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BOCG. Sección Cortes Generales, serie A, núm. 82, de 25/11/2008
parte 1
parte 2
BOLETÍN OFICIAL DE LAS CORTES GENERALES
SECCIÓN CORTES GENERALES
IX LEGISLATURA
Serie A: ACTIVIDADES PARLAMENTARIAS
25 de noviembre de 2008
Núm. 82
ÍNDICE
Competencias en relación con otros órganos e instituciones
Tribunal de Cuentas
251/000034 (CD) 771/000025 (S) Resolución aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre el Informe de fiscalización del servicio de recogida y tratamiento de residuos en las Entidades Locales de la
Comunidad Autónoma de Aragón, así como dicho Informe... (Página 2)
251/000053 (CD) 771/000055 (S) Resolución aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre el Informe de fiscalización de la gestión y control de los recursos integrantes del Patrimonio Municipal del Suelo,
ejercicio 2004, así como dicho Informe...
(Página 81)
251/000054 (CD) 771/000054 (S) Resolución aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre el Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Marbella (Málaga) y sus Sociedades Mercantiles Participadas, en el
período comprendido entre el 1 de enero de 2002 y el 21 de abril de 2006, así como dicho Informe... (Página 143)
COMPETENCIAS EN RELACIÓN CON OTROS ÓRGANOS E INSTITUCIONES
TRIBUNAL DE CUENTAS
251/000034 (CD)
771/000025 (S)
Se ordena la publicación en la Sección Cortes Generales del BOCG, de la Resolución adoptada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre el Informe de fiscalización del servicio de recogida y tratamiento de
residuos en las Entidades Locales de la Comunidad Autónoma de Aragón, así como el Informe correspondiente.
Palacio del Congreso de los Diputados, 5 de noviembre de 2008.-P. D. El Letrado Mayor de las Cortes Generales, Manuel Alba Navarro.
RESOLUCIÓN APROBADA POR LA COMISIÓN MIXTA PARA LAS RELACIONES CON EL TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACIÓN AL INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL SERVICIO DE RECOGIDA Y TRATAMIENTO DE RESIDUOS EN LAS ENTIDADES LOCALES DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ARAGÓN
(NÚM. EXPTE. CONGRESO: 251/000034 Y NÚM.
EXPTE. SENADO: 771/000025) EN SU SESIÓN DEL DÍA 8 DE OCTUBRE DE 2008
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su sesión del día 8 de octubre de 2008, a la vista del Informe remitido por ese Alto Tribunal acerca del Informe de fiscalización del servicio de recogida y tratamiento de
residuos en las Entidades Locales de la Comunidad Autónoma de Aragón:
ACUERDA
1. Instar a las Entidades Locales:
a) A promover la creación de comisiones de vigilancia y seguimiento de la contratación en el seno de las Entidades Locales, como órgano dirigido a garantizar la publicidad, libre concurrencia, objetividad, transparencia y eficacia.
b) A promover que en la redacción de pliegos de ofertas y contratos llevados a cabo por las Entidades Locales quede reflejada la condición de sometimiento a dicha comisión.
c) A elaborar un análisis de criterios selectivos homogéneos en la prestación del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos y ponerlo a disposición de las Entidades Locales, quienes tienen la competencia, de modo que, además de
cumplir los objetivos establecidos por las distintas administraciones en el marco de la normativa europea, les permita comparar y elegir con garantías el sistema óptimo.
2. Instar al Tribunal de Cuentas a que siga realizando este tipo de informes horizontales de gestión de los principales servicios descentralizados, informes que incluyan un análisis de eficiencia a través de un sistema de indicadores.
Palacio del Congreso de los Diputados, 8 de octubre de 2008.-La Presidenta de la Comisión, María Isabel Pozuelo Meño.-El Secretario de la Comisión, Carmelo López Villena.
INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL SERVICIO DE RECOGIDA Y TRATAMIENTO DE RESIDUOS EN LAS ENTIDADES LOCALES DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ARAGÓN
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los arts. 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los arts. 12 y 14 de la misma disposición y
concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado en sesión de17 de enero de 2008, el Informe de Fiscalización del Servicio de recogida y tratamiento de residuos en las Entidades Locales de la
Comunidad Autónoma de Aragón y ha acordado su elevación a las Cortes Generales y al Pleno de las Corporaciones Locales correspondientes, según lo prevenido en el art. 28.4 de la Ley de Funcionamiento.
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN ... (Página 4)
I.1. Iniciativa del procedimiento ... (Página 4)
I.2. Objetivos y ámbito de la fiscalización ... (Página 5)
I.3. Tratamiento de alegaciones ... (Página 5)
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ... (Página 6)
II.1 Análisis del marco normativo ... (Página 6)
II.1.1 Marco normativo europeo ... (Página 6)
II.1.2 Marco normativo nacional ... (Página 7)
II.1.3 Marco normativo de la Comunidad Autónoma de Aragón ... (Página 10)
II.2 Entidades y formas de gestión del servicio en la Comunidad Autónoma de Aragón ... (Página 13)
II.2.1 Organización territorial del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos en Aragón ... (Página 13)
II.2.2 Rendición de Cuentas por las entidades responsables de la gestión del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos ... (Página 15)
II.2.3 Formas de gestión y niveles de gasto del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos ... (Página 16)
II.3 Análisis de la eficiencia en la prestación del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos en la Comunidad Autónoma de Aragón ...
(Página 22)
II.4 Análisis del tratamiento de residuos sólidos urbanos en la Comunidad Autónoma de Aragón ... (Página 28)
II.5 Análisis del control interno realizado por las Entidades locales sobre la gestión del servicio de recogida de residuos ... (Página 32)
II.6 Análisis de la recogida selectiva de residuos sólidos urbanos ...
(Página 33)
III. CONCLUSIONES ... (Página 35)
III.1 Marco normativo ... (Página 35)
III.2 Entidades y forma de gestión del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos. ... (Página 36)
III.3 Gestión del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos ...
(Página 37)
III.4 Tratamiento de residuos sólidos urbanos ... (Página 37)
III.5 Control interno en la gestión del servicio de recogida y tratamiento de residuos. ... (Página 37)
III.6 Recogida selectiva ... (Página 38)
IV. RECOMENDACIONES ... (Página 38)
ANEXOS ... (Página 40)
I. INTRODUCCIÓN
La recogida de residuos sólidos urbanos adquiere en la sociedad actual una importancia cada vez mayor, integrándose su gestión en las políticas de desarrollo social y medioambientales. La regulación de la política medioambiental española y,
en particular, la normativa sobre gestión de residuos desarrolla las normas dictadas al respecto por la Unión Europea.
El Tratado de Maastricht asignó a la Unión Europea el objetivo de promover un crecimiento económico duradero que permita un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente.
En los últimos veinte años, la política medioambiental comunitaria ha consistido fundamentalmente en la adopción de un marco legislativo destinado a luchar contra la contaminación y proteger el medio ambiente.
El Informe sobre el estado del medio ambiente publicado en 1992 puso de manifiesto el deterioro sufrido por el medio ambiente en diversos ámbitos y entre otros en el de la gestión de residuos, denunciando un aumento del flujo de residuos
domésticos e industriales y un escaso éxito del reciclaje y la reutilización.
La disociación entre desarrollo económico e incremento de los residuos generados constituye un objetivo de la Unión Europea que ya en el V Programa Comunitario de Acción en materia de medio ambiente: hacia un desarrollo sostenible, a
desarrollar en el período 1992-2000, pretendía estabilizar el nivel de generación de residuos urbanos en 300 kilos por habitante y año. Dicho informe indicaba claramente que si no se procede a una reorientación de las políticas públicas en estas
materias, seguirán produciéndose los ataques al medio ambiente.
A través de los Planes Nacionales de residuos urbanos, España se sumó a estas iniciativas implantando políticas de contención en la progresión de los niveles de generación de residuos y la Administración Autonómica de Aragón, a su vez, a
partir de 2003 también inició un proceso denominado Estrategia Global de Residuos que culminó en el Plan de Gestión Integral de los Residuos de la Comunidad Autónoma de Aragón (2005-2008), aprobado por el Gobierno de Aragón el 11 de enero de 2005.
A pesar de estos esfuerzos normativos y de planificación que pretendían disociar el crecimiento económico del incremento en la generación de residuos, hasta la fecha, no se han obtenido resultados positivos y la generación de residuos ha seguido
incrementándose tanto en España como, en concreto, en Aragón, al igual que en el resto de Europa.
La competencia para la ejecución de estas políticas mediante la recogida de residuos urbanos y su tratamiento, en el ordenamiento jurídico español, está atribuida a la Administración local. El Título VIII de la Constitución define la
organización territorial del Estado en municipios, provincias y en las CC.AA. que se constituyan, garantizando a cada una de ellas la autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. En el ámbito de la administración local, la autonomía de
los municipios se menciona expresamente en el artículo 140.
En este sentido, la Carta Europea de Autonomía Local, elaborada en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985 y aplicable en España, mediante instrumento de ratificación otorgado el 20 de enero de 1988, desde el 1 de marzo de 1989, define la
autonomía local como el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes.
La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local regula, con carácter básico, el contenido de la autonomía local reconocida en la Constitución y en la Carta Europea, estableciendo las materias en las que las Entidades
locales han de ejercer competencias.
El artículo 25 de la Ley de Bases enumera los servicios cuya competencia corresponde a los municipios y entre ellos incluye el servicio de recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos. Además el servicio de recogida de residuos se
encuentra en la relación de servicios obligatorios del artículo 26 de la citada Ley de Bases, el cual añade que será también obligatorio el tratamiento de residuos para los municipios con población superior a 5.000 habitantes.
De esta forma se configura como obligatorio y de ámbito municipal el servicio de recogida de residuos sólidos urbanos y el de tratamiento de residuos para los municipios con población superior a 5.000 habitantes.
I.1 Iniciativa del procedimiento
La Comisión Mixta Congreso-Senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas en su Resolución de 21 de diciembre de 2001 relativa al Informe del sector público autonómico y local correspondiente al ejercicio 1998, solicitó al Tribunal la
remisión de informes de fiscalización de la gestión de los principales servicios públicos descentralizados, en el sector público local, diferenciando los resultados según los diversos tipos de Corporaciones y los distintos tramos de población.
El Informe del sector público autonómico y local correspondiente al ejercicio 2000 atendió esta solicitud incluyendo los resultados de una fiscalización sobre la gestión de los servicios públicos descentralizados en el sector público local.
En relación con dicho Informe, la Comisión Mixta, por Resolución de 19 de diciembre de 2005, instó al Tribunal a continuar profundizando en el estudio comparado de la prestación de diferentes servicios públicos por las Entidades locales.
La presente Fiscalización sobre el Servicio de Recogida y Tratamiento de Residuos en las Entidades locales de la Comunidad Autónoma de Aragón se promueve como consecuencia de estas iniciativas de las Cortes Generales, al amparo de lo
previsto en el artículo 45 de la Ley Orgánica 2/1982 del Tribunal de Cuentas.
I.2 Objetivos y ámbito de la fiscalización
La recogida de residuos debe enmarcarse en las políticas de protección medioambiental y de desarrollo sostenible y como constituye uno de los servicios cuya competencia está atribuida a la administración local, implica que las restantes
administraciones públicas deben coordinar sus políticas de actuación con objeto de que la adecuada prestación de este servicio contribuya a la consecución de otros más generales en los que tiene una repercusión significativa.
La presente fiscalización ha abordado el análisis horizontal de la prestación del Servicio de recogida y tratamiento de los residuos sólidos urbanos por las Entidades locales de la Comunidad Autónoma de Aragón desde la doble perspectiva del
cumplimiento de los objetivos establecidos por las administraciones autonómica y estatal en el marco de la normativa europea y de la comparación de las diferentes formas de gestión de este servicio adoptadas por las Entidades locales competentes de
dicha Comunidad Autónoma, con objeto de valorar la eficiencia y eficacia de los recursos públicos asignados a esta finalidad.
Las actuaciones fiscalizadoras, de acuerdo con los objetivos establecidos en las correspondientes Directrices Técnicas, que fueron aprobadas por el Pleno del Tribunal en su sesión de 9 de mayo de 2006, se concretaron en:
1. Analizar la forma de gestión del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos adoptada por las entidades que prestan el servicio en la Comunidad Autónoma de Aragón.
2. Examinar los niveles de prestación del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos que desarrollan las entidades competentes de la Comunidad Autónoma de Aragón y valorar el cumplimiento de los objetivos establecidos en los Planes
nacional y autonómico de gestión de residuos sólidos urbanos.
3. Valorar los sistemas de control establecidos por las Entidades locales competentes en la prestación del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos.
4. Analizar las formas de gestión de los vertederos situados en la Comunidad Autónoma de Aragón, la eficiencia y eficacia de los mismos y los procedimientos de control establecidos por la entidad local competente.
De acuerdo con la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, se entiende por residuos urbanos o municipales los generados en los domicilios particulares, comercios, oficinas y servicios, así como todos aquellos que no tengan la calificación
de peligrosos y que por su naturaleza o composición puedan asimilarse a los producidos en los anteriores lugares o actividades.
También tendrán la consideración de residuos urbanos de acuerdo con la misma norma, los siguientes: residuos procedentes de la limpieza de vías públicas, zonas verdes, áreas recreativas y playas, animales domésticos muertos, así como
muebles, enseres y vehículos abandonados; residuos y escombros procedentes de obras menores de construcción y reparación domiciliaria.
El ámbito objetivo de la fiscalización se ha referido a la recogida de residuos sólidos urbanos tal y como se encuentra definida en la Ley así como su tratamiento y eliminación.
El ámbito subjetivo de la fiscalización se ha referido a las Entidades locales que gestionan el servicio de recogida de residuos en sus correspondientes ámbitos territoriales y a las actuaciones del Gobierno de Aragón por lo que se refiere a
la recogida selectiva de algunos tipos de residuos destinados al reciclaje, tales como vidrio, envases, etc.
En cuanto al ámbito temporal, en la fiscalización se ha analizado la gestión del servicio durante el ejercicio 2004, si bien, con la finalidad de valorar el proceso de reformas producidas en la Comunidad Autónoma de Aragón respecto a la
prestación de este servicio, se han examinado actuaciones correspondientes a períodos anteriores y posteriores a 2004.
La fiscalización se ha referido a todo el territorio de la Comunidad Autónoma de Aragón, analizando la prestación del servicio por las Entidades locales con competencias en la recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos en el período
fiscalizado, así como al Gobierno Autonómico respecto a la recogida selectiva.
En términos generales, las entidades fiscalizadas han atendido las solicitudes formuladas por el Tribunal, excepto las que se relacionan en el Anexo 1, que por su reducida dimensión no han afectado a los resultados. El Ayuntamiento de
Paracuellos de Jiloca remitió la información en el trámite de alegaciones. Dicha información no se ha incorporado en el desarrollo de los resultados de la fiscalización.
I.3 Tratamiento de alegaciones
En cumplimiento del art. 44.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, los resultados de esta fiscalización fueron remitidos a los Presidentes de las 79 Entidades locales que gestionaron el servicio de
recogida de residuos sólidos urbanos en el ejercicio 2004, a los Presidentes de las Entidades locales que gestionaron en el período fiscalizado los 28 vertederos y las 5 estaciones de transferencia existentes en la Comunidad Autónoma de Aragón y al
Gobierno la Comunidad Autónoma de Aragón, para que alegasen y presentasen los documentos y justificantes que estimasen pertinentes.
Dentro del plazo legal se recibieron las alegaciones que, en virtud de lo dispuesto en el mencionado art. 44, se
incorporan a este Informe, en el que se han realizado las modificaciones que se han considerado procedentes como consecuencia del contenido de dichas alegaciones.
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
II.1 Análisis del marco normativo
II.1.1 Marco normativo europeo
En el apartado 1 del art. 130 del Tratado de la Unión Europea se estableció como objetivo el fomento de medidas a escala internacional para hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente.
En este contexto las políticas comunitarias en materia de residuos se enmarcan en la lucha integrada contra la contaminación y en el desarrollo de medidas preventivas.
La Directiva 75/442/CEE, del Consejo, de 15 de julio de 1975 relativa a los Residuos constituyó la primera regulación europea en esta materia, si bien fue modificada, casi en su totalidad, por la Directiva 91/156/CEE, del Consejo, de 18 de
marzo de 1991, debido a la necesidad de incorporar medidas que permitieran un nivel elevado de protección al medio ambiente.
Esta Directiva fijó las normas comunes para los diferentes tipos de residuos y determinó los principios generales y los
objetivos que deben ser de aplicación en materia de residuos, además, incorporó a la legislación el principio de 'quien contamina paga'.
Al mismo tiempo, con la finalidad de introducir medidas de protección del medio ambiente, avanzó en los procesos de gestión de residuos al establecer que cada Estado miembro, además de garantizar la eliminación y la valorización de los
residuos, debían adoptar medidas encaminadas a limitar su producción mediante la promoción de tecnologías limpias y los productos reciclables y reutilizables. De esta forma, el centro de la política de gestión de residuos definida en la Directiva
se estableció en la prevención y reducción de la producción de residuos y de su nocividad.
Otro de los objetivos planteados en la Directiva 91/156 fue el de la autosuficiencia en materia de eliminación de residuos, de manera que preveía la creación de una red integrada y adecuada de instalaciones de eliminación que debería
permitir a la Comunidad en su conjunto, llegar a ser autosuficiente en materia de eliminación de residuos y a cada Estado miembro tender a este objetivo.
La aplicación de estos principios y objetivos se desarrollaron en los programas de acción medioambientales que definieron las políticas medioambientales y de gestión de residuos que se debían aplicar en la Unión Europea.
El articulado y los anexos que incorporaron estas normas han sido objeto de diversas modificaciones a través de reglamentos, directivas o decisiones, lo que provocó que hasta 2006 la regulación europea en materia de residuos fuera profusa y
dispersa.
Con la finalidad de obtener una normativa más homogénea y clara, la Directiva 2006/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2006, relativa a los residuos, ha derogado la Directiva 75/442/CE y sus modificaciones,
incorporando en una sola norma la regulación contenida en todas ellas.
Por lo que se refiere a la eliminación de residuos, la Directiva 99/31/CE del Consejo, de 26 de abril, relativa al vertido de residuos, reguló los principios que inspiraron la normativa correspondiente a esta materia, definió conceptos de la
misma forma que la Directiva de residuos y fijó los objetivos que debían incorporarse en las estrategias nacionales para reducir los residuos biodegradables destinados a vertederos.
Por otra parte, con objeto de armonizar las políticas nacionales sobre la gestión de envases y residuos de envases con la finalidad de proteger el medio ambiente, garantizar el funcionamiento del mercado interior y evitar obstáculos al
comercio y a la libre competencia, se aprobó la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases, modificada por las Directivas 2004/12/CEE y 2005/20/CEE.
Cada vez con mayor intensidad la política de gestión de los residuos se ha ido considerando como una política medioambiental, aspecto que quedó consolidado en el VI Programa Comunitario de Acción en materia de medio ambiente: Medioambiente
2010; el futuro está en nuestras manos, aprobado mediante Decisión número 1 600/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de julio de 2002, que constituye la piedra angular de las políticas europeas en materia de medio ambiente entre 2001
y 2010. En este programa la gestión de los residuos se integra, como una acción más, en las políticas medioambientales y, en él, se señaló que para afrontar los retos medioambientales era necesario sustituir el enfoque estrictamente legislativo por
otro enfoque estratégico que definiera instrumentos y medidas que permitieran influir en las decisiones de los distintos agentes sociales y económicos: empresas, consumidores, políticos y ciudadanos. El VI Programa se construyó sobre cinco
políticas: mejorar la aplicación de la legislación en vigor, integrar el medioambiente con otras políticas, colaborar con el mercado, implicar a los ciudadanos promoviendo un cambio en sus comportamientos y tener en cuenta el medio ambiente en las
decisiones relativas al ordenamiento y gestión del territorio.
Para ello se definieron cuatro ámbitos de acción prioritarios: el cambio climático, la biodiversidad, el medio ambiente y la salud y la gestión sostenible de los recursos naturales y de los residuos.
La política de gestión de residuos se consideró como una de las actuaciones fundamentales en el ámbito de las políticas medioambientales.
El objetivo planteado por el VI Programa fue velar para que el consumo de los recursos renovables y no
renovables no superase el umbral de lo soportable por el medio ambiente. Para ello, como se ha constatado que, hasta la fecha, el crecimiento económico conlleva un crecimiento en la generación de residuos, se introdujeron políticas que
pretendían disociar esta relación, con la intención final de reducir la generación de residuos. Así, el objetivo concreto del VI Programa es reducir la cantidad de residuos generados en un 20% hasta final de 2010 y en un 50% para 2050.
Además, este programa comunitario estableció los siguientes objetivos específicos:
- Reducción al máximo de la cantidad de residuos destinados a su eliminación.
- Los residuos destinados a la eliminación deberían tratarse lo más cerca posible del lugar donde se generaron.
- Reducción de la producción de residuos peligrosos, impidiendo el incremento de las emisiones al aire, al agua y al suelo.
- Fomentar la reutilización de los residuos que se sigan generando, dando preferencia a su recuperación y especialmente a su reciclado.
De esta forma se asumieron los principios recogidos en el Informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre medioambiente y desarrollo, celebrada en Río de Janeiro en 1992, en donde se sentaron las bases para un desarrollo sostenible
que, en definitiva, inspiraron la normativa comunitaria.
II.1.2 Marco normativo nacional
En el ámbito nacional la norma de referencia es la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos que además de trasponer las directivas comunitarias a nuestro derecho, pretendía ser una norma que contribuyera a la protección del medio ambiente
coordinando la política de residuos con las políticas económica, industrial y territorial. Fue una regulación de carácter general aplicable a todo tipo de residuos, con algunas excepciones especificadas en su ámbito de aplicación. Como complemento
a esta norma se han aprobado normas especiales para los diferentes tipos de residuos.
De acuerdo con los principios de las Directivas comunitarias, la gestión de los residuos debía desarrollarse de acuerdo con la siguiente jerarquía de actuaciones: prevención, reutilización, reciclado, valorización energética y, en último
lugar, la eliminación en vertedero. Se incentivaba así la reducción de residuos en origen y se daba prioridad a la reutilización, el reciclado y la valorización de los residuos sobre otras técnicas de gestión.
Por tanto, la Ley de Residuos incorporó al ordenamiento nacional el contenido de las políticas comunitarias establecidas en el V Programa Comunitario de Acción en materia de medio ambiente: hacia un desarrollo sostenible que establecía una
estrategia comunitaria hasta el año 2000, en la actualidad, como ya se ha señalado, sustituido por el VI Programa de Acción en materia de medio ambiente.
También se incorporó en la Ley de Residuos el principio de 'quien contamina paga', haciendo recaer sobre el bien mismo, desde el momento de su puesta en el mercado, los costes de la gestión adecuada de los residuos que genera dicho bien y
sus accesorios.
La Ley de Residuos, además estableció las competencias administrativas que en esta materia correspondían a las diferentes entidades territoriales, respetando el reparto competencial entre el Estado y las CC.AA. fijado en la Constitución y
regulando el proceso de planificación del servicio y la participación en el mismo de las distintas administraciones.
Cada una de las diferentes administraciones territoriales tienen asignadas competencias diferentes en esta materia, especialmente por lo que se refiere al proceso de planificación de la gestión de residuos en el que a la Administración
General del Estado corresponde la elaboración de planes nacionales de residuos, que integren el contenido de los diferentes planes autonómicos y a las CC.AA. la elaboración de los respectivos planes autonómicos de residuos y la supervisión de las
actividades de producción y gestión de residuos mediante su autorización, vigilancia, inspección y sanción.
A las Entidades locales, a su vez, les corresponde la ejecución de las políticas de residuos mediante la recogida de residuos urbanos y su traslado interno y externo. En este sentido, alguna de las obligaciones que esta Ley impone a las
Entidades locales en materia de residuos, suponen una modificación del régimen general establecido en la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
Las Entidades locales tienen atribuido, como servicio obligatorio, la recogida, el transporte y, al menos, la eliminación de los residuos urbanos, ampliando el ámbito competencial otorgado en la Ley de Bases que estableció como obligatorio
el tratamiento de residuos exclusivamente a los municipios mayores de 5.000 habitantes. Además, la Ley de Residuos obliga a los municipios de población superior a 5.000 habitantes a implantar sistemas de recogida selectiva de residuos a partir del
año 2001, obligación que tampoco se mencionaba en la Ley de Bases.
Por tanto, después de 1998, de manera obligatoria, todos los municipios deben prestar el servicio de recogida, transporte y, al menos, eliminación de residuos y aquellos con población superior a 5.000 habitantes, además, están obligados a
implantar sistemas de recogida selectiva de residuos que permitan su reciclaje.
La Ley de Residuos no sólo se refiere a los residuos una vez generados sino que regula también su producción y contiene normas relativas a la inspección y vigilancia estableciendo un régimen de responsabilidad administrativa y un régimen
sancionador.
Además, en esta materia, la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases tiene por objeto prevenir y reducir el impacto sobre el medio ambiente de los envases y regular la gestión de los residuos de envases a lo largo de
todo su ciclo vital. Esta norma
traspone al derecho español la Directiva 94/62/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre, que armonizaba las normas sobre gestión de envases y residuos de envases de los países miembros. Su desarrollo reglamentario se
reguló en el Real Decreto 782/1998, de 30 de abril.
La Ley de Envases fijó unos objetivos de reciclado y valorización que debían cumplirse en un plazo de 5 años desde la incorporación de la Directiva Europea al derecho español.
Por lo que se refiere a la eliminación de residuos fue el Real Decreto 1481/2001, de 27 de diciembre, el que reguló la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero, incorporando a la legislación nacional el contenido de la
Directiva 99/31/CE del Consejo de 26 de abril, relativa al vertido de residuos.
La Ley 10/1998, de Residuos, estableció que la Administración General del Estado elaboraría diferentes planes nacionales de residuos. Como consecuencia del procedimiento de planificación definido en dicha Ley, mediante Acuerdo del Consejo
de Ministros de 7 de enero de 2000, se aprobó el primer Plan Nacional de Residuos Urbanos con un ámbito temporal de 2000 a 2006, ambos inclusive.
El Plan Nacional de Residuos Urbanos (PNRU) tenía como objetivos prevenir la producción de residuos, establecer sus sistemas de gestión y promover, por este orden, su reducción, reutilización, reciclado y otras formas de valorización, y
fomentar el desarrollo de tecnologías limpias, la valorización de residuos mediante reutilización y reciclado y la utilización de los residuos como fuente de energía, de acuerdo con la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo, que obligó a
los Estados miembros a elaborar uno o varios planes de gestión de residuos.
El Plan Nacional incorporó todos lo principios procedentes de la Unión Europea, entre otros, los siguientes: prevención y minimización en la producción de residuos, reutilización y reciclado, autosuficiencia, protección y regeneración del
suelo, principio de 'quien contamina paga' y la responsabilidad del productor, desincentivación de la generación de residuos, sistemas de información y concienciación ciudadana.
Los objetivos que se establecieron en el Plan Nacional se referían a objetivos nacionales, es decir, porcentajes medios a alcanzar como resultado de agregar los objetivos logrados en cada Comunidad Autónoma, ponderados en razón de la
población. No se establecieron, por tanto, objetivos concretos para cada Comunidad Autónoma.
La definición de los objetivos del Plan parte de unos objetivos genéricos para, posteriormente, enumerar los objetivos específicos.
Entre los objetivos genéricos o básicos destacan los siguientes: el fomento de la reducción de la generación de los residuos urbanos y su peligrosidad, el aumento de la reutilización, reciclaje y valorización de residuos, especialmente los
envases, incorporando los objetivos y plazos fijados en la Ley de Envases, la valorización de la materia orgánica contenida en los residuos urbanos mediante la producción de compost y/o aprovechamiento de la energía contenida en ellos y la
recuperación y restauración de los espacios degradados por los vertidos incontrolados.
En materia de infraestructuras, el Plan señalaba como objetivo la adaptación, antes de fin de 2005, de las infraestructuras existentes a la legislación aplicable y el cierre de las instalaciones que no cumplieran estos requisitos, así como
la creación de una red de infraestructuras para la gestión de los residuos que permitiera alcanzar los objetivos del Plan.
Por lo que se refiere a la recogida selectiva, amplió el objetivo previsto en la Ley de Residuos, según la cual se implantarían sistemas de recogida selectiva en los municipios de más de 5.000 habitantes no más tarde del 1 de enero de 2001,
y antes de 31 de diciembre de 2006, en los núcleos de población de más de 1.000 habitantes.
Se proponía un modelo de financiación basado en la cooperación y responsabilidad compartida de las diferentes personas, empresas, organismos y entidades implicadas en la gestión, estableciendo los instrumentos adecuados para el fomento de la
prevención, la aplicación de las tecnologías menos contaminantes, la reutilización, el reciclado, la valorización y la desincentivación de la generación de residuos.
Por último, para dar cumplimiento a los principios de información y concienciación ciudadana, se establecía la necesidad de fomentar las campañas de sensibilización e información dirigidas a todos los agentes implicados en el sistema de
gestión de residuos urbanos, así como el fomento de los programas de formación de especialistas en la gestión de los residuos urbanos.
Los objetivos básicos se desarrollaron en otros más concretos o específicos que fueron objeto de revisión bianual y que el Plan los organizó en los siguientes grupos: prevención, reutilización, recuperación y reciclaje, valorización de la
materia orgánica, valorización de la materia energética y eliminación.
Para llevar a cabo estos objetivos, se definieron seis programas, en los que se especificaron las actuaciones necesarias para su consecución y se incluyó su evaluación económica.
Los programas fueron:
- Programa nacional de prevención, como prioritario en el que se comprendían las actuaciones tendentes a reducir la producción de residuos.
Programa nacional de recuperación y reciclaje, que pretendía incorporar al ciclo de consumo determinados materiales contenidos en los residuos urbanos, como una nueva fuente alternativa de aprovechamiento de materias primas y
consecuentemente, una acción positiva encaminada a una mejor protección de los recursos naturales. Se fijaron los porcentajes de reciclado
y valorización que se pretendían alcanzar en el ámbito temporal del Plan.
- Programa nacional de residuos de envases y envases usados, cuya finalidad fue dar cumplimiento a las disposiciones contenidas en la Ley de Envases.
- Programa nacional de compostaje, que pretendía llegar al compostaje del 24,2% del total de los residuos urbanos en 2006, mejorar el rendimiento de las plantas existentes y establecer un programa de mejora de la calidad del mismo y
promocionar su uso comercial.
- Programa nacional de valorización energética, dirigido al tratamiento de los residuos generados en los Municipios o CC.AA. en los que no es posible implantar otros modelos de recuperación y dar respuesta a los rechazos no valorizables
generados por otros sistemas de tratamiento.
- Programa nacional de eliminación que fijó, entre otros objetivos, la obligación de eliminar el vertido incontrolado al final del año 2006 con un objetivo intermedio, que al final de 2001 sólo el 5% de los residuos urbanos se depositasen de
manera incontrolada.
Estos programas se combinaron con otros dos, uno para la concienciación ciudadana y otro para formación, el Programa de sensibilización pública y concienciación ciudadana, con vistas al mejor logro del conjunto de objetivos ambientales y el
Programa de formación de personal especializado que prevé un programa para cada actividad de gestión de los residuos urbanos.
El Plan Nacional constituyó un instrumento para posibilitar la aplicación de lo establecido en la Ley de Residuos y en la Ley de Envases, que incorporó las estrategias definidas en la Conferencia de Río de 1992 y del entonces vigente V
Programa de Acción de la Unión Europea: hacia un desarrollo sostenible.
En el momento de elaboración del Plan Nacional, los datos estadísticos disponibles eran escasos, heterogéneos y, en general, poco fiables. Con la finalidad de avanzar el proceso de obtención de datos relativos a los residuos urbanos que
permitiera un correcto seguimiento estadístico del desarrollo y puesta en práctica del Plan se creó una red de información y bases de datos con la intención de constituir en el futuro un Inventario Nacional de Residuos.
Los datos estadísticos se conseguirían mediante la aplicación de medidas para que los productores de residuos y responsables de su gestión pudieran ofrecer, con criterios comunes, una información desagregada de los residuos que generan o
gestionan.
Los datos de que partió el Plan Nacional se obtuvieron de diversas fuentes; de las informaciones suministradas por las CC.AA., de estudios realizados por el Ministerio de Medio Ambiente y por otros organismos públicos y privados. No
obstante, la información en algunos casos fue insuficiente o contradictoria y en estos casos, el Ministerio de Medio Ambiente realizó estimaciones con objeto de cuantificar los datos necesarios de forma aproximada.
En relación con las estadísticas existentes en materia de generación de residuos, la información con la que se elaboran se encuentra condicionada por el hecho de que no todas las Entidades locales de la Comunidad Autónoma de Aragón disponen
de los datos completos sobre generación de residuos. De esta forma, los datos con los que se elaboran las estadísticas que reflejan la situación sobre la generación de residuos son, en ocasiones, poco fiables o constituyen una mera aproximación a
la situación real existente.
Por otra parte, existen estadísticas sobre generación de residuos elaboradas por diferentes fuentes con resultados distintos, puesto que no parten de datos y criterios homogéneos. Este es el caso de las estadísticas publicadas por el
Ministerio de Medio Ambiente y el Instituto Nacional de Estadística como se pone de manifiesto con posterioridad.
Estos hechos afectan al grado de fiabilidad de los resultados en materia de generación de residuos, provocando que, en numerosas ocasiones, la información existente no sea actual ni pueda considerarse que refleje la realidad.
Un ejemplo de esta situación es que, a pesar de que el Plan Nacional se aprobó en enero de 2000, los datos que en él se utilizaron sobre la generación de residuos, fueron los correspondientes al ejercicio 1996. En este año se generaba en
España una media de 1,2 kg/día por habitante, de residuo urbano doméstico. La Comunidad Autónoma de Aragón tenía un coeficiente de generación por debajo de la media, 0,96 kg/día por habitante, el segundo índice más bajo de las CC.AA. y producía el
2,42% del total de residuos generados en España en ese ejercicio.
El PNRU fijaba como objetivo una reducción del 6% en la generación de residuos sólidos urbanos totales, expresada en toneladas de residuo por habitante y año, de forma que en el año 2002, partiendo del supuesto de un crecimiento de la
población equivalente, se mantuviera la producción total de residuos en los niveles de 1996, que para toda España era la equivalente a 388 kilos por habitante y año.
Sin embargo, las estadísticas demuestran que el objetivo de estabilizar la generación de residuos sólidos urbanos en los niveles de 1996, no se ha cumplido. La generación de residuos siguió presentando un crecimiento constante como puso de
manifiesto el informe elaborado por el Ministerio de Medio Ambiente relativo al perfil ambiental de España correspondiente al ejercicio 2005. En el período 1990-2003 la generación de residuos por habitante y año se ha incrementado un 55,4% y
durante dicho período, sólo en los años 2000 y 2001, se ha observado una cierta tendencia a la estabilización.
Esta situación, es similar a la del resto de países europeos, donde no sólo aumenta la generación de residuos, sino que las tasas anuales son mayores que las de España
ya que si la media de kilos de residuos generados por habitante y año en la Europa de los 25 es de 534, en España es de 501,87. Por tanto, el objetivo de reducción y estabilización de la generación de residuos planteado por el programa
comunitario no sólo no se ha alcanzado sino que la tendencia es a alejarse cada vez más.
En España, de acuerdo con los datos publicados por el Ministerio de Medio Ambiente, Aragón generó en el ejercicio 2003, 438 kilos por habitante y año de residuos urbanos. Esta cifra se encuentra por debajo de la media nacional, 501,87 kilos
por habitante y año, ocupando, junto con Murcia, el tercer puesto de los niveles más bajos en generación de residuos por habitante y año de todas las CC.AA., ya que sólo Extremadura y Galicia registran importes menores. Según estas estadísticas
referidas al ejercicio 2003, los resultados son similares a los registrados en 1996 ya que Aragón seguía siendo una de las CC.AA. con el índice de generación de residuos más baja de España.
Sin embargo, los datos publicados por el Instituto Nacional de Estadística (INE) sobre generación de residuos en el período 1998-2004 reflejan resultados superiores a los publicados por el Ministerio de Medio Ambiente. En el ejercicio 2004
la media española de generación de residuos por habitante, según el INE, fue de 491 kilos, siendo la Comunidad Autónoma de Aragón la que registra el cuarto índice más alto, 594 kilos por habitante generados en el ejercicio 2004. De acuerdo con esta
información, en Aragón la generación de residuos tuvo un fuerte crecimiento entre los ejercicios 1998 y 2000, pasando de 511 kilos por habitante a 661. A partir de este ejercicio se inicia una reducción hasta los 594 kilos correspondientes a 2004.
II.1.3 Marco normativo de la Comunidad Autónoma de Aragón
La principal norma autonómica que regulaba la política de residuos de la Comunidad Autónoma fue el Decreto 72/1998 de 31 de marzo, que aprobó el Plan de Ordenación de la Gestión de Residuos Sólidos Urbanos de la Comunidad Autónoma de Aragón.
El ámbito de aplicación de este Plan abarca los residuos sólidos urbanos, fundamentalmente los de origen domiciliario no peligrosos.
A pesar de que la fecha de aprobación del Plan es anterior a la aprobación de la Ley de Residuos, su contenido estaba adaptado a lo que en el momento de la aprobación del Plan era un proyecto de Ley. Se aprobó en marzo de 1998 para el
período comprendido entre 1998 a 2003. Es, por tanto, anterior al Plan Nacional, que es de 2000, por lo que no puede ser considerado como un desarrollo de aquel aunque es coherente con sus objetivos, al inspirarse ambos planes en lo establecido en
las Directivas comunitarias de residuos y envases.
En el Plan de 1998 se hacía referencia a la situación en la Comunidad Autónoma de Aragón, detectando las necesidades existentes en ese momento y, al igual que en la normativa nacional, fijaba principios y objetivos a desarrollar en el
período 1998-2003 y en él se hace un desarrollo por programas de actuación de los modelos de gestión. De especial importancia fue el marco territorial diseñado para aplicar los modelos de gestión tanto de recogida selectiva, como de transporte,
tratamiento y reciclado de residuos.
La aplicación de las actuaciones definidas en el Plan debía tener en cuenta la gran diversidad de realidades existentes en la Comunidad Autónoma de Aragón, situación que hizo necesaria su aplicación de forma variable, atendiendo a las
peculiaridades concretas de cada lugar en materias tales como: diferencia de nivel de concentración poblacional, orográficas, situación de partida en la gestión del servicio, situación de las infraestructuras existentes, etc.
El orden de prioridades en las políticas de gestión de los residuos fue el ya establecido en las legislaciones nacional y comunitaria, es decir: prevención, reutilización, reciclado, compostaje y recuperación de energía y eliminación en
instalaciones adecuadas. Sin embargo, en la planificación de las operaciones de gestión de residuos la construcción y optimización de vertederos controlados se estableció como única solución viable para acabar con los vertidos incontrolados que, en
Aragón, era una de las prioridades fundamentales.
Se fijaron por tanto, como principios básicos la erradicación de los riesgos ambientales y sanitarios ocasionados por el vertido de residuos y la prevención en la generación y el aprovechamiento máximo de los recursos contenidos en los
residuos.
Teniendo en cuenta que la existencia de vertederos incontrolados suponía un riesgo para la salud, se planteó como primera actuación, extender la gestión controlada al 100% del territorio aragonés, para ello las actuaciones establecidas en el
Plan fueron las siguientes:
- Construir o adecuar los vertederos necesarios para completar la red regional.
- Clausurar todos los vertederos incontrolados, para evitar su afección a las personas o al medio ambiente.
- Desarrollar sistemas avanzados de gestión mediante la implantación de la recogida selectiva y el reciclado de los materiales recuperados.
Además de pretender eliminar los vertidos incontrolados al 100%, los objetivos se concretaron en la reducción de la producción de residuos y en la recogida selectiva, con objeto de proceder a su reciclado.
Para ello se definió un modelo de gestión desarrollado a través de los siguientes programas.
Programa de prevención: con el que se pretendía conseguir una disminución del 10% de los residuos domésticos generados en Aragón, de modo que en el año 2007 el nivel medio de generación de residuos
fuera de 0,86 Kg./hab/día., es decir, 314 kilos al año por habitante.
- Programa de transporte y disposición de rechazos: En el que se preveía la puesta en marcha de la recogida mecanizada de los residuos y su transporte hasta vertederos controlados, para lo cual resultaba necesaria la instalación de plantas
de transferencia que optimizasen los costes de transporte de residuos, el establecimiento de una red de vertederos controlados que diera servicio a toda la Comunidad Autónoma y dotar de equipos a las entidades que no dispusieran de un sistema
mecanizado de recogida de residuos.
- Programa de sellado: El objeto de este programa era clausurar y sellar todos los vertederos incontrolados existentes y el seguimiento y control de los mismos una vez clausurados.
- Programa de reciclado para el aprovechamiento máximo de los recursos contenidos en los residuos. Se orientaba a la obtención de materiales a recuperar y a garantizar el mercado del reciclado para los materiales recuperados.
- Programa de información y sensibilización: La participación ciudadana era fundamental para el desarrollo del Plan y las campañas informativas no eran suficientes para que los ciudadanos se sensibilizaran en la consecución de los objetivos
de reducción, reutilización, reciclaje y valorización de los residuos. Se consideró necesario que para cada actuación se desarrollasen acciones informativas, formativas y participativas.
De especial importancia en el Plan de 1998 fue el establecimiento de un modelo de desarrollo territorial para la gestión de los residuos. De acuerdo con la normativa general a la que se ha hecho referencia, la competencia en materia de
recogida y tratamiento de residuos corresponde a los municipios. El Plan puso de manifiesto que, en la práctica, el ejercicio de estas competencias es un problema para muchos municipios, especialmente las relativas a la eliminación o tratamiento de
residuos.
La organización del servicio requiere fuertes inversiones para la adquisición de material, camiones, contenedores, instalaciones y la implantación de sistemas de tratamiento adecuados y los municipios de reducida dimensión y capacidad
económica no pueden afrontarlas.
La adecuada gestión de los residuos sólidos urbanos en la Comunidad Autónoma de Aragón está condicionada por la distribución de la población, ya que, aunque a nivel poblacional existe una gran concentración (la mitad se concentra en el
Ayuntamiento de Zaragoza) a nivel territorial existe una gran dispersión con más de 500 municipios en la Comunidad Autónoma. La mayoría de los municipios tienen, por tanto, una población reducida y no disponen de recursos para hacer frente a los
costes de una política medioambiental adecuada. El Plan, a este respecto, contemplaba la necesidad de agrupar el servicio de recogida y tratamiento de residuos.
Surgen así las denominadas agrupaciones de gestión de residuos que se definen como el conjunto de comarcas que tienen un sistema común de tratamiento de residuos. Las agrupaciones, constituidas por municipios y mancomunidades de varias
comarcas y por la Diputación General de Aragón, deberían constituir consorcios para la gestión del servicio, gestionando internamente los residuos en ellas generados, desarrollando una administración adecuada de los mismos y aprovechando las
infraestructuras y los equipamientos existentes.
De acuerdo con la Ley 8/1996, de 2 de diciembre, de Delimitación Comarcal de Aragón, los municipios de Aragón se encuentran integrados en las 33 comarcas en las que se divide el territorio de la Comunidad Autónoma.
Estas comarcas, de
acuerdo con el Plan, se deberían integrar en 8 agrupaciones para la ordenación del servicio de recogida y tratamiento de residuos, conforme al siguiente detalle:
AGRUPACIONES;COMARCAS;POBLACIÓN;%; 1. HUESCA;Alto GállegoHoya de HuescaJacetania;12.74962.41717.622;1,025,001,41; 2. BARBASTRO;Cinca MedioLa LiteraRibagorzaSobrarbeSomontano de
Barbastro;22.60918.73012.5496.95323.215;1,811,501,000,561,86; 3. FRAGA;Bajo CincaMonegros;23.07120.871;1,851,67; 4. EJEA;Campo de BorjaCinco VillasRibera Alta del EbroTarazona y El Moncayo;14.33033.02923.55414.382;1,152,641,881,15;
AGRUPACIONES;COMARCAS;POBLACIÓN;%; 5. CALATAYUD;ArandaCalatayudCampo de DarocaValdejalón;7.99240.5646.43925.177;0,643,250,522,01; 6. ZARAGOZA;Campo de BelchiteCampo de CariñenaRibera Baja del
EbroZaragoza;5.28110.7199.230685.873;0,420,860,7454,89; 7. ALCAÑIZ;Andorra /Sierra ArcosBajo AragónBajo Aragón CaspeBajo MartínMatarraña;11.13928.13712.8957.2748.661;0,892,251,030,580,69; 8. TERUEL;AlbarracínCuencas
MinerasGudar-JavalambreMaestrazgoTeruelJiloca;4.9219.4067.4184.47544.14113.761;0,390,750,590,363,531,10; TOTAL;1.249.584;100,00;
Excepto la agrupación de Zaragoza, que representa más del 50% de la población de toda la Comunidad Autónoma, el resto de las agrupaciones tiene un volumen de población homogéneo y, de acuerdo con las estadísticas elaboradas con motivo del
Plan de 1998, con niveles de generación de residuos sólidos urbanos también similar, lo que permitiría optimizar las infraestructuras necesarias para el transporte y tratamiento de los residuos generados.
A pesar de no constituir un desarrollo del Plan Nacional, el Plan autonómico de 1998 estableció una regulación coherente con los principios y objetivos establecidos en la normativa comunitaria y nacional y puede considerarse una norma que
inicia el conjunto de reformas necesarias en la Comunidad Autónoma de Aragón para mejorar la gestión de los residuos y aplicar los principios de las políticas de desarrollo sostenible establecidos en la Declaración de Río de 1992 y en las políticas
comunitarias.
Sin embargo, los objetivos planteados en el Plan no se alcanzaron al término de su vigencia, puesto que en el período fiscalizado (ejercicio 2004) seguían existiendo vertederos no controlados y las instalaciones de los vertederos controlados
estaban en proceso de adecuación a la normativa aplicable. Tampoco se llevó a cabo la reorganización territorial prevista en el Plan, ya que en 2004 sólo había empezado a prestar el servicio la Agrupación número 1 de Huesca, aunque no se habían
integrado en ella todas las entidades que, de acuerdo con el Plan, formaban parte de la misma.
El Plan de 1998 fue sustituido por el Plan de Gestión Integral de los Residuos de la Comunidad Autónoma de Aragón, aprobado por acuerdo del Gobierno de Aragón de 11 de enero de 2005 y referido al período 2005-2008. Al ser un Plan integral
de residuos, su ámbito se extendió a todos los residuos generados en la Comunidad Autónoma de Aragón, con la finalidad de alcanzar una gestión sostenible de los residuos. En él se establecieron los principios, se desarrollaron los objetivos y se
definieron los modelos de gestión necesarios.
En el nuevo Plan se puso de manifiesto que la cantidad de residuos generados no cesaba de crecer y que el crecimiento en la generación de residuos, siguió paralelo al crecimiento económico, sin que se hubieran conseguido desligar ambas
variables. Esta situación provocó que los esfuerzos se centrasen en frenar la progresión en la generación de residuos y en evitar que el crecimiento económico incrementase la producción total de residuos.
Los principios generales en los que se fundamentó este nuevo Plan fueron:
- Integración de la gestión de los recursos y la gestión de los residuos.
Jerarquía en las operaciones de la gestión de los residuos que, de acuerdo con las políticas comunitarias, son: reducción, reutilización, recuperación de energía y, por último eliminación.
Responsabilidad compartida entre todos los agentes que intervienen en el proceso de generación y gestión de los residuos, aplicando el ya mencionado principio de 'quien contamina paga'.
- Basar la planificación en el conocimiento, en el diálogo y la participación social.
Para dar cumplimiento a estos principios se plantearon un conjunto de objetivos cualitativos y cuantitativos que se desarrollaron en dos grandes programas horizontales; el de Prevención y valorización y el de Control de los residuos.
El objeto del programa de prevención y valorización era conseguir la gestión óptima de los residuos en Aragón mediante la reducción, reutilización, recuperación y el reciclado. Se consideró como gestión óptima la que, globalmente, disminuye
la cantidad de residuos generados, rebaja la peligrosidad de los mismos y aprovecha al máximo los recursos de los residuos mediante la recuperación, el reciclado y la valorización, disminuyendo con ello los residuos cuyo destino es la eliminación.
En este programa se definieron las actuaciones que debían llevarse a cabo para conseguir el objetivo previsto.
El programa de control de los residuos trató de profundizar en el conocimiento de la producción y gestión de los residuos mediante la obtención, el análisis y la explotación de datos, todo ello con la finalidad de conocer qué, cómo y cuántos
residuos se producen y cómo se gestionan.
Además de estos dos grandes programas, se definieron programas de actuación específicos para diferentes tipos de residuos, entre ellos los residuos urbanos. Este programa además de continuar con el modelo de gestión previsto en el Plan de
1998 y mantener la distribución del territorio aragonés en las ocho agrupaciones mencionadas anteriormente, incorporó como novedad la necesidad de tratar previamente todos los residuos antes de depositarlos en los vertederos.
Además diseñó un plan de infraestructuras en el que se distinguieron infraestructuras para una gestión básica de los residuos y para la gestión avanzada o integral. Las primeras se referían a las infraestructuras necesarias en la recogida y
tratamiento final de residuos que garantizasen un tratamiento sanitario adecuado, y las segundas a las infraestructuras orientadas a la recogida selectiva de los residuos.
El Plan de 2005, en definitiva, incorporó las reformas introducidas en el Plan de 1998, asumiendo la mayor parte de los objetivos del mismo que no se habían alcanzado y centró su atención en la reducción en la generación de los residuos,
aplicando, como en el Plan anterior, los principios de las políticas comunitaria y nacional.
Por lo que se refiere a la información estadística que se desprende del Plan de Ordenación de la Gestión de Residuos Sólidos Urbanos de la Comunidad Autónoma de Aragón de 1998, los resultados que en él se describieron fueron los mismos que
los establecidos en el PNRU a los que se ha hecho referencia en el apartado anterior. Cabe añadir que, por provincias, Zaragoza es la que tenía el mayor coeficiente de generación de residuos, 387 kilos por habitante y año, seguida de Huesca con 266
y por último Teruel con 256.
De los datos obtenidos en el desarrollo de los trabajos de la fiscalización se dedujo que en el ejercicio 2004 la Comunidad Autónoma de Aragón generó 437 kilos de residuos sólidos urbanos por habitante. Por provincias, Huesca fue la que
mayor volumen de residuos por habitante generó, 710 kilos, por encima de la media de la Comunidad Autónoma, Zaragoza se situaba en la media, con 437 kilos por habitante y Teruel muy por debajo de la media, 313 kilos por habitante. Esta información
no tiene en cuenta el efecto del turismo sobre estos indicadores, ya que la población turística no se computa como generadora de residuos mientras que los residuos generados se acumulan a los de la población de derecho.
El Plan autonómico de 1998, fijó como objetivo alcanzar en 2007 que los residuos generados por habitante y año se redujeran a 314 kilos, objetivo lejano de los 437 kilos que se registraron en 2004, sin que la tendencia que reflejan el resto
de estadísticas permita ser optimistas sobre un cambio de tendencia que permita conseguir el objetivo propuesto.
En cualquier caso, y pese a las dificultades, diferencias y limitaciones en la obtención de datos sobre generación de residuos, todas las estadísticas coinciden en reflejar un crecimiento de los volúmenes de residuos generados, a pesar de
los objetivos planteados en el Plan autonómico de 1998 y en el nacional. Así se pone de manifiesto en el análisis que el Plan de Gestión Integral de los Residuos de 2005 hace sobre la situación de partida. Sin embargo, también hay que señalar que
este crecimiento no es exclusivo de Aragón, sino que también crece la producción de residuos a nivel nacional, en el resto de las CC.AA. y en el resto de Europa.
II.2 Entidades y formas de gestión del servicio en la Comunidad Autónoma de Aragón
II.2.1 Organización territorial del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos en Aragón
La organización territorial de Aragón, de acuerdo con la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón, se estructuró en municipios y provincias, así como en las comarcas que se constituyan en desarrollo de la ley de
comarcalización.
La Ley 23/2001, de 26 de diciembre, de Medidas de Comarcalización, señaló que las comarcas podrán ejercer la competencia del servicio de recogida y tratamiento de residuos urbanos. En relación con este servicio, la Ley concretaba que, en
general, correspondía a las comarcas, sin perjuicio de las competencias propias de los municipios, el desarrollo y ejecución de las actuaciones
de planes autonómicos de gestión de residuos urbanos por sí o en colaboración con otras comarcas y la participación en el proceso de elaboración de los planes y programas autonómicos en materia de residuos.
En particular, correspondían a las comarcas las siguientes competencias:
a) El establecimiento de un sistema de recogida selectiva de residuos urbanos para los municipios menores de 5.000 habitantes.
b) La autorización para la realización de las actividades de valorización de residuos.
c) La colaboración en la ejecución de los planes y programas autonómicos de prevención, transporte, disposición de rechazos, sellado de vertederos incontrolados y reciclado de los residuos urbanos.
d) La colaboración en la ejecución de los planes y programas autonómicos en materia de residuos inertes provenientes de las actividades de construcción y demolición, neumáticos, residuos voluminosos y residuos de origen natural.
e) La gestión y coordinación de la utilización de infraestructuras y equipos de eliminación de residuos urbanos.
f) El establecimiento de medidas de fomento para impulsar y favorecer la recogida selectiva, la reutilización y el reciclado de residuos urbanos.
g) La promoción y planificación de campañas de información y sensibilización ciudadanas en materia de residuos.
h) La vigilancia y control de la aplicación de la normativa vigente en materia de residuos urbanos.
El territorio de la Comunidad Autónoma de Aragón se divide en 33 comarcas, que de acuerdo con la Ley de Comarcalización asumen la competencia del servicio de recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos.
El Plan de Ordenación de la Gestión de Residuos Sólidos Urbanos de 1998 consideró necesaria la creación de Agrupaciones de Comarcas que consorciadas con la Diputación General de Aragón, gestionaran los residuos que se generasen en su
correspondiente ámbito territorial.
De esta forma, las entidades que en el ejercicio 2004 deberían haber gestionado el servicio en la totalidad de la Comunidad Autónoma serían las 8 Agrupaciones de Comarcas anteriormente mencionadas, es decir: Huesca, Barbastro, Fraga, Ejea,
Calatayud, Zaragoza, Alcañiz y Teruel.
En los Anexos II y III se detalla la organización territorial del servicio de recogida de residuos en 2004 (en el II por entidades y en el III por provincias), que estaba integrada por 79 entidades: 1 consorcio, 22 comarcas, 21
mancomunidades y 35 ayuntamientos. Esta situación no respondía en absoluto a la estructura prevista en el Plan de 1998, puesto que en 2004 el proceso de reorganización territorial se estaba iniciando.
Existía, por tanto, un gran número de entidades con competencias en la prestación del servicio, muchas de ellas con una población muy reducida, concretamente 43 tenían una población inferior a 5.000 habitantes, es decir el 54% de todas las
entidades con responsabilidades en la gestión del servicio. Esta situación impedía aplicar una política medioambiental adecuada e introducir criterios de eficiencia y eficacia en la gestión de los residuos sólidos urbanos.
En Huesca, con el 16% de la población de la Comunidad Autónoma, estaba constituido y en funcionamiento el Consorcio correspondiente a la Agrupación número 1 de Huesca. Además, prestaban el servicio en el ámbito territorial de esta provincia
7 comarcas, 4 ayuntamientos y 4 mancomunidades. Cinco de estas entidades prestaban servicio a una población inferior a 5.000 habitantes.
El Consorcio de la Agrupación número 1 de Huesca estaba constituido por las Comarcas Hoya de Huesca, Alto Gállego y la Jacetania, integradas en el ejercicio 2004 a los únicos efectos de la utilización de las instalaciones del vertedero de
Huesca y de la estación de transferencia de Sabiñánigo.
Durante el período fiscalizado, este Consorcio no prestó el servicio de recogida de residuos en el Municipio de Huesca, el más importante de la provincia, ni en las Comarcas Alto Gállego ni en la Jacetania.
En Teruel, cuya población representaba el 11,15% del total, prestaban el servicio 6 comarcas, 8 mancomunidades y 6 ayuntamientos, en general, de muy reducida población excepto la Mancomunidad Cuenca Minera Central y los Ayuntamientos de
Teruel y Alcañiz.
Por último, en Zaragoza, con una población de 910.287 habitantes, el 72,85% del total, se prestaba el servicio por 9 comarcas, 9 mancomunidades y 25 ayuntamientos con unos niveles de población muy diversos aunque, en cualquier caso, 25 de
estas entidades prestaban el servicio a una población inferior a 5.000 habitantes.
Otra de las características de la organización territorial del servicio de recogida de residuos de Aragón, además del ya mencionado elevado número de enti-dades competentes, era el escaso nivel de concentración demográfica con excepción del
Municipio de Zaragoza.
A continuación se resume el número de entidades que prestaban el servicio en 2004 agrupadas por provincias y tramos de población y el porcentaje de población sobre el total de la Comunidad Autónoma que representan esas entidades:
ENTIDADES CON COMPETENCIA EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE RECOGIDA DE RESIDUOS. EJERCICIO 2004
Tramos de Población;Huesca;% ;Teruel;% ;Zaragoza;% ;TOTAL;% ; Superior a 15.000 hab;5;11;1;3;6;60;12;74; Entre 5.000 y 15.000;6;4;7;6;12;9;25;19; Inferior a 5.000 hab;5;1;12;2;25;4;42;7; TOTAL;16;16 ;20;11 ;43;73 ;79;100 ;
En Teruel sólo una entidad, el Ayuntamiento de Teruel, superaba los 15.000 habitantes, y 12 de ellas con menos de 5.000 habitantes representaban el 2% de la población.
Por último el grado de concentración demográfica mayor se daba en la provincia de Huesca, puesto que para el 16% de la población estaban constituidas 16 entidades.
De acuerdo con estos resultados, 42 de las 79 entidades competentes prestaban el servicio a entidades cuya población era inferior a 5.000 habitantes, que representaban en total el 7% de la población de la Comunidad Autónoma.
Esta situación contrasta con la contemplada en el Plan que preveía que la entidad competente con menos población a su cargo, Fraga, representaba el 4% del total (43.942 habitantes).
En definitiva, las entidades responsables de la gestión y los porcentajes de población de la Comunidad Autónoma a los que debía prestar servicio cada agrupación, según el Plan, debería haber sido la siguiente:
ENTIDADES QUE DEBÍAN HABER PRESTADO EL SERVICIO DE RECOGIDA DE RESIDUOS SEGÚN EL PLAN DE 1998
AGRUPACIONES;POBLACIÓN;% POBLACIÓN; 1. Huesca;92.788;7; 2. Barbastro;84.056;7; 3. Fraga;43.942;4; 4. Ejea;85.295;7; 5. Calatayud;80.172;6; 6. Zaragoza;711.103;57; 7. Alcañiz;68.106;5; 8. Teruel;84.122;7;
TOTAL;1.249.584;100;
El Plan de 1998 diseñó un modelo para la aplicación de las políticas de residuos basado en agrupaciones de municipios. Previamente a este Plan, la Ley de Comarcalización preveía que la prestación del servicio de recogida de residuos se
realizara por las comarcas. Sin embargo, en el ejercicio 2004 el servicio de recogida de residuos no se prestaba por las comarcas ni, evidentemente, por las agrupaciones definidas en el Plan de 1998.
En los años 2005 y 2006 se constituyeron los Consorcios de las Agrupaciones número 5 de Calatayud, número 7 de Alcañiz y número 8 de Teruel y en abril de 2007 los de las Agrupaciones de Fraga y Ejea. Hasta mayo de 2007 el Consorcio de la
Agrupación número 8 de Teruel no había asumido las funciones de recogida de residuos sólidos urbanos y realizaba exclusivamente la recogida selectiva de su ámbito territorial. Por tanto, hasta el cierre de los trabajos de la fiscalización, además
de la Agrupación número 1 de Huesca que ya prestaba el servicio en 2004 solamente estaban funcionando los Consorcios de las Agrupaciones de Calatayud y Alcañiz.
II.2.2 Rendición de Cuentas por las entidades responsables de la gestión del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos
Las entidades responsables de la gestión del servicio de recogida de residuos en Aragón, sean comarcas, consorcios, agrupaciones, mancomunidades, etc., tienen la condición de Entidades locales y de acuerdo con el artículo 200 del TRLHL las
Entidades locales y sus organismos autónomos quedan sometidos al régimen de contabilidad pública en los términos establecidos en la mencionada Ley. Asimismo, las sociedades mercantiles
en cuyo capital tengan participación total o mayoritaria las Entidades locales estarán igualmente sometidas al régimen de contabilidad pública, sin perjuicio de que se adapten a las disposiciones del Código de Comercio y demás legislación
mercantil y al Plan General de Contabilidad vigente para las empresas españolas.
El sometimiento al régimen de contabilidad pública, de acuerdo con el artículo 201 del citado TRLHL, conlleva la obligación de rendir cuentas de las respectivas operaciones, cualquiera que sea su naturaleza, al Tribunal de Cuentas.
De las 79 Entidades locales con competencias en la gestión del servicio de recogida de residuos, hasta mayo de 2007, 26 entidades no habían cumplido con la obligación legal de rendir la Cuenta General correspondiente al ejercicio 2004, cuyo
plazo legal finalizó el 15 de octubre de 2005. La relación de entidades que no han rendido cuentas se detalla en el Anexo IV, destacando entre ellas el Ayuntamiento de Teruel, así como las Comarcas de Bajo Cinca y Valdejalón con más de 20.000
habitantes cada una. Tampoco han rendido la cuenta del ejercicio 2004 las siguientes entidades con población superior a 5.000 habitantes: la Mancomunidad Cuenca Minera Central, la Comarca Alto Gállego, la Comarca Andorra/Sierra de Arcos, la
Mancomunidad Ribera Bajo Huerva, los Ayuntamientos de Cariñena y de Caspe, la Comarca de la Jacetania y la Mancomunidad Baja Ribagorza.
Por otra parte, tampoco han rendido las cuentas correspondientes al ejercicio 2004 las sociedades mercantiles responsables de la gestión directa del servicio de recogida y tratamiento de residuos: Gestión de Residuos Huesca, S.A. y
Monegros Servicios Medioambientales, S.L., participadas íntegramente por el Consorcio de la Agrupación número 1 de Huesca y por la Comarca de los Monegros, respectivamente.
II.2.3 Formas de gestión y niveles de gasto del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos
Los servicios públicos de competencia local, de acuerdo con el art. 85 de la LBRL, podrán gestionarse directa o indirectamente. La gestión directa es aquella que se lleva a cabo por la propia entidad local, mediante un organismo autónomo,
entidad pública empresarial o sociedad mercantil local, cuyo capital social pertenezca íntegramente a la entidad local o a un ente público de la misma.
La gestión indirecta se lleva a cabo mediante las distintas formas previstas para el contrato de gestión de servicios públicos regulado en el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto
Legislativo 2/2000, de 16 de junio.
La forma mayoritaria de prestación del servicio en la Comunidad Autónoma de Aragón fue la indirecta, ya que 55 de las 79 entidades que representaron al 78% de la población, utilizaron esta forma de gestión en 2004, el resto, 24, gestionaron
el servicio de forma directa.
Por provincias, Huesca presentó una tendencia contraria a la media de la Comunidad Autónoma utilizando mayoritariamente la gestión directa, el 81% de las entidades de la provincia, mientras que sólo el 19% utilizó la gestión indirecta.
En Teruel la gestión directa e indirecta se distribuyó de forma similar, mientras que en la provincia de Zaragoza sólo una de las 43 entidades que prestaron el servicio de recogida de residuos utilizó la gestión directa, el resto, incluido
el Ayuntamiento de Zaragoza, gestionó el servicio de forma indirecta.
En las provincias de Huesca y de Teruel, las principales Entidades locales con población superior a 15.000 habitantes utilizaron la gestión directa.
Si se excepciona el Ayuntamiento de Zaragoza, los principales núcleos de población en la
Comunidad Autónoma utilizaron la forma de gestión directa, recurriendo a la gestión indirecta las entidades de menor tamaño, opción que se justifica en la insuficiencia de recursos materiales y humanos de estas entidades y en la ineficacia de, en su
caso, asignarlos para núcleos de población reducidos.
La gestión directa se desarrolló mediante la gestión por la propia entidad local, excepto en dos entidades que crearon sociedades mercantiles con capital íntegramente local: la Agrupación número 1 de Huesca, cuyo Consorcio constituyó la
sociedad Gestión de Residuos Huesca, S.A.
(GRHUSA) y la Comarca Los Monegros que prestó el servicio a través de la empresa Monegros Servicios Medioambientales, S.L.
La prestación indirecta se desarrolló mediante contratos de concesión suscritos con diferentes empresas, aunque la empresa concesionaria del servicio en el Ayuntamiento de Zaragoza; FCC Medioambiente, S.A., prestaba también el servicio a
otras entidades que en total representaban el 40% de las 79 que tienen atribuida la competencia y el 67% de la población total de la Comunidad Autónoma. Las restantes empresas que prestaban el servicio a poblaciones comprendidas entre 15.000 y
39.000 habitantes fueron: Aragonesa de Servicios Públicos, S.A., Planas Martínez S.L., Seul S.L. y Urbaser S.A.
Si se atiende a los diferentes tipos de entidades competentes en la gestión del servicio, el 23% de los ayuntamientos optaron por la prestación directa, mientras que el 77% por la gestión indirecta. Si se exceptúa el Ayuntamiento de
Zaragoza, todos los ayuntamientos, excepto tres, con gestión indirecta tenían una población inferior a 10.000 habitantes. En las comarcas y mancomunidades, tampoco existe homogeneidad en la forma de prestación del servicio, ya que el 36% y 33%,
respectivamente, prestaba el servicio directamente y los restantes 64% y 67% lo hacen de forma indirecta, sin
1 A pesar de lo manifestado en el trámite de alegaciones, la Comarca de la Jacetania no había rendido la cuenta del ejercicio 2004 a la fecha de elaboración del Informe
que una u otra opción se hubiese adoptado atendiendo a criterios poblacionales o de concentración territorial.
Además en 2004 se han detectado procedimientos aún más heterogéneos e ineficaces como en el caso de la Comarca de Jiloca, que no prestaba el servicio de la misma forma en la totalidad de su ámbito territorial. Esta Comarca asumió la
competencia del servicio de recogida y tratamiento de residuos a partir del día 1 de enero de 2004 de la Mancomunidad de municipios de Jiloca, de la Mancomunidad de municipios de Calamocha y de algunos municipios que forman parte de la Mancomunidad
Cuenca Minera Central. Para ello, se subrogó en los contratos que tenían suscritos las Mancomunidades de Jiloca y Calamocha y asumió, asimismo, la forma de gestión directa que se venía utilizando para la prestación del servicio en los municipios de
la Mancomunidad Cuenca Minera Central. Es decir, la Comarca de Jiloca prestó el servicio en 2004 mediante dos contratos de concesión con empresas diferentes y mediante gestión directa. Esta situación se mantuvo hasta 2007, fecha en que otra
empresa empezó a prestar el servicio a todo el territorio de la Comarca.
La Mancomunidad Tres Ríos, a su vez, a pesar de que tenía asumida la competencia de la recogida de residuos en el ejercicio 2004, no desarrolló ninguna actuación para su prestación y fueron los municipios que la integraban quienes
contrataron de forma individual la prestación del servicio.
Respecto a los gastos imputables al servicio, los niveles de información de que disponían las Entidades locales responsables de la prestación del servicio fueron muy heterogéneos, pues mientras algunas podían diferenciar los importes
imputados a las diferentes actuaciones que definen el servicio de recogida, otras no disponían de procedimientos que permitieran diferenciar los importes imputados al servicio de recogida de residuos de los correspondientes a los vertederos que
también gestionaban. Además, la ausencia de informes sobre el coste de los servicios en la mayor parte de las entidades también dificultó esta tarea.
Para cuantificar los niveles de gasto imputables al servicio de recogida de residuos sólidos urbanos por habitante, se han tenido en cuenta las obligaciones reconocidas en el ejercicio 2004 correspondientes al mencionado servicio y
registradas por las entidades responsables de su gestión. En el Anexo V se reflejan los gastos del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos en 2004 de cada una de dichas entidades, clasificadas atendiendo a la forma, directa o indirecta, de
gestión del servicio. En los datos obtenidos se incluyen el total de obligaciones reconocidas por las Entidades locales derivadas de la prestación del servicio, de los cánones o aportaciones realizados por el uso de vertederos y otros que se han
identificado como mayores costes del servicio.
De acuerdo con la información obtenida, en la Comunidad Autónoma de Aragón el gasto medio del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos en 2004 ascendió a 21,45 euros por habitante.
Las obligaciones reconocidas por habitante en las entidades que gestionaron directamente el servicio fueron de 25,64 euros, por encima de la media de la Comunidad Autónoma, mientras que para las entidades con gestión indirecta las
obligaciones por habitante se situaron por debajo de la media, 20,28 euros.
Por tipos de entidades, los ayuntamientos en el ejercicio 2004 reconocieron obligaciones por 20,96 euros por habitante, las comarcas 21,09 euros y las mancomunidades 23,68 euros.
Por otra parte si se tiene en cuenta el importe de las obligaciones reconocidas por tonelada recogida de residuos, la media se situó en 21,81 euros por tonelada recogida. Las entidades que gestionaron directamente el servicio tenían un
gasto por tonelada de 56,88 euros, mientras que las que siguieron la forma de gestión indirecta reconocieron 18,19 euros por tonelada.
A continuación se expone el resultado del análisis de los niveles de gastos por formas de gestión del servicio:
Gestión indirecta.
Como se ha indicado anteriormente, la gestión indirecta se llevó a cabo mediante la concesión del servicio a empresas, de las que cinco concentraron la mayor parte de las concesiones. De ellas la que facturó el importe mayor fue FCC
Medioambiente, S.A., 17.351.514,87 euros, tenía suscritos contratos con 22 Entidades locales, prestando servicio a 837.711 habitantes, el 67% de la población total de Aragón. La ratio de obligaciones reconocidas por habitante correspondiente a la
cuantía total facturada por esta empresa ascendió a 20,31 euros.
Con la finalidad de evaluar los niveles de prestación del servicio por las empresas concesionarias, se han agrupado las Entidades locales con contratos de concesión, por empresas concesionarias, tal y como se refleja en el Anexo VI.
El análisis se ha efectuado sobre las obligaciones reconocidas en el ejercicio 2004 para la prestación del servicio, incluyendo, en su caso, el canon pagado por la entidad local al vertedero utilizado para el tratamiento de sus residuos ya
que estos importes constituyen un mayor coste del servicio de recogida de residuos.
De acuerdo con este criterio, por empresas, destacan los gastos reconocidos por la Mancomunidad Alto Esera a favor de la empresa Excavaciones Laspaúles, S.L. que representaron 50,05 euros por habitante.
Este contrato se formalizó el 15 de
mayo de 1999 con un plazo de vigencia hasta 31 de diciembre de ese mismo ejercicio. Desde entonces hasta la actualidad ha sido prorrogado tácitamente, manteniéndose aquellas condiciones de encarecimiento del servicio en esta Mancomunidad. Esta
empresa no tenía suscrito en el ejercicio 2004 ningún otro contrato de concesión del servicio en la Comunidad Autónoma.
Por su parte, la empresa Planas Martínez, S.L. que tenía formalizados contratos de concesión del servicio con seis entidades y prestaba el servicio al 1,2% de la población total de la Comunidad Autónoma se situó también por encima de la
media, ya que facturó 27,35 euros por habitante.
Entre las entidades que contrataron con la empresa FCC Medioambiente, S.A.
no se dedujeron índices homogéneos. La Mancomunidad Ribera Bajo Huerva que contrató el servicio con FCC en 1998 reconoció 58,15 euros por habitante, el índice más
alto de la gestión indirecta y el segundo más alto de toda la Comunidad Autónoma Otras entidades que soportaron gastos muy por encima del índice medio de la Comunidad Autónoma de las que contrataron el servicio con esta empresa, fueron la Comarca
Alto Gállego, 38,48 euros por habitante, el Ayuntamiento de Jaca con 39,51 euros por habitante, la Mancomunidad Ribera Izquierda del Ebro con 38,27 euros por habitante y el Ayuntamiento de Nigüella con 30,55 euros por habitante.
Estas cifras
contrastan con las de los Ayuntamientos de Pina de Ebro y Paracuellos de Jiloca que no superaron los 10 euros por habitante y con otras entidades que suscribieron el contrato con esta misma empresa y presentaron índices comprendidos entre los 10 y
los 20 euros por habitante.
En el Ayuntamiento de Zaragoza, cuya empresa concesionaria del servicio es FCC Medioambiente, S.A., el gasto en el ejercicio 2004 superó los 12 millones de euros, con un índice de gasto por habitante de 19,33 euros.
Del contenido de las estipulaciones contractuales no se desprende cuales pueden ser las causas de unas diferencias tan elevadas entre los precios de los contratos de concesión de las diferentes Entidades locales, ni tampoco constan informes
de costes al respecto, todo ello con independencia de la heterogeneidad en la definición del objeto de los contratos.
Solamente en algunos casos las desviaciones estaban justificadas; en la Mancomunidad Servicios de Javalambre registró gastos por 41,89 euros por habitante, prestando el servicio la empresa Aragonesa de Servicios Públicos S.A. Este importe
incluyó, además del servicio de recogida de residuos, el transporte y vertido al vertedero, la recogida de papel, cartón y enseres. Esta última actividad explica el mayor importe, ya que si no se tiene en cuenta la cuantía correspondiente a la
recogida de papel y cartón la ratio se sitúa en posiciones más cercanas a la media, 29,57 euros por habitante.
En las Mancomunidades Ribera Bajo Huerva, Ribera Izquierda del Ebro y Servicios del Javalambre los altos índices de gasto por habitante tienen su justificación en el elevado nivel de generación de residuos, en la existencia de una mayor
proporción de contenedores por habitante y en el elevado número de kms. recorridos por vehículo ante la dispersión de la población.
En las restantes Entidades locales mencionadas o bien los resultados de los indicadores no mostraban desviaciones significativas o bien no disponían de información suficiente que permitiera explicar las dimensiones del gasto del servicio.
Análisis de los Contratos de concesión del servicio de recogida de residuos.
En el ejercicio 2004 existían 55 entidades con contratos de concesión de servicios. Se ha solicitado a todas estas entidades el contrato formalizado junto a los pliegos de cláusulas que definieron las condiciones y las obligaciones de las
partes contratantes para analizar el cumplimiento de los compromisos asumidos.
Todas las entidades han remitido los contratos excepto los Ayuntamientos de Caspe y Pedrola y la Mancomunidad Bajo Jiloca. El Ayuntamiento de Caspe tenía contratado el servicio de recogida de residuos con la empresa Planas Martínez S.L. y
el Ayuntamiento de Pedrola y la Mancomunidad Bajo Jiloca con Seul S.L. El Ayuntamiento de La Muela tampoco ha remitido el contrato en vigor en el ejercicio 2004, aportando en su lugar un contrato formalizado el 23 de febrero de 2005.
Otras dos entidades de muy reducido tamaño, los Ayuntamientos de Nigüella y Fabara no remitieron los contratos formalizados, justificando la omisión en la imposibilidad de localizarlos. En su lugar enviaron la oferta del contratista y el
pliego de cláusulas administrativas, respectivamente.
Según el art. 154 del TRLCAP, los contratos de gestión de servicios públicos son aquéllos mediante los que las Administraciones Públicas encomiendan a una persona, natural o jurídica, la gestión de un servicio público. Su regulación está
contenida en el Título II del Libro II (arts.
154 a 170) de dicho texto refundido y en las disposiciones especiales del respectivo servicio. La denominación de este tipo de contratos que utiliza la Ley se refiere realmente a solo algunas de las
formas de gestión de un servicio público, la indirecta y la mixta, aunque en el caso de los contratos suscritos por las Entidades locales de la Comunidad Autónoma de Aragón para la prestación del servicio de recogida y tratamiento de residuos
urbanos la forma adoptada en todos los casos ha sido la concesión, forma de prestación indirecta en la que el empresario concesionario gestiona el servicio a su propio riesgo y ventura, corriendo con los riesgos económicos.
En este tipo de contratos, el servicio público debe atenerse a las siguientes condiciones: tener un contenido económico que lo haga susceptible de explotación por un empresario. No debe implicar el ejercicio de la autoridad inherente a los
poderes públicos y la Administración conservará los poderes de policía necesarios para asegurar la buena marcha del servicio. Los contratos tienen que expresar su ámbito funcional y territorial, no existe la categoría de contrato menor y sí son
susceptibles de revisión de precios. Además, antes de la contratación debe haberse promulgado el régimen jurídico básico del servicio, que debe contener:
Competencias de la Administración.
Prestaciones a favor de los administrados.
- Declaración expresa de que la actividad es asumida como propia por la Administración.
Estos contratos no pueden tener carácter perpetuo o indefinido, debiéndose fijar en el pliego su duración y la de las prórrogas de que pueda ser objeto.
Respecto a la duración de los contratos de gestión de servicios públicos en los que se producen prórrogas del plazo de concesión, de acuerdo con artículo 67 del TRLCAP actualmente vigente y desde su modificación introducida por la Ley
53/1999, de 28 de diciembre, es preceptivo establecer el plazo de duración del contrato y, cuando estuviese prevista, de su posible prórroga y el alcance de la misma que, en todo caso, habrá de ser expresa, sin que quepa prorrogarse el contrato por
consentimiento tácito de las partes.
Sobre este último aspecto, la Junta Consultiva de Contratación señaló en distintos dictámenes que a partir de la entrada en vigor de la Ley 53/1999, las prórrogas tácitas, admisibles conforme a la legislación anterior, deben ser rechazadas,
una vez en vigor la nueva redacción del citado artículo 67, al resultar un contrasentido que un contrato celebrado con anterioridad pudiese continuar produciendo sus efectos indefinidamente en virtud de prórrogas tácitas. Además, la prórroga del
contrato es una renovación del mismo por un período nuevo, por lo que debe considerarse nuevo contrato, lo que impone que, al producirse el consentimiento contractual durante la vigencia del actual artículo 67 del TRLCAP, éste haya de ser
necesariamente expreso.
Por otra parte, el carácter indefinido de las prórrogas tácitas da lugar a que las estipulaciones contractuales resulten desfasadas y contemplen obligaciones que necesitan ser actualizadas.
En estas circunstancias, en lugar de celebrar nuevos contratos, en ocasiones se introducen modificaciones en los contratos de gestión de servicios públicos, incorporando y modificando el objeto del contrato que suponen nuevas obligaciones
para el contratista, al que se compensa mediante la ampliación o prórroga del contrato.
Estas prácticas, mediante las que se amplían los plazos de las concesiones para mantener el equilibrio económico-financiero, no pueden aplicarse a los contratos de gestión de servicios puesto que no existe una norma que así lo permita y
vulnera el principio de la libre concurrencia.
De los 33 contratos suscritos con posterioridad a la entrada en vigor de la reforma del citado art. 67, los 12 correspondientes a las Comarcas Cinco Villas, Ribera Alta del Ebro, Jiloca, Bajo Martín y Matarraña, las Mancomunidades Bajo
Gállego, la Sabina y Sierra Vicort-Espigar y los Ayuntamientos Fuentes de Ebro, Cariñena, Maella, El Burgo de Ebro, Nonaspe, Fayón, Chipriana y Mediana de Aragón incluyeron en sus estipulaciones prórrogas tácitas del contrato, vulnerando lo
establecido en dicho precepto. Por otra parte, en otros 5 de los 16 contratos suscritos con anterioridad a la modificación de 1999: el Ayuntamiento de Calatayud, las Mancomunidades Tierra de Belchite, la Fuente y Alto Esera y la Comarca Ribera
Baja del Ebro aplicaron prórrogas tácitas a sus contratos, en contra del criterio establecido por la Junta Consultiva de Contratación.
Del análisis de los contratos vigentes en el ejercicio 2004 se ha deducido que no existió una homogeneidad en la definición del objeto de los contratos de concesión, ya que, si bien, todos los contratos se refirieron a la recogida de
residuos urbanos, el 16% de ellos junto con este servicio incluían la concesión de otro servicio municipal, la limpieza viaria y el 33% excluía expresamente la recogida de escombros.
De esta forma el importe abonado a la empresa concesionaria
incluía la remuneración por todos los servicios prestados, siendo necesario en estos casos, el establecimiento por parte de las Entidades locales de sistemas de control adecuados que permitan conocer el gasto que corresponde a cada uno de los
servicios y poder así adoptar decisiones de gestión individualizadas para cada uno de ellos. La mayoría de las entidades que se encontraban en esta situación no tenían establecidos estos sistemas ni tampoco tenían informes de costes que
posibilitaran obtener información necesaria para la adecuada gestión del servicio.
Del análisis de los expedientes de contratación se dedujeron las siguientes actuaciones, que vulneraron el principio de libre concurrencia:
- El contrato de concesión del servicio en el Ayuntamiento de Zaragoza tiene fecha de 30 de octubre de 1990, y fue suscrito con FCC Medioambiente, teniendo por objeto los servicios de limpieza pública, recogida de residuos y tratamiento y
eliminación de los mismos de la ciudad de Zaragoza y sus barrios rurales.
A pesar de que la formalización del contrato se realizó en octubre de 1990, el Pliego de condiciones fue aprobado por el Pleno del Ayuntamiento el 22 de diciembre de 1986, publicándose la convocatoria el 1 de enero de 1987 y adjudicándose el
13 de febrero de ese mismo año. De acuerdo con las estipulaciones del contrato, la empresa contratista comenzó la prestación de los servicios objeto del mismo, el 6 de agosto de 1987, empezando por tanto a ejecutar el contrato 3 años antes de la
formalización del mismo.
La vigencia del contrato era de 10 años, prorrogable por otros 3 años contados a partir de la fecha en que comenzó la prestación del servicio, que al ser el 6 de agosto de 1987 suponía un período máximo de vigencia hasta agosto de 2000.
Tres años después de la formalización del contrato, el Pleno del Ayuntamiento celebrado el 29 de abril de 1993, acordó modificar el contrato ampliando la frecuencia en la prestación del servicio de recogida de residuos, así como el
suministro inicial y posterior de contenedores, sustituyendo los vehículos de recogida
de residuos en el expediente original y estableciendo un nuevo cálculo del precio a partir de 1998, además se incorporó al objeto del contrato un servicio de recogida selectiva de papel en dos zonas de la ciudad y la recogida y el transporte
de pilas usadas.
En materia de tratamiento de residuos así como de limpieza viaria se ampliaron algunas de las actuaciones que debía desarrollar la empresa contratista que no estaban contempladas en las estipulaciones aprobadas en 1987.
También se modificó el plazo del contrato, ya que si finalizaba su vigencia en 1997, con las modificaciones aprobadas finalizaría el 6 de agosto de 2007, prorrogable por tres años más.
- La Comarca de Aranda tenía suscrito un contrato con la empresa FCC Medioambiente, S.A. para la prestación del servicio de recogida de residuos y la explotación del vertedero Illueca, dependiente de dicha comarca. El contrato se formalizó
el 7 de abril de 1995 con una vigencia de 5 años, estando previstas prórrogas anuales por un período máximo de 3 años.
Finalizado el plazo de ejecución del contrato, el 30 de abril de 2003 se acordaron nuevas obligaciones para la empresa concesionaria, tales como la ejecución de obras para la finalización del vertedero de residuos industriales o el anclaje
de 50 contenedores. Además, se acordó ampliar el período de vigencia del contrato durante 7 años más, con prórrogas anuales hasta un máximo de 3 años, salvo que alguna de las partes lo denunciase expresamente con un mes de antelación.
En consecuencia, no puede considerarse que el nuevo contenido del contrato ni la ampliación de su plazo, sean consecuencia del ejercicio de una prórroga contemplada en las cláusulas del pliego, ya que la referencia al artículo 59 del
Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 1953 mencionada en las estipulaciones contractuales no puede ser tenida en cuenta, puesto que se refiere a un supuesto excepcional de prórroga al término final del contrato por plazo máximo
de seis meses en los casos de ausencia de licitadores, circunstancias que no se han producido en el caso analizado.
De esta forma, ante la finalización del plazo de ejecución del contrato de 1995, en lugar de abrirse un nuevo proceso de contratación, se otorgó el contrato directamente a la misma empresa que venía prestando el servicio, vulnerando el
principio de libre concurrencia que debe regir todo proceso de contratación administrativa.
Además, en el acuerdo de abril de 2003 se establece la posibilidad de prorrogar tácitamente el contrato, aspecto prohibido por el artículo 67 del TRLCAP, tal y como se ha expuesto anteriormente.
- El Ayuntamiento de Utebo formalizó el 27 de octubre de 2004 un contrato para la concesión del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos, que entró en vigor el día 1 de noviembre. El contrato que le precedía fue suscrito el 3 de
junio de 1996, estableciendo un período de vigencia de 4 años, prorrogables por 2 más. El 8 de mayo de 2003, transcurrido el plazo de vigencia, la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento acordó que la empresa continuase con la prestación del servicio
hasta la tramitación de uno nuevo, por lo que se estuvo prestando el servicio sin contrato más de un año, hasta el día 1 de noviembre de 2004.
De la revisión del contenido de los expedientes de contratación se dedujo, con carácter general, que disponían de los documentos exigibles en la normativa, salvo en los siguientes casos:
- En los contratos de los Ayuntamientos de Cariñena, La Muela y Nonaspe no constan las firmas o éstas no corresponden a las de las autoridades competentes.
- En los contratos formalizados, por la Mancomunidad de la Sierra de Gudar y por el Ayuntamiento de La Muela no se hace referencia al precio del mismo.
- No se menciona el plazo de la concesión del servicio en los contratos de la Comarca del Alto Gállego y de la Comarca del Maestrazgo.
En 20 de los contratos de concesión vigentes en 2004 se incluía la obligación para los contratistas de presentar informes, memorias o cuentas. En ocasiones esta obligación se refería a la presentación de cuentas al inicio de la prestación
del servicio, o sobre renovación de material móvil y manual, o informes periódicos acerca de cómo se está prestando el servicio.
De la revisión del seguimiento por las Entidades locales de estas obligaciones se han deducido, al menos, las siguientes omisiones:
- El contrato de la Comarca Cinco Villas establecía que el concesionario debía emitir informes periódicos acerca de los elementos materiales y personales utilizados en la ejecución de la concesión. No consta que dichos informes se hayan
emitido, puesto que la comarca manifiesta que en el ejercicio 2004 no tiene ningún informe sobre el seguimiento y control de la prestación.
- En el contrato de la Comarca de Valdejalón también se establecía la obligación por parte de la empresa concesionaria de entregar cada 15 días los partes de trabajo que recogerían las actividades desarrolladas, así como las previstas para
los 15 días siguientes. Tampoco en este caso consta la emisión de dichos partes ni de informes elaborados por la entidad local sobre el seguimiento de los trabajos realizados.
- Por último, en el contrato de concesión correspondiente al Ayuntamiento de Cariñena se fija la obligación del contratista de realizar informes periódicos de control, información al público e informes sobre las quejas recibidas. No se
tiene constancia del cumplimiento de ninguna de estas obligaciones.
Gestión directa
La forma de gestión directa fue minoritaria tanto por el número de entidades que optaron por esta modalidad como por la población que representaban, si bien en las
provincias de Huesca y Teruel utilizaron ésta forma de gestión, algunas entidades con elevado nivel de poblacional.
Como se ha expuesto al inicio de este epígrafe, las obligaciones reconocidas por habitante registradas por las entidades que gestionaron directamente el servicio, (25,64) euros, fueron superiores a las que lo hicieron de forma indirecta y
superiores a la media de la Comunidad Autónoma.
La información de las entidades que gestionaban directamente el servicio adoleció, de deficiencias significativas, especialmente en aquellas entidades que además de tener asumida la competencia del servicio de recogida de residuos en su
ámbito territorial, fueron también responsables de la gestión de un vertedero o estación de transferencia.
En estos casos la información de que dispusieron las Entidades locales fue conjunta, puesto que no establecieron procedimientos que les
permitiesen conocer el importe de las obligaciones reconocidas y los costes correspondientes al servicio de recogida diferenciados de los correspondientes al vertedero que gestionaron.
Cuando se ha producido esta situación la ratio de obligaciones reconocidas por habitante se ha visto incrementado, situación que se produjo en algunas de las entidades con índices más elevados tal y como se expone a continuación.
La Comarca de la Jacetania fue la que presentó el mayor coste por habitante de la Comunidad Autónoma de Aragón, 59,46 euros sin que se haya deducido justificación al respecto ya que las Entidades locales de esta comarca vierten los residuos
en los vertederos de Huesca y Canal Verdún, por lo que sus gastos no se vieron incrementados como consecuencia de la gestión de vertedero alguno. Y además, no prestó el servicio al Municipio de Jaca, que tiene asumida la competencia y constituye el
mayor núcleo de población de la comarca.
En la interpretación de esta situación, sin embargo, hay que tener en cuenta que la Comarca de la Jacetania, además de tener una gran dispersión geográfica, está situada en el Pirineo Oscense donde el impacto del turismo es el mayor de toda
la Comunidad Autónoma. Por otra parte, en relación con lo manifestado por la Comarca en el trámite de alegaciones, al no existir pesaje de las toneladas de residuos recogidos por la Comarca, se ha tomado como referencia para obtener dicha
información las fichas de datos de recogida elaborados por la Comarca, que corresponde al 65% del volumen de residuos generado en 2004.
El Ayuntamiento de Teruel es el que tiene el tercer índice más alto de obligaciones reconocidas en toda la Comunidad Autónoma, 55,15 euros por habitante, cantidad en la que no se tiene en cuenta el coste de la gestión del vertedero que tiene
asumido. Con una ratio y circunstancias similares se sitúa la Mancomunidad Isabena Medio que también registra una cuantía muy superior a la media de la Comunidad Autónoma, 52,82 euros por habitante.
Otros índices destacables fueron los correspondientes a la Comarca del Sobrarbe, la Mancomunidad Ribagorza Oriental y el Ayuntamiento de Alcañiz, todos ellos por encima de los 30 euros por habitante. Estas entidades tenían asumida la
gestión de sus respectivos vertederos, las dos primeras no disponen de información segregada sobre la gestión del servicio de recogida de residuos y el funcionamiento del vertedero al no disponer de procedimientos de gestión adecuados. El
Ayuntamiento de Alcañiz que, es una de las 15 entidades de mayor población de la Comunidad Autónoma y gestiona un vertedero que da servicio a 9 ayuntamientos y tres comarcas, sin embargo, no dispone de medios y ni de procedimientos mínimos exigibles
para una adecuada gestión de uno de los servicios municipales de prestación obligatoria, ya que no ha podido suministrar información básica, como el número de toneladas recogidas, por no disponer de medios informáticos y técnicos suficientes.
Por lo que se refiere a la gestión directa mediante la creación de sociedades mercantiles participadas íntegramente o mayoritariamente por las Entidades locales, sólo se ha optado por esta forma de gestión por el Consorcio de la Agrupación
número 1 de Huesca constituido el 17 de julio de 2001 mediante convenio entre la Diputación General de Aragón, los ayuntamientos y mancomunidades que forman parte de la Agrupación número 1 de Huesca para la gestión de los residuos sólidos urbanos y
la Comarca de Los Monegros.
De acuerdo con sus estatutos el objeto del Consorcio fue la puesta en marcha y ejecución del Plan de Ordenación de la Gestión de Residuos Sólidos Urbanos de la Comunidad Autónoma de Aragón en dicha Agrupación.
Para ello debía organizar y
gestionar el servicio de recogida, transporte, tratamiento y/o eliminación de las distintas fracciones de los residuos urbanos, contratar o realizar, con sus propios medios, la recogida, el transporte y el tratamiento de los residuos generados en
los municipios integrados en su ámbito territorial por medio de las instalaciones y los medios aportados al Consorcio por las administraciones que lo forman e informar a la Diputación General de Aragón de los resultados obtenidos en cuanto a la
gestión de los residuos, recogida selectiva y recuperación de los diferentes materiales.
El 12 de julio de 2002 se creó la sociedad mercantil Gestión de Residuos Huesca S.A. (GRHUSA) para el ejercicio de las mencionadas actividades definidas en el objeto social del Consorcio; recogida, trasporte, tratamiento y/o eliminación de
los residuos generados en su ámbito territorial.
La sociedad se constituyó con una participación en el capital social del 85% por parte del Consorcio y de un 15% por parte de la Diputación Provincial de Huesca. En 2006 la Diputación vendió su participación al Consorcio, de forma que en la
actualidad GRHUSA es una sociedad unipersonal participada íntegramente por el Consorcio.
En 2006 en el ámbito territorial de la Agrupación existía un vertedero, el de Huesca y dos estaciones de transferencia, la de Sabiñánigo y la de Puente la Reina. GRHUSA gestionaba además de la recogida, el transporte de los residuos urbanos
de la Agrupación, el vertedero de Huesca y las dos estaciones de transferencia (en 2004 no estaba en funcionamiento la estación de transferencia de Puente la Reina).
Para la gestión del servicio de recogida de residuos GRHUSA utilizó medios propios, mientras que la gestión del vertedero y la estación de transferencia las contrató con la empresa FCC Medioambiente S.A.
Esta forma de prestación, en la que la sociedad mercantil ejerce las funciones de gestión del servicio de recogida y tratamiento de residuos, da lugar a que el Consorcio creado con esta finalidad no realice ninguna actividad, recibe las
aportaciones procedentes de las entidades consorciadas y transfiere esos fondos a su sociedad mercantil.
No está justificada, la creación de sociedades mercantiles cuyo objeto social sea coincidente con el del Consorcio, puesto que su creación no responde a la existencia de una actividad mercantil derivada del objeto del Consorcio, sino que, en
aras de una mayor agilidad en la gestión, se eluden los procedimientos administrativos regulados para el desarrollo de esta actividad y, por tanto, las garantías que la normativa administrativa define.
II.3 Análisis de la eficiencia en la prestación del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos en la Comunidad Autónoma de Aragón
El análisis de la eficiencia en la prestación del servicio de recogida de residuos en el ejercicio 2004, se ha realizado mediante la definición de diferentes ratios que relacionan el gasto incurrido en la prestación del servicio por cada
entidad, las toneladas de residuos sólidos urbanos recogidas en el ejercicio 2004, la población a la que prestaron el servicio las entidades competentes, así como los medios materiales y personales que se destinaron directamente a dicha prestación.
Como se ha señalado, uno de los objetivos del PNRU y del Plan de Gestión Integral de Residuos de Aragón fue el establecimiento de medidas que permitiesen obtener datos suficientes y fiables sobre la generación y gestión de los residuos, ya
que en muchos casos no se disponía de información como consecuencia de la carencia de instrumentos de control en las entidades gestoras del servicio y en los casos que existió información eran meras aproximaciones.
Así, para la interpretación de los resultados que se exponen a continuación hay que tener en cuenta las siguientes consideraciones:
- Se ha tomado como referencia la población que, a 1 de enero de 2004, constaba en el censo del Instituto Nacional de Estadística, sin tener en cuenta el efecto que el turismo haya podido afectar a los índices de obtenidos.
- Por lo que se refiere a la información relativa al gasto del servicio de recogida de residuos, se han consignado las obligaciones reconocidas, puesto que en la mayoría de las Entidades locales no se imputaron costes ni se realizaron los
preceptivos informes sobre el coste de los servicios. En las cifras obtenidas se incluye la suma de las obligaciones reconocidas por las Entidades locales como consecuencia de cánones o aportaciones que realizaron por el uso del vertedero, así como
otras obligaciones identificadas como un mayor coste del servicio.
- Las Comarcas del Sobrarbe, Campo de Borja y La Litera, las Mancomunidades Bajo Gállego y Ribagorza Oriental, el Ayuntamiento de Gurrea de Gállego y el de Fabara, además de tener asignada la competencia del servicio de recogida de residuos,
gestionaban un vertedero o estación de transferencia, sin que se hubieran establecido los procedimientos de gestión y control adecuados para poder diferenciar el importe correspondiente a la prestación del servicio de recogida del correspondiente al
vertedero o estación de transferencia.
- Respecto a los contenedores fijos, debido a su diferente capacidad, se ha ajustado su número, homogenizándolos a 1.000 litros de capacidad cada uno.
- Se han considerado exclusivamente los vehículos y el personal directamente asignados a la prestación del servicio.
- Para aquellas Entidades locales que prestaron el servicio a diferentes núcleos de población, en los que la frecuencia de recogida varió en función de sus necesidades, la información relativa a los días de recogida se ha homogeneizado
calculando la media anual en la totalidad del ámbito territorial de la entidad local correspondiente.
En el Anexo VII se expone el resultado de todos los indicadores analizados, clasificados por provincias y ordenados por niveles de población.
Gasto del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos por habitante
Los gastos registrados por las entidades responsables de la gestión del servicio de recogida de residuos en Aragón presentaron un valor medio de 21,45 euros por habitante.
El alto grado de concentración demográfica en el Municipio de Zaragoza que agrupa el 51% de la población de toda la Comunidad Autónoma, y la elevada dispersión territorial en la prestación del servicio en el resto de entidades, hace que la
realidad existente en Zaragoza no sea comparable con la del resto de la Comunidad Autónoma por lo que los análisis comparativos de este indicador se han realizado segregando este municipio.
En el Municipio de Zaragoza, el gasto por habitante fue de 19,33 euros de acuerdo con los gastos registrados en el ejercicio 2004. Este índice, inferior a la media
y más aún a la media del resto de entidades prestadoras del servicio en Aragón, que fue de 23,66 euros por habitante, no debe llevar automáticamente a deducir que la eficiencia en la prestación del servicio en Zaragoza fue directamente
proporcional al ahorro por habitante en los gastos soportados por el servicio, pues no existe en la Comunidad Autónoma otra población con la que se puedan realizar análisis comparativos partiendo de situaciones homogéneas.
Los resultados obtenidos, eliminando el Ayuntamiento de Zaragoza, mostraron que, por provincias, Zaragoza fue la que registró el nivel más bajo de gasto por habitante, 21,15 euros, mientras que Huesca se situó en niveles superiores a la
media, 24,28 euros por habitante y Teruel que registró el nivel más elevado, 27,66 euros por habitante.
En el siguiente cuadro se expone el resultado de agregar las entidades por tramos de población, diferenciando el porcentaje de entidades cuyos resultados se situaron por debajo del nivel medio, entre el nivel medio y 40 euros por habitante y
los que superaron los 40 euros por habitante:
GASTO DEL SERVICIO DE RECOGIDA DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS POR HABITANTE (%)
Tramos Población;< 23,66 /hab;Entre 23,66 y 40 /hab;> 40 /hab;Sin Datos; Superior a 15.000 hab;73;18;9;-; Entre 5.000 y 15.000;48;32;16;4; Inferior a 5.000 hab;43;40;7;10; TOTAL;49;35;10;6;
El 49% de las entidades tenían un nivel de gasto inferior a la media, el 35% se encontraban en niveles entre 23,66 y 40 euros por habitante y, por último, siete entidades (el Ayuntamiento de Teruel, las Comarcas de la Jacetania y del
Sobrarbe y las Mancomunidades Ribera Bajo Huerva, Isabena Medio, Alto Esera y Ribera Izquierda del Ebro) presentaron índices superiores a los 40 euros por habitante.
Por niveles de población, el 43% de las entidades menores de 5.000 habitantes tenían una ratio de obligaciones reconocidas por habitante inferior a la media, el 40% se encontraban entre 23,66 y 40 euros por habitante y en el 7% restante el
gasto por habitante superaba los 40 euros.
Por tipos de entidades responsables de la gestión, la media de los ayuntamientos se situó en 26,27 euros por habitante, la de las comarcas en 21,09 euros y la de las mancomunidades en 23,68 euros. Los indicadores para cada uno de los tipos
de entidades con datos fueron los siguientes:
- El 46% de los ayuntamientos registraron un gasto por habitante inferior a la media, el 40% estaban entre 23,66 euros y 40 euros por habitante y solo el Ayuntamiento de Teruel registró más de 40 euros.
- En el caso de las comarcas, el 68% se situaron por debajo de los 23,66 euros por habitante, el 23% entre 23,66 y 40 euros y el 9% tenían un nivel de gasto superior a 40 euros.
- El 33% de las mancomunidades registraron gastos por habitante inferiores a la media, otro 33% entre 23,66 y 40 euros y el 19% más de 40 euros.
En resumen, y como no podía ser de otra forma, a mayor población y mayor concentración menores gastos; sin embargo, por entidades, se ha apreciado un comportamiento no tan directamente relacionado con estas variables, sino con la naturaleza
de la entidad responsable, de modo que el 43% de los ayuntamientos superaban la ratio media, si bien existía una gran concentración en niveles próximos a los valores medios. Sin embargo, las mancomunidades fueron las entidades que presentaron
índices de gasto por habitante más elevados, ya que el 52% superaron 23,66 euros; especialmente significativo fue que el 19% de estas entidades superaron los 40 euros por habitante. Por el contrario, la mayoría de las comarcas presentaron niveles
de gastos por habitante inferiores a los 23,66 euros, siendo las entidades con mejor comportamiento en relación con este indicador.
Gasto de recogida de residuos sólidos urbanos por tonelada de residuos
Los gastos registrados por las entidades responsables de la gestión del servicio de recogida de residuos en Aragón presentaron un valor medio de 21,81 euros por tonelada recogida.
Este importe está condicionado por los datos del Municipio de Zaragoza. El gasto por tonelada en el
Municipio de Zaragoza fue de 12,91 euros, importe significativamente inferior a la media.
Eliminando el efecto del Municipio de Zaragoza, la media de la Comunidad Autónoma se situó en 53,12 euros por tonelada. Por provincias, el gasto por tonelada presentó desviaciones muy significativas. Así, en Teruel se registraron 88,07
euros por tonelada recogida, en Huesca 45,51 euros y en Zaragoza 47,42 euros.
Por tramos de población, el siguiente cuadro muestra el gasto por tonelada y, al igual que para el indicador anterior, pone de manifiesto que la agrupación de entidades para la prestación del servicio resulta más económica y eficiente:
GASTO DEL SERVICIO POR TONELADA DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS (%)
Tramos Población;< 53,12 /ton.;Entre 53,12 y 70 /ton.;> 70 /ton.;Sin Datos; Superior a 15.000 hab.;73;9;18;0; Entre 5.000 y 15.000;24;32;24;20; Inferior a 5.000 hab.;36;16;28;20; TOTAL;37;20;26;17;
El 44% de las entidades con población inferior a 5.000 habitantes tenían un gasto por tonelada superior a la media, entre ellas, el 28% mayor de 70 euros. Peor fue el resultado entre las entidades con población entre 5.000 y 15.000
habitantes, ya que el 56% presentaron gastos superiores a la media y el 24% superaron los 70 euros. En este tramo destaca también que el 20% de ellas no disponían de información sobre las toneladas de residuos generadas en el ejercicio.
Entre las entidades con poblaciones superiores a 15.000 habitantes los resultados mejoraron sensiblemente, la mayoría de ellas, el 73%, se situaron por debajo del nivel medio, la concentración de la población en la prestación del servicio
lógicamente supuso menores gastos.
Las entidades con un gasto por tonelada mas elevado, por encima de 100 euros, fueron: la Comarca de la Jacetania, 191,12 euros por tonelada recogida, el Ayuntamiento de Valdealgorfa, 167,31 euros, la Comarca del Maestrazgo, 165,72 euros, la
Comarca Bajo Aragón, 134,08 euros, el Ayuntamiento de Teruel, 128,96 euros y la Mancomunidad Alto Esera, 114,26 euros y el Consorcio Agrupación número 1 de Huesca, 106,55 euros.
Destaca, asimismo, que la Mancomunidad Isábena Medio, con 93,59 euros por tonelada de residuos, el Ayuntamiento de Jaca, con 68,65 euros, la Comarca Alto Gállego, con 65,81 euros y la Mancomunidad Ribera Izquierda del Ebro, con 60,68 euros,
sin tener ratios tan elevados como los anteriores, se situaron entre las que tenían los mayores niveles de gasto en la gestión del servicio de recogida ya que tanto el gasto por habitante como por tonelada eran muy superiores al nivel medio.
Por otra parte, el Ayuntamiento de Valdealgorfa, las Comarcas del Maestrazgo y Bajo Aragón registraron un gasto por tonelada muy elevado, a pesar de que el gasto por habitante no lo fue tanto, a causa de que estas tres entidades fueron las
que menos residuos domésticos por habitante generaron: 0,21, 0,13 y 0,15 toneladas respectivamente, cuando el nivel medio de generación de residuos se situó en 0,44 toneladas por habitante.
Por entidades de las que consta información, se desprenden los siguientes resultados:
- El gasto medio por tonelada de los ayuntamientos fue de 66,61 euros, de los que el 26% obtuvieron niveles inferiores a 46,93 euros, el 20% entre 46,93 y60 euros y, el 29% más de 60 euros por tonelada.
- En el caso de las comarcas el gasto medio por tonelada ascendió a 46,60 euros, importe similar a la media de la Comunidad Autónoma sin tener en cuenta al Ayuntamiento de Zaragoza. De ellas, el 36% estaba en índices inferiores a 46,93
euros por tonelada, el 14% en el segundo de los tramos y un 41% de ellas tenía más de 60 euros por tonelada.
- Las mancomunidades tenían un gasto medio por tonelada inferior a 44,67 euros, situándose por debajo de los 46,93 euros de gasto medio por tonelada. El 28% se situaba por debajo de este importe, el 14% entre 46,93 y 60 euros y el 43% por
encima de los 60 euros.
De acuerdo con estos resultados, son las comarcas las que presentaron peores indicadores, ya que el 59% de ellas superaba la media. En este caso, los ayuntamientos fueron los que gestionaron la tonelada más barata, puesto que el 60% de
ellos presentaron importes inferiores a los 53,81 euros.
Toneladas por contenedor
En toda la Comunidad Autónoma de Aragón la recogida de residuos sólidos urbanos se realizaba mediante puntos de recogida a través de contenedores fijos en acera, siendo residual la recogida domiciliaria. Sólo los Ayuntamientos de Teruel,
Calatayud, Gurrea de Gállego, Valdealgorfa, Fabara y Figueruelas y la Mancomunidad Sierra de Gudar prestaron el servicio mediante recogida domiciliaria exclusivamente y los Ayuntamientos de Calatayud, Valdealgorfa y Figueruelas combinaron esta
modalidad con la recogida mediante contenedores fijos.
Para el análisis del grado de utilización de los contenedores se ha obtenido información sobre el número de contenedores existente en cada entidad local y de su capacidad. Se han relacionado estos datos con el número de toneladas recogidas
en cada entidad local en el ejercicio 2004.
De acuerdo con los criterios de homogeneización ya expuestos, en la Comunidad Autónoma de Aragón, por cada contenedor de 1.000 litros de capacidad, se recogieron una media de 37,11 toneladas de residuos sólidos urbanos.
Por provincias, la mayor intensidad de uso correspondió a Zaragoza con 49,15 toneladas por contenedor, siendo muy inferior en Huesca y en Teruel con 14,25 y 11,87 toneladas por contenedor, respectivamente.
El Ayuntamiento de Zaragoza tenía la ratio más elevada, 86,96 toneladas por contenedor, sin que existiese ninguna otra entidad, excepto el Ayuntamiento de Mediana de Aragón, que superase las 50 toneladas por contenedor.
Como en los casos anteriores, las características poblacionales y territoriales del Ayuntamiento de Zaragoza condicionan las ratios de toda la Comunidad Autónoma, impidiendo una comparación homogénea con el resto de entidades. Si se
eliminan los datos correspondientes al Municipio de Zaragoza, los valores medios del resto de las entidades por cada contenedor presentaron un valor medio de 12,10 toneladas.
Respecto a la forma de gestión del servicio, eliminando los datos correspondientes al Ayuntamiento de Zaragoza, la gestión directa recogía más toneladas por contenedor, en concreto una media de 13,39 toneladas, mientras que en la gestión
indirecta la ratio media fue de 11,22 toneladas. Hay que tener en cuenta que al eliminar el efecto que sobre esta ratio tiene el Municipio de Zaragoza, existe una mayor concentración de población en las entidades que gestionan el servicio de forma
directa, mientras que en las entidades con gestión indirecta los núcleos de población son, en general menores. Esta situación provoca que en cada contenedor en las entidades de población más concentrada se recoja un mayor número de toneladas que en
las de población dispersa.
En el análisis de los diferentes indicadores por tramos de población se obtuvieron los resultados que se exponen en el siguiente cuadro, donde figura el porcentaje de entidades que en cada uno de los tramos de población superaron los valores
medios de toneladas por contenedor o no alcanzaron dicho nivel:
TONELADAS DE RESIDUOS POR CONTENEDOR (%)
Tramos Población;<12,10 Tm/cont;>12,10 Tm/cont;Sin Datos; Superior a 15.000 hab.;27;64;9; Entre 5.000 y 15.000;48;20;32; Inferior a 5.000 hab.;55;21;24; TOTAL;49;27;24;
Casi la mitad de las entidades, el 49%, se situaron por debajo de la media, recogiendo por cada contenedor menos de 12,10 toneladas. Entre estas entidades, destaca que más de la mitad de las que tenían una población inferior a 5.000
habitantes presentaron ratios inferiores a la media. En concreto, las entidades con poblaciones inferiores a 5.000 habitantes, en general, presentaron indicadores inferiores a las 10 toneladas por contenedor, salvo algunas excepciones, como las
Mancomunidades Alto Esera, Valle de Alfambra o los Ayuntamientos de Maella, Arándiga y, el ya mencionado, Ayuntamiento de Mediana de Aragón, con ratios superiores a las 20 toneladas por contenedor.
Las entidades que recogían más de 12,10 toneladas por contenedor fueron el 64% de las que tenían población superior a 15.000 habitantes y solo estaban en este tramo el 21% de las entidades con población inferior a 5.000 habitantes y el 20%
de las comprendidas entre 5.000 y 15.000 habitantes.
Las poblaciones pequeñas al generar menos residuos en términos absolutos que las grandes, tienen una intensidad de uso menor, disminuyendo en estas entidades la eficiencia de cada contenedor.
Como excepción a este comportamiento general, destacan un conjunto de entidades con una población superior a 10.000 habitantes, con unos indicadores de
intensidad de uso muy bajos. Estas entidades eran las Comarcas Cinco Villas, los Monegros y Tarazona y el Moncayo con 9,53, 8,47 y 9,95 toneladas por contenedor y la Mancomunidad Bajo Gállego con 2,55, todas pertenecientes a la provincia de
Zaragoza; el Consorcio número 1 de Huesca, 6,27, de la provincia de Huesca y la Mancomunidad Cuenca Minera Central de la provincia de Teruel con 7,15 toneladas por contenedor. En estas entidades se produce una ineficiencia en el uso de estos
medios que destinan al servicio un número de contenedores superior al necesario o establecen una frecuencia de recogida excesiva.
Similar situación aunque en menor medida se produjo en las Comarcas de Sobrarbe, la Jacetania, Aranda y de Campo de Daroca y las Mancomunidades Ribera Izquierda del Ebro, Tierra de Belchite y Baja Ribagorza, todas ellas con población
superior a 5.000 habitantes, que también tenían indicadores por debajo de las 10 toneladas por contenedor.
Densidad de los contenedores
Otro de los aspectos que afecta a la eficiencia en la utilización de los recursos aplicados a la prestación del servicio, especialmente cuando se presta mediante contenedores fijos en acera, es el del volumen de población por contenedor.
Mediante este indicador y junto con los indicadores anteriores, se pone de manifiesto si el número de contenedores es excesivo o insuficiente para dar servicio a toda la población.
En Aragón cada contenedor de 1.000 litros daba servicio a una media de 37,74 habitantes. En la provincia de Zaragoza existía un contenedor por cada 41,49 habitantes, en la de Teruel un contenedor por cada 37,80 habitantes y en Huesca uno
por cada 26,71 habitantes.
En el Plan de Ordenación de la gestión de residuos sólidos de la Comunidad Autónoma de Aragón de 1998 se estimaba como opción teórica óptima una densidad de un contenedor de 800 litros por cada 75 habitantes.
De acuerdo con los datos obtenidos, sólo la Mancomunidad Valle de Alfambra se situó por encima de este nivel. La situación no era, por tanto, de insuficiencia de contenedores, sino muy al contrario en todas las entidades existía un número
de contenedores muy superior a los índices señalados en el Plan.
Este hecho condicionado por la dispersión poblacional existente en Aragón, con muchos núcleos de población de muy reducido tamaño, no siempre explicaba este exceso de medios puesto que existían entidades con población superior a 5.000
habitantes con un indicador inferior a un contenedor por cada 10 habitantes, entre ellas destacaron las siguientes: la Comarca del Sobrarbe y de la Jacetania y las Mancomunidades Ribera Bajo Huerva y Ribera Izquierda del Ebro.
Las entidades que más se aproximaron al nivel fijado en el Plan, fueron la mencionada Mancomunidad Valle de Alfambra y los Ayuntamientos de Zaragoza, Utebo, Mediana de Aragón y Caspe ya que a cada contenedor de 1.000 litros correspondía una
población de 124, 60, 56, 52 y 52 habitantes respectivamente.
De nuevo el Municipio de Zaragoza se desmarcó, ya que disponía de un contenedor por cada 60 habitantes. Si no se tiene en cuenta la información de este ayuntamiento, la ratio media fue de un contenedor por cada 27 habitantes. Por formas de
gestión, las entidades con gestión directa emplearon un contenedor por cada 30 habitantes, mientras que para la gestión indirecta, el índice fue de 25 habitantes por contenedor.
Por tramos de población, sin tener en cuenta el efecto de Zaragoza, en el cuadro siguiente se expone la relación entre estas variables.
POBLACIÓN POR CONTENEDOR (%)
Tramos Población;Inferior 27 hab/cont;Superior 27 hab/cont;Sin Datos; Superior a 15.000 hab.;18;73;9; Entre 5.000 y 15.000;52;28;20; Inferior a 5.000 hab.;50;33;17; TOTAL;46;37;17;
Las Comarcas del Sobrarbe y la Jacetania, así como la Mancomunidad Ribera Izquierda del Ebro tienen los niveles más bajos de toneladas y población por contenedor entre las entidades mayores de 5.000 habitantes. Además, como ya se ha
expuesto, el gasto por habitante y por tonelada era de los más elevados de la Comunidad Autónoma, por lo que en estas entidades la gestión del servicio de recogida no se estaba realizando de forma económica ni eficiente.
Toneladas por número de vehículos y personal adscritos
Con el objeto de analizar los medios personales y materiales directamente aplicados a la prestación del servicio, tanto de las entidades con gestión directa como las de gestión indirecta, se ha obtenido información sobre los elementos de
transporte utilizados exclusivamente para la ejecución del servicio de recogida de residuos por cada entidad local y el personal adscrito directamente a este servicio.
Esta información se ha relacionado con las toneladas recogidas de forma que el resultado de este indicador permite obtener el número de toneladas recogidas en 2004 por cada vehículo y por trabajador.
En cuanto a los medios personales, había 594 trabajadores adscritos al servicio de recogida, lo que supone 2.068,37 toneladas de residuos recogidas en 2004 por trabajador.
Por provincias, Zaragoza fue la que más toneladas por vehículo y trabajador recogió, 6.696,81 y 2.591,79 respectivamente, seguida de Huesca, 2.176,71 y 943,88 toneladas y de Teruel, 1.287,33 y 673,37 toneladas.
El Ayuntamiento de Zaragoza fue la entidad que más toneladas por vehículo recogió, 13.285,61; la siguiente, a gran distancia, fue la comarca Alto Gállego con 7.453,85 toneladas.
El Ayuntamiento de Zaragoza fue el que tenía la ratio de tonelada por trabajador más elevada, 3.542,83 toneladas, con gran diferencia respecto al resto de Entidades locales, puesto que la segunda entidad tenía una cifra de 2.386,40 toneladas
por trabajador.
El número medio de toneladas recogidas por vehículo y trabajador, sin tener en cuenta el Municipio de Zaragoza, fue de 1.581,68 toneladas y 839,66, cantidades significativamente menores a la ratio media comentada con anterioridad. En este
caso, la provincia de Huesca se situaba en niveles superiores a esta media, mientras que la provincia de Teruel, condicionada por la existencia de entidades de reducido tamaño, no alcanzó los valores medios.
Respecto a las formas de gestión, siempre exceptuando el Ayuntamiento de Zaragoza, se recogieron 1.861,65 toneladas por vehículo y 813,70 por trabajador en las entidades de gestión directa y en las entidades de gestión indirecta 1.407,37
toneladas por vehículo y 862,32 por trabajador.
En este caso también y al tener niveles bajos de generación de residuos, las entidades con población inferior a 5.000 habitantes registraron cuantías pequeñas en comparación con las entidades de mayor tamaño.
Ninguna de ellas presentó una
ratio superior a 1.650 toneladas por vehículo y, por tanto, las comparaciones entre ellas no son significativas.
Esta misma situación se refleja en los resultados obtenidos de la ratio de toneladas por trabajador, puesto que la media para las entidades con población inferior a 5.000 habitantes no superaba las 500 toneladas, mientras que entre las
entidades con población entre 5.000 y 15.000 y mayores de 15.000 habitantes fue de 798,42 y 1.080,63 toneladas, respectivamente.
Entre las entidades con población superior a 5.000 habitantes, el nivel más bajo fue el de la Comarca de La Jacetania, 329,81 toneladas por vehículo, muy por debajo de los niveles medios existentes en la Comunidad Autónoma y en las entidades
de su nivel poblacional. El Consorcio número 1 de Huesca, la Mancomunidad Tierra de Belchite, la Comarca del Sobrarbe, el Ayuntamiento de Caspe y la Mancomunidad Cuenca Minera Central registraron también importes inferiores a las 1.000 toneladas.
En otras entidades como la Mancomunidad Bajo Gállego o la Comarca Campo de Daroca, con índices inferiores a las 1.000 toneladas, tenían un nivel de generación de residuos por habitante muy bajo, como en el caso de la mencionada Mancomunidad,
o el número de kilómetros recorridos era muy elevado, en el caso de la Comarca, que explican la ratio obtenida.
Días de recogida de residuos
La prestación del servicio de recogida de residuos debe abarcar todo el territorio adscrito a la entidad competente, ajustando los períodos de recogida a los requerimientos de los diferentes núcleos poblacionales.
Así, la periodicidad en la
recogida de residuos dependerá del nivel de generación de residuos que, a su vez, estará condicionado por el nivel de población existente.
En ocasiones, cuando la entidad local gestora del servicio tiene que prestar servicio a muchos núcleos de población reducidos o con niveles de población dispares, el número de días de recogida no es igual para cada uno de estos núcleos. En
estos casos y, con la finalidad de obtener datos de cada una de las entidades competentes, se ha homogeneizado el número medio de días correspondiente a cada entidad local.
Los Ayuntamientos de Teruel, Cariñena, La Muela, Paracuellos de Jiloca, Mediana de Aragón, Foz Calanda, Alarba y Alcañiz, la Comarca del Bajo Aragón, y la Mancomunidad Tres Ríos, no disponían de esta información, por lo que no fue posible
valorar el grado de cobertura existente en la prestación del servicio; a su vez la Comarca de Jiloca no facilitó la información solicitada. La ausencia de esta información, especialmente en los Ayuntamientos de Teruel, Alcañiz, Cariñena y las
Comarcas de Jiloca y Bajo Aragón, todas ellas con población superior a 5.000 habitantes, pone de manifiesto el inadecuado control en la gestión del servicio en estas entidades.
En las entidades con población superior a 15.000 habitantes la recogida de residuos se realizó con una periodicidad prácticamente diaria, más de 300 días en el año 2004. En la Comarca Cinca Medio, a pesar de que la ratio fue 192 días al
año, el único municipio de más de 15.000 habitantes existente en su territorio, superaba los 100 días de recogida.
Entre las entidades con poblaciones comprendidas entre 5.000 y 15.000 habitantes existe una situación mas heterogénea, ya que en este tramo se identificaron entidades como los Ayuntamientos de Jaca y Utebo con recogida diaria, otras 7 que
superaron los 300 días de recogida, y otras, como las Comarcas Alto Gállego, del
Sobrarbe y Campo de Daroca que no llegaron a los 100 días de recogida.
Entre las entidades con población inferior a los 5.000 habitantes la periodicidad en la recogida de residuos fue, con carácter general, más reducida, aunque en 10 de ellas se superaron los 300 días de recogida.
Junto a esta situación
destacan las Mancomunidades Sierra de Albarracín y Alto Jiloca y la Comarca del Maestrazgo, esta última con un nivel de generación de residuos muy reducido, que no llegaron a los 100 días de recogida
El reducido número de días de recogida en las Comarcas del Sobrarbe, Campo Daroca y Maestrazgo, las Mancomunidades Sierra de Albarracín y Alto Jiloca coincide con un volumen de generación de residuos y un uso de los contenedores muy
reducido, ya que los indicadores de toneladas recogidas por contenedor, población por contenedor y toneladas recogidas por número de vehículos fueron muy bajos en relación con la del resto de Entidades locales de la Comunidad Autónoma.
En la Comarca de Alto Gállego el volumen de generación de residuos fue de, aproximadamente, la mitad que el de la Comunidad Autónoma, sin que conste información sobre el número de contenedores y su uso.
II.4 Análisis del tratamiento de residuos sólidos urbanos en la Comunidad Autónoma de Aragón
Las políticas de gestión de los residuos se centran en la reducción de la producción de los mismos y por lo que se refiere a su eliminación, en reducir el impacto negativo que puedan tener sobre el medio ambiente.
Así, la finalidad de la Directiva 99/31/CE del Consejo, de 26 de abril, relativa al vertido de residuos, es conseguir que en el territorio de la Unión Europea solo se realicen actividades de vertido seguras y controladas, se incorpora el
principio establecido de que 'quien contamina paga' y tiene por objeto establecer medidas y procedimientos que impidan o reduzcan, en la medida de lo posible, los efectos negativos en el medio ambiente del vertido de residuos.
La incorporación al derecho español se realizó a través del RD 1481/2001, de 27 de diciembre, por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero, que tiene el carácter de norma básica para todo el territorio
español.
La Directiva comunitaria estableció unos objetivos a alcanzar a través de las estrategias que los países miembros debían aplicar para reducir los residuos biodegradables destinados a vertederos. Estos objetivos fueron:
- Reducción hasta 75% de la cantidad total de los residuos municipales biodegradables destinados a vertedero que se hayan generado en 1995, en el plazo máximo de cinco años desde su transposición al marco normativo nacional.
- En un plazo máximo de ocho años deberán haberse reducido hasta el 50%.
- En un plazo máximo de 15 años hasta el 35%.
El RD que reguló la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero incorporó estos objetivos para que, a través de un programa conjunto de actividades entre la Administración del Estado y las Administraciones de las CC.AA., se
redujesen hasta un 25% los residuos municipales biodegradables destinados a vertedero, antes del 16 de julio de 2006, hasta un 50% en julio de 2009 y hasta un 65% en julio de 2016.
Por otra parte, la Directiva estableció que en el plazo de 8 años desde su transposición deberían cerrarse o adaptarse los vertederos que no cumplieran las normas establecidas en dicha Directiva, salvo que la entidad explotadora elaborase y
sometiese a aprobación de la autoridad competente un plan de acondicionamiento.
En la normativa nacional, el RD que regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero, establece como fecha límite el 16 de julio de 2009 para que los vertederos cierren o se adapten a la normativa.
El PNRU define como uno de sus objetivos fundamentales la reducción del volumen de residuos destinados a eliminación, reducción que se establece en los mismos términos cuantitativos que los contemplados por la Directiva comunitaria. Para
ello diseña una red integrada de instalaciones de eliminación de residuos que permita cumplir con este objetivo.
En cuanto a la situación existente en el momento de su elaboración el PNRU, destaca que la mayoría de los residuos urbanos generados en España venían siendo eliminados mediante su depósito en vertederos.
De los vertederos existentes, un elevado número de ellos eran vertederos incontrolados que no contaban con autorización administrativa ni reunían las más elementales condiciones de control ecológico.
Además, la mayoría de los vertederos autorizados no cumplían con las normas exigidas por la Directiva comunitaria, siendo necesario actuaciones para adecuarse a ellas o para su clausura.
Como objetivos específicos relativos al vertido de residuos destacan los siguientes:
- Eliminar el vertido incontrolado al final del año 2006, fijando un objetivo intermedio, que al final del año 2001 sólo el 5% de los residuos urbanos se depositen de forma incontrolada. Este objetivo suponía el sellado y clausura de unos
3.700 emplazamientos incontrolados y en servicio
- Adaptación de los vertederos autorizados existentes a la nueva Directiva y cierre y sellado en aquellos casos en los que no fuera posible. Así en 2006 todos los vertederos en uso serán controlados y estarán adaptados a la Directiva
99/31/CE. La eliminación por vertido será del 33,1% del total de residuos urbanos.
Construcción de nuevos vertederos adaptados a la Directiva.
Cierre de las instalaciones de incineración sin recuperación de energía antes del final del año 2001, así como de las que no cumplan los niveles de emisión permitidos.
- Recogida y aprovechamiento del biogás en grandes vertederos existentes para la obtención de energía eléctrica.
- Sellado y recuperación ecológica del entorno de todos los vertederos incontrolados existentes antes del final del período de vigencia del PNRU, esto es, diciembre de 2006.
Por lo que se refiere a la Comunidad Autónoma de Aragón, el Plan de Ordenación de la Gestión de Residuos Sólidos Urbanos de 1998 menciona la existencia, en el conjunto de la Comunidad, de 22 vertederos controlados que daban servicio al 81%
de la población. Sin embargo, aunque a nivel poblacional el porcentaje es elevado, debido a la gran dispersión geográfica y la baja densidad de población, excepto en Zaragoza y su entorno, a nivel territorial la gestión era deficiente puesto que
existían muchos vertederos incontrolados sin las instalaciones adecuadas.
Por otro lado, los vertederos controlados no reunían los requisitos adecuados tratándose en los mismos todo tipo de residuos, tales como escombros y residuos industriales que requieren una gestión diferenciada.
El diseño de una organización territorial para la gestión de los residuos que trata de superar la dispersión geográfica mediante la creación de las agrupaciones afecta también a la red de vertederos de la Comunidad Autónoma de Aragón.
En el Plan se fijó como objetivo el establecimiento de una red de vertederos controlados para los rechazos y materiales no valorizables, con una instalación final para cada agrupación. Así, las actuaciones se debían dirigir a la
construcción de vertederos en aquellas agrupaciones que, en aquel momento, no tenían (Agrupaciones de Calatayud y Teruel), o en las que los existentes no reunían condiciones para su uso por toda la Agrupación, como en el caso de la Agrupación de
Alcañiz. En otros casos, como los de Huesca y Ejea de los Caballeros, era necesario realizar mejoras. Es decir, de los vertederos definidos para las 8 Agrupaciones era necesario construir o acondicionar todos ellos para adaptarlos a las
condiciones establecidas en la normativa aplicable.
El sellado de los vertederos incontrolados se debía realizar de manera paralela al desarrollo de las agrupaciones, lo que significaba que conforme se iban construyendo o adecuando las instalaciones de eliminación, se debería haber producido
la clausura y el sellado de aquellos vertederos incontrolados del ámbito territorial de la nueva instalación.
En concreto el Plan enumeraba todos los vertederos que debían ser sellados, en total 460.
El Plan Integral de los Residuos de Aragón respecto a la gestión de vertidos establecía que, la gestión de los residuos urbanos se realizase efectivamente a través una red de vertederos controlados que alcanzaba a la práctica totalidad de
los municipios de la Comunidad Autónoma de Aragón, 657 municipios, lo que suponía más del 97% de la población.
Los objetivos previstos en el Plan se sintetizan en los siguientes:
- Sellado de los vertederos incontrolados y de los vertederos controlados que no sean de una agrupación antes de la finalización de la vigencia del Plan.
- Limitación de entrada de residuos urbanos en vertedero: a 31 de diciembre de 2008 la cantidad total de residuos urbanos biodegradables destinados a vertedero no podrá superar el 70% de la cantidad total de residuos urbanos biodegradables
generados en 1995.
- Limitación del vertido final o eliminación en vertedero a la fracción no valorizable.
- Aquellos vertederos ya existentes que no cumplieran los requisitos del Decreto que regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero, deberán adaptarse a los mismos antes de que finalice el período de vigencia de este Plan.
Para el cumplimiento de estos objetivos se prevé:
- Finalizar los vertederos de las agrupaciones de Barbastro y Alcañiz.
- Construir estaciones de transferencia en Ainsa-Sobrarbe, Puente La Reina, Sariñena y Borja.
- Acometer o finalizar obras de acondicionamiento para adaptar los vertederos de Fraga, Ejea, Calatayud y Teruel (según el Plan tendrían que estar realizadas antes de 2007).
- La red de vertederos existentes, aparte de los vertederos de las agrupaciones se seguirán explotando hasta que se proceda a su sellado, pudiéndose reconvertir a vertederos de residuos de construcción y demolición si reunieran las
condiciones adecuadas.
De acuerdo con el Plan de 1998 la red de vertederos en la Comunidad Autónoma estaría constituida por un vertedero para cada una de las agrupaciones, lo que supondría la existencia de 8 vertederos: Huesca, Barbastro, Fraga, Ejea, Calatayud,
Zaragoza, Alcañiz y Teruel. Además, estaban previstas 11 estaciones de transferencia, que en el Plan de 2005 se redujeron a 9: Sabiñánigo, Campo, Ainsa-Sobrarbe, Sariñena, Calamocha, Martín del Río, Orihuela del Tremedal, Mora de Rubielos y
Teruel.
La dispersión demográfica existente en Aragón requiere estaciones de transferencia donde se reciban temporalmente los residuos domiciliarios, se compacten y se transporten a otra instalación para su valorización o eliminación definitiva,
reduciendo costes de transporte al acercar el lugar de su depósito al de la generación.
En la fiscalización se han identificado los vertederos y estaciones de transferencia en las que las entidades responsables de la gestión del servicio de recogida vertían sus residuos. De acuerdo con esta información existían en 2004 los
siguientes vertederos:
VERTEDERO;ENTIDAD LOCAL;PROVINCIA;POBLACIÓN; CER ZARAGOZA;Ayto. Zaragoza;Zaragoza;672.005; HUESCA;Agrupación número 1 Huesca;Huesca;91.044; TERUEL;Ayto. Teruel;Teruel;74.300; CALATAYUD;Dirección General de Aragón;Zaragoza;54.701;
ALCAÑIZ;Ayto. de Alcañiz;Teruel;45.981; EPILA;Ayto. Epila;Zaragoza;34.325; BARBASTRO;Comarca Somontano de Barbastro;Huesca;33.254; EJEA DE LOS CABALLEROS;Comarca Cinco Villas;Zaragoza;33.029; PEDROLA;Comarca Ribera Alta del
Ebro;Zaragoza;23.554; FRAGA;Comarca Bajo Cinca;Huesca;23.071; SARIÑENA;Comarca los Monegros;Huesca;20.871; TAMARITE DE LITERA;Comarca La Litera;Huesca;18.730; TARAZONA;Ayto. de Tarazona;Zaragoza;14.382; CAÑADA HONDA;Comarca Campo de
Borja;Zaragoza;14.330; PEDREGAL;Mancomunidad Bajo Gállego;Zaragoza;12.016; CUENCA MINERA DE ARIÑO;Teruel;11.139; ILLUECA;Comarca Aranda;Zaragoza;8.666; EL SABINAR;Comarca Bajo Martín;Zaragoza;7.323; AINSA-SOBRARBE;Comarca del
Sobrarbe;Huesca;6.953; BELCHITE;Ayto. de Belchite;Zaragoza;6.009; ALCORISA;Ayto. de Alcorisa;Teruel;5.878; CANAL BERDÚN;Comarca Jacetania;Huesca;5.300; CALAMOCHA;Ayto. de Calamocha;Teruel;3.252; CAMINREAL;Ayto. Caminreal;Teruel;3.252;
MONREAL DEL CAMPO;Ayto. Monreal del Campo;Teruel;3.252; COLLS;Mancomunidad Ribagorza Oriental;Huesca;2.510; GURREA DE GÁLLEGO;Ayto. Gurrea de Gállego;Huesca;1.744; FABARA;Ayto. Fabara;Zaragoza;1.195;
Además estaban funcionando las siguientes plantas o estaciones de transferencia:
E. TRANSFERENCIA;ENTIDAD LOCAL;PROVINCIA;POBLACIÓN; SABIÑÁNIGO;Agrupación número 1 Huesca;Huesca;30.371; MARTÍN DEL RÍO;Mancomunidad Cuenca Minera Central;Teruel;26.237; ORIHUELA DEL TREMEDAL;Mancomunidad Sierra de
Albarracín;Teruel;4.635; MORA DE RUBIELOS;Ayto. Mora de Rubielos;Teruel;3.766; CAMPO;Ayto. Campo;Huesca;2.021;
Es decir, en 2004 existían 28 vertederos y 5 estaciones de transferencia, con lo que el proceso iniciado en 1998 con la aplicación del Plan autonómico estaba muy lejos de alcanzar los objetivos propuestos. Además, el nivel de población de
12 de los 28 vertederos era inferior a 10.000 habitantes estando la mayoría de ellos pendientes de ser clausurados.
En el Informe del Estado de Medioambiente de Aragón 2004-2005, en 2004 no se tenían en cuenta para el cálculo del vertido controlado en la Comunidad Autónoma de Aragón los siguientes vertederos: Cañada Honda, Pedregal, Cuenca Minera de
Ariño, Belchite, Caminreal, Monreal del Campo y Fabara.
Por otra parte, el vertedero Cuenca Minera de Ariño, al que vertían sus residuos la Comarca Andorra/Sierra de Arcos que tenía censada una población de 11.139 habitantes, no era un vertedero controlado, ni se encontraba gestionado por entidad
alguna.
Respecto al vertedero de Alcañiz, como se ha señalado anteriormente el Ayuntamiento de Alcañiz no disponía de los medios suficientes para poder determinar aspectos básicos de su funcionamiento, como el número de toneladas vertidas en ese
año, etc. Dicho vertedero no reunía las condiciones mínimas para una adecuada gestión.
En esta misma situación se encontraba el Ayuntamiento de Épila, del que no consta información sobre el número de toneladas vertidas ni sobre proceso alguno de control sobre su gestión.
En el vertedero de Colls no consta el número de toneladas recibidas y en el caso del vertedero de Fabara, se trata de un vertedero de uso exclusivo para un municipio de poco más de 1.000 habitantes sin que existiese ningún control sobre el
mismo.
Por último, no consta información de los vertederos de Fraga, Tarazona, Belchite, Gurrea de Gállego, y Canal Berdún, al que solo vierte una parte de las entidades pertenecientes a la Comarca de la Jacetania; tampoco consta información de la
planta de transferencia de Campo.
Los vertederos de Tarazona y Gurrea del Gállego se dejaron de utilizar por no cumplir los requisitos establecidos en la Directiva Comunitaria sobre vertidos y la Mancomunidad Bajo Gállego no remitió información sobre el vertedero del
Pedregal alegando que el Gobierno de Aragón procedió a su clausura en 2005.
En cuanto a la forma de gestión de los vertederos y estaciones de transferencia, 12 de ellos utilizaron la gestión indirecta, de los que 6 prestaban servicio a una población superior a 15.000 habitantes, mientras que 11 entidades los
gestionaron directamente, 6 de ellas con población superior a 15.000 habitantes.
Entre las entidades de gestión directa la Comarca los Monegros tenía constituida una empresa pública para la gestión del vertedero de Sariñena y la Agrupación número 1 de Huesca gestionaba tanto el vertedero de Huesca como la estación de
transferencia de Sabiñánigo mediante la empresa pública GRHUSA, la cual contrató la explotación del vertedero y la planta de transferencia con la empresa FCC. Medioambiente, S. A.
Todos los residuos urbanos que tenían entrada en la planta de Sabiñánigo se transportaban al vertedero de Huesca una vez realizados los procesos de separación y clasificación de los residuos.
Como se ha señalado en el apartado relativo al servicio de recogida de residuos, la empresa pública GRHUSA se constituyó con la finalidad de alcanzar una mayor agilidad en la gestión de los residuos, por tanto no obedeció a los criterios que
justifican la creación de sociedades mercantiles.
En cuanto a la gestión indirecta, la empresa FCC. S.A. Medioambiente era la que tenía, además de la concesión del vertedero de Huesca y la estación de Sabiñánigo, la concesión de la mayor parte de los vertederos, 5 vertederos y 1 estación
de transferencia, entre ellas la concesión del CER de Zaragoza.
Junto con la información general relativa al ámbito territorial y forma de gestión, se ha solicitado a las entidades responsables de los vertederos y estaciones de transferencia datos relativos al gasto incurrido en el ejercicio, a las
toneladas recogidas, a los procesos desarrollados en el tratamiento de residuos, a la cantidad de los materiales recuperados, a los ingresos obtenidos en la gestión del vertedero, así como a los procedimientos de control aplicados en su gestión.
Si en el caso del servicio de recogida existía una gran heterogeneidad en la información con la que cuentan las Entidades locales, en el caso de los vertederos y plantas de transferencia esta situación se agrava. Las entidades de
poblaciones más reducidas, salvo excepciones, no disponían de información alguna. Sólo los vertederos y las estaciones de transferencia de mayor dimensión han aportado datos.
De la información recibida se desprende que el gasto por habitante de los vertederos y plantas de transferencia fue de 4,47 euros por habitante. El gasto por habitante en las entidades que gestionaron directamente el servicio fue
ligeramente inferior a la media, 3,01 euros por habitante, mientras que el de las entidades de gestión indirecta fue ligeramente superior, 4,71 euros por habitante.
Si se agrupan las entidades por tramos de población, se observan diferencias considerables en el gasto por habitante. Las entidades con poblaciones superiores a 15.000 habitantes no superan los 4,70 euros por habitante, excepto en al caso
del vertedero de Ejea de los Caballeros que se situó en 16,57 euros por habitante.
Las entidades con poblaciones comprendidas entre los 5.000 y los 15.000 habitantes registraron un gasto medio entre 20 y 30 euros por habitante, mientras que en el tramo inferior a 5.000 habitantes, el vertedero de Colls, que fue la única
entidad que disponía de información, registró gastos por importe de 34,50 euros por habitante.
La actividad desarrollada por los vertederos tiene como una de sus finalidades la valorización y recuperación de los residuos mediante procesos de separación y compostaje. En 2004 no existían, con carácter general, procesos de separación y
clasificación de los residuos sólidos urbanos en los vertederos existentes, ni procesos de compostaje y valorización energética. Solo los vertederos de Zaragoza, Huesca, Barbastro, Ainsa-Sobrarbe y la estación de transferencia de Sabiñánigo
realizaban procesos de separación de los residuos vertidos; sin embargo, sólo los vertederos de Barbastro y Ainsa- Sobrarbe tienen información sobre los materiales recuperados como consecuencia de la aplicación de dichos procesos, en concreto un
total de 363,39 toneladas de vidrio, 126,74 de cartón y 265,45 de metal. Por tanto, la mayoría de los vertederos no tenían definidos procesos de separación y clasificación de residuos sólidos urbanos y cuando existían no se llevaron a cabo tales
procedimientos excepto en los dos vertederos señalados. Por tanto se puede opinar que en la Comunidad Autónoma de Aragón no se llevaron a cabo procesos de separación y clasificación de residuos durante el ejercicio 2004.
En cuanto al CER de Zaragoza, consta el número de toneladas procedentes de la recogida selectiva en 2004, pero no consta el número de toneladas recuperadas como consecuencia de la aplicación de los procesos de separación y compostaje.
En la actualidad se está construyendo un Complejo para Tratamiento de Residuos Urbanos de Zaragoza que gestionará residuos municipales generados en Zaragoza y en la Agrupación número 6 de Zaragoza.
Por lo que se refiere a los procedimientos de control interno establecidos en los vertederos y plantas de transferencias, ninguno de los que prestaban el servicio a poblaciones inferiores a 5.000 habitantes los tenían. De los que prestaban
servicio a poblaciones entre 5.000 y 15.000 habitantes sólo disponían de algunos procedimientos los vertederos de Ainsa-Sobrarbe, Pedregal y Cañada Honda y de los vertederos que prestaban servicio a poblaciones de más de 15.000 habitantes tenían
procedimientos de control interno, el CER Zaragoza, Teruel, Calatayud y Huesca, además de la estación de transferencia de Sabiñánigo. No contaban con ningún sistema de control interno los vertederos que prestaban servicio a poblaciones de más de
15.000 habitantes que a continuación se relacionan: Alcañiz, Epila, Barbastro, Ejea de los Caballeros, Pedrola, Sariñena y Tamarite de Litera y la estación de transferencia de Martín del Río.
En 2004 la Comunidad Autónoma de Aragón se encontraba en un período de transición aplicando las reformas establecidas en el Plan de 1998 sin que los objetivos previstos se hubieran alcanzado. Se había iniciado el proceso de reformas que
asignaba a cada agrupación un vertedero.
En 2004 seguían existiendo instalaciones a las que se vertían residuos de manera incontrolada y la red de vertederos controlados se encontraba en período de transformación y reforma para el cumplimiento de los requisitos establecidos en la
Directiva relativa al vertido de residuos o pendientes de su clausura y sellado.
No se desarrollaron, con carácter general, procesos de separación y clasificación de los residuos que tuvieron entrada en los vertederos ni procesos de compostaje ni valorización energética. Tampoco se desarrollaron sistemas de gestión
adecuados que permitieran obtener información para la adecuada toma de decisiones ni procedimientos de control interno.
II.5 Análisis del control interno realizado por las Entidades locales sobre la gestión del servicio de recogida de residuos
Se ha analizado el control sobre la prestación del servicio de recogida de residuos realizado por las Entidades locales. Para ello se ha verificado la existencia de unidades administrativas integradas en la organización de la entidad local
con la finalidad de controlar la adecuada prestación del servicio así como, en el caso de la gestión indirecta, de verificar el cumplimiento de las obligaciones que se desprenden del contenido de los contratos suscritos. Además, se ha analizado si
existen procedimientos de control establecidos y si durante el ejercicio 2004 se han desarrollado actuaciones previstas en dichos procedimientos o cualesquiera otras que tuvieran por objeto verificar la correcta prestación del servicio.
En la Comunidad Autónoma de Aragón, de las 79 entidades con competencia en la prestación del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos, sólo en 8 de ellas se había constituido una unidad administrativa de seguimiento y control del
servicio.
Como se ha señalado reiteradamente, en la Comunidad Autónoma de Aragón existía un elevado número de entidades de reducido tamaño que siguen desarrollando la competencia del servicio de recogida de residuos. El tamaño de la entidad no sólo
condiciona la gestión del servicio sino también su control, puesto que los procedimientos de seguimiento y control del cumplimiento de las obligaciones de las concesiones requieren unos medios económicos y administrativos fuera del alcance de estas
entidades.
En el tramo de población menor de 5.000 habitantes, 6 entidades de las 42 existentes tenían definidos procedimientos de control y 3 de ellas: el Ayuntamiento de Fuentes de Ebro y el de Burgo de Ebro y el de Mediana de Aragón, tenían
constituidas unidades de control y seguimiento mediante una comisión formada por representantes de los municipios a los que estos ayuntamientos
prestaban el servicio. Sin embargo, no consta que dichas comisiones hayan llevado a cabo actuación alguna en 2004. Las cuatro entidades restantes (Mancomunidad Sierra de Albarracín, Mancomunidad Sierra Vicort-Espigar, Ayuntamiento de
Figueruelas y Ayuntamiento de Nonaspe), a pesar de contar con procedimientos, éstos no se aprobaron por el Pleno y tampoco consta que se desarrollasen las actuaciones previstas en el ejercicio 2004.
Por tanto, en las entidades con población inferior a 5.000 habitantes no existían definidos procesos de seguimiento y control en la gestión del servicio. Tampoco los contratos de concesión del servicio formalizados incluyeron cláusulas que
obligaran al contratista a informar sobre las actuaciones llevadas a cabo en la ejecución de los contratos. De esta forma, estas Entidades locales no llevaron a cabo control alguno sobre de la gestión del servicio ni se realizó ninguna actividad de
seguimiento del cumplimiento de los contratos suscritos.
La situación de las entidades con población comprendida entre 5.000 y 15.000 habitantes era similar a la descrita para las entidades menores de 5.000. De las 32 entidades integradas en este tramo de población, 8 tenían definido algún
procedimiento de control (Consorcio de la Agrupación número 1 de Huesca, Ayuntamientos de Jaca y Caspe, Mancomunidades Bajo Gállego y Ribera Bajo Huerva y las Comarcas Andorra Sierra de Arcos, Aranda y Sobrarbe) y sólo una (la Mancomunidad Bajo
Gállego) tenía constituida una unidad administrativa para esta finalidad.
La Agrupación número 1 de Huesca y la Comarca del Sobrarbe gestionaban directamente el servicio y tenían establecidos procedimientos que permitían controlar las tareas de recogida y los trabajos de mantenimiento y limpieza de contenedores y
vehículos. En estos procedimientos de seguimiento en la gestión del servicio se emitieron hojas de seguimiento de los trabajos realizados, que más que instrumentos de control interno son instrumentos necesarios para llevar a cabo la gestión directa
del servicio.
La Mancomunidad Bajo Gállego tenía constituida una comisión informativa de medio ambiente para revisar el funcionamiento del servicio con periodicidad mensual o bimensual; sin embargo, no consta ningún informe o documento que refleje las
actuaciones llevadas a cabo por dicha comisión.
En las otras cinco entidades la supervisión del servicio de recogida se realizaba a través de técnicos municipales, sin que existiera ningún acuerdo que definiera el contenido de las actuaciones a desempeñar ni se hayan elaborado informes
sobre las actuaciones de control realizadas, ni partes de incidencias, etc.
Por tanto, en las entidades con población adscrita entre 5.000 y 15.000 habitantes, no se realizaba ninguna actuación de control sobre la prestación del servicio ni de seguimiento en el cumplimiento de sus obligaciones por la empresa
concesionaria, salvo en la Agrupación número 1 de Huesca y en la Comarca de Sobrarbe.
Entre las entidades con población superior a 15.000 habitantes, 8 de las 12 entidades tenían establecidos procedimientos o unidades de control del servicio de recogida (Ayuntamientos de Zaragoza, Huesca y Calatayud, Comarcas Cinco Villas,
Somontano de Barbastro, Cinca Medio, los Monegros y la Litera).
Sin embargo, no se desarrollaron actuaciones para aplicarlas en la mayoría de ellos, ya que solo en los Ayuntamientos de Zaragoza, Calatayud y la Comarca Los Monegros realizaron actuaciones de control.
En el Ayuntamiento de Zaragoza se constituyeron diferentes unidades para el control del servicio: la unidad de inspección, control, servicios especiales, asuntos técnicos generales, inspección de limpieza, que realizaron actuaciones de
control e inspección durante el ejercicio 2004.
En la Comarca Los Monegros el servicio se gestionaba directamente y, al igual que en el caso de la Comarca del Sobrarbe y la Agrupación número 1 de Huesca, tenían establecidos procedimientos que permitían organizar y supervisar el trabajo,
el seguimiento de las rutas, la supervisión del estado de los contenedores, el establecimiento de las fechas de lavado y el calendario de recogida de voluminosos.
El Ayuntamiento de Calatayud realizaba el seguimiento del cumplimiento de las obligaciones de la empresa concesionaria mediante partes diarios que ésta debía entregar y a través de la inspección diaria por parte de miembros de la policía
local. Sin embargo, no consta ningún informe sobre el resultado del control realizado sobre la entidad.
Por tanto, en general, no existían procedimientos de control en la gestión de los residuos sólidos urbanos en la Comunidad Autónoma de Aragón, puesto que sólo el 10% de las entidades tenían unidades administrativas de seguimiento y control
del servicio y el 24% tenían definidos procedimientos de control aunque, salvo en las excepciones descritas, no consta que esos procedimientos se hubieran desarrollado en el ejercicio 2004.
En las entidades con población inferior a 5.000 habitantes la falta de actuaciones de control fue prácticamente total, aunque más significativo fue el hecho de que exclusivamente el 42% de las entidades con población superior a 15.000
habitantes tuviesen definidas unidades administrativas de control del servicio y procesos de control interno.
II.6 Análisis de la recogida selectiva de residuos sólidos urbanos
En el ejercicio 2004 en la Comunidad Autónoma de Aragón se realizaba recogida selectiva de los siguientes residuos urbanos: vidrio, papel-cartón y envases ligeros.
De acuerdo con la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases para el cumplimiento de sus objetivos se definieron dos sistemas: un sistema de depósito, devolución y retorno de envases y un sistema integrado de gestión.
Mediante el primero de ellos
los envasadores y comerciantes de productos envasados cobrarían a sus clientes una cantidad individualizada por cada envase usado, aceptando su retorno y devolviendo la cantidad cobrada. En el sistema integrado de gestión la recogida de
envases usados y residuos de envases se recogían en el domicilio del consumidor o en sus proximidades y en virtud de acuerdos adoptados entre los agentes económicos y previa autorización por el órgano competente de cada una de las CC.AA. se
establecerían los procedimientos para la recogida, reciclado, etc., de estos residuos.
En la Comunidad Autónoma de Aragón estaban autorizados tres sistemas integrados de gestión para la recogida y reciclado de envases y residuos de envases de vidrio, de papel y envases ligeros y envases farmacéuticos.
Estos sistemas
integrados de gestión se denominan ECOVIDRIO, ECOEMBES Y SIGRE, respectivamente.
Reciclado de vidrio
La Diputación General de Aragón suscribió el 28 de mayo de 2002, con una vigencia de 5 años, un convenio con ECOVIDRIO, que es una institución sin ánimo de lucro en la que están representados todos los sectores relacionados con el vidrio:
envasadores y embotelladores, recuperadores y fabricantes. Esta asociación es la encargada de la gestión del reciclado de los residuos de envases de vidrio en toda España.
La recogida selectiva de vidrio, en el ejercicio 2004 se encontraba muy desarrollada en Aragón, puesto que la práctica totalidad de los municipios estaban adheridos al convenio con ECOVIDRIO.
El convenio suscrito por el Gobierno de Aragón y vigente en 2004, ofrece dos posibilidades de gestión para las Entidades locales adheridas:
- Una gestión directa mediante la cual la propia entidad local realiza la recogida selectiva y ECOVIDRIO abona una cantidad por kg. recogido que está fijada en el convenio.
- Que ECOVIDRIO se encargue de realizar la recogida selectiva a coste cero para la entidad local.
La mayoría de los entes locales de la Comunidad Autónoma de Aragón se han acogido al sistema de recogida a 'coste cero', por lo que las Entidades locales no asumen gasto alguno por la recogida selectiva de vidrio, sin obtener tampoco ingreso
alguno. Los contenedores son proporcionados y mantenidos por ECOVIDRIO según los términos del convenio.
Las Entidades locales que gestionaron la recogida selectiva de vidrio directamente fueron: el Ayuntamiento de Zaragoza, el Ayuntamiento de Barbastro, el Ayuntamiento de Monzón, la Comarca de Sobrarbe y la Comarca de Alto Gállego.
En la Comunidad Autónoma de Aragón la tasa de reciclado de vidrio ha seguido una tendencia ascendente, pasando de una tasa de reciclado del 23,7% en el año 2000 a una del 34,7% en el año 2004, según la información que consta en el informe de
medioambiente de la Comunidad Autónoma de Aragón para el período 2004-2005. En el ejercicio 2005 esta tendencia se mantuvo puesto que la tasa de reciclado de vidrio fue de 37,2%.
Como la mayoría de las Entidades locales optaron el segundo sistema, no realizaban ninguna actividad sobre la recogida selectiva de vidrio ni tenían conocimiento sobre dicha gestión. Por ello, el resultado del análisis efectuado sobre la
recogida selectiva de vidrio, así como de papel cartón y envases, se ha realizado sobre la información suministrada por el Gobierno de Aragón.
La recogida selectiva de vidrio en el ejercicio 2004 por provincias fue la siguiente:
En Aragón se recogieron 14.778,96 toneladas de vidrio, que supone 11,8 kilos por habitante. La dotación de contenedores de vidrio fue de 3.858 unidades, es decir, un contenedor por cada 324 habitantes.
En el Municipio de Zaragoza se recogieron 8,7 kilos de vidrio por habitante, muy por debajo de la media, aunque en valor absoluto representó el 35% del vidrio total recogido en la Comunidad Autónoma. En la provincia de Huesca se recogieron
18,3 kilos de vidrio por habitante, en Teruel 15 kilos y en la provincia de Zaragoza, exceptuando la capital de la Comunidad Autónoma, 12,7 kilos por habitante.
Reciclado de papel y cartón
Para la recogida de papel y cartón la Diputación General de Aragón suscribió el 15 de junio de 1999 un convenio de colaboración con la sociedad Recipap y la asociación Repacar, mediante el que se definieron las condiciones de la recogida
selectiva de papel y cartón hasta julio de 2005. Además, para la recogida de papel cartón y envases ligeros estaba vigente hasta el 17 de diciembre de 2004 el convenio de colaboración entre la Diputación General de Aragón y Ecoembalajes España,
S.A. firmado el 7 de mayo de 1999.
En las entidades adheridas a este convenio la recogida selectiva de papel y cartón se hacía por empresas privadas, por ello las Entidades locales adheridas al convenio debían abonar 0,3 euros por habitante al año. Los ayuntamientos y
comarcas adheridos no obtenían ningún ingreso por este concepto.
La recogida selectiva de papel, en el marco del convenio suscrito por la Diputación General de Aragón, era muy restringida por lo que al número de entidades se refiere; sin embargo, desde el punto de vista poblacional se superaba el 53% de
la población de la Comunidad Autónoma. En 2004 solo se encontraban adheridos al convenio la Mancomunidad Cuenca Minera Central, el Ayuntamiento de Zaragoza y la Mancomunidad del Sobrarbe.
De acuerdo con esta situación, las toneladas de papel recogidas selectivamente en 2004 según los convenios suscritos fueron las siguientes:
PROVINCIA;TONELADAS; Huesca;67,07; Teruel;47,01; Zaragoza;5.372,03; Sin adscribir;2.324,42; TOTAL;7.810,53;
Excepto en el Ayuntamiento de Zaragoza en el que se recogieron 5.372,03 toneladas, es decir 8,4 kilos de papel por habitante, la recogida selectiva de papel y cartón en el marco del convenio fue poco significativa en la Comunidad Autónoma de
Aragón, ya que se recogieron 3,9 kilos de media por habitante.
No existen datos disponibles de contenedores de papel, justificando esta omisión en que no son necesarios para el cálculo de la aportación que deben realizar las Entidades locales.
Reciclado de envases ligeros
Por lo que se refiere a la recogida de envases ligeros en el ejercicio 2004 y hasta el 17 de diciembre se encontraba vigente el convenio marco de colaboración entre la Diputación General y Ecoembalajes España, S.A.
firmado el 7 de mayo de
1999. A partir de dicha fecha se firmó un nuevo convenio marco entre las dos instituciones.
De la misma forma que con la recogida selectiva de papel y cartón, muy pocas entidades se habían adherido a este convenio, en concreto el Ayuntamiento de Zaragoza, el Ayuntamiento de Fuentes de Ebro que se adhirió en junio de 2004, la
Comarca Cinco Villas y el Ayuntamiento de Borja. Desde el punto de vista demográfico, se recogieron selectivamente envases ligeros para el 54% de la población. En 2004 solo se recogieron selectivamente envases ligeros en la provincia de Zaragoza,
de acuerdo con el siguiente detalle:
PROVINCIA;TONELADAS; Ayto. Zaragoza;4.621,10; Ayto. Fuentes de Ebro;23,08; Comarca Cinco Villas;257,98; Ayto. Borja;180,20; TOTAL;5.082,36;
En 2004 se recogieron en la Comunidad Autónoma de Aragón un total de 5.082,36 toneladas, es decir, 4 kilos por habitante. En el Ayuntamiento de Zaragoza, el número de kilos por habitante alcanzó los 7,2.
III. CONCLUSIONES
1. La protección del medio ambiente es, cada vez en mayor medida, uno de los grandes objetivos que condicionan numerosas actuaciones públicas.
Este hecho se puso ya de manifiesto en el Informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
el medio ambiente y el desarrollo, celebrada en la ciudad de Río de Janeiro en 1992 que sentó las bases del desarrollo sostenible. En él se declaró que el derecho al desarrollo debe ejercerse de forma que responda también a las necesidades
ambientales de las generaciones presentes y futuras. En el ámbito europeo, el Tratado de Maastricht asignó a la Unión Europea el objetivo de promover un crecimiento duradero y respetuoso con el medio ambiente.
En este marco se desarrolló la política nacional de residuos, cuya normativa traspuso la normativa europea de residuos y asumió los principios y las líneas de actuación marcadas por las Naciones Unidas, siendo coherente con las políticas que
se están desarrollando en el ámbito europeo e internacional.
La normativa básica nacional, por lo que se refiere a la gestión de residuos, está constituida por la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, la Ley 11/1997, de 24 de abril, relativa a Envases y Residuos de Envases y el Real Decreto
1481/2001, de 27 de diciembre, que regula la eliminación de residuos mediante su depósito en vertedero. Además, la norma de planificación de la política nacional de residuos vigente en el período fiscalizado fue el Plan Nacional de Residuos
Urbanos, aprobado en enero de 2000, con un ámbito temporal de 2000 a 2006 en el que se concretaban los objetivos, las actuaciones y los programas a aplicar en dicho período.
2. En la Comunidad Autónoma de Aragón, la política de residuos se ha regulado en dos planes de actuación, el Plan de Ordenación de la Gestión de Residuos Sólidos Urbanos de 1998, que fijó los objetivos y los programas a aplicar en el
período 1998 a 2003 y el Plan de Gestión Integral de los Residuos de la Comunidad Autónoma de Aragón, aprobado por acuerdo del Gobierno de Aragón de 11 de enero de 2005, referido al período 2005-2008.
Estos planes son coherentes a su vez con la normativa y la política nacional de residuos, definen los objetivos a alcanzar en el período al que se refieren atendiendo a las particularidades de esta Comunidad Autónoma y desarrollan los
programas de actuación que son homogéneos con los programas de ámbito nacional. Los objetivos relacionados son la reducción en la cantidad de residuos generados, reducción en el volumen de residuos destinados a su eliminación y potenciación de la
reutilización de los residuos generados mediante su recuperación y valorización.
3. La organización territorial para la gestión de los residuos prevista en el Plan de Ordenación de la Gestión
de Residuos Sólidos Urbanos de 1998 ha tenido en cuenta las particularidades de la Comunidad Autónoma de Aragón, caracterizadas por una gran concentración de población en el Municipio de Zaragoza y una gran dispersión poblacional en el resto
del territorio, con más de 500 municipios con poblaciones muy reducidas.
Este modelo territorial se estructuró en torno a 8 Agrupaciones de Gestión de Residuos, constituidas para la ordenación del servicio de recogida de residuos y de su tratamiento. Las 8 Agrupaciones se definieron atendiendo a criterios
territoriales y poblacionales, la Agrupación prevista con menor cobertura poblacional superaba los 40.000 habitantes, y los niveles de generación de residuos de cada una de ellas eran homogéneos.
Por lo que se refiere al tratamiento de residuos, el Plan contemplaba la existencia de 8 vertederos, uno por cada Agrupación y 11 estaciones de transferencia, lo que implicaba el cierre de numerosas instalaciones que no reunían los
requisitos mínimos para el tratamiento de residuos de acuerdo con la normativa aplicable.
Esta organización de la gestión del servicio de recogida y tratamiento de los residuos sólidos urbanos supuso un avance necesario y fija el punto de partida para racionalizar la prestación del mencionado servicio en el territorio de la
Comunidad Autónoma.
4. Las estadísticas existentes en materia de generación de residuos se encontraban limitadas por la información que de esta materia disponen las propias entidades con competencia en el servicio. Es habitual que las propias entidades
prestadoras del servicio no dispongan de datos completos sobre la gestión del servicio que prestan y, en ocasiones, la información de la que disponen es poco fiable. Por ello se recurre al uso de estimaciones que hace que los resultados sean meras
aproximaciones a la realizada existente y, en función de los criterios adoptados, los resultados obtenidos por las estadísticas elaboradas por diferentes fuentes son también diferentes.
III.2 Entidades y forma de gestión del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos
1. En 2004 eran 79 entidades las que prestaban el servicio de recogida de residuos en toda la Comunidad Autónoma, de las cuales más de la mitad, en concreto 42, tenían menos de 5.000 habitantes y daban cobertura exclusivamente al 7% del
total de la población. Además, de las 8 Agrupaciones, sólo había comenzado a prestar el servicio la Agrupación número 1 de Huesca. Hasta mayo de 2007 se habían creado los Consorcios de cinco Agrupaciones más, Calatayud, Alcañiz, Teruel, Fraga y
Ejea. Sin embargo, sólo estaban desarrollando el servicio de recogida de residuos los Consorcios de Calatayud y Alcañiz. Consecuentemente la reestructuración territorial prevista en el Plan no se había llevado a cabo en 2004 ni tampoco se había
implantado en 2007.
Por lo que se refiere a la red de vertederos y plantas de transferencia, en 2004 estaban en funcionamiento 28 vertederos, de los cuales 12 daban servicio a poblaciones inferiores a 10.000 habitantes, y 5 estaciones de transferencia para toda
la Comunidad Autónoma.
La situación en 2004 se encontraba muy alejada de la contemplada en el Plan, ya que en la gestión del servicio de recogida de residuos en la Comunidad Autónoma de Aragón existían dos realidades muy diferentes, la del Municipio de Zaragoza,
que dio cobertura a más de la mitad de la población de la Comunidad Autónoma y por otro la del resto de Entidades locales, caracterizadas por su reducido tamaño.
Como consecuencia del elevado número de entidades prestadoras del servicio y de su reducido tamaño, desde un punto de vista territorial, la gestión del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos se desarrolló de manera ineficiente y,
en ocasiones, ineficaz. Los indicadores de gasto por habitante y por tonelada mostraron que cuanto menor es el tamaño de las entidades mayor es su importe. Además, la eficacia en la utilización de medios materiales como contenedores y vehículos, y
personales fue significativamente menor en las entidades de menor dimensión. La gestión ineficiente de los vertederos con vertidos incontrolados y con instalaciones inadecuadas, se produjo fundamentalmente en los que prestaban servicios a núcleos
de población de reducido tamaño.
2. La forma de gestión mayoritaria en Aragón fue la indirecta, el 70% de las Entidades locales, que representaban el 78% de la población, utilizaron esta forma de gestión y el resto gestionaron el servicio de forma directa. La elección de
la forma de gestión del servicio por las Entidades locales en Aragón no respondía a ningún criterio demográfico o territorial que permitiera aplicar los principios de economía, eficiencia y eficacia.
3. La gestión indirecta se llevó a cabo mediante la formalización de contratos de concesión de servicio. La definición del objeto de los contratos no fue homogénea, junto a los que se referían exclusivamente a la recogida de residuos
existían otros que incluían además la limpieza viaria, el tratamiento de residuos o excluían expresamente la recogida de escombros. Asimismo, en el 64% de los contratos no se hacía mención alguna a procedimientos de seguimiento y control en la
ejecución del servicio.
4. El 31% de los contratos de concesión aplicaron prórrogas tácitas del contrato o incluyeron en sus estipulaciones este tipo de prórrogas vulnerando el art. 67 del TRLCAP, por el cual es preceptivo establecer el plazo de duración del
contrato y, cuando estuviese prevista, de su posible prórroga y alcance de la misma, que en todo caso deberá ser expresa. De esta forma, se han mantenido contratos de concesión con cláusulas obsoletas y se han incorporado modificaciones a los
contratos que cambiaron de forma sustancial el objeto o el precio de los mismos, casos en los que sería necesario abrir un nuevo procedimiento de adjudicación, vulnerando con ello el principio de libre concurrencia.
5. La gestión directa se desarrolló, fundamentalmente, mediante la utilización de medios propios, excepto la Agrupación número 1 de Huesca y la Comarca de los Monegros que constituyeron sociedades mercantiles con participación íntegra en su
capital social.
Las entidades que gestionaban directamente el servicio de recogida de residuos y además tenían asumida la gestión de un vertedero o planta de transferencia no disponían de procedimientos adecuados que les permitiesen conocer el coste
individualizado de cada uno de ellos, lo que impidió realizar un seguimiento sobre la prestación del servicio de recogida de residuos y sobre su tratamiento.
6. La Agrupación número 1 de Huesca, constituyó, de acuerdo con el Plan de Gestión de los Residuos Sólidos de la Comunidad Autónoma de Aragón, un Consorcio para organizar y gestionar el servicio de recogida, transporte, tratamiento y/o
eliminación de los residuos. Para la gestión del servicio el Consorcio constituyó la sociedad mercantil Gestión de Residuos Huesca, S.A (GRHUSA) con el mismo objeto social que el del propio Consorcio, dejando a este sin actividad alguna. La
creación de GRHUSA no respondió a los fines previstos en la legislación mercantil para este tipo de entidades, sino a una pretendida agilidad en el desarrollo de su actividad.
III.3 Gestión del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos
1. En Aragón se generaron, de acuerdo con la información obtenida de las actuaciones fiscalizadoras, 437 kilos por habitante en 2004. Por provincias, Huesca fue la que registró mayor nivel 710 kilos por habitante, Zaragoza 437 kilos y
Teruel fue la que tuvo el índice más reducido, 313 kilos por habitante.
Esta situación supuso que el objetivo de generación de residuos establecido en el Plan de Ordenación de la Gestión de Residuos Sólidos Urbanos de 1998, 314 kilos por habitante y año a alcanzar en 2007 no se podrá conseguir, ya que los 437
kilos generados en 2004 es una cantidad muy lejana a la planteada en el Plan. Tampoco la tendencia existente permite pensar en la posibilidad de alcanzar este objetivo, sino al contrario se aleja del mismo cada vez en mayor medida. Esta situación
no es exclusiva de la Comunidad Autónoma de Aragón puesto que tanto a nivel nacional como europeo se tiende a incrementar la generación de residuos a medida que se avanza en el crecimiento económico, haciendo ineficaces las actuaciones aplicadas
para reducir el crecimiento en la generación de residuos tanto en Aragón, como en el ámbito nacional y europeo.
2. La gestión del servicio de recogida de residuos en el ejercicio 2004 se llevó a cabo sin criterios homogéneos aplicables a todo el territorio de la Comunidad Autónoma. Cada una de las Entidades locales adoptó decisiones de gestión de
residuos aplicando sus propios criterios, en ocasiones muy ineficientes, sin que existiera ninguna política común en esta materia que permitiera racionalizar la prestación del servicio en toda la Comunidad Autónoma.
3. El gasto por habitante del servicio de recogida de residuos de la Comunidad Autónoma de Aragón en 2004 ascendió a 21,45 euros y por tonelada recogida a 21,81 euros. Los indicadores de la Comarca de la Jacetania, el Ayuntamiento de
Teruel, la Mancomunidad Alto Esera, la Mancomunidad Isábena Medio, el Ayuntamiento de Jaca, la Comarca Alto Gállego y la Mancomunidad Ribera Izquierda del Ebro registraron los niveles más elevados de ambos índices. Especialmente alto fue el gasto
registrado en las cuatro primeras Entidades locales mencionadas que superó los 50 euros por habitante.
4. En la Comunidad Autónoma de Aragón se recogieron en 2004 una media de 38,19 toneladas por contenedor de 1000 litros. En las Comarcas Cinco Villas, los Monegros y Tarazona y el Moncayo y las Mancomunidades Bajo Gállego y Cuenca Minera
Central se aplicaron criterios ineficientes de distribución de contenedores o frecuencia de recogida, ya que se recogieron menos de 10 toneladas por contenedor.
5. La densidad de población por contenedor de 1.000 litros en Aragón fue de 37,74 habitantes. Aunque esta ratio se encontraba condicionada por la dispersión de la población existente en la Comunidad Autónoma, las Comarcas del Sobrarbe y la
Jacetania y las Mancomunidades Ribera Izquierda de Ebro y Bajo Huerva, todas ellas de más de 5.000 habitantes, registraron indicadores inferiores a 10 habitantes por contenedor. En estas entidades, cuyos niveles de gasto por habitante y contenedor
eran de los más elevados de la Comunidad Autónoma, la gestión del servicio de recogida de residuos no se realizó de forma económica ni eficiente.
III.4 Tratamiento de residuos sólidos urbanos
1. La red de instalaciones existente en la Comunidad Autónoma al finalizar el ejercicio 2004, no estaba adaptada a las condiciones exigidas en la normativa aplicable. El Plan Nacional de Residuos estableció como objetivo la adaptación o el
cierre de las instalaciones antes de fin de 2005.
2. En la red de vertederos de la Comunidad Autónoma de Aragón no se desarrollaron procesos de separación y clasificación de los residuos en 2004, ni procesos de compostaje o de valorización energética. Por tanto, no se ha avanzado hacia el
cumplimiento de los objetivos de reutilización de los residuos y reducción en el volumen de residuos destinados a su eliminación.
III.5 Control interno en la gestión del servicio de recogida y tratamiento de residuos
1. La prestación del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos en la Comunidad Autónoma de Aragón se realizó sin que las Entidades locales aplicaran
procedimientos de seguimiento y control de la gestión del servicio. El 90% de las entidades no tenían constituida unidad de seguimiento y control y, en los casos en los que estaba definida, no realizaron ninguna actuación en el ejercicio
2004, exceptuando al Ayuntamiento de Zaragoza.
El 76% de las entidades no tenían definidos procedimientos de control interno y, excepto en 3 entidades, cuando estaban definidos estos procedimientos, no los aplicaron en el ejercicio 2004.
2. No se desarrollaron actuaciones de control interno en la gestión de los vertederos y plantas de transferencia ya que el 75% de los vertederos y 7 plantas de transferencia no contaban con ningún procedimiento de control interno.
III.6 Recogida selectiva
1. En la Comunidad Autónoma de Aragón se encontraba implantada la recogida selectiva de vidrio, papel-cartón y envases ligeros mediante los sistemas integrados de gestión ECOVIDRIO, SIGRE Y ECOEMBES respectivamente.
La recogida selectiva de vidrio era la que mayor implantación tenía en 2004, puesto que la práctica totalidad de los municipios se encontraban adheridos al convenio de ECOVIDRIO. En 2004 se recogieron 11,8 kilos de vidrio por habitante,
manteniendo una tendencia ascendente en la tasa de reciclado.
La recogida selectiva de papel y cartón y envases ligeros abarcaba al 53% y 54% de la población al encontrarse Zaragoza adherida a los convenios.
Sin embargo, desde el punto de vista territorial tenía una escasa implantación, solo tres
entidades estaban adheridas al convenio de papel y cartón y otras tres al de envases ligeros. En el marco de estos convenios se recogieron cantidades poco significativas, 3,9 kilos por habitante de papel y cartón y 4 kilos por habitante de envases
ligeros.
IV. RECOMENDACIONES
Con posterioridad al período fiscalizado, en la Comunidad Autónoma de Aragón se ha continuado avanzando en la aplicación de las reformas estructurales previstas en el Plan de Ordenación de la Gestión de los Residuos Sólidos de 1998. Hasta
mayo de 2007 se habían constituido cinco Consorcios más, sin que el proceso de reestructuración territorial hubiera finalizado.
Para continuar con la aplicación de las reformas en la gestión de los residuos sólidos urbanos, se debería:
1. Centrar la gestión de los residuos en torno a las ocho Agrupaciones definidas en el Plan como forma de organización territorial en el ejercicio de las competencias relativas a la recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos,
superando la ineficiencia en la recogida y transporte de residuos producida por la dispersión territorial existente en el territorio de la Comunidad Autónoma.
2. Establecer un sistema de información elaborado con criterios uniformes que permita disponer de los datos relevantes sobre la recogida y tratamiento de residuos.
3. Implantar en las entidades competentes sistemas de registro e imputación de costes con un primer objetivo de diferenciar los correspondientes a la recogida, el tratamiento y la limpieza viaria, para que con posterioridad se puedan
aplicar sistemas de indicadores elaborados con datos fiables que permitan efectuar una gestión más eficaz y eficiente.
4. Establecer sistemas y procedimientos control interno en las Entidades locales competentes, constituyendo unidades administrativas para la gestión del servicio y para la gestión de los vertederos y plantas de transferencia, definiendo y
aprobando los procedimientos que detallen la forma en la que se llevará cabo el control interno.
5. Fijar adecuados sistemas de inspección en cada una de las Agrupaciones que permitan detectar y eliminar los vertidos incontrolados en todo el territorio autonómico.
6. Impulsar el proceso de clausura y adaptación de aquellas instalaciones que no cumplen los requisitos legalmente establecidos, y, posteriormente, impulsar el desarrollo de los procesos de separación y clasificación así como los de
compostaje y valorización en la red de instalaciones existente en la Comunidad Autónoma.
7. Extender la recogida selectiva de papel y cartón y de envases ligeros, especialmente a las entidades con población superior a 5.000 habitantes.
Madrid, 17 de enero de 2008.-El Presidente, Manuel Núñez Pérez.
A N E X O S
ÍNDICE
ANEXO I ENTIDADES QUE NO HAN APORTADO LA INFORMACIÓN Y/O DOCUMENTACIÓN SOLICITADA ... (Página 40)
ANEXO II ENTIDADES QUE GESTIONARON EL SERVICIO DE RECOGIDA DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS EN 2004 Y AYUNTAMIENTOS A LOS QUE PRESTARON DICHO SERVICIO ... (Página 40)
ANEXO III ENTIDADES QUE GESTIONARON EL SERVICIO DE RECOGIDA DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS EN 2004, AGRUPADAS POR PROVINCIAS Y ORDENADAS POR POBLACIÓN ... (Página 67)
ANEXO IV RELACIÓN DE ENTIDADES QUE NO HAN RENDIDO CUENTAS ... (Página 71)
ANEXO V GASTOS IMPUTADOS AL SERVICIO DE RECOGIDA DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS EN 2004 POR LAS ENTIDADES RESPONSABLES DE SU GESTIÓN ... (Página 72)
ANEXO VI EMPRESAS CONCESIONARIAS DEL SERVICIO DE RECOGIDA DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS EN 2004 Y ENTIDADES RESPONSABLES DE SU GESTIÓN ...
(Página 74)
ANEXO VII RATIOS SOBRE LA EFICIENCIA EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE RECOGIDA DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS EN 2004 Y ENTIDADES RESPONSABLES DE SU GESTIÓN ... (Página 77)
ANEXO I
ENTIDADES QUE NO HAN APORTADO LA INFORMACIÓN Y/O DOCUMENTACIÓN SOLICITADA
ANEXO II
ENTIDADES QUE GESTIONARON EL SERVICIO DE RECOGIDA DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS EN 2004 Y AYUNTAMIENTOS A LOS QUE PRESTARON DICHO SERVICIO
ANEXO III
ENTIDADES QUE GESTIONARON EL SERVICIO DE RECOGIDA DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS EN 2004, AGRUPADAS POR PROVINCIAS Y ORDENADAS POR POBLACIÓN
ANEXO IV
RELACIÓN DE ENTIDADES QUE NO HAN RENDIDO CUENTAS
ANEXO V
GASTOS IMPUTADOS AL SERVICIO DE RECOGIDA DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS EN 2004 POR LAS ENTIDADES RESPONSABLES DE SU GESTIÓN
ANEXO VI
EMPRESAS CONCESIONARIAS DEL SERVICIO DE RECOGIDA DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS EN 2004 Y ENTIDADES RESPONSABLES DE SU GESTIÓN
ANEXO VII
RATIOS SOBRE LA EFICIENCIA EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE RECOGIDA DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS EN 2004 Y ENTIDADES RESPONSABLES DE SU GESTIÓN
251/000053 (CD) 771/000055 (S)
Se ordena la publicación en la Sección Cortes Generales del BOCG de la Resolución adoptada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre el Informe de fiscalización de la gestión y control de los recursos
integrantes del Patrimonio Municipal del Suelo, ejercicio 2004, así como el Informe correspondiente.
Palacio del Congreso de los Diputados, 5 de noviembre de 2008.-P. D. El Letrado Mayor de las Cortes Generales, Manuel Alba Navarro.
RESOLUCIÓN APROBADA POR LA COMISIÓN MIXTA PARA LAS RELACIONES CON EL TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACIÓN AL INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA GESTIÓN Y CONTROL DE LOS RECURSOS INTEGRANTES DEL PATRIMONIO MUNICIPAL DEL SUELO, EJERCICIO 2004 (NÚM.
EXPTE. CONGRESO: 251/000053 Y NÚM. EXPTE. SENADO: 771/000055) EN SU SESIÓN DEL DÍA 8 DE OCTUBRE DE 2008
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su sesión del día 8 de octubre de 2008, a la vista del Informe remitido por ese Alto Tribunal acerca del Informe de fiscalización de la gestión y control de los recursos
integrantes del Patrimonio Municipal del Suelo, ejercicio 2004:
ACUERDA
1. Dirigirse al Tribunal de Cuentas para:
- Instarle para que continúe su labor fiscalizadora en este tema tan importante para el funcionamiento y adecuación del mercado del suelo a nivel municipal en colaboración y coordinación con las OCEX de las Comunidades Autónomas.
- Sugerirle que en futuros informes sobre esta materia amplíe el ámbito de los municipios estudiados a todos aquellos superiores a los 75.000 habitantes, a las capitales de Comunidades Autónomas y, si fuera posible, a los municipios que
conforman las áreas metropolitanas de las principales aglomeraciones españolas.
2. Instar a todas las Comunidades Autónomas para:
- Que procedan a adaptar sus legislaciones urbanísticas a los preceptos de la Ley 8/2007, del Suelo, en lo que afecta al Patrimonio Municipal del Suelo.
- Que adopten las decisiones oportunas al objeto de dotar a los ayuntamientos de un modelo preciso para el control eficaz y efectivo de los bienes y derechos del Patrimonio Municipal del Suelo, de sus valoraciones y de sus usos.
3. Instar al Ministerio de Administraciones Públicas para que se dirija a las Corporaciones Locales a fin de que:
- Les den a conocer el informe de fiscalización realizado por el Tribunal de Cuentas n.º 802.
- Inste a los ayuntamientos a que lleven los oportunos registros contables del Patrimonio Municipal del Suelo, como patrimonio independiente y separado del resto de los bienes municipales.
- Inste a todos los ayuntamientos que no lo hayan hecho -incluidos los que no disponen de planeamiento general- a que tomen el acuerdo de constitución formal del Patrimonio Municipal del Suelo acompañado de un inventario inicial de sus
bienes.
- Conozcan, aquellas que todavía no lo sepan, todos los recursos disponibles del Patrimonio Municipal del Suelo debidamente clasificados.
- Inste a los Ayuntamientos a que, como medida de transparencia, los inventarios específicos del Patrimonio Municipal del Suelo sean aprobados anualmente por los Plenos de las respectivas entidades locales.
- Inste a los Ayuntamientos a que mantengan en sus presupuestos la correspondiente vinculación entre ingresos y gastos que acredite que los recursos previstos del Patrimonio Municipal del Suelo en el ejercicio se van a utilizar para sus
fines específicos, recordándoles que la inobservancia del equilibrio entre los ingresos derivados del Patrimonio Municipal del Suelo con las inversiones proyectadas, es causa de anulación del presupuesto.
- Inste a los Servicios de Contabilidad de las Corporaciones Locales, aquellas que todavía no lo hagan, a realizar las anotaciones necesarias para que sus estados financieros patrimoniales reflejen fielmente los resultados del Patrimonio
Municipal del Suelo.
- Incluyan, aquellas que todavía no lo hagan, en la memoria de la Cuenta General del Ayuntamiento una nota adicional explicativa de la gestión de los recursos del Patrimonio Municipal del Suelo y que las Intervenciones Municipales amplíen
los criterios de fiscalización de las operaciones del Patrimonio Municipal del Suelo.
4. Instar a la Intervención General del Estado a que revise los criterios relativos a la contabilización del Patrimonio Municipal del Suelo y su posible adaptación a lo establecido en la nueva Ley del Suelo, contemplando entre otros
extremos, un tratamiento homogéneo a la conversión a metálico de los aprovechamientos y a su enajenación en un momento posterior a su adquisición.
5. Remitir el conjunto de estas resoluciones a todas las Diputaciones Provinciales a los efectos de su traslado a todos, o a aquellos municipios de su demarcación que consideren oportuno.
6. Remitir, igualmente para su conocimiento, el contenido del conjunto de estas resoluciones a la Federación Española de Municipios y Provincias.
Palacio del Congreso de los Diputados, 8 de octubre de 2008.-La Presidenta de la Comisión, María Isabel Pozuelo Meño.-El Secretario de la Comisión, Carmelo López Villena.
INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA GESTIÓN Y CONTROL DE LOS RECURSOS INTEGRANTES DEL PATRIMONIO MUNICIPAL DEL SUELO, EJERCICIO 2004
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los arts. 2.1), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los arts. 12 y 14 de la misma disposición y
concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado en sesión de 26 de junio de 2008 el Informe de Fiscalización de la Gestión y Control de los recursos integrantes del Patrimonio Municipal del Suelo,
ejercicio 2004, y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, para su tramitación parlamentaria y su remisión a los Plenos de las Corporaciones Locales, según lo prevenido en el art. 28.4 de la Ley de Funcionamiento.
ÍNDICE
I. INICIATIVA, OBJETIVOS Y ÁMBITO DE LA FISCALIZACIÓN ... (Página 84)
I.1 Iniciativa de la Fiscalización ... (Página 84)
I.2 Objetivos y ámbito de la fiscalización ... (Página 84)
I.3 Trámite de alegaciones ... (Página 85)
II. MARCO LEGAL ... (Página 85)
II.1 Antecedentes .. ... (Página 85)
II.2 Relación de normas .. (Página 87)
III. CONFIGURACIÓN DEL PATRIMONIO MUNICIPAL DEL SUELO EN LA NORMATIVA ESTATAL Y AUTONÓMICA ... (Página 87)
III.1 Configuración del patrimonio municipal del suelo en la normativa estatal ... (Página 87)
III.2 La configuración del pms en la nueva Ley del Suelo ... (Página 89)
III.3 El régimen estatal del PMS y la Legislación Autonómica ... (Página 90)
IV. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ... (Página 91)
IV.1 Planificación del urbanismo ... (Página 91)
IV.2 Constitución del Patrimonio Municipal del Suelo ... (Página 91)
IV.3 Entidades que intervienen en la gestión de los PMS ... (Página 92)
IV.4 Procedimientos de control y gestión del PMS ... (Página 93)
IV.4.1 Registros de bienes y depósitos del PMS, enajenaciones y destinos.
... (Página 93)
IV.4.2 Inventarios de bienes del PMS ... (Página 95)
IV.4.2.1 Contenido e integridad ... (Página 96)
IV.4.2.2 Actualización ... (Página 96)
IV.4.2.3 Valor de los elementos inventariados ... (Página 96)
IV.4.2.4 Rectificación y aprobación de los inventarios del PMS ...
(Página 97)
IV.4.3 Recursos de carácter no inmobiliario (ingresos monetarios, dotaciones presupuestarias, etc.) ... (Página 97)
IV.5 Bienes y derechos del PMS adquiridos en 2004 ... (Página 97)
IV.6 Destino de los bienes del PMS en 2004 ... (Página 99)
IV.7 Reflejo contable del Patrimonio Municipal del Suelo en el ejercicio 2004 ... (Página 103)
IV.7.1 Registro de las operaciones con repercusión presupuestaria ...
(Página 103)
IV.7.1.1 Consignación en el presupuesto inicial de los recursos del PMS ... (Página 103)
IV.7.1.2 Consignación en el presupuesto inicial de créditos para gastos por utilización de recursos financieros del PMS ... (Página 104)
IV.7.1.3 Modificación de los presupuestos iniciales como consecuencia de generación de créditos por ingresos del PMS ... (Página 104)
IV.7.1.4 Vinculación de ingresos y gastos afectados del PMS ... (Página 105)
IV.7.1.5. Contabilización de ingresos y gastos del PMS en partidas de carácter no presupuestario ... (Página 105)
IV.7.2 Registro de las operaciones sin repercusión presupuestaria ...
(Página 105)
IV.7.3 Ajustes de fin de ejercicio y revisión de la información contable ... (Página 107)
V. CONCLUSIONES ... (Página 107)
VI. RECOMENDACIONES ... (Página 108)
ANEXOS ... (Página 110)
ABREVIATURAS
I. INICIATIVA, OBJETIVOS Y ÁMBITO DE LA FISCALIZACIÓN
ICAL90 Instrucción de Contabilidad para la Administración Local aprobada por Orden de 17 de julio de 1990 IGAE Intervención General de la Administración del Estado LRSV98 Ley 6/1988, de 13 de abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones LS07
Ley 8/2007, de 16 de abril, de Suelo OCEx Órgano de Control externo PAUM Plan de Actuación Urbanística Municipal PGOU Plan General de Ordenación Urbana PMS Patrimonio Muinicipal de Suelo PPS Patrimonio Público de Suelo RBEL Reglamento de Bienes de
las Entidades Locales, aprobado por RD 1372/1986 SICAL Sistema de Información Contable para la Administración Local SICAL-n Sistema de Información Contable para la Administración Local-modelo normal STC Sentencia del Tribunal Constitucional STS
Sentencia del Tribunal Supremo TRLHL Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por RDL 2/2004 TRSL92 Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del y Ordenación Urbana, aprobado por DR 1/1992
I. INICIATIVA, OBJETIVOS Y ÁMBITO DE LA FISCALIZACIÓN
I.1 Iniciativa de la Fiscalización
La fiscalización de la gestión y control de los recursos integrantes del Patrimonio Municipal del Suelo forma parte del Programa de Fiscalizaciones para el año 2005 aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 30 de marzo de 2005, y se
ha realizado a iniciativa del propio Tribunal al amparo del art. 45 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.
El Tribunal de Cuentas, antes de iniciar los trabajos correspondientes a esta fiscalización, invitó a los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas (OCEx) con competencias fiscalizadoras en entidades locales a participar en la
misma, para de esta forma profundizar en la fiscalización de este área en todo el territorio nacional, y enriquecer el examen con la experiencia acumulada hasta la fecha por diferentes OCEx que ya habían puesto en marcha fiscalizaciones en materia
urbanística en las entidades locales en el ámbito de sus respectivas Comunidades Autónomas.
En consecuencia, la fiscalización ha sido realizada en colaboración y coordinación con los OCEx, quienes han llevado a cabo la fiscalización correspondiente a los ayuntamientos de su ámbito territorial, realizándose directamente por el
Tribunal de Cuentas en aquellos ayuntamientos cuyas Comunidades Autónomas no tienen constituido un OCEx y en los situados en territorios donde existiendo OCEx, éstos no participaron por carecer de competencias plenas en la fiscalización de entidades
locales, o por haber declinado la invitación del Tribunal al tener comprometidos sus efectivos en otras tareas.
La coordinación y la colaboración del Tribunal de Cuentas y los OCEx ha afectado a todas las fases de la fiscalización, tanto de la planificación y realización de una programación mínima común, como de la ejecución del trabajo. No obstante,
el ámbito de la fiscalización no ha sido igual en todos los trabajos pues algunos OCEx, además de los trabajos fijados en los programas de trabajo, ampliaron el contenido de los mismos y realizaron sus correspondientes informes de fiscalización que
han sido tramitados individualmente ante sus respectivas Asambleas. Otros Órganos han remitido al Tribunal los resultados deducido de su examen, sin que hayan elaborado un informe específico. Los resultados contenidos en este informe, son el
producto de un proceso de permanente diálogo e intercambio de experiencias con el objetivo de lograr un método de trabajo común que permitiera obtener una visión lo más global posible, dada la diferente y diversa configuración del Patrimonio
Municipal del Suelo.
I.2 Objetivos y ámbito de la Fiscalización
En virtud del art. 9 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y conforme a las Directrices
1 En concreto fueron los siguientes: Audiencia de Cuentas de Canarias, Cámara de Comptos de Navarra, Cámara de Cuentas de Andalucía, Cámara de Cuentas de Madrid, Consello de Contas de Galicia, Consejo de Cuentas de Castilla y León,
Sindicatura de Comptes de Catalunya, Sindicatura de Comptes de Illes Balears, Sindicatura de Comptes de la Comunidad Valenciana y Tribunal Vasco de Cuentas Públicas.
2 Sindicatura de Cuentas de Castilla-La Mancha y Sindicatura de Cuentas del
Principado de Asturias.
3 La Audiencia de Cuentas de Canarias, la Cámara de Cuentas de Madrid y el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas no han tramitado informe específi co.
Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno de 15 de julio de 2005, los objetivos fijados para la fiscalización son:
1. Verificar la constitución y el adecuado control del Patrimonio Municipal del Suelo (PMS). En particular, evaluar el control existente mientras el suelo y otros recursos afectos permanecen sin uso o en poder de la entidad local.
2. Analizar los bienes que integran el PMS procedentes de operaciones realizadas en el ejercicio a fiscalizar.
3. Analizar la gestión y utilización del PMS, verificando que los usos son conformes con las finalidades del PMS y permitidas en la legislación aplicable.
El ámbito temporal de la fiscalización se ha referido a las operaciones del ejercicio 2004, sin perjuicio de que, cuando ha sido necesario, se han revisado actuaciones referidas a periodos anteriores o posteriores.
El ámbito subjetivo ha abarcado los ayuntamientos de todo el territorio nacional determinados en función de los siguientes criterios:
a) Los de población superior a 100.000 habitantes.
b) Las capitales de provincia, con independencia de su población.
c) Los cinco ayuntamientos mayores de 20.000 habitantes de cada Comunidad Autónoma que hayan tenido el mayor crecimiento de población en los últimos cuatro años.
En función de estos criterios, el ámbito subjetivo abarcaría 145 ayuntamientos; sin embargo, la fiscalización se ha extendido a 144 ayuntamientos como consecuencia de que la administración ordinaria de uno de ellos quedara atribuida a una
Comisión Gestora y el ejercicio de la potestad de planeamiento a la Consejería de Obras Públicas y Transportes de su Comunidad Autónoma. Los 144 ayuntamientos abarcan el 48% de la población del territorio nacional a 1 de enero de 2004, si bien para
la comparación interterritorial hay que tener en consideración la existencia de Comunidades Autónomas con menos de cinco ayuntamientos con más de 20.000 habitantes (Aragón, Cantabria, La Rioja y Navarra) frente a otros que concentran el mayor número
de ayuntamientos con más de 100.000 habitantes (Andalucía, Cataluña y Madrid, principalmente).
I.3 Trámite de alegaciones
En cumplimiento del art. 44 de la Ley 7/1988 de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, los resultados de las actuaciones practicadas fueron remitidos a los ayuntamientos objeto de análisis.
En las Comunidades Autónomas de Andalucía, Cataluña, Comunidad Valenciana, Foral de Navarra, Galicia, Castilla y León e Islas Baleares, cuyos Órganos de Control Externo han aprobado un Informe específico, los correspondientes resultados de
las actuaciones practicadas que han servido de base para el presente Informe fueron remitidos por los distintos OCEx a los ayuntamientos objeto de análisis de conformidad con sus respectivas normas, sin que se hayan producido incidencias en el
trámite de alegaciones que deban ser objeto de mención en el presente Informe.
Para los ayuntamientos fiscalizados pertenecientes al resto de Comunidades Autónomas, el Tribunal de Cuentas ha remitido los resultados de las actuaciones practicadas a los representantes actuales y las personas que ostentaron la
representación en el ejercicio fiscalizado, sin que en ningún caso se hayan presentado alegaciones.
II. MARCO LEGAL
II.1 Antecedentes
En el ejercicio fiscalizado el PMS se configuraba como un patrimonio separado de titularidad municipal, integrado esencialmente por bienes adquiridos como consecuencia de la acción urbanística del ayuntamiento y que se debe destinar a
finalidades concretas señaladas por la norma; si bien el análisis de la gestión del PMS por los diversos ayuntamientos exige una previa consideración del origen de la institución gestionada y de su desarrollo en el seno de una actividad pública, de
una función pública de importancia emergente desde mitad del pasado siglo, como es el urbanismo.
De las sucesivas regulaciones estatales del PMS se desprende la presencia de una institución cuya configuración jurídica está íntimamente vinculada a las políticas del suelo aplicadas en cada momento, pudiendo afirmarse que bajo una misma
denominación -PMS- se han regulado instrumentos de contenido esencialmente diferente. Esta circunstancia, actualmente, alcanza notable importancia en orden a precisar la configuración del PMS pues, al residir la competencia reguladora del urbanismo
y, con ello de las políticas del suelo, en las Comunidades Autónomas, la institución presentará notables diferencias entre unas y otras. Así, bajo esta común denominación de Patrimonio Municipal del Suelo, se amparan instituciones distintas, tanto
en cuanto a la exigencia misma de su existencia, como a cuales sean sus bienes integrantes e, incluso, a cual sea la finalidad a la que se destinan.
La constatación de la situación expuesta en el párrafo precedente y su mejor comprensión exigen, como se hace a continuación, un breve análisis de la evolución de esta institución en la legislación estatal y una referencia sucinta a la
legislación vigente, finalizando con
4 Determinados conforme con la evolución de la población resultante de las Revisiones del Padrón del Instituto Nacional de Estadística relativas a 1 de enero de 2004 y 2000.
5 En el anexo 1 se incluye la relación de ayuntamientos objeto de
esta fi scalización
un análisis comparativo de su regulación actual conforme a la vigente normativa autonómica, verdadero marco jurídico al que se sujeta la fiscalización, aun cuando nos ceñiremos en esta introducción a poner de relevancia aquellas cuestiones
cuyo contraste resulta más nítido, para analizarlas con mayor detenimiento en otros apartados de este informe.
El origen del PMS se encuentra en el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales de 27 de mayo de 1955 (RBEL) cuyo artículo 13 establece como finalidad de su constitución 'prevenir, encauzar y desarrollar la expansión urbana y
facilitar los planes de ordenación urbana'.
Un año después, en el marco -más teórico que práctico- de una política del suelo intervencionista y antiespeculativa, la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 configura el PMS como un instrumento cuya finalidad es servir como regulador del
precio del suelo pues, si bien éste se mantiene en el ámbito del libre mercado, puede resultar influido por dicho instrumento al otorgar a los ayuntamientos la posibilidad de su adquisición, urbanización y lanzamiento de los consecuentes solares al
mercado. En este sentido, su Exposición de Motivos tras señalar que lo ideal de la gestión urbanística sería que todo el suelo necesario para la expansión de las poblaciones fuera de propiedad pública indica que 'no obstante, si la adquisición de
la totalidad de las superficies afectadas por el planeamiento escapa a los medios económicos del Estado, de los Municipios y de las Provincias, e incluso determinaría otros efectos perjudiciales, es, en cambio, asequible a las Corporaciones Locales
adquirir paulatinamente terrenos que puedan servir como reguladores de precio en el mercado de solares. Considerándolo así, la Ley prevé la constitución de Patrimonios Municipales de Suelo'.
La Ley del Suelo de 2 de mayo de 1975 (TRLS de 1976) da un giro a la anterior política del suelo estableciendo una política liberalizadora en el sentido de que las grandes obras de infraestructura primaria -sistemas generales, redes
arteriales...- y equipamiento urbano corresponde ejecutarlas a la Administración mediante fondos públicos permitiendo la entrada de capital privado para la ejecución de la mayor parte del resto de la actividad urbanística, esto es, la urbanización y
edificación del suelo. Así, el legislador de 1975 instrumenta el PMS como medio de financiación de las obras de infraestructura para cuya finalidad le atribuye, además del 5% del presupuesto ordinario municipal -como en la anterior legislación-,
una dotación en especie del 10% del aprovechamiento lucrativo del suelo urbanizable, susceptible de enajenación por subasta pública a fin de incrementar las arcas municipales para la ejecución de las grandes obras citadas. No obstante, también se
prevé la enajenación directa de los bienes integrantes del PMS para destinos muy concretos tales como edificios públicos, edificios de servicio público y para la construcción de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública.
La Constitución Española de 1978 dedica su artículo 47, integrado en el Capítulo III del Título I, rotulado aquél 'De los principios rectores de la política económica y social', al derecho al disfrute de una vivienda digna. La regulación
del tal derecho en el texto constitucional expresamente refiere los fines que debe perseguir la política de suelo: satisfacer el derecho a la vivienda de los españoles evitando la especulación. En todo caso, finaliza el precepto garantizando la
'participación de la comunidad en las plusvalías que genera el proceso urbanizador de los entes públicos'.
En la tardía adaptación del régimen jurídico del urbanismo al nuevo texto constitucional también cabe apreciar la variación cíclica en la política del suelo y, en consecuencia, en la configuración jurídica del PMS. Así, éste vuelve a
experimentar una modificación sustancial a través de la Ley 8/1990, de 25 de julio y el Texto Refundido de la Ley de Suelo de 1992 (RDLeg 1/1992) al retomar el carácter intervencionista en la gestión del suelo con el consecuente incremento de la
iniciativa pública frente a la privada, reforzándose los instrumentos de intervención administrativa, especialmente el relativo al PMS al cual se atribuye una importancia tal que su constitución se establece con carácter obligatorio para todos los
municipios sin excepción -posteriormente restringido a aquellos con obligación de tener o que de hecho tengan planeamiento general, conforme al TRLS92-. Se configura el PMS como una institución jurídica de intervención para lograr el objetivo
perseguido por la legislación, que no es otro que afianzar el protagonismo del sector público frente al privado, tanto en el proceso de urbanización como en el de edificación, atribuyendo una serie de prerrogativas especiales a la Administración
destinadas a incrementar los bienes integrantes de aquél y evitar a la vez su utilización meramente especulativa -enajenación con ánimo de lucro- con la consecuencia de restringir al máximo la intervención directa o indirecta del capital privado.
A diferencia de la legislación anterior no se pueden aplicar los bienes integrantes del PMS a la realización de grandes obras de infraestructura pues conllevaría una merma del patrimonio de la Administración y de su capacidad de intervenir
en la gestión del suelo en competencia con el sector privado, cuando lo que pretende el legislador es precisamente lo contrario, reforzar la actuación pública en detrimento de la privada.
Los instrumentos intervencionistas se incrementan para la obtención de bienes a integrar el PMS, y se amplía la causa expropiatoria en áreas de reserva a suelo no urbanizable con la posibilidad legal de reclasificar el suelo expropiado, se
modifica el porcentaje de cesión de suelo urbanizable y se permite asumir una carga financiera excepcional que rebasa el límite de endeudamiento establecido en la LHL con la exclusiva finalidad de adquirir terrenos y bienes para el PMS.
Además de esta potenciación cuantitativa se efectúa una potenciación cualitativa, esencialmente en relación con los bienes expropiados, pues una vez incorporados al proceso urbanizador deben ser destinados con prioridad a construcción de
viviendas de protección oficial u otras finalidades de interés social.
A modo de recapitulación de lo hasta aquí expuesto cabe observar los sustanciales cambios legislativos cíclicos que responden a distintas concepciones de la política del suelo conforme a dos vertientes: la socialización del suelo de
crecimiento de las poblaciones y la liberalización del mismo permitiendo que los propietarios del suelo participen en la plusvalía generada por el planeamiento conjuntamente con la Administración. De esta forma el PMS se puede conceptuar como un
instrumento al servicio de una determinada política del suelo -tanto en materia de urbanismo como de vivienda- que sólo puede entenderse desde la perspectiva de la política de suelo que le sirve de cobertura, que es precisamente la que configura la
institución.
II.2 Relación de normas
El marco legislativo vigente en el periodo fiscalizado en materia de urbanismo estaba constituido por las siguientes normas de ámbito estatal:
El art. 47 de la Constitución Española de 1978.
La Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV98)
El Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por RD 1/1992, de 26 de junio (TRLS92), en la medida en que mantenga vigencia tras la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997 y la
LRSV98 (arts. 276 y 280.1).
El 1 de julio de 2007 ha tenido entrada en vigor la Ley 8/2007, de 16 de abril, de Suelo (LS07), que deroga la LRSV98 y determinados artículos del TRLS92 a los que, en lo relativo al PMS, se hace referencia a lo largo del Informe.
En sus correspondientes ámbitos territoriales, eran de aplicación las siguientes normas de las diferentes Comunidades Autónomas:
- Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.
- Ley 5/1999, de 25 de marzo, de normas reguladoras de la Actividad Urbanística (Aragón).
- Ley 24/2003, de 26 de diciembre, de Medidas Urgentes en Política de Vivienda Protegida (Aragón).
- Ley 10/1990, de 23 de octubre, de Disciplina Urbanística (Islas Baleares).
- Ley 6/1997, de 8 de julio, del Suelo Rústico de las Islas Baleares.
- Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales Protegidos, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo (Canarias).
- Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación del Territorio y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria.
- Ley 2/1998, de 4 de junio, reguladora de la Ordenación del Territorio y la Actividad Urbanística (Castilla-La Mancha) (*).
- Reglamento de Planeamiento de Castilla-La Mancha, aprobado por Decreto 248/2004, de 14 de septiembre.
- Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo (Castilla y León).
- Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, aprobado por Decreto 22/2004, de 29 de enero.
- Ley 22/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo (Cataluña) (*).
- Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid.
- Ley 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la Actividad Urbanística (Comunidad Valenciana) (*)
- Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura.
- Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia.
- Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja (*).
- Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia.
- Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo (Navarra)
- Ley 20/1998, de 29 de junio, reguladora de los Patrimonios Públicos del Suelo (País Vasco) (*).
- Ley 3/2002, de 19 de abril, de Régimen del Suelo y Ordenación Urbanística del Principado de Asturias.
- Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo aprobado por Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril (Principado de Asturias).
- Ley 2/2004, de 22 de octubre, de modificación del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo (Principado de Asturias).
III. CONFIGURACIÓN DEL PATRIMONIO MUNICIPAL DEL SUELO EN LA NORMATIVA ESTATAL Y AUTONÓMICA
III.1 Configuración del patrimonio municipal del suelo en la normativa estatal
Tras la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 61/1997, de 20 de marzo, por la que se declaran inconstitucionales la mayor parte de los artículos del TRLS92, al amparo del reparto constitucional de competencias,
6 Figuran con un asterisco las Leyes derogadas con posterioridad a 31 de diciembre de 2004.
la regulación urbanística y, dentro de ella, la del PMS, se encuentra recogida, fundamentalmente, en las respectivas legislaciones autonómicas.
Puede considerarse que la legislación estatal vigente a partir de ese momento estaba constituida
por el art. 40.3 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV) y los arts. 276 y 280.1 del TRLS de 1992, los cuales se limitaban a constatar la existencia de la institución sin regular la figura en su integridad con
densidad normativa ni configurarla. Así, el artículo 276 del TRLS92, dispone que:
1. 'Los Ayuntamientos que dispongan de planeamiento general deberán constituir su respectivo Patrimonio Municipal del Suelo, con la finalidad de regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa
pública y facilitar la ejecución del planeamiento.
2. Los bienes del Patrimonio Municipal del Suelo constituyen un patrimonio separado de los restantes bienes municipales y los ingresos obtenidos mediante enajenación de terrenos o sustitución del aprovechamiento correspondiente a la
administración por su equivalente metálico, se destinarán a la conservación y ampliación del mismo'.
Por su parte, el artículo 280.1 del citado texto legal establece que:
'Los bienes del Patrimonio Municipal del Suelo, una vez incorporados al proceso de urbanización y edificación, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés
social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico'. Respecto a la vigencia de estos preceptos, la STC 61/1997 en relación con el artículo 149.1.13 de la CE que recoge la competencia estatal para establecer las bases y coordinación de la
planificación de la actividad económica, señala que 'desde esta perspectiva, podría encontrar cobertura en el citado título estatal la mera determinación de la existencia de una figura como la que contempla el art. 276 [del TRLS92]', asimismo dicha
sentencia indica 'El art. 280.1[del TRLS92] en cuanto dispone que los bienes integrantes del Patrimonio Municipal del Suelo se destinarán a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social,
conecta con el artículo 276, no impugnado, y responde al concepto de norma básica directamente vinculada a la planificación de la actividad económica general (art.149.1.13 CE) en relación con la vivienda (art.47 CE)'.
Si bien de la citada STC 61/1997 se desprende el carácter de norma básica de tales preceptos, tal claridad desaparece cuando la LRSV98, posterior a la sentencia, en su Disposición Derogatoria deroga, tácitamente, la Disposición Final del
TRLS92 en la que se concretaban los preceptos de carácter básico, los de aplicación plena y los de aplicación supletoria y mantiene la vigencia expresa, entre otros, de los artículos 276 y 280.1, sin calificar su carácter y, en su Disposición
Transitoria única los excluye de la relación de preceptos que tendrán la consideración de legislación básica.
La STC 164/2001, de 11 de julio, en resolución de recurso de constitucionalidad en relación con parte del articulado de la LRSV98 indica expresamente '...Cierto es que, con dudosa técnica legislativa, la Disposición derogatoria de la LRSV ha
identificado expresamente los preceptos del TRLS no derogados por la LRSV. Y cierto es también que en la relación de preceptos del TRLS aún vigentes no se incluye la Disposición final única del TRLS, donde el legislador especificaba el carácter
básico, supletorio o 'pleno' de cada precepto. El resultado es, como indican los recurrentes, la imposibilidad de identificar el posible carácter básico de alguno de los preceptos aún vigentes del TRLS. [...] De la ausencia de toda calificación
expresa, respecto de los preceptos aún vigentes del TRLS, a lo sumo podría concluirse que ninguno de aquellos es básico'.
Por su parte, la doctrina jurisprudencial había llevado un proceso de depuración de la institución que permitía aseverar, como doctrina sentada, su concepción como patrimonio separado y afectado a unas concretas aplicaciones. Así, indicaba
el Tribunal Supremo que las dotaciones económicas puestas a disposición del PMS constituyen un fondo rotatorio de realimentación continua, por aplicaciones sucesivas al mismo fin, de dicho patrimonio, lo que constituye una técnica visible de
potenciación financiera. El propio Tribunal Supremo precisó el posible destino de los bienes integrantes del PMS, en Sentencia de 2 de noviembre de 1995, consolidada como doctrina jurisprudencial (por todas, STS de 7 de noviembre de 2005),
estableciendo que 'ésta [el específico fin de la conservación y ampliación del propio Patrimonio Municipal del Suelo al que se refiere los artículos 276.2 del TRLS92 y 93 del TRLSOU de 1976] es la caracterización que el legislador ha dado a los
Patrimonios Municipales del Suelo, y se comprenderá que, ante tamaña claridad, sólo una expresa previsión legislativa en contrario puede hacer que los mismos, abandonando su origen, su caracterización y su finalidad, pasen a convertirse en fuente de
financiación de otras y muy distintas necesidades presupuestarias municipales. Esto, desde luego, puede hacerlo el legislador (asumiendo el posible riesgo de desaparición de los Patrimonios Municipales del Suelo), pero no puede hacerse por la vía
de la interpretación sociológica de las normas jurídicas'.
De esta forma, el régimen jurídico estatal vigente permitía describir el PMS como conjunto de bienes, derechos y obligaciones, en los términos que a continuación se indican respecto a los siguientes rasgos característicos: constitución,
finalidad, naturaleza, destino de los bienes integrantes del PMS y destino de los ingresos producto de la enajenación de sus bienes integrantes.
1. Constitución obligatoria para aquellos ayuntamientos con Planeamiento General.
2. La finalidad de la institución es regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y facilitar la ejecución del planeamiento.
3. Es un patrimonio separado.
4. Los bienes del PMS tienen dos posibles destinos: la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública u otros usos de interés social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico.
5. Los ingresos obtenidos mediante enajenación de terrenos o sustitución por su equivalente metálico del aprovechamiento correspondiente, se destinarán a la conservación y ampliación del propio PMS.
La citada doctrina sigue manteniendo íntegramente su vigencia, si bien con la complejidad sobrevenida que provoca la variedad legislativa caracterizadora de la figura analizada, consecuencia del notable incremento de fuentes de producción
derivado del nuevo marco competencial en que ha pasado a situarse la normativa urbanística y el propio PMS.
Junto a ello, otras normas, tangencialmente, inciden en la institución, sea la normativa reguladora de los Bienes de la Administraciones Públicas, de Bienes de las Entidades Locales; las normas de contabilidad y las reguladoras de la
publicidad del dominio y sus cargas.
La Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, establece, en su artículo 6, como principio de gestión del patrimonio público, la identificación y control mediante inventarios y registros adecuados -incluso
en el Registro de la Propiedad-, reiterando tal principio específicamente respecto de los bienes patrimoniales. El artículo 32 impone la obligación de inventariar los bienes y derechos que integran su patrimonio detallando las menciones necesarias
para su identificación y las precisas para reflejar su situación jurídica y el destino o uso a que están siendo dedicados. Todos estos preceptos, de acuerdo con las Disposiciones Finales 2.ª y 3.ª de la Ley 33/2003, tienen carácter básico y tal
carácter podrán tener las normas que los desarrollen, si así lo indicaran y fueren complemento necesario de ellos.
El RBEL establece en su artículo 1 la prelación de normas reguladoras, del régimen jurídico de los bienes locales, disponiendo la aplicación de las normas estatales no básicas tras la legislación básica del Estado en materia de régimen local
y de bienes de las Administraciones públicas, y las normas que dicten las Comunidades Autónomas en el marco de sus competencias. A continuación, tras remitir la regulación del PMS a su legislación específica, califica como bienes afectos al PMS los
bienes patrimoniales que resultaren calificados como suelo urbano o urbanizable programado en el planeamiento urbanístico.
Dicho esto, exige el Reglamento que las corporaciones locales inscriban en el registro de la propiedad todos sus bienes inmuebles y derechos reales, de acuerdo con lo previsto en la legislación hipotecaria. Asimismo, impone la llevanza de
un inventario con el contenido que allí se refleja y que, expresamente, no menciona la necesidad de hacer constar la pertenencia al PMS.
III.2 La configuración del PMS en la nueva Ley del Suelo
La configuración del PMS ha experimentado un cambio tras la reciente aprobación de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo, cuya entrada en vigor se produjo el pasado 1 de julio.
La nueva Ley dedica el capítulo segundo del Título V, artículos 33 y 34, a la regulación de lo que pasa a denominarse Patrimonios Públicos del Suelo (PPS), donde quedarán integrados los PMS. La Disposición Final 1ª.2 de la nueva Ley 8/2007
atribuye a los dos primeros apartados de ambos artículos, el carácter de bases de la planificación general de la actividad económica; por lo que se refiere a los apartados 3 y 4. del artículo 34, el apartado 3 de la citada Disposición expresamente
indica que son dictados en ejercicio de la competencia reservada al legislador estatal por el artículo 149.1.4.ª, 8.ª y 18.ª sobre legislación civil y expropiación forzosa.
Como declaró el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 21/1999, de 21 de febrero, en relación con esta competencia exclusiva del Estado para dictar bases de la planificación general, bajo la misma encuentran cobijo tanto las normas
estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de un sector concreto como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada
sector, sin que pueda extenderse hasta incluir cualquier acción de naturaleza económica, si no posee una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general pues, de no ser así 'se vaciaría de contenido una materia y un título
competencial más específico'.
La nueva regulación supone una actualización de la institución a la nueva realidad surgida tras las citadas sentencias del Tribunal Constitucional y el desarrollo de las mismas en el ámbito autonómico, presentando diversos aspectos
innovadores, sean meramente nominales o sustantivos.
Así, se vincula la constitución de estos patrimonios a la realización de 'actividades de transformación urbanística', expresión más adecuada a la realidad competencial urbanística que la
anteriormente utilizada de 'planeamientos generales'; amplía el posible destino de los ingresos provenientes de la enajenación o monetarización de los bienes integrantes de los PPS; por último, precisa la expresión 'usos de interés social' como
destino de los bienes de los patrimonios públicos, remitiendo a la expresa autorización de la legislación autonómica para el destino a alguno de los que denomina 'fines admisibles', que serán: urbanísticos o de protección o mejora de espacios
naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural.
La finalidad perseguida por la Constitución al conferir a los órganos generales del Estado la competencia exclusiva para establecer las bases en una materia (STC 48/1988, de 27 de marzo) es asegurar, en aras de intereses generales superiores
a los de las respectivas Comunidades Autónomas, un común denominador normativo, a partir del cual pueda cada Comunidad, en defensa de su propio interés, introducir las peculiaridades que estime convenientes dentro del marco competencial que en la
materia en cuestión le ha sido asignado por la Constitución y su propio Estatuto.
Por tanto, cabe concluir, que la nueva Ley 8/2007 requerirá sin duda la adecuación de las normativas autonómicas sobre PMS a esta nueva regulación en aspectos tales como la ampliación de los destinos de los ingresos provenientes de
enajenaciones o la admisión de destinos distintos a la construcción de viviendas sociales. En este último caso, la nueva Ley remite a un ulterior desarrollo en la legislación territorial y urbanística, la concreción de estos usos que, como máximo,
podrán ser los expresamente recogidos en la propia Ley con la denominación de 'fines admisibles'. Por ello, será necesario velar por la idoneidad de esta adecuación a la legislación estatal y, además, por su acogimiento en la doctrina de los
Tribunales mediante el uso de los recursos que resulten procedentes, sea en interés de la propia ley o para la unificación de la doctrina.
III.3 El Régimen Estatal del PMS y la Legislación Autonómica
En relación con el acogimiento efectuado por la normativa autonómica -directamente reguladora de la materia y sin perjuicio del análisis más pormenorizado y ajustado a la legislación vigente durante el periodo fiscalizado, que se realiza en
los siguientes epígrafes- de los elementos que la normativa estatal mantiene como identificativos del PMS, referidos los sujetos obligados a constituir el PMS y el destino de sus bienes integrantes, cabe exponer las divergencias más destacables en
la regulación de esta institución (en el anexo 2 se recogen los aspectos más relevantes de cada legislación autonómica del PMS):
- Por lo que respecta a su denominación, se ha mantenido en ocasiones la de PMS, se ha incorporado, como en Cataluña, la de Patrimonio Municipal de Suelo y Vivienda, o ha pasado a denominarse Patrimonio Público del Suelo de carácter
municipal.
- La existencia de PMS, que en la legislación estatal se vincula al planeamiento, se extiende en la normativa autonómica, desde una obligación de constitución restringida a los municipios que tengan o deban tener planeamiento urbanístico
-como impone la norma estatal-, a otras que la vinculan con el número de habitantes como ocurre en la normativa de la Comunidad Autónoma de Cantabria o con la existencia de un programa de actuación urbanística municipal (PAUM) cuya adopción es
potestativa, como el caso de Cataluña, o incluso donde la constitución es voluntaria como en la regulación de la Comunidad Autónoma de La Rioja; hasta la imposición de una obligación general de constituir el PMS para todos los municipios insertos
en el ámbito territorial de la respectiva Comunidad Autónoma.
- Respecto al destino que debe darse a los bienes integrantes del PMS, se observan importantes diferencias, tanto respecto a la normativa estatal que los limitaba a viviendas sujetas a algún régimen de protección pública u otros usos de
interés social, de acuerdo con el planeamiento, como entre las distintas normativas autonómicas. Las normas autonómicas, en algunos casos, restringen su utilización exclusivamente a la gestión del suelo, tanto en su vertiente urbanizadora como de
vivienda; así, la normativa valenciana, atendiendo al ámbito poblacional, destina el porcentaje de cesión de aprovechamiento urbanístico que corresponda por actuaciones en suelo urbanizable residencial a la construcción de viviendas sujetas a
protección pública, y la normativa catalana impone específicamente el destino a vivienda al producto de la enajenación de suelo del patrimonio municipal de uso residencial carente de la calificación de vivienda protegida. En otros casos, la
finalidad a la que puede destinarse el PMS excede de dicha gestión del suelo, al prever su utilización para fines tales como conservación y mejora del medio ambiente, del medio rural y del patrimonio cultural construido, creación de suelo para el
ejercicio de actividades empresariales compatibles con el desarrollo sostenible, protección y conservación del patrimonio histórico-artístico o rehabilitación del patrimonio histórico-cultural, entre otros posibles destinos recogidos en las normas
autonómicas.
- La amplitud en la determinación de los bienes integrantes de este patrimonio es igualmente variable y en ocasiones regulan, indirectamente, un destino novedoso para estos bienes. Puede indicarse a título de ejemplo, las disposiciones que
determinan la incorporación al PMS de los créditos que tengan como garantía hipotecaria los bienes incluidos en el patrimonio público de suelo o los beneficios de sociedades públicas o mixtas, cuando la aportación de capital público consista en
bienes integrantes del patrimonio público de suelo (Comunidad de Madrid y Castilla y León).
De todo lo indicado se desprende que la inexistencia de una regulación y configuración estatal de carácter homogéneo para todo el territorio, que configure una institución jurídica claramente definida tanto en el origen de los bienes que la
integran como en la finalidad concreta a que hayan de destinarse ha dado lugar a la coexistencia, en el ámbito nacional, bajo una misma denominación -Patrimonio Municipal de Suelo- de figuras jurídicas dispares dependientes de diferentes
planteamientos en las políticas del suelo, y en ocasiones no exclusivamente vinculadas a ésta, en sus dos
vertientes relativas al proceso urbanizador y a la vivienda, tendiéndose a desvirtuar la esencia misma de esta institución con arreglo a la finalidad última para la que fue concebida.
IV. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
IV.1 Planificación del urbanismo
El planeamiento urbanístico general es un instrumento de ordenación integral del territorio de cada municipio encargado de definir los elementos fundamentales de la estructura general y orgánica adoptada para la ordenación del mismo
indicando los sistemas generales de comunicación, los espacios libres y el equipamiento comunitario. Tiene por objeto clasificar la superficie de suelo del término territorial de manera que a cada clase (urbano, urbanizable y no urbano) se le
aplique el régimen jurídico correspondiente y disponer los usos e intensidades que corresponden a cada zona. Este instrumento establece un programa para su desarrollo y ejecución, así como el plazo mínimo temporal al que deben referirse sus
previsiones.
Este planeamiento general puede materializarse en Planes Generales de Ordenación Urbana (PGOU), que incluyen un mayor desarrollo y precisión en la ordenación del territorio correspondiente, o en Normas Subsidiarias, más propias de municipios
de pequeño tamaño, que suponen una ordenación de carácter mínimo, menos detallada y pormenorizada que en el caso del PGOU.
La existencia de un planeamiento general convenientemente desarrollado y actualizado es el presupuesto básico para que el crecimiento de las poblaciones se realice de manera ordenada. Ahora bien, la legislación sobre suelo no exige ninguna
clase específica de plan; presume, sólo, la existencia del planeamiento suficiente para el disfrute del derecho de propiedad urbana. La determinación del tipo de acto jurídico que contenga ese planeamiento, su denominación y contenido, son
decisiones que corresponden a cada Comunidad Autónoma.
La figura de los PMS, en tanto que instrumento de intervención, está íntimamente ligada al planeamiento urbanístico, sea cual sea la forma que adopte éste, siendo una de sus finalidades, conforme determina el art.
276.1 del TRLS92,
precisamente facilitar la ejecución del planeamiento, además de servir como regulador del mercado de terrenos, e instrumento para obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública.
Para el cumplimiento de estas finalidades
íntimamente ligadas al desarrollo del planeamiento resulta imprescindible que haya sido adecuadamente determinado y actualizado.
En este sentido, se ha observado que los 144 ayuntamientos objeto de la fiscalización disponían en el año 2004 de planeamiento urbanístico general, si bien uno de la Comunidad Autónoma de Galicia, tenía suspendida la última revisión por su
Administración Autonómica. El 89% (128 ayuntamientos) disponía de Planes Generales de Ordenación Urbana (PGOU), en tanto que un 10% (15 ayuntamientos) regulaban su ordenamiento urbanístico mediante Normas Subsidiarias, correspondiendo, en general,
a municipios con menor número de habitantes.
El planeamiento vigente en los ayuntamientos analizados fue aprobado en las siguientes fechas:
Fecha de aprobación;Nº ayuntamientos;%; Anterior a 1980;7;5%; Entre 1980 y 1989;26;18%; Entre 1990 y 1994;22;15%; Entre 1995 y 1999;51;36%; En 2000 o posterior;37;26%; TOTAL;143;100%;
El 38% de los ayuntamientos analizados (55 entidades) mantenía instrumentos generales de planeamiento urbanístico con una antigüedad superior a los diez años, de los cuales, 6 de Cataluña y 1 de Madrid, disponían de un planeamiento aprobado
antes de 1980. El retraso en la revisión de los planeamientos supone:
a) Una planificación urbanística pendiente de adaptar a la vigente regulación urbanística autonómica, cuyas leyes en general se han aprobado o modificado con posterioridad a 2004.
b) La existencia de modelos urbanísticos cercanos a su completa ejecución, que favorece que el desarrollo urbanístico se realice mediante modificaciones puntuales del plan, lo que dificulta la planificación global y el control de los
desarrollos e incrementa la capacidad de actuación discrecional de los gestores locales.
IV.2 Constitución del patrimonio municipal del suelo
El art. 276 del TRLS92 establece la obligación de constituir el PMS a todos los ayuntamientos que dispongan de planeamiento general. Esta norma ha sido objeto de regulaciones diversas según las distintas legislaciones autonómicas y en La
Rioja, hasta 2006, la constitución del PMS tenía carácter voluntario. Las demás regulaciones mantienen el carácter obligatorio con algunas excepciones: en seis Comunidades (Aragón, Asturias, Castilla y León, Galicia, Islas Baleares
7 A partir de la Ley 5/2006, de 2 mayo, de Suelo de la Rioja, se impone la creación obligatoria del PMS a todos los ayuntamientos que dispongan de planeamiento general.
8 A partir de 2004 se dispone la obligación de constituir el PMS a los
ayuntamientos de Castilla y León que cuenten con planeamiento general, ya que con anterioridad estaban obligados los de población igual o superior a 20.000 habitantes o que contaran con PGOU.
y País Vasco) se impone su existencia para los ayuntamientos que dispongan de planeamiento general, en otras ocho (Andalucía, Canarias, Castilla La Mancha, Extremadura, Madrid, Murcia, Navarra y Valenciana) extienden la obligatoriedad a
todos los ayuntamientos con o sin planeamiento general (la de Castilla-La Mancha permite que la constitución del PMS pueda realizarse de manera mancomunada o consorciada por varios municipios), la de Cantabria determina la existencia de PMS
exclusivamente para los ayuntamientos de más de 5.000 habitantes y la de Cataluña determina la obligación de su constitución para los ayuntamientos que cuenten con un programa de actuación urbanística municipal (PAUM), si bien también considera que
el suelo con aprovechamiento urbanístico que por cesión obligatoria y gratuita reciban los ayuntamientos que no dispongan del citado programa, queda vinculado y sujeto a las mismas finalidades y limitaciones establecidas para los bienes integrantes
del PMS, lo que implicaría una obligación de establecer un control del PMS en todos los ayuntamientos que reciban por cesión dicho suelo con aprovechamiento.
La constitución del PMS, de acuerdo con el tenor de las distintas legislaciones, se produce ope legis, sin que se requiera en varias de ellas un acto formal en tal sentido, y los bienes que han de incorporarse en el mismo lo hacen igualmente
por imperativo de la Ley, sin necesidad de acto expreso, de manera que la falta de constitución formal del mismo o la falta de conocimiento o control de los bienes que forman parte del PMS no impide que se les deba aplicar el régimen jurídico
específico y los destinos dispuestos por la Ley para los mismos. En este sentido, la regulación de Castilla y León dispone expresamente que los ayuntamientos 'no necesitan adoptar un acuerdo expreso para la constitución, sino que deben aplicar
directamente lo dispuesto en este capítulo a los bienes que lo integran'. Igualmente, el art. 86.2 de la Ley 15/2001, del Suelo y Ordenación Territorial, de Extremadura, señala que la gestión, administración y disposición de los bienes de los PMS
'están plenamente sometidas a lo dispuesto en la presente ley, sin necesidad de acuerdo municipal alguno en orden a su constitución'.
Una característica fundamental del PMS es la de constituir un patrimonio independiente y separado de los demás bienes municipales, que resulta coherente con el hecho de que los bienes de los PMS están afectados a unos destinos concretos
determinados legalmente, condición no exigible al resto de los bienes patrimoniales municipales, por lo que deben ser objeto de un control específico. Todas las legislaciones autonómicas, excepto las de Canarias y Murcia, hacen referencia expresa a
esta característica establecida en el art. 276 TRLS92.
Todos los ayuntamientos fiscalizados han dispuesto de bienes y recursos del PMS en el ejercicio 2004 pero, a 31 de diciembre de 2004, únicamente lo tenían formalmente constituido un total de 21 ayuntamientos (el 14,6% de los analizados), tal
y como se detalla en el anexo 4.
La constitución formal del PMS requiere la aprobación inicial de un inventario de los bienes que se integran en el mismo, para, a partir de ese momento, mantenerlo actualizado, de forma que posibilite conocer la situación (altas y bajas que
se producen) en un momento determinado y la evolución, para que sirva de instrumento de gestión y control del patrimonio. Sin embargo, 7 de los ayuntamientos que adoptaron el acuerdo formal de su constitución carecen de un inventario que determine
los bienes que lo componen.
IV.3 Entidades que intervienen en la gestión de los PMS
La gestión de los PMS puede realizarse por las Administraciones titulares o por organismos o entidades pertenecientes a ellas. En ninguna de las regulaciones autonómicas se establecen de manera expresa todas las formas posibles, si bien no
resulta necesario en la medida en que la gestión del PMS puede realizarse de manera directa o indirecta de acuerdo con las normas generales contenidas en la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local o las normas específicas de cada Comunidad
Autónoma.
El 31,9% de los ayuntamientos incluidos en esta fiscalización tienen encomendada, en todo o en parte, la gestión del PMS a alguna entidad dependiente (gerencias de urbanismo constituidas como organismos autónomos
9 Este programa, cuya adopción es de carácter potestativo, forma parte de los planes de ordenación municipal y es la expresión de las políticas municipales de suelo y vivienda y contiene las previsiones y los compromisos asumidos para el
desarrollo de los planes de ordenación correspondientes por lo que respecta a la reforma y la mejora urbanas, a los equipamientos y a la generación de actividad económica, dentro del marco del desarrollo urbanístico sostenible. Estos programas son
el marco de concertación de políticas de suelo y vivienda entre la Generalitat y los ayuntamientos y es necesaria su existencia para que los ayuntamientos puedan asumir el máximo nivel de ejercicio de competencias urbanísticas en materia de
planeamiento derivado y de instrumentos de política de suelo y vivienda.
10 A partir del 31 de diciembre de 2004, la Ley 10/2004, de 24 de diciembre, establece la obligatoriedad de constitución del PMS para los ayuntamientos de Cataluña que
dispongan de un planeamiento urbanístico general que delimite ámbitos de actuación urbanística susceptibles de generar cesiones de suelo de titularizad pública con aprovechamiento.
11 Este criterio se ratifi ca en la Ley 8/2007, de Suelo (LS07),
que da por entendido que todas las Administraciones que perciban suelo como consecuencia de su intervención en los procesos de transformación urbanística tienen un PPS que administrar 12 Art. 369 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León,
aprobado por Decreto 22/2004, de 29 de enero.
13 Otros ocho ayuntamientos han comunicado haber constituido el PMS con posterioridad al 31 de diciembre de 2004, lo que eleva el total a 29 (un 20,1%).
y sociedades mercantiles y entidades empresariales de gestión de suelo), tal y como se detalla en el anexo 5.
En los casos en los que los ayuntamientos tienen entidades dependientes que gestionan todo o parte del PMS, la contabilidad de éstas también debe reflejar los bienes pertenecientes al PMS y disponer de un inventario que soporte y justifique
las cuentas de su inmovilizado.
IV.4 Procedimientos de control y gestión del PMS
La configuración del PMS como un patrimonio independiente y separado del resto de los bienes de propiedad municipal y a su vez constituido por dos grandes tipos de recursos de diferente significado (bienes de carácter inmobiliario y
rendimientos monetarios obtenidos de la conversión a metálico de aprovechamientos urbanísticos y por la enajenación de inmuebles principalmente) exige la necesidad de procedimientos e instrumentos que permitan controlar adecuadamente ambos, teniendo
en cuenta sus diferentes peculiaridades. Junto al control de los propios bienes y recursos que en cada momento integran el PMS, su propia configuración legal exige un control expreso sobre su aplicación a unos destinos específicos.
Como se ha analizado en el epígrafe II-Marco legal, con mayor o menor amplitud cada Comunidad Autónoma ha regulado tanto los recursos integrantes del PMS como los posibles destinos, regulando los procedimientos para su adquisición y, en su
caso, su empleo y disposición. No obstante, en relación con el control de dichos bienes, procede examinar los instrumentos que las diferentes legislaciones autonómicas prevén para efectuar los controles mencionados, así como su cumplimiento por los
ayuntamientos objeto de la fiscalización.
IV.4.1 Registros de bienes y depósitos del PMS, enajenaciones y destinos.
Todas las legislaciones autonómicas aplicables en 2004, salvo las de Canarias y la Región de Murcia, expresamente señalan que cada PMS integra un patrimonio independiente separado a todos los efectos del restante patrimonio de la
Administración titular, por lo que esta configuración impone la necesidad de que cada ayuntamiento mantenga un sistema que permita la identificación y control de los bienes del PMS en cualquier momento, que resulta imprescindible para poder conocer
si a dichos bienes se les otorga alguno de los destinos específicos que determinan las leyes.
Aunque el control de los bienes inmuebles en los ayuntamientos se ha realizado normalmente a través del inventario general de sus bienes y derechos, la existencia de registros permitiría realizar un control integral del PMS, ya que, en
principio, y a salvo de examinar su desarrollo en las diferentes legislaciones, este instrumento abarcaría el control tanto de los bienes inmuebles que integran el PMS en cada momento y su valoración como los movimientos por adquisiciones, los
recursos financieros y la vinculación directa con el destino que se les otorga.
En 2004, las legislaciones de nueve Comunidades Autónomas (Andalucía, Aragón, Canarias, Comunidad de Madrid, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Extremadura, Navarra y Principado de Asturias) establecen la obligación de mantener por cada
ayuntamiento un denominado 'registro', 'registro de explotación', 'registro administrativo' o instrumento de similares características, en general destinado a recoger información tanto de los bienes y los depósitos en metálico integrados en el PMS,
como de las enajenaciones, cesiones y los destinos finales de estos recursos, salvo en Aragón cuyo registro administrativo resulta más limitado ya que sólo serían objeto de asiento las transmisiones de los bienes y derechos que tengan origen en el
PMS a los efectos de poder ejecutar los derechos de tanteo y retracto. No obstante, salvo en Castilla y León, la Comunidad de Madrid y Navarra, todas las normas determinan que los señalados registros serían objeto de desarrollo reglamentario
posterior, por lo que no fueron de aplicación en el ejercicio 2004 al que se circunscribe esta fiscalización. En Canarias, el Decreto
14 El Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, que aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales Protegidos de Canarias y la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia no
hacen referencia expresa al carácter de patrimonio separado de los bienes que forman el PMS, si bien, como en todas las demás legislaciones autonómicas, se recogen detalladamente los bienes y recursos que lo integran y la obligación de utilizarlos
para unos destinos establecidos. Para el efectivo cumplimiento de estas disposiciones resulta imprescindible el establecimiento de mecanismos adecuados de control y gestión de este patrimonio de manera separada. En el caso de Canarias se exige,
además, la creación de un registro de explotación, y en el Decreto 183/2004, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión y Ejecución del Sistema de Planeamiento, aplicable desde febrero de 2005, ya se configura expresamente el
PMS como un patrimonio separado.
15 Con posterioridad a 2004, la Ley 2/2006, de 30 de junio, del País Vasco también establece la obligatoriedad para los ayuntamientos de llevar un registro de los bienes del PMS, sus enajenaciones y destinos, cuyas características se
determinarán reglamentariamente. En la Comunidad Valenciana, la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, dispone que el inventario y registro de la gestión de los bienes integrantes de cada patrimonio público de suelo se realizará en los términos que
reglamentariamente se determinen. La Ley 10/2004, de 24 de diciembre, de Cataluña, añade una nueva DA 9.ª a la Ley 2/2002, que establece que 'en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la modifi cación de la presente Ley, los
ayuntamientos deben diferenciar, como patrimonio separado del resto de bienes municipales, los bienes que integran el patrimonio municipal de suelo y vivienda. Además, deben constituir un depósito específico para ingresar los fondos obtenidos
mediante la enajenación y gestión de los bienes del patrimonio municipal de suelo y vivienda'.
183/2004, de 21 de diciembre, que lo desarrolla entró en vigor el 16 de febrero de 2005.
De las Comunidades Autónomas que no recogen expresamente en su legislación la necesidad de un desarrollo reglamentario de este registro, la regulación resulta excesivamente genérica y no concreta sobre la forma, contenido y procedimientos
relativos a este instrumento:
- La Ley de la Comunidad de Madrid se limita a exigir un registro de explotación en el que se hagan constar los bienes, depósitos, enajenaciones y destino final de los bienes, sin especificar las características y procedimientos del mismo
(art. 177 de la Ley 9/2001, de Normas Reguladoras de Suelo).
- En Castilla y León, la norma reglamentaria que exige este registro (art.
376 del Reglamento de Urbanismo) indica que los bienes del PMS, así como sus movimientos, enajenaciones y destino final y el flujo y afectación de los fondos
adscritos se deberán documentar contablemente utilizando técnicas de contabilidad y presupuestación públicas.
- En Navarra se establece que cada ayuntamiento creará un registro del PMS en el que constarán la entrada de los terrenos o metálico que se ingrese en el mismo, así como su salida de forma justificada con destino a las finalidades
establecidas (art. 229 de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo).
Merece ser destacado el Decreto 183/2004 de Canarias, que aunque no fue de aplicación en el periodo fiscalizado, contiene una detallada regulación del registro de explotación, del que se reconoce su condición dinámica a fin de cubrir, entre
otros, los objetivos de mostrar una imagen fiable del PMS en cada momento, homogeneizar los distintos bienes mediante la valoración de los mismos y poner en conocimiento del Pleno y del público los fines o destinos de los bienes del PMS. Este
registro está destinado a suministrar información económico-financiera del conjunto de bienes del patrimonio de suelo, para cuya finalidad deberán reflejarse adecuadamente los bienes con su correspondiente valoración y las transacciones con los
mismos. Expresamente se contempla que la existencia de este registro no anula la necesidad de que los bienes figuren igualmente recogidos en el inventario, si bien se indica que deberá evitarse la duplicidad de datos entre ambos instrumentos,
debiendo articularse los mecanismos precisos para interrelacionar la información contenida en ambos. Asimismo, regula la valoración de los bienes del registro (conforme a lo previsto en la LRSV98, por el precio de adquisición, tasación, valor
bursátil u otros) y establece que se actualizará anualmente en función del Índice de Precios al Consumo. Esta regulación configura el registro como un instrumento global que precisa la forma de controlar en cada momento los bienes integrantes del
PMS y sus destinos.
Por otra parte, la Ley 16/2003, de 17 de diciembre de la Comunidad Valenciana prevé un registro autonómico de los PMS, de carácter público y con finalidad informativa, que estará compuesto por el inventario de bienes municipales adscritos a
cada PMS que sean procedentes de la gestión urbanística de cada ayuntamiento, a cuya finalidad éstos deberán remitir anualmente una relación de bienes inmuebles, con sus características y las actualizaciones correspondientes. Este registro se creó
y reguló mediante Decreto del Consell de la Generalitat 178/2004, de 24 de septiembre, si bien no contempla la inscripción de otros bienes del PMS que no tengan carácter inmobiliario. Los ayuntamientos disponían de tres meses para realizar la
primera inscripción, por lo que este registro no estaba operativo en el ejercicio 2004.
Únicamente 8 de los 144 ayuntamientos fiscalizados han dictado internamente normas relacionadas con PMS, pero en ninguna se desarrollan procedimientos relativos a la gestión y control de los bienes del PMS ni el posible contenido de un
registro, limitándose a indicar la necesidad de su llevanza, reproducir las normas legales aplicables al PMS o clarificar algunos aspectos de disposiciones legales que necesitan de interpretación para su adecuada aplicación (anexo 6).
Excepto un ayuntamiento de Castilla-La Mancha, ninguno de los demás ayuntamientos objeto de esta fiscalización ha dispuesto en 2004 de un registro de estas características, circunscribiendo el control de la gestión del PMS a la llevanza de
inventarios y al control de gastos con financiación afectada, cuyo análisis se detalla en los siguientes apartados de este Informe.
La existencia de los registros, además, facilitaría la información anual que sobre la gestión de la explotación de los bienes y derechos del PMS está prevista elaborar y presentar en seis Comunidades Autónomas (Andalucía -a partir de 2005-,
Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Comunidad de Madrid y Principado de Asturias) acompañando a la liquidación de las cuentas correspondientes a la ejecución de los presupuestos anuales. Esta cuenta de gestión del PMS deberá ser objeto
de control en los mismos términos que la liquidación presupuestaria.
En Extremadura no se exige expresamente ninguna cuenta anual sobre la gestión del PMS, pero su legislación prevé que los registros de explotación estén sujetos al régimen de fiscalización propio de la gestión presupuestaria.
El desarrollo reglamentario oportuno de estos registros, con la inclusión en todo caso de los recursos financieros disponibles del PMS, y de los procedimientos normalizados que establezcan las condiciones de mantenimiento, altas y bajas,
ayudaría a su llevanza por los
16 El art. 112.3 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, del Parlamento Vasco del Suelo y Urbanismo, dispone que dicho registro de explotación estará sujeto a fiscalización del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas.
ayuntamientos y facilitaría el conocimiento de todos los recursos existentes en cada momento (inmobiliarios y económicos) y el control de cada una de las adquisiciones y la aplicación de cada elemento del PMS a sus fines últimos. De esta
manera, tanto el control físico -más propio del inventario- como el control económico-financiero y de destino del PMS se vería dotado de un instrumento eficaz, evitando la necesidad de revisar todas y cada una de las operaciones cuando se precisa
información global, como ha sucedido al solicitarse los correspondientes datos para esta fiscalización.
La transparencia y el control del PMS se verían reforzados con la inclusión en la memoria de las cuentas anuales de información precisa comprensiva de la gestión global del PMS o la formación, presentación y aprobación de una cuenta
específica de gestión del PMS, en ambos casos suficientemente fiscalizadas por las Intervenciones municipales.
IV.4.2 Inventarios de bienes del PMS
La normativa establece que los bienes del PMS, a 31 de diciembre de 2004, en tanto que bienes municipales, deben recogerse en diversos inventarios:
a) El Inventario General municipal que, como instrumento de tutela y conservación de los bienes, se regula en los arts. 17 a 36 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por RD 1372/1986 (RBEL). El art. 17 expresamente
señala que las corporaciones locales están obligadas a formar inventario de todos sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza o forma de adquisición.
b) El Inventario separado de los bienes del PMS. Aunque la legislación determina que el PMS constituye un patrimonio independiente y separado del resto de los bienes municipales, sólo las legislaciones de Andalucía, Aragón, Cataluña y
Navarra señalan expresamente que debe formarse un inventario particular de este patrimonio integrado en el general.
c) El Inventario contable. La Instrucción de Contabilidad para la Administración Local, aprobada por Orden de 17 de julio de 1990 (ICAL90) determina que la contabilidad de los entes locales estará organizada para, entre otros fines,
posibilitar el inventario y el control del inmovilizado material, inmaterial y financiero. En el libro de inventarios y balances se recogerá anualmente el Inventario, siendo éste el recuento sistematizado de todos los derechos y cargas que
constituyen el patrimonio, debidamente valorados.
Por otro lado, debe tenerse en cuenta que las corporaciones locales deben inscribir sus bienes inmuebles y derechos reales en el Registro de la Propiedad, tal y como disponen los arts. 85 del TRRL y 36 del RBEL.
Tradicionalmente, el control de los bienes inmuebles en los ayuntamientos se ha venido realizando a través del inventario general, no sirviendo para esta finalidad el inventario contable. La legislación general (RBEL) y, en su caso, la
regulación autonómica sobre patrimonios municipales, detallan los datos de cada uno de los bienes que deben incluirse en el inventario municipal, así como su estructura y su rectificación y aprobación. En este sentido, el art. 32 de la Ley
33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, establece la obligación de inventariar los bienes y derechos que integran el patrimonio, detallando las menciones necesarias para su identificación y las que resulten
precisas para reflejar su situación jurídica y el destino o uso a que están siendo dedicados.
En la medida en que el PMS se configura como un patrimonio independiente y separado, cada ayuntamiento debe mantener un instrumento que permita la identificación y control de los bienes del PMS en cualquier momento, bien a través del
inventario general con la suficiente diferenciación de los bienes integrantes del PMS, o con un inventario específico e independiente. En este sentido, las normas de las Comunidades Autónomas de Andalucía, Aragón y Cataluña establecen expresamente
la obligación para los ayuntamientos de llevar un inventario específico del PMS que ha de integrarse en el inventario general. En Navarra, se dispone que a los efectos de separación de la gestión del PMS del resto de bienes de la entidad local, los
inventarios de bienes indicarán dicho carácter vinculado y separado. En la Comunidad Valenciana se indica, al referirse al Registro Autonómico de PMS que estará compuesto por el inventario de bienes municipales adscritos a cada PMS.
De los 144 ayuntamientos analizados, tan sólo 44 disponían de un sistema que permitía diferenciar los bienes del PMS del resto de propiedades municipales (25 con un inventario independiente y separado y 19 con inventarios generales o
conjuntos pero en los se podían distinguir los bienes del PMS), en tanto que en 100 ayuntamientos (el 69,4%) no se mantenía ningún inventario específico de los bienes y derechos que constituyen el PMS. Ninguno de los ayuntamientos analizados de
Galicia, Navarra y Principado de Asturias mantenían inventario de los bienes del PMS (anexo 6).
El hecho de que no existan inventarios adecuados de los bienes y recursos del PMS supone un incumplimiento
17 En parecidos términos se recoge en el art. 35 del RBEL. Las nuevas Instrucciones de Contabilidad para la Administración local con entrada en vigor a partir del 1 de enero de 2006, determinan que cada entidad contable deberá contar con
el oportuno inventario de bienes y derechos que, de conformidad con la legislación patrimonial, detalle de forma individual los diversos elementos del inmovilizado que tiene registrados en su contabilidad.
18 El art. 18.5 de la LS07 establece que en los títulos por los que se transmitan terrenos a la Administración deberá especifi carse, a efectos de su inscripción en el Registro de la Propiedad, el carácter demanial o patrimonial de los
bienes y, en su caso, su incorporación al Patrimonio Público de Suelo.
que produce una debilidad de control que impide que el PMS cumpla de modo efectivo la función para la cual fue concebida por el legislador, imposibilitando o dificultando conocer si los bienes que lo integran se destinan a los fines
legalmente establecidos en los ayuntamientos que carecen de dicho inventario.
Además, no existe una correlación entre los ayuntamientos que han acordado formalmente constituir el PMS con los que disponen de inventario que permita la diferenciación de los bienes del PMS, pues de los 21 que lo tenían constituido sólo 13
mantenían un inventario, por lo que hay 31 ayuntamientos que disponen de un inventario de los bienes del PMS que, sin embargo, no tienen adoptado ningún acuerdo de su constitución formal.
IV.4.2.1 Contenido e integridad
De los 44 ayuntamientos con inventarios del PMS, 42 mantienen un control independiente de cada uno de los bienes, en tanto que una entidad de Cantabria no tiene debidamente segregados todos los elementos del PMS y otra de Canarias no ha
informado sobre el particular (anexo 7). No obstante, sólo 39 ayuntamientos han informado sobre el número total de elementos registrados en el inventario, si bien en, al menos, 10 casos no se ha garantizado que estos inventarios fuesen íntegros, al
no incluir todos los solares, parcelas, aprovechamientos, etc. que debieran formar parte del PMS, desconocer el número de elementos o no haber quedado correctamente registradas en sus inventarios las modificaciones de los bienes desde su
adquisición.
Para que el control y seguimiento de los bienes que integran el PMS sea adecuado y efectivo deben existir fichas individuales de cada elemento que lo forma en las que se registren todas las características técnicas, económicas, jurídicas y
contables de los bienes. En 8 ayuntamientos las fichas individuales referidas a cada elemento inventariado no hacen referencia completa a las características de situación, dimensión, medidas, calificación urbanística y edificabilidad y en 5 no se
especifican las características de destino y uso de esos bienes.
IV.4.2.2 Actualización
La principal utilidad del inventario consiste en servir de instrumento para controlar y justificar la gestión, de forma que permitan conocer la situación efectiva en ese momento y la evolución de los elementos registrados a lo largo del
tiempo. La utilidad disminuye en la medida en que los inventarios dejan de ser actuales cuando no se anotan las altas, bajas y modificaciones en el momento en que se producen. En este sentido, sólo 9 de los 44 ayuntamientos con inventarios
mantienen su actualización permanente (3 en la Comunidad Valenciana, 2 en Cataluña y 1 en Andalucía, en Aragón, en Castilla y León y en Madrid), en tanto que 29 proceden sólo a la rectificación anual prevista en el art. 33 del RBEL y los restantes
6 no lo hacen con alguna periodicidad establecida (anexo 8).
IV.4.2.3 Valor de los elementos inventariados
De acuerdo con el art. 20 del RBEL, el inventario de los bienes inmuebles expresará el costo de la adquisición, si hubiere sido a título oneroso, y de las inversiones efectuadas y mejoras, y el valor que correspondería en venta al inmueble.
Esta norma ha sido recogida con idéntico tenor por otras legislaciones autonómicas que se refieren a los inventarios de entidades locales, como el Reglamento de bienes de las entidades locales de Navarra de 30 de noviembre de 1990 o el Reglamento de
Patrimonio de las Entidades Locales de Cataluña de 17 de octubre de 1988.
Por su parte, la LRSV98 establece en sus arts. 23 a 32 los criterios de valoración de las diferentes clases de suelo. Así, el valor del no urbanizable se determinará por el método de comparación a partir de valores de fincas análogas, el
del urbanizable por aplicación, al aprovechamiento que le corresponda, del valor básico de repercusión en polígono o por el método anterior, y el del suelo urbano, si es sin urbanización consolidada, por aplicación al aprovechamiento resultante del
correspondiente ámbito de gestión en que esté incluido, del valor básico de repercusión más específico recogido en las ponencias de valores catastrales para el terreno concreto a valorar, mientras que, si es con urbanización consolidada, por
aplicación al aprovechamiento establecido por el planeamiento para cada terreno concreto, del valor básico de repercusión en parcela recogido en las ponencias de valores catastrales o, en su caso, del de repercusión en calle o tramo de calle.
De acuerdo con lo anterior, resulta imprescindible que en el inventario los bienes figuren con su adecuada valoración, la cual, según los criterios manifestados, depende en la mayoría de los casos de que existan informes técnicos escritos
que sustenten la misma en la medida en que depende de una serie de parámetros técnicos y que el objetivo es que coincidida con el valor en venta de los mismos.
En relación con la exactitud de los valores, 12 ayuntamientos de los 44 que cuentan con inventario del PMS, no conocían el valor de sus bienes a 31 de diciembre de 2004. Sin embargo, y a pesar de lo manifestado por los otros 32
ayuntamientos, en general, no se consigna ningún valor a los bienes adquiridos a título lucrativo (cesión del 10% de aprovechamiento principalmente) y sólo proceden a su valoración en el momento en que son objeto de utilización, especialmente cuando
existe una transmisión que repercute financiera y presupuestariamente, por lo que mientras permanecen siendo propiedad municipal, no figuran por valor alguno.
Además, hay dos ayuntamientos (1 de Canarias y otro de Extremadura)
19 La LS07 dedica el Título III (arts. 20 a 27) a las valoraciones del suelo
que figurando valorados todos los solares y parcelas del PMS no disponen de un sistema que permita conocer el valor total del inventario del PMS.
Treinta y siete ayuntamientos consignan las valoraciones en función de valores determinados en informes técnicos escritos, y en los otros 7 en los que los valores no se basan en informes escritos, ninguno disponía del inventario debidamente
actualizado y valorado (anexo 9).
IV.4.2.4 Rectificación y aprobación de los inventarios del PMS
El art. 34 del RBEL dispone que el Pleno de la Corporación será el órgano competente para acordar la aprobación del inventario ya formado, su rectificación y comprobación. La rectificación debe realizarse anualmente, mientras la
comprobación ha de efectuarse siempre que se renueve la Corporación, conforme al art. 33 del RBEL.
En 29 de los 44 ayuntamientos que mantienen un inventario del PMS, se procede a aprobar la rectificación por algún órgano municipal, pero 6 no tenían aprobada la situación a 31 de diciembre de 2004. De esos 29 ayuntamientos, sólo en 22
interviene el Pleno de acuerdo con lo exigido en el RBEL, en tanto que en 4 se aprueban por la Junta de Gobierno, en uno por el Alcalde y en 2 no se dispone de información sobre el órgano que lo aprueba. Los otros 15 ayuntamientos no aprueban
ninguna rectificación del inventario del PMS (anexo 10).
IV.4.3 Recursos de carácter no inmobiliario (ingresos monetarios, dotaciones presupuestarias, etc.)
Junto con los bienes de carácter inmobiliario que se incorporan a los PMS, fundamentalmente provenientes de las parcelas en que se materializa la cesión de aprovechamientos prevista en la legislaciones urbanísticas a favor de los
ayuntamientos, estos PMS están integrados en una gran proporción, tal y como más adelante se detalla, por recursos, ingresos o derechos económicos cuyo origen se encuentra fundamentalmente en la conversión a metálico ('monetarización') de los
aprovechamientos urbanísticos correspondientes a la Administración, la enajenación de bienes integrantes del PMS y otros ingresos de menor importancia, fundamentalmente sanciones urbanísticas.
No todas las legislaciones autonómicas han mantenido el contenido establecido en el art. 276.2 del TRLS92 de que los ingresos obtenidos mediante enajenación de terrenos del PMS o sustitución del aprovechamiento correspondiente a la
Administración por su equivalente metálico deben destinarse a la conservación y ampliación del mismo, si bien en todas ellas se determina que tales ingresos, junto con otros de menor relevancia financiera, deben utilizarse para los destinos
concretos del PMS, tanto el de su conservación y ampliación como la utilización en otros determinados legalmente. Por esta razón tales recursos suponen una excepción del principio general de no afectación de los ingresos dispuesto en el art. 165.2
del TRLHL, y quedan afectados a financiar específicamente sus propios destinos, lo que explica la importancia y necesidad de su adecuado y exhaustivo control.
Las reglas 376 a 381 de la ICAL90 determinan los aspectos básicos que deben regir dichos gastos con financiación afectada. Así, se especifica que los ayuntamientos deben 'incorporar a su contabilidad el control y seguimiento de la
realización de dichos gastos, debidamente correlacionados con los ingresos que los financian', debiendo, en todo caso, quedar perfectamente identificados los distintos gastos.
Por ello, el control que mantienen los diferentes ayuntamientos de los bienes de carácter no inmobiliario integrantes del PMS y de sus destinos no tiene reflejo en los inventarios, sino que está vinculado directamente a la forma en que se
opera con los gastos con financiación afectada. Sin embargo, la llevanza de estos proyectos de gastos con financiación afectada presenta deficiencias en muchos ayuntamientos, lo que de nuevo incide en que no todos los recursos del PMS se destinen a
los fines que la ley prevé para los mismos. La forma de registrar estos recursos se analiza de manera detallada en el subepígrafe relativo al reflejo contable del PMS.
Los inventarios, en los casos en que se mantienen, exclusivamente contienen referencias de bienes inmuebles, lo que no es coherente con el carácter de patrimonio separado que ostentan todos los bienes del PMS, sin que puedan exceptuarse los
recursos derivados de operaciones financieras o presupuestarias.
IV.5 Bienes y derechos del PMS adquiridos en 2004
El TRLS92 disponía que formarían parte del PMS los bienes patrimoniales municipales clasificados por el planeamiento urbanístico como suelo urbano o urbanizable programado y los obtenidos como consecuencia de cesiones -en terrenos o en
metálico-, expropiaciones urbanísticas de cualquier clase y del ejercicio del derecho de tanteo y retracto.
Asimismo, incluía los terrenos adquiridos para incorporarse al PMS y los ingresos obtenidos de la enajenación de terrenos del PMS o
sustitución del aprovechamiento correspondiente a la Administración por su equivalente metálico. Frente a esta disposición que fue declarada inconstitucional, cada una de las legislaciones autonómicas ha determinado los bienes y derechos que deben
incluirse en el PMS, ampliando o reduciendo la lista anterior.
20 La LS07 determina que integran los PPS los bienes, recursos y derechos que adquiera la Administración en virtud del deber de los promotores de actuaciones de transformación urbanísticas de ceder suelo a ésta y los demás que determine la
legislación sobre ordenación territorial y urbanística. También señala que forman parte de los PPS los ingresos obtenidos mediante la enajenación de los terrenos que los integran o la sustitución por dinero a que se refi ere la letra b) del
apartado 1 del artículo 16 (porcentaje de la edifi cabilidad media ponderada de la actuación, o del ámbito superior de referencia en que ésta se incluya, que fi je la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística).
La amplitud en la determinación de los bienes integrantes de este patrimonio es, por tanto, variable según las Comunidades Autónomas, de manera que algunas legislaciones siguen incluyendo en sus preceptos los mismos bienes y derechos que
recogía el TRLS92, como Aragón, Cantabria, Islas Baleares y La Rioja, mientras otras además han incluido otros bienes y recursos, caso de Asturias, Castilla y León, Extremadura, Galicia y País Vasco; finalmente otras han modificado los bienes y
derechos previstos en el TRLS92, eliminando básicamente los bienes patrimoniales municipales clasificados por el planeamiento urbanístico como suelo urbano o urbanizable programado y añadiendo otros mediante listas más o menos amplias.
Conforme con los valores disponibles, los bienes y derechos que durante 2004 se han integrado en el PMS o que debieran haberse obtenido como consecuencia de la aplicación de la legislación urbanística correspondiente en los ayuntamientos
objeto de la fiscalización, presentan la siguiente composición:
%; 1.;Cesión de la parte del aprovechamiento urbanístico correspondiente a la Admón. ;34,2; 1a. En terrenos;17,8; 1b. Conversión a metálico;16,4; 2.;Bienes y recursos adquiridos por razón de la gestión urbanística;41,8; 2a. Por
enajenaciones onerosas;37,8; 2b. Otros bienes y recursos; 4,0; 3.;Bienes adquiridos para su incorporación al PMS;6,9; 4.;Bienes obtenidos como consecuencia de expropiaciones urbanísticas de toda clase;12,2; 5.;Otros bienes o recursos no
clasificados en otras agrupaciones;4,9; TOTALES;100,0;
La distribución porcentual de las adquisiciones del PMS en las diferentes Comunidades Autónomas se desglosa en el Anexo 11. En términos relativos, permite el siguiente análisis:
En los ayuntamientos de Cantabria y la Comunidad Valenciana la cesión de aprovechamientos se configura como la única fuente del PMS en 2004, con el 99,8% y el 100% del total de las entradas, y en los del País Vasco (74,4%) y de la Región de
Murcia (71,9%) constituyen, asimismo, la principal fuente de estos recursos en 2004. Por su parte, en los de 6 Comunidades (Aragón, Canarias, Castilla y León, Islas Baleares La Rioja y Navarra) estos recursos no superan el 17% del total de sus
respectivas entradas en el ejercicio.
2.º En casi la mitad de las ocasiones, se ha sustituido la cesión del suelo correspondiente por su equivalente en metálico (el 48% de los aprovechamientos recibidos en 2004 fueron monetarizados), reemplazando la obtención de parcelas por
tesorería que se traduce en recurso presupuestario.
En conjunto, en los ayuntamientos de Cantabria, Galicia, Islas Baleares y Navarra la sustitución a metálico supuso más del 90% del total obtenido por cesiones y en los de otras 6 (Aragón, Canarias, Castilla-La Mancha, Comunidad Valenciana,
Extremadura y Región de Murcia) superó el 50%.
3.º Dentro de los bienes y recursos adquiridos por razón de la gestión urbanística, que alcanza el 41,8% del total, las enajenaciones onerosas de bienes del PMS suponen un 90,4% de esta categoría y un 37,8% del total de las entradas y en su
mayor parte se corresponden con enajenación de parcelas en las que se materializaron aprovechamientos. Esta categoría constituye la fuente principal de todos los bienes y derechos adquiridos para el PMS en 2004 en el conjunto de los ayuntamientos
de Canarias (83,6%), Castilla y León (50,8%), Castilla-La Mancha (54,8%), Extremadura (54,3%), Galicia (60,3%), La Rioja (96,2%), Navarra (98,5%) y Principado de Asturias (50,9%).
4.º En relación con las enajenaciones de bienes, se contemplan tres tipos básicos de transmisiones, si bien no todas las legislaciones contemplan la totalidad de los casos: onerosas, gratuitas y permutas.
Por lo que respecta a las transmisiones onerosas, los ayuntamientos pueden enajenar bienes del PMS para que los adquirentes lo apliquen a las finalidades legalmente previstas, bajo los procedimientos y formas previstos en la Ley de Contratos
de las Administraciones Públicas.
21 El art. 16 de la LS07 dispone que las actuaciones de transformación urbanística comportan el deber de entregar a la Administración competente suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de edifi cabilidad media
ponderada de la actuación que, con carácter general, no podrá ser inferior al 5% ni superior al 15%. Corresponde a la legislación autonómica sobre ordenación territorial y urbanística concretar estos porcentajes, fi jar las posibles excepciones y
determinar los casos y condiciones en que quepa sustituir la entrega de suelo por otras formas de cumplimiento del deber, excepto cuando pueda cumplirse con suelo destinado a vivienda sometida a algún régimen de protección pública en virtud de la
reserva del art. 10.b.
Las distintas legislaciones regulan los casos en que deben realizarse mediante subasta, concurso y enajenación directa. Las Comunidades Autónomas de Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Cataluña, Extremadura, Islas Baleares,
Madrid, País Vasco y Valenciana sólo consideran las cesiones onerosas de PMS mediante concurso, en tanto que las otras admiten tanto el concurso como la subasta, si bien en Andalucía, Aragón y La Rioja sólo se permite la subasta para casos
determinados. La enajenación directa está prevista únicamente cuando los concursos y las subastas han quedado desiertos y en otros supuestos específicamente tasados. En el denominado 'Pacto del Suelo' suscrito el 22 de enero de 2003 entre el
Ministerio de Fomento y 10 Comunidades Autónomas (Canarias, Cantabria, Cataluña, Castilla y León, Galicia, La Rioja, Madrid, Navarra, Región de Murcia y Valenciana), y las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, se recomendaba respecto a los bienes
de los patrimonios públicos del suelo recurrir a convenios o concursos para su enajenación, de forma que se valorasen mejor las ofertas que se comprometiesen a construir un mayor número de viviendas protegidas y a vender a un menor precio las
viviendas libres, recurriendo a subastas en último término.
El importe de los recursos obtenidos tanto por las enajenaciones onerosas como por la conversión a metálico de las cesiones de aprovechamientos se incorpora al PMS para ser utilizado en los destinos legalmente establecidos; sin embargo, en
relación con las cantidades obtenidas en 2004 no siempre han repercutido en las finalidades previstas en la legislación para los recursos del PMS, sino que también se han utilizado para satisfacer otros gastos del Ayuntamiento, según se explica en
el subepígrafe dedicado a los destinos del PMS, al menos por las siguientes circunstancias:
a) Por la ausencia de seguimiento de los gastos con financiación afectada o la no vinculación de los ingresos del PMS con proyectos de inversión concretos.
b) Por justificar finalidades sociales, aun cuando algunas de ellas no estuviesen previstas o relacionadas con el desarrollo urbanístico.
c) Por no haber considerado que el producto de la enajenación constituye un nuevo recurso del PMS. En general, los ayuntamientos una vez enajenados los bienes, no han destinado los ingresos percibidos a retroalimentar el fondo del PMS.
5.º Los otros bienes y recursos obtenidos como consecuencia de la actuación urbanística en 2004 tienen una importancia muy limitada ya que representan el 4%, y están constituidos por permutas, cesiones e ingresos de sanciones urbanísticas,
consignaciones presupuestarias o compensaciones. Sólo es relevante el conjunto de bienes y derechos integrados en esta categoría en los ayuntamientos de Castilla y León, donde supone el 34,3% del total de las entradas.
6.º En la categoría de bienes adquiridos para su incorporación al PMS, que ha supuesto un 6,9% del total de entradas, se encuentran recogidos los bienes obtenidos por convenio u otras vías que por obligación legal o por decisión expresa de
los ayuntamientos se integran en sus respectivos PMS.
En los ayuntamientos de Cataluña (21,2%), Extremadura (13,1%), Islas Baleares (34,4%) y Principado de Asturias (15%) es donde esta categoría ha tenido mayor relevancia en el conjunto de las
altas.
7.º En determinadas circunstancias se ha acudido a la expropiación, suponiendo los bienes valorados integrados en los PMS un 12,2% del total.
No obstante, debe señalarse que no es un procedimiento general, ya que el 97% de la cuantía
corresponde a 8 ayuntamientos de Aragón, Cataluña, Comunidad de Madrid e Islas Baleares.
8.º Por último, entre los bienes y recursos no clasificados en otras agrupaciones, que se corresponden con el 4,9% del total, se han incluido aquellas otras entradas por casos muy específicos, correspondiendo el 4,4% del total a los terrenos
adquiridos por un ayuntamiento de Aragón a cambio de aprovechamientos futuros aún no materializados en otros sectores para ubicar los pabellones de una Exposición Universal. Esta operación ha supuesto el 56,6% de las entradas en 2004 en el conjunto
de los ayuntamientos analizados de esta Comunidad Autónoma.
IV.6 Destino de los bienes del PMS en 2004
El TRLS92 diferencia los posibles usos en función de la forma de adquisición de los bienes del PMS:
- La construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social, cualquiera que sea el origen de los bienes (art. 280.1).
- La conservación y ampliación del PMS, con los ingresos obtenidos mediante enajenación de terrenos o sustitución del aprovechamiento correspondiente a la administración por su equivalente metálico (art.
276.2), configurando al PMS como un
fondo rotatorio de retroalimentación continuo.
De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Supremo, el producto de las enajenaciones de terrenos del PMS no puede destinarse a cualquier fin, por loable y razonable que sea, sino al específico de la conservación y ampliación del propio
PMS. Siendo esta la caracterización que el legislador ha dado a los PMS, sólo una expresa previsión legislativa en contrario puede hacer que los mismos, abandonado su origen, su caracterización y su finalidad pasen a convertirse en fuente de
financiación de otras y muy distintas necesidades presupuestarias municipales.
22 El art. 33.2 de la LS07 ha modifi cado la redacción
Siendo la regulación urbanística competencia de las Comunidades Autónomas, 11 (Andalucía, Asturias, Canarias, Cantabria, Castilla y León, Extremadura, Galicia, Madrid, Navarra y País Vasco y Región de Murcia) han ampliado los posibles
destinos para los recursos monetarios adscritos al PMS (producto de enajenaciones, fondos, derechos económicos, etc.) de manera que los ayuntamientos sitos en éstas, además de poder destinarlos a la ampliación y conservación del PMS, pueden
aplicarlos a usos distintos. Dentro de ellas, Andalucía, Extremadura y Navarra distinguen expresamente unos destinos para los bienes y otros distintos para los recursos, mientras el resto no ofrece tal diferenciación. La diversificación de los
usos de los recursos monetarios del PMS supone una limitación a la capacidad regenerativa del PMS como 'fondo rotatorio de retroalimentación continuo'.
Aragón, Castilla-La Mancha, Cataluña, Comunidad Valenciana, Islas Baleares y La Rioja han mantenido en su normativa unos destinos para los bienes y una utilización exclusiva de los ingresos por enajenaciones y por monetarización de
aprovechamientos en la conservación y ampliación del PMS, tal y como se establecía en el TRLS92. No obstante, en Aragón la utilización exclusiva para tal destino se ha ampliado legalmente con el art. 3.1 de la Ley 24/2003, de 26 de diciembre, de
Medidas Urgentes de Política de Vivienda Protegida, al prever la posibilidad de enajenar terrenos del patrimonio público del suelo destinados por el planeamiento urbanístico a usos residenciales -sin concretar que lo sean de viviendas protegidas-
mediante la ejecución de obras de cualquier índole precisas para la prestación efectiva de servicios y actividades públicos. Por su parte, en la Comunidad Valenciana, el art. 86 de la Ley 4/2004, de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y
Protección del Paisaje, ha ampliado igualmente el destino de estos recursos al disponer que el Consell de la Generalitat podrá regular la financiación de actuaciones de interés social para la protección, mejora o recuperación del entorno urbano,
territorio y paisaje con recursos provenientes de la gestión del patrimonio público de suelo. Por último, en Cataluña esta obligación queda matizada al disponerse en el art. 156.3.º de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo, que 'el volumen
del PMS y de vivienda debe ajustarse tanto a las necesidades previstas por el plan de ordenación municipal y por el programa de actuación urbanística municipal como a los medios económicos de cada ayuntamiento'.
Los valores disponibles de los usos y destinos de los bienes y derechos del PMS comunicados por los ayuntamientos objeto de esta fiscalización que tuvieron lugar durante 2004 presentan la siguiente composición:
%; a);Construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública;16,3; b);Fines, usos y actividades de interés social;35,8; - Urbanización y ejecución de dotaciones y sistemas generales;19,1; - Otros usos de interés
social;16,7; c);Conservación, gestión y ampliación del propio PMS;8,8; d);Construcción de vivienda libre y otros usos previstos en las normas autonómicas;20,7; e);Usos no previstos en las normativas autonómicas;18,4; TOTALES;100,0;
La distribución porcentual de los destinos del PMS en las diferentes Comunidades Autónomas se desglosa en el Anexo 12.
En relación con ello, existen cesiones gratuitas de bienes por parte de los ayuntamientos tanto para construcción de viviendas protegidas como para otros usos de interés social, de las que se desconoce el valor, y en cuanto al destino de los
recursos procedentes de las enajenaciones de bienes del PMS y de la sustitución de aprovechamientos por su equivalente metálico, son mayoría los ayuntamientos que no vinculan dichos ingresos con proyectos de inversión o carecen de un sistema
adecuado de seguimiento de los gastos con financiación afectada que permita conocer la finalidad para la que se han empleado. Sin embargo, en términos relativos, puede realizarse el siguiente análisis de los datos obtenidos:
Constituye el principal destino como determina el art. 280.1 del TRLS92 y ha sido incluido en todas las legislaciones autonómicas. La redacción de los textos de unas Comunidades y otras presenta diferencias de matiz, como el que algunas se
refieran además de a la
construcción también a la rehabilitación o mejora; que establezcan porcentajes mínimos de este uso sobre el conjunto de la edificación residencial; o un porcentaje mínimo de los diferentes recursos obtenidos.
Sin embargo, del valor total de usos o destinos de los bienes y derechos del PMS aplicados en el ejercicio 2004, para construcción de vivienda protegida se ha destinado únicamente el 16,3%.
Por su valor, las Comunidades Autónomas en las que los ayuntamientos destinaron mayor porcentaje de recursos y bienes del PMS a construcción de vivienda protegida en 2004 fueron las de Aragón (44,0%), Castilla-La Mancha (42,7%) y La Rioja
(42,7%). En 7 Comunidades se destinó a esta finalidad entre el 20% y el 36% -Castilla y León (36,2%), Cataluña (29,1%), Comunidad Valenciana (34,2%), Navarra (31,6%), Principado de Asturias (31%) y Región de Murcia (20,5%)-. En los ayuntamientos
analizados de Canarias y Cantabria no consta que se destinase ningún recurso a la promoción o construcción de vivienda protegida y en el conjunto de los ayuntamientos del resto de las Comunidades no se ha llegado al 11%: Andalucía (4,5%),
Extremadura (1,3%), Galicia (3,9%), Islas Baleares (10,7%), Comunidad de Madrid (8,1%) y País Vasco (5,2%).
b) Fines, usos o actividades de interés social.
Todas las legislaciones, en mayor o menor medida, y con diferencias de matiz, recogen 'el interés social' que prevé el art. 280.1 del TRLS92. No obstante, se trata de un concepto jurídico indeterminado que ha motivado distintos
tratamientos de las legislaciones.
Esta fórmula legislativa genérica de 'usos de interés social' ha dado lugar a interpretaciones más o menos amplias tanto en la doctrina como en la jurisprudencia y es evidente que existen legislaciones que, dentro de este amplio concepto,
han admitido multitud de destinos, de forma que los bienes y recursos del PMS de algunas Comunidades Autónomas pueden utilizarse para fines muy diversos, mientras que en otras su disposición está más restringida.
Resulta significativa a este respecto la exposición de motivos de la Ley 7/2005, de 7 de julio, de modificación del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha. En ella se
expresa que dicho concepto jurídico indeterminado 'ha venido siendo interpretado, tanto por la doctrina científica, como por la jurisprudencia, y muy especialmente, por la legislación autonómica, en términos de gran amplitud', y que 'la
circunstancia de que la ley regional no haya desarrollado y concretado el expresado concepto de usos de interés social, no debe implicar una interpretación restrictiva del mismo. Al contrario, la ausencia de esta concreción debe entenderse como
remisión a una interpretación ajustada a la realidad y circunstancia de cada caso en base en las cuales determinar su alcance preciso'.
La legislación de Cataluña no hace referencia general al 'interés social' del PMS, pero lo contempla cuando permite su empleo para 'prever, poner en marcha y desarrollar, técnica y económicamente, la expansión de las poblaciones y la mejora
de la calidad de vida'.
Por otra parte, la Ley de Asturias califica como 'fines de interés social' todos los destinos, incluyendo dentro de éstos la conservación, gestión y ampliación del PMS, la construcción de viviendas sujetas a protección pública y la ejecución
de dotaciones urbanísticas.
Las Leyes de Suelo de Andalucía y Extremadura admiten que el PMS pueda ser utilizado en interés público, declaración que corresponderá a la norma, al planeamiento o a la Administración correspondiente. En el caso de Extremadura este destino
es válido tanto para los bienes como para los recursos del PMS, mientras en Andalucía sólo se recoge para los bienes.
Esta justificación del empleo de los bienes del PMS también se considera un concepto jurídico indeterminado sujeto a diversas interpretaciones y el hecho de que la declaración del mismo pueda corresponder a diferentes instancias aumenta su
amplitud.
Dentro de la categoría de interés social o público se ha empleado el 35,8% del total del PMS utilizado en 2004. Las Comunidades Autónomas en las que los ayuntamientos destinaron a este fin de 'interés social' más de la mitad de los bienes y
recursos del PMS fueron las de la Comunidad de Madrid (62,7%), Extremadura (98,7%), Galicia (79,2%), Navarra (68,4%) y País Vasco (94,8%) y, asimismo, fueron significativos en los ayuntamientos de Castilla y León (49,1%), Islas Baleares (38,2%) La
Rioja (47,2%) y Región de Murcia (27,1%). A los efectos de esta fiscalización se han distinguido dentro de esta categoría dos subgrupos:
b1) Urbanización o ejecución de dotaciones y sistemas generales.
Todas las legislaciones, salvo la Valenciana, contemplan que el PMS pueda utilizarse para la ejecución de obras de urbanización y de dotaciones y equipamientos públicos y sistemas generales, así como en la
24 De la misma forma, el art. 34 de la LS07 determina este destino como el principal de los PPS. El art. 10.b, además, obliga a las Administraciones competentes a que las legislaciones urbanísticas y los instrumentos de ordenación
reserven suficiente suelo residencial para que el 30% de la edificabilidad prevista, salvo excepciones, se destine a vivienda sujeta a algún régimen de protección pública.
25 El art. 34 de la LS07 restringe el posible uso por 'interés social' a tres categorías: fines urbanísticos, protección o mejora de espacios naturales y protección o mejora de bienes inmuebles del patrimonio cultural y, en todo caso, de
acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística y sólo cuando así lo prevea la legislación en la materia. Esta nueva configuración de los usos de interés social podría suponer un control a la tendencia expansiva de los usos
de interés social desarrollada por las legislaciones autonómicas e implicaría una futura revisión y adaptación de éstas.
planificación y gestión urbanística. La legislación del País Vasco es la que más extiende el concepto, al incluir la posibilidad de utilizar los bienes y recursos del PMS para la construcción de equipamientos colectivos y otras
instalaciones de uso público municipal, siempre que sean promovidos por la Administraciones Públicas o sus sociedades instrumentales. A este destino se ha aplicado el 19% del total. Los ayuntamientos de Canarias analizados únicamente utilizaron
los recursos del PMS con esta finalidad social, en tanto que en los de Galicia (69,3%), Navarra (68,4%) y País Vasco (73,2%) fue mayoritario, aunque también se utilizaron recursos en menor medida en otros objetivos. Ningún ayuntamiento fiscalizado
de Andalucía, Aragón, Castilla-La Mancha, Cataluña e Islas Baleares empleó PMS en urbanización o ejecución de dotaciones y sistemas generales.
b2) Otros usos de interés social.
Dentro de esta categoría, que alcanza el 16,7% del total de destinos de 2004, se incluyen aquellos casos en que no se ha determinado por los ayuntamientos el tipo de operación, así como otros, como los de conservación y mejora del patrimonio
histórico, artístico o cultural, operaciones de promoción económica, etc. Ningún ayuntamiento de Aragón, Canarias, Comunidad Valenciana, Navarra y Principado de Asturias utilizó PMS en otros fines sociales permitidos por sus respectivas
legislaciones, siendo el principal destino en el conjunto de los ayuntamientos de Extremadura (85,1%).
c) Conservación, gestión o ampliación del propio PMS.
Todas las legislaciones hacen referencia a la posibilidad u obligación, según los casos, de utilizar determinados bienes y recursos del PMS en su propia regeneración.
Algunas normas, dentro de los conceptos de conservación y gestión del PMS, han permitido el uso del PMS para mejora y urbanización, comprendiendo tributos, seguros, costes de mantenimiento, de limpieza, seguridad y otros análogos y los
gastos de urbanización necesarios para que los terrenos del patrimonio alcancen la condición de solar, así como otros gastos de tramitación o gestión de los fondos que hayan sido adscritos al PMS.
El 8,8% de los bienes y recursos del PMS empleados en 2004 se ha destinado a este categoría, que incluye básicamente la adquisición de nuevos bienes que se incorporen al PMS para cumplir con sus finalidades o los gastos realizados para
transformar suelo del PMS en solares. Este porcentaje debe considerarse bajo en la medida en que varias legislaciones autonómicas obligan a destinar a este fin los recursos obtenidos de la enajenación de bienes del PMS y de la monetarización de los
aprovechamientos.
Las Comunidades Autónomas en las que esta categoría ha tenido mayor relevancia respecto del total de los destinos en 2004 fueron Cantabria (86,6%), Islas Baleares (51,1%) y la Región de Murcia (29,3%). En los ayuntamientos de Canarias,
Comunidad de Madrid, Comunidad Valenciana, Extremadura, Galicia, Navarra y País Vasco no se han utilizado bienes del PMS en su propia regeneración y en Castilla-La Mancha tan sólo 0,6% de los destinos se aplicó a la conservación del PMS.
d) Vivienda libre y otros usos previstos en las normas autonómicas.
Algunas normas autonómicas establecen otros usos de carácter residual. No obstante, y conforme a la habilitación que conceden sus respectivas normas autonómicas, en esta categoría, que representa el 20,7 del total de los usos o destinos de
2004, se han incluido terrenos enajenados por algunos ayuntamientos de Andalucía y de la Comunidad de Madrid para la construcción de vivienda libre. Esta posibilidad suele estar condicionada por las normas autonómicas cuando los bienes no puedan
destinarse por sus determinaciones urbanísticas a los fines del PMS o a la existencia de una declaración motivada o a que se vendan para incidir en el mercado inmobiliario, si bien se trata de formulaciones amplias que pueden desvirtuar en la
práctica la finalidad del PMS en caso de utilizarse de manera habitual. En cualquier caso, el producto de las enajenaciones debe revertir al PMS para cumplir sus finalidades.
e) Usos no previstos en las normas autonómicas.
En esta categoría, que representa el 18,4% del valor de los usos totales en 2004, se incluyen los destinos de bienes y recursos del PMS sobre los que no puede afirmarse que se encuentren dentro de los previstos en las correspondientes
legislaciones autonómicas. En este sentido, como ya se ha indicado con anterioridad, existen normas autonómicas más exigentes y otras más abiertas en cuanto a los destinos previstos para los bienes y recursos del PMS, sobre todo en lo que respecta
al uso que debe darse a los obtenidos de las enajenaciones de bienes del PMS y de la sustitución de aprovechamientos por su equivalente metálico. Entre los usos del PMS no previstos legalmente se incluyen inversiones generales, gastos de personal,
gastos corrientes y gastos financieros.
26 Hay que tener en cuenta que el art. 33.2 de la LS07 restringe el uso de recursos del PMS provenientes de enajenaciones de terrenos o por sustitución a metálico de aprovechamientos exclusivamente a la fi nanciación de gastos de capital
27 En consecuencia, se han considerado dentro de esta categoría los usos de bienes y recursos del PMS comunicados por los ayuntamientos sin especifi car el destino concreto
Los ayuntamientos en que se ha producido el uso de bienes y derechos del PMS para fines distintos de los previstos en sus correspondientes legislaciones pertenecen a las siguientes Comunidades: Andalucía (por un 24,4% del valor de recursos
aplicados en 2004), Aragón (38,7%), Castilla-La Mancha (51,8%), Cataluña (61,9%), Comunidad Valenciana (65,8%), Galicia (16,9%), La Rioja (0,1%), Asturias (58,5%) y Murcia (23,1%).
IV.7 REFLEJO CONTABLE DEL PATRIMONIO MUNICIPAL DEL SUELO EN EL EJERCICIO 2004
De conformidad con la Instrucción de Contabilidad para la Administración Local, aprobada mediante Orden del Ministerio de Hacienda de 17 de julio de 1990 (ICAL), la contabilidad de los entes locales debe estar organizada de manera que
permita cumplir, entre otros los siguientes fines:
- Establecer el balance de los entes, poniendo de manifiesto la composición y situación de su patrimonio así como sus variaciones.
- Determinar los resultados desde un punto de vista económico-patrimonial.
- Registrar la ejecución del presupuesto general de la entidad poniendo de manifiesto los resultados presupuestarios.
- Registrar los movimientos y situación de la tesorería local.
- Posibilitar el ejercicio de los controles de legalidad financiera y de eficacia.
- Posibilitar el inventario y el control del inmovilizado material, inmaterial y financiero.
En los siguientes apartados se analizan los resultados de la revisión de las contabilización de las operaciones relativas a operaciones de PMS en los 144 ayuntamientos seleccionados en relación con estos fines de la contabilidad local.
IV.7.1 Registro de las operaciones con repercusión presupuestaria
Todas las operaciones que supongan ingresos monetarios para el ayuntamiento como consecuencia de transacciones económicas con bienes del PMS tienen repercusión presupuestaria. En general, son todas las operaciones con reflejo en la
tesorería municipal, y por tanto afectan a todas las actuaciones de adquisición y enajenación con la excepción de la adquisición de los aprovechamientos urbanísticos cuando no son monetarizados, que sólo tienen repercusión patrimonial.
Aunque tanto los recursos financieros derivados del PMS como los gastos por su utilización son operaciones presupuestarias, 13 ayuntamientos han considerado estas operaciones afectadas como operaciones no presupuestarias (anexo 13).
Por otra parte, la condición de operaciones vinculadas entre los ingresos y gastos del PMS determina que contablemente, a fin de cada ejercicio, se deben ajustar el resultado presupuestario y el remanente de tesorería cuando los ingresos y
los gastos no se producen en el mismo ejercicio o por idénticas cuantías. En este sentido, al menos 57 ayuntamientos (el 39,6% de los fiscalizados) no reflejan adecuadamente estos resultados ya que o no identifican las partidas de gastos afectadas
con recursos del PMS o no mantienen un control y un seguimiento de la vinculación con los correspondientes ingresos.
IV.7.1.1 Consignación en el presupuesto inicial de los recursos del PMS
Deben distinguirse dos tipos ingresos: los procedentes de enajenaciones de bienes y los derivados de la conversión a metálico de los aprovechamientos urbanísticos.
a) Ingresos por enajenaciones de bienes.
Estos ingresos deben figurar en el Capítulo 6 de Enajenaciones de inversiones reales.
No todos los ayuntamientos consignan previsiones iniciales por enajenaciones específicas de bienes del PMS, modificando los presupuestos por generación de ingresos si a lo largo del ejercicio se han producido ingresos de esta naturaleza.
Aunque este criterio es muy prudente por cuanto impide habilitar créditos para gastos hasta el momento en que los recursos financieros han sido efectivamente liquidados, una adecuada planificación exigiría -en la medida que se disponga de
información y en función de los objetivos pretendidos para un ejercicio- que se incorporasen al presupuesto inicial las previsiones de ingresos por enajenaciones de PMS debidamente valoradas y con identificación de los proyectos de inversión a los
que se afectarían los recursos.
b) Ingresos por sustitución a metálico de aprovechamientos urbanísticos.
La IGAE, en la respuesta a la Consulta 9/1993 sobre el tratamiento de los ingresos por sustitución de aprovechamientos urbanísticos, ha establecido que estos deben incluirse en el Capítulo 3, artículo 39 (Otros ingresos), en concreto en el
concepto 397 'Aprovechamientos urbanísticos'.
28 En este caso se trata de bienes y derechos del PMS utilizados en 2004 respecto a los cuales no hay constancia de que hayan sido incorporados al PMS y de los que no se ha comunicado el destino al que se han aplicado
El criterio mantenido por la IGAE para el reconocimiento de estos ingresos como ingresos corrientes afecta a la determinación de algunos indicadores con directa repercusión en la gestión. De hecho, existen diferencias cuando un ayuntamiento
opta por recibir el equivalente en metálico de los aprovechamientos o por enajenarlos posteriormente a haberlos recibido.
Siendo el fondo de ambas situaciones el mismo (generar tesorería con los ingresos derivados de su intervención en la
planificación urbanística), en el primer caso los ingresos obtenidos se consideran ingresos corrientes a todos los efectos y computan positivamente para la determinación de los límites de las operaciones de crédito, en tanto que en el segundo caso,
los ingresos por enajenación son ingresos de capital y por ello no computan a estos fines. En consecuencia, la conversión a metálico de los aprovechamientos permite a los ayuntamientos aflorar un ahorro neto y una mayor capacidad de endeudamiento
(equivalente a la cuantía de la monetarización) que no se manifiesta si enajenan los correspondientes aprovechamientos en un momento posterior. Esta circunstancia no se produce en los ayuntamientos de régimen foral (País Vasco y Navarra) donde
estos rendimientos están considerados ingresos de capital (inversiones reales y transferencias de capital).
Igual que para las enajenaciones, no ha sido práctica generalizada consignar en el presupuesto de ingresos previsiones por estos recursos, produciéndose modificaciones presupuestarias a lo largo del ejercicio cuando era procedente. La
mayoría de los ayuntamientos de régimen común han contabilizado estos recursos conforme con la Consulta 9/1993 de la IGAE, si bien algunos de estos ayuntamientos han utilizado partidas de los capítulos 6 (enajenación de inversiones reales) y 7
(transferencias de capital) para reconocer los ingresos por la sustitución a metálico de los aprovechamientos.
La mayoría de los ayuntamientos han señalado que las cuantificaciones de las previsiones presupuestarias están basadas en informes técnicos, aunque eventualmente existen ayuntamientos en los que las previsiones se cuantifican conforme a
criterios menos rigurosos, tales como el posible desarrollo previsto del plan urbanístico sin una base suficientemente objetiva, por decisión política, conforme a lo realizado en años anteriores o a tanto alzado.
En ocasiones, la enajenación de suelo o la monetarización de aprovechamientos ha servido para equilibrar la financiación municipal, sin que haya sido posible apreciar la directa aplicación de los fondos percibidos para usos específicos del
PMS.
IV.7.1.2 Consignación en el presupuesto inicial de créditos para gastos por utilización de recursos financieros del PMS
Siendo el PMS un patrimonio separado y estando afectados los recursos a unas finalidades concretas, los presupuestos de las entidades locales deberían identificar los créditos del presupuesto para inversiones que se financian con los
ingresos del PMS, de forma que se pueda observar la correcta vinculación entre unos y otros y, en los casos exigidos por la legislación, el debido equilibrio que evite una posible descapitalización del fondo de este patrimonio. Asimismo, en el
anexo de inversiones en el que se detallan las diferentes actuaciones previstas que debe mantener una coherencia con los créditos presupuestarios, debería informarse de cuáles se consideran afectas al PMS.
No obstante, 57 ayuntamientos (el 39,6%) no mantenían una identificación de las partidas del presupuesto de gastos que se financian con recursos del PMS (anexo 14). Esta circunstancia es especialmente relevante, ya que la inobservancia del
equilibrio entre los ingresos derivados del PMS con las inversiones proyectadas es causa de anulación del presupuesto, habiéndose presentado 4 recursos contencioso-administrativos al presupuesto de 2004 por este motivo.
Por otra parte, las legislaciones de Cantabria, Castilla-La Mancha, Cataluña, País Vasco, Principado de Asturias y Región de Murcia establecen obligatoriamente que los presupuestos de gastos municipales contemplen determinados créditos con
destino al PMS. Esta condición afecta a 37 ayuntamientos de los seleccionados, habiéndose advertido que únicamente dan cobertura presupuestaria a esta exigencia legal los 8 ayuntamientos analizados del País Vasco, 4 de 10 en Castilla-La Mancha, 2
de 15 en Cataluña y ninguno de los 4 de Cantabria.
IV.7.1.3 Modificación de los presupuestos iniciales como consecuencia de generación de créditos por ingresos del PMS
Setenta y siete de los 144 ayuntamientos fiscalizados (el 53,5%) modificaron sus presupuestos iniciales como consecuencia de los ingresos que se produjeron por la gestión del PMS a lo largo del ejercicio (anexo 15).
29 El art. 51 del TRLHL determina que se pueden concertar operaciones de crédito a corto plazo, que no excedan de un año, siempre que 'en su conjunto no superen el 30% de los ingresos liquidados por operaciones corrientes del ejercicio
anterior'. El art. 53.1 del TRLHL determina que 'no podrán concertarse nuevas operaciones de crédito cuando de los estados fi nancieros que refl ejen la liquidación de los presupuestos, los resultados corrientes y los resultados de la actividad
ordinaria del último ejercicio se deduzca un ahorro neto negativo', considerando éste como la diferencia entre los derechos liquidados por los capítulos 1 a 5 del estado de ingresos y las obligaciones reconocidas por los capítulos 1, 2 y 4 minorada
en una anualidad teórica de amortización de las operaciones proyectadas y de las pendientes de reembolso.
30 A excepción de los que, indebidamente, registran estas operaciones como no presupuestarias, como se indica en el subapartado IV.7.1.5.
31 De éstos, sin embargo, al menos 16 mantienen un control y seguimiento de los recursos afectados, aunque de forma genérica y no individualizando los diferentes proyectos.
Este elevado porcentaje de entidades que modifican el presupuesto se debe a que inicialmente no consignan previsiones de ingresos ni créditos afectados en el presupuesto inicial (o se consignan cantidades simbólicas o con criterios de
prudencia), optando por incluir en las Bases de Ejecución Presupuestaria la regulación de los trámites de estos expedientes. Hasta el momento de su inclusión en el presupuesto, los ingresos que se van produciendo así como los gastos vinculados se
suelen registrar temporalmente en cuentas de carácter no presupuestario.
IV.7.1.4 Vinculación de ingresos y gastos afectados del PMS
El carácter vinculante de estos recursos determina que sean de aplicación las reglas 376 a 381 de la ICAL90 referentes a Gastos con Financiación Afectada, siendo imperativo que la contabilidad de los ayuntamientos incorpore un control y
seguimiento de la realización de los gastos afectados debidamente correlacionados con los ingresos que lo financian.
Sin embargo, y a pesar de la necesidad de controlar los gastos con financiación afectada se ha verificado que, en general, no se realiza un adecuado control de estos recursos ya que aunque 103 ayuntamientos han manifestado que afectan los
ingresos del PMS a programas de gastos con financiación afectada -41 no llevan este seguimiento-, sólo 87 tienen realmente identificadas todas las partidas de gasto afectadas (anexo 16).
En parte, esta discrepancia se debe a que existen
ayuntamientos que mantienen un control de la vinculación entre ingresos y gastos de forma global sin pormenorizar cada inversión como un proyecto de gasto independiente y otros a través de cuentas no presupuestarias, procedimientos incorrectos según
la ICAL90.
De estos 87 ayuntamientos no en todos los casos las afectaciones se corresponden con destinos del PMS establecidos en las diferentes normas, sino que incluyen otros gastos municipales que no se corresponden con finalidades de interés social
derivadas del planeamiento vigente en el municipio.
IV.7.1.5 Contabilización de ingresos y gastos del PMS en partidas de carácter no presupuestario
Un total de 13 ayuntamientos (4 de Andalucía, 2 de Castilla-La Mancha, 2 de Cataluña, 2 de Madrid, 2 del Principado de Asturias y 1 de Extremadura) registran ordinariamente los ingresos y gastos del PMS en conceptos no presupuestarios (anexo
17). Esta situación afecta a la liquidación y resultados del presupuesto por no incluir operaciones con este carácter y a los resultados de carácter patrimonial y distorsiona el remanente de tesorería de la entidad, pues no se afectan los ingresos
recibidos pendientes de aplicación a las finalidades previstas.
Aunque otros 25 ayuntamientos contabilizan las operaciones del PMS en cuentas no presupuestarias de manera transitoria, finalmente imputan éstas en el presupuesto dentro del ejercicio en que se generan, lo que contribuye a que la Cuenta
General no quede distorsionada por posibles desajustes temporales.
La utilización de partidas de carácter no presupuestario se produce por la obligatoriedad del control y seguimiento de los fondos líquidos del PMS en relación con sus posibles destinos concretos, y se fundamenta en el desconocimiento por
parte de los Servicios de Contabilidad del uso o destino que se va hacer de unos determinados ingresos en el momento en que se genera la tesorería derivada de operaciones del PMS. Desde un punto de vista operativo, existen dificultades para poder
vincular estos ingresos con proyectos de gastos concretos, como exigen las reglas de la ICAL90, ya que éstos están sin determinar y, sin embargo, es necesario contabilizar y dar razón del ingreso que se ha producido. El mantenimiento de unas
partidas no presupuestarias con carácter transitorio hasta que se acuerda el programa o programas de gastos que se van a financiar con esos ingresos tiene, por tanto, coherencia, pero puede originar desfases en los cálculos de resultados
presupuestarios y patrimoniales y de remanente de tesorería cuando el reconocimiento presupuestario se realiza en ejercicio posterior al del ingreso efectivo en la tesorería. Mayor repercusión se presenta cuando se reconocen los ingresos sin
vinculación con programas de gastos concretos pues, además de no mantener la correlación contable entre los ingresos y gastos afectados, se pierde el seguimiento de la afectación legal de los recursos del PMS a los destinos previstos legalmente.
IV.7.2 Registro de las operaciones sin repercusión presupuestaria
La ICAL establece que las operaciones contables con trascendencia patrimonial o económica para el sujeto contable que sean ajenas a la ejecución de su presupuesto deben ser objeto de asiento directo.
El principal recurso del PMS, consistente en la cesión gratuita y obligatoria del 10% del aprovechamiento urbanístico cuando se materializa en terrenos u otros bienes inmuebles, no tiene repercusión presupuestaria al ser una adquisición a
título lucrativo, por lo que debe ser objeto de registro contable conforme con la regla 205, produciendo un cargo en cuentas de inmovilizado material con abono en la cuenta 822 'Otros resultados extraordinarios' por el importe por el que dichos
bienes fueran tasados, como así se manifiesta la contestación de la IGAE a la Consulta 9/93. El criterio de valoración sobre inmovilizado material del Plan Contable de 1990 expresamente indica que en la valoración de los bienes que hayan sido
adquiridos a título lucrativo se considerará como precio de adquisición el valor real de mercado obtenido por tasación.
Asimismo, la utilización directa de los bienes del PMS por el ayuntamiento, las transmisiones o cesiones gratuitas de estos bienes, las adscripciones a entidades dependientes y las permutas sin compensación económica también son operaciones
de contenido patrimonial ajenas a la ejecución presupuestaria que deben ser objeto de registro contable de conformidad con la ICAL.
No obstante, existe un generalizado incumplimiento de estas prescripciones, ya que únicamente 36 de los 144 ayuntamientos analizados registran las operaciones del PMS que no tienen repercusión presupuestaria, en tanto que 108 no realizaron
este tipo de asientos contables (entre éstos ninguno de los analizados en las Comunidades de Cantabria, Extremadura y Región de Murcia), por lo que, al no cumplir con las reglas de la ICAL, no disponen de un inventario contable actualizado.
Esta
salvedad no se produce cuando las operaciones tienen repercusión presupuestaria ya que los asientos en contabilidad patrimonial se generan automáticamente al tiempo que se registran en el presupuesto.
Es significativo que 104 ayuntamientos (el 72,2%) no mantengan un libro de inventarios y balances debidamente actualizado a 31 de diciembre de 2004; y de los 40 restantes, únicamente 5 distinguen en el inventario contable los bienes
pertenecientes al PMS del resto del inmovilizado municipal (2 en Cataluña y 1 en Andalucía, Madrid y Región de Murcia) y sólo 11 admiten conocer desde el sistema contable la valoración del PMS a 31 de diciembre de 2004 (anexo 18).
La contabilidad de estos ayuntamientos, por tanto, no pone de manifiesto adecuadamente la composición y situación del patrimonio ni sus variaciones, siendo una excepción general que afecta a la exactitud o corrección de los balances de
situación a 31 de diciembre de 2004 y al resultado económico-patrimonial del ejercicio. Los ayuntamientos no realizan los asientos directos de operaciones sin trascendencia presupuestaria y no mantienen la debida coordinación con los Servicios de
Urbanismo para que informen de las operaciones con exclusiva repercusión patrimonial.
En parte, esta situación se ha debido a que la ICAL90 y el plan contable vigentes para el ejercicio 2004 no explicitaban la forma de contabilizar las operaciones con bienes del PMS, remitiéndose a las normas comunes para el inmovilizado
material; sin embargo, los planes generales de contabilidad pública adaptados a la Administración Local anexos a las instrucciones del nuevo Sistema de Información Contable para la Administración Local (SICAL), con entrada en vigor el 1 de enero de
2006, crean un nuevo subgrupo 24 para recoger los bienes integrantes del Patrimonio Público del Suelo, en la medida que se configura como un patrimonio separado del resto de los bienes de la entidad.
El nuevo sistema, además, está diseñado para permitir específicamente en relación con el PMS:
- Registrar en una cuenta específica (746) los ingresos por aprovechamiento urbanístico por los importes de la sustitución a metálico.
- Registrar en una cuenta específica (784) los costes de los trabajos realizados por la propia entidad para el PPS utilizando sus equipos y personal.
- Registrar en cuentas específicas la pérdida patrimonial (672) o el beneficio patrimonial (772) producidos por la enajenación de bienes del Patrimonio Público del Suelo.
- Informar en el balance de situación con la debida separación los bienes y derechos integrantes del PPS y su comparación con las cifras correspondientes al ejercicio inmediatamente anterior.
- Incluir en la memoria información individualizada de cada una de las cuentas del balance (terrenos, construcciones, aprovechamientos urbanísticos y otros bienes y derechos del PPS) de los movimientos realizados en cada ejercicio (saldo
inicial; entradas o dotaciones; aumentos por transferencias o traspasos de otras cuentas; salidas, bajas o reducciones; disminuciones por transferencias o traspasos a otras cuentas y saldo final).
- Contar con un inventario específico de carácter contable que detalle individualmente todo su inmovilizado, en el caso de que no exista la necesaria coordinación entre la contabilidad y el Inventario General de la entidad. El nuevo Plan
determina que el Inventario General debe detallar de forma individual los diversos elementos del inmovilizado que tiene registrados en contabilidad (regla 16 de la SICAL-n), lo que obligará a una coordinación y coherencia entre ambos sistemas de
registro que, en general, se ha manifestado inexistente.
- Considerar que la valoración de los bienes de PMS adquiridos a título gratuito se realice por el valor venal de los mismos en el momento de la incorporación patrimonial, el cual se podrá determinar mediante tasación de peritos
especializados, valores medios de mercados organizados u otros procedimientos generalmente aceptados.
El modelo de Memoria sólo hace referencia a información sobre las cuentas de bienes y derechos, pero no ha previsto que se incorpore información acerca de los recursos monetarios afectos al PPS, ni ha regulado explícitamente la forma en que
se deben controlar, debiendo aplicarse las reglas propias de los gastos con financiación afectada. Con la finalidad de que las cuentas anuales puedan reflejar la imagen fiel relativa a
32 La Contestación de la IGAE a la Consulta 1/93, relativa a determinados aspectos contables relacionados con la ejecución del planeamiento al referirse a la recepción por el ayuntamiento del suelo de cesión obligatorio, no se pronunciaba
sobre la necesidad de contabilizar estos bienes en un grupo específico de cuentas, sino que se limitaba a indicar que 'el sujeto contable deberá utilizar, al realizar los asientos, las cuentas pertinentes con el nivel de desarrollo que imponen las
Instrucciones de Contabilidad'.
los PPS es necesario que la Memoria incluya alguna nota relacionada con los recursos del PPS materializados en tesorería.
IV.7.3. Ajustes de fin de ejercicio y revisión de la información contable
Aunque todos los ayuntamientos debieran ajustar el resultado presupuestario y el remanente e tesorería a fin de ejercicio en función de las desviaciones de financiación que se hayan producido entre los ingresos de PMS y sus inversiones
afectadas, 36 no lo hacen regularmente, por lo que el saldo de estas magnitudes a fin de ejercicio no está debidamente calculado, pudiendo incidir en la disposición de recursos para financiar modificaciones presupuestarias en el ejercicio siguiente
(anexo 19).
Por otro lado, únicamente 18 ayuntamientos hacen una revisión de los datos contables con los derivados del inventario municipal y 14 con los datos obrantes en las diferentes unidades de gestión. Sin embargo, esta conciliación sólo se hace
anualmente en 10 entidades.
V. CONCLUSIONES
1.ª Los ayuntamientos fiscalizados disponían de planeamiento urbanístico general pero el 38% (55 entidades) mantenían vigentes instrumentos con una antigüedad superior a los diez años. El retraso en la revisión de los planeamientos supone
una planificación urbanística pendiente de adaptar a la vigente regulación urbanística autonómica -cuyas leyes en general se han aprobado o modificado con posterioridad a 2004- y la existencia de modelos urbanísticos cercanos a su completa
ejecución, que favorece un desarrollo urbanístico mediante modificaciones puntuales del plan, lo que dificulta el control de los desarrollos e incrementa la capacidad de actuación discrecional de los gestores locales.
2.ª Al disponer de planeamiento urbanístico general, los ayuntamientos fiscalizados estaban obligados a tener constituido el PMS, pero a 31 de diciembre de 2004 -tras casi medio siglo de la existencia de este instrumento- únicamente 21
entidades (el 15% de las analizadas) lo tenían formalmente constituido. La obligatoriedad que supone que el PMS constituya un patrimonio independiente y separado del resto de los bienes municipales impone la necesidad de que cada ayuntamiento, con
independencia de que se haya o no adoptado un acuerdo de su constitución formal, mantenga un sistema que permita la identificación y control de los bienes del PMS en cualquier momento. Sin embargo, únicamente 44 ayuntamientos (el 30,5% de los
analizados) podían distinguir los bienes inmuebles pertenecientes al PMS del resto de los bienes patrimoniales municipales. Los restantes 100 ayuntamientos no disponían de los elementos mínimos para poder hacer un control y un seguimiento adecuado
de las operaciones con bienes del PMS.
3.ª Aunque las leyes de algunas Comunidades Autónomas han regulado la creación de un registro administrativo de los bienes y recursos del PMS y de sus enajenaciones y destinos, el desarrollo reglamentario, en su caso, se produjo a partir de
2005 y, por tanto, no les fue de aplicación en 2004, al que se circunscribe esta fiscalización. En los ayuntamientos de las tres Comunidades en las que el registro era exigible éste no se creó.
4.ª El control de los bienes del PMS se ha realizado a través de los inventarios que sólo incluyen bienes inmuebles. Sin embargo, el PMS está integrado también por otros recursos financieros obtenidos por la enajenación de aprovechamientos
urbanísticos e inmuebles, por dotaciones presupuestarias o por otros ingresos específicos de carácter urbanístico (sanciones), sin que las operaciones que determinan una alta o una baja de estos recursos hayan sido objeto de apuntes o asientos en
los registros o inventarios específicos por lo que, en general, se desconoce la disponibilidad exacta de estos recursos para su utilización en los destinos propios del PMS. Esta falta de registro no es coherente con el carácter de patrimonio
separado que ostentan todos los bienes del PMS, sin que puedan exceptuarse los derivados de operaciones financieras o presupuestarias.
5.ª Existen tres tipos de inventarios en los que se deberían distinguir los bienes y derechos del PMS en relación con los restantes de la Corporación, los cuales tendrían que estar integrados o coordinados y ser coherentes entre sí: el
Inventario General municipal, el Inventario contable y el inventario propio del PMS. No obstante, existe una generalizada ausencia de inventarios y, en los casos que se mantienen, presentan una falta de coordinación y homogeneidad entre ellos.
Como consecuencia de la ausencia de sistemas de registro suficientes (sólo 44 de los 144 ayuntamientos fiscalizados disponía de inventario), la información sobre el Patrimonio Municipal del Suelo de los ayuntamientos fiscalizados es, en general,
incompleta e incoherente, no pudiendo garantizarse su fiabilidad.
6.ª Los inventarios disponibles sobre PMS en general no responden a las características esenciales de un inventario, entendido éste como el instrumento que agrupa debidamente ordenados los bienes, derechos y cargas debidamente valorados que
constituyen el patrimonio. No siempre se mantienen por las unidades encargadas de su gestión, y carecen de alguna o varias de las características mínimas exigibles: que figuren todos los elementos debidamente singularizados; que incluyan las
características específicas de cada elemento (situación, dimensiones, calificación, etc.); que estén actualizados con el registro de todas las altas, modificaciones y bajas en el momento en que se producen; y que los elementos consten debidamente
valorados. De hecho, se ha constatado que es una práctica generalizada no consignar ningún valor a los bienes adquiridos a título lucrativo (cesión del 10% del aprovechamiento
principalmente) y sólo registrar estas operaciones cuando tienen repercusión financiera y presupuestaria, es decir, cuando son objeto de conversión a metálico o de enajenación.
7.ª Aunque cada legislación autonómica determina los ingresos y recursos que se integran en el PMS, existe una cierta uniformidad en relación con los principales, habiendo sido el más importante -proporcionalmente- los recursos obtenidos por
enajenación de bienes (37,8%); la cesión del aprovechamiento lucrativo sobre los solares en suelo urbanizable o su conversión a metálico en el año 2004 también tuvo una significativa importancia (34,2%), en tanto que el resto de los recursos han
tenido una menor significación.
8.ª Conforme con la interpretación de la IGAE, a diferencia de la obtención de los aprovechamientos en parcelas o su posterior enajenación, la conversión a metálico de éstos en los ayuntamientos de régimen común se consideran ingresos
corrientes e intervienen en el cálculo del ahorro neto y en consecuencia computan positivamente para la determinación de los límites de las operaciones de crédito.
9.ª Los elementos del PMS en 2004, conforme con las respectivas normas autonómicas y la información facilitada por los ayuntamientos, fueron destinados sólo en un 16,3% a la construcción de viviendas con algún régimen de protección pública,
en tanto que un 35,8% se destinó a otros fines de interés social previsto por el planeamiento. Un 8,8% se destinó a la conservación y mantenimiento del propio PMS; un 20,7% se destinó, conforme prevén las normas autonómicas, a construcción de
vivienda libre y otros usos, en tanto que un 18,4% fue utilizado para finalidades no previstas legalmente, en general cuando son fondos en metálico obtenidos como consecuencia de la conversión a metálico de aprovechamientos o enajenación de
parcelas.
10.ª El carácter vinculante de los recursos del PMS a unos destinos específicos determina que los ayuntamientos deben mantener un control y un seguimiento de la realización de los gastos en relación con los ingresos que los financian. No
obstante, 57 ayuntamientos no identifican las partidas del presupuesto de gastos que se financian con recursos del PMS y 41 de ellos no llevan un seguimiento de los proyectos de inversión afectados con financiación de PMS. Esta circunstancia es
especialmente relevante, ya que la inobservancia del equilibrio entre los ingresos derivados del PMS con las inversiones proyectadas es causa de anulación del presupuesto, habiéndose presentado 4 recursos contencioso-administrativos al presupuesto
de 2004 por este motivo. La dificultad de este seguimiento se produce no sólo porque las normas contables pudieran ser poco explícitas, sino por la necesidad de reconocer y contabilizar los ingresos con anterioridad a que se haya acordado el uso de
tales recursos. La ausencia de este seguimiento junto con la falta de control de los recursos monetarios integrantes del PMS son causas que facilitan su utilización para finalidades no previstas legalmente.
11.ª Las operaciones con PMS sin repercusión presupuestaria no se contabilizaron en 108 de los 144 ayuntamientos fiscalizados (75%) y, en consecuencia, no mantenían el libro de inventarios y balances debidamente actualizado a 31 de diciembre
de 2004; únicamente 5 ayuntamientos (el 3,5%) distinguen en el inventario contable los bienes pertenecientes al PMS del resto del inmovilizado municipal, en tanto que, sólo en 11 es posible conocer desde el sistema contable la valoración del PMS a
31 de diciembre de 2004. La contabilidad de los ayuntamientos, por tanto, no pone de manifiesto la composición y situación del patrimonio municipal de suelo ni sus variaciones, lo que afecta directamente a la exactitud y corrección de los balances
de situación a 31 de diciembre de 2004 y del resultado económico-patrimonial del ejercicio.
VI. RECOMENDACIONES
1.ª En lo que afecta al PMS, la reciente promulgación de la Ley 8/2007 de Suelo hace necesario que las Comunidades Autónomas procedan a adaptar sus legislaciones urbanísticas a los preceptos de ésta, especialmente en lo referente al deber
del promotor de actuaciones de transformación urbanística de entregar suelo con destino al Patrimonio Público de Suelo a la Administración competente y a los destinos de éste que deberán legislarse para que incidan en la construcción de viviendas
sujetas a algún régimen de protección pública y otros usos de interés social especificando que los fines admisibles serán urbanísticos o de protección o mejora de espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural, conforme con los
artículos 16 y 34 del citado texto legal. La adaptación a estos preceptos de las legislaciones autonómicas permitiría acotar la definición del concepto 'usos de interés social' y favorecería que los bienes y fondos de este patrimonio no se utilicen
para otros usos no previstos.
2.ª Dada la falta del desarrollo reglamentario de las características de los registros de PMS, procede instar a las Comunidades Autónomas para que se actúe al objeto de dotar a los ayuntamientos de un modelo preciso para el control eficaz y
efectivo de los bienes y derechos del PMS, de sus valoraciones y de sus usos. Sería conveniente que en el ámbito de coordinación correspondiente pudiera alcanzarse un modelo común para todos los ayuntamientos, sin perjuicio de las particularidades
específicas de cada Comunidad Autónoma.
3.ª Se considera imprescindible que todos los ayuntamientos dispongan de un acuerdo de constitución formal de los PMS, acompañado de un inventario inicial de sus bienes. Esta consideración se refuerza por el hecho de que varias
legislaciones relativamente recientes han establecido la obligatoriedad de su constitución para todos los ayuntamientos y no sólo para los que disponían de planeamiento general. Por otro lado, para aquellos ayuntamientos cuyo PGOU se ha aprobado
más recientemente, la constitución formal con el
inventario correspondiente serviría para realizar el adecuado control desde el primer momento de los diversos bienes patrimoniales del ayuntamiento, mientras que para aquéllos cuyo Plan sea más antiguo, se hace necesario diferenciar
claramente los bienes que forman parte del PMS para efectuar una gestión adecuada de los mismos. Como medida de transparencia, es recomendable que los inventarios específicos del PMS sean aprobados anualmente por los Plenos de las entidades
locales.
4.ª Los ayuntamientos deberían conocer todos los recursos disponibles del PMS debidamente clasificados. En este sentido, se hace preciso que los ayuntamientos consideren recursos disponibles y afectados del PMS todos los ingresos en
metálico, directos o indirectos, percibidos como consecuencia de la conversión a metálico de aprovechamientos, de enajenaciones de bienes, de cesiones de suelo o de otras operaciones con estos bienes (créditos hipotecarios, dividendos de empresas
públicas que gestionan patrimonio público de suelo, etc.). Los ayuntamientos, una vez enajenados los bienes de PMS, además de darles destino, deben considerar que los ingresos obtenidos retroalimentan el fondo del PMS y vincularlos con éste.
Asimismo, deben controlarse los recursos presupuestarios que las legislaciones expresamente exigen que se destinen a mantenimiento o ampliación de este patrimonio.
5.ª Los ayuntamientos deben mantener debidamente clasificado, singularizado, actualizado y valorado el Inventario General, como instrumento de control de todos los bienes y derechos municipales, y deberán mantener integrados, subordinados o
coordinados con éste tanto el inventario específico del Patrimonio Público del Suelo como el inventario contable. Los recursos no inmobiliarios afectos a este patrimonio, en tanto que integrantes de éste, deberían singularizarse específicamente.
6.ª Como consecuencia de que los presupuestos deben contener los créditos expresos para dar cumplimiento a las situaciones que sean conocidas a priori que han de generar obligaciones económicas en el ejercicio, los proyectos de inversión que
se deriven de la gestión del Patrimonio Público del Suelo, en la medida en que se conozcan con anterioridad a la elaboración del presupuesto, deberían incluirse en el mismo, detallarse en el anexo de inversiones e indicar que su financiación procede
de recursos de este patrimonio. De igual forma, los ingresos que se prevea liquidar durante el ejercicio por la gestión de este patrimonio deberán consignarse en el presupuesto, pero tales cuantías deben establecerse con fundamentación suficiente
que pruebe la viabilidad de su recaudación, por lo que es recomendable que se basen en informes técnicos escritos. En su caso, los presupuestos deberán mantener la correspondiente vinculación entre ingresos y gastos que acredite que los recursos
previstos de este patrimonio en el ejercicio se van a utilizar para sus fines específicos.
7.ª Los ayuntamientos, cuando se produzcan ingresos presupuestarios derivados de la gestión de este patrimonio no previstos en el presupuesto, deben determinar el proyecto o proyectos de inversión a los que se vinculan aquéllos, considerando
las restricciones de uso previstas en cada legislación autonómica y proceder a la modificación del presupuesto inicial. En aquéllos casos en que su determinación no pudiera ser inmediata, se recomienda que se adopte un acuerdo expreso de su reserva
para su utilización en un momento posterior, lo que facilitará su control y contabilización.
8.ª Los Servicios de Contabilidad de los ayuntamientos deben, además de contabilizar y controlar las operaciones presupuestarias, hacer cuantas anotaciones sean necesarias mediante asientos directos para que los estados financieros
patrimoniales reflejen la imagen fiel y los resultados del Patrimonio Público del Suelo.
9.ª La nueva configuración de la contabilidad de las entidades locales facilita la contabilización de las operaciones con el Patrimonio Público de Suelo pero la información exigida en la Cuenta General no es completa.
Para que pudiera
mostrar la imagen fiel de los recursos disponibles del Patrimonio Público del Suelo, en la memoria debería incluirse una nota adicional explicativa de la situación de los recursos de carácter no inmobiliario o confeccionarse una cuenta de gestión
anual.
10.ª Dada la situación actual, es recomendable que las Intervenciones municipales amplíen los criterios de fiscalización de las operaciones con el Patrimonio Público del Suelo, en especial en aquéllas en las que está legalmente previsto que
las cuentas de su gestión anual deben acompañar a la Cuenta General del ayuntamiento.
11.ª Como consecuencia de la evolución y utilización de los recursos procedentes del Patrimonio Público de Suelo, se recomienda a la IGAE que revise los criterios que fundamentaron la contestación a la Consulta 9/93 sobre contabilización de
los aprovechamientos y dé un tratamiento homogéneo a la conversión a metálico de los aprovechamientos y a su enajenación en un momento posterior a su adquisición, especialmente tras la entrada en vigor de la Ley 8/2007, de Suelo, cuyo art. 33.2
restringe el uso de recursos de Patrimonio Público de Suelo provenientes de enajenaciones y de conversiones a metálico exclusivamente para financiar gastos de capital.
Madrid, 26 de junio de 2008.-El Presidente, Manuel Núñez Pérez.
ANEXOS
RELACIÓN DE ANEXOS
ANEXO 1 AYUNTAMIENTOS INCLUIDOS EN LA FISCALIZACIÓN ... (Página 111)
ANEXO 2 EL PATRIMONIO MUNICIPAL DEL SUELO EN LA LEGISLACIÓN AUTONÓMICA VIGENTE AL MOMENTO DE LA FISCALIZACIÓN ... (Página 114)
ANEXO 3 INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO ... (Página 126)
ANEXO 4 CONSTITUCIÓN FORMAL ... (Página 127)
ANEXO 5 AYUNTAMIENTOS CON ENTIDADES DEPENDIENTES GESTORAS DE PMS ...
(Página 128)
ANEXO 6 INSTRUMENTOS DE CONTROL ... (Página 129)
ANEXO 7 CONTENIDO E INTEGRIDAD DE LOS INVENTARIOS ... (Página 130)
ANEXO 8 ACTUALIZACIÓN DE LOS INVENTARIOS ... (Página 131)
ANEXO 9 VALORACIÓN DE LOS BIENES INCLUIDOS EN LOS INVENTARIOS ...
(Página 132)
ANEXO 10 APROBACIÓN DE LOS INVENTARIOS ... (Página 133)
ANEXO 11 DISTRIBUCIÓN DE LAS ALTAS Y ADQUISICIONES DE PATRIMONIO MUNICIPAL DE SUELO EN 2004 ... (Página 134)
ANEXO 12 DISTRIBUCIÓN DE LOS USOS Y DESTINOS DE PATRIMONIO MUNICIPAL DE SUELO EN 2004 ... (Página 135)
ANEXO 13 REGISTRO CONTABLE DE LAS OPERACIONES CON REPERCUSIÓN PRESUPUESTARIA ... (Página 136)
ANEXO 14 CONSIGNACIONES INICIALES EN EL PRESUPUESTO DE GASTOS ... (Página 137)
ANEXO 15 MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS: GENERACIÓN DE CRÉDITO CON INGRESOS DE PMS ... (Página 138)
ANEXO 16 VINCULACIÓN DE INGRESOS Y GASTOS ... (Página 139)
ANEXO 17 CONTABILIZACIÓN DE OPERACIONES DE PMS EN PARTIDAS NO PRESUPUESTARIAS ... (Página 140)
ANEXO 18 REGISTRO CONTABLE DE LAS OPERACIONES SIN REPERCUSIÓN PRESUPUESTARIA (CESIONES DE APROVECHAMIENTOS URBANÍSTICOS) E INFORMACIÓN EN LIBROS CONTABLES ... (Página 141)
ANEXO 19 AJUSTES DE FIN DE EJERCICIO Y REVISIÓN DE LA INFORMACIÓN CONTABLE ... (Página 142)
ANEXO 2
EL PATRIMONIO MUNICIPAL DEL SUELO EN LA LEGISLACIÓN AUTONÓMICA VIGENTE AL MOMENTO DE LA FISCALIZACIÓN
Como se ha indicado, la regulación del PMS ha sufrido sucesivas modificaciones dirigidas a adecuar la institución a las normas que enmarcan las políticas de suelo. Siendo estas políticas varias por ser de ámbito y competencia autonómica,
varias son también las configuraciones que presenta el PMS en la realidad actual. Así, esta variedad que incluso se extiende, como se ha expuesto, a aspectos regulados con vocación de generalidad por la legislación estatal, incide también en los
restantes aspectos caracterizadores de la figura, incluso con mayor intensidad. De este modo, aspectos tales como la propia obligatoriedad de su existencia, la integración del PMS en otras instituciones más amplias (PPS); la exigencia o no de
registros especiales para anotar los bienes integrantes; las formas de enajenación; el origen de los bienes que lo integran o el destino que puede dárseles, son ejemplo de la profunda variedad de la actual regulación del PMS.
Hay otros aspectos que, incluso son específicos de alguna de las regulaciones autonómicas, así, la presencia de derechos de tanteo y retracto sobre los bienes del PMS enajenados y el registro de su dinámica fuera de la titularidad municipal
(Aragón) o la asignación de partidas presupuestarias correspondientes a un porcentaje del presupuesto de ingresos (Cantabria, Castilla La Mancha, País Vasco).
Las formas de enajenación de los bienes integrantes del PMS aceptan cualquiera de los procedimientos que resulten de aplicación a cada una de los Ayuntamientos, pero, a su vez, las diversas normas recogen una pluralidad de formas utilizadas
para ello, distinguiendo entre enajenaciones onerosas o cesiones gratuitas, y éstas a su vez por serlo totalmente o por responder a un precio inferior al de tasación/urbanístico/etc. Pueden realizarse mediante concursos o subastas -con referencia a
procedimientos abiertos o cerrados-, adjudicaciones directas, convenios o permutas, y restringiendo el uso de unos u otros a una gran variedad de supuestos diferentes, tanto en el seno de cada normativa autonómica como por comparación entre ellas.
La exposición del régimen jurídico, del marco legal en que se desarrolla esta fiscalización exige exponer la regulación específica de las diversas Comunidades Autónomas en aspectos que resultan esenciales tanto respecto del ámbito material
de la fiscalización desarrollada como para una mejor comprensión de la pluralidad normativa a la que se sujeta la institución:
COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA
Los Patrimonios Municipales de Suelo, desde una perspectiva sistemática, están contemplados como instrumentos de intervención en el mercado del suelo, de los regulados en el Título III de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación
Urbanística, y específicamente en el Capítulo I, artículos 69 a 76, dedicado a los Patrimonios Públicos de Suelo, entre los que se encuentran. Los PMS resultan de constitución obligatoria para todos los Ayuntamientos, sin distinción, y tienen la
condición de patrimonios separados.
Composición
De conformidad con la Ley 2/2002, integran tales patrimonios públicos los siguientes bienes y recursos: Los bienes patrimoniales incorporados por decisión de la administración correspondiente, temporal o definitivamente; los terrenos y
construcciones obtenidos en virtud de las cesiones que correspondan en el aprovechamiento urbanístico por ministerio de la ley, en virtud de convenio urbanístico o con los ingresos derivados de la sustitución de tales cesiones por pagos en metálico;
los ingresos obtenidos en virtud de la prestación compensatoria, de las multas consecuencia de las infracciones urbanísticas; los terrenos y las construcciones adquiridos para su incorporación al patrimonio de suelo y, en todo caso, los que lo sean
como consecuencia del ejercicio de los derechos de tanteo y retracto previstos en esta Ley; y los recursos derivados de su gestión y los bienes adquiridos con la aplicación de tales recursos.
Destino
Los terrenos y construcciones que integren los patrimonios públicos de suelo deberán ser destinados, de acuerdo con su calificación urbanística:
1. En suelo residencial, a la construcción de viviendas de protección oficial u otros regímenes de protección pública y, excepcionalmente, a otros tipos de viviendas
2. A usos declarados de interés público.
3. A cualesquiera de los usos admitidos por el planeamiento, cuando facilite su ejecución y la gestión del POMS y así se declare motivadamente por la Administración.
Los ingresos, así como los recursos derivados de la propia gestión de los patrimonios públicos de suelo, se destinarán a:
1. Con carácter preferente, la adquisición de suelo destinado a viviendas de protección oficial u otros regímenes de protección pública.
2. La conservación, mejora, ampliación, urbanización y, en general, gestión urbanística de los propios bienes del correspondiente patrimonio público de suelo.
3. La promoción de viviendas de protección oficial u otros regímenes de protección pública.
4. La ejecución de actuaciones públicas o el fomento de actuaciones privadas, previstas en el planeamiento para la mejora, conservación y rehabilitación de zonas degradadas o de edificaciones en la ciudad consolidada.
Control
De acuerdo con la citada normativa, los ayuntamientos titulares de patrimonios públicos de suelo deberán llevar un registro del mismo, que tendrá carácter público, comprensivo, en los términos que se precise reglamentariamente, de los bienes
integrantes y depósitos en metálico, las enajenaciones o cesiones de bienes y el destino final de éstos. El registro del Patrimonio Público de Suelo estará sujeto al régimen de fiscalización propio de la gestión presupuestaria, en los términos que
se precise reglamentariamente.
COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ARAGÓN
La legislación aragonesa, contenida en la Ley 5/1999, de 25 de marzo, de Normas Reguladoras de la Actividad Urbanística, concibe el PMS como forma de intervención especial a la que dedica el Título III y, dentro de éste, se regulan
específicamente los Patrimonios Públicos del Suelo en el Capítulo III, artículos 85 a 93.
La regulación autonómica, exige la constitución de Patrimonios Públicos del Suelo a los ayuntamientos que dispongan de Plan General de Ordenación Urbana, que tendrán la condición de patrimonio separado.
Composición
Integra el Patrimonio Público de Suelo de los municipios de Aragón, exclusivamente terrenos municipales de naturaleza patrimonial que resultaren clasificados como suelo urbano o urbanizable, obtenidos como consecuencia de cesiones o
expropiaciones urbanísticas de cualquier clase así como el importe en metálico de las cesiones y los clasificados como suelo no urbanizable que fueran adquiridos con la finalidad de incorporarlos al Patrimonio Público del Suelo.
Destino
Los bienes del Patrimonio Público del Suelo, una vez incorporados al proceso de urbanización y edificación, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social,
de acuerdo con el planeamiento urbanístico, conforme a lo establecido en la Ley 5/1999 y en la legislación de contratos de las Administraciones Públicas, sin perjuicio de los supuestos de transmisión previstos en la propia norma.
Control
La Ley exige que en los Ayuntamientos que cuenten con Patrimonio Municipal del Suelo funcione un registro administrativo de las transmisiones de los bienes y derechos que tienen origen en aquél a los efectos de poder ejecutar los derechos de
tanteo y retracto, pero no propiamente un registro de los bienes integrantes del PMS. Ese registro deberá comunicar su contenido a los notarios y registradores. Al registro se le deberán comunicar los actos de transmisión por parte de los
propietarios o beneficiarios.
COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS
El artículo 74 del Texto Refundido de Ordenación del Territorio (Decreto legislativo 1/2000, de 8 de mayo), con idéntica integración sistemática a la ya expuesta, impone la constitución de Patrimonios Municipales de Suelo a todos los
ayuntamientos, sin ninguna otra especificación, con la finalidad de crear reservas de suelo para actuaciones públicas de carácter urbanístico, residencial o ambiental y de facilitar la ejecución del planeamiento. Sin embargo, el citado texto legal
no atribuye, expresamente, a los bienes integrantes del PMS la condición de patrimonio separado.
Composición
Los municipios de la Comunidad Autónoma de Canarias integran en sus patrimonios públicos los siguientes bienes e ingresos: Los bienes patrimoniales de la administración adscritos expresamente; los terrenos y las edificaciones o
construcciones obtenidas en virtud de las cesiones del aprovechamiento urbanístico, por cualquier título si ese fuera su fin previsto, o derivara del ejercicio de los derechos de tanteo y retracto; así como las adquisiciones de bienes o dinero
percibidos por la gestión urbanística, en concepto del canon previsto por actuaciones en suelo rústico o por cesiones derivadas de deberes u obligaciones, legales o voluntarias, asumidos en convenios o concursos público; y, finalmente, los ingresos
obtenidos mediante enajenación de terrenos incluidos en los patrimonios públicos de suelo.
Destino
El destino de los bienes integrantes de los patrimonios públicos, una vez incorporados al proceso urbanizador o edificatorio, será cualquiera de los siguientes fines:
a) Viviendas sujetas a algún régimen de protección pública.
b) Conservación o mejora del medio ambiente.
c) Actuaciones públicas dotacionales, sistemas generales u otras actividades de interés social.
d) Conservación y ampliación de dichos patri- monios.
e) A la propia planificación y gestión territoriales y urbanísticas, en especial al pago en especie, mediante permuta, de los terrenos obtenidos por ocupación directa de suelo destinado a sistemas generales.
Control
La normativa autonómica exige a las Administraciones titulares llevar un registro de explotación, comprensivo de los bienes integrantes y depósitos en metálico, las enajenaciones de bienes y el destino final de éstos, previendo su futuro
desarrollo reglamentario. Específicamente exige que una liquidación de la gestión anual de la explotación se acompañará a la de las cuentas anuales y será objeto de control por la administración autonómica competente y, específicamente, por la
Audiencia de Cuentas de Canarias en los términos establecidos en la legislación reguladora de esta última.
COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA
La normativa de la Comunidad Autónoma de Cantabria regula el PMS con una sistemática idéntica a la seguida por las CC.AA. anteriores, como instrumento de intervención y en el seno de los Regímenes Públicos de Suelo.
El artículo 229 de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo impone la constitución de PMS a aquellos ayuntamientos de más de 5.000 habitantes, con la finalidad de obtener reservas para
actuaciones de iniciativa pública, regular el mercado de terrenos y facilitar la ejecución del planeamiento. Los bienes del patrimonio municipal del suelo constituyen un patrimonio diferenciado de los restantes bienes municipales.
Composición
Integra el PMS de los municipios de Cantabria, los bienes e ingresos que resulten clasificados como suelo urbano o urbanizable; los obtenidos como consecuencia de cesiones, tanto de terrenos como en metálico; los adquiridos con la
finalidad de ser incorporados al patrimonio municipal del suelo y los terrenos procedentes del ejercicio del derecho de tanteo y retracto o de expropiaciones urbanísticas. Se integran también los fondos públicos consignados con la finalidad de
conservar, ampliar o gestionar los bienes anteriormente citados, así como los intereses generados por dichos fondos.
Destino
Los bienes y fondos integrantes del patrimonio municipal del suelo deberán ser destinados a las siguientes finalidades:
a) Construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública.
b) Urbanización y ejecución de dotaciones y equipamientos públicos, incluidos los sistemas generales.
c) Compensación a propietarios.
d) Conservación, gestión o ampliación del propio patrimonio municipal del suelo.
e) Otros fines y usos de interés social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico vigente.
Aquellos bienes cuya clasificación o calificación urbanística resulte incompatible con los fines del PMS, podrán ser enajenados mediante subasta, destinando los ingresos obtenidos a los fines propios del PMS.
Podrá también la Administración permutar los bienes del PMS previa tasación.
Control
No contiene la normativa cántabra referencia alguna a la existencia de un registro municipal específico para el PMS ni impone ninguna exigencia en cuanto a su gestión municipal.
COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN
La Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León, dedica los artículos 123 y ss, integrados dentro del Título denominado 'Intervención en el Mercado del Suelo', a la regulación de los patrimonios públicos y, dentro de ellos, los
Patrimonios Municipales del Suelo.
La constitución del PMS se vincula, en la nueva redacción dada al artículo 123 por la Ley 13/2003, de 23 de diciembre, a la existencia de planeamientos generales, siendo su finalidad facilitar la ejecución del planeamiento urbanístico,
obtener reservas de suelo para actuaciones previstas en aquél, y contribuir a la regulación del mercado inmobiliario. Los bienes del patrimonio municipal del suelo constituyen un patrimonio separado de los restantes bienes municipales.
Composición
Integrarán el Patrimonio Público de Suelo en los municipios de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, el aprovechamiento que exceda del que corresponda a los propietarios de suelo urbano y urbanizable; los terrenos que teniendo ya
naturaleza patrimonial sean clasificados por el planeamiento urbanístico como suelo urbano o suelo urbanizable y los adquiridos para su incorporación al PMS, por cesiones y expropiaciones
urbanísticas, ejercicio de los derechos de tanteo y retracto y, en general, por la ejecución del planeamiento urbanístico o de los instrumentos de ordenación del territorio; y las viviendas de propiedad pública y las dotaciones urbanísticas
públicas asentadas sobre suelos públicos.
Además integrarán el PMS, los créditos garantizados con hipotecas sobre bienes del PMS, los intereses o beneficios generados por sociedades en las que el capital público aportado fueran bienes del PMS; los ingresos obtenidos por la
enajenación de bienes del PMS o por la sustitución del aprovechamiento correspondiente a la Administración por su equivalente en metálico y las transferencias o consignaciones cuyo fin sea la conservación, ampliación o gestión del mismo patrimonio.
También podrán vincularse al Patrimonio Público de Suelo las obligaciones de compensación de aprovechamientos a los propietarios de suelos sobre los que la Administración decida la ocupación directa o a los que en el planeamiento se les
permita un aprovechamiento inferior al que les corresponda.
Destino
Los bienes y fondos que integran el PMS, deberán destinarse necesariamente a alguno de los siguientes fines de interés social previstos en el planeamiento urbanístico:
a) Conservación, gestión o ampliación de los propios patrimonios públicos de suelo.
b) Construcción de viviendas acogidas a algún régimen de protección pública.
c) Ejecución de dotaciones urbanísticas públicas, incluidos los sistemas generales.
d) Compensación a propietarios
e) Otros fines de interés social previstos en el planeamiento urbanístico o vinculados a su ejecución, de la forma que se determine reglamentariamente.
Cuando el planeamiento urbanístico establezca determinaciones para los bienes de los patrimonios públicos de suelo que resulten incompatibles con los fines señalados en el número anterior, su Administración titular deberá enajenarlos por
precio no inferior al valor de su aprovechamiento, destinando los ingresos obtenidos a los citados fines.
Control
De acuerdo con el art. 376 del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo, las Administraciones titulares de patrimonios públicos de suelo, así como las entidades que tuvieran encomendada su gestión,
deben documentar contablemente de forma expresa y diferenciada los bienes integrantes del patrimonio, así como su movimiento patrimonial, sus enajenaciones y su destino final y, asímismo, el flujo y afectación de los fondos adscritos al patrimonio,
utilizando al efecto técnicas de contabilidad y presupuestación públicas. La gestión anual de los patrimonios públicos de suelo debe acompañarse a la liquidación de las cuentas correspondientes a la ejecución de los presupuestos de su
Administración titular y debe ser objeto de control en los mismos términos que dicha liquidación.
COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA-LA MANCHA
La Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, en sus artículos 76 a 80, dentro del Capítulo dedicado a la Intervención Pública en el Mercado del Suelo, actualmente derogada, precisa la extensión de
la obligatoriedad de su constitución a todos los Municipios, sea de forma independiente o mancomunada o consorciada, con la finalidad de crear reservas para actuaciones públicas y de facilitar el planeamiento territorial y urbanístico y su ejecución
en el marco de sus correspondientes competencias. Cada patrimonio público de suelo integrará un patrimonio independiente, separado del restante patrimonio de la Administración titular.
Composición
Este PMS estará integrado por bienes patrimoniales de la Administración a los que se asigne expresamente tal destino, vincule a la construcción o rehabilitación de viviendas con sujeción a algún régimen de protección pública o atribuya
cualquier otro uso de interés social; los terrenos y construcciones o los pagos en metálico, obtenidos en virtud de las cesiones de la participación en el aprovechamiento urbanístico y los adquiridos con los ingresos derivados de la sustitución de
tales cesiones con pago en dinero; los derechos de aprovechamiento urbanístico, los terrenos y construcciones adquiridos, en virtud de cualquier título y, en especial, mediante expropiación, con el fin de su incorporación al correspondiente
patrimonio de suelo y, en todo caso, los que lo sean como consecuencia del ejercicio de los derechos de tanteo y retracto previstos en esta Ley.
Destino
Los bienes de los patrimonios públicos de suelo, una vez incorporados al proceso urbanizador o edificatorio, deberán ser destinados a:
a) La construcción o rehabilitación de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o destinadas a ser alquiladas por precio tasado e, incluso, subvencionado, con derecho a acceder a la propiedad, en los términos que se determinen
reglamentariamente.
b) Usos de conservación o mejora del medio ambiente.
c) Usos de interés social.
Control
Por lo que a su control se refiere, la norma impone la obligación de documentar, en los términos que se precisen reglamentariamente, los bienes integrantes y depósitos en metálico, las enajenaciones de bienes y el destino final de éstos. La
gestión anual de la explotación se acompañará a la liquidación de las cuentas correspondiente a la ejecución de los presupuestos anuales y será objeto de control en los mismos términos que dicha liquidación.
En términos similares se pronuncia el vigente ar- tículo 76 del Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre, derogatorio de la ley 2/1998.
COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CATALUÑA
El régimen jurídico del PMS de Cataluña durante el año 2004 se encuentra en las normas destinadas por el Título V de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo, a los Instrumentos de la Política de Suelo y Vivienda. Concretamente, y con
similar sistemática a la mayoría de la normativa autonómica, dedica el Capítulo III a los Patrimonios Públicos y dentro de ellos los Municipales en los artículos 156 y ss. La creación del correspondiente Patrimonio Municipal de Suelo y Vivienda
resulta exigible a los ayuntamientos que cuenten con un programa de actuación urbanística municipal, con la condición de patrimonio separado. Además, se establece que el suelo con aprovechamiento urbanístico que, por cesión obligatoria y gratuita,
reciban otros ayuntamientos que no dispongan del citado programa de actuación, queda vinculado y sujeto a las mismas finalidades y limitaciones establecidas para los bienes integrantes del patrimonio municipal de suelo y vivienda. Los fines que con
estos patrimonios se persiguen son la expansión de las poblaciones, la mejora de la calidad de vida, el derecho de los ciudadanos a la vivienda, intervenir en los mercados para abaratar el suelo y formar reservas para proteger y tutelar el suelo no
urbanizable. No obstante, la Disposición Adicional 6.ª de la ley otorga un plazo máximo de dos años, para adoptar los acuerdos necesarios que permitan incorporar a su patrimonio público de suelo y vivienda el suelo y los edificios susceptibles de
ser destinados a las finalidades especificadas en la presente Ley.
A este respecto debe recordarse que, de acuerdo con la anterior normativa, el artículo 131 del Real Decreto 1/1990, de 12 de julio, los Ayuntamientos con población superior a 50.000 habitantes, los que voluntariamente lo acuerden y los demás
que señale el Consejero de Política Territorial y Obras Públicas, debían constituir su respectivo Patrimonio Municipal del Suelo.
A partir del 31 de diciembre de 2004, la Ley 10/2004, de 24 de diciembre, establece la obligatoriedad de constitución del PMS para los Ayuntamientos de Cataluña que dispongan de un planeamiento urbanístico general que delimite ámbitos de
actuación urbanística susceptibles de generar cesiones de suelo de titularidad pública con aprovechamiento.
Composición y destino
El suelo correspondiente al porcentaje de aprovechamiento urbanístico de cesión obligatoria y gratuita, tanto en suelo urbano como en suelo urbanizable, se incorpora al patrimonio municipal de suelo y vivienda. Si los terrenos son de uso
residencial, deben destinarse a la finalidad de hacer efectivo el derecho de los ciudadanos a acceder a una vivienda digna y adecuada, mediante un régimen de protección pública.
En el caso de que, por razones tipológicas, el producto inmobiliario de uso residencial resultante no se adecue a las determinaciones establecidas para las viviendas de protección pública, debe aplicarse lo establecido en el art. 45.3. Si
esta alternativa no es posible, la Administración actuante debe destinar el producto que obtenga de la enajenación a la finalidad a que se hace referencia en el apartado 2, o bien puede permutar por suelo adecuado el suelo recibido por cesión.
El referido art. 45.3 indica que la cesión de suelo puede ser sustituida por su equivalente en otros terrenos fuera del sector o del polígono si se pretende mejorar la política de vivienda o si la ordenación urbanística da lugar a una
parcela única e indivisible. En este último caso, la cesión puede ser sustituida también por el equivalente de su valor económico. En todos los casos, el equivalente debe destinarse a conservar o ampliar el patrimonio público de suelo.
El volumen de este patrimonio se adecuará tanto a las necesidades establecidas en el Programa de Ordenación municipal y el de actuación urbanística como a las posibilidades económicas del Ayuntamiento.
Control
Nada se establece respecto a la exigencia de un Registro específico donde inscribir exclusivamente estos bienes.
COMUNIDAD DE MADRID
La regulación contenida en la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, dedica el Título IV a la 'Intervención en el uso del suelo, en la edificación y en el mercado inmobiliario' y, dentro de él, el Capítulo V al
'Instrumento de incidencia en el mercado inmobiliario', destinando la Sección 1ª a los Patrimonios Públicos de Suelo, entre los que se encuentran los PMS, carentes de una sección o apartado sistemático específico.
La norma citada impone a todos los Ayuntamientos de la Comunidad la constitución de un Patrimonio Municipal del Suelo, con la condición de patrimonio separado.
Composición
La Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, es, junto con la de Castilla y León la más prolija al establecer bienes, ingresos y fondos que integran los patrimonios públicos del suelo, concretamente al PMS, extendiéndose a:
a) Los bienes patrimoniales (...) a los que se les asigne tal destino.
b) Los terrenos, construcciones y edificaciones no afectos a un uso o servicio público adquiridos al ejecutar el planeamiento, incluso los adquiridos mediante convenios urbanísticos.
c) Los terrenos, construcciones y edificaciones adquiridos en virtud de las cesiones correspondientes a la participación de los municipios en el aprovechamiento urbanístico de los sectores o unidades de ejecución
d) Los derechos correspondientes sobre los terrenos a obtener por cesión en la equidistribución reparcelatoria de beneficios y cargas con destino a dotaciones para redes locales y supramunicipales en cualquier clase de suelo, en virtud del
valor económico de la diferencia entre las edificabilidades objetivas y las normales establecidas por el planeamiento urbanístico.
e) Los terrenos, construcciones y edificaciones (...) adquiridos para su incorporación al correspondiente patrimonio de suelo.
f) Los terrenos, las construcciones y las edificaciones que los municipios y la Comunidad de Madrid se cedan entre sí con carácter gratuito, para su incorporación al patrimonio de suelo de la Administración cesionaria y su aplicación, en su
caso, a una finalidad específica.
g) Las cesiones que se obtengan en especie o en metálico para infraestructuras, equipamientos y servicios públicos, distintas de las derivadas del cumplimiento de deberes u obligaciones, legales o voluntarios, asumidas en convenios o
concursos públicos celebrados en aplicación de la ordenación urbanística.
h) Los terrenos que reciban los Ayuntamientos como consecuencia del pago del canon que prevé esta Ley respecto de los proyectos de actuación especial.
i) Los demás bienes inmuebles que legalmente deban incorporarse al patrimonio público de suelo.
j) Los demás ingresos que legalmente deban incorporarse al patrimonio público de suelo.
Son fondos adscritos al patrimonio público de suelo:
a) Los ingresos obtenidos en la gestión y disposición del patrimonio público de suelo.
b) Los créditos que tengan como garantía hipotecaria los bienes incluidos en el patrimonio público de suelo.
c) Los beneficios de sociedades públicas o mixtas, cuando la aportación de capital público consista en bienes integrantes del patrimonio público de suelo.
d) Las transferencias presupuestarias que tengan como finalidad específica la adquisición de bienes para el patrimonio público de suelo.
e) Los ingresos que perciban los Ayuntamientos como consecuencia del pago del canon que prevé esta Ley respecto de los proyectos de actuación especial.
Destino
Los bienes integrantes de los patrimonios públicos de suelo, una vez incorporados al proceso urbanizador o edificatorio, se destinarán, a cualquiera de los siguientes fines:
a) Viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o de integración social.
b) Conservación o mejora del medio ambiente, o la protección del patrimonio histórico-artístico.
c) Actuaciones públicas para la obtención de terrenos y ejecución, en su caso, de las redes de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos.
d) Actuaciones declaradas de interés social.
e) Conservación y ampliación de los patrimonios públicos de suelo.
f) A la propia gestión urbanística, con cualquiera de las siguientes finalidades:
Incidir en el mercado inmobiliario, preparando y enajenando suelo edificable.
Pagar en especie, mediante permuta, suelo destinado a redes públicas.
Compensar, cuando proceda, a quienes resulten con defecto de aprovechamiento, como consecuencia de operaciones de equidistribución, o de la imposición de limitaciones singulares.
Control
La norma autonómica exige la llevanza por los ayuntamientos de un registro de explotación del PMS, donde deberá hacerse constar los bienes integrantes; los depósitos e ingresos en metálico; las enajenaciones, permutas y adquisiciones de
bienes; y el destino final de los bienes.
Además, en los Ayuntamientos de más de 15.000 habitantes funcionará un registro, organizado por reservas o zonas, de los actos jurídicos de que sean objeto los bienes sujetos a los derechos de tanteo y
retracto, siendo el destino de los bienes adquiridos a consecuencia del ejercicio de los citados derechos, ingresar en el PMS salvo que constara otra causa motivadora del ejercicio de tales derechos.
A la liquidación de las cuentas de los presupuestos anuales se deberá acompañar un informe de gestión de la explotación del patrimonio público de suelo, que será objeto de control en los mismos términos que aquélla.
COMUNIDAD VALENCIANA
El régimen jurídico autonómico del PMS se encontraba, durante el año 2004, en la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, en la redacción dada, en lo que aquí interesa, por la Ley 16/2003 de 26 de diciembre, de Ordenación Económica, que incorpora dos
nuevos preceptos reguladores del PMS.
El PMS se regula dentro del Título IV, dedicado a la intervención en el Mercado Inmobiliario, en concreto en el Capítulo VI, dedicado a otras formas de intervención, ente las que se encuentran los Patrimonios Públicos del Suelo y,
específicamente, el PMS.
De acuerdo con la Disposición Final Primera, no resulta incompatible con la norma valenciana el artículo 276 del RD Legislativo 1/1992, TR de la Ley del Suelo, por lo que la exigencia de constitución de PMS se extendería a las Entidades
Locales en este último indicadas, siendo su fin regular el mercado de terrenos y obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública que faciliten la ejecución del planeamiento y garanticen la promoción y edificación de viviendas de
protección pública. Los bienes de los Patrimonio Públicos de Suelo conforman un patrimonio independiente separado del resto de bienes y derechos patrimoniales o privativos de titularidad de la administración.
Composición
La Ley reguladora de la actividad urbanística de Valencia se limita a señalar que los patrimonios municipales de suelo están constituidos por los bienes inmuebles y recursos financieros afectos al mismo, obtenidos mediante los mecanismos de
gestión urbanística o por compra para su adscripción al mismo.
Destino
Los destinos previstos para los bienes del Patrimonio Municipal del Suelo, una vez incorporados al proceso de urbanización y edificación, difieren según los Ayuntamientos superen o no los 10.000 habitantes. Como regla general, el destino de
estos bienes será:
a) La construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública.
b) Otros usos de interés social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico.
Sin embargo, los municipios de más de 10.000 habitantes destinarán íntegramente el patrimonio público de suelo correspondiente al tanto por ciento de la cesión de aprovechamiento urbanístico que le corresponda por actuaciones en suelo
urbanizable residencial, a la promoción de viviendas de protección pública. Podrán hacerlo bien mediante promoción directa, bien por enajenación gratuita u onerosa del suelo vinculada a tal fin. Al menos la mitad de este suelo deberá ser enajenado
de forma onerosa mediante concurso o ser objeto de cesión gratuita. No obstante, cuando la demanda de vivienda protegida esté satisfecha justificadamente, o la necesidad del municipio de destinarlos a otros usos de interés público así lo exijan,
podrá eximirse hasta el 50% o, excepcionalmente, el 100% de la obligación citada mediante resolución del Conseller competente en vivienda.
Control
Prevé expresamente la Ley 6/1994, tras su modificación por Ley 16/2003, la creación de un registro autonómico de Patrimonios Públicos Municipales de Suelo, compuesto por el inventario de bienes municipales adscritos a cada patrimonio
municipal de suelo que sean procedentes de la gestión urbanística, a tal fin enviarán anualmente copia certificada con la relación de bienes inmuebles, su identificación precisa y determinada, con su certificación registral y cargas urbanísticas.
El citado registro ha sido objeto de desarrollo mediante Decreto 178/2004, de 24 de septiembre.
Si un ayuntamiento, no procede a enajenar en el plazo de dos años a partir de la vigencia de la presente ley, al menos el 50% de todos los bienes inmuebles que formen parte de cada patrimonio municipal de suelo, la Generalitat Valenciana, a
través del órgano competente, procederá a iniciar expediente de expropiación forzosa con carácter urgente, sobre la relación de bienes inmuebles inventariados en cada patrimonio municipal de suelo.
COMUNIDAD AUTÓNOMA DE EXTREMADURA
Manteniendo la misma estructura sistemática que el resto de la normas autonómicas, queda integrado el PMS en el Título III de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura, dedicado a los Instrumentos
de Intervención en el Mercado del Suelo, destinando el Capítulo I a los Patrimonios Públicos de Suelo y sin que, a diferencia del resto de la normativa, cuente con capítulo o sección u otro apartado específico regulador de los PMS.
La norma impone la creación de PMS a todos los Ayuntamientos, como un patrimonio separado, y con los fines que allí se recogen, entre otros, crear reservas de suelo para actuaciones públicas, facilitar la ejecución del planeamiento,
conseguir una intervención pública en el mercado de suelo que incida eficazmente en la formación de los precios, garantizar una oferta de suelo suficiente para viviendas de protección pública o precio tasado y promover la ejecución de políticas
públicas sectoriales.
Expresamente se prevé, en el artículo 86.2 del citado texto legal, la sujeción de la gestión de los bienes que en él debieran quedar integrados al régimen que allí se recoge con independencia de la constitución formal del PMS
o de la existencia de Acuerdo municipal en tal sentido.
Composición
Componen el PMS de los municipios extremeños, los bienes patrimoniales incorporados, incluso temporal o condicionalmente, por decisión de la Administración correspondiente, o los que resulten calificados suelo urbano o como suelo urbanizable
con programa de ejecución aprobado; los terrenos y construcciones y pagos en metálico obtenidos en virtud de las cesiones de la participación en el aprovechamiento urbanístico; las cesiones de suelo o el importe metálico obtenidos en pago del
canon por las calificaciones urbanísticas en suelo no urbanizable; los derechos de aprovechamiento urbanístico, los terrenos y las construcciones adquiridos con el fin de su incorporación al correspondiente patrimonio de suelo y, en todo caso, los
que lo sean como consecuencia del ejercicio de los derechos de tanteo y retracto previstos en esta Ley; y los recursos derivados de la gestión del correspondiente patrimonio público del suelo mientras no se apliquen a la adquisición de nuevos
bienes inmuebles.
Destino
Expresamente prevé el artículo 93.3 de la ley citada, que los fondos obtenidos a consecuencia de la gestión o disposición del PMS se integrarán en el presupuesto municipal y podrán ser destinados, entre otros fines, a subvenir los gastos de
gestión y administración, así como a los de su conservación y mejora del mismo.
Los bienes de los PMS deberán ser destinados, de acuerdo con su calificación urbanística, a:
a) Viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o de precio tasado.
b) Usos declarados de interés público.
c) Cualesquiera de los usos, incluso lucrativos, admitidos por el planeamiento, cuando convenga a su ejecución, redunde en una mejor gestión y así se declare motivadamente por la Administración titular y, en su caso, también por la
competente para aquella ejecución.
d) Cuando se trate de recursos dinerarios, además, a conservación, mejora, ampliación, urbanización y, en general, gestión urbanística, promoción de viviendas de protección pública o que comporte un precio tasado u otros usos de interés
social que impliquen al menos un régimen de precio tasado de venta o alquiler.
Los recursos que obtenga los ayuntamientos por la aplicación de los bienes a los fines anteriores y, en general, por su gestión, administración y disposición, tienen la consideración de ingresos específicos afectados a fines determinados y
deberán ser destinados, a través de su presupuesto, a los fines de los Patrimonios Públicos de Suelo, exclusivamente a:
a) La adquisición de suelo, edificaciones, aprovechamientos urbanísticos y otros derechos patrimoniales.
b) La atención de los gastos de urbanización de los terrenos y aprovechamientos urbanísticos en el mismo.
c) La participación en entidades de gestión urbanística cuyo objeto social responda a sus fines.
d) La atención de sus gastos de gestión y administración, así como a los de su conservación y mejora del mismo.
Control
Los Ayuntamientos titulares de patrimonios públicos de suelo deberán llevar un registro de explotación, comprensivo, en los términos que se precisen reglamentariamente, de los bienes integrantes y depósitos en metálico, las enajenaciones o
cesiones de bienes y el destino final de éstos. Los registros de explotación estarán sujetos al régimen de fiscalización propio de la gestión presupuestaria, en los términos que se precisen reglamentariamente.
COMUNIDAD AUTÓNOMA DE GALICIA
Con idéntica estructura sistemática la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia, dedica el Título V a los Instrumentos de Intervención en el Mercado del Suelo, y, dentro de ellos
dedica el Capítulo I a los Patrimonios Públicos del Suelo y sin que cuente con capítulo o sección u otro apartado específico para los PMS.
Se impone su constitución a los municipios que dispongan de plan general de ordenación municipal, con la finalidad de obtener reservas de suelo para iniciativas públicas, facilitar la ejecución del plan y contribuir a la regulación del
mercado de terrenos destinados al desarrollo urbanístico. Los bienes del patrimonio municipal del suelo constituyen un patrimonio diferenciado de los restantes bienes municipales.
Composición
Se integran en el PMS, los bienes patrimoniales que resultasen clasificados por el planeamiento urbanístico como suelo urbano o urbanizable; los terrenos y las edificaciones o construcciones obtenidas en virtud de las cesiones de la
participación en el aprovechamiento urbanístico, así como las adquisiciones de bienes o dinero obtenidos con ocasión de la gestión urbanística; los terrenos y las edificaciones o construcciones adquiridos para su incorporación al correspondiente
patrimonio de suelo y los que lo sean como consecuencia del ejercicio de los derechos de tanteo y retracto previstos en la presente Ley; cesiones en especie o en metálico derivadas de deberes u obligaciones, legales o voluntarias, asumidos en
convenios, concursos públicos o plasmadas en instrumentos de gestión urbanística; así como los ingresos obtenidos mediante enajenación de terrenos incluidos en los patrimonios públicos de suelo.
Destino
Los bienes integrantes del patrimonio municipal del suelo deberán ser destinados a alguno de los siguientes fines:
a) Construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública.
b) A la propia planificación y gestión urbanística.
c) Actuaciones públicas dotacionales, sistemas generales u otras actividades de interés social.
d) Conservación y mejora del medio ambiente, del medio rural y del patrimonio cultural construido.
e) Creación de suelo para el ejercicio de actividades empresariales compatibles con el desarrollo sostenible.
f) Conservación y ampliación del propio patri- monio.
Control
No contiene la normativa gallega referencia alguna a la existencia de un registro municipal específico para el PMS ni impone ninguna exigencia en cuanto a su gestión municipal.
COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LAS ISLAS BALEARES
La normativa autonómica balear relativa al PMS es sumamente escueta. La Ley 6/1997, de 8 de julio, de Suelo Rústico, expresamente dispone que: 'El instrumento de planeamiento general podrá delimitar, en suelo rústico, reservas de terrenos
destinados a la formación de patrimonios públicos de suelo, de titularidad autonómica, insular o local, destinados a la obtención de terrenos para un uso público que no precise alterar su clasificación, la requiera para que sea factible una
actuación urbanística de interés público o, por último, cualquier otra finalidad de interés público.
Cuando, en la forma que reglamentariamente se establezca, se acuerde el establecimiento de una reserva para patrimonio público de suelo, su delimitación deberá incorporarse a la primera modificación o revisión del instrumento de planeamiento
general que se formule.'
Por otro lado, el art. 38 de la Ley 10/1990, de 23 de octubre, de Disciplina Urbanística, establece que 'el importe de las multas impuestas por el Consell Insular correspondiente como consecuencia de expedientes sancionadores instruidos por
Ayuntamientos y elevados al Consell Insular por razón de la cuantía de la sanción propuesta, se percibirá directamente por el Ayuntamiento que haya tramitado el expediente, que debe destinarla a la conservación y a la ampliación del Patrimonio
Municipal del Suelo si lo tuviera constituido o a cualquier otra actividad urbanística o medioambiental'.
Dado que esta legislación no introduce particularidades relevantes, este campo se regulaba, casi exclusivamente, por la legislación estatal, si bien en fecha 23 de diciembre de 2004 se aprobó la Ley 8/2004, con vigencia a partir de 01/01/05,
cuyo art. 37 se refiere al PMS.
COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA RIOJA
Al momento de la fiscalización se encontraba vigente la hoy derogada Ley 10/1998, de 10 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja, la cual dedica su Título VI a la 'Intervención en el Mercado del Suelo', destinando el
Capítulo I a los Patrimonios Municipales del Suelo.
La constitución del PMS resulta, a tenor del artículo 164 de la Ley 10/1998, facultativa para aquellos ayuntamientos que cuenten con planeamiento municipal, siendo su finalidad regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para
actuaciones de iniciativa pública y facilitar la ejecución del planeamiento. Caso de constituirse, lo será como un patrimonio separado. Este aspecto se ha visto sustancialmente alterado por la Ley 5/2006, de 20 de mayo, pasando a ser de
constitución obligatoria para aquellos Ayuntamientos que cuenten con planeamiento municipal.
Composición
En los municipios de La Rioja integrarán el patrimonio municipal del suelo los bienes patrimoniales que resultaren clasificados por el planeamiento urbanístico como suelo urbano o urbanizable y, en todo caso, los obtenidos como consecuencia
de cesiones o permutas, ya sea en terrenos o en metálico, expropiaciones urbanísticas de cualquier clase y ejercicio del derecho de tanteo y retracto.
Destino
Los bienes del PMS serán destinados a:
1. Viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o de integración social.
2. Conservación o mejora del medio ambiente, protección del patrimonio histórico artístico y renovación del patrimonio urbano.
3. Actuaciones públicas para la urbanización y ejecución, en su caso, de sistemas generales, dotación, servicios y equipamientos públicos.
4. Conservación, gestión y ampliación del propio patrimonio municipal de suelo.
5. Creación de suelo para el ejercicio de actividades empresariales compatibles con el desarrollo sostenible.
6. A la propia planificación y gestión.
7. La participación en entidades de gestión urbanística cuyo objeto social responda a sus fines.
8. La ejecución de actuaciones públicas o el fomento de actuaciones privadas, previstas en el planeamiento para la mejora, conservación y rehabilitación de zonas degradadas o de edificaciones en la ciudad consolidada.
9. Otros fines y usos de interés social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico vigente.
Control
Nada se indica en la norma respecto a la exigencia de registros específicos u otras normas sobre gestión y administración del PMS.
COMUNIDAD AUTÓNOMA DE NAVARRA
Manteniendo la sistemática seguida por la mayor parte de la legislación autonómica, la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo dedica su Título VI a los Instrumentos de Intervención, en este caso, en
el mercado del suelo, incluyendo dentro de él, como uno más de estos instrumentos, a los Patrimonios Públicos del Suelo, a los que dedica el Capítulo I a los Patrimonios Públicos del Suelo y destinando el Capítulo II al denominado Banco Foral de
Suelo.
No se vincula directamente la constitución del PMS a características propias del ayuntamiento sino de la presencia de determinados bienes, los obtenidos como consecuencia de cesiones, ya sea en terrenos o en metálico, o de expropiaciones
urbanísticas de cualquier clase, así como los procedentes del ejercicio del derecho de tanteo y retracto conforme a esa Ley Foral, pues imperativamente se ordena que estos integren el PMS, configurado como patrimonio separado.
Composición
Los municipios navarros integrarán automáticamente en el patrimonio municipal del suelo los bienes obtenidos como consecuencia de cesiones, ya sea en terrenos o en metálico, o de expropiaciones urbanísticas de cualquier clase, así como los
procedentes del ejercicio del derecho de tanteo y retracto conforme a esta Ley Foral. Además, los ayuntamientos podrán incorporar los bienes patrimoniales clasificados como suelo urbano o urbanizable cuando se determine por acuerdo plenario;
finalmente, los ayuntamientos de más de cinco mil habitantes deberán incluir en su patrimonio público de suelo los terrenos que se adquieran con dicha finalidad.
Destino
Los bienes del PMS, una vez incorporados al proceso de urbanización y edificación, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social.
Los ingresos obtenidos mediante enajenación de terrenos y sustitución del aprovechamiento correspondiente a la Administración por su equivalente metálico, se destinarán a la conservación y ampliación del patrimonio municipal del suelo o a
las siguientes finalidades:
a) Obras de urbanización.
b) Obtención y ejecución de sistemas generales.
c) Construcción de equipamientos colectivos u otras instalaciones de uso público municipal, siempre que sean promovidos por las Administraciones públicas o sus sociedades instrumentales.
d) Operaciones de iniciativa pública de rehabilitación de vivienda o de renovación urbana.
e) Gastos de realojo y de retorno.
f) Compra y/o rehabilitación de edificios para vivienda protegida o equipamiento público.
Control
Asimismo, la ley impone a los ayuntamientos la creación de un registro del Patrimonio Municipal del Suelo en el que constará la entrada de los terrenos o metálico que se ingrese en el mismo, así como su salida de forma justificada con
destino a las finalidades anteriormente indicadas.
COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO
Es esta Comunidad la única que ha destinado una ley específica, a la regulación de los Patrimonios Públicos del Suelo, y dentro de ellos, el Patrimonio Municipal, la Ley 20/1998, de 20 de junio, de los Patrimonios Públicos del Suelo, vigente
al momento de la fiscalización. Actualmente, derogada por la Ley 2/2006, de 20 de junio, de Suelo y Urbanismo.
La citada Ley 20/1998 impone la creación de PMS, como un patrimonio separado, a aquellos ayuntamientos que dispongan de planeamiento general, con la finalidad de facilitar el desarrollo urbano y territorial; disponer de suelos para
actuaciones de iniciativa pública sea la construcción de viviendas de protección oficial u otros usos de interés social; y regular el mercado de suelo.
Composición
De conformidad con la Ley de Patrimonios Públicos de Suelo del País Vasco, los patrimonios municipales estarán integrados por los siguientes bienes: los bienes patrimoniales municipales clasificados como suelo urbano y urbanizable o apto
para urbanizar, excepto los que por su título de adquisición están vinculados a un fin específico no incluido entre los propios del patrimonio municipal de suelo; los terrenos obtenidos en concepto de aprovechamiento urbanístico y de cesión para
dotaciones y equipamientos en la ejecución del planeamiento urbanístico; los terrenos adquiridos con la finalidad
finalidad de constituir o incrementar el patrimonio municipal de suelo, mediante expropiación salvo que estén afectados al uso o al servicio público, y los obtenidos mediante permuta con otros bienes del patrimonio municipal de suelo y,
finalmente, los bienes adquiridos por el ejercicio de los derechos de tanteo y retracto.
Asimismo, tendrán la consideración de fondos vinculados a la constitución, mantenimiento y ampliación de los patrimonios municipales de suelo los siguientes recursos económicos:
a) Los ingresos obtenidos de la enajenación o gestión del propio patrimonio.
b) En su caso, el importe en metálico de las cesiones del aprovechamiento urbanístico.
c) Los créditos que tengan como garantía hipotecaria los bienes incluidos en el patrimonio municipal de suelo.
d) Los importes correspondientes a la constitución onerosa de derechos de superficie sobre bienes integrantes del patrimonio municipal de suelo.
Finalmente, integrarán también los patrimonios municipales de suelo:
a) El aprovechamiento urbanístico al que se hace referencia en el epígrafe II de la disposición adicional primera de la Ley 5/1998, de medidas urgentes en materia de régimen del suelo y ordenación urbana, una vez operadas las compensaciones
señaladas en el apartado 2 del referido epígrafe.
b) El aprovechamiento urbanístico previsto en las parcelas no incluidas en unidades de ejecución que exceda del correspondiente a los titulares de las mismas.
Destino
La regulación autonómica del País Vasco establece que el destino del patrimonio municipal de suelo será preferentemente la construcción de viviendas de protección oficial y además los siguientes usos de interés social:
a) Adquisición y promoción pública de suelo para actividades económicas.
b) Obras de urbanización y ejecución de sistemas generales.
c) Construcción de equipamientos colectivos u otras instalaciones de uso público de ámbito municipal, siempre que sean promovidos por las Administraciones públicas o sus sociedades instrumentales.
d) Operaciones integradas y aisladas de iniciativa pública de rehabilitación de vivienda o de renovación urbana.
e) Rehabilitación del patrimonio histórico y cultural.
f) Operaciones de conservación, protección o recuperación del medio físico natural en zonas declaradas de especial protección.
Control
No obstante, a diferencia de la citada Ley 2/2006, no incorporaba la norma entonces vigente, referencia alguna a un Registro de Explotación, o de cualquier otro tipo, que permita desarrollar un control adecuado de la composición del PMS y de
la gestión con él realizada. Sin embargo, contenía la ley 20/1988, una prohibición de inscripción en el Registro de la Propiedad de las transmisiones de titularidad de aquellos bienes que, formando parte de una Reserva municipal para ampliación o
constitución del PSM, fueran vendido por los particulares sin acreditar haber notificado al Ayuntamiento su intención de enajenarlos a fin de facilitar el derechos de tanteo y, en su caso, retracto.
COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS
También aquí la regulación del PMS se inserta dentro de los Patrimonios Públicos del Suelo los cuales, a su vez, se encuentran dentro del régimen de los instrumentos de intervención. Así, dispone la Ley 3/2002, de 19 de abril, de Régimen de
Suelo y Ordenación Urbanística, en su artículo 161 que los concejos que tengan planeamiento general deberán constituir los correspondientes PMS, que tendrán la condición de patrimonios separados.
En idénticos términos se manifiesta el artículo
215.2 del Texto Refundido de normas de ordenación del Suelo y Urbanismo (Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril).
Composición
En los concejos del Principado de Asturias que deban constituir PMS, éste estará integrado por los siguientes bienes y derechos económicos: los terrenos que teniendo ya naturaleza patrimonial sean clasificados como suelo urbano o suelo
urbanizable; los terrenos u otros bienes obtenidos por cesiones y expropiaciones urbanísticas, ejercicio de los derechos de tanteo y retracto, derecho de readquisición preferente y, en general, por la ejecución del planeamiento urbanístico o de los
instrumentos de ordenación del territorio y disciplina urbanística, incluido siempre el aprovechamiento urbanístico que exceda del que corresponda a los propietarios de suelo urbano y urbanizable; y los terrenos adquiridos con la finalidad de
incorporarlos a los propios patrimonios públicos de suelo.
Integrarán también el PMS, los créditos que tengan como garantía hipotecaria los bienes incluidos en él; los intereses o beneficios de sociedades o entidades en las que se aporten como capital público bienes de dichos patrimonios; las
transferencias y consignaciones
presupuestarias cuyo fin sea la conservación, ampliación o gestión de los mismos; los ingresos obtenidos como consecuencia de la gestión del propio patrimonio; los ingresos obtenidos por la transferencia a particulares de aprovechamientos
urbanísticos que correspondan a la Administración.; y los ingresos obtenidos en concepto de sanciones urbanísticas.
Destino
De conformidad con la Ley 3/2002 del Principado de Asturias, vigente en parte del ejercicio fiscalizado, los bienes y derechos económicos integrantes de los patrimonios públicos de suelo necesariamente deberán destinarse de acuerdo con las
previsiones de los instrumentos de ordenación urbanística, en atención a los siguientes fines de interés social:
a) Conservación, gestión o ampliación del propio patrimonio
b) Construcción de viviendas acogidas a algún régimen de protección pública, incluido el régimen de protección autonómica. El Decreto Legislativo 1/2004 añade a este apartado lo siguiente 'sin que el porcentaje de viviendas de las
denominadas protegidas concertadas sobrepase el cincuenta por ciento de la edificabilidad residencial que les corresponda. No obstante, se podrán excepcionar del destino a viviendas protegidas aquellas actuaciones urbanísticas de tipología
unifamiliar en las que dicho aprovechamiento genere un número inferior a veinte viviendas, pudiendo transmitirse los terrenos en que se sitúe dicho aprovechamiento por cualquiera de las formas de gestión previstas para los patrimonios públicos de
suelo'.
c) Ejecución de dotaciones urbanísticas públicas, incluidos los sistemas generales y locales.
Control
Por lo que a su control se refiere, la norma impone la obligación de documentar, en los términos que se precisen reglamentariamente, los bienes y derechos económicos integrantes del PMS, las enajenaciones de bienes y el destino final de
éstos. La gestión anual de la explotación se acompañará a la liquidación de las cuentas correspondientes a la ejecución de los presupuestos anuales y será objeto de control en los mismos términos que dicha liquidación.
COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA
La Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia dedica el Título V 'De la gestión urbanística y los Patrimonios Públicos de Suelo', destinando el Capítulo IV a la intervención pública en el mercado del suelo y los patrimonios
públicos.
No vinculaba la norma, directamente, la constitución del PMS a características propias del Ayuntamiento sino a la presencia de determinados bienes: los obtenidos como consecuencia de cesiones del aprovechamiento urbanístico que corresponda
a la Administración o por razón de gestión urbanística; los adquiridos o expropiados con el fin de su incorporación a dicho patrimonio; cesiones en metálico o en especie como consecuencia del cumplimiento de obligaciones o deberes asumidos en
convenios o concursos públicos y los ingresos obtenidos por la enajenación de los bienes incluidos en el PMS.
Composición
El PMS de los ayuntamientos de la Región de Murcia integra: los bienes patrimoniales que se adscriban expresamente a los mismos a que se adquieran con tal fin; los terrenos y construcciones obtenidos por cesión del aprovechamiento
urbanístico o por razón de gestión urbanística.; las cesiones en metálico o en especie como consecuencia del cumplimiento de obligaciones o deberes asumidos en convenios o concursos públicos; y los ingresos obtenidos por la enajenación de los
bienes incluidos en el patrimonio público de suelo.
Destino
La normativa autonómica de la Región de Murcia establece que los bienes integrantes de los patrimonios públicos de suelo, así como los ingresos obtenidos por su enajenación, se destinarán a los siguientes fines de interés social:
1. Construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública.
2. Conservación, gestión y ampliación de los patrimonios públicos de suelo.
3. Compensación a propietarios cuyos terrenos hayan sido objeto de ocupación directa en los términos fijados en esta ley.
4. Ejecución de sistemas generales y dotaciones urbanísticas públicas.
5. Otros usos de interés social.
Control
Nada se indica respecto a su condición de patrimonio separado y, consecuentemente, tampoco respecto a la presencia de registros específicos u otras normas sobre gestión y administración.
251/000054 (CD)
771/000054 (S)
Se ordena la publicación en la Sección Cortes Generales del BOCG, de la Resolución adoptada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre el Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Marbella (Málaga) y sus
Sociedades Mercantiles Participadas, en el período comprendido entre el 1 de enero de 2002 y el 21 de abril de 2006, así como el Informe correspondiente.
Palacio del Congreso de los Diputados, 5 de noviembre de 2008.-P. D. El Letrado Mayor de las Cortes Generales, Manuel Alba Navarro.
RESOLUCIÓN APROBADA POR LA COMISIÓN MIXTA PARA LAS RELACIONES CON EL TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACIÓN AL INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL AYUNTAMIENTO DE MARBELLA (MÁLAGA) Y SUS SOCIEDADES MERCANTILES PARTICIPADAS, EN EL PERÍODO COMPRENDIDO ENTRE
EL 1 DE ENERO DE 2002 Y EL 21 DE ABRIL DE 2006 (NÚM. EXPTE. CONGRESO: 251/000054 Y NÚM. EXPTE.
SENADO: 771/000054) EN SU SESIÓN DEL DÍA 8 DE OCTUBRE DE 2008.
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su sesión del día 8 de octubre de 2008, a la vista del Informe remitido por ese Alto Tribunal acerca del Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Marbella (Málaga) y
sus Sociedades Mercantiles Participadas, en el período comprendido entre el 1 de enero de 2002 y el 21 de abril de 2006:
ACUERDA
1. Instar al Ayuntamiento de Marbella al cumplimiento de las recomendaciones emitidas en el informe de fiscalización del Tribunal de Cuentas para el periodo de 2002 a 21 de abril de 2006.
2. Instar al Tribunal de Cuentas a que incluya en el Programa de Actuaciones para el año 2009 la fiscalización de la actividad económico-financiera y de gestión del Ayuntamiento de Marbella del periodo de funcionamiento de la Comisión
Gestora, 21 de abril de 2006 a 27 de mayo de 2007, en especial de las medidas adoptadas por esta Comisión para implementar las recomendaciones pendientes del informe del Tribunal de Cuentas.
3. A la vista de las gravísimas irregularidades puestas de manifiesto en las conclusiones del informe de fiscalización, instar al Tribunal de Cuentas, a exigir las responsabilidades a que haya lugar de conformidad con lo previsto en la Ley
Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y Ley 7/1988, de 5 de abril, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
4. Expresar su más rotunda condena al equipo de Gobierno de la ciudad de Marbella durante el periodo analizado por el Tribunal de Cuentas por las deficiencias, irregularidades e incumplimientos de las normas legales y de las recomendaciones
emanadas del anterior informe del Tribunal de Cuentas.
5. Instar al Ayuntamiento de Marbella a adoptar cuantas medidas sean necesarias para resarcir a la Entidad de los perjuicios causados al patrimonio municipal y exigir las responsabilidades correspondientes, de acuerdo, igualmente, con el
informe de fiscalización.
6. Al Tribunal de Cuentas para que remita a la Agencia Estatal de la Administración Tributaria y a la Tesorería de la Seguridad Social el informe de fiscalización para que sea objeto de su estudio y se puedan adoptar las medidas que
considere en el ámbito de sus competencias.
7. Instar al Tribunal de Cuentas para que preste especial atención a la práctica denunciada en los informes de fiscalización consistente en calcular deficientemente los remanentes de Tesorería que se vienen produciendo en el Ayuntamiento de
Marbella desde 1995.
8. Por su especial relevancia en la necesidad de su cumplimiento, instar al Tribunal de Cuentas a que compruebe si se están cumpliendo las recomendaciones sexta, novena y décima, del primer informe de fiscalización, que se refieren -sexta-
a la elaboración de un Plan de saneamiento para afrontar la deuda municipal, -novena- a la elaboración de la Cuenta de Liquidación anual del Patrimonio Municipal del Suelo y -décima- a la revisión de los convenios urbanísticos, concesiones
administrativas, licencias otorgadas y enajenaciones de bienes municipales realizados durante la etapa del GIL.
Palacio del Congreso de los Diputados, 8 de octubre de 2008.-La Presidenta de la Comisión, María Isabel Pozuelo Meño.-El Secretario de la Comisión, Carmelo López Villena.
INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL AYUNTAMIENTO DE MARBELLA (MÁLAGA) Y SOCIEDADES MERCANTILES PARTICIPADAS (1 DE ENERO DE 2002 A 21 DE ABRIL DE 2006)
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición
y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en sesión de 26 de junio de 2008, el informe de fiscalización del Ayuntamiento de Marbella (Málaga) y Sociedades Mercantiles Participadas (1 de
enero de 2002 a 21 de abril de 2006), y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, para su tramitación parlamentaria y su remisión al Pleno de la Corporación Local, según lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento.
ACRÓNIMOS
AD2000 Actividades Deportivas 2000, S. L.
AEAT Agencia Estatal de la Administración Tributaria
BEP Bases de Ejecución del Presupuesto
CSL Control de Servicios Locales, S. L.
DyC2000 Difusión y Comunicación 2000, S. L.
EMLIMAR, S. A. Empresa Municipal de Limpiezas de Marbella, S. A.
GCCM Gerencia de Compras y Contratación Marbella, S. L.
GOSM Gerencia de Obras y Servicios Marbella, S. L.
IAE Impuesto sobre Actividades Económicas
IBI Impuesto sobre Bienes Inmuebles
ICAL Instrucción de Contabilidad para la Administración Local
ICIO Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras
IIVTNU Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana
IVTM Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica
LBELA Ley de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía
LBRL Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local
LGT Ley General Tributaria
LHL Ley Reguladora de las Haciendas Locales
LMMGL Ley de Medidas para la Modernización del Gobierno Local
LOTCu Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas
LRJAPPAC Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común
m l metro lineal
m2t metros cuadrados de edificabilidad techo o máxima
MUNPAL Mutua Nacional de Previsión de la Administración Local
MWC Marbella Web Center, S. L.
PAIF Programa de Actuaciones, Inversiones y Financiación
PGCAL Plan General de Contabilidad para la Administración Local
PGOU Plan General de Ordenación Urbana
RBEL Reglamento de Bienes de las Entidades Locales
RGR Reglamento General de Recaudación
ROAC Registro Oficial de Auditores de Cuentas
ROF Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales
TAM2000 Turismo Ayuntamiento de Marbella 2000, S. L.
TGSS Tesorería General de la Seguridad Social
TRLCAP Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas
TRLHL Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales
TRL, S. A. Texto Refundido de la Ley de Sociedades Anónimas
TRLSOU Texto Refundido de la Ley Sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana
TRRL Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local
TS Tribunal Supremo
TSJA Tribunal Superior de Justicia de Andalucía
ÍNDICE
1. INTRODUCCIÓN ... (Página 148)
1.1. ANTECEDENTES ... (Página 148)
1.2 OBJETIVOS, ALCANCE Y LIMITACIONES DE LA FISCALIZACIÓN ... (Página 148)
1.2.1 Objetivos y alcance ... (Página 148)
1.2.2 Limitaciones a la fiscalización ... (Página 149)
1.3 TRÁMITE DE ALEGACIONES ... (Página 149)
1.4 CARACTERÍSTICAS DEL MUNICIPIO Y ORGANIZACIÓN DEL AYUNTAMIENTO ...
(Página 149)
1.5 MARCO LEGAL ... (Página 153)
2. CONTROL INTERNO ... (Página 154)
3. PRESUPUESTOS ... (Página 156)
3.1 APROBACIÓN ... (Página 156)
3.2 PRESUPUESTOS INICIALES ... (Página 157)
3.3 MODIFICACIONES ... (Página 158)
4. CUENTA GENERAL ... (Página 159)
4.1 CUENTAS GENERALES. CONTENIDO Y APROBACIÓN ... (Página 160)
4.2 CUENTAS ANUALES DEL AYUNTAMIENTO ... (Página 161)
4.2.1 Estados financieros representativos de la situación y resultados económico-patrimoniales ... (Página 161)
4.2.2 Estados de liquidación de los presupuestos ... (Página 166)
4.2.3 Estado de Remanente de tesorería ... (Página 168)
4.3 CUENTAS ANUALES DE LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS ... (Página 168)
4.4 CUENTAS ANUALES DE LAS SOCIEDADES MERCANTILES ... (Página 168)
5. ASPECTOS RELEVANTES DE LA GESTIÓN ECONÓMICO-FINANCIERA ... (Página 170)
5.1 GESTIÓN DE INGRESOS ... (Página 170)
5.2 PAGOS A JUSTIFICAR ... (Página 174)
5.3 GASTOS Y GESTIÓN DE PERSONAL ... (Página 177)
5.3.1 Retribuciones del Alcalde y Concejales ... (Página 178)
5.3.2 Plantilla y contratación de personal ... (Página 178)
5.3.2.1 Ayuntamiento ... (Página 178)
5.3.2.2 Fundación Municipal de Arte y Cultura ... (Página 179)
5.3.2.3 Fundación Municipal Marbella Solidaria ... (Página 180)
5.3.2.4 Organismo Autónomo Local para la Formación y el Empleo ...
(Página 180)
5.3.2.5 Sociedades municipales ... (Página 180)
5.3.3 Retribuciones del personal funcionario y laboral del Ayuntamiento y del personal de las Sociedades mercantiles participadas ... (Página 181)
5.3.3.1 Retribuciones básicas y ordinarias ... (Página 181)
5.3.3.2 Otras retribuciones del personal ... (Página 182)
5.3.4 Análisis de las retribuciones de los funcionarios de habilitación nacional ... (Página 183)
5.3.5 Análisis de las retribuciones de determinados trabajadores ...
(Página 184)
5.4 OBRAS Y SUMINISTROS ... (Página 190)
5.4.1 Operaciones con empresas del grupo INS ... (Página 192)
5.4.1.1 Operaciones con NLS ... (Página 193)
5.4.1.2 Operaciones con IZS ... (Página 193)
5.4.1.3 Operaciones con MPS ... (Página 194)
5.4.1.4 Operaciones con IZN ... (Página 195)
5.4.1.5 Dación de inmuebles a IZCN en permuta por obras ... (Página 199)
5.4.1.6 Dación de inmuebles a IZCN en pago de saldos a su favor ...
(Página 200)
5.4.2 Operaciones con CB2000, MPS y MSGI, por la remodelación del estadio de las chapas ... (Página 201)
5.4.3 Operaciones con CB2000 y M&MBS por la remodelación del Puerto Deportivo ... (Página 203)
5.4.4 Operaciones con AD ... (Página 206)
5.4.5 Operaciones con CYMES ... (Página 206)
5.4.6 Operaciones con empresas del grupo LF ... (Página 207)
5.4.6.1 Operaciones con CYC ... (Página 207)
5.4.6.2 Operaciones con LFM ... (Página 208)
5.4.6.3 Operaciones con VLF ... (Página 208)
5.4.7 Operaciones con CCS, por dación de inmuebles en permuta por obras (convenio de 15 de abril de 2003) ... (Página 209)
5.4.8 Otras operaciones con CCS ... (Página 212)
5.4.9 Operaciones con la UTE BF&C ... (Página 213)
5.4.10 Operaciones con MOG ... (Página 214)
5.4.11 Operaciones con AUR, LBU y OIE ... (Página 214)
5.4.12 Operaciones con MEG y GPO por suministros de material de pintura y limpieza ... (Página 215)
5.5 CONSULTORÍAS Y OTRAS ASISTENCIAS ... (Página 215)
5.5.1 Auditorías ... (Página 216)
5.5.2 Asesoramiento laboral ... (Página 216)
5.5.3 Asesoramiento fiscal y mercantil ... (Página 216)
5.5.4 Asesoramiento jurídico ... (Página 217)
5.5.5 Consultoría y asistencia en redacción de proyectos ... (Página 219)
5.5.6 Asesoramiento técnico para obras ... (Página 219)
5.5.7 Asesoramiento en Urbanismo ... (Página 219)
5.5.8 Colaboraciones en medios de comunicación ... (Página 220)
5.6 CREACIÓN DE UN PORTAL WEB EN GESTIÓN INDIRECTA A TRAVÉS DE UNA SOCIEDAD MIXTA (MARBELLA WEB CENTER, S. L.) ... (Página 220)
5.7 CONVENIOS CON PARTICULARES Y ENAJENACIONES DE BIENES INMUEBLES ...
(Página 222)
5.7.1 Características generales de los convenios ... (Página 222)
5.7.2 Control y depuración de la situación de los bienes municipales ...
(Página 224)
5.7.3 Valoración de los bienes ... (Página 225)
5.7.4 Análisis específico de determinados convenios y enajenaciones de aprovechamientos ... (Página 226)
5.7.4.1 Convenio con JS, de 22 de febrero de 2002 ... (Página 226)
5.7.4.2 Convenio con EU2002, de 20 de marzo de 2002 ... (Página 226)
5.7.4.3 Primer convenio con TRA, de 20 de marzo de 2002 ... (Página 226)
5.7.4.4 Primer convenio con NI2000, de 20 de marzo de 2002 ... (Página 226)
5.7.4.5 Segundo convenio con NI2000, de 20 de marzo de 2002 ... (Página 226)
5.7.4.6 Segundo convenio con TRA, de 20 de marzo de 2002 ... (Página 227)
5.7.4.7 Convenio con HRO, de 12 de abril de 2002 ... (Página 227)
5.7.4.8 Convenio con NGID, de 19 de julio de 2002 ... (Página 227)
5.7.4.9 Convenio de permuta con CCF, de 10 de septiembre de 2002 ...
(Página 227)
5.7.4.10 Convenio con EST, de 23 de septiembre de 2002 ... (Página 228)
5.7.4.11 Convenio con HPI, de 24 de septiembre de 2002 ... (Página 228)
5.7.4.12 Convenio con CS, de 22 de noviembre de 2002 ... (Página 228)
5.7.4.13 Convenio con TAT, de 27 de noviembre de 2002 ... (Página 228)
5.7.4.14 Convenio con VM, de 11 de diciembre de 2002 ... (Página 228)
5.7.4.15 Convenio de permuta con OBA, de 16 de diciembre de 2002 ...
(Página 229)
5.7.4.16 Convenio con NI2000, de 19 de diciembre de 2002 ... (Página 229)
5.7.4.17 Convenio con PEM, de 20 de diciembre de 2002 ... (Página 229)
5.7.4.18 Convenio con VAL, de 7 de enero de 2003 ... (Página 229)
5.7.4.19 Convenio con INP, de 13 de enero de 2003 ... (Página 229)
5.7.4.20 Convenio con AR 2000, de 15 de enero de 2003 ... (Página 230)
5.7.4.21 Convenio con INN, de 15 de enero de 2003 ... (Página 230)
5.7.4.22 Convenio con CCF, de 20 de enero de 2003 ... (Página 230)
5.7.4.23 Convenio con FAS, de 20 de enero de 2003 ... (Página 230)
5.7.4.24 Convenio con VM, de 14 de mayo de 2003 ... (Página 230)
5.7.4.25 Convenio con HPI, de 16 de mayo de 2003 ... (Página 230)
5.7.4.26 Primer convenio con AAPI (antes PGG), de 22 de marzo de 2004 ...
(Página 230)
5.7.4.27 Segundo convenio con AAPI (antes PGG), de 22 de marzo de 2004 ... (Página 231)
5.7.4.28 Convenio de permuta con GFC, de 29 de marzo de 2004 ... (Página 232)
5.7.4.29 Convenio con CS, de 4 de mayo de 2004 ... (Página 232)
5.7.4.30 Convenio de permuta con AAPI, de 17 de junio de 2004 ... (Página 232)
5.7.4.31 Convenio con EDT, de 21 de febrero de 2005 ... (Página 233)
5.7.4.32 Convenio con CS, de 8 de junio de 2005 ... (Página 233)
6. CONCLUSIONES ... (Página 233)
6.1 LIMITACIONES ... (Página 233)
6.2 RELATIVAS A LA ORGANIZACIÓN Y AL CONTROL INTERNO ... (Página 233)
6.3 RELATIVAS A LOS PRESUPUESTOS ... (Página 234)
6.4 RELATIVAS A LAS CUENTAS GENERALES ... (Página 235)
6.5 RELATIVAS A LA GESTIÓN DE INGRESOS ... (Página 235)
6.6 RELATIVAS A LOS PAGOS A JUSTIFICAR ... (Página 236)
6.7 RELATIVAS A PERSONAL ... (Página 236)
6.8 RELATIVAS A OBRAS Y SUMINISTROS ... (Página 236)
6.9 RELATIVAS A CONSULTORÍAS Y OTRAS ASISTENCIAS ... (Página 237)
6.10 RELATIVAS A LA SOCIEDAD MARBELLA WEB CENTER, S. L. (MWC) ... (Página 237)
6.11 RELATIVAS A CONVENIOS CON PARTICULARES Y OTRAS ENAJENACIONES DE BIENES INMUEBLES ... (Página 238)
7. SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES DEL ANTERIOR INFORME DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, MEDIDAS ADOPTADAS CON POSTERIORIDAD A LA DISOLUCIÓN DE LA CORPORACIÓN Y RECOMENDACIONES PENDIENTES DE IMPLEMENTAR ... (Página
238)
7.1 Primera recomendación ... (Página 239)
7.2 Segunda recomendación ... (Página 239)
7.3 Tercera recomendación ... (Página 239)
7.4 Cuarta recomendación ... (Página 240)
7.5 Quinta recomendación ... (Página 240)
7.6 Sexta recomendación ... (Página 241)
7.7 Séptima recomendación ... (Página 241)
7.8 Octava recomendación ... (Página 241)
7.9 Novena recomendación ... (Página 241)
7.10 Décima recomendación ... (Página 242)
7.11 Undécima recomendación ... (Página 242)
8. SÍNTESIS DE LOS RESULTADOS DE LAS FISCALIZACIONES REFERENTES AL PERIODO 1990-2006 ... (Página 242)
8.1 ORGANIZACIÓN Y CONTROL INTERNO ... (Página 244)
8.2 PRESUPUESTOS ... (Página 246)
8.3 CUENTAS GENERALES ... (Página 247)
8.4 GESTIÓN DE INGRESOS ... (Página 247)
8.5 JUSTIFICACIÓN DE GASTOS Y PAGOS ... (Página 248)
8.6 ENDEUDAMIENTO FINANCIERO ... (Página 248)
8.7 PERSONAL ... (Página 248)
8.8 OBRAS Y SUMINISTROS ... (Página 249)
8.9 CONSULTORÍAS Y OTRAS ASISTENCIAS ... (Página 250)
8.10 CONVENIOS CON PARTICULARES Y OTRAS ENAJENACIONES DE BIENES INMUEBLES ... (Página 250)
1. INTRODUCCIÓN
1.1 Antecedentes
El Pleno del Tribunal de Cuentas de 22 de diciembre de 2004 aprobó el Informe de Fiscalización del Ayuntamiento de Marbella y Sociedades mercantiles participadas, ejercicios 2000-2001, como ampliación del Informe relativo al periodo
1990-1999 que había sido aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas de 1 de febrero de 2001.
A la vista de los resultados de estos Informes, la Comisión Mixta Congreso-Senado para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas de 21 de junio de 2005 encomendó al Tribunal de Cuentas la elaboración de un tercer informe de fiscalización
recurrente de los dos anteriores, abarcando los ejercicios 2002 a 2004, en el que, además, se comprobara si el Ayuntamiento había cumplido con las recomendaciones sugeridas por el Tribunal de Cuentas en los anteriores informes de fiscalización.
Los acontecimientos que tuvieron lugar en el municipio de Marbella determinaron, tras la solicitud por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, previo acuerdo favorable del Senado y dictamen de la Comisión Nacional de Administración
Local, que el Consejo de Ministros dispusiese la disolución del Ayuntamiento de Marbella (RD 421/2006, de 7 de abril), encomendando la gestión ordinaria de los asuntos municipales a una Comisión Gestora que fue designada por la Diputación Provincial
de Málaga. La Comisión tomó posesión el 21 de abril de 2006 y permaneció hasta la fecha de la toma de posesión de los concejales de la Corporación surgida en las elecciones de 27 de mayo de 2007. Estuvo formada por dieciséis vocales que fueron
elegidos a propuesta de los partidos políticos, en función a su representación en la Diputación Provincial de Málaga.
La exposición de motivos del mencionado RD 421/2006, de 7 de abril, señala los siguientes hechos que justifican la disolución:
a) La contravención sistemática de la legalidad por la Corporación en el otorgamiento de licencias en materia de urbanismo, así como su absoluta falta de colaboración con la Junta de Andalucía, al desatender sus numerosas solicitudes y
requerimientos referidos a actos viciados de nulidad, paralización de obras ilegales, incoación de expedientes sancionadores y restablecimiento del orden jurídico perturbado.
b) La inactividad del Ayuntamiento ante los distintos requerimientos judiciales para la paralización de obras, así como otras irregularidades, que incluían permutas y enajenaciones de inmuebles contrarias a la legalidad y la concesión
directa para uso privativo de bienes de dominio público afectos a equipamientos o constitutivos de zonas verdes.
c) La compleja y delicada situación provocada por la salida del consistorio de los Concejales y Alcaldes que han tenido que presentar su dimisión tras ser inhabilitados penalmente para el ejercicio de cargos públicos, así como la situación
procesal de diversos cargos municipales imputados (Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento, Primera Teniente de Alcalde, Quinto Teniente de Alcalde, concejales, el ex Gerente de Urbanismo y el Secretario del Ayuntamiento).
Diecinueve de los veinticinco concejales surgidos en las elecciones municipales de 25 de mayo de 2003 han sido imputados en causas penales incluidos los Alcaldes que se sucedieron al frente de la Corporación, así como el Secretario
municipal.
En relación con determinados hechos detallados en los informes de fiscalización precedentes se mantienen actuaciones para la depuración de responsabilidades penales y contables, encontrándose abiertos diversos procedimientos en la Audiencia
Nacional, en la Sección de Enjuiciamiento de este Tribunal y en otros órganos judiciales.
1.2 Objetivos, alcance y limitaciones de la fiscalización
1.2.1 Objetivos y alcance
De conformidad con el acuerdo adoptado por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas en sesión celebrada el 21 de junio de 2005, el ámbito temporal de esta fiscalización se refería a los ejercicios 2002 a 2004, 'salvo
en lo relativo a las cuentas generales del Ayuntamiento y cuentas y balances de las Sociedades mercantiles participadas, que será aquél cuyo plazo legal de rendición de cuentas al Tribunal haya finalizado antes de que terminen las actuaciones
fiscalizadoras'. Con el fin de abarcar toda la gestión de la disuelta Corporación Municipal, el Pleno del Tribunal de Cuentas, atendiendo las circunstancias expuestas y a su propia capacidad de ponderar el ámbito objetivo y temporal de las
fiscalizaciones, en sesión de 31 de enero de 2006, acordó incluir en su Programa de fiscalizaciones para el ejercicio 2006 la fiscalización del Ayuntamiento de Marbella (Málaga) y de las Sociedades mercantiles participadas por éste, en las fechas
comprendidas entre el 1 de enero de 2002 ampliada hasta 21 de abril de 2006, fecha de la toma de posesión de Comisión Gestora.
En virtud del art. 9 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (LOTCu), y conforme a las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno el 20 de julio de 2006, los objetivos fijados para la fiscalización a que hace
referencia el presente Informe han sido:
Comprobar si el Ayuntamiento y las Sociedades mercantiles participadas están cumpliendo con las recomendaciones formuladas por el Tribunal de Cuentas en los anteriores Informes de Fiscalización y valorar las posibles actuaciones adoptadas
por la Corporación en
orden a corregir las deficiencias e irregularidades señaladas en los Informes previos realizados por el Tribunal de Cuentas, así como ofrecer una visión global de la gestión realizada entre 1991 y 2006.
- Verificar los procedimientos internos a fin de analizar si fueron suficientes para garantizar una correcta actuación de la actividad económico-financiera.
- Comprobar si los estados contables son representativos de la situación financiera y patrimonial de las entidades, de acuerdo con los principios y normas contables que les son de aplicación.
- Analizar si la gestión económico-financiera de las entidades a fiscalizar se ha realizado de conformidad con la normativa de aplicación.
- Evaluar si la gestión de las entidades a fiscalizar, especialmente las Sociedades mercantiles participadas, se adecua a los principios de economía, eficiencia y eficacia.
1.2.2 Limitaciones a la fiscalización
Los trabajos de fiscalización han estado condicionados por las siguientes circunstancias:
a) La falta de inclusión en la Cuenta General del Ayuntamiento de las cuentas anuales de Explotaciones Hoteleras del Club Marítimo de Marbella , S. A., por los motivos que se detallan en el epígrafe 4 relativo a la Cuenta General.
b) La falta de puesta a disposición del Tribunal de la documentación acreditativa de los gastos efectuados por la Fundación Municipal de Arte y Cultura en el ejercicio 2002, durante el cual se reconocieron obligaciones por 1.656.762,77 , de
las que se pagaron 1.290.253,65 . El Interventor ha manifestado que inicialmente la documentación se encontraba en la sede del Ayuntamiento, habiendo ordenado la entonces Alcaldesa su traslado a la sede de la Fundación, habiendo sido infructuosos
todos los actos de búsqueda de la misma.
c) La falta de colaboración de algunos proveedores y acreedores que no contestaron la carta de confirmación de saldos, cuya cooperación hubiera permitido ratificar la situación financiera entre ambas partes y confirmar determinadas
operaciones. No obstante, el Tribunal de Cuentas ha analizado las principales operaciones con estos proveedores y, en los casos relevantes, los resultados se exponen en los supepígrafes 5.4 relativo a Obras y Suministros y 5.5, Consultorías y otras
asistencias.
1.3 Trámite de alegaciones
En cumplimiento del art. 44 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, el Anteproyecto de Informe fue remitido a la Corporación para que alegase y presentase los documentos y justificantes que estimase
pertinentes, así como a aquellas otras personas que habían ostentado la representación municipal desde 2002.
Quien fue Alcaldesa entre agosto de 2003 y abril de 2006 presentó dentro del plazo prorrogado concedido -a través de representación- las
alegaciones que se incorporan a este Informe. No han presentado alegaciones ni la Corporación ni el resto de personas a las que se remitió el Informe.
En los supuestos en los que se ha estimado necesario realizar alguna matización al contenido de las alegaciones, ésta se indica en nota a pie de página.
1.4 Características del municipio y organización del ayuntamiento
El Municipio de Marbella está situado en la provincia de Málaga; ocupa una superficie de 116 km2 (el 1,59% de la de la provincia) y su población se ha elevado durante el periodo fiscalizado de 115.871 a 125.519 habitantes, por lo que su
densidad aumentó de 999 a 1.082 habitantes por km2, muy superior a la del conjunto nacional (que creció en el mismo periodo de 83 a 86 habitantes por km2).
La principal actividad económica del municipio es el turismo.
La Corporación ha carecido desde el inicio de la primera fiscalización de un Reglamento orgánico que hubiera adaptado el régimen organizativo previsto en la legislación general a las particularidades del Ayuntamiento. De hecho, no se han
constituido, como órganos complementarios, Juntas Municipales de Distrito como prevé el art.
119.2.b) del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF), aunque funcionan cuatro Tenencias de Alcaldía de
carácter territorial (Las Chapas, San Pedro de Alcántara, Nueva Andalucía y Puerto Banús).
No obstante la falta de Reglamento orgánico propio, en concordancia con lo establecido en el art. 35 del ROF, el Ayuntamiento ha tenido constituidos los siguientes órganos necesarios:
Alcalde
El cargo ha estado ocupado por tres titulares durante el periodo fiscalizado:
- Desde el 1 de enero de 2002 hasta su renuncia el 27 de abril de 2002, como consecuencia de Sentencia del Tribunal Supremo, por el Alcalde elegido tras las elecciones municipales de 13 de julio de 1999 (JGG).
Desde el 27 de abril de 2002 ejerció la Alcaldía quien hasta entonces fue el Teniente de Alcalde de San Pedro de Alcántara y Concejal de Festejos; asimismo,
1 Fuente: Series anuales de población del Instituto Nacional de Estadística (INE).
2 Salvo mención expresa al Alcalde titular, las referencias en este Informe a la fi gura del Alcalde deben entenderse realizadas a quien en cada momento
ostentaba las competencias
esta persona fue elegida Alcalde tras las elecciones municipales de 25 de mayo de 2003 hasta que fue removido del cargo el 13 de agosto de 2003 por una moción de censura (JFMP).
- Desde el 13 de agosto de 2003 ejerció la Alcaldía quien hasta entonces era la Concejala de Participación, Sanidad y Consumo, hasta su detención el 29 de marzo de 2006 (MSYR). Por sustitución necesaria, desde el 29 de marzo hasta el 21 de
abril de 2006 ejerció en funciones quien hasta ese momento era el segundo Teniente de Alcalde y Concejal de Juventud (PTRC).
Pleno
Este órgano estuvo formado por 25 Concejales. El Pleno delegó, entre otras, las siguientes facultades en la Comisión de Gobierno:
- La concertación de las operaciones de crédito.
- Las contrataciones y concesiones.
- La aprobación de proyectos de obras y servicios, aun cuando no estuviesen previstos en los presupuestos.
- La adquisición de cualquier clase de bienes y derechos.
- Todas las enajenaciones patrimoniales.
Órganos complementarios
A lo largo del periodo fiscalizado se han constituido como órganos complementarios distintas comisiones informativas, actuando la correspondiente a Hacienda como Comisión Especial de Cuentas, obligatoria a tenor del art. 119 del ROF.
Comisión de Gobierno / Junta de Gobierno Local
Estuvo integrada por el Alcalde y por un número de entre seis y ocho Concejales. Desde 1991 y hasta el 21 de abril de 2006 este Órgano ejerció, por delegación, la mayor parte de las competencias del Pleno y del Alcalde autorizadas por la
LRBRL. En consecuencia fue el Órgano gestor encargado fundamentalmente de:
- Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios de obras municipales.
- Aprobar la oferta de empleo público de acuerdo con el Presupuesto y la plantilla aprobados por el Pleno, aprobar las bases de las pruebas para la selección del personal y para los concursos de provisión de puestos de trabajo, y distribuir
las retribuciones complementarias que no eran fijas ni periódicas.
- Aprobar las contrataciones y concesiones de toda clase.
- Aprobar los proyectos de obras y de servicios de toda clase, estuviesen o no previstos en el Presupuesto.
- Adquirir toda clase de bienes y derechos.
- Enajenar bienes patrimoniales.
- Otorgar las licencias, salvo que las leyes sectoriales lo atribuyesen expresamente al Pleno.
- Ordenar la publicación, ejecución y hacer cumplir los acuerdos del Ayuntamiento.
La organización municipal se completó con la siguiente estructura:
Concejalías delegadas y otras delegaciones
Desde el inicio del periodo fiscalizado existieron Concejalías Delegadas para diferentes asuntos y materias, nombrándose en 2003 'Concejales Adjuntos' (figura no contemplada en la legislación de régimen local) adscritos a las siguientes
áreas municipales: Personal, Alcaldía, Mujer, Enseñanza, Obras y Servicios, Agua y Electricidad, Industria, Transportes, Cementerios, Nuevas Tecnologías, Playas y Pesca, Comunidades y Urbanizaciones.
El 13 de agosto de 2003, el mismo día de la moción de censura que determinó el cambio del equipo de gobierno, la Alcaldesa delegó en cada uno de los nuevos miembros de la Comisión de Gobierno las atribuciones de gestión y resolución de
asuntos correspondientes al área de actuación de cada uno de ellos.
La gestión de la tesorería municipal contemplaba, además de la del propio Ayuntamiento en sentido estricto, la gestión financiera de las Sociedades, habiéndose mantenido hasta agosto de 2003 la Concejalía de Control Económico, Financiero y
Patrimonial. El titular de este cargo (RGC), diez meses después, el 16 de junio de 2004, fue nombrado Concejal Adjunto a la Alcaldía con las funciones de asesoramiento, coordinación y colaboración en las actividades propias de la Alcaldía.
El 26 de noviembre de 2004 la Alcaldesa creó el cargo de 'Coordinador de la Alcaldía' 'para realizar las funciones preliminares en orden a la materialización de pagos municipales siempre de acuerdo con las disponibilidades de la Tesorería
Municipal', cuyo nombramiento recayó en quien hasta ese momento ocupaba el cargo de director administrativo de la gestión de las actividades de las sociedades municipales (ACR). Entre las competencias de este Coordinador figuraba la de determinar
'los criterios sobre los que debería fundamentarse el orden en que debían realizarse los pagos, teniendo en cuenta la escasez de liquidez que en determinados momentos ha caracterizado al Ayuntamiento'. Sin embargo tales criterios se encuentran
establecidos en el art. 187 del TRLHL.
3 Desde la entrada en vigor de la Ley 57/2003, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, la Comisión de Gobierno pasó a denominarse Junta de Gobierno Local
4 Según certificación del Secretario, en el periodo fiscalizado esta competencia del Alcalde fue delegada a favor de la Comisión/ Junta de Gobierno Local mediante Decretos de 6 de julio de 1999 y 13 de agosto de 2003
Organismos autónomos
Durante el periodo fiscalizado han dependido del Ayuntamiento tres Organismos Autónomos Administrativos: la Fundación Municipal de Arte y Cultura, la Fundación Municipal Marbella Solidaria y, desde 2005, el Centro Municipal para la
Formación y el Empleo.
La Fundación Marbella Solidaria se constituyó como organismo autónomo administrativo, pero sus Estatutos eran los propios de una Fundación.
Según informe del Secretario municipal de 17 de octubre de 2006, desde su constitución ha actuado
como un organismo autónomo local de los previstos en el art. 85.2 de la LBRL y no como una fundación privada, lo que se infiere de la composición de sus órganos, de la designación de Secretario y Administrador-tesorero a propuestas del Secretario y
del Interventor de la Corporación, respectivamente, y de que su objeto es la gestión del servicio público de prevención y reinserción de toxicómanos, competencia recogida en el art. 25 de la LBRL.
Asimismo, esta Fundación ha actuado como organismo autónomo, ya que:
a) Su presupuesto está adaptado a la estructura prevista en el TRLHL y normativa complementaria; las cuentas de la Fundación se han formado conforme a la Instrucción de Contabilidad Local y se han integrado en la Cuenta General de la
Corporación Municipal.
b) La contabilidad no se realiza según el contenido del art. 25 de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones, ni del art. 34 de la Ley 10/2005, de 31 de mayo, de Fundaciones de la Comunidad Autónoma de Andalucía, sino que está
adaptada a la Instrucción de Contabilidad de la Administración Local.
c) La selección de personal y la contratación de bienes y servicios se someten a la normativa sectorial de carácter administrativo.
En diversas sesiones de los órganos de la Fundación se vino planteando la necesidad de adaptar los Estatutos a la normativa relativa a la gestión directa de servicios locales a través de un organismo autónomo municipal y, finalmente, el
Pleno de la Comisión Gestora de mayo de 2007 acordó, ante la confusión creada con la denominación de 'Fundación' y las dudas acerca de su exacta naturaleza jurídica, la extinción de la Fundación Marbella Solidaria y la creación del Organismo
Autónomo local Marbella Solidaria.
Sociedades mercantiles activas
Como consecuencia de la disposición final 12.ª de la Ley 57/2003, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local (LMMGL), en 2004, el Ayuntamiento se hizo titular de todas las participaciones sociales de las diferentes Sociedades que
hasta ese momento estaban repartidas entre éste y diversas sociedades instrumentales, ostentado al final del periodo fiscalizado la titularidad directa de 19 sociedades mercantiles, si bien únicamente tenían actividad las nueve siguientes:
Sociedad activa en 2006 Año creación o adquisición Actividades Deportivas 2000, S. L. 1994 Control Limpieza, Abast. y Suministros 2000, S. L.
1992 Control de Servicios Locales, S. L. 1994 Difusión y Comunicación 2000, S. L. 1997
Explotaciones Hoteleras Club Marítimo Marbella, S. L.
1992 Gerencia de Compras y Contratación Marbella SL.
2000 Gerencia de Obras y Servicios Marbella, S. L.
2000 Transportes Locales 2000, S. L. 1995 Turismo Ayuntamiento de Marbella 2000, S. L.
1992
No se ha producido la pretendida mejora invocada por los órganos de Gobierno del Ayuntamiento en la eficiencia y economía en la gestión de obras y suministros, pues ha sido práctica habitual la ejecución de obras y prestación de servicios
sin la existencia de proyecto que los amparase, demoras en el plazo de ejecución, encarecimiento de los precios y la ausencia de control interno organizativo y financiero; en las actas de los Consejos de Administración no consta ningún acuerdo de
dirección, gestión, administración o control de las Sociedades, ni siquiera que se informase de las actuaciones llevadas a efecto por sus Gerentes y Apoderados.
Asimismo, las Sociedades mercantiles municipales no han elaborado los PAIF de conformidad con los arts. 149 de la LHL y 114 del RD 500/1990, ni fueron objeto del preceptivo control financiero establecido en el art.
201 de la LHL y han
actuado, en consecuencia, con gran discrecionalidad, sin transparencia y sin los controles del Pleno y de la Intervención Municipal.
Las Sociedades mercantiles municipales se han financiado básicamente con los recursos que reciben del Ayuntamiento, materializándose dicha financiación en los siguientes medios:
- Pagos directos del Ayuntamiento a sus Sociedades, a través de transferencias corrientes y de capital (capítulos 4 y 7 del presupuesto de gastos).
Asunción por el Ayuntamiento de deudas de sus Sociedades, como consecuencia de haber transmitido éstas a diversos acreedores su pretendido derecho de cobro ante el Ayuntamiento, amparándose exclusivamente
5 En este acuerdo también se modifi có el organismo autónomo de Arte y Cultura para eliminar la palabra 'Fundación' de su denominación.
en la existencia de crédito disponible en los capítulos 4 y 7 de transferencias a las Sociedades en los presupuestos municipales.
- Pagos directos del Ayuntamiento por cuenta de sus Sociedades imputándose el gasto a otros capítulos del presupuesto.
- Pagos de servicios en unas Sociedades por cuenta de otras, que dio origen a la asunción de deudas entre ellas.
El Pleno aprobó el 30 de julio de 2004, previo acuerdo en el mismo sentido por las Juntas generales de socios del 19 de julio, la modificación parcial de los estatutos sociales de las sociedades activas ajustando los objetos sociales a las
respectivas actividades que realizaban y al objeto de adaptarlos a las disposiciones de la LMMGL.
No obstante y con independencia de sus respectivos objetos sociales, Gerencia de Compras y Contratación Marbella, S. L. y Gerencia de Obras y Servicios, S. L., constituidas en 2000 para absorber las actividades que hasta entonces se estaban
realizando por otras sociedades, no tienen por finalidad la prestación de servicios públicos, sino la de servir al Ayuntamiento en actividades auxiliares y administrativas, la primera como 'unidad municipal encargada de la gestión, contratación y
ejecución de las obras y servicios' que aquél le encargase y la segunda dedicada a la gestión de personal en su más amplia acepción (contratación de personal laboral, seguimientos de incidencias, elaboración y pago de nóminas, elaboración de
liquidaciones de cuotas sociales, relaciones con la Seguridad Social, etc.).
Por otra parte, conforme con los criterios de los arts. 325 y 326 del Código de Comercio, las actividades de ambas Gerencias y las de Control de Limpieza, Abastecimientos y Suministros, S. L. y Control de Servicios Locales, S. L. no se
reputan como operaciones de carácter mercantil, ya que las compraventas de éstas no tienen como objeto su posterior reventa, sino el destino al consumo propio o del Ayuntamiento por cuyo encargo se adquieren, lo que cuestiona la necesidad de su
subsistencia como organizaciones sujetas a derecho privado.
Sociedades mercantiles participadas sin actividad
Las siguientes diez sociedades se encuentran sin actividad por el cese progresivo de su gestión o por la atribución de los servicios que prestaban a otras Sociedades o al propio Ayuntamiento:
Sociedad sin actividad;Año creación o adquisición;Año cese actividad; Club Atlético Marbella, S. L.;1993;1994; Eventos 2000, S. L.;1992;2003; Plan Las Albarizas, S. L.;1992;2001 a 2003; Planeamiento 2000, S. L.;1992;2001 a 2003;
Residuos Sólidos Urbanos, S. L.;1993;2002; Sanidad y Consumo 2000, S. L.;1992;2001 a 2002; Tributos 2000, S. L.;1992;2001 a 2003; Tropicana Marbella, S. L.;1994;1994; Turismo en Marbella , S. A.;1992;1992; Zuloil, S. L.;1990;1991;
Las restantes Sociedades que dejaron de tener actividad en el periodo 2001-2003 incurrieron en gastos durante el periodo fiscalizado soportados con fondos públicos que se consideran innecesarios, por un total de 6,8 millones de .
Otras doce sociedades municipales también se encuentran sin actividad pero se ha iniciado el proceso de liquidación o ya estaban liquidadas a fin de 2006:
Sociedad disuelta;Creación o adquisición;Situación; Activos Locales 2000, S. L.;1994;Disuelta en julio 2003; en proceso de liquidación; Andalucía Hotel , S. A.;1993;Disuelta y liquidada en 2000. Acuerdos inscritos RM; Banana Beach,
S. L.;1992;Disuelta en julio 2003; en proceso de liquidación; Compras 2000, S. L.;1992;Disuelta en julio 2003; en proceso de liquidación; Contratas 2000, S. L.;1991;Disuelta en julio 2003; en proceso de liquidación;
6 Ninguna Sociedad municipal se constituyó ajustándose a estos preceptos, aunque sólo fue impugnado el acuerdo de constitución de Residuos Sólidos Urbanos, S. L.
7 Los acuerdos sociales de disolución de diversas sociedades no constan inscritos en el Registro Mercantil.
Sociedad disuelta;Creación o adquisición;Situación; Control de Gestión Local, S. L.;1994;Disuelta y liquidada en 2000.
Acuerdos inscritos RM; EMLIMARS.A.;1992;Disuelta en julio 2003; liquidada. Acuerdos inscritos RM; Jardines 2000,
S. L.;1992;Disuelta en julio 2003; en proceso de liquidación; Nortia, S. L.;1992;Disuelta en julio 2003; en proceso de liquidación; Patrimonio Local, S. L.;1994;Disuelta en julio 2003; en proceso de liquidación; Suelo Urbano 2000, S.
L.;1992;Disuelta en julio 2003; en proceso de liquidación; Tropicana 2000, S. L.;1994;Disuelta en julio 2003; en proceso de liquidación;
La ausencia de inscripción en el Registro Mercantil de Málaga de los acuerdos de disolución obedece a que éste mantenía cerrado el registro de nuevas inscripciones a las Sociedades municipales como consecuencia del incumplimiento de la
obligación de depositar las cuentas anuales, lo que ha determinado, asimismo, la imposibilidad de inscribir determinados revocaciones y nombramientos de administradores.
Algunas de estas Sociedades, a pesar de encontrarse funcionalmente inactivas, incurrieron en gastos durante el periodo fiscalizado soportados con fondos públicos que se consideran innecesarios por un total de 2,9 millones de .
Sociedad mixta con participación mayoritaria
La sociedad Turismo Ayuntamiento de Marbella 2000, S. L., de íntegra titularidad municipal, constituyó en mayo de 2002 la sociedad Marbella Web Center, S. L. junto con un socio privado con un capital social de 3.010 , en el que se participa
en un 55%, si bien la sociedad no consta inscrita en el Registro Mercantil.
Su creación tenía como antecedente un acuerdo de colaboración de septiembre de 2001 entre el Ayuntamiento y el socio privado para el desarrollo de un portal virtual de la ciudad. Al efecto, el socio privado -dedicado a la creación,
desarrollo, mantenimiento y actualización de páginas web y su alojamiento en la red- sería el socio tecnológico que aportaría a la Sociedad constituida los conocimientos y software necesarios e instalaría los sistemas y equipos informáticos precisos
para la puesta en marcha del proyecto, que se ubicarían dentro de las instalaciones del Palacio de Congresos de Marbella.
Esta sociedad, no obstante, se disolvió por acuerdo de su Junta general de socios de 29 de diciembre de 2003, sin que el proyecto que dio origen a su constitución se hubiese desarrollado.
Gestión de servicios
El Municipio presta todos los servicios enumerados en el art. 26 de la LBRL. Los de saneamiento integral de la costa y los de tratamiento de residuos se prestan a través de la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Occidental, a la
que pertenece el Ayuntamiento; y los de cementerio, abastecimiento de agua y, parcialmente, el de transporte colectivo urbano de viajeros se prestan mediante concesión a empresas privadas. En gestión directa a través de Sociedad municipales se
prestan los servicios de recogida de residuos, limpieza viaria y, parcialmente, de transporte colectivo urbano de viajeros. Asimismo, el Ayuntamiento presta servicios voluntarios relacionados con las materias del art. 25 de la LBRL.
Por otra parte, el Ayuntamiento de Marbella participa en la Junta Rectora de Unicaja.
1.5 MARCO LEGAL
La legislación que regula la actividad económico-financiera, presupuestaria y contable del Ayuntamiento en el periodo fiscalizado se contiene fundamentalmente en las siguientes disposiciones:
- Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL).
- Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL) aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril.
- Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAPPAC).
- Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF), aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre.
- Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local (LMMGL).
- Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RBEL), aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio.
- Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía (LBELA).
- Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (LHL), hasta la entrada en vigor del TRLHL.
Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL), aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de mayo.
8 Las repercusiones fi nancieras y patrimoniales que esta Sociedad causó al Ayuntamiento se detallan en el subepígrafe 5.6..
Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla, en materia de presupuestos, el Capítulo primero del Título sexto de la Ley 39/1988, reguladora de las Haciendas Locales (RD 500/1990).
- Instrucción de Contabilidad para la Administración Local (ICAL), aprobada por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 17 de julio de 1990.
- Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 20 de septiembre de 1989, sobre estructura de los presupuestos de las Entidades Locales.
- Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (TRLSOU), aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio.
- Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.
- Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (TRLCAP), aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio.
- Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria (LGT).
- Reglamento General de Recaudación (RGR), aprobado por Real Decreto 1684/1990, de 20 de diciembre.
- Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas urgentes para la Reforma de la Función Pública.
- Código de Comercio, publicado por Real Decreto de 22 de agosto de 1885.
- Texto Refundido de la Ley de Sociedades Anónimas (TRL, S. A.), aprobado por Real Decreto Legislativo 1564/1989, de 22 de diciembre.
- Ley 2/1995, de 23 de marzo, de Sociedades de Responsabilidad Limitada.
2. CONTROL INTERNO
Como consecuencia del análisis realizado, en este epígrafe se detallan las carencias organizativas y procedimentales y otras circunstancias que han incidido en la existencia de operaciones sin reflejo en los libros contables y en la
realización de actos de contenido económico-patrimonial sin contemplar todas las exigencias establecidas por la legislación, sin cambios sustanciales respecto de las observaciones realizadas en los dos Informes previos de este Tribunal, habiéndose
observado las deficiencias y debilidades que se detallan a continuación.
a) En relación con la organización general de los servicios municipales:
a.1) El Ayuntamiento ha carecido en todo el período fiscalizado de procedimientos reguladores del funcionamiento e interrelación de sus diferentes Unidades, no disponiendo de ningún organigrama que definiese las tareas y responsabilidad de
cada unidad administrativa ni una relación de puestos de trabajo que tuviese definidas las funciones y adscripciones de cada puesto de trabajo. Tampoco se ha desarrollado ningún instrumento relativo a la organización de los Organismos Autónomos y
de las Sociedades mercantiles y su relación con el Ayuntamiento.
Adicionalmente, no ha existido una adecuada segregación de funciones y, en consecuencia, no han estado definidos los procedimientos a seguir de los departamentos gestores de gasto, no
habiéndose aplicado, por regla general, las disposiciones legales en la gestión presupuestaria, siendo muy común la autorización y disposición de créditos presupuestarios una vez realizado el gasto simultáneamente a la tramitación de la orden de
pago.
a.2) El Pleno del Ayuntamiento determinó que la sociedad GCCM fuese la unidad municipal de gestión y de contratación, por lo que las obras y suministros del Ayuntamiento se contrataron por ésta y sin sujetarse a la tramitación y
procedimientos normativos sobre contratación administrativa: no se realizó la preceptiva preparación de los contratos -se realizaron obras sin ajustarse a proyectos previos-, se conculcaron los principios básicos de publicidad y concurrencia-; los
contratos se asignaban directamente a proveedores concretos sin licitación y sin solicitar otras ofertas comparativas-; las obras no se dirigieron ni se controlaron por los Servicios municipales y no fueron objeto de ningún control financiero.
a.3) Los Alcaldes suscribieron convenios supeditados a la aprobación por la Comisión de Gobierno y, sin embargo, se procedió a recibir cantidades y a otorgar licencias conforme a los nuevos parámetros urbanísticos convenidos.
b) En relación con la intervención de los actos de contenido económico-financiero:
b.1) Sin que mediara acuerdo del Pleno que limitara la fiscalización en el Ayuntamiento, la fiscalización ejercida por el Interventor se limitó a verificar la competencia del órgano, la existencia de crédito presupuestario y a la
intervención material del pago. Sólo en ocasiones, sin ningún criterio objetivo de selección, realizó la intervención previa de determinados actos relacionados especialmente con la inexistencia de informes de valoración en permutas, con concesiones
administrativas, con enajenaciones de bienes patrimoniales y aprovechamientos urbanísticos, con la falta de control de las multas de la policía local y con el pago indebido realizado por honorarios profesionales a determinados letrados.
Aun en el supuesto de haber tenido autorizado por el Pleno un procedimiento de fiscalización limitada, ésta necesariamente debería haberse completado con otra plena posterior que no se ha realizado. Esta fiscalización plena, conforme con el
art. 219.3 del TRLHL se debería haber realizado sobre una muestra representativa de expedientes mediante técnicas de muestreo o auditoría con el fin de verificar que se ajustaban a las disposiciones aplicables en cada caso y determinar el grado de
9 Las obras y suministros se analizan en el subepígrafe 5.4.
10 Los convenios se analizan en el subepígrafe 5.7.
legalidad en la gestión de los créditos, debiendo emitirse un informe escrito en el que constasen las observaciones y conclusiones de su actuación con remisión al Pleno con las observaciones de los órganos gestores.
b.2) Tampoco hubo acuerdo por el que se sustituyera la fiscalización previa de los derechos por la inherente a la toma de razón en contabilidad y actuaciones comprobatorias posteriores mediante técnicas de muestreo o auditoría.
b.3) La fiscalización que debió haber realizado el Interventor debió haber sido crítica y previa y referida a todo acto susceptible de producir derechos u obligaciones de contenido económico o de movimiento de valores, a la intervención
formal de la ordenación del pago, a la intervención del pago y a la intervención y comprobación material de las inversiones y aplicación de las subvenciones, salvo en los casos exceptuados legalmente referidos a material no inventariable, contratos
menores, los de carácter periódico o de tracto sucesivo una vez intervenido el gasto correspondiente al periodo inicial, los gastos menores de 3.005,06 o los que se hicieron efectivos a través del sistema de anticipos de caja.
No obstante, en el período fiscalizado la Intervención ha formulado reparos que, sin embargo, no suspendieron los expedientes hasta su correcta tramitación ni provocaron mayor formalidad en sucesivas operaciones. En consecuencia tales
reparos no tuvieron efectos prácticos, ni se produjeron discrepancias con el órgano proponente del gasto que tuvieran que resolverse por el Alcalde con informe dirigido al Pleno, como determinan los arts. 217 y 218 del TRHL (arts. 198 y 199 de la
LHL).
b.4) La Intervención no mantiene un archivo completo y sistemático de los informes o reparos emitidos ni ha facilitado al Tribunal ninguna relación de reparos de los ejercicios 2005 y 2006.
b.5) Tampoco ha quedado acreditado que el Interventor haya ejercido correctamente -ni con la plena y necesaria independencia- su función interventora respecto de las Sociedades municipales, especialmente después de las advertencias
realizadas en Informes anteriores, estando habilitado expresamente por el art. 222 del TRLHL (art. 203 de la LHL) para recabar cuantos antecedentes considerase necesarios; efectuar el examen y comprobación de los libros, cuentas y documentos que
fuesen precisos; verificar arqueos y recuentos; y solicitar de quien corresponda los informes técnicos y asesoramientos que estimase necesario, sin necesidad de que tales actuaciones tuvieran que ser aprobadas o convalidadas por ningún órgano
municipal.
No se han realizado informes de control financiero de las Sociedades mercantiles participadas. Esta circunstancia adquiere relevancia porque las Sociedades no elaboraban los PAIF de conformidad con el art. 114 del Real Decreto 500/1990,
por lo que el Pleno no dispuso de instrumentos de control de las actividades realizadas por éstas. Esta falta de control interno supuso una debilidad de mayor trascendencia si se tiene en cuenta que entre 2002 y el 30 de abril de 2006 el importe
total de las transferencias del Ayuntamiento a las sociedades y de las deudas de éstas asumidas por aquél fue de 253, 5 millones de .
Aunque el 15 de julio de 2005 el Pleno aprobó un sistema para ejercer el control financiero de las Sociedades mercantiles, atribuyendo la competencia al Interventor de la Corporación, éste ha resultado inoperante; estuvo limitado a
verificar el cumplimiento de los requisitos de una muestra de facturas, sin incluir la comprobación material de las inversiones y adquisiciones y carecía de la suficiente independencia, ya que los trabajos se encomendaron a la persona encargada de
la contabilidad de las Sociedades municipales. Además, los resultados de la revisión no se han expresado en informes ni se ha dado cuenta al Pleno.
b.6) La ausencia de controles económicos y financieros ha facilitado una gestión apartada de la legalidad que ha determinado la ausencia de garantías sobre si la aplicación de los fondos públicos manejados por los responsables municipales
era concordante con los principios de legalidad, eficiencia y economía, ocasionando esta ausencia graves perjuicios a los intereses municipales.
c) En relación con la documentación acreditativa de los procedimientos y de los registros contables:
c.1) No ha existido un adecuado sistema de archivo de la documentación ni en el Ayuntamiento ni en la Fundación de Arte y Cultura ni en las Sociedades mercantiles municipales.
c.2) La contabilidad patrimonial del Ayuntamiento no es revisada antes de su inclusión en la cuenta anual. Las auditorías de las cuentas anuales de las sociedades municipales han resultado ineficaces a los efectos de otorgar credibilidad y
fiabilidad a las cuentas anuales que se integraron en las cuentas generales municipales.
c.3) No se ha exigido la adecuada justificación documental de los gastos que acreditasen la necesidad de su adquisición, la transparencia en la selección del proveedor, la correcta ejecución de las obras o entrega de los suministros, la
aplicación de precios adecuados, etc. En general, la justificación se limitó a la obtención de facturas mercantiles pero también, recibos sin factura, vales, etc. Esta circunstancia es especialmente significativa en las obras y suministros de GCCM
donde la ausencia de proyectos que concretasen las actuaciones y la falta de controles técnicos ha permitido que se paguen facturas por obras no realizadas o a precios abusivos, así como que se admitan conceptos no previstos de difícil o imposible
comprobación material.
11 El Interventor había remitido en 1995 al entonces Alcalde una propuesta de sistema de control fi nanciero y de efi cacia de las Sociedades a fi n de que se elevara al Pleno para su debate al que no se le dio trámite alguno. No obstante,
consta una única reiteración de la necesidad de control fi nanciero en las sociedades en un dictamen a los presupuestos del año 2000
c.4) Ni el Ayuntamiento ni GCCM tenían implantado un sistema de contabilidad analítica que permitiese determinar el coste efectivo de cada una de las obras realizadas, tanto si eran de contratación ajena como ejecutadas con los propios
medios.
c.5) No ha existido la necesaria coordinación y coherencia entre los registros de Recaudación, Tesorería e Intervención. A esta situación contribuyó, asimismo, la ausencia de comunicación con Urbanismo, que ha determinado que no se
contabilizasen operaciones urbanísticas al ser desconocidas por la Intervención y la Tesorería municipales, eludiendo de esta forma el control y dificultando o impidiendo el seguimiento del cobro de derechos devengados.
c.6) El Ayuntamiento ha concedido subvenciones sin sujetarse a ningún procedimiento ni tramitación de expediente, ni se aprobaron bases para su concesión, no hubo convocatoria pública que garantizara los principios básicos de publicidad y
concurrencia, ni acuerdo formal de concesión, y no se fijaron la forma y plazo de justificación por parte del beneficiario de la aplicación de los fondos recibidos.
d) En relación con el control interno de la Tesorería:
d.1) No se elaboraron presupuestos financieros a corto, medio y largo plazo ni se estableció el plan de disposición de fondos adecuado a las necesidades de tesorería de la Entidad al que alude el art. 187 del TRLHL (art. 168 de la LHL),
habiéndose asignado a un coordinador la determinación del orden de los pagos en el Ayuntamiento. El Tesorero había advertido repetidas veces la necesidad de ajustar los pagos a la prelación establecida legalmente.
d.2) No ha existido un control de las autorizaciones para la disposición de fondos de las cuentas corrientes de la Corporación, habiendo sido práctica habitual no dar de baja las firmas autorizadas cuando cesaban en su relación con el
Ayuntamiento.
d.3) En las Sociedades mercantiles municipales se realizaron pagos mediante talones al portador o entregas en efectivo por importes elevados.
e) En relación con la custodia y seguridad de los activos municipales:
e.1) El Secretario de la Corporación ha incumplido la obligación de llevar y custodiar el inventario de bienes de la entidad, impuesta por el art. 2 del RD 1174/1987, de 18 de septiembre, por el que se regula el régimen jurídico de los
funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional. En consecuencia, durante el período fiscalizado no ha sido presentada, para su aprobación por el Pleno, ninguna rectificación del inventario de bienes y derechos del
Ayuntamiento y de las entidades con personalidad propia dependientes del mismo, como establece el art. 33 del RBEL.
e.2) El Ayuntamiento no dispone de ningún otro instrumento que pudiera permitir tener un conocimiento, siquiera limitado, de sus propiedades.
Los datos deducidos de la contabilidad del Ayuntamiento en relación con los bienes propiedad de
éste son inexactos.
e.3) La Comisión de Gobierno de 31 de marzo de 2000 encomendó a Patrimonio Local, S. L., la tasación de los bienes de titularidad municipal para la realización del inventario general del Ayuntamiento, para cuya realización se designó tan
sólo tres días después a una sociedad privada por un importe del 0,6% del valor de tasación de cada unidad que determinó un coste total de 1,6 millones de . Este trabajo no consta que haya servido al fin público encomendado, considerándose que ha
supuesto un perjuicio a los intereses municipales.
3 PRESUPUESTOS
3.1 Aprobación
Entre 2002 y 2006 únicamente han estado en vigor presupuestos aprobados específicamente para 2002 y 2005 con las siguientes salvedades y anomalías:
a) El presupuesto de 2002 se aprobó el 27 de marzo de 2002 y, aunque estuvo vigente hasta final de ejercicio, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía lo anuló mediante Sentencia de 17 de
octubre de 2003, al vulnerarse el art. 23 de la Constitución Española por no haber quedado acreditada ni motivada la urgencia de la convocatoria del Pleno no habiendo podido ejercer los Concejales su derecho de participación al no contar con tiempo
material suficiente para informarse y acudir al Pleno para debatir y votar con las garantías suficientes.
b) En 2003 no se aprobó ningún presupuesto específico para el ejercicio, habiéndose aplicado la prórroga del de 2002. A pesar de que este presupuesto prorrogado fue anulado en octubre de 2003 mediante sentencia firme, el Ayuntamiento no
corrigió la situación y continuó aplicando la prórroga del presupuesto de 2002 hasta fin de ejercicio. El presupuesto que debió aplicarse era el último debidamente aprobado que correspondía al ejercicio 2000, por lo que en consecuencia en los tres
últimos meses de 2003 se estuvo gestionando el Ayuntamiento sin la suficiente base jurídica que autorizase la disposición de los recursos de la hacienda municipal. Comoquiera que el presupuesto legalmente aplicable contenía créditos para gastos por
163,5 millones de y el gasto contabilizado en este ejercicio fue de 164,8 millones de , los gestores municipales ejecutaron recursos no disponibles por una cuantía de 1,3 millones de .
c) En 2004 tampoco se aprobó ningún presupuesto específico, pero para este ejercicio se aplicó la prórroga del presupuesto de 2000.
12 La Comisión Gestora elaboró un inventario de bienes limitado que fue aprobado por su Pleno el 2 de mayo de 2007.
d) El presupuesto de 2005 se aprobó el 30 de septiembre, por lo que también hasta esa fecha estuvo vigente la prórroga del de 2000.
e) El 2006 tampoco hubo aprobación de ningún presupuesto y se operó con la prórroga del de 2005.
En general, los diecisiete últimos años se han caracterizado por la ausencia de presupuestos específicos y por la utilización de la prórroga del inmediato presupuesto aprobado. En el cuadro siguiente se exponen los presupuestos que han
estado vigentes en cada uno de los ejercicios, en función de las diversas situaciones producidas:
Ejercicio;Aprobación;Anulaciones;Pptos. vigentes ; 1990;21/9/1990;-;1989 y 1990; 1991;30/8/1991;-;1990 y 1991; 1992;9/6/1992;7/4/1995;1991 y 1992; 1993;Prórroga 1992;-;1992; 1994;10/5/1994;-;1992 y 1994; 1995;Prórroga
1994;-;1994; 1996;Prórroga 1994;-;1994; 1997;19/2/1997;-;1994 y 1997; 1998;4/2/1998;-;1997 y 1998; 1999;Prórroga;-;1998; 2000;17/7/2000;-;1998 y 2000; 2001;Prórroga;-;2000; 2002;27/3/2002;17/10/2003;2000 y 2002; 2003;Prórroga
2002;-;2002 y 2000; 2004;Prórroga 2000;-;2000; 2005;30/09/2005;-;2000 y 2005; 2006;Prórroga 2005;-;2005;
3.2 Presupuestos iniciales
Los presupuestos que han estado vigentes en el periodo fiscalizado se han caracterizado, además de por no haberse elaborado específicamente para cada uno de los ejercicios, por no contener todos los gastos obligatorios que se devengarían en
el ejercicio: no se presupuestaron adecuadamente los gastos por consumo de agua o de combustibles y carburante, las costas judiciales con condena firme, los intereses de préstamos y transferencias a las sociedades; en general, no se presupuestaron
gastos que el equipo de Gobierno municipal no venía atendiendo ordinariamente aunque se realizaban y devengaban. Por la parte de los ingresos, las cuantías presupuestadas por impuestos (especialmente de construcciones, instalaciones y obras), otros
ingresos (convenios urbanísticos) y enajenaciones de inversiones reales, especialmente en 2005, se cuantificaron en unos importes significativamente superiores a los que en el mejor de los escenarios posibles pudieran considerarse razonables. En
consecuencia, aunque nominal y aritméticamente los presupuestos aparecían equilibrados, en realidad no se verificaba el necesario equilibrio presupuestario exigido en el art. 165.4 del TRLHL (146.4 de la LHL). Las cuantificaciones iniciales fueron
las siguientes:
Los expedientes presupuestarios presentan las siguientes deficiencias y carencias documentales:
parte 1
parte 2