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DS. Congreso de los Diputados, Comisiones, núm. 132, de 27/02/2017
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CORTES GENERALES
DIARIO DE SESIONES DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS
COMISIONES
Año 2017 XII LEGISLATURA Núm. 132
PARA LA AUDITORÍA DE LA CALIDAD DEMOCRÁTICA, LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN Y LAS REFORMAS INSTITUCIONALES Y LEGALES
PRESIDENCIA DEL EXCMO. SR. D. ANTONIO CANTÓ GARCÍA DEL MORAL
Sesión núm. 4
celebrada el lunes,
27 de febrero de 2017
ORDEN DEL DÍA:
Comparececencias. Por acuerdo de la Comisión para auditoría de la calidad democrática, la lucha contra la corrupción y las reformas institucionales y legales:
- Del profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Valladolid (Sánchez Muñoz), para informar sobre temas relacionados con el régimen y la financiación de los partidos políticos. (Número de expediente 219/000270) ...
- Del profesor de Derecho Penal en la Universidad de Castilla-La Mancha (Maroto Calatayud), para informar sobre temas relacionados con el régimen y la financiación de los partidos políticos. (Número de expediente 219/000271) ...
Se abre la sesión a las once y cinco minutos de la mañana.
COMPARECECENCIAS. POR ACUERDO DE LA COMISIÓN PARA AUDITORÍA DE LA CALIDAD DEMOCRÁTICA, LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN Y LAS REFORMAS INSTITUCIONALES Y LEGALES:
- DEL PROFESOR DE DERECHO CONSTITUCIONAL EN LA UNIVERSIDAD DE VALLADOLID (SÁNCHEZ MUÑOZ), PARA INFORMAR SOBRE TEMAS RELACIONADOS CON EL RÉGIMEN Y LA FINANCIACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS. (Número de expediente 219/000270).
El señor PRESIDENTE: Buenos días, señorías. Vamos a dar comienzo a la sesión de esta subcomisión con esta segunda jornada de comparecencias. Como saben ustedes, hoy tendremos dos comparecientes, el primero de ellos es don Óscar Sánchez
Muñoz, profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Valladolid, para informarnos sobre temas relacionados con el régimen y la financiación de los partidos políticos. Yo quiero agradecer desde aquí su asistencia, y esperamos poder seguir
enriqueciéndonos con todas las aportaciones que traigan los comparecientes durante los trabajos de esta subcomisión. Recuerdo al compareciente que como venimos haciendo en comparecencias anteriores, su primera intervención será de entre diez y
quince minutos, luego daré la palabra a los señores diputados para formular preguntas, y usted podrá cerrar con una segunda intervención un poco más amplia de entre quince y veinte minutos. Por tanto, repito el agradecimiento que hago extensivo a
toda la subcomisión por su asistencia y a usted por venir aquí a ilustrarnos hoy.
Señor Sánchez, tiene usted un primer turno de palabra y luego los señores diputados le harán las preguntas que consideren oportunas.
El señor PROFESOR DE DERECHO CONSTITUCIONAL EN LA UNIVERSIDAD DE VALLADOLID (Sánchez Muñoz): Muchas gracias, señor presidente.
Señorías, en primer lugar quiero agradecer la invitación que se me ha hecho para participar en esta Comisión. Tengo que reconocer que, sinceramente, para mí es un gran honor poder dirigirme a todos ustedes para hablar de la financiación de
los partidos político, un tema sobre el que siempre existe una metáfora recurrente: el dinero es como el agua, siempre encuentra su camino. Una metáfora que incluso se reflejó por escrito por los jueces O'Connor y Stevens, del Tribunal Supremo
estadounidense, en la célebre sentencia McConnell del año 2003. Ya sé que ustedes en esta Comisión también han hablado de la sentencia Citizens United. Pues bien, la sentencia McConnell también es otro de los hitos en la jurisprudencia
norteamericana en esta materia. Partiendo de esta metáfora -podríamos decir- hidrológica, si tuviéramos que caracterizar el modelo español de la regulación de financiación de los partidos políticos durante toda la etapa democrática podríamos decir
que ha sido un enorme colador. Durante muchos años los informes del Tribunal de Cuentas no han sido nada más que la constatación de la impotencia para poder controlar lo incontrolable. Y esto se ha traducido en la posibilidad para los partidos de
incumplir la legalidad, una posibilidad que, a juzgar por los múltiples sumarios judiciales abiertos, se ha convertido en realidad muchas más veces de lo que sería admisible en un sistema democrático. Pero dejando de lado ese problema de la
financiación ilegal pura y dura, la propia legalidad siempre ha ofrecido también múltiples resquicios para sortear los límites que ella misma establecía. Primero durante una etapa fueron las donaciones anónimas; después cuando se cerró esa puerta,
se abrió la puerta de la cobertura legal ilimitada de los acuerdos de renegociación de deuda con las entidades bancarias; y más tarde cuando también se ha terminado cerrando esa puerta, sigue abierta la que podríamos llamar la puerta trasera de las
fundaciones. Es decir, en este asunto de la financiación de los partidos siempre que se cierra una puerta se abren otras. Es cierto que las últimas reformas de 2012 y 2015 han tapado muchos de estos resquicios por donde se filtraba el agua, y es
cierto que han mejorado sustancialmente los instrumentos de control y de sanción, con el fin de salir al paso de los tirones de oreja del Greco, del Grupo de Estados contra la corrupción del Consejo de Europa, pero sigue habiendo demasiadas puertas
abiertas.
El régimen legal que tenemos desde luego es mejor que cualquiera de los anteriores, pero todavía existe un gran camino por recorrer. Por otro lado, las reformas casi siempre han sido provocadas por la necesidad de responder ante los
fenómenos de corrupción y, por tanto, muchas veces sin llegar a plantear las cuestiones fundamentales del modelo de financiación de los partidos. Creo que este enfoque es erróneo o al menos parcial o incompleto. Las reglas de financiación de los
partidos no pueden diseñarse únicamente como una respuesta ante la corrupción y mucho menos como una respuesta coyuntural, sino que tienen
que estar conectadas con el papel que queremos que jueguen los partidos políticos dentro del sistema democrático. En este sentido cualquier regulación tiene que estar encaminada a favorecer que los partidos políticos cumplan con su rol
constitucional, que no es otro que expresar el pluralismo político, concurrir a la formación y manifestación de la voluntad popular y ser instrumento fundamental para la participación política de los ciudadanos, como bien conocen sus señorías y
establece el artículo 6 de la Constitución. Desde una óptica complementaria aunque distinta, el legislador también debe tener en cuenta que hoy en día existe una demanda ciudadana que exige cambios a los partidos políticos, es decir, partidos más
abiertos, más democráticos, más transparentes, más responsables ante los ciudadanos, más atentos a sus demandas, y la financiación de los partidos es también una pieza clave para favorecer estos cambios.
Sobre estas premisas voy a estructurar mi intervención en torno a los cuatro grandes objetivos que, en mi opinión, debe perseguir la regulación legal de la financiación de los partidos. El primero de esos objetivos es garantizar la
suficiencia y la estabilidad de los recursos de los partidos políticos, con el fin de que puedan cumplir con las funciones que tienen establecidas. En segundo lugar, garantizar la igualdad de oportunidades en las competiciones electorales, esto que
los anglosajones llaman un campo de juego nivelado, con el fin de evitar que el dinero distorsione la competición electoral; en definitiva, evitar que alguno de los competidores salga dopado al terreno de juego electoral. En tercer lugar, reforzar
la conexión entre los partidos y la ciudadanía, huyendo de una excesiva dependencia del dinero privado y también de una excesiva dependencia del dinero público. Y en cuarto lugar, garantizar la transparencia no sólo como un instrumento al servicio
del control del cumplimiento de la legalidad y, por lo tanto, de la lucha contra la corrupción, sino también y, sobre todo, como un instrumento al servicio del derecho de los ciudadanos a acceder a una información de carácter vital para la libre
formación de su decisión electoral.
Entonces, nos podríamos preguntar si nuestra legislación cumple con estos cuatro objetivos, que es lo que voy a tratar de analizar con un poco más de detalle, aunque dentro de la brevedad que me solicitan en esta primera intervención. Y
entrando ya de lleno en el primero de esos objetivos, si hablamos de suficiencia y de estabilidad de los recursos es evidente que el mantenimiento de las subvenciones públicas es fundamental para garantizar este objetivo. La financiación pública de
los partidos constituye uno de los pilares de lo que podríamos llamar el modelo europeo de financiación de partidos, hasta el punto de que todos los Estados miembros del Consejo de Europa, con la única excepción de Malta y Suiza, recogen alguna
forma de financiación pública. Y aquí me gustaría salir al paso de una tendencia reciente, que se puede apreciar en la opinión pública de diversos países, que cuestiona esta financiación pública. Una tendencia que está muy conectada con el
fenómeno de la desafección política, con la reacción también frente a las políticas de austeridad que se han impuesto como consecuencia de la crisis, sobre todo en los países del sur de Europa. Y esto ha llevado a que diversos países, entre ellos
el nuestro pero también se pueden citar los casos de Portugal, Irlanda, los Países Bajos y Grecia, hayan reducido sustancialmente la financiación pública de los partidos. El país que más lejos ha llegado en esta dirección, como supongo que conocen
sus señorías, es Italia, donde se ha aprobado la supresión total de las subvenciones directas a los partidos, aunque queda en pie la financiación indirecta a través de deducciones fiscales y de un sistema de asignación tributaria. Mi opinión es que
esta es una tendencia equivocada porque creo que el camino no es debilitar a los partidos políticos, sino, como he dicho antes, hacerlos más transparentes y más responsables. Y sin una base sólida de financiación pública los partidos políticos van
a ser prisioneros de sus fuentes de financiación, lo que pone realmente en entredicho ya no solo su independencia, sino, incluso, la propia independencia de los poderes públicos a la hora de tomar decisiones. Por otra parte, desde el punto de vista
constitucional considero que la financiación pública de los partidos no es una opción, sino un mandato del legislador que deriva directamente del artículo 9.2 de la Constitución. Si se fijan sus señorías en el texto de este artículo, de ahí no se
puede deducir que los poderes públicos deban ser indiferentes ante la participación política de los ciudadanos, sino que los poderes públicos deben facilitar la participación política de los ciudadanos y qué duda cabe de que los partidos políticos
son el principal instrumento de esa participación política. En este sentido me parece fundamental que, incluso, se empiece a considerar que la financiación pública debe cubrir también los procesos electorales internos de los partidos políticos.
Creo que sería una buena idea, que lanzo aquí en sede parlamentaria que desde luego es el mejor sitio para hacerlo, prever una subvención para gastos electorales en los procesos de primarias, en los procesos internos de los partidos políticos, pero
no como un cheque en blanco, sino para cubrir gastos reales de los candidatos en procesos que sean auténticamente democráticos. No quiero terminar este primer apartado sin hacer también un breve comentario sobre la cuestión de la estabilidad de los
recursos, fundamentalmente de la estabilidad de la financiación pública. En este sentido creo que
existe un problema sobre todo en los niveles territoriales inferiores, autonómico y local, donde los ingresos de los partidos dependen en muchos casos de las subvenciones a los grupos parlamentarios y a los grupos institucionales;
subvenciones que adolecen de un excesivo grado de discrecionalidad política, que favorece en ocasiones abusos por parte de las mayorías.
Entrando en el segundo de los objetivos, la igualdad de oportunidades en las competiciones electorales, aquí una vez más debo reincidir en que la financiación pública también es el principal instrumento para garantizar este objetivo, pero
debe ser estar repartida con arreglo a criterios equitativos. Y aquí es donde quizás el sistema español adolece de determinados defectos sobre todo si lo comparamos con las tendencias de otros países de nuestro entorno. No voy a insistir en este
punto de momento, pero si sus señorías quieren en el siguiente turno podré hablar más sobre ello. Para garantizar la igualdad de oportunidades hay básicamente tres grandes medidas: una es desde luego una financiación pública repartida con
criterios equitativos, y las otras dos son la limitación de las aportaciones privadas y la limitación férrea -incluso podría añadir ese adjetivo- de los gastos electorales. En cuanto a los límites de los ingresos privados hay dos cuestiones que, a
mi juicio, todavía no están bien resueltas en la legislación española, que son las aportaciones a las fundaciones vinculadas a los partidos políticos y los préstamos bancarios, sobre todo en materia de transparencia. De momento tampoco me voy a
detener más en este tema, que dejo para el segundo turno si ustedes lo tienen a bien. Aparte de estos problemas hay una realidad mucho más preocupante, y es que hoy en día tenemos una evidencia empírica apoyada en numerosas actuaciones judiciales
de la existencia durante muchos años de donaciones ilegales, en una cuantía más que suficiente como para haber distorsionado la competición electoral en muchas ocasiones. Esto desplaza el debate hacia el tema de los mecanismos de control, y la
conclusión a la que no hay más remedio que llegar es que el control que ha ejercido el Tribunal de Cuentas -desde luego con toda la buena voluntad y con el buen hacer de los funcionarios que lo integran- ha sido manifiestamente insuficiente para
garantizar el cumplimiento de la legalidad. Y lo mismo se puede decir respecto al cumplimiento del límite de gastos electorales. El problema no está en la regulación que, probablemente, también podría afinarse algo, sino en la aplicación práctica
de este límite de gastos electorales, porque lo que se ha comprobado en sede judicial es que hay gastos electorales que han sido asumidos por terceros a través de empresas interpuestas y esto, evidentemente, el Tribunal de Cuentas no lo puede
controlar. ¿Cómo se puede prevenir? Yo solamente veo una manera y es reforzando la capacidad de investigación del Tribunal de Cuentas sobre el terreno. El examen del Tribunal de Cuentas no puede verse limitado al análisis de las contabilidades
oficiales que son presentadas por los partidos políticos porque, evidentemente, no sirven para detectar este tipo de irregularidades, como tampoco podrían detectarse a través de ningún tipo de auditoría externa porque estamos hablando de
aportaciones que van por un canal paralelo, por un canal opaco.
El tercer objetivo del que yo hablaba era la conexión más directa entre los partidos y la ciudadanía, que no tiene que pasar por una reducción de la financiación pública puesto que es fundamental para cumplir con los dos objetivos
anteriores, pero sí por el objetivo de conseguir que la dependencia de los partidos políticos respecto a la financiación pública no llegue a los niveles a los que ha llegado en España. Hay dos medidas que se han utilizado en otros países de nuestro
entorno y del mundo en general para intentar reducir esta dependencia, o más que reducir la dependencia reforzar esa conexión con la ciudadanía. La primera es reducir drásticamente los límites de las aportaciones privadas con el fin de favorecer
que las donaciones sean de pequeña cuantía, que no sean grandes donaciones sobre todo provenientes de personas jurídicas, aunque en el caso español como la legislación ya no contempla las donaciones de personas jurídicas serán en todo caso de
personas físicas. Les cito algunos ejemplos: en Irlanda la donación máxima por persona y año son 2.500 euros, en Bélgica 4.000 euros, en Francia 7.500 euros, en Chipre 8.000 euros, en Portugal 10.650 euros y en Grecia 15.000. Es decir, hay una
serie de países que ya están empezando a introducir ese tipo de límites, como también los ha introducido Canadá y otros países. Además, también hay otro tipo de medidas para fomentar las aportaciones de pequeña cuantía como pueden ser, por ejemplo,
los incentivos fiscales regresivos o el sistema de complementar las pequeñas donaciones con fondos públicos a través de lo que se llama matching funds. Si se quieren incentivar sobre todo las pequeñas donaciones, por ejemplo, se podría prever que
los primeros 200 euros o 500 euros de donación privada se complementasen con una aportación pública. El principal problema que veo para aplicar este sistema de matching funds en España es que puede fomentar la picaresca. Y esto no es una simple
sospecha ya que existen investigaciones judiciales que han constatado que se han utilizado pequeñas donaciones como método para blanquear aportaciones ilegales a través del sistema llamado pitufeo. Es verdad que en España tenemos poca cultura de
donación a los partidos políticos y que estos no han hecho mucho por fomentarla, pero precisamente de cara a conseguir partidos más abiertos y más democráticos, me parece esencial favorecer las pequeñas
aportaciones de ciudadanos o personas físicas porque cuando un partido político tiene que pedir dinero a los ciudadanos, ese partido político tiene que ofrecerles algo a cambio que, evidentemente, es participación. A la hora de favorecer la
conexión con la ciudadanía a través de donaciones de pequeña cuantía, qué duda cabe de que Internet es una herramienta muy útil.
El señor PRESIDENTE: Señor Sánchez, tiene que ir acabando.
El señor PROFESOR DE DERECHO CONSTITUCIONAL DE LA UNIVERSIDAD DE VALLADOLID (Sánchez Muñoz): Voy concluyendo, me queda el último objetivo.
Qué duda cabe de que Internet es una herramienta muy útil, pero desde mi punto de vista la reforma que se incorporó en el año 2015, que se limitaba simplemente a reiterar que las mismas reglas que valen en el mundo real son válidas en el
mundo virtual, es una norma superflua e insuficiente; es decir, no añade nada nuevo y no entra de verdad en el problema fundamental que tenemos aquí, y es que cualquier sistema electrónico de pago tiene que estar supervisado para que todos los
donantes estén perfectamente identificados y para evitar que por ahí se pueda sortear la legalidad.
Y termino ya con el último de los objetivos que es el de la transparencia, que ha mejorado sustancialmente en las últimas reformas, como decía, siguiendo las recomendaciones del Greco, pero que todavía tiene bastante que mejorar. El
objetivo es que los ciudadanos dispongan de una información completa, de fácil acceso, comprensible y en un tiempo útil. Una información completa significa que tiene que alcanzar a todos los elementos que permiten conocer cómo se financian los
partidos políticos. Fácil acceso en la sociedad actual significa acceso en línea y que no requiera una búsqueda especializada. Una información comprensible es la que se presente en un lenguaje accesible para la mayoría de los ciudadanos, que no
requiera unos conocimientos técnicos para su interpretación y, también, y esto es muy importante, que se presente en un formato que permita comparar entre diferentes momentos y entre diferentes partidos políticos. Y por último, una información
disponible en tiempo útil significa, en la medida en que eso sea posible, que la información esté disponible con carácter inmediato para los ciudadanos. Cuando eso no sea posible, al menos que la información pueda estar disponible para permitir una
auténtica rendición de cuentas de los partidos políticos ante los ciudadanos. Es indudable que las últimas reformas han supuesto un notable avance en materia de transparencia, pero sigue habiendo defectos fundamentalmente en lo que se refiere a la
información sobre fundaciones y sobre préstamos bancarios.
Concluyo reiterando una reflexión que ha estado presente a lo largo de toda mi intervención pero que quiero recalcar también al final, que es la necesidad de defender a los partidos políticos como instrumentos fundamentales de participación
política de los ciudadanos frente a lo que yo considero que es una corriente actual de demagogia antipartidista, y que probablemente nos pueda llevar a situaciones desde luego mucho menos apetecibles que la democracia de la que disfrutamos. Es
imprescindible que los partidos puedan cumplir con las funciones que tienen asignadas de manera óptima, deben tener recursos suficientes y estables y, en este sentido, la financiación pública es fundamental y, en segundo lugar, también es primordial
que los partidos se transformen y cambien sus fuentes de financiación para reforzar su conexión con los ciudadanos.
Muchas gracias. (Aplausos).
El señor PRESIDENTE: Muchísimas gracias, señor Sánchez Muñoz.
A continuación, voy a dar la palabra a los portavoces de los grupos parlamentarios. Por el Grupo Parlamentario Vasco (EAJ-PNV), el señor Legarda hará la primera intervención.
El señor LEGARDA URIARTE: Muchas gracias, señor presidente.
Doy las gracias al compareciente por sus explicaciones y por lo que nos ha ilustrado. Yo quería hacerle una sola pregunta relativa al segundo elemento que ha citado, igualdad de oportunidades en los procesos electorales de los partidos, en
concreto respecto al factor que usted señalaba del reparto equitativo. En una sesión anterior pregunté a otro compareciente cómo se podría articular este concepto de reparto equitativo en los procesos electorales cuando hay determinados partidos
que obtienen una financiación en especie al ser llamados por medios de comunicación de amplia difusión frente a otros partidos que no lo son. Esto tiene una traslación en coste económico porque si quisiéramos compensar esta desigualdad -no buscada
necesariamente por los partidos pero que de hecho se produce-, en su opinión qué elemento corrector habría que introducir respecto al factor reparto equitativo en los procesos electorales, sobre todo cuando se trata básicamente de los medios de
comunicación y principalmente de la televisión.
Muchas gracias.
El señor PRESIDENTE: Gracias, señor Legarda.
Por parte del Grupo Parlamentario de Ciudadanos, preguntará don Ignacio Prendes.
El señor PRENDES PRENDES: Muchas gracias, señor presidente.
Muchas gracias, profesor Sánchez Muñoz, por sus aportaciones, que sin duda han sido muy interesantes. Quiero retomar un poco el tercero de los cuatro objetivos, que era en el que usted ligaba el fomento de la participación de los ciudadanos
en la política y de los partidos políticos con la financiación. Le confieso que es algo que no tengo excesivamente claro, por eso quiero preguntarle sobre esta cuestión. No lo tengo muy claro porque si esto va ligado a determinados esquemas
organizativos internos de los partidos políticos, como el fomento de la celebración de primarias y de la participación interna, a nosotros nos parece que no debería estar condicionado o incentivado con un modelo determinado de financiación o que
supusiese poder obtener más recursos, sino que es un principio constitucional que viene recogido en el propio artículo 6 de la Ley Orgánica de Partidos Políticos, que recoge la estructura interna y el funcionamiento democrático de los partidos
políticos. Ahí nos parece que hay mucho camino por recorrer, y no necesariamente de la mano de la financiación, sino del reforzamiento de lo que son los principios constitucionales de configuración de los partidos. Nos gustaría que además de
ligarlo, como ha hecho hoy, a mejoras de financiación, plantease si no es un objetivo a conseguir, independientemente de la financiación. Creo que en esta Comisión, aparte de que el elemento más destacable sea la financiación de los partidos
políticos, estamos hablando de una revisión completa de su régimen jurídico. Nos parece que algo que hay que conseguir es el funcionamiento democrático y una estructura interna mucho más participativa, repito, independientemente de la financiación.
Ha comentado las insuficiencias del Tribunal de Cuentas para el control de la financiación de los partidos políticos, y ha llegado a hablar de una especie de impotencia. Compartimos ese criterio, pero también me gustaría que avanzase un
poco más en las reformas que habría que realizar en el seno del Tribunal de Cuentas para que su control fuese realmente eficaz; pero le confieso que no sé si eso sería posible con su actual composición y estructura. No sé si habría que ligar esa
eficacia del Tribunal de Cuentas con una reforma bastante profunda de este órgano, porque quizá no sea posible conseguir ese control eficaz, como he dicho, con su actual estructura y composición.
Hay otra cuestión ligada a lo que decía el señor Legarda -aunque creo que vamos por distinto camino-, referida a algo que nos importa especialmente, que es la igualdad de armas en la competición política, que a su vez está ligada con otro
tema, que es el derecho de los ciudadanos a recibir información política, máxime en procesos electorales, en campaña electoral, donde esa información es determinante para la decisión del voto. Nos parece que la celebración de debates electorales en
los medios públicos o la participación en las campañas electorales de forma igualitaria y equitativa es determinante. Ahí se puede avanzar mucho, porque no está suficientemente regulado, y pensamos que es un derecho de los ciudadanos recibir
información. Por tanto, creemos que debería ser obligatoria la celebración de debates electorales en los medios públicos, que ahora mismo, como usted sabe, depende mucho de la posición de cada uno de los partidos y del rendimiento que piensan
obtener de esa participación.
Me gustaría hacerle muchas más preguntas, pero creo que por ahora es suficiente. En todo caso, como le he dicho, le agradezco sus aportaciones, que me han parecido de sumo interés.
El señor PRESIDENTE: Muchas gracias, señor Prendes.
Por el Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea, tiene la palabra el señor Mena.
El señor MENA ARCA: Gracias, señor presidente.
En primer lugar, quiero agradecer al señor Sánchez su presencia ante esta Comisión para aportarnos su experiencia en un ámbito que para nosotros es de obligada atención.
Entiendo que tenemos que distinguir entre lo que es la financiación de los partidos políticos y lo que debe ser su fiscalización o su control. Son dos elementos que seguramente debemos tratar de forma conjunta, pero que forman parte de dos
bloques diferentes. Evidentemente, también son diferentes las herramientas que tenemos para intentar solucionar y solventar los problemas, que muchas veces son estructurales, del sistema democrático español, porque la financiación de los partidos
tiene que ver con la Ley de financiación de los partidos políticos y la fiscalización o el control con el Tribunal de Cuentas.
Hay un elemento que me interesaría que nos valorara, que es la Ley de la transparencia, que se aprobó en el Estado español, si no recuerdo mal, en la legislatura de 2011. Quisiera conocer su opinión
sobre si esta es una ley útil para la financiación y el control de los partidos políticos o si ha sido una oportunidad perdida y, por tanto, requiere de una actualización para que sea una herramienta al servicio de las exigencias que hoy
tiene el conjunto de la ciudadanía.
Usted nos ha hablado de lo que está ocurriendo en los países europeos de nuestro entorno. Si tuviera que escoger un país que mejor ha solucionado la financiación y la fiscalización, las dos cosas, de los partidos políticos, por qué modelo
se decantaría y cuál entiende que puede funcionar mejor en el sistema democrático español, con la diversidad y la pluralidad de partidos políticos que tenemos en el conjunto del Estado.
Quisiera saber qué opinión tiene usted sobre lo que están impulsando las nuevas formaciones políticas en cuanto financiación participativa, el crowdfunding, es decir, democratizar la financiación de los partidos políticos. Es verdad lo que
usted decía de que la última reforma de la Ley de Financiación de Partidos Políticos elimina de alguna manera las donaciones anónimas y la renegociación de la deuda, pero mantiene todavía muchas lagunas, ya que abre la puerta a posibles elementos de
corrupción.
La cuarta cuestión -y con esto acabo- tiene que ver con la pregunta que le formulaba el portavoz de Ciudadanos. Qué reformas del Tribunal de Cuentas entiende que deberíamos llevar adelante y si según su experiencia el problema no es tanto
la estructura organizativa que tiene dicho tribunal, sino una necesidad eterna de la democracia española, que es garantizar la independencia de los órganos de fiscalización. No sé si cree que en el caso del Tribunal de Cuentas este puede ser uno de
los elementos que más pese.
Gracias.
El señor PRESIDENTE: Muchas gracias, señor Mena.
Por el Grupo Parlamentario Socialista, tiene la palabra el señor Rallo.
El señor RALLO LOMBARTE: Muchas gracias, señor presidente.
En primer lugar, quiero sumarme al agradecimiento al profesor Sánchez por participar hoy en esta Comisión.
La intervención que nos ha ofrecido creo que constituye una buena manifestación del motivo por el que esta Comisión le invitó a comparecer. Sin duda alguna, estamos ante uno de los principales expertos que hay en España, dentro de lo que es
la doctrina constitucionalista, en materia de financiación de partidos. A pesar de lo limitado de este marco, con intervenciones necesariamente cortas y respuestas puntuales, tiene mucho valor cada una de las afirmaciones que ha realizado. Como se
ha puesto en evidencia en las intervenciones precedentes, ha despertado la curiosidad de los grupos parlamentarios, no solo sobre aspectos referidos a lo que hoy nos ocupa, que es analizar la regulación y financiación de los partidos, sino a otros
ámbitos que, aunque conexos, inevitablemente no son los propios del mandato de esta Comisión, sobre cuestiones electorales, etcétera; pero esa curiosidad es sana y es fruto de su estimulante intervención.
De sus palabras se pueden sacar unas inmediatas conclusiones que quiero subrayar, porque me parecen de alto valor; por ejemplo, en primer lugar, la apuesta decidida por una financiación pública para atender ese principio de suficiencia en
los recursos de los partidos políticos, partiendo de una afirmación que tiene anclaje constitucional, que es la función que otorga nuestra Constitución a los partidos políticos. A partir de ahí creo que son muy coherentes todas las posiciones que
ha expuesto, y no solo la información que ha compartido, tanto en relación con la necesidad de que los sistemas de financiación contribuyan a reforzar esa conexión de los partidos y la ciudadanía, como para garantizar el principio de igualdad de
oportunidades en la concurrencia electoral.
La subcomisión que en su día se creó en el seno de esta Comisión tiene un doble mandato: analizar el sistema de financiación y la regulación actual de los partidos, focalizada en la conveniencia de reforzar los mecanismos de democracia
interna. En su intervención nos ha avanzado alguna posición que pone en valor la conexión de ambos elementos, como es que el sistema de financiación pudiera cubrir elementos de democracia interna, como los sistemas de participación o de primarias.
Ya sé que su mayor especialización en el ámbito de la financiación pública hace que su intervención se focalice en esta cuestión -y nuestras preguntas deberían ir en esa dirección-, pero aún así yo quiero invitarle a que comparta, en la medida de lo
posible, alguna consideración sobre aspectos que tienen que ver estrictamente con la regulación y el fortalecimiento de la democracia interna de los partidos. Ya se han planteado algunas preguntas, pero otras quedan en el aire y están presentes en
el debate, por ejemplo, la posibilidad de incorporar a la legislación vigente, es decir, regular esta cuestión por ley, los sistemas de primarias o de participación de los afiliados y/o simpatizantes en la elección de determinados candidatos a
cargos
institucionales significativos, Presidencia del Gobierno, de comunidades autónomas, alcaldes, o también, en la misma dirección, la participación específica de los militantes en la elección directa de los cargos orgánicos más relevantes de
los partidos políticos. Hace pocos días saltó a la opinión pública un cierto debate derivado de una sentencia del Tribunal Constitucional que tenía que ver con la libertad de expresión de los afiliados. No sé si existiría la posibilidad de que
también mediante ley pudiera regularse o reforzarse la protección de las minorías o de las corrientes internas de los partidos.
Yendo al ámbito nuclear de esta comparecencia, que es el tema de la financiación, en la comparecencia anterior -intentaremos hacerlo también en las siguientes- quisimos poner en valor el hecho de que el reforzamiento de la transparencia y de
la mejor financiación de los partidos pasa -lo ha apuntado también en su intervención- por controlar su gasto. Nuestra duda es hasta qué punto eso es posible, es decir, en qué punto se encuentra el nivel de gasto de los partidos políticos españoles
en relación con otros modelos, hasta dónde puede reducirse ese gasto en el funcionamiento o en la acción electoral de los partidos. Otra cuestión sería la referida a la vinculación. Usted ha vinculado financiación y primarias. ¿Se podría
establecer algún tipo de vinculación entre financiación y paridad en el seno de los partidos o financiación con otros mecanismos de democratización como la limitación de mandatos?
Es muy sugerente y de interés todo aquello que tiene que ver con nuevas medidas para promover la financiación de los partidos ajenas a lo que pueden ser subvenciones genéricas o aportaciones individuales puntuales. No sé si podría
ilustrarnos algo más en relación con el matchfunding, los incentivos fiscales regresivos. En materia de microdonaciones, todo el mundo coincide en la conveniencia de regularlas, pero habría que ver en qué términos.
Hay muchas más cuestiones que nos gustaría plantearle, pero tampoco queremos monopolizar este trámite. Reiteramos nuestro agradecimiento por su participación en esta Comisión.
El señor PRESIDENTE: Gracias, señor Rallo.
Por el Grupo Parlamentario Popular, tiene la palabra la señora Moro.
La señora MORO ALMARAZ: Gracias, señor presidente.
Para mí es un honor reencontrarme con un antiguo compañero en las Cortes de Castilla y León, del que no solo guardo un grato recuerdo por la convivencia personal, sino por su rigor profesional, que ha puesto de manifiesto en la comparecencia
de hoy, como compañero universitario y en las tareas del Estatuto de Castilla y León. Es un gusto reencontrarnos.
Intervenir el último tiene muchos problemas, sobre todo cuando se trata de hacer preguntas a los comparecientes. Previamente he leído con mucho interés un artículo suyo, publicado en la Revista Española de Derecho Constitucional, del que ha
venido a trazar las líneas maestras en esta comparecencia, como no podía ser de otra manera, que me parece interesante porque plantea un análisis crítico de lo que se ha hecho hasta ahora, pero al mismo tiempo apunta, seguramente para poder
continuar en esa materia, por dónde podría ir su planteamiento de un cambio del modelo de la financiación de los partidos políticos.
Es verdad, y usted así lo reconoce, que se han hecho muchos cambios, quizá por las consecuencias negativas que estaba teniendo en los ciudadanos la percepción de la corrupción en los partidos políticos, ahondando, aún más, si cabe, en la
desafección que ya se venía produciendo por causas muy diferentes, pero que indudablemente la crisis económica y la corrupción ha hecho más extrema. Por eso me gusta que usted haya concluido su primera intervención con ese principio, que
compartimos, que es el de la defensa de los partidos políticos, no el de la defensa de sus malas prácticas, sino el del papel fundamental que estos han jugado y deben jugar en esta democracia. Hay que ir siempre a un planteamiento constructivo y no
destructivo; es decir, mejorar aquello que se debe mejorar y colaborar en ello. Creo que esta es la finalidad de esta Comisión en la que estamos trabajando.
Usted lo ha dejado apuntado antes, pero me gustaría que desarrollara un poco más esa referencia que ha hecho, tanto en su artículo como en su exposición, a la insuficiencia de las últimas reformas respecto al tratamiento de los convenios y
de las donaciones a las fundaciones vinculadas de manera más o menos abierta a los partidos políticos. Hay una cuestión que puedo deducir de lo que usted ha dicho, pero no lo tengo del todo claro. Alguna compareciente anterior ha dicho en esta
misma subcomisión que no le parecía acertada la prohibición de donaciones de personas jurídicas porque no creía que fuera positivo y que podría incidir en una menor transparencia o en prácticas de trastero, de backstage, en fin, de ir por la puerta
de atrás. Quisiera saber qué le parece. Hay un tema que ella tocaba y que me parece interesante -usted también lo ha citado-, que se refiere a que uno de los puntales de un modelo de financiación es la transparencia. Hay que implementar medidas
correctas de transparencia, llegando
incluso hasta la sanción que usted echa en falta en algunas de las reformas que se han hecho. Quisiera conocer su opinión sobre si sería bueno que, con muchas limitaciones, con mucho control, con mucha transparencia, determinadas donaciones
sí pudieran realizarse por las personas jurídicas.
Hay otro tema que me gustaría que desarrollara un poco más, aunque ya lo han preguntado, y es que usted pone de manifiesto, o yo he creído entenderlo así, que es necesario un modelo mixto, aunque otra cosa es definir cómo debería ser, sobre
todo, en esas formas de participación de las personas físicas, las que se han ido poniendo de manifiesto y otras que surgirán, porque el mundo va avanzando y surgen otras fórmulas, que es complicado tanto por las técnicas de pago por Internet
-también lo ha planteado- como por las limitaciones en la cuantía. Me gustaría que nos diera su opinión sobre si sería mejor no prohibir la participación de las personas jurídicas, pero sí establecer un control reforzado vinculado a las donaciones
con esas cantidades limitadas, teniendo en cuenta que ya hemos avanzado en el recorte de las subvenciones públicas a los partidos políticos a lo largo de estos últimos años hasta llegar al 40% y que vivimos en España, es decir, que es muy complicado
el mecenazgo. Usted y yo sabemos lo complicado que es el mecenazgo que sería deseable para las universidades; por tanto, si no es fácil encontrar mecenas para las universidades, mucho menos para los sindicatos o para los partidos políticos.
También nos gustaría que dijera qué medidas le parece que habría que adoptar en materia de sanciones por incumplimiento, si podrían incorporarse para hacer más eficaces las de la legislación de transparencia que se ha ido añadiendo en los últimos
años.
Muchas gracias.
El señor PRESIDENTE: Muchas gracias, señora Moro.
Para terminar esta comparecencia, el señor Sánchez Muñoz dispone de quince minutos para intervenir.
El señor PROFESOR DE DERECHO CONSTITUCIONAL DE LA UNIVERSIDAD DE VALLADOLID (Sánchez Muñoz): Muchas gracias, señor presidente.
La verdad es que han surgido muchas preguntas, lo cual me alegra especialmente, porque significa que mi intervención ha suscitado interés, aunque por otro lado dificulta mi tarea a la hora de responderlas a todas. Lo voy a intentar aunque
sea telegráficamente.
Señor Legarda, coincido con usted en cuanto a que, efectivamente, el acceso a los medios de comunicación durante las campañas electorales es uno de esos puntos en los que la igualdad de oportunidades se podría mejorar para garantizar una
presencia de las distintas fuerzas políticas que sea más equitativa, sin que ello signifique que sea absolutamente necesario modificar la legislación, porque la que tenemos actualmente ya prevé el acceso de todos los partidos que están representados
en el Parlamento. Pienso en un ejemplo, cuando a la hora de responder a la programación de debates electorales que hacen los medios de comunicación la Junta Electoral Central propone esas medidas compensatorias para los partidos que no están
presentes en los debates principales. Quizá esas medidas compensatorias no llegan a ser suficientes, porque cómo se puede compensar la ausencia del debate principal con otro debate en una franja de mucha mejor audiencia o quedando diluido por la
presencia de múltiples fuerzas políticas. Quizá se le pueda dar una vuelta a este tema y mejorar el acceso, que es cierto que es muy importante, porque desde el momento en que se limitan gran parte de los gastos electorales de los partidos, la
presencia en los medios de comunicación es fundamental. Coincido con su apreciación.
En cuanto a la intervención del señor Prendes, ha planteado varias cuestiones, una de ellas coincidente con la del portavoz del Grupo Socialista, señor Rallo, en relación con la democracia interna de los partidos políticos, no solo en cuanto
a financiación, sino a su regulación. Personalmente siempre he sido partidario -lo tengo publicado en algunos artículos- de un refuerzo de esa democracia interna, incluso desde el punto de vista de la propia ley; es decir, que sea la propia Ley de
partidos, o la Ley electoral, en su caso, la que prevea ciertos requisitos, pero siempre buscando un equilibrio entre los principios que están aquí en juego: uno de ellos, por supuesto, es la participación política de los ciudadanos, que tiene que
hacerse fundamentalmente a través de los partidos políticos; el otro principio es la capacidad de autoorganización de los propios partidos. Por tanto, la ley puede establecer ciertos mínimos, pero no hasta el punto de llegar a regular de manera
detallada esos procesos de primarias. Eso es lo que yo entiendo. En materia de elección de candidatos a cargos públicos representativos, actualmente la ley no dice absolutamente nada y probablemente debería decir algo, debería establecer unos
requisitos mínimos de democracia interna para esa elección.
Respecto al Tribunal de Cuentas, que es una cuestión que han planteado tanto el señor Prendes como el señor Mena, tengo que decir que qué duda cabe de que uno de los aspectos que es necesario tratar es
el de la independencia. He manifestado en numerosas ocasiones que los partidos políticos son fundamentales para el funcionamiento del sistema democrático, pero que quizá en un afán muy propio de la época de la transición que vivimos en su
momento, en la que se quería fortalecer la posición de los partidos políticos, porque en aquel entonces había ciertas dudas sobre la estabilidad del propio sistema democrático y los partidos eran un punto importante para favorecerla, nos hayamos
pasado un poco de vueltas en ese fortalecimiento, lo que ha llevado a que los partidos políticos hayan ocupado -incluso hay algunos autores que dicen colonizado- ciertas instituciones en las que no deberían estar. Los partidos políticos deben estar
en el Parlamento, que es su lugar, su hábitat natural, donde se produce el debate, pero no sé hasta qué punto deben tener el control que tienen sobre instituciones como el Tribunal de Cuentas, por supuesto, el Poder Judicial en su conjunto, el
Tribunal Constitucional u otros órganos. Creo que se puede avanzar en el refuerzo de la independencia de estos órganos de control. Una de las medidas que yo proponía en un artículo que publiqué, era que quizá habría que establecer un periodo de
carencia; es decir, que aquellas personas que hayan ejercido determinados cargos representativos u orgánicos dentro de los partidos políticos no puedan pasar inmediatamente a formar parte, por ejemplo, del Tribunal de Cuentas, sino que tengan que
esperar al menos un tiempo. Es cierto que hay personas que pueden estar en la vida política y que tienen la cualificación suficiente para poder formar parte del Tribunal de Cuentas, pero, incluso desde el punto de vista estético, dejar de ser
diputado y a los cinco minutos entrar como consejero del Tribunal de Cuentas no es lo deseable, no solo para garantizar la independencia -que probablemente esa persona va a ser muy independiente en el desempeño de sus funciones-, sino también para
garantizar la apariencia de la independencia, que a veces es incluso más importante que la independencia misma. En ese sentido creo que se puede reforzar.
Por supuesto, soy partidario de incrementar los recursos de los órganos de fiscalización, concretamente del Tribunal de Cuentas. Esto se ha hecho en otros países. Por ejemplo, recientemente, tanto en Italia como en Francia, respondiendo a
las propias recomendaciones del Greco, del Grupo de Estados contra la corrupción, se han incrementado significativamente los recursos de los que disponen estos órganos para poder llevar a cabo su función. El hecho es que puedan ir más allá, como he
dicho en mi primera intervención. Ya sé que esto plantea ciertas dudas, porque no encaja con el esquema tradicional que tenemos de funcionamiento del Tribunal de Cuentas, que es un órgano de fiscalización contable, que siempre ha sido un órgano de
fiscalización de las cuentas de los partidos políticos, pero creo que hay que ir más allá para que se convierta verdaderamente en un órgano de control de la financiación, incluso sobre el terreno. Hay países que han avanzado en esta cuestión. En
Irlanda hay una experiencia muy interesante, que es la de la comisión de estándares sobre la función pública, que puede, por ejemplo, atender a denuncias anónimas planteadas por particulares, investigando sobre el terreno, que es donde yo quiero
poner el énfasis; es decir, no investiga solo sobre papeles que proporcionan los partidos, las empresas proveedoras u otras personas, sino que investigan, repito, sobre el terreno. Por ejemplo, hablando con el antiguo director general de
Elecciones de Canadá, Jean Pierre Kingsley, que es toda una personalidad en el mundo del derecho electoral, me decía que incluso ellos habían llegado a contratar a investigadores privados. Es decir, contrataron detectives privados para poder saber
exactamente si lo que estaban declarando los partidos era cierto. Los partidos pueden presentar una contabilidad y decir que han gastado equis dinero en este acto o en este otro, pero a lo mejor han hecho otros diez actos más que los ha pagado una
empresa, que no se sabe de dónde ha salido y que ha utilizado un dinero de procedencia, cuando menos, dudosa. ¿Cómo controlar eso? Solo hay una posibilidad: que haya un inspector o alguien que esté verdaderamente controlando que lo que declaran
los partidos es cierto. Quizás, también se pueda avanzar por ese camino.
Asimismo, el señor Prendes planteaba la cuestión de los debates electorales, que es un tema que me ha resultado siempre muy interesante porque, además, plantea un problema constitucional, ya que desde el punto de vista constitucional los
medios de comunicación tienen una libertad de información que hay que respetar. Por tanto, no me parece que sea en ningún caso aceptable que los poderes públicos impongan a los medios de comunicación privados, a través de la ley, la organización de
debates electorales. Quizás, sí podría imponerse a los medios públicos, ya que existen mecanismos para ello. Es decir, existe un contrato entre el Estado y los medios de comunicación públicos donde se tiene que garantizar una serie de funciones y
una de ellas podría ser la de contribuir a los debates electorales. Sin embargo, no es posible, en ningún caso, obligar a las personas a participar en los debates. No podemos mandar a la Guardia Civil a que vaya a buscar al candidato a su casa
para que le lleven al debate electoral. Se puede prever que el medio de comunicación organice el debate, pero si uno de los candidatos no quiere asistir al debate, no podemos hacer nada para impedirlo.
El portavoz del Grupo Unidos Podemos, señor Mena, ha planteado una disyuntiva entre la regulación de la financiación de los partidos y la fiscalización. Hay un tema al que no he podido hacer referencia en mi primera intervención, pero que
creo que es muy interesante. Cuando hablamos de lucha contra la corrupción, en España hemos tenido una reacción casi automática de tratar de responder siempre a este tema a través de la legislación sobre la financiación de los partidos políticos,
pero yo creo que este es un enfoque un tanto equivocado. Por supuesto, que hay que tratar la regulación de la financiación de los partidos políticos, pero hay otros aspectos del derecho que son tan importantes o más, como por ejemplo la regulación
de los contratos públicos, es decir, la contratación pública. En este asunto es en el que hay que incidir porque los casos de corrupción que se han conocido tienen que ver, sobre todo, con contratos públicos. Quizás haya que seguir prestando
atención a la regulación de la financiación de los partidos, pero no exclusivamente, sino que también hay que hacer referencia a ese otro tipo de normas.
El portavoz me ha preguntado también sobre la Ley de transparencia. No tenemos mucho tiempo aquí para poder desarrollarlo a fondo, pero entiendo que la Ley de transparencia, que fue aprobada en nuestro país, tiene una carencia o deficiencia
de base, que es considerar el derecho de acceso a la información pública no como un derecho fundamental, sino como un simple desarrollo del derecho de acceso a los registros y documentos administrativos. El acceso a la información pública es un
auténtico derecho fundamental, que debería de formar parte del contenido del artículo 20 de la Constitución. Este hecho implicaría muchísima protección adicional a través del recurso de amparo, aunque no solamente con él. Eso es lo que convertiría
a ese derecho en un auténtico derecho fundamental. Por otra parte, el propio Tribunal Europeo de Derechos Humanos está yendo en esa dirección y existen ya algunas sentencias relacionadas con este asunto. Esto puede que nos acabe alcanzando en
algún momento, pero creo que es fundamental este tema. A partir de ahí, muchos de los límites que ha introducido la propia Ley de transparencia no serían posibles -si considerásemos que el derecho de acceso a la información pública es un auténtico
derecho fundamental- porque para limitar un derecho fundamental habría que tener una finalidad razonable, salvaguardar el principio de proporcionalidad, etcétera.
También me han preguntado sobre los mecanismos de la financiación participativa o popular, el crowdfunding. Desde luego, este es un tema interesantísimo para fomentar ese tipo de donaciones de pequeña cuantía, que son fundamentales para
reforzar la conexión entre los partidos y los ciudadanos. Este tipo de donaciones explota en su momento con la primera campaña electoral de Obama en 2008, cuando millones de personas hicieron donaciones de menos de 10 dólares. Este asunto es muy
interesante, pero reitero lo dicho anteriormente. Es decir, en nuestro país tenemos una norma fundamental y es que todos los donantes tienen que estar identificados. Esto ya es posible hacerlo. Aunque yo no soy experto en informática, estoy
seguro de que hay mecanismos de sistemas de pagos que permiten identificar perfectamente a los donantes de este tipo de microdonaciones, sin que haya ningún problema.
Por otro lado, esto se puede perfeccionar -como he dicho anteriormente y como también me ha preguntado el portavoz del Grupo Socialista, señor Rallo- con un complemento de financiación pública. No sería nada extraño porque ya existe en
otros países como en Alemania o en Países Bajos, donde una parte de la financiación pública -no toda- está directamente conectada con la capacidad que tienen los partidos de captar también fondos a través de los afiliados o a través de pequeñas
donaciones. De esta forma, el efecto que tiene el partido político a la hora de captar esos fondos se vería redoblado también por el apoyo estatal. Es un sistema que se utiliza en muchos sitios. Por ejemplo, este sistema es utilizado en la ciudad
de Nueva York para las elecciones municipales con las donaciones de menos de 175 dólares, es decir, con donaciones de pequeña cuantía. El erario público llega a poner hasta 3 dólares, por cada dólar privado que da la gente para esos candidatos.
Además, los candidatos que se acogen a ese sistema se comprometen a limitar sus ingresos privados por otras vías y a limitar sus gastos electorales, es decir, hay una contrapartida. Cualquier fórmula de este tipo podría ser válida, pero tenemos que
tener mucho cuidado a la hora de establecerla, por lo que ya he comentado antes. Ya se ha utilizado en España las pequeñas donaciones para blanquear donaciones ilegales. Por tanto, no es una mera posibilidad ni una mera hipótesis sino que eso ya
ha sucedido en la realidad. Por eso, hay que ser especialmente precavidos para que estas donaciones no puedan utilizarse con ese fin.
El señor Rallo preguntaba si era posible comparar los datos de los gastos que realizan los partidos políticos. Yo no tengo datos exhaustivos, pero sí que puedo decir que nos caracterizamos, no solo en España sino en el conjunto de los
países europeos, por tener partidos políticos bastante austeros. Sobre todo por el hecho de que las campañas electorales son mucho menos costosas que otras que se dan en diferentes lugares del mundo, no solo porque los gastos estén limitados, sino
porque hay una norma que está muy extendida en los países europeos: la prohibición de la publicidad política de pago en televisión.
Esa norma es la que reduce de manera drástica los gastos electorales de los partidos. Por tanto, yo no creo que haya que seguir profundizando en el tema de la reducción de la financiación pública y de la propia reducción de los gastos
electorales. Tenemos ya campañas bastante austeras, a mi modo de ver.
Por último, quiero agradecer especialmente las palabras amables que me ha dedicado la portavoz del Grupo Popular. Ya sabe la señora Moro que ese aprecio es mutuo, desde la época en la que yo me dediqué también a labores parlamentarias hace
ya algunos años. Usted hacía referencia al artículo que he publicado en la Revista Española de Derecho Constitucional. Sin embargo, había otro artículo que publiqué anteriormente, cuyas sugerencias fueron introducidas en la reforma de 2015.
Algunas de estas propuestas, como por ejemplo la prohibición de las donaciones de las personas jurídicas, fueron introducidas en la ley, pero no porque yo las hubiera sugerido -no voy a ser tan pretencioso de pensar que el Legislador tuvo en cuenta
mi artículo-, sino porque también habían sido sugeridas por otras muchas personas. Personalmente, yo soy partidario de esa prohibición por una cuestión de principios, porque la donación a un partido político es una forma de participación política.
En un sistema democrático quienes participan políticamente son los ciudadanos, no son las personas jurídicas. Las personas jurídicas son una creación del derecho, que son muy útiles y sirven para un montón de cosas. Sin embargo, los únicos que
tienen derecho de participación política son exclusivamente los ciudadanos, que son quienes votan también.
Por tanto, no contemplo ni siquiera la posibilidad de que dentro de una empresa esté la finalidad social de donar a un partido político y participar políticamente. ¿Para qué? Una empresa se dedica a participar en el mercado, a vender
productos, a ofrecer servicios, pero qué sentido tiene que done dinero a un partido político. Si es para favorecer ciertas políticas, estaríamos entrando en un terreno peligroso, porque aquellos partidos políticos que defendiesen de mejor manera
los intereses empresariales se verían mucho más recompensados con ese acceso a fondos, lo cual podría distorsionar la competición electoral. Estaríamos legalizando, de alguna manera, la venta de políticas públicas a cambio de apoyos económicos.
Desde luego, limitar que solo las personas físicas puedan hacer aportaciones privadas a los partidos políticos es una medida que se ha adoptado ya en muchos países y, además, es algo muy razonable.
Usted hacía referencia al tema de las fundaciones. No puedo dedicarme a ello en detalle porque nos pasamos ya de tiempo. Una práctica muy habitual, de la cual yo hablaba en ese artículo, en las fundaciones es establecer convenios de
colaboración con empresas e incluso también con administraciones públicas o con entidades públicas. Recuerdo un informe del Tribunal de Cuentas del año 2007 que decía que estos convenios de colaboración eran donaciones encubiertas. El tribunal
afirmaba que no eran auténticos convenios de colaboración, porque un convenio de colaboración significaría que hay una contraprestación. Es decir, la fundación realiza una actividad a cambio de recibir una aportación económica, pero si la actividad
que va a realizar la fundación coincide exactamente con su objeto fundacional, entonces no cabe considerar eso como un auténtico convenio, sino que es pura y simplemente una donación encubierta.
¿Qué es lo que hace el Legislador de 2012 para solucionar este problema? En lugar de intentar poner coto o establecer unos requisitos, lo que hace es legalizar esta práctica. Ahí tenemos el nuevo apartado en la disposición adicional
séptima de la Ley orgánica de financiación de los partidos políticos, que dice expresamente que estas entregas monetarias no tendrán la consideración de donaciones porque lo dice así el Legislador. Es decir, lo que se está haciendo es legalizar una
práctica que previamente el Tribunal de Cuentas había dicho que era una forma de realizar donaciones encubiertas. Además, si añadimos que en esta ley se suprime el límite cuantitativo de las aportaciones privadas a las fundaciones, sinceramente
esto supone que es un sistema -en ese artículo al que usted hace referencia ya lo calificaba así- de barra libre para las fundaciones vinculadas a los partidos políticos.
Tengo aquí algunos datos. En el año 2007 hubo 3,2 millones de euros de aportaciones a las fundaciones, de los cuales 639.000 euros se realizaron a través de convenios; en el año 2008, que es cuando empieza a funcionar a pleno rendimiento
la puerta de entrada de las fundaciones, hubo 9,1 millones de aportaciones a las fundaciones, de los cuales 2,1 millones fueron mediante convenios; en el año 2009, hubo 9,3 millones euros, de los cuales 1,2 millones de euros se aportaron a través
de convenios; en los últimos datos conocidos del año 2013 las aportaciones se redujeron bastante -porque todos nos hemos tenido que apretar el cinturón y también lo han tenido que hacer incluso las empresas que realizaban donaciones a las
fundaciones- porque hubo 4,5 millones de euros, de los cuales aproximadamente 2 millones se aportaron a través de este tipo de convenios.
Además, en este informe del Tribunal de Cuentas hay datos poco claros, porque hay algunas aportaciones que no se ven muy claramente si se realizan a través de convenios o no. En concreto, hay una fundación que me ha llamado poderosamente la
atención porque tiene veintitrés convenios con diferentes entidades. El Tribunal de Cuentas no ofrece información suficiente sobre qué entidades son,
simplemente dice que hay veintitrés convenios con diferentes entidades. Las aportaciones a esta fundación, que además se ha desvinculado recientemente de su partido matriz, suman en total aproximadamente un millón de euros. Alguien puede
pensar que esto es el chocolate del loro, que no son cantidades importantes. Las fundaciones vinculadas a los partidos políticos tienen una labor importantísima, no vamos a negarlo, tanto en formación y estudios como en think tanks. Sin embargo,
sería importante por cuestiones de principio que estas prácticas, estos convenios de colaboración que son una forma de recibir fondos no solo con empresas sino también con administraciones públicas, se atajaran de alguna manera.
Por último, la señora Moro me ha preguntado por las sanciones. Pues este tema ha mejorado sustancialmente, y es algo que hay que reconocer. En las últimas reformas, tanto de 2012 como de 2015, el régimen sancionador ha mejorado. Creo que
sería posible mejorar los plazos que establece la ley para la publicación de ciertas informaciones, tanto en materia de fundaciones como en materia de préstamos bancarios. En los préstamos bancarios quedan prohibidas las condonaciones, como todos
sabemos, pero se sigue pudiendo hacer acuerdos de renegociación de las deudas con los bancos. Esos acuerdos ahora tienen que hacerse en documento público, tienen que informarse en un plazo de tres meses al Tribunal de Cuentas. Me pregunto por qué
no se publican en ese momento, o incluso antes. Es decir, ¿por qué no se establece ya que sea obligatorio dar a conocer públicamente esos acuerdos de renegociación desde el primer momento?, ¿por qué hay que esperar al momento en el que los
partidos tienen que presentar su contabilidad para la fiscalización del informe del Tribunal de Cuentas?, ¿por qué hay que esperar a ese momento? ¿No sería posible establecer plazos más perentorios para publicar esas informaciones e incluso que
fuese el propio Tribunal de Cuentas quien lo publicase? Muchas veces se recoge en la ley que los partidos deberán publicarlo en su página web, pero eso plantea problemas desde el punto de vista de comparabilidad de los datos. Cada partido publica
los datos en su página web como estima conveniente y con un formato determinado.
Sin embargo, la práctica que existe en otros países es diferente. Por ejemplo, yo creo que un ejemplo a seguir es Elections Canada. El propio organismo público, la Dirección General de Elecciones, Elections Canada, es quien ofrece toda la
información sobre la financiación de los partidos de manera homogénea, utilizando el mismo formato para todos los partidos y con posibilidad de comparar también a lo largo del tiempo y, además, con la garantía de que es el propio organismo de
regulación el que da esa información.
Superando con creces el tiempo acordado, por lo cual pido disculpas, reitero mi agradecimiento por estar aquí, especialmente al Grupo Socialista por haberme invitado y haber sugerido mi presencia en esta Comisión. En cualquier caso, incluso
fuera de la Comisión, quedo a su disposición también para seguir comentando estas cuestiones. (Aplausos).
El señor PRESIDENTE: No tenga la más mínima duda de que somos nosotros quienes le agradecemos las aportaciones que ha hecho.
Suspendemos la sesión unos momentos para despedir al señor Sánchez Muñoz y para recibir al próximo compareciente. (Pausa).
- DEL PROFESOR DE DERECHO PENAL EN LA UNIVERSIDAD DE CASTILLA-LA MANCHA (MAROTO CALATAYUD), PARA INFORMAR SOBRE TEMAS RELACIONADOS CON EL RÉGIMEN Y LA FINANCIACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS. (Número de expediente 219/000271).
El señor PRESIDENTE: Señorías, continuamos con la sesión.
Quiero dar la bienvenida a don Manuel Maroto Calatayud, profesor de Derecho Penal de la Universidad de Castilla-La Mancha. Quiero agradecerle -agradecimiento que hago extensivo a todos los grupos parlamentarios- su amabilidad por haber
acudido hoy a nuestra invitación. Todo nosotros atenderemos con interés a todas las aportaciones que nos pueda hacer.
En primer lugar, el compareciente intervendrá aproximadamente por un tiempo de quince minutos, a continuación intervendrán los grupos parlamentarios que le realizaran las preguntas, y finalmente, cerraremos con una nueva intervención del
compareciente.
El señor PROFESOR DE DERECHO PENAL DE LA UNIVERSIDAD DE CASTILLA-LA MANCHA (Maroto Calatayud): El agradecimiento es mío, lo digo muy sinceramente. Comentaba hace un momento al presidente que en estos últimos días he estado viendo algunas
de las comparecencias de la Comisión en la página web del Congreso. Tengo que decir que me he alegrado mucho de ver el nivel de la discusión. De hecho, una de las cosas que quería enfatizar en mi comparecencia, que obviamente va a ser muy breve,
es la importancia que tiene esta Comisión, sobre todo, en cuanto a innovación en materia legislativa
o prelegislativa. Soy consciente de que esta Comisión no tiene funciones legislativas, pero una de las cosas que hay que hacer para salir un poco del bucle en el que llevamos ya muchas décadas, en cuanto a regular esta materia de
financiación de partidos, es innovar en materia legislativa. Más tarde haré alguna mención a este respecto.
Al haber visto las comparecencias de las sesiones anteriores, así como al haber escuchado durante los últimos minutos al profesor Óscar Sánchez, me congratula especialmente ver que, además, se aborda la cuestión de la financiación de los
partidos desde una perspectiva muy amplia. No se le da a esta cuestión una naturaleza puramente contable, que es algo en lo que se cae en muchas ocasiones, sino que se integra en una cuestión más general de cómo organizar los partidos políticos
internamente y de qué tipo de sistema de partidos queremos. Voy a hacer algunas menciones a lo largo de mis quince minutos a este respecto.
Además, siento una gran responsabilidad por venir a hablar con ustedes de este tema, porque uno en la facultad de Derecho está muy acostumbrado a hablar del Legislador -así en mayúsculas-. Sin embargo, hay algo bello en bajar y ver que el
Legislador -aunque sé que la Comisión no tiene funciones legislativas- está formado por personas y que se puede discutir con ellas de cuestiones sobre las que uno lleva mucho tiempo estudiando y discutiendo. Por eso, siento una gran responsabilidad
y también porque decir cosas nuevas por mi parte a estas alturas, aunque sea la segunda sesión y la sexta comparecencia, ya es un poco difícil. Me dedico al Derecho Penal y escribí mi tesis sobre financiación ilegal de partidos. Es decir, tengo
esta perspectiva de cómo hacer para controlar estas cuestiones desde el punto de vista sancionador, aunque creo que ya se ha dicho casi todo.
A estas alturas, creo que deben tener una visión bastante fiel de cuáles son los principales problemas de la legislación en materia de partidos. En ese sentido, por una parte, son buenas noticias. La labor de la Comisión no es tan
complicada probablemente, porque es fácil identificar cuáles son los principales problemas que tiene la legislación en materia de financiación de partidos, como por ejemplo las fundaciones, la labor del Tribunal de Cuentas, las cuestiones que tienen
que ver con entrar a regular más detenidamente la consolidación de cuentas a nivel local o la condonación de créditos. A estas alturas -insisto- probablemente ya tendrán una idea clara de cuál es la lista de problemas que hay que atajar de manera
más urgente. Si no fuera así, en cualquier caso, eso es algo que se puede solventar de manera relativamente sencilla. Si juntáramos en una habitación a discutir a técnicos del Tribunal de Cuentas, diputados, gente que desde el mundo de la
universidad se dedica al estudio de la financiación de los partidos e incluso a organizaciones de la sociedad civil, que también se dedican a temas de corrupción, estoy seguro de que en un par de días habría un listado de grandes asuntos a resolver
que no sería difícil de elaborar.
Algo más difícil es hacer frente a otros problemas más de fondo en esta cuestión, que tienen que ver con otro de los aspectos que yo quería enfatizar en mi intervención. Hay que compensar una ausencia histórica en nuestro país, que es la
ausencia de un debate de fondo no solo sobre la cuestión de la financiación de los partidos sino sobre el sistema de partidos en general. De nuevo, me congratula mucho ver que la Comisión tiene ese afán, esa aspiración de contribuir a ese debate.
¿A qué me refiero con la ausencia de debate? No solo me estoy refiriendo a que las distintas leyes sobre financiación de partidos no hayan supuesto un debate a nivel social sobre el modelo de partidos, tampoco sobre por qué en España no hay
realmente un modelo muy definido de financiación de partidos. Nunca ha habido una discusión seria sobre qué sistema de financiación de partidos se quería, si uno público o si uno privado. Todo se ha ido haciendo sobre la marcha, probablemente al
ritmo que imponían las realidades políticas. Creo que esa ausencia de debate es extensible, en general, a las características de nuestro sistema de partidos. Un ejemplo que me suele gustar mucho utilizar es el de la Constitución de la República
Federal de Alemania -que es el texto que inspiró también a la Constitución española-, su artículo 21 -que inspiró también el artículo 6 de nuestra Constitución-, que dice que los partidos participan en la formación de la voluntad política del
pueblo, que su fundación es libre y que su organización interna debe responder a los principios democráticos -hasta ahí verán que es muy parecido al artículo 6 de la Constitución española, que se inspira directamente en él-, pero sigue diciendo que
los partidos deben dar cuenta públicamente de la procedencia y uso de sus recursos, así como de su patrimonio. Esta parte no se introdujo en los debates constitucionales en España. De hecho, si uno revisa -yo lo hice alguna vez cuando estaba
haciendo la tesis- los debates constitucionales, en general, referidos a esta cuestión de los partidos, sobre el artículo 6, no se encuentra un debate realmente articulado sobre la materia, es decir, al texto se llega sin una gran discusión al
respecto.
Adelanto una de mis sugerencias o aportaciones a este debate, y es que creo que hay que constitucionalizar la cuestión de la financiación de los partidos y, sobre todo, hay que abrir un debate más profundo, en el que se pueda integrar a todo
el país: no solo a las instituciones legislativas, a las instituciones de control, a los propios partidos políticos, sino también a la sociedad civil. Hay que abrir un debate más a largo plazo, si quieren a medio plazo, pero que transcienda la
pura labor legislativa. Esta es fundamental e insisto en que creo que ya tienen buena parte del trabajo hecho a la hora de identificar los problemas de la legislación, y, sin duda, es necesario afrontar esta parte lo antes posible. Pero, además -y
este es el otro punto fundamental de mi intervención-, creo que hay que abrir un proceso con algo más de amplitud que permita ese debate que en España nunca se ha tenido con respecto a qué modelo de partidos queremos, qué modelo de democracia
interna queremos y qué modelo de financiación de partidos queremos.
Al margen de ello -después volveré a estos asuntos para hacer algunas propuestas más concretas-, quería hacer una pequeña referencia a cuál ha sido el papel del legislador en estos treinta años -en realidad, son cuarenta desde que se
aprueban las primeras leyes de asociación política, antes de la aprobación de la Constitución, pero justo este año se cumplen treinta años desde la primera Ley de financiación de partidos de 1987-, y, por último, haré algunas reflexiones sobre el
papel de la ley penal y la jurisdicción penal, que es un poco lo que me toca profesionalmente. Insisto en que no sé si estoy introduciendo temas un poco abstractos, pero tiene que ver con que creo que los aspectos más concretos ya han sido
referidos en las distintas comparecencias, que han sido de un nivel extraordinario.
Sobre el papel del legislador -y retomo lo que decía el compareciente anterior-, creo que hay una deuda histórica con la sociedad española. En treinta años de leyes de financiación de partidos, el avance legislativo a la hora de establecer
mecanismos de control ha sido extraordinariamente lento. Pensemos, por ejemplo, que la ley de 1987 nace ya prácticamente siendo objeto de críticas, que, por ejemplo, el Tribunal de Cuentas desde los primeros informes ve claros problemas en la
legislación que impiden que se aplique de manera adecuada, y, sin embargo, esa ley sobrevive nada menos que hasta 2007, y sobrevive a escándalos muy importantes. Eso quiero decir que hasta 2007 sobreviven problemas tan claros como el de las
donaciones anónimas. Para saltarse todo el sistema de límites máximos sería tan fácil como fraccionar las donaciones anónimas, para respetar los límites máximos de manera fraudulenta.
Creo que hace falta una reflexión sobre por qué es tan complicado o tan difícil regular bien estos aspectos. Son problemas evidentes que -insisto- han sido puestos sobre la palestra no solo por la comunidad académica, sino por las propias
instituciones de control, por el Tribunal de Cuentas, por el Greco. Creo que hace falta reflexionar sobre qué es lo que hace que los procesos legislativos en esta materia sean tan complicados y tan lentos. El anterior compareciente hacía
referencia a la reforma de 2012. Es muy significativo este caso en concreto, la reforma de la Ley de financiación de partidos de 2007 que se hizo en 2012 sobre estos problemas en el ámbito de lo legislativo, de cómo se legisla. Y es que,
efectivamente, cuando la reforma de 2012 se presentó como una ley que pretendía reducir la cantidad de dinero público que se destinaba a los partidos con cargo a los Presupuestos Generales del Estado en una época de austeridad -cosa encomiable en un
principio-, en una disposición adicional séptima -bastante críptica en su redacción, de la que, desde luego, no me di cuenta hasta bien pasado un tiempo después de la reforma- se elimina el tope máximo de las donaciones a las fundaciones y se
legaliza básicamente lo que el compareciente anterior ha llamado muy bien la barra libre para las fundaciones.
Esto es muy significativo -insisto- y muy ilustrativo de una tónica legislativa que me parece que hay que poner en cuestión ya, y, sobre todo, ponerla fin. Hay que empezar a legislar de otra forma. Hasta ahora me parece que lo que ha
presidido la política legislativa en materia de financiación de partidos ha sido una cierta tensión entre lo que podríamos llamar el principio de suficiencia, asegurar que los partidos tienen suficientes fondos para realizar sus actividades, y el
principio de transparencia y de control. Pero la tónica ha sido que, aunque las reformas se presentaban sucesivamente como avances en materia de transparencia, en realidad, ahondaban bastante más en la cuestión de la suficiencia, de aumentar la
disponibilidad de fondos, fundamentalmente de fondos públicos. Por tanto, creo que esto hay que problematizarlo, hacer ver a la sociedad que el legislador está por encima de su naturaleza de partido y que, efectivamente, puede legislar la materia
sin entrar en un conflicto de intereses que le impida regularla de manera racional. Esto no es fácil, porque son treinta años de legislación extremadamente deficiente en la materia. Por eso, por muy bien que se haga ahora -y creo que la reforma de
2015 efectivamente aportó cosas novedosas y valiosas, aunque también se dejó abierta la vía para establecer formas de
financiación que evadan los controles necesarios-, insisto, aunque la reforma de 2015 introdujera reformas valiosas, no podemos esperar de repente grandes cambios en la percepción acerca de la corrupción en España. Hace falta un proceso más
amplio, y hace falta más que la pura reforma legislativa para afrontar el problema de la desafección política.
Muy brevemente -porque ya alcanzo los quince minutos que se me han asignado-, quería hacer una pequeñísima referencia al papel de la jurisdicción penal y de la ley penal. Por ser sintético, voy a presentar un argumento un poco provocativo,
si quieren, y es que la legislación penal se ha utilizado como una especie de muleta de una legislación administrativa y constitucional altamente defectuosa. El mejor ejemplo -creo que esto ya lo vieron con ocasión de la comparecencia de la
profesora Olaizola- es la introducción en 2015 de un tipo penal de financiación ilegal de partidos, algo que desde el ámbito académico y también desde el político venía reclamándose desde hacía tiempo, pero un tipo penal extraordinariamente
defectuoso, un tipo penal que desde un punto de vista técnico es llamativamente malo. ¿Por qué sucede esto? El argumento provocativo que quería dejar sobre la mesa es que se está utilizando la legislación penal para suplir los defectos y las
carencias de la legislación no penal en materia de control y fiscalización, que, probablemente, es la más efectiva. No podemos poner una cuestión tan esencial para la democracia como el control de las finanzas de los partidos en manos
exclusivamente de la jurisdicción penal, porque básicamente significa darles una función que no pueden asumir. En el control de la financiación de los partidos tienen que involucrarse desde los propios partidos a través de mecanismos de
autorregulación y democracia interna hasta instituciones de control especializadas.
Todo esto tiene que ver con una característica de la cultura política de nuestro país que también hay que afrontar, y es la confusión entre las formas de responsabilidad política y las formas de responsabilidad jurídica, o penal, en
concreto. Me parece que ha sido una postura común la de que, ante los distintos escándalos de corrupción, la respuesta ha sido: aquí no ha pasado nada hasta que no se pronuncie un juez de lo penal al respecto. Ahí vemos ejemplificada la que yo
creo que ha sido una función perniciosa o un abuso del sistema penal, porque lo que se ha hecho ha sido desertizar todo un ámbito de responsabilidad, que debería ser muy amplio, que es el de la responsabilidad política, que además engarza con la
cuestión de la democracia interna. Cuando cualquier cuestión que éticamente pueda cuestionarse se remite inmediatamente al juez de lo penal como decisor último acerca de si esa conducta está bien o está mal creo que tenemos un problema de
desertización del ámbito de la responsabilidad política. Creo que esto se afronta, como ya ha mencionado alguno de los comparecientes anteriores, entrando a regular directamente el contenido mínimo de la democracia interna en los partidos
políticos. Es necesario no solo establecer mecanismos de elección de representantes, mecanismos internos mínimos que aseguren un carácter democrático de esos procedimientos, sino también regular acerca de los contenidos mínimos de los sistemas de
control interno, etcétera.
Esto que el legislador no ha querido hacer hasta el momento -tengan en cuenta que, por ejemplo, la primera ley de partidos de 1978 apenas ocupaba una página del BOE, el legislador siempre ha sido muy reticente a regular el funcionamiento
interno de los partidos- parece que ha empezado a hacerlo, también indirectamente, a través de la legislación penal. Me refiero a la reciente introducción de la obligación para los partidos de tener un programa de cumplimiento a efectos de
prevención del delito y, en su caso, quedar exentos de responsabilidad penal como persona jurídica, según el artículo 31 bis del Código Penal. Como sabrán, los programas de cumplimiento implican que los partidos tomen distintas medidas internas de
organización: tener un organigrama de decisiones claro, tener un órgano con capacidad autónoma de decisión sobre control disciplinario, realizar una evaluación de riesgos, evaluar periódicamente el propio plan de cumplimiento, etcétera. Esto, que,
en principio, me parece que es algo a lo que hay que dar la bienvenida, en el fondo, es una especie de aproximación tímida a regular la democracia interna de los partidos y que, además, se hace a través del sistema penal. Por supuesto, estoy
totalmente convenido de que los casos más graves tienen que ser afrontados a través de la vía penal. Pero a partir de ese reconocimiento de la necesaria naturaleza penal de algunas conductas, no podemos dejar desierto todo el que debía ser un
amplísimo campo de la responsabilidad política, que hay que engarzar en la cuestión de la democracia interna.
Como ya me he extendido mucho, cualquier comentario que tengan sobre todas estas cuestiones estaré encantado de abordarlo después. Desde luego, quedo a disposición de la Comisión para cualquier aportación o colaboración.
El señor PRESIDENTE: Muchísimas gracias por su intervención.
Vamos a dar paso a la intervención de los diputados, que le preguntarán, y, finalmente, usted tendrá la oportunidad de responderles o añadir lo que estime conveniente. El primero será el señor Ignacio Prendes, por el Grupo Parlamentario
Ciudadanos.
El señor PRENDES PRENDES: Muchas gracias, señor presidente.
Gracias al profesor Maroto por sus aportaciones y por quedar a disposición de la Comisión.
Comparto con usted parte del discurso que ha hecho, sobre todo, en cuanto a esa distinción entre responsabilidad política, responsabilidad penal y responsabilidad jurídica. El problema es que la responsabilidad política no sé en qué medida
puede ser objeto de norma. Quizás la asunción de responsabilidades políticas sea más una regla no escrita de la democracia, de comportamiento, de hábito democrático, y no sé hasta qué punto eso puede ser objeto de algún tipo de normativa. Usted lo
ligaba a la estructura interna, a la democratización interna de los partidos políticos, un asunto que nos importa especialmente porque es un principio recogido en el artículo 6 de la Constitución. Me gustaría que profundizase más en este aspecto.
Habla usted del tipo penal introducido en la última modificación del Código Penal y me imagino que se refiere al artículo 304, que era bastante defectuoso y susceptible de mejora. Es verdad que la profesora Olaizola ya hizo en su momento
una serie de aportaciones, pero también me gustaría conocer su opinión, como experto en Derecho Penal, acerca de cómo mejoraría ese tipo penal específico creado en la reforma de 2015.
Muchas gracias.
El señor PRESIDENTE: Muchas gracias, señor Prendes.
El diputado Joan Mena hubiera sido el próximo en intervenir, pero posiblemente esté entre dos comisiones. Dejaremos que intervenga el próximo, si no les importa a ustedes, y le daremos opción de hacerlo después. Por tanto, tiene la palabra
el señor Rallo, por parte del Grupo Socialista.
El señor RALLO LOMBARTE: Muchas gracias, señor presidente.
Gracias al señor compareciente por su intervención, que no deja de sorprender a este portavoz, porque la esperaba más penalista, y, sin embargo, ha recorrido otros ámbitos que no eran específicamente este. Supongo que será por aquello de
ser partidario feroz del principio de intervención penal mínima, como ha puesto de manifiesto en su intervención. Me va a permitir que, al igual que el portavoz de Ciudadanos, le deje dos o tres preguntas sobre esa cuestión, además de decir que hay
aportaciones que, aunque, entre comillas, sorprendan por esa deriva, también son sugerentes. Ha dejado sobre la mesa el debate en torno a la posibilidad de incorporar una potencial agenda de reformas constitucionales, la cuestión de la financiación
de partidos y un debate más amplio sobre el modelo de partidos y reglas mínimas de democracia interna. En esa agenda, obviamente, el Partido Socialista tiene algunas cuestiones referidas al modelo de partidos y a reglas para fortalecer aspectos
como la paridad en su seno, pero no específicamente la cuestión de la financiación, que merecerá una reflexión, y, desde luego, agradecemos.
Ha sido inequívoca su posición con relación a la necesidad de limitar las previsiones actualmente existentes en la legislación vigente referidas a las falta de límites en las donaciones a fundaciones y las posibilidades que ofrecen los
convenios. En concreto, sobre la cuestión referida más específicamente al ámbito penal, me gustaría requerirle su opinión sobre hasta qué punto debería establecerse un sistema de responsabilidad patrimonial para los cargos de los partidos políticos
cuando estos se financien ilegalmente. También se ha planteado la conveniencia de extender las competencias del Tribunal de Cuentas a un ámbito ya muy próximo a la investigación penal, y este será un debate que también habrá que tener en algún
momento. Habría que ver los lindes, la viabilidad de un modelo en el que el Tribunal de Cuentas asumiera esa competencia, si debería cambiar el modelo, ese sistema de control y de fiscalización o si, por el contrario, deberá mantenerse el modelo
vigente. También queda en el aire la cuestión de la posibilidad de rebajar o no las cantidades que actualmente permiten la calificación de delito por financiación de partidos.
Estas son las cuestiones que le dejo sobre la mesa por si puede aportar alguna idea más. Muchas gracias.
El señor PRESIDENTE: Muchísimas gracias.
En último lugar -o penúltimo, dependiendo del señor Mena-, tiene la palabra el señor Molinero, por parte del Grupo Parlamentario Popular.
El señor MOLINERO HOYOS: Gracias, señor presidente.
Señor Maroto, desde el Grupo Parlamentario Popular deseamos darle la bienvenida a esta Comisión y agradecerle sus aportaciones en un tema tan importante como es la financiación de los partidos políticos. Me gustaría aclarar algunas de las
cuestiones que ha planteado usted. Como el portavoz que me ha precedido, pensaba que se iba a centrar más en el ámbito penal, y no entrar en otros campos, por lo que se refiere a la financiación, pero me alegro precisamente de ese enfoque.
Quisiera hacerle algunas preguntas y pedirle algunas aclaraciones para este debate.
Ha dado usted una serie de pinceladas previas sobre la evolución histórica de los sistemas de financiación de los partidos. Como muy bien sabe, entre los años 2011 y 2015 se han adoptado una serie de medidas, concretamente, más de setenta,
que se han agrupado en un plan de regeneración democrática. Estas van desde la Ley orgánica 5/2012, que usted ha citado en cuanto a la reducción de la financiación de los partidos, a la Ley orgánica 3/2015, que prohibía las donaciones de las
personas jurídicas y las condonaciones por parte de los bancos, pasando por la Ley de Transparencia, la reforma del Código Penal y las reformas de la Ley de Enjuiciamiento Criminal. Me gustaría saber qué opinión tiene usted de esas reformas, si van
por el buen camino y si sus efectos se producirán a corto o medio plazo.
Por otra parte y puesto que es un experto en Derecho Penal, nos gustaría saber si las reformas sustantivas y procesales que se contienen en el Código Penal han ido también por buen camino con el fin de dar solución a algunos problemas que se
venían planteando, como, por ejemplo, la aparición del delito de financiación ilegal de los partidos. Nos gustaría que nos explicara qué mejoras habría que introducir en esas reformas penales que el Gobierno ya ha venido acometiendo en este
periodo. Asimismo, nos gustaría que nos dijera cuáles son los objetivos que el legislador debe tener en cuenta para una posible reforma de la Ley de financiación de los partidos, qué supuestos y qué medidas habría que considerar.
Ha hablado usted de la financiación de los partidos y no le he entendido en una cuestión. La financiación de los partidos en España es generalmente pública, con pequeñas aportaciones de carácter privado, limitadas a 50.000 euros por parte
de las personas físicas. No es una cuestión controvertida, por lo tanto, que el sistema de financiación en España es público. Por otra parte, sabemos que existen otros modelos, como el citado modelo alemán, del que usted ha hecho mención del
artículo 6 de su Constitución -que se transcribió a la Constitución española-, donde se permite la financiación privada por parte de las empresas, sin que ello sea antidemocrático ni vaya contra ningún principio. Me gustaría preguntarle si usted
cree que una financiación privada sería adecuada no solo para fomentar la participación ciudadana, sino también como refuerzo del sistema democrático a través de los partidos. Me gustaría que me respondiera a esta cuestión, fundamentalmente porque
no creo que el problema de esa financiación privada que llega de las empresas esté en las cantidades que se reciban o incluso en el origen del dinero, siempre y cuando, por supuesto, se parta de la base de que es un dinero lícito, porque, de lo
contrario, la cuestión no tiene cabida en este debate. Creo que el problema está en la opacidad, es decir, si esas empresas publican en su webs con total transparencia qué cantidades están abonando a los distintos partidos políticos y además los
partidos políticos recogen en sus cuentas esas donaciones, no creo que el sistema mixto resulte perjudicial o antidemocrático, como se podría suponer. Me gustaría conocer su opinión sobre este particular.
Por lo demás, efectivamente, coincido con usted en algunos temas, como en la nueva regulación, porque hay que llevar a cabo mayores controles, y, sobre todo, también en referencia al Tribunal de Cuentas. Ha tratado usted algunos temas muy
acertadamente y los abordaremos en futuras reformas.
Gracias.
El señor PRESIDENTE: Muchas gracias, señor Molinero.
Para terminar, el señor Manuel Maroto dispone de unos quince minutos para el uso de la palabra.
El señor PROFESOR DE DERECHO PENAL DE LA UNIVERSIDAD DE CASTILLA-LA MANCHA (Maroto Calatayud): Muchas gracias. De nuevo, agradezco sus intervenciones y el nivel de las preguntas, que voy a intentar responder brevemente.
Como aclaración preliminar, porque les ha sorprendido que no fuera tan penalista mi intervención, me daba la sensación de que ya estaba casi todo dicho y, además, con la expansión del derecho penal a casi todos los ámbitos de la vida social,
porque uno ya puede hablar desde el derecho penal casi de cualquier cosa, es por lo que me he permitido darla una aproximación distinta.
Respondiendo a sus intervenciones, al señor Prendes, sobre la cuestión, muy interesante, de la responsabilidad política y cómo regularla, si en cierta medida puede ser objeto de norma, creo que sí
puede ser. De hecho, fijar unos estándares mínimos legales de democracia interna tiene que ver con eso, con dar una estructura mínima al sistema de democracia interna, lo que va ligado al de responsabilidad política dentro de las
organizaciones políticas. Es algo que en parte ya se ha hecho. Por ejemplo, una de las novedades que se introdujeron en la reforma de la Ley de Partidos Políticos de 2015, no en la Ley de financiación de partidos, fue esta controvertida cuestión
relativa a que cuando se abre juicio oral a una persona imputada por delitos relacionados con la corrupción hay que suspenderle de militancia cautelarmente y cuando se le condena hay que expulsarle del partido. Ya se ha hecho, por tanto, ya se ha
entrado a regular la cuestión de responsabilidad política, pero de una manera estrechamente ligada a la responsabilidad penal; ahí vemos de nuevo esa confusión. Me parece que esa no es la forma más democrática de hacerlo. Insisto en que,
obviamente, hay casos que solo pueden ser afrontados por la vía penal, pero debería haber un ámbito previo de responsabilidad y que promoviera la participación de las propias organizaciones, que es el de la responsabilidad política, y que no
dependiera de la decisión de un juez de lo penal, porque, entre otras cosas, la responsabilidad política no tiene por qué ajustarse a las mismas normas y garantías que un proceso penal. Esto de la presunción de inocencia, etcétera, que,
evidentemente, tiene que regir en un proceso penal, no tiene por qué regir de la misma manera en el ámbito de la responsabilidad política. No tiene por qué existir el mismo sistema de garantías en ambos ámbitos. ¿Cómo regularlo? Creo que una
forma bastante factible de hacerlo es a través de una regulación mínima de la composición y el funcionamiento de los órganos disciplinarios, órganos de cumplimiento o de lo que se suele llamar comisiones de garantías. Creo que instaurar dentro de
los órganos internos de los partidos organismos que realmente sean independientes que introduzcan en el seno de la propias organizaciones una división de poderes real -esto lo mencionaba el profesor Villoria en su intervención-, me parece un paso
fundamental y necesario para ir estableciendo, por lo menos el contexto y la cultura, la infraestructura ética necesaria para que se produzcan formas reales de responsabilidad política que no tengan que depender de la actuación de la judicatura y
del sistema penal.
En cuanto al tipo penal -y aquí enlazo con algunas de las preguntas que se me han hecho después-, realmente la redacción final de los dos tipos penales que se introdujeron en la reforma de 2015 es difícil de justificar. Primero, todo esto
lo mencionó en su día la profesora Olaizola, porque se solapa totalmente con la regulación administrativa. Es lo mismo. Aquí hay un problema de solapamiento normativo, lo que en términos técnicos se llama norma penal en blanco, que no permite
distinguir bien cuál es el extra de injusto, si quieren, que tiene la norma penal y que probablemente llegue a entorpecer la labor del Tribunal de Cuentas en la medida en que lo que antes era una infracción administrativa de la Ley de Financiación,
ahora es un delito. Tampoco es justificable, desde mi punto de vista, de ningún modo, que el tipo de penas que se han establecido en el delito, en el 304 bis, a la luz de la regulación de otros tipos similares. El hecho de que no haya penas de
prisión para supuestos que tengan que ver con donaciones menores a 500.000 euros me parecen muy difíciles de justificar. Pensemos, por ejemplo, que el cohecho que es un delito que está muy relacionado con la financiación de partidos. De hecho la
financiación de partidos siempre ha sido una especie de vía paralela para realizar conductas que tenían un significado material muy parecido al del cohecho. El tipo de cohecho no exige ninguna cuantía. Basta con que la ventaja o la dádiva estén
destinadas a influenciar el comportamiento o la decisión del funcionario público. Una cuantía mínima de 500.000 euros para que el tipo de financiación ilegal de partidos políticos conlleve penas de prisión. Desde el punto de vista del principio de
proporcionalidad y de un análisis sistemático del Código Penal, me parece muy difícil de justificar. Resumiendo esta cuestión, que es muy compleja. Les pasaré los materiales que he podido publicar al respecto. Me parece que hasta la introducción
de este tipo penal en 2015 había un gran problema y era que los jueces de lo penal ante este tipo de casos tenían que recurrir a distintos tipos penales que no estaban expresamente diseñados para esta casuística. Una de las funciones del tipo era
poner orden en ese problema. Es decir, ahora tenemos un tipo específico que aplicar. Creo que el tipo es tan defectuoso que o bien no será de aplicación, porque deja fuera muchísimos casos. Solo incluye una infracción específica de la Ley
Orgánica de Financiación de Partidos. No se refiere a los casos de las fundaciones ni a las condonaciones ni a los casos de financiación ilegal de financiación pública, que también se dan. Aparte, incluso es posible que conlleven penas menores de
las que se podrían aplicar con la legislación anterior a través de otro tipo de delitos. Hay que repensar ampliamente la aproximación penal. Durante la tramitación de la reforma del Código Penal se presentaron propuestas de tipificación que a mi
juicio eran bastante mejores que esta y creo que hay que darle una vuelta al tipo en general. Me parece difícil de salvar.
En cuanto a la intervención del representante del PSOE, señor Rallo, obviamente está inspirado por el principio de intervención mínima, pero no por una cuestión solo principialista, porque piensa que el derecho penal tiene que quedar fuera
de todo aquello que no sean los casos flagrantemente graves de vulneración de bienes jurídicos, sino porque realmente pienso que muchas veces es el mecanismo menos eficaz de afrontar ciertos problemas. Es muy sencillo tipificar una conducta,
declararla delito y, a lo mejor, de vez en cuando, mandar a alguien a prisión. Pero es mucho más difícil afrontar la raíz y la regulación profunda de un problema como es el de la financiación ilegal de partidos políticos. Insisto en que aquí no
quiero convertirlo en una dicotomía. Yo en mi tesis y en mi libro, que les ha de llegar, defendía que había que tipificar la financiación ilegal de partidos, pero que eso no podía ser una excusa para dejar toda la legislación no penal en el estado
claramente deficitario en el que se encuentra todavía esa legislación. Es verdad que la reforma del 2015 -y aquí adelanto las respuestas para el representante del Grupo Popular- ha avanzado en ciertas materias, pero es verdad también que no se han
cerrado problemas obvios que existen en la legislación, como el problema de las fundaciones, por ejemplo, o el propio problema de la fiscalización real y de la sanción. Al final podemos tener una ley estupenda, pero la realidad es que el Tribunal
de Cuentas, en toda su historia, en treinta años de fiscalización de las cuentas de los partidos, solo ha impuesto dos sanciones, muy recientemente además, y una ha sido hace unos pocos meses, anulada por el Tribunal Supremo por un problema relativo
a la prescripción. La realidad es esa. Hay que afrontarla e intervenir en ella. Sobre esto que sugería al principio de que no solo hay que afrontar los problemas más urgentes, que hay que afrontarlos ya, yo creo que realmente no hay argumentos
para justificar la actual regulación de las fundaciones. No se me ocurre cómo puede justificarse que haya una vía abierta para evadir las normas de la Ley de Financiación de Partidos Políticos. Eso simplemente hay que solucionarlo y hacerlo ya.
Aparte yo sugería esta creación de un debate que no se ha tenido en España sobre los modelos de financiación y los modelos de organización.
Para concretarlo en una propuesta, por ejemplo, en 2012, gracias a un proyecto de investigación, estuve en Suecia investigando cómo son allí los procesos prelegislativos en materia penal y tienen un sistema prelegislativo muy interesante,
por el cual se crea un comité de investigación donde trabajan personas expertas del mundo académico, políticos, que trabajan durante doce meses, a veces dos años, emiten un informe que es casi una especie de investigación académica muy bien fundada,
se publica un libro, que se manda en fase de consultas a distintas organizaciones de la sociedad civil a universidades para que se dé el input al proceso. A partir de ahí de toda esa participación se crea un informe final que además sirve para
interpretar lo que será la futura ley. El Parlamento en realidad tiene una función básicamente de ratificar lo que se ha discutido previamente a un nivel muy amplio. Es un modelo muy interesante que les invito a conocer y les enviaré también
alguna cosa que tuve oportunidad de publicar al respecto.
Aparte es un requisito constitucional en el ordenamiento sueco someter las leyes a una fase de consulta para la sociedad civil. En un ámbito como el que nos ocupa que afecta directamente a los mecanismos institucionales de participación
política de los ciudadanos es imprescindible empezar a experimentar con este tipo de innovaciones legislativas, que por otra parte ya se han intentando en nuestro país, si no recuerdo mal en la Ley de transparencia que con sus limitaciones fue
sometida a una fase de consultas, etcétera.
Terminando, porque creo que me he excedido del tiempo. La cuestión de la responsabilidad patrimonial de los partidos sería muy interesante abordarla, aunque en realidad ya existe la posibilidad de responsabilidad civil de los partidos
políticos derivada del delito. De hecho ya se ha a aplicado alguna vez incluso no recientemente, pero es una vía interesante de rendir cuentas ante la comisión de un delito. Más interesante es el establecimiento real de mecanismos de
autorregulación que signifiquen a medio o largo plazo una transformación de la cultura interna de las propias organizaciones políticas. Ahí es donde yo veo más posibilidades si quieren en la intervención penal. A través de esta vía basada en la
imposición de la obligación de tener programas de cumplimiento. Ahí hay un gran potencial y es que por vía de esa obligación se llegue realmente a transformar la cultura organizativa de los partidos políticos que ha sido tradicionalmente muy
refractaria a las normas. No ha sido una cultura de normas, sino una cultura muy apegada a los ritmos políticos y a las peculiaridades de cada partido.
Fugazmente, en cuanto a lo que me preguntaba el representante del Grupo Popular, sobre las medidas de los últimos años tomadas, muchas de ellas van por el buen camino. Ahí creo que coincido con la mayoría de los comparecientes. Pero que no
han sido todo lo contundentes que se podía esperar. La reforma del 2012 es el mejor ejemplo, una reforma que hacía algo que era aplaudible, que era reducir o
rebajar la financiación pública en un momento de austeridad, por una vía muy poco transparente, una disposición adicional con una redacción muy críptica, insisto, se da un paso atrás en materia de fiscalización eliminando los topes a la
financiación de las fundaciones y permitiendo cosas como que las fundaciones reciban donaciones de empresas contratantes con la Administración, incluso dinero de la Administración, como ha indicado muy bien el compareciente anterior. Por eso, es
una pena pero estas últimas medidas han quedado aguadas, porque no han querido cerrarse todas las lagunas que podían haberse cerrado. Ahí creo hacer un esfuerzo serio por de una vez por todas tomarse esta cuestión en serio, valga la redundancia, y
cerrar todos esos problemas que vienen indicándose desde muchas esferas distintas que son bien conocidos. La reforma del Código Penal ya la hemos mencionado, es ampliamente mejorable y ya existen propuestas al respecto, no solo desde el mundo
académico, la profesora Olaizola publicó un libro con una propuesta muy interesante. Yo mismo publiqué otro. En la tramitación de la reforma del Código Penal se presentaron propuestas que técnicamente eran bastante mejores que la que finalmente
llegó a aprobarse.
Los objetivos, que es una gran pregunta y una gran cuestión, que hay que plantearse para una reforma de la Ley Orgánica de Financiación de Partidos Políticos son básicamente cumplir las cuestiones constitucionales que tienen los partidos
políticos atribuidas según el artículo 6 de la Constitución. Eso pasa por fortalecer el mandato constitucional de democracia interna. Me alegra mucho ver que se habla tanto de democracia interna en esta Comisión. Se trata de asegurarse que la
financiación pública cumple objetivos que tienen que ver con eso. Aquí se ha mencionado también la posibilidad de condicionar la financiación pública, por ejemplo, a la satisfacción de ciertos requisitos de democracia interna. Eso iría muy bien en
la línea de lo que debería ser realmente la financiación pública de los partidos. Una forma de establecer controles y de condicionar para bien la vida interna de los partidos políticos, ya que cumplen funciones públicas fundamentales. A eso me
refería cuando hablaba de que hay que constitucionalizar la cuestión de la financiación de los partidos. Empezar a ver la cuestión como que debemos desarrollar el artículo 6 de la Constitución.
Por último, cuando hablaba de que no hay un modelo claro de financiación de partidos en España, no es que no lo haya. De hecho, En España tenemos un modelo que en un 80 0 90% está basado en la financiación pública. Me refería más bien a
que nunca ha habido un debate al respecto, que ha sido más bien algo que ha ido desarrollándose al ritmo de las necesidades del momento. De hecho, si uno lee por ejemplo los estudios del CIS, que ha hecho varios estudios sobre preferencias de la
ciudadanía en este sentido se ve que tiene una preferencia clara por la financiación privada. Cuando hablamos de financiación privada hablamos más de cuotas y donaciones de los militantes que por parte de empresas. En cambio la situación es la
contraria, tenemos un sistema fuertemente basado en la financiación pública.
Sobre la cuestión de las donaciones por parte de empresas, coincido con el compareciente anterior en que lo más sencillo probablemente es prohibirlas. Es cierto que no me parece una decisión extremadamente transcendente. Esta prohibición
se presentó como uno de los grandes avances de la reforma de 2015, pero cuantitativamente las donaciones por parte de empresas declaradas, las que se publican en los informes del Tribunal de Cuentas eran muy poco significativas en el porcentaje
total de financiación de los partidos. Tenía una significación cuantitativa relativamente baja. Es cierto que hay dos formas de verlo. Uno puede prohibir las donaciones por parte de empresas y tener un sistema que permita que se canalicen a
través de otras vías o puede permitirlas y tener un sistema que garantice su transparencia. Ahí sinceramente creo que cualquiera de las dos vías, la prohibición o la no prohibición, puede ser razonablemente adoptada siempre que existan mecanismos
de control o bien no se van a canalizar de manera clandestina las donaciones o bien que la transparencia va a ser absoluta cuando se trate de donaciones por parte de empresas. Ahí no tengo una posición necesariamente fuerte sobre alguna de las dos
opciones. Sin más, pidiéndoles disculpas por haberme extendido demasiado, les agradezco de nuevo sinceramente la posibilidad de hablar en esta Comisión.
El señor PRESIDENTE: Yo le traslado el agradecimiento de toda la Comisión y el mío propio por sus aportaciones hoy. Damos, por tanto, por concluida esta subcomisión de hoy con la intervención de don Manuel Maroto Calatayud a quien, repito,
hago extensivo el agradecimiento de todos los diputados aquí presentes. Muchísimas gracias por su intervención. (Aplausos).
Se levanta la sesión.
Era la una y veinte minutos de la tarde.