d) Pagos justificados con fotocopias y no con originales,
especialmente en libramientos expedidos a justificar.
7.º En algunos mandamientos de pago a justificar los justificantes de
gastos están fechados con anterioridad a la expedición de aquéllos.
Asimismo, existen algunos recibos o facturas que no pueden considerarse
justificativos del gasto autorizado.
8.º Según las Bases de ejecución de los presupuestos, las propuestas de
acuerdos o resoluciones sobre gestión económico-financiera y
presupuestaria debían ser previamente fiscalizadas por el Interventor
General. No obstante, los contratos de personal laboral no fueron
fiscalizados.
9.º Las horas extraordinarias que se abonaron en nómina no se
fundamentaron debidamente o se basaron, exclusivamente, en unos
estadillos elaborados por los propios interesados, sin que constara, en
la mayoría de los casos, la supervisión o aprobación por responsable
jerárquicamente superior.
10.º El COM-92 anticipaba entre un 70% y un 90% del importe de su
participación con anterioridad a la celebración de las diferentes
manifestaciones, estableciendo en cada caso su correspondiente calendario
de pagos. No obstante, para hacer efectivos los diferentes abonos sólo se
exigía el requisito formal de presentación de factura8, sin que
expresamente se encontraran sujetos al previo cumplimiento de
determinadas cuestiones técnicas o grado de avance en la preparación del
correspondiente evento. En consecuencia, no es posible determinar los
criterios de los responsables de área para conformar las diferentes
facturas.
8 Las facturas no acreditaban la realización de servicio específico
alguno, sino que se limitaban a indicar la cláusula concreta del convenio
o contrato que estipulaba la fecha del pago, por lo que podían
considerarse como simples recibos.
11.º No ha sido práctica habitual la exigencia de garantías a los
adjudicatarios, como establece el artículo 73 del RCCL. Esta
circunstancia es especialmente relevante si se tiene en cuenta que el
Consorcio anticipaba fondos a los organizadores.
12.º Todas las adjudicaciones para la organización de programas se han
realizado por contratación directa sin concurrencia de ofertas y sin que
se haya justificado, en muchos casos, la existencia de una única empresa
capacitada para el cumplimiento del objeto del contrato, único motivo al
que se acoge el Consorcio para fundamentar este sistema de adjudicación.
13.º La convalidación de gastos previamente realizados sin consignación
presupuestaria ha sido realizada por la Comisión Ejecutiva y no por la
Junta de Gobierno, supremo órgano del COM-92.
14.º En general, los convenios o contratos contenidos en los expedientes
y las copias de los archivos específicos no incorporan los anexos
pertinentes --explicativos del contenido de la programación, del
calendario, del presupuesto estimado que da origen al precio, etcétera--,
a pesar de que en muchos casos se señala expresamente que tales anexos
forman parte del propio objeto del convenio o contrato.
15.º Gran parte de la actividad del COM-92 se ha instrumentalizado a
través de convenios con otras instituciones. En la mayoría de los casos,
la aportación del COM-92 podría considerarse más como una subvención que
como una compra de servicios, a pesar de que el gasto se imputaba al
capítulo 2. La ayuda financiera se determinaba en función de un
presupuesto previo sin establecer ninguna cláusula de control sobre el
desarrollo del evento, circunstancia especialmente significativa en los
casos en los que la aportación era igual o muy cercana al presupuesto
estimado, ya que, de haberse producido economías, el COM-92 ha podido
aportar fondos por importe superior a los costes de celebración. Además,
en ningún caso ha quedado acreditado que la actividad subvencionada se
haya realizado bajo las mismas condiciones que dieron origen a la
concesión de la aportación económica del COM-92.
2.4. Ingresos
Aunque en las Bases de ejecución de los presupuestos9 se determinaba que
los actos de gestión de ingresos, cualesquiera que fuesen su naturaleza y
alcance, estaban sometidos al pleno ejercicio de la función interventora,
la revisión de los expedientes lleva a concluir que tal actuación se ha
limitado a una mera intervención formal de toma de razón de los ingresos
en tesorería y contabilidad, ya que:
9 La existencia de deficiencias de control administrativo previo, como se
reconoce en las alegaciones, en lugar de condicionar la posibilidades de
fiscalización tenía que haber incitado a una actuación que intentase
paliarlas.
a) Gran parte de las liquidaciones que se adjuntan en los
expedientes no están conformadas por responsables del COM-92.
b) Una gran parte de los mandamientos se justifican con fotocopias
de los resguardos de ingreso y, en algunos casos en que se adjunta una
nota explicativa de las ventas, ésta no constituye una verdadera
liquidación que autentifique que lo ingresado se correspondía con las
cantidades realmente recaudadas.
c) No se ha ejercido control alguno sobre la distribución,
recaudación y liquidación de los bienes destinados a la venta, tales como
artículos promocionales, libros, programas de mano y revistas.
d) No ha existido ninguna actuación de control sobre el taquillaje
de los distintos teatros o escenarios, a pesar de que en ciertos
convenios se señalaba que se establecerían determinados procedimientos de
conformidad por ambas partes.
2.5. Tesorería
1.º El Consorcio no determinó la persona que debía ejercer las funciones
de Tesorero, previstas en el artículo 5.º del Real Decreto 1174/1987, de
18 de septiembre, por el que se regula el Régimen Jurídico de los
Funcionarios de Administración Local con Habilitación de carácter
Nacional, al no existir en plantilla dicho puesto y no haberse
desarrollado un reglamento de organización ni una relación de puestos de
trabajo.
2.º La Junta de Gobierno acordó, el 12 de diciembre de 1989, que la
disposición material de fondos debería realizarse mancomunadamente con
dos firmas: la del Director General y la segunda, indistinta, del
Secretario o del Director Administrativo. La autorización fue otorgada
nominativamente a las personas que ejercían estos cargos. La Junta de
Gobierno no designó un nuevo responsable para la disposición de fondos al
cesar el primer Director Administrativo, habiendo actuado al efecto,
junto con el Director General, el siguiente Director Administrativo y,
posteriormente, el Interventor General.
3.º El COM-92 dispuso, a modo de cuenta restringida de pagos, de una
cuenta corriente cuyos ingresos procedían de las cuentas operativas
mediante libramientos «a justificar» expedidos a nombre del Director
Administrativo. No consta autorización expresa a favor de las dos
personas del Departamento de Administración que mancomunadamente
dispusieron de los fondos de esta cuenta.
4.º La expedición de talones bancarios se realizó, en ocasiones, con
anterioridad a la expedición de las órdenes de pago, ya que:
a) La secuencia numérica de los talones bancarios no guarda relación
con la secuencia cronológica.
b) Entre los talones anulados, muchos expedidos sin defectos
formales, se ha advertido que se encontraban firmados por los dos
libradores, siendo generalizada la ausencia de consignación de la fecha.
c) En bastantes expedientes la fecha del pago efectivo es anterior a
la de la orden de pago e incluso a la de la factura, lo que indica que
los pagos se efectuaban de acuerdo al calendario convenido con los
contratistas, sin atender a que éstos presentasen las facturas y éstas se
conformasen previamente.
d) Se han realizado dos pagos cuya justificación y contabilización
se produjo con varios meses de demora. Estos pagos fueron:
Número talón Fecha talón Perceptor Importe (pesetas) Fecha
contable
9.949 18.07.90 Dtor. General 700.000 31.12.90
6.798 12.12.90 Dtor. Admvo. 350.000 04.10.91
5.º No consta que se hayan realizado arqueos de tesorería, conciliaciones
bancarias ni recuentos de efectivo de Caja.
3. PRESUPUESTOS Y CUENTAS
3.1. Presupuestos10
10 En los anexos 2 y 3 se presenta un resumen general de los derechos y
obligaciones liquidados por el Consorcio, y en los anexos 4 a 7 las
liquidaciones de los diferentes presupuestos.
La Junta de Gobierno, en virtud de las competencias atribuidas por los
artículos 17 y 33 de los Estatutos, aprobó los presupuestos anuales en
las siguientes fechas:
Ejercicio Fecha de aprobación
1990 3 de abril de 1990
1991 14 de enero de 1991
1992 27 de diciembre de 1991
1993 11 de noviembre de 1992 (prórroga)
Por lo tanto, los presupuestos de los ejercicios de 1990 y 1991 se
aprobaron con posterioridad a la fecha prevista en los artículos 112.4 de
la LRBRL y 152.2 de la LHL.
3.1.1. Presupuesto de 1990
La estructura de este presupuesto responde a la clasificación económica
aprobada por la Orden de 14 de noviembre de 1979, posibilidad permitida
en la Disposición Final Primera de la Orden de 20 de septiembre de 1989.
En aplicación de la misma, se presupuestó en el concepto «291: Dotaciones
para servicios nuevos» el crédito global para recoger todos los gastos
corrientes, a excepción de los de personal, sin tener que distribuirlos
en función de su naturaleza. Esta circunstancia se produce, según el
informe del Interventor, «por la singularidad de los servicios culturales
a prestar y el desconocimiento concreto de las formas de gestión de las
actividades a realizar durante el presente ejercicio». Asimismo, el
presupuesto incluía el concepto «126: Otras retribuciones de personal
funcionario», que no se encontraba tipificado en la clasificación
económica de la Orden de 14 de noviembre de 1979 y contra cuyo crédito se
libraron pagos a diversos funcionarios del Ayuntamiento de Madrid11.
11 Véase el epígrafe 5.1.2.
En la elaboración, tramitación, aprobación y ejecución del presupuesto de
1990 se han incurrido en las siguientes irregularidades:
a) La aprobación del presupuesto se produjo una vez iniciado el
ejercicio, aunque debe tenerse en cuenta que el Consorcio se constituyó
sin tiempo suficiente para dotarse de una administración que pudiera
haber preparado un proyecto de presupuesto en plazo.
b) El presupuesto no ha sido sometido al trámite de información
pública ni se ha publicado en el «Boletín Oficial de la Comunidad de
Madrid».
c) La plantilla de personal que se aprobó para 1990 relacionaba
todos los puestos de trabajo sin distinguir funcionarios de laborales;
sin embargo, la valoración total en el presupuesto se consignaba como
créditos iniciales para personal laboral, lo que ha impedido conocer la
adecuación de los créditos iniciales del concepto «126: Otras
retribuciones del personal funcionario», dotado con 7 millones de
pesetas.
d) La concesión de un crédito extraordinario de 4.439.053 pesetas se
realizó por la Comisión Ejecutiva, cuando esta competencia correspondía a
la Junta de Gobierno, de acuerdo con la Base 5.l.a) de ejecución de los
presupuestos.
e) Los gastos efectuados y los pagos realizados con anterioridad a
la aprobación del presupuesto fueron objeto de posterior convalidación
por la Comisión Ejecutiva, a pesar de que esta facultad le correspondía a
la Junta de Gobierno.
f) Existen gastos de 1990 por 34.422.108 pesetas, contabilizados con
cargo al presupuesto de 1991, circunstancia contraria al artículo 157.1
de la LHL12.
12 No puede admitirse, como se pretende en las alegaciones, que la fecha
de recepción de las facturas sea determinante para imputar el gasto a uno
u otro ejercicio.
Las liquidaciones de los presupuestos de 1990 no son fiel reflejo ni de
los libros contables ni de los documentos expedidos, por cuanto:
a) Se excluyeron de la liquidación pagos ordenados por 34.422.108
pesetas, cuyos cargos en la cuenta bancaria se produjeron en 1991.
b) La liquidación incluye las siguientes operaciones no
fundamentadas con documentos contables:
Concepto Importe (pesetas)
Talón n.º 6.798, del 12-12-90, Director
Administrativo 350.000)13
Regularización Seguridad Social,
septiembre 90 (13.861)13
Regularización nómina diciembre, Director
General (28.500)13
Varios, sin aclarar 4.230)13
Total 311.869)13
13 Constan documentos de regularización en cuentas de Valores
Independientes y Auxiliares del Presupuesto pero no los correspondientes
a la contabilidad presupuestaria. Respecto de la regularización de la
nómina del Director General, véase el epígrafe 5.1.2.
Además, el pago del mencionado talón n.º 6.798, a favor del Director
Administrativo, se documentó el 4 de octubre de 1991 mediante ADOP contra
factura expedida a nombre del perceptor, fechada el 12 de diciembre de
1990, por un curso en la Escuela de Economía. Este Director
Administrativo, según las nóminas, finalizó su relación con el COM-92 en
julio de 1991.
Por otra parte, la relación nominal de acreedores a 31 de diciembre de
1990 presenta las siguientes anomalías:
a) No constan listados nominativamente los acreedores por el
concepto presupuestario «126: Otras retribuciones del personal
funcionario», por importe de 405.000 pesetas14.
14 No puede aceptarse lo indicado en las alegaciones, ya que la
existencia de los expedientes no exime de la consignación nominal de los
acreedores en la correspondiente relación.
b) En el concepto «291: Arrendamientos» figura indebidamente, a
nombre de F. H., una deuda de 2.639.520 pesetas, ya que en su mayor parte
(el 90% del importe) corresponde a otro perceptor.
3.1.2. Presupuesto de 1991
La clasificación económica de este presupuesto se ha ajustado a la
estructura aprobada por la Orden de 20 de septiembre de 1989. En dicho
presupuesto se observan las siguientes irregularidades:
a) Los créditos consignados para atender las retribuciones de
personal no guardan relación con la valoración que figura en la plantilla
de personal, habiéndose presupuestado 25,4 millones de pesetas más de las
necesarias.
b) El presupuesto no ha sido informado por el Interventor, sometido
al trámite de exposición pública ni publicado en el «Boletín Oficial de
la Comunidad Autónoma de Madrid».
c) Todos los expedientes de gasto iniciados, intervenidos y
aprobados entre el 1 y el 14 de enero de 1991 se formularon contra
créditos y conceptos del presupuesto de 1991, período durante el cual no
se disponía de un presupuesto aprobado para dicho ejercicio.
d) La incorporación de remanentes de crédito por 31.379.343 pesetas,
aprobada por la Comisión Ejecutiva el 8 de abril de 1991, respondía a
gastos no solamente comprometidos sino realmente realizados en 1990, que,
de conformidad con el artículo 144 de la LHL, deberían haberse imputado
al presupuesto de 1990. Asimismo, la Comisión Ejecutiva, en igual fecha,
aprobó determinados suplementos de crédito y créditos extraordinarios a
fin de incorporar el remanente de tesorería de 1990. Sin embargo, la
cuenta general de este ejercicio y, en consecuencia, el remanente de
tesorería, no pueden considerarse definitivamente aprobados, toda vez
que, según el artículo 33 de los Estatutos, esta competencia era de la
Junta de Gobierno15.
15 No puede aceptarse la pretensión de las alegaciones en el sentido de
que la liquidación del presupuesto y la Cuenta General de 1991 estuviesen
aprobadas con carácter definitivo, ya que en el acta de la reunión del
Comité Ejecutivo de 8 de junio de 1992, en la que se debatió este asunto,
se indica, textualmente, que se dictamina favorablemente la Cuenta
«debiendo seguir su tramitación sucesiva».
Además, buena parte de los mayores créditos autorizados (al menos 164 de
los 277 millones de pesetas del expediente) no eran necesarios ante la
sobrada suficiencia de las consignaciones iniciales del presupuesto; así,
la partida «226.02: Publicidad y propaganda», que tenía un crédito
inicial de 1.020 millones de pesetas, se suplementó con 60 millones de
pesetas, cuando las obligaciones liquidadas de todo el ejercicio
ascendieron solamente a 372 millones de pesetas.
3.1.3. Presupuesto de 1992
El presupuesto inicial de ingresos incorporaba una previsión de 1.200
millones de pesetas en concepto de «Remanente de tesorería», al haberse
estimado, en el momento de elaborar el proyecto, la existencia de
suficientes excedentes a 31 de diciembre de 1991. En dicho presupuesto se
observan las siguientes irregularidades:
a) Los créditos consignados para atender las retribuciones de
personal no guardaban relación con la valoración contenida en la
plantilla de personal; en concreto, para el personal funcionario se
consignó mayor importe que el crédito necesario (4,4 millones de pesetas)
y para el personal laboral hubo una insuficiente dotación presupuestaria
de 1,4 millones de pesetas, incumpliéndose el artículo 18.1.c) del Real
Decreto 500/1990, que exige la oportuna correlación entre la valoración
de los puestos de trabajo con los créditos para personal incluidos en el
presupuesto.
b) La Comisión Ejecutiva acordó, el 6 de abril de 1992, aprobar «la
distribución del superávit procedente del presupuesto de 1991» dotando
suplementos de crédito a determinadas partidas por 450.857.116 pesetas,
con anterioridad a que la propia Comisión dictaminase la cuenta, hecho
que se produjo dos meses más tarde (el 8 de junio de 1992)16.
16 La Cuenta General de 1991 tampoco ha sido aprobada por la Junta de
Gobierno.
3.1.4. Presupuesto de 1993
Las irregularidades observadas son las siguientes:
a) Para este ejercicio, la Junta de Gobierno acordó «prorrogar el
presupuesto de 1992 en cuanto a los créditos para gastos necesarios, para
efectuar la liquidación total del COM-92, que serán financiados con cargo
al remanente de la liquidación del presupuesto de 1992», sin que
posteriormente se aprobara ningún presupuesto definitivo. Al respecto, es
oportuno precisar que ningún órgano del COM-92 ha desarrollado ni
valorado en términos presupuestarios el acuerdo de la Junta de Gobierno,
lo cual se hacía absolutamente necesario teniendo en cuenta que no es
posible interpretar que los créditos aprobados para 1992 fuesen válidos
automáticamente para 1993, ya que:
-- La duración del COM-92 no podía exceder de seis meses a partir del 31
de diciembre de 1992, según el artículo 6 de los Estatutos17.
17 Artículo 6 de los Estatutos: «El Consorcio se disolverá dentro del
plazo de los seis meses siguientes a la fecha de 31 de diciembre de 1992
y, a partir de esa fecha, no podrá actuar sino a efectos de su propia
liquidación. Con tal fin se constituirá una Comisión Liquidadora
integrada por un representante de cada uno de los miembros consorciados
para que elabore la propuesta de liquidación que proceda.»
-- En virtud de la aplicación del artículo 212 del Real Decreto 500/1990,
no tenían la consideración de prorrogables los créditos del presupuesto
del COM-92 destinados a servicios o programas que concluían en el
ejercicio 1992 o que estuvieran financiados con ingresos específicos que,
exclusivamente, se percibieran en dicho ejercicio.
-- La liquidación del presupuesto de 1992 no ha sido aprobada por ningún
órgano del Consorcio18 y, en consecuencia, el remanente de tesorería,
único recurso utilizable para financiar las obligaciones del ejercicio
1993 según el acuerdo de la Junta de Gobierno, no quedó determinado.
18 En la reunión de la Comisión Ejecutiva de 16 de abril de 1993, a la
que se alude en las alegaciones, se estudió una liquidación provisional
del presupuesto de 1992, sobre la que el propio Interventor manifestó sus
reservas.
Como consecuencia de lo anterior, no han existido ni previsiones de
ingresos ni créditos autorizados que concretaran las obligaciones que
como máximo podían reconocerse en los distintos conceptos. La ausencia de
estos elementos esenciales induce a concluir que para 1993 no se dispuso
de un verdadero presupuesto, tal y como se define en el artículo 143 de
la LHL.
b) La aprobación de todos los gastos del ejercicio 1993 se produjo
simultáneamente al reconocimiento de la obligación y ordenación del pago
(mediante documentos ADOP). Además, la mayoría de las compras de bienes
corrientes y servicios correspondían a obligaciones comprometidas en
199219.
19 No puede aceptarse lo indicado en las alegaciones en relación con la
falta de presupuesto para 1993, no sólo por lo que se ha señalado en los
párrafos precedentes sino porque, además, en 1993 se aprobaron y
contabilizaron gastos que no se corresponden con el aludido carácter de
«gastos mínimos de mantenimiento». En concreto, se tramitaron en este
ejercicio 149 millones de pesetas de gastos por programas de la actividad
del Consorcio que no habían sido imputados en 1992.
3.2. Estados contables
El COM-92 no ha rendido al Tribunal ninguna de las cuentas exigibles en
el artículo 193.5 de la LHL. No obstante, al inicio de la fiscalización
se entregaron las cuentas disponibles, que eran las siguientes:
Ejercicio Documento
1990 Cuenta general del presupuesto
1991 Cuenta general del presupuesto
1992 Liquidación del presupuesto
1993 Liquidación del presupuesto y situación de la tesorería al 7 de
julio de 1993.
Sobre dichas cuentas hay que señalar lo siguiente:
1.º Para los ejercicios 1990 y 1991 no se han formado las cuentas de
administración del patrimonio, de Valores Independientes y Auxiliares del
Presupuesto (VIAP) y de tesorería, exigibles por la Instrucción de
Contabilidad de 4 de agosto de 1952.
2.º Aun cuando a partir del 1 de enero de 1992 era obligatoria la
implantación del Sistema de Información Contable para la Administración
Local aprobado por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 17 de
julio de 1990, el Consorcio --según nota del Interventor--, debido a las
dificultades surgidas en la aplicación informática adquirida al efecto,
no pudo elaborar a través de dicho sistema ni la liquidación del
presupuesto ni la cuenta general, por lo que no se pudieron obtener el
balance, la cuenta de resultados y el cuadro de financiación anual.
3.º Las diferentes cuentas se encuentran aprobadas o formuladas por los
órganos y en las fechas que se expresan en el siguiente cuadro:
Ejercicio Trámite Organo Fecha
1990 Aprobada Comisión Ejecutiva 8-4-9120
1991 Dictaminada Comisión Ejecutiva 8-6-92
favorablemente
1992 Formulada Interventor General Sin fecha21
1993 (a 7 julio) Aprobada Junta de Gobierno 7-7-93
1993 Aprobada Comisión Liquidadora 11-1-94
20 Según las actas de las reuniones de la Comisión Ejecutiva, la
aprobación de las cuentas de 1990 se realizó dos veces: el 8 de abril y
el 13 de mayo de 1991.
21 La liquidación de presupuesto de 1992 consta presentada a la Comisión
Ejecutiva el 16 de abril de 1993, sin que en el acta exista ninguna
referencia a que fuera aprobada. La liquidación entregada a este Tribunal
está avalada con la firma del Interventor sin que conste ninguna fecha de
expedición.
Aunque según el artículo 33 de los Estatutos las cuentas debían aprobarse
por la Junta de Gobierno, el Secretario, en la sesión del 13 de mayo de
1990, informó erróneamente a la Comisión Ejecutiva que «la aprobación es
un tema de carácter puramente formal ya que la aprueba la Comisión
Ejecutiva, pero la rinde el Sr. Presidente por regirnos en un régimen de
Hacienda local».
3.3. Tesorería
El COM-92 no ha formado las cuentas de tesorería ni llevado los libros
exigibles por la normativa de aplicación. No obstante, de las diferentes
liquidaciones y registros se deducen los siguientes saldos de tesorería a
fin de cada uno de los ejercicios (en pesetas):
Fecha Por presupuesto Por VIAP Total
31-12-90 134.444.788 7.192.634 141.637.422
31-12-91 1.640.292.593 15.582.170 1.655.874.763
31-12-92 249.913.196 26.340.894 276.254.090
07-07-93 85.835.157 130.822 85.965.979
Sobre estas cifras hay que señalar lo siguiente:
a) En el cierre contable a 31-12-90, el saldo de la caja era de cero
pesetas; sin embargo, el libro de 1991 se abre con un importe inicial de
146.825 pesetas.
b) En la conciliación de saldos al 31-12-91 se incluye como
existencias a fin de ejercicio el saldo de la cuenta restringida para
pagos, aunque éste fue reintegrado a la tesorería general del Consorcio
el 31-01-92. En esta conciliación figura un saldo en la caja de 741.390
pesetas22 no avalado por ningún acta de arqueo o recuento23.
22 La documentación aportada justifica este importe como saldo de la
cuenta restringida para pagos, que no puede aceptarse ya que el
libramiento que le da origen fue considerado gasto del ejercicio.
23 Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
c) En la conciliación al 31-12-92 que figura en el informe de
auditoría forma parte de la justificación de la tesorería, como saldo en
caja, un importe de 821.675 pesetas, que no se encuentra soportado por
acta de arqueo o recuento.
d) Durante 1992 se han producido ingresos en metálico en caja, sin
que se hubiesen desarrollado reglas especiales que regulasen el
funcionamiento de la misma, como establecen los artículos 178.2 y 179 de
la LHL. El importe de estos ingresos es el siguiente:
Concepto Importe (pesetas)
Venta de artículos 331.875
Venta de catálogos 640.500
Recaudación Teatro de Madrid 308.145
Devolución M.T. 192.572
Venta entradas a particulares 173.250
Recaudación Teatro Monumental 950.300
Total 2.596.642
e) En 1993 no se han registrado operaciones en el libro de caja
principal; no obstante, en la liquidación del 7 de julio de 1993 consta
un saldo en caja de 726.706 pesetas no acreditado por ningún arqueo o
recuento. Con posterioridad, los días 16 y 17 de septiembre de 1993
figuran dos ingresos de efectivo en la cuenta corriente, por un total de
691.775 pesetas que, según anotación sobre el propio extracto, proceden
de caja.
f) El saldo a 31 de diciembre de 1993 se corresponde exclusivamente
con la disponibilidad en bancos.
4. CONTRATACION
En este apartado se reflejan las cuestiones generales que afectan a las
diversas fases de la contratación, obtenidas de la fiscalización de una
selección de 85 contratos (el 35%) por un importe de 1.608 millones de
pesetas, lo que significa el 49% del total. No obstante, dado que el
examen se extendió a las prórrogas de algunos contratos que no fueron
formalizados documentalmente y, en consecuencia,
no se registraron, el gasto fiscalizado ha sido mayor.
Las particularidades observadas en cada caso concreto se comentan,
debidamente clasificadas, en los epígrafes correspondientes de gastos.
4.1. Consideraciones generales
El Consorcio ha elaborado un Registro de contratos que, no obstante, es
incompleto, ya que se ha advertido la ausencia de inscripción de algunos
contratos, tales como los de arrendamiento de la vivienda del Director
General, seguro de asistencia sanitaria, vídeo de animación del logotipo,
etcétera. En dicho Registro constan anotados 242 contratos, que comportan
gastos para el COM-92 por un total de 3.268 millones de pesetas.
El COM-92 suscribió, asimismo, diez contratos relativos, en general, a la
explotación del logotipo del COM-92 en productos comerciales, que, en
consecuencia, comportaban ingresos para la entidad.
El COM-92 mantuvo un archivo de contratos independiente y secuencial,
que, asimismo, no es completo, ya que en aquél no obran los numerados del
1 al 8, que se corresponden con contratos de adhesión para la obtención
de una tarjeta de crédito y líneas telefónicas, principalmente. Estos
contratos tampoco se incluyen en los expedientes contables.
Respecto a los diversos tipos de contratos hay que señalar lo siguiente:
a) El Consorcio no celebró ningún contrato de obras, a pesar de
haber realizado algunas reformas en su sede, que deberían haber sido
objeto del mismo.
b) Los suministros y servicios necesarios para el mantenimiento de
su infraestructura, tales como la seguridad de la sede, limpieza,
asesoría laboral, compra de material de oficina, etcétera, fueron objeto
de contratación por adjudicación directa tras la consulta de varias
ofertas, aplicando indistintamente el régimen jurídico propio de los
contratos de suministros, regulado en el Título IV del Reglamento General
de Contratación del Estado, o el específico de los contratos de
asistencia.
c) La contratación de los servicios y prestaciones necesarias para
el desarrollo de los fines del Consorcio, en definitiva para la
promoción, el fomento y la realización de actividades culturales, se ha
efectuado en función de sus características y de la naturaleza de las
prestaciones, por alguna de las siguientes maneras:
-- Organización directa del COM-92, que ha contratado a particulares para
que realizaran las funciones de comisariado y documentación de las
exposiciones, así como las de productor de programas musicales,
amparándose en el Real Decreto 1465/1985, y, asimismo, ha recurrido a
empresas y particulares para la ejecución propiamente dicha de las
exposiciones, conciertos, representaciones, etcétera, que constituyeron
los diferentes programas, y que, fundamentalmente, se regularon por el
Decreto 1005/1974, si bien no fue infrecuente la celebración de contratos
civiles.
Las adjudicaciones se realizaron en ambos casos, con independencia del
régimen jurídico aplicado, por contratación directa sin concurrencia de
ofertas24.
24 No es posible admitir las pretensiones de las alegaciones de que las
peculiaridades de las actividades del Consorcio eran incompatibles con
los trámites de la contratación pública. En concreto, la Comisión
Ejecutiva, en sesión de 9 de julio de 1990 (y no de junio como por error
se cita en las alegaciones), descartó la constitución de una sociedad
anónima sujeta al régimen de contratación del derecho privado, y decidió
que las contrataciones se realizaran por el propio Consorcio,
encargándose la Secretaría de que «la tramitación administrativa fuese la
más correcta».
-- Actuando el Consorcio como patrocinador de ciertos programas cuya
ejecución efectiva se realizaba por otras instituciones de carácter
público o privado, que se instrumentalizó mediante la celebración de
convenios de colaboración con éstas, en virtud de las previsiones del
artículo 7 de la LCE.
En cuanto a los órganos intervinientes, de conformidad con la delegación
de competencias otorgada por la Junta de Gobierno, correspondía a la
Comisión Ejecutiva aprobar gastos y adjudicar los contratos cuya cuantía
excediera de 20 millones de pesetas, por lo que, sin excepción posible
para las contrataciones que superaran el referido límite a los efectos de
la regulación de la contratación administrativa, esta Comisión constituía
el órgano de contratación, y, de conformidad con el artículo 113 del
TRRL, le correspondía adoptar el acuerdo aprobatorio del expediente de
contratación y de apertura del procedimiento de adjudicación, y aprobar
el pliego de cláusulas económico administrativas.
No obstante, la mayoría de las contrataciones, con independencia de su
cuantía, han sido iniciadas, aprobadas y adjudicadas por el Director
General, que ha actuado como único órgano de contratación, sin que el
Secretario General formulase reparo alguno, ya que en sus informes a los
distintos expedientes consideraba que el acuerdo de la Comisión Ejecutiva
en el que se aprobaba la realización de una actividad o manifestación
cultural constituía causa habilitante suficiente para la aprobación
tácita de la adjudicación por aquél. Sin embargo, tal actuación no es la
adecuada puesto que se trata de cuestiones bien diferentes que no
comportan una relación de causa-efecto y que exigían actos diferenciados.
En efecto, la autorización para que se celebrase una manifestación
cultural no constituía la aceptación de las condiciones técnicas en que
ésta debía ser ejecutada y, mucho menos, la nominación de a quién se
debía contratar para su realización, especialmente si, como más adelante
se expone, la elección no ha respondido a criterios estrictamente
objetivos. Además, desde un punto de vista operativo, no se han advertido
circunstancias que impidieran que los correspondientes expedientes se
sometieran a la aprobación de la Comisión Ejecutiva.
Con este proceder se ha eludido la intervención del órgano de
contratación al que correspondía actuar por expresa delegación de la
Junta de Gobierno, no sólo en la distribución del presupuesto genérico en
los distintos contratos a celebrar sino en la determinación de los
aspectos técnicos de la contraprestación, la aceptación del precio del
contrato, la elección del adjudicatario, etcétera.
Aun cuando si, por razones de tipo práctico, hubiese sido conveniente
evitar la actuación de la Comisión Ejecutiva, lo oportuno hubiese sido
interesar de la Junta de Gobierno una modificación del acuerdo de
delegación de competencias, fijando mayores atribuciones al Director
General.
4.2. Actuaciones preparatorias
En ningún caso se ha observado que la adjudicación de los contratos
estuviese precedida de las actuaciones preparatorias exigibles, como se
deduce de las precisiones que se realizan en los siguientes párrafos:
1.º No hay constancia de que las memorias o informes explicativos de las
adquisiciones o servicios a contratar estuviesen redactados con
anterioridad a la puesta en contacto con los adjudicatarios y, en
consecuencia, constituyesen de hecho un acto preparatorio, ya que:
a) No detallan explícita y concretamente las necesidades que se
pretendían satisfacer y en muchos de ellos ya se señala la persona o
empresa a la que se pretende adjudicar.
b) Hasta finales de 1991 no constan fechados y, con posterioridad,
la fecha que aparece es muy próxima a la de adjudicación.
2.º Los pliegos, tanto de condiciones técnicas como administrativas, se
aprobaban simultáneamente a la adjudicación, constituyendo el primer acto
propiamente dicho del expediente de contratación que se realizaba sin que
se hubiesen expedido los certificados de existencia de crédito25.
25 En relación con lo que se indica en las alegaciones en referencia a la
negociación de los pliegos, hay que señalar que, sea o no práctica
frecuente y a veces necesaria, tanto en el anterior procedimiento de
contratación directa como en el actual de procedimiento negociado, la
aprobación de los pliegos que deben regular las condiciones de la
contratación es un acto previo a la negociación y a la selección del
contratista.
3.º No consta en todas las contrataciones la existencia de pliegos de
condiciones técnicas y administrativas reguladores de las mismas y en los
casos en que existen, muchos no están fechados ni firmados por
responsables del COM-92, ni, incluso, aceptados por el adjudicatario.
4.º En los casos en que se realizaban consultas a varias empresas, la
redacción de los pliegos que debían regular las contrataciones fue
posterior a la solicitud de las ofertas, reproduciendo éstos las
condiciones y los presupuestos de las que se seleccionaban.
5.º El informe de la Asesoría Jurídica, cuando existía, se emitía con
posterioridad a la propuesta de adjudicación26.
26 En relación con las delegaciones debe señalarse la irregular actuación
de la Asesoría Jurídica, otorgando la conformidad a los expedientes de
contratación aun advirtiendo diversas irregularidades (expedientes
prácticamente finalizados o verbalmente convenidos), toda vez que,
precisamente el artículo 11 de los Estatutos del COM-92 establece que
«contará el Consorcio, para conseguir la legalidad de todas sus
actuaciones, con una Asesoría Jurídica que asista a los órganos de
gobierno».
6.º Se ha admitido la contratación directa sin concurrencia de ofertas,
por las especiales características de la empresa o persona propuesta, sin
que en los expedientes quedaran suficientemente justificadas estas
circunstancias.
4.3. Adjudicación
El Consorcio ha recurrido, en todos los casos, al sistema de adjudicación
por contratación directa, procedimiento respecto al cual debe señalarse
que, aunque otorga mayor capacidad de maniobra a la Administración,
presenta dos importantes limitaciones en la transparencia del
procedimiento:
a) Admite la discrecionalidad del órgano contratante en el modo de
promover una concurrencia limitada, así como respecto de la designación
del adjudicatario
b) Nada se tiene reglado en orden a asegurar, siquiera mínimamente,
la integridad y el secreto de las ofertas presentadas.
Por ello, este sistema solamente debería utilizarse en los supuestos
previstos en los artículos 37 de la LCE, 187 del RGCE y 120 del TRRL,
debiendo quedar debidamente acreditadas en el expediente las razones que
lo justifiquen.
Esta observación adquiere mayor importancia al considerar que el COM-92
no celebró ningún concurso, ni en los casos en que por la naturaleza de
la prestación y por razón de la cuantía hubiese procedido, por lo que el
sistema excepcional de contratación directa para los supuestos
restringidos en la legislación vigente se convirtió en la forma ordinaria
de adjudicación.
En relación con la ausencia de concurrencia, hay que advertir que, aun
cuando procediera en algunas contrataciones artísticas por las
peculiaridades propias de la persona a contratar, no es posible admitir
este criterio con carácter general, especialmente para la adquisición de
servicios relacionados con la realización de vídeos, campañas de
publicidad, montaje de exposiciones, e incluso para la contratación de
los comisarios, documentalistas, redactores, fotógrafos, etcétera, dado
que las características específicas de los contratados no podían ser tan
especiales y excluyentes que hicieran inviable la posibilidad de consulta
a otros terceros que hubieran podido interesarse y ajustarse a unas
condiciones previamente delimitadas. En este sentido, resulta
especialmente significativo el caso de una persona que inicialmente fue
contratada, sin previa concurrencia, como documentalista de una
exposición y posteriormente, también sin concurrencia, como productor de
conciertos. La ausencia de concurrencia, asimismo, facilita la fijación
de unos precios del contrato generalmente más elevados que si se acepta
la libertad de aquélla.
Aunque en las contrataciones artísticas se tenga que admitir la
existencia de razones que imposibilitan la libre concurrencia, debe
señalarse que tal limitación incide de manera directa en la determinación
del precio del contrato, ya que sólo es posible determinar éste en
función de la pretensión del único ofertante y sólo puede ser valorado en
virtud de los conocimientos y apreciaciones más o menos subjetivos del
órgano contratante y bajo criterios de oportunidad artística. La ausencia
de aplicación de criterios económicos para la selección de determinados
artistas
ha producido que la relación entre los ingresos por taquilla y los costes
de organización de determinadas manifestaciones fuese superior a 1/2527.
En este sentido, se desconoce si la Comisión Ejecutiva, aunque no
intervino en la contratación, tuvo puntual información de los precios de
las distintas contrataciones.
27 Especialmente en las áreas de música y teatro, susceptibles de
recaudación directa por asistencia.
En cuanto a los trámites de esta fase, hay que señalar las siguientes
irregularidades:
1.ª En algunos casos el encargo se produjo en fecha anterior a la
adjudicación del órgano de contratación, ya que no existe una correcta
secuencia entre las fechas de las ofertas de los licitadores, del acuerdo
de adjudicación y de las primeras facturas.
2.ª En los casos de servicios o suministros, tales como publicidad,
adquisición de artículos promocionales, seguridad, limpieza o equipos
informáticos, aunque constan varias ofertas presentadas para la
adjudicación del respectivo contrato, además de la ausencia de unos
pliegos aprobados con carácter previo, se ha observado que existían
propuestas que no eran homogéneas, que no estaban fechadas o con
significativas diferencias entre sus fechas y que algunas proposiciones
no eran originales. En algunos casos, se produce la adjudicación a la
última oferta presentada que no siempre era la más económica.
3.ª No consta la aceptación expresa de los pliegos por los adjudicatarios
en ningún expediente tramitado con anterioridad a noviembre de 1991.
4.ª Se han adjudicado dos contratos de similar objeto sin concurrencia de
ofertas, uno a una sociedad del ámbito público y el otro a otra sociedad
constituida por personal directivo de la primera.
5.ª Existen adjudicaciones a empresas de reciente constitución, siendo
las cuantías de la adjudicación muy superiores al capital social de
aquéllas, sin que se haya acreditado en el expediente la capacidad
técnica y financiera de la empresa para desarrollar el objeto del
contrato. Además, en algunos casos el objeto social de la empresa
adjudicataria no se corresponde con la actividad contratada.
6.ª En algunas contrataciones no se ha exigido la presentación de la
documentación acreditativa de que los adjudicatarios se encontraban al
corriente de sus obligaciones fiscales y ante la Seguridad Social,
solicitando exclusivamente una declaración formal. En algunas
contrataciones de personas para trabajos concretos y específicos no
habituales, en las que constan fotocopias acreditativas, aquéllas se
dieron de alta en la licencia fiscal con posterioridad a la adjudicación.
Asimismo, para estos contratos no se ha exigido que estuviesen dados de
alta en la Seguridad Social.
4.4. Formalización
1.º Un elevado número de los documentos administrativos o civiles en los
que se formalizaron los contratos no están firmados.
2.º Determinados suministros y servicios, que por su naturaleza y cuantía
deberían haber sido objeto de tramitación y resolución mediante la
apertura de expediente de contratación reuniendo todos los requisitos de
preparación, adjudicación y formalización, fueron directamente adquiridos
sin más trámite que la obtención de la correspondiente factura
acreditativa de la contraprestación (así se realizaron las obras de
remodelación y acondicionamiento de la sede social).
4.5. Ejecución y recepción
1.º En los contratos para el desarrollo de manifestaciones culturales,
con anterioridad a la celebración de las correspondientes exposiciones,
congresos, jornadas, representaciones, etcétera, el COM-92 libraba entre
un 70 y un 90% del precio convenido, de conformidad a un calendario
explícito de fechas de pago. Para que los abonos se hicieran efectivos,
únicamente se requería del contratista la presentación de una factura, y
sin que el correspondiente pago estuviese condicionado al cumplimiento de
condiciones técnicas o grado de avance en la preparación del evento, ya
que estas circunstancias no se recogían en los pliegos. Estos pagos
constituían adelantos y las facturas que se presentaban sólo tenían
validez como recibos a cuenta. Se ha advertido que muchos contratistas
presentaban las facturas en hojas sin formato ni membrete y con
numeración correlativa para cada uno de los pagos.
2.º Algunas facturas de publicidad han sido emitidas y aceptadas por el
COM-92 con carácter previo a la realización de los servicios. Asimismo,
en otras prestaciones de esta naturaleza las facturas no están
acompañadas de las notas o certificados de emisión de cuñas radiofónicas
y pases televisivos que garanticen que las unidades facturadas son
correctas.
3.º En ningún caso se ha documentado la recepción provisional de los
servicios y suministros establecida en el artículo 61 del RCCL. La
ausencia de actas de recepción y la determinación excesivamente genérica
de la definición del objeto del contrato han impedido valorar si la
ejecución efectiva se realizó en las condiciones que motivaron la
aceptación del programa y la designación del adjudicatario
4.º Sin que mediara modificación, al prorrogarse determinados contratos
se han aceptado facturas de asistencia técnica y de trabajos específicos
y concretos no habituales a precios superiores a los pactados. Además, en
el contrato para la seguridad de la sede se atendieron facturas por
importe superior al acordado con anterioridad a que finalizase el período
inicialmente contratado.
4.6. Garantías
1.º No se han exigido las garantías que salvaguardasen el correcto
cumplimiento del contrato, particularmente en aquéllos en que legalmente
era exigible, como en los de asistencia técnica, en los que, como
establece el
artículo 10 del Decreto 1005/1974, en los pliegos de condiciones debía
haberse previsto este requisito28.
28 No puede aceptarse lo que se indica en las alegaciones respecto a que
los contratos se encontraban garantizados por retenciones de pago, como
prevé el artículo 10 del Decreto 1005/1974, ya que los pagos se
realizaban por el importe íntegro pactado sin deducción alguna. Asimismo,
tampoco se puede aceptar la pretendida asimilación del último pago a la
constitución de garantía, ya que con ello no se cubre la hipotética falta
de cumplimiento en la prestación del servicio.
2.º En los contratos que se prorrogaron aceptando un aumento de los
precios no se ha realizado el reajuste de la fianza exigible, según los
artículos 117 de la LCE y 360 del RGCE.
4.7. Convenios
No se ha mantenido un registro que relacionara los convenios suscritos
por el COM-92, aunque han sido objeto de archivo independiente y una
copia de los mismos se incluía en el expediente contable. Según se deduce
del contenido del archivo, el Consorcio suscribió 92 convenios de
colaboración, no habiéndose localizado el celebrado con el grupo Tándem,
al que más adelante se hará referencia.
El objeto de gran parte de estos convenios consistía en determinar las
condiciones económicas de la aportación del COM-92 en la ejecución de una
actividad o manifestación cultural, generalmente a realizar por
instituciones públicas y fundaciones. Al suscribir el convenio, el COM-92
se comprometía a incluir la actuación entre su programación propia, a
financiar en todo o en parte el presupuesto del evento y a otorgar el
derecho, en su caso, a los beneficios fiscales de la Ley 30/1990,
mientras que el tercero se obligaba a la organización de la actividad
objeto del convenio y a la utilización del logotipo.
En general, los convenios establecían unos calendarios de pagos mediante
los cuales se libraba hasta el 90% del precio con anterioridad a la
celebración de la actividad, limitándose la justificación contable de los
mismos a la presentación por parte del tercero de facturas que debían
conformarse por los servicios del Consorcio. No obstante, estas facturas,
al igual que en los contratos, sólo hacían las veces de recibo.
En una revisión de los 29 convenios de mayor importancia económica, que
importaban ayudas financieras de 1.167 millones de pesetas, se advierte
que en 23 casos, y por una cuantía superior a los 961 millones de
pesetas, la actuación del COM-92 se ha limitado a otorgar una ayuda
finalista, por lo que debería haberse procedido a:
a) Considerar estos gastos en el Capítulo 4 (Transferencias
corrientes) y no en el 2 (Gastos en bienes corrientes y servicios), como
si se tratase de actividades realizadas directamente por el Consorcio.
b) Exigir y documentar que la actividad se hubiera desarrollado bajo
las condiciones que dieron origen al acuerdo de concesión.
c) Exigir que la cantidad aportada no superara los costes de la
actividad.
5. GASTOS
5.1. Personal
5.1.1. Gestión de personal
En virtud de su naturaleza jurídica, el COM-92 estaba sometido a la
normativa reguladora de la gestión y el régimen de retribuciones de
personal en la Administración Local; sin embargo, no se ajustó a las
previsiones de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas urgentes para
la reforma de la función pública, en orden a la clasificación de los
puestos de trabajo, publicidad de las vacantes, selección de personal y
régimen de retribuciones. En este aspecto deben destacarse las siguientes
irregularidades:
a) El Consorcio no formó la relación de puestos de trabajo
existentes en su organización, exigida en el artículo 16 de la Ley
30/1984, sino que a través de la aprobación de las plantillas anuales
anexas a los presupuestos de cada ejercicio fue determinando los límites
de efectivos y de la retribución total.
b) Las plantillas no incluían las características de los puestos y
los requisitos esenciales exigidos para su desempeño, no diferenciaban
entre vacantes para personal funcionario y para personal laboral, no
cuantificaban específicamente las retribuciones complementarias y no han
sido publicadas, requisitos, asimismo, exigidos por el artículo 16 de la
Ley 30/1984 en la formación de las relaciones de puestos de trabajo.
c) La provisión de todas las vacantes se realizó por libre
designación, sin publicidad y sin concurrencia, por lo que no se han
garantizado los principios de igualdad, mérito y capacidad, exigibles
tanto para la cobertura de vacantes por funcionarios (artículos 19 y
20.c) de la Ley 30/1984) como para la contratación de personal laboral
(artículos 103 de la LRBRL y 177 del TRRL).
5.1.1.1. Adscripción de personal procedente de otras administraciones y
empresas públicas
La Junta de Gobierno, a propuesta de la Comisión Ejecutiva, acordó, el 12
de diciembre de 1989, «formar la plantilla del Consorcio29
preferentemente con funcionarios procedentes de las Administraciones
consorciadas, que pasarán a prestar sus servicios en él en comisión30,
corriendo a cargo de éste los complementos que procedan».
29 Hay que dar por entendido que al indicar «formar la plantilla» se
refiere a «cubrir las vacantes de la plantilla».
30 De conformidad con el Reglamento de Situaciones Administrativas, sólo
cabe entender que se refiere a la comisión de servicios regulada en su
artículo 4.º
Por otra parte, la Comisión Ejecutiva el 15 de enero de 1990, aprobó
inicialmente un organigrama de personal para el funcionamiento del
Consorcio, con la indicación de que «la plantilla que de él se deduce se
irá poniendo en marcha, según se vayan produciendo las necesidades y
funciones del Consorcio». Al mismo tiempo, se acordó que los empleados
del Consorcio tendrían dedicación exclusiva
y que no se adscribiría personal específico a la Asesoría Jurídica ni a
la Intervención, que utilizarían el de la Subdirección Económico
Administrativa.
El Consorcio ha incumplido sus propias resoluciones por cuanto que:
a) En la sesión constitutiva del Consorcio, celebrada el 12 de
septiembre de 1989, se acordó designar para el cargo de Secretario del
Consorcio, previsto en los Estatutos, al Secretario General del
Ayuntamiento de Madrid, que compatibilizó ambas funciones.
b) No existe constancia de la designación del Interventor del
Consorcio, también previsto en los estatutos, pero en el acta de la
tercera sesión de la Comisión Ejecutiva, celebrada el 15 de enero de
1990, aparece como tal el funcionario que ocupaba el puesto de
Interventor General en el Ayuntamiento de Madrid, que también
compatibilizó ambas funciones (dicho funcionario participó por primera
vez, en las reuniones de la Junta de Gobierno con ocasión de la cuarta
sesión de este órgano, celebrada el 3 de abril de 1990).
c) En la práctica, otros funcionarios del Ayuntamiento de Madrid,
que mantuvieron, en todo caso, la situación administrativa de activo en
la Administración de origen, trabajaron para el COM-92 a tiempo
completo31.
31 No puede aceptarse la pretensión de las alegaciones de que la
irregular situación administrativa de los funcionarios del Ayuntamiento
de Madrid en el COM-92 comportase una economía, ya que el coste es el
mismo aunque los gastos se hayan distribuido entre los presupuestos del
COM-92 y del Ayuntamiento de Madrid. Además, la pretendida economía en el
COM-92 implicaría unos costes de ineficiencia en el Ayuntamiento, que
retribuyó los salarios de unos funcionarios que no trabajaron para él.
d) Existen algunos escritos del COM-92 al Ayuntamiento de Madrid
solicitando que determinados funcionarios de aquél se incorporaran al
Consorcio en comisión de servicios. Se ha comprobado que se concedió esta
situación a una funcionaria municipal, pero sin que tal concesión se
concretara realmente, pues el Ayuntamiento siguió efectuando el pago de
la totalidad de sus haberes.
e) Dos funcionarios de carrera de la Administración del Estado, con
destino en el Ministerio de Asuntos Exteriores, pasaron a trabajar en el
COM-92 con un contrato laboral, y una vez que su Departamento de origen
les concedió la situación administrativa de servicios especiales.
f) Dos empleados de empresas públicas (uno de Televisión Española,
S. A., y otro de Radio Nacional de España, S. A.) formalizaron con el
Consorcio sendos contratos laborales tras obtener de sus respectivas
empresas la excedencia temporal y darse de alta como desempleados32.
32 No puede aceptarse lo señalado en las alegaciones respecto de los
presuntos beneficios económicos que representaba para el COM-92 la
inscripción de estas personas como desempleados, ya que podían haber sido
contratados bajo la modalidad de duración determinada, regulada en el
Real Decreto 2104/1984, que no exige la cualidad de desempleado en el
trabajador objeto del contrato ni, además, comporta ninguna indemnización
a la finalización del mismo.
De cualquier forma, tampoco se cumplió el acuerdo de formar la plantilla
del COM-92 preferentemente con funcionarios, ya que en los ejercicios
1991 y 1992, en los que tuvo lugar la mayor parte de la actuación del
Consorcio, el personal funcionario estuvo en minoría en la plantilla,
como puede deducirse de los datos del cuadro siguiente:
33 Las cifras del cuadro están consideradas ponderando cada mes efectivo
de servicio por trabajador a razón de 1/12. Los funcionarios del Estado
(segunda columna) se relacionaron con el COM-92 mediante un contrato
laboral.
34 Incluye algunos coordinadores de programa y otros puestos con contrato
administrativo para la realización de trabajos concretos y específicos no
habituales. Estas plazas no se contemplaban en las plantillas
presupuestarias.
5.1.1.2. Contratación de personal laboral
El COM-92 formalizó contratos con 28 personas, amparándose, con carácter
general, en el Real Decreto 1989/1984, de 17 de octubre, por el que se
regula la contratación temporal como medida del fomento del empleo. Las
características esenciales de esta modalidad son las siguientes:
-- Los contratados deben ser trabajadores desempleados inscritos en una
Oficina de Empleo.
-- La duración del contrato, con sus posibles prórrogas, no puede exceder
de tres años.
-- A la terminación del contrato, por expiración del plazo convenido, el
trabajador tiene derecho a percibir una compensación económica
equivalente a 12 días de salario por año de servicio.
Sin embargo, no en todos los casos se contrató a trabajadores
efectivamente desempleados, ya que:
a) Los dos funcionarios del Ministerio de Asuntos Exteriores, a los
que se ha hecho referencia anteriormente, se inscribieron como
desempleados en la Oficina de Empleo tras concedérseles la situación de
servicios especiales, suscribiendo en la misma fecha sendos contratos
laborales de fomento de empleo con el COM-92.
b) En cinco casos no consta la preceptiva inscripción del trabajador
en la Oficina de Empleo.
c) En 12 casos las fechas de inscripción en las Oficinas de Empleo
son del mismo día o del posterior al que se formaliza el contrato, o de
los inmediatos 30 días anteriores, sin que pueda asegurarse que los
trabajadores no tuvieran vínculo con el Consorcio durante dicho período;
no obstante lo cual hay que señalar que tres de estos trabajadores
percibieron atrasos que cubren la fecha de inscripción.
Por otra parte, al haberse agotado el plazo máximo de tres años para la
duración de los contratos al amparo del Real Decreto 1989/1984, y siendo
necesarios los servicios de algunos trabajadores, tras la liquidación y
finiquito de la anterior relación, se les volvió a contratar aplicando el
Real Decreto 2104/1984, por el que se regulan diversos contratos de
trabajo de duración determinada y el contrato de trabajadores fijos
discontinuos, en la modalidad de contratación por obra o servicio
determinados. Hay que indicar que sólo dos personas fueron contratadas
inicialmente en aplicación del mencionado Real Decreto 2104/1984, que, a
diferencia del Real Decreto 1989/1984, no exige:
a) Una duración predeterminada del contrato.
b) La previa inscripción en las oficinas de empleo.
c) Una indemnización a la finalización del contrato, por expiración
del plazo convenido.
Debe destacarse, además, que el Consorcio ha contratado más personal que
el previsto en plantilla. Así, en 1990, disponiendo de un máximo de tres
plazas para subalternos, contó con los servicios de cuatro y en 1992 se
excedió en la contratación de un administrativo y un redactor.
5.1.1.3. Personal con contrato administrativo
En los casos que se detallan en los párrafos siguientes, el COM-92
recurrió a la contratación administrativa de diversas personas físicas
que, por las características de sus relaciones con la entidad, deberían
haberse equiparado con el resto del personal laboral y, en consecuencia,
haber ocupado puestos específicos de la plantilla, con retribuciones
aprobadas por la Junta de Gobierno35.
35 En el anexo 8 se detallan las principales características de estos
contratos.
En el período comprendido entre los meses de febrero de 1991 a diciembre
de 1992, ambos inclusive, el Consorcio contrató, bajo la modalidad de
asistencia técnica regulada en el Real Decreto 1005/1974, cuatro de los
puestos de Coordinador de Area del Departamento de Programas, en concreto
los de Danza, Teatro, Artes Plásticas y Ciencia, Literatura y
Pensamiento. Estas cuatro personas tuvieron las mismas responsabilidades,
cometidos y prerrogativas que los Coordinadores de las áreas de Programas
Musicales y Programas Audiovisuales, que estuvieron ligados al COM-92 por
una relación laboral, como se infiere de lo siguiente:
a) Realizaban desplazamientos en régimen de gastos pagados y
celebraban comidas de trabajo y de representación, pasando la factura al
COM-92, con iguales condiciones que los directivos de plantilla.
b) Se beneficiaron de un seguro médico complementario suscrito para
todo el personal.
La duración inicial de los contratos con los Coordinadores de Area fue de
once meses (del 1.2.91 al 31.12.91), pero a su conclusión fueron
prorrogados hasta finales de 1992 (mediante el procedimiento de invocar,
en los correspondientes documentos de autorización y disposición de
crédito, el artículo 5 del Real Decreto 1465/198536), con aumento de los
precios del contrato inicial, en cantidades variables, según los casos,
que oscilaron entre el 20% en dos de ellos y el 47% en que vio
incrementadas sus retribuciones la Coordinadora de Artes Plásticas. Con
este proceder se vulneró lo dispuesto tanto en el artículo 6 del Real
Decreto 1005/1974 como en el 4 del Real Decreto 1465/1985, ya que ambos
son contrarios a la revisión de precios al prohibir la inclusión de
cláusulas al respecto.
36 Artículo 5 «Los contratos a que se refiere este Real Decreto no
tendrán un plazo de vigencia superior a un año. No obstante lo dispuesto
en el párrafo anterior, los contratos podrán tener una duración superior
al año cuando sean complementarios de otros contratos de obras, en cuyo
caso, su plazo de vigencia será como máximo el de éstos últimos, o cuando
lo exija la naturaleza y circunstancias de la prestación.»
No obstante, la remisión a este artículo no era correcta, toda vez que
los contratos se regularon por el Real Decreto 1005/1974.
También se recurrió a contratar, al amparo del Real Decreto 1465/1985, a
un Editor de programas de mano, una Coordinadora para un determinado
programa, un Productor de conciertos y un Redactor para el Gabinete de
Prensa. El contrato del Editor de programas de mano, finalizado el
período inicial, fue prorrogado por otros dos meses, sin que la
ampliación fuera informada por la Asesoría Jurídica.
Asimismo, el pliego aprobado para la contratación del Productor de
conciertos, fechado el 17 de julio de 1992, fue irregular, ya que:
a) Preveía un plazo de ejecución que se iniciaba con anterioridad
(el 1 de marzo).
b) Determinaba que el adjudicatario tenía que preparar varios
conciertos, uno de ellos celebrado, igualmente, con anterioridad (el 15
de mayo).
c) Establecía una fórmula de pago que se iniciaba el 1 de julio, 16
días antes de la aprobación de los pliegos.
d) El contrato fue adjudicado simultáneamente a la aprobación de los
pliegos, con el mismo precio y en las mismas condiciones que las
previstas en éstos.
e) En consecuencia, es imposible aceptar que el precio del contrato
estuviese adecuado a los servicios a realizar por el adjudicatario.
Además, no se comprende qué servicios ha podido realizar el adjudicatario
hasta el 1 de julio, fecha de su primera factura, ni en razón de qué
criterios fue conformada por el Coordinador del Area de Música o aceptada
por el Interventor del Consorcio.
En todos los casos, la selección de estas personas se ha realizado
mediante contratación directa sin concurrencia de ofertas. Por otra
parte, en los respectivos expedientes no constan, en todos los casos, los
preceptivos pliegos de condiciones administrativas ni el informe de la
Asesoría Jurídica, ni se exigió la prestación de fianza, ni quedó
debidamente acreditado que los contratados estuviesen al corriente en sus
obligaciones fiscales y ante la Seguridad Social.
5.1.2. Gastos de personal
5.1.2.1. Director General
El Director General fue nombrado por la Junta de Gobierno, a propuesta de
la Comisión Ejecutiva y de conformidad con el artículo 16 de los
Estatutos, el 27 de noviembre de 1989.
Sin embargo, no existe constancia de que la relación del Director General
con el COM-92 quedara formalizada documentalmente, ya que aunque en el
acta de la Comisión Ejecutiva del 15 de enero de 1990 se indica que se
había formalizado el contrato el 11 de diciembre de 1989, en la de la
Comisión Liquidadora del 26 de marzo de 199337 se señala la inexistencia
de un contrato por escrito. Esta circunstancia ha impedido conocer las
condiciones reguladoras de las prestaciones del Director General.
37 Consta una reunión, en esa fecha, de esta Comisión, que formalmente
fue constituida por la Junta de Gobierno en la sesión del 7 de julio de
1993.
En el acta de la sesión de la Junta de Gobierno del 12 de diciembre de
1989 se indica que se aprobó el contrato «en la cantidad de 9 millones de
pesetas de las que se deducirán los descuentos correspondientes. La
cantidad fijada será revisable de acuerdo con el IPC de cada año38». No
obstante, las retribuciones efectivas percibidas por aquél fueron
superiores a las acordadas, según se deduce de lo siguiente:
38 No puede admitirse lo indicado en las alegaciones en relación con el
presunto contrato de trabajo de Alta Dirección con el Director General
que establecería un salario comprensivo de todos los conceptos
(retribución, dietas y vivienda), ya que tal pretensión es contraria al
acuerdo de la Junta de Gobierno de 12 de diciembre de 1989, que aprueba
el contrato del Director General en los términos reproducidos en este
párrafo del Informe.
1.º En la plantilla aprobada por la Junta de Gobierno para 1991 se
estableció una retribución bruta de 9.000.000 de pesetas; sin embargo se
abonó una cifra superior (9.900.000 pesetas).
2.º En la plantilla de 1992 se aprobó una retribución bruta de 12.375.000
pesetas, con un incremento del 25% sobre la del ejercicio anterior. Por
otra parte, el 9 de octubre de 1992, el propio Director General se otorgó
una gratificación por «servicios extraordinarios prestados durante el mes
de septiembre» de 1.030.000 pesetas, sin que conste la aprobación de
dicha gratificación por algún órgano colegiado del COM-92.
3.º En la última nómina, correspondiente al mes de junio de 1993, se
incluyó indebidamente el pago de una «indemnización» de 610.848
pesetas39.
39 En relación con este pago hay que puntualizar, en función de lo
señalado en las alegaciones, que no es posible aceptar que el pretendido
contrato de Alta Dirección entre el COM-92 y el Director General se
celebrase por tiempo indefinido, porque el propio Consorcio se constituyó
por un período de tiempo concreto (hasta el 30 de junio de 1993, según el
artículo 6 de los Estatutos). En consecuencia, hay que interpretar que
dicho contrato se extinguiría por cumplimiento de la duración acordada y
no por voluntad del empresario, circunstancia ésta determinante para que,
de conformidad con el artículo 11.1 del Real Decreto 1382/1985, nazca el
derecho del Alto Directivo a percibir indemnización. Párrafo modificado
parcialmente como consecuencia de las alegaciones.
No existe constancia documental del régimen pactado con el Director
General para la compensación o indemnización por razón del servicio,
aunque de los expedientes de gasto correspondientes a los desplazamientos
realizados se deduce que, al igual que para el resto del personal del
COM-92, se recurrió al régimen de gastos pagados. En principio, las
retribuciones al Director General tenían la consideración de haberes
totales o salario íntegro; sin embargo, a finales de 1990, se realizó
--con carácter retroactivo para todo el ejercicio-- una distribución del
total de los haberes entre «salario» y «dietas» o indemnización por razón
del servicio, atribuyéndose a este último concepto la cantidad máxima
admitida por el Reglamento del IRPF sin necesidad de justificación
documental (10.400 pesetas por día y 183 días al año, lo que supone
1.903.200 pesetas). Con esta medida se produjo una reducción de cinco
puntos en el tipo de retención aplicado y un reintegro a favor del
Director General de 938.488 pesetas por exceso de retención a lo largo
del ejercicio, que se materializó de la siguiente forma:
Concepto Importe (pesetas)
Compensación de un anticipo librado
el 18-7-90 sin documento contable
(talón n.º 9.949) 700.000
Mayor transferencia junto a la nómina
de diciembre 209.988
Pago en efectivo (según apunte en
el registro de Caja) 28.500
Total 938.488
En los ejercicios de 1991, 1992 y 1993 se mantuvo esta práctica,
incluyéndose en cada nómina, sin justificantes documentales, el concepto
de «dietas» por un importe fijo de 158.200 pesetas al mes40.
40 No puede aceptarse lo señalado en las alegaciones en relación con el
pago de dietas como un concepto retributivo fijo del Director General, ya
que, como se ha expuesto en el párrafo anterior, además de tener que
justificarse la efectividad de cada viaje, el Director General siempre
viajó en régimen de «gastos pagados», lo que comportó que el COM-92
atendiera los gastos de desplazamiento, manutención y hospedaje. En
consecuencia, no cabe admitir una doble retribución de estos gastos.
Adicionalmente, el Director General ha disfrutado de una retribución en
especie por un importe total, durante la vigencia del Consorcio, de
9.346.221 pesetas, al trasladar aquél al COM-92 el importe del contrato
de arrendamiento de una vivienda y una plaza de garaje, previamente
formalizado el 2 de enero de 1990 a título personal. A tal efecto, el 28
de diciembre de 1990, el Director General expidió la autorización y
disposición del crédito, contra el concepto «200. Arrendamientos», para
atender el gasto del ejercicio 1990, sin que conste la preceptiva
convalidación por la Junta de Gobierno del Consorcio. Además, en la
Memoria justificativa del expediente, expedida por el Director Económico
Administrativo del Consorcio y en la que no consta la fecha, se señala la
necesidad de que el COM-92 disponga de «un apartamento para ser utilizado
por la persona o personas que se determinen, relacionadas
con la Capitalidad Europea de la Cultura 1992 ...», sin que se indique en
dicha memoria referencia alguna al hecho de que dicho apartamento ya
venía siendo ocupado por el propio Director General.
El alquiler ha supuesto al COM-92 un gasto total de 9.346.221 pesetas,
cuyo detalle, en pesetas, se expresa en el siguiente cuadro:
Año Alquiler Gastos IVA41 Fianza Total
1990 2.196.000 263.520 180.000 2.639.520
1991 2.311.200 192.324 300.420 2.803.944
1992 2.449.872 300.000 338.895 3.088.767
1 a 3/
1993 642.600 75.000 96.390 813.990
Totales 7.599.672 567.324 999.225 180.000 9.346.221
41 El Consorcio aceptó el cargo por IVA, sin considerar la posible
exención prevista en el artículo 8.23 de la Ley 30/1985, de 2 de agosto,
reguladora de dicho impuesto.
Respecto a la ejecución del contrato de este arrendamiento hay que
señalar lo siguiente:
a) El importe total del alquiler de 1990 se incluye en el concepto
291 - «Dotación para servicios de nueva creación», por un único recibo
que obra en el expediente. No obstante, las cuantías abonadas, según
dicho recibo, no se corresponden con las que se deducen del contrato,
siendo las diferencias las siguientes:
Concepto Según recibo Según contrato Diferencia
Alquiler 2.196.000 2.160.000 36.000)
Comunidad 0 por cta. arrendatario,
menos 15.000 ptas./mes
IVA 263.520 sin referencias
Fianza 180.000 360.000 (180.000)
Por otra parte, el arrendamiento de este ejercicio lo pagó el COM-92
mediante dos talones, expedidos en
la segunda quincena de enero de 1991, a favor del Director General
(2.376.000 pesetas) y del arrendador (263.520 pesetas), en concepto de
IVA. No obstante, en la relación nominal de acreedores a 31 de diciembre
de 1990 solamente figura el arrendador y por la totalidad del gasto.
b) Desde 1991, en que se cargan los gastos de comunidad al COM-92,
no se acredita que se hubieran deducido 15.000 pesetas/mes, de
conformidad con la cláusula 11.ª del anexo al contrato de arrendamiento.
c) El COM-92 aceptó indebidamente los recibos del arrendamiento de
1991, en los que se gravan con IVA los gastos de comunidad. Esta
circunstancia ha supuesto un mayor coste, si bien su cuantía es de escasa
relevancia (25.002 pesetas).
d) A la finalización del contrato no se ha producido el reintegro al
COM-92 de la fianza correspondiente.
Como quiera que estos hechos presentan indicios que pudieran dar lugar a
la exigencia de responsabilidad contable, se procederá, en su caso, a la
apertura de pieza separada, de conformidad con lo señalado en el artículo
45 de la LFTCu. Asimismo, teniendo en cuenta que estos supuestos pudieran
ser constitutivos de infracción tributaria, se dará traslado de este
Informe a la Agencia Estatal de la Administración Tributaria para que
evalúe aquéllos.
5.1.2.2. Funcionarios del Ayuntamiento de Madrid
La Comisión Ejecutiva, en su sesión de 15 de enero de 1990, determinó que
los emolumentos se fijarían «con carácter general de manera que no haya
diferencias económicas entre los empleados de categorías similares,
elevándose en la cuantía necesaria para obtener los servicios de personas
capaces, en relación con las que pudieran percibir en las
Administraciones de origen». Sobre esta cuestión es preciso señalar lo
siguiente:
a) La falta de habilitación estatutaria y de delegación de
competencias expresa a favor de la Comisión Ejecutiva para resolver en
materia de personal 42.
42 No puede aceptarse lo señalado en las alegaciones en relación con la
capacidad de la Comisión Ejecutiva para tomar acuerdos en materia de
personal. Como se ha señalado, ni los Estatutos le confieren dicha
competencia ni la Junta de Gobierno se la delegó, por lo que los
referidos acuerdos de la Comisión precisaban de la convalidación por la
Junta de Gobierno, circunstancia que no se produjo.
b) Las retribuciones satisfechas por el COM-92 a estos funcionarios,
cuantificadas más adelante, contravienen el artículo 1 del Real Decreto
861/1986, que determina que los funcionarios de la Administración Local
sólo pueden ser remunerados por los conceptos retributivos establecidos
con carácter general, determinando expresamente la prohibición de
percibir participaciones en ingresos y otras retribuciones o
contraprestaciones, incluso por asesoramiento y emisión de dictámenes e
informes.
La Comisión Ejecutiva acordó, el 12 de febrero de 1990, elevar a la Junta
de Gobierno una plantilla en la que entre otras cuestiones y en
concordancia con el acuerdo de la Junta de Gobierno de 12 de diciembre de
1989 --al que ya se ha hecho referencia--, se precisaba que «el personal,
salvo el de la Administración del Estado, en su caso, será pagado por las
administraciones consorciadas, con complementos a cargo del Consorcio».
Esta propuesta no se atenía a la normativa de aplicación, en virtud de la
cual no es posible que un funcionario en comisión de servicios en una
entidad perciba sus retribuciones de la administración de origen, puesto
que en el artículo 4.3 del Reglamento de Situaciones Administrativas,
aprobado por Real Decreto 730/1986, de 11 de abril, se determina que la
totalidad de las retribuciones deben ser satisfechas con cargo a los
créditos del presupuesto de la entidad de destino43. Sin embargo, los
funcionarios del
43 Sólo en algunos supuestos excepcionales, no justificados en las actas
ni en los expedientes analizados, se hubiera podido atender la totalidad
de las retribuciones con cargo a la entidad de origen, pero en ningún
caso está prevista una distribución de estos costes, por lo que no se
puede aceptar lo señalado en las alegaciones.
Ayuntamiento de Madrid, al permanecer en activo, siguieron percibiendo la
totalidad de sus retribuciones con cargo a aquél, abonando adicionalmente
el COM-92 un emolumento fijo en su cuantía y periódico en su devengo
(mensual) sin ningún fundamento legal, resultando las percepciones
totales, especialmente en los ejercicios 1991 y 1992, superiores a las
retribuciones correspondientes al personal contratado en régimen laboral,
por lo que no se consiguió, para categorías similares, la equiparación
pretendida por la Comisión Ejecutiva, a la que anteriormente se ha hecho
referencia.
Los pagos realizados por el COM-92 a este personal se resumen (en
pesetas) en el siguiente cuadro:
Funcionarios Ejercicio tiempo completo Otros funcionarios
TOTAL
1990 6.729.982 3.600.000 10.329.982
1991 13.804.844 4.800.000 18.604.844
1992 21.792.615 7.408.867 29.201.482
1993 9.936.590 3.000.000 12.936.590
Total 52.264.031 18.808.867 71.072.898
En estas retribuciones concurren, además, las siguientes irregularidades:
a) Las remuneraciones satisfechas a los funcionarios del
Ayuntamiento de Madrid que trabajaron a tiempo completo en la sede del
COM-92 fueron idénticas todos los meses de cada ejercicio, con excepción
de las correspondientes a diciembre de 1991, que se elevaron al doble. No
consta expresamente que la Junta de Gobierno del COM-92 aprobara las
cuantías individuales de las retribuciones que percibieron estos
funcionarios en 1990 ni las correspondientes a los que fueron
incorporándose en el curso de 1991, ya que en las plantillas se valoraron
las vacantes como de personal laboral.
b) Las cantidades que figuran en el epígrafe «Otros funcionarios»
fueron aprobadas, el 26 de septiembre de 1990, indebidamente por la
Comisión Ejecutiva, ya que la competencia correspondía a la Junta de
Gobierno. En el acta de la correspondiente sesión se indica que la
retribución compensa los servicios de asesoría y colaboración con el
Consorcio, conceptos expresamente prohibidos en el artículo 1.º del Real
Decreto 861/1986. No consta que el acuerdo tuviera efectos de 1 de enero
de 1990, fecha desde la cual se realizó el devengo de esta remuneración,
parte de la cual se imputó en ese ejercicio al concepto de personal
laboral; para los restantes ejercicios, las cuantías fueron establecidas
en las plantillas aprobadas en la Junta de Gobierno, junto con los
presupuestos.
También se incluyen en este concepto las remuneraciones correspondientes
a los ejercicios 1991 a 1993 para un funcionario del Ayuntamiento de
Madrid que, permaneciendo en activo, trabajó a tiempo parcial en el
COM-92; así como las gratificaciones pagadas en 1992, a propuesta del
Interventor, a algunos funcionarios del Departamento de Control
Financiero de Entes Públicos y Organismos Autónomos del Ayuntamiento de
Madrid, por la preparación de determinada documentación del Consorcio
(estos pagos totalizaron la cantidad de 1.408.867 pesetas).
c) La plantilla aprobada para 1991 establecía la misma retribución
individual que la de 1990; no obstante, como mínimo se satisfizo un 10%
más que lo autorizado en aquélla. En total se ha cuantificado el exceso
en 2.495.047 pesetas44.
44 El incremento de los créditos presupuestarios se produce por la
variación de dos componentes: el número de personas y la cuantía de las
retribuciones, por lo que no puede aceptarse, como se indica en las
alegaciones, que los créditos presupuestarios aprobados por la Junta de
Gobierno habilitasen el incremento nominal de las retribuciones, máxime
si las consignaciones de la plantilla no son coincidentes con las
cuantías presupuestadas.
d) En la plantilla aprobada para 1992 se establecía un incremento
del 25% sobre las remuneraciones efectivamente satisfechas en 1991.
e) A dos funcionarios se les realizaron pagos que, en su conjunto,
excedieron en 1.130.892 pesetas de las cuantías establecidas en la
plantilla aprobada.
f) Determinados funcionarios han percibido adicionalmente a la
remuneración mensual otros emolumentos por un importe conjunto global de
610.910 pesetas durante los ejercicios 1990, 1991 y 1992, y por los
conceptos de horas extraordinarias y otras gratificaciones.
Como quiera que estos hechos presentan indicios que pudieran dar lugar a
la exigencia de responsabilidad contable, se procederá, en su caso, a la
apertura de pieza separada, de conformidad con lo señalado en el artículo
45 de la LFTCu.
5.1.2.3. Personal laboral
Las retribuciones del personal laboral se incrementaron de 1990 a 1991 en
un 10% y de 1991 a 1992 en un 25%, sin que conste acuerdo expreso de la
Junta de Gobierno que autorice estos incrementos (en la plantilla adjunta
a los presupuestos de 1992 figuraban los puestos de trabajo valorados
teniendo en cuenta el citado incremento del 25%. Sin embargo, en la
plantilla anexa a los presupuestos de 1991 los puestos de trabajo
aparecían por las mismas cuantías que en 1990).
Al margen de los incrementos generales, a determinados trabajadores se
les aumentaron sus retribuciones sin que conste acuerdo de la Junta de
Gobierno o se documente en el expediente una variación del puesto de
trabajo desempeñado u otra justificación45. En total, los incrementos
salariales no autorizados fueron los siguientes (en pesetas):
45 Las retribuciones de personal laboral no autorizadas o
insuficientemente justificadas se resumen en los anexos 9 a 13.
10% de incremento general para 1991 6.266.333
Otros incrementos 4.128.040
Total 10.394.373
Por otra parte, se han realizado pagos por 5.918.356 pesetas en concepto
de atrasos de retribuciones
por períodos anteriores al inicio de la relación contractual46.
46 No es admisible que se inicie la relación laboral ni que se satisfagan
retribuciones con anterioridad a la fecha del vínculo contractual, como
se señala en las alegaciones.
Al recurrir a contratar al personal al amparo del Real Decreto 1989/1984,
el COM-92 ha soportado unas indemnizaciones de 6.956.165 pesetas que
podían haberse evitado si los contratos se hubiesen formalizado aplicando
el Real Decreto 2104/1984. Este hecho es especialmente significativo al
menos en el caso de los dos funcionarios de carrera y de las dos personas
con plaza fija en empresas del sector público47, ya que no se les debía
haber contratado en función de las disposiciones del Real Decreto
1989/1984, al no poderse considerar verdaderos desempleados. Las
indemnizaciones de estas personas ascendieron a 2.131.260 pesetas, de las
que 320.820 pesetas fueron indebidamente satisfechas a uno de estos
trabajadores ya que no sólo tenía plaza fija en una empresa pública sino
que causó baja voluntaria en el Consorcio.
47 Se desconoce para el resto del personal si mantenían vínculos
similares con otras entidades, ante la falta de contestación de una
petición expresa de este Tribunal.
En las liquidaciones de los contratos se han producido pagos en exceso
por 755.238 pesetas, al haberse calculado sobre la base de meses
completos y no sobre los días efectivamente trabajados durante el último
mes.
En el siguiente cuadro se resumen las retribuciones por horas
extraordinarias (en pesetas):
Sobre estas retribuciones hay que señalar lo siguiente:
a) Las horas extraordinarias no han sido objeto de contabilización
independiente, sino que se han imputado al concepto general.
b) Sólo estaban autorizadas el 12% de las horas extraordinarias
retribuidas48. Entre las no autorizadas, un total de 643 horas, por un
importe de 1.720.245 pesetas, fueron abonadas sin que en los expedientes
figure justificación alguna.
48 Se han considerado autorizadas aquellas horas extraordinarias
consignadas en estadillos en los que consta la conformidad o supervisión
de algún directivo del Consorcio.
c) Las horas extraordinarias se retribuyeron según el criterio del
convenio colectivo, es decir, 1,75 veces el precio de la hora ordinaria,
conforme a la remuneración efectiva, que, como se ha indicado, según
períodos, fue superior a la autorizada.
d) Se han advertido errores de cálculo que han originado pagos en
exceso por 54.141 pesetas, incluso en estadillos en los que aparece la
conformidad del Director Administrativo.
e) Dos personas en 1990, cuatro en 1991 y seis en 1992, sobrepasaron
las 80 horas extraordinarias, límite máximo anual fijado en el artículo
35.2 de la Ley 8/1980, de 10 de marzo, del Estatuto de los Trabajadores.
El tope se sobrepasó, como mínimo, en 47 horas, aunque en dos casos se
alcanzaron las 223 y las 263 horas por encima del límite legal.
Asimismo, sin la preceptiva aprobación por la Junta de Gobierno, se han
satisfecho gratificaciones extraordinarias por un total de 1.465.247
pesetas.
Como quiera que estos hechos presentan indicios que pudieran dar lugar a
la exigencia de responsabilidad contable, se procederá, en su caso, a la
apertura de pieza separada, de conformidad con lo señalado en el artículo
45 de la LFTCu.
Por otra parte, en determinados contratados laborales concurren las
siguientes irregularidades:
1.º El Jefe del Gabinete de Prensa percibió, unos días antes de su
contratación, 500.000 pesetas por una colaboración literaria,
insuficientemente justificada en el expediente. Asimismo, durante 1992, y
con contrato en vigor, se le retribuyó con 1.060.000 pesetas por
colaboraciones en los diversos números de la revista «La Capital». Tres
meses después de finalizado su contrato laboral, en marzo de 1993,
percibió 1.687.500 pesetas por colaboración en la confección de la
memoria de las actividades del COM-92. No obstante, esta prestación de
servicios no fue precedida de ningún expediente de contratación. Además,
en la correspondiente factura, que no consta conformada, se practica la
retención del IRPF al mismo tipo que si se tratase de una retribución
salarial49.
49 No es cierto que la confección de la memoria se iniciase muy avanzado
1993, como se indica en las alegaciones, ya que en la sesión del Comité
Ejecutivo, de 16 de abril de 1993, el Director General realizó una
presentación de la memoria, por lo que su elaboración tuvo que comenzarse
con anterioridad a la fecha indicada en las alegaciones (mayo-junio 1993)
y sin interrupción desde que finalizó la relación contractual con el Jefe
de Gabinete de Prensa y su colaborador.
2.º El Consorcio suscribió un contrato administrativo con un Redactor,
desde el 7 de octubre hasta el 31 de diciembre de 1991, por 850.000
pesetas; finalizado éste, aquél continuó vinculado al COM-92 mediante
contrato laboral de fomento de empleo, regulado por el Real Decreto
1989/1984. Asimismo, concluido su contrato laboral, percibió 719.082
pesetas en similares condiciones y por el mismo motivo que el señalado en
el párrafo anterior.
3.º La Comisión Ejecutiva acordó, el 12 de marzo de 1990, aceptar la
propuesta del Director General para la contratación de Jefe de su
Gabinete, una vez desestimada su posible incorporación como Subdirector.
Esta persona, de nacionalidad británica, obtuvo el permiso de trabajo el
4 de mayo y fue contratada el 16 de julio de 1990, con una retribución
inicial de 7.000.000 de pesetas (igual que la de los subdirectores),
aunque la retribución autorizada para el puesto de trabajo efectivo
ocupado solamente alcanzaba la cifra de 5.500.000 pesetas.
El contrato fue celebrado al amparo del Real Decreto 1989/1984, sin que
conste la previa inscripción del trabajador en la oficina de empleo.
En la nómina de julio de 1990, además de considerar el mes completo a
pesar de que el contrato comenzó el día 15, se le retribuyeron 1.322.221
pesetas en concepto de atrasos.
La duración inicial del contrato se fijó en un año y fue prorrogado por
otro más, hasta el 15 de julio de 1992. No obstante, a partir de enero de
1992 esta persona ya no cobró por nómina, sin que consten en el
expediente los motivos de la baja ni el finiquito de la relación laboral.
4.º En la contratación de una secretaria de dirección se observa lo
siguiente:
a) Fue contratada en virtud del Real Decreto 1989/1984, desde el 1
de febrero de 1990 hasta el 31 de enero de 1991 por 2.000.000 de pesetas
(14 pagas de 142.857 pesetas), sin embargo durante la vigencia del
contrato la retribución total fue un 25% superior, de la forma que se
expone a continuación (en pesetas):
Período Retribución Incremento Retribución en
bruta mensual (%) el período
01-02-90 a 30-06-90 142.857 714.285
01-07-90 a 31-12-90 214.286 50 1.285.716
01-01-91 a 31-01-91 235.714 10 235.714
Pagas extraordinarias 255.136
Total retribuciones contrato inicial 2.490.851
b) Con posterioridad, esta relación fue prorrogándose hasta el 31 de
enero de 1993, sin que conste documentada alguna modificación de las
condiciones iniciales del contrato, habiéndose elevado nuevamente la
retribución a partir del 1 de enero de 1992 en un 43,9%, pasando de
3.300.000 pesetas a 4.750.000 pesetas brutas anuales.
c) Finalizado el período de 3 años, máximo admitido para las
contrataciones al amparo del Real Decreto 1989/1994, se renovó la
relación laboral aplicando el Real Decreto 2104/1984, hasta el 30 de
abril de 1993, por la misma retribución que venía percibiendo.
d) Además de estas cantidades, entre 1990 y 1993 percibió 1.926.796
pesetas por los conceptos de gratificaciones (364.583 pesetas) y horas
extraordinarias (1.562.213 pesetas). Respecto de estas últimas, en 1991 y
1992 se le abonaron 223 y 130 horas, respectivamente, muy por encima del
límite anual fijado en el Estatuto de los Trabajadores.
5.º La contratación de otra secretaria originó el pago de 280.000 pesetas
a una empresa en concepto de «honorarios por las gestiones necesarias
para la búsqueda y consecución de una colaboradora bilingüe», sin que
ésta sea la vía admitida para la captación de personal en una entidad
local y sin que, con carácter previo, se hubiera convenido con la empresa
las condiciones y el precio de sus servicios.
5.1.2.4. Personal con contrato administrativo
En los casos señalados en el subapartado 5.1.1.3, el abono de los
servicios fue mensual y por cuantías fijas, contra los créditos del
concepto «227.06. Estudios y trabajos técnicos-programas». El gasto total
(expresado en pesetas) se distribuye de la siguiente manera:
Ejercicio Coordinadores Editor, productor Total
de Area y coord. proyecto
1991 16.409.696 1.510.617 17.920.313
1992 21.307.636 10.152.063 31.459.699
Totales 37.717.332 11.662.680 49.380.012
En el ejercicio 1992, además de lo estipulado en su contrato, la
Coordinadora del Area de Artes Plásticas percibió 745.500 pesetas por su
colaboración en la Comisaría y diseño en el montaje de las exposiciones
de fotografía (395.500 pesetas) y por la elaboración y redacción del
texto-ensayo para el catálogo de la exposición Repetición-Transformación
y otros varios textos institucionales (350.000 pesetas).
El editor de programas de mano, simultáneamente a su retribución por
contrato, percibió, asimismo, como «redactor de notas al programa» un
total de 705.888 pesetas, a razón de 58.824 pesetas/mes.
Estos pagos suponen el fraccionamiento del precio del contrato y, en
consecuencia, la elusión de los efectos de los artículos 8.a) del Real
Decreto 1005/1985 y 2.3 del Real Decreto 1465/1985, que regulan el límite
máximo para poder acudir a la adjudicación directa invocado en el informe
del Secretario, ya que el total adjudicado sobrepasó los 5.000.000 de
pesetas.
En relación con la ejecución presupuestaria de estas operaciones, hay que
señalar lo siguiente:
a) Se han realizado pagos por 2.947.077 pesetas sin que estuviesen
conformadas las correspondientes facturas.
b) Se han emitido órdenes de pago con fecha anterior a la de la
factura, por 4.980.219 pesetas, de las cuales incluso se realizó el pago
material con fecha previa a la de la factura por 2.662.168 pesetas,
incumpliendo lo dispuesto en el artículo 170 de la LHL.
5.1.2.5. Gastos sociales
Las obligaciones reconocidas por este concepto fueron las siguientes (en
pesetas):
1991 1992 1993 Total
162 - P.
Funcionario 482.852 1.396.764 -- 1.879.616
163 - P.
Laboral 2.525.052 3.095.315 511.238 6.131.605
Totales 3.007.904 4.492.079 511.238 8.011.221
Estos gastos han consistido en:
-- Adquisición de vales de comedor, para su distribución entre el
personal no directivo: 5.440.799.
-- Seguro complementario de asistencia sanitaria: 2.570.422.
Total: 8.011.221.
El COM-92 suscribió el seguro complementario de asistencia sanitaria para
todo el personal, incluidos los Coordinadores de Area. Esta prestación
--que debe considerarse como una retribución en especie-- no constituía
un gasto obligatorio y necesario, ya que todo el personal tenía cubierta
la asistencia sanitaria a través de la Mutualidad Nacional de Previsión
de la Administración Local (funcionarios) y de la Seguridad Social
(laborales). Asimismo, los contratados administrativos deberían tener
cubierta esta contingencia a través de la Seguridad Social, mediante su
cotización en el régimen de trabajadores autónomos, requisito que no se
ha exigido previamente a su contratación. Además, en la clasificación
económica del presupuesto no está previsto explícitamente este tipo de
prestación social, por cuanto los únicos seguros contemplados son los
sociales de carácter obligatorio y los de accidente y vida.
La adjudicación de la póliza del seguro se produjo formalmente el 8 de
enero de 1991, fecha anterior a la oferta de la empresa adjudicataria (23
de enero de 1991). El resto de información recabada de otras empresas no
puede considerarse como ofertas en sentido estricto, ya que se limitan a
aportar sus pólizas-tipo y tarifas generales vigentes, al margen de que
no consta fecha de presentación.
El incremento medio del precio de las pólizas de 1991 a 1992 fue del 23%.
En cuanto a la ejecución presupuestaria y justificación de los pagos de
dicha póliza, se ha advertido lo siguiente:
a) La justificación se limita a una serie de recibos en los que no
se señala el beneficiario del seguro, sino el número de póliza y la
identificación del COM-92 como pagador del mismo.
b) El pago se realizaba mediante cargo directo en cuenta, lo que ha
originado que la formalización de los documentos contables se produjese
con posterioridad al pago material, en general sin respetar correctamente
la secuencia cronológica de las fases de propuesta, intervención y
expedición de la orden de pago. Asimismo, esta forma de pago ha originado
diversos cargos indebidos, que posteriormente han tenido que ser
reintegrados.
c) En 1993 no consta justificación alguna de un cargo bancario de
514.168 pesetas, ni se conocen los motivos de dos expedientes de
reintegro por un total de 197.138 pesetas.
Como quiera que este hecho presenta indicios que pudieran dar lugar a la
exigencia de responsabilidad contable, se procederá, en su caso, a la
apertura de pieza separada, de conformidad con lo señalado en el artículo
45 de la LFTCu.
5.2. Gastos en bienes corrientes y servicios
5.2.1. Atenciones protocolarias y representativas
Con cargo a esta partida se ha contabilizado una diversidad de gastos,
que van desde adquisiciones de bienes para promoción y comercialización y
regalos, hasta gastos en restaurantes y de protocolo, alojamiento de
personalidades invitadas, alquiler de vehículos para los actos
inaugurales, cobertura fotográfica de diversos acontecimientos, etcétera.
En lo que se refiere a las compras de artículos de publicidad y
propaganda, hay que señalar lo siguiente:
1.º Los gastos de esta naturaleza fueron imputados, indistintamente, a
dos partidas. El coste total se distribuye de la siguiente manera (en
pesetas):
Partida 1991 1992 Total
226.01 - Atenciones
protocolarias y
de representación 26.267.062 2.158.435 28.425.497
226.02 - Publicidad
y propaganda 10.020.500 8.226.400 18.246.900
Total 36.287.562 10.384.835 46.672.397
En general, estas compras correspondían a adquisiciones de bolígrafos,
encendedores, llaveros, adhesivos, chándales, camisetas, relojes,
etcétera, así como juegos de gemelos con pisacorbatas con la inscripción
del logotipo del Consorcio y la realización y adquisición de unas
medallas conmemorativas.
2.º No se diferenció qué parte iba destinada a la venta y cuál a su
distribución gratuita como promoción del COM-92, lo que ha motivado una
falta de control de los distintos centros vendedores. En la reunión de la
Comisión Ejecutiva del 27 de diciembre de 1991, el Director General
informó que «se están haciendo las oportunas gestiones para que a los
mismos se les dé la mayor distribución posible». No obstante, tales
gestiones no parece que llegaran a buen fin, toda vez que en la sesión
del 19 de mayo de 1992, el Secretario del Consorcio advierte sobre «la
conveniencia de que se agilice la distribución y venta de los distintos
productos de promoción del COM-92». A pesar de ello, los ingresos por
este concepto no llegaron a alcanzar los 5 millones de pesetas.
3.º Se produjo el fraccionamiento injustificado de una contratación de
29.295.392 pesetas en cuatro expedientes, lo que permitió eludir la
intervención de la Comisión Ejecutiva en la aprobación del crédito y
elección de los adjudicatarios, así como plantear la adquisición por
contratación directa, al no sobrepasar ningún expediente el límite de
10.000.000 de pesetas, vigente en aquel momento y fijado en el artículo
247.3 del RGCE. Además, se observa que:
a) Los cuatro expedientes fueron adjudicados el 30 de octubre de
1990, sin que se formalizasen en documento administrativo o escritura
pública. A pesar de estar iniciados en este ejercicio, fueron excluidos
de la liquidación del mismo y contabilizados en 1991.
b) Uno de estos suministros se sustanció, indebidamente, por el Real
Decreto 1005/1974, como asistencia técnica.
c) Los pliegos de condiciones técnicas no están firmados y sólo
consta la existencia de pliego de condiciones
administrativas en un expediente, que está sin informar por la Asesoría
Jurídica.
d) Las facturas están conformadas aun cuando las unidades recibidas
no se corresponden con las encargadas. No en todos los casos se acompañan
los albaranes de recepción y en los existentes no aparece la firma del
«recibí».
4.º En la adquisición de unos gemelos con pisacorbatas, por 1.176.000
pesetas (150 juegos a 7.000 pesetas/ud., excluido IVA), el informe de la
Asesoría Jurídica y la oferta del adjudicatario están fechados con
posterioridad a la adjudicación, que, además, no se realizó a la oferta
más ventajosa, sin que se hayan justificado los motivos de la decisión.
Esta compra no quedó documentada en contrato.
5.º La adquisición de unas medallas conmemorativas se ha realizado por
contratación directa sin concurrencia de ofertas y sin el establecimiento
previo de ningún tipo de condiciones, al aceptarse directamente la oferta
presentada. Por el diseño y edición de 50 ejemplares en bronce se pagaron
al creador 1.820.000 pesetas. Para la reproducción en facsímil de la obra
original y su comercialización entre los coleccionistas de arte, el 22 de
mayo de 1992, sin recurrir a la contratación con concurrencia de ofertas,
se formalizó un convenio con una empresa en el que se fijaba un canon de
producción a favor del Consorcio, deducible de las adquisiciones que el
propio COM-92 realizara. Como resultado final del convenio, el Consorcio
adquirió un total de 105 medallas, por las que satisfizo 2.158.435
pesetas, una vez descontadas las 200.000 pesetas correspondientes al
canon de producción.
6.º Otra adquisición de artículos promocionales por 3.091.200 pesetas
presenta una memoria justificativa sin fecha, en la que ya se señala la
empresa a la que se adjudicó el contrato. El presupuesto que obra en el
expediente es posterior a la fecha de adjudicación y las restantes
ofertas que constan en aquél son fotocopias.
7.º En otra adquisición por 6.929.300 pesetas, junto a la oferta de la
adjudicataria, que también está fechada con posterioridad a su
adjudicación, se acompañan fotocopias de ofertas presentadas para otras
contrataciones.
8.º La adquisición de 2.000 calendarios de pared fue expresamente
encargada a un determinado artista con un coste total de 8.226.400
pesetas, sin la formación del oportuno expediente.
9.º En lo que se refiere a «gastos de representación» hay que indicar lo
siguiente:
a) El Director General disponía de una tarjeta de crédito de cargo
directo en una cuenta bancaria del COM-92. En general, se utilizó para
pagar facturas de restaurantes, sin que se motivasen las necesidades y
las causas del encuentro, ni se indicaran los comensales asistentes e
invitados. Dada la modalidad de pago, los documentos contables fueron
expedidos con posterioridad a la realización del gasto.
b) Se ha imputado a esta partida la adquisición de una colección de
grabados por 5.140.800 pesetas, que ha servido para decoración de la sede
del COM-92, cuando por su naturaleza debía haberse reconocido en el
Capítulo 6 - «Inversiones reales». Aun cuando aquéllos no fueron objeto
de inventario, el 19 de julio de 1993 se hizo entrega de dichos grabados
al Museo Municipal de Madrid.
5.2.2. Publicidad y propaganda
Durante 1990, el gasto en publicidad institucional50 ascendió a 6.750.464
pesetas. Los gastos de esta naturaleza realizados de 1991 a 1993 se
resumen en el cuadro siguiente (en pesetas):
50 Gasto contabilizado dentro del concepto «291.Dotación para servicios
nuevos».
1991 1992 199351 Total
Publicidad institucional 162.317.994 379.749.321 -- 542.067.315
Campaña de comunicación e imagen -- 27.075.000 -- 27.075.000
Publicidad sorteos Lotería Nacional 111.583.081 69.305.606 --
180.888.687
Publicidad TV Fin de Año 41.811.000 1.098.000 -- 42.909.000
Publicidad patrocinio Telefónica -- 51.000.000 -- 51.000.000
Publicidad revista «La Capital» -- 25.970.960 -- 25.970.960
Artículos de publicidad y propaganda 10.020.500 8.226.400 --
18.246.900
Otros gastos de publicidad 45.867.730 14.962.105 1.605.000
62.434.835
Total 371.600.305 577.387.392 1.605.000 950.592.697
51 Son gastos contabilizados en 1993 que corresponden a servicios
prestados en 1992 no liquidados en su momento.
En el análisis de las diversas partidas que configuran estos gastos se
constata lo siguiente:
1.º En la sesión de la Comisión Ejecutiva del 11 de junio de 1990 se
acordó que se iniciasen los trámites oportunos para contratar, mediante
concurso, a una empresa de publicidad para el desarrollo y
comercialización del logotipo del COM-92. El 31 de julio de ese mismo
año, con anterioridad a que se hubiera acordado el precio para la cesión
de la propiedad intelectual del diseño, se
insertó en diversos periódicos y revistas un anuncio en el que aparecía
el logotipo del COM-92, cuyo coste total ascendió a 6.750.464 pesetas. La
contratación de este servicio se realizó sin ajustarse a la normativa de
aplicación, sin apertura de procedimiento de adjudicación y, en
consecuencia, por adjudicación directa sin concurrencia de ofertas y sin
que el contrato quedara formalizado documentalmente.
2.º En relación con los contratos de publicidad institucional de 1991 y
1992, hay que señalar lo siguiente:
a) El 9 de septiembre de 1990, sin la preceptiva apertura de
expediente de adjudicación, cuatro empresas hicieron la presentación de
sus propuestas de un plan de marketing y comunicación ante la Comisión
Ejecutiva, y en la sesión de ésta del 12 de noviembre, el Director
General informó que «parece ser la (oferta) de BSB la más adecuada, pero
la decisión final girará en torno a quien ofrezca las mejores condiciones
y no solamente económicas, sino de diseño de campaña».
b) No consta ningún acuerdo de la Comisión Ejecutiva adjudicando el
contrato de publicidad institucional para 1991 a BSB, ni expediente de
contratación propiamente dicho, por lo que no pueden analizarse los
criterios utilizados en la adjudicación ni comparar las distintas ofertas
presentadas. Sin embargo, el 15 de febrero de 1991 el Director General
suscribió 24 contratos con la empresa BSB, por un importe total de
162.317.994 pesetas, aunque ninguno de ellos alcanzara los 10 millones de
pesetas. De esta forma, se fraccionó indebidamente el objeto de contrato,
eludiendo a la Comisión Ejecutiva, recurriendo a la contratación directa
y evitando, asimismo, que el contratista hubiere de acreditar que estaba
debidamente clasificado. Estos contratos se suscribieron en presencia del
Secretario del COM-92, sin que haya expresado ningún reparo de legalidad
a esta forma de actuar52.
52 No puede aceptarse lo señalado en las alegaciones en relación con la
división del objeto del contrato basada en la utilidad individualizada de
las prestaciones contratadas, por las siguientes razones:
a) Se trataba, como se indica en el párrafo anterior, de una única
operación general para adjudicar un plan de marketing y comunicación,
para lo que se presentaron diversas ofertas.
b) Los diferentes contratos en que se dividió la adjudicación no
sólo responden a la utilización de diferentes medios (vallas, radio,
televisión, prensa, etcétera) sino que se fraccionaban por fechas, se
separaban según emisoras o diarios, etcétera.
c) En las memorias justificativas y en los propios contratos se hace
referencia a que el objeto de los mismos está sujeto a un convenio y a
unos pliegos de condiciones técnicas y administrativas que figuran en
otro expediente que les sirve de fundamento, sin que tales documentos
obren en los archivos puestos a disposición del Tribunal. No obstante, se
ha advertido que corresponde a un convenio de captación de patrocinadores
suscrito con el grupo Tándem el 12 de febrero de 1990, no aprobado por la
Comisión Ejecutiva.
d) No es posible admitir que las diferentes contrataciones
estuviesen de acuerdo con unos pliegos de condiciones aceptados con
anterioridad ya que, además de lo señalado, hay presupuestos y
modificaciones a los inicialmente presentados por cuantías coincidentes
con el precio del contrato, fechados con posterioridad a éste.
e) La autorización y disposición de los créditos presupuestarios
correspondientes son anteriores, en bastantes ocasiones, a las fechas de
las propuestas de BSB. Asimismo, en las memorias justificativas, que no
están fechadas, se indica que se firmó un convenio con la empresa BSB,
que tampoco obra entre la documentación facilitada.
f) Algunos presupuestos y facturas hacen referencia a un desglose
que no se adjunta y que hubiera permitido valorar las condiciones de la
prestación.
g) Las películas publicitarias tuvieron necesariamente que estar
realizadas con anterioridad al acuerdo de adjudicación, ya que no es
posible admitir los siguientes extremos:
-- Que se formalizasen los contratos con anterioridad a aceptar los
presupuestos (los contratos tienen fecha de 15 de febrero de 1990,
mientras que los presupuestos son de 18 del mismo mes).
-- Que se facturasen los servicios tan sólo dos días después de presentar
los presupuestos (las facturas están fechadas el 20 de febrero de 1990).
h) En los casos en que así procedía, tales como la realización,
fotomecánica e impresión de vallas, adaptaciones de anuncios, grabación
de cuñas radiofónicas o de películas publicitarias, no se ha documentado
la recepción provisional mediante acta debidamente expedida, en los
términos del artículo 61 del RCCL y 170 del RGCE. Asimismo, no es posible
advertir la concordancia de los servicios facturados con el objeto de los
contratos, no sólo por la ausencia de los pliegos sino porque aquél está
descrito de una forma muy genérica y, en más de un caso, el mismo objeto
se repite en varios contratos.
i) Según los datos de las facturas, la campaña de publicidad
institucional de 1991 se concentró entre el 20 de febrero y el 31 de
marzo. En la sesión de la Comisión Ejecutiva del 11 de marzo de 1991, se
entabló una amplia discusión en torno a la cuestión, informando el
Director General que se trataba de «una campaña de misterio en su primera
fase que se inicia en el ámbito local, para pasar en sucesivas fases a
nacional y europeo». Sin embargo, se aplazó el estudio de los detalles de
la campaña, sin que a lo largo de 1991 hubiese tenido continuidad.
j) La memoria explicativa de esta campaña señala que tenía como
objetivo dar a conocer las actividades, venta de productos y obtención de
patrocinios. Al respecto, el Director General, el 8 de abril de 1991,
informó a la Comisión Ejecutiva que la empresa encargada de la publicidad
estimaba que se podían obtener entre 4.000 y 5.000 millones de pesetas.
No obstante, no puede concluirse que se cumplieran los objetivos
señalados, ya que:
-- Se trataba de una campaña de «misterio» en la que no se indicaba
ninguna actividad concreta.
-- Las ventas de artículos, según contabilidad, se produjeron en 1991 y
1992 por un importe total que apenas superó los 5 millones de pesetas.
-- No es posible afirmar que por esta campaña se lograra patrocinio
alguno53.
53 En todo caso, cabría señalar la posible captación de Telefónica, S.
A., pero en ésta, además de no haber tenido influencia la campaña
publicitaria, ha estado sujeta a cierta controversia, como se señala en
el apartado 6.3.
k) El 13 de enero de 1992, la Comisión Ejecutiva acordó que el
Director General presentase a la siguiente sesión un estudio y un plan de
actuación con el correspondiente presupuesto para el desarrollo de la
publicidad institucional de 1992, cuestión que volvió a solicitarse el 4
de febrero, con indicación de que previamente debería ser estudiada por
la Comisión de Seguimiento. Esta última Comisión, el 10 de marzo de 1992,
sin la apertura del preceptivo expediente de contratación, aceptó la
propuesta de la empresa BSB, aunque eliminando determinadas partidas de
su presupuesto. La adjudicación se produjo en una cuantía de 250.000.000
pesetas, por el período del 1 de abril al 31 de diciembre de 1992,
ratificándose este acuerdo por la Comisión Ejecutiva el 6 de abril de
1992, sin que se suscribiera contrato alguno.
l) La expedición de los documentos contables es posterior a los
actos que los originan, ya que la autorización y disposición del crédito
se formalizó el 7 de julio (cuatro meses después del acuerdo de la
Comisión Ejecutiva) y hay dos órdenes de pago fechadas con posterioridad
a su realización material. Asimismo, la justificación de los pagos
adoleció de los siguientes defectos:
-- No se adjuntan las notas o certificados de emisión de cuñas
radiofónicas ni de la inserción en vallas, autobuses, etcétera.
-- Existen facturas no conformadas.
m) La inserción en determinadas revistas de la programación prevista
se ha producido tardíamente; así, programaciones de toda una quincena no
se publicaron en el número correspondiente a la primera semana sino que
lo hicieron exclusivamente en el de la segunda.
n) Adicionalmente, en otro expediente se formalizó la publicidad
insertada el 29 de diciembre de 1992 a través de BSB, igualmente sin
contrato, por un importe de 14.788.200 pesetas, cuyos justificantes son
facturas fotocopiadas y fechadas el 31 de diciembre de 1992.
o) El coste final de la campaña de 1992 ascendió a 253.267.751
pesetas, por lo que se superó la cuantía autorizada por la Comisión
Ejecutiva (250.000.000 de pesetas).
No obstante lo anterior, las relaciones con BSB en 1992 habían comenzado
con anterioridad a la campaña aprobada por la Comisión Ejecutiva, ya que
el Director General, excediéndose en sus competencias, había autorizado,
dispuesto y ordenado el pago de 126.568.995 pesetas, por publicidad de
los meses de enero y febrero de 1992, sin haber abierto los preceptivos
expedientes de contratación.
Los pagos a BSB de servicios por pases publicitarios en radio y
televisión e inserción en vallas, autobuses, etcétera, al no estar
acreditados con las notas o certificados correspondientes, pudieran dar
lugar a la exigencia de responsabilidad contable, por lo que se procederá
a la apertura de pieza separada, de conformidad con lo señalado en el
artículo 45 de la LFTCu.
3.º En febrero de 1992, como consecuencia de la ejecución de las primeras
actividades, la Comisión Ejecutiva creó la Comisión de Seguimiento, con
el cometido, entre otros, de aprobar un plan de comunicación e imagen a
fin de hacer llegar a todos los estratos de la sociedad la significación
del Madrid Cultural. En este sentido, la Comisión de Seguimiento, el 10
de febrero, acordó citar a las empresas con las que se mantenían
contratos de publicidad, para que aportasen un plan de comunicación
global. El 10 de marzo de 1992, esta Comisión resolvió destinar a esta
finalidad 50.000.000 de pesetas, lo que se ratificó por la Comisión
Ejecutiva el 6 de abril de dicho año.
El servicio fue adjudicado por el Director General en 15.000.000 de
pesetas para el período comprendido entre el 25 de mayo al 24 de agosto,
y posteriormente prorrogado, del 1 de octubre al 31 de diciembre de 1992,
en 18.285.000 pesetas, aunque la facturación durante la prórroga sólo
alcanzó 12.075.000 pesetas. Además, deben señalarse las siguientes
anomalías:
a) Esta adjudicación se realizó sin ajustarse a la reglamentación de
contratos, es decir, sin la apertura de expediente, establecimiento
previo de condiciones técnicas y administrativas, prestación de fianza,
formalización de contrato, etcétera.
b) No constan en el expediente otras posibles ofertas consultadas.
c) El importe total adjudicado por el Director General sobrepasó su
límite competencial.
4.º En 1991, la campaña publicitaria para la promoción del sorteo
especial de la Lotería Nacional, cuyos beneficios revertirían al COM-92,
ascendió a un coste de 111.714.815 pesetas. Del examen del expediente se
concluye que los documentos obrantes en él no responden fielmente a las
actuaciones reales que dieron origen a la contraprestación54, ya que se
ha advertido:
54 En relación con lo manifestado en las alegaciones, no puede admitirse
que la oferta aceptada, de coste superior a las de sus competidoras,
fuese la más conveniente, ya que en el expediente no se han justificado y
acreditado las razones oportunas ni se han valorado las diferentes
proposiciones. Asimismo, tampoco puede admitirse que el COM-92 haya
aceptado sin reparos que el Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del
Estado (ONLAE) señalase la empresa que debía realizar la campaña, puesto
que esta posibilidad, de haberse justificado debidamente las relaciones
entre el COM-92 y el ONLAE, hubiese hecho innecesario documentar un
expediente administrativo de contratación que incluye diversas ofertas,
fraccionamiento del objeto, acuerdo de adjudicación del Comité Ejecutivo,
etcétera.
a) La adjudicación a una empresa que presentó su oferta dos meses
más tarde que sus competidoras y por un importe sensiblemente superior.
Las tres propuestas que no fueron aceptadas están fechadas entre 1 y el 4
de febrero de 1991 y el coste de sus proyectos se situaba en torno a 92
millones de pesetas. Sin embargo, la oferta aceptada está fechada el 9 de
abril y por un importe de
111,7 millones de pesetas, desconociéndose los pliegos o condiciones que
sirvieron de base para la presentación de las diferentes solicitudes.
b) La oferta aceptada se dividió en 21 presupuestos independientes,
fechados un día después de que la Comisión Ejecutiva acordara su
aceptación, careciendo de los contenidos técnicos y explicativos propios
de un plan publicitario.
c) El acto de adjudicación de la campaña publicitaria se produjo el
8 de abril de 1991, es decir, el día anterior a la fecha de las
propuestas y a tan sólo doce días de la celebración del sorteo que se
promocionaba. Asimismo, las primeras facturas están fechadas el mismo 9
de abril y el pago material se realizó el día 10 del mismo mes, lo que
evidencia que la empresa conocía con antelación que iba a ser la
adjudicataria del contrato.
d) La adjudicación se formalizó el 17 de abril en contrato de
creación publicitaria y de publicidad, al amparo de la Ley 34/1988, de 11
de noviembre, General de Publicidad (a tres días del sorteo), conteniendo
una condición que debería haber quedado cumplida el 20 de marzo, es
decir, no sólo con anterioridad a la fecha del propio contrato sino
incluso a la del acuerdo de adjudicación. Asimismo, contenía una cláusula
de resolución si mediaba un preaviso fehaciente de tres meses. Este
contrato consta formalizado por el Director General ante la presencia del
Secretario General del Consorcio.
e) No consta en documento acreditativo la recepción del informe de
creación y diseño de la campaña ni las maquetas de la película
publicitaria y de las cuñas radiofónicas, carteles, anuncios, etcétera,
objeto de facturación. Tampoco puede concluirse que la firma que aparece
en las facturas acredite la conformidad de las mismas.
f) Una serie de facturas, fechadas el día 10 de abril, cubrían 36
pases publicitarios de los días 13 y 14 del mismo mes y no están
acompañadas de las notas o certificados de emisión. Asimismo, las
inserciones de cuñas radiofónicas facturadas el 8 de mayo tampoco se
acreditan con tales justificantes.
Como quiera que los hechos señalados en los párrafos e) y f) anteriores
presentan indicios que pudieran dar lugar a la exigencia de
responsabilidad contable, se procederá, en su caso, a la apertura de
pieza separada, de conformidad con lo señalado en el artículo 45 de la
LFTCu.
El sorteo de 1992 se celebró el 18 de abril y en su campaña publicitaria
se invirtieron 69.305.606 pesetas. El 10 de marzo de 1992, la Comisión
Delegada aceptó la campaña propuesta por la misma empresa que la realizó
en 1991. La contratación se llevó a efecto por el procedimiento de
contrato civil de arrendamiento de servicios; no obstante, esta
prestación debió haberse contratado por la vía administrativa del Real
Decreto 1005/1974. Al respecto hay que indicar que las justificaciones
aducidas en el expediente para recurrir al procedimiento utilizado
(experiencia del año anterior y decisión de la Comisión de Seguimiento)
no suponen causas suficientes para eludir las garantías de transparencia
y concurrencia de ofertas establecidas en el artículo 112.1.3.ª del TRRL
Las condiciones de pago previstas en la oferta del adjudicatario
contemplaban el pago inicial del 20% en el momento de la firma del
contrato, pero aquél no se materializó como un anticipo sino mediante la
facturación y abono anticipado de determinados pases publicitarios en
televisión.
5.º Entre los primeros anuncios del año 1992, el Consorcio emitió un pase
publicitario de 150 segundos de duración en todas las televisiones. Estas
emisiones se contrataron en función de una información facilitada a la
Comisión Ejecutiva en la cual, expresamente, se indica que Telemadrid lo
haría gratis. No obstante, sin que conste explicación en el expediente,
el 30 de diciembre de 1991, se abonaron por este concepto 3.051.000
pesetas a dicha empresa televisiva. Además, sólo consta el certificado de
emisión de uno de los pases.
6.º El convenio de patrocinio suscrito con Telefónica de España, S. A.
(Telefónica en lo sucesivo), establecía que, bajo la dirección del COM-92
y la supervisión de aquélla, se realizaría conjuntamente una campaña
publicitaria, por valor de 51.000.000 de pesetas, a sufragar en su
totalidad por el COM-92.
Sin embargo, no se cumplió lo estipulado ya que el Consorcio no dirigió
ni contrató la aludida campaña de publicidad, habiendo sido Telefónica la
que presentó un plan de publicidad al COM-92 por 9.025.125 pesetas, cuya
ejecución y desarrollo habían sido previamente encomendados por
Telefónica a Tándem DDB Needham, empresa vinculada con las adjudicatarias
de los servicios de captación de patrocinio de Telefónica (Tándem
Sponsoring, S. A.) y de publicidad institucional (BSB).
Las facturas de Tándem DDB Needham no se corresponden con el plan
aprobado por la Comisión de Seguimiento y, además, se emitieron contra el
COM-92 (y no a la atención de Telefónica que contrató a la mencionada
empresa). A pesar de ello, el COM-92 pagó a Tándem DDB Needham el importe
total de las facturas (51.000.000 de pesetas) en las siguientes fechas:
Fecha facturas Fecha pago Importe (en pesetas)
07-08-92 06-10-92 9.059.125
14-12-92 18-12-92 41.940.875
Al respecto hay que señalar lo siguiente:
a) Ninguna factura está conformada por responsables del COM-92 y
sólo en las dos fechadas el 7 de agosto figura una aprobación de la
Dirección de Relaciones Públicas y Publicidad de Telefónica.
b) El 14 de diciembre de 1992 se produce la facturación anticipada
de pases publicitarios (a realizar del 23 al 31) y no se detallan los
días de la inserción de los anuncios en prensa, aunque con las
alegaciones se adjunta un certificado de la Hemeroteca Municipal
acreditativo de que los mencionados anuncios en prensa fueron
publicados55.
55 Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
Como quiera que este hecho presenta indicios que pudieran dar lugar a la
exigencia de responsabilidad contable, se procederá, en su caso, a la
apertura de pieza separada,
de conformidad con lo señalado en el artículo 45 de la LFTCu.
7.º La publicidad de la revista «La Capital» se llevó a cabo en diversos
medios durante los meses de enero a abril de 1992, por un coste total de
25.970.960 pesetas. No consta la apertura de expediente de contratación,
aprobándose el crédito una vez presentadas las facturas de la agencia
publicitaria. La facturación de publicidad radiofónica tampoco se
encuentra acreditada con notas o certificaciones de emisión.
8.º La rúbrica «Otros gastos de publicidad» comprende el coste de otras
contrataciones, que presentan las siguientes irregularidades:
a) La adjudicación de la publicidad concreta de un ciclo de
programas por 6.508.190 pesetas a la misma empresa que realizó la campaña
de promoción de los sorteos de la Lotería Nacional, sin apertura de
expediente.
b)El abono de 5.000.000 de pesetas a una empresa publicitaria en
cumplimiento de un convenio de patrocinio. Sin embargo, el COM-92 no ha
dirigido ni contratado la correspondiente campaña publicitaria.
c)La adquisición, por 1.000.000 de pesetas, de 250 localidades para
el concierto de Michael Jackson, cuyo pago material es anterior a la
fecha de la correspondiente factura.
5.2.3. Estudios y trabajos técnicos-programas
Con cargo a esta partida, el COM-92 ha contabilizado todos los costes
directos relacionados con la actividad propia de la entidad, que
alcanzaron los 5.179.451.463 pesetas. Tomando como referencia unas fichas
de control que mantuvo el COM-92 y algunas reclasificaciones y adiciones
realizadas por este Tribunal, esta cifra se distribuyó de la siguiente
manera56:
56 En el Anexo 14 se relacionan, con indicación de su coste final, los
programas y actividades más representativos.
Area/Actividad Importe (en pesetas)
Artes Plásticas 413.961.878
Audiovisuales 321.362.239
Ciencia, Literatura y Pensamiento 733.407.820
Danza 288.017.431
Música 1.779.786.351
Teatro 800.383.442
Revista «La Capital» 328.258.029
Ediciones 173.223.436
Varios 47.740.801
Gastos no clasificados 293.310.036
Total 5.179.451.463
En los siguientes párrafos se exponen las incidencias e irregularidades
más significativas, deducidas del examen de la muestra analizada, que
alcanzó al 33% de los gastos por este concepto.
La pintura de historia del siglo XIX en España
Este programa, con un gasto de 143.787.419 pesetas, consistió básicamente
en la restauración y recuperación de diversas obras para su posterior
exposición monográfica, en colaboración con el Museo del Prado y la
Dirección General de Archivos y Bellas Artes, asumiendo el COM-92 la
totalidad de los gastos.
Los distintos trabajos de restauración están justificados mediante
facturas presentadas por los restauradores, conformadas por el Comisario
de la exposición y no por responsables del COM-92, y en las que los
honorarios están fijados en función de un presupuesto aprobado por el
Consorcio que no consta en el expediente. Estos pagos ascendieron
aproximadamente a 40 millones de pesetas.
El Consorcio no formalizó mediante expediente de contratación diversos
servicios por un valor total de 84.211.026 pesetas, cuyos pagos fueron
atendidos contra presentación de factura conformada por el Comisario de
la exposición. Uno de estos pagos fue anulado, por duplicado, una vez
intervenido el gasto y expedidos la orden de pago y el propio talón.
Visiones para Madrid
Este proyecto, cuyo coste ascendió a 24.589.483 pesetas, fue ejecutado
directamente por el COM-92, sin que en el expediente conste un
presupuesto de los gastos a realizar. Asimismo, no es posible admitir que
la Comisaría de esta exposición, contratada expresamente para su
dirección, efectuase gastos por cuenta del COM-9257, que los ha
satisfecho en concepto de desplazamientos, comidas de representación,
viajes, etcétera, por 255.522 pesetas, sin que haya quedado justificada
su necesidad y la relación con el acto concreto, ni obtenida la
conformidad previa por responsables del COM-92 ni figurar debidamente
conformados muchos de los justificantes. Además, parte de estos gastos
fueron realizados con anterioridad a la contratación de la Comisaría de
la exposición.
57 No es posible aceptar, como se señala en las alegaciones, que el
precio del contrato formalizado con la Comisaría de esta exposición sólo
considerase su retribución personal. No se trata de un contrato laboral
sino de un contrato de trabajos específicos y concretos no habituales (RD
1465/1985) cuyo objeto consistía en la dirección de la exposición, por lo
que el precio incluye la retribución personal y todos los gastos
necesarios para dar cumplimiento al objeto contratado. En consecuencia,
el COM-92 no debió aceptar pagos adicionales.
Como quiera que este hecho presenta indicios que pudieran dar lugar a la
exigencia de responsabilidad contable, se procederá, en su caso, a la
apertura de pieza separada, de conformidad con lo señalado en el artículo
45 de la LFTCu.
Repetición/Transformación
Adicionalmente a la contratación del Comisario de esta exposición por un
importe de 3.333.333 pesetas, el COM-92 sufragó los siguientes gastos
realizados por el Comisario:
Conceptos Importes (en pesetas)
Desplazamiento para la firma del contrato 49.926
Desplazamientos y estancias 294.690
Varios (OP-J) 773.530
Restaurantes 15.225
Total 1.133.371
Estos gastos corresponden a viajes, estancias, taxis, teléfonos, fax,
restaurantes, etcétera, sin que se haya acreditado la relación directa
con el objeto del contrato o con la correspondiente exposición. La
residencia habitual del Comisario radicaba en Bruselas y sólo
esporádicamente asistía a Madrid, sufragando el COM-92 los gastos de
desplazamiento y estancia58. Asimismo, con cargo al Consorcio se han
atendido desplazamientos desde Bélgica a otros países. Muchos gastos
están justificados mediante la presentación de fotocopias, a veces
duplicadas, o facturas cuyas cuantías no guardan relación con el importe
señalado en la cuenta justificativa. Igualmente, parte de estos gastos se
realizaron con anterioridad a la adjudicación del contrato59.
58 Los gastos de desplazamiento para la firma del contrato deben correr
por cuenta del contratista y no del COM-92, ya que no forman parte de la
contraprestación, tal y como se reconoce en las alegaciones.
59 Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
Como quiera que estos hechos presentan indicios que pudieran dar lugar a
la exigencia de responsabilidad contable, de conformidad con lo previsto
en el artículo 46 de la LFTCu, los documentos y antecedentes disponibles
serán remitidos a la Sección de Enjuiciamiento a efectos de que inicie,
en su caso, el correspondiente procedimiento.
92 video-clips para el 92
Este programa supuso un gasto de 26.557.142 pesetas. El contrato sólo
está firmado por el adjudicatario y no está fechado. Además del precio
establecido, el COM-92 pagó al contratista una factura por 517.500
pesetas por «gastos consecuencia de la gestión y coordinación del cóctel
servido por...», que, además de no estar conformada, responde a conceptos
que ordinariamente han sido considerados dentro del precio del contrato,
sin que, por otra parte, conste la necesidad del gasto.
Madrid de cine
El programa supuso un gasto de 23.693.856 pesetas, de las que el COM-92
aportó a Telemadrid 15.000.000 de pesetas como contribución en la
adquisición de los derechos de difusión de 13 obras para su emisión por
dicha cadena durante el último semestre de 1992. En la Memoria de
Actividades no consta la ejecución de este programa y en el expediente no
se señala si se llegó a realizar el objeto del convenio.
En relación con otra actividad incluida en el mismo programa, el COM-92
no ha percibido ingreso alguno por ventas del libro «Los primeros 25 años
de cine en Madrid», coeditado con la Filmoteca Nacional, a pesar de estar
previsto en el convenio suscrito entre ambas entidades que le
correspondía el 50% de las ventas. La tirada fue de 3.000 ejemplares, el
precio de venta se fijó en 5.000 pesetas y el coste para el Consorcio
ascendió a 2.858.500 pesetas.
Mesas de debate-Conversaciones de Madrid
Este programa consistió en la aportación por el Consorcio de 275.000.000
de pesetas, mediante convenio con la Fundación General de la Universidad
Complutense de Madrid para el «diseño y desarrollo de diez mesas de
debate durante 1992», cuya concreción definitiva se realizó meses más
tarde. La justificación de esta ayuda es incompleta, ya que no obra en el
expediente:
-- El programa definitivo aprobado.
-- La acreditación expresa de que el proyecto se realizó de conformidad
con el programa definitivo.
-- Los costes efectivos que permitan valorar si la ayuda financiera del
COM-92 se destinó en su totalidad a los fines pretendidos.
Ciencia, Cultura y Universidad
Esta actividad fue ejecutada por el Consejo de Universidades y las
Universidades con sede en Madrid y consistió en la celebración de una
serie de exposiciones, documentales, coloquios y conferencias, cuyo
programa concreto no consta ni en el convenio ni en el expediente. La
ayuda concedida inicialmente por el COM-92 fue de 34.500.000 pesetas,
pero, tras una solicitud del Comisario de la exposición, el Director
General concedió una ayuda suplementaria de 10.000.000 de pesetas a fin
de elaborar un vídeo que complementase la muestra. Las irregularidades en
la justificación documental de esta actividad son las siguientes:
a) Ninguno de los pagos está soportado en facturas acreditativas,
como se establecía en la cláusula tercera del convenio.
b) La ampliación de la ayuda financiera debió haberse acordado por
la Comisión Ejecutiva, órgano que en su día aprobó la aportación inicial.
c) No se conocen los costes reales del programa, ni siquiera los de
la realización del vídeo que da origen al suplemento. Este vídeo, según
la documentación obrante en el expediente, fue realizado por una empresa
entre cuyo objeto social no figura esta actividad.
Madrid, dos de mayo
Respecto de este programa, que supuso un gasto de 57.147.949 pesetas, y
consistió en la celebración de una exposición monográfica, se ha
observado lo siguiente:
a) La realización de pagos adicionales a los establecidos en los
contratos con los organizadores de la exposición
en concepto de viajes, dietas y comidas, expedidos con carácter de «a
justificar», no siempre debidamente conformados. Además, parte de los
documentos acreditativos de los gastos efectuados, por 534.436 pesetas,
no se encuentran correctamente justificados, ya que algunos constan
fechados con anterioridad a la orden de pago y otros se acreditan
exclusivamente mediante el resguardo de pago con tarjeta de crédito60.
60 Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
Como quiera que este hecho presenta indicios que pudieran dar lugar a la
exigencia de responsabilidad contable, se procederá, en su caso, a la
apertura de pieza separada, de conformidad con lo señalado en el artículo
45 de la LFTCu.
b) La ampliación de los contratos administrativos con los
documentalistas, en un caso elevando el precio en un 89% y en otro en un
42,5%. No obstante, el segundo contrato no se pagó en su totalidad, sin
que en el expediente conste explicación al respecto. Un documentalista,
según su currículum, al tiempo de suscribir el contrato con el COM-92,
era personal laboral del Ministerio de Defensa y no consta acreditación
de que ambas actividades pudiesen compatibilizarse61.
61 El Consorcio en sus alegaciones equivoca la referencia al
documentalista que era personal laboral fijo del Ministerio de Defensa ya
que se cita a una persona (PCP) cuando este Tribunal se refiere a otra
distinta (JMAP).
Exposición de belenes
Previa aprobación por la Comisión Ejecutiva, el Director General firmó,
el 13 de noviembre de 1991, un convenio de colaboración con la Asociación
de Belenistas para la organización de una exposición en los meses de
noviembre y diciembre de 1992, por un coste máximo de 14.190.000 pesetas,
de acuerdo a un presupuesto previo. El pago de esta cantidad se realizó
en varias fases, debiendo justificarse su destino mediante la aportación
de las facturas de los gastos. Del examen de los expedientes relativos a
este programa hay que señalar que:
a) No consta fehacientemente que todos los gastos justificados por
la Asociación estuviesen directamente relacionados con la exposición,
dada la naturaleza y fechas de algunos justificantes.
b) Parte del importe fue librado al Presidente de la Asociación, con
carácter de «a justificar». Las facturas presentadas como justificación
de los fondos anticipados no constan conformadas por responsables del
COM-92, que se limitó a aprobar unas cuentas justificativas no siempre
soportadas con la documentación que las acompañaba. En concreto se ha
advertido que:
-- Se expidieron pagos por 14.190.000 pesetas, mientras que la suma de
las facturas sólo cubren 13.523.141 pesetas.
-- Del importe justificado, 4.374.700 pesetas se documentan con facturas
emitidas por el propio Presidente de la Asociación --perceptor directo de
los fondos librados «a justificar»-- o por una empresa de su propiedad,
de los que 2.313.000 pesetas correspondían al alquiler de una nave (de
octubre de 1991 a diciembre de 1992), concepto que no se encontraba
incluido en el presupuesto de la exposición.
-- Un total de 1.999.300 pesetas consta irregularmente justificado, por
documentarse con facturas no numeradas, con número repetido o simplemente
con recibos.
-- Un total de 54.389 pesetas correspondían a gastos realizados con
anterioridad a la firma del convenio. Asimismo, se han justificado
296.395 pesetas que obedecían a gastos personales, dietas y otros gastos
sin detallar.
Los hechos anteriormente descritos presentan indicios que pudieran dar
lugar a la exigencia de responsabilidad contable, por lo que se
procederá, en su caso, a realizar las actuaciones previstas en los
artículos 45 y 46 de la LFTCu.
Juego Concurso Madrid 92
El objeto de este programa, que consistió en la celebración de un
concurso entre escolares de 8.º curso de Educación General Básica, no
presentaba unas características tan singulares que hiciera inviable la
posibilidad de consultar a varias empresas. Este contrato, de 22.232.000
pesetas, se adjudicó, el 1 de octubre de 1991, previo informe de la
Asesoría Jurídica, directamente y sin concurrencia de ofertas, a una
empresa constituida el 23 de enero de 1991 con un capital social de
1.000.000 de pesetas, por lo que no parece posible que tuviera la
capacidad técnica y financiera exigible con carácter general.
Danza-Fuera de serie
Una parte del total del precio contratado, concretamente 2.000.000 de
pesetas, se abonó directamente al Gerente de la empresa que suscribió el
convenio de colaboración con el COM-92, cuando la orden de pago estaba
expedida en su totalidad a favor de la empresa.
Madrid, Villa y Corte
El Comisario de esta exposición fue contratado al amparo del Real Decreto
1005/1974 y no del Real Decreto 1465/1985, que hubiera correspondido por
tratarse de una colaboración personal de carácter específico no habitual.
Del precio estipulado (1.680.000 pesetas) sólo se abonaron las 1.120.000
pesetas correspondientes a 1991, sin que conste en el expediente
información justificativa de la falta de cumplimiento total del contrato.
Academia Armónica
El programa consistió en la celebración de 22 conciertos, con un gasto de
237.532.519 pesetas.
El hijo del contratista se subrogó, a la muerte de aquél, en el contrato
civil suscrito para la ejecución de este programa, invocándose el
artículo 163 del RGCE,
que se refiere al contrato administrativo de obras. El contrato
inicialmente fue adjudicado por contratación directa sin concurrencia de
ofertas en virtud de las especiales características que reunía la persona
fallecida, por lo que la subrogación parece contradecir la limitación de
concurrencia que sirvió de justificación para su adjudicación.
Orquestas de cine
En 1991 se contrataron dos orquestas para la ejecución de este programa.
Sin embargo, el 12 de junio de 1992 se decidió suspender esta
manifestación por «razones técnicas», según se señala en el acta de la
Comisión de Seguimiento, lo que ha significado un gasto por indemnización
de 11.200.000 pesetas, que supuso el 26% del precio contratado.
Teatro-Fuera de serie
La obra «Una noche con Peter Ustinov», de la que se celebraron dos
representaciones, con un coste de 16.500.000 pesetas, fue objeto de
múltiples modificaciones en el pliego de condiciones y en el contenido
del contrato con posterioridad a su adjudicación. Asimismo, los pagos
fueron expedidos por el importe íntegro sin que se realizasen las
retenciones correspondientes.
La obra «Impressions de Pelleas» dirigida por Peter Brook, se representó
durante siete días, con un coste total de 68.800.000 pesetas, dado que se
realizaron dos contrataciones con la misma empresa adjudicataria, con los
siguientes objetos:
Subvencionar o patrocinar la obra: 22.800.000 pesetas.
Representar la obra en Madrid: 46.000.000 de pesetas.
No consta formalizado el contrato para el primero de los objetos
señalados y las correspondientes facturas no están debidamente libradas
ni conformadas.
Los servicios para el alojamiento de una compañía de teatro se realizaron
a través de una agencia de viajes, cuya contratación presenta las
siguientes irregularidades:
a) El pliego de condiciones administrativas reproduce exactamente la
oferta de la empresa que resultó adjudicataria, tanto en condiciones de
alojamiento como en precio, e incluso en aquél ya se señala el nombre de
la agencia de viajes a la que se va a adjudicar la contratación.
b) Con posterioridad, se redactaron unos segundos pliegos de
condiciones administrativas, para ampliar más estancias, lo que
incrementó el precio en 463.908 pesetas (un 8,7%)
c) Se abonaron 925.154 pesetas adicionales, al realizarse el
alojamiento en hotel de categoría superior al inicialmente previsto, sin
que se conozca si la modificación del objeto del contrato fue instada por
el propio COM-92.
d) Esta prestación no llegó a formalizarse documentalmente y el
abono se realizó tomando como soporte documental una factura que no
detalla el número de personas efectivamente alojadas.
e) La autorización y disposición del crédito se realizó con
posterioridad a la finalización de la operación, emitiendo un único
documento AD por la totalidad del gasto.
Revista «La Capital»
a) La Comisión Ejecutiva, tras haber analizado varias alternativas,
optó porque aquélla se editara directamente por el COM-92, contando para
su confección y distribución con empresas externas, autorizando un gasto
de 300.000.000 de pesetas. Sin embargo, el gasto final ascendió a
352.736.127 pesetas, aprobando el Director General las autorizaciones y
disposiciones necesarias hasta alcanzar dicho importe. Esta cantidad se
distribuye en los siguientes costes:
Concepto Importe (en pesetas)
Personal de redacción 13.138.327
Colaboraciones 37.223.706
Coordinación editorial, tratamiento
de textos y maquetación 46.636.800
Fotomecánica 42.577.920
Confección 110. 132.400
Retractilado 3.715.626
Distribución 11.850.000
Promoción 60.448.876
Publicidad 25.970.960
Otros 1.041.512
Total 352.736.127
b) Las contrataciones externas se realizaron de forma directa sin
concurrencia de ofertas, por razones de urgencia. Esa calificación sólo
hubiera eximido de adjudicar por procedimientos licitadores, pero no
justifica la limitación de la concurrencia.
c) Los costes de personal de redacción corresponden a cuatro
colaboradores literarios contratados al amparo del Real Decreto
1465/1985. Sin embargo, dos de ellos percibieron, simultáneamente, como
colaboradores especiales, las siguientes cantidades:
Perceptor N.º Revista Concepto Importe (en pesetas)
A 2 a 12 Programación 550.000
B 12 Cuento 150.000
Total 700.000
d) Los costes de colaboradores responden a pagos a diversas personas
por la realización de reportajes, ilustraciones, fotografías, artículos,
etcétera. En general, las cuantías individuales satisfechas responden a
un baremo autorizado por el Jefe del Gabinete de Prensa; sin embargo,
entre estas colaboraciones se contrató a un fotógrafo que ya venía
realizando diversos trabajos para el COM-92 y para la revista en
particular desde mayo a diciembre de 1992. El gasto total por este
contrato ascendió a 2.690.000 pesetas (20 reportajes por cada número
de la revista), sin que el gasto por otras colaboraciones fotográficas
disminuyera desde la contratación de esta persona.
e) La revista tuvo una tirada de 75.000 ejemplares por número, de
los que 50.000 fueron objeto de distribución gratuita. Para el reparto de
los mismos entre diversas instituciones, personalidades, agencias,
hoteles, etcétera, se suscribió un contrato cuyo coste final ascendió a
11.850.000 pesetas. Los restantes 25.000 ejemplares fueron objeto de
distribución para su venta (a razón de 350 pesetas unidad) a través de
los canales ordinarios, actividad ésta que se remuneró a la adjudicataria
del servicio con el 40% del precio de venta, con un líquido a favor del
COM-92 de 210 pesetas por ejemplar62.
62 Sobre las ventas de la revista véase el epígrafe 6.5.3.
Aun aceptando que el proyecto de la revista tenía una finalidad
institucional, del análisis de su estructura de costes y distribución se
advierte que la gestión comercial de la misma no responde a criterios de
eficiencia, ya que sólo los costes de promoción (acompañamiento de discos
compactos y libros en diversos números) y de publicidad para captar
posibles compradores superaron los 86 millones de pesetas, cantidad
superior a los 72 millones de pesetas que se podían haber recaudado si se
hubieran vendido todos los ejemplares destinados a esta finalidad.
Olimpiadas gastronómicas
El objetivo de este programa era dar a conocer la cocina española, como
símbolo de la cultura, a través de un concurso de platos en el que
participarían varias Comunidades Autónomas, con la celebración de unas
jornadas de degustación y unas mesas redondas en las que se trataría la
gastronomía bajo los puntos de vista científico, cultural, artístico y
lúdico. La Comisión Ejecutiva aprobó, el 11 de febrero de 1991, la
realización de este programa con un presupuesto estimativo de 15.000.000
de pesetas para atender los gastos de estancia y alojamiento de los
participantes, no valorando el gasto de realización al considerarse la
posibilidad de sufragarlo con los ingresos por asistencia. Para la
organización del mismo se firmó el 22 de marzo de 1991 un convenio de
colaboración con dos academias gastronómicas.
El coste total de este programa ascendió a 26.765.927 pesetas, sin que el
aumento del presupuesto hubiese sido autorizado por la Comisión
Ejecutiva. Del análisis del expediente se desprende lo siguiente:
a) No existe un presupuesto que detalle los gastos a sufragar por el
COM-92.
b) En septiembre de 1991, un año antes de la celebración del
programa, se pagaron 935.193 pesetas de facturas de mayo y junio de dicho
año, sin que conste que estuviesen vinculadas al programa aprobado.
c) El 31 de diciembre de 1992, una vez concluido el Congreso, el
Director General autorizó y dispuso de crédito por otros 13.680.999
pesetas. Este mayor gasto, que debería haber sido aprobado por la
Comisión Ejecutiva, se justifica en función de la afectación del
patrocinio de una empresa privada en cuyo convenio no se contempla la
vinculación pretendida. Con cargo a esta disposición de crédito se
pagaron 13.659.058 pesetas de gastos realizados con anterioridad a la
preceptiva autorización, para los que debía haberse solicitado la
convalidación de la Junta de Gobierno del Consorcio.
d) Muchas facturas no se encuentran conformadas.
e) Se realizó el pago de 7.814.229 pesetas a una compañía aérea,
justificado mediante un recibo de 7.300.000 pesetas y la fotocopia de un
cheque, fechado el 16 de noviembre de 1992, por un importe de 514.229
pesetas. En el trámite de alegaciones se ha presentado una factura de
7.814.220 pesetas por la adquisición de una serie de bonos de reservas de
vuelo, emitida a la Academia Española de Gastronomía, aunque, según un
certificado también adjunto de dicha Academia (no fechado), el pago se
realizó por el Ayuntamiento de Madrid. Además, parte de dichos bonos
cubren a acompañantes y otros están expedidos a personas que no figuran
como participantes o asistentes al evento63.
63 Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
Lo anteriormente indicado puede dar lugar a la exigencia de
responsabilidad contable, de conformidad con lo previsto en el artículo
46 de la LFTCu, por lo que los documentos y antecedentes disponibles
serán remitidos a la Sección de Enjuiciamiento a efectos de que inicie,
en su caso, el correspondiente procedimiento.
f) La Memoria de Actividades no señala expresamente la realización
de este programa, y, a título de colaboradora del COM-92, figura una de
los dos academias firmantes del convenio.
Radio Nacional de España, S. A.
El COM-92 se comprometió con Radio Nacional de España, S. A. (RNE), con
motivo de su 50 aniversario, a colaborar con 5.000.000 de pesetas en la
edición de folletos sobre programación y frecuencias. Sin embargo, el
Consorcio abonó directamente dos facturas expedidas a su nombre, por
gastos efectuados por RNE, aduciendo ésta que no podía abonarlas
directamente «por razones técnicas». Una de ellas, por 1.001.051 pesetas,
corresponde a la adquisición de adhesivos y banderines, conceptos no
determinados en el objeto del convenio de colaboración.
Macroconcierto internacional con figuras del pop y del rock
El 21 de octubre de 1991, el Director General, sin que conste aprobación
por la Comisión Ejecutiva, firmó un convenio de colaboración con Amnistía
Internacional y Music Managers, S. A., para la producción de un
macroconcierto con figuras internacionales del pop y del rock durante la
primera quincena del mes de septiembre de 1992.
Según el convenio, el COM-92 aportaría la cantidad de 20.350.000 pesetas
en concepto de gastos preliminares,
que sería devuelta al Consorcio con cargo a los beneficios finales. El 8
de noviembre de 1991, se expidieron dos pagos, de 11.000.000 de pesetas y
de 9.350.000 pesetas, a favor de Amnistía Internacional y de Music
Managers, S. A., respectivamente, sin que conste ninguna factura o
documento que justifique los mismos, obrando exclusivamente en el
expediente las respectivas órdenes de transferencia.
El 23 de junio de 1992, el Director General firmó un contrato con
Amnistía Internacional y con Dorna Promoción del Deporte, S. A., para la
realización de un festival de música denominado «Mujeres en Primera
Línea», en el que se señala que el COM-92 participaría con los 20.350.000
pesetas previamente adelantados, renunciando explícitamente a la
posibilidad de recuperar la cantidad anticipada, «cualquiera que sean los
resultados económicos» del concierto, que, finalmente, no fue realizado.
En el expediente se adjunta un fax remitido el 9 de septiembre de 1992,
en el que se contempla un modelo de resolución del contrato anterior, que
señala que «por causas no imputables a ninguna de las partes, el festival
«Mujeres en Primera Línea» ha devenido de imposible realización»,
comprometiéndose las partes a no reclamarse nada entre sí, sin que conste
si el documento de resolución definitivo fue o no suscrito por el COM-92.
El COM-92 suscribió otro convenio de colaboración con Dorna Promoción del
Deporte, S. A., mediante el cual, sin nueva aportación económica, ostentó
la condición de promotor del concierto de Michael Jackson celebrado el 23
de septiembre de 1992, sin que pueda advertirse una relación directa
entre los pagos satisfechos a Amnistía Internacional y a Music Managers,
S. A., con la celebración de este concierto. En la Memoria de Actividades
no figura este concierto entre las realizadas por el COM-92, que, sin
embargo, emitió una certificación por 154.246.876 pesetas a los efectos
de los beneficios fiscales previstos en la Ley 30/1990.
No consta que ninguna actuación referente a este programa haya sido
estudiada por la Comisión Ejecutiva del COM-92.
Los pagos efectuados a favor de Amnistía Internacional y Music Managers,
S. A., pudieran dar lugar a la exigencia de responsabilidad contable, por
lo que se procederá a la apertura de pieza separada, de conformidad con
lo señalado en el artículo 45 de la LFTCu.
5.2.4. Otros trabajos de otras empresas
Las obligaciones reconocidas por los conceptos que se agrupan en esta
rúbrica fueron los siguientes (expresadas en pesetas):
199064 1991 1992 1993 Reclasif. Total
Limpieza y aseo 2.706.390 6.707.176 6.776.435 2.245.181 --
18.435.182
Seguridad 4.350.164 15.692.466 16.826.525 10.610.201
4.843.360 52.322.716
Estudios técnicos-Administración 397.540 -- 935.695 8.221.617 --
9.554.852
Estudios técnicos-Comunicación -- 36.814.520 3.268.691 --
(34.023.017) 6.060.194
Logotipo 10.735.295 -- -- -- -- 10.735.295
Total 18.189.389 59.214.162 27.807.346 21.076.999
(29.179.657) 97.108.239
64 Gastos contabilizados en el concepto «291-Dotación para servicios de
nueva creación».
1.º En lo que se refiere a la «Limpieza y aseo» deben destacarse las
siguientes irregularidades:
a) El 19 de abril de 1991 se prorrogó tácitamente el contrato
inicialmente suscrito, aceptando directamente el COM-92 una propuesta de
la empresa adjudicataria en la que se modificaba tanto el objeto como el
precio de la prestación. En 1992 se volvió a considerar prorrogado
tácitamente el contrato, aceptando igualmente una modificación del
volumen contratado y un incremento de los precios del 9,9%. En
definitiva, la empresa seleccionada --que ofertó un determinado servicio
por un plazo de 8 meses y un precio de 1.366.400 pesetas-- resultó siendo
adjudicataria de un total de 15.886.888 pesetas, con un objeto, plazo y
precio superiores a los que se contemplaron en su selección.
b) El COM-92 atendió, en la factura de 31 de mayo de 1991, un cargo
de 108.000 pesetas (IVA excluido) por un servicio que ya había sido
facturado y pagado con anterioridad. Esta factura no responde a ningún
presupuesto previo y no se ha conformado65.
65 Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
Como quiera que este hecho presenta indicios que pudieran dar lugar a la
exigencia de responsabilidad contable, se procederá, en su caso, a la
apertura de pieza separada, de conformidad con lo señalado en el artículo
45 de la LFTCu.
c) La garantía que presentó la empresa no alcanzó la cuantía
establecida en los pliegos, no fue actualizada en función de los
incrementos de precios y venció con anterioridad a la finalización de la
prestación del servicio66.
66 En las alegaciones se indica que la fianza cubría el 4% establecido en
el artículo 82 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones
Locales, sin tener en cuenta que en el pliego se establecía que el
contrato se regularía, preferentemente, por la legislación general de
contratación y, además, en el propio pliego se fijaba la fianza
definitiva en una cantidad superior a la constituida.
Por otra parte, en relación con el plazo cubierto con la garantía, según
los antecedentes obrantes en este Tribunal, el aval venció el 20 de julio
de 1992.
2.º En relación al servicio de «Seguridad» debe indicarse que en los
comienzos del Consorcio se contrató, con carácter provisional, a una
empresa hasta el 31 de julio de 1990, con un coste de 4.350.164 pesetas.
Desde el 1 de agosto y hasta la liquidación del Consorcio, durante los
siguientes casi tres años, este servicio fue prestado ininterrumpidamente
por otra empresa, por un gasto total de 47.972.552 pesetas.
La adjudicación de esta prestación para el período 1 de agosto de 1990 a
30 de abril de 1991 se produjo por contratación directa y recayó en la
empresa que, de las cuatro consultadas, presentó la oferta más elevada.
Además, el Consorcio abonó indebidamente 387.471 pesetas, por incremento
del 8% de los precios en el período enero-abril de 1991. Para el período
de 1 de mayo a 31 de diciembre de 1991 se prorrogó tácitamente el
contrato, manteniendo los precios que se venían aplicando desde el mes de
enero de 1991. Con efectos 1 de enero de 1992, el COM-92 suscribió con la
misma empresa un contrato civil de adhesión, con un incremento en los
precios respecto de 1991 del 5,5%. Para 1993 se aceptó la prórroga con un
aumento de los precios del 7%.
3.º En la rúbrica de «Estudios técnicos-Administración» se recogen gastos
derivados de asesoramiento fiscal, jurídico y laboral, de la realización
de una auditoría financiera, del seguimiento de prensa, radio y
televisión, de la realización de ruedas de prensa y otros de similares
características. No obstante, en 1991, en el epígrafe «Comunicación» se
imputaron indebidamente los siguientes gastos:
Gastos Importe (en pesetas)
Contratación redactor 850.000
Mantenimiento de la red informática 1.933.814
Seguridad (período agosto-diciembre 1990) 4.843.360
Confección y colaboradores de la revista 26.237.593
Proyecto «El arte y la moda en el siglo XX» 158.250
Total 34.023.017
Respecto del proyecto «El arte y la moda en el siglo XX», hay que indicar
que el pago se realizó a finales de 1990 y que no consta entre los
ejecutados en el marco de la capitalidad de la cultura, ya que en el
expediente no hay certificación acreditativa y además no figura en la
Memoria de Actividades67. En consecuencia, como este hecho presenta
indicios que pudieran dar lugar a la exigencia de responsabilidad
contable, se procederá, en su caso, a la apertura de pieza separada, de
conformidad con lo señalado en el artículo 45 de la LFTCu.
67 Aunque este pago se documentara en un expediente de 1990, e incluso el
pago se efectuara el 28 de diciembre de 1990, el gasto se imputó en la
liquidación de 1991. Por otra parte, no puede aceptarse que este
proyecto, ejecutado entre 1990 y 1991, estuviese dentro del marco de la
capitalidad europea de Madrid 1992, como se pretende en las alegaciones.
El gasto total por «Asesoramiento laboral» ascendió a 2.646.913 pesetas.
El objeto de asistencia técnica consistía en la confección de las
nóminas, liquidaciones de seguros sociales, gestión de contratos,
etcétera. La adjudicación se realizó el 7 de mayo de 1990, por un período
inicial de 8 meses, a la misma empresa que venía prestándola con carácter
provisional desde la constitución del COM-92, cuya oferta está fechada el
mismo día de la adjudicación y no era la más económica. Asimismo, la
garantía definitiva depositada no alcanzó la cuantía establecida en los
pliegos. Con efectos de 1 de mayo de 1991, se aceptó la prórroga tácita
del contrato con un incremento en los precios del 6%.
4.º No consta la celebración de contrato alguno para la fijación de las
condiciones de la asistencia técnica para el «Seguimiento de
comunicaciones en prensa y radio», incluida en la rúbrica «Estudios
técnicos-Comunicación». El COM-92 aceptó las facturas mensuales de una
empresa e incluso algunas complementarias. El importe total, desde
finales de 1991 hasta marzo de 1993, ascendió a 6.008.760 pesetas.
5.º En lo que se refiere a la confección del logotipo del COM-92, debe
destacarse lo siguiente:
a) El diseño gráfico fue aceptado por la Comisión Ejecutiva el 12 de
marzo de 1990, previa solicitud de propuestas artísticas a diversos
diseñadores. Aunque con carácter previo, el 15 de enero de 1990, se
acordó llevar a cabo un concurso restringido entre cinco diseñadores
previamente seleccionados, no consta la apertura de expediente de
contratación ni siquiera la fijación previa de unas condiciones
económicas. Sin embargo, durante marzo y abril se pagaron 2.500.000
pesetas (500.000 pesetas por artista) en concepto de gastos por
participación en el concurso del logotipo.
b) Una vez aceptado el diseño, el 11 de junio de 1990, la Comisión
Ejecutiva, a propuesta del Director General, acordó la celebración de un
contrato con el diseñador seleccionado a fin de que la propiedad
intelectual del logotipo pasase a poder del COM-92, facultando al
Director General para que negociase el precio con el artista, a la baja,
sobre una base de 6 a 8 millones de pesetas. No obstante, el contrato
administrativo, de 1 de octubre de 1990, estableció un precio total de
8.235.294 pesetas, parte del cual había sido abonado con anterioridad a
la formalización del mismo.
c) En la cláusula 8.ª del contrato, el diseñador se obligaba a
«participar en el desarrollo de todos los soportes de difusión de la
obra, cuando sea solicitado para ello por el COM-92, así como a la
verificación de que cualquier utilización del logotipo sea realizado
respetando su diseño de origen». Sin embargo, tal participación fue
adicionalmente remunerada y por diseños de anuncios, impresos, etcétera,
se abonaron 5.011.750 pesetas a la largo del período.
d) Existen facturas de una imprenta extendidas contra el COM-92, por
1.006.193 pesetas, cuyos pedidos fueron encargados por el diseñador
gráfico, según el detalle de los correspondientes albaranes.
e) Asimismo, se adjudicó al mismo diseñador gráfico, sin
concurrencia de ofertas, un contrato por 4.972.000 pesetas para el diseño
y maquetación de 147 programas de mano de diversas representaciones del
Area de Música, sin especificar los precios unitarios. Sin embargo, el
coste final ascendió a 7.729.700 pesetas, dado que el objeto del contrato
se amplió a otros 73 programas más.
Antes de autorizarse la ampliación, se había facturado y abonado la
realización de 15 programas no incluidos en el contrato inicial y se
habían ordenado pagos por 676.420 pesetas por encima de los créditos
dispuestos.
5.3. Transferencias corrientes68
68 Subapartado suprimido como consecuencia de que en las alegaciones se
han justificado suficientemente las carencias que existían en los
expedientes examinados.
5.4. Inversiones reales
Los gastos de inversión fueron los siguientes (en pesetas):
199069 1991 1992 Total
Vehículos 4.439.053 -- -- 4.439.053
Instalaciones
informáticas -- 36.365.826 -- 36.365.826
Mobiliario
y enseres 1.567.557 7.685.264 559.625 9.812.446
Instalaciones
telefónicas 1.815.621 -- -- 1.815.621
Otra
maquinaria 989.995 2.561.169 494.251 4.045.415
Acondicionamiento sede -- 22.946.344 -- 22.946.344
Ventanas
seguridad sede -- 946.493 -- 946.493
Total 8.812.226 70.505.096 1.053.876 80.371.198
En lo que se refiere a «Instalaciones informáticas», el suministro
inicial se realizó por 29.099.929 pesetas, indebidamente fraccionado en
tres expedientes, cada uno de ellos por importe inferior a 10 millones de
pesetas. La tramitación de esta adquisición presenta las siguientes
irregularidades:
69 Excepto los vehículos, las restantes inversiones de 1990 fueron
contabilizadas en el concepto 291-«Dotación para servicios de nueva
creación». La inclusión en este cuadro se produce exclusivamente a
efectos informativos, ya que de acuerdo con la estructura presupuestaria
aplicable en 1990, estos gastos correspodían al capítulo 2.
a) Por su cuantía, el gasto debía haberse autorizado por la Comisión
Ejecutiva y procedido a su adjudicación, mediante concurso, en un único
expediente.
b) Los pliegos de condiciones técnicas y administrativas no figuran
fechados, informados por la Asesoría Jurídica ni aprobados. Además, el
objeto que se señala en los pliegos está totalmente indefinido y asimismo
el régimen jurídico que se indica para regular esta adquisición fue el
previsto para contratos de asistencia técnica, cuando corresponde a un
contrato de suministro que, a su vez, tiene establecido un régimen
específico en las cláusulas administrativas generales aprobadas por el
Decreto 2572/1973, de 5 de octubre.
c) En los expedientes se acompañan ofertas de cuatro empresas pero
la propuesta de adjudicación no contempla una de las presentadas. Estas
proposiciones no son comparables entre sí, ya que ofertan elementos
distintos; dos están fechadas el 29 de mayo de 1990, de otra no consta
fecha y la que resultó seleccionada está fechada el 9 de enero de 1991.
d) La facturación de este suministro, se realizó el 27 de marzo de
1991, mediante tres facturas correlativas, que no están acompañadas de
documentación acreditativa de la recepción de los bienes ni conformadas
por responsables del COM-92.
e) Con posterioridad, el 22 de diciembre de 1991, sin apertura de
expediente, el Director General adjudicó directamente a la misma empresa
una ampliación de la red informática por 7.265.897 pesetas.
El mantenimiento de los equipos adquiridos se adjudicó a la misma
empresa, sin mayores trámites, y sin que conste formalizado el contrato
de adhesión que se adjunta en el expediente, por el período de 1 de
octubre de 1991 hasta el 31 de diciembre de 1992, con un gasto de
2.718.229 pesetas. La autorización y disposición del crédito, así como el
acuerdo de adjudicación, se efectuaron el 18 de diciembre de 1991, con
posterioridad a la fecha de la factura, que data del día 15 del mismo
mes.
El contrato fue resuelto el 5 de octubre de 1992 debido al incumplimiento
de la empresa adjudicataria, sin que el COM-92 haya podido exigir ningún
tipo de responsabilidad ante la ausencia de tramitación correcta del
contrato de asistencia técnica. La resolución del contrato dio lugar a un
reintegro de 325.180 pesetas y a la aceptación por el COM-92 de material
informático.
En lo relativo a «Acondicionamiento de la sede», debe recordarse que la
titularidad del edificio corresponde a la Administración del Estado, que
lo cedió al Consorcio durante el tiempo de su duración, a cambio de que
asumiese el coste de las obras de remodelación.
No obstante, tales obras fueron proyectadas y adjudicadas70 por la
Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid antes de la
constitución del Consorcio.
70 El coste aproximado de las obras fue deducido de la aportación que el
Ayuntamiento tenía previsto realizar en 1992, mediante la anulación de
200.000.000 de pesetas que previamente se habían liquidado.
En 1991, el COM-92 atendió tres facturas de la misma fecha, en
expedientes sucesivos, libradas por el mismo contratista que realizó las
obras principales por un total de 20.586.866 pesetas (ninguna superior a
10.000.000 de pesetas), sin apertura de expediente de contratación. Al
margen de estas anomalías, hay que señalar las siguientes:
a) No se justifica la imposibilidad de acudir a un procedimiento de
adjudicación por concurso o subasta ni se señala si estas obras eran
parte o complemento del proyecto primitivo.
b) No es aceptable el fraccionamiento de la obra, eludiendo la
actuación de la Comisión Ejecutiva, órgano competente para la aprobación
del gasto y autorización del crédito por razón de la cuantía.
c) Las facturas no están conformadas por responsables del COM-92,
aunque constan avaladas con la firma de un arquitecto.
d) No figura que se formalizase acta de recepción provisional, como
exige el artículo 170 del RGCE.
Durante 1991 se le abonaron al mismo contratista otras tres facturas por
2.359.478 pesetas, sin que se haya justificado la relación con las obras
principales, sin apertura de expediente contractual, sin que se adjunten
presupuestos previos y sin aprobación previa del gasto, ya que se
tramitaron mediante un único documento ADOP.
Los gastos de mejora para la sustitución de los marcos y lunas de las
ventanas por otras calificadas de seguridad fueron tramitados sin
expediente de contratación.
Las modificaciones contractuales señaladas en los dos párrafos anteriores
ponen de manifiesto una falta de previsión en la elaboración del proyecto
primitivo, tramitado por la Gerencia Municipal de Urbanismo del
Ayuntamiento de Madrid.
6. INGRESOS
6.1. Aportaciones de entidades consorciadas
Las transferencias corrientes realizadas por estas entidades fueron las
siguientes (en pesetas):
1990 1991 1992 Anulación Total
Ayuntamiento de Madrid 276.370.168 750.000.000 750.000.000
(200.000.000) 1.576.370.168
Comunidad de Madrid 100.000.000 50.000.000 100.000.000 --
250.000.000
Ministerio de Cultura 50.000.000 50.000.000 50.000.000 --
150.000.000
Totales 426.370.168 850.000.000 900.000.000 (200.000.000)
1.976.370.168
Se desconocen los motivos por los cuales, en 1991, la Comunidad de Madrid
aportó únicamente 50.000.000 de pesetas cuando el COM-92 tenía
presupuestados 100.000.000 de pesetas, al igual que en los ejercicios
1990 y 199271.
71 No cabe admitir que se haya realizado una buena gestión de los
ingresos como se indica en las alegaciones no sólo por desconocerse los
motivos de la falta de ingreso de la aportación de la Comunidad de Madrid
sino que fueron los ingresos atípicos por intereses (dado los excedentes
de tesorería en 1991 y comienzos de 1992) y los extraordinarios por los
beneficios de los sorteos de Lotería Nacional (ya que circunstancialmente
éstos fueron un 50% superiores a lo normal) los que permitieron una
situación financiera equilibrada. Además en otra parte de las alegaciones
se reconocen expresamente debilidades en la gestión de los ingresos.
6.2. Aportación de la Comunidad Económica Europea
Los ingresos liquidados corresponden a la ayuda financiera de los
siguientes proyectos:
Proyecto Importe (en pesetas)
Capitalidad europea de la cultura 27.000.000
Libro «Capitales Europeas de la Cultura» 1.299.260
Libro «Madrid-92» 351.508
Reunión de representantes «Capital Europea...» 883.638
Total 29.534.406
El Consorcio ha perdido el derecho de cobro de 40.000 ECU (6.522.880
pesetas, en valoración del COM-92) de ayuda para gastos de la capitalidad
europea, según se deduce de los siguientes hechos:
a) La Comisión de las Comunidades Europeas otorgó una ayuda de
200.000 ECU, librando inicialmente 160.000 ECU. Para percibir el 20%
restante, se requería del COM-92 que, con anterioridad al 15 de
septiembre de 1993, aportara una serie de documentos.
b) El 12 de octubre de 1993, el Director General de la Comisión de
las Comunidades Europeas competente en el tema advirtió la falta de tal
presentación y lo notificó al COM-92, ampliando el plazo al 30 de
octubre. No obstante, la contestación del Consorcio se realizó el 2 de
diciembre de 1993. Consta en acta que el Secretario General informó, el
11 de enero de 1994, a la Comisión Liquidadora que se habían realizado
las gestiones oportunas y se esperaba una respuesta positiva.
6.3. Aportaciones de patrocinadores
El COM-92 ha contabilizado 1.658.224.118 pesetas de aportaciones de
patrocinadores (transferencias de empresas privadas), cuyo detalle se
adjunta en el anexo 15. En los siguientes párrafos se formulan una serie
de consideraciones al respecto.
Se suscribieron 11 convenios de colaboración, de los cuales se han
ejecutado 10, ya que por el formalizado con Asisa-Lavinia, de 7.000.000
de pesetas, no se han percibido ingresos.
La aportación del Hotel Villamagna, por 2.510.000 pesetas, corresponde al
50% de descuento ofrecido sobre los precios aplicados en la facturación
de la estancia de los invitados alojados en dicho Hotel con ocasión de la
inauguración oficial de la capitalidad europea, sin que se hubiese
formalizado documentalmente.
En general, los diferentes convenios suscritos establecían que el COM-92
realizaría una campaña específica de publicidad en favor del patrocinador
por un montante del 10% de la cantidad aportada. No obstante, el COM-92
no ha desarrollado las campañas correspondientes a Caja de Madrid,
Philips, Jumbo y Cafeterías California, por un valor conjunto de
103.500.000 pesetas.
En lo que se refiere a Caja de Madrid, la aportación concertada de 1.000
millones de pesetas se redujo a 900 millones de pesetas, sin
justificación suficiente, ya que
solamente existe un documento, no suscrito por las partes, en el que se
expone que el patrocinador aportará la cantidad de 900 millones de
pesetas, exonerando al COM-92 de la realización de la campaña
publicitaria establecida en el Convenio.
El 30 de diciembre de 1991 se suscribió un Convenio con Telefónica72 por
538.845.000 pesetas, que fue el que realmente se ejecutó. Sin embargo,
del informe emitido por un abogado administrativista --que obra entre la
documentación del COM-92-- se advierte la existencia de otro convenio
formalizado el 27 de diciembre de ese mismo año en el que la aportación
comprometida era de 481.111.607 pesetas73.
72 En el expediente del convenio no consta el documento original sino una
fotocopia.
73 Este convenio no consta en el expediente.
Este último convenio y su cuantía, y no el de 30 de diciembre, sirvió
para determinar el precio del contrato suscrito el 31 de diciembre de
1991 con Tándem Sponsoring, S. A. (en lo sucesivo Tándem), como comisión
por la captación de Telefónica para patrocinar al COM-92, fijándose en el
10% de la aportación; es decir, en 48.111.160 pesetas, IVA incluido. En
el contrato, formalizado ante el Secretario General del Consorcio, se
expresa que, en febrero de 1991, se había suscrito un Convenio de
colaboración entre el COM-92 y Tándem. A pesar de las reiteradas
solicitudes de este Tribunal no han facilitado tal Convenio, aunque del
informe jurídico señalado anteriormente se conoce que el 12 de febrero de
1991 (dos días antes de la constitución de Tándem Sponsoring, S. A.) se
suscribió un Convenio entre el COM-92 y Tándem DDB Needham, empresa
vinculada con la anterior.
En relación con lo expuesto, el contrato con Tándem se considera
irregular por las siguientes razones:
a) La Comisión Ejecutiva acordó el 29 de julio de 1991 que los
patrocinios institucionales y de empresas públicas no serían objeto de
captación a través de mediadores, después de una discusión sobre las
actuaciones realizadas por Tándem, en la que el Presidente del Consorcio
expuso su extrañeza y disconformidad con la necesidad de pagar a
intermediarios en la captación de recursos de Telefónica y sociedades
similares.
b) Ni el contrato ni el convenio de colaboración celebrados con
Tándem están autorizados por la Comisión Ejecutiva, órgano competente por
razón de sus cuantías.
c) El contrato está suscrito por el Director General, cuando la
competencia le correspondería al Presidente del Consorcio según el
artículo 18.a) de los Estatutos.
Además, el 25 de febrero de 1992 se libró un talón a favor de Tándem por
10.873.122 pesetas, cuyo expediente contable no se halla en su archivo
correspondiente y que, tras reiteradas solicitudes, no ha sido facilitado
al Tribunal.
Sin embargo, no se realizaron más pagos ya que, el 10 de marzo de 1992,
la Comisión de Seguimiento acordó congelar los pagos a Tándem, decisión
que fue ratificada por la Comisión Ejecutiva el 6 de abril.
El Consejero Delegado de Tándem se dirigió, el 12 de mayo de 1992, al
Secretario del COM-92, expresando que la sociedad estaba dispuesta a
cerrar las operaciones, revirtiendo al propio Consorcio la remuneración
pactada en contrato, bajo la modalidad de patrocinio.
No obstante, tras retomar el asunto, el 8 de junio de 1992, la Comisión
Ejecutiva acordó, por unanimidad, «no abonar a Tándem cantidad alguna en
concepto de comisión por el patrocinio de Telefónica, toda vez que la
causa eficiente de esta aportación ha sido debida a las conversaciones y
gestiones realizadas por los Alcaldes señores Rodríguez Sahagún y Alvarez
del Manzano, pues el carácter público de esta empresa hacía innecesaria
la intervención de intermediarios ajenos a las propias instituciones».
Sin embargo, la adopción de este acuerdo no estuvo precedida de la
audiencia del contratista, como exigía el artículo 91 de la Ley de
Procedimiento Administrativo de 1958, vigente en aquel momento.
El 16 de abril de 1993, el Secretario del Consorcio informó a la Comisión
Ejecutiva que Tándem había presentado una reclamación
contencioso-administrativa por las cantidades no pagadas. El 7 de julio,
en la sesión disolutiva del Consorcio, la Junta de Gobierno, por
unanimidad, ratificó la resolución de la Comisión Ejecutiva y acordó
estar a lo que en su día resolvieran los Tribunales, y, en el caso de que
resultase exigible, la cantidad resultante habría de prorratearse entre
las tres Administraciones Públicas74.
74 A la fecha de cierre de los trabajos de esta fiscalización continúa
pendiente de sentencia la citada reclamación.
En relación con Telefónica, como ya se ha indicado, las facturas de la
campaña de publicidad asociada al patrocinio, por valor de 51.000.000 de
pesetas, fueron pagadas por el COM-92 a Tándem DDB Needham.
En referencia al patrocinio de El Corte Inglés, se convino inicialmente
una aportación de 150.000.000 de pesetas a los acontecimientos de la
capitalidad de la cultura, de la que se descontaría el coste de
restauración de la Puerta de Alcalá. Adicionalmente, de la aportación que
le correspondería al COM-92 también se dedujo la adquisición por el
patrocinador de la escultura original «Raíces y Lazos para la Paz» de
Yolanda d'Augsburg, que se instaló en el Parque Juan Carlos I. En
definitiva, el montante líquido aportado fue de 86.869.118 pesetas, como
se deduce de los cálculos que se expresan a continuación:
Importe
(en pesetas)
Cantidad suscrita en convenio 150.000.000
A deducir:
Restauración Puerta de Alcalá 48.130.882
Adquisición escultura 15.000.000
Neto 86.869.118
La campaña de publicidad, que debería haber realizado el Consorcio por
cuenta de El Corte Inglés, alcanzaba el límite de 8.686.118 pesetas, pero
el patrocinador renunció a ella a cambio de que el COM-92 atendiera a
determinados pagos por un total de 7.982.000 pesetas, relacionados
con la celebración de un congreso y la edición de un libro. El Consorcio
ha contabilizado estos gastos en la partida «227.08 - Gastos por
recaudación de recursos».
El 8 de junio de 1992, la Comisión Ejecutiva acordó «proceder a la
contratación con otras personas o entidades que puedan aportar
patrocinios, siempre que su comisión no supere el 10%, excluyéndose a
todos aquellos patrocinadores de carácter público o que tengan
mayoritariamente capital público». El contrato con el agente mediador se
formalizó el mismo 8 de junio de 1992, pero se le abonaron 17.224.840
pesetas como comisiones por la aportación de tres patrocinadores cuyos
convenios fueron suscritos con anterioridad (entre el 18 de marzo y el 2
de abril), habiendo percibido incluso el 15% por dos de ellas.
6.4. Intereses
Los intereses líquidos abonados por los saldos mantenidos en las
entidades financieras, así como los rendimientos de operaciones de
colocación de excedentes de tesorería fueron, en pesetas, los siguientes:
1990 1991 1992 1993 Total
Caja Madrid - cuentas operativas 16.567.265 28.820.664
62.252.032 9.179.965 116.819.926
Otras cuentas -- 188 9.239 -- 9.427
Letras del Tesoro -- 58.419.206 22.520.680 -- 80.939.886
Totales 16.567.265 87.240.058 84.781.951 9.179.965
197.769.239
Los tipos de interés efectivo a los que han estado retribuidos los saldos
en cuentas corrientes han oscilado, según períodos, entre el 12,68% y el
9%.
La rentabilidad de las operaciones con letras del Tesoro se mantuvo entre
el 11,90% y el 11,10%.
6.5. Ingresos por ventas
En este subapartado se presentan las observaciones relacionadas con los
ingresos directos de la actividad, tales como taquillajes, venta de
ediciones (catálogos, revista, etcétera), venta de artículos
promocionales y cánones por cesión de la explotación del logotipo, cuyo
resumen se detalla, clasificado por áreas de actividad, en el anexo 16, y
que alcanzaron unos ingresos contables de 164.431.966 pesetas.
Todos estos ingresos se han caracterizado por:
a) La ausencia de seguimiento y control, ya que no se ha documentado
la distribución de los bienes entre los diferentes centros responsables
de venta ni sus posteriores liquidaciones explicativas de las ventas
efectivas, de las unidades devueltas, etcétera. La única justificación
consiste en los mandamientos de ingreso, mediante los cuales se toma
razón del cobro realizado, que, sólo en ocasiones, están acompañados de
algunas notas de liquidación o estadillos de taquillas, y no siempre
conformados por responsables del COM-92, lo que podría ser constitutivo
de infracción tributaria.
b) La compensación de los ingresos brutos con determinados gastos,
habiéndose liquidado en el presupuesto por el importe líquido de los
cobros. Sobre este particular hay que señalar que se han producido cargos
por el uso de instalaciones de las entidades consorciadas, aun cuando la
Comisión Ejecutiva estableció el criterio de que los gastos derivados por
este concepto correrían por cuenta de cada entidad consorciada.
c) La ejecución efectiva por importes muy inferiores a las
previsiones presupuestarias.
d) La liquidación en 1993 y reconocimiento en el presupuesto de
dicho ejercicio de diversos ingresos cuyas ventas se realizaron en 1992,
por un importe de 47.970.289 pesetas.
6.5.1. Taquillajes
Los ingresos liquidados por este concepto, expresados en pesetas, fueron
los siguientes:
Area de Música 68.198.412
Conciertos Auditorio
Nacional 50.353.950 (50%)
Temporada de Zarzuela 11.800.491 (12%)
Otros conciertos y recitales 6.043.971 (6%)
Area de Teatro 16.351.380
Fiesta barroca 12.745.500 (13%)
Peter Brook y Peter Ustinov 3.605.880 (4%)
Area de Danza 15.139.750
Ballet Kirov 9.157.500 (9%)
Escuela Bolera 2.039.750 (2%)
Otros 3.942.500 (4%)
Total 99.689.542 (100%)
El 10 de diciembre de 1991, la Comisión Ejecutiva fijó los precios que
debían regir los actos organizados, estableciendo que las Instituciones
consorciadas podrían reservarse «hasta un 20% de los aforos, que pagarán
al Consorcio previamente». No obstante, no consta que tales posibles
reservas, cuando se han realizado, hayan sido abonadas al COM-92.
El 4 de febrero de 1992, el Director General hizo un balance
satisfactorio sobre la asistencia a los primeros actos de la programación
que fue ampliamente contestado por los miembros de la Comisión Ejecutiva,
que advirtieron de la generalizada falta de público, apuntando posibles
soluciones que, tras su estudio por la Comisión de Seguimiento, se
aprobaron el 4 de marzo. Estas soluciones consistían en revisar los
precios entre un 10% y un 20% a la baja, establecer sistemas de abonos y
precios reducidos para menores de 25 años y mayores de 65, ampliar los
puntos de venta, etcétera.
La Comisión de Seguimiento, por expresas instrucciones de la Ejecutiva,
fue adoptando, a la vista de los resultados que se iban alcanzando,
determinados acuerdos en relación con la reserva de entradas a favor del
COM-92 y entidades consorciadas, precio de determinados actos, reparto
gratuito de localidades a centros de la tercera edad, venta a través de
entidades financieras, etcétera, con la finalidad de promocionar una
mayor asistencia a los diferentes actos.
En relación con la justificación de estos ingresos, se han observado las
anomalías e irregularidades que se detallan en los siguientes párrafos.
El reconocimiento de los ingresos por taquillaje del Auditorio Nacional
se ha realizado en función de las transferencias del Instituto Nacional
de las Artes Escénicas y de la Música. Unicamente constan los estadillos
de taquillas correspondientes a siete conciertos, cuyo resumen se muestra
en el siguiente cuadro:
Localidades
Fecha Concierto Ciclo % d/a
Recaudación (en pesetas)
(a) Disponibles (b) Retiradas % b/a (c)=(a)-(b)
En taquilla (d) Vendidas
19-01-92 F. de Serie 2.188 433 20 1.755 984 45
3.028.500
21-01-92 Inaugural 2.048 1.371 67 677 408 20 318.400
22-01-92 N. Orquestas 2.188 770 35 1.418 75 3
125.100
29-01-92 N. Orquestas 2.188 957 44 1.231 446 20
314.500
05-02-92 N. Orquestas 2.188 1.168 53 1.020 167 8
304.000
07-04-92 F. de Serie 2.188 470 21 1.718 1.718 79
4.063.900
08-04-92 F. de Serie 2.188 463 21 1.725 1.725 79
4.089.500
12.243.900
No se han adjuntado los estadillos de taquilla del resto de los ingresos
por conciertos en el Auditorio Nacional. Asimismo, se desconoce el
destino exacto de las localidades retiradas, pues, aunque se ha advertido
que muchas eran invitaciones, otros cupos han sido utilizados para venta
en la propia sede del Consorcio, Comunidad de Madrid, etcétera, sin que
consten liquidaciones de estas ventas.
De los nueve programas que compusieron el ciclo de «Temporada de
Zarzuela», sólo consta la percepción de ingresos de los cinco primeros
(los celebrados de enero a junio), no figurando mandamiento de ingreso
alguno por las cuatro restantes escenografías. Además, los taquillajes de
estas cinco representaciones ascendieron a 16.425.000 pesetas, pero el
COM-92 reconoció ingresos por 11.800.491 pesetas, ya que aceptó las
liquidaciones del Teatro de Madrid, en la que compensaba los ingresos
declarados con una serie de deducciones tales como elaboración e
inscripción de fechas del billetaje, horas extraordinarias y facturas de
comidas de técnicos, retención de efectivo para disponer de cambio en la
taquilla, etcétera. Estos gastos, por 4.624.509 pesetas, no constan
autorizados por ningún responsable del COM-92 ni se ajustan a posibles
condiciones pactadas.
Entre los otros conciertos y recitales, se reconoció el resultado de la
liquidación del programa «Tribuna del Flamenco», realizado por el Centro
Cultural de la Villa, del Ayuntamiento de Madrid, en función de unas
relaciones de ingresos y de gastos no formalizadas por ningún responsable
y no acompañadas de justificantes, de las siguientes cuantías:
Importe
(en pesetas)
Ingresos por taquillas (del 14-1-92 al 8-12-93) 11.788.800
Gastos repercutidos (gasto de palmeros,
conferencias, asesoría, publicidad, carteles,
etcétera) 11.012.629
Líquido reconocido 776.171
En relación con el Area de Teatro, sólo constan ingresos por taquillas y
no por ventas en otros puntos. De la «Fiesta Barroca» (representación de
la adaptación de la obra de Calderón de la Barca «El Gran Teatro del
Mundo» en la Plaza Mayor de Madrid y aledaños), consta una hoja de
taquilla, no avalada por ningún responsable, cuyos resultados no
coinciden, en 3.148.500 pesetas, con el resumen de ingresos conformado
por la Coordinadora de Area.
De las representaciones de «Impressions de Pelleas», dirigida por Peter
Brook, y «Una noche con Peter Ustinovn», correspondía al COM-92 el 80%
del taquillaje neto. De la primera de las obras no consta ningún
justificante de la liquidación de taquilla y de la segunda se advierte
que, de las dos funciones que se realizaron, sobre un total de 2.100
espectadores potenciales, por corte oficial se reservaron 556 localidades
(26%) y se vendieron
892 (42%), significando un ingreso para el Consorcio de 996.480 pesetas.
Los ingresos por «Escuela Bolera» corresponden a inscripciones a un curso
de danza, acompañado de diversas exposiciones y representaciones y no a
venta de localidades en sentido estricto.
6.5.2. Ventas de catálogos
No consta la celebración de contrato alguno en referencia a esta materia,
a pesar de que la Comisión Ejecutiva, el 11 de noviembre de 1991, acordó
que el servicio de distribución de catálogos se adjudicase «con
concurrencia de ofertas y se soliciten éstas al menos a tres empresas
especializadas». Sin embargo, se ha observado lo siguiente:
a) La gran mayoría de los ingresos por este concepto no está
conformada por responsables del COM-92.
b) Se desconocen los criterios de distribución de los catálogos, el
número de ejemplares destinados a la venta, las entidades responsables de
las ventas, así como las condiciones de éstas.
c) En algunas liquidaciones se realizaron compensaciones de los
ingresos con determinados gastos en concepto de bonificaciones por
quebranto de moneda y horas extraordinarias, por 1.704.122 pesetas, que
no están justificadas.
6.5.3. Ventas de la revista «La Capital»
Corresponden a los importes percibidos por el COM-92 de la editorial
encargada de la distribución y promoción de la revista por la diferencia
entre los ingresos, procedentes de la venta de los ejemplares (350
pesetas/ud.) y los costes de distribución (40% sobre el precio venta al
público), de acuerdo al siguiente detalle (importes en pesetas):
Ejercicio Revistas n.os Ejemplares vendidos Total Distribución
Neto COM-92
1992 1 a 7 143.447 50.206.450 20.082.580 30.123.870
1993 8 a 12 74.859 26.200.650 10.480.260 15.720.390
Sumas 218.306 76.407.100 30.562.840 45.844.260
1993 Regulariz. (9.000) (3.150.000) (894.601) (2.255.399)
Totales 209.306 73.257.100 29.668.239 43.588.861
El COM-92 ha aceptado las liquidaciones realizadas por la empresa
distribuidora sin que conste supervisión alguna ni recuento de
devoluciones. La liquidación correspondiente a la revista n.º 8 se
realizó el 16 de diciembre de 1992 y el líquido resultante fue ingresado
el 1 de julio de 1993. En ella se regulariza una serie de devoluciones,
interpretándose que corresponden a la devolución de 9.000 ejemplares. En
consecuencia, y según las liquidaciones correspondientes, el número de
ejemplares vendidos ascendió a 209.306, por lo que la liquidación exacta
a favor del COM-92 debió ser de 43.954.260 pesetas, es decir, 365.399
pesetas más que lo ingresado por la distribuidora75. En consecuencia,
como este hecho presenta indicios que pudieran dar lugar a la exigencia
de responsabilidad contable, se procederá, en su caso, a la apertura de
pieza separada, de conformidad con lo señalado en el artículo 45 de la
LFTCu.
75 No es posible admitir que el COM-92 comprara su propia revista a la
distribuidora, como se señala en las alegaciones. Se ha producido un
error en la liquidación de la revista n.º 8 que perjudicó en la cantidad
indicada al COM-92. El número total de revistas vendidas, según las
liquidaciones examinadas por este Tribunal, fue de 209.306 ejemplares,
por lo que, de conformidad con lo estipulado con la distribuidora, al
COM-92 le correspondían 210 pesetas por ejemplar vendido; es decir:
43.954.260 pesetas.
Además, hay que señalar que en el cuadro del anexo XI de las alegaciones,
en el que se presentan las liquidaciones mensuales, existen los
siguientes errores:
a) En el número de fecha 04-04-92 consta que se vendieron 10.794
números y deberían figurar 19.794.
b) En el número de fecha 08-08-92 consta que se vendieron 7.729
números y deberían figurar 7.929.
6.5.4. Explotación del logotipo
Bajo este epígrafe se han reconocido los cobros derivados de la venta de
artículos promocionales y por cánones de cesión. De los primeros ya se
han hecho las observaciones en el epígrafe correspondiente. En relación
con los segundos, hay que destacar la formalización de los siguientes
contratos de cesión de la explotación, con escasa contribución a la
financiación del COM-92:
Fecha Objeto Derechos liquidados
(en pesetas)
09-07-91 Comercialización dedales
con logotipo 49.500
10-07-91 Comercialización productos
promocionales 215.068
Total 264.568
Para la explotación comercial del logotipo el COM-92 suscribió un
contrato con una empresa del grupo Tándem, adjudicado en función del
convenio base con esta empresa, en el que, entre otras condiciones, se
establecía:
-- Los derechos a favor del Consorcio serían del 10% de la facturación.
-- La liquidación mensual de los cánones a favor del COM-92.
-- La presentación de los documentos acreditativos de las ventas por
parte del agente.
Sin embargo, el único ingreso efectivo realizado corresponde a una sola
liquidación, fechada el 1 mayo de 1992, sin que esté acompañada de los
documentos acreditativos de la efectividad de las ventas.
Además, se formalizó un convenio para la comercialización de medallas
conmemorativas que, como se ha expuesto anteriormente, produjo unos
beneficios de 200.000 pesetas a favor del COM-92.
El COM-92 ha cedido gratuitamente la utilización del logotipo a todos
aquellos promotores de actividades cuyos programas fueron aprobados por
los órganos del Consorcio, y a otros que expresamente lo solicitaron.
6.6. Lotería
De conformidad a lo previsto en la Ley 30/1990, los ingresos reconocidos
por este concepto corresponden a los beneficios de los sorteos de la
Lotería Nacional celebrados, según el siguiente detalle:
Fecha Beneficios sorteos (en pesetas)
24-04-1991 1.405.127.840
18-04-1992 1.628.937.572
Total 3.034.065.412
6.7. Emisión de sellos
En este concepto se reconocieron las 22.718.926 pesetas transferidas por
la Dirección General del Tesoro por las ventas de sellos de Correos y
demás signos de franqueo con el anagrama del COM-92. No obstante, estos
ingresos no están suficientemente documentados ya que, además de no
constar ninguna liquidación, no se regularon las condiciones económicas
de la emisión.
6.8. Emisión de moneda
En 1993 se liquidaron las transferencias de la Fábrica Nacional de Moneda
y Timbre (FNMT) correspondientes a la emisión de monedas conmemorativas,
por un total de 52.536.600 pesetas. Estos ingresos no los realizó la FNMT
de oficio, sino que requería al COM-92 la presentación de una factura con
los datos que previamente le facilitaba la propia FNMT.
7. DISOLUCION Y LIQUIDACION DEL CONSORCIO
La Junta General del Consorcio acordó, el 7 de julio de 1993, la
disolución de la entidad y la constitución de la Comisión Liquidadora, de
acuerdo con lo previsto en el artículo 6 de los Estatutos, a fin de
resolver los asuntos aún pendientes y, especialmente, la distribución del
remanente final.
En esta misma sesión se aprobó la siguiente liquidación (en pesetas):
Fondos líquidos 85.965.979
Derechos pendientes de cobro 6.522.880
* Comunidad Económica
Europea 6.522.880
* Monedas conmemorativas 52.536.600
* Devolución de IVA 104.573.000
A deducir:
* Saldos de dudoso cobro -157.109.600
Suma 92.488.859
Obligaciones pendientes de pago 10.130.822
* Acreedores presupuestarios 10.000.000
* Seguridad Social 130.822
Remanente 82.358.037
En relación con esta liquidación hay que señalar lo siguiente:
a) No se cobró la deuda pendiente con la Comunidad Económica Europea
(actualmente, Unión Europea).
b) El importe reconocido como ingresos por la emisión de monedas
conmemorativas, aunque conste provisionado como de dudoso cobro, fue
liquidado por la FNMT durante el segundo semestre de 1993.
c) No se cobró cantidad alguna por devolución de IVA. El COM-92, a
mediados de 1992 cuando solicitó la elaboración de un dictamen
específico, se cuestionó si era sujeto pasivo de este impuesto. A pesar
de realizar actividades sujetas al impuesto, no había realizado la
preceptiva inscripción censal ni, en consecuencia, las correspondientes
declaraciones.
Debido a la actividad desarrollada por el Consorcio y, especialmente a su
financiación, a través de aportaciones de las entidades consorciadas y de
otras empresas y entidades, el resultante entre operaciones con IVA
soportado y repercutido fue favorable al COM-92, como se puso de
manifiesto cuando entrado 1993, y fuera de plazo, se presentaron las
correspondientes liquidaciones, arrojando un saldo de 104.573.000
pesetas, no abonado por la Administración de Hacienda.
d) Se atendieron todas las obligaciones pendientes de pago que
figuraban en la liquidación aprobada. Asimismo, la Comisión Liquidadora
fue realizando otra serie de pagos por obligaciones de 1992 no liquidadas
en su momento, llegándose a la siguiente situación al 31 de diciembre de
1993 (en miles de pesetas):
Total derecho liquidados 7.138.022
Total obligaciones reconocidas 7.012.404
Ajuste por redondeo (+) 1
Remanente previo 125.619
A deducir:
Remanente neto 119.096
Pagos previos: 22.000
Saldo a liquidar 97.096
La propia Comisión Liquidadora acordó, el 11 de enero de 1994, la
liquidación del saldo resultante de la siguiente manera:
Importes
(en miles de pesetas)
70% para el Consorcio de Rehabilitación
de Teatros 67.967
10% para el Consorcio del Teatro de la
Opera 9.710
20% para otras instituciones culturales: 19.419
-- Asociación Amigos del Cine 6.000
-- Scherzo Editorial, S. A. 13.419
Total liquidado 97.096
En relación con el inmueble sede del Consorcio, se produjo la reversión
al Estado, en julio de 1993, una vez cumplido el término de la
autorización concedida para su uso por el COM-92, de conformidad a la
estipulación VI del pliego de condiciones que se formalizó con ocasión de
la cesión.
Los automóviles fueron entregados al Parque Móvil del Ayuntamiento de
Madrid para que procediera a su subasta. Sin embargo, el Consorcio no ha
percibido ningún ingreso por este motivo.
La distribución del mobiliario y equipos de informática no ha quedado
registrada en el inventario, y sólo se han encontrado determinados
recibos mediante los cuales se acredita la retirada de algunos muebles y
elementos informáticos para distintos servicios del Ayuntamiento de
Madrid.
Igualmente, en relación con otros bienes inventariables --libros,
catálogos, vídeos, etcétera-- de los excedentes a la fecha de la
liquidación constan recibos de retiradas parciales por diversas
dependencias del Ayuntamiento de Madrid y del Ministerio de Cultura, sin
que realmente se haya producido una liquidación propiamente dicha.
Respecto a los derechos de propiedad del logotipo del COM-92 y de otras
marcas registradas y de la producción bibliográfica y videográfica, no se
ha producido ningún acuerdo de adscripción.
A la fecha de finalización de los trabajos de fiscalización no se había
producido la liquidación definitiva del Consorcio, al estar pendiente de
abono la subvención otorgada por el COM-92 al Consorcio para la
Rehabilitación de Teatros, de reciente constitución y que aún no tenía
abierta ninguna cuenta corriente.
Desde la liquidación del 31 de diciembre de 1993 hasta el cierre de la
fiscalización, se han generado unos intereses en la cuenta corriente de
la entidad y, aunque se han realizado algunos pagos, existe un remanente
adicional pendiente de liquidación.
8. CONCLUSIONES
Sin perjuicio de las conclusiones que se exponen en los subapartados
siguientes, la fiscalización se ha visto limitada fundamentalmente por:
a) La disolución del Consorcio, ya consumada al iniciarse la
fiscalización, que ha originado dificultades de comunicación con los
responsables de su gestión.
b) La falta de ciertos expedientes y convenios en los archivos,
alguno de especial importancia para que este Tribunal valorara la
regularidad de determinados actos.
c) La no cumplimentación por parte del Ayuntamiento de Madrid de
algunas de las solicitudes de información y documentación realizadas por
el Tribunal76.
76 Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
d) La ausencia de un registro adecuado de las certificaciones
expedidas a favor de las empresas relacionadas con el evento, a los
efectos de acogerse a los beneficios fiscales previstos en la Ley
30/1990, de 27 de diciembre.
8.1. Sobre el sistema de Control interno
1.ª El Consorcio no dispuso de normas o instrucciones internas para la
definición o delimitación de las funciones de las diversas unidades de
gestión, lo que se hizo notar, especialmente, en los Departamentos de
Administración y de Programas, este último a cargo de personal sin
experiencia administrativa.
2.ª La Comisión Ejecutiva asumió determinadas competencias que
correspondían a la Junta de Gobierno, relacionadas con la aprobación de
algunas modificaciones presupuestarias, la convalidación de algunos
gastos, la aprobación de los resultados del ejercicio y de las
liquidaciones de presupuestos y la gestión de personal.
3.ª El Director General adoptó acuerdos que, en muchas ocasiones,
sobrepasaban las competencias que le había delegado la Junta de Gobierno,
con informe favorable del Secretario General del COM-92, responsable de
la Asesoría Jurídica, y sin que se produjera una reserva o reparo por
parte del Interventor General en la fiscalización de los gastos derivados
de esos actos.
4.ª El Consorcio no mantuvo un sistema adecuado para garantizar la
correcta salvaguarda de los bienes inventariables. En este sentido, ha
sido especialmente relevante la ausencia de control de las publicaciones,
catálogos, artículos promocionales, etcétera, que fueron objeto de venta
al público. Asimismo, el inventario de bienes de inmovilizado incompleto,
y, a la disolución de la entidad, sólo se documentó la retirada y destino
de parte de estos bienes.
5.ª El Consorcio no ha mantenido un libro auxiliar de la cuenta bancaria
principal ni ha realizado arqueos de
tesorería o documentado conciliaciones bancarias o recuentos de efectivo
de caja, lo que ha producido que al cierre de los ejercicios existiesen
diferencias entre los saldos reales y los deducidos de la contabilidad.
6.ª Ha sido generalizado el descontrol en la gestión de los ingresos, lo
que ha minorado los obtenidos por taquillajes de conciertos y
escenografías, por ventas de artículos promocionales, libros, catálogos,
etcétera.
En particular, han podido cuantificarse los siguientes ingresos no
percibidos:
a) El Consorcio perdió el derecho de cobro de 40.000 ECU (6.552.880
pesetas) de ayuda de la Comunidad Económica Europea para gastos del
evento, al no haber presentado la documentación requerida.
b) Las liquidaciones de las ventas de la revista «La Capital»
presentaron un neto a favor del Consorcio de 365.399 pesetas superior a
lo ingresado por la distribuidora.
c) El Consorcio no se consideró sujeto pasivo del IVA hasta mediados
de 1992. En 1993, fuera de plazo, presentó las correspondientes
liquidaciones de IVA, que ponían de manifiesto un saldo a su favor de
104.573.000 pesetas, que no fueron abonadas por la Administración de
Hacienda.
8.2. Sobre el cumplimiento de la legalidad
8.2.1. Gestión presupuestaria
1.ª La gestión presupuestaria no se realizó de conformidad a las normas
que la regulan, ya que se ha advertido, en multitud de casos, que los
justificantes de gasto tenían fecha posterior a la de propuesta e
intervención del pago, e incluso, en menor número de veces, que aquéllos
tenían fecha posterior a la propia orden de pago y a la del pago
material. En este orden, tampoco hay certeza de que el pago material se
realizase con posterioridad a la expedición de las órdenes de pago.
2.ª Se han efectuado numerosos pagos de facturas que no estaban
conformadas, en contra de lo establecido en las Bases de ejecución de los
presupuestos.
3.ª La entidad no dispuso, para 1993, de un verdadero presupuesto, tal y
como se define en el artículo 143 de la Ley de Haciendas Locales, al no
haber aprobado un presupuesto para este ejercicio y no haber desarrollado
y valorado la prórroga concedida por la Junta de Gobierno.
4.ª El Consorcio no rindió al Tribunal las cuentas de cada ejercicio,
como establece el artículo 193.5 de la Ley de Haciendas Locales.
Asimismo, tampoco tenía formadas todas las exigibles, habiéndose limitado
a elaborar las liquidaciones de los presupuestos (el Consorcio no se
adaptó a las exigencias de la Instrucción de Contabilidad de la
Administración Local a partir del ejercicio 1992).
5.ª La relación de acreedores a 31 de diciembre de 1991 no estaba
correctamente realizada y ocultaba determinados pagos al Director
General, Secretario General e Interventor General.
8.2.2. Contratación administrativa
1.ª Las adjudicaciones se realizaron, en su mayoría, de forma directa y
sin concurrencia de ofertas, sin que hayan quedado debidamente razonadas
las circunstancias en el expediente. Asimismo, no se establecieron, con
carácter previo, las condiciones técnicas y administrativas que debían
regular la contratación, que en gran parte se realizó por el Director
General aun cuando, por razón de la cuantía, correspondiese a la Comisión
Ejecutiva.
2.ª No se han exigido garantías que salvaguardasen la correcta ejecución
del objeto contratado.
3.ª Se adquirieron bienes y servicios sin la apertura de los preceptivos
expedientes de adjudicación.
4.ª En general, no se han documentado correctamente las recepciones de
los distintos servicios contratados.
5.ª Muchos pagos se realizaron según los calendarios fijados en los
contratos o convenios, sin que consten las facturas acreditativas
exigibles de acuerdo a las propias condiciones establecidas. Asimismo, se
han realizado pagos con anterioridad a la prestación de los
correspondientes servicios.
6.ª Se han fraccionado diversas adquisiciones de bienes y servicios en
diversos expedientes, con la finalidad de poder acudir a la contratación
directa.
7.ª Se han realizado pagos adicionales, no justificados, a los
adjudicatarios de diversos contratos, en concepto de viajes, dietas,
comidas, etcétera.
8.ª Se han realizado pagos por conceptos no determinados en los convenios
de colaboración.
9.ª Se han prorrogado tácitamente contratos, con incremento de los
precios, sin que se tramitara el preceptivo expediente de modificación.
10.ª La contratación (directa y sin concurrencia de ofertas) de las
campañas de publicidad institucional y de la comercialización de
productos promocionales, así como otros pagos, a empresas del grupo
Tándem, se realizó en virtud de un convenio suscrito en febrero de 1991,
no facilitado a este Tribunal, y sin la intervención de la Comisión
Ejecutiva, órgano competente por razón de la cuantía. Ante la ausencia
del referido convenio, el contrato con Tándem para la captación del
patrocinio de Telefónica, realizado en las mismas condiciones y
circunstancias que los anteriores, se considera irregular ya que, con
carácter previo, la Comisión Ejecutiva había manifestado su
disconformidad con el hecho de efectuar pagos a intermediarios para la
captación de recursos de sociedades públicas y de entidades de carácter
institucional.
8.2.3. Gestión de personal
1.ª El Director General, con el que no se formalizó contrato por escrito
que recogiese las condiciones de la prestación, endosó al Consorcio el
contrato de arrendamiento de una vivienda previamente formalizado por él
mismo a título personal, sin que conste aprobación por algún órgano
colegiado del Consorcio. Asimismo, el Director General percibió una
gratificación extraordinaria y una indemnización al finalizar su relación
con el Consorcio que no han quedado debidamente justificadas77.
77 Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
2.ª La provisión de los puestos de trabajo de personal del Consorcio, por
adscripción de funcionarios o por
contratación de personal, se realizó sin observar los principios de
igualdad, mérito y capacidad.
3.ª Los funcionarios del Ayuntamiento de Madrid que prestaron servicios
en el Consorcio continuaron en la situación administrativa de servicio
activo y cobraron sus retribuciones básicas y complementarias con cargo a
éste. No obstante, el Consorcio les satisfizo, adicionalmente, un
emolumento mensual.
4.ª La contratación del personal laboral se realizó al amparo del Real
Decreto 1989/1984, de 17 de octubre, por el que se regula la contratación
temporal como medida de fomento de empleo. No obstante, muchos de los
contratados no eran trabajadores efectivamente desempleados.
5.ª Se realizaron contrataciones de personal al amparo del Real Decreto
1465/1985, de realización de trabajos específicos y concretos no
habituales, cuyas prestaciones presentaron unas características de
continuidad y polivalencia similares a las del resto del personal con
contrato laboral.
6.ª Se incrementaron retribuciones y se otorgaron gratificaciones sin que
consten los pertinentes acuerdos de la Junta de Gobierno, Asimismo, el
personal del Consorcio percibió otras remuneraciones indebidas o
insuficientemente justificadas, por períodos no incluidos en el contrato,
horas extraordinarias, etcétera.
El total de los pagos al personal --o relacionados con éste-- que, según
este Tribunal, no procedían o han quedado insuficientemente justificados
fue de 120.066.469 pesetas, de acuerdo al siguiente detalle78:
Al Director General 11.887.069
Al personal laboral 35.655.114
A funcionarios del Ayuntamiento de
Madrid 71.072.898
A otro personal contratado administrativo 1.451.388
Total 120.066.469
8.3. Sobre la representatividad de las liquidaciones de los presupuestos
Las liquidaciones de los presupuestos de cada ejercicio representan
razonablemente la ejecución de los mismos a nivel de capítulos, con las
siguientes salvedades:
a) No se ha respetado fielmente el principio de anualidad
presupuestaria, habiéndose contabilizado en un ejercicio gastos que
correspondían al anterior.
b) Se han contabilizado en el capítulo 2 «Gastos en bienes
corrientes y servicios» ayudas financieras o subvenciones por 922
millones de pesetas, que por su naturaleza deberían haberse considerado
en el capítulo 4 «Transferencias corrientes».
Además, en la aplicación de los gastos a nivel de conceptos no se han
mantenido criterios homogéneos a lo largo de los cuatro ejercicios.
78 Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
A efectos informativos, en el anexo 17 se presenta la cuenta de gastos
totales del Consorcio, debidamente ajustada por este Tribunal, en función
de las observaciones puestas de manifiesto en este informe.
9. RECOMENDACIONES
1.ª La Comisión Liquidadora, único órgano subsistente del Consorcio, debe
proceder a ejercitar las acciones oportunas para que se exijan las
responsabilidades administrativas derivadas de las irregularidades
puestas de manifiesto en el presente Informe.
2.ª La Comisión Liquidadora deberá solicitar a las Administraciones
consorciadas que establezcan la fórmula para hacer frente al pago de los
derechos reclamados por la empresa Tándem, en caso de que prosperara la
reclamación contencioso-administrativa interpuesta por la misma, sin
perjuicio de que se realicen las acciones oportunas para resarcirse de
los daños y perjuicios que pudieran ocasionarse.
3.ª La Comisión Liquidadora debe aprobar la distribución del remanente de
tesorería generado desde 1993, motivado por los ingresos financieros
producidos por el saldo de efectivo en cuenta corriente y elaborar la
correspondiente cuenta de liquidación y su remisión a este Tribunal.
Madrid, 19 de diciembre de 1996.--La Presidenta, Milagros García Crespo.
ANEXOS
1 Organigrama general
2 Resumen general de los derechos liquidados
3 Resumen general de las obligaciones liquidadas
4 Liquidación de los presupuestos de 1990
5 Liquidación de los presupuestos de 1991
6 Liquidación de los presupuestos de 1992
7 Liquidación de los presupuestos hasta el 7 de julio de 1993
8 Personal con contrato administrativo
9 Resumen de las retribuciones y otros pagos indebidos o
insuficientemente justificados del personal laboral
10 Retribuciones y otros pagos indebidos o insuficientemente
justificados del personal laboral. Ejercicio 1990
11 Retribuciones y otros pagos indebidos o insuficientemente
justificados del personal laboral. Ejercicio 1991
12 Retribuciones y otros pagos indebidos o insuficientemente
justificados del personal laboral. Ejercicio 1992
13 Retribuciones y otros pagos indebidos o insuficientemente
justificados del personal laboral. Ejercicio 1993
14 Principales programas ejecutados
15 Patrocinadores privados
16 Ingresos por ventas
17 Estado de gastos reclasificado 1990/1993