BOLETÍN OFICIAL DE LAS CORTES GENERALES


CONGRESO DE LOS DIPUTADOS


XIV LEGISLATURA


Serie B: PROPOSICIONES DE LEY


14 de enero de 2022

Núm. 213-1

PROPOSICIÓN DE LEY


122/000191 Proposición de Ley para modificar el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, respecto del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos
de Naturaleza Urbana.


Presentada por el Grupo Parlamentario Popular en el Congreso.


La Mesa de la Cámara, en su reunión del día de hoy, ha adoptado el acuerdo que se indica respecto del asunto de referencia.


(122) Proposición de ley de Grupos Parlamentarios del Congreso.


Autor: Grupo Parlamentario Popular en el Congreso.


Proposición de Ley para modificar el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, respecto del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de
Naturaleza Urbana.


Acuerdo:


Admitir a trámite, trasladar al Gobierno a los efectos del artículo 126 del Reglamento, publicar en el Boletín Oficial de las Cortes Generales y notificar al autor de la iniciativa.


En ejecución de dicho acuerdo se ordena la publicación de conformidad con el artículo 97 del Reglamento de la Cámara.


Palacio del Congreso de los Diputados, 11 de enero de 2022.-P.D. El Secretario General del Congreso de los Diputados, Carlos Gutiérrez Vicén.


A la Mesa del Congreso de los Diputados


El Grupo Parlamentario Popular en el Congreso, al amparo de lo dispuesto en los artículos 124 y siguientes del Reglamento de la Cámara, formula la siguiente Proposición de Ley para modificar el texto refundido de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, respecto del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.


Palacio del Congreso de los Diputados, 1 de enero de 2022.-Concepción Gamarra Ruiz-Clavijo, Portavoz del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso.

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PROPOSICIÓN DE LEY PARA MODIFICAR EL TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY REGULADORA DE LAS HACIENDAS LOCALES APROBADO POR EL REAL DECRETO LEGISLATIVO 2/2004, DE 5 DE MARZO, RESPECTO DEL IMPUESTO SOBRE EL INCREMENTO DE VALOR DE LOS TERRENOS DE
NATURALEZA URBANA


Exposición de motivos


I


La Constitución Española de 1978 consagra, en su artículo 31, un sistema tributario construido bajo un primer pilar básico de universalidad o generalidad impositiva. Una estructura que, además, ha de responder a los principios de capacidad
económica, igualdad, progresividad y de alcance no confiscatorio, tratando de llegar a muy diferentes esferas, sin ello suponer una carga extraordinaria para los contribuyentes. Bajo esta consigna elemental, el desarrollo que se ha de hacer de
nuestro entramado tributario, siempre bajo los criterios fundamentales del espíritu constitucional, debe responder a criterios que conjuguen el interés general de los españoles y la defensa de la competitividad, con la búsqueda práctica de las
herramientas que permitan mantener nuestro Estado social, democrático y de derecho, atendiendo a criterios de eficiencia, sostenibilidad y que cubra las necesidades de la sociedad. Un sistema impositivo que busque siempre lo mejor para la
ciudadanía y que permita dotar al Estado territorial de las palancas necesarias para tales fines, aspirando siempre a garantizar la menor carga impositiva posible, sin renunciar a unos servicios públicos adecuados.


El artículo 133 del texto constitucional asigna con exclusividad la potestad tributaria originaria al Estado, debiendo esta ser desarrollarla por medio de ley (en relación con el artículo 31.3 CE). No obstante, tanto las comunidades
autónomas como las corporaciones locales pueden establecer y exigir tributos dentro de los mandatos de la Constitución y las leyes. Es, precisamente, con relación a los tributos existentes en el ámbito local, donde se pretende intervenir para poder
así avanzar en la competitividad de nuestra economía, minorando las cargas directas que existen hoy.


Ello, por supuesto, debe armonizarse con el pleno respeto y absoluta garantía del principio de suficiencia financiera de las entidades locales recogido y manifestado en el artículo 142 de la Carta Magna. De igual modo, debe respetarse la
autonomía que, para la gestión de sus intereses, reconocen los artículos 137, 140 y 141 de la Constitución de 1978. Ambos principios están íntimamente vinculados, como nos ha recordado en numerosas ocasiones el Tribunal Constitucional, toda vez que
sólo así se permite que la articulación territorial del Estado pueda desplegar con plenitud las funciones legales que les han sido encomendadas.


Esta misión de garantizar un sistema financiero suficiente y autónomo compete, primeramente, al Estado, que es quién, bajo los mandatos constitucionales, ha de articular el modelo de financiación a nivel autonómico y de las corporaciones
locales. En este extremo se manifiesta, fundamentalmente, el artículo 149.1.14 de la Constitución, que atribuye competencia exclusiva al Estado en materia de 'hacienda general'. Es el Estado, a partir de su potestad legislativa, quien ha de
erigirse en garante del respeto a los principios referidos, incorporando al diseño de sus políticas tributarias los mecanismos necesarios para protegerlos, así como la articulación de medidas e impulsos que hagan posible un diseño de medidas
sociales eficaces y suficientes, combinado con instrumentos que protejan el crecimiento económico. También en este sentido se ha manifestado en reiteradas ocasiones el Tribunal Constitucional, respaldando el papel tractor del Estado en el diseño y
elaboración de políticas tributarias.


Este liderazgo del Estado en la confección del sistema financiero obliga a adoptar medidas específicas que sirvan como instrumentos eficaces para liberar de cargas adicionales a los ciudadanos, de manera que se fomente la riqueza y la
capacidad económica individual como herramientas para potenciar, a su vez, un crecimiento sólido, robusto y sostenible del Estado en su conjunto. Medidas concretas dirigidas a perseguir un sistema más equitativo y más eficiente, lo cual debe
articularse con un sistema, a su vez, con menor carga impositiva. Un sistema, en definitiva, moderno y que se diseñe con la intención de ser elemento fundamental para impulsar, con independencia del momento concreto, la economía, el empleo y el
interés general.


II


La configuración que hoy tiene el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU) en nuestro sistema, parte de su regulación en los artículos 104 a 110 del Real Decreto

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Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. El mismo se configura como un impuesto directo, de carácter real, objetivo, no periódico, de titularidad municipal y
de carácter potestativo, que grava, según el texto legal, el incremento del valor que experimenten los terrenos, y que se pone de manifiesto a consecuencia de la transmisión de la propiedad de los mismos por cualquier título o de la constitución o
transmisión de cualquier derecho real de goce o limitativo del dominio.


Tanto desde la perspectiva doctrinal como jurisprudencia, este impuesto plantea a día de hoy amplias controversias acerca de la oportunidad de su vigencia y su configuración. Como manifestación de lo anterior ha de destacarse la conclusión
alcanzada por el Informe de la Comisión de Expertos para la revisión del modelo de financiación autonómica, publicado en el mes de julio del año 2017. En este informe se indicaba, en el ámbito de las propuestas de reforma del tributo, la
posibilidad de su supresión, indicando la Comisión que 'en el IIVTNU se manifiesta claramente una plurimposición, especialmente en relación con los impuestos sobre la renta que gravan las plusvalías, así como aquellos que gravan las transmisiones
inmobiliarias...'. El mismo informe, seguidamente, recoge que, con el fin de evitar una 'merma recaudatoria' por parte de las entidades locales, se sustituyese este impuesto 'por un recargo o participación en aquellos tributos que gravan las
plusvalías en los bienes inmuebles o los que gravan las transmisiones inmobiliarias'. Ya antes de este informe habían sido numerosas las voces que clamaban contra la configuración de esta figura, como por ejemplo, en el año 2013, el Informe 'Por un
sistema fiscal transparente, ordenado y previsible para el fomento de la actividad económica', del Consejo General de Economistas, que concluía que este impuesto 'grava un incremento de valor del suelo cuando se transmite un inmueble que ya tributa
como ganancia patrimonial en el IRPF y con mayor perfección, por lo que debería desaparecer'.


También la jurisprudencia del Tribunal Constitucional pone de manifiesto que no es pacífica esta figura tributaria. Es especialmente reveladora la reciente Sentencia 182/2021, de 26 de octubre, que ha declarado la inconstitucionalidad y
nulidad de los artículos 107.1, segundo párrafo, 107.2.a) y 107.4 del texto refundido de la Ley Reguladora de las haciendas locales antes indicado. No es, sin embargo, un pronunciamiento aislado de nuestro alto Tribunal, toda vez que el mismo ha
emitido en los últimos años otros pronunciamientos análogos declarando la inconstitucionalidad de otros apartados del artículo 107. Así ha ocurrido en las Sentencias 59/2017 y 126/2019. Todo ello supone que,en lo relativo a la naturaleza, la
conveniencia de su mantenimiento y en los demás extremos de esta figura impositiva, no exista un carácter pacífico garantista para los contribuyentes ni la seguridad jurídica que debe regir nuestro sistema tributario, siendo esta intención,
precisamente, una de las aspiraciones últimas que motivó la aprobación de la Ley 58/2003, de 17 de noviembre, General Tributaria, como se desprende de su propia exposición de motivos.


En este clima de ausencia de garantías y de seguridad jurídica, el Gobierno de España aprobó en el Consejo de Ministros del 8 de noviembre de 2021 un Real Decreto-ley con el objetivo de adaptar el texto refundido de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales a la última jurisprudencia del Tribunal Constitucional. No obstante, ni las Corporaciones Locales ni la opinión pública respaldan la nueva configuración, lo cual supone un evidente menoscabo al interés general del Estado, de las
autonomías y de los municipios, debiendo estos últimos haber participado activamente en la construcción de este elemento impositivo. La celeridad inusitada en la aprobación de esta nueva regulación del tributo, la incorporación a nuestro sistema
fiscal mediante el empleo original del Real Decreto-ley, así como la ausencia de consultas con las corporaciones locales y demás agentes involucrados en la gestión y articulación del mismo, supone un menoscabo adicional a la seguridad jurídica que
ha de imperar en toda reforma tributaria. Ello unido a que la aspiración del Estado ha de ser la de reducir las obligaciones de los ciudadanos, y no la de perpetuar cargas fiscales que minoran y ralentizan la recuperación, el crecimiento y nuestra
competitividad.


III


Esta ley reforma la actual configuración del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana. Se pretende de manera decidida avanzar en la suficiencia y autonomía municipal, a la par que se incorpora un mecanismo
principal para facilitar la gestión y las obligaciones formales de los interesados. Para ello, el texto normativo incorpora un único artículo y tres disposiciones finales.


En el artículo primero, se recoge una ampliación de las exenciones del impuesto, eximiendo del pago de este tributo a la totalidad de las personas físicas, así como a la mayoría de pequeños y medianos

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negocios, fundamentales en la creación de riqueza y empleo en España, donde un porcentaje muy elevado de nuestro tejido productivo son pymes. La supresión de cargas impositivas ha de ser condición básica que fomente construcción de una
estructura fiscal menos gravosa para ciudadanos y empresas, redundando esta exención en la mayor y más robusta creación de riqueza. La voluntad de esta rebaja fiscal, que deberá extenderse a otras figuras de nuestro marco tributario, es la de
avanzar hacia un entramado impositivo menos intenso,que beneficie al conjunto de los ciudadanos y, muy particularmente, a aquellos con rentas más bajas. Esta menor carga impositiva de los ciudadanos es una garantía de crecimiento económico y de
impulso de nuestra competitividad como se ha demostrado en diferentes regiones españolas y en países de nuestro entorno, debiendo aspirar nuestro modelo hacia una realidad que conjugue una carga tributaria más liviana y un mejor aprovechamiento de
los recursos disponibles, evitando gastos no fundamentales. Esta medida que se incorpora, como no puede ser de otra manera, toma en consideración las circunstancias económicas concretas de quienes continúan obligados al pago del IIVTNU, atendiendo
a su vez a los parámetros recogidos en el Código de Comercio.


A su vez, y para paliar el menos cabo que pudiera derivarse de esta nueva exención para la suficiencia y autonomía de las corporaciones locales, se incluye, en la disposición final primera, la necesidad de que, por parte del ejecutivo, se
diseñe un sistema que complemente los posibles efectos negativos o pérdidas de recaudación. Para ello se incorpora la exigencia de que, en el plazo de seis meses, se deberá diseñar un mecanismo progresivo de compensación que refuerce tal
sostenibilidad municipal. En el diseño de este nuevo mecanismo deberá participar la Comisión Nacional de Administración Local y la Federación Española de Municipios y Provincias, como elemento que garantice la traslación de la perspectiva local y
el mejor conocimiento del ámbito municipal. Esta nueva herramienta habrá de permitir que las entidades locales participen en mayor medida que la actual, en aquellos tributos estatales que ya gravan el aumento de valor o plusvalía de los bienes
inmuebles -como son, por ejemplo, el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, Impuesto sobre la Renta de los no Residentes e Impuesto de Sociedades-.


De igual manera, la disposición final segunda requiere que se prevea una compensación, con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, que evite los posibles efectos adversos de esta nueva configuración del impuesto, de suerte que eviten
detrimentos en el ejercicio de sus competencias constitucionales por la reducción en la recaudación por este impuesto. Este nuevo mecanismo a crear debe contemplar, igualmente, los instrumentos oportunos que permitan, en su caso, atender al
desequilibrio financiero que supondría para los Ayuntamientos si, finalmente, se permitiese la reclamación por los abonos ya realizados. Si bien es cierto que el Tribunal Constitucional ha limitado esta posibilidad, no debe obviarse que desde
diferentes sectores de la práctica judicial y legal se ha advertido sobre la posibilidad de acudir ante la jurisdicción europea para reclamar las liquidaciones que fueron efectuadas previamente a la declaración de nulidad. En el caso de que,
finalmente, así se hiciese, y se reconociese el derecho de los que ya abonaron el tributo, deben haberse previsto las partidas oportunas que permitan compensar las pérdidas que se derivarían para las haciendas locales.


En último término, la disposición final tercera recoge la previsión para la entrada en vigor de este texto normativo.


Por todo ello, el Grupo Parlamentario Popular presenta la siguiente


Proposición de Ley


Artículo 1. Reforma del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.


Se modifica el apartado segundo del artículo 105, al que se incorpora una nueva letra h) y se añade un nuevo apartado, tercero.


'2. Asimismo, estarán exentos de este impuesto los correspondientes incrementos de valor cuando la obligación de satisfacer aquél recaiga sobre las siguientes personas o entidades:


[...]


h) Los siguientes sujetos pasivos:


Las personas físicas, sean o no residentes en territorio español.

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Los sujetos pasivos del Impuesto sobre Sociedades, las sociedades civiles y las entidades del artículo 35.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, que tengan un importe neto de la cifra de negocios inferior a 1.000.000 de
euros.


En cuanto a los contribuyentes por el Impuesto sobre la Renta de no Residentes, la exención solo alcanzará a los que operen en España mediante establecimiento permanente, siempre que tengan un importe neto de la cifra de negocios inferior a
1.000.000 de euros.


A efectos de la aplicación de la exención prevista en esta letra, se tendrán en cuenta las siguientes reglas:


1.ª El importe neto de la cifra de negocios se determinará de acuerdo con lo previsto en el apartado 2 del artículo 35 del Código de Comercio.


2.ª El importe neto de la cifra de negocios será, en el caso de los sujetos pasivos del Impuesto sobre Sociedades o de los contribuyentes por el Impuesto sobre la Renta de no Residentes, el del período impositivo cuyo plazo de presentación
de declaraciones por dichos tributos hubiese finalizado el año anterior al del devengo de este impuesto. En el caso de las sociedades civiles y las entidades a que se refiere el artículo 35.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General
Tributaria, el importe neto de la cifra de negocios será el que corresponda al penúltimo año anterior al de devengo de este impuesto. Si dicho período impositivo hubiera tenido una duración inferior al año natural, el importe neto de la cifra de
negocios se elevará al año.


3.ª Para el cálculo del importe neto de la cifra de negocios del sujeto pasivo, se tendrá en cuenta el conjunto de las actividades económicas ejercidas por él.


No obstante, cuando la entidad forme parte de un grupo de sociedades por concurrir alguna de las circunstancias consideradas en el apartado 1 del artículo 42 del Código de Comercio como determinantes de la existencia de control, con
independencia de la obligación de consolidación contable, el importe neto de la cifra de negocios se referirá al conjunto de entidades pertenecientes a dicho grupo.


A efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior, se entenderá que los casos del artículo 42 del Código de Comercio son los recogidos en la sección 1.ª del Capítulo I de las normas para la formulación de las cuentas anuales consolidadas,
aprobadas por Real Decreto 1159/2010, de 17 de septiembre.


4.ª En el supuesto de contribuyentes por el Impuesto sobre la Renta de no Residentes, se atenderá al importe neto de la cifra de negocios imputable al conjunto de los establecimientos permanentes situados en territorio español.


3. La Ministra de Hacienda y Función Pública establecerá en qué supuestos la aplicación de la exención prevista en el párrafo h) del apartado 2 anterior exigirá la presentación de una comunicación dirigida a la Agencia Estatal de
Administración Tributaria en la que se haga constar que se cumplen los requisitos establecidos en dicho párrafo para la aplicación de la exención. Dicha obligación no se exigirá, en ningún caso, cuando se trate de contribuyentes por el Impuesto
sobre la Renta de las Personas Físicas.


A estos efectos, la Ministra de Hacienda y Función Pública establecerá el contenido, el plazo y la forma de presentación de dicha comunicación, así como los supuestos en que habrá de presentarse por vía telemática. También establecerá la
forma de comunicar las variaciones que pueda afectar a la exención prevista en el párrafo h) del apartado 2 anterior.'


Disposición final primera. Mecanismo de Compensación a las entidades locales.


En el plazo de seis meses el Ministerio de Hacienda y Función Pública aprobará un mecanismo progresivo de compensación a las entidades locales, como consecuencia de la exención del artículo 105.2, h), así como la nueva fórmula de
participación en tributos estatales que ya gravan el aumento de valor o plusvalía de los bienes inmuebles. El diseño de este nuevo mecanismo exigirá la participación y consulta de la Comisión Nacional de Administración Local y la Federación
Española de Municipios y Provincias.

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Disposición final segunda. Fondo Especial de Compensación.


En el plazo de seis meses, el Ministerio de Hacienda y Función Pública aprobará la partida presupuestaria necesaria para que, de forma extraordinaria, pueda compensarse el desequilibrio financiero que se causaría a las Entidad Locales,
también en el caso de que, finalmente, se permitiese la reclamación por los abonos ya realizados por este tributo como consecuencia de futuras reclamaciones judiciales.


Disposición final tercera. Entrada en vigor.


Esta ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el 'Boletín Oficial del Estado', excepto las medidas que impliquen un aumento de los créditos o una disminución de los ingresos en relación con el presupuesto vigente, que no
entrarán en vigor, en la parte que comporte afectación presupuestaria, hasta el ejercicio presupuestario siguiente al de la entrada en vigor.