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BOCG. Congreso de los Diputados, serie D, núm. 526, de 29/12/1999
BOLETÍN OFICIAL DE LAS CORTES GENERALES
VI LEGISLATURA
Serie D: GENERAL 29 de diciembre de 1999 Núm. 526
Otros textos
COMISIONES, SUBCOMISIONES Y PONENCIAS
154/000012 Informe de la Subcomisión, creada en el seno de la
Justicia e Interior, encargada de la elaboración de un informe que
sirva de base para el establecimiento de un nuevo modelo policial,
así como votos particulares formulados al mismo.
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 97 del Reglamento de
la Cámara, se ordena la publicación en el BOLETÍN OFICIAL DE LAS
CORTES GENERALES del Informe aprobado por la Subcomisión encargada de
la elaboración de un informe que sirva de base para el
establecimiento de un nuevo modelo policial (154/000012), así como de
los Votos Particulares presentados al mismo.
Palacio del Congreso de los Diputados, 27 de diciembre de 1999.-El
Presidente del Congreso de los Diputados, Federico Trillo-Figueroa
Martínez-Conde.
INFORME DE LA SUBCOMISIÓN SOBRE EL ESTABLECIMIENTO DE UN NUEVO MODELO
POLICIAL
ÍNDICE
I. Antecedentes:
A. Creación de la Subcomisión encargada de la elaboración de un
Informe que sirva de base para el establecimiento de un nuevo modelo
policial, en el seno de la Comisión de Justicia e Interior del
Congreso de los Diputados.
B. Composición.
II. Descripción de los trabajos de la Subcomisión. III. El Régimen
Jurídico del modelo policial: estado de la cuestión.
A. Introducción: la evolución del concepto de policía hasta su actual
configuración en nuestra Constitución.
B. Los modelos policiales centralizados y descentralizados: visión
del derecho comparado y análisis del Derecho español.
C. La vigente estructura del modelo policial:
- Guardia Civil.
- Cuerpo Nacional de Policía.
- Policías de las Comunidades Autónomas.
- Policías Locales.
D. La Policía Judicial.
E. El Tercer Pilar comunitario y las conclusiones de la Presidencia
en el Consejo Europeo de Tampere de 15 y 16 de octubre de 1999.
IV. Valoraciones y conclusiones que propone la Subcomisión.
I. ANTECEDENTES
A. Creación de la Subcomisión encargada de la elaboración de un
Informe que sirva de base para el establecimiento de un nuevo modelo
policial, en el seno de la Comisión de Justicia e Interior del
Congreso de los Diputados.
La Comisión de Justicia e Interior, en su sesión del 15 de octubre de
1996, tras debatir la proposición no de ley núm. expte. 161/57
presentada por el G. P. Federal
IU, aprobó la propuesta de creación de una Subcomisión encargada de
la elaboración de un Informe que sirva de base para el
establecimiento de un nuevo modelo policial (Núm. expediente 158/8),
con las siguientes características:
«La Comisión de Justicia e Interior acuerda proponer al Pleno del
Congreso de los Diputados la creación de una Subcomisión encargada de
la elaboración de un Informe que sirva de base para el
establecimiento de un nuevo modelo policial.
La Subcomisión estará integrada por 3 representantes de cada uno de
los Grupos Parlamentarios con más de 100 Diputados en la Cámara, 2
representantes de cada uno de los Grupos con más de 10 Diputados y 1
representante de cada uno de los Grupos restantes. En cualquier caso
el voto será ponderado.
La Subcomisión emitirá un Informe con las conclusiones de sus
trabajos que, una vez aprobado por la Comisión, será remitido al
Pleno de la Cámara para su debate y aprobación.»
El Pleno del Congreso de los Diputados, en su sesión del 25 de
febrero de 1997, acordó la creación de la Subcomisión, en el seno de
la Comisión de Justicia e Interior, en los mismos términos propuestos
por la Comisión.
B. Composición.
La Subcomisión se reunió por primera vez el 7 de mayo de 1997,
declarándose formalmente constituida. La composición de la
Subcomisión, de conformidad con los términos de la propuesta
aprobada, constaba de los siguientes miembros:
Excmo. Sr. D. Ignacio Gil Lázaro (GP).
Excma. Sra. D.ª Ana Torme Pardo (GP).
Excmo. Sr. D. Francisco Antonio González Pérez (GP).
Excmo. Sr. D. Javier Barrero López (GS).
Excmo. Sr. D. Luis Alberto Aguiriano Forniés (GS).
Excmo. Sr. D. Pere Lluis Jover i Presa (GS).
Excmo. Sr. D. Willy Enrique Meyer Pleite (GIU-IC).
Excmo. Sr. D. José Navas Amores (GIU-IC).
* Excmo. Sr. D. Josep López de Lerma i López (GCCiU).
Excmo. Sr. D. Manuel José Silva Sánchez (GC-CiU).
Excma. Sra. D.ª Margarita Uría Echevarría (GV-PNV).
Excmo. Sr. D. Luis Mardones Sevilla (GCC).
Excma. Sra. D.ª Begoña Lasagabáster Olazábal (GMx).
Durante el desarrollo de sus trabajos la Subcomisión ha contado con
el asesoramiento de los Letrados de las Cortes Generales Ilma. Sra.
D.ª María Teresa González Escudero e Ilmo. Sr. D. Ignacio Gutiérrez
Cassillas.
* Con fecha 9-2-1999 el Sr. López de Lerma es sustituido por el
Excmo. Sr. D. Ignasi Guardans i Cambó.
II. DESCRIPCIÓN DE LOS TRABAJOS DE LA SUBCOMISIÓN
La Subcomisión quiere hacer una expresa mención de reconocimiento a
todos los comparecientes, y a las personas que, a lo largo de sus
desplazamientos, han colaborado en la realización de sus trabajos,
así como expresar su agradecimiento a todos ellos por su
desinteresada participación.
Desde el momento de su creación la Subcomisión ha celebrado numerosas
comparecencias y se ha desplazado a distintos enclaves del entorno
policial, a fin de conocer sobre el terreno las materias que
constituyen su objeto de estudio. Tales trabajos de la Subcomisión,
siguiendo un orden cronológico, se pueden resumir del siguiente modo:
Reunión del 7 de mayo de 1997:
Constitución de la Subcomisión.
Reunión del 21 de mayo de 1997:
Elaboración del plan de trabajo de la Subcomisión:
Reunión del 28 de mayo de 1997.
Estudio de las comparecencias propuestas por los diferentes miembros
de la Subcomisión.
Reunión del 25 de septiembre de 1997:
Acuerdo sobre la relación de comparecientes que serán llamados ante
la Subcomisión.
Reunión del 7 de octubre de 1997:
Celebración de la primera comparecencia: Ilmo. Sr. D. Enric Argulloll
Murgadas, Rector de la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona, que en
su condición de catedrático de Derecho Administrativo expuso las
principales coordenadas que derivan del Derecho Público vigente en
relación con la renovación del modelo policial.
Celebración de la segunda comparecencia: Ilmo. Sr. D. Joaquín Ferret
Jacas, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad
Autónoma de Barcelona, que en su condición de catedrático de Derecho
Administrativo explicó los rasgos más destacados de la distribución
territorial de las competencias en materia policial de seguridad
ciudadana.
Celebración de la tercera comparecencia: Ilmo. Sr. D. Manuel Ballbé
Mallol, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad
Autónoma de Barcelona, que en su condición de catedrático de Derecho
Administrativo desarrolló un análisis histórico y comparado de los
diferentes modelos policiales.
Así mismo, a lo largo de esta reunión fueron puestos a disposición de
la Subcomisión los siguientes documentos (documentación núm. 1):
- Seguridad y Estado Autonómico. VI Seminario Duque de Ahumada.
Ministerio de Justicia e Interior.
- Informe Pi i Sunyer sobre Comunidades Autónomas 1992. Fundació
Carles Pi i Sunyer dEstudis Autonómics i Locals.
- Informe Pi i Sunyer sobre Comunidades Autónomas 1993. Fundació
Carles Pi i Sunyer dEstudis Autonómics i Locals.
- Informe Pi i Sunyer sobre Comunidades Autónomas 1994. Fundació
Carles Pi i Sunyer dEstudis Autonómics i Locals.
- Informe Pi i Sunyer sobre Comunidades Autónomas 1995-1996. Fundació
Carles Pi i Sunyer dEstudis Autonómics i Locals.
Reunión del 28 de octubre de 1997:
Celebración de la cuarta comparecencia: Excmo. Sr. D. Ignacio Berdugo
Gómez de la Torre, Rector Magnífico de la Universidad de Salamanca y
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Salamanca, el cual,
en su condición de Catedrático de Derecho Penal y participante en el
proyecto de formación jurídica para el Centro de Formación Policial
de Avila, expuso los rasgos más destacados del programa de estudios
en dicho Centro, en especial los dirigidos a la escala ejecutiva de
la Policía Nacional.
Celebración de la quinta comparecencia: Ilmo. Sr. D. José Luis
Cascajo Castro, Catedrático de Derecho Constitucional de la
Universidad de Salamanca, quien como Catedrático de Derecho
Constitucional y participante en el proyecto de formación jurídica
para el Centro de Formación Policial de Avila, expuso los retos y
problemas a abordar en la renovación del modelo policial.
Reunión del 5 de noviembre de 1997:
Celebración de la sexta comparecencia: D. Enrique Sánchez González,
Secretario General de la Asociación Profesional de Compañías Privadas
de Servicios de Seguridad (APROSER), el cual enumeró distintos
aspectos que deberían tenerse en cuenta a la hora de renovar el
modelo policial según sus experiencias en el campo de la seguridad
privada.
Celebración de la séptima comparecencia: Ilmo. Sr. D. Joan Josep
Queralt Jiménez, Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de
Barcelona, que en su condición de catedrático de Derecho Penal expuso
algunas de las cuestiones más problemáticas en el ámbito de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en España.
Celebración de la octava comparecencia: Ilmo. Sr. D. Antonio Ojeda
Avilés, Catedrático de Derecho del Trabajo de la Universidad de
Sevilla, el cual, como catedrático de Derecho del Trabajo, centró su
exposición en el análisis de cuestiones laborales de las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad, especialmente el problema relativo a la
libertad sindical.
Reunión del 11 de noviembre de 1997:
Celebración de la novena comparecencia: Excmo. Sr. D. Mariano
Fernández Bermejo, Fiscal Jefe de la Fiscalía
del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que expuso algunos
de los problemas y necesidades de la Policía Judicial, desde el punto
de vista de su experiencia como Fiscal.
Celebración de la décima comparecencia: D.ª María Tardón Olmos,
Representante de la Asociación Profesional de Jueces «Francisco de
Vitoria», quien se refirió a las necesidades de la Policía Judicial
desde el punto de vista de su Asociación Profesional.
Reunión del 24 de noviembre de 1997:
Celebración de la undécima comparecencia: D. Santiago Martínez-Vares
García, Presidente de la Asociación Profesional de la Magistratura,
el cual expuso los principales rasgos del modelo policial que propone
su Asociación Profesional.
Celebración de la décimo segunda comparecencia: D. José Antonio
Alonso Suárez, Presidente de la Asociación Profesional de Jueces para
la Democracia, el cual expuso el punto de vista de su Asociación
Profesional en relación con el modelo policial, en especial de la
Policía Judicial.
Reunión del 27 de noviembre de 1997:
Celebración de la décimo tercera comparecencia: Ilmo. Sr. D. Juan
Santamaría Pastor, Catedrático de Derecho Administrativo, describió
algunas líneas generales a tener en cuenta a la hora de formular un
nuevo modelo policial.
Celebración de la décimo cuarta comparecencia: Ilmo. Sr. D. Carles
Ganzenmüller Roig, Fiscal Jefe de la Audiencia de Girona, que se
refirió a los principales rasgos del modelo policial y, en especial a
las principales necesidades de la Policía Judicial, dentro del marco
diseñado por el régimen jurídico de la instrucción criminal.
Reunión del 1 de diciembre de 1997:
Celebración de la décimo quinta comparecencia: Ilmo. Sr. D. Jesús
Corbal Fernández, Director de la Escuela Judicial, que enumeró
algunos datos a tener en cuenta en relación con la Policía judicial,
a la hora de renovar el modelo policial.
Así mismo, el Sr. Corbal dejó a disposición de los Diputados miembros
de la Subcomisión el documento titulado «Funciones desarrolladas por
la Guardia Urbana de Barcelona (GUB) en materia de Policía Judicial»
(documentación núm. 2).
Celebración de la décimo sexta comparecencia: Ilmo. Sr. D. Andrés
Salcedo Velasco, Jefe de Estudios de la Escuela Judicial, quien hizo
referencia a algunas ideas y sugerencias a considerar a la hora de
definir el modelo policial español.
Reunión del 2 de diciembre de 1997:
Celebración de la décimo séptima comparecencia: Ilmo. Sr. D. Miguel
Colmenero Menéndez de Luarca,Portavoz y Presidente de la Asociación
de Fiscales, el
cual, en relación con los fines de la Subcomisión expuso algunas
deficiencias y necesidades de la Policía Judicial que deberían
subsanarse en una eventual renovación del modelo policial.
Celebración de la décimo octava comparecencia: Ilmo. Sr. D. Andrés
Martínez Arrieta, Vocal-Secretario de la Comisión Nacional de
Coordinación de la Policía Judicial, para referirse a los rasgos
básicos de la Policía Judicial, así como las deficiencias que, en
relación con la instrucción penal de los delitos deberían corregirse.
Reunión del 11 de diciembre de 1997:
Celebración de la décimo novena comparecencia: Ilmo. Sr. D. Luis
Manuel Cosculluela Montaner, Catedrático de Derecho Administrativo.
Universidad Complutense, que en su condición de Catedrático de
Derecho Administrativo expuso los principales rasgos del modelo
policial diseñado en el ordenamiento jurídico español, así como
algunos ajustes que convendría hacer en el mismo.
Celebración de la vigésima comparecencia: Ilmo. Sr. D. Alfonso Aya
Onsalo, Vicepresidente de la Unión Progresista de Fiscales, que se
refirió a algunas de las deficiencias que desde su punto de vista
deberían ser corregidas en el ámbito de la policía judicial.
Reunión del 15 de diciembre de 1997:
Celebración de la vigésimo primera comparecencia: Ilmo. Sr. D. José
Manuel Castells Arteche, Catedrático de Derecho Administrativo de la
Universidad del País Vasco, que, en su condición de Catedrático de
Derecho Administrativo, expuso los rasgos generales de un modelo
policial descentralizado, así como los principales obstáculos que a
ello se oponen.
Celebración de la vigésimo segunda comparecencia: Ilmo. Sr. D. Iñaki
Aguirreazkuénaga Zigorraga, Profesor titular de Derecho
Administrativo de la Universidad del País Vasco, para referirse a los
rasgos básicos del modelo policial actual y a aquellos caracteres de
éste que podrían ser mejorados desde su punto de vista.
Celebración de la vigésimo tercera comparecencia: Ilmo. Sr. D. Juan
José López Ortega, Magistrado de la Sala Cuarta de lo Penal de la
Audiencia Nacional, el cual se refirió a las principales
características de la policía judicial de conformidad con el régimen
jurídico de la instrucción penal de los delitos, así como las
principales deficiencias a mejorar.
Así mismo, el Sr. López Ortega dejó a disposición de los Diputados
miembros de la Subcomisión el documento titulado «Perfiles del
Derecho Constitucional a la vida privada y familiar» (documentación
núm. 3).
Reunión del 29 de diciembre de 1997:
Celebración de la vigésimo cuarta comparecencia: D. Manuel Martín
Fernández, Jefe de Policía Municipal de Hospitalet de Llobregat
(Barcelona), quien se refirió a los más destacados problemas que
acucian a la Policía
Local como elemento integrante de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
Celebración de la vigésimo quinta comparecencia: D. José Cano de la
Vega, Jefe de Policía Municipal de San Fernando de Henares (Madrid),
el cual enumeró los principales datos que aconsejan una readaptación
del vigente modelo policial.
Así mismo, el Sr. Cano de la Vega dejó a disposición de la
Subcomisión el documento titulado: «Reflexiones sobre el nuevo modelo
policial» (documentación núm. 4).
Reunión del 9 de febrero de 1998:
Celebración de la vigésimo sexta comparecencia: D. Celestino Corbacho
Chaves, Alcalde de Hospitalet de Llobregat y Presidente de la
Comisión de Seguridad Ciudadana de la Federación de Municipios de
Cataluña, para exponer las que, desde el punto de vista de su
experiencia, constituyen las principales necesidades de la Policía
Local del modelo policial vigente.
Celebración de la vigésimo séptima comparecencia: D. Alvaro de la
Cruz Gil, Secretario General de la Federación Española de Municipios
y Provincias (FEMP), quien se refirió a los principales elementos que
desde la perspectiva de la FEMP han de considerarse en la renovación
del modelo policial.
Así mismo, el Sr. de la Cruz dejó a disposición de los Diputados
miembros de la Subcomisión los siguientes documentos (documentación
núm. 5):
- Convenio marco de colaboración entre el Ministerio del Interior y
la Federación Española de Municipios y Provincias en materia
policial.
- Convenio de cooperación entre la Mesa de coordinación de
adjudicaciones del fondo procedente de bienes decomisados por tráfico
de drogas y otros delitos relacionados y la Federación Española de
Municipios y Provincias.
- Convenio de colaboración entre el Ministerio del Interior y la
Federación Española de Municipios y Provincias para la gestión del
cumplimiento de las penas de trabajo en beneficio de la comunidad.
- Bases para la negociación del Acuerdo para el desarrollo del
Gobierno local.
- El pacto local (FEMP).
Reunión del 12 de febrero de 1998:
Celebración de la vigésimo octava comparecencia: D. José Caballero
Domínguez, Alcalde de Alcobendas y miembro de la Comisión Ejecutiva
del Forum Europeo para la Seguridad Urbana, quien expuso las que
desde su experiencia, deberían ser algunas de las pautas a considerar
en una actualización del modelo policial.
Celebración de la vigésimo novena comparecencia: D. Ginés Jiménez
Buendía, Oficial Jefe del Cuerpo de la Policía Local de Coslada y
Presidente de la Federación de Jefes de Policía Local de España
(FEAJEPOL), el cual expuso la postura de su Federación en relación
con la renovación del modelo policial.
Reunión del 18 de febrero de 1998:
Celebración de la trigésima comparecencia: D. José Vázquez Romay,
Secretario General de la Unión Federal de Policía, el cual expuso la
postura de su asociación sindical en relación con el modelo policial.
Reunión del 19 de febrero de 1998:
Celebración de la trigésimo primera comparecencia: D. Víctor Manuel
Gimeno Fernández, Responsable del Departamento Federal de Policía
Local de Unión General de Trabajadores (UGT), el cual expuso la
postura de su asociación sindical sobre el modelo policial. Asimismo,
el Sr. Gimeno puso a disposición de la Subcomisión un texto escrito
titulado «El modelo policial de Unión General de Trabajadores (UGT)».
Celebración de la trigésimo segunda comparecencia: D. Francisco
Javier Garrido Sotelo, Vocal de Asuntos Legales de la Asociación
Profesional de la Escala Técnica del Servicio de Vigilancia Aduanera,
quien explicó el punto de vista de su asociación profesional respecto
al papel que debería desempeñar el Servicio de Vigilancia Aduanera
dentro de un nuevo modelo policial.
Reunión del 10 de marzo de 1998:
Celebración de la trigésimo tercera comparecencia: D. Angel Martínez
Sendino, Secretario General de Asociación Nacional de Policía
Uniformada (ANPU), para exponer los principales rasgos del modelo
policial propuesto por su organización sindical. Además el Sr.
Martínez Sendino puso a disposición de la Subcomisión una versión
escrita de tales propuestas, con el título «Ponencia sobre el modelo
policial» (documentación núm. 6).
Celebración de la trigésimo cuarta comparecencia: D. Gregorio Sualdea
Guijarro, Presidente del Área de Seguridad del CSIF, el cual explicó
el modelo policial propuesto por su asociación sindical; asimismo
entregó un texto escrito sobre dicha materia: «Informe sobre la
reforma del modelo policial» (documentación núm. 7).
Reunión del 24 de marzo de 1998:
Celebración de la trigésimo quinta comparecencia: D. José Manuel
Sánchez Fornet, Secretario General del Sindicato Unificado de
Policía, quien expuso la visión de su organización sindical sobre el
modelo policial y las pautas para su renovación. Asimismo entregó un
texto escrito sobre tales cuestiones con el título: «Informe sobre el
modelo policial del SUP». (Documentación núm. 8).
Celebración de la trigésimo sexta comparecencia: D. José Antonio
Rodríguez González, Director del Instituto de estudios de seguridad y
Policía y miembro del Sindicato Unificado de Policía, el cual hizo un
análisis comparado de los modelos policiales de distintos países así
como los datos y resultados más relevantes del modelo español en
relación con posibles vías de renovación de dicho modelo.
Reunión del 14 de abril de 1998:
Celebración de la trigésimo séptima comparecencia: D. Jerónimo
Ballesteros Hernández, Coordinador Estatal
de Policía Local de la Federación de Servicios de Administración
Pública (FSAP) de Comisiones Obreras (CC.OO), para exponer la visión
de su organización sindical sobre el modelo policial. Además aportó
el documento titulado «El Modelo Policial para el siglo XXI». Del
sindicato CC.OO. (documentación núm. 8).
Celebración de la trigésimo octava comparecencia: D. Cirilo Durán
Reguero, Presidente del Sindicato Profesional de la Policía (SPP),
quien expuso la postura de su organización sindical sobre el modelo
policial.
Celebración de la trigésimo novena comparecencia: D. Francisco Javier
Santaella García, Secretario General del Sindicato Profesional de
Policía Uniformada (SPPU), el cual explicó la posición de su
asociación sindical sobre el modelo policial y puso a disposición de
la Subcomisión un texto escrito sobre dicha cuestión: «Modelo
Policial» (documentación núm. 9).
Reunión del 23 de abril de 1998:
Celebración de la cuadragésima comparecencia: D. Antonio Garrido
Fernández, Presidente del Sindicato de Comisarios, para describir la
visión que se tiene en su sindicato sobre el modelo policial y su
posible renovación.
Celebración de la cuadragésimo primera comparecencia: D. Lluis
Vancells Sancho, Secretario General de la Unión de Policías de
Cataluña, quien expuso la visión del modelo policial que se tiene
desde su organización sindical, especialmente las principales
dificultades derivadas de la constitución del cuerpo de Mossos
dEscuadra.
Reunión del 29 de abril de 1998:
Celebración de la cuadragésimo segunda comparecencia: D. Iñaki Castro
Casas, Miembro de Ertzainen Nazional Elkartasuna (ERNE), el cual
expuso la postura de su organización sindical sobre la renovación del
modelo policial; además dejó a disposición de la Subcomisión un
documento escrito sobre dicha cuestión: (documentación núm. 10).
Reunión del 6 de mayo de 1998:
Celebración de la cuadragésimo tercera comparecencia: D. Florencio
Garrido Vela y D. José Morata Gargallo, Asociación Unificada de
Guardias Civiles (COPROPER), los cuales conjuntamente expusieron la
postura de su asociación sobre la renovación del modelo policial,
asimismo entregaron a la Subcomisión un texto escrito en el que se
resumen los diferentes puntos de la propuesta de su asociación:
(documentación núm. 11).
Reunión del 20 de mayo de 1998:
Celebración de la cuadragésimo cuarta comparecencia: D. Amadeu
Recasens Brunet, Director de lEscola de Policia de Catalunya, quien
explicó los principales rasgos de su visión sobre las
transformaciones más necesarias en el modelo policial desde el punto
de vista de sus
experiencias tanto en el mundo académico como el profesional.
Así mismo, el Sr. Recasens aportó los siguientes documentos
(documentación núm. 12):
- Revista Catalana de Seguretat Pública. Núm. 1 «La formación
policial».
- «El modelo policial Español». De la Secretaría de Estado de
Interior.
- Simposio: Seguridad interior española y cooperación policial
europea: la construcción del espacio policial europeo.
- «La seguridad y el modelo policial español».
- «Conference de recherches crimilologiques».
- «El espacio policial europeo: un futuro en construcción».
Reunión del 27 de mayo de 1998:
Celebración de la cuadragésimo quinta comparecencia: D. Rafael del
Río Sendino, Director de Seguridad de Iberia, el cual planteó sus
experiencias en el ámbito de la seguridad privada.
1)
Desplazamiento a la Comunidad Autónoma de Andalucía y Ciudad de
Ceuta.
Actividades realizadas por la Subcomisión en este desplazamiento, y
principales cuestiones tratadas:
a) en Málaga: (acompañados por el Subdelegado del Gobierno en
Málaga).
1. Visita a la Comisaría del Cuerpo Nacional de Policía en la que se
expuso el régimen de funcionamiento de las nuevas Unidades de Droga y
Crimen Organizado (UDYCO), creadas en el Cuerpo Nacional de Policía
para lograr una mayor eficacia en la lucha contra la delincuencia
organizada.
Por otro lado, también se expuso el régimen de funcionamiento de la
Policía de proximidad en málaga. Además, durante la visita a las
dependencias correspondientes de la Comisaría se explicó la
distribución de agentes y distritos así como las acciones más
relevantes emprendidas recientemente por la Policía de Proximidad y
que le valieron el reconocimiento y homenaje de los vecinos del
distrito de la Paz en Málaga.
2. Visita a la Comandancia de la Guardia Civil a Málaga a fin de
conocer el régimen de funcionamiento de los Equipos de Investigación
de la Delincuencia Organizada y Antidroga (EDOAS) de la Guardia
Civil.
b) en Algeciras: (acompañados por el Subdelegado del Gobierno en
Cádiz).
1. Visita a la Comisaría del Cuerpo Nacional de Policía en Algeciras
donde se expuso a la Subcomisión el llamado «Plan Sur» frente a la
presión migratoria ejercida desde el Magreb y el resto de Africa
sobre nuestro país. Asimismo, se comunicaron a la Subcomisión las
actuaciones más relevantes efectuadas recientemente, en especial la
detención de una red de falsificadores de pasaportes.
2. Visita a la Comandancia de la Guardia Civil en Algeciras donde se
explicó a la Subcomisión el Plan de la Guardia Civil para la
cobertura de la Frontera Sur y el Sistema Integrado de Vigilancia
Exterior.
3. Visita al Servicio Marítimo de la Guardia Civil.
c) en Ceuta: (acompañados por el Delegado del Gobierno en Ceuta).
1. Visita al puesto fronterizo con Marruecos acompañados por mandos y
efectivos de la Guardia Civil y la Policía Nacional. Con ocasión de
esta visita se expuso a la Subcomisión el ritmo del tránsito de
magrebíes que entran por dicho puesto, pudiendo distinguirse dos
grupos:
- Por un lado, un nutrido grupo de trabajadores magrebíes que entran
por la mañana y salen por la tarde, cumplida su jornada laboral.
- Por otro lado, un grupo más reducido de pequeños comerciantes que
entran en la ciudad de Ceuta para adquirir mercancía que luego
transportan y venden en Marruecos.
En relación con lo anterior, los mandos policiales explicaron que
como criterio básico se flexibilizaba la entrada y trasiego por el
puesto fronterizo desde las 6 hasta las 24 horas aproximadamente
exigiéndose no obstante siempre la aportación del pasaporte y los
permisos requeridos para la entrada. Por lo demás, se puso también de
relieve que la acción policial en el puesto fronterizo se completa
con la exhaustiva exigencia de documentación a todas aquellas
personas que pretendan trasladarse desde Ceuta a la península por los
dos principales accesos posibles que son el barco y el helicóptero.
2. Recorrido por el perímetro fronterizo para conocer los sistemas
que tratan de impedir y controlar la inmigración ilegal a lo largo de
la frontera con Marruecos.
El sistema diseñado consta básicamente de los siguientes elementos
personales y materiales:
a) En cuanto a los elementos personales, el seguimiento cotidiano del
perímetro corresponde a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado
que cuentan con el apoyo de las Fuerzas Armadas. Se puso de
manifiesto a lo largo del recorrido que esta labor de apoyo de las
FF.AA era indispensable y que uno de los problemas a los que se
enfrentaba el control del perímetro era la progresiva reducción de
soldados, la cual previsiblemente será aún más notable en el momento
en que se aplique el futuro modelo de profesionalización de las FF.
AA.
b) Por lo que se refiere a elementos materiales, conviene retener los
siguientes:
1. Todo el perímetro cuenta con un sistema de doble verja que ha
sustituido a las antiguas alambradas de campaña; dicho sistema de
doble verja ha permitido la instalación de un pasillo entre verja y
verja, a lo largo del cual
se han de instalar unos raíles que albergarán unos sensores que
advertirán de cualquier intromisión imprevista en el perímetro
fronterizo.
2. El sistema de doble verja se complementa con la instalación de
sucesivos puntos de luz a lo largo del perímetro.
3. Además está prevista la puesta en funcionamiento de un circuito
cerrado de cámaras de televisión que habrán de permitir el control a
distancia desde una central de televisión de todo el perímetro
fronterizo.
Por otra parte, a lo largo de este desplazamiento se hicieron llegar
a la Subcomisión los siguientes documentos:
«¿Qué son las UDYCO?» «Nota informativa. La policía de proximidad».
«Nota informativa. Los equipos de investigación de la delincuencia
organizada y antidroga (EDOA,S) de la Guardia Civil». «Nota
informativa. Plan sur de la Dirección General de la Policía». «Nota
informativa. Plan de la Guardia Civil para la cobertura de la
Frontera Sur». «Nota informativa. Servicio Marítimo de la Guardia
Civil».
Reunión del 17 de junio de 1998:
Celebración de la cuadragésimo sexta comparecencia: D. Juan Carlos
Fernández-Cernuda Hidalgo, Director Nacional de Seguridad de El Corte
Inglés, el cual expuso su opinión sobre la renovación del modelo
policial desde la perspectiva de su experiencia en las Fuerzas
y Cuerpos de Seguridad y actualmente en el campo de la Seguridad
Privada.
Celebración de la cuadragésimo séptima comparecencia: D. Agustín
Linares Molina, Director del Departamento de Seguridad del Banco
Central Hispano, que explicó su visión del presente y el futuro
modelo policial, de acuerdo con su experiencia en las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad y actualmente en el campo de la Seguridad
Privada.
Días 6 a 10 de julio de 1998:
Desplazamiento a Cataluña.
Actividades realizadas por la Subcomisión en este desplazamiento, y
principales cuestiones tratadas:
a) Visita a servicios y dependencias de la Guardia Civil: Durante la
reunión mantenida con la Guardia Civil se explicó a la Subcomisión
del modelo policial la organización de la Plana Mayor de la Guardia
Civil de Cataluña, cuya sede es Barcelona y está dividida en 5
comandancias (Barcelona, Manresa, Tarragona, Lleida y Girona), así
mismo, consta de 7 zonas entendiendo por tal la unidad superior de
mando en el despliegue periférico.
Las funciones del mando de zona son las siguientes:
- Función representativa, que tiene a su cargo las relaciones con las
autoridades de la Comunidad autónoma.
- Función de servicios, que se ocupa de coordinar y dirigir servicios
de especial importancia en materia de investigación.
- Función de gestión de recursos humanos y materiales.
Su estructura es la siguiente:
- Jefe de Zona del que depende una Asesoría jurídica, la unidad de
explosivos y la jefatura de tráfico.
Por lo que respecta a la Plana Mayor su Estructura es la siguiente:
- Unidad de personal.
- Sección de operaciones de la que depende la jefatura de
investigación e información.
- Sección de asuntos generales.
- Sección de apoyo logístico.
Así mismo, se hizo referencia la proceso de sustitución de la Guardia
Civil por los Mossos dEscuadra señalando que desde 1997 la Guardia
Civil no opera en Girona, desde finales de 1998 se ha retirado de la
mitad de la provincia de Lleida y dos comarcas de Barcelona. En 1999
se habrán retirado de toda Lleida, en el 2001 habrán abandonado el
sur de Tarragona, de la que se retirarán definitivamente en el 2002.
En el 2003 sólo estarán presentes en las comarcas más próximas a la
ciudad de Barcelona.
Por otra parte, se entregó a la Subcomisión un texto escrito que
resume el modelo policial en Cataluña.
b) Reunión de trabajo con el Director de los Mossos dEscuadra,
durante la cual se explicó a la Subcomisión la estructura de los
Mossos dEscuadra en Cataluña, sus funciones y su modo de operar.
Además, se pusieron a disposición de la Subcomisión los siguientes
documentos:
- Organigrama de la Escuela de policía de Cataluña
- La policía de la Generalitat-Mossos dEscuadra. Estructura y
dotaciones.
- Programa de formación para 1998.
- Curso de formación básica 1997/1998.
c) Visita a las instalaciones de la Guardia Urbana de Barcelona,
donde se explicaron a la Subcomisión la estructura de la Guardia
Urbana, sus dependencias y medios y su modo de operar. Así mismo, se
entregó a la Subcomisión la Memoria 1997 de actividades de la Guardia
Urbana de Barcelona.
d) Visita a las instalaciones de la Guardia Urbana de LHospitalet de
Llobregat, donde se explicaron a la Subcomisión los programas de
protección policial de proximidad, de atención a la tercera edad y
educación
cívica. También se entregaron a la Subcomisión los siguientes
documentos:
- Campaña de actuación en Graffitis.
- Programa «LHospitalet por el Civismo».
e) Visita a la Comisaría de Mossos dEscuadra de Figueras (Girona) ,
donde la Subcomisión pudo conocer los medios materiales y técnicos
con que se cuenta en esta Comisaría para el desarrollo de sus
competencias, especialmente en lo relativo, a la ordenación del
tráfico rodado. Además se entregó a la Subcomisión un ejemplar del
«Convenio de Coordinación y Cooperación en materia de Seguridad
Pública y Policía entre el Departamento de Gobernación y el
Ayuntamiento de Girona».
f) Visita a servicios y dependencias de la Policía Nacional:
1. Reunión de trabajo en la Jefatura Superior de Policía para conocer
la estructura y actividades del Cuerpo Nacional de Policía en
Cataluña.
2. Desplazamiento a las Comisarías La Granada y Zonal II.
g) Entrevistas en el Parlamento Catalán con su Presidente (Sr.
Raventós) y con la Comisión de Justicia del Parlamento Catalán, en
donde se intercambiaron impresiones sobre los trabajos y actividades
de ambos órganos parlamentarios.
Reunión del 10 de septiembre de 1998:
Organización de los trabajos de la Subcomisión para el nuevo período
de sesiones.
Reunión del 22 de septiembre de 1998:
Celebración de la cuadragésimo octava comparecencia: D. Juan María
Atutxa Mendiola, Consejero de Interior del Gobierno Vasco, el cual
explicó las características del modelo policial en el País Vasco así
como algunas de sus experiencias en esta materia al frente de la
Consejería de Interior.
Así mismo, el Sr. Atutxa aportó documentación (documentación núm.
13).
Reunión del 7 de octubre de 1998:
Celebración de la cuadragésimo novena comparecencia: D. Xavier Pomés
i Abella, Consejero de Gobernación de la Generalitat de Catalunya,
quien expuso los rasgos del modelo policial en Cataluña, así como
algunas insuficiencias a considerar en una renovación del modelo
policial en España.
Reunión del 29 de octubre de 1998:
Celebración de la quincuagésima comparecencia: D. José Luis
Aurtenetxe Goiriena, Director de Régimen Jurídico del Departamento de
Interior del Gobierno Vasco, el cual se refirió a las principales
implicaciones
derivadas del proceso de integración comunitaria (en concreto, la
elaboración en el ámbito de la justicia y de los asuntos de interior)
sobre el modelo policial, así como al tema de la policía judicial.
Reunión del 11 de noviembre de 1998:
Celebración de la quincuagésimo primera comparecencia: D. Lorenzo
Olarte Cullen, Vicepresidente del Gobierno de Canarias, que explicó
los principales rasgos del Plan de Seguridad de Canarias y la labor
de la Academia Canaria de Seguridad.
Días 29 de noviembre a 5 de diciembre de 1998:
Desplazamiento a la Comunidad Autónoma de Canarias.
Desarrollo de las Jornadas de Trabajo en el desplazamiento de la
Subcomisión a la Comunidad Canaria:
a) Encuentro con el Delegado del Gobierno en la sede de la Delegación
del Gobierno en las Palmas de Gran Canaria. En el transcurso de la
reunión el Delegado del Gobierno hizo una exposición de la situación
policial en las Islas Canarias, en la que se refirió a tres aspectos:
1. En primer lugar, a las peculiaridades que en este campo tienen por
razón de la insularidad, así como por razones económicas (el turismo
constituye el 80 por 100 de su economía) y sociales (frente a un
millón y medio largo de sus habitantes las Islas Canarias reciben
diez millones de turistas al año lo que provoca una serie de
necesidades en el ámbito de la seguridad).
2. En segundo lugar, se refirió a la evolución de la delincuencia en
los últimos años que definió como preocupante. La configuración
policial era preferentemente rural y existía poco desarrollo de la
labor de investigación; la mayor parte de los delitos se cometen
contra el patrimonio (en 1997 constituyeron el 86 por 100 del total
de delitos cometidos) y son poco significativos los delitos contra
las personas o contra la libertad sexual; también existe un alto
índice de delitos contra la seguridad colectiva (drogas y alcohol).
Para abordar estos problemas unidos al incremento de delitos
inherentes al turismo se ha elaborado por parte de la Delegación del
Gobierno un Plan Integral de Seguridad para Canarias, lo que
constituye el tercer punto al que se refirió el Delegado del Gobierno
en su exposición.
3. Entre los objetivos generales del Plan se incluyen: incrementar la
seguridad turística, disminuir el tráfico de drogas y su consumo,
reforzar el control de extranjeros ilegales (en la actualidad se
detiene un 90 por 100 de los mismos), abordar la realidad portuaria
de ser el mayor puerto pesquero del Atlántico, incrementar la
seguridad de los grandes núcleos urbanos, dinamizar las Juntas
Locales de Seguridad y los Consejos Insulares de Seguridad
(organismos de participación ciudadana), mejorar la imagen pública de
las fuerzas del orden, aumentar el número de miembros de la policía y
funcionarios, mejorar y modernizar la infraestructura, diseñar
«operaciones especiales», potenciar el SEPRONA y la Guardia Civil del
Mar, así como celebrar convenios con
otras instituciones (ya se han celebrado con el Cabildo de Tenerife y
próximamente se celebrarán con La Palma, Gomera y Gran Canaria). Para
poner en práctica este Plan se requiere un incremento de 6.549
millones de pesetas y se aspira a tener 6.000 agentes en el año 2000.
Por último, el Delegado del Gobierno se refirió a la existencia de un
Plan de Seguridad Canario elaborado por el Gobierno canario que
incluye la implantación de un número único de teléfono el 112, así
como la creación de una Academia de Seguridad Canaria.
Acontinuación los miembros de la Delegación formularon diversas
preguntas relativas a: sectas destructivas, coordinación entre los
dos Planes de Seguridad existentes, y vigilancia aduanera. El
Delegado del Gobierno señaló en cuanto a las sectas destructivas que
la existencia de una población de gente mayor y que vive sola
favorece su aparición; es un fenómeno difícil de combatir
fundamentalmente porque roza la libertad de creencias, y se realiza
una labor preventiva interviniéndose solamente en caso de que existan
riesgos para la salud pública como ocurrió hace un año para
desmantelar una secta alemana. En cuanto a la coordinación entre los
dos Planes de Seguridad y a la posible existencia de una policía
autonómica el Delegado del Gobierno señaló que el 30 de mayo de 1998
se puso en marcha el número conjunto 112 para todas las policías pero
todavía no se han firmado los Protocolos de Intervención ni han
desaparecido el 061 ni el 091 que funcionan paralelamente al 112, lo
que significa que es necesario mejorar efectivamente la coordinación;
no existe consenso entre los partidos mayoritarios canarios acerca de
la creación de una policía autonómica. En cuanto al servicio de
Vigilancia Aduanera el Delegado señaló que es extremadamente útil en
materia de drogas, e indicó que el tráfico de heroína ha disminuido
ostensiblemente en los últimos tiempos gracias a las numerosas
intervenciones que este servicio realiza.
b) Visita a la Comisaría de las Palmas y encuentro de trabajo con el
Jefe Superior de Policía: En este encuentro el Jefe Superior de
Policía explicó la organización policial en las islas Canarias:
medios, personal, cuadros de eficacia, dotación informática, datos
relativos a la extranjería, etc. Las dos acciones policiales más
importantes son: unidades de drogas y policía de proximidad (tiene
una buena imagen pública). Alguno de los problemas a los que hizo
referencia el Jefe Superior de Policía son: la falta de miembros de
la escala ejecutiva, la necesidad de generalizar la informatización
de la labor policial, la preferencia de destinos en la Península por
parte de los miembros y cuerpos de seguridad del Estado, la
existencia de puntos negros en los que la policía de proximidad no
puede intervenir ya que exigen un tratamiento de «choque», y todo lo
relativo a la insularidad canaria y el elevado número de turistas.
c) Visita a la Policía Local de las Palmas, visita a la que también
acudieron el Alcalde y el Delegado del Gobierno así como varios
concejales del Ayuntamiento de las Palmas. Después de la visita a las
instalaciones, se mostraron a la delegación diversos gráficos
relativos al organigrama de la Policía Local, la plantilla,
formación, presupuesto, parque móvil, intervenciones directas contra
el delito, educación vial, infracciones de tráfico y controles
policiales en materia de alcoholemia y velocidad (toda esta
información figura en documentación anexa).
d) Visita a la policía local de la zona turística de Maspalomas, con
la presencia del Alcalde de San Bartolomé de Tirajana. El Jefe de la
Policía Local se refirió a la existencia de tres problemas
fundamentales: el elevadísimo número de turistas, las cuestiones de
presupuestos, y las faltas de coordinación con otros cuerpos (en este
punto el Jefe de Policía se refirió a las sugerencias que los
miembros de la Policía Local de Maspalomas hacen a la Subdelegación
que consisten en el aumento del techo competencial, la clarificación
de sus funciones, el incremento de medios y dotación de investigación
y la posibilidad de afiliarse a sindicatos profesionales). El Alcalde
de San Bartolomé de Tirajana se refirió a su vez a otros problemas:
la existencia de vendedores ambulantes o de población extranjera con
poco nivel de adquisición provoca una sensación de inseguridad
subjetiva; la Policía Nacional tiene un sueldo inferior al de la
Policía Local pero, sin embargo, su nivel competencial es mayor; la
mendicidad extranjera, es muy grande por el clima, y existen algunas
bandas violentas de delincuentes procedentes fundamentalmente de
Argelia y en algunos casos de países de Europa del Este. A
continuación se estableció un debate con los miembros de la
delegación en el que se habló sobre el tema de la coordinación entre
los distintos cuerpos.
e) Visita a la Guardia Civil de Lanzarote (Demarcación turística y
SEPRONA). En el transcurso de la visita la Guardia Civil hizo
referencia a: la estructura de la tercera compañía de Lanzarote
(Demarcación, plantillas, vehículos, reformas en los
acuartelamientos, etc.), las estadísticas de criminalidad, los
principales delitos (droga, inmigración ilegal, servicio fiscal y
servicios en puertos y aeropuertos), el SEPRONA (directamente ligado
operando tres meses en la isla), y las tres grandes áreas de
actuación, que son atención al ciudadano, prevención de la
delincuencia e investigación. A continuación los miembros de la
Delegación se interesaron por el funcionamiento más específico del
SEPRONA, entablándose un dialogo en el que la Guardia Civil explicó
los principales informes atestados y expedientes abiertos en los tres
meses de trabajo, y los parlamentarios preguntaron por las especies
aprehendidas, medios de que dispone el SEPRONA, relación con otros
cuerpos y con ONG ecologistas y principales problemas como la
extracción de áridos y los vertidos tóxicos.
f) Visita a la Policía Local de Santa Cruz acompañados por el
Alcalde. El mismo se refirió a la reciente renovación del parque
móvil, a la apertura de una Academia de Policía Local, la apertura de
varias Comisarías nuevas y la llegada de nuevos miembros que bajan la
edad media del cuerpo, constituido por 260 hombres y 24 mujeres. Los
parlamentarios preguntaron por la definición de competencias de la
Policía Local a lo que el Alcalde explicó que la Policía Nacional
realiza en muchas ocasiones funciones propias de la Policía Local
como por ejemplo la labor de policía de proximidad, queen su opinión
debería estar adscrita a los cuerpos de
seguridad locales (el Jefe de la Policía Local de Santa Cruz
manifiesta su acuerdo con lo señalado por el Alcalde). Asimismo, los
miembros de la Delegación preguntaron por el funcionamiento del Plan
de Seguridad Canario a lo que el Alcalde respondió que todo dependerá
de los medios de que se dote y fundamentalmente de la voluntad
política; todo parece indicar que en principio el modelo es bueno. En
el transcurso de la visita que a continuación se produjo a los
locales de la Policía Local en el que se pudo observar el
funcionamiento de la policía científica, el servicio de escuchas, el
servicio de menores o el 112, se habló de las mafias existentes en la
isla.
g) Visita a la sede central de la Guardia Civil, donde los
parlamentarios fueron informados de la implantación de la Guardia
Civil en las Islas Canarias, su distribución territorial, las
competencias exclusivas así como las compartidas con la Policía
Nacional, el organigrama y estructura de mandos, su dotación y el
número de hombres por compañía, unidad, o sector. En el coloquio que
se estableció a continuación entre los altos mandos de la Guardia
Civil de las islas Canarias y los diputados y senadores, se habló de
la actividad del TEDAX, de los delitos cometidos con soporte
informático, de la dotación de los aeropuertos y de tráfico, de los
problemas de la alcoholemia, de las distintas labores de
socialización y humanitarias que lleva a cabo la Guardia Civil, de
los tipos de denuncias (fundamentalmente de tráfico y medio ambiente)
y de las licencias de caza. Posteriormente se produjo una exposición
detallada, a petición de los parlamentarios, del funcionamiento del
SEPRONA. Así sus antecedentes se remontan a la Guardia Rural nacida
en 1860, en 1964 se crea la patrulla de caza, pesca y montes, y en
1988 se produce el nacimiento del Servicio de Protección de la
Naturaleza (SEPRONA). Después se detalló la estructura del SEPRONA en
España, sus funciones, sus principales actuaciones y la normativa por
la que se rige.
h) Visita a las oficinas del 112, donde tuvo lugar una reunión con
diversas autoridades policiales y políticas de Tenerife, presidida
por el Vicepresidente del Gobierno de Canarias, Excmo. Sr. D. Lorenzo
Olarte. Tras un saludo de bienvenida, pasó a exponer lo que era el
objetivo de las funciones policiales. Se hizo una presentación de la
primera línea de actuación del 1-1-2, centrada en la atención de
urgencias, en la formación integral del personal, y en el Modelo
Policial Canario. A continuación, se visitó la sala de trabajo de la
línea del 1-1-2, en la que se explicó a la delegación el
procedimiento seguido a través del sistema informático desde la
recepción de la llamada hasta la resolución del problema. Tras una
breve pausa para tomar café, continuó la reunión con la presentación
por parte del Concejal de Seguridad del Ayuntamiento de Tenerife, de
los objetivos de la Academia Canaria de Seguridad. Seguidamente, se
reprodujo la grabación de un servicio de emergencia de un caso real
atendido por la línea 1-1-2. Por último, el Director Nacional de esta
Línea, hizo referencia a dos temas concretos: la policía autonómica y
los Convenios con el Ministerio del Interior.
Asimismo, a lo largo de este desplazamiento se puso a disposición de
la Subcomisión la siguiente documentación complementaria:
Documentación complementaria:
1. Folleto informativo del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran
Canaria, sobre la policía local.
2. Relación de puntos conflictivos de actuación que plantea la
Policía Local de San Bartolomé de Tirajana (Gran Canaria).
3. Respuesta de la Fiscalía de la Audiencia Territorial de Las Palmas
a consulta relativa a la delimitación y atribuciones de las Policías
Municipales.
4. Datos de los servicios realizados desde enero a septiembre de
1998, por lo Policía Local de San Bartolomé de Tirajana (Gran
Canaria).
5. Sondeo de opinión: «La seguridad ciudadana en San Bartolomé de
Tirajana».
6. Informe de los principales problemas detectados y que afectan a la
seguridad ciudadana (S.Bartolomé de Tirajana, Junio 88).
7. Estudio sociológico de carácter cualitativo sobre la percepción
entre los vecinos del Ayuntamiento de S. Bartolomé de Tirajana.
8. Sondeo de opinión: La seguridad ciudadana en San Bartolomé de
Tirajana (Abril 98).
9. La seguridad ciudadana en el Municipio de San Bartolomé de
Tirajana. Sugerencias y recomendaciones de actuación en materia de
comunicación pública. (Junio 98).
10. Ley de Coordinación de Policías Locales de Canarias.
Días 19 a 23 de enero de 1999:
Viaje a Italia.
Martes, día 19:
Llegada de la Delegación.
Miércoles, día 20:
1. Reunión en la Cancillería con el Embajador D. Juan Prat i Coll y
los Agregados del Ministerio del Interior (Sres. García Esgueta y
Mata) y Coronel de la Guardia Civil Enlace con el Cuerpo de
Carabineros, D. Adolfo del Cacho.
En dicha reunión se expuso la situación actual de las Fuerzas de
Policía italianas, sistema basado en la autonomía funcional,
presupuestaria y orgánica de las cinco instituciones policiales.
Proyecto de reforma de las Fuerzas de Policía de Italia:
a) Síntesis actual. La situación actual de las Fuerzas de Policía en
Italia, como es conocido, se fundamenta en la autonomía funcional,
presupuestaria y orgánica de las cinco instituciones policiales:
- Policía de Estado. Institución civil dependiente del Ministerio del
Interior, con 115.000 efectivos.
- Arma deil Carabinieri. Institución militar dependiente del
Ministerio de Defensa, con 120.000 efectivos.
- Guardia de finanza. Institución militar dependiente del Ministerio
de Finanza, con 66.000 efectivos.
- Policía penitenciaria. Institución civil dependiente del Ministerio
de Gracia y Justicia, con 38.000 efectivos.
- Guardia forestal. Institución civil dependiente del Ministerio de
Agricultura y Recursos Forestales, con 9.000 efectivos.
La Ley 121, de 1 de abril de 1981, con la creación en el ámbito del
Ministerio del Interior de una administración civil para la seguridad
pública, la unificación de los anteriores cuerpos de policía en la
institución de la Policía de Estado y creación del organismo del
Departamento de la Seguridad Pública, con funciones de dirección y
gestión directa de la policía de estado; y la planificación
y coordinación del resto de las Fuerzas de Policía, especialmente de
Carabinieri y Finanza, en materia de tutela del orden y la seguridad
pública; así como la organización y estructuras de los organismos
interfuerzas en materia de investigación, drogas, protección de
colaboradores, elaboración de datos, coordinación y otros, se
considera en la actualidad superada por la aparición de numerosas
unidades especializadas que actúan con escasa coordinación y con
criterios de exclusión.
Es cierto que no se pone en discusión la figura del Ministro del
Interior como la Autoridad Nacional en materia de Seguridad, y se
acepta la figura del Director General del Departamento de la
Seguridad Pública como Autoridad Nacional delegada para la
elaboración y coordinación de los planes de seguridad y policía
judicial. Del mismo modo, el organismo consultivo conjunto del Comité
Nacional para el Orden y Seguridad, que presidido por el Ministro del
Interior reúne a los máximos responsables de las tres Fuerzas de
Policía, mantiene un funcionamiento formal impecable.
De la misma manera, el modelo central descrito, se repite a nivel
territorial-provincial, con el Prefecto, el Questor de la Policía, el
Comandante del Arma de Carabinieri y el Comandante de la Guardia de
Finanza, informando los denominados Comités Provinciales para el
Orden y la Seguridad Pública.
El modelo policial italiano adolecía desde su inicio -a efectos de
aplicación práctica-de aquellas primeras características mencionadas
y que eran, y son, consustanciales al origen, la naturaleza y el
régimen jurídico de las propias Fuerzas de Policía.
Esta dificultad relevante, pretendió ser superada con la creación de
las denominadas estructuras de coordinación y, situando por norma la
responsabilidad técnica de ejecución de los servicios en el Director
General del Departamento de la Seguridad Pública y en los Questores
de Policía en el nivel periférico, por encima de los criterios de las
Comandancias Generales o Provinciales de Carabinieri o de la Guardia
de Finanza.
Desde el inicio se mantienen competencias plenas de Policía de Estado
y Carabinieri en ciudades y poblaciones importantes y como policía
especializada en algunos sectores la Guardia de Finanza, permanecen
sin unificar
las salas operativas o de seguridad ciudadana, se mantienen distintos
números telefónicos de intervención, se arbitran los dispositivos de
protección y seguridad ciudadana de manera autónoma y se compite en
la desviación de denuncias de los ciudadanos y presentación de las
primeras gestiones ante las Fiscalías. La concurrencia en un mismo
espacio o territorio entre Comisarías y Estaciones, evidencia una
real duplicación.
Si las disfuncionalidades que sucedían en el cuadro operativo y
judicial descrito habían propiciado estructuras de coordinación, será
con posterioridad a 1991, cuando comienza a crearse las direcciones,
unidades, repartos y los servicios especializados para la lucha
contra la criminalidad organizada, cuando se evidencia la necesidad
de establecer unidades interfuerzas y necesarios puntos de
referencia, ante los requerimientos a intervenir o desarrollar
investigaciones por parte de las Fiscalías.
De este modo, aparecieron la Dirección Central para los Servicios
Antidroga (DCSA), la Dirección de Investigación Antimafia (DIA) y
otras bajo la dependencia del Departamento de la Seguridad Pública;
sin embargo, estas unidades centrales y sus centros periféricos, no
son capaces de coordinar ni incluso de tener conocimiento puntual de
las iniciativas de las potentes unidades especializadas de Policía,
Carabinieri y Finanza.
b) Síntesis de la reforma. Italia pretende hacer frente a los
numerosos problemas que en la vida real, es decir, en la disposición
práctica de los servicios policiales se suceden, en un intento de
racionalizar el empleo de todas las fuerzas policiales presentes.
El proyecto de reforma del Ministerio del Interior pretende
simplificar el modelo policial sobre el territorio; es decir, sin
poner en discusión la naturaleza y dependencia de cada una de las
Fuerzas de Policía. En ese intento acomete decididamente una
clasificación de competencias territoriales y funcionales; describe
la imposibilidad de coordinar los actuales servicios contra la
criminalidad organizada y propone la creación de una nueva estructura
que supere y, por tanto, adquiera todas las competencias informativas
y de investigación de las tres Fuerzas Policiales. Las estructuras
policiales deben ofrecer una ayuda cierta a los ciudadanos y
satisfacer sus peticiones, en consecuencia, la gestión del orden
público y la seguridad ciudadana debe ser unificada en un solo centro
con un solo número telefónico de utilización ciudadana.
* Competencias funcionales y territoriales.
Uno de los objetivos que se pretende conseguir con la reforma es el
de evitar superposiciones entre las Fuerzas de Policía, que además de
constituir un gravoso gasto son dañosas para la realización de los
servicios policiales. La reforma, en efecto, por primera vez contiene
específicas competencias para los cuerpos policiales.
El verdadero nudo que pretende resolver la reforma, es la
distribución de competencias entre Policía de Estado y Arma de
Carabinieri. En este sentido, se pretende atribuir a la Policía de
Estado las competencias exclusivas en las áreas urbanas con una
determinada población, teniendo presentes los principales indicadores
de criminalidad en la zona.
El Arma de Carabinieri tendrá competencias exclusivas en todos los
municipios con población inferior a aquella que tienen la ciudad-
provincia, así como en aquellos sectores de actividad de
investigación en los que el Arma de Carabinieri tiene una presencia
tradicional y de calidad, como son las investigaciones ligadas a la
tutela del patrimonio artístico, sanidad, manipulación y adulteración
de alimentos y otras.
En aquellas áreas de población en las que se aprecie un elevado
índice de criminalidad, podrán concurrir tanto la Policía de Estado
como el Arma de Carabinieri.
El sector del control costero, y en consecuencia naval, donde
aparecen rivalidades entre Policía, Carabinieri y Finanza, (y la
marina italiana) se atribuye a la Guardia de Finanza, con la creación
de la «Policía Marítima»; en tanto, las denominadas Capitanerías de
Puerto -Comandancias de Marina- se ocuparan del control
administrativo de embarcaciones.
* Dirección Anticrimen.
Una de las novedades de mayor relevancia que contiene el proyecto del
Ministerio del Interior es aquél que pretende superar las actuales
estructuras especiales de Policía, Carabinieri, Finanza y otras
comunes encuadradas en el ámbito del Departamento de la Seguridad
Pública, dedicadas a la investigación y actividades de información
y análisis en materia de grande criminalidad y organizaciones mafiosas.
En el supuesto de aprobarse el documento de reforma, desaparecerían
las unidades especiales de investigación del ROS de Carabinieri; GICO
de la Guardia de Finanza; SCO de Policía de Estado, reduciendo su
actividad a la función de coordinación informativa y no aquélla
ligada a las investigaciones que estarán dirigidas y coordinadas por
las Fiscalías Territoriales competentes.
La Dirección Central para los Servicios Antidroga (DCSA); la
Dirección Central de la Policía Criminal (CRIMINALPOL), no
desaparecen y, sin embargo, sus servicios dedicados a la elaboración
de análisis sobre la evolución de la grande criminalidad, tendrán
unas competencias de recogida de datos y análisis en sus respectivas
áreas de actuación como organismos de referencia, sin capacidad
operativa.
El futuro modelo policial italiano permitirá desarrollarse la DIA
(Dirección de Investigación Antimafia) como el organismo en el que se
deberán integrarse las Unidades y Servicios mencionados, en distintas
medidas y fases.
Será por tanto la futura DIA (Dirección de Investigación Anticrimen)
la institución que adquirirá todas las responsabilidades en los
campos investigativos contra la mafia y el crimen organizado y, por
consiguiente, será la estructura policial italiana más importante.
La dirección de este organismo, se prevé, será alternativa entre
Policía, Carabinieri y Finanza, privilegiando la rotación entre
Policía y Carabinieri.
* Policía Judicial.
Las constantes solicitudes de la magistratura italiana, referida en
particular a las Fiscalías, que requieren órganos
policiales de diversa condición a desarrollar actividades de
Policía Judicial, cuando quizás, no están preparados para llevar a
bien fin las investigaciones que pueden iniciar, obliga al Ministerio
del Interior a considerar que es necesario la adscripción de unos
determinados cupos de personal de las Fuerzas de Policía en funciones
de «Policía Judicial», diferenciada de aquella que realiza funciones
de seguridad ciudadana y de aquella otra que se integrará en Unidades
de especial competencia.
Estos cupos, a determinar, recibirán una formación adecuada y
adquirirán una cualificación que pueda dar satisfacción a los
requerimientos de la Autoridad Judicial.
* Seguridad Ciudadana.
En materia de orden público y seguridad ciudadana se pretende con el
documento de reforma establecer nuevas reglas de coordinación
efectiva.
Se considera que el Director General del Departamento de la Seguridad
Pública debe tener competencias directas sobre los Repartos Mobiles
de Policía, los Batallones de Carabinieri y sobre las Unidades de
Intervención de la Guardia de Finanza. Se señala específicamente que
la realización de planes de control del territorio y su directa
aplicación, deben ser planificados y coordinados desde una única
autoridad con sede en el Ministerio del Interior.
En este sentido, se considera imprescindible que los números
telefónicos 112 de Carabinieri, 113 de Policía de Estado y 117 de
Guardia de Finanza, se integren en un único número telefónico donde
los ciudadanos puedan requerir la presencia e intervención inmediata
de las Fuerzas de Policía competentes en el territorio.
En el momento de unificar los tres números en uno solo, se producirá
una efectiva puesta en funcionamiento de una Sala Operativa Común
para las tres Fuerzas de Policía.
En materia de seguridad ciudadana, el Ministerio del Interior
efectuará un control efectivo, por medio del Departamento de la
Seguridad Pública, de las denominadas unidades especiales como son
las unidades canofilas, helicópteros, e incluos aquellas otras que
funcionalmente dependen de otros ministerios, como Cultura y Sanidad,
puesto que solo la Autoridad Nacional de Seguridad Pública puede
responder políticamente de sus actuaciones.
Durante todo el año 1998, tanto del Ministerio del Interior, con
cinco decretos emanados el 25-03-98, como las disposiciones internas
de las propias Fuerzas de Policía se han encaminado en esta
dirección. No obstante, la totalidad de los objetivos que se
pretenden, requerirán tiempos largos, puesto que las
administraciones, el personal y los medios de las Fuerzas de Policía
deberán acomodar su organización a la reforma diseñada; por tanto, el
presente año 1999, que se ha iniciado con graves problemas de
seguridad, microcriminalidad, delincuencia violenta y flujos casi
imparables de inmigración clandestina, será decisivo para conformar
el futuro modelo policialen Italia.
2. Reunión en la Cámara de Diputados con la Comisión de Asuntos
Constitucionales, presidida por el Excmo. Sr. Maccanico.
Con ocasión de este encuentro se planteó el interés del intercambio
de experiencias entre ambos países, especialmente con vistas a las
propuestas a formular en el contexto de la PESC. Se señaló como
debate de actualidad en Italia, la pretensión de las autoridades
locales de tener mayores competencias en materia de seguridad
pública. La idea sería un nuevo modelo de policía local que, sin
crear un nuevo cuerpo, se basaría en una mayor colaboración entre la
policía de Estado y el Cuerpo de Carabinieri, dependientes del
Estado, por un lado; y la policía municipal, dependiente de los
Alcaldes, por otro. Se puso también de manifiesto que, pese a los
recientes logros alcanzados en la lucha contra el crimen organizado,
es necesario un incremento de la coordinación en este ámbito.
3. Visita al Comando General de la Guardia de Finanza, en la que se
hizo hincapié en la necesidad de la máxima armonización normativa
internacional, pues una tipificación común frenaría la llamada
«emigración criminal» hacia países más permisivos. Así mismo, se
insistió en la necesidad de intensificar la colaboración
administrativa, operacional y de formación. En concreto, el protocolo
firmado entre los Ministerios del Interior y de Hacienda italianos y
sus homólogos españoles, con ocasión de su último encuentro en
España, se prevé la participación de miembros de la Guardia Civil en
cursos de formación impartidos para la Guarda de Finanza, en Italia.
4. Audiencia del Presidente de la Cámara de Diputados, Excmo. Sr.
Vidante, quien se interesó por la problemática derivada de la
distribución territorial de las fuerzas de seguridad en España. Al
respecto se señaló como principal cuestión, la sustitución de los
cuerpos nacionales -Policía Nacional y Guardia Civil-, por las
Policías Autonómicas, si se potenciase la implantación de esta
últimas.
En Italia, la pretensión actual no sería un nuevo cuerpo legislativo,
sino intentar mejorar la distribución de competencias policiales al
tiempo que su coordinación, mediante la promulgación de normas
administrativas.
Jueves, día 21:
Reunión en el Senado con las Comisiones de Asuntos Constitucionales y
Defensa en la que se puso de manifiesto que, si bien, la
multiplicidad de fuerzas policiales, así como su naturaleza civil y
militar, plantea problemas análogos en otros países, en Italia no
existe un cuerpo policial de ámbito regional equiparable al caso
español. Así, mientras en Italia se trataría más de un problema de
coordinación entre cuerpos estatales, en España el reparto
territorial y de funciones entre la Policía Nacional y la Guardia
Civil está normativamente definido; el problema radica en la eventual
implantación de policías autonómicas en las siete Comunidades
Autónomas que cuentas con competencia estatutaria para su creación.
No sería el caso del País Vasco y Cataluña, puesto que en estas
Comunidades Autónomas la solución de la distribución competencial ha
sido el traspaso de competencias estatales, en aquellas materias que
no sean de ámbito supracomunitario.
Viernes, día 22:
Reunión en el Ministerio del Interior con el Subsecretario Sr. Nicola
Sinisi y altos funcionarios.
El Sr. Subsecretario expuso las vías empleadas en la búsqueda de una
mayor coordinación entre las fuerzas policiales existentes; la figura
del Director General de la Seguridad Públicas; la dependencia
funcional del Ministerio del Interior de todos los cuerpos
policiales, sin perjuicio de su vinculación orgánica a otros
Ministerios; el Comité General para la Seguridad Pública como foro
permanente.
Reunión del 24 de febrero de 1999:
Organización de los trabajos de la Subcomisión para el nuevo período
de sesiones.
Reunión del 10 de marzo de 1999:
Celebración de la quincuagésimo segunda comparecencia: D.ª Margarita
Robles Fernández, Ex-Secretaria de Estado de Interior, la cual expuso
ante la Subcomisión las pautas que de acuerdo con su experiencia
deberían guiar la redefinición del modelo policial.
Reunión del 14 de abril de 1999:
Celebración de la quincuagésimo tercera comparecencia: D. Fabriciano
Torrecillas García, Director General de Política Interior de la Junta
de Andalucía, que se refirió a los principales puntos a los que
debería atender una renovación del modelo policial español.
Día 22 de abril de 1999:
Desplazamiento al Colegio de Guardias Jóvenes de Valdemoro.
Actividades realizadas:
- Explicación sobre el programa de formación desarrollado en este
centro de la Guardia Civil.
- Asimismo, se visitaron las instalaciones y se presenciaron algunas
de las maniobras y actividades propias de la programación del
Colegio.
Reunión del 28 de abril de 1999:
Celebración de la quincuagésimo cuarta comparecencia: D. Alfredo
González Echarren, Director General de Interior del Gobierno de
Navarra, el cual expuso a grandes rasgos la formación y estructura de
la Policía Foral de Navarra, así como algunas disfunciones del actual
Modelo Policial que deberían subsanarse.
Reunión del 16 de junio de 1999:
Establecimiento del calendario para la celebración de las
comparecencias pendientes y otras actividades de la Subcomisión.
Reunión del 29 de junio de 1999:
Celebración de la quincuagésimo quinta comparecencia: Excmo. Sr.
General D. Pedro Muñoz Gil, Subdirector General de Operaciones de la
Guardia Civil, quien explicó las principales necesidades y criterios
que deben ser atendidos a la hora de renovar el Modelo Policial.
Asimismo, entregó a la Subcomisión documentación relativa al Servicio
de Vigilancia Aduanera (competencias en materia de policía judicial y
delitos de contrabando) (documentación núm. 14).
Celebración de la quincuagésimo sexta comparecencia: Ilmo. Sr. D.
Manuel Nieto Rodríguez, Coronel-Jefe del Servicio de Policía Judicial
de la Guardia Civil, el cual hizo un análisis del funcionamiento de
la Policía Judicial.
Reunión del 20 de octubre de 1999:
Celebración de la quincuagésimo séptima comparecencia: Ilmo. Sr. D.
Juan Gabriel Cotino Ferrer, Director General de la Policía, para
explicar la posición del Cuerpo Nacional de Policía dentro del Modelo
Policial actual, así como los principales puntos que deberían
considerarse en una renovación del modelo.
Asimismo puso a disposición de la Subcomisión documentación relativa
a la Policía 2000 y la Policía de proximidad (documentación núm. 15).
Reunión del 21 de octubre de 1999:
Celebración de la quincuagésimo octava comparecencia: Ilmo. Sr. D.
Santiago López Valdivielso, Director General de la Guardia Civil, el
cual explicó los ajustes que serían más oportunos para que no
disminuya la eficacia del Modelo Policial.
Reunión del 22 de octubre de 1999:
Celebración de la quincuagésimo novena comparecencia: Excmo. Sr. D.
Ricardo Martí Fluxá, Secretario de Estado de Seguridad, que expuso su
postura sobre el Modelo Policial actual.
Días 1 a 6 de noviembre de 1999:
Viaje al País Vasco:
a) Reunión de trabajo con el Delegado del Gobierno en el País Vasco y
con el Subdelegado del Gobierno en Guipúzcoa, en la que se explicó a
la Subcomisión la situación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
Estado en el País Vasco.
b) Visita al acuartelamiento de Intxaurrondo, donde se conocieron las
instalaciones y se explicó a la Subcomisión la estructura y el
funcionamiento del Centro, así como la labor de las distintas
unidades, en especial la encargada de la desactivación de artefactos
explosivos.
c) Almuerzo de trabajo con una representación de la autoridad
municipal de San Sebastián en la que se explicó brevemente la labor
de la Policía Local de la ciudad.
d) Visita al Centro de Coordinación de la Ertzaintza (Oiarzun), en la
que se dieron a conocer a la Subcomisión los medios personales y
materiales (especialmente informáticos) que sirven para coordinar las
acciones policiales de la Ertzaintza.
e) Visita a las instalaciones de la Academia de Policía del País
Vasco en Arkaute, donde se mantuvo una reunión de trabajo en la que
se intercambiaron impresiones sobre el funcionamiento del Modelo
Policial y las diferentes opciones para su renovación. También se
analizó detenidamente la estructura y funcionamiento de la
Ertzaintza, su programa de formación, la presencia de la seguridad
privada en el País Vasco y algunas novedades como la utilización de
un control de calidad sobre las detenciones con arreglo a la norma
ISO 9002.
f) Visita al Parlamento Vasco, donde se mantuvo una entrevista con su
Presidente en la que, entre otros asuntos, se analizó la evolución de
la seguridad y el orden público en el País Vasco.
g) Reunión de trabajo con el Delegado del Gobierno en el País Vasco y
el Subdelegado del Gobierno en Vizcaya y visita a la Jefatura
Superior de Policía en Bilbao, donde se conocieron las instalaciones
policiales, en particular las de expedición del Documento Nacional de
Identidad.
h) Almuerzo de trabajo con el alcalde de Bilbao, durante el cual se
explicó a la Subcomisión la estructura y labor desarrollada por la
Policía Local de Bilbao y su integración actual dentro del Modelo
Policial.
i) Visita a la Casa de Juntas de Guernika y encuentro con su
Presidente.
j) Visita a las instalaciones de la Comisaría de la Ertzaintza en
Guernika, donde se explicó a la Subcomisión el conjunto de medios
materiales y personales con que se cuenta para la labor policial.
k) Visita a las instalaciones del Cuerpo Nacional de Policía en el
Cuartel de Betoño y a las instalaciones de la Guardia Civil en el
Cuartel de Sansomendi, para conocer brevemente los medios materiales
con que cuentan estos centros.
Alo largo de los trabajos de la Subcomisión en el País Vasco, se puso
a disposición de ésta abundante documentación sobre:
- La acción de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en el País Vasco.
- La Ertzaintza.
- La Junta de Seguridad del País Vasco.
- La Academia de Policía del País Vasco.
- La evolución de la criminalidad en el País Vasco entre los años
1992 y 1998, la delincuencia y criminalidad en el País Vasco en la
transición de la Edad Media a la Moderna y la Ley de Policía del País
Vasco.
Reunión del 10 de noviembre de 1999:
Celebración de la sexagésima comparecencia: Excmo. Sr. D. Jaime Mayor
Oreja, Ministro de Interior, que explicó la postura del Gobierno en
relación con la modificación del Modelo Policial.
Día 18 de noviembre de 1999:
Ordenación de los trabajos de la Subcomisión.
Día 25 de noviembre de 1999:
Discusión de las propuestas de modificación del borrador del Informe.
Día 1 de diciembre de 1999:
Elaboración de los trabajos de la Subcomisión.
Día 2 de diciembre de 1999:
Elaboración de los trabajos de la Subcomisión.
Días 4 a 11 de diciembre de 1999:
Viaje a Reino Unido.
A lo largo de su estancia en el Reino Unido la Subcomisión ha tenido
la oportunidad de conocer las peculiaridades propias del modelo
policial británico.
El sistema policial del Reino Unido es un modelo descentralizado que
se halla constituido sobre los países de Escocia, Gales, Inglaterra e
Irlanda del Norte.
a) Existen 43 Cuerpos Judiciales en Inglaterra con un operativo total
que supera los 129.000 agentes de policía, de tal manera que la
proporción es de un agente por cada 448 habitantes. La Policía
Metropolitana, a cargo de la zona de la City de Londres, es la fuerza
policial con mayor número de agentes. En Irlanda del Norte la función
policial es desarrollada por el Royal Ulster Constabulary que cuenta
con 11.500 agentes de policía. Respecto a Escocia, la estructura de
su policía y su organización son prácticamente las mismas que las de
sus vecinos.
b) En cuanto a su estatuto jurídico los agentes de policía de Reino
Unido no son funcionarios del Estado o del Gobierno local, al modo de
la función pública continental, tampoco pertenecen en sentido
estricto al Civil Service, sino que mantienen una condición de
empleados independientes al servicio de la Corona Británica. El
control sobre la fuerza policial se basa en una relación competencial
tripartita entre el Gobierno central, la autoridad de policía local y
el Jefe de Policía. Dentro del Gobierno la responsabilidad última
recae en el Home Secretary (Ministro del Interior), mientras que la
autoridad de policía local se configura como un órgano colegiado que
consta de 17 miembros entre los que se incluyen 9 concejales, 3
magistrados y 5 miembros independientes.
c) El Ministerio del Interior (The Home Secretary) El Ministerio del
Interior es el responsable de mejorar y mantener la eficiencia y buen
funcionamiento de la Policía y para ello cuenta con una serie de
poderes. Uno de los mas importantes es el que le permite establecer
cada año los objetivos operacionales clave y los indicadores de
rendimiento asociado de la Policía. Estos se publican tras haber
consultado con los representantes de las autoridades policiales y los
Jefes de la Policía.
A través del departamento del Gobierno Central (Ministerio del
Interior) el Ministro controla una serie de funciones de la policía
que proporcionan uniformidad y un factor «nacional» al sistema
policial del Reino Unido, las cuales son conocidas como Servicios de
Policía Comunes. Estos incluyen programas de formación en todos los
centros de preparación de nuevos agentes, supervisión y formación de
agentes de mayor rango en los Centros regionales y la Escuela
Nacional Superior de personal de la Policía en Bramshill; el Servicio
Informático Nacional de la Policía (Police National Computer); el
Servicio Nacional de Inteligencia Criminal, e Investigación Central y
Planificación de Unidades.
d) Los Inspectores de Policía de Su Majestad la Reina (Her Majestys
Inspectors of Constabulary) al servicio del Home Secretary se hallan
los inspectores, llamados «Her Majestys Inspectors of Constabulary»
(HMIC). En la actualidad existen 7 de estos cargos junto con el de
Inspector-jefe de policía de Su Majestad la Reina (Her Majestys
Chief Inspectors of Constabulary) (HMCIC). La fuerza policial está
dividida en cinco regiones (la finalidad de ello es organizar las
diferentes inspecciones) y una (DHMIC) que tiene responsabilidades
específicas con la policía de cada región. Tradicionalmente, los
antiguos jefes de policía eran nombrados para el cargo de Inspector,
pero mas recientemente dos de estos puestos fueron asignados a
personas cuya experiencia previa no estaba relacionado con la
Policía.
Estos inspectores llevan a cabo una revisión anual del rendimiento de
cada cuerpo con un estudio completo de la organización y su
funcionamiento cada tres años. Los inspectores de Su Majestad se
centran especialmente en cuestiones de fuerza estratégica, calidad
del servicio, igualdad de oportunidades, la estructura y gestión del
servicio policial y la dirección y organización del crimen. Todos los
informes realizados por los inspectores tienen difusión pública.
Se establece una amplia gama de indicadores de rendimiento para
aquellos cuerpos que deseen proporcionar una base coherente sobre la
que poder medir y comparar el rendimiento de la policía. Se estudian
5 aspectos: gestión de llamadas, gestión del crimen, gestión del
tráfico, gestión del orden público/apoyo ciudadano y gestión de la
policía comunitaria. Los indicadores también analizan los costes y la
autorización de recursos. Las encuestas sobre el nivel de
satisfacción del público son elementos clave para calificar el
funcionamiento del servicio y la policía la realiza como parte del
proceso de control del rendimiento.
e) La autoridad policial. La autoridad policial tiene una serie de
deberes y responsabilidades que vienen determinados por ley. Deberá
asegurar el mantenimiento de una fuerza policial efectiva y eficiente
en su área de influencia. Deberá determinar los objetivos policiales
locales al mismo tiempo que respetar aquellos objetivos claves
establecidos por el Ministerio del Interior. Antes del comienzo de
cada año fiscal cada autoridad deberá expedir un plan presupuestado
en el que se establezcan las modificaciones propuestas para el
control de su área durante el año siguiente («El plan local de
control policial»). Al finalizar el año fiscal, la autoridad policial
deberá emitir un informe sobre el año policial. También nombra a los
jefes de policía y es la autoridad disciplinaria para esos rangos.
Tras consultar al Comisario-jefe, el Jefe de Policía tiene una
responsabilidad muy importante en la adopción de medidas para la
obtención de la opinión popular en su área sobre asuntos relacionados
con la actuación policial en esa zona y para obtener su cooperación
con la policía para la prevención del crimen. Por lo general, esas
medidas consisten en la creación de comités de coordinación local, en
los que concejales, representantes de la comunidad, ciudadanos y
agentes de policía se reúnen en público para tratar asuntos de
interés mutuo.
f) El Comisario-jefe (The Chief Constable). El Comisario-jefe es
responsable de la dirección y control del cuerpo. No obstante, en la
realización de esas funciones debe tener en cuenta el plan local de
la policía establecido por la Autoridad Policial, aunque tiene
independencia en todo lo relativo a cuestiones operacionales. El
borrador del plan de la policía local es diseñado por el Comisario-
jefe y posteriormente ha de recibir la aprobación de la autoridad
policial. Este es el encargado de administrar medidas disciplinarias
a todas las escalas hasta el rango de los superintendentes,
inclusive. En el Servicio de Policía Metropolitana y de la Policía de
la Ciudad de Londres, no se utiliza el término Comisariojefe. El
agente de policía de mayor rango de ambos cuerpos se llama Comisario
(Commissioner). Los demás rangos de estas fuerzas incluyen al
Ayudante del Comisario (Assistant Commissioner) y Comandante
(Commander).
g) Otras fuerzas policiales (no dependientes del Ministerio del
Interior Británico).
Cabe mencionar las siguientes:
1. Jersey, Islas del Canal. El Jefe de la policía del Estado de
Jersey ha de responder ante el Comité para la Defensa de Jersey.
2. Guernsey, Islas Anglonormandas. La Policía de Guernsey se encarga
de la protección de las islas del Canal con la excepción de Jersey.
El Jefe de la policía ha de responder ante el Comité de Asuntos
Interiores de Guernsey.
3. La isla de Man. El Jefe de la policía en la isla de Man ha de
rendir cuentas ante el Ministerio del Interior y otros miembros del
parlamento de la isla de Man con igual número de miembros legos.
4. El Ministerio de Defensa. La Policía del Ministerio de Defensa,
dirigido por el Jefe de la Policía es responsable ante el Ministerio
de Defensa. Este cuerpo es responsable de la protección de las
propiedades, terrenos y personal del Ministerio de Defensa. Sus
agentes tienen plenos poderes como agentes de la Ley en lo referente
a estas funciones.
5. La Policía de Transporte Británica (British Transport Police).
Está dirigida por un Jefe de la Policía y es responsable de los
operadores de la red de ferrocarriles. Proporciona servicio nacional,
y controla las redes de ferrocarriles en Inglaterra, Gales, Escocia y
el Metro de Londres.
6. La Autoridad Policial de Energía Atómica del Reino Unido (United
Kingdom Atomic Energy Authority
Constabulary). Este Cuerpo dirigido por el Comisariojefe se encarga
de controlar a la Autoridad de Energía Atómica Británica así como las
instalaciones de combustible nuclear en el Reino Unido.
7. La Policía de los Parques Reales (Royal Park Constabulary) Está
dirigido por un Jefe de Policía que es responsable de vigilar todos
los Parques Reales de Londres.
h) Organización habitual de un cuerpo policial. Existen diferencias
considerables en el número de efectivos de la fuerza policial en
Inglaterra, Gales e Irlanda del Norte pero, a excepción de la Policía
Metropolitana, la Policía de la ciudad de Londres y el Royal Ulster
Constabulary, hay algunas características comunes en la organización
- Cuartel General (Force Headquarters). Cada comisaría está dirigida
por un Comisario-Jefe (Chief Constable) que cuenta con uno o más
ayudantes (Assistant Chief Constables). En ausencia de aquel, se
nombrará a uno de sus ayudantes para que asuma sus funciones.
El ayudante del Comisario-Jefe tiene responsabilidades sobre el
funcionamiento del cuerpo en su área de influencia. Una de las más
comunes es la de Ayudante del Comisario-Jefe en la sección de
operaciones. Sus funciones abarcarán cuestiones operacionales de la
Policía junto con responsabilidades sobre las unidades de apoyo
especializadas que, por lo general, tienen su base en el cuartel
general (perros, unidad de investigación submarina, unidad
especializada de armas, etc.). En aquellos cuerpos de mayor tamaño es
posible que haya un ayudante en la sección de crímenes cuyas
responsabilidades abarquen todas aquellas cuestiones y unidades
especializadas relacionadas con la investigación de crímenes. No
obstante, en cuerpos más pequeños es posible que esas funciones las
realice el mismo ayudante de operaciones. Es probable que haya un
ayudante encargado del personal y de su formación cuyas funciones
incluyan contrataciones, promociones, bienestar y gestión de la
unidad de formación.
Puede darse el caso de que la responsabilidad sobre las finanzas o la
gestión del cuerpo recaiga en el Ayudante del Comisario-Jefe pero,
por lo general, estas funciones recaen en un miembro del personal
civil empleado por el cuerpo. Dentro del cuartel general suele haber
una serie de unidades especializadas y de apoyo. Éstas habitualmente
responden por medio de su propia estructura de mando ante el Ayudante
del Comisario-Jefe quien es probable que haya sido designado como
responsable de apoyo, gestor de servicios u otra descripción
relevante acorde con las responsabilidades del cargo.
La central del servicio de comunicaciones estará situada en el cuarto
de control que, a su vez, estará en el cuartel general. En aquellos
cuerpos con mayor número de efectivos habrá una serie de cuartos de
control que operarán con redes de radio de frecuencia tanto VHF como
UHF.
Es probable que la división de tráfico, cuya responsabilidad es
patrullar las carreteras principales y las autopistas, junto con los
servicios especializados para la gestión
del tráfico, prevención e investigación de accidentes, esté
organizada como una unidad a nivel nacional.
Día 15 de diciembre de 1999:
Elaboración de los trabajos de la Subcomisión.
Día 21 de diciembre de 1999:
Elaboración de los trabajos de la Subcomisión.
Día 22 de diciembre de 1999:
La Subcomisión emite su Informe.
Documentación solicitada a la Dirección de Estudios de la Secretaría
General del Congreso de los Diputados
La Dirección de Estudios, a requerimiento de la Subcomisión, remitió
dos volúmenes de la nota documental núm. 47, con el título
«Organización Policial», consistente en un dossier sobre precedentes
parlamentarios, Derecho nacional y comparado y documentación general
sobre la organización policial en España y los modelos policiales en
nuestro entorno.
III. EL RÉGIMEN JURÍDICO DEL MODELO POLICIAL: ESTADO DE LA CUESTIÓN
A. Introducción: la evolución de la noción de policía hasta su
configuración actual en nuestra Constitución.
La noción de Policía ha variado en cuanto a contenido a lo largo de
su evolución: Etimológicamente la palabra «policía» deriva del griego
«politeia» y del latín «politia» denotando ambas lo que es propio de
la comunidad política («polis»); sobre esa base durante el «Ancien
Regime» en el siglo XV la actividad de policía es en Alemania y
Francia la expresión que refiere en un sentido amplio toda la
actividad estatal, tanto la que se refiere a la prosperidad como la
relativa a la seguridad públicas, sin embargo este concepto amplio
sufrirá a lo largo de su evolución una serie de concreciones que -«
groso modo»- se resume en las siguientes:
Primera: teniendo en cuenta que, tras la Reforma y las luchas de
religión del s. XVI, los Príncipes alemanes asumieron simultáneamente
poderes temporales y espirituales, la primera concreción irá pues en
orden a precisar que sólo los asuntos civiles se entienden incluidos
en el concepto de Policía.
Segunda: al mismo tiempo la actividad de Policía se concreta como una
potestad discrecional del Príncipe ajena al control jurisdiccional
ejercido por los Tribunales bajo el principio de que «en los asuntos
de Policía no hay apelación».
Tercera: después la Administración militar y la financiera
(cameralística) pasan a diferenciarse por la identificación de la
actividad de Policía con el uso de medios coactivos, de forma que el
resto de la actividad estatal
que se desarrollaba a través de medios no coactivos se entendió que
debía excluirse del concepto policial, surgían así las primeras
versiones de los conceptos de servicio público y de fomento que tan
gran relevancia tendrán para el Derecho Administrativo en los siglos
venideros.
Cuarta: la depuración del concepto culmina con el surgimiento y
consolidación del Estado de Derecho, en que se garantiza a cada
ciudadano una esfera de libertad protegida jurídicamente de la
intervención de la Administración.
Esta cuarta concreción sobre lo que es en sí misma la actividad
policial es de gran relevancia porque diseña la base sobre la que se
construye toda la teoría de la actividad administrativa de policía en
un modelo que perdura hasta nuestros días. Derechos fundamentales y
Estado de Derecho son, pues, postulados básicos a los que obedece
toda acción policial que desee merecer tal nombre en el Estado
contemporáneo.
La expresión «Derechos Fundamentales» aparece en Francia hacia el año
1770 en el marco del movimiento político y cultural que condujo a la
declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 26 de
agosto 1789. La expresión alcanzará luego especial relieve en
Alemania, donde bajo la denominación de los Grundrechte se determinó
-especialmente tras la Constitución de Weimar de 1919- que el sistema
de relaciones entre el individuo y el Estado es el fundamento del
Orden jurídico-político, siendo éste su sentido en la vigente Ley
fundamental de Bonn de 23 de mayo de 1949.
Ahora bien, si la expresión «Derechos Fundamentales» y su formulación
jurídico positiva son un fenómeno relativamente reciente, sus raíces
filosóficas se remontan a los avatares iniciales del pensamiento
humano; en este sentido, ya la tésis de la igualdad de los hombres
afirmada por la doctrina estoica y la religión cristiana, despiertan
necesario para el desarrollo (a través del Iusnaturalismo medieval)
de la idea de unos postulados suprapositivos orientadores y
limitadores de quien ejerce el poder.
De este modo el pensamiento tomista exige la sumisión del Derecho
positivo a los preceptos del Derecho natural.
Será en los siglos XVI y XVII cuando se trasladen al plano de la
subjetividad los postulados de la Ley natural; en esta labor jugaron
un importante papel los teólogos y los juristas españoles de la
época. Entre los primeros destaca la tarea de Francisco de Vitoria y
Bartolomé de las Casas, que al defender los derechos personales de
los habitantes de los nuevos territorios descubiertos, sentaron las
bases doctrinales para el reconocimiento de la libertad y dignidad de
todos los hombres.
Por su parte los juristas propiciaron la difusión del nuevo concepto
de los «derechos naturales» que con base en el Derecho Natural,
corresponden a cada individuo, entre tales juristas destaca Vázquez
de Menchaca y también Francisco Suárez que influirá en el
racionalismo humanista del jurista holandés Hugo Grocio. Durante esta
época, en pleno período de Reforma y Contrarreforma se plantea el
problema de la libertad de conciencia y
de la tolerancia religiosa (que reclaman algunos grupos religiosos al
principio) solicitando el rechazo de la idea tradicional de que la
unidad civil y política exigía la unidad religiosa (razón por la cual
la herejía no era sólo asunto de la Iglesia, sino también del
Estado).
El problema de la libertad religiosa continua presente a lo largo del
siglo XVIII bajo la influencia del Deismo y del nuevo espíritu
crítico de la Ilustración, y se une a la reivindicación, por la
ascendiente burguesía liberal de toda una serie de derechos civiles y
políticos en general, y en concreto la igualdad ante la ley
suprimiendo los privilegios de la nobleza bajo el ideario del
liberalismo, proclamándose que los Derechos Fundamentales son los
derechos de la libertad incluyendo entre ellos al derecho de
propiedad entre cuyos defensores son representativos algunos autores
como Locke «segundo ensayo sobre Gobierno Civil» y sus seguidores
norteamericanos (Jefferson y Paine así como Montesquieu en Francia,
Thomasius, Voltaire y Beccaria merecen una especial mención por su
lucha contra la práctica de tortura y en general la humanización del
Derecho Penal).
Toda esta especulación -puramente filosófica hasta este momento-
genera un acervo de valores y principios que informan la formulación
de la Declaración de derechos del hombre y del ciudadano de 26 de
agosto de 1789 en la que los revolucionarios franceses hacen constar
por escrito la necesidad de una fuerza pública que haga efectivos los
Derechos Fundamentales; éste, y no otro, es el sentido que determina
el artículo 12 de aquella declaración que literalmente establece que:
«la garantía de los derechos del hombre y del ciudadano necesita de
una fuerza pública; esta fuerza es, pues, instituida para el
beneficio de todos, y no para utilidad particular de aquellos
a quienes es confiada» 1.
La influencia de esta fórmula prolonga su singladura hasta nuestros
días, y sigue concentrando en su seno el sentido y la razón de ser de
la acción policial, como así ha reconocido nuestro Tribunal
Constitucional en su sentencia 55/1990, de 28 de marzo, en la que es
particularmente significativo el tenor de su fundamento jurídico
quinto en el que se afirma que: «de la Constitución de deduce que las
Fuerzas de Policía están al servicio de la comunidad para garantizar
al ciudadano el libre y pacífico ejercicio de los Derechos que la
Constitución y la Ley les reconocen, y éste es el sentido del
artículo 12 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano,
configurando a la Policía como un servicio público para la comunidad,
especializado en la prevención y lucha contra la criminalidad, el
mantenimiento del orden y la seguridad pública y la protección del
libre ejercicio de los derechos y libertades.
Por otro lado, la esfera de libertad individual que se articula a
través de los Derechos Fundamentales, no es ilimitada, sino que puede
verse restringida cuando de su ejercicio deriven riesgos o menoscabo
del interés público. En esta línea, la actividad de Policía es
definida como aquella actividad que la Administración despliega en el
1)
force publique; cette force est donc instituée pour lavantage de
tous et non pour lutilité particuliére de ceux auxquels elle est
confiée.»
ejercicio de sus potestades y que, por razones de interés público,
limita los derechos de los administrados mediante el ejercicio, en su
caso, de coacción sobre los mismos.
Sobre este punto no está de más retener el dato de que el propio
Tribunal Constitucional en su sentencia 11/1981, de 8 de abril
afirmándose que los Derechos Fundamentales garantizados por la
Constitución no son ilimitados sino que están sujetos a unos límites
que se desprenden de la propia Constitución, y que se encuentran en
la Ley, los derechos de los demás y otros bienes constitucionalmente
protegidos; esto último debe ponerse en conexión con la afirmación de
que la seguridad ciudadana es un bien constitucionalmente protegido,
afirmación que el Tribunal Constitucional hace en su sentencia 196/
1987, de 11 de diciembre, según la cual (fundamento jurídico séptimo)
«la persecución y castigo de los delitos son pieza esencial de la
defensa de la paz social y la seguridad ciudadana, los cuales son
bienes reconocidos en los artículos 10.1 y 104.1 de la Constitución,
y, por tanto, constitucionalmente protegidos».
Todo lo anterior, sin embargo, no debe hacernos olvidar que los
Derechos Fundamentales siguen siendo un límite para la acción
policial, como afirma la citada sentencia 55/1990, de 28 de marzo,
(fundamento jurídico quinto): «el artículo 104.1 de la Constitución
española trata de asegurar la adaptación del sistema policial, de sus
funciones y de sus principios básicos al orden constitucional,
subrayando, en un plano positivo, y en la misma línea que el artículo
53 de la Constitución, la función de garantía de libertades y
derechos fundamentales que también corresponde a la Policía pero, al
mismo tiempo, negativamente destacando que la actuación de las
fuerzas de la Policía debe respetar también y garantizar las
libertades y derechos fundamentales del ciudadano». Y añade a
continuación: «el artículo 104.1 de la Constitución refleja un
necesario y no siempre fácil equilibrio en relación con la actuación
de las fuerzas de la Policía, que son un instrumento necesario para
asegurar la libertad y la seguridad de los ciudadanos, pero que, al
mismo tiempo, por la posibilidad de uso legítimo de la fuerza y de
medidas de coacción supone, en el caso de extralimitaciones, una
puesta en peligro de la libertad y seguridad de aquellos, así como de
otros derechos y bienes constitucionales de la persona (vida,
integridad física, intimidad, inviolabilidad del domicilio, etc.). Un
orden constitucional democrático es incompatible con el uso de
métodos represivos ilegítimos y por ello mismo exige una protección
adecuada del ciudadano frente al peligro de eventuales
extralimitaciones, lo que incluye también la posibilidad de acudir a
la vía judicial para reaccionar frente a los excesos y abusos, con
trascendencia penal, por parte de los miembros de las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad, en el uso, en principio legítimo, de la fuerza
y de los medios de coacción.
El legislador ha de ponderar, por tanto, los valores constitucionales
en juego, de modo que la protección de los medios de actuación de las
Fuerzas de Policía no puede suponer un sacrificio de bienes y
derechos constitucionales y del propio respeto del Estado de Derecho,
ni una limitación efectiva de la posibilidad de verificar
judicialmente los abusos o extralimitaciones, por excepcionales
que puedan ser, en que eventualmente incurran los miembros de las
fuerzas de Policía en el ejercicio de sus funciones.» Así pues,
recapitulando cuanto se viene analizando hasta ahora, conviene
retener que la acción policial estaba configurada inicialmente como
una técnica de intervención en la esfera de libertad de los
particulares que se efectuaba para tutelar una seguridad y un orden
públicos concebidos en un sentido muy amplio; y que, con la
consolidación del Estado Democrático, la seguridad y el orden
públicos son complementados con la salvaguarda de los derechos
humanos y las libertades fundamentales, como principal función y
razón de ser de la actividad policial, de tal manera que la tutela
del orden público no quiebre nunca el necesario respeto a los
Derechos Fundamentales proclamados por la Constitución. Esta última
es, por lo demás, la concepción que subyace en los distintos
ordenamientos democráticos contemporáneos.
Por su proximidad cabe mencionar el artículo 272 de la Constitución
portuguesa en el que se establece que: «la policía tendrá como
función defender la legalidad democrática y los derechos de los
ciudadanos».
Este mismo es el modelo que consagra el artículo 104 de nuestra
Constitución cuyo tenor establece que la misión de las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad consiste en «proteger el libre ejercicio de los
derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana».
B. Los Modelos Policiales centralizados y descentralizados: visión
del Derecho Comparado y análisis del Derecho Español.
El Derecho comparado muestra dos grandes modelos policiales, a saber:
el modelo unitario o centralista y el modelo complejo o
descentralizado.
a) Modelo centralizado. La aparición de la fuerza pública moderna,
liberando al ejército de su función de mantenimiento del orden
público, condujo, al menos en Francia, a la supresión de todas las
policías locales, en lo que constituyó un inequívoco proceso
estatalizador, bien que con el devenir del tiempo se ha producido un
claro renacimiento de esas policías municipales.
La tradición jacobina de los gobernantes franceses no podía verse
satisfecha con una fuerza pública satelizada entre diversos polos o
núcleos de actividad, máxime si se tiene en cuenta que el poder
central disponía ya de una gendarmería. Era preciso, pues, conformar
una fuerza pública centralizada estatal, dejando a los alcaldes la
facultad de creación de policías siempre que éstas no dispusieran
competencias equiparables a las de la policía estatal.
No debe extrañar, de acuerdo con lo anterior, que el francés sea
ofrecido siempre como ejemplo paradigmático de modelo policial
centralista; además, suelen citarse, entre otros países, como ejemplo
de este mismo modelo, los casos de Portugal, Bélgica e Italia, modelo
éste último que la Subcomisión ha podido estudiar en profundidad
sobre el terreno. Sobre este particular cabe mencionar la Loi núm.
95-73, du 21 janvier 1995, dorientation et de programmation relative
à la securité (para Francia),
di Stato che espleta funzioni di Polizia (para Italia).
b) Modelo descentralizado. A diferencia del modelo anterior, en el
modelo complejo o descentralizado se acentúa el protagonismo de las
policías territoriales en diferentes niveles, con la consiguiente
corresponsabilidad de distintas administraciones públicas en la
salvaguarda de la seguridad pública. Los modelos policiales inglés y
alemán se ubican dentro de este segundo modelo. Sobre este particular
cabe mencionar la Bundespolizeibeamtengesetz in der Fassung, vom. 3.
Juni 1976 (para Alemania), y la Police La Ponencia propone a la
Comisión la incorporación de la enmienda de 1996 (para Reino Unido).
c) La descentralización del modelo policial español. El modelo
policial español se integra dentro de los modelos policiales
descentralizados en la medida en que su policía se caracteriza por la
coexistencia en su seno de cuerpos estatales, autonómicos y locales,
a los que podrían añadirse fuerzas policiales de base territorial
distinta, así, por ejemplo, las coincidentes con los territorios
forales, esto es: el Cuerpo de Miñones de la Diputación Foral de
Álava y los Cuerpos de Miñones y Miqueletes dependientes de las
Diputaciones de Vizcaya y de Guipúzcoa, -la reintegración de estos
últimos cuerpos tuvo lugar, dentro del marco diseñado por la
Disposición Adicional Primera de la Constitución, a través del
artículo 17.5 de la Ley Orgánica 3/1979, de Estatuto de Autonomía
para el País Vasco, y del Real Decreto 2093/1980, de 22 de diciembre
de restablecimiento y regulación de los Cuerpos de Miñones y
Miqueletes; además debe tenerse en cuenta la Ley Vasca 4/1992, de 17
de julio, de Policía del País Vasco que integró en la Ertzaintza
tales Cuerpos (artículo 24.2 de la Ley), no obstante lo cual, en cada
uno de los Territorios Históricos existe un servicio de la Ertzaintza
que conserva la denominación tradicional, a modo de secciones de
aquélla; respecto a esto último, no está de más recordar que el
Tribunal Constitucional se pronunció a favor de la legitimidad
constitucional de la opción legislativa del Parlamento Vasco de
integrar en el Cuerpo único de la Ertzaintza a los diversos Cuerpos
de Policía Foral (STC. 159/1993, de 6 de mayo, Fundamento Jurídico
4.º).
El artículo 148.1.22.ª y el artículo 149.1.29.ª de nuestra
Constitución reflejan la incidencia de la organización territorial
del Estado sobre el modelo policial. La Constitución descentraliza el
mantenimiento de la seguridad pública, posibilitando la creación de
policías territoriales, si bien, al atribuir al Estado el propio
artículo 149.1.29.ª la exclusividad de la competencia en materia de
seguridad, a salvo la posible creación de policías de las Comunidades
Autónomas, el Tribunal Constitucional ha interpretado en su STC. 104/
1989, de 8 de junio, Fundamento Jurídico 3.ª que, conforme al tenor
literal del artículo 149.1.29.ª, la competencia exclusiva del Estado
en materia de seguridad pública no admite más excepción que la que
derive de la creación de las policías autónomas. No se olvide que,
con anterioridad, el propio Tribunal Constitucional en su sentencia
117/1984, de 5 de diciembre, fundamento jurídico 5.º puso de relieve
que el
inciso segundo del artículo 149.1.29.ª, en el que se basa la posible
creación de policías autónomas, se refiere al aspecto orgánico, es
decir, al del servicio policial disponible para garantizar la
seguridad pública, y no al aspecto material, la seguridad pública,
por lo que la existencia de una policía autónoma no modifica la
titularidad estatal en materia de seguridad pública. A todo lo
anterior no se oponen aquellas normas estatutarias, como el artículo
17 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco, que atribuyen para
la Comunidad Autónoma el régimen de la propia policía autónoma para
la protección de las personas y bienes y el mantenimiento del orden
público dentro del territorio autónomo.
En otro orden de cuestiones, pueden distinguirse tres opciones en los
Estatutos de Autonomía en relación con la materia que estamos
analizando:
a) Una primera fórmula sería la del País Vasco y Cataluña, cuyos
Estatutos asumen con plenitud las posibilidades que permite la
Constitución, desarrollando con mayor detalle que las restantes
normas estatutarias el régimen de la Policía propia (artículos 17 del
Estatuto Vasco y 13 del Estatuto de Cataluña).
b) Una segunda opción correspondería a las Comunidades Autónomas de
Galicia, Andalucía, Valencia, Canarias y Navarra, cuyo primer rasco
en común es la estricta dependencia temporal respecto de la
promulgación de la Ley Orgánica a la que se refiere el artículo
149.1.29.ª de la Constitución, cuya aprobación se convierte en
requisito previo necesario para la creación de una Policía Autónoma
propia, expresamente contemplada en sus respectivas normas
estatutarias (artículo 27.1.25 del Estatuto para Galicia, artículo 14
del estatuto para Andalucía, artículo 36 del Estatuto de la Comunidad
Valenciana, artículo 34 del Estatuto de Canarias y artículo 51 de la
Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y
Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra).
c) Una tercera opción correspondería a las restantes Comunidades
Autónomas, cuyos estatutos se limitan a una simple mención de la
asunción de las competencias aludidas en el artículo 148.1.22.ª sin
hacer expresa mención de la posible creación de una policía autónoma
propia.
C. La vigente estructura del modelo policial:
- Guardia Civil.
- Cuerpo Nacional de Policía.
- Policías de las Comunidades Autónomas.
- Policías Locales.
De acuerdo con la vigente Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, el modelo policial español reposa
materialmente sobre los siguiente colectivos, a saber:
- Guardia Civil y Cuerpo Nacional de Policía, a los que dedica su
Título II (arts. 9 a 36).
- Policías de las Comunidades Autónomas, a las que dedica su Título
III (arts. 37 a 44).
- Policías Locales, a las que la Ley dedica su Título V (arts. 51 a
54).
Conviene un breve repaso del régimen previsto para cada una de estas
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
a) Guardia Civil. La Guardia Civil, según dispone el artículo 9.1.b)
de la Ley Orgánica 2/1986 es un Instituto Armado de naturaleza
militar, dependiente del Ministerio del Interior, en el desempeño de
las funciones que esta Ley le atribuye, y del Ministro de Defensa en
el cumplimiento de las misiones de carácter militar que éste o el
Gobierno le encomienden. En tiempo de guerra y durante el estado de
sitio dependerá exclusivamente del Ministerio de Defensa.
Sobre la naturaleza militar de la Guardia Civil -ininterrumplida
desde su creación en 1844- es particularmente preciso el preámbulo de
la recientemente promulgada Ley del Régimen del Personal de la
Guardia Civil (*), a cuyo tenor se expone que: «La Constitución
diferencia claramente las Fuerzas Armadas, constituidas por el
Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire, de las Fuerzas
y Cuerpos de Seguridad. Su artículo 8 encomienda a las primeras
garantizar la soberanía e independencia de España, defender su
integridad territorial y el ordenamiento constitucional, mientras que
el artículo 104 establece que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad,
bajo la dependencia del Gobierno, tienen la misión de proteger el
libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la
seguridad ciudadana, y que una ley orgánica regulará las funciones,
principios básicos de actuación y estatutos de dichas Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad.
El desarrollo de este marco constitucional vino a modificar el
encuadramiento de la Guardia Civil, que tradicionalmente había sido
parte integrante del Ejército de Tierra; así, la Ley Orgánica 2/1986,
de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, la Ley 17/1989, de
19 de julio, reguladora del Régimen del Personal Militar Profesional
y la Ley Orgánica 11/1991, de 17 de junio, de Régimen Disciplinario
de la Guardia Civil, materializaron la separación de la Guardia Civil
del Ejército de Tierra.
La Guardia Civil, como Cuerpo de Seguridad, centra su actuación en el
ejercicio de funciones propiamente de seguridad pública, ya sea en el
ámbito judicial o en el administrativo, estando regulados los
principios generales de su régimen estatutario en la citada Ley
Orgánica 2/1986.
No obstante, la Guardia Civil tiene naturaleza militar, de acuerdo
con lo dispuesto en la repetida Ley Orgánica 2/1986, y estatuto
personal de carácter militar, atribuido a los miembros de este Cuerpo
de Seguridad...». En el propio preámbulo de esta Ley se pone de
relieve que es la singularidad institucional de la Guardia Civil, por
su pertenencia a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y por su
naturaleza militar, el dato que hace imprescindible la promulgación
de un estatuto de personal propio que se adapte a la tradición,
naturaleza y funciones específicas del Cuerpo. Por otro lado,
siguiendo siempre el tenor del
preámbulo, dicha necesidad había sido atendida, aunque parcialmente,
en la Ley 28/1994, de 18 de octubre, por la que se completa el
Régimen del Personal del Cuerpo de la Guardia Civil. Otro hito
importante en esta construcción de un régimen de personal
diferenciado fue la citada Ley Orgánica 11/1991, de 17 de junio, en
la que se establecía un régimen disciplinario específico para este
Cuerpo. El proceso culmina con la actual Ley de Régimen del Personal
del Cuerpo de la Guardia Civil, a la que específicamente se refiere
el artículo 15.1 de la Ley Orgánica 2/1986. Por otra parte la opción
adoptada por el Parlamento Español en esta materia recibió, en su
momento, el refrendo del Tribunal Constitucional en su sentencia 149/
1989, de 16 de noviembre, Fundamentos Jurídicos 2.º y 3.º En otro
orden de cuestiones, el artículo 14 de la Ley Orgánica 2/1986 dispone
que al Ministerio del Interior, en el que se integra la Dirección
General de la Guardia Civil, corresponde lo concerniente a los
servicios que realice el Cuerpo relacionados con la seguridad
ciudadana, así como sus retribuciones, destinos, acuartelamiento
y material. La selección, formación, armamento y despliegue territorial
corresponden conjuntamente a los Ministros de Defensa y de Interior,
y al primero lo relativo al régimen de ascensos y situaciones del
personal así como a las misiones de carácter militar que se
encomienden al Cuerpo.
Las funciones de la Guardia Civil son las mismas que la Ley Orgánica
2/1986 atribuye al Cuerpo Nacional de Policía -al que de inmediato
nos referiremos-, y las ejerce en el territorio nacional no asignado
a aquél y en el mar territorial, habiéndose regulado a estos últimos
efectos el Servicio Marítimo de la Guardia Civil por Real Decreto
246/1991, de 22 de febrero. Junto a las funciones comunes, a la
Guardia Civil corresponde el ejercicio de las competencias enumeradas
en el artículo 12.d) de la Ley Orgánica 2/1986, sobre armas y
explosivos, resguardo fiscal del Estado y persecución del
contrabando, tráfico interurbano, custodia de costas, fronteras,
puertos, aeropuertos, etc..., que por su interés lo requieran,
vigilancia de las normas protectoras del medio ambiente y de la
naturaleza, entre otras.
b) Cuerpo Nacional de Policía. La Ley Orgánica 2/1986, de 13 de
marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, procedió a la unificación
en uno sólo de los antiguos Cuerpos de Policía Nacional y Superior de
Policía, resultando de ello el Cuerpo Nacional de Policía cuyo
régimen estatutario -a diferencia de lo que ocurre con la Guardia
Civil, como hemos visto- viene regulado en la propia Ley Orgánica de
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (artículos 16 y siguientes) y,
supletoriamente en la legislación de los funcionarios de la
Administración Civil del Estado.
La unificación de los antiguos Cuerpos en uno sólo se explica,
siguiendo el preámbulo de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad, en el objetivo de racionalizar la organización policial
buscando un incremento en la efectividad del servicio a través de la
integración en un solo colectivo de Cuerpos que realizan funciones
similares o complementarias.
En otro orden de cuestiones, de acuerdo con esta Ley el Cuerpo
Nacional de Policía se configura como un Instituto Armado de
naturaleza civil, dependiente del Ministerio del Interior, en el que
se integra la Dirección General de la Policía (artículo 9.1.a).
De conformidad con el artículo 17 las Escalas de que se compone el
nuevo Cuerpo son:
- Superior (con dos categorías),
- Ejecutiva (con dos categorías),
- de Subinspección (con una sola categorías) y
- Básica (con dos categorías).
Es a través de esta división en Escalas y categorías como se articula
la promoción profesional de los policías, si bien, lógicamente -de
conformidad con los principios de mérito y capacidad a que se refiere
el artículo 103.3 de nuestra Constitución-, ello se supedita a la
posesión de la titulación requerida y a la superación de los
pertinentes cursos y pruebas.
Las funciones del Cuerpo Nacional de Policía se contemplan en el
artículo 11.1, en el que se enumeran las comunes a todas las Fuerzas
de Seguridad del Estado, siendo éstas ejercidas por el Cuerpo
Nacional de Policía en las capitales de provincia y en los términos
municipales y núcleos urbanos que el Gobierno determine, sin
perjuicio de poder ejercer las de investigación y coordinación de
datos en todo el territorio nacional. Además, al Cuerpo Nacional de
Policía corresponden competencias sobre determinadas materias en
especificación de las funciones reseñadas en el artículo 11 de la Ley
Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad; se trata de las funciones
enumeradas en el artículo 12.1.a), a saber: Documentos Nacionales de
Identidad y Pasaportes, extranjería, juego, control de las entidades
privadas de seguridad, colaboración con Policías extranjeras, etc...
c) Policías de las Comunidades Autónomas. En estrecha relación con la
naturaleza descentralizada del modelo policial español, la Ley
Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad establece en su artículo
1.1 que: «La seguridad pública es competencia exclusiva del Estado.
Su mantenimiento corresponde al Gobierno de la Nación»; disposición
que completa el apartado 2 del mismo artículo, el cual prescribe que:
«Las Comunidades Autónomas participarán en el mantenimiento de la
seguridad pública en los términos que establezcan los respectivos
Estatutos y en el marco de esta Ley».
Varios son los regímenes que la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad ha establecido para las diferentes Policías de las
Comunidades Autónomas:
1. El primero de ellos atañe a las Policías Autónomas del País Vasco,
Cataluña y Navarra. A ellas se refieren, respectivamente, las
Disposiciones Finales Primera, Segunda y Tercera de la Ley.
Sustancialmente, tales Disposiciones establecen que las respectivas
Policías Autónomas se regirán por sus propias normas estatutarias,
siéndoles de aplicación los artículos 5, 6, 7 y 8 de la Ley, que
contienen los principios básicos de actuación y las disposiciones
estatutarias comunes a todas las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
Conviene, no obstante, tener en
cuenta que estas Disposiciones Finales establecen, adicionalmente,
algunos matices particulares, al disponer la aplicación directa para
la Policía Autónoma de Cataluña de los artículos 38, 43 y 46 de la
Ley, y la de los artículo 43 y 46 para la Policía Foral de Navarra, a
la que podrán ser de aplicación, si así se establece en la normativa
propia de la Comunidad Foral los artículo 38 y 39 de la Ley.
2. Un segundo régimen jurídico viene referido en el artículo 37.1 de
la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad a aquellas
Comunidades en cuyos estatutos esté prevista la creación de Cuerpos
de Policía propios, cuando efectivamente sean creados. El artículo 38
enumera, para tal supuesto, las funciones que a través de sus Cuerpos
Policiales podrán ejercer estas Comunidades, funciones que podrán
tener carácter propio, ejercerse en colaboración con las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad del Estado o prestarse simultánea e
indiferenciadamente con ellas.
3. El tercero de los regímenes jurídicos a que se refiere la Ley
Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (artículo 37.2)
corresponde a las Comunidades que habiendo asumido estatutariamente
la competencia para la creación de Cuerpos Policiales propios, no
procedieran a hacer uso de la misma. De acuerdo con el artículo 47 de
la propia Ley estas Comunidades podrán solicitar del Gobierno de la
Nación, para el ejercicio de las funciones a que se refiere el
artículo 38 (a las que se acaba de aludir en el párrafo anterior), la
adscripción de unidades del Cuerpo Nacional de Policía, pudiendo así
mismo ejercer las funciones enumeradas en el artículo 39 de la Ley
(sustancialmente, la coordinación de la actuación de las Policías
Locales en el ámbito territorial de la Comunidad).
4. El último de los regímenes previstos en la Ley Orgánica de Fuerzas
y Cuerpos de Seguridad (artículo 37.3) tiene como destinatarias a
aquellas Comunidades cuyos Estatutos no prevean la creación de
Cuerpos de Policía, no obstante lo cual ,estas Comunidades también
podrán ejercer las funciones de vigilancia y protección a que se
refiere el artículo 148.1.22.ª de la Constitución mediante la firma
de acuerdos de cooperación específica con el Estado.
d) Policías Locales. La aparición de las Policías Locales se remonta
a épocas remotas, épocas en las que la noción de libertad personal,
-a la que ha de servir la acción policial, como se ha expuesto en la
introducción inicial- solo era pensable en las ciudades, pues en el
resto del territorio la acción de la justicia dependía de la voluntad
particular del Señor (como es propio de un sistema feudal). En el
preámbulo de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases
del Régimen Local, se resume brevemente este dato; se expone en el
mismo «...Es menester recordar la anterior exclusividad de la vida
agraria, controlada por entero por sectores señoriales cuya
prepotencia se tradujo en el establecimiento y generalización de las
relaciones de servidumbre. En ese contexto señorial, el renacimiento
de las ciudades y su organización en Municipios posibilita el
disfrute de libertades hasta entonces inasequibles; permite redimirse
de los 'malos usos' y de la opresión señorial, así como
adquirir un estatuto jurídico liberador de las pasadas y pesadas
restricciones. No le faltaban motivos al hombre medieval para
pregonar que 'el aire de la ciudad hace libre'. Si el Señorío es el
arquetipo de la sujección personal, el Municipio es el reducto de las
libertades. En verdad los Municipios son enclaves liberadores en
medio del océano señorial de payeses, solariegos, etcétera, sometidos
a servidumbre.
No fue, naturalmente, el altruismo de los señores lo que motivó la
concesión de esas libertades concretas. La iniciativa y el estímulo
provienen de la Corona, interesada en debilitar la hegemonía y
contrarrestar la influencia de las fuerzas señoriales, que se erige
en protectora y aliada de las ciudades. De ahí que sea la Monarquía
la que otorga las normas singulares que cimentan en edificio
municipal: innumerables y sucesivos fueros, privilegios, franquicias,
exenciones, jalonan el régimen jurídico de las poblaciones que, tras
recibirlas, se convierten en Municipios...». Entre esos privilegios,
figuró muchas veces la posibilidad de contar con un cuerpo armado
propio, como fue el caso de las milicias concejiles, que asumieron
entre otras una misión de mantenimiento del orden público, y ese
privilegio urbano de contar con un cuerpo armado propio es uno de los
elementos que configuran a los Municipios como «reductos de las
libertades» y «enclaves liberadores en medio del océano señorial».
Ubicándonos de nuevo en el Derecho Contemporáneo, nuestra
Constitución reconoce la existencia de Policías Locales, y en
consecuencia un ámbito material de competencia municipal, al
determinar que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias
en materia de coordinación y demás facultades en relación con
aquéllas (artículo 148.1.22.ª). La Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos
de Seguridad establece en su artículo 1.3 el derecho de las
Corporaciones Locales a la participación en el mantenimiento de la
seguridad pública «en los términos establecidos en la Ley Reguladora
de las Bases del Régimen Local y en el marco de esta Ley». De la Ley
Reguladora de las Bases del Régimen Local se desprende claramente que
los municipios ostentan ciertas competencias en materia de seguridad
pública (artículo 25.a), pero el Texto Refundido de las disposiciones
vigentes en materia de Régimen Local limita la existencia de Cuerpos
Policiales Locales a aquellos municipios que cuenten con una
población superior a 5.000 habitantes, salvo que el Ministerio para
las Administraciones Públicas autorice su creación en los de censo
inferior. Allá donde no hubiere Cuerpos de Policía Local, las
competencias municipales en materia de seguridad pública se ejercerán
por los llamados Auxiliares de la Policía Local, con la denominación
de Guardias, Vigilantes, Alguaciles, Agentes o análogos, dado que el
hecho de no contar con una organización policial propia no priva a
los municipios de sus competencias en materia de seguridad.
La Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad enumera en su
artículo 53.1 las funciones de los Cuerpos de Policía Local; a saber:
de policía administrativa, instrucción de atestados, tráfico urbano,
etc... asumen, también, funciones tradicionales de policía de
seguridad (protección de autoridades locales, vigilancia de edificios
e instalaciones, prestación de auxilio en la forma prevista
en ejecución de los planes de protección civil ...), pero las
relativas a la prevención y persecución del delito están sujetas a un
deber de comunicación a las Fuerzas de Seguridad del Estado, del
mismo modo que las clásicamente incardinadas en el mantenimiento del
orden público las ejercen en colaboración con las policías estatales
y autonómicas y tras requerimiento de éstas. Conviene reseñar, no
obstante, que la Subcomisión ha podido apreciar la existencia en
determinadas capitales españolas de Cuerpos de Policía Local que han
adquirido un extraordinario desarrollo, como pudo comprobar en sus
desplazamientos a las ciudades de Bilbao y de Barcelona.
Por otro lado, dentro del régimen jurídico de las Policías Locales es
fundamental la competencia autonómica en materia de coordinación de
las mismas, prevista en el artículo 39 de la Ley Orgánica de Fuerzas
y Cuerpos de Seguridad, que ha sido ejecutada por casi todas las
Comunidades Autónomas, dando lugar a una copiosa jurisprudencia
constitucional (SSTC 49, 50, 51, 52, 81, 82, 85 y 86, todas de 1993).
De entre las funciones que la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad asigna a las Comunidades Autónomas en materia de
coordinación de las Policías Locales destaca la de establecer las
normas-marco a las que habrán de ajustarse los Reglamentos de las
Policías Locales, previsión que incide directamente sobre la potestad
reglamentaria municipal.
D. La Policía Judicial.
a) La Ley de Enjuiciamiento Criminal. La Ley de Enjuiciamiento
Criminal establece el régimen jurídico de la Policía Judicial en sus
artículos 282 y siguientes; en concreto, la función y composición de
la Policía Judicial se encuentra contemplada en los artículos 282 y
283. El artículo 282 establece que la Policía Judicial tiene por
objeto y será obligación de todos los que la componen averiguar los
delitos públicos que se cometieren en su territorio o demarcación;
practicar, según sus atribuciones, las diligencias necesarias para
comprobarlos y descubrir a los delincuentes y recoger todos los
efectos, instrumentos o pruebas del delito de cuya desaparición
hubiere peligro, poniéndolos a disposición de la Autoridad Judicial.
Si el delito fuera de los que sólo pueden perseguirse a instancia de
parte legítima, tendrán la misma obligación expresada en el párrafo
anterior, si se les requiere al efecto. En relación con la
composición de la Policía Judicial, la previsión de nuestra vieja Ley
de Enjuiciamiento Criminal se basó, como es sabido, no en crear una
Policía Judicial autónoma, con personal perteneciente a un Cuerpo
distinto al de las Fuerzas de Orden Público, sino en valerse de la
Policía gubernativa que ejercería las funciones de policía judicial;
el tenor del artículo 283 de esta Ley expresa tal opción, al disponer
que constituirán la policía judicial y serán auxiliares de los Jueces
y Tribunales competentes en materia penal y del Ministerio Fiscal,
quedando obligados a seguir las instrucciones que de aquellas
autoridades reciban, a efectos de la investigación y persecución de
los delitos:
Primero: Las autoridades administrativas encargadas de la seguridad
pública y de la persecución de todos los delitos o de algunos
especiales.
Segundo: Los empleados o subalternos de la policía de seguridad,
cualquiera que sea su denominación.
Tercero: Los Alcaldes, Tenientes de Alcalde y Alcaldes de barrio.
Cuarto: Los Jefes, Oficiales e individuos de la Guardia Civil o de
cualquiera otra fuerza destinada a la persecución de los malhechores.
Quinto: Los serenos, celadores y cualesquiera otros agentes
municipales de policía urbana o rural.
Sexto: Los guardas de montes, campos y sembrados, jurados o
confirmados por la Administración.
Séptimo: Los funcionarios del Cuerpo Especial de Prisiones.
Octavo: Los agentes judiciales y los subalternos de los Tribunales y
Juzgados.
Noveno: El personal dependiente de la Jefatura Central de Tráfico,
encargado de la investigación técnica de los accidentes.
b) La Constitución Española de 1978. La vigente Constitución Española
ha venido a precisar la regulación de la Policía Judicial
actualizando las líneas maestras de este órgano auxiliar de la
Justicia. El artículo 126 de la Constitución contempla la existencia
de una Policía Judicial, dependiente de los Jueces, de los Tribunales
y del Ministerio Fiscal, en sus funciones de averiguación del delito
y descubrimiento y aseguramiento del delincuente. En desarrollo de
esta disposición la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, reguladora
del Poder Judicial ordena en sus artículos 443 y 444 la creación de
unidades de Policía Judicial, sin perjuicio de entender que la
función de policía judicial competerá, cuando fueren requeridos para
prestarla, a todos los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad, tanto si dependen del Gobierno del Estado como de las
Comunidades Autónomas o de los Entes Locales, dentro del ámbito de
sus respectivas competencias. Por otra parte el artículo 29 de la Ley
Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad dispone que las funciones
de policía judicial que se mencionan en el artículo 126 de la
Constitución serán ejercidas por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
del Estado, a través de las unidades que regula esta misma Ley, y que
para el cumplimiento de dicha función, tendrán carácter colaborador
de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado los miembros de los
cuerpos de policía de las Comunidades Autónomas y de las
Corporaciones Locales. Aesto se añade lo establecido en el artículo
30 de esta Ley, según el cual el Ministerio del Interior organizará
con funcionarios de la Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado que
cuenten con la adecuada formación especializada, Unidades de Policía
Judicial, atendiendo a criterios territoriales y de especialización
delictual a las que corresponderá esta función con carácter
permanente y especial. En el cumplimiento de sus funciones, dispone
el artículo 31, los funcionarios adscritos a unidades de Policía
Judicial dependen orgánicamente del Ministerio del Interior
y funcionalmente de los Jueces, Tribunales o Ministerio Fiscal que
estén conociendo del asunto objeto de su
investigación; así mismo (artículo 33) los funcionarios adscritos a
las unidades de Policía Judicial desempeñarán esa función con
carácter exclusivo, sin perjuicio de que puedan desarrollar también
las funciones de prevención de la delincuencia y demás que se les
encomienden -dentro de las funciones propias de las Fuerzas y Cuerpos
de Seguridad del Estado-, cuando las circunstancias lo requieran.
Amén de lo anterior, establece el artículo 34, los funcionarios de
las unidades de Policía Judicial no podrán ser removidos o apartados
de la investigación concreta que se les hubiere encomendado, hasta
que finalice la misma o la fase de procedimiento judicial que las
originara sino es por decisión o con la autorización del Juez o
Fiscal competente; además, añade este artículo, en las diligencias o
actuaciones que lleven a cabo, por encargo y bajo la supervisión de
los Jueces, Tribunales o Fiscales competentes de lo Penal, los
funcionarios integrantes de las unidades de Policía Judicial tendrán
el carácter de comisionados de estos Jueces, Tribunales y Fiscales y
podrán requerir el auxilio necesario de las Autoridades y, en su
caso, de los particulares.
Dentro de la genérica descripción de las funciones de la Policía
Judicial que se hace en los artículos 126 de la Constitución y 443 de
la Ley Orgánica del Poder Judicial, el artículo 445 de dicha Ley
establece que corresponderán específicamente a las unidades de
Policía Judicial las siguientes funciones:
- La averiguación de los responsables y circunstancias de los hechos
delictivos y la detención de los primeros, dando cuenta seguidamente
a la Autoridad Judicial y Fiscal, conforme a lo dispuesto en las
leyes.
- El auxilio a la Autoridad Judicial y Fiscal en cuantas actuaciones
deba realizar fuera de su sede y requiera la presencia policial.
- La realización material de las actuaciones que exijan el ejercicio
de la coerción y ordenare la Autoridad Judicial o Fiscal.
- La garantía del cumplimiento de las órdenes y resoluciones de la
Autoridad Judicial o Fiscal.
- Cualesquiera otras de la misma naturaleza en que sea necesaria su
cooperación o auxilio y lo ordenare la Autoridad Judicial o Fiscal.
El Real Decreto 749/1987, de 19 de junio, sobre regulación de la
Policía Judicial, desarrolla las previsiones legales a que nos hemos
referido, partiendo de los principios de permanencia, estabilidad,
especialización y estricta sujeción y dependencia funcional respecto
de los Jueces, los Tribunales y el Ministerio Fiscal. Así mismo,
establece un sistema de coordinación y de dirección unitaria para
aquellos casos en que la investigación criminal desborde el ámbito
territorial de un solo órgano judicial, creándose órganos
provinciales de coordinación. También se contempla el régimen
jurídico de la selección, formación y perfeccionamiento de los
miembros de las Unidades Orgánicas de la Policía Judicial, dentro del
marco diseñado por el artículo 32 de la Ley Orgánica de Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad en el que se establece que la Policía Judicial
constituye una función cuya especialización se cursará en los Centros
de Formación y Perfeccionamiento
de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
del Estado, con participación de los miembros de la Judicatura y del
Ministerio Fiscal o complementariamente, en el Centro de Estudios
Judiciales, siendo requisito necesario para ocupar puestos en las
Unidades de Policía Judicial la posesión del diploma correspondiente.
E. El Tercer pilar comunitario y las conclusiones de la Presidencia
en el Consejo Europeo de Tampere de 15 y 16 de octubre de 1999.
El proceso de integración europea que, como es sabido, ha venido
desarrollándose por caminos de circunvalación económica dio un paso
fundamental de avance a raíz de la firma del Tratado de la Unión
Europea en Maastricht el 7 de febrero de 1992 (en Maastricht se
incorporó el Título VI de disposiciones relativas a la cooperación en
los ámbitos de la Justicia y de los asuntos de Interior). Dicho
Tratado avanza en el proceso de integración construyendo la noción de
Unión Europea que comprende no sólo las antiguas Comunidades Europeas
(CECA, CEE y CEEA), sino que también se extiende a la cooperación
intergubernamental que se desarrolla en torno a ellas.
Sobre esta base se pone de relieve que la vigente articulación
jurídica de la Unión Europea se fundamenta en tres pilares que son,
de acuerdo con el artículo A del Tratado:
- Por un lado, las Comunidades Europeas, y,
- por otro, los dos pilares intergubernamentales, que son la Política
Exterior y de Seguridad Común (PESC), y la Cooperación en los ámbitos
de la Justicia y de los Asuntos de Interior.
a) El Tratado de la Unión Europea. De conformidad con los antiguos
artículos J y K del Tratado la PESC y la Cooperación en los ámbitos
de la Justicia y de los Asuntos de Interior se han venido manteniendo
en un régimen de cooperación entre los distintos Gobiernos de los
Estados miembros de la Unión Europea. El régimen jurídico de la
cooperación policial y judicial en materia penal, experimentó algunas
modificaciones como consecuencia de la modificación del tratado de la
Unión Europea a raíz del Tratado de Amsterdam de 6 de octubre de
1997; a raíz de dicha modificación el vigente artículo 29 del Tratado
de la Unión (antiguo artículo K.1) establece que sin perjuicio de las
competencias de la Comunidad Europea el objetivo de la Unión será
ofrecer a los ciudadanos un alto grado de seguridad dentro de un
espacio de libertad, seguridad y justicia elaborando una acción en
común entre los Estados miembros en los ámbitos de la cooperación
policial y judicial en materia penal y mediante la prevención y la
lucha contra el racismo y la xenofobia. Además, los artículos 30 y 31
del vigente tratado establecen el régimen para emprender acciones en
común en el ámbito de la cooperación policial y judicial en materia
penal; y el artículo 36 se refiere a la creación de un comité de
coordinación compuesto por altos funcionarios.
b) La Oficina Europea de Policía. Dentro del marco del Tratado de la
Unión se han adoptado distintas medidas normativas relativas a la
creación de una policía europea entre las que cabe mencionar la
Acción Común, de 10 de marzo de 1995, adoptada por el Consejo sobre
la base del artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea relativo a
la Unidad de Drogas de EUROPOL. Muy especialmente destaca el Acto del
Consejo de 26 de julio de 1995, relativo al establecimiento del
Convenio, basado en el artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea,
por el que se crea una Oficina Europea de Policía (Convenio EUROPOL);
dentro de esta disposición destaca el artículo 1.2 en el que se
dispone que EUROPOL estará vinculada en cada Estado miembro a una
única unidad nacional que, añade el artículo 4 será el único órgano
de enlace entre EUROPOL y los servicios competentes de los Estados
miembros. EUROPOL se configura así como un instrumento de cooperación
que persigue como objetivo fundamental (artículo 2) obtener una mayor
eficacia de los Estados miembros en la lucha contra las formas mas
graves de delincuencia.
c) La Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de Tampere. El Consejo
Europeo celebró en Tampere, los días 15 y 16 de octubre de 1999, una
cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno sobre la creación de un
espacio de libertad, seguridad y justicia en la Unión Europea cuyo
objetivo último reside en agotar plenamente las posibilidades que el
Tratado de Amsterdam de 13 de octubre de 1997 ofrece para la
conversión real de todo el territorio europeo en un espacio de esa
naturaleza. El Consejo Europeo mantiene este objetivo como una de las
máximas prioridades de su programa, en la convicción de que el
proceso de integración comunitaria exige la consecución de este
logro, como igualmente exigió la consecución de algunos otros; sirva
de ejemplo de esto último la libre circulación de trabajadores, en el
ámbito social, o la adopción de una moneda única, en el ámbito
económico. De esta manera la creación de un espacio único de
libertad, seguridad y justicia en la Unión Europea debe considerarse
como un elemento más, necesario y complementario de los restantes
elementos sobre los que reposa la construcción europea. En ese
proceso adquiere especial relevancia la elaboración de una Carta de
los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
En concreto la Cumbre de Tampere acuerda dirigir su acción en orden a
la consecución de los siguientes objetivos, en relación con la
creación del espacio de libertad, seguridad y justicia a que nos
venimos refiriendo:
- Desarrollo de una política de asilo e inmigración común de la Unión
Europea.
- Creación de un espacio europeo de Justicia.
- Lucha contra la delincuencia a escala de la Unión.
Tales objetivos se desglosan a su vez en otros diversos subordinados
a ellos, a saber:
1. Colaboración con los países de origen de los inmigrantes.
2. Creación de un sistema común europeo de asilo.
3. Garantía de un trato justo a los nacionales de terceros países.
4. Gestión común coordinada de los flujos migratorios.
5. Mayor accesibilidad a la Justicia en Europa.
6. Reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales dictadas por los
Tribunales de los países miembros.
7. Mayor convergencia en Derecho Civil.
8. Acción preventiva de la delincuencia a escala europea.
9. Incremento de la cooperación contra la delincuencia.
10. Acción especial contra el blanqueo de capitales.
IV. CONCLUSIONES
El capítulo final de este Informe no pretende articularse a modo de
un programa de medidas concretas. De lo que se trata es de establecer
un marco de reflexión sobre cuyas líneas generales las diversas
Administraciones competentes puedan, en su momento, elaborar las
respuestas políticas, legislativas y técnicas más idóneas en
consonancia con los imperativos que surgen del análisis de la
realidad y de las posibilidad globales que para el tratamiento de la
misma nos ofrece el sistema.
Por lo dicho el Informe debe ser, ante todo, consecuente con esa
realidad y ello comporta no desconocer qué aspectos deben quedar
fuera de sus recomendaciones por afectar a extremos que son ajenos al
ámbito competencial propio del Congreso de los Diputados o por
incardinarse en una temática que no es parte nuclear del mandato de
esta Subcomisión por más que los debates que hipotéticamente pudieren
plantearse en el futuro en torno a cuestiones de índole jurídico-
procesal condicionen -a tenor de su resolución- contenidos afectos al
Modelo Policial.
Ser consecuente con la realidad significa también no maximalizar la
natural diferencia de interpretaciones que los distintos Grupos
Parlamentarios sostienen en orden a determinados aspectos parciales
del vigente modelo sin que por ello deje de ser posible subscribir un
diagnóstico compartido y una valoración básica de conjunto respecto
de las cuestiones capitales que configuran el armazón de aquél. En
definitiva, ser consecuente con la realidad supone primar en todo
caso los puntos de convergencia en tanto en cuanto hablar de
seguridad solo puede hacerse desde un compromiso de colaboración
recíproca entre todos, coherente con la importancia que ese valor de
la seguridad representa para la garantía de los derechos y de las
libertades de los ciudadanos.
Así, pues, las conclusiones de este Informe son esencialmente
abiertas a fin de servir como cimiento común de una tarea posterior
que se ha de desarrollar en el tiempo por parte de los responsables
de cada uno de los tres escalones que configuran nuestro sistema
constitucional de seguridad y por ello también el texto es -en todo
caso- escrupulosamente respetuoso con la capacidad de decisión e
iniciativa política de cada uno de esos tres estadios a la vez que
hace un llamamiento inicial a la necesidad de buscar de modo
constante las vías del consenso entre los agentes políticos e
institucionales correspondientes
para que el ajuste y perfeccionamiento dinámico de nuestro modelo de
seguridad forme siempre parte del índice de asuntos que, por
definición, deben quedar fuera de la mera dialéctica partidista.
I
La Constitución determina un sistema público de seguridad interior
vertebrado en tres niveles: el Municipal, el Autonómico y el Estatal.
El modelo español se reconoce además por otras dos características,
esto es, la pluralidad de actores policiales intervinientes y la
diversidad de naturalezas, cometidos y grados competenciales
atribuidos normativamente a cada uno de estos. Ello, no obstante, el
sistema se concibe articulado a partir de un sentido de integralidad
en tanto en cuanto el valor de la seguridad no admite, de suyo,
quedar sometido a reparto estanco o a fracción. Un sistema público de
seguridad interior sólo es coherente y sólido en la medida en que se
gesta y aplica de manera conjugada en sus orientaciones y medios a
fin de producir estrategias y resultados homogéneos en el conjunto de
los territorios sobre los que se proyecta sin que ello derive nunca
en invasión de las identidades o tareas singulares de cada una de las
Administraciones y Cuerpos intervinientes.
El Modelo Policial español ha demostrado su adecuación para cumplir
las misiones que le son propias. La tridimensionalidad de dicho
Modelo y su asimetría constituyen la base de la flexibilidad y el
dinamismo precisos para asegurar la eficacia de aquél, su
estabilidad, y su permanencia.
Ciertamente en un Estado moderno, avanzado y progresista la seguridad
es un factor coadyuvante del bienestar social y de la calidad de
vida. Por eso la evolución del modelo actual debe ir orientada a
profundizar en el desenvolvimiento de una nueva cultura de la
seguridad que haga de la misma un servicio próximo al ciudadano,
participado por este, preventivo, ágil, asistencial y solidario. No
se trata de sugerir tendencias uniformizadoras que desvirtúen la
asimetría esencial del Modelo sino, por el contrario, se ha de
respetar y resaltar esa asimetría conjugándola con esquemas de
actuación sencillos que faciliten una suma de esfuerzos a fin de
evitar lagunas, solapamientos o duplicidades. Los tres estamentos de
nuestro sistema no han de ser elementos en pugna sino componentes
individualizados de un engranaje capaz de actuar conforme a las
aspiraciones y demandas de nuestro tejido social.
El ciudadano no se plantea «quién» le presta seguridad sino que exige
que esa seguridad sea constatable en su entorno y sentida como tal.
La pluralidad de Administraciones y Cuerpos competentes y la
concurrencia de estos últimos sobre un mismo territorio no deben
traducirse en modo alguno en factores distorsionantes si se actúan
desde un planteamiento que sitúe la tarea específica de cada uno en
el contexto general de un proyecto de conjunto plenamente compatible
con las singularidades y atribuciones señaladas a aquéllos por el
ordenamiento vigente.
Por lo dicho, es preciso insistir en la conveniencia de reforzar
cuantos instrumentos políticos, jurídicos y técnicos
permitan que esa «suma de esfuerzos» no plantee desconfianzas o
aristas sino que sea entendida como el vehículo idóneo para alcanzar
la mejor potencialidad del sistema desde la propia diversidad del
mismo.
II
La cooperación política y la coordinación técnica son los imperativos
fundamentales sobre los que se ha de erigir la práctica del sistema
público de seguridad interior. Con independencia de carencias
episódicas que es preciso corregir, la experiencia señala que la
colaboración interestamental viene funcionando correctamente sin que
por ello se tenga que renunciar al perfeccionamiento de los
presupuestos de racionalidad y economía de medios, especialmente
cuando se trata de rentabilizar al máximo estructuras y servicios
destinados a preservar el bien público y el interés general frente a
prácticas delictivas como el delito fiscal, el blanqueo de capitales
o el contrabando. Esta exigencia se hace aún más notable cuando se
trata de estar en óptimas condiciones para responder a los riesgos
que plantea la alta delincuencia organizada, el terrorismo o el
narcotráfico.
A) La cooperación política requiere un sólido y leal diálogo entre
Administraciones que debiera tener su más pronta manifestación en la
obtención de los acuerdos útiles para dotar de viabilidad a los
órganos previstos al efecto en la Legislación vigente y que, por el
momento, o ni tan siquiera se han constituido -el Consejo Estatal de
Política de Seguridad- o bien no se han impulsado debidamente. En
este sentido parece aconsejable recomendar que por parte de las
diversas Administraciones se estudien las fórmulas que permitan que
el Consejo Estatal pudiera ver la luz como tal foro de encuentro,
revisando su composición y asegurando siempre que la misma sea
coherente con la propia asimetría del sistema.
Se tiene también que hacer hincapié en la conveniencia de normalizar
las tareas de las Juntas de Seguridad, sustanciar mecanismos estables
de cooperación de alcance autonómico que configuren un esquema
homogéneo distinto del régimen establecido para el País Vasco y
Cataluña, solventar la precariedad del soporte normativo actual de
las Juntas Provinciales y proceder al fortalecimiento orgánico de las
Juntas Locales y al redimensionamiento en ellas de la figura del
Alcalde, procurando siempre que los tres componentes del Modelo
tengan a su vez participación en cada uno de los órganos de
cooperación política. No tiene sentido que no exista previsión
normativa en la LO 2/86 en lo que concierne a la presencia de las
estructuras municipales en el Consejo Estatal ni tampoco que las
Juntas Provinciales no incorporen la representación correspondiente
de su respectiva Comunidad Autónoma. Estas Juntas Provinciales no
pueden seguir funcionando con el sólo respaldo de una norma de
carácter interno ni es explicable que en la composición de las Juntas
Locales no se prescriba claramente por Ley la presencia en las mismas
del ámbito autonómico.
El sentido último de esta cooperación política no puede ser otro que
el de conjugar la tridimensionalidad del sistema en beneficio de la
calidad de las prestacionesque le son exigibles. El País Vasco y
Cataluña han creado
cuerpos de policía que actúan con vocación y condición de
generalidad. En el País Vasco el despliegue de la Ertzaintza está
prácticamente culminado y en Cataluña los Mossos dEsquadra siguen un
plan de presencia paulatina en el territorio que finalizará en el
horizonte temporal diseñado por el Consell Executiu. En ambos casos
es imprescindible completar el proceso de forma que una vez alcanzada
una situación de normalidad los efectivos de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado en estas dos Comunidades sean los exclusivamente
necesarios para cumplir en ellas las funciones privativas que les
corresponden a tenor del ordenamiento vigente.
A su vez la diversidad de previsiones que en materia de seguridad
incorporan en sus Estatutos las restantes Comunidades Autónomas
aconseja no prefijar diagnósticos que van más allá de las
posibilidades de resolución propias del Congreso de los Diputados,
sin que ello obste para la legítima concepción que al respecto tiene
cada Grupo Parlamentario en cuanto a la forma de concebir el papel de
dichas Comunidades en esas tareas de seguridad. Debe ser en el
escenario del diálogo, el acuerdo y la cooperación política entre
Administraciones donde se alcancen las oportunas definiciones sobre
las soluciones de futuro en cada caso. En consonancia, pues, con la
realidad presente -y sólo sobre ella ha de pronunciarse este Informe-
resultará útil seguir acentuando la línea de Convenios entre
Administraciones Autonómicas y Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
Estado, la generación de Planes Especiales de Seguridad acordes con
las especificidades territoriales así como continuar impulsando la
colaboración del Cuerpo Nacional de Policía y de la Guardia Civil en
el desarrollo de las tareas que las Comunidades Autónomas vienen
llevando a cabo en materia de coordinación y formación de sus
Policías Locales.
En definitiva, avanzar en la corresponsabilidad de las Comunidades
Autónomas en materia de seguridad es un proceso que ha de
desenvolverse gradualmente sin ópticas homogeneizadoras y partiendo
de las necesidades y características de cada una de aquellas.
Es obvio que en los últimos años se ha producido un incremento
notable de los cometidos que algunas Corporaciones Locales han
ejercitado en el campo de la seguridad, yendo incluso más allá de las
atribuciones que hoy por hoy les están normativamente conferidas. La
diversidad de Cuerpos de Policía Local existentes en España, la
variedad del medio sobre el que actúan y las diferentes demandas
ciudadanas que éste genera así como el grado distinto de formación y
número de integrantes de estos Cuerpos aconsejan seguir estudiando en
el futuro la dimensión que el estamento municipal ha de representar
en el conjunto del sistema público de seguridad, teniendo en cuenta
que es aquí donde los principios de pluralidad y de asimetría
resultan más evidentes de modo que no cabrá propiciar propuestas
generalizadoras. El Ministerio del Interior, las Comunidades
Autónomas y los Ayuntamientos debieran abordar un análisis tripartito
que sustancie también un gran acuerdo político en esta materia y que
ponga fin a las simples prácticas de hecho. Sería igualmente deseable
que el Poder Judicial impulsara una interpretación general del
Artículo 283 de la Ley de
Enjuiciamiento Criminal en correlación de sentido con la delimitación
competencial establecida en la LO 2/86.
Sea como fuere es preciso resaltar la transcendencia que para la
convivencia ciudadana tienen las funciones que en este momento se
atribuyen por Ley a dichos Cuerpos Locales. Cualquier otro debate no
debe dejar en segundo plano la importante consideración de esas
tareas y la necesidad de primar una satisfactoria aplicación de las
mismas en tanto son parte de una concepción de la seguridad no
circunscrita únicamente a la evitación o persecución del delito sino
orientada también a promover la calidad de vida. La experiencia de
participación cívica que suponen los Consejos de Seguridad Ciudadana
creados en algunos municipios convendría que se estimara en su más
amplia vertiente. Por otra parte parece aconsejable instar a la más
rápida formalización de un Convenio-Tipo que articule la cooperación
de la Guardia Civil con los Cuerpos de Policía Local en términos
semejantes al ya formalizado por el Cuerpo Nacional de Policía.
B) La coordinación técnica ha de basarse en una comunicación fluida
entre las estructuras profesionales de los diversos Cuerpos para
optimizar sus despliegues y posibilidades operativas de acuerdo con
los cometidos funcionales de cada uno de los actores policiales
intervinientes y en consonancia con los objetivos generales que se
establezcan en los órganos de cooperación política. Para ello es
fundamental impulsar una nueva mentalidad de trabajo en común entre
estos Cuerpos que sea traslación del significado esencial de «suma de
esfuerzos» que da sentido a la ya citada «nueva cultura de la
seguridad».
Sería deseable poner en marcha los Comités de Expertos previstos en
la LO 2/86 así como estudiar otras nuevas iniciativas del tenor de la
configuración de unidades mixtas afectas a la prevención e
investigación de delitos de especial magnitud, conexiones de salas,
centros de gestión integral de emergencias, oficinas conjuntas de
denuncia o manuales comunes de servicio siempre en el marco de los
acuerdos que al respecto puedan alcanzar las autoridades políticas.
En materias tan sensibles como la atención a las víctimas de la
violencia doméstica, a la tercera edad o a los menores este esfuerzo
de innovación y coordinación técnica entre Cuerpos es una exigencia
de primer orden.
Tampoco sería lógico postular esa optimización de la coordinación
técnica sin reclamar que se complete un programa de modernización
tecnológica, compatibilidad e integración de infraestructuras
informáticas y de comunicación y sin advertir acerca de la
conveniencia de estudiar la configuración de un órgano centralizador
de datos a disposición de los diferentes actores policiales sin que
ello obste para que consensuadamente por todos se fijen las debidas
cautelas y niveles de acceso al uso de la información almacenada en
él.
C) La nueva realidad que supone el espacio institucional creado por
la Unión Europea entraña, sin duda, la contemplación de nuevos
escenarios que afectan al Modelo Policial español en términos de
crear prácticamente un nuevo ámbito de actuación más allá de los tres
inicialmente previstos en nuestra Carta Magna.
Se impone, por tanto, sublimar al máximo la capacidad de cooperación
política y coordinación técnica entre
los diferentes niveles que configuran el sistema público de seguridad
interior precisamente para ser capaces de tener una presencia
integrada que refuerce la aportación y los intereses de la
contribución española al diseño del modelo europeo.
Conviene no olvidar que la fórmula vigente de participación de España
en Europol no es básicamente distinta respecto de la adoptada por
otros miembros de la Unión Europea. La pertenencia a Europol lo es de
los Estados miembros y no de las Policías de éstos. Por eso
corresponde a la Secretaría de Estado de Seguridad continuar
ejerciendo tal representación exterior y, a la vez, garantizar -en la
dimensión política y en la técnica- la definición de los consensos
esenciales para que también las Administraciones Autonómicas y sus
cuerpos respectivos sean parte en la fijación de los contenidos a
trasladar por aquélla. Es imprescindible recalcar aquí la
conveniencia de mantener -como se viene haciendo- un contacto
permanente entre dicha Secretaría de Estado y las autoridades
homólogas del País Vasco y Cataluña. En este contexto se ha de
valorar muy positivamente la presencia de Oficiales de Enlace de la
Ertzaintza y de los Mossos dEsquadra en las Oficinas Nacionales de
Europol e Interpol.
Para la buena conducción de la finalidad propuesta hay que recordar
que ambas policías autonómicas están consideradas como Servicios
competentes a los efectos del Sistema de Información de Schengen y
son usuarias del mismo en idénticas condiciones a las del Cuerpo
Nacional de Policía y la Guardia Civil. La Ertzaintza está plenamente
integrada en el Sistema desde 1997, dispone de una Oficina de Enlace
en Bilbao conectada informáticamente con la Oficina Nacional y tiene
acreditado un Oficial de Enlace en Madrid ante dicha Oficina Nacional
se encuentra actualmente en proceso de adaptación de sus sistemas
informáticos para hacer posible la conexión directa con el SIS y es
de resaltar que mientras se culmine este proceso está accediendo a
aquél a través de terminales cedidas por el Cuerpo Nacional de
Policía.
Además, a partir de la plena entrada en vigor del Tratado de
Schengen, el Gobierno ha venido llevando a cabo un importante
esfuerzo para potenciar la cooperación transfronteriza entre nuestras
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad con sus homólogos de Francia y
Portugal a través de la creación de Comisarías Conjuntas. A tenor de
las competencias exclusivas de la Ertzaintza y de los Mossos
dEsquadra ambos Cuerpos cuentan con Oficiales de Enlace en cada una
de aquellas Comisarías Conjuntas sitas en la frontera lindante con su
territorio.
La participación de las Comunidades Autónomas en el modelo europeo de
seguridad no puede contradecir los parámetros definidos por el propio
modelo, y de ahí que la participación de aquéllas en la configuración
de los correspondientes criterios a plantear en el seno de la UE se
continúe haciendo en el ámbito del trabajo en común con la Secretaría
de Estado de Seguridad.
En todo caso, es evidente que la cooperación policial en Europa, y en
general la integración europea en materia de justicia y de asuntos de
interior, se encuentra en plena fase de expansión y desarrollo.
Parece lógico asumir
que esta evolución, desde la perspectiva española, deberá hacerse
desde el respeto a las policías autonómicas en el marco de sus
funciones específicas.
III
Las estructuras de nuestro sistema público de seguridad interior
tienen como soporte principal el capital humano que las sirve. Por
ello su efectiva promoción y carrera conforme al principio de mérito
y capacidad, la permanente potenciación y calidad de los factores de
formación así como la homologación académica de la misma y el
adecuado tratamiento de sus condiciones de ejercicio profesional son
elementos que exigen un cuidado singular para mantener en alza la
automotivación de esos trabajadores y sus niveles de rendimiento. En
el ámbito estatal se debería estudiar una cierta homologación de los
programas de formación básica de ambos Cuerpos sin que ello sea
obstáculo para respetar las particularidades y naturaleza distinta de
cada uno de ambos.
Es imprescindible que el régimen de enseñanza tienda a lograr la
máxima especialización de estos profesionales en consonancia con los
retos que se derivan de la apreciación de las nuevas y sofisticadas
formas de delito. En cualquier caso primar en términos de inversión
cuantas necesidades se derivan del perfeccionamiento de las políticas
formativas es un requisito esencial para asegurar que el Modelo
disponga de su base más adecuada . Se tendría que valorar la
viabilidad de contar en la esfera propia del Ministerio del Interior
con una organización didáctica equivalente a la que el CESEDEN
representa en el ámbito del Ministerio de Defensa. Se trataría de
perfilar una estructura de Centro de Estudios Superiores de la
Seguridad Pública orientada a fomentar las alternativas didácticas y
científicas que aseguren la capacidad intelectual del Modelo para
acomodarse a las exigencias que se deriven en cada momento de las
nuevas situaciones sociales y, a la vez, facilitar la formación de
alto grado de los profesionales de la seguridad y el trabajo de
investigación académica en común de estos con los profesionales del
mundo universitario y de la sociedad civil.
Si se alcanzara un acuerdo político al respecto podrían estudiarse en
el futuro fórmulas susceptibles de facilitar la incorporación de
miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y de las
Policías Locales a las plantillas correspondientes de las respectivas
Policías Autonómicas, sin perjuicio - en ningún caso- de la garantía
de las características singulares de estas, de sus niveles formativos
y de su régimen lingüístico, todo ello en orden a evitar un
incremento excesivo y desproporcionado de los efectivos policiales
totales puesto que hoy España cuenta con la ratio más elevada de toda
la Unión Europea. También hay que insistir en las líneas ya iniciadas
tendentes a desburocratizar tareas de modo que se logre disponer del
mayor número de efectivos en misiones operacionales.
Sería igualmente deseable un acuerdo global entre Administraciones
que permitiera una cierta homologación de los niveles retributivos de
los profesionales de laSeguridad Pública para evitar conflictos
innecesarios y
para no reproducir agravios comparativos que merman la racionalidad
del sistema.
El ejercicio de la tarea policial en el seno de una comunidad
democrática impera cuidar al máximo los contenidos deontológicos de
aquélla. Establecer un gran marco concordado por todos que delimite
sustantivamente un código ético común para el conjunto de los actores
policiales puede ser una iniciativa que instrumente la plena sintonía
entre policía y sociedad. En este aspecto resulta muy estimable el
régimen articulado en la Ley de Policía del País Vasco y se habría de
valorar que la LO 2/86 incorporase un cuerpo de principios semejante.
IV
No es tarea de este Informe pronunciarse sobre la reforma del proceso
penal. En su consecuencia las consideraciones en orden al sistema
actual de Policía Judicial tienen que acomodarse al modelo que
deviene del ordenamiento vigente. En este sentido cabe reclamar una
cierta labor de sistematización normativa que permita perfilar mejor
aspectos tales como la aplicación de los principios de exclusividad y
permanencia, los cometidos de las Unidades adscritas o los extremos
que la práctica aconseja corregir en términos referidos a la doble
dependencia.
Se ha de avanzar en la acomodación de las estructuras policiales a la
Planta Judicial y potenciar el Comité Técnico de Policía Judicial
como órgano estable de trabajo en el que estén presentes las Fuerzas
y Cuerpos de Seguridad del Estado, las Policías Autonómicas, la
Judicatura y el Ministerio Fiscal e incorporar a la Ertzaintza y a
los Mossos dEsquadra a las correspondientes Comisiones Provinciales.
En la medida en la que los órganos de coordinación previstos en la LO
2/86 ganen un desarrollo efectivo tendrán que establecerse también
vínculos concretos de relación entre aquellos y los correspondientes
de Policía Judicial.
V
El crecimiento de los usos de la seguridad privada implica fijar
modelos de cooperación entre ésta y la seguridad pública. Se ha de
postular el logro de un clima de entendimiento que asuma una
comprensión específica de las características de cada uno de los
servicios y del entorno en el que se presta y que no se instale en el
mero régimen sancionador. Ese clima de entendimiento debe extenderse
también a las fórmulas que se determinen a fin de conjugar el nexo
entre seguridad pública y seguridad privada sin obviar la función que
les debe corresponder en ello a las Policías Autonómicas Integrales.
Aspectos tales como la competencia inspeccionadora y sancionadora, el
registro de contratos, las autorizaciones para el uso de armas o las
políticas de formación de este personal privado deben ser
conjuntamente repensadas entre las autoridades estatales y las del
País Vasco y Cataluña, sin que lo dicho prejuzgue el resultado final
de esa reflexión.
En todo caso es urgente diseñar un esquema nuevo que permita un mejor
aprovechamiento por parte de la
seguridad pública de cuantas posibilidades ofrece el desarrollo de
los servicios privados de seguridad especialmente de los avances
tecnológicos que estas empresas incorporan. El volumen de información
que supone la suma de todos estos operativos particulares debe tener
un modo de traslación a los órganos públicos de la seguridad
precisamente para hacer también aquí patente la vocación integradora
propia de nuestro sistema.
El imperativo constitucional exige cerrar un Modelo equilibrado que
distribuya sin traumas competencias y funciones, gestione bien los
recursos, promueva de modo continuo la corresponsabilidad inter-
institucional y la participación ciudadana y sea flexible y dinámico
en su capacidad de encontrar alternativas adecuadas a las demandas
que plantea un concepto evolutivo como lo es el de la seguridad sin
incurrir en giros bruscos o movimientos pendulares. A este objetivo,
pues, tratan de contribuir las conclusiones de este Informe.
Palacio del Congreso de los Diputados, 22 de diciembre de 1999.-
Ignacio Gil Lázaro, Ana Torme Pardo, Francisco González Pérez, Javier
Barrero López, Luis Alberto Aguiriano Formies, Pere Lluis Jover i
Presa, Willy Enrique Meyer Pleite, José Navas Amores, Ignasi Guardans
i Cambo, Manuel José Silva Sánchez, Margarita Uría Echevarría, Luis
Mardones Sevilla, Begoña Lasagabaster Olazábal.
Voto Particular número 1, presentado por el Grupo Parlamentario
Federal de Izquierda Unida.
A la Mesa del Congreso de los Diputados
Al amparo de lo establecido en el Reglamento de la Cámara, el Grupo
Parlamentario Federal de Izquierda Unida viene a presentar mediante
este escrito el siguiente Voto Particular al Dictamen realizado al
«Informe de conclusiones de la Subcomisión parlamentaria para el
establecimiento de un nuevo modelo policial».
Palacio del Congreso de los Diputados, Madrid, 22 de diciembre de
1999.-Willy Meyer Pleite, Diputado del Grupo Parlamentario Federal de
Izquierda Unida.
VOTO PARTICULAR DEL GRUPO PARLAMENTARIO FEDERAL DE IZQUIERDA UNIDA AL
DICTAMEN DE LA SUBCOMISIÓN PARA EL ESTABLECIMIENTO DE UN NUEVO MODELO
POLICIAL
El actual Sistema Policial español ha experimentado a lo largo de
estos años una evolución importante desde la aprobación de la Ley
Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de 13 de marzo de 1986.
La propia realidad administrativa del Estado, la configuración por la
vía de las competencias autonómicas de un Estado descentralizado, la
aparición de cuerpos policiales integrales en Cataluña y Euzkadi, el
papel de la policía local y la propia experiencia de estos 13 años
aconsejan un replanteamiento del actual Sistema Policial.
En el actual Sistema conviven una serie de desequilibrios que son
consecuencia de la pervivencia de estructuras y cuerpos de seguridad
con líneas de inercia provenientes de la época del Estado
centralista.
La propia evolución de los delitos, su internacionalización y las
demandas ciudadanas de seguridad aconsejan concretar mediante un
pacto de Estado la transición hacia un Nuevo Sistema Policial acorde
con la realidad administrativa del Estado, cada vez más cerca de un
modelo federal, que resuelva la preocupante falta de coordinación de
las distintas Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, la formación de la
«carrera policial», el uso coordinado de los servicios de
investigación e información y la limitación de sus funciones.
La realidad indica que a pesar que España es por definición un Estado
descentralizado, el sistema policial tiene todavía una estructura de
un Estado centralizado consecuencia de la particular transición
democrática.
El sistema policial anglosajón asigna el 80 por ciento de sus
efectivos a la policía local-autonómico y un 20 por ciento al nivel
estatal.
En la República Federal Alemana, en los Estados Unidos, en Canadá y
en el Reino Unido, por poner ejemplos de modelos de Estados
descentralizados, ésa es la tendencia.
En España nuestro Sistema es de pirámide invertida, el 20 por ciento
de los efectivos son policía autonómica y local y el 80 por ciento
policía centralizada o estatal. Este sistema heredado del sistema
napoleónico parte de una fuerte centralización y la existencia de
Cuerpos de Policía de carácter militar.
El de la República Federal de Alemania es un sistema mixto con
características del anglosajón (la descentralización) y del
napoleónico (cuenta con un cuerpo militarizado). Este modelo ha sido
recientemente bautizado como «Sistema de Territorio Equilibrado» y
parte del principio de las plenas competencias de los Lánder para
crear sus propios Cuerpos de Policía y para gestionar la seguridad
ciudadana en su territorio.
Los elementos de «equilibrio» de este modelo podemos identificarlos
con la existencia de una policía federal, la Bundeskriminalamt (BKA)
que desarrolla cuatro funciones fundamentales:
- Centraliza una base de datos propios y del resto de policías.
- Dispone de un gabinete de ciencias forenses así como expertos y
medios sofisticados de policía científica y técnica que colabora con
las policías de los Lánder.
- Asume las relaciones internacionales.
- Actúa directamente sobre determinados delitos en todo el territorio
de la federación (terrorismo, narcotráfico, delitos monetarios, de
armas y explosivos, etc.)
El actual sistema policial español
Como decíamos, España se encuadra en el modelo policial napoleónico,
tanto por su centralización, como por tener el Cuerpo policial de
mayor número de efectivos militarizado, el de la Guardia Civil, que
cada vez asume más competencias además de las ya asignadas: control
de fronteras, vías urbanas, delitos ecológicos, de narcotráfico,
terrorismo, inteligencia, policía judicial y científica.
Conviene señalar que en los últimos años Bélgica y Grecia han
procedido a desmilitarizar Cuerpos de Policía haciendo prevalecer
sistemas policiales claramente civiles.
En la actualidad, el despliegue es como sigue:
- Dos Cuerpos de Seguridad del Estado, Guardia Civil y Cuerpo
Nacional de Policía, descoordinados, con base de datos distintas y a
veces competidores en la persecución del delito en general y el
terrorismo o el narcotráfico en particular.
- Una policía autonómica en Euzkadi, la Ertzaintza, actuando sobre
todo tipo de delitos, con una base de datos propia sin conexión con
la Guardia Civil y el Cuerpo Nacional de Policía.
- Los Mozos de Escuadra, en Cataluña, en pleno proceso de despliegue
territorial y competencial.
- Las unidades adscritas a las Comunidades de Valencia, Andalucía y
Galicia, en procesos de despliegue competencial y territorial.
- Canarias, con una experiencia propia e interesante de potenciación
de las policías locales en el ámbito autonómico.
- Las Policías Locales, con una intervención cada día más activa y
necesaria en el mantenimiento de la seguridad ciudadana.
- Los servicios de información, descoordinados entre Guardia Civil,
Cuerpo Nacional de Policía, la Ertzaintza, y Mossos dEsquadra. A su
vez todos ellos descoordinados con el CESID.
- Formación dispersa y no enfocada como «Carrera Policial»,
homologable como carrera en los distintos niveles de las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad e integrada en el resto de carreras homologadas
por el Ministerio de Educación.
Un nuevo sistema policial
El Grupo Parlamentario Federal de IU propone un Sistema Policial
acorde a una estructura federal del Estado, por tanto
descentralizado, civil, formado como carrera policial, que permita
resolver con eficacia las tres grandes funciones en materia de
seguridad:
- La función generalista de la seguridad ciudadana y de policía
administrativa.
- La función de policía judicial o de investigación.
- La función asistencial, orientada a la mediación de problemas
sociales a requerimiento de las partes.
Este Sistema eliminaría los actuales problemas de coordinación de los
diferentes Cuerpos de seguridad existentes [2 Cuerpos estatales, 3
autonómicos, 3 unidades adscritas, policías locales y Servicio de
Vigilancia Aduanera (SVA)]. Se ganaría en la gestión de los recursos
humanos y materiales existentes al requerir menos burocratización de
las estructuras en los diferentes cuerpos para una mejor prestación
del servicio de seguridad.
En este Sistema Policial existirían tres ámbitos de actuación:
- El área Federal, donde se gestionarían los delitos que superasen el
ámbito geográfico autonómico o de nacionalidad, custodia de
fronteras, costa, aduanas, documentación y delitos internacionales.
- El área autonómica o de nacionalidad, como policía desplegada
dentro del ámbito geográfico.
- El área local, con el despliegue de policías locales.
Este Sistema de Policía federal, sistema integrado, requeriría de una
carrera profesional, con reconocimiento académico que a la vez
homologaría todos los estamentos policiales.
Esta propuesta implicaría:
1. Iniciar la desmilitarización de la Guardia Civil y proceder a la
articulación con el actual Cuerpo Nacional de Policía en un
organigrama común constitutivo del Cuerpo Federal de la Policía
(CFP).
2. Constituir policías autónomas además de las de Euzkadi y Cataluña
en el resto de las Comunidades del Estado con la adscripción
funcional de los efectivos del Cuerpo Nacional de Policía (CNP) y
Guardia Civil (GC) destinados en dichas Comunidades Autónomas.
3. Desarrollar y ampliar las competencias en materia de seguridad de
las policías locales en coordinación con las policías autonómicas.
4. Que las competencias de ámbito supracomunitario y extracomunitario
serían encomendadas por las unidades del CNP o de la Nueva Policía
Federal del Estado.
5. Que se crearía un gabinete central de policía científica
unificando las existentes del CNP y GC.
6. La creación de unidades específicas de los distintos cuerpos de
lucha contra el crimen organizado y terrorismo, coordinados entre sí.
7. La creación de una Unidad Federal de la Policía Judicial con
dependencia funcional de los Juzgados y Tribunales.
8. Que las relaciones con las policías de otros países europeos
corresponderá al equivalente de la Policía Federal, es decir, al CNP
o al Cuerpo resultante de la unión con la Guardia Civil
desmilitarizada.
Somos conscientes de lo ambicioso de este proyecto que requeriría
para su puesta en práctica, tanto reformas legislativas, como de
desarrollo normativo de las mismas en cuanto a los principales
aspectos como son el ingreso, la selección, carrera profesional,
formación y estructuración.
La actual Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad creemos que
debe ser superada por otro texto legal que adecue la realidad
territorial del actual Estado en la perspectiva de un Estado Federal
y permita a su vez iniciar un período de transición hacia un Nuevo
Sistema Policial como el que el Grupo Federal de IU plantea en estas
conclusiones.
Un nuevo marco normativo que resuelva la creación del Cuerpo Federal
de Policía, la coordinación interadministrativa, la homologación de
estudios policiales y las retribuciones, en la perspectiva de un
Sistema Policial plural, asimétrico pero integrado.
Voto Particular número 2, presentado por el Grupo Parlamentario
Mixto.
A la Mesa de la Comisión de Justicia e Interior
El Grupo Parlamentario Mixto, a iniciativa de Begoña Lasagabaster
Olazabal, diputada por Guipúzcoa (EA), de conformidad con el
Reglamento de la Cámara presenta el siguiente Voto Particular al
informe de la Subcomisión de estudio de un nuevo modelo policial.
Palacio del Congreso de los Diputados, 23 de diciembre de 1999.-
Begoña Lasagabaster Olazábal, Portavoz Adjunto del Grupo
Parlamentario Mixto (EA).
VOTO PARTICULAR
1. Al apartado II, A), Cooperación política.
No compartimos el enfoque manifestado en las conclusiones del informe
relativo a la adecuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
Estado en relación al despliegue de la Ertzaintza y Mossos dEsquadra
como policías integrales en sus perspectivos territorios.
En relación a la Ertzaintza, se ha efectuado ya y desde 1995 el
despliegue total de ésta, corresponde adecuar los efectivos de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado a las funciones que el
ordenamiento jurídico, en este caso el artículo 17 del Estatuto de
Autonomía del País Vasco encomienda, sin que sea justificable la no
readecuación por cuestiones de normalidad o de anormalidad, dado que
la función de seguridad está perfectamente ecomendada y desplegada y
ejecutada por la Ertzainta.
2. Al apartado II, punto C, relativo a la nueva realidad que supone
el espacio institucional creado por la Unión Europea.
En relación a esta cuestión creemos que hablar de Modelo Europeo de
Seguridad implica hablar de muchas y diversas cuestiones más allá de
la cuestión específica de Europol.
Consideramos desde un punto de vista general que el proceso de
comunitarización en materia policial debe ir acompañado de una nueva
formula que permita la participación de las Comunidades Autónomas
competentes en esta materia en el proceso de decisión comunitario de
conformidad con lo establecido por las resoluciones de esta Cámara y
la sentencia de 26 de mayo de 1994 del Tribunal Constitucional.
De manera más concreta entendemos que el informe debía mencionar la
necesidad de incluir a la Ertzaintza y los Mossos dEsquadra entre
los agentes a los que se refieren los artículos 40, párrafo 4, y 41,
párrafo 7, del convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen, al
objeto de que por los mismos se pueden proseguir las vigilancias y
las persecuciones previstas en dichos artículos conforme a las
competencias y despliegue territorial de estas policías integrales.
Voto Particular número 3, presentado por el Grupo Socialista del
Congreso.
A la Mesa de la Comisión de Justicia e Interior
En nombre del Grupo Parlamentario Socialista, tengo el honor de
dirigirme a esa Mesa para, al amparo de lo establecido en el apartado
sexto, punto 2, en relación con el apartado quinto de la Resolución
de Presidencia del Congreso de los Diputados, de 26 de junio de 1996,
sobre procedimiento de creación y reglas de funcionamiento de las
Subcomisiones en el seno de las Comisiones de la Cámara, presentar el
siguiente Voto Particular en relación con el Informe elaborado por la
Subcomisión encargada de la elaboración de un Informe que sirva de
base para el establecimiento de un nuevo modelo policial (núm. expte.
154/000012).
Palacio del Congreso de los Diputados, 27 de diciembre de 1999.-El
Portavoz del Grupo Parlamentario Socialista.
Introducción
1. El modelo policial español, tal como está configurado por la
Constitución, los Estatutos de Autonomía y la Ley Orgánica 2/1986, de
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (LOFCS), ha demostrado a lo largo de
estos años de forma suficiente su idoneidad para cumplir las misiones
que la Carta Magna encomienda a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad,
cuales son la protección del libre ejercicio de los derechos y
libertades, garantizar la seguridad ciudadana y prevenir e investigar
la comisión de delitos y faltas.
No obstante, han aparecido desde entonces nuevos retos y demandas que
al ponerse en marcha el actual modelo no habían podido preverse.
Entre los más importantes podemos citar la generalización del proceso
autonómico con la tendencia a homogeneizar al alza las competencias
de las Comunidades Autónomas, la asunción
por las Corporaciones Locales de funciones que van más allá de las
estrictamente previstas en la Ley ante la creciente sensibilización
de la opinión pública por los problemas de seguridad, la
proliferación de demandas vecinales de participación en la
programación y ejecución de las políticas de seguridad desde una
perspectiva de mayor proximidad y, finalmente, la aparición de nuevos
instrumentos internacionales de cooperación policial, como son los
derivados del Convenio de Schengen y, más recientemente, del Tratado
de Amsterdam y la creación de Europol.
Asimismo, el tiempo transcurrido desde la publicación de la LO 2/1986
permite ya una evaluación sosegada de las carencias y disfunciones
que pueda presentar, como pueden ser las atinentes a la regulación de
la Policía Judicial y su relación con Jueces y Fiscales, o a la
coordinación entre Cuerpos policiales y Administraciones Públicas
competentes, habida cuenta del carácter plural cada vez más marcado
de nuestro sistema policial.
Por todo ello parece conveniente que las Cortes Generales y las demás
instituciones competentes en la materia realicen un debate en
profundidad sobre los cambios y reformas que deben introducirse en el
sistema, modificando en lo que sea necesario la LOFCS, y aquellas
otras que regulen cuestiones conexas, sin perjuicio del pleno respeto
a las competencias ya asumidas por las Comunidades Autónomas.
2. Las transformaciones que proponemos inciden sustancialmente en la
necesidad de reforzar algunas características básicas del sistema:
flexibilidad, pluralidad, adaptación a las previsiones de un nuevo
espacio policial europeo, y participación de los ciudadanos en la
ejecución de la política de seguridad.
A) La flexibilidad significa que no debemos pretender un modelo
cerrado y acabado, típico de nuestra tradición centralista, que por
su rigidez impida la búsqueda de las soluciones empíricas necesarias
para resolver los problemas que se planteen en cada momento. Por el
contrario, un modelo flexible es aquel que demuestra su capacidad
para adaptarse a las situaciones cambiantes que van a aparecer de
manera exponencial en los próximos decenios, y así dar la respuesta
adecuada a las nuevas exigencias de seguridad que sin duda se
plantearán en el futuro.
B) La estructura plural de nuestro sistema policial es un valor
crucial que debe potenciarse y reforzarse, no sólo porque así lo
exige la naturaleza autonómica de nuestro Estado, sino también porque
la experiencia demuestra que son los sistemas plurales y más
descentralizados, los que mejor permiten la ejecución de políticas
públicas de seguridad integral basadas en la protección de los
derechos y libertades y en la potenciación de los aspectos
preventivos sobre los meramente represivos. La pluralidad,
ciertamente, no puede dar resultados adecuados si no va acompañada de
la efectiva asunción de procedimientos de cooperación y lealtad
institucional, con el fin de evitar contradicciones, duplicaciones o
lagunas en la actuación policial.
C) Por último, el modelo policial que proponemos debe reconocer un
amplio espacio a la participación de
los ciudadanos en la ejecución de las políticas públicas de
seguridad, para lo que deberán crearse instrumentos y canales que
permitan la libre expresión de las demandas ciudadanas a través de
las organizaciones y entidades que las expresan (asociaciones de
vecinos, de consumidores y usuarios, ONGs, voluntariado, etc.) y que
actúen como foros de negociación de las mismas. Obviamente, esta
participación tendrá una relevancia especial en el ámbito local,
directamente ligado con la implantación de una policía de barrio o de
proximidad con funciones predominantemente preventivas, así como con
la participación subvencionada del movimiento asociativo en la
ejecución de proyectos sectoriales de seguridad. La experiencia de
los Consejos de Seguridad Ciudadana que han sido creados en algunos
municipios puede ser de gran utilidad en estas tareas.
I
1. La Constitución define las competencias exclusivas del Estado en
los apartados 2, 26 y 29 del artículo 149.1 y, consecuentemente,
permite la configuración de un sistema descentralizado en todo lo que
no resulte afectado por dichas competencias exclusivas. Por su parte
los diferentes Estatutos de Autonomía han precisado esta distribución
de competencias, conformando así un núcleo indisponible de funciones
que deben ser asumidas por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
Estado en todo el territorio. Entre ellas debemos incluir las
referentes a la cooperación internacional, en particular las
derivadas de las obligaciones asumidas en el Tratado de la Unión
Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, que
deberán ser necesariamente ejercidas en cooperación con las Policías
autonómicas que ya tienen naturaleza de policía integral.
Más allá de esta reserva competencial existe un amplísimo espacio de
actuación que, en principio, puede ser objeto de transferencia a las
Comunidades Autónomas, o que incluso puede permitir una ampliación de
las funciones encomendadas a las Policías Locales, de forma coherente
con la vertebración de nuestro sistema público de seguridad en los
tres niveles municipal, autonómico y estatal.
Es más: buena parte de dicha vertebración tiene carácter abierto,
puesto que las diferentes Comunidades Autónomas disponen de la
posibilidad constitucional de crear Cuerpos de Policía propios.
Algunas de ellas ya disponen estatutariamente de la competencia
correspondiente, mientras que las demás podrían adquirirla mediante
la reforma de sus Estatutos de Autonomía o a través del artículo
150.2 de la Constitución. Si bien es cierto que hasta el momento sólo
en tres casos se ha utilizado dicha previsión estatutaria, nada
impide que en un futuro más o menos próximo otras Comunidades
Autónomas decidan seguir por ese camino. No podemos en este momento
pronunciarnos sobre esa eventualidad ni tampoco expresar posición
alguna al respecto, por cuanto se trata de una competencia privativa
de las Comunidades Autónomas que ejercerán de acuerdo con sus
respectivos Estatutos de Autonomía.
Lo que si es seguro es que si algún día se produjeran perspectivas
inmediatas de generalización de Policías Autónomas sería
imprescindible acometer una reforma global de los parámetros básicos
del actual sistema público de seguridad, tal como fue construido por
la LOFCS. Será entonces cuando debamos estudiar la necesidad de
avanzar hacia la efectiva federalización del modelo, cuestión ésta en
la que podrá ser útil la experiencia ofrecida por otros países, como
la República Federal de Alemania, o el Reino Unido, particularmente
en cuestiones como la cooperación política y operativa y la
armonización de los sistemas de formación y régimen estatutario. En
particular, es necesario que la creación de nuevos Cuerpos de Policía
Autonómica no provoque incrementos sensibles de los efectivos
policiales totales en el país, que ya presentan actualmente la ratio
más elevada de toda la Unión Europea en relación con la población.
II
El presente Informe no puede pronunciarse sobre la situación que
acabamos de exponer, puesto que eso sería ir más allá del encargo
recibido por la Subcomisión. Sí puede, en cambio, realizar propuestas
sobre el modelo policial actualmente existente. La LOFCS, a la que se
remiten casi todos los Estatutos de Autonomía, establece un régimen
de distribución de competencias entre los tres niveles municipal,
autonómico y estatal que, si bien ha demostrado su validez global a
lo largo de estos años, contiene fórmulas que deben ser actualizadas,
pues en algunos casos han sido superadas por la evolución política
y social y en otros (como el referente al Consejo de Política de
Seguridad, pieza maestra del sistema de cooperación
interinstitucional) ni siquiera se han aplicado.
A) El País Vasco y Catalunya han creado, de acuerdo con sus
respectivos Estatutos de Autonomía, Cuerpos de Policía propios que
actúan con vocación de generalidad, a partir de la progresiva
sustitución de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en todas
aquellas materias que no sean de naturaleza extracomunitaria o
supracomunitaria. En el País Vasco el despliegue de la Ertzaintza
está prácticamente acabado, mientras que en Catalunya los Mossos
dEsquadra todavía necesitarán algunos años para cubrir todo el
territorio y actuar en él como Policía integral. En ambos casos es
necesario culminar el proceso, de forma que los efectivos de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado desplegados en los
respectivos territorios sean los estrictamente necesarios para
desempeñar las funciones extracomunitarias y supracomunitarias que
son de su exclusiva competencia.
Por su parte Navarra ha optado libremente por una Policía foral que
si bien en la actualidad no pretende actuar como policía integral, sí
podrá hacerlo en un futuro de acuerdo con las previsiones contenidas
en el artículo 51 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento
del Régimen Foral.
B) Otras Comunidades Autónomas (Galicia, Andalucía, Comunidad
Valenciana y Canarias) también disponen de competencia estatutaria
para crear Cuerpos de Policía propios, aunque hasta el momento no la
han ejercido.
La LOFCS ofrece a estas Comunidades Autónomas la posibilidad de
ejercer sus competencias estatutarias mediante la adscripción de
Unidades del Cuerpo Nacional de Policía, que dependerán
funcionalmente de las respectivas autoridades autonómicas. Sin
embargo las funciones de estas Unidades fueron limitadas por la LOFCS
y vigilancia de autoridades, dependencias y establecimientos de la
respectiva Comunidad Autónoma), de forma que se plantean actualmente
múltiples interrogantes sobre su eficacia y viabilidad. Entendemos
que debe potenciarse su dependencia respecto de las autoridades
autonómicas, garantizar su estabilidad y permanencia, asegurando así
su arraigo en el territorio y, sobre todo, extender el ámbito de sus
funciones, incorporando las previstas en el artículo 38.2 LOFCS,
hasta ahora reservadas a las Policías Autónomas, lo que asimismo
requerirá la adecuada previsión de los medios humanos, materiales
y económicos adecuados.
C) Finalmente, las restantes Comunidades Autónoma disponen de
competencias genéricas para la vigilancia y protección de sus
edificios e instalaciones y para la coordinación de las Policías
Locales de su territorio. Deberán potenciarse y generalizarse los
convenios de colaboración con la Administración del Estado como
instrumento idóneo para el ejercicio de estas competencias, mediante
la elaboración de un convenio tipo abierto, que pueda adaptarse a las
especificidades de cada caso.
III
Las funciones de las Policías Locales están reguladas por el artículo
53 de la LOFC. No obstante, la aplicación efectiva del principio de
subsidiariedad y necesidad de hacer frente a una demanda cada vez más
fuerte de seguridad en las grandes aglomeraciones urbanas aconsejan
un tratamiento no uniforme de los distintos Cuerpos de Policía Local,
dejando a salvo las competencias que en cada caso puedan corresponder
a las Comunidades Autónomas, y graduando sus funciones de acuerdo con
la población del municipio, los efectivos y medios disponibles y la
formación exigida a sus agentes. Esta nueva regulación tiene sentido,
particularmente, respecto a las Policías Locales que actúan sobre
grandes aglomeraciones urbanas.
A) De acuerdo con el artículo 53.1.g de la LOFCS es función básica de
las Policías Locales el ejercicio de diligencias de prevención y de
actuaciones tendentes a evitar la comisión de delitos. En las grandes
ciudades esta tarea exige la actuación de una Policía de proximidad
o de barrio, integrada por agentes conocedores de la realidad social de
las zonas urbanas específicas a las que están destinados de forma
exclusiva.
B) Agentes de las Policías Locales podrán integrarse en las Unidades
de la Policía Judicial, formando equipos específicos para la
investigación de delitos y faltas relacionados con las competencias
municipales (tráfico y circulación de vehículos de motor, urbanismo,
daños a los edificios e instalaciones municipales y al mobiliario y
espacios públicos, fraude fiscal en relación con los
impuestos municipales, etc.), así como respecto a delitos menores y
faltas derivados de la convivencia ciudadana.
C) Asimismo las Policías Locales mencionadas colaborarán con las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado o, en su caso, con las
Policías autónomas, para la protección de la seguridad ciudadana.
IV
La Policía Judicial desempeñará sus funciones de averiguación del
delito y descubrimiento y aseguramiento del delincuente bajo la
dependencia funcional del Ministerio Fiscal, sin perjuicio de las
competencias que puedan corresponder a Jueces y Tribunales. Para ello
será necesaria la reforma de la legislación procesal penal y de la
Ley Orgánica del Poder Judicial, sustituyendo la figura del Juez
Instructor, prácticamente abandonada en Europa, por la figura del
Juez de garantías, que adopta decisiones estrictamente
jurisdiccionales relacionadas con los derechos fundamentales, dejando
al Ministerio Fiscal la dirección de la actividad instructora. La
actuación de la Policía Judicial se ajustará a los siguientes
principios, sin perjuicio del respeto a las especificidades
establecidas en las Comunidades Autónomas que hayan creado Cuerpos de
Policía propios.
A) Integrarán las Unidades de la Policía Judicial funcionarios de los
diferentes Cuerpos Policiales, incluidas las Policías Locales en los
casos previstos anteriormente, que hayan superado los cursos de
especialización y reciban la correspondiente habilitación del Consejo
General del Poder Judicial. Dichos funcionarios desempeñarán sus
funciones con carácter exclusivo y excluyente, de forma que no podrán
encomendarse tareas de Policía Judicial a agentes que no integren las
correspondientes Unidades.
B) Las Unidades de la Policía Judicial serán organizadas atendiendo a
criterios territoriales y de especialización, y serán adscritas a los
Fiscales Jefes de las Audiencias Provinciales y del Tribunal Superior
de Justicia.
C) La intervención en cada investigación concreta de las Unidades de
Policía Judicial requerirá la formación de equipos estables dedicados
preferentemente a la misma, y será acordada por los Fiscales Jefes
del Tribunal Superior de Justicia o de la Audiencia Provincial
correspondiente. Los agentes no podrán ser apartados ni removidos de
la investigación concreta que se les hubiera encomendado hasta la
finalización de la misma, ni podrán desarrollar misiones diferentes
si no es por decisión o con la autorización del Fiscal competente.
D) La Comisión Nacional de Coordinación de la Policía Judicial
integrará a representantes de los Consejos de Gobierno de las
Comunidades Autónomas que dispongan de Cuerpos de Policía propios, y
decidirá todo lo relativo a los programas de formación y
especialización, así como las directrices para la organización de las
Unidades. Las Comisiones Autonómicas o Provinciales serán competentes
para la organización y adscripción de las Unidades y la formación de
los equipos dedicados a cada investigación concreta, así como para
adoptar las decisiones disciplinarias que se requieran.
E) Mientras no se realice la reforma del proceso penal las Unidades
de la Policía Judicial mantendrán su dependencia actual de Jueces,
Tribunales y Fiscales.
V
El establecimiento de sistemas de cooperación, siempre conveniente en
cualquier ámbito de ejercicio de potestades administrativas, se
convierte en algo imprescindible en un modelo plural como es el
nuestro. Debemos partir de la idea de que en la lucha contra la
delincuencia es imposible establecer compartimentos estancos
y ámbitos de competencias absolutamente nítidos, pues la criminalidad,
precisamente, no conoce fronteras. Por lo tanto cualquier
aproximación realista a esta cuestión exigirá partir de dos
parámetros previos:
A) La coordinación entre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
Estado en el ejercicio de sus funciones corresponde, obviamente, al
Ministro del Interior y, más concretamente, a la Secretaría de Estado
de Seguridad. En el plano exclusivamente legal la experiencia
práctica ha demostrado que la distribución de funciones entre el
Cuerpo Nacional de Policía y la Guardia Civil, tal como fue definida
en los artículos 11 y 12 de la LO 2/1986, debe ser precisada en
ciertos aspectos para evitar interpretaciones divergentes, como ha
sucedido, por ejemplo, con los apartados e) (narcotráfico) y f)
(cooperación internacional) del mencionado artículo 12.
B) Por lo que se refiere a la cooperación política entre las
diferentes Administraciones Públicas debemos insistir en la
importancia capital del Consejo de Política de Seguridad. Aunque fue
creado por la LOFCS en 1986 todavía no ha sido constituido, lo que es
una prueba evidente
de las dificultades que deberán afrontarse para cumplir los
objetivos antes enunciados. El Gobierno y los Consejos de Gobierno de
las Comunidades Autónomas deberán realizar todos los esfuerzos que
sean necesarios para superar dichas dificultades, incluyendo las
reformas que sean necesarias en su composición.
C) En el ámbito de la cooperación operativa se recomienda la
generalización del teléfono único de emergencias (112), que debe
sustituir progresivamente los diferentes indicativos existentes en la
actualidad (091, 092, 080, emergencias médicas, etc.) a partir de la
creación de Salas conjuntas y protocolos comunes de actuación.
También deberán potenciarse las Oficinas conjuntas de denuncias, las
Salas de Coordinación y la gestión conjunta de un sistema informático
integrado, con protocolos de acceso para los diferentes Cuerpos
Policiales.
VI
13. La aplicación de sistemas de formación adecuados y de calidad es
una condición imprescindible en la articulación de un modelo policial
moderno y eficaz. Ello requerirá:
A) Establecimiento de unos contenidos troncales comunes para todos
los Cuerpos policiales, tanto por lo que respecta a la formación
inicial como a la formación continuada y a la especialización.
B) Conexión de la formación continuada y la especialización con el
sistema de méritos en la carrera profesional.
C) Potenciación de la especialización común y compartida para abordar
las nuevas y cada vez más complejasmodalidades de criminalidad.