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BOCG. Congreso de los Diputados, serie D, núm. 372, de 02/02/1999
BOLETÍN OFICIAL DE LAS CORTES GENERALES
CONGRESO DE LOS DIPUTADOS
VI LEGISLATURA
Serie D: 2 de febrero de 1999 Núm. 372 GENERAL
ÍNDICE
Control de la acción del Gobierno
COMUNICACIONES DEL GOBIERNO
200/000005 Comunicación del Gobierno sobre el Programa de Estabilidad
del Reino de España para el período 1998-2002.
La Presidencia de la Cámara, en el ejercicio de la delegación
conferida por la Mesa, en su reunión del día 22 de diciembre de 1998,
ha adoptado el acuerdo que se indica respecto del asunto de
referencia:
(200) Comunicación del Gobierno.
AUTOR: Gobierno.
Programa de Estabilidad del Reino de España para el período 1998-
2002.
Acuerdo:
Admitir a trámite para su deliberación ante la Comisión de Economía,
Comercio y Hacienda, conforme al artículo 196 del Reglamento,
trasladar a los Grupos Parlamentarios y publicar en el BOLETÍN
OFICIAL DE LAS CORTES GENERALES.
En ejecución de dicho acuerdo se ordena la publicación de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 97 del Reglamento de la Cámara.
Palacio del Congreso de los Diputados, 28 de enero de 1999.-El
Presidente del Congreso de los Diputados,Federico Trillo-Figueroa
Martínez-Conde.
PROGRAMA DE ESTABILIDAD DEL REINO DE ESPAÑA 1998-2002
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN ... (Página 2)
II. EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA ECONÓMICA Y DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA
1997-1998 ... (Página 3)
1. Política económica 1997-1998 ... (Página 3)
2. Evolución de la economía 1997-1998... (Página 4)
3. Resultados presupuestarios ... (Página 8)
III. POLÍTICA ECONÓMICA Y PREVISIONES A CORTO Y MEDIO PLAZO 1999-2002
1. Directrices generales de política económica ... (Página 10)
2. Previsiones macroeconómicas 1999- 2002 ... (Página 11)
3. Proyecciones presupuestarias 1999- 2002 ... (Página 14)
IV. ANÁLISIS DE SENSIBILIDAD ... (Página 17)
1. Escenario alternativo de crecimiento ... (Página 17)
2. Análisis de sensibilidad de tipos de interés ... (Página 19)
V. CONCLUSIÓN ... (Página 20)
Anexo 1: El nuevo Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas
Anexo 2: Reformas estructurales ... (Página 21)
Anexo 3: Factores explicativos de la variación de la ratio de deuda
pública/PIB ... (Página 23)
Anexo 4: Cuadros estadísticos ... (Página 25)
ÍNDICE DE CUADROS Y GRÁFICOS
I. CUADROS
1. Producción y Demanda 1997-1998 ... (Página 6)
2. Administraciones Públicas. Porcentaje del PIB, 1997-1998 ...
(Página 9)
3. Escenario macroeconómico 1997-2002 ... (Página 13)
4. Administraciones Públicas. Tasas de variación, 1997-2002 ...
(Página 15)
5. Administraciones Públicas. Porcentaje del PIB, 1997-2000 ...
(Página 16)
6. Análisis de sensibilidad: Variables macroeconómicas ...
(Página 17)
7. Análisis de sensibilidad: Cuentas de las Administraciones Públicas
8. Análisis de sensibilidad: Tipos de interés ... (Página 19)
Anexo 3:
- Factores explicativos de la variación de la ratio deuda pública/PIB
Anexo 4:
- Variables macroeconómicas 1990- 2002 ... (Página 25)
- Administraciones Públicas, porcentaje PIB. 1990-2002 ...
(Página 26)
- Administraciones Públicas, tasas variación 1990-2002 ...
(Página 27)
II. GRÁFICOS
1. Evolución de los tipos de interés a largo plazo ... (Página 4)
2. Evolución de los indicadores de confianza del consumidor ...
(Página 5)
3. Evolución de la inflación y del diferencial con respecto a la UEM
4. Evolución del déficit de las Administraciones Públicas ...
(Página 8)
5. Evolución de las cuentas de las Administraciones Públicas ...
(Página 9)
6. Objetivos de déficit de las Administraciones Públicas ...
(Página 10)
7. Proyecciones de déficit, superávit primario y deuda ...
(Página 14)
8. Cuentas Públicas en distintos escenarios macroeconómicos ...
(Página 18)
9. Cuentas Públicas en distintos escenarios de tipos de interés ...
(Página 19)
I. INTRODUCCIÓN
La participación de España en el inicio de la tercera fase de la
Unión Económica y Monetaria (UEM), como socio fundador del euro,
constituye un hecho histórico que culmina nuestra plena integración
en Europa, reforzando la presencia española en la economía
internacional.
Este logro ha sido el resultado de una clara determinación del
Gobierno y del conjunto de la sociedad española de acceder al euro y
crear un entorno macroeconómico estable en el que se eliminen los
tradicionales desequilibrios en inflación, déficit público y
diferenciales de tipos de interés, todos ellos recogidos como
criterios de convergencia en el Tratado de Maastricht. Se trataba, en
definitiva, de romper una tendencia del pasado, en el que los
desequilibrios nominales condicionaban negativamente las fases
expansivas del ciclo económico e impedían, en última instancia, la
convergencia real de España con los países más avanzados de la Unión
Europea (UE).
El Programa de Convergencia que se presentó en la UE en 1997 y que
pudo parecer en un primer momento ambicioso, especialmente en cuanto
al objetivo de déficit público, se ha cumplido incluso más allá de lo
esperado. Los progresos alcanzados en la convergencia nominal y la
credibilidad de la política económica han producido un cambio en las
expectativas de los agentes económicos y en el sentir de los mercados
desde principios de 1997, dando lugar a un fuerte incremento de la
demanda de consumo e inversión y a la consolidaciónde una fase
expansiva y generadora de empleo. En este sentido, cabe destacar que
por primera vez en nuestra historia económica reciente el incremento
real del PIB está superando a la inflación, lo cual es una garantía
de la continuidad del crecimiento y del proceso de consolidación
fiscal.
Sin embargo, el Gobierno español es consciente de que el reto asumido
no culmina con la entrada en la UEM, sino que, a partir de ahora, es
necesario continuar en la senda de una política económica que permita
aprovechar los efectos beneficiosos que la participación en la moneda
única tendrá sobre la economía española y avanzar en la convergencia
real.
En este nuevo reto, no puede olvidarse que la propia pertenencia a la
UEM provocará necesariamente un cambio sustancial en el papel de los
instrumentos tradicionales de política económica, otorgando mayor
protagonismo a la consolidación fiscal y a las reformas
estructurales.
En efecto, por un lado, el diseño de la política monetaria pasará a
ser responsabilidad del Banco Central
Europeo (BCE), al que se le concede la independencia estatutaria y se
le asigna el objetivo del control de precios. Por otro lado,
desaparece la posibilidad de utilizar el tipo de cambio como medio
para corregir las diferencias de competitividad con los principales
socios comerciales.
Frente a ello, la política fiscal seguirá siendo una responsabilidad
nacional, si bien vendrá marcada por el respeto a las reglas de
disciplina financiera y de coordinación con el resto de los socios de
la UEM recogidas en el Tratado de la Unión Europea y en el Pacto de
Estabilidad y Crecimiento, que afectan al conjunto de las
Adminitraciones Públicas. Tales reglas, pueden resumirse en la
necesidad de situar el saldo presupuestario, en condiciones normales,
próximo al equilibrio. Sólo de esta forma se podrá mantener el margen
necesario para que, en épocas de desaceleración del crecimiento, la
política fiscal pueda jugar su tradicional papel estabilizador.
Por ello, el Gobierno español pretende continuar en los próximos años
con el esfuerzo de reducción del déficit público. Así, teniendo en
cuenta la previsible evolución de la economía española y dadas las
medidas a adoptar con implicación presupuestaria, se propone
alcanzar, en el año 2002, una situación de superávit presupuestario.
Las proyecciones presupuestarias reflejadas en este Programa están
basadas en unos supuestos económicos prudentes y facilitarán la
estabilidad macroeconómica en los próximos años. Asimismo, en la
medida en la que estén acompañadas de una evolución salarial
adecuada, se podrá consolidar el proceso de creación de empleo y de
reducción de la tasa de paro que ha caracterizado la evolución
reciente de la economía española.
Además, en el diseño de la política presupuestaria se otorga un papel
preponderante a la inversión pública, que incrementará su peso en el
PIB y se configurará como un elemento básico para que continúe el
avance en la convergencia real.
Paralelamente, para hacer frente a la pérdida de instrumentos de
política de demanda nacional y para apoyar a la política fiscal en
sus objetivos, el Gobierno español mantendrá el papel relevante que
se ha concedido, en los últimos años, a las políticas de oferta o
políticas de reforma estructural de los mercados de factores y
productos. Con ellas se pretende garantizar el funcionamiento
eficiente de los mercados de trabajo, de bienes y servicios y de
capitales. Esta mayor eficiencia es especialmente necesaria para
poder competir en el Mercado Único Europeo cuya culminación se
produce con el lanzamiento del euro.
Estas reformas, recogidas en el Plan de Acción Nacional sobre le
Empleo y en el Informe de Progreso sobre las Reformas de los Mercados
de Bienes, Servicios y de Capitales, configuran, junto con el
Programa de Estabilidad que ahora se presenta, los elementos
principales del diseño de la política económica del Gobierno en el
medio plazo.
El presente Programa de Estabilidad de España se ha elaborado
respetando las obligaciones formales establecidas en el Reglamento
1466/97, relativo al reforzamiento
de la supervisión de las situaciones presupuestarias, y las
acordadas en el Consejo ECOFIN del 12 de octubre de 1998. Igualmente,
se respetan los compromisos políticos asumidos en el Pacto de
Estabilidad y Crecimiento y en la declaración del Consejo ECOFIN de 1
de mayo de 1998.
Concretamente, se comienza con la exposición de la política económica
aplicada y de la evolución reciente de la economía española. En
segundo lugar, se exponen los objetivos de la política económica a
corto y medio plazo, así como las proyecciones económicas
y presupuestarias. En tercer lugar, se hace un análisis de sensibilidad
de las proyecciones presupuestarias ante escenarios alternativos de
crecimiento y de tipos de interés. Finalmente, se presentan unos
anexos relativos al nuevo Impuesto sobre la Renta de las Personas
Físicas (IRPF), a las principales medidas de reforma estructural
previstas y a la evolución reciente y futura de la ratio deuda/PIB.
II. EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA ECONÓMICA Y DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA
1997-1998
1. Política económica 1997-1998
Las grandes líneas de política económica han sido las siguientes:
* Política fiscal
La política fiscal se ha orientado hacia una reducción del déficit
estructural y ha estado basada en la contención del gasto y no en el
incrmento de los impuestos. Además, la reducción del gasto se ha
centrdo en el gasto corriente y no en el de inversión y, dentro del
gasto corriente, se ha actuado principalmente sobre el componente
primario.
* Política monetaria
La política monetaria ha visto facilitado el cumplimiento de su
objetivo de control de precios por los avances en la consolidación
fiscal, Así, el Banco de España ha podido reducir de modo continuoo
sus tipos de intervención y, simultáneamente, cumplir con el criterio
de inflación para acceder a la moneda única. En concreto, los tipos
de intervención han disminuido desde el 9 por 100 de finales de 1995
al 3 por 100 que será el tipo vigente en el momento del nacimiento
del euro.
Paralelamente, se ha registrado una significativa caída de los tipos
de interés a largo plazo. Los tipos de interés de los títulos a diez
años pasaron del 11,3 por 100 de 1995 a un nivel inferior al 4 por
100 en diciembre de 1998. Como resultado de esta evolución, el
diferencial de los tipos de interés a largo plazo respecto a los
alemanes se ha reducido en más de 4 puntos porcentuales en los
últimos tres años, hasta situarse en 20 puntos básicosen diciembre de
1998.
GRÁFICO 1 EVOLUCIÓN DE LOS TIPOS DE INTERÉS A LARGO PLAZO Títulos del
Estado a diez años
14
12
10
80
60
40
20
00
España Alemania
(*)El dato de noviembre es el correspondiente al día 30 del mes.
FUENTE: Banco de España.
* Políticas de oferta
Acompañando a las politicas de demanda descritas se puso en marcha un
programa de reformas estructurales. Las actuaciones contenidas en el
mismo pueden distinguirse en tres grandes bloques: liberalización y
reforma de diversos sectores de bienes y servicios, dirigidas a
mejorar la eficiencia de los mismos a través de la competencia;
aplicación de un ambicioso plan de privatizaciones; y actuaciones
destinadas a mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo.
Todo ello dirigido a que el contexto de estabilidad de la economía
española se traduzca, en la mayor medida posible, en crecimiento
económico y creación de empleo.
2. Evolución de la economía 1997-1998
La evolución de la economía española en los dos últimos años ha
estado caracterizada por los avances en la convergencia nominal, con
sensibles caídas en la inflación y en los tipos de interés. El
progreso en la reducción del déficit público ha sido el principal
artífice de dicha convergencia.
A su vez, la convergencia nominal lograda es el origen de los
simultáneos progresos en la convergencia real. Así, durante los dos
últimos años se ha consolidado
la fase expansiva de la economía española, hasta alcanzar una tasa
de crecimiento del PIB del 3,8 por 100 en 1998.
Ello supone tasas de incremento anual en torno a un punto por encima
del crecimiento medio de la UE, de tal forma que la renta per cápita
española se sitúa a finales de 1998 en un 79 por 100 de la media
comunitaria. Simultáneamente, se ha creado empleo a una tasa anual
superior en más de dos puntos a la media europea.
* Componentes de la demanda
En los últimos dos años la demanda interna ha ido sustituyendo a la
demanda externa como motor de crecimiento.
Dentro de la demanda interna, la recuperación del consumo privado ha
sido uno de los hechos más relevantes de la evolución económica
reciente, tras la recesión de comienzos de la década de los noventa y
su atonía posterior, Dicha recuperación ha venido favorecida por el
intenso ritmo de creación de empleo, por el consiguiente aumento de
la renta real disponible y por la percepción progresivamente
optimista de las familias respecto de la situación económica. De esta
forma, el consumo privado ha alcanzado en 1998 una tasa de
crecimiento del 3,6 por 100, inferior al incremento del PIB real, lo
que facilita lacontinuidad del proceso de expansión económica.
GRÁFICO 2 EVOLUCIÓN DE LOS INDICADORES DE CONFIANZA DEL CONSUMIDOR
Porcentajes netos. Datos de noviembre de cada año 10
5
0
-15 -20
-25
-30 -35 -40
86
España Media UE
FUENTE: Comisión Europea.
Por su parte, la inversión en bienes de equipo se ha convertido en el
componente más dinámico de la demanda, con una tasa de crecimiento
del 13 por 100 en 1998. Los principales factores que han influido en
la favorable evolución del componente de inversión han sido, por un
lado, el comportamiento del consumo privado y las perspectivas de
estabilidad y, por otro lado, las disminuciones de los tipos de
interés, la favorable evolución de los precios y la moderación de los
costes laborales. Además, este proceso ha coincidido con una caída en
los precios de los «inputs» energéticos y una situación financiera
altamente saneada de las empresas. En cuanto a la inversión en
construcción, como suele ser habitual, tardó algo más en recuperarse,
pero en el verano de 1997 inició su fase expansiva.
Este fuerte crecimiento de la inversión privada ha dado lugar a una
mayor participación de la inversión total en el PIB, hasta alcanzar
el 21,5 por 100 en 1998, en torno a dos puntos por encima de la media
comunitaria. Ello permite prever una evolución futura favorable del
diferencial de la productividad y del crecimiento potencial y, en
consecuencia, la continuación del proceso de convergencia real.
Por su parte, la demanda externa registró un cambio de signo y pasó
de contribuir positivamente al crecimiento del PIB en 0,5 puntos en
1997 a detraer 0,8 puntos en 1998. El cambio de signo de la
aportación del sector exterior se debe principalmente a la fortaleza
de la importación,
que ha crecido un 12,4 por 100 en 1998 debido al dinamísmo de
la demanda interna.
En efecto, las exportaciones han mantenido un ritmo de crecimiento
considerable (10,6 por 100 en 1998), más aún si se tiene en cuenta
que el comercio internacional tan solo creció a una tasa próxima al
4,5 por 100 debido a la crisis financiera. Esta escasa incidencia de
la crisis internacional sobre las exportaciones españolas obedece
a la reducida proporción de las mismas dirigidas a Asia y Rusia, así
como al relativamente bajo volumen de exportaciones a Iberoamérica,
inferior al 6 por 100 del total.
* Precios y salarios
Uno de los elementos más destacables de la evolución económica en
1997 y 1998 ha sido la compatibilidad entre el mayor crecimiento y la
contención de la inflación. La aplicación decidida y continuada de
una politica de demanda, monetaria y fiscal, coherente con el
objetivo de control de la inflación, junto con la progresiva
liberalización y fomento de la competencia en los mercados de bienes
y servicios, han permitido una mejor respuesta de la oferta a los
crecimientos de la demanda, facilitando el avance en la moderación de
los precios. Un elemento fundamental en el proceso de reducción de la
inflación ha venido dado por la mejora de las expectativas
inflacionistas de los agentes económicosdesde mediados de 1996.
De esta forma, la infliación se redujo hasta una tasa interanual del
2 por 100 en diciembre de 1997, desde el 3,2 por 100 de un año antes,
cumpliéndose con ello el correspondiente requisito de convergencia
fijado en el Tratado de Maastricht. Desde entonces,
en línea con las previsiones recogidas en los Presupuestos Generales
del Estado para 1998, el índice de precios se ha mantenido estable en
torno a dicho nivel y se espera cerrar el año 1998 con una tasa
inferior al 1,5 por 100.
GRÁFICO 3 EVOLUCIÓN DE LA INFLACIÓN Y DEL DIFERENCIAL CON RESPECTO A
LA UEM Tasa de variación anual del IPCA
6
5
4
3
2
1
0
-1
1995 1996 1997 1998
España Diferencial UEM
FUENTE: INE y Ministerio de Economía y Hacienda.
Por su parte, los salarios mostraron de forma gradual un
comportamiento moderado, si bien no se ajustaron totalmente a la
evolución de los precios. Concretamente, en 1997 los salarios
pactados en convenios colectivos crecieron un 3 por 100, ocho décimas
menos que en el año anterior, pero un punto por encima del IPC. En
1998 se esperan tasas de crecimiento de los salarios en torno al 2,5
por 100, casi un punto por encima del IPC esperado a final de año.
* Empleo
Sin lugar a dudas, entre los elementos más positivos de la evolución
durante 1997 y 1998 destaca la elevada incidencia que el crecimiento
económico ha tenido sobre la generación de empleo. En efecto, se
observa una mejora en la relación entre el crecimiento del producto y
el de la ocupación; en otras palabras, se ha conseguido un incremento
en la elasticidad empleo-producto, llegando a un valor próximo a 1 en
1998.
Esta mayor capacidad de la economía española para generar empleo se
deriva, por un lado, de la moderación de los costes de producción,
tanto financieros como laborales y de otros «inputs» productivos. Por
otro lado, de la mayor flexibilidad de que han podido disponer las
empresas para adaptar el nivel de empleo a la evolución de la
producción, como consecuencia de las reformas laborales de 1994 y
1997. Adicionalmente, la liberalización de diversos sectores
productivos acometida los últimos años ha favorecido la aparición de
nuevas oportunidades de inversión creadoras de empleo.
En este sentido, merece especial mención el Acuerdo Interconfederal
para la Estabilidad del Empleo, institucionalizado
por el Gobierno a través del Real DecretoLey 8/1997, de
16 de mayo, cuya finalidad era mejorar la eficacia y la estabilidad
del mercado laboral y cuyo éxito ha de ser atribuido principalmente
al diálogo social.
Todo ello ha dado lugar a un incremento significativo en el número de
puestos de trabajo netos creados: más de 800.000 en los últimos dos
años (hasta el tercer trimestre de 1998) o, lo que es lo mismo, una
media de más de 1.000 puestos de trabajo al dia. En consecuencia, y a
pesar del crecimiento de la población activa, se ha producido un
descenso de la tasa de paro desde el 22,2 por 100 de 1996 hasta el
18,7 por 100 en el tercer trimestre de 1998.
Esta creación de empleo se ha caracterizado, además, por una mayor
estabilidad que se refleja en un incremento de más de 600.000
personas con contrato indefinido en los dos últimos años y en una
reducción de la tasa de temporalidad de prácticamente un punto
porcentual entre los terceros trimestres de 1996 y 1998.
* Balanza de Pagos
La evolución de las cuentas exteriores pone de manifiesto el
contraste del equilibrio actual de la balanza por cuenta corriente,
en un contexto de madurez de la fase expansiva, con los déficit
generados en ciclos anteriores.
Este equilibrio y, en consecuencia, la suficiencia mostrada por el
ahorro para financiar una inversión creciente, se explica
fundamentalmente por el proceso de consolidación de las cuentas
públicas. En efecto, se ha pasado de un ahorro público negativo en
torno a una décima del PIB en 1996 a uno positivo de un punto y medio
del PIB en 1998. De esta forma, y en la medida en la que el ahorro
privado se ha mantenido relativamente estable entorno al 20 por 100
del PIB, se ha podido financiar el
incremento de la inversión sin provocar desequilibrios en las cuentas
exteriores.
Como consecuencia de todo ello, la economía española ha mostrado por
cuarto año consecutivo una capacidad de financiación frente al
exterior, medida por el saldo positivo conjunto de la cuenta
corriente y de la de capital.
No obstante, dicha capacidad ha registrado una disminución, pasando
de representar un 1,5 por 100 del PIB en 1997 a un 0,9 por 100 en
1998. Ello se deriva, fundamentalmente, de la disminución del
superávit de la balanza por cuenta corriente, que pasó de un 0,4 por
100 del PIB en 1997 al equilibrio en 1998, en buena medida explicado
por la evolución del déficit comercial, que alcanzó el 2,9 por 100
del PIB en 1998.
Por su parte, la cuenta de capital ha estado caracterizada por el
dinamismo de las inversiones exteriores. Dentro de ésta, llama la
atención el fuerte crecimiento de la inversión española en el
exterior que ha superado a la inversión extranjera en España en los
dos años considerados. Concretamente, la inversión española en el
extranjero en 1997 más que triplicó la del año anterior y en los
primeros nueve meses de 1998 creció un 80 por 100 respecto al mismo
período del año anterior, hasta alcanzar una cifra superior a los 5
billones de pesetas.
Por otro lado, y pese al descenso de los tipos de interés, el tipo de
cambio de la peseta mantuvo una evolución muy estable dentro del
mecanismo cambiario del Sistema Monetario Europeo (SME),
aproximándose a la paridad central desde mediados de 1998. Esta
evolución ha sido compatible con el mantenimiento de un volumen de
reservas que en octubre de 1998 alcanzaba los 74.000 millones de
dólares.
3. Resultados presupuestarios
La política fiscal aplicada en los últimos años ha conseguido reducir
el déficit público desde el 7,3 por 100 del PIB registrado en 1995
hasta el 1,9 por 100 previsto para finales de 1998, cuatro décimas
por debajo del escenario más optimista del Programa de Convergencia.
Con estos datos, España alcanza en 1998 un déficit público inferior a
la media de la UE-11.
GRÁFICO 4 EVOLUCIÓN DEL DÉFICIT DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS En
porcentaje del PIB
8
6
4,8 4,7
4,1
4
2,6 2,5 2,3 1,9
2
0
España UEM (*)
(P)ÊPrevisión. (*)ÊMedia de los once países que participarán en la
UEM en 1999.
FUENTE: Comisión Europea y Ministerio de Economía y Hacienda.
Tan importante como los logros en la reducción del déficit, es la
forma en la que éstos se han alcanzado. En este sentido, hay que
señalar que la intensa corrección del déficit público se ha basado en
la contención del gasto, cuyo peso en el PIB se ha reducido desde el
47,8 por 100 en 1995 hasta el 43,5 por 100 estimado para 1998.
Dicha contención se ha realizado de forma selectiva, incidiendo más
en la reducción del gasto corriente que en el de inversión, dado el
efecto que éste tiene sobre el potencial de crecimiento. De hecho, la
inversión pública ha mantenido en los tres últimos años su peso en el
PIB en el 3,2 por 100, excediendo del importe del déficit público y
cumpliéndose con ello desde 1997 la regla de oro de las finanzas
públicas.
GRÁFICO 5 EVOLUCIÓN DE LAS CUENTAS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
En porcentaje del PIB
6
4
2
0
-2
-4
-6
-8
1995
Formación bruta de capital fijo Saldo primario Déficit
(P)Previsión.
FUENTE: INE y Ministerio de Economía y Hacienda.
Además, este esfuerzo de consolidación fiscal ha sido reconocido por
la propia Comisión Europea como uno de los más ambiciosos de los
realizados por los paises integrantes de la zona euro. Así, la
reducción del desequilibrio presupuestario se ha llevado a cabo sin
recurrir a medidas que tienen exclusivamente un impacto aislado sobre
las cuentas públicas. Adicionalmente, la estrategia de disminución
del déficit es reconocida como independiente del ciclo económico dado
que, según la Comisión, España ha logrado desde finales de 1995 una
reducción de su déficit estructural en relación con el PIB de 4,6
puntos porcentuales.
Igualmente, se debe reseñar que el reequilibrio de las cuentas
públicas se está acometiendo sin recurrir al
incremento de los impuestos, evitando así los consecuentes efectos
negativos que ello habría tenido sobre el crecimiento económico y el
empleo. De este modo, la proporción de los ingresos totales sobre el
PIB se ha mantenido estable en el bienio 1997-1998.
En cuanto a la evolución de la deuda pública, se ha logrado invertir
la tendencia ascendente que venía registrando en relación con el PIB.
Así, en 1997 la ratio deuda/PIB se redujo 1,2 puntos porcentuales,
hasta situarse en el 68,9 por 100, tendencia que ha continuado en
1998, para avanzar en una reducción adicional de alrededor de 1,5
puntos.
III. POLÍTICA ECONÓMICA Y PREVISIONES A CORTO Y MEDIO PLAZO
1999-2002
1. Directrices generales de politica económica
La politica económica a partir de 1999 se diseñará en el contexto de
la moneda única y estará caracterizada por la profundización en la
línea marcada en el Programa de Convergencia de 1997 y el respeto de
los compromisos y disposiciones del Pacto de Estabilidad y
Crecimiento,
con la finalidad de conseguir la convergencia real de renta y empleo.
* Política fiscal
La política fiscal avanzará en los esfuerzos de reducción del déficit
público más allá de lo que estaba previsto en el Programa de
Convergencia de España. A partir de ahí, el objetivo se sitúa en
alcanzar un superávit presupuestario en el año 2002.
GRÁFICO 6 OBJETIVOS DE DÉFICIT DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
En porcentaje del PIB
3,5
3
2,5
2
1,5
1
1997
Programa de Estabilidad Programa de Convergencia
(*)Evolución real.
FUENTE: INE y Ministerio de Economía y Hacienda.
El esfuerzo necesario para el logro de tales objetivos no atañe sólo
al Estado, sino al conjunto de las Administraciones Públicas. Por
ello, el Gobierno, en el marco del Consejo de Política Fiscal y
Financiera, continuará el ejercicio de coordinación y supervisión a
nivel interno establecido para garantizar el cumplimiento de los
objetivos de déficit público no sólo de la Administración Central,
sino también de las Administraciones Públicas Territoriales
Los esfuerzos de la política fiscal se centrarán de nuevo en la
reducción del gasto público, principalmente del gasto corriente El
gasto de inversión no solo no se reducirá, sino que aumentará su
participación en el PIB, facilitando con ello la corrección del
diferencial de «stock» de capital respecto de la UE y una adecuada
utilización de los fondos europeos.
Siguiendo la tendencia de los últimos dos años, buena parte de la
contención del gasto se producirá en el componente primario. De esta
forma, aumentará el superávit primario alcanzado en 1998, lo que
facilitará la continuidad del proceso de reducción del «stock» de
deuda en relación con el PIB iniciado en 1997.
Los avances en la contención del gasto permitirán, por el lado de los
ingresos públicos, proceder a una reforma del IRPF, de la que se
esperan efectos positivos tanto sobre la oferta productiva como sobre
la demanda agregada.
En efecto, con la nueva legislación del IRPF, en la medida en que
concede una atención particular a la
reducción de la presión fiscal sobre las rentas del trabajo, se
reducirá la cuña fiscal y se estimulará la creación de empleo.
Adicionalmente, el aumento de la renta disponible actuará
positivamente sobre el consumo, impulsando simultáneamente la tasa de
ahorro de las economías domésticas. En concreto, al incidir de manera
particular en las rentas más bajas, el impacto sobre la cuña fiscal y
sobre el consumo será especialmente importante.
Asimismo, se espera que el nuevo impuesto facilite una adecuada
evolución salarial, dado su efecto positivo sobre la remuneración
neta percibida por el asalariado Este efecto se pondrá de manifiesto
incluso desde enero de 1999, momento en el que comenzarán a aplicarse
menores retenciones sobre las rentas del trabajo.
* Política monetaria
El BCE asumirá la responsabilidad de la política monetaria del euro
desde el 1 de enero de 1999 y tendrá como objetivo la estabilidad de
precios definida como un incremento anual del IPCA para el área euro
inferior al 2 por 100.
Para facilitar el cumplimiento de su objetivo, sin afectar por ello
negativamente al crecimiento y al empleo, la política monetaria del
BCE deberá verse acompañada por la continuidad del proceso de
consolidación fiscal y por la política de reformas de los mercados de
bienes y servicios y de factores productivos. De esta forma, se
asegurará una respuesta adecuada de la oferta ante incrementos
de la demanda agregada, y de los precios y costes en épocas de
recesión.
* Políticas de oferta
Dada la importancia de las políticas de oferta en el contexto de la
UEM, el Gobierno español prestará especial atención a las reformas
estructurales tal y como quedan reflejadas en el Informe de Progreso
sobre las Reformas en los Mercados de Bienes y Servicios y de
Capitales. Asimismo, se incidirá de manera especial en las reformas
necesarias en el mercado de trabajo, contenidas en el Plan de Acción
Nacional para el Empleo.
2. Previsiones macroeconómicas 1999-2002.
2.1 Previsiones macroeconómicas 1999.
* Contexto internacional
El contexto internacional al que se enfrentará la economía española
en 1999 se caracterizará previsiblemente por la desaceleración de la
actividad, en la medida en la que el tímido inicio de la recuperación
de los países asiáticos se verá más que compensado por la
ralentización del crecimiento de otras economías emergentes, de la
economía norteamericana y, en menor proporción, de la europea.
En resumidas cuentas, en línea con las estimaciones del FMI, de la
OCDE y de la Comisión Europea, se parte de la previsión de un
crecimiento de la producción mundial en torno al 2 por 100 y del
comercio mundial en torno al 4,5 por 100, con un aumento del PIB real
en EE.UU. entre el 1,5 y el 2 por 100 y en la UE entre el 2 y el 2,5
por 100.
* Producción y demanda
Para la economía española en 1999 cabe prever un crecimiento de la
producción similar al registrado en 1998, con una ligera modificación
en los componentes de la demanda característica de la fase actual del
ciclo. La demanda interna tendrá un mayor dinamismo y,
contrariamente, el sector exterior supondrá una contribución más
negativa al incremento del producto. Así, el PIB crecerá un 3,8 por
100, principalmente debido al creciente protagonismo del consumo
privado y de la inversión.
Los factores que han impulsado el consumo privado desde 1997
continuarán incidiendo positivamente durante 1999, debido
principalmente al buen comportamiento del empleo, y se verán
reforzados por el incremento de la renta disponible que va a suponer
la reforma del IRPF.
Efectivamente, el nuevo IRPF dará lugar, desde enero de 1999, a una
disminución de las retenciones que favorecerá sobre todo a las
familias con rentas más bajas y con una propensión a consumir más
elevada.
Concretamente, supondrá un incremento de la renta disponible de las
familias en 1999 en torno a 680.000 millones de pesetas, de los que
aproximadamente el 70 por 100 se destinará a consumo. De esta forma,
se espera que el consumo privado se incremente el 3,8 por 100, dos
décimas más que el año anterior.
Respecto al consumo público, el ritmo de expansión será del 1,2 por
100, idéntico al estimado para 1998 debido a que continúa la
moderación del gasto iniciada en los años anteriores La formación
bruta de capital fijo proseguirá con su perfil expansivo, previéndose
un incremento anual del 10 por 100. Ello se debe a la continuidad de
los factores que han estimulado su crecimiento en años anteriores,
concretamente, la estabilidad inherente a la pertenencia al euro, la
fortaleza de la demanda interna y la evolución favorable de los
costes financieros, de las materias primas, laborales y de otros
«inputs» productivos.
Este crecimiento, ligeramente superior al del año anterior, es debido
al dinamismo de la construcción, que proseguirá la aceleración
iniciada en 1997, en la medida en la que continúan los factores
específicas que entonces la alimentaban: por un lado, la prioridad en
el Presupuesto a la inversión en infraestructuras y, por otro lado,
el incremento de la inversión en vivienda residencial derivada de la
mejora de la renta disponible de las economías domésticas, del bajo
coste de las hipotecas y de la creciente confianza de las familias.
Asimismo, y aunque más recientemente la situación internacional ha
generado cierto clima de incertidumbre, el alto grado de utilización
de la capacidad productiva alcanzado en España es otro factor que
incentiva de manera especial la ampliación y renovación de los bienes
de equipo.
De acuerdo con la trayectoria descrita para la formación bruta de
capital en el año próximo, la tasa de inversión deberá proseguir su
tendencia creciente de los últimos años, alcanzando en 1999 el 22,7
por 100 del PIB. Tanto la solidez del modelo de crecimiento actual
como la elevada rentabilidad de las empresas y los bajos tipos de
interés deben predominar sobre las lógicas incertidumbres que se
derivan de la mencionada inestabilidad de los mercados financieros
internacionales.
Como consecuencia de todo ello, es previsible una ligera aceleración
del crecimiento de la demanda nacional hasta el 5 por 100 Por su
parte, la aportación neta de la demanda externa al crecimiento real
del PIB será negativa en 1999, como suele ocurrir en las fases
expansivas del ciclo económico. No obstante, se espera que la cuantía
de esta aportación sea claramente inferior a la registrada en ciclos
anteriores, ya que una de las características de la actual expansión
de la economía española es la favorable evolución de las
exportaciones, cuya fortaleza está contrarrestando en gran medida el
avance de las importaciones.
Así, se prevé que la demanda externa neta detraiga 1,3 puntos
porcentuales al crecimiento del PIB, como consecuencia de una ligera
desaceleración de las exportaciones y de un mantenimiento del ritmo
de avance de las importaciones.
* Empleo
Se prevé que el actual proceso de expansión económica siga siendo muy
generador de empleo. Así, la previsión de incremento del empleo es
del 2,8 por 100. Además, a pesar de la creciente tasa de actividad
femenina, el
incremento de la población activa seguirá moderándose, como
consecuencia del menor crecimiento de la población en edad de
trabajar. Ello permitirá un nuevo descenso de la tasa de paro hasta
situarla en el 17,1 por 100.
* Precios y salarios
Respecto a los salarios negociados en convenios colectivos, se prevé
un ritmo de aumento próximo al 2 por 100, reflejando la creciente
acomodación de las demandas salariales al contexto de estabilidad de
precios y a la mejora de las expectativas de inflación para 1999. Si
se toman en consideración los costes laborales no salariales, la
remuneración estimada por asalariado aumentaría a un ritmo entre el 2
y el 2,5 por 100 anual que, a su vez, implica una tasa de aumento de
los costes laborales unitarios en torno al 1,5 por 100, dado el ritmo
de crecimiento esperado de la productividad.
Esta evolución de los costes salariales, junto a la muy favorable de
los costes financieros, permite establecer un objetivo de inflación
para 1999 más ambicioso que el del presente año. Además, el aumento
de la competencia tanto en los mercados internacionales, con el
previsible mantenimiento de los bajos precios de las materias primas,
como en los mercados nacionales, derivado de las políticas de
liberalización emprendidas, posibilitará una tasa de inflación por
debajo del 2 por 100. La fijación por parte del Gobierno de una
previsión del 1,8 por 100 en términos de variación interanual del IPC
en diciembre de 1999 resulta, por tanto, compatible con las
previsiones macroeconómicas expuestas y con el objetivo de
estabilidad de precios fijado por el BCE.
* Balanza de pagos
Las exportaciones de bienes y servicios se espera aumenten en torno
al 9,8 por 100, cifra que representa una ralentización del ritmo
mantenido en 1998, en consonancia con la compleja situación
internacional. En cuanto a las importaciones, se prevé un avance del
12,4 por 100, igual que el del año anterior, debido a que el efecto
positivo de la aceleración del consumo privado y de la fortaleza de
la inversión será parcialmente contrarrestado por el impacto negativo
del menor crecimiento de las exportaciones.
Cabe esperar, por otro lado, que la tasa de ahorro de la economía,
como consecuencia de la continua mejora de las cuentas públicas,
registre igualmente un nuevo crecimiento en 1999, aunque de menor
magnitud que el experimentado por la tasa de inversión, dando lugar a
que, por primera vez desde 1995, esta última tasa supere a la de
ahorro. Con ello, el saldo negativo de la balanza de pagos por cuenta
corriente (en términos de Contabilidad Nacional) se situará en torno
al 0,7 por 100 del PIB como resultado, principalmente, del déficit de
la balanza comercial. Pese a dicho deterioro del saldo de las
operaciones corrientes con el exterior, el país mantendrá una
capacidad de financiación frente al resto del mundo, aunque muy
ligera debido a los flujos netos de transferencias de capital
provenientes del exterior.
2. 2 Previsiones macroeconómicas 2000-2002 (escenario central).
El escenario macroeconómico que enmarca el Programa de Estabilidad
está en línea con el contexto mundial previsto por los organismos
internacionales para los próximos años. En términos generales se
espera que, una vez superada la actual crisis financiera, una
adecuada combinación de políticas económicas y su coordinación
internacional permitan al conjunto de países industrializados (OCDE)
continuar creciendo a buen ritmo, con una tasa media en el rango del
2-2,5 por 100 durante el período 2000-2002.
Considerando concretamente la marcha de la UEM, que condicionará de
forma más directa a la economía española de ahora en adelante, es
previsible un crecimiento anual inferior al logrado en 1998. No
obstante, el equilibrio macroeconómico que caracterizará la Unión
suavizará las fluctuaciones cíclicas del producto y permitirá un
aumento más perdurable de la actividad, en el entorno del 2,5 por 100
de media en el trienio considerado.
La citada estabilidad del crecimiento se traduce en unas previsiones
de inflación moderadas, por debajo del 2 por 100, que permitan tipos
de interés que, al contrario que en ciclos anteriores, no limiten el
consumo y la inversión, sino que estimulen la producción y el empleo.
En este marco, la economía española continuará mostrando un
crecimiento diferencial que le permitirá avanzar en el proceso de
convergencia real con el conjunto de la UE Así, la tasa media de
variación del PIB para los años 2000-2002 alcanzaría el 3,3 por 100.
Tras la aceleración del crecimiento en los ejercicios anteriores, la
economía crecerá próxima al PIB potencial en los tres años, sin
generarse por ello los desequilibrios macroeconómicos característicos
de ciclos anteriores.
Este carácter equilibrado y perdurable del crecimiento se fundamenta
en una adecuada combinación de políticas económicas y en el entorno
internacional de estabilidad proporcionado por nuestra pertenencia a
la UEM. En efecto, el notable esfuerzo de consolidación fiscal y de
liberalización de la economía acometido en estos años permitirá
proseguir en la senda de contención de los precios incluso con una
política monetaria común que continúe estimulando la actividad.
El motor principal de ese crecimiento diferencial del PIB en España
será la demanda interna y, dentro de ésta, especialmente el aumento
de la inversión En todo el período 2000-2002 se prevé una
contribución negativa del sector exterior, aunque cada vez de menor
magnitud, resultado del crecimiento previsto de la economía mundial,
del comercio internacional y de la presión de la demanda nacional
sobre las importaciones.
Como se ha señalado, dentro de la demanda interna la formación bruta
de capital fijo será el elemento más dinámico. Así, se prevé un mayor
protagonismo del componente de inversión en equipo en una primera
etapa y de la construcción hacia el final del período considerado.
Con unas tasas medias de crecimiento de ambos componentes en el
trienio del 5,1 y del 6,5 por 100 respectivamente, se prevé que la
inversión total crezca a una tasa media próxima al 6 por 100. Este
elevado aumento se explica por varios factores:
* En primer lugar, el entorno macroeconómico de crecimiento
equilibrado, reforzado por nuestra pertenencia a un área de
estabilidad como la UEM, permitirá mantener los tipos de interés en
niveles históricamente bajos y generará unas expectativas positivas
que favorecerán la inversión en sus dos componentes mencionados.
* En segundo lugar, la moderada evolución de los costes
empresariales, que depende fundamentalmente de la contención
salarial, de la reducción de la carga financiera, y de las bajadas de
precios de otros «inputs» productivos inducidas por la mayor
competencia lograda con las reformas estructurales emprendidas en
estos años.
* En tercer lugar, y en relación con los dos factores anteriores, la
alta rentabilidad de las empresas españolas, especialmente después
del saneamiento financiero acometido en el pasado reciente.
Esta ambiciosa senda de expansión de la inversión está previsto se
financie con ahorro interno. Así, el mantenimiento del de las
familias junto con el previsto aumento del ahorro público permitirán
aprovechar las oportunidades de inversión existentes en la economía
sin necesidad de recurrir a la financiación del resto del mundo.
Por su parte, el consumo privado mantendrá unas tasas de variación
elevadas, tomando paulatinamente el relevo de la inversión como motor
del crecimiento. En contraposición a lo observado en anteriores
ciclos económicos, el aumento del consumo se mantendrá por debajo del
incremento del PIB, lo que evitará el surgimiento de tensiones
inflacionistas.
En cuanto al consumo público, éste mantendrá tasas de crecimiento muy
moderadas, puesto que su contención es un aspecto vital de la
consolidación presupuestaria prevista para el período 2000-2002.
En línea con el modelo de crecimiento de los últimos años, el aumento
del producto será muy intensivo en empleo, previéndose una tasa de
variación media de la ocupación del 2,3 por 100 en el período
considerado. Esta positiva relación empleo-producto se fundamenta
en la favorable respuesta de la economía a tres factores. Por un
lado, la reiterada caída de los tipos de interés reales que, al
permitir un intenso incremento del «stock» de capital físico, humano
y tecnológico, está facilitando el aumento previsto de la
productividad del trabajo. Por otro lado, las reformas ya abordadas
en los mercados de bienes y servicios que, al abaratar «inputs»
fundamentales, posibilitan una oferta más ágil y generadora de empleo
para hacer frente a la pujante demanda. Por último, la respuesta de
la economía a las reformas del mercado de trabajo llevadas a cabo en
los últimos años que, en un contexto de moderación de costes
laborales, han flexibilizado dicho mercado.
En relación con este último aspecto, se prevé una evolución moderada
de los costes laborales unitarios en el período, por debajo del 1,5
por 100 de aumento medio
anual. Ello resultará necesario para mantener la competitividad de la
economía española y conseguir que el incremento de la demanda se siga
traduciendo en creación de empleo sin generar tensiones
inflacionistas. En definitiva, en la medida en que se logren
ganancias diferenciales de productividad del trabajo, se podrá
compatibilizar el incremento de la capacidad adquisitiva de los
trabajadores con el mantenimiento del proceso de creación de empleo.
Aunque cabe esperar que la población activa continúe presentando
tasas de variación positivas, puesto que aún no ha culminado el
proceso de aproximación de la tasa de actividad española a las de los
países de nuestro entorno, la notable creación de empleo prevista
conllevará una sustancial reducción de la tasa de paro, superior a
cuatro puntos porcentuales, entre 1999 y 2002. De esta manera, la
continuación de la intensa creación de empleo permitirá la
convergencia real de la economía española con los países
participantes en la moneda única.
Finalmente, en relación con la inflación, se prevé una tasa media de
aumento del deflactor del PIB del 1,9 por 100 en el trienio,
evolución muy moderada y en linea con los objetivos de estabilidad de
precios del BCE. En este sentido, la responsabilidad de los Estados
participantes en el euro consistirá en facilitar la consecución de
tales objetivos, mediante la continuación del proceso de
consolidación fiscal y de fomento de la competencia El previsible
incremento diferencial de productividad que se debe producir en la
economía española y el consecuente proceso de convergencia real,
determinará un crecimiento diferencial en los precios de los bienes y
servicios no comercializables, cuya aproximación hacia las tasas de
los países de la UEM se prevé gradual a lo largo de la próxima
década.
No obstante, esta evolución no debería afectar a la competitividad de
la economía española en el trienio considerado, en la medida en la
que los precios relativos del sector de bienes comercializables
reflejen una variación de sus costes por unidad de producto análoga a
la del resto de los países de la UEM. Esta variación responderá,
entre otros factores, a la esperada contención de los costes
laborales unitarios, de los precios de materias primas y otros
«inputs» productivos, y de los gastos financieros. Adicionalmente,
las ganancias de eficiencia que se derivarán de la politice
presupuestaria y de las reformas estructurales abordadas irán
destinadas precisamente a esa contención de costes.
En definitiva, el control de la inflación es un elemento fundamental
para avanzar en el proceso de convergencia en renta y en empleo de la
economía española y para afrontar desde una posición ventajosa los
retos que surjan del nuevo marco internacional previsto para el
período 2000-2002
3. Proyecciones presupuestarias 1999-2002
En el citado marco de estabilidad macroeconómica y generación de
empleo, la economía española continuará avanzando en la corrección de
los desequilibrios presupuestarios iniciada en los últimos años. En
concreto, se establece el objetivo de proseguir en la senda de
intensa reducción del déficit hasta lograr un superávit de las
cuentas de las Administraciones Públicas en el año 2002. El logro de
dicho objetivo descansará en la contención de los gastos corrientes,
por lo que será compatible tanto con un notable esfuerzo de inversión
pública como con un descenso del peso de los ingresos públicos sobre
el PIB. El proceso de consolidación presupuestaria permitirá,
asimismo, reducir sustancialmente la ratio deuda pública/PIB.
GRÁFICO 7 PROYECCIONES DE DÉFICIT, SUPERÁVIT PRIMARIO Y DEUDA En
porcentaje del PIB
5
4
3
1
0
-1 60 -2
-3 58
1997
Déficit Superávit primario Deuda
FUENTE: INE y Ministerio de Economía y Hacienda.
Desde el punto de vista de los ingresos, se prevé un crecimiento
medio del 5,2 por 100 en el período 1999- 2002, inferior al del PIB
nominal en el mismo cuatrienio. Como consecuencia de la reforma del
IRPF recientemente aprobada, la presión fiscal se reducirá en 4
décimas de PIB en los dos primeros años del período, estabilizándose
moderación de la presión fiscal asumido por elGobierno español ya en
1998, cuya compatibilidad con la reducción del déficit se fundamenta,
como ya se ha señalado, en una previa y continuada contención de los
gastos.
En el ámbito tributario, cabe destacar la citada reforma del IRPF,
cuyos objetivos esenciales, además de la minoración de la presión
fiscal, son mejorar la eficiencia y equidad del impuesto. Con este
fin se ha abordado la reducción tanto del número de tramos de la
tarifa del impuesto como de los tipos impositivos, se ha introducido
el concepto de mínimo vital y se ha racionalizado notablemente el
capítulo de deducciones.
Esta profunda modificación implicará una ralentización del ritmo de
crecimiento de la recaudación, especialmente en los primeros años del
período considerado y en el ámbito de las familias. Asimismo, la
reforma
mejorará el funcionamiento tanto del mercado laboral, alreducir la
brecha fiscal sobre las rentas del trabajo, como del de capital,
puesto que incentivará la generación de ahorro privado a largo plazo.
Todo ello redundará en un incremento de la capacidad de crecimiento
potencial de la economía española.
Por lo que respecta a los gastos públicos, se prevé un incremento
medio del 4 por 100 en el período 1999- 2002, lo que implica una
notable reducción de su peso sobre el PIB. Esta contención será, no
obstante, compatible con el mantenimiento de la cobertura social, con
una mayor atención a la educación y a las políticas activas de
empleo, y con un esfuerzo adicional de inversión pública, para
avanzar en el proceso de convergencia real con el resto de los países
de la UE.
A este respecto, es preciso mencionar la prevista modificación en
1999 de la Ley General Presupuestaria que persigue aumentar tanto el
control como la eficacia del gasto público mediante el
establecimiento de una efectiva gestión por objetivos como
responsabilidad directa de los gestores. Adicionalmente dicha Ley
estipulará como principio fundamental el equilibrio presupuestario en
la programación a medio plazo, estableciendo, además, la gestión
presupuestaria plurianual.
En definitiva, la consolidación presupuestaria se concentrará en los
gastos corrientes, cuyo peso sobre el PIB se reducirá en 2,7 puntos
porcentuales. Un análisis más desagregado permite destacar los
siguientes aspectos:
* Se continúa con el esfuerzo ya emprendido en años recientes de
reducción de la participación del consumo público en el PIB. En
efecto, el crecimiento de los empleos públicos en el Estado se
limitará al 25 por 100 del número de bajas que se generen anualmente.
Por otra parte, las compras de bienes y servicios perderán peso en el
PIB en la medida en la que gran parte de ellas está ligada a la
evolución de la inflación, que se prevé moderada.
* El capítulo de las prestaciones sociales se mantendrá a lo largo
del período por encima del 14 por 100 del PIB. No obstante, su
evolución será moderada gracias a la contención de la inflación,
determinante de las tasas de crecimiento de gran parte de estos
gastos, y a un conjunto de medidas de racionalización y control de
los mismos.
Entre estas medidas, cabe reseñar el proceso de separación de las
fuentes de financiación de la Seguridad Social, que culminará en el
año 2000 y potenciará el carácter contributivo de algunas
prestaciones. En esta línea, la Ley de Consolidación y
Racionalización del Sistema de Seguridad Social prevé el aumento del
período de cotización para el cálculo de las pensiones, la
eliminación
de los topes de las bases de contribución en determinados tramos
salariales y la indexación de las pensiones con el IPC.
Además, de acuerdo con lo establecido en el Pacto de Toledo, se
abrirá una nueva fase de análisis y negociación para avanzar en el
proceso de racionalización de la Seguridad Social, tomando en
consideración tanto la evolución demográfica como la del mercado de
trabajo.
Por último, es de destacar la importancia concedida a las políticas
activas de empleo, en línea con las directrices marcadas en la Cumbre
de Luxemburgo. Así, España se compromete a destinar la mayor parte de
los ahorros de gasto derivados de la reducción del paro a la
potenciación de esas políticas activas. Con ello, se prevé que la
financiación de dicha partida se duplique entre 1997 y el año 2002,
llegando al final del período a alcanzar el equivalente a un punto
porcentual del PIB.
La relevancia concedida a las políticas activas se enmarca en el
objetivo de mantener la capacidad de generación de puestos de trabajo
mostrada por la economía española en los últimos años. En este
sentido, además de la regulación de un nuevo contrato a tiempo
parcial más flexible, con mayor cobertura social y con incentivos
económicos, se continuará en la senda de flexibilización
y modernización del mercado de trabajo. Asimismo, la descentralización
de la negociación colectiva será una prioridad fundamental para
ajustar la evolución de los costes de producción a la productividad y
a las circunstancias específicas de cada empresa en el contexto de la
moneda única.
* En cuanto a los gestos financieros, se prevé una notable caída de
su importancia relativa, consecuencia tanto de la favorable evolución
de los tipos de interés como del proceso de reducción del déficit y
deuda públicos respecto al PIB.
Frente al esfuerzo de contención de los gastos corrientes, se prevé
un incremento de los gestos de capital, concentrado en la inversión.
Así, el componente público de la formación bruta de capital crecerá
durante todo el período a tasas en torno al 10 por 100, aumentando de
manera notable su peso relativo respecto al PIB. Se trata con ello de
potenciar el desarrollo de las infraestructuras y de las actividades
de l+D, de manera que aumente la capacidad real y potencial de
crecimiento de la economía española y se avance en la convergencia en
términos reales.
Adicionalmente a estos esfuerzos de inversión pública hay que tener
en cuenta que el contexto de estabilidad de precios y bajos tipos de
interés facilitará el concurso privado en proyectos de
infraestructura que en el pasado debían financiarse enteramente con
fondos públicos por sus largos períodos de maduración y amortización.
La evolución prevista de ingresos y gastos públicos tendrá los
siguientes efectos:
* Aumento del peso del ahorro público sobre el PIB en todos los años,
llegando incluso a duplicar al final del período el porcentaje
registrado en 1998.
* Progresiva reducción del déficit público fruto de un esfuerzo de
consolidación paralelo de todas las Administraciones Públicas. Así,
se ha firmado un acuerdo con la práctica totalidad de las Comunidades
Autónomas en virtud del cual se comprometen a alcanzar el equilibrio
presupuestario en el año 2001, en línea con el Pacto Interno de
Estabilidad recogido en el Programa de Convergencia de 1997.
Asimismo, se proyecta que las Corporaciones Locales mantengan la
situación actual de práctico equilibrio de sus cuentas.
* Continuo y creciente superávit primario que refleja el notable
esfuerzo en el ámbito de los gastos públicos.
* Cumplimiento de la regla de oro de las finanzas públicas en todos
los años, dado el simultáneo esfuerzo en inversión pública y los
avances en la consolidación fiscal.
* Reducción del déficit estructural en todos los años, hasta situarlo
en el año 2002 en un nivel compatible con el objetivo presupuestario
a medio plazo fijado en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, lo que
refleja tanto las medidas de política fiscal comentadas como el
aumento de la capacidad de crecimiento potencial de la economía
española. Dicha evolución es producto de un conjunto de factores,
entre los que cabe destacar la estabilidad macroeconómica alcanzada,
plasmada en una bajada diferencial de los tipos de interés reales, y
el desarrollo de reformas estructurales en diversos ámbitos como
telecomunicaciones, electricidad, mercados financieros e IRPF.
* Como consecuencia de la positiva evolución del superávit primario,
así como de la prevista moderación del tipo de interés efectivo de la
deuda pública y del crecimiento
proyectado del PIB nominal, se produce una disminución
continua del volumen de deuda pública en relación con el PIB, hasta
situarse por debajo del 60 por 100 en el año 2002, como se recoge en
el anexo. Dado que fundamentalmente esa deuda estará asociada a la
financiación de proyectos de inversión pública, se pretende
simultáneamente incrementar la capacidad futura de producción de la
economía y reducir el peso financiero a soportar por las próximas
generaciones.
En suma, la proyección presupuestaria para el período 1999-2002 se
orienta al cumplimiento de los compromisos adquiridos en el Pacto de
Estabilidad y Crecimiento sin dejar por ello de lado el avance en la
convergencia real de España con el conjunto de la UE, objetivos
esenciales de la política económica del Gobierno en los últimos años.
IV. ANÁLISIS DE SENSIBILIDAD
1. Escenario alternativo de crecimiento
La modificación de los supuestos macroeconómicos anteriormente
descritos no pone en cuestión el cumplimiento de los objetivos de
consolidación presupuestaria y reducción del volumen de deuda pública
en relación con el PIB. Para realizar este ejercicio, se ha tomado un
escenario alternativo basado en unas previsiones menos favorables
respecto de la evolución del entorno económico mundial y
caracterizado por un crecimiento real del PIB del 3,5 por 100 en 1999
y del 2,5 por 100 en promedioen el trienio 2000-2002.
Dichas previsiones se traducirían en una mayor contribución negativa
del sector exterior al crecimiento económico y en unas expectativas
menos optimistas. Por tanto, cabría prever una cierta ralentización
de la demanda interna en todos sus componentes y, en consecuencia,
una menor creación de empleo y una evolución más moderada de los
precios. No obstante, se produciría una continua reducción de la tasa
de desempleo, hasta situarla en el 15 por 100 de la población activa
en el año 2002.
Incluso en este escenario de crecimiento moderado se avanzaría en
todos los años en el proceso de contención del déficit público, que
se situarla en el 0,7 por 100 del PIB al final del cuatrienio. Al
igual que en el escenario central, dicha contención vendría
determinada por un notable esfuerzo de reducción del peso del gasto
en relación con el PIB, concentrado en los gastos corrientes. En
efecto, la formación bruta de capital fijo de las Administraciones
Públicas incrementarla continuamente su peso relativo.
De cualquier modo, si en 1999 el incremento del producto fuera el
proyectado en el escenario de crecimiento reducido, el déficit
público en relación con el PIB se desviaría sólo en una décima. Lo
moderado de esta divergencia permitirla una fácil reconducción hacia
el objetivo fijado en el escenario central.
La consolidación fiscal y la moderada evolución de los tipos de
interés permitirían un constante aumento del ahorro público. A pesar
de ello, el esfuerzo inversor del total de la economía llevaría a una
ligera necesidad de financiación con respecto al resto del mundo.
Finalmente, se prevé una reducción de la ratio deuda/PIB superior a
cuatro puntos porcentuales. Por todo ello, incluso en un escenario
más pesimista para el período 1999-2002, la economía española
cumpliría los compromisos adquiridos en el Pacto de Estabilidad y
Crecimiento.
GRÁFICO 8 CUENTAS PÚBLICAS EN DISTINTOS ESCENARIOS MACROECONÓMICOS En
porcentaje del PIB
DÉFICIT DEUDA
1
68
08
66
-1 64
62
-2 60
-3 58
1997
Central Reducido
FUENTE: INE y Ministerio de Economía y Hacienda.
2. Análisis de sensibilidad de tipos de interés
Para analizar la consistencia de las previsiones realizadas respecto
a la evolución de las cuentas y deuda de las Administraciones
Públicas en el escenario central, se plantean dos hipótesis
alternativas de comportamiento de los tipos de interés. Así, se
supone que la curva de tipos se desplaza en paralelo elevándose o
descendiendo un
punto porcentual. Las sendas obtenidas de déficit público se exponen
en el cuadro 8, donde la hipótesis superior representa la elevación
de tipos y la inferior el descenso.
Este análisis pone de relieve la menor sensibilidad de la carga
financiera respecto de la evolución de los tipos de interés, como
consecuencia de que la vida media de la deuda pública ha pasado de 3
a 4,6 años desde finales de 1996 hasta la actualidad.
GRÁFICO 9 CUENTAS PÚBLICAS EN DISTINTOS ESCENARIOS DE TIPOS DE
INTERÉS En porcentaje del PIB
DÉFICIT DEUDA
69
67
-1 65
63
-2 61
-3 59 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Central Superior Inferior
FUENTE: INE y Ministerio de Economía y Hacienda.
Incluso con la hipótesis de aumento de los tipos de interés, se
conseguiría reducir el déficit público hasta situarlo en el 0,3 por
100 del PIB en el año 2002. Por otro lado, la ratio deuda/PIB sería
inferior al 60 por 100 al final del período en todos los casos
considerados.
V. CONCLUSIÓN
El principal objetivo de política económica del Gobierno en el
horizonte de este Programa de Estabilidad es incrementar el potencial
de crecimiento de la economía española como requisito indispensable
para alcanzar la convergencia real con el resto de los socios de la
UEM. En este sentido, la convergencia alcanzada en las variables
macroeconómicas nominales -inflación, tipo de interés y déficit
público- ha supuesto en los dos ejercicios pasados un impulso para el
logro de un crecimiento diferencial de renta y empleo con respecto a
la media de la UE.
Durante los dos últimos años la economía española ha mostrado un
comportamiento muy diferente al de ciclos económicos previos. Se ha
conseguido crecer por encima del 3,5 por 100 sin desequilibrios
inflacionistas ni de Balanza de Pagos y con una elasticidad empleo/
PIB muy superior a la del pasado. Ello pone de manifiesto que los
esfuerzos de convergencia nominal y la definitiva incorporación de
España a la moneda única han supuesto una modificación sustancial del
comportamiento de nuestra economía. Asimismo, dicha modificación del
patrón de comportamiento queda claramente resaltada por la evolución
reciente de la economía española en un contexto de turbulencias
financieras de gran intensidad.
Por todo ello, las principales directrices de política económica en
los próximos años serán las siguientes:
* Culminar el esfuerzo de consolidación fiscal realizado desde 1996
para cumplir con los compromisos del Pacto de Estabilidad y
Crecimiento, logrando un superávit en el año 2002. La política
presupuestaria definida en este Programa de Estabilidad plantea a lo
largo del mismo una mejora sustancial y continua de todas las
variables fiscales; saldo público total, saldo primario, saldo
estructural, ahorro público y ratio deuda pública/ PIB.
* Dada la necesidad de convergencia real y dentro del esfuerzo de
consolidación fiscal que se plantea, se recogen como prioridades
presupuestarias los compromisos del Gobierno español con los gastos
en infraestructuras, I+D, educación y políticas activas de empleo. En
estos casos, se incrementa el peso de las partidas presupuestarias
correspondientes en el PIB a lo largo del horizonte considerado.
* Por el contrario, perderán peso en la economía el gasto corriente,
las cargas financieras de la deuda y las políticas pasivas de empleo.
Las prestaciones sociales mantendrán estabilizado su peso en el
período considerado.
* La reforma del IRPF recientemente ratificada por el Parlamento
español llevará a una reducción de la presión fiscal en nuestro país
en los años 1999 y 2000 de aproximadamente 4 décimas del PIB. Esta
reforma tendrá,
no obstante, un efecto claramente positivo sobre el
funcionamiento de los mercados de capitales y de trabajo, impulsando
el crecimiento tendencial de nuestra economía.
* La continuación del esfuerzo de reforma estructural tanto en los
mercados de factores, como de bienes y servicios, es un instrumento
transcendental tanto para avanzar en la consolidación fiscal como en
la elevación de la elasticidad empleo/PIB implícita en nuestro
crecimiento económico.
En conclusión, el Gobierno español otorgará en los próximos años una
importancia fundamental al cumplimiento del Pacto de Estabilidad y
Crecimiento. Dicho esfuerzo se compatibilizará con la reforma de la
imposición sobre la renta y con el aumento de peso del gasto en las
partidas estratégicas para el crecimiento económico futuro
(infraestructuras, I+D, educación y formación de la mano de obra). La
política de oferta continuará recibiendo una atención prioritaria en
el contexto de la moneda única. El resultado final proyectado de esta
política es una aproximación progresiva e intensa de nuestro nivel de
empleo y renta a la media de la UE.
ANEXO 1
EL NUEVO IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE LAS PERSONAS FÍSICAS
El modelo de Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF)
vigente hasta 1999 fue implantado en España con la reforma tributaria
de 1977. Desde entonces, el impuesto ha sufrido, junto al lógico
desgaste derivado del paso del tiempo, múltiples modificaciones
legislativas que han aumentado sensiblemente su grado de complejidad,
sin que ello haya contribuido, por otro lado, a que el impuesto
cumpliera de manera satisfactoria con los principios tributarios
básicos de igualdad y progresividad recogidos en la Constitución
Española. Por el contrario, el IRPF, como consecuencia de su
escasamente sistematizada normativa, el complejo entramadode
deducciones, su costosa administración y las dificultades de su
estructura para una eficaz lucha contra el fraude, había perdido gran
parte de su elasticidad recaudatoria. Pese a que el impuesto español
poseía uno de los tipos más elevados dentro de los países de la OCDE,
su importancia recaudatoria con relación al PIB se situaba por debajo
de la media de aquellos países.
Por otro lado, la integración creciente de la economía española con
el resto de las economías europeas, que ha culminado en su acceso a
la tercera fase de la UEM a partir del inicio de 1999, exige que el
nuevo modelo de IRPF se adapte al contexto que determina el euro,
dada la incidencia que dicha figura tributaria tiene sobre las
decisiones de los agentes acerca del ahorro, del empleo y, en
definitiva, sobre el crecimiento económico. La falta de adaptación en
ese sentido tendría, por consiguiente, consecuencias indeseables
sobre la competitividad y lacapacidad de expansión de la economía
española.
En definitiva, las deficiencias acumuladas por el IRPF a lo largo del
tiempo, las exigencias derivadas de la incorporación al euro y el
cumplimiento del compromiso político de elaborar un impuesto con
mayores dosis de equidad, determinaron que el Gobierno adoptara desde
el inicio de su mandato la reforma del IRPF como objetivo central de
su política económica.
Tras una amplia consulta social, cuya manifestación más evidente fue
la creación, en febrero de 1997, de una «Comisión para el estudio y
propuesta de medidas para la reforma del IRPF», el Gobierno presentó
en abril de 1998 al Congreso de los Diputados el correspondiente
proyecto de Ley. La discusión parlamentaria de dicho proyecto ha
culminado con la aprobación por las Cortes de la Ley 40/1998, de 9 de
diciembre, del IRPF.
La nueva Ley modifica prácticamente toda la estructura del antiguo
IRPF. Sin embargo, las modificaciones más importantes afectan al
objeto del impuesto así como a la tarifa del mismo. En cuanto al
objeto, el nuevo impuesto grava la capacidad económica del
contribuyente, entendida ésta como la renta que puede utilizar el
contribuyente tras atender a sus necesidades básicas y las de su
familia. Para ello se establece un mínimo personal y familiar exento
de tributación y variable de acuerdo con las condiciones de cada
contribuyente Este mínimo vital viene a simplificar el complejo
entramado anterior de deducciones de la cuota cuya existencia, además
de elevar excesivamente el coste de gestión del tributo, era, en
muchos casos, difícil de justificar en términos de equidad
y progresividad. Por lo tanto, el mínimo vital sustituye con ventaja al
tramo con tipo impositivo cero de la anterior escala de gravamen.
Asimismo, el nuevo impuesto incorpora una mayor neutralidad en el
tratamiento fiscal de los diferentes instrumentos financieros y el
fomento del ahorro a largo plazo realizado a través del sistema de
previsión social complementaria.
En cuanto a la tarifa del impuesto, la nueva Ley del IRPF incorpora
dos novedades importantes: la rebaja general de los tipos impositivos
y la reducción y redefinición de los tramos, acercando así la
normativa española a la vigente en la mayoría de los países europeos,
los cuales vienen optando igualmente por una simplificación de la
tarifa. Así, el tipo marginal máximo se reduce del actual 56 por 100
hasta el 48 por 100, mientras que el tipo mínimo pasa del 20 por 100
al 18 por 100. Además, los actuales ocho tramos de la tarifa quedan
reducidos a seis.
Al margen de las dos citadas modificaciones sustanciales del IRPF, la
nueva Ley contempla, en el ámbito procedimental, una simplificación
en la gestión del tributo que permitirá reducir sensiblemente el
número de declarantes así como los excesivos pagos a cuenta sobre la
cuota diferencial del impuesto, de forma que los recursos humanos y
materiales de la Administración Tributaria así liberados podrán ser
dedicados a la lucha contra el fraude fiscal.
Cabe señalar, por último, que los efectos que pretende la reforma del
IRPF sobre la economía son de naturaleza estructural y, por lo tanto,
con incidencia más allá del corto plazo. En efecto, dicha reforma
dotará a
esta importante figura tributaria de mayor neutralidad en cuanto a
las decisiones de los agentes económicos, ampliará de forma
permanente la renta disponible de las familias y reducirá
sensiblemente la llamada cuña fiscal o diferencia entre el coste
laboral bruto para el empresario y el salario neto que percibe el
trabajador. Todo ello contribuirá a aumentar el producto potencial de
la economía española. No obstante, a corto plazo la reforma del IRPF
supondrá lógicamente una calda de recaudación para la Hacienda
Pública. Las estimaciones realizadas al respecto indican que dicho
efecto estará en torno a los 550.000 millones de pesetas en los años
1999 y 2000.
ANEXO 2
REFORMAS ESTRUCTURALES
En el nuevo diseño de la política económica del Gobierno español han
adquirido una especial relevancia las reformas estructurales en los
mercados de productos y de factores. El desarrollo de tales reformas
será aún más relevante en el contexto de la UEM, donde existirá un
menor margen de maniobra en las políticas tradicionales de demanda
(política monetaria y fiscal) y donde las diferencias de
productividad derivarán en gran medida de la flexibilidad de los
sectores productivos.
Así, se han llevado a cabo importantes procesos de reforma y de
liberalización en diversos sectores, con especial incidencia en
aquellos que, por su carácter de «inputs» productivos, tienen
consecuencias indirectas en otras actividades económicas. Los
procesos de liberalización así iniciados han ido generalmente en
línea con los acometidos por el resto de los países de la UE y, en
ocasiones, se han adelantado a los calendarios previstos.
En el futuro próximo se continuará en la línea de reforma emprendida,
profundizando en las actuaciones ya acometidas e iniciando las
modificaciones necesarias para la introducción de competencia y la
mejora en la calidad de la regulación en otros casos. Así, y tal y
como se recoge en el último capítulo del Informe de Progreso sobre
las Reformas en los Mercados de Bienes, Servicios y de Capitales en
España, los principales retos de cara al futuro en este ámbito son
los que se señalan a continuación.
* Telecomunicaciones
La liberalización plena de las telecomunicaciones en España se ha
completado el 1 de diciembre de 1998. A partir de ahora, se procederá
a la adjudicación de nuevas licencias para la prestación de servicios
de telefonía fija y móvil, así como a la implantación gradual de los
operadores de cable.
Por otro lado, los últimos precios de interconexión de referencia han
recogido rebajas significativas respecto a los actualmente en vigor,
sobre todo en la interconexión local, que disminuye un 34 por 100.
* Sector eléctrico
Una vez aprobada la nueva Ley del sector eléctrico, los objetivos
inmediatos serán la reducción (entre un 25 y un 40 por 100) de los
peajes o tarifas de acceso de terceros al transporte y distribución
de electricidad. Por otra parte, se considerará la disminución del
umbral legal para poder elegir el suministrador de electricidad por
parte de los denominados consumidores cualificados (aquellos que
consumen más de 15 kwh).
* Suelo
Dado que en materia de urbanismo y ordenación del territorio las
competencias corresponden en exclusiva a las CC.AA. y Corporaciones
Locales, desde el Gobierno continuará la labor dirigida a concienciar
a las CC.AA. y las Corporaciones Locales, sobre la importancia de
armonizar la normativa y de liberalizar el mercado del suelo.
Por otra parte, en cuanto a la política de Vivienda de Protección
Oficial, el apoyo a través de subsidiaciones en los tipos de interés
de los préstamos se irá sustituyendo progresivamente por ayudas
directas a la adquisición de vivienda.
* Agua
La nueva Ley prevista para este sector avanzará en la racionalización
del uso del agua y en su consideración como un bien económico, con el
objeto de alcanzar una asignación más eficiente del mismo.
* Comercio minorista
En las actuaciones que se lleven a cabo en este ámbito, cobrarán
especial relevancia aquellas dirigidas a lograr una mayor
flexibilidad comercial a partir del año 2001, para lo que deberán
alcanzarse los oportunos acuerdos con las CC.AA.
* Privatizaciones
Se continuará en la línea prevista de privatizaciones de empresas
públicas. En concreto, la Sociedad Española de Participaciones
Industriales (SEPI), uno de los órganos ejecutores de la política de
privatizaciones, prevé enajenar las participaciones existentes en
otras 15 empresas (Iberia, Casa, Indra, Enatcar, Babcock Wilcox,
entre otras). Se prevé que, para el año 2000, sólo quedarán en el
sector público empresarial la minería y algunas empresas del sector
de defensa.
* Ley Concursal
Se encuentra en preparación el borrador de una nueva Ley Concursal
que modifique la regulación actual sobre los procedimientos de
suspensiones de pagos y quiebras, diseñando un procedimiento ágil y
poco gravoso que otorgue una mayor seguridad en las relaciones
económicas y que evite que la recuperación de empresas viables
se vea dificultada por procesos excesivamente largos o costosos.
* Ley de Enjuiciamiento Civil
Para la mejora del proceso civil se encuentra en tramitación
parlamentaria el Proyecto de Ley de Enjuiciamiento Civil que va a
sustituir a las actuales leyes procesales. En lo que se refiere a las
relaciones económicas, las líneas básicas del Proyecto son la
agilización de los procesos judiciales, la creación de procedimientos
adecuados para los créditos de pequeña cuantía y la racionalización
del sistema de medidas cautelares.
* PYMES
Dentro de las actuaciones de política económica dirigidas de manera
especial a las PYMES, por un lado, se pondrá en marcha un Plan de
Agilización y Simplificación Normativa y, por otro lado, el Gobierno
fomentará la titulización de los créditos concedidos a las empresas
de actividad productiva a través de la concesión de un aval a estas
operaciones Esta medida, si bien aplicada de forma general,
beneficiará de manera especial a las empresas más pequeñas.
* Defensa de la Competencia
El desarrollo del sistema de defensa de la competencia será un
objetivo básico dentro de la política económica, pues es el garante
de que las ventajas derivadas de la mayor competencia introducida en
los mercados repercutan adecuadamente en los consumidores y usuarios
finales. En ese sentido, se modificará la normativa sobre defensa de
la competencia, con el propósito fundamental de reforzar los órganos
de defensa de la competencia, incrementar el control de las ayudas de
Estado, modificar determinados aspectos del control de
concentraciones, e introducir la terminación convencional en los
procedimientos sancionadores
* Fiscalidad
Junto a la reforma del IRPF ya puesta en marcha, se prevé la adopción
de otras medidas de carácter fiscal dirigidas a incentivar el ahorro.
Así, por ejemplo, puede señalarse la reducción de las retenciones
practicadas sobre los rendimientos del capital mobiliario y la
eliminación de la retención practicada sobre la renta fija privada.
* Política de I+D
Se está preparando un Proyecto de Ley de Fomento de la Innovación
Industrial, en el que se establezca el marco jurídico, fiscal y
financiero de la política de innovación industrial y de fomento de
actividades innovadoras en la industria. Su objetivo será, en última
instancia, establecer un entorno económico e institucional favorable
para que la innovación sea una actividad atractiva para las empresas
* Internacionalización de la empresa española
De cara al futuro, se debe seguir incidiendo en medidas que faciliten
y apoyen la internacionalización de la empresa española. En este
sentido, se considerarán y analizarán un conjunto de actuaciones en
distintos ámbitos (fiscal, financiero, de promoción, etc.), que
favorezcan una mayor presencia de las empresas españolas en el
exterior.
* Mercado de capitales
De las diversas medidas emprendidas para modernizar el mercado de
capitales, cabe destacar la nueva legislación de las Entidades de
Capital Riesgo y la de las Instituciones de Inversión Colectiva. La
nueva regulación de las Entidades de Capital Riesgo flexibiliza su
política de inversiones, el control de supervisión de la CNMV y su
adaptación operativa en función de la naturaleza del inversor.
En lo relativo a las Instituciones de Inversión Colectiva, el proceso
de reforma ya iniciado en este ámbito culminará con una completa
reforma del esquema legal y operativo de las mismas, que supondrá una
ampliación y liberalización en materia de política de inversiones y
de esquemas de funcionamiento.
* Sanidad
La Ley de Medidas Administrativas, Fiscales y del Orden Social para
1999 incluye una modificación de las formas organizativas de los
centros sanitarios públicos dirigida al logro de una mayor
eficiencia. Mediante las Fundaciones Públicas Sanitarias se otorga
una nueva personificación a los hospitales públicos con lo que se
logra reducir la carga burocrática de la gestión, descentralizar la
toma de decisiones y aumentar la autonomía en la administración.
Estos objetivos se alcanzan con la introducción de una mayor
flexibilidad en la gestión económica y de recursos humanos,
vinculando las retribuciones a la obtención de resultados.
Asimismo, se avanzará en la introducción de los medicamentos
genéricos y en la implantación de precios de referencia.
* Otras medidas de control del gasto público
Se prevé una modificación de la Ley General Presupuestaria en 1999,
con el objetivo de reforzar tanto el control como la eficacia del
gasto público a través del establecimiento de una gestión por
objetivos y de una responsabilidad directa de los gestores.
Adicionalmente, esta reforma fijará como principio fundamental el
equilibrio presupuestario en la programación a medio plazo,
estableciendo, además, la gestión presupuestaria plurianual.
Finalmente, en línea con lo fijado en el Pacto de Toledo, se avanzará
tanto en el proceso de racionalización de la Seguridad Social,
considerando la evolución demográfica y la del mercado de trabajo,
como en el fomento del sistema de previsión social complementaria.
ANEXO 3
FACTORES EXPLICATIVOS DE LA VARIACIÓN DE LA RATIO DEUDA PUBLICA/PIB
El presente Programa de Estabilidad contempla en su escenario central
una senda de reducción de la ratio deuda/PIB de forma que, al final
del período considerado, éste se sitúe por debajo del nivel de
referencia del Tratado de Maastricht (60 por 100) Dicha evolución es
coherente tanto con los avances esperados en los saldos
presupuestarios primarios como con la evolución proyectada del PIB
nominal y la situación de estabilidad de los tipos de interés que
cabe prever en la UEM a lo largo del período. En el cuadro adjunto
figuran de forma más precisa los factores determinantes de la senda
de la ratio de deuda en el período 1986-2002. Dichos factores se
deducen a partir de la ecuación de la restricción presupuestaria que
da lugar a la siguiente expresión:
[1]
donde d es la ratio deuda/PIB; b es el déficit primario, igualmente
en proporción del PIB; r es el tipo de interés efectivo de la deuda
pública; a es el crecimiento nominal del PIB; y a es un término de
ajuste que recoge las variaciones de la ratio debidas a las de
activos financieros y a los ajustes stock-flujo
En el cuadro de la página siguiente se pueden distinguir tres etapas
en la evolución de la ratio:
* Durante el período 1986-1991 apenas creció la ratio de deuda como
consecuencia, fundamentalmente, de la simultaneidad de elevados
ritmos de crecimiento económico y tasas de inflación lo que
determinaba fuertes crecimientos del PIB nominal, superiores a los
tipos de interés efectivos de la deuda, pese a que éstos se
mantuvieron en tomo al 10 por 100 en el promedio del período.
* Entre los años 1992-1996 se produjo un sensible aumento de la deuda
pública en porcentaje del PIB, que pasó del 45,5 por 100 en 1991 al
70,1 por 100 en 1996, esto es, un aumento de casi 5 puntos
porcentuales de PIB cada año. Dicho aumento cabe atribuirlo a los
tres factores explicativos de la expresión [1], pero sobre todo al
fuerte aumento producido en el componente de ajuste, indicativo, por
un lado, de los importantes aumentos registrados por los activos
financieros -básicamente por la cuenta corriente del Tesoro en el
Banco de España ante la prohibición, desde 1994, de que éste
financiara el déficit público-, y, por otro, de las sensibles
diferencias producidas entre la contabilidad de caja y la
contabilidad
nacional en el período. Además, dicho período se caracterizó por un
crecimiento económico moderado y unos tipos de interés reales
elevados que condujo a un rápido crecimiento de la participación de
la carga financiera de la deuda en el PIB. Finalmente, aunque en 1996
ya se obtuvo un superávit primario, el cómputo promedio del período
refleja, en un contexto de moderada expansión económica, un cierto
deterioro, respecto al período anterior, del saldo presupuestario
primario.
* A partir de 1997 mejoran sustancialmente los parámetros
explicativos de la evolución de la ratio de deuda, de tal forma que
dicho año es el primero en el que se produce una inflexión en su
senda de crecimiento comenzando un proceso de reducción del peso de
la deuda pública dentro del PIB. Los déficit primarios, como
consecuencia de una política presupuestaria orientada a reducir la
expansión del gasto público estructural y de un contexto económico
más favorable, se convierten en superávit de magnitud cada vez mayor.
La diferencia entre el tipo de interés efectivo de la deuda y el
crecimiento nominal del PIB se ha reducido sustancialmente en 1997 y
1998 como consecuencia, principalmente, de los mínimos históricos
alcanzados por los tipos de interés. Dicha diferencia, no obstante,
no ha llegado a hacerse negativa no sólo debido a la importante
reducción experimentada por la inflación en esos años
sino también a la inercia que los tipos de interés históricos de la
deuda tienen sobre el conjunto de una deuda pública con una vida
media cada vez mayor. Por último, el componente de ajuste ha perdido
gran parte de su importancia pasada debido, primordialmente, a la
estrategia de consolidación fiscal.
Respecto al período cubierto por este Programa de Estabilidad, la
reducción de la ratio deuda/PIB será resultado básicamente de la
continuidad de una política presupuestaria rigurosa que permita, en
un contexto de crecimiento económico algo más moderado, seguir
aumentando el superávit primario. Esta expansión más moderada de la
actividad junto con la desaceleración prevista en los aumentos de
precios implicarán crecimientos nominales del PIB algo inferiores a
los tipos de interés efectivos de la deuda.
Finalmente, cabe esperar que la aportación de los ajustes stock-flujo
al aumento de la ratio de deuda sea de una magnitud algo inferior a
la que se estima actualmente para el promedio del período 1997-1999.
En resumen, y de acuerdo con los supuestos del escenario central
contenidos en este Programa de Estabilidad, está previsto que la
ratio deuda/PIB se sitúe por debajo del umbral de referencia del
Tratado de Maastricht (60 por 100) al término del período
contemplado.
ANEXO 4
CUADROS ESTADÍSTICOS