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BOCG. Sección Cortes Generales, serie A, núm. 342, de 02/06/1999
BOLETÍN OFICIAL DE LAS CORTES GENERALES
VI LEGISLATURA
Serie A: ACTIVIDADES PARLAMENTARIAS 2 de junio de 1999 Núm. 342
ÍNDICE
TRIBUNAL DE CUENTAS
251/000064 (CD) Resolución adoptada por la Comisión Mixta para las
Relaciones con el Tribunal de 771/000061 (S) Cuentas sobre el Informe
de fiscalización de la Sociedad Estatal «Fábrica Nacional de Moneda y
Timbre», así como Informe correspondiente ... (Página 2)
251/000067 (CD) Resolución adoptada por la Comisión Mixta para las
Relaciones con el Tribunal de 771/000065 (S) Cuentas sobre el Informe
de fiscalización de la Fundación para la Formación Continua (FORCEM),
así como Informe correspondiente ... (Página 42)
251/000069 (CD) Resolución adoptada por la Comisión Mixta para las
Relaciones con el Tribunal de 771/000067 (S) Cuentas sobre el Informe
de fiscalización del Ayuntamiento de Palencia, ejercicios 1992 a
1994, así como Informe correspondiente ... (Página 187)
COMPETENCIAS EN RELACIÓN CON OTROS ÓRGANOS E INSTITUCIONES
TRIBUNAL DE CUENTAS
251/000064 (CD) 771/000061 (S)
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 97 del Reglamento de
la Cámara, se ordena la publicación en el BOLETÍN OFICIAL DE LAS
CORTES, Sección Cortes Generales, de la Resolución adoptada por la
Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre
el informe de Fiscalización de la Sociedad Estatal «Fábrica Nacional
de Moneda y Timbre» (núm. expte. Congreso: 251/000064, y núm. expte.
Senado: 771/000061), así como el Informe correspondiente.
Palacio del Congreso de los Diputados, 24 de mayo de 1999.-El
Presidente del Congreso de los Diputados, Federico Trillo-Figueroa
Martínez-Conde.
RESOLUCIÓN APROBADA POR LA COMISIÓN MIXTA PARA LAS RELACIONES CON EL
TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACIÓN AL INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA
SOCIEDAD ESTATAL «FÁBRICA NACIONAL DE MONEDA Y TIMBRE» (NÚM. EXPTE.
CONGRESO: 251/000064, NÚM. EXPTE. SENADO: 771/000061), EN SU SESIÓN
DEL DIA 11 DE MAYO DE 1999
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en
su sesión del día 11 de mayo de 1999, a la vista del Informe remitido
por ese Alto Tribunal acerca del Informe de Fiscalización de la
Sociedad Estatal «Fábrica Nacional de Moneda y Timbre»
ACUERDA
1. La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas
insta al Gobierno a que tome las medidas oportunas para dar
cumplimiento a las recomendaciones contenidas en el informe de
fiscalización de la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre, ejercicio
1995, aprobado por el Tribunal de Cuentas.
2. La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas
insta al Gobierno a reformular un nuevo Plan estratégico de la
Sociedad Estatal «Fábrica Nacional de Moneda y Timbre», de carácter
plurianual y delimitando los objetivos.
3. La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas
insta al Gobierno a que tome las medidas precisas para que la
Sociedad Estatal «Fábrica Nacional de Moneda y Timbre» diseñe un
nuevo Plan
estratégico de la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre en el que se
definan los objetivos en materia de producción, compra y venta de la
fábrica, además de los resultados.
Este plan debería delimitar igualmente el esfuerzo puesto de la
Sociedad en lo que se refiere a los costes y dedicar un apartado
especial a los departamentos productivos con márgenes negativos.
4. La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas
insta al Gobierno a tomar las medidas necesarias para que la Sociedad
Estatal «Fábrica Nacional de Moneda y Timbre» intensifique los
controles internos en dos ámbitos de actuación. El primero el de
compras de materia prima para que, teniendo en cuenta la singularidad
de los materiales adquiridos, se garantice la concurrrencia bastante
de ofertantes.
El segundo, en el ámbito de los contratos de distribuidores y agentes
en cuya selección se debe garantizar una concurrencia suficiente,
además de incorporar normas internas que no permitan su exclusividad.
Palacio del Congreso de los Diputados, 11 de mayo de 1999.-El
Presidente, Josep Sánchez i Llibre.-El Secretario Primero, José
Acosta Cubero.
INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA SOCIEDAD ESTATAL «FÁBRICA NACIONAL DE
MONEDA Y TIMBRE»
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función
fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3a) de la Ley
Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los
artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/
1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha
aprobado, en su sesión de 29 de julio de 1998, el Informe de
Fiscalización selectiva de las áreas de compras, ventas y existencias
de la Sociedad Estatal «Fábrica Nacional de Moneda y Timbre», y ha
acordado su elevación a las Cortes Generales, según lo prevenido en
el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento.
ÍNDICE
1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO DE FISCALIZACIÓN ... 3
2. ANTECEDENTES, NATURALEZA Y FINES DE LA SOCIEDAD ... 4
2.1 Constitución y naturaleza ... 4
2.2 Fines ... 4
3. OBJETIVOS YALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN ... 5 3.1 Objetivos ...
5
3.2 Limitaciones ... 5
3.3 Relación de las actuaciones practicadas . 5
4. ORGANIGRAMAS Y FUNCIONES ... 5
5. ANÁLISIS DE RESULTADOS EN EL PERÍODO Y SITUACIÓN DE LA FÁBRICA
5.1 Resultados del período ... 6
5.2 Inversiones y recursos para su financiación . 7 5.3
Competitividad y solvencia ... 7
6. PLAN ESTRATÉGICO ... 7
7. ADQUISICIONES ... 8
7.1 Compras ... 8
7.1.1 Evolución de los saldos ... 8
7.1.2 Normas de contratación ... 9
7.1.3 Archivo de expedientes ... 9
7.1.4 Análisis del contenido de los expedientes de compras y de las
Actas de los órganos colegiados de contratación ... 9
7.1.5 Manuales de procedimientos ... 10
7.1.6 Presupuestos de compras ... 10
7.1.7 Evolución de los saldos de «Proveedores» ... 10 7.1.8
Períodos medios de pago ... 11
7.1.9 Subcontrataciones ... 11
7.2 Otras adquisiciones ... 11
7.2.1 Procedimiento de adquisiciones de servicios ... 11
7.2.2 Procedimiento de adquisiciones de bienes inventariables ...
11
8. PRODUCCIÓN ... 12
8.1 Costes ... 12
8.1.1 Modelo de gestión de costes ... 12
8.1.2 Comparación de los resultados de explotación ajustados de la
Contabilidad general con los resultados analíticos obtenidos en el
modelo de gestión de costes de 1995 ... 12
8.1.3 Previsión y ejecución de la producción en el ejercicio de
1995... 14 8.1.4 Costes y márgenes por departamentos ... 15 8.1.5
Márgenes por productos ... 18
8.1.6 Costes fijos y variables ... 19
8.1.7 Comparación de costes y resultados analíticos de 1995 con los
obtenidos en el mismo modelo de gestión de costes de 1996 ... 19
8.2 Productividad ... 21
8.3 Calidad de la producción ... 22
8.4 Seguridad de la producción ... 23
8.4.1 Instalaciones preventivas de riesgos y vigilancia general ...
23
8.4.2 Seguridad e Higiene en el Trabajo . 23
8.4.3 Gestión y control medioambiental . 23
9. ALMACENES ... 24
9.1 Existencias ... 24
9.1.1 Evolución de los saldos en el período 1993-1995 ... 24
9.1.2 Valoración de las existencias ... 25
9.1.3 Provisiones ... 25
9.2 Gestión y control de almacenes ... 26
9.2.1 Control interno de almacenes ... 26
9.2.2 Existencias en depósito ... 27
9.2.3 Dependencia administrativa de los almacenes ... 27
9.2.4 Seguros ... 27
10. ENAJENACIONES ... 28
10.1 Ventas ... 28
10.1.1 Análisis y evolución de los saldos ... 28 10.1.2 Ratios
sobre ventas ... 29
10.1.3 Contratos de ventas ... 29
10.1.4 Facturación de labores oficiales. 31 10.1.5 Manuales de
procedimientos ... 33
10.1.6 Presupuestos de ventas ... 33
10.1.7 Evolución de los saldos de «Clientes» y períodos de cobro
10.1.8 Contratos de distribución ... 34
10.1.9 Agentes ... 35
10.2 Enajenaciones de bienes muebles y subproductos ... 35
11. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES . 36 11.1 Conclusiones ... 36
11.2 Recomendaciones ... 37
12. ANEXOS ... 39
ANEXO I. Balance de situación de los ejercicios 1995 y 1996 ... 40
ANEXO II. Cuenta de Pérdidas y Ganancias de los ejercicios 1995 y
1996 ... 41
FISCALIZACIÓN SELECTIVA DE LAS ÁREAS DE COMPRAS, VENTAS Y EXISTENCIAS
DE LA
SOCIEDAD ESTATAL «FÁBRICA NACIONAL DE MONEDA Y TIMBRE»
1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO DE FISCALIZACIÓN
La fiscalización de la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre se ha
realizado en virtud del acuerdo adoptado por el Pleno del Tribunal de
Cuentas en su sesión del 28 de noviembre de 1996 para que se llevara
a cabo una fiscalización de las Áreas de Compras, Ventas y
Existencias de dicha Sociedad, ejercicio de 1995.
2. ANTECEDENTES, NATURALEZA Y FINES DE LA SOCIEDAD
2.1 Constitución y naturaleza
La Fábrica Nacional de Moneda y Timbre fue constituida como Sociedad
estatal de las incluidas en el anterior artículo 6.1.b) del Texto
Refundido de la Ley General Presupuestaria, el día 1 de enero de
1988, conforme a lo establecido en el artículo 128 de la Ley 33/1987,
de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, que dispuso
su transformación de Organismo autónomo a Sociedad estatal.
En la actualidad está en proceso de adaptación a la naturaleza de
Entidad pública empresarial, de acuerdo con las previsiones
establecidas en la disposición transitoria tercera de la Ley 6/1997,
de 14 de abril.
El citado artículo 128 de la Ley 33/1987 declaró vigente la Ley de 11
de abril de 1942, sobre reorganización de la Fábrica Nacional de
Moneda y Timbre, pero al facultar el apartado 7 a que el Gobierno
dictara las disposiciones necesarias para el desarrollo y ejecución
de lo previsto en dicho artículo, a fin de ajustar la normativa de
aplicación a la Fábrica a la naturaleza de ente de derecho público,
se procedió a derogar la mayoría de los artículos de la Ley de 11 de
abril de 1942 en la disposición derogatoria del Real Decreto 165/
1989, de 17 de febrero. Prácticamente quedan en vigor las referencias
contenidas en dicha Ley a los fines de la Fábrica. Por lo tanto, con
rango de Ley, las normas de aplicación a la Fábrica son la ley de 11
de abril de 1942, en aquello que permanece en vigor, y el artículo
128 de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre.
El mencionado Real Decreto 165/1989, de 17 de febrero, aprobó los
Estatutos de la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre que regulan los
fines de la misma, los órganos de administración y su funcionamiento,
el régimen económico y financiero-presupuestario, así como el régimen
jurídico de contratación con terceros y el relativo al personal de la
Fábrica. Mediante la aprobación de los Estatutos se logró armonizar
en un solo texto diferentes disposiciones que regulaban de un modo
disperso distintos aspectos de la organización y funcionamiento de la
Fábrica.
En dichos Estatutos se señala la personalidad jurídica de derecho
público de la Fábrica, su plena capacidad de obrar para adquirir,
poseer y enajenar toda clase de bienes y derechos y el sometimiento
de sus actos, derechos y obligaciones a las disposiciones del Derecho
Privado, Civil, Mercantil o Laboral que fueran aplicables.
La Fábrica se adscribe al Ministerio de Economía y Hacienda a través
de la Subsecretaría del Departamento, correspondiendo al Ministro la
alta inspección de la Sociedad.
2.2 Fines
Los fines de la Fábrica se definen en la Ley de 11 de abril de 1942 y
en el Real Decreto 165/1989, de 17 de febrero.
De acuerdo con el artículo 2.o del citado Real Decreto constituyen
los fines de la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre:
a) La elaboración de monedas de todas clases.
b) La acuñación de medallas y trabajos análogos para el Estado o
particulares.
c) La elaboración de monedas o cospeles para otros Estados, previa
autorización del Ministerio de Economía y Hacienda.
d) La elaboración de los documentos por los que se hacen efectivos
cualesquiera tributos, de los billetes, impresos y listas de la
Lotería Nacional, así como de cualquier documento relativo a otros
juegos que le sean encomendados por las Administraciones Públicas.
e) La ejecución de documentos de valor que le sean encargados por el
Estado u otras Entidades públicas o privadas.
f) La estampación de toda clase de documentos que se le encomienden
por los diferentes Centros y dependencias del Ministerio de Economía
y Hacienda.
g) La impresión de billetes de Banco. Si fueran destinados a otros
países será necesaria la autorización previa del Ministerio de
Economía y Hacienda.
h) La prestación o ejecución, en general, de los servicios o labores
relacionados con los ramos propios del Establecimiento para Entidades
públicas o privadas, tanto nacionales como extranjeras.
Corresponde, asimismo, a la Fábrica el uso exclusivo de las máquinas
calcográficas y tornos geométricos que tengan como único uso la
impresión de billetes y otros documentos de valor.
La Fábrica Nacional de Moneda y Timbre está facultada, de acuerdo con
la Ley 12/1988, de 25 de mayo, para acuñar y proceder a la venta al
público monedas conmemorativas y especiales de todo tipo. Para su
adecuada distribución se podrán contratar los servicios de Entidades
públicas o privadas.
Otras normas relevantes que hacen referencia a los productos
fabricados por la Fábrica son la Ley 10/1975, de 12 de marzo, de
Regulación de la Moneda Metálica, sobre la moneda circulada; la Ley
42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y
de Orden Social, para la moneda conmemorativa; el Decreto de 24 de
junio de 1941, sobre la fabricación y venta de billetes al Banco de
España; el Real Decreto 828/1995, de 29 de mayo, sobre la elaboración
de efectos timbrados; el Real Decreto 2221/1984, de 12 de diciembre,
sobre el juego del bingo y mediante boletos; el Real Decreto-Ley de
25 de febrero de 1977, que menciona a los cartones del entonces
denominado Servicio Nacional de Loterías como «efectos estancados» y
el Real Decreto 1766/1991, de 13 de diciembre, sobre la emisión de
sellos.
Tienen la consideración de labores oficiales las definidas en los
apartados a) y d) anteriores, siempre que sean encargadas por el
Estado, y su facturación, salvo disposición concreta del Consejo de
Ministros, deberá ser efectuada al precio de coste.
El domicilio social de la Fábrica se halla situado en Madrid, calle
Jorge Juan n.o 106. La Fábrica de Papel se ubica en Burgos, Av. Costa
Rica, s/n.
3. OBJETIVOS Y ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN
3.1 Objetivos
Con arreglo a lo establecido en las Directrices Técnicas aprobadas
por el Pleno del Tribunal el día 23 de enero de 1997, la
fiscalización selectiva de la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre
tiene como objetivo analizar la gestión de las áreas de compras,
ventas y existencias del ejercicio de 1995, si bien se ha de extender
a los ejercicios de 1993 y 1994 en las cuestiones respecto a las que
se considera necesario verificar las actuaciones precedentes.
En dichas Directrices Técnicas se señalaban como cuestiones de
interés en la fiscalización las siguientes:
a) El análisis de la evolución de los saldos de las «Compras»,
«Ventas» y «Existencias» y de los resultados obtenidos por la
Sociedad que determinaron pasar de un ejercicio con pérdidas, en
1993, a dos posteriores con beneficios, en 1994 y 1995. También se
hacía referencia a la evolución de los saldos de las cuentas de
«Deudores» y «Acreedores».
b) La comprobación de las compras, especialmente conforme a los
principios de publicidad y concurrencia y garantías de los
suministros, así como del cumplimiento de las disposiciones y
procedimientos establecidos.
c) La verificación del sistema de costes de la Entidad, su diferencia
con el sistema anterior y los aspectos positivos y negativos del
mismo. En especial se comprobaría la razonabilidad de los costes
imputados a los departamentos y productos.
d) El análisis de las ventas de productos en orden a su adecuada
consideración como labor oficial o no oficial, de acuerdo con los
Estatutos y demás normas de aplicación, prestando especial
consideración a los productos oficiales y a su facturación a precio
de coste, así como a las ventas con pérdidas.
e) La comprobación de los saldos deudores para concluir sobre su
certeza, suficiencia y adecuada contabilización, así como sobre la
antigüedad y morosidad.
f) El análisis del control interno establecido por la Sociedad en las
áreas objeto de fiscalización.
La fiscalización se ha realizado, conforme a lo establecido en las
citadas Directrices Técnicas, sobre el ejercicio de 1995; pero
comprobando en los ejercicios de 1993 y 1994 aquellas cuestiones
relevantes que fueron consideradas precedentes de la gestión
realizada en 1995.
En la evolución de los saldos se analizó el período 1993-1995 tal
como indicaban las Directrices Técnicas.
En los costes de producción se analizó el ejercicio de 1995 al
existir un procedimiento de costes totalmente distinto al de los años
anteriores, aunque se señalan los aspectos diferentes que
caracterizan el nuevo modelo de gestión de costes. En la medida que
se pudo disponer de
alguna información del ejercicio de 1996 se procedió a comentar
aquellos aspectos comparativos relevantes con relación a los datos
del ejercicio de 1995.
En el control interno de almacenes, aparte de comentar los efectuados
en 1995, se procedió a efectuar un recuento físico en las fechas de
la fiscalización, concretamente el 30 de septiembre de 1996.
Respecto a los contratos de ventas y distribución, ha resultado
necesario remontarse a las fechas de su formalización, ya que muchos
de ellos han permanecido vigentes durante varios años hasta el
ejercicio de 1995.
3.2 Limitaciones
No se encontró ninguna limitación en los trabajos desarrollados.
3.3 Relación de las actuaciones practicadas
La exposición del resultado de las actuaciones practicadas, en cuanto
resulta relevante, se lleva a cabo diferenciando los siguientes
apartados:
- Organigramas y funciones.
- Análisis de resultados en el período y situación de la Fábrica.
- Plan Estratégico.
- Adquisiciones:
* Compras.
* Otras adquisiciones.
- Producción:
* Costes.
* Productividad.
* Calidad de la producción.
* Seguridad de la producción.
- Almacenes:
* Existencias.
* Gestión y control de almacenes.
- Enajenaciones:
* Ventas.
* Enajenaciones de bienes muebles y subproductos.
4. ORGANIGRAMAS Y FUNCIONES
El organigrama de la estructura de la Fábrica correspondiente al
ejercicio de 1995 se aprobó el 12 de enero de 1994 y se modificó el
18 de abril de 1995. El organigrama aprobado por el Consejo de
Administración el 16 de julio de 1996 trató de solucionar ciertas
disfuncionalidades originadas en la estructura vigente durante 1995.
El último organigrama aprobado en las fechas de la fiscalización fue
el de 13 de enero de 1997.
En 1995 la Unidad de Compras de Producción dependía directamente de
la Dirección de Producción, pero el
16
por el organigrama de dicha fecha, se la hizo depender de la
Dirección Comercial como Dirección de 2.o nivel con la denominación
de Dirección de Compras. En la última fecha señalada también dependía
de la Dirección Comercial la Dirección de Ventas y esta estructura ha
permanecido vigente hasta el final de la fiscalización. Si bien
resulta positivo que la Dirección de Compras no dependa de la
Dirección de Producción (o Industrial) no lo es tanto que dependa de
la Dirección de Ventas, al unificarse en una sola Dirección tanto las
compras como las ventas.
La Unidad de Auditoría Interna dependía en 1995 de la Dirección de
Economía y Finanzas y pasó a depender en julio de 1996 de la
Secretaría General (de 2.o nivel). Esta reubicación es positiva en
cuanto puede dotar a la Unidad de mayor independencia, aunque puede
entenderse insuficiente su nivel (inferior a Jefatura de Servicio).
También resulta positiva por el mismo motivo anteriormente mencionado
la reubicación en la Secretaría General de la Jefatura de Servicio de
Control de Calidad, que dependió de la Dirección General a través de
la Dirección de Desarrollo Estratégico (de 2.o nivel) hasta el 18 de
abril de 1995 y de la Dirección de Ingeniería (de primer nivel) hasta
el 16 de julio de 1996.
La Dirección de Ingeniería se creó como Dirección de primer nivel el
18 de abril de 1995 para asumir competencias de la anterior Dirección
del mismo nivel denominada Dirección de Investigación y Desarrollo y
Proyectos Especiales, así como de las de ingeniería y mantenimiento
de la Dirección de Producción. En julio de 1996 se integró en la
Dirección Industrial como Dirección de 2.o nivel; también se integró
como Jefatura de Servicio de Mantenimiento la anterior Dirección de
2.o nivel denominada «Ingeniería Industrial y Mantenimiento».
Resultan positivas estas integraciones, si bien se plantean dudas
respecto al Servicio de I + D ya que, en ocasiones, los intereses de
la Dirección Industrial, preocupada por la producción diaria, pueden
no ser coincidentes con los fines a largo plazo de la investigación y
desarrollo.
Por lo que se refiere al número de Direcciones de primer nivel, en
1995, eran cinco y han permanecido en la misma cifra hasta el último
organigrama de 13 de enero de 1997. Las Direcciones de primer nivel
en vigor en 1995 eran la Secretaría General, Dirección Comercial,
Dirección de Producción, Dirección de Economía yFinanzas y Dirección
de Investigación y Desarrollo y Proyectos Especiales. El 18 de abril
del mismo año la Dirección de Ingeniería sustituyó a la Dirección de
Investigación y Desarrollo y Proyectos Especiales. Las modificaciones
llevadas a cabo el 16 de julio de 1996 supusieron la creación de la
Dirección de Recursos Humanos y la desaparición de la Secretaría
General como Dirección de primer nivel, la creación de la Dirección
de Sistemas de Información y la desaparición de la Dirección de
Ingeniería como Dirección de primer nivel y el cambio de denominación
de la Dirección de Producción a Dirección Industrial. Las 5
Direcciones de primer nivel en vigor son: la Dirección de Recursos
Humanos, Dirección Comercial, Dirección Industrial, Dirección de
Economía y Finanzas y Dirección de Sistemas de Información.
Los departamentos productivos (Direcciones de 2.o
nivel dependientes de la Dirección de Producción en 1995 y,
posteriormente, en julio de 1996 de la Dirección Industrial) no han
tenido modificaciones, salvo la consideración como Dirección de 2.o
nivel del Departamento de Preimpresión que se produjo en enero de
1997. Son los siguientes: el Departamento de Moneda, que fabrica
monedas circuladas y conmemorativas; el Departamento de Timbre, que
fabrica efectos timbrados y estancados, cartones de juegos y sellos
de correos; el Departamento de Valores, que fabrica billetes; el
Departamento de Imprenta, que fabrica documentos nacionales de
identidad, pasaportes, boletos, publicaciones y tarjetas; y el
Departamento de Preimpresión, que interviene en el diseño y modelo de
los productos que fabrican otros Departamentos. La Fábrica de Papel
de Burgos fabrica el papel para billetes y sellos.
Los órganos de administración de la Fábrica son: el Ministro de
Economía y Hacienda, el Consejo de Administración y Comisiones
Delegadas y el Director de la Fábrica, que es el Presidente del
Consejo y de las Comisiones Delegadas. Las competencias de dichos
órganos se establecen en los artículos 4 y siguientes de los
Estatutos de la Fábrica.
Con fecha 16 de julio de 1996 el Consejo de Administración acordó
unificar en un solo órgano denominado «Comisión Delegada de
Contratación, Presupuestos y Control de Gestión» las competencias que
hasta dicho momento estaban distribuidas entre la Comisión Delegada
de Contratación y la Comisión Delegada de Presupuestos y Control de
Gestión.
No existe constancia escrita de que los acuerdos del Consejo de
Administración se comuniquen al Subsecretario de Economía y Hacienda
en el plazo de 72 horas, como establece el artículo 12 de los
Estatutos. Según se informó durante la fiscalización, al parecer,
dichos acuerdos se entregan en mano.
5. ANÁLISIS DE RESULTADOS EN EL PERIODO Y SITUACIÓN DE LA FÁBRICA
5.1 Resultados del período
Los beneficios de explotación en el período de 1993- 1995 se
incrementaron un 124,9% al pasar de 1.770,8 millones en 1993 a
3.982,2 millones en 1995, ya que si bien los gastos de explotación
crecieron un 10,3% en el período, los ingresos lo hicieron en un
18,1%. Los gastos de explotación se incrementaron por los mayores
consumos de materias primas, mientras que los ingresos se
incrementaron por el fuerte aumento de las ventas. Las ventas netas
crecieron en 1995 un 14,8% y en 1994 un 25% respecto a 1993. Este
incremento de las ventas se obtuvo por el volumen de facturación
existente en la venta de la moneda de 2.000 pesetas de plata.
Otros gastos de explotación permanecieron estables en el período;
así, los gastos de personal sólo se incrementaron un 0,4% en 1995
respecto a 1993, mientras que
los gastos de servicios exteriores disminuyeron un 7,4% en el mismo
período.
Los recursos generados en el período, así como la disminución del
período medio de maduración del Circulante, permitieron amortizar los
saldos con Entidades de crédito en un porcentaje importante, lo que,
unido al descenso de los tipos de interés, motivó que, de obtener
unos resultados financieros negativos de 1.969,9 millones en 1993, se
pasara a obtener 42,9 millones de resultados financieros positivos en
1995. Como consecuencia de ello, las actividades ordinarias que
presentaban unas pérdidas en 1993 de 199,1 millones pasaron a ser
4.025,1 millones de pesetas de beneficios en 1995.
La aprobación de las Cuentas anuales se ha realizado en cada
ejercicio por el Ministro de Economía y Hacienda, de acuerdo con lo
dispuesto en los Estatutos de la Fábrica.
5.2 Inversiones y recursos para su financiación
Las inversiones efectuadas por la Sociedad se incrementaron
progresivamente en el período, un 13% en 1994 con respecto a 1993 y
un 130,8% en 1995 con respecto a 1994. El volumen de inversión fue de
unos 3.130 millones en 1995, básicamente centrado en el Departamento
de Valores.
La Fábrica prevé realizar una inversión importante a partir de 1996
para preparar la capacidad tecnológica precisa para la fabricación
del «EURO», básicamente en billetes. Como consecuencia del esfuerzo
inversor previsto para el futuro, la Fábrica necesita generar en los
próximos años los suficientes recursos, manteniendo la situación de
beneficios, al tiempo que pueda mejorar los saldos de clientes
reduciendo los períodos medios de cobro.
Hay que hacer constar que aún no se ha decidido por la Unión Europea
en qué términos se realizarán las facturaciones futuras de los
billetes y monedas en «EUROS» y, por lo tanto, se desconoce en qué
medida se podrán mantener o no los márgenes actuales de la Fábrica.
Por otro lado, a la Fábrica no sólo le afectará la fabricación de
billetes y monedas en «EUROS», sino que tendrá que adaptar su
producción de labores oficiales y otras especiales a la nueva
denominación en «EUROS» y al cambio normativo que se producirá,
aparte de la problemática que se generará en el período transitorio
de almacenaje y distriLos
resultados extraordinarios negativos descendieron un 46,9% en
1995 con respecto a 1993, ya que en este último año, y también en
1994, se dieron de baja diferentes proyectos de investigación y
desarrollo considerados como fallidos dentro del «Inmovilizado
inmaterial». Durante los tres años se produjeron pérdidas del
inmovilizado material por bajas debido a obsolescencia o
a inadecuación de ciertos proyectos a los objetivos y necesidades de la
Fábrica.
Los resultados totales de la Fábrica pasaron de ser negativos en
677,6 millones en 1993 a ser positivos tanto en 1994, en 1.958,5
millones, como en 1995, en 2.229,3 millones, tal como se expone en el
cuadro siguiente:
bución de los nuevos billetes y monedas y de la desmonetización
posterior de las monedas en pesetas.
5.3 Competitividad y solvencia
Existen dificultades para conocer la situación actual de
competitividad de los costes de producción de los billetes y monedas
de la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre en relación con otros
países, debido a las reservas existentes en las distintas Fábricas
oficiales para facilitar dicha información. El Departamento de
Valores, sin embargo, puede proporcionar precios medios de billetes
de países europeos, aunque esta información es muchas veces indirecta
y ha de aceptarse con cautela. No obstante, puede indicarse que, a
pesar de la buena calidad del billete español, obtiene unos costes de
producción inferiores a países como Francia, Inglaterra, Holanda e
Italia. El coste del billete español es de unas 7 pesetas y es
inferior, además, a las previsiones de coste del billete en «EURO»
según los informes realizados por el Instituto Monetario Europeo, que
ha establecido un coste indicativo previsto para este billete entre 8
y 16 pesetas.
En cuanto a la solvencia de la Fábrica hay que destacar que los
fondos propios a 31 de diciembre de 1995 alcanzaron los 33.075
millones de pesetas, lo que representaba a dicha fecha el 81% del
pasivo del Balance de Situación.
6. PLAN ESTRATÉGICO
La Fábrica Nacional de Moneda y Timbre elaboró unPlan Estratégico
para la Sociedad para el período 1995-
1999, que fue analizado por el Consejo de Administración el día 20 de
junio de 1995. Dicho Plan fue sometido a información sindical y así
consta que la Comisión Delegada del Consejo recibió con fecha 21 de
noviembre de 1995 un informe de Comisiones Obreras sobre el
mencionado Plan; pero no consta que el Plan Estratégico fuera
formalmente aprobado por ningún órgano de la Fábrica ni sometido al
Ministerio de Economía y Hacienda.
El Plan Estratégico analiza la situación histórica en la que se
desenvuelve la Fábrica e indica que al no estar sometida al mercado
en la mayoría de los productos se sitúa en una posición difícil para
acometer medidas de reducción de costes. Añade que la entrada en la
Unión Monetaria implicará ajustar mucho más la competitividad, al
tiempo que preconiza una mayor presencia en los mercados
internacionales. Indica que deberán incrementarse la ventas,
ajustarse los costes e incrementarse el valor añadido por empleado.
Desde el punto de vista de las dificultades que se derivan de la
fabricación de los distintos productos, señala la necesidad de
ajustar márgenes en la producción de monedas de cara a la Unión
Monetaria, el posible exceso de capacidad para la producción de
billetes, la dificultad de planificar la producción del papel de
seguridad, el incremento de la competencia en la venta de tarjetas,
la mecanización de los juegos de suerte, envite o azar y la
disminución o estancamiento de la demanda de ciertos productos.
De las distintas hipótesis que señala se inclina por aquélla en la
que se debería mantener un ratio de beneficios antes de impuestos
sobre ventas de entre el 8% o el 9%; de un incremento anual de las
ventas del 10%, ajustado proporcionalmente al 6% ó 7% por reducción
del precio unitario; de un ratio valor añadido neto/gastos de
personal (excluidos gastos sociales e indemnizaciones) de 1,5 hasta
el año 1999; y de una productividad creciente que situara las ventas
por empleado en 1999 en 29 millones de pesetas.
La situación real en el año 1995 fue la siguiente: se incrementó más
de lo previsto el ratio de beneficios antes de impuestos sobre
ventas, que se situó en el 12,2%; las ventas no aumentaron, sino que
se redujeron un 7,6% sobre las realizadas en 1994; el ratio valor
añadido neto/gastos de personal se mantuvo; y la productividad por
empleado sólo llegó a 17 millones cuando lo previsto para dicho año
era 18,7 millones.
La mejora del ratio de beneficios antes de impuestos sobre ventas en
1995 no se produjo por el incremento de las ventas, sino por la
contención de los gastos de explotación, la eliminación de los
resultados financieros negativos y la reducción de los resultados
extraordinarios negativos.
El Plan Estratégico, aunque menciona la reducción de costes como uno
de los objetivos a conseguir, sólo establece ratios fundados en el
incremento de las ventas o beneficios sin que simultáneamente
establezca algunos criterios sobre los costes. Sí menciona la
reducción de plantilla media en unas 300 personas en el período 1994-
1999, pero no indica nada sobre la contención de los gastos de
personal, ya que los previstos son en realidad crecientes al
considerar una hipótesis salarial de 2 puntos anuales sobre la
inflación prevista. Además para calcular el valor añadido neto
considera un incremento porcentual, en el período, del coste de las
mercancías vendidas superior al incremento que prevé respecto a las
ventas. Por lo tanto, en el ajuste a la situación de mercado no tiene
en cuenta la contención de los costes y lo basa en el incremento de
las ventas y su ajuste proporcional unitario de precios progresivo
hasta el año 1999, cuando podía haber actuado tanto sobre las ventas
como sobre los costes.
Por otro lado, el Plan pretende apostar por el mercado libre en una
mayor proporción; pero hay que señalar que, en la actualidad, los
márgenes que se obtienen de los productos oficiales son superiores a
los de los productos no oficiales y casi el 75% del margen obtenido
en 1995 correspondió a la venta de productos oficiales. La producción
actual de ciertos productos para el sector privado o exterior
ocasiona pérdidas (como las tarjetas, etiquetas, papel de seguridad y
moneda circulada para países extranjeros) y su producción se mantiene
porque, al menos, suelen cubrir los altos costes fijos de la Fábrica.
Antes de apostar decididamente por el mercado es preciso mejorar los
márgenes y continuar los procesos de reestructuración.
Hasta el momento presente no se ha realizado un seguimiento del Plan
Estratégico ni consta ninguna documentación posterior modificativa.
Según información verbal obtenida en la empresa, sí se está
estudiando una reformulación del Plan de acuerdo con los criterios a
establecer por el nuevo Director General.
7. ADQUISICIONES
7.1 Compras
7.1.1 Evolución de los saldos
Se procedió al análisis de las compras efectuadas durante el período
de 1993 a 1995, en especial en este último ejercicio, del que se
comprobó más del 50% del saldo contabilizado de compras netas. La
evolución de los saldos en el período, según las Cuentas anuales, fue
la siguiente:
Las compras netas se incrementaron notablemente en el año 1994, con
un aumento del 41,9% respecto a 1993, mientras que en 1995 sólo
crecieron un 5,9% respecto a 1994.
Las comprobaciones efectuadas entre los saldos de las Cuentas anuales
y los del Mayor fueron satisfactorias.
Las cifras más importantes de las materias primas adquiridas
correspondieron a metales y aleaciones, tintas, papel y fibra de
algodón.
7.1.2 Normas de contratación
La contratación de las obras, servicios y suministros de la Fábrica
se realizó conforme a las normas de derecho mercantil, de acuerdo con
el ordenamiento jurídico aplicable a la Sociedad.
Mediante normas internas aprobadas el 21 de diciembre de 1993, se
precisaron las competencias contractuales establecidas expresamente
en los Estatutos, aprobados por Real Decreto 165/1989, de 17 de
febrero. Corresponde al Director General la competencia para aprobar
los suministros de materias primas cuando la cuantía es inferior a 50
millones de pesetas, a la Comisión Delegada de Contratación cuando la
cuantía se sitúa entre 50 y 250 millones y al Consejo de
Administración cuando la cuantía supera los 250 millones. También le
corresponde la competencia a la Comisión Delegada cuando la cuantía
es indeterminada.
El artículo 24 de los Estatutos establece como principio la
contratación directa de las materias primas, aunque de acuerdo con un
procedimiento que garantice concurrencia bastante. Las normas
internas de contratación delimitan que existirán, al menos, tres
presupuestos y que los proveedores formarán parte de un Registro
permanente siempre que sus propuestas hubieran sido atendidas en las
adjudicaciones.
Tiene regulación únicamente en las normas internas la Mesa de
Contratación, cuyo Presidente es el Director General de la Fábrica y
cuya facultad es la de proponer a los órganos competentes la
aprobación y adjudicación de contratos superiores a 10 millones de
pesetas. El Director General (aunque delegue) preside la Mesa, al
mismo tiempo que es el órgano competente para aprobar los expedientes
de materias primas inferiores a 50 millones, o preside el Consejo y
Comisión Delegada que conocen de los expedientes de superior cuantía;
es decir, forma parte tanto del órgano que propone como del que
resuelve.
La Mesa de Contratación funcionó regularmente durante 1994 y 1995,
pero no lo hizo durante 1993, ya que el 19 de enero de dicho año
quedó suspendida su actividad por la Comisión Delegada, a propuesta
del Director General de la Fábrica, el cual propuso que, mientras se
reorganizaba la Mesa, funcionara una Comisión formada por el Director
General, el Jefe de Compras y el Director del Departamento
correspondiente. Pese a que el plazo previsto para reorganizar la
Mesa era de un mes, ésta permaneció inactiva hasta su nueva
regulación, el 21 de diciembre de 1993. La inactividad de la Mesa de
Contratación en 1993 originó que durante dicho año se elevaran
escasos expedientes de adquisición de materias primas a la aprobación
de los órganos colegiados de contratación, al contrario que ocurrió
durante 1994 y 1995.
7.1.3 Archivo de expedientes
El análisis de las compras se efectuó tanto sobre la documentación
existente en los expedientes como respecto a su ajuste a los
procedimientos establecidos. La documentación no se hallaba completa
dentro de los expedientes, sino que estaba fraccionada según los
órganos o departamentos que habían intervenido en el procedimiento y,
por otro lado, a pesar de la vigencia de dicha documentación y de
corresponder a ejercicios cercanos,
ya se había enviado al Archivo General de la Fábrica, al parecer por
problemas de espacio en las instalaciones. Esto originó demoras en la
entrega de la documentación solicitada para fiscalización e, incluso,
que parte de la misma no fuera hallada. Sí constaban todas las Actas
de los órganos colegiados, excepto las correspondientes al año 1993
relativas a las reuniones de la Comisión creada para sustituir a la
Mesa de Contratación.
7.1.4 Análisis del contenido de los expedientes de compras y de las
Actas de los órganos colegiados de contratación
Los aspectos más destacables del resultado de este análisis fueron
los siguientes:
a) En general, no constaban las peticiones de ofertas de la Fábrica a
los proveedores de materias primas.
b) Normalmente, los plazos fijados para la presentación de ofertas no
eran respetados y se han hallado ofertas a las que se les adjudicó el
suministro aunque fueron presentadas fuera de plazo. Generalmente,
aunque los plazos hubieran transcurrido se establecía un
procedimiento negociador por fax y/o teléfono con los proveedores
para ajustar los precios. Aunque tenía como objetivo este proceso
reducir los precios iniciales ofertados, no consta que los ofertantes
distintos de aquel que resultara adjudicatario hubieran tenido las
mismas posibilidades en el procedimiento negociador.
c) En ocasiones, las ofertas presentadas en un procedimiento tenían
lugar en plazos abiertos muy amplios, de hasta 5 meses, con la
consiguiente distorsión de los precios ofertados en materias primas
sujetas a un cambio brusco del mercado.
d) La presentación de ofertas por parte de los proveedores no era
confidencial ni con garantías, ya que solía realizarse por fax y no
en sobre cerrado.
e) Salvo en algunos expedientes concretos, no solía establecerse de
forma expresa la posibilidad de que se realizaran adjudicaciones
parciales.
f) Las Actas de la Mesa de Contratación, Comisión Delegada y Consejo
de Administración no aclaraban las ofertas rechazadas ni los motivos
de las adjudicaciones, aunque existía explicación suficiente en los
informespropuestas de los Departamentos correspondientes que, junto a
las Actas de la Mesa, se elevaban a los órganos competentes para la
aprobación de los expedientes. Tampoco aclaraban nada cuando las
adjudicaciones no coincidían con las propuestas de la Mesa de
Contratación (*).
g) Existieron excesivos fraccionamientos en las adquisiciones de
tintas y cospeles, entre otros productos (**).
h) En general, se respetó la competencia contractual. No obstante, la
Comisión Delegada aprobó en ocasiones, en una misma sesión, diversos
expedientes de cospeles que si hubiesen sido unificados la
competencia hubiese correspondido al Consejo de Administración (*).
(*) Párrafos redactados teniendo en cuenta las alegaciones de la
Sociedad. (**) No obstante las alegaciones de la Sociedad Estatal y
la existencia de monopolio en el suministro de tintas, las
comprobaciones realizadas avalan el mantenimiento de este párrafo.
i) No obstante, resulta positivo haber constatado la existencia de
concurrencia y de diferentes adjudicatarios en los procedimientos,
así como la de homologación de varios proveedores en función de las
calidades y garantías que han ofrecido sus suministros a lo largo del
período. Se comprobó que todos los proveedores con un volumen
contratado con la Fábrica en 1995 superior a 300 millones estaban
homologados por la misma. En algunas materias primas, sin embargo, se
sigue dependiendo de un solo proveedor, lo que plantea una situación
de monopolio que debiera modificarse siempre que fuera posible; así,
por ejemplo, ha ocurrido con el suministro de determinadas partidas
de papel de notarías y de tinta para la fabricación de billetes.
j) Los pedidos a los proveedores solían tener fecha anterior a la
aprobación de la adjudicación, aunque se aclaró que dicha fecha era
la de elaboración del pedido y no la de salida al proveedor, la cual
se hacía constar junto a la firma del Jefe de Compras. Esto se
confirmó en numerosos pedidos analizados, pero no en todos, ya que
algunos no disponían de dicha fecha junto a la firma reseñada.
k) La competencia para relacionarse con los proveedores se presume
para los Jefes de Compras respecto a terceros, pero internamente se
debería haber establecido un procedimiento de delegación del Director
General o poderes al efecto. Sólo se aportó un documento de marzo de
1992 sobre delegación al Director de Compras para los expedientes de
inversiones, suministros y enajenaciones de cuantía inferior a 5
millones. Por lo tanto, no se ha acreditado el cumplimiento interno
de lo establecido en el artículo 16 de los Estatutos sobre delegación
de facultades en el personal directivo de la Fábrica.
l) Resulta positivo el calendario de entrega de productos por parte
de los proveedores y que los pagos se realicen con posterioridad a
las recepciones. Sin embargo, en años anteriores sí se pagaron a J.
Vilaseca las adquisiciones de papel que permanecían en depósito de
dicho proveedor.
m) En las adquisiciones de papel del año 1995 se prevé en los pedidos
la revisión de los precios si cambia el precio de mercado de la
pasta, que está sujeto a oscilaciones importantes. Sin embargo, con
anterioridad no existía dicha previsión, lo que dio origen a algunas
incidencias con los proveedores de dicha materia prima.
n) Existe gran confusión e incertidumbre sobre cuándo utilizar el
contrato escrito en las relaciones jurídicas derivadas de las
adquisiciones. A pesar de que existe una resolución interna del año
1995 en la que se establecen los criterios que se deberían tener en
cuenta para decidir la formalización contractual, la misma no se
cumple. Uno de los criterios establecidos es el de que se trate de
entregas fraccionadas o a través de un calendario, pero se han
observado numerosos pedidos que incluyen un calendario de entregas
sin que los mismos hayan dado lugar a contratos escritos. Si bien el
pedido aceptado puede sustituir al contrato escrito, deberá incluir
las suficientes garantías que eviten posibles reclamaciones de
terceros. La Asesoría Jurídica no ha intervenido, en muchas
ocasiones, en la redacción de los contratos suscritos. ñ) Finalmente,
se pudo constatar al verificar diversas facturas que algunas no
disponían del albarán de
entrega y, en otros casos, los albaranes no disponían del sello de
Fielato relativo a la recepción de las mercancías. No obstante, la
mayoría de estos casos correspondían a mercancías importadas, que sí
disponían, al menos, de los documentos de despacho aduanero (DUA).
La comprobación efectuada entre los pedidos y facturas tanto en
volúmenes como en precios contratados resultó positiva.
7.1.5 Manuales de procedimientos
La Fábrica dispuso de una «Norma general de aprovisionamientos»,
fechada el 2 de febrero de 1994, que pretendía regular el
procedimiento de compras en su relación con el proveedor, hasta el
pago de la factura incluida. No se tuvo constancia, durante los
trabajos de fiscalización, de que la norma fuera suscrita por algún
órgano o directivo de la Fábrica, pero, en la fase de alegaciones, se
presentó un ejemplar fechado el 29 de noviembre de 1994 suscrito por
el Director General. Sobre su cumplimiento puede indicarse que se
ejecutó parcialmente; así, por ejemplo, nunca se aplicó el
procedimiento de «Gastos diversos de menor cuantía» (*).
La Fábrica ha puesto en funcionamiento en el año 1996 un nuevo Manual
de Procedimientos sobre control de «Inventarios» y «Compras» que fue
aprobado por el Director General.
7.1.6 Presupuestos de compras
No se ha aportado la elaboración de presupuestos de compras para el
período analizado. Sólo se aportó el presupuesto elaborado para 1996,
que no incluía las compras de servicios generales, por lo que tampoco
puede compararse con el total registrado en las Cuentas anuales.
7.1.7 Evolución de los saldos de «Proveedores»
Los saldos de «Proveedores» al 31 de diciembre en el período 1993-
1995 fueron los siguientes:
Se incrementaron en 1994 un 95,3% respecto a 1993 pero disminuyeron
en 1995 un 33,9% respecto a 1994. El incremento neto en 1995 respecto
a 1993 fue del 29,2%. Sin embargo, en proporción a las compras netas
los saldos pasaron de representar un 20% en 1993 a un 17,3% en 1995.
Los saldos de «Proveedores» alcanzaron en 1995 cerca de un 70% del
saldo total contabilizado de «Acreedores comerciales».
Resultó satisfactoria la verificación de las conciliaciones de saldos
de «Proveedores» realizadas en el perío(*)
Párrafo redactado teniendo en cuenta las alegaciones de la Sociedad.
do por la auditora externa en coordinación con la auditoría interna.
También resultó correcta la comprobación efectuada en la
fiscalización sobre la contabilización de las facturas seleccionadas
a través del Registro.
7.1.8 Períodos medios de pago
El período medio de pago de la Fábrica se situó en 1995 en 71 días
(en los pedidos se suele indicar 30 ó 90 días con posterioridad a la
recepción de la mercancía). El dato aportado por la Sociedad coincide
en los 71 días pero su cálculo es incorrecto, ya que, por un lado,
los saldos de «Acreedores» que considera son los existentes al 31 de
diciembre de 1995 y no los saldos medios y, por otro, no considera el
«I.V.A. soportado» en contrapartida a los que incluye en el saldo de
«Acreedores comerciales». El que estos errores sean de efecto
contrario hace en este caso que coincida el dato aportado. Hay que
hacer constar que el período medio de pago disminuyó en el período en
23 días al pasar de 94 días en 1993 a 71 en 1995.
7.1.9 Subcontrataciones
Los importes subcontratados en el período fueron los siguientes:
SUBCONTRATACIONES
Aunque se incrementó el total gastado en subcontrataciones en un
23,3% en 1995 con respecto a 1993, su peso relativo en el total de
compras netas descendió cerca de 4 puntos en dicho período.
Básicamente, las subcontrataciones corresponden a los impresos y
productos de la declaración de la renta y patrimonio que le es
adjudicada a la Fábrica por la Agencia Estatal de Administración
Tributaria y que la Fábrica subcontrata en su mayor parte (más del
90%) A pesar del importe a que asciende la subcontratación de los
servicios de la campaña de renta y de que las normas internas
establecen el procedimiento de concurso, no se han adjudicado dichos
servicios por este procedimiento, sino por el de contratación directa
aunque con concurrencia bastante. Las razones aducidas en Acta se
refieren a la falta de tiempo material para el inicio de la campaña
desde la comunicación de la A.E.A.T., es decir, la urgencia.
Por indicación expresa y escrita del Ministerio de Economía y
Hacienda posterior al contrato suscrito entre la A.E.A.T. y la
Fábrica, el programa P.A.D.R.E. se subcontrató al Colegio de
Huérfanos de Hacienda por ser la oferta más económica. Pero ni en el
contrato se establece ninguna reserva para limitar la libre autonomía
de la Fábrica para adjudicar, ni tiene sentido que se le adjudiquen
a la Fábrica dichos servicios para que los subcontrate con el Colegio
de Huérfanos, pudiéndolo hacer directamente la A.E.A.T. Tampoco
consta que dichos servicios
sean los más económicos, puesto que no se han aportado otros
presupuestos concurrentes. El importe adjudicado al Colegio de
Huérfanos en 1995 fue de unos 500 millones. Lo expuesto es, asimismo,
de aplicación a la subcontratación a una Empresa privada del «diseño
y maquetación», adjudicada en 1995.
Por otro lado, carece de sentido que después de prácticamente
subcontratar casi todo y de haberse previsto una comisión del 4%
sobre los precios pactados entre la A.E.A.T. y la Fábrica, a favor de
esta última, resulte que la operación se ejecute con pérdidas, tal
como se constató en la campaña de renta de 1994, realizada al inicio
del año 1995, que produjo un margen negativo de unos 60 millones o
del 3% aproximado de la facturación.
7.2 Otras adquisiciones
7.2.1 Procedimiento de adquisiciones de servicios
En las adquisiciones de servicios hay que destacar los procedimientos
para la adjudicación de los servicios de limpieza y vigilancia. Los
servicios de limpieza se adjudicaron por contratación directa y no
por el procedimiento de concurso como establecen las normas internas,
con excepción de los realizados a partir de noviembre de 1994 en la
sede de Madrid. Se adjudicaron en el período a la Empresa que venía
prestando los servicios desde el año 1990. Al finalizar cada período
contractual se contrastaba su oferta con algún otro posible
ofertante.
Los servicios de vigilancia también se adjudicaron por contratación
directa y no por concurso, a excepción de los procedimientos
adjudicados a partir de noviembre de 1994.
7.2.2 Procedimiento de adquisiciones de bienes inventariables
Dentro de las inversiones merece comentario la adquisición de una
máquina cortadora transversal para la Fábrica de Burgos, aprobada por
la Comisión Delegada el 19 de diciembre de 1995 por un importe de
400,6 millones. No se dice nada sobre las razones que pudieran
justificar su adquisición por contratación directa y no por concurso
en contravención de lo dispuesto por las normas internas. No constan
las peticiones de ofertas, aunque sí existió concurrencia(*).
No existe Pliego de Condiciones Particulares, sino que en el Pliego
de Prescripciones Técnicas se unifican todo tipo de cláusulas y no
consta que el Pliego aprobado esté informado por la Asesoría Jurídica
de la Fábrica.
Por último, de acuerdo con lo previsto en el contrato, se pagó hasta
el 90% del importe del precio a la entrada de la máquina, cuando
existía un período de hasta 3 meses para el montaje y puesta en
marcha desde la entrada (aunque se había constituido una fianza del
20%) (**).
(*) Se mantiene este párrafo, ya que la documentación a que se
refieren las alegaciones no propone la adquisición directa en vez del
concurso ni acredita que sólo sean seis los posibles fabricantes;
únicamente pone de manifiesto que se han solicitado seis ofertas.
(**) Se mantiene el párrafo porque la alegación de que la entrega de
la cosa no se entiende producida hasta la recepción provisional no
contradice el hecho de que se pagase el 90% a la entrada de la
máquinaantes de dicha recepción provisional.
8. PRODUCCIÓN
8.1 Costes
8.1.1 Modelo de gestión de costes
Hasta el año 1994, inclusive, la Fábrica utilizó un modelo de gestión
de costes orientado hacia los costes completos de los productos
fabricados, incluyendo conceptos como costes de administración,
comerciales o de subactividad que, en realidad, forman parte más de
los costes de las ventas que de los costes de producción. Este modelo
originaba diversos problemas o dificultades relacionados con la
valoración de los productos en el almacén, así como de medición de la
eficacia y eficiencia productiva de la Fábrica, de planificación de
órdenes de fabricación y de seguimiento de los costes y desviaciones.
En 1995 se decidió incorporar una nueva adaptación al modelo de
gestión de costes, integrado en el producto informático SAP, R/2,
basado en el establecimiento de costes previstos o estándares que
permitiera un control y análisis de las previsiones realizadas y
desviaciones producidas en los procesos de fabricación a través de
las imputaciones procedentes de las órdenes de fabricación y, al
mismo tiempo, permitiera una valoración más adecuada de las
«Existencias», sin perjuicio de los costes de las ventas.
Este cambio radical en el modelo de gestión de costes hace que sea
improcedente efectuar comparaciones entre los datos del año 1995 y
los de los ejercicios anteriores, ya que las cifras ni son homogéneas
ni permiten llegar a ninguna conclusión. Resulta más operativo
analizar el grado de ejecución del nuevo modelo en 1995, valorando
los aspectos positivos o negativos del mismo, y, en todo caso,
comparar sus datos con los avances que, respecto al ejercicio de
1996, se disponían al finalizar esta fiscalización.
La existencia del nuevo modelo de gestión de costes tiene como
objetivo fundamental valorar las existencias a costes estándares con
repercusión directa en su valoración en la Contabilidad general; pero
es un sistema monista y extracontable que no pretende conciliar sus
registros y resultados con dicha Contabilidad general. Esta finalidad
es cuestionable, puesto que, si bien la contabilidad de costes no es
obligatoria, de acuerdo con la normativa vigente, para la Fábrica
Nacional de Moneda y Timbre resulta necesaria en cuanto que las
ventas de los productos considerados como «labores oficiales» en sus
Estatutos deben facturarse a precio de coste. En consecuencia, el
modelo de gestión de costes debe ser lo suficientemente operativo
para hacer frente a este fin y no sólo cumplir con el objetivo de
valorar las existencias. Por ello es necesario conciliar los
resultados de ambas contabilidades, la general y la de costes; y no
sólo por un criterio voluntarista.
Quizás porque el modelo de gestión de costes estaba pensado para otro
fin, existieron ciertas dificultades para poder obtener de forma ágil
la información necesaria que permitiera evaluar con rapidez los
resultados. Se facilitaron diversas conciliaciones entre los
resultados de ambas contabilidades de 1995 como consecuencia de la
falta de un análisis adecuado de las diferencias surgidas al comparar
dichos resultados. También existieron dificultades para el análisis e
imputación de ciertos saldos de Centros
de costes a los departamentos y productos, así como para obtener
información puntual sobre costes fijos y variables de los distintos
productos fabricados.
Por ello, y sin que ello signifique que se deba abandonar la opción
elegida del actual modelo de gestión de costes que, sin duda, mejora
notablemente el anterior, se formula a este respecto la recomendación
que se contiene en el correspondiente epígrafe de este Informe.
La nueva adaptación del modelo de gestión de costes SAP, R/2
establece unos costes previstos o estándares basado en el precio
medio ponderado de los estándares de las materias primas, productos
intermedios y terminados.
Los componentes de los costes directos son las materias primas y
materiales, productos intermedios, actividad hora operario y hora
máquina y subcontrataciones.
Los costes indirectos a considerar son los presupuestados en el
ejercicio que se imputan a través de un porcentaje de recargo por
departamentos a las distintas órdenes de fabricación emitidas. Los
costes indirectos se dividen, a su vez, en costes propios de los
departamentos y recibidos de otros departamentos.
Al liquidar las órdenes de fabricación se analizan las desviaciones
producidas y si son coyunturales se llevan a resultados, mientras que
si son estructurales modifican los costes de los productos.
Los costes de administración, comerciales, parte de los financieros,
de subactividad e indemnizaciones al personal por bajas laborales son
considerados costes generales que no inciden en el coste de los
productos, aunque sí son costes de las ventas. No obstante, también
existen costes previstos por estos conceptos.
Durante el ejercicio de 1995 se observó una ejecución adecuada del
modelo conforme a lo previsto, aunque tuvieron lugar ciertas
incidencias:
- No existieron costes estándares para las compras de materias
primas, sino precios medios ponderados de adquisición (*).
- Existieron demoras en la liquidación periódica de las órdenes de
fabricación.
- El análisis de las desviaciones producidas presentaba algunas
dificultades como las originadas al final del ejercicio en los
productos en curso.
- Algunas órdenes de fabricación permanecían abiertas durante largos
plazos sin entregas o liquidación de producción a los almacenes.
- Se produjeron excesivas órdenes de fabricación con saldo negativo,
formando parte de los saldos de la producción en curso.
8.1.2 Comparación de los resultados de explotación ajustados de la
Contabilidad general con los resultados analíticos obtenidos en el
modelo de gestión de costes de 1995
Para obtener los resultados de explotación ajustados de la actividad
de fabricación se parte de los resultados
(*) Se mantiene este apartado porque, aunque, según manifiesta en
alegaciones la Sociedad, decidiese no ejecutarlo en 1995, el modelo
sí preveía para dicho año costes estándares de adquisición de
materias primas.
del ejercicio de la Contabilidad general hasta obtener los resultados
de explotación y se ajustan con las cuentas de operaciones accesorias
y provisiones de tráfico que no se consideran en el modelo de gestión
de costes.
En millones
Resultados del ejercicio de la Contabilidad general ... 2.229,3
- Impuesto de Sociedades ... 1.429,4
- Resultados extraordinarios ... 366,4
Resultados de la actividad ordinaria ... 4.025,1
- Resultados financieros positivos ... (42,9)
Resultados de explotación ... 3.982,2
- Ajustes por otras prestaciones de servicios
- Ajustes por subvenciones a la explotación
- Ajustes por gastos de desmonetización
por cuenta del Tesoro ... 116,9
Resultados de explotación ajustados ... 3.919,5
Estos resultados provienen de:
En millones
- Ventas netas de productos fabricados ... 29.552,6 - Prestaciones de
servicios asociadas a las ventas ... 69,5
- Aprovisionamientos ... (12.075,9)
- Aumentos de Existencias de productos terminados y en curso ...
698,6
- Gastos de personal ... (10.146,1)
- Gastos de desmonetización (a deducir) .. 116,9 - Gastos referidos a
trabajos realizados para el Inmovilizado (a deducir) ... 218,5
- Amortizaciones del Inmovilizado ... (1.867,6)
- Servicios exteriores y tributos ... (2.804,4)
Resultados de explotación ajustados originados en el ejercicio
corriente ... 3.762,1
Exceso de provisiones para riesgos y gastos ... 157,4
Resultados de explotación ajustados ... 3.919,5
El modelo de gestión de costes para 1995 presenta los siguientes
resultados analíticos:
En millones
- Ventas netas de productos fabricados . 29.552,6 - Prestaciones de
servicios asociadas a las ventas ... 69,5
Total ventas y prestaciones asociadas ... 29.622,1
- Coste de los productos vendidos, con inclusión de las desviaciones
estructurales ... (20.174,3) - Margen industrial ... 9.447,8
- Desviaciones coyunturales ... (1.879,9)
En millones
- Margen industrial ajustado ... 7.567,9
- Costes comerciales (reales) ... (589,3)
- Margen comercial ... 6.978,6
- Costes de administración (reales) ... (2.304,1)
- Costes financieros imputados (reales) .. (38,2) - Costes de
subactividad (reales) ... (158,0)
- Costes por indemnizaciones laborales (reales) ... (743,4)
- Resultados analíticos con origen en el ejercicio corriente ...
3.734,9
- Exceso de provisiones para riesgos y gastos ... 157,4
- Resultados analíticos del período ... 3.892,3
Comparación de los resultados de explotación ajustados con los
resultados analíticos:
- Resultados de explotación ajustados ... 3.919,5
- Resultados analíticos del período ... (3.892,3)
- Costes financieros imputados en Analítica ... (38,2) Diferencia
La diferencia es poco significativa y corresponde a determinados
gastos de explotación no registrados en el modelo de gestión de
costes.
Existen, además, diferencias entre los registros de ambas
contabilidades a efectos de conciliación tanto en los resultados
financieros como extraordinarios por importe de 18 y 0,3 millones de
pesetas, respectivamente, de signo contrario a la diferencia anterior
de 11 millones. Por dicho motivo, la conciliación de los resultados
del ejercicio de la Contabilidad general con los obtenidos a través
del modelo de gestión de costes de 1995, en el propio sistema SAP,
ofrece, según la Sociedad, una diferencia de 7,3 millones de pesetas.
Si la Sociedad ajustase esta diferencia de 18,3 millones en el
sistema SAP permanecería la diferencia citada de 11 millones.
Los resultados analíticos con origen en 1995 representan un 12,6%
sobre las ventas netas de productos fabricados, o un 14,4% sobre los
costes totales de los productos vendidos. El margen industrial
representa un 31,9% sobre las ventas netas y un 25,5%, una vez
ajustado con las desviaciones. El margen comercial alcanza el 23,6%
sobre las ventas netas.
Los costes generales, excluidos los comerciales, representan un 11%
sobre las ventas netas y un 12,5% sobre los costes de las ventas.
Estos porcentajes se hallan condicionados por las indemnizaciones
laborales pagadas por bajas incentivadas en la plantilla de la
Fábrica.
La última conciliación realizada del modelo de gestión de costes con
la Contabilidad general ya incorpora correctamente las diferencias
relativas, entre otros conceptos, a control de inventario,
obsolescencia o saldos de Centros de costes, que, por un importe de
1.267,6 millones, no se habían incluido en los epígrafes de costes de
los productos, desviaciones o costes generales de otras
conciliaciones anteriores y que se habían mantenido como cuentas de
diferencias.
Esto pone de manifiesto que no se habían analizado suficientemente
los diferentes saldos de las cuentas de diferencias, cuando, en
realidad, conforme a su naturaleza podían ser perfectamente
repartidos sus costes a los totales de los productos, a las
desviaciones o a los costes generales. Pero lo más importante es que
no se habían repartido los costes por departamentos y productos 879
millones (comprendidos en la cifra citada anteriormente) tanto de
labores oficiales que deben ser facturadas a precio de coste como de
otros productos sujetos al mercado, que hubiesen, quizás,
posibilitado una modificación de los precios de venta. Si bien
existían algunos saldos cuyo reparto como costes pudiera ser
discutible, como las diferencias de inventario y obsolescencia de
productos (aunque el Plan General de Contabilidad admite su
consideración como tal coste y su cuantía es razonable porque no
alcanza ni el 1% de los costes totales del período), los saldos más
importantes correspondían a costes de personal pendientes de análisis
e imputación.
También resulta impreciso que no se especifiquen en la conciliación
los costes presupuestados y sus desviaciones dentro del epígrafe de
costes generales (comerciales, administración, financieros,
subactividad e indemnizaciones).
8.1.3 Previsión y ejecución de la producción en el ejercicio de 1995
La Dirección de Economía y Finanzas elabora anualmente un «Manual y
Plan de Aplicación del Sistema de Costes» en el que se establecen,
por departamentos, los importes previstos en concepto de costes
directos de transformación de los productos, que se subdividen en las
actividades horas operario y actividades horas máquina. Incluyen las
distintas actividades y costes unitarios. En dichos costes se
incluyen las tarifas por mano de obra, amortizaciones del
inmovilizado (excepto maquinaria) y materiales auxiliares dentro de
las actividades hora operario; y las de mantenimiento, potencia y
amortización de maquinaria dentro de las actividades hora máquina. El
centro de coste de mandos y ayudas formado por los encargados,
auxiliares y administrativos de taller se reparte al 50% entre las
actividades hora operario y actividades hora máquina.
El Manual también prevé, por departamento, los costes indirectos que
pueden ser propios de dicho departamento o recibidos de otro
departamento. Estos costes dan lugar a un porcentaje de recargo que
se aplica a las órdenes de fabricación.
Por último, el Manual establece una previsión sobre los costes de
administración, comerciales, subactividad hora operario,
indemnizaciones laborales y costes financieros que engloba en el
concepto de costes generales.
En dicho Manual nada se prevé sobre las materias primas
y subcontrataciones, que son componentes directos de los costes. No
obstante, existe una previsión para el ejercicio de dichos
componentes dentro del Presupuesto de explotación que elabora la
propia Dirección de Economía y Finanzas.
Si del Presupuesto de explotación previsto para 1995 se excluyen las
cifras de las materias primas y subcontrataciones y se compara el
subtotal con las previsiones del
«Manual y Plan de Aplicación del Sistema de Costes» se observa una
diferencia de 98,7 millones más en el Presupuesto de explotación,
quizás referida a la previsión de los gastos de desmonetización por
cuenta de la Dirección General del Tesoro, que no se considera
actividad productiva de la Fábrica. Sin embargo, en la documentación
existente no se aclara nada sobre esta cuestión. Hay que resaltar que
en el Presupuesto de explotación no se prevé ningún ingreso accesorio
ni variaciones de existencias, por lo que sus previsiones de
resultados son igualmente previsiones de resultados analíticos si se
ajustan, en su caso, aquéllos con el posible margen a obtener por la
desmonetización.
Las previsiones contenidas en el «Manual de Costes» y en el
Presupuesto de explotación para 1995 fueron las siguientes:
(En millones de pesetas)
(*) Sólo previsto en el Presupuesto de explotación.
La comparación de las previsiones del «Manual de Costes» con la
producción real del período fue la siguiente:
(En millones de pesetas)
(*) Sólo previsto en el Presupuesto de explotación. (**) Esta cifra
se compone de 20.902,3 millones de costes de producción de los
productos vendidos y (728) millones de desviaciones estructurales.
La desviación de los costes reales de producción del período
incluidas desviaciones con respecto a las previsiones del Manual de
costes fue un menor coste del 6,5%, mientras que la de los costes
generales fue un menor coste del 7,4%. En conjunto, los costes
totales de ventas de la producción del período disminuyeron un 6,6%
respecto a las previsiones contenidas en el Manual.
Las diferencias en los costes se originan porque su valoración se
halla ajustada a las unidades realmente producidas. El Manual, según
información verbal, se modifica a lo largo del ejercicio en función
de la producción real, pero no consta ningún documento que lo detalle
con claridad.
Las disminuciones en los costes de producción fueron debidas a un
menor consumo del previsto en materias primas y a unas dotaciones
inferiores a las previstas por amortizaciones, aunque los costes
laborales y los de servicios exteriores se incrementaron respecto a
las previsiones.
En los costes generales destacó el descenso importante de los costes
financieros debido a la reducción de la deuda con entidades de
crédito. Igualmente, descendieron los costes de subactividad. Por el
contrario, se incrementaron los costes de administración, comerciales
de los costes laborales y de servicios exteriores.
La Sociedad ha incluido en el total de costes de producción de los
productos vendidos una desviación estructural del 3,5% de sentido
contrario a la señalada como coyuntural, que fue del 9% con relación
al coste de los productos fabricados. Esta última desviación no se
consideró para analizar y, en su caso, ajustar las existencias del
almacén a coste real a pesar de ser relevante, si bien la Sociedad
manifiesta que no lo hizo en base al principio de prudencia. En todo
caso, el procedimiento debería prever cuándo las desviaciones
coyunturales significativas tendrían que modificar el valor de las
existencias del almacén. Entre las desviaciones coyunturales
destacaron las desviaciones en precio en hora operario, así como las
de productos intermedios y costes indirectos (*).
La información facilitada de la subactividad hora operario por
departamentos procedente del sistema SAP no coincidía con la obtenida
específicamente de la documentación aportada por el Departamento de
Valores, por lo que ofrece dudas razonables la forma en que los
distintos departamentos productivos vienen registrando la
subactividad.
El componente de los costes de subactividad por mano de obra, dentro
de la subactividad hora operario (que incluye otros conceptos), es
aproximadamente el
(*) Se mantiene este párrafo pese a lo expuesto en alegaciones. Las
existencias al final del ejercicio no están valoradas al PMP como
dice la Sociedad, sino al PMP de los estándares. (**) Este párrafo se
mantiene porque las alegaciones no concuerdan con los datos obtenidos
por el Tribunal sobre subactividad.
75% del total y significó en 1995 casi el 2,5% sobre los costes
totales de personal contabilizados en los cinco departamentos
productivos de Madrid.
Por otro lado, el componente de subactividad no refleja la situación
del absentismo retribuido (**). Aunque puede estimarse y evaluarse la
subactividad al margen del absentismo, un criterio más ajustado sería
evaluar la subactividad diferenciando la situación de inactividad con
presencia física por exceso de capacidad productiva de aquélla que
corresponde a la de absentismo retribuido. En cualquier caso, el
absentismo retribuido alcanzó en la Fábrica durante 1995 cerca de un
5% de media, independientemente del 2,5% antes señalado de
subactividad por mano de obra en los departamentos productivos. Por
departamentos, destacó el porcentaje de subactividad por mano de obra
del Departamento de Preimpresión, que alcanzó un 7,4% respecto a los
costes totales de personal de dicho departamento. Por último, la
subactividad sólo se registra respecto a los departamentos
productivos, sin que se haya previsto respecto a los demás
departamentos de la Fábrica.
La Sociedad imputa como costes los gastos financieros, excepto las
diferencias negativas de cambio. Sin embargo, no utiliza un coste de
oportunidad como coste derivado de la renuncia a invertir en otra
actividad rentable. Teniendo en cuenta los factores fijos y
circulantes utilizados y los tipos de interés existentes en el
ejercicio (en torno al 10%) se estima, en base al Decreto 530/1973,
de 22 de febrero (derogado, aunque se puede aplicar voluntariamente),
que la Sociedad podría haber contabilizado como costes de oportunidad
hasta un 16%, aproximadamente de los costes totales de ventas
registrados en el período, lo cual significa que, aunque la Fábrica
tuvo un margen superior al 14% sobre los costes totales de las
ventas, no superó en el ejercicio el posible coste de oportunidad.
La Fábrica calcula, sin embargo, aunque no lo registra como coste, un
porcentaje sobre los costes totales de las ventas de las labores
oficiales que incluye en la cantidad a facturar y que denomina
beneficio industrial de laborales oficiales (B.I.L.O); sin embargo,
no se ha encontrado ningún documento que haga referencia expresa a
este beneficio industrial, a la forma de calcularlo y al tipo a
repercutir.
El «Manual y Plan de Aplicaciones del Sistema de Costes» no incorpora
la planificación de la producción medida en unidades a producir y
precios unitarios totales, siendo deseable que formara parte de dicho
Manual. El Servicio de Planificación no disponía tampoco de dicha
documentación del ejercicio de 1995.
8.1.4 Costes y márgenes por departamentos
La distribución por departamentos de los costes de los productos
vendidos y sus márgenes en 1995 fue la siguiente:
MÁRGENES POR DEPARTAMENTOS
(En millones)
La primera distribución de costes por departamentos facilitada por la
Sociedad presentaba unos costes totales de la ventas de los
departamentos productivos de 24.702,8 millones. La diferencia con
respecto a los 25.581,8 millones correspondían a saldos pendientes de
repartir a los departamentos y productos por importe de 879 millones,
ya que de los saldos de las cuentas de diferencia comentadas en este
Informe por importe de 1.267,6 millones la Sociedad sí había incluido
al facilitar la primera información por departamentos y productos un
importe de 388,6 millones en concepto de costes de monedas
conmemorativas del Departamento de Moneda.
La cifra de ventas por 29.622,1 millones se compone de 29.552,6
millones de ventas netas y de 69,5 millones contabilizados como
prestaciones de servicios en la actividad productiva relacionada con
los modelos del I.R.P.F. y Patrimonio.
La información facilitada por departamentos presenta una diferencia
de 97,5 millones tanto en el total de desviaciones coyunturales como
en el total de costes generales con respecto a las cifras facilitadas
en la conciliación del modelo de gestión de costes con la
Contabilidad general, pero al ser una de ellas de signo contrario a
la otra, los efectos se anulan en el total de costes de ventas.
Posiblemente esta diferencia corresponda a las desviaciones
coyunturales de los productos fabricados no vendidos e incorporados
al almacén.
Aunque el Museo presenta en el cuadro un margen positivo de 54
millones, en realidad tiene un margen negativo de 195,9 millones, ya
que 252,3 millones en concepto de costes indirectos están repartidos
en los departamentos productivos.
Si bien el Departamento de Preimpresión reparte costes a los demás
departamentos productivos de Madrid y la Fábrica de Burgos lo reparte
a los Departamentos de Valores y Timbre por la producción de papel
para la fabricación posterior de billetes y documentos de valor,
siguen presentando ambos centros productivos márgenes negativos
relacionados con la venta de otros productos.
El margen negativo en valores absolutos más importante se produjo en
el ejercicio en el Departamento de Imprenta, que en valores relativos
fue del 17,1 % sobre las ventas netas.
Los Departamentos de Moneda, Valores y Timbre obtuvieron márgenes
positivos en porcentajes sobre ventas del 24 %, 20,4 % y 16,8 %,
respectivamente.
Los márgenes por departamentos pueden compararse con las previsiones
de resultados del Presupuesto de explotación para 1995, desglosados
por departamentos productivos en cuanto que estos resultados son
también previsiones de resultados analíticos, una vez ajustados con
los resultados de la desmonetización.
PREVISIÓN Y EJECUCIÓN DE MÁRGENES
El incremento del margen respecto a las previsiones en un 33,1 % se
produjo por el aumento superior a lo previsto en los márgenes de los
Departamentos de Valores y Moneda debido a una disminución de los
costes previstos. Por el contrario, en el Departamento de Timbre se
obtuvo un margen inferior a la previsión de un 46,4 %, por un
incremento de los costes previstos y reducción de las ventas, aunque
sigue dando margen positivo. En el Departamento de Imprenta se
produjo un incremento del margen negativo del 26,9 % porque, aunque
se redujeron los costes previstos, no se amortiguó el descenso
importante de las ventas realizadas respecto a las previstas.
Por aproximación se pueden obtener conclusiones sobre las tendencias
en los costes de los distintos departamentos,
siendo destacable señalar que la mayor desviación por incremento de
los costes respecto a las previsiones se produjo en el Departamento
de Timbre, en torno a un 10 %, si se obvia el análisis del
Departamento de Preimpresión por su escaso valor absoluto en el
conjunto global. La mayor desviación por menores costes respecto
a las previsiones tuvo lugar en el Departamento de Imprenta con un
porcentaje en torno al 20 %.
MARGENES DE LABORES OFICIALES Y
De los datos recogidos en el cuadro anterior correspondientes al
ejercicio de 1995 se derivan las siguientes conclusiones:
a) Las labores oficiales tienen un gran peso en la producción de la
Fábrica Nacional de Moneda y Timbre y representan un 34,8 % de los
costes totales de ventas del ejercicio de 1995 de los departamentos
productivos y un 39,7 % de las ventas netas (se incluye como labor
oficial la producción de la moneda de 2.000 pesetas).
b) Las labores oficiales se facturan al precio de coste, pero
incluyendo un porcentaje sobre los costes de ventas como beneficio
industrial. Este porcentaje no es siempre el mismo ni consta en
ningún documento qué tipo hay que considerar; sin embargo, suele
estar entre el 9 % y el 10 % del precio de venta, excepto en las
labores oficiales del Departamento de Imprenta, que es negativo. La
media se situó en 1995 en el 9,3 % sobre los precios de ventas de las
labores oficiales.
c) La moneda de 2.000 pesetas es de curso legal y en principio debe
facturarse a precio de coste, sin perjuiLa
distribución por departamentos de costes de ventas y márgenes
puede efectuarse, igualmente, diferenciando las «labores oficiales»
que, según los Estatutos, deben facturarse a precio de coste de
aquellas producciones denominadas «labores especiales» y que o bien,
aunque se encarguen por Organismos públicos, su facturación no se
halla limitada estatutariamente, o bien se hallan sujetas al mercado
en cuanto a la fijación de los precios de venta.
ESPECIALES POR DEPARTAMENTOS
cio de sus particularidades como adquisición a través de entidades
financieras, producción restringida e incidencia en la reducción de
hecho de la circulación de la masa monetaria, al ser objeto de
retención y colección por los particulares. Sin perjuicio de que
estas características aconsejen una regulación diferente para este
tipo de monedas, la normativa actual que regula la emisión de las
monedas de 2.000 pesetas establece claramente su carácter de moneda
circulada, sin ninguna peculiaridad en cuanto a los precios de venta,
por lo que, de acuerdo con los Estatutos de la Fábrica, dicha
producción debe facturarse al precio de coste. Resulta pues,
necesario, realizar las modificaciones que posibiliten un respaldo
legal a la situación actual, ya que los resultados analíticos de la
Fábrica dependen fundamentalmente del margen que se obtiene en las
ventas de dicha moneda. El peso del margen de la moneda de 2.000
pesetas respecto al margen total obtenido en 1995 por los
departamentos productivos fue del 58,3 % y respecto a los resultados
analíticos del período fue del 57,1 %.
d) Las labores oficiales sólo se producen en los Departamentos de
Moneda, Timbre e Imprenta.
e) Aunque pudiera parecer lo contrario, la producción de las labores
oficiales son determinantes en los resultados de la Fábrica, ya que
casi el 75 % del margen total de los departamentos productivos
procede de la producción de dichas labores (incluida la moneda de
2.000 pesetas).
f) El margen obtenido por las labores especiales es inferior al de
las labores oficiales, a pesar de sujetarse al mercado;
concretamente, dicho margen representó el 5,3 % de las ventas del
período de dichas labores. No obstante, las labores especiales
absorben muchos costes fijos de la Fábrica. Destacaron los márgenes
positivos conseguidos por los Departamentos de Timbre y Valores en
estas labores, del 21,6 % y 20,4 %, respectivamente. Por el
contrario, el Departamento de Imprenta tuvo un margen negativo del
17,2 %, que en valores absolutos llegó a los 934,2 millones de
pesetas.
8.1.5. Márgenes por productos
Labores oficiales
En las labores oficiales destacó el margen sobre ventas obtenido en
la moneda de 2.000 pesetas que alcanzó el 40,3 %. En el resto de las
monedas circuladas el mayor porcentaje se obtuvo en la moneda de 100
pesetas con el 10,8 % sobre el precio de venta.
En las labores oficiales del Departamento de Timbre se obtuvo un 20,5
% de margen sobre ventas en los precintos fiscales y un 15,3 % en los
efectos timbrados, aunque en los timbres móviles el margen fue
negativo en un 29,3 %.
Las labores oficiales del Departamento de Imprenta dieron margen
negativo debido a las listas de la Lotería Nacional, aunque se
compensó con el margen positivo obtenido en la fabricación de los
décimos que se realizó en el Departamento de Timbre.
Labores especiales
En las labores especiales, el Departamento de Moneda obtuvo un 7 % de
margen sobre las monedas conmemorativas y «ECUS» al descontar el
efecto negativo de la previa rendición al Tesoro de las monedas
conmemorativas sujetas a dicha rendición, pero obtuvo márgenes
negativos en el resto de la producción de labores especiales,
fundamentalmente, en la producción de la moneda extranjera circulada,
con un margen negativo del 59,2 %.
El Departamento de Timbre obtuvo un margen del 37 % en la producción
de los cartones de bingo, aunque, de acuerdo con lo dispuesto en los
Estatutos, los juegos tienen la consideración de labor oficial cuando
sean encargados por órganos del Estado, sin que conste en ninguna
disposición excepción alguna a la facturación al precio de coste; por
el contrario, tuvieron márgenes negativos la producción de «papel de
oficio» y «otros timbres», aunque en el primer caso se compensó
parcialmente con los márgenes positivos obtenidos en la producción de
papel de oficio del Departamento de Imprenta.
En el concepto de «otros timbres» (que incluyen las etiquetas de
denominaciones de origen, precintos de máquinas de franqueo, impresos
del D.N.I., documentos de tráfico, etiquetas de seguridad y otros
impresos) el margen negativo sobre ventas fue del 29,6 %, destacando,
sobre todo, en la fabricación de etiquetas de denominaciones de
origen y etiquetas de seguridad.
En el Departamento de Imprenta se obtuvo margen positivo en los
boletos, papel de oficio y, sobre todo, en la producción de
pasaportes y permisos; estos últimos en un porcentaje del 30,2 %
sobre las ventas. En el resto de la producción (como documentos del
D.N.I., tarjetas de banda magnética, talonarios de recetas
farmacéuticas, publicaciones, documentos del I.R.P.F. e Impuesto
sobre el Patrimonio, y «otros documentos») se obtuvieron márgenes
negativos, alcanzando un 99,5 % de margen negativo las publicaciones
y un 81,4 % las tarjetas magnéticas.
En el Departamento de Valores el margen siempre fue positivo,
destacando un 27,5 % de margen en el billete de 5.000 pesetas.
En la Fábrica de Papel de Burgos los márgenes negativos se produjeron
tanto en el papel para billetes extranjeros como en el papel para
sellos extranjeros con márgenes negativos sobre ventas del 8,4 % y
33,9 %, respectivamente.
Resumen
En conclusión puede observarse que los márgenes de las labores
oficiales difieren según los departamentos y productos; y aunque
suelen ser positivos también existen márgenes negativos, aunque
excepcionales. Existen productos catalogados como especiales que, de
acuerdo con lo dispuesto en los Estatutos, deberían ser productos
oficiales, como la producción de documentos sobre juegos encargada
por el Estado y la moneda de 2.000 pesetas. La calificación de la
producción de documentos del I.R.P.F. y del Impuesto sobre el
Patrimonio es discutible, ya que los Estatutos clasifican como
«labores oficiales» los documentos que sirvan de base para la
liquidación y recaudación de los tributos y la producción encargada
excede, quizás, la finalidad perseguida por los Estatutos; en
cualquier caso, convendría una interpretación expresa del artículo
20.2 por parte del Ministro de Economía y Hacienda, de acuerdo con
las facultades que le concede el artículo 4.8 de los citados
Estatutos. De cualquier modo, no tiene sentido su producción con
margen negativo.
Las labores especiales determinan en conjunto un margen positivo
menor que las labores oficiales, pero existen algunas producciones
con márgenes negativos importantes. Mientras que en el Departamento
de Timbre se compensa suficientemente con los márgenes positivos de
otras producciones y en el Departamento de Moneda el margen negativo
no llega al 1 %, en el Departamento de Imprenta sí es importante, con
una media del 14,7 % de margen negativo y producciones de hasta un
99,5 % de margen negativo, que influyen en el margen negativototal de
dicho departamento.
El Departamento de Imprenta es el que está expuesto por su específica
producción a una mayor competencia del mercado, lo que le obliga a
realizar ajustes en las ofertas de ventas en línea con el mercado. Al
mismo tiempo es donde se deja sentir la rigidez de los costes
laborales comparativos con los que ofrece la competencia, no sólo por
la cuantía sino por la estructura de costes, ya que el peso de los
salarios variables tiene escasa significación en los convenios
colectivos que últimamente han estado vigentes en la Fábrica. Hay que
hacer constar, no obstante, que determinadas producciones con
pérdidas de este Departamento, como las tarjetas de banda magnética,
pueden ser en el futuro interesantes para la Fábrica, de cara a
posicionarse en el mercado asociando a dicha producción el «plus de
seguridad» que la Fábrica establece en su producción, por lo que
habría que evaluar los márgenes de este producto en el conjunto de
varios años. Unido a estas tarjetas debe incluirse la producción de
la tarjeta denominada «monedero electrónico», que posiblemente
sustituya la circulación de moneda de escaso valor facial. Por varias
circunstancias concurrentes, sería deseable que la Fábrica asumiese
su producción y se posicionase estratégicamente en el mercado.
8.1.6. Costes fijos y variables
Aunque existan productos con márgenes negativos y sea importante para
la Fábrica intentar evitarlos en la medida de lo posible, partiendo
de la premisa de que la Fábrica obtiene un margen positivo en su
conjunto y dado el gran volumen de los costes fijos, al menos resulta
necesario que los precios de venta existentes de estos productos con
pérdidas cubran los costes variables y puedan reducir, de alguna
manera, los costes fijos. Todo ello sin perjuicio de evaluar los
resultados analíticos de los departamentos y aplicar, sobre todo en
aquellos que obtengan márgenes negativos, una política continuada y
sistemática de reducción de los costes fijos, como la actual de bajas
incentivadas.
Se constató que la Fábrica no efectúa un análisis sistemático de la
producción, diferenciando aquellos productos cuyos precios de venta
no cubren los costes variables y, como consecuencia de ello, no se
propone a la Dirección General la decisión sobre la continuidad o no
de dichas producciones, que se supone sólo deberían continuar por
razones muy motivadas y estratégicas (*).
Aunque sobre la clasificación de los costes en fijos y variables
siempre pueden existir dudas y circunstancias
modificativas, puede indicarse con aproximación que tanto la
proporción de costes fijos como la de costes variables, en su
conjunto, están en la Fábrica en torno al 50 %.
Se seleccionó durante la fiscalización una relación de productos
fabricados con márgenes negativos superiores al 33 % de los costes de
venta a efectos de cuantificar los costes fijos y variables. Para
simplificar se consideraron como costes variables sólo las materias
primas y las subcontrataciones, por la dificultad del deslinde dentro
de los costes indirectos de los que son fijos y variables. El
resultado es que existen ciertos productos cuyos precios de venta no
cubren, siquiera, estos costes variables, aunque, en el volumen
total, dichos productos sean escasamente representativos. Fueron los
siguientes:
PRODUCTOS CUYOS PRECIOS DE VENTA NO CUBREN LOS COSTES VARIABLES
Productos Departamento
-Supertokken (ficha de casino) ... Moneda
-Etiquetas Ribeiro ... Timbre
-Hojas informativas DNI (en castellano) .. » -Hojas informativas DNI
(en catalán) ... »
-Impresos solicitud Visado Español ... »
-Impresos solicitud Visado Español-Ruso » -Boletín Oficial del
Ministerio de Economía y Hacienda ... Imprenta
-Repertorio Legislativo ... »
-Bonobús EMT Madrid ... »
En consecuencia, resulta necesario que la Dirección General asuma
expresamente la continuidad o no de estas producciones por las
razones que considere oportunas, pero deberán estar motivadas de
alguna forma.
8.1.7. Comparación de costes y resultados analíticos de 1995 con los
obtenidos en el mismo modelo de gestión de costes de 1996.
Por las razones y en el modo anteriormente expuesto se ha realizado
la comparación de los costes y resultados analíticos de 1995 con los
conocidos de 1996, al carecer de significado su comparación con los
de los ejercicios anteriores.
En el cuadro posterior se comparan los márgenes de ambos ejercicios:
(*) Este párrafo se mantiene porque las alegaciones no lo desvirtúan.
Los resultados analíticos de 1996 presentan una diferencia de 6,5
millones con respecto a los resultados de explotación ajustados de
1996, por gastos de explotación no registrados en el modelo de
gestión de costes. Esta diferencia es poco significativa y similar a
la del ejercicio anterior. La conciliación del ejercicio de 1996
presenta algunos de los defectos ya detectados en 1995 y se siguen
presentando los costes generales sin distinguir los costes previstos
y sus desviaciones.
Los resultados analíticos de 1996 representan un 7,6 % sobre las
ventas netas y un 8,3 % sobre los costes totales de los productos
vendidos. El descenso en 1996 de los resultados analíticos sobre
ventas netas es de 5 puntos respecto a 1995. El margen industrial
sobre ventas netas es en 1996 del 22,4 % y desciende 9,5 puntos con
respecto al ejercicio anterior, mientras que el margen industrial
ajustado con las desviaciones coyunturales es, en 1996, del 21,7 % y
desciende cerca de 4 puntos con respecto al ejercicio de 1995. El
margen comercial es en 1996 del 19,2 % y desciende 4,4 puntos
respecto a 1995.
Los costes generales, excluidos los comerciales, representan un 11,6
% sobre las ventas netas, en términos similares al ejercicio
anterior, por la incidencia que siguen teniendo los costes laborales
por indemnizaciones en las bajas incentivadas.
La reducción, en general, de los márgenes entre 4 y 5 puntos con
respecto al ejercicio anterior viene motivada
por un incremento general de todos los costes y un estancamiento del
volumen de ventas.
Por lo que respecta a previsiones de costes, los costes totales de
ventas de la producción de 1996 disminuyeron un 7,5 % con relación a
las previsiones del «Manual de Costes», en una tendencia similar a la
desviación del ejercicio anterior.
La desviación coyuntural por transformación significó en 1996 un 2,6
% sobre el coste de los productos fabricados, mientras que la
desviación en compra de materia prima fue un menor coste del 3 %.
Estas desviaciones coyunturales respecto a los costes estándares
mejoraron notablemente con relación al ejercicio de 1995. Entre las
desviaciones coyunturales de 1996 destacaron las de precio en hora
operario y, de signo contrario, las de compra en materia prima,
precio hora máquina y materiales. La más importante fue la de precio
en hora operario, al igual que el ejercicio anterior, por lo que
convendría prever de forma más ajustada las tarifas hora operario.
Si se comparan los costes reales de los períodos de 1995 y 1996, como
se señala en el cuadro siguiente, se observa que si bien los costes
de ventas de la producción del período disminuyeron un 1,4 % de 1995
a 1996, los costes de ventas de los productos vendidos se
incrementaron en un 6,6 %. Como las ventas netas sólo se
incrementaron en un 0,8 %, los resultados analíticos del período
disminuyeron en torno al 40 %, así como en 5 puntos en el porcentaje
sobre ventas netas hasta situarse en el 7,6 %.
8.2. Productividad
De acuerdo con la información facilitada sobre producción en las
«Memorias de Actividades» publicadas en el período 1991-1995 y las
plantillas medias, según la información existente en la Dirección de
Recursos Humanos, se puede elaborar el cuadro que a continuación se
detalla. En él se observa un incremento en el período en todos los
departamentos productivos de la productividad por operario,
destacando la existente en el Departamento de Moneda de un 107 % (El
Departamento de Preimpresión no es significativo en volumen). Según
se expone en otro apartado del Informe, el Departamento de Moneda ha
incrementado sus ventas de forma significativa en los años 1994 y
1995. Este incremento es superior a la productividad en unidades
producidas medida
en el mismo período, por el efecto del margen obtenido en la venta
de la moneda de 2.000 pesetas de plata.
El Departamento de Imprenta es el que experimenta un menor incremento
de producción, el 13 %, y, además, su productividad había descendido
en todos los años posteriores a 1991, excepto el año 1995; como por
otro lado, sus ventas están estancadas en los últimos años y es un
departamento que fabrica muy pocos productos oficiales, está sujeto a
una mayor competitividad del exterior, por lo que es el departamento
necesitado de una mayor reestructuración y seguimiento.
Los Departamentos de Valores y Timbre tienen una tendencia de
incremento en la productividad superior a la de ventas; ello implica
que se ajustan los precios unitarios de ventas en ambos
departamentos, reduciéndose en 1995 con respecto a otros anteriores
y, a pesar de ello,siguen obteniendo márgenes positivos.
Los gráficos representados en las «Memorias de Actividades» de los
Departamentos de Timbre e Imprenta no responden a los índices
reflejados en el cuadro anterior.
De acuerdo con la información disponible, la productividad de los
Departamentos de Moneda y Valores es positiva comparada con la
existente en otros países europeos, aunque resulta inferior a la de
Alemania y Francia, en monedas, o a la de Alemania, Reino Unido e
Italia, en billetes.
La plantilla media de la Fábrica, que fue de 1.760 personas en 1995,
se redujo en aproximadamente un 15 % desde el año 1991 al 1995,
afectando esta reducción a todos los departamentos productivos. El
Departamento de Imprenta se redujo un 30 % pero el de mayor reducción
fue el Departamento de Moneda con un 43,7 %. Fueron 328 personas
reducidas de plantilla media, que en 1995 hubieran originado un mayor
gasto de personal cercano a los 1.000 millones netos, una vez
deducido el gasto de indemnizaciones laborales del ejercicio. Existió
estabilidad en los gastos de personal en el período 1991- 1995 con un
incremento interanual sólo del 3,5 %, debido a las reducciones de
gasto por las bajas realizadas. Estas reducciones neutralizaron en
parte los incrementos de salarios conforme a los índices de precios
al consumo.
Los costes laborales unitarios pasaron de 4,2 millones por empleado
en 1991 a 5,7 millones por empleado en 1995; este incremento refleja
los aumentos conforme a los IPC de dichos años y un pequeño
deslizamiento.
La edad media de la plantilla, que fue en 1995 de 42,7 años en la
Fábrica de Madrid y de 40,1 años en la Fábrica de Burgos, permaneció
estable en el período por las escasas sustituciones de las bajas
producidas en personas de edad avanzada.
Los cursos de formación se incrementaron progresivamente en el
período hasta doblar en 1995 los celebrados en 1991. Sin embargo, el
porcentaje de los realizados por los departamentos productivos no
sólo fue inferior a los realizados por los departamentos no
productivos en cada uno de los años del período, sino que fue
progresivamente
disminuyendo. Por lo que se refiere a asistentes a cursos, la
tendencia fue similar.
8.3. Calidad de la producción
La Fábrica dispone de un «Manual de Calidad» que contiene todas las
acciones y procedimientos que la empresa efectúa para verificar la
calidad de los productos y procesos de fabricación, así como de las
materias primas suministradas por los proveedores. Si estos últimos
superan los controles de calidad pasan a formar parte del listado de
proveedores homologados, sin perjuicio de los controles periódicos
sucesivos a realizar con el fin de garantizar que sus productos
mantienen la calidad precisa.
El Servicio de Control de Calidad realizó, en el año 1995, 2.979
controles o auditorías en los distintos departamentos productivos con
un porcentaje del 81 % de auditorías conformes. Como consecuencia de
las disconformes,se procedió a efectuar 202 acciones correctivas. Por
otro lado, en 1995 se produjeron 49 reclamaciones dirigidas al
Servicio de Control de Calidad, de las que 35 fueron externas.
A continuación se detallan estos datos por departamentos:
Se plantean problemas temporales en la realización de los controles
de calidad, ya que en determinados suministros se supera el período
establecido para sudevolución por defectos de calidad, que es de 30
días.
8.4. Seguridad de la producción
8.4.1. Instalaciones preventivas de riesgos y vigilancia general
En la Fábrica existe un Plan de Emergencia. Este documento consta de
fichas de riesgos por zonas con los medios de prevención y extinción
existentes y las rutas de evacuación principales, alternativas y de
emergencia. Este Plan se aprobó de forma provisional por el
Departamento de Prevención y Protección Civil del Ayuntamiento de
Madrid el 28 de junio de 1996. Las razones de su provisionalidad
radican en las deficiencias observadas por la Inspección del
Departamento en enero de 1993, principalmente, en cuanto a
sectorización del edificio y ajuste a la normativa de protección
contra incendios.
A pesar de las reformas llevadas a cabo por la Fábrica y de haberse
subsanado algunas deficiencias siguen existiendo problemas en la
compartimentación de las puertas, así como en los conductos de
ventilación, extracción y aire acondicionado, que no disponen de
trampillas cortafuegos. Durante la fiscalización se observó,
igualmente, la existencia de papel depositado fuera de lugares
compartimentados. El riesgo de incendios se produce con mayor
intensidad en los almacenes de tinta y papel.
En 1995 se produjeron 154 alarmas contra incendios, debido,
fundamentalmente, a soldaduras, con un descenso del 53 % respecto a
las existentes en 1992. Los conatos de incendios fueron 2 y también
descendieron con respecto a los habidos en 1992, que fueron 6.
En materia de vigilancia del edificio existen unos controles
rigurosos externos que son reforzados en los departamentos
productivos. En el Museo se observó la existencia de instalaciones
protegidas y de cámaras de vídeo, pero escaso personal dedicado a
vigilancia. El control de seguridad de acceso y tránsito en el
edificio se detalla en el Manual de Seguridad de la Fábrica.
8.4.2. Seguridad e Higiene en el Trabajo
En 1995 se produjeron 596 accidentes en el Centro de Madrid excluidos
los producidos «in itinere», de los que 107 dieron lugar a bajas en
el trabajo. El número de días perdidos en 1995 fue de 1.963. En el
período 1992-1995 se constató un incremento del número de accidentes
y del número de accidentes con baja, medido según índices de riesgo y
de frecuencia, aunque descendió el número de días perdidos por baja.
Esto quiere decir que aunque se incrementaron los accidentes en el
período disminuyó la gravedad de los mismos. Por el contrario, en el
Centro de Burgos no sólo se incrementaron los índices de riesgo
y frecuencia, sino también el de gravedad. El Departamento de
Mantenimiento es el que tuvo más accidentes en valores absolutos y,
también, en proporción a su plantilla media.
Existe un documento sobre evaluación de las condiciones de trabajo en
cada puesto en el que se describe el índice de riesgo de cada factor
y el conjunto de todos ellos con el fin de valorar objetivamente las
variables que configuran cada puesto de trabajo, en la medida que
pueda repercutir sobre la salud de los trabajadores. Ha
sido desarrollado por el Servicio de Seguridad e Higiene con el apoyo
del Servicio Médico de Empresa.
El Manual de Seguridad de la Fábrica abarca el conjunto de
obligaciones que incumben al personal y directivos de la Fábrica y a
los proveedores respecto a las medidas que deben adoptarse en materia
de seguridad e higiene. Destacan las referencias al control y
seguridad de los procesos productivos y uso de instalaciones,
máquinas y equipos de protección, a las medidas de prevención
y extinción de riesgos, así como al tratamiento de residuos de acuerdo
con pautas medioambientales.
Los reconocimientos médicos practicados en 1995 fueron 2.492 en
Madrid y 191 en Burgos lo que resultó una media de 1,6 por empleado.
8.4.3. Gestión y control medioambiental
Gestión medioambiental
La Fábrica Nacional de Moneda y Timbre declaró en el año 1995 a la
Comunidad Autónoma de Madrid siete procesos productivos de residuos
tóxicos y peligrosos, mientras que la Fábrica de Burgos declaró a la
Junta de Castilla y León el proceso «Fabricación de papel de
seguridad». Los residuos son gestionados por el gestor medioambiental
autorizado o por las propias instituciones públicas. Ascendieron en
el ejercicio a 528 toneladas, de las que 395 fueron lodos y 57 fueron
tintas, entre otros residuos.
En la Fábrica existe un Manual de Operaciones que establece las
normas de actuación sobre los residuos obtenidos. Todos los talleres
productivos de residuos líquidos (tintas, disolventes, aceites o
taladrinas, etc.) tienen la obligación de depositarlos perfectamente
cerrados y etiquetados para su retirada por el gestor autorizado,
aunque se han producido algunos incumplimientos.
El Laboratorio de la Sociedad ha realizado distintas tomas de
muestras de vertidos en las arquetas de las vías públicas cercanas
para el «Sistema Integral de Saneamiento» del Ayuntamiento de Madrid,
las cuales dieron resultados correctos con relación a los parámetros
establecidos por la normativa vigente.
La Sociedad también ha efectuado pruebas sobre trituración con
residuos sólidos y ha facilitado a los organismos públicos dedicados
al medio ambiente la información específica que le afecta como
industria del sector del papel, artes gráficas y edición.
Control medioambiental
En las inspecciones periódicas de calidad ambiental de la Fábrica de
Madrid realizadas por HBI Ibérica, S. L., sobre niveles de
contaminación química y materia en suspensión, contaminación
bacteriológica en los sistemas de suministro de aire y fuentes
contaminantes interiores y exteriores, se han obtenido resultados
positivos, salvo en las mediciones de partículas en suspensión de las
áreas administrativas, en las de agentes causantes de reacciones
alérgicas de las muestras microbiológicas del aire y en las obtenidas
de los niveles sónicos.
La Fábrica de Burgos fue objeto de un informe de emisión de gases
contaminantes realizado en diciembre de 1995 por Ingenieros Asesores,
S. A. en el que se indicaban unas mediciones de CO y de partículas
superiores a las establecidas por la legislación. Sin embargo, estos
resultados mejoraron en las mediciones efectuadas en marzo y
noviembre de 1996.
Por otro lado, recientemente la Sociedad fue objeto de una auditoría
medioambiental realizada por la Empresa Implantación de Sistemas
Tecnológicos, S. L. en cuyo informe se pone de manifiesto lo
siguiente:
- La Fábrica no dispone y debe tramitar la solicitud de autorización
de emisiones atmosféricas contaminantes, de acuerdo con lo previsto
en la Ley 38/1972, de 22 de diciembre, de Protección del Ambiente
Atmosférico y el Decreto 833/1975, de 6 de febrero.
- Las tomas de mediciones de contaminación en los departamentos dan
resultados correctos, aunque se recomiendan algunos controles sobre
emisiones de gases de galvanoplastia en el Departamento de
Preimpresión y de ozono en el Departamento de Timbre, así como sobre
los conductos en los Departamentos de Timbre e Imprenta y las
instalaciones de aire acondicionado en general.
- Los controles efectuados sobre aguas residuales han sido, en
general, correctos y están dentro de los parámetros
legales. Sin embargo, las vertidas a la red pública de
saneamiento en la Fábrica de Burgos no son tratadas y presentan
parámetros superiores a los establecidos en la norma.
- Los residuos son gestionados por gestores o instituciones públicas,
pero, en algunos casos, permanecen más de seis meses en la Fábrica de
Madrid en contravención de la normativa y se descuidan las medidas
preventivas antes de ser recogidos.
- Existe contaminación acústica en distintas zonas de la Fábrica que
afectan a varios departamentos.
- Existen deficiencias importantes en el incinerador de la Fábrica de
Burgos y se recomienda el cierre de dicha instalación.
9. ALMACENES
9.1. Existencias
9.1.1. Evolución de los saldos en el período 1993-1995
La evolución de los saldos de las «Existencias» en elperíodo
considerado fue la siguiente:
Se observa el peso importante de las materias primas en las
«Existencias», que llega a alcanzar en 1995 el 51,4 % del saldo
total, habiéndose incrementado constantemente este porcentaje en el
período 1993-1995. Por el contrario, disminuyen en dicho período los
porcentajes que representan sobre el total de las «Existencias» tanto
los productos en curso como los intermedios y terminados.
Teniendo en cuenta que los productos en curso, intermedios
y terminados incorporan costes directos e indirectos de producción se
puede concluir que realmente lo más destacable de las «Existencias»
son las materias primas.
En el saldo de materias primas destaca el existente en el almacén de
metales preciosos donde se depositan los cospeles para la fabricación
de monedas, con un porcentaje cercano al 50 % del saldo total de
materias primas en 1995. En cuanto a productos en curso y productos
terminados, destacan en 1995 los saldos del Departamento de Valores,
debido a la fabricación en curso del billete de 5.000 pesetas de
Cristóbal Colón y a la fabricación terminada del billete de 10.000
pesetas del V Centenario.
El período medio de fabricación en 1995 se situó en 14 días, mientras
que el período medio de almacenamiento de los productos terminados se
situó en 16 días. Ambos plazos pueden considerarse razonables. En
cambio, el período medio de almacenamiento de las materias primas se
situó en unos 70 días. Este período podría disminuirse hasta los 45 ó
50 días, índice más cercano al que existió en 1994, aunque dependerá
de las circunstancias del mercado de materias primas y en particular
de la cotización de los metales y su aprovisionamiento, el que, en
ocasiones, pueda resultar beneficioso disponer de más existencias en
los almacenes a pesar de los costes de almacenamiento. Sin embargo,
se ha constatado que al planificar la Fábrica sus necesidades
semestrales de fabricación de monedas existían en almacenes cospeles
suficientes para la fabricación de algunas de ellas, lo que implica
que realmente las compras de cospeles han excedido las necesidades
productivas, en algunas ocasiones, hasta en un semestre.
Los saldos que figuran en las Cuentas anuales de 1995 coinciden con
los listados de los distintos almacenes si a estos últimos se le
detraen las provisiones imputadas como variaciones de existencias por
importe de 367,8 millones de pesetas y se le añaden los 59 millones
de «stock bloqueado» en Fielato al 31 de diciembre.
El saldo que figura en las Cuentas anuales de 1994 en concepto de
«Anticipos a proveedores» por importe de 20,4 millones, corresponde
según el Balance de sumas y saldos facilitado a «Anticipos a
proveedores de inmovilizado», por lo que no debe figurar en el
Balance en el epígrafe de Existencias sino en el de Inmovilizado.
9.1.2. Valoración de las existencias
Según las Cuentas anuales, las materias primas se valoran al precio
medio ponderado de adquisición. En 1996 la valoración se efectuó al
precio estándar, sin que la misma difiriera significativamente del
precio medio de adquisición.
Los productos en curso y terminados se valoran, según las Cuentas
anuales, al coste medio de producción. Sin embargo, la realidad es
que se valoran al coste estándar, llevándose a resultados las
desviaciones coyunturales. Desde el año 1995 la valoración de los
productos en curso y terminados no incorporan costes generales (de
administración, comerciales, subactividad, etc.) en los productos
fabricados que constan en los saldos de «Existencias», sin perjuicio
de su consideración como otros costes de ventas.
A final del año 1994 se procedió al ajuste de las valoraciones de los
productos intermedios o terminados existentes en los almacenes a los
nuevos criterios de valoración sustentados en el «Manual y Plan de
Aplicación del Sistema de Costes» para 1995.
El Departamento de Economía y Finanzas (Contabilidad) realiza un
seguimiento mensual de la evolución de los precios estándares de los
productos intermedios y terminados con las últimas órdenes de
fabricación a fin de analizar las desviaciones. Posteriormente, se
comunican al Servicio de Planificación a fin de que éste decida si
resulta necesario modificar los precios estándares de las siguientes
órdenes de fabricación.
9.1.3. Provisiones
La Fábrica Nacional de Moneda y Timbre dotó provisiones por
depreciación de existencias cuyo coste excediera el valor de mercado,
hasta el año 1993 inclusive. Durante 1994 y 1995 no se dotaron
provisiones, sino que se dieron de baja los productos carentes de
valor, fuera de catálogo u obsoletos e incluso se consideraron
irreversibles las pérdidas por diferencia en aquellos productos cuyos
costes superaban los precios de venta. Las bajas se imputaron en la
cuenta «Variación de Existencias», de acuerdo con lo dispuesto en el
Plan General de Contabilidad.
Sin embargo, dichas bajas no figuran deducidas de los listados de
productos existentes en los almacenes, que siguen sin ajustar,
mientras que sí existen diferentes listados conteniendo los productos
obsoletos o con precio de realización inferior al de coste estándar
de producción.
La cantidad contabilizada en 1994 como «Variación de Existencias» por
los conceptos citados fue de 157,2 millones de pesetas, mientras que
en 1995 fue de 210,6 millones según se detalla a continuación:
AJUSTES A LAVARIACIÓN DE EXISTENCIAS EN 1994-1995
Los ajustes representaron el 4,7 % y 4,1 %, respectivamente, de los
saldos de «Existencias» de los ejercicios de 1994 y 1995.
Por otro lado, el movimiento de la cuenta «Variaciones de
Existencias» en 1995 se realizó de la siguiente forma:
VARIACIÓN DE EXISTENCIAS
Este aumento neto se desglosó de la siguiente forma:
Variación de materias primas ... 1.094,2
Variación de productos en curso y terminados ... 698,6
TOTAL ... 1.792,8
Estos datos coinciden con los aportados en las Cuentas anuales y
Memoria del ejercicio de 1995.
9.2. Gestión y control de almacenes
9.2.1. Control interno de almacenes
La Fábrica Nacional de Moneda y Timbre se somete periódicamente a un
control interno de almacenes que realiza la Unidad de Auditoría
Interna, tanto en lo relativo al recuento físico de productos como al
de cumplimiento de la normativa y procedimientos establecidos por la
propia Fábrica para el movimiento de dichos productos. Tales
recuentos suelen efectuarse en ocasiones con presencia de la Empresa
de auditoría externa privada y de miembros de la Intervención General
del Estado.
La muestra elegida durante los recuentos efectuados en 1995 alcanzó
un porcentaje en torno al 25 % del saldo de «Existencias» en dicho
período. Los importes generados por diferencias de recuento en
inventario en los años
1993, 1994 y 1995 fueron del 4,6 %, 6,9 % y 1,1 %, respectivamente,
con relación a los saldos de «Existencias» al 31 de diciembre de cada
ejercicio. Como puede observarse, en 1995 se nota una mejoría
significativa que implica que el resultado pueda calificarse como
satisfactorio.
Sin embargo, existen aún algunas incidencias que la propia Unidad de
Auditoría Interna ha puesto de manifiesto a los distintos
responsables para su subsanación. Entre ellas destacan las
siguientes:
- Reparto y ubicación inadecuada de ciertas existencias en los
almacenes.
- Ubicación inadecuada de los productos en el sistema informático que
no facilitan su localización.
- Algunas expediciones fueron efectuadas sin soporte documental o
vale de almacén.
- Entradas realizadas sin pedido.
- Cajas y bobinas sin identificar el contenido de las mismas.
- Imputaciones de consumos de materiales a las órdenes de fabricación
no efectuadas en tiempo real.
- Ausencia de responsables en la realización de algunos recuentos
físicos.
Se procedió a efectuar el 30 de septiembre de 1996 un recuento físico
de inventario en unión del que realizaba la Unidad de Auditoría
Interna. Se relacionaron distintos almacenes con un saldo total de
3.761,3 millones y se eligió una muestra de 764 millones, es decir,
de aproximadamente el 20 % del valor de los almacenes seleccionados.
La Unidad de Auditoría Interna procedió a seleccionar un saldo
adicional de 971,6 millones, aproximadamente el 26 % del valor de los
almacenes seleccionados; en consecuencia, de forma conjunta se
recontó el 46 % del saldo de los almacenes seleccionados.
El recuento físico y las diferencias obtenidas fueron las siguientes:
Como puede observarse, las diferencias detectadas fueron
insignificantes, escasamente relevantes en proporción a la muestra
seleccionada de forma conjunta. No obstante, existieron algunas
incidencias en el recuento efectuado que se detallan a continuación:
- Falta de bloqueo de los movimientos de diferentes productos objeto
de recuento físico.
- Artículos de un almacén estaban depositados en otro diferente.
- Falta de ubicación en el sistema informático de ciertos productos.
- Salidas no grabadas en el sistema.
- Etiquetas de identificación incorrectas.
- Ubicaciones físicas diferentes de un mismo producto en determinados
almacenes.
- En algunos almacenes no se realizan recuentos periódicos.
- Entregas diarias al cliente sin el justificante de su acreditación
(documento nacional de identidad).
- Entradas de productos devueltos sin justificantes. Es especialmente
relevante que Fielato no controle suficientemente las entradas de
productos que anteriormente fueron devueltos a los proveedores para
subsanación y que no se recojan en el sistema estas incidencias.
- Falta de control interno en los movimientos entre almacenes.
- Los responsables de los almacenes no siempre son los encargados de
registrar las altas y bajas de los productos depositados en los
mismos.
- Los procesos internos de recuentos físicos y movimientos de
almacén, PMAT 2020 y PMAT 2010, no se cumplen en algunos almacenes.
- Transcurre en exceso el período de devolución de productos
defectuosos a los proveedores por lentitud de los procedimientos
internos. Es relevante en los cospeles defectuosos pendientes de
informe del Servicio de Control de Calidad.
9.2.2. Existencias en depósito
Al 31 de diciembre de 1995 existían productos de la Fábrica
depositados en almacenes de proveedores por importe de 94,5 millones
correspondientes al almacén 01 de materias primas, es decir, el 1,8 %
del saldo total de «Existencias». Concretamente era papel depositado
en las instalaciones de J. Vilaseca, S.A., proveedor en cuyo capital
participaba la Fábrica a dicha fecha en un 12,8 %. También existía al
31 de diciembre de 1995 productos terminados de la Fábrica en los
locales de El Corte Inglés para proceder a su venta por importe de
17,6 millones.
Al 30 de septiembre de 1996 el saldo en depósito de almacenes de
proveedores era de 18 millones y correspondía a cizalla de acero
resultante del proceso de fabricación de cospeles de 1 taka (moneda
de Bangladesh), en depósito de la firma LOCSA. No existía ningún
depósito en los almacenes de J. Vilaseca ya que según dispuso la
Dirección General se debería eliminar el sistema de adquisición de
materias primas que permanece en depósito de los proveedores con
posterioridad al pago.
Al 30 de septiembre de 1996 existían productos terminados (monedas
conmemorativas) en depósito en El Corte Inglés por importe de 25,1
millones de pesetas.
En la misma fecha se detectó que el sistema no recogía en depósito de
proveedores una partida de 3.645 cajas de madera para contener
monedas de 1 taka, por lo que debe mejorarse el control interno sobre
los movimientos de los productos depositados en almacenes externos.
En cuanto a los productos, propiedad de clientes, depositados en
almacenes de la Fábrica tanto al 31 de diciembre de 1995 como al 30
de septiembre de 1996, puede indicarse lo siguiente:
- Sólo corresponden a los almacenes números 10 (remesas) y 11
(desmonetización de monedas).
- En el almacén 10 son productos propiedad del Organismo Autónomo
«Correos y Telégrafos» o del Ministerio de Asuntos Exteriores que,
según informa la Entidad, los dejan depositados por razones de
seguridad. No consta la valoración de dichos productos en los
listados que fueron facilitados ni tampoco consta si los costes de
almacenamiento les son facturados, de alguna manera, a dichos
clientes.
- En el almacén 11 son monedas propiedad de la Dirección General del
Tesoro, que al ser retiradas de la circulación se ha de proceder a su
desmonetización. Existe un control interno sobre el volumen y peso de
las monedas en depósito y este servicio es facturado por la Fábrica
Nacional de Moneda y Timbre como un servicio no productivo.
9.2.3. Dependencia administrativa de los almacenes
Resulta discutible la dependencia administrativa de los distintos
almacenes con los departamentos. Así ciertos almacenes de materias
primas dependen de los departamentos productivos y otros dependen de
la Dirección Comercial, mientras que los de productos terminados
suelen depender de los departamentos productivos, salvo excepciones.
Sería más razonable que todos los almacenes de materias primas y
productos intermedios dependieran de los departamentos productivos
(en la actualidad ubicados en la Dirección Industrial), mientras que
los de productos terminados dependieran de la Dirección Comercial,
salvo aquellos cuyas expediciones simultáneas o inmediatas a la
fabricación pudieran justificar otra dependencia por la escasez del
volumen y valor depositado. Conforme a esta propuesta se valorarían
de forma ajustada los costes de almacenamiento de los productos
terminados y su consideración como costes comerciales. Naturalmente,
también quedarían excepcionados los productos para la venta en el
Museo, que seguirían dependiendo de la Secretaría General.
9.2.4. Seguros
La Fábrica dispone de un seguro de incendios y responsabilidad civil
establecido sobre las existencias de los almacenes. La cobertura en
el período fue de un saldo de 6.600 millones hasta el 30 de
septiembre de 1994, en que pasó a 5.716 millones y que se mantuvo en
1995. Sin
embargo, la media de existencias en el período fue de unos 6.000
millones en 1993, de 4.624 millones en 1994 y de 4.554 millones en
1995. Por lo tanto, podría estudiarse una reducción de las primas
ajustando la cobertura a la media de las existencias.
10. ENAJENACIONES
10.1. Ventas
10.1.1. Análisis y evolución de los saldos
El análisis efectuado correspondió al período de 1993 a 1995, aunque
se centró especialmente en el ejercicio de 1995.
La evolución de los saldos en el período fue la siguiente:
Las ventas netas se incrementaron en 1994 un 25 % respecto al año
anterior, mientras que las compras netas se incrementaron un 41,9 %.
A pesar de ello, el beneficio, de explotación se incrementó por la
contención de otros gastos distintos de los aprovisionamientos. En
1995 las ventas disminuyeron un 8,1 % respecto al ejercicio anterior.
En el conjunto de las ventas netas las prestaciones de servicios
apenas representan un 1 % aproximadamente del total.
La distribución de las ventas por departamentos, según la información
facilitada por la Unidad de Análisis y Presupuestos, fue la
siguiente:
Esta información difiere de la obtenida en la documentación de costes
y márgenes de 1995 porque en la primera se incluyen 138,5 millones de
«otras prestaciones de servicios» en el concepto Servicios Centrales
no incluidos en la documentación de costes y márgenes. Por otro lado,
existen aproximadamente 162 millones de ventas imputados en la Unidad
de Análisis al Departamento de Imprenta que en la documentación de
costes y márgenes se habían imputado al Departamento de Timbre. Por
último,
las ventas por departamentos, según la documentación de costes, no
coinciden con las procedentes de Contabilidad general, aunque las
diferencias no son importantes.
El Departamento de Moneda incrementó las ventas en 1994 cerca de un
94 % y su peso en las ventas totales pasó de representar un 23 % en
1993 a más de un 35 % en los años 1994 y 1995. Esto fue determinante
en el incremento de beneficios de explotación en dichos ejercicios
por el margen obtenido en la fabricación de la moneda de 2.000
pesetas de plata.
El Departamento de Timbre disminuyó sus ventas en el período, pero,
no obstante, sigue manteniendo margen positivo. En cuanto al
Departamento de Valores, mantiene margen positivo, aunque existió
estabilidad en las ventas. Por el contrario, el Departamento de
Imprenta, aunque incrementó ligeramente las ventas, mantiene un
margen negativo.
Si el análisis de las ventas se efectuara desde 1991 a 1995 se podría
observar que, comparando los dos años extremos, existió una
estabilidad en las ventas en todos los departamentos productivos,
excepto en el Departamento de Imprenta, que descendió un 14,3 %. Es
decir, las ventas importantes de los años 1991 y 1992 decayeron en
1993 pero se recuperaron en 1994 y 1995.
La distribución de las ventas netas en función de los mercados
geográficos fue la siguiente:
Se puede observar el escaso peso que tiene la exportación en el total
de las ventas netas, ya que es inferior al 5 % en 1995 y disminuye
desde 1993. Por otro lado, se constató el margen negativo tanto en la
producción de monedas extranjeras del Departamento de Moneda como en
la de papel para billetes y sellos del exterior que realiza la
Fábrica de Burgos.
En función de los criterios estatutarios, las ventas de los productos
se clasifican en labores oficiales y no oficiales o especiales. Su
evolución fue la siguiente:
Las ventas de las labores oficiales se incrementaron un 100 % en 1994
gracias a la fabricación y venta de la moneda de 2.000 pesetas. De
representar un 27 % sobre el total de ventas en 1993, las labores
oficiales se sitúan en torno al 40 % en los años 1994 y 1995,
precisamente
por la venta importante de dicha moneda en los 2 años. Por otro lado,
con un 39 % de las ventas totales en 1995, las labores oficiales
llegan a obtener casi el 75 % del margen total obtenido por los
departamentos productivos.
En general, el volumen de ventas efectuadas a instituciones públicas
es algo superior al 90 % del total. En lo que respecta a los saldos
deudores, más del 95 % de los años 1994 y 1995 corresponden a
instituciones públicas. Se produce, en consecuencia, una mayor demora
en el cobro de saldos deudores de instituciones públicas que de
clientes privados.
La comprobación efectuada entre las Cuentas anuales y los saldos de
ventas de los Mayores fue satisfactoria.
Se comprobó en el período la emisión de facturas en un porcentaje en
torno al 60 % de las ventas, tanto en su ajuste a los pedidos de
clientes como a los albaranes emitidos y precios convenidos. También
se comprobó la repercusión y contabilización del I.V.A. En general,
resultó correcta aunque no se aportaron algunos albaranes y pedidos
ni documentación contractual para la comprobación de los precios de
documentos de tráfico del Ministerio del Interior de los años 1994 y
1995.
Todos los productos comprobados se hallaban incluidos en el Catálogo
de ventas de la Fábrica, así como en un listado de productos
fabricados con su precio unitario de ventas.
10.1.2. Ratios sobre ventas
Si se analiza en los cuatro departamentos productivos más
significativos el ratio ventas por empleado en el período 1991-1995
se observa (de acuerdo con el cuadro siguiente) un incremento en
todos ellos, aunque destaca el Departamento de Moneda. El incremento
del ratio ventas/empleado es, no obstante, inferior al de
productividad medido en unidades/empleado y descrito en el epígrafe
8.2. La razón es que la productividad se ha trasladado a los precios
unitarios reduciéndolos en 1995 con respecto a 1991 entre un 14 % y
un 20 %, excepto en el Departamento de Imprenta, como se observa en
el cuadro referido a precios unitarios.
VENTAS EN MILLONES POR EMPLEADO
PRECIOS UNITARIOS MEDIOS EN PESETAS (VENTAS: UNIDADES PRODUCIDAS)
10.1.3. Contratos de ventas
La Fábrica suele tener establecidos distintos contratos sobre la
fabricación y venta de sus productos, aunque, en ocasiones, carece de
ellos. Las características y aspectos más destacables de las
diferentes relaciones contractuales, según departamentos, son las
siguientes:
Moneda
Según el art. 20 de los Estatutos, las monedas de curso legal deben
facturarse a precio de coste. No existe contrato al respecto, sino
regulación a través de Órdenes del Ministerio de Economía y Hacienda
por las que se acuerda en cada ejercicio la emisión, acuñación y
puesta en circulación de las monedas de curso legal. La facturación
incluye el beneficio industrial de labores oficiales, pero este
beneficio no está expresamente autorizado en ninguna documentación
interna de la Fábrica, por lo que sería conveniente clarificar y
concretar el tipo a aplicar y considerar, en su caso, que corresponde
a un posible coste de oportunidad al que sustituye. La aplicación del
beneficio industrial hasta ahora no ha sido homogénea con respecto a
otros productos oficiales de otros clientes públicos.
Por otro lado, los acuerdos tácitos anuales sobre ajustes de
facturación se han realizado hasta el momento con anterioridad al 31
de diciembre de cada año, sin que en ese momento se conociesen los
costes totales.
En cuanto a la moneda de 2.000 pesetas de plata, la Orden Ministerial
que acuerda la emisión la considera de curso legal y establece una
Comisión de Seguimiento para evitar diferencias entre el valor facial
y el numismático. Por lo tanto, no existe base legal para
considerarla como un producto no oficial y sujeto a una facturación
diferente a la labor oficial. Si los resultados de la Fábrica
descansan sobre el margen obtenido por este producto, se debería
regular la facturación de dicha moneda en la forma en que se está
realizando, dadas las características peculiares de la moneda que al
funcionar de hecho como una moneda coleccionable está más cercana a
la conmemorativa que a la de curso legal.
Las monedas conmemorativas también se regulan por Orden Ministerial y
con carácter general en la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de
Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social. La Fábrica rinde
al Tesoro la producción por su valor facial y la recompra por dicho
valor más el I.V.A. Posteriormente, se venden a través de
distribuidores, Entidades financieras o grandes almacenes, o en las
tiendas del Museo y Aeropuerto que pertenecen a la Fábrica, por el
valor de venta al público que figura en la Orden Ministerial
correspondiente.
La moneda extranjera se regula por un contrato entre la Fábrica y el
país extranjero, aunque la fabricación necesita de autorización del
Ministerio de Economía y Hacienda. Existe un contrato para la
fabricación y venta de monedas a Bangladesh de junio de 1995, firmado
por el Director Comercial, sin que se hayan aportado las delegaciones
o apoderamientos precisos al efecto de acuerdo con lo dispuesto en el
art. 16 de los Estatutos.
Valores
La fabricación y venta de billetes al Banco de España se basa en el
Decreto de 24 de junio de 1941 y en el contrato firmado entre las
partes el 31 de enero de 1975, modificado el 6 de junio de 1983. Los
volúmenes y precios se incorporan anualmente como Anexos al contrato
considerado labor oficial, por lo que los precios de venta son los
fijados por las partes.
Timbre
Los efectos timbrados y estancados incluyen los timbres comunes,
móviles y de uso notarial, papeles de pagos al Estado, precintas
fiscales de bebidas y tabaco, contratos de arrendamiento y letras de
cambio. Son labores oficiales, de acuerdo con lo establecido en los
Estatutos, y su facturación debe ser a precio de coste. Existe además
un convenio entre la Agencia Estatal de Administración Tributaria y
la Fábrica que fija el ámbito de los distintos productos, así como
los precios provisionales, sin perjuicio de su ajuste posterior al
precio de coste. Es de aplicación a estos productos lo ya comentado
sobre la necesidad de autorizar y concretar el beneficio industrial
y de considerar en la facturación todos los costes.
La Lotería Nacional es también una labor oficial, de acuerdo con los
Estatutos, así como otros juegos si son encargados por el Estado. Sin
embargo, no se viene considerando labor oficial los documentos
utilizados en el juego del Bingo. La facturación se realiza de
acuerdo con la tasa que pagan los usuarios, pero hay que hacer
constar que ni el Real Decreto 2221/1984, de 12 de diciembre, sobre
la tasa de los juegos de suerte, envite o azar, ni las distintas
Órdenes Ministeriales que regulan las tasas indican nada sobre la
facturación de la Fábrica a la Agencia Tributaria. Aunque existe un
Convenio entre la Agencia y la Fábrica de 15 de julio de 1994 no es
suficiente, de acuerdo con lo dispuesto en los Estatutos que
establecen la necesidad de un Acuerdo del Consejo de Ministros para
excepcionar de facturar a precio de coste una labor oficial.
Se constató que en la documentación que se facilita al O.N.L.A.E. de
escandallos de costes sobre la Lotería Nacional no figura incluido
ningún concepto relativo al beneficio industrial y/o coste de
oportunidad, por lo que, posiblemente, se incluya dentro de otro
concepto del apartado «Gastos generales de la empresa».
La emisión de sellos se realiza por la Fábrica por Resolución
conjunta de la Subsecretaría de Hacienda y Secretaría General de
Comunicaciones. Por otra parte, en el Real Decreto 1.766/1991, de
aprobación de los Estatutos
de Correos, se señala que la emisión de sellos se realizará por
la Fábrica. Por Orden Ministerial de 11 de septiembre de 1981 se
reguló la creación de una Comisión de Programación de Emisiones, que
es la que propone su aprobación a los Ministerios de Economía y
Hacienda y Fomento. En ninguna disposición se indica el precio de
facturación. Tampoco existe ningún contrato entre la Fábrica y
Correos. Los sellos, aunque históricamente fueron considerados tasas
por la doctrina, hoy en día son precios públicos desde la publicación
de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos. Por lo
tanto, es un producto especial que necesita un acuerdo entre las
partes para fijar el precio de facturación, por lo que debería
suscribirse un contrato al respecto.
Para la fabricación y venta de papel de oficio existe un Convenio
entre la Fábrica y el Ministerio de Justicia de 14 de julio de 1993
que fija un precio con vigencia para 4 años. Esta fabricación, que no
es considerada labor oficial, está produciendo margen negativo.
En el apartado de «otros timbres» se incluyen productos que no son
labores oficiales. Destacan los timbres encargados por Comunidades
Autónomas, impuestos locales, etiquetas de denominaciones de origen
de Consejos Reguladores, impresos del D.N.I., sorteo de la Cruz Roja,
etc.
Con la Generalidad de Cataluña se firmó un contrato el 11 de julio de
1995 para la fabricación de timbres móviles y papel de pagos que se
ejecutó con margen negativo.
Respecto a la contratación con los Consejos Reguladores, cabe señalar
que en el contrato suscrito con el de Denominación de Origen de
Valdepeñas el 1 de abril de 1992 para los años 1993, 1994 y 1995, los
precios pactados para 1993 eran revisables conforme al I.P.C. en los
2 años posteriores y a pesar de ello existió margen negativo en 1995.
La fabricación de impresos del D.N.I. se repartió entre los
Departamentos de Timbre e Imprenta. Existe un Convenio entre la
Fábrica y la Dirección General de la Policía, que fija una vigencia
de 10 años desde el 1 de enero de 1993. Los precios de los productos
eran revisables anualmente conforme al I.P.C., excepto el documento
nacional de identidad, en blanco y negro, que no lo sería hasta el 31
de diciembre de 1995 y se indicaba que en 1996 su precio sería fijado
por mutuo acuerdo. El borrador de Addenda a dicho contrato fechado el
24 de septiembre de 1996, pero aún no firmado en las fechas de los
trabajos de fiscalización, prevé el mantenimiento de los precios
pactados anteriormente para el D.N.I. en blanco y negro y prevé otro
precio para el D.N.I. en color, cuyas entregas se estaban produciendo
durante la fiscalización sin que aún existiera acuerdo sobre el
particular. Si bien se preveía mantener los precios vigentes del D.N.
I. en blanco y negro, hay que señalar que la producción total de
impresos y documentos del citado D.N.I. en 1995 dio margen negativo.
Con relación a la Cruz Roja, no se ha constatado contrato escrito
entre las partes. Existen distintos presupuestos ofertados por la
Fábrica y que son aceptados por la Cruz Roja. A pesar de ello, los
presupuestos ofertados nocubren los costes y originan margen negativo
en 1995.
Los presupuestos son firmados por el Jefe de Ventas del Mercado
Nacional, sin que se haya aportado la delegación o apoderamiento de
las correspondientes facultades.
Imprenta
La fabricación de documentos del I.R.P.F e Impuesto sobre el
Patrimonio sólo se ejecuta de forma directa muy parcialmente ya que
se subcontrata en su mayor parte. Aunque son tributos, habría que
considerar que la adjudicación no es simplemente la de un mero
documento de liquidación y recaudación, ya que incluye mucha
documentación complementaria e informativa y la distribución
a Delegaciones de Hacienda y Estancos. En todo caso, convendría
establecer una interpretación de esta cuestión, según lo previsto en
el art. 4.°8 de los Estatutos.
Cada año se firma un Convenio entre la Fábrica y la A.E.A.T. sobre el
programa de fabricación y distribución, en el que se establece la
posibilidad de subcontratar bajo los principios de publicidad y
concurrencia. En el Convenio de 1994 se prevé una retribución para el
gestor, aparte del coste máximo de la campaña, del 4,5 %, mientras
que en el de 1995 se fija en el 4 % aparte de la facturación a precio
de coste. Sin embargo, a pesar de haberse incluido dicho 4 %, el
margen resultó negativo en 1995.
Los boletos de Apuestas Mutuas Deportivas, Lotería Primitiva y
Bonoloto se fabrican en base a los acuerdos anuales no escritos que
se producen en las reuniones bilaterales de las partes.
Posteriormente, se comunican los precios por la Fábrica al Organismo
Nacional de Loterías y Apuestas del Estado. Con fecha 28 de diciembre
de 1995 se comunicaron los precios para los años 1995 y 1996. En la
documentación interna no se considera labor oficial, aunque debiera
serlo en función de lo que disponen los Estatutos. En cualquier caso,
el margen obtenido en 1995 en los boletos fue del 5 %, porcentaje
inferior al aplicado como media en las labores oficiales en concepto
de beneficio industrial.
Los pasaportes se fabrican en base al Convenio firmado el 27 de
octubre de 1989 entre la Fábrica y la Dirección General de la
Policía. A pesar de no ser labor oficial se pactó que los precios
sólo cubrirían los costes de producción, sin incluir el beneficio
industrial. No obstante, la facturación se realizó en 1995 con un
margen en torno al 50 %. Los precios son comunicados por el Jefe de
Ventas del Mercado Nacional, sin que conste la delegación de
facultades.
Entre los contratos sobre la fabricación de tarjetas destacan los
suscritos con la Compañía Telefónica Nacional de España y con el
Insalud. En un Anexo de 20 de julio de 1994 a un contrato de 27 de
diciembre de 1991 suscrito entre la Fábrica y la Compañía Telefónica
se constató la firma de la Secretaría General, a pesar de que
figuraba en el Anexo como representante de la Fábrica el Director
General; tampoco se hizo constar la posible delegación que, en todo
caso, no se ha aportado. En el contrato de 27 de diciembre de 1991 se
establece el pago a los 180 días desde la fecha de la factura, sin
recargo por intereses, plazo que resulta muy beneficioso para
la Compañía Telefónica, máxime cuando para la Fábrica existe un
margen negativo en su fabricación y cuando los plazos pactados por
esta última para cobrar se sitúan, en general, en 30 ó 90 días.
No se han encontrado incidencias relevantes en los contratos
suscritos para la fabricación de talonarios de recetas médicas del
INSALUD y de publicaciones del Ministerio de Economía y Hacienda,
salvo que se producen márgenes negativos.
No se han aportado los contratos con el Ministerio de Justicia sobre
la fabricación de libros del Registro civil, aunque sí se han
entregado comunicaciones dirigidas por el Jefe de Ventas del Mercado
Nacional de la Fábrica sobre precios a regir durante 1995 y 1996.
10.1.4. Facturación de labores oficiales
La Sociedad llega a determinados acuerdos tácitos con los Organismos
públicos durante el último trimestre del año sobre los precios de
venta definitivos de las labores oficiales que incluyen un beneficio
industrial sobre los costes de las ventas de los productos vendidos.
El artículo 21 de los Estatutos de la Fábrica determina que las
labores oficiales serán facturadas, salvo disposición concreta del
Consejo de Ministros, al precio de coste; y añade que constituyen
costes los que, según los principios de una ordenada administración,
sean necesarios para la obtención de los ingresos y para el normal
desenvolvimiento de la actividad de la misma. La redacción de este
artículo, que no consta que haya sido desarrollado, da a entender que
pueden incluirse en los costes de las ventas todos aquellos que sean
razonables, incluidos los previstos en disposiciones, como el Plan
General de Contabilidad aprobado por Decreto 530/1973, de 22 de
febrero, en lo relativo al Grupo 9.
En este Plan se incluye el coste de oportunidad, ya comentado en otro
lugar de este Informe, y que la Fábrica sustituye (aunque cumple
análogo fin) por el beneficio industrial. Por lo tanto, ha de
entenderse correcta la aplicación del beneficio industrial, pero no
consta en ningún documento cómo calcularlo y qué porcentaje se ha de
aplicar.
En los trabajos de fiscalización se ha podido constatar que los tipos
aplicados en concepto de beneficio industrial sobre los costes de las
ventas han sido diferentes según el Organismo destinatario de los
productos vendidos. No se encuentra ningún fundamento a esta
desigualdad, que tampoco ha estado relacionada con un determinado
volumen de producción. Mientras que al Tesoro por la moneda circulada
se le aplicó el 11,9 % sobre los costes de ventas, a la Agencia
Tributaria se le aplicó el 22,9 % por los efectos timbrados y al
Organismo Nacional de Loterías el 5,7 % sobre el conjunto de la
producción de décimos y listas.
Resulta, pues, necesario establecer expresamente el tipo del
beneficio industrial a aplicar según los destinatarios, en base a
criterios objetivos. Por otro lado, los acuerdos tácitos celebrados
con los Organismos públicos antes de finalizar el año son claramente
cuestionables, ya que los precios de venta no son discrecionales a
tenor de los Estatutos vigentes para las labores oficiales. Los
ingresos por ventas han de ser los costes de las ventas más el
beneficio industrial establecido según los criterios señalados
anteriormente. En todo caso, difícilmente se puede llegar a acuerdos
razonables sobre precios de ventas referenciados con precios de
costes si éstos no se conocen cuando se celebran los acuerdos. Otra
cosa sería llegar a acuerdos sobre precios a facturar en forma
provisional en función de los costes de ventas existentes en ese
momento; pero las facturaciones tendrían que ser ajustadas al final
del ejercicio.
ciales según criterios de reparto establecidos a posteriori, 133
millones deberían ser cargados a las labores oficiales y 746 millones
a las labores especiales. Si a los 133 millones de coste adicional de
los productos oficiales se le repercute el beneficio industrial que
la Sociedad había aplicado a los costes de ventas fijados
anteriormente se obtiene un importe de 153,7 millones, que tendrían
que haberse tenido en cuenta en los ingresos finales por ventas,
según se establece en el siguiente cuadro:
Sobre este supuesto, y siempre bajo el criterio de que la Sociedad
hubiese querido mantener el beneficio industrial repercutido
anteriormente, se habría producido una minoración de ingresos en las
cuentas de pérdidas y ganancias de 1995 de 153,7 millones de pesetas,
y de resultados, una vez descontado el efecto del Impuesto de
Sociedades, de unos 100 millones. Es decir, del 4,5 % sobre los
aprobados en el ejercicio.
En todo caso, la Sociedad pudo haber llegado a acuerdos tácitos con
beneficios industriales provisionales pendientes de que fueran
minorados por el efecto de la repercusión de los saldos de costes
pendientes de imputar. En ese caso el coste adicional de 133 millones
sumado al coste provisional de las ventas de 5.590,9 millones haría
un coste total de las ventas de 5.723,9 millones y un beneficio
industrial definitivo sobre costes de ventas del 10,2 % en vez del
12,9 %. Por destinatarios, los beneficios industriales serían del
17,6 % para la Agencia TribuEl
llegar a acuerdos cuando no se conocen todos los costes puede
ocasionar que los ingresos por ventas sean inferiores incluso a los
costes totales de las ventas. Así, por ejemplo, da margen negativo la
producción de las listas de la Lotería Nacional del Departamento de
Imprenta.
Como se indica en otra parte de este Informe, la Sociedad no había
repercutido a los departamentos y productos al finalizar el ejercicio
de 1995 saldos de centros de costes por un importe total de 879
millones. Una vez realizada dicha repercusión a las labores oficiales
y espe
taria, del 4,3 % para el Organismo Nacional de Loterías y del 9,8 %
para el Tesoro.
En resumen, bajo el primer criterio existiría una infravaloración de
los ingresos de 1995 por 153,7 millones y de resultados por 100
millones; y bajo el segundo criterio no existiría infravaloración de
ingresos ni necesidad de realizar una facturación adicional, pero el
tipo medio del beneficio industrial aplicado en el ejercicio sería
del 10,2 % en vez del 12,9 %. Para evitar estos desajustes la
Sociedad debería facturar los costes provisionales de ventas con un
beneficio industrial de labores oficiales expresamente establecido y
realizar una factura complementaria al final del ejercicio que
incluyera los costes totales de ventas más el beneficio industrial y
en la que se deduciría el importe facturado de forma provisional.
La Sociedad también ha indicado que los saldos de costes pendientes
de repercutir ascenderían a 552,5 millones, en vez de los 879
millones anteriormente citados, ya que 268,5 millones se refieren a
diferencias de inventario y provisión por obsolescencia, mientras que
58 millones corresponden a una provisión estimada de salarios. Si
bien las diferencias de inventario y provisión por obsolescencia
pueden dar lugar a cuentas de diferencia no imputables según alguna
corriente doctrinal, es más lógico considerarlo como un coste más
siempre que sea en términos razonables y se refieran a mermas,
roturas y obsolescencia tecnológica o por cambio de lademanda, y así
lo prevé el Plan General de Contabilidad
de 1973 al reservar a estos efectos la cuenta 9.113. Otra cuestión
sería la provisión financiera por depreciación de existencias, pero
la Sociedad manifiesta que no la dota y que da de baja en el almacén
los productos que están dañados, fuera de catálogo y obsoletos (por
falta de movimiento en el año). Por otro lado, la provisión de 58
millones no fue una provisión de tráfico, sino un cargo realizado en
las cuentas de sueldos y salarios de unas remuneraciones que se
estimaron que tendrían que pagarse (sin perjuicio de que si se
anulara en el ejercicio siguiente produjera un ajuste en 1996 en los
resultados analíticos y en la facturación de 1995 de las labores ofi
En junio de 1996 se ha emitido una nueva norma interna de «Ventas y
expediciones» aprobada por el Director General de la Fábrica.
10.1.6. Presupuestos de ventas
La Fábrica de la Moneda y Timbre facilitó los presupuestos de ventas
del ejercicio fiscalizado y anteriores, por departamentos, y la
relación con su ejecución, si bien la comparación se realizó sin
considerar los descuentos por ventas de monedas conmemorativas. Su
detalle se presenta en el cuadro siguiente:
Existieron importantes desviaciones entre las previsiones y ejecución
de las ventas en el período, aunque mejoró en 1995 con respecto a los
dos ejercicios anteriores. Analizando los departamentos más
importantes, en 1995 destacó la desviación en el Departamento de
Imprenta con un 27,8 % menos en el volumen de ventas con respecto a
sus previsiones. Durante los 2 años anteriores también se produjeron
desviaciones significativas en este departamento, con ejecución
inferior a las previsiones, aunque hay que significar que las ventas
se mantuvieron, en realidad, estables durante el período fiscalizado.
El Departamento de Timbre tuvo una desviación más significativa en
1993 que en los 2 años posteriores y hay que constatar el descenso
progresivo de sus ventas en el período. Por lo que respecta al
Departamento de Moneda, la fuerte desviación de 1993 se vuelve a
repetir en 1994 pero de signo contrario: mientras que en 1993 se
ciales) y las provisiones que se excluyen de los costes son las de
carácter financiero. Por tanto, de acuerdo con la información
disponible, es más razonable incluir como cantidad a repercutir, en
1995, los 879 millones.
10.1.5. Manuales de procedimientos
Existía una norma interna de ventas y facturación cuya entrada en
vigor no se ha constatado, pero que se haaplicado en el período
fiscalizado.
habían presupuestado más ventas de monedas circuladas
y conmemorativas que las realmente ejecutadas, en 1994 no se previeron
en presupuestos las ventas de la moneda de 2.000 pesetas. Las ventas
del Departamento de Moneda se incrementaron en 1994 y 1995 por esta
última moneda.
La Unidad de Análisis y Presupuestos de la Dirección de Economía y
Finanzas facilitó un presupuesto total de ventas netas del período,
pero sin desglosar por departamentos. Al comparar las previsiones con
la ejecución total se obtienen unos porcentajes similares a los
descritos en relación a las ventas brutas y, por lo tanto, reflejan
las mismas tendencias anteriores. Lo que se constata es que la
Fábrica presupuesta en función de la ejecución real del ejercicio
precedente; de ahí la desviación importante en el año 1993, ya que se
previeron ventas incluso superiores a las del año 1992, cuando este
último año fue atípico por los acontecimientos de la Exposición
Universal y Juegos Olímpicos. La desviación en 1994 está referida
a la falta de previsión ajustada de las ventas de la moneda de 2.000
ptas. de plata, mientras que en 1995 el descenso importante se
produjo en los productos del Departamento de Imprenta.
10.1.7. Evolución de los saldos de «Clientes» y períodos de cobro
Los saldos de «Clientes» representaron casi el 95 % de los saldos de
«Deudores» de 1995.
Los saldos de «Clientes» evolucionaron entre 1993 y 1995 de la
siguiente forma:
Se produjo un descenso del 15,4 % en 1995 con respecto a 1993. El
período medio de cobro disminuyó en 67 días al pasar de 183 días en
1993 a 116 días en 1995. Como en 1995 se pagó en 71 días y en 1993 en
94 días, el margen negativo entre ambos períodos medios pasó de 89 a
45 días. En cuanto al período medio de rotación del Circulante pasó
de 232 días en 1993 a 145 días en 1995; es decir, una mejora de 87
días, gracias a los descensos originados en los períodos de
almacenamiento y fabricación en 43 días y en los plazos de cobro-pago
en 44 días.
El período medio de rotación del Circulante está muy influido por el
plazo medio de cobro que se situó en 116 días en 1995. A pesar de la
mejoría, convendría reducir el período medio de cobro hasta hacerlo
coincidir con el período medio de pago.
En la información de indicadores de plazos de cobro facilitada por la
Fábrica existen errores por no calcular saldos medios de «Clientes» y
por no incluir el I.V.A. repercutido como contrapartida de aquella
cuenta.
Aunque la media de cobro es de 116 días, existen dos clientes con
plazos medios de cobro superiores a los 1.000 días, la Dirección
General de la Policía con 1.231 días y el Ministerio de Justicia con
1.009 días. Ambos clientes incrementaron su período medio en 665 días
y 836 días, respectivamente, desde final de 1993 a final de 1995. Con
respecto a los saldos de «Clientes» al 31 de diciembre de 1995 ambos
clientes disponían aproximadamente del 45 % y 15 %, respectivamente,
del total.
El 40 % aproximadamente del saldo de «Clientes» tiene una antigüedad
de menos de 6 meses, mientras que el 60 % tiene una antigüedad
superior a 6 meses.
Durante la fiscalización, concretamente el 24 de enero de 1997, la
Dirección General de la Policía realizó pagos por 4.136,7 millones
relativos a las deudas que mantenía con anterioridad al 31 de
diciembre de 1995, pero no satisfizo nada de la deuda contraída en
1996, por lo que a 31 de enero de 1997 mantiene una deuda con la
Fábrica de 1.726 millones. Resulta necesario que la Dirección General
de la Policía y otros deudores públicos en su misma situación
satisfagan con prontitud sus deudas, previendo en sus presupuestos
las dotaciones pertinentes, ya que la demora ocasiona grandes
perjuicios a la Fábrica que necesita de todos los recursos posibles,
fundamentalmente en estos momentos en que tiene que adaptar sus
procesos productivos ante la integración de España en la Moneda
Única.
Las comprobaciones efectuadas sobre las circularizaciones realizadas
por la Empresa auditora privada y la Unidad de Auditoría Interna en
el período de fiscalizaciónresultaron correctas, por lo que el saldo
en 1995 de «Clientes» puede considerarse cierto y adecuadamente
registrado. También fue correcta la comprobación de los cobros
efectuados en 1996 sobre saldos deudores al 31
de diciembre de 1995. La Fábrica provisiona los saldos deudores de
dudoso cobro de clientes pertenecientes al sector privado, de acuerdo
con los criterios fiscales establecidos; pero como los saldos de
estos clientes son muy poco relevantes, también lo es la provisión en
relación con los saldos de clientes totales, que sólo llega al 0,3 %
del total, aunque sobre los saldos de clientes privados represente el
80,2 %.
10.1.8. Contratos de distribución
Desde el año 1987, la Compañía Mercantil Servicios Documentales,
Filatélicos y Numismáticos (S.D.F.N.), que se constituyó el 19 de
noviembre de 1986, actuó con exclusividad en la distribución nacional
y asesoramiento nacional e internacional de las monedas
conmemorativas de la Fábrica, incluyendo dentro de éstas las del «V
Centenario», «Juegos Olímpicos», «Series Iberoamericanas» y «Ecus».
Algunas de estas producciones se realizaron hasta el año 1995.
La ruptura de la exclusividad en la distribución tuvo lugar con las
ventas de «Ecus» en el Museo en el año 1994 y a partir de junio de
1993 con la fabricación de otras monedas, como las del «Año Santo
Jacobeo», en dicha fecha, respecto a las que S.D.F.N. era
distribuidor preferente pero no exclusivo, las de la serie «Cultura y
Naturaleza», a partir del año 1994, y las de la «Olimpiada 1996», a
partir de junio de 1995. En estas dos últimas monedas compartió la
distribución con otros dos distribuidores, aparte del B.B.V. y del
Corte Inglés, que actuaron como depositarios.
El Pliego de condiciones del concurso y el contrato suscrito en 1987
entre la Fábrica y S.D.F.N. fijaba una duración de 1 año,
prorrogable, pero se mantuvo la exclusividad hasta el año 1995,
reforzado por un contrato suscrito el 18 de junio de 1993 que
clarificaba las atribuciones de esta Empresa, si bien a partir de
dicha fecha la exclusividad sería sólo de los «Ecus» y «Series
Iberoamericanas». La exclusividad de las monedas del «V Centenario» y
«Juegos Olímpicos» le correspondía por la adjudicación de los
concursos del año 1989 y los contratos suscritos el 25 de octubre de
dicho año.
No se tiene constancia de la ruptura de la exclusividad respecto al
asesoramiento, salvo para las ventas del Museo y Fundación que tuvo
lugar en 1994; pero a partir de 1993 no se han abonado facturas por
dicho concepto. S.D.F.N. percibía por la asesoría en exclusiva el 1,5
% sobre las ventas netas.
La entrada de otros distribuidores no se efectuó a través de concurso
público, como tampoco la de los depositarios. En la selección de
estos últimos no se estableció concurrencia.
El cobro a los distribuidores evolucionó en el período. Al principio,
S.D.F.N. pagaba los días 1 y 15 de cada mes y bastaba con retirar la
mercancía y depositar un aval; posteriormente, los cobros se
efectuaban a 30, 21 ó 40 días desde la salida de los productos de la
Fábrica; a partir del año 1994, se generalizan los cobros anticipa
(*) Se mantiene este párrafo porque no se comparten las razones
expuestas sobre el particular en las alegaciones.
dos, a la entrega de las monedas, lo cual evita que los
distribuidores se financien con las aportaciones de los clientes,
actuando por cuenta de la Fábrica. La excepción actual es El Corte
Inglés, que paga a los 10 días de la factura con pagarés de
vencimientos días 5, 15 y 25 de cada mes.
Los distribuidores garantizan un mínimo de compras en los contratos y
al efecto tienen que depositar fianzas. Sin embargo, se ha constatado
que compromisos en cuantía diferente para distintos distribuidores
conllevaban la misma fianza, cuando ésta debería ser proporcional
(*).
Se ha observado que El Corte Inglés, que actúa como depositario y no
garantiza las compras, obtiene unos porcentajes de comisión
superiores a los demás distribuidores a pesar de que el volumen de
ventas que realiza es inferior. Estas condiciones sólo se
justificarían si la Fábrica pretendiera obtener publicidad de sus
productos a través de dichos grandes almacenes.
La inexistencia de un Registro de contratos de distribución dificultó
conocer los existentes en el período fiscalizado y si los
distribuidores tenían diferentes contratos a lo largo del mismo.
Las ventas de monedas conmemorativas, que tuvieron un fuerte impulso
en los años 1991 y 1992, disminuyeron notablemente en los años
siguientes hasta un volumen en torno a los 550 millones de pesetas y
un porcentaje sobre el total de ventas del 1,9 % en 1995.
Las ventas de monedas conmemorativas del período dentro del total de
ventas se recogen en el cuadro siguiente:
EVOLUCION DE LAS VENTAS CONMEMORATIVAS CON RESPECTO AL TOTAL DE
VENTAS (EN MILLONES)
10.1.9. Agentes
Agentes para programas específicos de monedas conmemorativas
Mediante contratos de servicios de agencia y consultoría de fechas 20
de octubre y 14 de noviembre de 1989 suscritos con I.N.G. Numismatic
Group, S. A., y Paramount International, se regula la agencia y
distribución en exclusiva, a través de dichos agentes, de las monedas
conmemorativas de los «Juegos Olímpicos» y «V Centenario»,
respectivamente, en territorio no español. Como prestación accesoria,
con carácter no exclusivo, figura la consultoría en ambos contratos.
No se ha aportado información sobre los criterios de selección de
dichos Agentes en el extranjero.
Ambos contratos, cuya finalización era el 31 de diciembre de 1994 o
la fecha de finalización de la comercialización
de las monedas, si ésta era posterior, establecían una
comisión de las ventas netas del 12 % a favor de los agentes. La
comprobación efectuada sobre precios en las facturas resultó
correcta.
Estos contratos permitían la celebración de otros contratos de
promoción y venta con personas físicas o jurídicas distintas.
Asesores y agentes territoriales en España
En ejercicios anteriores se realizaron diversos contratos para esta
actividad a través, primero, de la figura del arrendamiento de
servicios y, después, del contrato de agencia, con el fin de asesorar
en los programas a la Presidencia, de emitir informes comerciales y
de captar clientes para la celebración de contratos, entre otros
cometidos. Algunos de estos contratos tenían como objeto el
asesoramiento de monedas conmemorativas y coincidieron en el tiempo
con el contrato de asesoría en exclusiva para monedas conmemorativas
de S.D.F.N., pero ninguno de dichos contratos estaba en vigor en
1995.
Agentes del exterior
Respecto a los agentes contratados en el exterior para promover
contratos, mantener relaciones institucionales, realizar informes
comerciales y participar en licitaciones, entre otros cometidos, se
procedió a verificar los contratos suscritos y vigentes en las fechas
de la fiscalización.
Existían 32 contratos de agencia, en los que se mantenía un pacto de
retribución de una comisión por ventas que oscilaba entre el 3 % y el
5 %, precio FoB, en puerto español, salvo algunos escasos contratos
que mantenían una comisión del 8 % o del 10 %. Sólo Nigeria mantenía
una comisión del 15 %. Esta comisión se paga una vez cobrado el
importe total de las adjudicaciones. Algunos países tienen
establecidos en sus contratos cantidades alzadas para gastos que
suelen oscilar entre 250 y 500 $.
No se ha aportado información sobre los criterios para seleccionar
dichos agentes en el exterior ni si existió o no concurrencia.
Solamente se informó por la Dirección Comercial que se realizan
contactos a través de las Oficinas comerciales de las Embajadas de
España en el exterior.
En general, se aplica la legislación del domicilio del agente para
resolver los conflictos contractuales, excepto en 11 contratos, en
que se ha pactado la aplicación de la legislación española.
Se observó la carencia de la prohibición de concurrencia en todos los
contratos salvo en 6. Tenían pacto de no concurrencia posterior, en
un plazo de 2 años, 11 contratos.
No existe seguridad sobre cuántos contratos pudieran existir, ya que
se localizaron algunos a través de menciones de las Actas de los
órganos colegiados. Sería conveniente que se creara un Registro de
contratos que permitiese su más fácil localización y que podría ser
un Registro de distribuidores y agentes dividido en dos Secciones.
Las comprobaciones efectuadas en las facturas de comisionistas
superaron el 70 % del total contabilizado en el período y el
resultado fue correcto.
10.2. Enajenaciones de bienes muebles y subproductos
En cuanto a las enajenaciones de bienes muebles y subproductos
existía una norma interna en vigor desde el 1 de septiembre de 1994,
firmada por el Director General. Desarrollaba el procedimiento
contractual de la enajenaciones aprobado en la «Norma general de
contratación» de 21 de diciembre de 1993. Fueron objeto de
comprobación todas las enajenaciones del año 1995, con las siguientes
incidencias: el expediente de enajenación de subproductos por 26,6
millones, aprobado en Acta número 4/1995, de 24 de enero, de la Mesa,
no fue objeto de publicidad, siendo preceptiva; el expediente de
enajenación de maquinaria por 5,1 millones, aprobado en Acta número
23/1995, de 20 de junio, por la Mesa, no fue objeto de publicidad,
siendo preceptiva; por último, el expediente para la enajenación de
una máquina de impresión de banda magnética por 12 millones del Acta
número 26/1995, de 11 de julio, fue adjudicado por la Comisión
Delegada de Contratación el 18 de julio cuando el plazo de
presentación de ofertas expiraba el 27 de julio (*).
11. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
11.1. Conclusiones
Del contenido de este Informe se derivan las siguientes conclusiones
de carácter relevante:
PRIMERA: Los saldos de las cuentas de «Existencias», «Deudores»,
«Acreedores», «Compras» y «Ventas» incorporados a las Cuentas anuales
de los ejercicios de 1993 a 1995 son ciertos y expresan fielmente los
registros de las operaciones realizadas en dichas Áreas en los
citados ejercicios.
La Sociedad ha aplicado correctamente los principios contenidos en el
vigente Plan General de Contabilidad. Sin embargo, la Sociedad no
ajustó en 1995 la valoración del coste estándar de las «Existencias»
al coste real a pesar de existir desviaciones significativas, si bien
manifiestó que no lo hizo en base al principio de prudencia.
En 1995 se puso en práctica un nuevo sistema de costes basado en los
costes estándares que afectó a la valoración de las «Existencias»,
salvo en las compras de materias primas en que no se aplicó hasta el
ejercicio de 1996. Sin embargo, la Memoria que acompaña a las Cuentas
anuales no aludía a la valoración de los productos en
(*) Párrafo modificado de acuerdo con las alegaciones de la Sociedad
en cuanto a la fecha que se cita en la penúltima línea, por error de
hecho. No se modifica el texto del resto del párrafo por no compartir
las alegaciones efectuadas.
curso y terminados en valores estándares, sino al coste medio de
producción.
SEGUNDA: La Fábrica Nacional de Moneda y Timbre, que obtuvo pérdidas
de 677,6 millones de pesetas en 1993, pasó a obtener 2.229,3 millones
de beneficios en 1995 como consecuencia del incremento de los
beneficios de explotación originado por el aumento de las ventas
(fundamentalmente de la moneda de 2.000 ptas. de plata), de la
eliminación de los resultados financieros negativos por la
amortización de créditos y el descenso de los tipos de interés y de
la reducción de los resultados extraordinarios negativos al descender
los proyectos fallidos del «Inmovilizado inmaterial».
TERCERA: El procedimiento de compras aplicado no es suficientemente
transparente ni ofrece las debidas garantías. Aunque las normas
posibilitan la contratación directa de las materias primas, siempre
que exista concurrencia, y así se cumple, y aunque los proveedores
suelen estar homologados por la Fábrica, lo cual permite disponer de
regularidad y calidad en los suministros contratados, se han
producido irregularidades motivadas por el propio procedimiento, ya
que se les ha permitido a los proveedores realizar ofertas por fax y
fuera de plazo (**). Por otra parte, la inexistencia de cierta
documentación, como las peticiones de ofertas de la Fábrica o la
relacionada con la negociación mantenida sobre los precios con los
distintos proveedores, no permite concluir en qué medida se han
respetado los derechos de terceros.
CUARTA: El modelo de gestión de costes aplicado en 1995 mejoró el
existente con anterioridad, aunque puede perfeccionarse en algunos
aspectos. La Sociedad no había repartido costes al 31 de diciembre de
1995 a departamentos y productos por importe de 879 millones, que de
haberse considerado podría haber posibilitado una modificación de los
precios unitarios de venta de ciertos productos.
Tuvieron márgenes positivos en 1995 los Departamentos de Moneda,
Valores y Timbre mientras que tuvieron márgenes negativos los
Departamentos de Imprenta y Preimpresión y la Fábrica de Papel de
Burgos. Especialmente fue significativo el margen negativo en valores
absolutos del Departamento de Imprenta.
Los márgenes negativos en productos tuvieron lugar básicamente en
algunas producciones de los Departamentos de Timbre, Imprenta y de la
Fábrica de Papel, pero mientras el Departamento de Timbre lo compensa
con otras producciones con márgenes positivos, no ocurre así en el
Departamento de Imprenta debido especialmente a la producción del D.
N.I., tarjetas, talonarios de recetas y publicaciones, ni tampoco en
la Fábrica de Papel de Burgos, debido a los márgenes negativos que se
(**) Se mantiene el párrafo porque no se comparte el plantamiento,
sostenido en las alegaciones, de aceptar la utilización del fax en el
procedimiento de contratación, como se hace en otros procedimientos,
ya que aquél está basado en la reserva de las ofertas y garantías de
los propios ofertantes. Las alegaciones generalizan el uso del fax
pero éste sólo puede admitirse cuando se respetan las garantías
debidas.
derivan de la fabricación de papel para billetes y sellos
extranjeros.
La mayoría de las producciones con márgenes negativos cubren al menos
los costes variables y contribuyen a paliar los altos costes fijos de
la Fábrica, pero existen algunas que ni siquiera cubren los costes
variables, sin que se haya establecido ningún procedimiento para el
mantenimiento motivado de dichas producciones a realizar por la
Dirección General con cierta periodicidad.
QUINTA: Los importes generados por diferencias de recuento en los
almacenes han ido descendiendo progresivamente desde el año 1993. En
1995 sólo representó el 1,1 % del saldo de «Existencias» al 31 de
diciembre. El recuento físico realizado durante la fiscalización
también arrojó escasas diferencias. Sin embargo, subsisten
disfunciones en el control interno de los almacenes y en el
movimiento de entrada y salida de las existencias que deberían
resolverse, aparte de reforzarse el control de las existencias en
depósito de proveedores.
SEXTA: Las ventas crecieron en 1994 y 1995 con respecto a 1993, pero
no con relación a los años 1991 y 1992. Comparando los años 1991 y
1995 existió estabilidad en las cifras de ventas de los departamentos
productivos más significativos, excepto en las del Departamento de
Imprenta, que disminuyeron en un 14,3 %.
En el volumen de ventas, las labores oficiales, incluida la moneda de
2.000 pesetas, que alcanzaron en 1995 el 39 % del total de ventas,
obtuvieron casi el 75 % del margen total de la Sociedad en el
ejercicio. Los resultados de la Fábrica se hallan, por lo tanto, muy
dependientes de la producción de labores oficiales.
La facturación de las labores oficiales, que debe realizarse a precio
de coste, incorpora un concepto denominado «beneficio industrial de
las labores oficiales», que en la actualidad no está previsto en
ninguna norma, aunque su existencia tenga suficiente fundamento. Su
aplicación a los clientes públicos no se ha realizado con criterios
objetivos.
SÉPTIMA: Los períodos medios de cobro de la Sociedad fueron de 116
días en 1995, aunque mejoraron desde los 183 días de 1993. Este
período medio influye notablemente en el período de rotación del
Circulante, que alcanzó los 145 días en 1995. A pesar de esta
mejoría, la demora en el cobro produce distorsiones importantes en
los recursos de la Sociedad. Existieron dos clientes con plazos
medios superiores a los 1.000 días, la Dirección General de la
Policía y el Ministerio de Justicia.
OCTAVA: La Compañía Mercantil, Servicios Documentales, Filatélicos y
Numismática (S.D.F.N.), que obtuvo un contrato en el año 1987 para la
distribución de monedas conmemorativas, de un año, prorrogable,
mantuvo la exclusividad de dicha actividad hasta el 18 de junio de
1993, en que mediante un nuevo contrato, se le concedió la
exclusividad pero sólo de ciertas producciones, algunas de las cuales
tuvieron lugar hasta el año 1995. La entrada de otros distribuidores
a partir del año 1994 no se realizó por concurso público y en la
selección
de depositarios no existió concurrencia. También se le otorgó a S.D.
F.N. el asesoramiento nacional e internacional en exclusiva, no
prevista en el contrato de 1987, y sin que conste hasta el momento la
ruptura de dicha exclusividad, aunque desde el año 1993 no se han
pagado facturas por este concepto.
NOVENA: La gestión de los años 1994 y 1995 mejoró con respecto a
ejercicios anteriores. Se obtuvieron beneficios en vez de las
pérdidas de 1993, se recuperaron las ventas en los términos de los
años 1991 y 1992, pero, fundamentalmente, se mejoraron los resultados
de explotación, disminuyendo el peso relativo de los gastos de
explotación con relación a los ingresos. Por otro lado, se eliminaron
los resultados financieros negativos y se procedió a dar de baja como
resultados extraordinarios negativos diversos proyectos fallidos o
inversiones inadecuadas procedentes de ejercicios anteriores.
En 1995 se estableció un sistema de costes basado en costes
estándares que mejoró el anterior basado en un sistema de costes
completos.
Los saldos deudores de «Clientes» disminuyeron notablemente en 1995
respecto a los 4 años anteriores y los períodos medios de cobro y de
rotación del Circulante se fueron reduciendo progresivamente hasta
1995.
No obstante, los defectos del procedimiento de compras relacionados
en este Informe son de aplicación a la gestión del año 1995 y
anteriores, aunque resultó positiva la nueva regulación de la Mesa de
Contratación establecida en diciembre de 1993 y el haberse previsto
en los pedidos de papel de 1995 la posibilidad de revisar los
precios, que no constaba en algunos de los realizados en 1994.
11.2. Recomendaciones
A efectos de lograr una mejora de la gestión desarrollada por la
Sociedad se establecen las siguientes recomendaciones:
Primera: Se debería reformular un nuevo Plan Estratégico de la
Sociedad de carácter plurianual en el que se delimitaran los
objetivos tanto de compras como de producción y ventas de la Fábrica
y los resultados a conseguir en el período. Los ratios deberían medir
no sólo los objetivos de crecimiento de las ventas o de obtención de
resultados, sino el esfuerzo de contención de los costes.
Segunda: Los expedientes de compras deberían estar completos y no
fraccionados y se deberían conservar por la Dirección correspondiente
durante su período de vigencia, enviándose al Archivo General una vez
transcurrido dicho período.
Tercera: La Mesa de Contratación debería estar presidida, sin
recurrir a la delegación, por un Director de
(*) Se mantiene este párrafo porque no se comparten los criterios que
la Sociedad sostiene en sus alegaciones. (**) Redactados teniendo en
cuenta las alegaciones de la Sociedad.
primer nivel para evitar que el Director General formara parte tanto
de dicho órgano proponente como del resolutorio (*).
Cuarta: Se deberían realizar delegaciones de competencia o poderes al
efecto en los términos del artículo 16.2.b) de los Estatutos a los
Directores de primer y segundo nivel que se relacionan con terceros y
que obligan y comprometen a la Sociedad con su firma en los pedidos y
contratos (**).
Quinta: Las Actas de la Comisión Delegada de Contratación,
Presupuestos y Control de Gestión y Consejo de Administración
deberían explicar los motivos de las adjudicaciones cuando no
coincidieran con las propuestas (*).
Sexta: El procedimiento de compras debería mejorarse, evitando los
defectos detectados en este Informe, a fin de reforzar las garantías
de terceros y la transparencia (**).
Séptima: El Servicio de Control de Calidad debería coordinarse con
Fielato para que los controles de calidad no ocasionen demoras que
superen el período previsto para la devolución de las mercancías.
Octava: Se deberían elaborar con regularidad los presupuestos de
compras. Tanto estos presupuestos como los de ventas deberían
formularse con base a las previsiones del ejercicio y no como mera
repetición de la ejecución del ejercicio anterior. Aprovechando la
información existente en el Presupuesto de explotación, el «Manual y
Plan de Aplicación del Sistema de Costes» debería elaborar un
presupuesto de producción anual incorporando a los datos anuales los
costes de materias primas y subcontrataciones. En el supuesto de que
dichos presupuestos se modificaran en el año, se debería plasmar en
algún documento los presupuestos modificados. Todos los presupuestos
elaborados deberían ser comparados con su ejecución para obtener
conclusiones sobre las desviaciones producidas. Por otro lado, el
Manual citado debería incorporar previsiones sobre unidades a
producir y precios unitarios dentro del presupuesto de producción.
Novena: La Sociedad debería conciliar los resultados de la
Contabilidad general y de costes periódicamente e imputar todos los
costes que sean razonables a los departamentos y productos. La
información de resultados analíticos por departamentos y productos ha
de permitir reconsiderar los costes estándares y en su caso, los
precios de ventas. Por otro lado, la Dirección General debería
periódicamente conocer y evaluar la decisión de man
(*) Redactados teniendo en cuenta las alegaciones de la Sociedad.
(**) Se mantiene este párrafo porque no se comparten los criterios
que la Sociedad sostiene en sus alegaciones.
tener o no la producción de aquellos productos cuyos precios de venta
no cubren los costes variables.
Se debería mejorar la liquidación periódica de las órdenes de
fabricación y prestar especial seguimiento a la forma de calcular los
costes por subactividad.
Por lo que respecta a la cuenta de resultados analítica, se deberían
diferenciar las previsiones de los costes generales y sus
desviaciones.
Décima: La Sociedad debería prestar especial seguimiento a los
departamentos productivos con márgenes negativos, particularmente al
Departamento de Imprenta. Este departamento es el único que ha
incrementado sus precios unitarios medios y aún así tiene un margen
negativo de unos 950 millones.
Undécima: Los listados de los almacenes deberían identificar los
productos dados de baja en almacén, obsoletos o dañados, que ya
reflejan las cuentas anuales. Se deberían resolver los problemas
puestos de manifiesto en los controles sobre almacenes y en los
movimientos de existencias a la entrada y salida de los almacenes.
Igualmente, se debería mejorar el control de las existencias en
depósito de proveedores.
Duodécima: La Sociedad debería ajustar los saldos de existencias
declarados a la Entidad aseguradora por los riesgos de incendios y
responsabilidad civil con el objetivo de reducir las primas.
Decimotercera: La Sociedad debería proponer al órgano competente la
consideración del actual beneficio industrial de labores oficiales
como parte de los costes que soporta la Fábrica para el normal
desenvolvimiento de la actividad de la misma, de acuerdo con el art.
21.2 de los Estatutos, estableciéndose el tipo a aplicar y la forma
de calcularlo. En su aplicación se debería tener en cuenta el
principio de igualdad de los clientes públicos, sin perjuicio de que
los tipos o porcentajes pudieran ser diferentes en función de los
volúmenes contratados o de otras circunstancias objetivamente
atendibles.
La Fábrica debería clarificar las dudas existentes sobre la
consideración de labor oficial en determinados tributos, juegos y
monedas, realizando las propuestas correspondientes.
Decimocuarta: Se deberían formalizar en convenios o contratos
escritos aquellas relaciones que actualmente se mantienen para la
fabricación y venta de ciertos productos sobre los que no existe o es
insuficiente la regulación en vigor.
Decimoquinta: La Sociedad debería seguir reduciendo los saldos
deudores de «Clientes» y los períodosmedios de cobro, intensificando
las gestiones oportunas con los clientes morosos.
Decimosexta: La Fábrica debería establecer un Registro de
distribuidores y agentes que permitiera un mayor control y
localización de los contratos en vigor.
12. ANEXOS
251/000067 (CO) 771/000065 (S)
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 97 del Reglamento de
la Cámara, se ordena la publicación en el Boletín Oficial de las
Cortes, Sección Cortes Generales, de la Resolución adoptada por la
Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre
el Informe de Fiscalización de la Fundación para la Formación
Continua (FORCEM) (Núm. expte. Congreso: 251/000067 y núm. expte.
Senado: 771/000065), así como el Informe correspondiente.
Palacio del Congreso de los Diputados, 24 de mayo de 1999.-El
Presidente del Congreso de los Diputados, Federico Trillo-Figueroa
Martínez-Conde.
RESOLUCIÓN APROBADA POR LA COMISIÓN MIXTA PARA LAS RELACIONES CON EL
TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACIÓN AL INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA
FUNDACIÓN PARA LA FORMACIÓN CONTINUA (FORCEM) (NÚM. EXPTE. CONGRESO:
251/000067, NÚM. EXPTE. SENADO: 771/000065), EN SU SESIÓN DEL DÍA 11
DE MAYO DE 1999
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en
su sesión del día 11 de mayo de 1999, a la vista del Informe remitido
por ese Alto Tribunal acerca del Informe de Fiscalización de la
Fundación para la Formación Continua (FORCEM):
ACUERDA
1. Valorar positivamente el sistema vigente de organización y gestión
de la Formación Continua en nuestro país, basado en dos acuerdos, el
II Acuerdo nacional de Formación Continua suscrito entre las
Organizaciones Empresariales y Sindicales más representativas a
través de la negociación colectiva, que junto con los Acuerdos
alcanzados en el marco de la negociación colectiva de carácter
sectorial estatal que lo desarrollan, conforma la gestión técnica y
organizativa del sistema, y el II Acuerdo Tripartito de Formación
Continua suscrito entre aquellas Organizaciones y el Gobierno, que
dispone la estructura y financiación del mismo.
2. Reconocer la vigencia de los principios que informan el sistema de
Formación Continua y su eficacia general.
3. Instar al Gobierno de la Nación a que en el desarrollo
y aplicación de los vigentes Acuerdos de Formación Continua mejore los
controles de los fondos públicos procedentes de la cuota de Formación
Profesional afectados a los Planes de Formación de los trabajadores
ocupados, para posibilitar la mejora en el uso de aquellos fondos,
garantizando su eficacia normativa y la mayor eficiencia económica.
4. Considerar que la unidad de caja de las cuotas de Formación
Profesional representa el criterio que mejor
concreta el principio constitucional de justicia en la actividad
financiera de los entes públicos, sin perjuicio de la existencia
tanto de otras fuentes de financiación de la formación continua de
los trabajadores ocupados, como de otros entes gestores, con similar
protagonismo de los agentes sociales, empresas y trabajadores, que
pudieran constituirse.
5. Instar a los Entes Públicos implicados a profundizar en la mejora
de los controles de los fondos públicos afectados a los planes de
Formación de los trabajadores ocupados, con el fin de aumentar la
eficacia y la eficiencia en su uso y de garantizar el pleno
cumplimiento de la normativa aplicable.
6. Solicitar del Tribunal que agote todas las vías legales a su
alcance para esclarecer el destino dado a los fondos utilizados
irregularmente por la Confederación de la pequeña y mediana empresa
valenciana y para depurar las responsabilidades que se deriven de tal
caso.
7. Se insta al Gobierno a que adopte las medidas que sean precisas
para que la financiación de todas las iniciativas públicas de
Formación Profesional Continua se financien a través de las cuotas
recaudadas a tal efecto, con el complemento de los fondos recibidos
del Fondo Social Europeo.
8. Se insta al Gobierno a que dicte las normas que sean precisas para
que el actual sistema de formación continua de oferta pase a serlo
demanda, atendiendo a los intereses reales del tejido económico,
representados por los requerimientos reales de formación
espontáneamente manifestados por empresas y trabajadores.
9. Se insta al Gobierno a que, a través de una nueva regulación de la
materia, facilite la apertura por igual del sistema formativo a todos
los agentes económicos y sociales particularmente a los
representativos de la «economía social».
10. Se insta al Gobierno a que se establezca un sistema de evaluación
sobre objetivos alcanzados por el sistema de formación continua, de
modo que sea valorable su impacto en la mejora de la competitividad
del sistema productivo a través de la modificación de sus agentes.
11. Se insta al Gobierno para que adopte las medidas que sean
precisas para que las salvedades puestas de manifiesto en el informe
del Tribunal de Cuentas se corrijan en todos y cada uno de los casos
detectados.
12. Se insta al Gobierno para que, a través de los medios que estime
más oportunos, se incremente el control de la gestión de los fondos
aplicados a la financiación propia de la fundación FORCEM.
13. Se insta al Gobierno para que, a través de los medios que estime
más oportunos, se refuercen las medidas de control dirigidas a la
adecuada aplicación de las subvenciones por parte de sus
destinatarios finales.
14. Se insta al Tribunal de Cuentas a que fiscalice los ejercicios
1996, 1997 y 1998 de la FORCEM, incluyendo una auditoría completa de
los mismos.
15. La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas
insta al FORCEM a establecer un sistema de control y evaluación de
los resultados, al objeto de conocer el impacto concreto de las
acciones formativas del FORCEM sobre la población ocupada.
16. La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas
insta al Gobierno a implementar un sistema de comprobaciones
destinado a detectar que los asistentes a los cursos de formación
continua están dados de alta a la Seguridad Social y están empleados
en las empresas a las que dicen pertenecer. Asimismo se deberá exigir
un mayor control a todas las partes implicadas, de la asistencia a
los cursos por parte de los trabajadores.
17. La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas
insta al Gobierno a instar a los distintos órganos de control interno
(INEM-IGAE-FORCEM) la implantación de una metodología de revisión
automática y exhaustiva de las justificaciones de subvenciones para
la formación continua, al objeto de verificar su adecuación a la
normativa aplicable.
18. La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas
insta al Gobierno para que modifique las bases reguladoras y los
criterios para la concesión de ayudas de formación continua, al
objeto de evitar exclusiones arbitrarias.
19. La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas
insta al Gobierno para que dicte una normativa específica que
desarrolle las relaciones que deben existir entre el FORCEM y la
Unidad Administradora del Fondo Social Europeo (UAFSE).
20. La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas
insta al Gobierno y a los agentes sociales integrantes de la
fundación FORCEM, para que avance en la territorialización de los
recursos del FORCEM por Comunidades Autónomas, al objeto de aumentar
el grado de efectividad de la formación continua.
INFORME DE FISCALIZACIÓN FUNDACIÓN PARA LA FORMACIÓN
SUMARIO DEL
SUMARIO DEL INFORME ...
ÍNDICE DE ACRÓNIMOS YABREVIATURAS ...
SECCIÓN I. CARACTERÍSTICAS DE FORCEM Y DE
1. Introducción ...
2. Antecedentes, naturaleza y régimen jurídico ...
3. Actividades y organización ...
4. Otros datos de interés: la financiación de FORCEM y de
SECCIÓN II. OBJETIVOS YALCANCE, CONCLUSIONES
1. Objetivos y alcance ...
2. Conclusiones ...
3. Recomendaciones ...
4. Modificaciones introducidas en la normativa de FORCEM de Informe
en alegaciones ...
21. La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas
constata que el sistema de formación continua de trabajadores
iniciado mediante el acuerdo del Ministerio de Trabajo y los agentes
sociales que posibilita la creación de la FORCEM, es un sistema
innovador y que el modelo utilizado de formación a la demanda se ha
acreditado como bueno, si bien en los primeros años de puesta en
marcha ha presentado bastantes problemas de gestión.
22. La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas
insta al Ministerio de Trabajo para que continúe la labor normativa
que ha permitido subsanar buena parte de las deficiencias observadas
por el Tribunal de Cuentas y a que en futuros acuerdos con los
agentes sociales incida en el control de la gestión de la formación
continua, en los sistemas de evaluación de resultados y en la
apertura de posibilidades de formación a las pequeñas y medianas
empresas y a los trabajadores de la economía social.
23. La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas
insta al FORCEM a que elabore un sistema de evaluación de la labor
formativa realizada, reconociendo las dificultades que conlleva el
haberse abierto la demanda de cursos a las pequeñas y medianas
empresas y a que extreme las medidas de control mediante sistemas de
auditoría continuada.
Palacio del Congreso de los Diputados, 11 de mayo de 1999.-El
Presidente, Josep Sánchez i Llibre.-El Secretario Primero, José
Acosta Cubero.
DE LA CONTINUA (FORCEM)
INFORME
Página
41
SU ACTIVIDAD ... 44
45
Y RECOMENDACIONES ... 46
46
43
Página
SECCIÓN III. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN (RELATIVOS A FORCEM) ...
56
1. Análisis de los fondos obtenidos y aplicados por FORCEM para
gastos derivados de su gestión de las subvenciones ... 56
1.1. Análisis de las aplicaciones de fondos realizadas por la
Fundación para la cobertura de sus gastos derivados de la gestión y
evaluación de las subvenciones ... 56
1.2. Análisis de los fondos utilizados por FORCEM para la cobertura
de los gastos de gestión y evaluación de las subvenciones ... 60
2. Análisis de los fondos obtenidos y aplicados por FORCEM en favor
de los beneficiarios de las subvenciones
2.1. Análisis de las relaciones FORCEM-INEM ... 64
2.2. Análisis de las relaciones entre la Fundación y el Fondo Social
Europeo ... 67
2.3. Liquidación de las subvenciones percibidas por la Fundación a
31-12-95, según el análisis realizado por este Tribunal ... 70
2.4. Análisis de los procedimientos seguidos por FORCEM para la
aplicación de los fondos en favor de los beneficiarios de las
subvenciones ... 74
3. Evaluación del cumplimiento de los objetivos previstos en la
concesión de las subvenciones ... 89
3.1. Consideraciones generales ... 89
3.2. Análisis de eficacia ... 90
3.3. Análisis de la eficiencia ... 96
3.4. Análisis comparativo de los costes de los cursos financiados por
FORCEM ... 98
3.5. Análisis de la duración de los cursos de formación continua
SECCIÓN III. (CONTINUACIÓN) RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN (RELATIVOS
ALOS BENEFICIARIOS DE SUBVENCIONES) ... 104
4. Análisis de la obtención, aplicación y justificación de los fondos
recibidos por determinados beneficiarios ...
104
4.1. El Corte Inglés, S. A. ... 104
4.2. Prensa Española, S. A. ... 106
4.3. Radio Popular, S. A.-COPE. ... 108
4.4. Asociación Nacional de Entidades Financieras (ASNEF) ... 110
4.5. Urola Garaiko Garaperenako Agentzia, S. A. (UGGASA) ... 112
4.6. Asociación de Empresarios de Guipúzcoa (ADEGI) ... 114
4.7. Centro de Desarrollo de Directivos, S. A ... 118
4.8. Instituto de Formación y Estudios Sociales (IFES) ... 122
4.9. Fundación Bosch i Gimpera ... 125
4.10. Promotora de Informaciones, S. A. (PRISA) ... 128
4.11. Confederación Española de Organizaciones Empresariales del
Metal (CONFEMETAL) ... 131
4.12. Federació de Cooperatives del Treball Associat de Catalunya
4.13. Asociación Valenciana de Expertos en Turismo y Calidad ... 136
4.14. Fundación Laboral de la Construcción ... 139
4.15. Centro de Formación y Promoción Ocupacional (CEPROM) ... 142
4.16. Fundación Formación y Empleo (FOREM) ... 144
4.17. Fundación Formación y Empleo-País Valenciano (FOREM-País
Valenciano) ... 146
4.18. Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE)
A) Fomento de Trabajo Nacional (FOMENTO) ... 154
B) Confederación de Empresarios de Madrid (CEIM) ... 156
C) Confederación Empresarial Valenciana (CEV) ... 158
4.19. Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME)
A) Confederación de Empresarios de Pontevedra (CEP) ... 170
4.20. Converxencia Intersindical Galega (CIG) ... 171
4.21. Unión General de Trabajadores (UGT) ... 173
Unión Regional de Castilla y León (UCA-VALLADOLID) ... 180
Federación Estatal Siderometalúrgica de UGT ... 181
4.22. Confederación Sindical de Comisiones Obreras (CCOO) ... 183
44
ÍNDICE DE ACRÓNIMOS YABREVIATURAS
ASNEF: Asociación Nacional de Entidades Financieras ADEGI: Asociación
de Empresarios de Guipúzcoa ANFC: Acuerdo Nacional de Formación
Continua CCOO: Confederación Sindical de Comisiones Obreras CDD:
Centro de Desarrollo de Directivos, S. A. CEIM: Confederación de
Empresarios de Madrid CEOE: Confederación Española de Organizaciones
Empresariales CEP: Confederación Provincial de Empresarios de
Pontevedra CEPYME: Confederación Española de la Pequeña y Mediana
Empresa CEPROM: Centro de Formación y Promoción Ocupacional CEV:
Confederación Empresarial Valenciana CIF: Código de Identificación
Fiscal CIG: Converxencia Intersindical Galega COPE: Cadena de Ondas
Populares de España CONFEMETAL: Confederación Española de
Organizaciones Empresariales del Metal DA: Disposición Adicional DG:
Dirección General FOMENTO: Fomento de Trabajo Nacional FORCEM:
Fundación para la Formación Continua de Empleados FOREM: Fundación
Formación y Empleo FSE: Fondo Social Europeo HP: Hacienda Pública
IFES: Instituto de Formación y Estudios Sociales INAP: Instituto
Nacional Administración Pública INEM: Instituto Nacional de Empleo
ISM: Instituto Social de la Marina LRJAAPP y PAC: Ley de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento
Administrativo Común M.°: Ministerio OM: Orden Ministerial PMC: Plan
Marco Comunitario PRISA: Promotora de Informaciones, S. A. SICAI:
Sistema Información Contable Administración Institucional SS:
Seguridad Social RD: Real Decreto RLT: Representación Legal de los
Trabajadores TGSS: Tesorería General de la Seguridad Social TRLGP:
Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria UAFSE: Unidad
Administradora del Fondo Social Europeo UE: Unión Europea UGGASA:
Urola Garaiko Garaperenako Agentzia, S. A. UGT: Unión General de
Trabajadores UCA: Unión de Comunidad Autónoma VDI: Vídeo Disco
Interactivo
SECCIÓN I. CARACTERÍSTICAS DE FORCEM Y DE SU ACTIVIDAD
1. INTRODUCCIÓN
El Tribunal de Cuentas en el ejercicio de las funciones que le asigna
la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y por Acuerdo del Pleno de
fecha 16 de noviembre de 1995, por el que se aprobó el «Programa de
fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 1996», ha
realizado, a iniciativa propia, una fiscalización de la Fundación
para la Formación Continua (FORCEM) referida a los ejercicios 1993,
1994 y 1995.
Esta fundación se constituye como ente instrumental cuya única
función consiste en la concesión de subvenciones destinadas a la
financiación de acciones formativas destinadas a la formación,
durante el período fiscalizado, de trabajadores empleados, lo que ha
determinado que hayan sido objeto de fiscalización los beneficiarios
de las subvenciones concedidas por FORCEM. Con posterioridad, la
formación subvencionada por FORCEM ha sido ampliada, según se
establece en el II Acuerdo Tripartito sobre formación continua, a los
trabajadores acogidos al Régimen Especial Agrario de la Seguridad
Social (REASS), a los trabajadores autónomos y a aquellos que aún no
estando ocupados se encuentren en alguna de las situaciones descritas
en el punto 2.2 del referido II Acuerdo Tripartito.
2. ANTECEDENTES, NATURALEZA Y RÉGIMEN JURÍDICO
El 16 de diciembre de 1992, las organizaciones empresariales y
sindicales más representativas: Confederación Española de
Organizaciones Empresariales (CEOE), Confederación Española de la
Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME), Confederación Sindical de
Comisiones Obreras (CCOO) y Unión General de Trabajadores (UGT),
suscribieron un acuerdo, denominado «Acuerdo Nacional de Formación
Continua» (en adelante, I ANFC), orientado al desarrollo de la
formación profesional de los trabajadores ocupados, lo que, según la
terminología utilizada en este Acuerdo, constituye el Sistema
Nacional de Formación Continua. Con posterioridad, se adhirió a este
Acuerdo Converxencia Intersindical Galega (CIG). Consecuentemente,
este Acuerdo no afecta a los trabajadores en situación de desempleo,
cuya formación se realizó a través de los programas de formación
ocupacional, cuya gestión corresponde al INEM y a las CCAA con
competencias en esta materia.
Este I ANFC fue, a su vez, complementado el 22 de diciembre de 1992
por el I Acuerdo Tripartito en materia de formación continua de los
trabajadores ocupados (en adelante, I Acuerdo Tripartito), firmado
por el Estado y los agentes sociales firmantes del I ANFC, donde se
establecen las condiciones de colaboración entre las partes en
materia de formación continua y, de modo primordial, el dispositivo
de financiación de las acciones derivadas del mencionado I ANFC.
Ambos acuerdos entraron en
vigor el 1 de enero de 1993, con una duración de 4 años, que podría
ser, en su caso, prorrogada.
Por lo que respecta al origen de FORCEM, el I Acuerdo Tripartito
establecía en su punto tercero que «... las organizaciones firmantes
se comprometen a constituir los entes paritarios que sean necesarios,
de ámbito nacional, con capacidad jurídica y de obrar para el
cumplimiento del presente Acuerdo y del I Acuerdo Nacional de
Formación Continua, bajo la forma jurídica que a su juicio mejor se
adapte a los fines que deben cumplir, así como a establecer los
reglamentos operativos de dichos entes».
De acuerdo con lo anterior, las entidades firmantes del I Acuerdo
Tripartito decidieron la constitución de una fundación docente
privada, por entender que era la forma jurídica más ajustada a las
finalidades pretendidas. Esta fundación, que tomó la denominación de
«Fundación para la Formación Continua en la Empresa (FORCEM)», se
constituyó por las organizaciones firmantes del I ANFC, en escritura
pública otorgada en Madrid el día 19 de mayo de 1993, siendo
oficialmente reconocida e inscrita como fundación por el Ministerio
de Educación y Ciencia por Orden Ministerial de 4 de junio de 1993.
De esta forma, las organizaciones firmantes del I ANFC crean FORCEM,
como ente paritario con la misión de aprobar, financiar, apoyar y
seguir las acciones formativas previstas en los Acuerdos.
Esta fundación goza, según sus estatutos, de personalidad jurídica
propia y plena capacidad de obrar, sin perjuicio de las pertinentes
autorizaciones de su Protectorado. FORCEM se regirá por el Reglamento
de Fundaciones Culturales Privadas, por sus Estatutos, por las demás
disposiciones legales aplicables y por lo establecido en referido
Acuerdo Tripartito en materia de Formación Continua de los
Trabajadores Ocupados y en el I ANFC, ejerciendo su protectorado el
actual Ministerio de Educación y Cultura.
Desde la perspectiva de la normativa reguladora de las subvenciones,
FORCEM se configura como una entidad colaboradora de las previstas en
el artículo 81.5 TRLGP. Este tipo de entidades se interponen entre la
Administración y los beneficiarios de las subvenciones actuando
siempre en nombre y por cuenta de la Administración concedente en
todo lo relacionado con la gestión de las mismas.
Así, FORCEM percibe fondos públicos del Instituto Nacional de Empleo
(INEM) y del Fondo Social Europeo (FSE), directamente en este último
caso a partir de 1994, y los reparte entre las entidades
beneficiarias de las subvenciones.
Con fecha 4 de junio de 1993 el entonces Ministro de Trabajo y
Seguridad Social promulgó una OM en la que se establecieron las bases
reguladoras para la concesión de subvenciones destinadas a financiar
las acciones formativas acogidas al I ANFC, así como las obligaciones
tanto de la Fundación como de los beneficiarios de las subvenciones.
Esta OM estableció también el marco regulador de la relación entre
FORCEM y el INEM.
Esta regulación se ve completada durante el período objeto de
fiscalización con las bases de las convocatorias de subvenciones
correspondientes a los ejercicios 1993,
1994
Estado para los referidos ejercicios.
Finalmente, con fecha 19 de diciembre de 1996 se firmó, por las
mismos agentes sociales que en el I ANFC, el II Acuerdo Nacional de
Formación Continua (aprobado por Resolución del Ministerio de Trabajo
y Asuntos Sociales de 14 de enero de 1997), que prorroga la vigencia
del «Sistema Nacional de Formación Continua» hasta el 31 de diciembre
del año 2000. Este Acuerdo y la Orden Ministerial que regula la
concesión de subvenciones se han producido con posterioridad a la
actuación «in situ» de este Tribunal, y han incorporado
modificaciones en el marco normativo de la concesión, gestión y
justificación de estas subvenciones respecto del I ANFC.
3. ACTIVIDADES Y ORGANIZACIÓN
Son funciones de la Fundación, además de las que las organizaciones
firmantes le confieran, las siguientes:
- La administración y gestión de los fondos con destino a la
formación continua de los trabajadores ocupados.
- Impulsar la elaboración de criterios orientativos para la
realización de planes de formación, tanto de empresas como agrupados,
en los convenios sectoriales o en los acuerdos específicos de
formación.
- Realizar cuantas actividades decidan los órganos de gobierno de la
Fundación que tengan por finalidad la formación continua, su
desarrollo y perfeccionamiento y el impulso, promoción y remuneración
de los permisos de formación de los trabajadores.
Para la realización de estas funciones la Fundación se estructura en
dos órganos: la Junta de Gobierno y la Presidencia.
Junta de Gobierno
La Junta de Gobierno es el órgano de gobierno y de representación de
la Fundación, al que corresponde dar cumplimiento a los fines
fundacionales y administrar los bienes y derechos que integran el
patrimonio fundacional. La Junta de Gobierno, se compone, conforme al
artículo 12 de los Estatutos, por ocho miembros de las organizaciones
sindicales UGT, CCOO y CIG y por ocho miembros de las organizaciones
empresariales CEOE y CEPYME, todas ellas firmantes del I ANFC (CIG se
adhirió con posterioridad).
Los Estatutos de la Fundación prevén, asimismo, la creación de una
Comisión Permanente de la Junta de Gobierno en orden a que ésta pueda
delegar total o parcialmente las funciones que estatutariamente tenga
atribuidas, así como cualesquiera otras que se consideren de gestión
de los fines de la Fundación.
La Junta de Gobierno podrá nombrar un Director Gerente que realizará
sus funciones de conformidad con las órdenes impartidas por dicha
Junta, a la que deberá dar periódicamente cuenta de las gestiones que
lleve a cabo. El Director Gerente asistirá a las reuniones de la
Junta de Gobierno con voz pero sin voto, y en ellas podrá actuar como
Secretario, si así se determinase.
Presidencia
La Presidencia se ejerce anualmente por un representante de cada una
de las organizaciones firmantes del I ANFC, que se suceden en dicho
cargo de forma rotatoria, conforme se establece en el artículo 14 de
los Estatutos de la Fundación. De acuerdo con el artículo 15, la
Presidencia «ostentará la representación institucional, convocará
reuniones de las Juntas de Gobierno, las presidirá y dirigirá los
debates y vigilará la ejecución de los Acuerdos». También le
corresponde a la Presidencia convocar a la Comisión Permanente cuando
lo considere oportuno.
Vigilancia del cumplimiento del contenido de los acuerdos
Para velar por el cumplimiento del Acuerdo Tripartito y hacer el
seguimiento tanto del Acuerdo Nacional, como de la eficacia de su
puesta en marcha en relación a sus objetivos generales, la
Administración y las organizaciones firmantes constituyeron una
Comisión Tripartita Nacional de seguimiento de los acuerdos. De esta
Comisión Tripartita no forma parte, sin embargo, el Ministerio de
Educación y Cultura, que es quien ejerce el protectorado de la
Fundación.
4. OTROS DATOS DE INTERÉS: LA FINANCIACIÓN DE FORCEM Y DE LAS
ACCIONES FORMATIVAS OBJETO DE SUBVENCIÓN
Conviene destacar en este punto dos aspectos de interés para un mejor
conocimiento del Sistema Nacional de Formación Continua: el origen de
los fondos destinados a su financiación y las distintas acciones
formativas que son objeto de subvención.
Por lo que respecta al primer aspecto, la financiación del Sistema
Nacional de Formación Continua se realiza con fondos públicos
provenientes del Fondo Social Europeo y de la cuota de formación
profesional. Así, según el I Acuerdo Tripartito, anteriormente
citado, los fondos a percibir del INEM proceden de la asignación de
un porcentaje de la cuota de formación profesional recaudada por la
TGSS conjuntamente con las cuotas de Seguridad Social. Estos
porcentajes variaron durante el período de vigencia del citado
Acuerdo, según se expone en el siguiente cuadro:
Por lo que respecta a las acciones formativas que son objeto de
financiación con los fondos destinados a la formación continua (para
más detalle, véase apartado 2.4.1 de la Sección III), pueden
distinguirse las siguientes: planes de formación de empresas, planes
de formación agrupados, planes de formación intersectoriales y
permisos individuales de formación.
- Planes de formación de empresas. Son los presentados por empresas
con un número igual o superior a 200 trabajadores. Pueden
considerarse planes de empresa también los que sean presentados por
empresas que no alcancen esta cifra, pero justifiquen su necesidad
por las características especiales de dicho plan o su dificultad de
ejecución, en función del lugar geográfico donde esté ubicada la
empresa.
- Planes de formación agrupados: Los planes agrupados son aquellos
promovidos necesariamente por una organización empresarial o sindical
legalmente constituida. El solicitante del plan agrupado será la
empresa, entidad u organización que represente ante la Fundación al
conjunto de empresas que formulan el plan agrupado. Dentro de los
planes agrupados podemos distinguir:
* Planes agrupados concertados de formación. Son los dirigidos a
empresas de un mismo sector con compromiso de participación en la
solicitud y que ocupen conjuntamente al menos 200 trabajadores.
* Planes agrupados abiertos de formación. Son los dirigidos a
empresas del mismo sector que ocupen conjuntamente, al menos, 200
trabajadores, aunque sin comprometerse a participar.
- Planes de formación intersectoriales. Estos planes sólo pueden ser
presentados por las organizaciones empresariales o sindicales más
representativas (CEOE, CEPYME CIG, CCOO, UGT). Estos planes de
formación trascienden el ámbito sectorial y afectan a las necesidades
formativas que por su naturaleza tienen un componente común a varias
ramas de actividad.
- Permisos individuales de formación. Se trata de acciones que
solicitan o promueven los mismos trabajadores, y van dirigidas a
trabajadores ocupados que tengan permiso de la empresa y una
antigüedad mínima de un año en el sector. La subvención concedida
financia el salario que deja de percibir el trabajador y el coste de
la formación.
SECCIÓN II. OBJETIVOS YALCANCE, CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
1. OBJETIVOS Y ALCANCE
El objetivo de la fiscalización, de acuerdo con las Directrices
Técnicas aprobadas por el Pleno del Tribunal, consiste en verificar
la obtención, registro, aplicación y justificación de los fondos de
carácter público recibidos y gestionados por la Fundación, como
entidad colaboradora, con la finalidad de determinar la conformidad
de estas operaciones con la normativa aplicable (artículo 81 TRLGP,
RD 2225/1995, por el que se aprueba el reglamento sobre procedimiento
de concesión de subvenciones públicas, Orden del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social de 4 de junio de 1993 y Reglamentos 2081 y
2082/1993, de 20 de julio, del Consejo de las Comunidades Europeas).
Asimismo, se han realizado actuaciones de comprobación en los
siguientes beneficiarios de subvenciones gestionadas por la Fundación
de acuerdo con el siguiente detalle:
Planes de empresa:
* El Corte Inglés, S. A.
* Prensa Española, S. A.
* Radio Popular, S. A.-COPE.
Planes agrupados:
* Asociación Nacional de Entidades Financieras (ASNEF)
* Urola Garaiko Garaperenako Agentzia, S. A. (UGGASA)
* Asociación de Empresarios de Guipúzcoa (ADEGI)
* Centro de Desarrollo de Directivos, S. A.
* Instituto de Formación y Estudios Sociales (IFES)
* Fundación Bosch i Gimpera
* Promotora de Informaciones, S. A. (PRISA)
* Confederación Española de Organizaciones Empresariales del Metal
(CONFEMETAL)
* Federació de Cooperatives del Treball Associat de Catalunya
* Asociación Valenciana de Expertos en Turismo y Calidad
* Fundación Laboral de la Construcción.
* Centro de Formación y Promoción Ocupacional (CEPROM)
* Fundación Formación y Empleo (FOREM)
* Fundación Formación y Empleo-País Valenciano (FOREM-País
Valenciano)
Planes intersectoriales:
Se han verificado la totalidad de las subvenciones concedidas a
través de planes intersectoriales durante las tres convocatorias de
ayudas de FORCEM analizadas: 1993, 1994 y 1995, por lo que de acuerdo
con lo señalado en el epígrafe 4 de la Sección I, se han fiscalizado
las siguientes organizaciones empresariales y sindicales:
- Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE):
* Fomento de Trabajo Nacional (FOMENTO).
* Confederación de Empresarios de Madrid (CEIM).
* Confederación Empresarial Valenciana (CEV).
- Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME):
* Confederación de Empresarios de Pontevedra (CEP).
* Fomento de Trabajo Nacional (FOMENTO).
* Confederación de Empresarios de Madrid (CEIM).
* Confederación Empresarial Valenciana (CEV).
- Converxencia Intersindical Galega (CIG).
- Unión General de Trabajadores (UGT):.
* Unión Regional de Castilla y León (UCA-VALLADOLID).
* Federación Estatal Siderometalúrgica de UGT.
- Confederación Sindical de Comisiones Obreras (CCOO).
Asimismo, se ha realizado un análisis de la aplicación de las
subvenciones desde la perspectiva de los principios de eficacia y
eficiencia.
Para la consecución de estos objetivos se han realizado todas las
pruebas y se han utilizado todos los procedimientos de auditoría que
se han estimado necesarios sobre los libros, documentos y registros
contables y extracontables de FORCEM y de los beneficiarios de
subvenciones seleccionados 1. La aplicación de estos procedimientos
de auditoría ha supuesto que este Tribunal ha analizado expedientes
de subvenciones concedidas por FORCEM, como entidad colaboradora,
correspondientes al período 1993-1995 por importe de 24.384,5
millones de pesetas, lo que supone un 21,81 % del total de
subvenciones concedidas por FORCEM durante el referido período.
Dentro de este porcentaje se
1
FORCEM.
incluyen tanto las subvenciones fiscalizadas in situ a que se hace
referencia en párrafos anteriores, como otros expedientes de
subvenciones en los que el análisis realizado se ha centrado en la
documentación existente en FORCEM.
Asimismo, se han recabado datos sobre diversos aspectos relacionados
con la aplicación de las subvenciones, mediante encuestas dirigidas a
las Comisiones Paritarias Sectoriales previstas en el I ANFC, a los
responsables de formación de las empresas, a los representantes
legales de los trabajadores, a los profesores y a los alumnos
asistentes a los cursos.
2. CONCLUSIONES
A continuación se exponen las conclusiones más significativas que se
han obtenido en el análisis realizado. Todas ellas aparecen
referenciadas a los correspondientes apartados de la Sección III de
este informe, donde se desarrollan con mayor detalle.
2.1. Análisis de los fondos obtenidos y aplicados por FORCEM para
gastos derivados de su gestión de las subvenciones.
1. Con fecha de 15-4-1995, FORCEM ha satisfecho unas indemnizaciones
por un total de 12.121 miles de pesetas a los antiguos responsables
de la Dirección Técnica y Económica de la Fundación, como
consecuencia de su dimisión. Esta indemnización, en la cuantía por la
que se ha producido, no estaba pactada en los correspondientes
contratos, por lo que no se considera justificada esta aplicación de
fondos realizada por la Fundación (apartado 1.1.1 de la Sección III).
2. Los rendimientos financieros generados por los fondos públicos
recibidos por FORCEM (5.247.167 miles de pesetas) no son ingresos
propios, como viene considerando esta entidad, sino fondos públicos
que deben aplicarse, bien a la financiación de acciones formativas,
bien a la cobertura de los gastos de gestión y evaluación de las
mismas, debiendo considerarse los remanentes no aplicados al cierre
del ejercicio resultantes de estos rendimientos financieros, como
situación de tesorería a computar en la concesión de nuevas
subvenciones. Por tanto, tampoco procede que FORCEM tribute por el
Impuesto de Sociedades por los citados rendimientos (1.201.094 miles
de pesetas) como indebidamente hizo. En consecuencia, este Tribunal
dará conocimiento de esta situación al Ministerio de Economía y
Hacienda para que a través de la AEAT se adopten las medidas
necesarias para regularizar la situación tributaria de FORCEM
(apartado 1.2.1 de la Sección III).
2.2. Análisis de fondos obtenidos y aplicados por FORCEM en favor de
los beneficiarios de las subvenciones.
1. Este Tribunal considera que deben computarse como obligaciones
reconocidas con cargo a una convocatoria, aquéllas que hayan sido
aprobadas por la Junta de Gobierno con cargo a la misma, con
independencia
del ejercicio en que se produzcan, criterio mantenido por este
Tribunal al determinar la situación de la relación financiera entre
FORCEM y el INEM a 31.12.1995. Cuestión diferente es que la
aprobación de las subvenciones por la Junta de Gobierno de FORCEM se
haya realizado fuera del ejercicio económico al que corresponde la
convocatoria (apartado 2.1.b) de la Sección III).
2. Durante el ejercicio 1995, la Fundación concedió subvenciones por
un importe total, a 31 de diciembre, de 69.363.300 miles de pesetas,
de las que 46.048.163 miles de pesetas eran susceptibles de ser
financiados por el INEM (cantidad asignada en el presupuesto de
gastos del INEM), con cargo a la cuota de formación, y las restantes,
esto es de 23.315.137 miles de pesetas, con cargo a las cantidades
inicialmente asignadas por el FSE. No obstante, la actividad
justificada al FSE con posterioridad al cierre del ejercicio,
correspondiente a las convocatorias de planes y de acciones de 1994 y
1995, ascendió realmente a 31.711.937 miles de pesetas, motivo por el
cual FORCEM habrá de reintegrar al INEM 8.396.800 miles de pesetas
tan pronto como dicho importe sea percibido por la Fundación del FSE
(apartado 2.2 de la Sección III).
3. No existe normativa específica que desarrolle las relaciones de
toda índole que deben existir entre FORCEM y la Unidad Administradora
del Fondo Social Europeo (UAFSE), en relación a la gestión realizada
por la Fundación de los Fondos estructurales comunitarios asignados
al Estado español. Así, quedan pendientes de regular aspectos
exigidos por la normativa comunitaria (Reglamento 2082/93, de 20 de
julio, del Consejo de las Comunidades Europeas), tales como las
comprobaciones a realizar por la UAFSE con carácter previo a la
emisión de la certificación de datos realizada por el beneficiario en
la solicitud de pago de la subvención (acciones formativas
realizadas, costes asumidos, etc.), el modo de realizar la
verificación regular de la correcta realización de las acciones
financiadas por la Unión Europea, las medidas que deben adoptarse
para prevenir y perseguir las irregularidades cometidas en la gestión
de estos fondos, y los mecanismos para recuperar los fondos perdidos
por abusos o negligencias. En consecuencia, el Ministerio de Trabajo
y Asuntos Sociales debe proceder al desarrollo normativo de los
aspectos indicados (apartado 2.2 de la Sección III).
4. En la relación de los costes justificados de las acciones,
presentada por FORCEM al FSE, el esfuerzo económico exigido a los
beneficiarios (esto es el porcentaje del 25 % del coste total del
plan que la Comunidad Europea exige que sea soportado por el
beneficiario de las subvenciones, establecido en la Decisión de 15 de
diciembre de 1994, de la Comisión, por la que se aprueba la concesión
de las subvenciones del FSE al programa operativo plurirregional del
FORCEM), se obtiene aplicando un porcentaje del 25 % sobre el importe
total de los costes a que han ascendido las acciones formativas
financiadas por FORCEM, justificándolo globalmente como coste de
oportunidad que asumen las empresas por la utilización de la jornada
de trabajo para la realización de estos cursos, pero sin aportar
ningún detalle individualizado
por cada curso financiado por FORCEM (apartado 2.2 de la
Sección III).
5. A 31 de diciembre de 1995, según las estimaciones de este
Tribunal, la cuenta de relación FORCEMINEM arroja un saldo a favor de
este último Organismo, tras la compensación de 6.010.109 miles de
pesetas efectuada en 1996, de 15.224.176 miles de pesetas. Este
importe ha sido modificado por la liquidación de subvenciones
presentadas por FORCEM al Fondo Social Europeo correspondientes a las
convocatorias de 1994 y 1995, que, como se indica anteriormente,
deben significar el reintegro al INEM de un importe adicional de
8.396.800 miles de pesetas, tan pronto como dicho importe sea
percibido por la Fundación del FSE (apartado 2.3 de la Sección III).
En esta cantidad no figuran incluidos los importes no justificados
detectados en la fiscalización efectuada por este Tribunal.
6. La Fundación no anula obligaciones previamente reconocidas por la
diferencia entre el importe inicialmente concedido al beneficiario y
el compromiso real de acciones efectuado por éste, incluso si se
produce una falta de aceptación del beneficiario en ejercicio
distinto a aquél en que se concedió la subvención, la obligación no
se anula; con lo cual figuran contabilizadas subvenciones concedidas
por importes superiores a los realmente comprometidos. Esta práctica
ha permitido que los fondos ociosos en los ejercicios fiscalizados
hayan alcanzado un importe total de 11.270.604 miles de pesetas, que
podrían de otra forma pasar a financiar otros planes, lo que se
considera contrario a los principios de eficacia y eficiencia que
deben regir la aplicación de fondos públicos de acuerdo con el
artículo 31 del Texto Constitucional. Esta situación se producirá
siempre que el volumen de solicitudes de subvenciones sea superior a
los fondos disponibles -v. gr., 1996-; si bien cabe precisar que esta
situación no se ha producido en el período 1993-1995 (apartado 2.4 de
la Sección III).
7. Por otra parte, estas subvenciones para formación se han otorgado
de hecho en régimen de concurrencia competitiva; sin embargo, en las
diversas convocatorias de subvenciones no figura esta indicación,
incumpliendo así lo establecido en el artículo 4.3.d) del RD 2228/
1995, por el que se aprueba el Reglamento de procedimiento de
concesión de subvenciones públicas (apartado 2.4 de la Sección III).
Esta situación aparece corregida para el ejercicio 1997, año en que
comienza la aplicación del II ANFC, en el que la convocatoria de
subvenciones (aprobada por Resolución del Director General del INEM,
de 16 de mayo de 1997, y no por FORCEM, como ocurría en el I ANFC),
contempla explícitamente esta mención.
8. La revisión que efectúa la Fundación de la justificación
presentada por los beneficiarios afecta, exclusivamente, al importe
de la subvención concedida por la Fundación. Sin embargo, este
Tribunal considera que la Fundación debe exigir la justificación de
la totalidad del plan formativo, no sólo de la parte subvencionada,
para validar la realidad de las condiciones sobre las cuales se
concedió la subvención y para verificar el porcentajesubvencionado
del plan de formación aprobado, ya que
se trata de acciones cofinanciadas (apartado 2.4 de la Sección III).
9. La Fundación no realiza comprobaciones para asegurarse de que los
trabajadores beneficiarios de la formación figuren dados de alta en
la Seguridad Social en el período en que se impartieron las acciones
formativas (condición inexcusable para acceder a esta formación
subvencionada), ni de que los trabajadores asistentes a los cursos
están empleados en las empresas a las que, según las justificaciones
presentadas, aseguran pertenecer (apartado 2.4 de la Sección III).
10. En ninguno de los casos de incumplimiento del beneficiario de las
obligaciones que asume por la aceptación de la subvención, en los que
la Fundación ha tomado la iniciativa, de acuerdo con lo establecido
en la Orden Ministerial de 4 de junio de 1993, de exigir el reintegro
de las mismas, se han girado intereses de demora, lo que ha producido
el consiguiente menoscabo en los caudales públicos. En consecuencia,
este Tribunal considera que el INEM debe analizar los expedientes de
devolución tramitados por la Fundación para exigir los
correspondientes intereses de demora no prescritos o, en caso de que
se hubiesen menoscabado los caudales públicos, las responsabilidades
a que hubiere lugar (apartado 2.4 de la Sección III).
11. Se ha detectado una falta de rigor por parte de los beneficiarios
en la justificación de las subvenciones recibidas que se manifiesta,
entre otros, en los siguientes aspectos (apartado 2.4 de la Sección
III):
- La Fundación admite como justificante de la aplicación de las
subvenciones concedidas las denominadas «notas de cargo»; esto es,
una declaración del beneficiario donde relaciona los costes en que ha
incurrido, sin aportar los correspondientes justificantes, lo que
impide (salvo en actuaciones de control posteriores, por otra parte,
esporádicas y no sistemáticas) comprobación alguna que acredite la
realidad de la justificación presentada.
- Facturas presentadas por duplicado no sólo en relación a otras
subvenciones públicas percibidas (v. gr. CEV), sino en convocatorias
sucesivas de subvenciones de la propia Fundación (debido a la
posibilidad de que los cursos se realicen dentro del primer trimestre
del ejercicio siguiente al de la convocatoria).
Por otra parte, de acuerdo con el informe de la Fiscalía del Estado
en este Tribunal de Cuentas emitido en este procedimiento
fiscalizador en virtud del artículo 44.3 LFTCu «al encontrarnos ante
la existencia de un presunto hecho delictivo, será conveniente para
un mejor esclarecimiento de los hechos y personas responsables que se
proceda a la apertura de diligencias en el ámbito de la jurisdicción
penal, y en consecuencia interesamos que se deduzca testimonio de la
documentación correspondiente al Excmo. Sr. Fiscal Jefe de la
Comunidad de Valencia a los efectos de que se proceda a la apertura
de las correspondientes diligencias de investigación, o bien que este
Tribunal dé traslado de la documentación a este Ministerio Fiscal a
los efectos de remitir nosotros mismos dichos documentos a la
Fiscalía del Tribunal Superior de Justicia de Valencia». De acuerdo
con ello, se procederá a dar
traslado a la Fiscalía de este Tribunal de la documentación referente
a la Fiscalización realizada sobre CEV.
- Concurrencia de subvenciones públicas u otros ingresos adicionales
por encima del coste de la formación impartida. Es decir, no existe
un control adecuado sobre el cumplimiento del artículo 81.8 TRLGP.
- Imputación de costes estructurales de la entidad beneficiaria
superiores a los reales o en cuantía que no se corresponde con el
peso de la actuación formativa financiada por FORCEM en el marco de
la actividad total de la entidad beneficiaria.
- Incorrectas clasificaciones de los costes generados por las
acciones formativas que dan lugar a incumplimientos de los límites
del 25 % y del 10 % establecidos en las convocatorias para los
conceptos de otros costes de desarrollo del plan y gastos de difícil
justificación, respectivamente.
- Finalmente, no existen en la generalidad de los expedientes
analizados partes firmados por los alumnos que acrediten su
asistencia a los cursos, por lo que este Tribunal no ha podido
validar el número de alumnos que terminan las acciones, extremo éste
de suma importancia, pues FORCEM realiza la liquidación final de las
subvenciones, entre otros factores, sobre la base del número de
alumnos que, según la declaración realizada por el beneficiario,
finalizan las acciones formativas.
Consecuentemente, FORCEM no debería admitir, sin mayor soporte, la
simple declaración del beneficiario sobre este aspecto.
12. Este Tribunal ha detectado, en la Confederación Empresarial
Valenciana, la existencia de cobros de matrícula, bien a los alumnos,
incumpliendo así el requisito de gratuidad establecido en las
correspondientes convocatorias, bien a las empresas en que
desarrollan su trabajo; siendo así que la subvención concedida cubría
el 100 % de los costes del beneficiario.
Este riesgo de cobros a los alumnos es mayor en el caso de que los
perceptores de subvenciones contraten la realización de las acciones
formativas con centros de formación privados, ya que en ninguno de
los casos de aplicación indirecta de las subvenciones por los
beneficiarios, éstos habían establecido controles para velar por el
cumplimiento de esta condición (apartado 2.4 de la Sección III).
13. La aplicación de las reglas seguidas por la Fundación para
efectuar la liquidación de las subvenciones cuando toma como
referencia las cantidades resultantes de la aplicación de los
criterios que tienen a su vez en consideración el coste por alumno
aprobado inicialmente por la Fundación, ha podido dar lugar a
reclamaciones de los beneficiarios de las subvenciones a los que se
haya practicado liquidación conforme a ellos, al no estar prevista su
aplicación ni en la O.M. de 4 de junio de 1993, reguladora de estas
subvenciones, ni en las sucesivas convocatorias de éstas (apartado
2.4 de la Sección III).
14. Finalmente, cabe destacar el hecho de que la Fundación,
constituida por asociaciones empresariales y sindicales, ha otorgado
durante la vigencia del I ANFC subvenciones a favor de estas
entidades, fundamentalmente a través de planes intersectoriales; a
partir del II
ANFC se ha producido una objetivación en la concesión de las
subvenciones en la medida en que la resolución de concesión es
dictada por el Director General del INEM a propuesta de la Comisión
Tripartita. Sin embargo, la justificación presentada por estas
asociaciones empresariales y sindicales y su control siguen siendo
realizadas por la Fundación.
Conviene recordar que el Texto Refundido de la Ley General
Presupuestaria (artículo 81.6) consagra el principio de objetividad,
junto con los de concurrencia y publicidad, en materia de concesión
de subvenciones.
2.3. Evaluación del cumplimiento de los objetivos previstos en la
concesión de las subvenciones
1. Ni FORCEM ni los beneficiarios han definido indicadores que les
permitan determinar el grado de cumplimiento de los objetivos
establecidos en el I ANFC y en los diferentes planes de formación.
Para el II ANFC tampoco consta a este Tribunal que estos indicadores
hayan sido establecidos (apartado 3.2 de la Sección III).
2. Con la información disponible en FORCEM y en los beneficiarios no
se puede tampoco determinar la eficiencia global de los planes de
formación, ya que ni FORCEM ni los beneficiarios cuantifican los
beneficios obtenidos. Así, el seguimiento y la evaluación de los
planes formativos realizados tanto por FORCEM, como por las
Comisiones Paritarias Sectoriales, beneficiarios, promotores
y responsables de formación de empresas son insuficientes para
cuantificar los beneficios generados por la impartición de los planes
de formación, indicar las deficiencias observadas y las medidas a
aplicar para mejorar las programaciones futuras (apartado 3.3 de la
Sección III).
En el mismo sentido, ni FORCEM, ni los beneficiarios y demás
colectivos afectados, tienen datos concretos y significativos sobre
los resultados obtenidos con la impartición de los planes de
formación (referidos a la promoción profesional de los alumnos,
aumento de la competitividad en la empresa, etc.), por lo que estos
datos no pueden ser tenidos en cuenta en la planificación
de acciones futuras, lo que afecta al grado de eficiencia con que se
aplican las subvenciones.
3. En buena parte de los expedientes analizados, correspondientes a
distintos sectores económicos, no había planes estratégicos para la
formación ni estudios que pusieran previamente de manifiesto las
necesidades formativas existentes, por lo que existe el riesgo de
desajustes importantes entre la oferta formativa y las necesidades de
formación (apartado 3.3 de la Sección III).
4. Sólo en un 17 % de los expedientes analizados, las Comisiones
Paritarias Sectoriales han elaborado estudios sobre las necesidades
formativas del Sector, siendo así que el artículo 15 del I ANFC les
atribuye, entre otras, esta función (apartado 3.3 de la Sección III).
5. Como se ha comentado con anterioridad, el sistema seguido por la
Fundación para realizar la distribución de fondos destinados a
financiar la formación continua, permite la existencia de una gran
disparidad de costes para un mismo tipo de cursos 2.
Asu vez, se puede observar cómo determinados beneficiarios presentan
unos costes sensiblemente superiores a los costes medios de FORCEM,
lo que permite pensar que la justificación que han presentado pueda
estar sobrevalorada (apartado 3.4 de la Sección III).
2.4. Resumen de los importes que eventualmente deben ser reintegrados
por los beneficiarios fiscalizados
De acuerdo con lo indicado en los distintos apartados incluidos en el
epígrafe 4 de la Sección III de este Informe, los beneficiarios que
eventualmente deben proceder al reintegro de las subvenciones
indebidamente percibidas más el interés de demora correspondiente,
así como los importes en que inicialmente este Tribunal cuantifica
los referidos reintegros, se recogen en el siguiente cuadro:
2
FORCEM.
3. RECOMENDACIONES
A continuación se exponen las recomendaciones más significativas que
se deducen del análisis realizado. Todas ellas aparecen referenciadas
a los correspondientes apartados de la Sección III de este informe,
donde se desarrollan con mayor detalle.
3.1. Recomendaciones que se deducen del análisis de los fondos
obtenidos y aplicados por FORCEM para gastos derivados de su gestión
de las subvenciones
1. La necesidad de financiación de la Fundación para sus gastos de
funcionamiento se ha situado muy por debajo del 10 % de los fondos
afectados a la formación continua, previsto en el Acuerdo Tripartito,
lo que debe tenerse en cuenta por el Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales al aprobar el presupuesto anual de gastos de funcionamiento
de la Fundación, de acuerdo con lo establecido en el II ANFC
(apartado 1.2.1 de la Sección III).
2. Dado que la financiación de los gastos de personal de FORCEM se
produce con fondos públicos (procedentes del FSE y de la cuota de
formación profesional), el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales
debería arbitrar los mecanismos normativos necesarios para evitar la
posibilidad de que la Fundación, por estar financiada en exclusiva
con fondos públicos, establezca retribuciones o incrementos
retributivos contrarios a las políticas
públicas sobre retribuciones de personal (apartado 1.1.1 de la
Sección III).
Esta situación podría ser corregida en el futuro con base en el II
ANFC y en la Orden del Ministerio Trabajo y Asuntos Sociales de 7 de
mayo de 1997. Ésta, en su artículo 15, establece que el INEM
concederá una ayuda destinada a sufragar los gastos de funcionamiento
de FORCEM, y que la concesión de esta ayuda «será resuelta por el
Director General del INEM, previo acuerdo de la Comisión Tripartita
de Formación Continua». Con ello el INEM cuenta ya con apoyatura
normativa para eliminar la total discrecionalidad de FORCEM relativa
a las retribuciones de su personal.
3. Siendo FORCEM, durante los ejercicios objeto de fiscalización una
entidad colaboradora de la Administración de las previstas en el
artículo 81 TRLGP, financiada con fondos públicos, sus actuaciones en
materia de contratación deberían respetar, al menos, los principios
de publicidad y concurrencia, ya que en la actualidad en un elevado
número de expedientes de contratación no existe memoria justificativa
del gasto, ni consta la existencia de presupuestos alternativos o
publicidad de las contrataciones a realizar, lo que puede afectar al
grado de eficiencia con que se producen estas aplicaciones de fondos.
Por ello, el Gobierno debe completar la normativa aplicable a estas
entidades colaboradoras, en el sentido anteriormente indicado
(apartado 1.1.2 de la Sección III).
3.2. Recomendaciones que se deducen del análisis de las aplicaciones
de fondos realizadas por la Fundación en favor de los beneficiarios
de las subvenciones
3.2.1. Recomendaciones dirigidas a la Fundación y al INEM
1. En este sentido, FORCEM debe modificar los criterios contemplados
en las convocatorias de ayudas en cuanto a que los planes agrupados
deben ser promovidos necesariamente por una organización empresarial
o sindical, dando acceso a esta posibilidad a otras entidades de
economía social (cooperativas, mutualidades, fundaciones, sociedades
anónimas laborales, etc.) que en la actualidad no tienen esa
posibilidad.
2. La Fundación debe exigir a los beneficiarios la justificación de
la totalidad del plan formativo, y no sólo la correspondiente al
importe subvencionado, pues de otra forma FORCEM no puede verificar
los límites de financiación establecidos por la normativa
comunitaria, ni comprobar la realidad del plan formativo que la
propia Fundación tuvo en cuenta en el momento de conceder la
subvención (apartado 2.4 de la Sección III).
3. La Fundación debe corregir las anotaciones contables relativas a
las subvenciones concedidas a los beneficiarios para que reflejen el
importe de las obligaciones realmente asumidas por el beneficiario en
su compromiso de acciones, o retrasar la contabilización de las
aplicaciones de fondos hasta el momento en que el beneficiario
formule este compromiso, para evitar la existencia de fondos ociosos.
Esta situación se producirá siempre que el volumen de solicitudes de
subvenciones sea superior a los fondos disponibles, si bien cabe
precisar, que esta situación no se ha producido en el período 1993-
1995 (apartado 2.4 de la Sección III).
4. La Fundación y el INEM deben exigir a las entidades perceptoras de
subvenciones que controlen, por una parte, que la relación jurídica
de los trabajadores beneficiarios de la formación con la Seguridad
Social es acorde con las condiciones establecidas en el ANFC en vigor
y, por otra, en su caso, que prestan sus servicios en las empresas a
las que afirman pertenecer. Para ello sería conveniente que se
introdujese esta exigencia en las convocatorias como obligación del
perceptor de las subvenciones. En el mismo sentido, las convocatorias
deberían prever la obligación de las empresas de facilitar datos
sobre los trabajadores asistentes a los cursos (v. gr. domicilio de
los trabajadores), para facilitar el control de estos aspectos por
los diversos órganos con competencia para ello.
Asimismo, la Fundación y el INEM deben realizar controles selectivos
sobre estos extremos (apartado 2.4 de la Sección III).
5. Los anticipos de las subvenciones se conceden sin la exigencia de
aval u otra garantía por parte de los beneficiarios. Este proceder
puede ser constitutivo de un riesgo innecesario para el interés
público, por lo que la Fundación y el INEM deben valorar la inclusión
de la exigencia de garantías en convocatorias futuras (apartado 2.4
de la Sección III).
6. La Fundación y el INEM deberían eliminar la posibilidad de que las
acciones formativas puedan ser realizadas no sólo en el ejercicio de
la convocatoria, sino también en el primer trimestre del ejercicio
siguiente, lo que dificulta el control de las subvenciones, además de
favorecer la doble imputación de costes. Para la consecución de este
objetivo es necesario (apartado 2.4 de la Sección III):
- Que el plazo de presentación de solicitudes de subvenciones para
cada ejercicio no se prolongue más allá del primer trimestre del
mismo.
- Que, como consecuencia de lo anterior, no se permita la ejecución
de acciones formativas transcurrido el 31 de diciembre de cada
ejercicio.
7. En las instrucciones dictadas por FORCEM en relación a las
subvenciones, no figura referencia alguna a las condiciones que deben
reunir los centros en los que se van a impartir las distintas
acciones formativas. Dicha laguna debe ser cubierta mediante la
exigencia de que los centros que imparten la formación estén
homologados para realizar las acciones formativas de que se trate,
bien por la propia Fundación, bien por alguna otra entidad oficial
con competencia para ello (apartado 2.4 de la Sección III).
8. La Fundación y el INEM deben exigir a las empresas y entidades
beneficiarias de acciones de formación que lleven una contabilidad
diferenciada de las acciones formativas respecto de otros costes de
gestión, de modo que estuviesen obligadas a recoger en sus registros
contables, con la debida separación, los gastos e ingresos derivados
de la formación continua (apartado 2.4 de la Sección III).
9. FORCEM debe evitar en la elaboración de guías para la
justificación de subvenciones por el usuario, la introducción de
ejemplos cuya interpretación por el beneficiario pueda producir un
resultado contrario a lo establecido en la convocatoria de
subvenciones (apartado 2.4 de la Sección III).
10. Tras la información remitida por la Intervención General de la
Administración del Estado a este Tribunal, referida a controles
financieros realizados a entidades beneficiarias de subvenciones para
formación continua, y a la vista de que las deficiencias que reflejan
sus informes en cuanto a la justificación de las subvenciones
recibidas por CEPYME coinciden con las detectadas por este Tribunal
tanto en CEPYME como en CEOE, este Tribunal considera que debe
realizarse por los distintos órganos de control interno (INEM, IGAE y
FORCEM) una revisión exhaustiva de todas las justificaciones de
subvenciones para formación continua ya presentadas por ambas
entidades, al objeto de verificar su adecuación a la normativa
aplicable. Asimismo, el INEM deberá iniciar, en su caso, los
procedimientos de reintegro que resulten necesarios.
3.2.2. Recomendaciones dirigidas al Gobierno
1. El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales debe modificar la
normativa española vigente en la actualidad
(Órdenes Ministeriales de 7 de mayo de 1997 y 19 de febrero de 1998),
para garantizar el acceso a estas ayudas de todo tipo de trabajadores
y empresas, evitando las exclusiones actualmente existentes.
2. El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales debe proceder al
desarrollo normativo de diversos aspectos exigidos por la normativa
comunitaria (Reglamento 2082/93, de 20 de julio, del Consejo de las
Comunidades Europeas), tales como las comprobaciones a realizar por
la UAFSE con carácter previo a la emisión de la certificación de
datos realizada por el beneficiario en la solicitud de pago de la
subvención (acciones formativas realizadas, costes asumidos, etc.),
el modo de realizar la verificación regular de la correcta
realización de las acciones financiadas por la Unión Europea, las
medidas que deben adoptarse para prevenir y perseguir las
irregularidades cometidas en la gestión de estos fondos, y los
mecanismos para recuperar los fondos perdidos por abusos
o negligencias (apartado 2.2 de la Sección III).
3. En todos los casos en que tras la concesión de las subvenciones y
posterior aceptación del beneficiario, éste no realiza el plan
subvencionado se produce una lesión del interés público por cuanto
los fondos que le han sido atribuidos a los referidos beneficiarios
(al tratarse de un régimen de concurrencia competitiva), no pueden
ser utilizados para la concesión de otras subvenciones, por lo que se
estima que el Gobierno debe proponer la modificación del artículo 82
TRLGP (que no prevé sanción en caso de que las subvenciones se
reintegren sin requerimiento) para que tales beneficiarios pudiesen
ser sancionados al menos con la pérdida del derecho a percibir
subvenciones durante un determinado plazo de tiempo (apartado 2.4 de
la Sección III).
4. El Gobierno debe adoptar las medidas necesarias para evitar que la
aplicación indirecta de las subvenciones por parte de los
beneficiarios, a través de terceros ajenos a su relación con la
Fundación, limite la actuación de los órganos controladores, pues de
otra forma se producen ámbitos de actuación no sujetos a la actuación
de los órganos de control. Estas medidas pueden tener una doble
orientación:
- Restringir, para este tipo de subvenciones, la posibilidad de que
los beneficiarios contraten con terceros su efectiva aplicación. Esta
limitación supondría una modificación de la normativa específica que
regula estas subvenciones.
- Facultar a los órganos controladores para que puedan desarrollar
sus funciones sobre estos terceros, que son quienes realmente
realizan la aplicación de los fondos. Para ello, sería necesario que
el Gobierno propusiera la modificación del artículo 81 TRLGP y de la
Ley 7/1988, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, de forma que
estas normas incluyeran, entre los sujetos sometidos a control, a los
terceros con los que contraten los perceptores de subvenciones en
caso de aplicación indirecta de las mismas (apartado 2.4 de la
Sección III).
5. El Gobierno debe establecer un registro administrativo de
subvenciones públicas, que recoja para todo el Estado español datos
referentes a cualquier subvención,
aval o subvención otorgado por cualquier entidad pública estatal,
autonómica y local, mediante la obligación de que cualquier acto
administrativo de concesión de subvenciones deba ser comunicado al
citado registro, para evitar los riesgos de sobrefinanciación por
concurrencia de subvenciones (apartado 2.4 de la Sección III).
6. El Gobierno debe proponer la actualización de la Ley 51/1980,
Básica de Empleo, que prevé la gestión pública de toda la formación
profesional, para que se contemple en ella la actual forma de gestión
de la formación profesional continua a través de una fundación
privada como es FORCEM. Esta exigencia es aún mayor en la actualidad,
por cuanto, tras el II ANFC se ha ampliado el colectivo de
trabajadores a los que se dirigen la formación continua, y no en
todos los casos existe la obligación de satisfacer la cuota de
formación profesional (apartado 2.4 de la Sección III).
7. El Gobierno debe regular con mayor precisión que la existente en
la normativa actual, los derechos y obligaciones de las entidades
colaboradoras, ya que la regulación existente se limita al artículo
81 TRLGP y a algunos preceptos en la normativa específica reguladora
de determinados tipos de subvenciones. Esta escasez de regulación
unida a su dispersión da lugar a importantes lagunas del ordenamiento
jurídico que deben subsanarse (apartado 2.4 de la Sección III).
Especialmente, este Tribunal considera que existe una laguna del
ordenamiento jurídico en lo referente a sanciones que pueden recaer
sobre las entidades colaboradoras, en caso de demoras en el
cumplimiento de sus obligaciones, puesto que la normativa establece
la obligación de la entidad colaboradora de presentar en plazos sus
justificaciones, pero no prevé ninguna sanción en caso de
incumplimiento (apartado 2.1 de la Sección III).
8. Tras el análisis realizado y a la vista de las deficiencias
observadas en el procedimiento seguido en la aplicación y
justificación de los fondos para formación continua, tanto por parte
de FORCEM como por parte de los beneficiarios de las subvenciones,
este Tribunal considera que el Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales debe modificar el sistema de concesión y justificación de
estas subvenciones orientándolo hacia un sistema de módulos o costes
predeterminados máximos, de forma que la financiación pública de las
diferentes acciones formativas cubra los importes fijados en el
módulo. No obstante, aquellas acciones formativas que por su
complejidad, circunstancias del lugar de impartición, etc., lo
exigieran, podrían ser financiadas a través de módulos especiales o
mediante el esfuerzo de las entidades beneficiarias de las
subvenciones.
La introducción de este principio en el procedimiento de concesión y
justificación de las subvenciones, tendría a juicio de este Tribunal
las siguientes ventajas:
- Objetivaría el coste de las acciones formativas, evitándose la
disparidad existente en la actualidad entre los costes hora/alumno
correspondientes a una misma acción formativa realizada por
diferentes beneficiarios (véase al respecto el apartado 4.4 de esta
Sección). El sistema vigente no estimula, por otra parte, una gestión
de los fondos recibidos conforme con los principios de economía y
eficiencia, pues admite cualquier justificación soportada por la
correspondiente factura o «nota de cargo» con independencia de su
cuantía.
- Se eliminarían los problemas derivados de la contratación con
terceros de la aplicación de las subvenciones, y de los excesos que
se están produciendo con la introducción de sucesivas personas
jurídicas interpuestas entre quien solicita la subvención y quien
realmente la aplica (este Tribunal ha detectado hasta tres niveles de
subcontratación).
- Dado que estas subvenciones se otorgan en régimen de concurrencia
competitiva, la implantación de este sistema supondría una
distribución más amplia (al conseguirse un menor coste unitario de
las acciones formativas) y más homogénea que la que se realiza con el
sistema actual.
- Facilitaría significativamente las tareas de control de la
aplicación de los fondos, efectuadas tanto por el control interno
existente en FORCEM como por los restantes órganos con competencias
de control en materia de subvenciones, y así la fiscalización de
estas subvenciones podría centrarse en la realización efectiva de la
actividad de acuerdo con las condiciones impuestas al beneficiario,
eliminándose la dificultad intrínseca de revisar cualquier
justificación de carácter financiero (verificación de costes de
estructura, de costes externos, etcétera).
Esta recomendación representa, para FORCEM, una alternativa global a
las restantes recomendaciones (no específicas de las subvenciones
concedidas por FORCEM) contenidas en este Informe relativas al
ejercicio del control sobre subvenciones.
3.3. Recomendaciones que se deducen de la evaluación del cumplimiento
de los objetivos previstos en la concesión de las subvenciones
1. FORCEM debe concretar en objetivos específicos los objetivos
generales previstos tanto en el primer como en el segundo ANFC:
promoción profesional de los trabajadores, prosperidad de las
empresas, procesos de innovación tecnológica, nuevas formas de
organización del trabajo y nuevas actividades económicas, y
establecer indicadores que permitan evaluar su cumplimiento (apartado
3.2 de la Sección III).
2. La Fundación debe exigir a los beneficiarios que incluyan en sus
planes de formación indicadores que midan el grado de cumplimiento de
los objetivos específicos que persiguen cada uno de estos planes:
medir la satisfacción en el trabajo y la mejora del clima laboral,
reducir el número de horas de absentismo laboral, reducir el número
de horas de huelga, mejora de la productividad de las empresas,
mejora de la situación profesional de los trabajadores, etc.
(apartado 3.2 de la Sección III).
3. Para la concesión de futuras subvenciones a esos beneficiarios, la
Fundación debe tener en cuenta el cumplimiento por los beneficiarios
de los objetivos previstos
en los planes que han sido subvencionados (apartado 3.2 de la Sección
III).
4. Asimismo, la Fundación debe exigir la cumplimentación por parte de
los preceptores de subvenciones de controles de asistencia que
acrediten la participación de los alumnos en los cursos y el número
de ellos que finalizan las acciones, pues este extremo es de
particular importancia en la liquidación final de las subvenciones y
en el análisis que se ha de hacer de la eficacia y eficiencia del
gasto realizado en esta formación (apartado 3.2.3 de la Sección III).
5. La Fundación debería establecer un número mínimo de alumnos por
curso (adecuado a las características del mismo), pues este Tribunal
ha detectado cursos hasta con un único alumno (siendo así que se
había previsto un número mayor), lo que se considera contrario a
principios de eficiencia y economía y, en su caso, utilizar la figura
del permiso individual de formación.
La Fundación debe establecer mecanismos en la selección de alumnos
que garanticen la existencia del número previsto en cada una de las
acciones formativas (apartado 3.2.3 de la Sección III).
6. La Fundación debe profundizar en el análisis de los beneficios
económicos y sociales obtenidos con la realización de la formación
continua, y de los costes incurridos; para ello debería ampliar la
información obtenida de los diversos colectivos implicados en la
formación (perceptores de subvenciones, empresas que emplean a los
trabajadores formados, los propios trabajadores, etcétera), y
potenciar el estudio de las necesidades formativas sectoriales,
concediendo las subvenciones de acuerdo a las mismas (apartado 3.3 de
la Sección III).
7. La Fundación y el INEM deben promover el establecimiento de un
sistema homologado de certificación de las cualificaciones
profesionales adquiridas por los trabajadores mediante la formación
continua, lo que daría un mayor reconocimiento a la formación
impartida a los colectivos implicados (fundamentalmente las empresas
que emplean a los trabajadores formados), facilitando su promoción
profesional. Para ello, FORCEM debe establecer unos requisitos
homogéneos de metodología, duración, contenidos y características de
quienes imparten directamente la formación, para los distintos tipos
de cursos de formación continua desarrollados por los beneficiarios
(apartados 3.3 y 3.5 de la Sección III).
4. MODIFICACIONES INTRODUCIDAS EN LA NORMATIVA DE FORCEM CON
POSTERIORIDAD AL ENVÍO DEL PROYECTO DE INFORME EN ALEGACIONES
Dentro de este apartado se distinguen aquellos aspectos que han sido
modificados tras las recomendaciones efectuadas por el Tribunal en el
proyecto de Informe y aquellos otros que permanecen pendientes de
modificación.
a) Correcciones efectuadas en la convocatoria de subvenciones de
FORCEM para los años 1998-2000, promulgada mediante Resolución del
Director General
del INEM de 18 de febrero de 1998, acordes con las recomendaciones
del Informe de este Tribunal.
Los cambios introducidos en las convocatorias de 1998, 1999 y 2000,
en el sentido de las recomendaciones señaladas en el Informe de
fiscalización del Tribunal de Cuentas, se refieren a los siguientes
aspectos:
* La convocatoria de subvenciones para el ejercicio 1997 y la
correspondiente a los ejercicios 1998, 1999 y 2000, incluyen
expresamente la mención de que la concesión de subvenciones se
realizará de acuerdo a los principios de concurrencia y publicidad.
* Justificación total del plan de formación. En el punto 8.8 la
referida convocatoria de subvenciones establece que el beneficiario
deberá justificar, al menos, los costes correspondientes a la
subvención concedida junto con los correspondientes al esfuerzo
inversor comprometido.
* La nueva convocatoria prevé, asimismo, que se haga coincidir el
período de ejecución de las acciones con el año natural.
* Se introduce la exigencia de reintegrar la subvención percibida
junto con los intereses de demora correspondientes, en caso de
incumplimiento de alguno de los requisitos de la convocatoria.
* Aunque continúa admitiéndose en las sucesivas convocatorias como
justificante de gasto la «nota de cargo», la nueva convocatoria
establece como novedad que estas notas de cargo deberán estar
soportadas por los correspondientes documentos justificativos o sus
imputaciones, que habrán de conservarse al objeto de permitir su
verificación.
* El beneficiario de la subvención estará obligado a reflejar de
forma específica en su contabilidad los asientos contables referidos
al plan de formación.
* Para la realización de las acciones formativas podrá contratar con
terceros, quedando prohibidas las terceras y sucesivas
contrataciones. En ningún caso, el segundo nivel de contratación
podrá comprender la totalidad del plan. A este respecto, las facturas
que los contratistas emitan deberán contener un desglose de costes
suficiente para determinar la aplicación de los límites establecidos
en las convocatorias.
* Se establece una asignación indicativa en términos porcentuales
para cada una de las distintas iniciativas de formación continua.
Así, para el ejercicio 1998 esta distribución es la siguiente:
- Planes de empresa y grupo de empresa: 26 %
- Planes de empresa o colectivo del mismo sector: 53 %
- Planes intersectoriales: 21 %
* La convocatoria de subvenciones para 1997 establece el coste
financiable por hora y participante como máximo para acciones
presenciales en 3.000 pesetas, 1.000 pesetas en acciones a distancia
y 1.500 pesetas en acciones mixtas. Asimismo, la financiación
resultante no superará las 1.500 pesetas por hora y participante como
media del conjunto del plan aprobado. En el mismo sentido
se pronuncia la convocatoria de subvenciones para el período
1998-2000.
Esta modificación recoge en parte la recomendación del Tribunal en
cuanto al establecimiento de unos estándares de coste. Este Tribunal
considera, sin embargo, que FORCEM debe desarrollar esta medida
profundizando en una mayor objetivación de la financiación de las
acciones formativas que evite la disparidad de costes entre acciones
de naturaleza análoga.
* En la convocatoria de subvenciones para el período 1998-2000 se
indica expresamente que el solicitante no resultará exonerado de las
actividades de comprobación, aunque el desarrollo de las acciones
formativas resulte total o parcialmente contratado con terceras
personas. Conviene recordar que el solicitante nunca ha estado
exonerado de estas actuaciones de control, así lo establece el
artículo 81 TRLGP. Probablemente se ha querido indicar que en caso de
contratación con terceras personas, el tercero no resulte exonerado
de las tareas de comprobación de los órganos controladores, en este
caso debiera el INEM especificar con mayor claridad una corrección de
la referida convocatoria.
b) Recomendaciones no recogidas aún en la normativa aplicable a las
subvenciones de FORCEM.
Permanecen sin recoger normativamente una serie de recomendaciones
recogidas en el informe de auditoría del Tribunal.
Por otra parte, existen otras recomendaciones que no necesariamente
deben plasmarse en normas que deban recogerse en las convocatorias de
subvenciones, pero afectan a aspectos de control, cuya efectiva
regulación y aplicación redundaría en el logro de los objetivos de la
formación continua.
En el primer tipo de recomendaciones, como ya ha quedado expuesto
detalladamente en el epígrafe anterior, se incluyen las referentes a
la fijación de criterios por parte de la Fundación, del INEM en
ocasiones, y de los beneficiarios en otras, que regulen los distintos
aspectos de la impartición de las acciones formativas, así como su
control, tales como condiciones a reunir por los centros, exigencia
de avales u otras garantías para la concesión de anticipos (exigencia
que parece más necesaria por cuanto en la actualidad se anticipa el
100 % de la subvención), fijación de un número mínimo de alumnos y
establecimiento de un sistema homologado de certificación de las
cualificaciones profesionales.
El segundo orden de recomendaciones se refiere al control por parte
de FORCEM y del INEM del cumplimiento de lo dispuesto en la normativa
aplicable y de los requisitos fijados por las convocatorias de
subvenciones. Este control garantiza la correcta ejecución de las
acciones formativas y el logro de los objetivos perseguidos con la
formación continua. Abarca aspectos referentes a:
- los trabajadores: que la relación jurídica de los beneficiarios con
la Seguridad Social sea acorde con las condiciones establecidas en el
ANFC, su empleo en las empresas a las que aseguran pertenecer, la
existencia departes de asistencia firmados por los alumnos, etc.
- el grado de financiación, tanto en relación a la financiación
otorgada por la Fundación (estándares de coste), como en relación a
evitar la concurrencia de subvenciones públicas u otros ingresos
adicionales por encima del coste de la formación (profundización en
el control de este aspecto: registro de subvenciones).
- la imputación y justificación de costes: clasificaciones que eviten
incumplimientos de los límites del 25 % y 10 % para los conceptos de
otros costes y gastos de difícil justificación, imputación de costes
estructurales.
- las anotaciones de las subvenciones concedidas que realiza FORCEM,
de forma que reflejen realmente las obligaciones asumidas en el
compromiso por el beneficiario.
- la observancia de una mayor objetividad en la aplicación de los
fondos para el desarrollo de las acciones (estándares de coste): como
se indica en los epígrafes anteriores, en el caso de concesión de
subvenciones a asociaciones empresariales y sindicales, la resolución
de concesión es dictada por el Director General del INEM a propuesta
de la Comisión Tripartita de la que forman parte estas mismas
asociaciones, y además el control de la justificación sigue siendo
realizado por la Fundación, de la que forman parte como constituida,
asimismo, por estas asociaciones.
- el grado de cumplimiento de los objetivos en la concesión de
subvenciones anteriores y a la existencia de objetivos específicos
que incluyan indicadores para la cuantificación de su grado de
cumplimiento, así como estudios sobre las necesidades formativas y
sobre los beneficios económicos y sociales obtenidos con la
realización de la formación continua.
Finalmente, sin perjuicio de lo anterior, este Tribunal considera que
las modificaciones normativas introducidas en el ámbito de las
subvenciones para formación continua, de acuerdo con las
recomendaciones contenidas en el Informe, deben ser recogidas por el
Gobierno en un texto normativo sobre subvenciones de carácter más
general, por trascender su alcance del ámbito de las subvenciones
para formación continua.
SECCIÓN III. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN (RELATIVOS A FORCEM)
Para el desarrollo de esta Sección se distinguirán los siguientes
epígrafes:
1. Análisis de los fondos obtenidos y aplicados por FORCEM para
gastos derivados de su gestión de las subvenciones.
2. Análisis de las aplicaciones de fondos realizadas por la Fundación
en favor de los beneficiarios de las subvenciones.
3. Evaluación del cumplimiento de los objetivos previstos en la
concesión de las subvenciones.
4. Análisis de la obtención, aplicación y justificación de los fondos
recibidos por determinados beneficiarios.
1. ANÁLISIS DE LOS FONDOS OBTENIDOS Y APLICADOS POR FORCEM PARA SUS
GASTOS DERIVADOS DE SU GESTIÓN DE LAS SUBVENCIONES
Para el estudio de este epígrafe se distinguen dos apartados:
análisis de las aplicaciones de fondos realizadas por la Fundación
para la cobertura de gastos derivados de la gestión y evaluación de
las subvenciones y análisis de los fondos utilizados en la
financiación de estos gastos.
1.1. Análisis de las aplicaciones de fondos realizadas por la
Fundación para la cobertura de sus gastos derivados de la gestión y
evaluación de las subvenciones
Las aplicaciones de fondos realizadas por la Fundación, según los
datos que arroja su contabilidad, durante el período 1993-1995, se
detallan en el siguiente cuadro:
Para el análisis de estas aplicaciones distinguiremos, de una parte,
los gastos de personal y, de otra, las restantes aplicaciones de
fondos.
1.1.1. Gastos de personal
FORCEM inicia su actividad en agosto de 1993 y a partir de esta fecha
su plantilla crece rápidamente, según se desprende del siguiente
cuadro:
Además del personal de plantilla, FORCEM contrató con empresas de
trabajo temporal la utilización de trabajadores eventuales en función
de las necesidades derivadas del ejercicio de su actividad, de ahí
que los datos sobre gastos de personal que figuran en el cuadro de la
página anterior, sean superiores a los importes, referidos
Del análisis practicado se desprenden las siguientes conclusiones:
* Con fecha de 15-4-1995 la Fundación ha satisfecho una indemnización
total de 12.121 miles de pesetas a los antiguos responsables de la
Dirección Técnica y de la Dirección Económica de la Fundación. Estas
dos personas cesaron en sus funciones con fecha 6-02-95, momento en
que se produjo su dimisión, extremo que se ve confirmado en los
partes de baja de la Seguridad Social,
En consecuencia, FORCEM opta por una solución cuyo coste carece de
amparo contractual alguno, al no estar prevista indemnización por
dimisión del trabajador, es decir, por resolución del contrato a
instancia del trabajador, por lo que esta aplicación de fondos
realizada por la Fundación carece de justificación alguna.
sólo a los trabajadores de plantilla, que figuran en el cuadro
precedente.
Por otra parte, las retribuciones medias del personal de plantilla
correspondientes a cada ejercicio, así como las variaciones de la
masa salarial que se producen de un ejercicio a otro se recogen en el
siguiente cuadro:
donde aparece como causa de la misma la expresión «voluntaria».
Esta indemnización no estaba pactada en los correspondientes
contratos, donde sí se establece que la indemnización para el
trabajador será, en caso de desistimiento de la Fundación, de un año
de la retribución por todos los conceptos y, en caso de despido
declarado improcedente de 2 mensualidades por año de servicio. Las
indemnizaciones que se deberían haber producido en ambos casos serían
las siguientes:
* Por otra parte, las variaciones experimentadas por la masa salarial
correspondiente al personal al servicio de la Fundación en el período
1994-95, han supuesto un incremento de ésta del 3,35 %. Este
incremento fue inferior al incremento retributivo previsto en la Ley
41/1994, de Presupuestos Generales del Estado para 1995. No obs-
tante, dado que la financiación de estas retribuciones se produce con
fondos públicos, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales debería
arbitrar los mecanismos normativos necesarios para limitar la
posibilidad, existente en la actualidad, de que la Fundación, por
estar financiada en exclusiva con fondos públicos, establezca
incrementos retributivos contrarios a las políticas públicas sobre
retribuciones de personal.
* En todo caso, el Ministerio debe evitar que la Fundación establezca
y abone retribuciones sensiblemente superiores a las establecidas
para puestos de categoría análoga en el sector público, como así lo
ha hecho. Aeste respecto cabe señalar que las retribuciones
correspondientes al empleo de Director Gerente durante el ejercicio
1996 se situaron en torno a los 20 millones de pesetas anuales,
importe que no tiene parangón con los previstos en los Presupuestos
Generales del Estado.
Esta situación podría ser corregida en el futuro con base en el II
ANFC y en la Orden del Ministerio de Trabajo
y Asuntos Sociales de 7 de mayo de 1997. Ésta, en su artículo
15, establece que el INEM concederá una ayuda destinada a sufragar
los gastos de funcionamiento de FORCEM, y que la concesión de esta
ayuda «será resuelta por el Director General del INEM, previo acuerdo
de la Comisión Tripartita de Formación Continua». Con ello el INEM
cuenta ya con apoyatura normativa para eliminar la total
discrecionalidad de FORCEM relativa a las retribuciones de su
personal.
1.1.2. Otras aplicaciones de fondos
Como se desprende del cuadro que figura al inicio de este epígrafe,
la Fundación ha realizado aplicaciones de fondos, además de en gastos
de personal, en adquisiciones de elementos de inmovilizado (material,
inmaterial y gastos de establecimiento) y en otros gastos en bienes
corrientes y servicios.
Los resultados del análisis efectuado por este Tribunal sobre una
muestra de expedientes, se detallan en elsiguiente cuadro:
* Como se deduce del cuadro anterior, existen deficiencias de control
interno en los procedimientos de contratación seguidos por la
Fundación, particularmente en las fases de preparación y adjudicación
de los contratos, puesto que en un porcentaje elevado de expedientes
(40 %), no consta la existencia de memoria justificativa del gasto.
Mayor es aún el porcentaje de expedientes (87 %), en que no consta la
existencia de presupuestos alternativos.
Todo lo anterior puede dar lugar a adquisiciones inadecuadas tanto
desde el punto de vista de la eficiencia como de la economía. El
hecho resulta de mayor relevancia por cuanto se aprecia una tendencia
hacia un mayor número de contrataciones en que se incumplen estos
requisitos, particularmente en lo referente a la exigencia de
presupuestos alternativos.
Por todo ello, resulta recomendable que, dado el carácter de FORCEM
de entidad colaboradora de la Administración financiada con fondos
públicos, sus actuaciones en materia de contratación respeten, al
menos, los principios de publicidad y concurrencia.
Por ello, el Gobierno debe completar la normativa aplicable a estas
entidades colaboradoras, en el sentido anteriormente indicado.
* Por lo que respecta a las adquisiciones de inmovilizado se observan
algunas deficiencias en el inventario de bienes de la entidad: falta
de etiquetas identificativas, bienes en desuso que no se dan de baja,
errores en la ubicación de los bienes, etc., si bien su incidencia es
escasa.
Por lo demás, las aplicaciones de fondos realizadas por la entidad en
relación a estos bienes, se consideran debidamente justificadas.
1.2. Análisis de los fondos utilizados por FORCEM para la cobertura
de los gastos de gestión y evaluación de las subvenciones
El artículo 1.2 de la OM de 4 de junio de 1993 establece que los
fondos públicos destinados a la financiación de acciones formativas
acogidas al I ANFC deberán ser aplicados, además de a la financiación
de estas acciones, a cubrir los gastos de gestión y evaluación de las
mismas «... en los términos establecidos en el Acuerdo Tripartito en
materia de formación continua de los trabajadores ocupados». Por su
parte, en el punto 1.2 de este último Acuerdo se indica que «... de
los fondos afectados a formación continua se podrá dedicar, como
máximo, un 10 % a gastos de gestión y evaluación de las acciones
formativas».
En el siguiente cuadro y en gráfico se muestran los datos y la
proporción existente entre los fondos de los que habría podido
disponer la Fundación de haber hecho uso del 10 % previsto en el
Acuerdo Tripartito, los rendimientos financieros obtenidos de la
colocación de fondos y los importes utilizados por FORCEM para la
cobertura de sus gastos de funcionamiento:
Como se puede apreciar, la necesidad de financiación de la Fundación
se ha situado durante el período examinado muy por debajo del máximo
previsto en el Acuerdo Tripartito, lo que debería tenerse en cuenta
por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales al establecer los
mecanismos de financiación de la Fundación en el marco de nuevos
acuerdos sobre formación continua.
No obstante lo anterior, la Fundación ha estado financiando su
actividad sin acogerse a lo establecido en el Acuerdo Tripartito, y
lo ha hecho aplicando los rendimientos financieros derivados de la
colocación temporal de los fondos públicos destinados a la
financiación de las acciones (en el intervalo existente entre la
recepción de los fondos remitidos por el INEM y su entrega a los
beneficiarios), considerándolos, por tanto, como ingresos propios.
Planteado el tema de la titularidad de tales rendimientos
financieros, distinguiremos de una parte los resultados del análisis
de esta titularidad y, de otra, de la verificación de los fondos
obtenidos por la Fundación.
1.2.1. Análisis de la titularidad de los rendimientos financieros
derivados de la colocación temporal de los fondos recibidos por
FORCEM para la financiación de las acciones formativas
Como se indica anteriormente, la Fundación ha estado considerando
estos rendimientos como ingresos propios, registrándolos así en sus
estados financieros y satisfaciendo los impuestos que gravan su
obtención.
Aeste respecto, este Tribunal considera que los rendimientos
financieros de los fondos públicos librados por el INEM a FORCEM son
ingresos públicos que mantienen la afectación legal de los fondos
públicos de que traen causa. Por ello, deben aplicarse a la
financiación de las acciones formativas, a su evaluación y a los
gastos de gestión de la Fundación, en los estrictos términos que
establece el Acuerdo Nacional Tripartito. La conclusión anterior
impone la observancia del apartado 1.2 del Acuerdo Nacional
Tripartito en cuanto a la afectación de fondos para el sostenimiento
de los gastos de gestión de la Fundación.
Por otra parte, el artículo 7.1 de la OM de 4 de junio de 1993
establece que «los remanentes de fondos resultantes al finalizar cada
ejercicio, que se encuentren en poder de la Fundación para la
Formación Continua, seguirán manteniendo el destino específico para
el quefueron transferidos y se utilizarán en el siguiente ejercicio
como situación de tesorería en el origen para la concesión de
nuevas subvenciones».
En consecuencia, los rendimientos financieros generados por los
fondos públicos recibidos por FORCEM son asimismo fondos públicos que
deben aplicarse, bien a la financiación de acciones formativas, bien
a la cobertura de sus gastos de gestión y evaluación, debiendo
considerarse los remanentes no aplicados al cierre del ejercicio
resultantes de estos rendimientos financieros, como situación de
tesorería a computar en la concesión de nuevas subvenciones.
La incidencia de los remanentes generados en el período 1993-95, de
acuerdo con la postura antes citada, en el marco global de las
relaciones financieras entre el INEM y FORCEM, se analiza en el
apartado 2.3 de esta Sección.
Sin perjuicio de lo anterior, interesa señalar que el II Acuerdo
Nacional sobre Formación Continua, anteriormente citado, no asigna de
forma específica ningún porcentaje ni cantidad determinada para la
financiación de la actividad de la Fundación, sino que se limita a
establecer que su presupuesto debidamente aprobado por su Junta de
Gobierno será financiado por el INEM. Por otra parte, dicho Acuerdo
establece, como novedad, que los pagos correspondientes a las
subvenciones serán realizados por el INEM, de forma que al no recibir
la Fundación otros fondos que aquellos destinados a la cobertura de
sus propios gastos de funcionamiento, dejarán de producirse los
rendimientos financieros a que se refiere este apartado a partir del
ejercicio 1997.
1.2.2. Análisis de los fondos obtenidos por FORCEM para la cobertura
de los gastos de gestión y evaluación de las subvenciones
Como se indica con anterioridad, la Fundación ha obtenido
rendimientos financieros de la colocación de los fondos recibidos del
INEM y del FSE durante el tiempo que transcurre entre la recepción
efectiva de los fondos y su posterior entrega a los beneficiarios de
las subvenciones. Esta situación permite que se generen importantes
remanentes de tesorería que la Fundación mantiene en cuentas
corrientes o invierte en valores de renta fija (depósitos, deuda
pública, etc.), lo que genera los correspondientes rendimientos
financieros.
Así, los rendimientos generados en el período 1993-1995 han sido los
siguientes:
Los saldos medios mantenidos durante el período fiscalizado, tanto en
inversiones como en c/c, han presentado la siguiente evolución:
Como se puede observar, el saldo medio mantenido en c/c es muy
superior al que se mantiene en inversiones financieras, motivo por el
cual se han analizado los tipos
Un análisis detallado de estos datos permite concluir que si la
Fundación hubiera mantenido menos saldo en c/c y más en inversiones
financieras, se podrían haber
El siguiente gráfico permite una observación directa del lucro
cesante en los ejercicios 1993-1995:
medios obtenidos tanto en las inversiones financieras como en las c/
c, con el siguiente resultado:
obtenido unos mayores recursos, que según las estimaciones realizadas
por este Tribunal, podrían rondar los 500.000 miles de pesetas, con
la siguiente distribución:
Por otra parte, del análisis practicado se extraen otras conclusiones
que se exponen a continuación:
* La Fundación realizó demasiadas colocaciones a muy corto plazo, aún
disponiendo de saldos elevados, con lo cual se limitó la rentabilidad
de la inversión realizada.
* Este Tribunal ha detectado errores en la periodificación de estas
inversiones, si bien son de escasa significación.
* Por otra parte, de haberse realizado más inversiones financieras en
activos sin retención, la Fundación
Sólo cabría señalar que hubiera sido aconsejable que la Fundación
realizara liquidaciones paralelas de intereses como medida de control
a las entidades bancarias, para prever posibles errores en el cálculo
de intereses efectuado por estas entidades.
Impuesto sobre Sociedades
Según se acaba de indicar, el carácter público de los fondos
gestionados por la Fundación y, consecuentehabría
dispuesto de más fondos para generar nuevos ingresos. Así, en
el cómputo de los tres ejercicios analizados, las retenciones que los
bancos realizaron a FORCEM ascienden a 964.706 miles de pesetas.
Por lo que respecta, a los intereses generados por los fondos
depositados en cuenta corriente, parece adecuada la gestión
efectuada, ya que si se excluyen los de los tres primeros meses de
1993, oscilan entre un 7,09 % y un 10,05 % para el conjunto de los
tres años, tal y como puede observarse en el gráfico que se expone a
continuación:
mente, la falta de pertenencia a la Fundación de los rendimientos, la
naturaleza asimismo pública de los rendimientos financieros derivados
de la colocación de los mismos, impediría que FORCEM tributara en
concepto de Impuesto sobre Sociedades por los citados rendimientos.
No obstante, durante el período examinado no ha sido así y FORCEM ha
tributado indebidamente por este impuesto, según se desprende del
siguiente cuadro:
Esta situación debe solucionarse en relación a las cantidades
satisfechas por este concepto durante el período de vigencia del I
ANFC (1993-1996).
Sin datos a la fecha de realización de este informe de las cantidades
tributadas durante el ejercicio 1996, la Hacienda Pública ha
percibido indebidamente de la Fundación, durante el período 1993-
1995, un total de 1.201.094 miles de pesetas, en relación a los
cuales caben dos posibilidades:
- Que la Fundación solicite su reintegro a la Agencia Estatal de la
Administración Tributaria.
- Que se consideren por el INEM menor beneficio y en consecuencia,
como menor situación de tesorería.
Sobre la base de este último supuesto, este Tribunal ha efectuado los
cálculos para determinar la situación de tesorería generada durante
el período 1993-95 (a falta de datos sobre el ejercicio 1996), que se
desarrolla en el epígrafe siguiente.
En consecuencia, este Tribunal dará conocimiento de esta situación al
Ministerio de Economía y Hacienda para que a través de la AEAT se
adopten las medidas necesarias para regularizar la situación
tributaria de FORCEM.
Como se deduce del cuadro anterior, el crédito autorizado por la Ley
de Presupuestos Generales del Estado para 1993, destinado a financiar
acciones para la Formación Profesional de Ocupados, derivadas del
Acuerdo Nacional sobre Formación Continua, ascendió a 18.454.661
miles de pesetas, siendo dicha cuantía librada íntegramente por el
INEM a FORCEM.
En el ejercicio 1994, el crédito autorizado por la Ley de
Presupuestos Generales del Estado ascendió a 36.425.163 miles de
pesetas. Sin embargo, los fondos
2. ANÁLISIS DE LOS FONDOS OBTENIDOS Y APLICADOS POR FORCEM EN FAVOR
DE LOS BENEFICIARIOS DE LAS SUBVENCIONES
Para la exposición de este epígrafe se distinguen los siguientes
apartados:
- Análisis de las relaciones entre la Fundación y el INEM.
- Análisis de la relaciones entre la Fundación y el Fondo Social
Europeo.
- Liquidación de las subvenciones concedidas a la Fundación según el
análisis realizado por este Tribunal.
- Análisis de los procedimientos de concesión y justificación de las
subvenciones.
2.1. Análisis de las relaciones FORCEM-INEM
Los fondos librados por el INEM a FORCEM para la financiación de
acciones formativas, de acuerdo con los porcentajes sobre la cuota de
formación profesional establecidos en el Acuerdo Tripartito
anteriormente citado (véase cuadro en epígrafe 4 de la Sección I),
durante el período 1993-1996, se detallan en el siguiente cuadro:
efectivamente librados por el INEM a FORCEM en 1994 ascendieron a
28.853.534 miles de pesetas, debido a la compensación de remanentes
de fondos del ejercicio 1993 por importe de 7.571.629 miles de
pesetas.
En 1995, la Ley de Presupuestos Generales del Estado autorizó
transferencias de fondos por importe de 51.048.163 miles de pesetas,
efectuándose libramientos por importe de 43.706.274 miles de pesetas,
de acuerdo con el siguiente detalle:
Durante 1996, como consecuencia de la situación de prórroga
presupuestaria, el crédito destinado a la formación de trabajadores
ocupados ascendió a 51.048.163 miles de pesetas, cuantía idéntica a
la autorizada por la
No obstante, el I ANFC preveía para el ejercicio 1996 destinar el
0,30 % de la cuota de formación profesional de este ejercicio a la
financiación de acciones de formación. En este contexto, el 26 de
julio de 1996 el INEM remitió a la Oficina Presupuestaria del
Departamento, para su tramitación reglamentaria, expediente de
suplemento de crédito, por importe de 11.778.000 miles de pesetas,
para la cobertura financiera del referido 0,30 %.
Tramitado el citado expediente ante la DG de Presupuestos del
Ministerio de Economía y Hacienda, este órgano comunicó su
disconformidad inicial, tanto por razón de la cuantía, como por la
financiación propuesta (con cargo al remanente de tesorería del
INEM). Con posterioridad, sin embargo, se replanteó el expediente
aceptando la propuesta de financiación, si bien por cuantía
diferente, pues el Ministerio de Economía y Hacienda tomó como
referencia la previsión de liquidación de 1996 de la cuota de
Formación Profesional, resultando una cantidad de 8.538.200 miles de
pesetas. Finalmente, el Ministerio de Economía y Hacienda autorizó el
expediente de suplemento de crédito por este importe, financiado con
cargo al remanente de tesorería del Instituto Nacional de Empleo,
realizándose el correspondiente pago el 30 de diciembre de 1996.
Dado que el Acuerdo Tripartito, al que ya se ha hecho referencia,
prevé que la financiación de la actuación de FORCEM se realice
atribuyendo a esta entidad unos porcentajes sobre los ingresos
provenientes de la cuota de Formación Profesional, queda pendiente de
realizar una liquidación final entre el INEM y FORCEM por el período
de vigencia del I ANFC, pues se producen diferencias entre las
cantidades efectivamente libradas por el INEM a la Fundación a lo
largo del período de vigencia del citado acuerdo, y las que realmente
corresponden a la Fundación una vez aplicados los porcentajes
referidos a los datos reales correspondientes a la recaudación de la
cuota de Formación Profesional durante el período de vigencia del
Acuerdo. A la fecha de elaboración de este informe (marzo de 1997) no
se había producido aún esta liquidación.
Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1995. El importe de los
libramientos efectivamente realizados ascendió a 38.738.054 miles de
pesetas, de acuerdo con el siguiente detalle:
Hasta aquí se ha analizado cómo han ido evolucionando las relaciones
entre el INEM y la Fundación desde la perspectiva de las
transferencias realizadas a ésta por el INEM. Para completar el
estudio de las relaciones entre ambas entidades hay que hacer
referencia a continuación a las aplicaciones de fondos que ha
realizado la Fundación en favor de los beneficiarios y a su
justificación.
Sin embargo, esta perspectiva aparece presidida por el recurso
interpuesto por la Fundación contra una resolución del INEM en la que
se le impone la obligación de reintegrar determinados importes. Para
sistematizar la exposición de este tema se distinguirá, de una parte,
una descripción del desarrollo de los hechos y, de otra, la posición
que en relación a ellos adopta este Tribunal.
A) Recurso ordinario administrativo interpuesto por FORCEM, contra la
resolución del INEM de 20 de septiembre de 1996
El Instituto Nacional de Empleo emitió el 25 de abril de 1996 una
resolución por la que se declaraba la obligación de FORCEM de
reintegrar la cantidad de 1.312.860 miles de pesetas, más los
intereses de demora desde la fecha del pago de la subvención.
Impugnada dicha resolución por FORCEM, fue anulada por Orden del
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, de fecha 12 de agosto de
1996, dictando el INEM nueva resolución el 20 de septiembre de 1996,
en la que se hace el siguiente pronunciamiento: declarar la
obligación de FORCEM de reintegrar 1.312.860 miles de pesetas, más
los intereses de demora, desde la fecha del pago de la subvención, y
de computar como remanentes de fondos a utilizar en el año 1996 la
cantidad de 6.010.109 miles de pesetas.
El 15 de octubre de 1996 FORCEM interpone recurso ordinario contra la
última resolución de la Dirección General del INEM. Al recurrir la ya
citada resolución de 20 de septiembre de 1996, solicita la suspensión
de la ejecución del acto objeto del asunto, adjuntando resguardo de
la Caja General de Depósitos en garantía del prin-
cipal, por importe de 1.312.860 miles de pesetas, pero no
garantizando la cantidad, computada como remanentes de fondos,
cifrada en 6.010.109 miles de pesetas.
Por Orden de 5 de noviembre de 1996 del Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales, se acordó suspender la ejecución de la Resolución
impugnada, hasta la resolución del recurso administrativo ordinario
presentado por la Fundación. La suspensión estaba limitada a la
cantidad de 1.312.860 miles de pesetas, debido a que la cantidad de
6.010.109 miles de pesetas fue deducida del primer libramiento del
INEM a FORCEM, hecho efectivo el 24 de julio de 1996, como
anteriormente se ha indicado.
Finalmente, en enero de 1997, por Resolución del Excmo. Sr. Ministro
de Trabajo y Asuntos Sociales se desestimaron en su totalidad las
pretensiones aducidas en el recurso interpuesto por FORCEM.
La Resolución de 25 de abril de 1996, anteriormente aludida,
establecía una serie de conclusiones que se pueden resumir de la
siguiente forma:
- La Administración no considera justificada la cantidad de 204.380
miles de pesetas, correspondientes a las subvenciones concedidas con
cargo a la convocatoria de 1993, cuyas obligaciones no habían sido
reconocidas a 31.12.1994.
- De acuerdo con la conclusión segunda del informe del Servicio
Jurídico del Estado, en el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales
de 27 de marzo de 1996, de que «son subvenciones financiadas con
cargo a los fondos disponibles en 1994 todas aquellas cuyo acuerdo de
concesión fue adoptado por FORCEM a lo largo del ejercicio 1994», la
Administración considera que procede el reintegro de la cantidad de
1.108.480 miles de pesetas que fueron concedidas por FORCEM en 1995
con cargo a la convocatoria de 1994.
- La Administración considera, asimismo, que FORCEM no acredita la
aplicación a los fines fundacionales de la cantidad de 1.122.420
miles de pesetas, correspondientes a los intereses generados como
consecuencia de las transferencias de fondos realizados por el INEM
durante los años 1993 y 1994. La citada cantidad al no ser destinada,
por FORCEM, a la financiación de acciones formativas, acogidas al
Acuerdo Nacional de Formación Continua, es considerada como remanente
de fondos correspondientes a los ejercicios 1993 y 1994 y, en
consecuencia, como situación de tesorería en origen para la concesión
de nuevas subvenciones.
- Finalmente, en dicha resolución la Administración establece que la
cantidad de que disponía FORCEM en 1994 era de 36.425.163 miles de
pesetas de las que 7.571.629 miles de pesetas procedían de remanentes
de fondos del año 1993 y la cantidad restante, 28.853.534 miles de
pesetas, corresponde a las transferencias efectuadas por el INEM
durante el año 1994. Asimismo, se concedieron indebidamente durante
1995 subvenciones por importe de 1.108.480 miles de pesetas, con
cargo a la convocatoria de 1994. No obstante, FORCEM justificó con
cargo al ejercicio 1994 la cantidad de 29.809.170 miles de pesetas,
por lo que debe considerarse que el remanente de fondos a 31.12.1994
asciende a 5.507.513
miles de pesetas, de los que corresponde deducir la cantidad de
619.823 miles de pesetas, que se minoraron en la transferencia de
fondos en 1995, quedando, por tanto, como remanente de tesorería para
1996 la cantidad de 4.887.689 miles de pesetas.
De lo anteriormente deducido, se extraen, según la mencionada
resolución, las siguientes conclusiones:
1. Cantidades de las que resulta la obligatoriedad de reintegro:
204.380 miles de pesetas (subvenciones concedidas fuera de plazo
correspondientes a la convocatoria de 1993) más 1.108.480 miles de
pesetas (subvenciones concedidas fuera de plazo correspondientes a la
convocatoria de 1994), esto es: 1.312.860 miles de pesetas. El
criterio seguido es que se trata de subvenciones no imputables a los
ejercicios económicos de 1993 y 1994, de acuerdo con el informe del
Servicio Jurídico del Estado en el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social de 27 de marzo de 1996, que se transcribe a continuación:
«FORCEM ha de presentar las justificaciones cuyas obligaciones no
fueron reconocidas a 31 de diciembre de 1994..., si no se realiza
esta justificación, debe exigirse a FORCEM el reintegro de las
cantidades con el interés de demora...»
2. Cantidades a computar como remanentes de fondos, a utilizar en el
ejercicio de 1996, como situación de tesorería para la concesión de
nuevas subvenciones: 1.122.420 miles de pesetas (por los intereses
que el INEM considera generados) más 4.887.689 miles de pesetas
(remanente de tesorería generado en 1995), esto es, 6.010.109 miles
de pesetas. El criterio seguido se basa en la aplicación del artículo
7.1 de la OM de Trabajo y Seguridad Social de 4 de junio de 1993, que
establece que los remanentes de fondos resultantes al final de cada
ejercicio que se encuentren en poder de FORCEM, seguirán manteniendo
el destino específico para el que fueron transferidos y se utilizarán
en el siguiente ejercicio como situación de tesorería en el origen
para la concesión de nuevas subvenciones.
Contra la resolución desestimatoria anteriormente citada, de enero de
1997, FORCEM ha interpuesto un recurso en vía contencioso-
administrativa, sin que hasta la fecha de elaboración de este informe
haya habido ningún pronunciamiento al respecto.
B) Análisis realizado por este Tribunal
En relación a la situación descrita en el apartado anterior, de
acuerdo con los datos conocidos a la fecha de elaboración de este
informe (marzo 1997), este Tribunal estima que deben considerarse
como obligaciones reconocidas con cargo a una convocatoria
determinada, aquéllas que hayan sido aprobadas por la Junta de
Gobierno con cargo a la misma, con independencia del ejercicio en que
se produzcan.
Cuestión distinta es que la aprobación de las subvenciones por la
Junta de Gobierno de FORCEM se realice fuera del ejercicio económico
al que corresponde la convocatoria. Sobre este particular, el
artículo 2.1.b) de la
OM de 4 de junio de 1993 establece la obligación de FORCEM de
justificar ante el INEM, en el plazo de cuatro meses siguientes a la
finalización del ejercicio económico, la aplicación de los fondos
recibidos, con aportación de una relación nominativa de las
subvenciones concedidas y pagos realizados.
Sin embargo, parece razonable considerar que cuando el artículo 5.1.
c) de la Orden Ministerial de 4 de junio de 1993 establece que
procederá el reintegro de los fondos percibidos por la Fundación por
«incumplimiento de la obligación de justificación, en los términos
previstos en el artículo 2.°, apartado 1, letra b)», se está
refiriendo a la inexistencia misma de justificación que, de acuerdo
con este artículo 2.1.b), consistiría en la ausencia de la relación
nominativa de las subvenciones concedidas, obligaciones reconocidas y
pagos realizados. En cambio, la obligación de justificar la
aplicación de los fondos percibidos en el plazo de cuatro meses
siguientes a la finalización del ejercicio económico debe entenderse
como una mera norma organizativa, sin los efectos sustantivos que
pretende conferir el INEM al transcurso de los plazos. En efecto, la
propia Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común
prevé la posibilidad de que los plazos sean ampliados (artículos 42.2
ordenamiento jurídico. Por su parte, el artículo 63 de esta misma Ley
considera anulable la realización de actuaciones administrativas
fuera del tiempo establecido para ellas únicamente cuando así lo
imponga la naturaleza del término o plazo. El hecho de haberse
realizado posteriormente la justificación vendría a convalidar la
posible irregularidad que hubiera supuesto el retraso.
Una interpretación contraria, como la seguida por el INEM, podría
llevar a considerar que existe una extralimitación a la luz del
artículo 81.9 del TRLGP. Así, según este último artículo, el
reintegro de las subvenciones está supeditado al incumplimiento de la
obligación de justificación, y tiene su causa en la existencia de un
enriquecimiento injusto del beneficiario por incumplimiento de la
condición que se le impuso al librarle los fondos.
Por contra, si las subvenciones se han aplicado y justificado, se
estaría produciendo un enriquecimiento injusto para la Administración
si por no cumplir la obligación de justificación en plazo se exigiera
el reintegro de los fondos, pues una cosa es no justificar la
aplicación
FORCEM, desde su constitución, ha incumplido reiteradamente el plazo
para la justificación señalado en este precepto, y así se deduce de
la información contenida en el siguiente cuadro referida al volumen
de los fondos aprobados por la Junta de Gobierno fuera de los
respectivos ejercicios:
de los fondos, según lo establecido en el artículo 81.9 del TRLGP, y
otra distinta hacerlo fuera de plazo, como señala el artículo 5.1.c)
en relación al 2.1.b) de la Orden Ministerial de 4 de junio de 1993.
La interpretación dada por el INEM a este precepto podría suponer una
extralimitación con respecto al sentido del artículo 81.9 del TRLGP.
De acuerdo con lo expuesto, el reintegro no tendría objeto en este
caso al haberse aplicado efectivamente los fondos al destino
previsto, y tampoco cabría imponer como reacción jurídica al
incumplimiento del plazo de justificación una sanción por el importe
de 1.312.860 miles de pesetas, al no estar previsto por el
ordenamiento jurídico (el artículo 82.1 d) del TRLGP tipifica como
infracción administrativa «la falta de justificación del empleo dado
a los fondos recibidos», pero no que la justificación se produzca
fuera de plazo, como se ha señalado).
De acuerdo con lo expuesto, no procedería la exigencia de un
reintegro de 1.312.860 miles de pesetas a FORCEM por haber reconocido
obligaciones fuera de plazo, como mantienen el INEM y el Ministerio
de Trabajo y Asuntos Sociales, todo ello sin perjuicio del futuro
pronunciamiento de la jurisdicción contencioso-administrativa sobre
este asunto.
En resumen, según la posición de FORCEM, los fondos que esta
Fundación recibió del INEM han sido aplicados y justificados, esto
es, se aprobaron las subvenciones para el ejercicio al que
corresponde su convocatoria, si bien la justificación de FORCEM fue
hecha fuera de plazo, criterio seguido por este Tribunal al
determinar la situación de la relación financiera entre FORCEM y el
INEM a 31-12-1995.
2.2. Análisis de las relaciones entre la Fundación y el Fondo Social
Europeo
Durante el período objeto de análisis, FORCEM ha gestionado y
justificado ante el FSE los importes indicados en el siguiente
cuadro, correspondientes a 2 planesmarco comunitarios (1990-93 y
1994-99).
Del análisis de estos datos debemos destacar el bajo grado de
ejecución del presupuesto de gasto del FSE, asignado al Estado
español. Así, en lo que se refiere al Objetivo 1 (Fomento del
desarrollo y ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas;
véase, al respecto el artículo 1 del Reglamento 2081/93, de 20 de
julio, del Consejo de las Comunidades Europeas), únicamente se ha
ejecutado el 45,21 % del presupuesto inicialmente aprobado; y en lo
que respecta al resto de objetivos del FSE, sólo se ha ejecutado el
48,81 % del presupuesto asignado al Estado Español.
Este bajo grado de ejecución, definitivo en el caso del ejercicio
1993, por ser el ejercicio en que concluye el ámbito temporal del I
Plan Marco Comunitario (en adelante, PMC), obligará a un esfuerzo
adicional en la ejecución de proyectos en los ejercicios económicos
de 1998 y 1999, si no se quieren perder estos fondos (en 1999
concluye el II PMC), dado que la propia Comisión de la Unión Europea
admite la aplicación del presupuesto no ejecutado durante un
ejercicio del II PMC a los siguientes ejercicios económicos a que se
extiende el II PMC.
De la fiscalización efectuada sobre los ingresos obtenidos por FORCEM
del Fondo Social Europeo, se extraen las siguientes conclusiones:
* El sistema contable empleado por FORCEM no refleja la situación
real de la relación entre FORCEM e INEM, debido a que FORCEM
justifica simultáneamente al INEM y al FSE el importe total de los
costes en que ha incurrido en la ejecución de los distintos planes de
formación. Este sistema supone la obtención de unos ingresos
superiores a los costes soportados, en la cuantía de fondos
procedentes del FSE, ya que se justifican por FORCEM dos veces, una
ante el INEM, como coste de
ejecución de las acciones de formación profesional continua
desarrolladas (coste que como anteriormente se ha indicado no es real
por cuanto una parte de los mismos va a ser sufragada por el FSE); y
otra ante el FSE para que, en aplicación de los distintos Planes
Marco Comunitarios, proceda a su financiación.
Esta situación ha supuesto que en la liquidación definitiva del
ejercicio 1994, único ejercicio totalmente cerrado, FORCEM haya
obtenido un exceso de financiación sobre sus costes de 2.238.831
miles de pesetas, cuantía que, a la fecha de realización de esta
fiscalización, figuraba recogida en la cuenta acreedora 418.10
Justificación FSE, y que deberá ser liquidada (aún no lo ha sido) a
favor del INEM, en la medida en que a este Organismo se han
justificado unos costes superiores a los soportados por FORCEM en la
ejecución de las acciones formativas del ejercicio 1994.
Durante el ejercicio 1995, la Fundación concedió subvenciones por un
importe total, a 31 de diciembre, de 69.363.300 miles de pesetas, de
las que 46.048.163 miles de pesetas eran susceptibles de ser
financiados por el INEM (cantidad asignada en el presupuesto de
gastos del INEM), con cargo a la cuota de formación, y las restantes,
esto es, 23.315.137 miles de pesetas, con cargo a las cantidades
inicialmente asignadas por el FSE. No obstante, la actividad
justificada al FSE con posterioridad al cierre del ejercicio,
correspondiente a las convocatorias de planes y de acciones de 1994 y
1995, ascendió realmente a 31.711.937 miles de pesetas (según los
datos referentes a la convocatoria de subvenciones de 1995
facilitados por la Fundación en noviembre de 1997), motivo por el
cual FORCEM habrá de reintegrar al INEM 8.396.800 miles de pesetas
tan pronto como dicho
importe sea percibido por la Fundación del FSE (apartado 2.3.d) de la
Sección III).
En los documentos justificativos de la aplicación de fondos
correspondientes a expedientes cofinanciados
En la justificación de costes del ejercicio 1994 realizada por FORCEM
al FSE, y en el borrador de la correspondiente a 1995, este Tribunal
ha observado que, en la relación de los costes de las acciones
presentada por FORCEM al FSE, el esfuerzo económico exigido a los
beneficiarios (porcentaje del 25 % del coste del Plan, establecido en
la Decisión de 15 de diciembre de 1994, de la Comisión de la
Comunidad Europea, por la que se aprueba la concesión de las
subvenciones del FSE al programa operativo plurirregional del
FORCEM), es justificado por FORCEM globalmente como coste de
oportunidad que asumen las empresas por el empleo de la jornada de
trabajo para la realización de estos cursos, incumpliendo la
normativa comunitaria que exige un detalle individualizado por cada
curso financiado por FORCEM.
* La justificación de costes que FORCEM debe realizar de los fondos
comunitarios percibidos ante el FSE requiere, según se ha mencionado
con anterioridad, la indicación en cada curso o bloque de cursos de
los costes imputables al FSE, en función del objetivo comunitario en
que se integre.
Sin embargo, FORCEM, ha realizado una solicitud de anticipo de fondos
y de justificación de costes ante el FSE de carácter global, no
siendo posible a este Tribunal verificar que la financiación
solicitada al FSE sea correcta o que, contradiciendo la prohibición
establecida en el art. 14 del Reglamento n.° 2081/93, de 20 de julio,
del Consejo de la actual Unión Europea, no se estén financiando unos
mismos cursos por varios Fondos estructurales comunitarios o por
fondos procedentes de varios objetivos.
Asimismo, este sistema de justificación global de todos los ingresos
percibidos del FSE empleado por FORCEM (y aparentemente, aceptado por
el FSE), puede llegar a permitir que cursos no desarrollados, pero
cuyo coste sí ha sido anticipado por el FSE, hayan sido justificados
ante este Fondo. Esta situación se produciría porque en otros cursos
sí realizados, la justificación prepor
el FSE, FORCEM ha indicado que las empresas y demás entidades
privadas, que han desarrollado las acciones cofinanciadas, han
soportado los siguientes costes:
sentada excedería del coste real de las acciones desarrolladas,
compensando así los cursos no realizados.
* En la contabilidad de FORCEM no figuran con la separación exigida
por la disposición comunitaria citada en el punto anterior, los
costes e ingresos referentes a cada tipo de acción financiera
cofinanciada por el Fondo Social Europeo y a cada uno de los
ejercicios económicos a que corresponden, de forma que se pueda
realizar un seguimiento contable de la justificación de gastos e
ingresos realizada por FORCEM.
* El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales no ha elaborado
normativa específica alguna que desarrolle las relaciones de toda
índole (contable, jurídica, de remisión de fondos, de control
administrativo) que deben existir entre FORCEM y el organismo
administrativo español que se estime competente, que este Tribunal
entiende que es la Unidad Administradora del FSE -UAFSE-, radicada en
el M.° de Trabajo y Asuntos Sociales, como consecuencia de la gestión
que la Fundación realiza de los Fondos estructurales comunitarios
asignados al Estado español.
Así, quedan pendientes de regular aspectos exigidos por la normativa
comunitaria, como las comprobaciones a realizar por la UAFSE, con
carácter previo a la emisión de la certificación de datos, documento
a presentar junto con las solicitudes de pagos cursadas por los
beneficiarios de subvenciones comunitarias a los organismos
comunitarios (certificación exigida en el artículo 21 del Reglamento
del Consejo de las Comunidades Europeas n.° 2082/93, de 20 de julio,
regulador de la coordinación de las intervenciones de los Fondos
estructurales de la UE).
También carece de regulación la forma de realizar la verificación
sistemática de la correcta realización de las acciones cofinanciadas
por la Unión Europea, verificación exigida en el artículo 23.1 del
Reglamento citado. Asimismo, quedan pendientes de regular las medidas
quedeben adoptarse para evitar y perseguir, en su caso, las
irregularidades cometidas en la gestión de estos fondos, y los
mecanismos para recuperar los fondos perdidos por abusos o
negligencias. Estas obligaciones vienen exigidas por la disposición
comunitaria citada, cuyo incumplimiento puede acarrear, tal y como
prevé la norma anteriormente indicada, la responsabilidad del Estado
español por menoscabo de los fondos comunitarios.
De hecho, la normativa mediante la que FORCEM viene justificando los
extremos anteriormente citados, es la OM de 4 de junio de 1993,
normativa específica para regular el I ANFC, pero insuficiente a este
respecto.
* A su vez, y como consecuencia de las modificaciones introducidas a
través del II Plan Marco Comunitario, sobre las acciones financiadas
a través del Objetivo n.° 3 (acciones destinadas a combatir el paro
de larga duración;
a promover la inserción profesional de jóvenes parados; a
promover la formación de personas expuestas a la exclusión del
mercado laboral y de mujeres en sectores profesionales en que estén
subrepresentadas) debieran establecerse mecanismos de coordinación
suficientes entre FORCEM y el Instituto Social de la Marina (ISM),
evitándose de esta forma la posibilidad de que se produzcan
solapamientos inútiles y la realización de acciones formativas que
vayan en sentidos opuestos.
2.3. Liquidación de las subvenciones percibidas por la Fundación a
31-12-1995, según el análisis realizado por este Tribunal
a) Análisis de la cuenta de relación FORCEM-INEMejercicio 1993
b) Análisis de la cuenta de relación FORCEM-INEM ejercicio 1994
c) Análisis de la cuenta de relación FORCEM-INEM ejercicio 1995
d) Evolución de la cuenta de relación FORCEM-INEM en
Como se deduce de la información contenida en los cuadros y gráficos
anteriores, la cuenta de relación FORCEM- INEM, a 31-12-1995, arroja
un saldo a favor de este último Organismo de 21.234.285 miles de
pesetas como saldo acumulado por importes no aplicados provenientes
de las convocatorias de 1993, 1994 y 1995 (según datos, posteriores
al cierre contable del ejercicio 1995, facilitados por la Fundación
en diciembre de 1997, correspondientes a las citadas convocatorias).
En el primer semestre de 1996, el INEM procedió a compensar 6.010.109
miles de pesetas, con lo que el saldo posterior a favor del INEM es
de 15.224.176 miles de pesetas.
A la fecha de cierre del trabajo de campo realizado por este Tribunal
en la Fundación, existían reclamacioel
período 1993-1995
nes por parte de FORCEM a los beneficiarios correspondientes a las
convocatorias 1993-1995, por importe de 142.528 miles de pesetas.
Por todo lo anterior, el saldo exigible a favor del INEM en la fecha
de realización del trabajo de campo habría de ser corregida de
acuerdo con los siguientes datos (miles de pesetas):
Importes pendiente de compensar ... 15.224.176
Importes no cobrados por FORCEM a 30-07-95 ... <142.528>
Saldo a favor del INEM ... 15.081.648
Este importe resultante a favor del INEM, provenientede las
convocatorias 1993, 1994 y 1995, debe ser
incrementado por la liquidación de subvenciones presentada por FORCEM
al Fondo Social Europeo correspondiente a las convocatorias de 1994 y
1995, ya que, según se indica en el apartado 2.2 anterior, son
susceptibles de ser justificadas al FSE subvenciones aplicadas por
FORCEM por un importe de 8.396.800 miles de pesetas. Al tratarse de
subvenciones ya financiadas por el INEM, esta diferencia debe ser
reintegrada al Instituto una vez que dicho importe sea percibido por
la Fundación de FSE, pues en otro caso FORCEM obtendría una doble
financiación.
Asimismo, es preciso tener en cuenta que en el cálculo anterior no se
incluye el efecto derivado de las subvenciones que este Tribunal
considera indebidamente justificadas que aparecen comentadas en
diversos informes de beneficiarios recogidos en el epígrafe 4 de la
Sección III.
2.4. Análisis de los procedimientos seguidos por FORCEM para la
aplicación de los fondos en favor de los beneficiarios de las
subvenciones
2.4.1. Consideraciones generales
El I ANFC, que entró en vigor el 1 de enero de 1993 y ha estado
vigente hasta el 31 de diciembre de 1996, define en su artículo 1 la
formación continua como «el conjunto de acciones formativas que
desarrollen las empresas, a través de las modalidades previstas en el
mismo, dirigidas tanto a la mejora de competencias y cualificaciones
como a la recualificación de los trabajadores ocupados, que permitan
compatibilizar la mayor competitividad de las empresas con la
formación individual del trabajador».
El I ANFC destaca el valor estratégico de la formación profesional y
la necesidad de desarrollar medidas de formación continua en el
contexto de la libre circulación de trabajadores y la realización del
mercado único interior. Así, según la Exposición de Motivos de la
Resolución de la DG de Trabajo de 25 de febrero de 1993, por la que
se publica el I ANFC, la política de formación continua debe
proporcionar a los trabajadores de nuestro país un mayor nivel de las
cualificaciones profesionales necesario para:
- Promover el desarrollo personal y profesional de los trabajadores y
la prosperidad de las empresas en beneficio de todos.
- Contribuir a la eficacia económica mejorando la competitividad de
las empresas.
- Adaptarse a los cambios motivados por procesos de innovación
tecnológica y por nuevas formas de organización del trabajo.
- Contribuir con la formación profesional continua a propiciar el
desarrollo de nuevas actividades económicas.
Pueden ser beneficiarios del mismo las empresas y las organizaciones
empresariales y sindicales que desarrollen acciones formativas en los
términos estipulados por el Acuerdo Nacional de Formación Continua
(planes
de formación), así como los trabajadores ocupados en empresas
(permisos individuales de formación).
Las iniciativas de formación, a través de las cuales se podrán
obtener subvenciones son las siguientes:
* Planes de formación de empresas. Son los presentados por empresas
con un número igual o superior a 200 trabajadores.
Pueden considerarse planes de empresa también los que sean
presentados por empresas que no alcancen esta cifra, pero justifiquen
su necesidad por las características especiales de dicho plan o su
dificultad de ejecución, en función del lugar geográfico donde esté
ubicada la empresa. En este caso, estos planes deben contener al
menos 500 horas totales de formación o afectar, como mínimo, al 50 %
de la plantilla.
En todos los casos el solicitante y el beneficiario del plan de
formación es la empresa, no existiendo la figura del promotor.
* Planes de formación agrupados: Los planes agrupados deberán ser
promovidos necesariamente por una organización empresarial o sindical
legalmente constituida. Según el I ANFC, las organizaciones de
empresas de economía social tendrán también capacidad para promover
dichos planes agrupados.
El solicitante del plan agrupado será la empresa, entidad
u organización que represente ante la Fundación al conjunto de empresas
que formulan el plan agrupado. Dentro de los planes agrupados podemos
distinguir:
a) Planes agrupados concertados de formación. Son los dirigidos a
empresas de un mismo sector con compromiso de participación en la
solicitud y que ocupen conjuntamente al menos 200 trabajadores.
Pueden participar en ellos:
- Las empresas que, no presentando plan de empresa propio,
manifiesten su compromiso expreso de ser incluidas en uno o más
planes concertados, delimitando el número de participantes en cada
uno y el porcentaje que representan en relación con el total de esta
empresa en todos los planes.
- Las empresas que, además de presentar su propio plan de empresa,
expresan en la solicitud de dicho plan su petición de ser incluidas
en otro u otros planes agrupados concertados, así como el número de
participantes en cada plan.
b) Planes agrupados abiertos de formación. Son los dirigidos a
empresas del mismo sector que ocupen conjuntamente, al menos, 200
trabajadores; pueden participar en ellos las empresas de menos de 200
trabajadores que, no presentando plan de empresa, figuren
identificadas en la solicitud en una lista de empresas participantes,
aunque sin comprometerse a participar.
* Planes de formación intersectoriales. Podrán presentar para su
aprobación estos planes, con el fin de dar respuesta a las
necesidades de formación de carácter horizontal (áreas de ocupación o
actividad), necesariamente
las organizaciones empresariales o sindicales más representativas
(CEOE, CEPYME CIG, CCOO, UGT). Estos planes de formación trascienden
el ámbito sectorial y afectan a las necesidades formativas que por su
naturaleza tienen un componente común a varias ramas de actividad.
* Permisos individuales de formación. Los solicitan o promueven los
mismos trabajadores, y van dirigidos a trabajadores ocupados que
tengan permiso de la empresa y una antigüedad mínima de un año en el
sector.
Financia este tipo de subvenciones: el salario que deja de percibir y
el coste de la formación que se desarrolla fuera de FORCEM.
A continuación se presentan diversos gráficos descriptivos del
reparto efectuado por ejercicios y tipos de actuación:
Las acciones formativas para las cuales puede solicitarse permiso de
formación deberán:
- No estar incluidas en el plan de formación de la empresa o agrupado
o intersectorial.
- Estar dirigidas al desarrollo o adaptación de las cualificaciones
técnico-profesionales del trabajador.
- Estar reconocidas por una titulación oficial.
- Contemplar la formación de carácter presencial.
Durante el período 1993-1995, según los datos contables de la
Fundación, la distribución de las aplicaciones de fondos efectuadas
por ésta entre los distintos tipos de subvención previstos en el I
ANFC es la siguiente:
El I ANFC es de aplicación en todo el territorio nacional, y a él
pueden acogerse las empresas y organizaciones que desarrollen las
acciones formativas anteriormente enunciadas dirigidas al conjunto de
los trabajadores ocupados. El I ANFC, como ya se ha venido indicando
a lo largo de este informe, entró en vigor el 1 de enero de 1993 y ha
estado vigente hasta el 31 de diciembre de 1996.
Este régimen ha sido modificado por el II Acuerdo Nacional de
Formación Continua, que ha entrado en vigor el 1 de enero de 1997 con
vigencia hasta el 31 de diciembre del año 2000, que, entre otras
modificaciones, incluye entre las actuaciones financiables por el I
ANFC las denominadas «acciones complementarias y de acompañamiento
a la formación», entre las que cita aquéllas
que contribuyan a la detección de necesidades formativas en los
distintos ámbitos, a la elaboración de herramientas y metodologías
aplicables a los planes de formación, a la difusión de la formación
continua y cualquier otra acción que mejore la eficiencia del Sistema
de Formación Continua.
2.4.2. Descripción del procedimiento seguido por FORCEM para la
concesión, registro y revisión de la justificación de las
subvenciones
A continuación se expone un breve resumen del procedimiento seguido
por la Fundación para la concesión de las subvenciones:
Este procedimiento, como se indica en el diagrama anterior, se inicia
con la presentación de la solicitud ante FORCEM, por parte del
interesado en recibir financiación para su plan de formación.
El modelo de solicitud establecido hace referencia a los siguientes
aspectos:
- Tipo de plan de formación, indicando si se trata de un plan de
formación de empresa, plan de formación agrupado o plan
Intersectorial.
- Marco del plan de formación, distinguiendo si es Intersectorial,
con convenio o Acuerdo Sectorial Estatal, etcétera.
- Datos identificativos de la empresa y, en caso de planes agrupados,
de la entidad promotora, señalando en este último caso el ámbito
territorial (local, provincial, interprovincial o nacional) de esta
entidad.
- Descripción del plan, detallando si la empresa dispone o no de plan
estratégico, si se ha realizado previamente un diagnóstico de las
necesidades formativas, señalando los objetivos y resultados
esperados del plan en relación con las necesidades formativas, y si
la empresa ha realizado otros planes formativos con anterioridad y si
tiene previsto algún tipo de evaluación del plan. -La solicitud debe
detallar el contenido y características del plan de formación,
especificando las acciones formativas previstas, indicando modalidad
(presencial, a distancia o ambas), si son grupales o individuales,
número de grupos y participantes por grupo, número de horas de la
actividad formativa y coste total en pesetas de cada acción.
- También debe mencionar el lugar de impartición y calendario de
ejecución, así como una valoración del montante anual de la cuota de
Formación Profesional del solicitante de la subvención. La empresa
debe señalar el coste presupuestario del plan de formación y, de
acuerdo con éste, la subvención solicitada y el porcentaje previsto
de cofinanciación imputable a la empresa en relación al coste del
plan.
- Por último, la solicitud debe indicar si se han recibido otras
subvenciones de la Administración o de otras entidades públicas,
tanto nacionales como internacionales, para la misma finalidad.
Junto al modelo establecido, el solicitante debe aportar la siguiente
documentación adicional:
- Acreditación de las facultades o poderes legales del firmante de la
solicitud, si actuara como representante legal.
- Pliego de condiciones, firmado y sellado por el representante legal
de la entidad.
- Informe de la representación legal de los trabajadores relativo al
plan de formación (cuando se trate de planes de empresa) o,
simplemente, la acreditación de su notificación en caso de planes
agrupados.
- Acreditación de la solicitud de participación en el plan agrupado
de las empresas que se adhieren al mismo, detallando nombre, razón
social, CIF, situación de la plantilla media anual, número de
participantes en el plan, etc.
El Departamento de Gestión de Análisis y Planes de Formación de
FORCEM comprueba toda la documentación
recibida y los requisitos de cada convocatoria, requiriendo a
los interesados, en su caso para que subsanen en plazo las
deficiencias existentes en la documentación presentada.
Con los criterios orientativos recibidos de las Comisiones Paritarias
Sectoriales, el Departamento de Análisis elabora y aplica la
metodología de evaluación de planes. Una vez efectuada esta
evaluación debe comunicar los resultados a las Comisiones Paritarias
Sectoriales en el impreso «Resultados de la evaluación de las
solicitudes».
El Departamento de Análisis elabora informe-propuesta de aprobación o
denegación de financiación y lo remite a la Comisión Permanente de la
Fundación para su estudio y elaboración de propuesta de financiación.
En los expedientes analizados constan 2 documentos que aunque no en
un modelo normalizado, podrían asimilarse a los anteriores:
* Valoración técnica: donde el Departamento de Análisis toma en
consideración los criterios de calidad del plan, la prioridad de las
acciones formativas y prioridades sectoriales.
* Hoja-propuesta de financiación elaborada por el Departamento de
Análisis donde se reflejan:
- Los datos económicos del plan: coste del plan, subvención
solicitada, otras subvenciones recibidas.
- Las acciones formativas solicitadas: n.° de acciones, n.°
participantes, porcentaje participantes sobre trabajadores, n.° de
horas totales de formación, coste de las acciones formativas
solicitadas, etc.
- Las acciones formativas admitidas.
- La valoración técnica.
- La propuesta de financiación, donde se refleja el número de veces
que la cuota de formación profesional sobrepasa la financiación y,
finalmente, el porcentaje de financiación sobre el coste del plan.
- Asimismo, se indica el importe de los costes incluidos en el plan
que tienen el carácter de elegibles por FORCEM, esto es, que son
financiables con las subvenciones para formación continua.
Con la propuesta de financiación elaborada por la Comisión
Permanente, el Departamento de Gestión Económica y Financiera contrae
el gasto, graba los datos en el sistema contable SICAI (la Fundación
utiliza este sistema contable para su rendición de cuentas al INEM) y
envía a la Junta de Gobierno las propuestas junto con la comunicación
de existencia de crédito.
La Junta de Gobierno aprueba o deniega total o parcialmente la
propuesta de la Comisión Permanente. El plazo para la aprobación por
la Junta de Gobierno ha ido acortándose en las sucesivas
convocatorias, desde 90 días en el año 1994 a 80 días en el año 1995
(plazos contados desde el cierre de las distintas convocatorias).
Como el importe de la subvención concedida por FORCEM puede ser
inferior a lo solicitado, las propias convocatorias prevén un plazo
para que el solicitante acepte o no la subvención concedida. Así, las
convocatorias de 1994 y 1995 establecen que el beneficiario debe
remitir documento de aceptación de la subvención en el
plazo de 10 días siguientes a recibir la comunicación de concesión.
Asimismo, debe formular un compromiso de acciones a realizar,
permitiéndose desviaciones de hasta el 15 % de las horas totales a
realizar que figuraban en la solicitud. En la propia convocatoria se
indica que la diferencia entre las subvenciones aprobadas por la
Fundación y los compromisos recibidos quedará a disposición de la
misma, y podrá ser utilizada en la financiación de nuevas
subvenciones.
Una vez aceptada la subvención por el beneficiario, el Departamento
de Gestión Económica de FORCEM revisa y valida los documentos
necesarios para efectuar el primer pago y graba en el SICAI los datos
correspondientes al importe de las obligaciones reconocidas.
Si la documentación es correcta, en el caso de planes de empresa
transfiere el 50 % de la subvención para formación y graba los pagos
realizados; en el caso de planes agrupados, la transferencia es del
15 %.
Una vez percibido el citado porcentaje de la subvención, y en el
plazo máximo de 20 días antes del comienzo de las acciones
formativas, la empresa o el solicitante del plan agrupado envía al
Departamento de Análisis la siguiente documentación:
- Certificación sobre percepción de otras subvenciones.
- Compromiso de las acciones formativas a realizar con cargo a la
financiación aprobada.
- Documentación acreditativa de estar al corriente de obligaciones
tributarias y con la Seguridad Social.
- En caso de planes agrupados: selección de empresas que acepten el
plan y comunicación de que las empresas comprometidas se encuentran
al corriente de obligaciones tributarias y con la Seguridad Social.
El Departamento de Análisis comprueba la documentación recibida y la
graba en la base de datos. Calcula la financiación ajustada que
plasma en una comunicación de régimen interno y la remite al
Departamento de Gestión Económica y Financiera junto con la
documentación recibida.
El Departamento de Gestión Económica prepara el plan de pagos y, en
el caso de planes agrupados, transfiere el 35 % restante de la
financiación solicitada o, en su caso, de la cantidad diferencial
(calculada según la revisión de la financiación), grabando a
continuación los datos en el SICAI.
El beneficiario envía a la Fundación informes de inicio
y finalización de acciones formativas, que son grabados en la base de
datos de la Fundación. Asimismo, remite el documento de certificación
de acciones formativas, junto al resumen de justificación de costes y
sus anexos. El citado Departamento comprueba la documentación y envía
comunicación interna al Departamento de Gestión Económica para que
realice el pago, previo análisis de los justificantes de estar al
corriente de obligaciones tributarias y con la Seguridad Social.
El Departamento de Gestión Económica y Financiera revisa los
justificantes de costes, requiriendo al solicitante para que subsane
posibles anomalías. Se calcula la liquidación del expediente
realizando transferencia o
requiriendo devolución, y se registra el resultado de la liquidación
en el SICAI.
En relación a la liquidación final de las subvenciones, conviene
señalar que FORCEM efectúa dicha liquidación satisfaciendo la menor
de las siguientes cantidades:
1. Importe de la subvención concedida.
2. Importe resultante de multiplicar el coste por alumno aprobado
(por la Fundación) por el número de alumnos previsto por el
beneficiario.
3. Importe resultante de multiplicar el coste por alumno aprobado
(por la Fundación) por el número de alumnos que terminaron las
acciones, según la declaración realizada por el beneficiario.
4. Importe de la justificación realizada.
Finalmente, cabe señalar que FORCEM ha elaborado para cada una de las
convocatorias de subvenciones una guía explicativa para el
beneficiario de las subvenciones donde, tras incluir la convocatoria
de subvenciones correspondiente, se recogen instrucciones para
realizar la justificación de costes, así como la resolución de
cuestiones prácticas que pueden plantearse al realizar esta
justificación.
2.4.3. Principales deficiencias detectadas por este Tribunal en el
procedimiento
Los asuntos más significativos que se han puesto de manifiesto en el
análisis realizado han sido los siguientes:
1. Diferencias entre los importes de las subvenciones solicitadas y
los compromisos asumidos por los beneficiarios.
Como se indica en el apartado anterior, como el importe de la
subvención concedida por la Fundación puede ser inferior a lo
solicitado, en la propia convocatoria se prevé un plazo de diez días
naturales para que el solicitante acepte la subvención concedida.
Asimismo, en el plazo de un mes a partir de la aceptación de la
subvención, debe formular un compromiso de acciones a realizar,
permitiéndose desviaciones de hasta el 15 % de las horas totales a
realizar que figuraban en la solicitud. En la propia convocatoria se
indica que la diferencia entre las subvenciones aprobadas por la
Fundación y los compromisos recibidos quedará a disposición de la
misma, y podrá ser utilizada en la financiación de nuevas
subvenciones.
En relación a esta situación cabe hacer las siguientes
consideraciones:
- FORCEM no anula obligaciones previamente reconocidas
(reconocimiento que se produce cuando se aprueba la subvención por la
Junta de Gobierno) como consecuencia de la financiación revisada, con
lo cual figuran contabilizadas subvenciones concedidas por importes
superiores a lo realmente comprometido. En el siguiente cuadro se
puede apreciar la repercusión del procedimiento seguido por la
Fundación en los ejercicios 1993, 1994 y 1995.
Esta permisividad de la convocatoria, en cuanto a la admisibilidad de
las minoraciones, unida al procedimiento seguido por la Fundación,
que no hace uso de la posibilidad que le ofrece la convocatoria de
reasignar remanentes no comprometidos de los fondos inicialmente
concedidos, permite que existan fondos ociosos que podrían de otra
forma pasar a financiar otros planes solicitados (esta situación se
producirá siempre que el volumen de solicitudes de subvenciones sea
superior a los fondos disponibles -v. gr., 1996-; si bien cabe
precisar, que esta situación no se ha producido en el período 1993-
1995).
Esta situación, para unas subvenciones que se otorgan de hecho en
régimen de concurrencia competitiva (es decir, se trata de
subvenciones que, imputadas a un mismo crédito presupuestario,
contemplan una eventual pluralidad de solicitudes, requiriendo la
concesión que sean comparadas, en un único procedimiento, las
diversas solicitudes entre sí), es contraria a la consideración de
los principios de eficacia y eficiencia que deben regir la aplicación
de fondos públicos de acuerdo con el artículo 31 del Texto
Constitucional.
Por ello, la Fundación debería corregir las anotaciones contables
efectuadas por el importe de las obligaciones realmente asumidas por
el beneficiario en su compromiso de acciones, o retrasar la
contabilización de las aplicaciones de fondos hasta el momento en que
el beneficiario formule su compromiso de acciones.
- Por otra parte, a pesar de otorgarse estas subvenciones de hecho en
régimen de concurrencia competitiva, resulta que en las diversas
convocatorias de subvenciones no figura esta indicación, incumpliendo
así lo establecido en el artículo 4.3.d) del Reglamento de
procedimiento de concesión de subvenciones públicas.
Esta situación aparece corregida para el ejercicio 1997, año en que
comienza la aplicación del II ANFC, en el que la convocatoria de
subvenciones (aprobada por Resolución del Director General del INEM,
de 16 de mayo de 1997, y no por FORCEM como ocurría en el I ANFC)
contempla explícitamente esta mención.
- Finalmente, no deberían librarse anticipos antes de que el
beneficiario (tras aceptar la subvención) formule el compromiso final
de acciones formativas, puesto que si este compromiso es inferior a
la subvención concedida, se produce una transferencia de fondos
superior a lo debido.
2. Exigencia de justificación de la totalidad del plan aprobado.
Los beneficiarios de las subvenciones sólo presentan justificación
del importe subvencionado; no obstante, este Tribunal considera que
la Fundación debe exigir la justificación de la totalidad del plan
formativo de acuerdo con los siguientes argumentos:
- Para verificar el porcentaje subvencionado del plan de formación
aprobado, dado que son actuaciones cofinanciadas y se deberían
verificar los límites de financiación establecidos por la normativa
comunitaria.
- Como el coste total del plan se toma en consideración para realizar
su valoración técnica y determinar la
subvención a conceder, al no realizarse ninguna comprobación al
respecto, se deja de verificar si el beneficiario ha cumplido las
condiciones necesarias que le permitieron obtener la subvención.
3. Ausencia de control de alta en la Seguridad Social de los
trabajadores asistentes a los cursos.
La Fundación no realiza comprobaciones para asegurarse de que los
trabajadores beneficiarios de la formación figuren dados de alta en
la Seguridad Social, siendo así que el hecho de que se trate de
trabajadores empleados ha sido uno de los requisitos para acceder a
esta formación; tampoco comprueba que los trabajadores asistentes
a los cursos estén empleados en las empresas a las que, según la
documentación justificativa presentada por los beneficiarios,
aseguran pertenecer.
Este riesgo es particularmente alto en los planes agrupados
e intersectoriales, donde participan trabajadores pertenecientes a un
gran número de empresas y no existe una relación directa entre la
entidad solicitante de la subvención y el trabajador que asiste a los
cursos.
Este hecho se ve agravado, además, por la práctica frecuente de los
beneficiarios de subvenciones de subcontratar con centros de
formación privados la impartición de los cursos, con lo que
incrementa el riesgo de que el asistente a los cursos no reúna las
condiciones para beneficiarse de su gratuidad.
En las pruebas practicadas se han detectado casos de trabajadores que
han recibido formación a través de un plan agrupado sin pertenecer a
empresas integrantes del mismo. Se han detectado, asimismo, personas
que han recibido formación sin estar dadas de alta en Seguridad
Social.
La solución a este tipo de irregularidades se puede instrumentar, en
opinión de este Tribunal, a través de la puesta en práctica de las
siguientes medidas:
- Involucrar a los perceptores de las subvenciones en la realización
de este control. Así, bastaría la exigencia de un simple certificado
de la empresa donde presta sus servicios el trabajador o documento
acreditativo de estar dado de alta en la Seguridad Social, en el
momento de hacer efectiva la inscripción en los correspondientes
cursos, para asegurarse del cumplimiento de este requisito.
Para ello sería necesario que la Fundación y el INEM introdujesen en
las convocatorias esta exigencia como obligación del perceptor de las
subvenciones. En el mismo sentido, las convocatorias deberían prever
la obligación de las empresas de facilitar datos sobre los
trabajadores asistentes a los cursos (v. gr., domicilio de los
trabajadores), para facilitar el control de estos aspectos por los
diversos órganos con competencia para ello.
- Que la Fundación y el INEM realicen controles selectivos sobre este
extremo, obteniendo de la TGSS confirmación de que los trabajadores
asistentes a los cursos están dados de alta en alguno de los
regímenes de Seguridad Social que dan acceso a esta formación
subvencionada.
4. La Fundación ha reclamado el reintegro de las subvenciones, en los
casos en que procede, sin exigir intereses de demora.
En el supuesto de que el beneficiario de las subvenciones incurra en
alguno de los supuestos que, de acuerdo con lo previsto en el
artículo 81.9 TRLGP dan lugar al reintegro de las subvenciones, la
Fundación inicia un procedimiento, de acuerdo con lo establecido en
la Orden Ministerial de 4 de junio de 1993, para exigir la devolución
total de la subvención o parte proporcional, en su caso, sin
exigencia de intereses de demora. En los casos en que la Fundación no
consigue el reintegro remite las actuaciones al INEM para que, en su
caso, inicie el procedimiento de apremio.
En relación a este procedimiento cabe hacer las siguientes
consideraciones:
- En ninguno de los casos en que la Fundación ha tomado la iniciativa
de exigir el reintegro de las subvenciones, se han girado intereses
de demora, como se indica anteriormente, lo que ha producido el
consiguiente
SITUACIÓN DE UNA MUESTRA DE EXPEDIENTES DE LAS SUBVENCIONES
Sin perjuicio de lo anterior, en los casos en que, tras la aceptación
de la subvención concedida, el beneficiario incumple con la
obligación de realizar la acción para la que se le otorgó la
subvención, se produce un incumplimiento previsto en el artículo
81.9.c) TRLGP, que no es
menoscabo en los caudales públicos. Así, durante el período 1993-95,
la Fundación ha obtenido reintegros por importe de 1.311.161 miles de
pesetas sin la exigencia del correspondiente interés de demora.
- Esta situación ha otorgado a los beneficiarios de las subvenciones
la posibilidad de obtener financiación pública de forma gratuita,
puesto que los fondos se otorgan de forma anticipada y hasta que se
produce su devolución a FORCEM, cuando se produce, se disfrutan sin
coste financiero alguno.
- En consecuencia, este Tribunal considera que el INEM debe analizar
los expedientes de devolución tramitados por la Fundación para exigir
los correspondientes intereses de demora y, en el caso de que
hubiesen resultado menoscabados los caudales públicos, exigir también
las responsabilidades a que hubiere lugar.
En el siguiente cuadro, que se refiere a una muestra de expedientes
en los que los beneficiarios reintegran la totalidad de los anticipos
recibidos, se puede apreciar con claridad la situación descrita con
anterioridad:
DE LOS QUE FORCEM EXIGIÓ EL REINTEGRO AL BENEFICIARIO
sancionable, de acuerdo con lo establecido en el artículo 82.1.b),
siempre que se proceda a la devolución de las cantidades sin previo
requerimiento. En algunos de los casos anteriormente expuestos, el
reintegro se produce tras el requerimiento de FORCEM (que no es un
requerimiento administrativo en sentido estricto). Sin embargo, en
todos estos casos se produce una lesión del interés público por
cuanto los fondos que han sido atribuidos a los referidos
beneficiarios (al tratarse de un régimen de concurrencia
competitiva), no pueden ser utilizados para la concesión de otras
subvenciones, por lo que se estima que el Gobierno debe modificar el
artículo 82 TRLGP para que tales beneficiarios pudiesen ser
sancionados al menos con la pérdida del derecho a percibir
subvenciones públicas durante un determinado plazo de tiempo.
5. Los anticipos de las subvenciones se conceden sin la exigencia de
aval u otra garantía por parte de los beneficiarios.
Este proceder, si bien no es contrario a lo establecido en el
artículo 81.6 TRLGP, cuyo tenor literal permite que las bases de las
convocatorias puedan o no exigir la prestación de garantías en los
supuestos de pagos anticipados, puede ser constitutivo de un riesgo
innecesario para el interés público.
Así, la Fundación durante el período 1993-95 ha remitido expedientes
al INEM para que obtenga el reintegro de subvenciones anticipadas por
importe de 87.091 miles de pesetas, con el consiguiente riesgo de
menoscabo de los caudales públicos, por lo que el INEM y la Fundación
debieran valorar la inclusión de la exigencia de garantías en
convocatorias futuras.
6. Deficiencias en materia de control de la justificación de las
subvenciones.
Como se ha indicado con anterioridad, la Fundación revisa la
justificación presentada por los beneficiarios antes de proceder a la
liquidación final de las subvenciones. Además, durante el ejercicio
1995 inició su actividad una unidad de control de las subvenciones.
Sin embargo, el control interno existente es insuficiente por los
siguientes motivos:
* La revisión que efectúa la Fundación de la justificación rendida
por los beneficiarios se centra fundamentalmente en los siguientes
aspectos:
- Que los costes justificados están amparados por las
correspondientes facturas o notas de cargo.
- Que los gastos imputados corresponden a conceptos realmente
imputables, según las bases fijadas por la convocatoria.
- Que se cumplen los límites establecidos en la convocatoria respecto
a gastos de determinada naturaleza (otros costes de desarrollo del
plan y costes de difícil justificación).
- Que los alumnos que finalizan las acciones, según declaración del
beneficiario, se corresponden con lo indicado en la solicitud de
subvenciones presentada.
En relación a la nota de cargo, cabe señalar que se trata de una
declaración del beneficiario donde relaciona los costes (profesorado,
material didáctico y otros costes de desarrollo del plan) en que ha
incurrido, pero sin aportar los correspondientes justificantes o
copias autenticadas
de ellos, con lo que FORCEM no puede realizar, salvo en
actuaciones de control posteriores, comprobación alguna que acredite
la realidad de la justificación presentada.
Cabe destacar que, sin embargo, este documento ha servido a FORCEM
para soportar la rendición de cuentas, fundamentalmente, en los casos
de planes intersectoriales, que durante el período examinado suponen
un total de 13.708.813 miles de pesetas (sobre la distribución de las
subvenciones entre las diversos tipos de planes, véase apartado 2.4.1
de esta Sección).
* Por otra parte, la unidad de control de subvenciones creada por la
Fundación no realiza un control suficiente. Así, tras su entrada en
funcionamiento el número de controles realizados es absolutamente
insuficiente en relación al montante total de subvenciones
concedidas, por lo que la Fundación, sin perjuicio de la
recomendación de carácter general que se hace al final de este
epígrafe, debería proceder a un potenciamiento de esta unidad.
Como consecuencia de estas debilidades del control interno de la
Fundación, que se encuentra sometida, además de a la función
fiscalizadora del Tribunal, al control del INEM y al de la
Intervención General de la Administración del Estado, se produce una
falta de rigor en la justificación de las subvenciones que ha podido
ser constatada en las comprobaciones realizadas por el equipo de
fiscalización en los beneficiarios. Así, entre las irregularidades
detectadas por este Tribunal, más ampliamente desarrolladas en el
epígrafe 4 de esta Sección, que no lo han sido para FORCEM en la
medida en que ha aceptado las justificaciones presentadas, podemos
señalar las siguientes:
- Concurrencia de subvenciones públicas o privadas por encima del
coste de la formación impartida. Es decir, FORCEM no ejerce un
control adecuado sobre el cumplimiento del artículo 81.8 TRLGP.
- Imputación de costes estructurales de la entidad beneficiaria
superiores a los reales o en cuantía que no se corresponde con el
peso de la actuación formativa financiada por FORCEM en el marco de
la actividad total de la entidad beneficiaria.
Asimismo, es generalizada la falta de documentos de imputación de
horas que permita validar el número de horas, y consecuentemente el
coste correspondiente, que los beneficiarios imputan como costes de
personal propio, docente y no docente.
- En las justificaciones presentadas a través de notas de cargo se
detectan incorrectas clasificaciones de los costes generados por las
acciones formativas, que dan lugar a incumplimientos de los límites
del 25 % y del 10 % establecidos en las convocatorias para gastos de
determinada naturaleza.
- Asimismo, se detectan en este tipo de justificaciones gastos de
naturaleza no financiable, tales como gastos de viaje de personal no
docente, alquileres de locales propios del beneficiario, imputación
de costes de personal propio superiores al salario realmente
satisfecho a lostrabajadores, etc.
- Finalmente, no existen en la generalidad de los expedientes
analizados partes firmados por los alumnos que acrediten su
asistencia a los cursos, por lo que este Tribunal no ha podido
validar el número de alumnos que terminan las acciones, extremo éste
de suma importancia, pues FORCEM realiza la liquidación final de las
subvenciones, entre otros factores, sobre la base del número de
alumnos que, según la declaración realizada por el beneficiario,
finalizan las acciones formativas.
Consecuentemente, FORCEM no debería admitir, sin mayor soporte, la
simple declaración del beneficiario sobre este aspecto.
* Por otra parte, FORCEM no cuestiona la cuantía de los costes
imputados por los beneficiarios, lo que produce diferencias en la
financiación que se concede a las acciones formativas. Así, para
cursos de igual naturaleza, los costes admitidos de profesorado, de
gastos estructurales, etc., pueden ser muy diferentes, pues la
Fundación admite cualquier coste con tal que esté soportado por el
correspondiente justificante (en los casos en que la justificación se
realiza mediante «notas de cargo», basta con la simple declaración
del beneficiario). Esto permite, como se indica en el análisis de
eficacia y eficiencia (apartado 4.4 de esta Sección) que se produzcan
importantes diferencias en los costes hora/alumno de los cursos,
diferencias que en opinión de este Tribunal carecen de justificación
alguna.
Con este sistema, además, se produce un perjuicio económico
considerable para el interés público, pues este procedimiento no sólo
no incentiva al gestor a que ajuste sus costes, sino que facilita la
existencia de costes sobrevalorados.
* Por otra parte, los conceptos imputables como parte del coste de
las acciones formativas no gozan de la necesaria estabilidad,
modificándose de una convocatoria a otra, lo cual genera inseguridad
en el perceptor de las subvenciones y afecta al rigor con que dicho
perceptor debe percibir las prohibiciones de imputar determinados
costes (v. gr., el coste de amortización de aulas fue autorizado en
el ejercicio 1994, excluido en 1995 y vuelto a autorizar en 1996).
Otro factor que dificulta el control de las subvenciones, y que
además favorece la doble imputación de costes, es la posibilidad de
que las acciones formativas puedan desarrollarse no sólo en el
ejercicio de la convocatoria, sino también en el primer trimestre del
ejercicio siguiente (esta posibilidad aparece prevista en las
sucesivas convocatorias). Se han detectado casos de facturas
presentadas como justificación ante FORCEM dos veces en dos
convocatorias sucesivas, extremo que pone de manifiesto las
insuficiencias del sistema establecido por la Fundación en cuanto al
control de las justificaciones. (v. gr., la Confederación Empresarial
Valenciana como partícipe en los planes intersectoriales de CEOE,
CEPYME).
En consecuencia, no se deben admitir justificaciones que no
correspondan a acciones desarrolladas en el ejercicio
a que se refiere la convocatoria. Para ello, es necesario:
- Que el plazo de presentación de solicitudes de subvenciones para
cada convocatoria no se prolongue más allá del primer trimestre del
ejercicio, lo que evitaría, además, que la Fundación aprobase la
concesión de las subvenciones fuera de plazo, como sucede en la
actualidad.
- Que, como consecuencia de lo anterior, no se permita la realización
de acciones formativas transcurrido el 31 de diciembre de cada
ejercicio.
* Finalmente, cabe destacar el hecho de que la Fundación, constituida
por asociaciones empresariales y sindicales, ha otorgado durante la
vigencia del I ANFC subvenciones a favor de estas entidades,
fundamentalmente a través de planes intersectoriales; a partir del II
ANFC se ha producido una objetivación en la concesión de las
subvenciones en la medida en que la resolución de concesión es
dictada por el Director General del INEM a propuesta de la Comisión
Tripartita. Sin embargo, la justificación presentada por estas
asociaciones empresariales y sindicales y su control siguen siendo
realizadas por la Fundación.
Conviene recordar que el Texto Refundido de la Ley General
Presupuestaria (artículo 81.6) consagra el principio de objetividad,
junto con los de concurrencia y publicidad, en materia de concesión
de subvenciones.
* En este sentido, FORCEM debe modificar los criterios contemplados
en las convocatorias de ayudas en cuanto a que los planes agrupados
deben ser promovidos necesariamente por una organización empresarial
o sindical, dando acceso a esta posibilidad a otras entidades de
economía social (cooperativas, mutualidades, fundaciones, sociedades
anónimas laborales, etc.) que en la actualidad no tienen esa
posibilidad.
7. Deficiencias en materia de homologación de los centros y de las
enseñanzas impartidas.
En las instrucciones dictadas por FORCEM en relación a las
subvenciones, no figura indicación alguna en la que se recojan las
condiciones (de habitabilidad, acústicas, de seguridad, medios
materiales, cualificación técnica del profesorado, etc.), que deben
reunir los centros en los que se van a impartir las distintas
acciones formativas, lo que pudiera dar lugar a que se estuvieran
impartiendo acciones formativas en centros inadecuados por no reunir
condiciones de habitabilidad, seguridad, etc.
Asimismo, tampoco se establece la exigencia de acreditación, por los
centros que finalmente imparten las acciones formativas, de contar
con la correspondiente licencia municipal de apertura como centros de
enseñanza.
Dicha laguna debiera ser cubierta mediante la exigencia de que los
centros que imparten la formación estén homologados para llevar a
cabo las acciones formativas de que se trate, bien por la propia
Fundación, bien por alguna otra entidad oficial con competencia para
ello. Aeste respecto, pudiera tenerse en cuenta, como referencia,
la normativa dictada por el INEM respecto de los requisitos que deben
reunir los centros que imparten formación ocupacional para
desempleados, requisitos que vienen delimitados en el RD 631/1993, de
3 de mayo, por el que se regula el Plan Nacional de Formación e
Inserción Profesional.
8. Aplicación a través de terceros de las subvenciones recibidas por
los perceptores de subvenciones.
Este Tribunal ha comprobado que la aplicación de los fondos recibidos
de la Fundación se realiza por los beneficiarios, en gran número de
casos, de forma indirecta, esto es, contratando con centros de
formación privados la realización de los cursos. Esta práctica que,
en algunos casos, tiene por objeto cubrir, parcialmente, una
insuficiencia de capacidad de los beneficiarios para la impartición
de las acciones formativas, en otros, supone la realización por un
tercero de la totalidad del plan aprobado.
Por otra parte, la aparición de este tercero da lugar a que sean
incluidos en el montante total de la factura, emitida precisamente
por éste como consecuencia de los servicios prestados, costes no
admisibles según las convocatorias como amortización de aulas (en
algunos ejercicios), alquiler de locales, viajes de personal no
docente, etc. Todo ello, como se puede apreciar incentiva la
subcontratación, y ello en mayor medida si el tercero es una entidad
vinculada al perceptor de la subvención.
Asimismo, la introducción del tercero en la relación entre el
beneficiario y la Fundación impide la realización de actuaciones de
comprobación por los diferentes órganos de control externo e interno
con competencia para ello (Tribunal de Cuentas, IGAE, INEM, etc.),
introduciendo una significativa opacidad en todo lo que se refiere
a la aplicación final de los fondos, al carecer estos órganos de
control de legitimidad para efectuar comprobaciones directas sobre
dicho tercero. En definitiva, el efecto que se produce es sustraer de
las actuaciones de control a la entidad que realmente lleva a cabo la
aplicación de los fondos.
De esta forma, la justificación económica que presenta el
beneficiario de la subvención se fundamenta en la factura que le ha
girado el tercero, impidiendo que los diferentes órganos de control
verifiquen si los costes en que está incurriendo dicho tercero son
reales o están sobrevalorados; así cualquier margen comercial
introducido en la factura es asumido por FORCEM como coste del plan
sin ningún problema, porque es coste para el beneficiario de la
subvención.
Las consecuencias del procedimiento descrito en el párrafo anterior
se hacen más patentes cuando el tercero con el que el beneficiario
contrata la realización de los cursos, que es quien en última
instancia aplica los fondos, está vinculado jurídicamente con el
mismo, lo que incrementa sensiblemente el riesgo de que exista lucro.
Es el caso, por ejemplo de IFES (epígrafe 4 de esta Sección), entidad
que imparte un gran número de los cursos correspondientes al plan
intersectorial de UGT, cuya actividad se reduce casi exclusivamente a
impartir cursos de formación subvencionados, y cuyo resultado bruto
acumulado generado por éstos desde su constitución,
entendidos como beneficios más amortizaciones, más provisiones,
ascienden a 1.582.300 miles de pesetas.
La situación anterior admite un mayor grado de subcontrataciones
sucesivas, así, puede ocurrir que el tercero con el que contrata el
beneficiario sea una persona jurídica vinculada a él, pero que
tampoco sea quien imparta la formación, sino que a su vez contrate
con otros centros de formación la realización de los cursos. En este
caso, la mayor opacidad, la dificultad de control y los riesgos de
sobrevaloración en los costes se multiplican de forma evidente (v.
gr., es el caso de la Asociación Valenciana de Expertos en Turismo y
Calidad, ver epígrafe 4 de esta Sección).
Por otra parte, en ninguno de los casos analizados en que los
beneficiarios no han aplicado directamente los fondos, han sido
realizadas por éste solicitudes de otras ofertas o presupuestos para
conseguir un mejor coste o una mayor calidad en la formación
impartida, lo que incrementa el riesgo de sobrevaloración de costes
y, consecuentemente, afecta al grado de eficiencia y economía con que
se deben aplicar estos fondos públicos de acuerdo con lo previsto en
el artículo 31.2 de la Constitución.
Asimismo, ni FORCEM ni los beneficiarios que contratan con terceros
la aplicación de las subvenciones controlan que estos terceros que
imparten la formación sean empresas que estén al corriente de
obligaciones tributarias y con la Seguridad Social o no incursas en
prohibición de contratar con la Administración. En este sentido,
conviene recordar que la posibilidad de subcontratación que tiene el
adjudicatario de un contrato administrativo, prevista en la normativa
de contratación vigente, debe respetar estas limitaciones, lo que
permite pensar que también deberían existir en materia de
subvenciones.
Una consecuencia más de este distanciamiento entre el perceptor de
las subvenciones y los destinatarios finales de las acciones, esto
es, los trabajadores que como alumnos asisten a los cursos, es que
aumenta el riesgo de que requisitos, obligatorios para el
beneficiario, como la gratuidad de las acciones formativas, sean
incumplidos. Así, en los casos analizados en que se produce la
aplicación de los fondos a través de un tercero, ninguno de los
beneficiarios de las subvenciones verificaba que no se hubiese
cobrado ninguna cantidad a los alumnos por los centros de formación.
Asimismo, se impide de esta forma un control directo por los órganos
controladores del cumplimiento de este requisito.
Finalmente, cabe señalar que la aplicación de las subvenciones por
parte de los beneficiarios, no debe limitar la actuación de los
órganos controladores; consecuentemente, el legislador debería
adoptar las medidas necesarias para evitar que esta situación de
falta de legitimación de los órganos controladores se produzca. Estas
medidas pueden tener una doble orientación:
- Restringir, para este tipo de subvenciones, la posibilidad de que
los beneficiarios contraten con terceros su efectiva aplicación.
Piénsese que en buen número de casos el beneficiario es un mero
intermediario entre la Fundación y los centros de formación que
imparten los cursos. Esta limitación supondría una modificación de la
normativa específica que regula estas subvenciones (de
hecho en algunas normas específicas reguladoras de subvenciones
aparece prevista esta limitación).
- Facultar a los órganos controladores, tanto internos como externos,
para que puedan desarrollar sus funciones sobre estos terceros que
son quienes realmente realizan la aplicación de los fondos. En este
sentido, el artículo 81.4 TRLGP establece que «tendrá la
consideración de beneficiario de la subvención el destinatario de los
fondos públicos que haya de realizar la actividad que fundamentó su
otorgamiento o que se encuentre en la situación que legitima su
concesión». Como puede apreciarse, si bien se habla de beneficiario
como quién ha de hacer la actividad que fundamentó el otorgamiento de
la subvención, no parece que el legislador prevea en este artículo la
posibilidad de considerar beneficiario y, consecuentemente, sujeto a
actuaciones de control, al tercero ajeno inicialmente a la relación
entre la Administración y el perceptor directo de las subvenciones.
Para ello, sería necesario que el Gobierno promoviera una
modificación del artículo 81 TRLGP y de la Ley 7/1988, de
Funcionamiento del Tribunal del Cuentas, de forma que estas normas
incluyan entre los sujetos sometidos a control a los terceros con los
que contraten los perceptores de subvenciones en caso de aplicación
indirecta de las mismas. Aeste respecto, cabe señalar que la
normativa reguladora del FEOGA sí prevé esta posibilidad.
9. Contabilización de los fondos para formación gestionados por
FORCEM.
En la fecha de realización de la fiscalización, la Fundación
registraba los fondos recibidos del INEM como ingresos en cuentas del
grupo 7; por contra, las aplicaciones de fondos realizadas en favor
de los beneficiarios son registradas como gasto en cuentas del grupo
6.
Esta mecánica contable es incorrecta, puesto que los fondos recibidos
y aplicados por la Fundación no son de su titularidad; se trata, como
se indica anteriormente, de fondos públicos de los que la Fundación
es mera depositaria. Por tanto, el movimiento de estas partidas no
debe pasar por la cuenta de resultados.
Esta situación aparece superada tras el II ANFC, por cuanto la
contabilización de las subvenciones concedidas corresponde al INEM,
entidad que realiza los libramientos de fondos.
10. Consideraciones sobre la situación actual de la normativa
reguladora de la formación continua.
En la actualidad, la regulación jurídica sobre la formación continua
y ocupacional presenta una dualidad de sistemas y principios. Así, la
Ley 51/1980, de 8 de octubre, Básica de Empleo, establece la
competencia exclusiva y excluyente del INEM en materia de formación,
tanto continua como ocupacional; mientras que, por otro lado, desde
la puesta en marcha del I ANFC, y a través de las sucesivas Leyes de
Presupuestos Generales del Estado, la gestión de la formación
continua viene atribuyéndose de hecho a FORCEM, todo ello sin
introducir modificación alguna en la Ley Básica de Empleo.
Con anterioridad a esta modificación de hecho, prevista en la Ley
Básica de Empleo, el Gobierno derogó el
RD 1618/1990, de 14 de diciembre, por el que se regulaba el Plan
Nacional de Inserción Social que abarcaba tanto la formación continua
como la ocupacional, promulgó en sustitución de aquél, el RD 631/
1993, de 3 de mayo, por el que únicamente se desarrolla la Ley Básica
de Empleo en materia de formación profesional continua, quedando
pendiente el desarrollo reglamentario de la Ley en lo que se refiere
a la formación continua. Formación ésta que, a la fecha de
promulgación del RD 631/1993, ya estaba previsto que fuera gestionada
según el sistema diseñado en el I ANFC, que daría origen a FORCEM.
En consecuencia, la técnica legislativa empleada para atribuir la
competencia de gestión de la formación continua a FORCEM, mediante el
recurso a las leyes anuales de presupuestos, no parece la más
correcta. A este respecto, el propio Consejo de Estado, interpretando
la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, entiende que el ámbito
de las leyes anuales de presupuestos queda restringido a la mera
modificación de los parámetros cuantitativos de los ingresos y gastos
públicos. En consecuencia, este Tribunal entiende que, para dar la
necesaria uniformidad al cuerpo legislativo que regula esta materia,
debe realizarse una modificación de la Ley Básica de Empleo, que
incorpore esta nueva forma de gestión de la formación continua.
11. Otras deficiencias.
- Se ha detectado la existencia de cobros de cantidades a los alumnos
por parte de los beneficiarios de subvenciones (v. gr., es el caso de
la Confederación Empresarial Valenciana), incumpliendo así el
requisito de gratuidad establecido en las correspondientes
convocatorias. Como se indica anteriormente, el riesgo de que se
incumpla este requisito es mayor en el caso de subcontratación de la
realización de las acciones formativas, con centros de formación
privados.
- En algunos casos, se observan diferencias entre el documento de
finalización de acciones formativas y la certificación de acciones,
cuya información debería coincidir. Por otra parte, los beneficiarios
remiten a FORCEM, en muchas ocasiones, el referido documento con
posterioridad a la certificación, lo que pone de manifiesto una falta
de rigor que debería subsanarse, dado que se trata de la
documentación básica para realizar la liquidación final de la
subvención.
- La obligación de llevar una contabilidad separada de las acciones
formativas respecto de otros costes de gestión, que la Orden
Ministerial de 4 de junio de 1993 impone a FORCEM, debiera ser objeto
de traslado a las empresas y entidades promotoras de acciones de
formación, de modo que recogieran en sus registros contables con la
debida separación, los gastos e ingresos derivados de la formación
continua.
Ello facilitaría, por una parte, la acción de control de las
subvenciones y, además, las propias organizaciones o empresas
promotoras de planes de formación, tendrían un elemento de control y
estudio de los costes e ingresos imputables a su actuación en materia
de formación.
- La aplicación de las reglas establecidas por la Fundación para
efectuar la liquidación de las subvenciones
cuando se toman como referencia las cantidades resultantes de la
aplicación de los criterios que toman en consideración el coste por
alumno aprobado por la Fundación, puede dar lugar a reclamaciones de
los beneficiarios de las subvenciones a los que se haya practicado
liquidación conforme a ellos, al no estar prevista su aplicación ni
en la O.M. de 4 de junio de 1993, reguladora de estas subvenciones,
ni en las sucesivas convocatorias de éstas. Esta situación se ha
producido en todos los casos en que la subvención satisfecha por
FORCEM es inferior a la justificación presentada por el beneficiario,
y así se hace constar en los informes de los perceptores de
subvenciones incluidos en este informe.
- Las guías elaboradas por la Fundación para que los beneficiarios
realicen la justificación de las subvenciones contienen la
convocatoria de subvenciones correspondiente, instrucciones y modelos
para presentar la justificación de los diversos tipos de coste
previstos en dichas convocatorias y unos casos prácticos con la
resolución de cuestiones que pueden plantearse al efectuar la
justificación. No obstante, el análisis de estos ejemplos pone de
manifiesto, en algunos casos, que su interpretación por parte de los
beneficiarios puede dar lugar a resultados contrarios a lo
establecido en las respectivas convocatorias, en particular, en lo
que se refiere a los conceptos incardinables en el apartado de
«costes de difícil justificación», y en lo referente a la correcta
clasificación de los costes que se imputan en las justificaciones de
subvenciones de acuerdo con lo establecido en las diversas
convocatorias.
En consecuencia, FORCEM debe evitar en la elaboración de estas guías
la introducción de ejemplos cuya interpretación por el beneficiario
pueda producir un resultado contrario a lo establecido en cada
convocatoria de subvenciones.
2.4.4. Recomendaciones
Tras el análisis realizado sobre el procedimiento seguido por la
Fundación en la aplicación y justificación de los fondos para
formación continua, y a la vista de las deficiencias observadas, este
Tribunal considera preciso hacer tres recomendaciones de carácter
global: la primera afecta al modo con que en la actualidad está
concebido el sistema de aplicación de fondos para formación continua,
las otras dos se refieren al marco jurídico de carácter general de
las subvenciones y ayudas públicas. Estas recomendaciones son las
siguientes:
* El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales debe modificar el
sistema de concesión de estas subvenciones para formación continua,
orientándolo hacia un sistema de módulos o costes predeterminados
máximos, de forma que la financiación pública de las diferentes
acciones formativas cubriese exclusivamente los importes fijados en
el módulo, sin perjuicio de que aquéllas acciones formativas que por
su complejidad, circunstancias del lugar de impartición, etc.,
pudieran superar dichos costes, pudiesen ser financiadas a través de
módulos especiales o mediante el esfuerzo de las entidades
beneficiarias de las subvenciones.
La implantación de un sistema semejante tendría a juicio de este
Tribunal las siguientes ventajas:
- Mayor racionalización de los costes de las diversas acciones
formativas, evitándose la injustificada disparidad existente en la
actualidad entre los costes hora/alumno correspondientes a una misma
acción formativa. La situación actual no estimula una gestión
rigurosa de los fondos recibidos.
- Se solucionarían en parte los problemas derivados de la
subcontratación en la aplicación de las subvenciones, eliminándose el
riesgo de sobrevaloración de los costes imputados.
- Facilitaría las tareas de control de la aplicación de los fondos,
fundamentalmente para la propia Fundación, ya que el control a
efectuar por los diversos órganos con competencia para ello se
simplificaría, pues podría centrarse casi exclusivamente en verificar
si se han impartido los cursos de acuerdo con las características de
la solicitud de subvenciones aprobada por la Fundación, eliminándose
los problemas de opacidad derivados de la interposición de terceros
ajenos a la relación entre la Fundación y el beneficiario de las
subvenciones (al menos en lo que respecta a la verificación de la
parte económica de la justificación), así como los problemas que
plantea la revisión de cualquier justificación de carácter financiero
(verificación de costes de estructura, de costes externos, etc.).
Dado que estas subvenciones se otorgan en régimen de concurrencia
competitiva, la implantación de este sistema supondría una
distribución más amplia y más igualitaria que la que se realiza
actualmente.
- Finalmente, se eliminaría la falta de homogeneidad existente en la
actualidad entre los sistemas de formación continua y ocupacional en
lo que respecta al modo en que se financian las acciones y a los
costes que de ellas se derivan, lo que permitiría mejorar las
valoraciones de las políticas formativas estatales.
Esta recomendación representa, para FORCEM, una alternativa global a
las restantes recomendaciones (no específicas de las subvenciones
concedidas por FORCEM) contenidas en este Informe relativas al
ejercicio del control sobre subvenciones.
* La segunda recomendación anteriormente aludida hace referencia a la
necesidad de que el Gobierno tome las medidas necesarias para
establecer un registro administrativo de subvenciones públicas, que
recoja para todo el Estado español datos referentes a cualquier
subvención, aval o ayuda otorgados por cualquier entidad pública
estatal, autonómica y local, mediante la obligación de que cualquier
acto administrativo de concesión de subvenciones deba ser comunicado
al citado registro, con indicación de los datos referentes al
beneficiario, tipo de subvención que se concede, objeto, fecha,
cuantía, etc.
El incremento de la actividad subvencionadora de las administraciones
públicas hace necesario el intercambio de información para alcanzar
una mayor coordinación
entre sus políticas de fomento y entre sus respectivas actuaciones de
control. En relación a este último aspecto: el caso de la
Confederación Empresarial Valenciana, a que se hace referencia en el
apartado 4 de esta Sección, pone de manifiesto la ineludible
necesidad de coordinación de las actuaciones de control de las
diferentes administraciones públicas. Efectivamente CEV ha presentado
las mismas facturas para justificar subvenciones diferentes (unas
concedidas por FORCEM y otras concedidas por la Administración de esa
Comunidad Autónoma). La fiscalización ha demostrado la facilidad con
que este tipo de actuaciones puede llevarse a cabo, lo que constituye
un ejemplo de la necesidad de coordinación y de intercambio de
información entre los diferentes órganos controladores.
* La tercera recomendación hace referencia a la necesidad de regular
con mayor precisión que la existente en la normativa actual los
derechos y obligaciones de las entidades colaboradoras, ya que la
regulación existente se limita al artículo 81 TRLGP y a algunos
preceptos en la normativa específica reguladora de determinados tipos
de subvenciones (como es el caso de la OM de 4 de junio de 1993 para
FORCEM).
Esta escasez de preceptos, unida a su dispersión, da lugar a
importantes lagunas del ordenamiento jurídico que deben subsanarse.
Así, aspectos tales como el retraso en el cumplimiento de las
obligaciones de aplicar los fondos recibidos y de proceder a su
justificación, la posibilidad de interponer recursos frente a sus
decisiones y el modo de hacerlo (ante quién, en qué plazos, etc.),
son,
entre otros, aspectos que deben ser regulados de forma general para
completar las insuficiencias normativas señaladas y para que esta
regulación tenga la necesaria homogeneidad. Piénsese que si se deja
el desarrollo de estos aspectos a las normas específicas reguladoras
de los diversos tipos de subvenciones se producirá una dispersión
normativa no deseable.
3. EVALUACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS PREVISTOS EN LA
CONCESIÓN DE LAS SUBVENCIONES
3.1. Consideraciones generales
La metodología utilizada para la realización de este análisis ha
consistido en la recopilación de la documentación que sobre los
aspectos de eficacia y eficiencia poseen FORCEM y los beneficiarios
de subvenciones que han sido objeto de selección, contrastándola y
completándola con los resultados obtenidos a través de encuestas
dirigidas a los colectivos implicados en la formación (comisiones
paritarias sectoriales, representaciones legales de los trabajadores,
empresas, profesores y alumnos).
El siguiente gráfico muestra las encuestas enviadas por el equipo
fiscalizador del Tribunal y el grado de respuesta obtenido.
En particular, del total de 1.299 encuestas remitidas se han recibido
462, obteniéndose el grado de respuesta más alto en el profesorado,
con un 63%. Hay que destacar la falta de respuesta a este Tribunal de
cuatro de las seis Comisiones Paritarias Sectoriales circularizadas
(Químicas, Grandes Almacenes, Comercio, Textil, Agencias de Viajes y
Construcción), a pesar de la relevancia que les otorga el I ANFC,
pues estas Comisiones aprueban los planes agrupados y emiten informe
sobre los planes de empresa cuando se incardinan en el ámbito
sectorial de cada una de ellas.
Por otra parte, también ha sido muy bajo el nivel de respuesta (14%),
de las representaciones legales de los trabajadores (RLT), cuya
existencia es obligatoria en empresas con una plantilla superior a 10
trabajadores, siendo así que este tipo de empresa constituía más del
50% de la muestra de empresas encuestadas. Conviene tener en cuenta a
este respecto, que el envío de los cuestionarios remitidos a este
último colectivo se ha efectuado a través de las empresas en las que
tienen la representación, por lo que existe la posibilidad de que la
empresa no los haya entregado a sus destinatarios.
El mismo procedimiento ha seguido el Tribunal con los cuestionarios
de los trabajadores en los planes agrupados, ya que FORCEM no dispone
de los domicilios particulares de los alumnos, ni los beneficiarios
de subvenciones los han facilitado. La mayoría de los cuestionarios
recibidos de este colectivo han sido remitidos al Tribunal por las
empresas donde los encuestados trabajan y algunos han llegado sin su
firma. El grado de respuesta obtenido finalmente de las encuestas a
los trabajadores ha sido del 37%.
3.2. Análisis de eficacia
Con anterioridad a la exposición de las conclusiones del análisis
efectuado por este Tribunal para evaluar la eficacia de las acciones
formativas financiadas a través de FORCEM, es necesario realizar dos
observaciones previas:
1. En la exposición de motivos del I ANFC, suscrito con fecha 16 de
diciembre de 1992, se establecen como objetivos de la política de
Formación Continua los siguientes:
a) Promover el desarrollo personal y profesional, y la prosperidad de
las empresas y de los trabajadores en beneficios de todos.
b) Contribuir a la eficacia económica mejorando la competitividad de
las empresas.
c) Adaptarse a los cambios motivados tanto por procesos de innovación
tecnológica como por nuevas formas de organización del trabajo.
d) Contribuir con la formación profesional continua a propiciar el
desarrollo de nuevas actividades económicas.
Sin embargo, FORCEM no ha concretado en objetivos específicos estos
objetivos generales antes de la realización de las convocatorias
analizadas, ni ha definido
indicadores anuales que pudieran valorar su cumplimiento, tales como
el número de trabajadores a formar, el número de empresas
participantes, el número de planes por sectores económicos, número de
acciones formativas relacionadas con procesos de innovación
tecnológica, con nuevas formas de organización del trabajo o con
nuevas actividades económicas. Para el II ANFC tampoco consta a este
Tribunal que estos indicadores hayan sido establecidos.
La Fundación tampoco tiene establecido ningún procedimiento que
recabe información y valore el número de trabajadores que han
resultado promocionados profesionalmente ni la mejora de la
competitividad de las empresas.
2. Por otra parte, los artículos 6 y 7 del I ANFC establecen que en
las solicitudes de los planes de formación que presentan los
beneficiarios, éstos fijarán unos objetivos a alcanzar con cada plan
de formación. En la muestra analizada por este equipo fiscalizador
sólo uno de los solicitantes de subvenciones, ha expresado sus
objetivos con indicadores que permitan medir su cumplimiento. No
obstante, los indicadores establecidos en este caso: número de
alumnos por CCAA, número de alumnos de pequeñas empresas, número de
alumnos de sexo femenino, número de alumnos administrativos en
acciones formativas de contenido comercial, número de alumnos
formados en acciones formativas prioritarias, número de alumnos que
sean directivos o de mandos intermedios, se han calculado en función
de los alumnos inscritos. La medición correcta de estos indicadores
se debería realizar sobre los alumnos que han finalizado las acciones
formativas, debiéndose establecer una estimación de su cuantificación
en la solicitud, para poder evaluar el cumplimiento en la
finalización del plan.
En consecuencia, este Tribunal considera que FORCEM debe establecer
unos indicadores que permitan medir el cumplimiento de los objetivos
generales contemplados en el I ANFC, y exigir que en las solicitudes
de las subvenciones que presentan los beneficiarios se expresen
indicadores que permitan posteriormente medir y valorar el grado de
cumplimiento de los objetivos concretos de cada plan.
Ante la falta de indicadores o estándares de referencia, el análisis
del Tribunal para evaluar la eficacia de las acciones formativas
financiadas a través de FORCEM se ha centrado en:
- Determinación del grado de utilización por parte de FORCEM de los
fondos disponibles para formación y el grado de ejecución por los
beneficiarios de las subvenciones recibidas.
- Determinación del grado de participación de las empresas respecto a
los planes agrupados.
- Análisis del grado de cumplimiento respecto del objetivo previsto
de número de trabajadores a formar.
- Determinación de la duración y el contenido previstos de las
acciones formativas.
3.2.1. Determinación del grado de utilización por parte de FORCEM de
los fondos disponibles para formación y el grado de ejecución por los
beneficiarios de las subvenciones recibidas
El grado de utilización por FORCEM de los fondos disponibles para la
ejecución de programas de formación
Como puede apreciarse, en el ejercicio de 1993 el grado de
utilización de los fondos disponibles por parte de FORCEM ha sido de
un 59%, explicable porque la convocatoria no pudo publicarse hasta
julio y por el hecho de que el sistema de financiación de la
formación continua se ponía en funcionamiento en ese ejercicio. Los
beneficiarios aplicaron las subvenciones concedidas en un 84,2%.
Por su parte, en el ejercicio de 1994, en el que FORCEM ya dispuso de
recursos del FSE, el grado de utilización de los fondos disponibles
fue del 98,3%. En la aplicación por los beneficiarios de las
subvenciones recibidas, el grado de ejecución descendió respecto del
año 1993, situándose en un 76,8%.
En el ejercicio de 1995 el grado de utilización de los fondos
disponibles fue del 86,3%. El análisis de la justificación de las
subvenciones concedidas en la convocatoria de este ejercicio, no
había sido finalizado por FORCEM en la fecha de esta fiscalización,
por lo que no
continua, por una parte y el grado de ejecución por los beneficiarios
de las subvenciones recibidas de FORCEM, por otra, durante los
ejercicios 1993-95, se recogen en el siguiente gráfico:
puede obtenerse el grado de ejecución definitivo de los
beneficiarios.
3.2.2. Determinación del grado de participación de las empresas
respecto a los planes agrupados
Para determinar el grado de participación de las empresas en los
planes agrupados, se han comparado las solicitudes de subvención
(documentos en que firman las empresas inicialmente adheridas al
plan) con los documentos acreditativos de la finalización de las
acciones formativas, contrastándolos, a su vez, con las respuestas de
las encuestas enviadas a las empresas.
En el siguiente cuadro puede observarse el número de empresas que
inicialmente se adhirieron a los planes agrupados promovidos por los
solicitantes de la muestra seleccionada y el número de empresas que
finalmente enviaron trabajadores para las acciones formativas de los
planes agrupados.
Según se desprende de los datos del cuadro anterior, existe un bajo
grado de participación efectiva de parte de las empresas adheridas a
los planes agrupados. Por otra parte, el grado de participación
presenta oscilaciones importantes: entre el 12 y el 100%. Ni FORCEM,
ni los promotores, de acciones formativas ni las comisiones
paritarias sectoriales han realizado estudio alguno que analice las
causas que han dado lugar a estos bajos grados de participación, así
como a su variabilidad.
Sin perjuicio de lo anterior, este Tribunal ha realizado otras
observaciones que se exponen a continuación:
* FORCEM no verifica el grado de participación de las empresas que
forman parte de los planes agrupados. El análisis de este dato
permitiría a FORCEM obtener un elemento objetivo de valoración en los
planes, que excluyera de futuras subvenciones aquellos planes que
presentan un bajo grado de cumplimiento, lo que a su vez aumentaría
la eficacia en la aplicación de las subvenciones.
* Por otra parte, en la documentación analizada, este Tribunal ha
detectado solicitudes de adhesión a los planes que no están firmadas
ni selladas por las empresas que presuntamente se adhieren; sin
embargo, estas adhesiones han sido aceptadas por FORCEM. Existe, por
tanto, el riesgo de que los promotores y solicitantes de la
subvención aumenten artificialmente el potencial de empresas
participantes del plan agrupado para obtener
una mejor valoración del plan que presentan y, consecuentemente, una
mayor subvención.
* Ni FORCEM ni los solicitantes de subvenciones incluidos en la
muestra de perceptores analizada tienen establecido procedimiento
alguno para verificar que las empresas adheridas a un plan pertenecen
al sector correspondiente a este plan. Tampoco verifican que sólo
participen en las acciones formativas de estos planes trabajadores de
las empresas que se han adherido previamente. Así, se han detectado
planes en los que han participado trabajadores de empresas no
adheridas al plan.
* En el plan A94/1220 (Fundación Laboral de la Construcción) se ha
detectado el incumplimiento de uno de los requisitos establecidos en
la convocatoria de 1994, pues una de las empresas participantes tenía
un plan de formación de empresa propio, con acciones formativas
similares a las del plan agrupado en el que también participó.
* Ni FORCEM ni las entidades solicitantes de algunos planes agrupados
seleccionadas remiten a las empresas información sobre el resultado
de la participación de sus trabajadores en el plan de formación. Como
excepción, en un caso, sí se produjo esta remisión de información.
* Finalmente, en los planes A95/5319 (FOREM-P. Valenciano) y A95/6245
(FOREM), tanto las empresas como los representantes legales de los
trabajadores participantes han manifestado a este Tribunal, a través
de las
encuestas, no tener conocimiento de la participación de sus
trabajadores en los cursos correspondientes a esos planes, a pesar de
que en los registros de FORCEM y de las entidades solicitantes
figuran trabajadores de esas empresas como participantes en los
mismos. Estas respuestas plantean un serio interrogante sobre si
realmente estos trabajadores han participado en las acciones
formativas y, por lo tanto, ponen de manifiesto la posibilidad de
percepción de la subvención por importe superior al correcto.
Esta situación debe ponerse en relación con la generalizada falta de
información sobre el número de alumnos que efectivamente reciben la
formación, comentada en el epígrafe 3 de este informe.
3.2.3. Análisis del grado de cumplimiento respecto del objetivo de
número de trabajadores a formar
Para el análisis de este apartado se ha completado la muestra de
planes agrupados del apartado anterior con planes de empresa e
intersectoriales, habiéndose contrastado la documentación existente
en FORCEM y en los distintos beneficiarios, con la información
proporcionada a este Tribunal por los alumnos a los que se han
dirigido encuestas.
El siguiente cuadro indica, por una parte, el número de trabajadores
que estaba previsto formar según la solicitud realizada por el
beneficiario, y por otra, el número de trabajadores que realmente
finalizaron los cursos.
Como se deduce del cuadro anterior, el grado de cumplimiento del
objetivo de formación de trabajadores es bastante bajo en los planes
de empresa y en los planes agrupados, oscilando entre el 50 y 53%. En
el caso de planes intersectoriales el grado de cumplimiento alcanza
el 76%, ascendiendo a un 69% el grado de cumplimiento global en
cuanto a trabajadores formados.
FORCEM carece de estudios que expliquen este bajo índice de
trabajadores formados, si bien estos bajos índices pudieran ser
indicativos de que las acciones formativas no logran despertar el
suficiente grado de interés en los trabajadores.
Sin perjuicio de lo anterior, de las pruebas practicadas por el
Tribunal se deducen, entre otras, las siguientes observaciones:
* FORCEM no realiza una verificación de los datos facilitados por los
beneficiarios sobre la asistencia de los trabajadores a las
diferentes acciones formativas. Incluso en el expediente A94/1624
(Fundación Bosch i Gimpera), los impresos de solicitud y de
compromiso contienen errores aritméticos en el número de alumnos, que
dan lugar a un número de alumnos participantes mayor que el real, sin
que estos errores hayan sido advertidos ni subsanados por FORCEM o
por el propio beneficiario.
En las visitas a los beneficiarios se ha observado que la mayoría de
los cursos carecen, no sólo de controles de asistencia de alumnos con
firmas, sino también de partes elaborados por los profesores, no
quedando evidencia en este aspecto de la realización de los cursos.
En este sentido es de destacar que en los informes de evaluación de
FORCEM consta que el 7,8% de los alumnos encuestados de la
convocatoria de 1993, y el 7,3% de la de 1994 respondieron que no
realizaron los cursos, a pesar de figurar en sus registros como
alumnos formados, sin que por esto FORCEM haya tomado medida alguna,
como, por ejemplo, la exigencia de la llevanza de estos partes en la
propia convocatoria.
En los planes A94/1220 (Fundación Laboral de la Construcción) y A95/
9504 (Converxencia Intersindical Galega) algunos profesores enviaron
al beneficiario partes de asistencia de alumnos correspondientes a
algunos cursos, habiendo detectado este Tribunal diferencias entre el
número de alumnos que finalizaron algunas de las acciones formativas
según estos partes, y los datos que figuran en la justificación del
beneficiario. Además, en el plan A95/5198 (Centro de Desarrollo de
Directivos) han surgido diferencias en el número de alumnos que
finalizaron los cursos, según los datos facilitados por el
solicitante del plan y los suministrados por algunos profesores en
las encuestas enviadas por este Tribunal. Por otra parte, en el plan
A94/1220 (Fundación Laboral de la Construcción), de las encuestas
recibidas por este Tribunal de los alumnos, 3 indican no haber
realizado la acción formativa que consta en el expediente, sino otra
diferente.
Estos hechos adquieren especial relevancia por cuanto el número de
alumnos que realizan y finalizan la acción formativa es considerado
por FORCEM como determinante para realizar la liquidación final de
las subvenciones de los beneficiarios. En consecuencia, este Tribunal
no ha podido verificar la cifra de alumnos formados con las
subvenciones
concedidas por FORCEM, por lo que existe el riesgo de que los
importes satisfechos por la citada fundación en concepto de
subvenciones sean superiores a lo debido.
* Ni la normativa reguladora de estas subvenciones, ni FORCEM, ni los
beneficiarios han establecido procedimiento alguno de selección de
los alumnos, por lo que existe el riesgo de falta de homogeneidad en
el nivel de los asistentes, como ha sido puesto de manifiesto en las
contestaciones de las encuestas de formadores y alumnos remitidas por
este Tribunal, lo que repercute en la calidad y efectividad de las
acciones formativas.
* En la mayoría de los planes agrupados de la muestra se han
encontrado alumnos que realizan más de una acción formativa, algunos
hasta 6, lo que no parece muy razonable, toda vez que un 50% de los
potenciales alumnos fueron excluidos al no ser aprobados por FORCEM
los planes de formación que les afectaban.
* Ni FORCEM, ni los beneficiarios realizaron ningún tipo de control
para verificar que los alumnos están en alta en la Seguridad Social,
durante la realización de los cursos, habiéndose detectado en los
planes A94/1220 (Fundación Laboral de la Construcción), A95/5198
(Centro de Desarrollo de Directivos), A95/9501 (CEPYME), A94/1624
(Bosch i Gimpera) y A94/1667 (ADEGI), alumnos en situación de baja en
Seguridad Social, y otros que son trabajadores autónomos, siendo así
que estos colectivos no estaban incluidos en el ámbito del I ANFC, y
otros pertenecientes a Administraciones Públicas.
* En el plan A94/1624 (Bosch i Gimpera) se han detectado, asimismo,
varios cursos en los que sólo ha participado un único alumno (siendo
así que el curso estaba previsto para un número de alumnos mayor), lo
que además de resultar incomprensible es contrario a los principios
de eficiencia y economía que deben medir la aplicación de las
subvenciones. En todo caso, existe otra figura, como es el permiso
individual de formación, para la atención de estos supuestos.
Esta situación ha podido darse porque las convocatorias de
subvenciones de estos planes no prevén un número mínimo de asistentes
a los cursos. Debería, por tanto, FORCEM establecer en las
convocatorias un número mínimo de alumnos por curso.
Por otra parte, la Fundación debe establecer mecanismos en la
selección de alumnos que garanticen la asistencia del número previsto
en cada una de las acciones formativas.
Por último, hay que destacar la falta de publicidad adecuada por
parte de FORCEM del origen de los fondos destinados a la financiación
de los cursos (aspecto imperativo para los cofinanciados por el Fondo
Social Europeo), ya que en las encuestas del Tribunal los alumnos han
respondido, con carácter general, que desconocían bajo qué acción y
condiciones se financiaban los cursos.
3.2.4. Determinación de la duración y el contenido de las acciones
formativas
Para la evaluación del cumplimiento de la duración y del contenido de
las acciones formativas previstas en los planes de formación, este
Tribunal ha comparado el número de cursos previsto en las solicitudes
de subvención
con los documentos de finalización de las acciones formativas,
contrastando este dato con la restante documentación que sobre estos
aspectos poseen las entidades solicitantes de la subvención y con los
resultados de las encuestas enviadas por este Tribunal.
Como puede observarse en el siguiente cuadro, el número de cursos
realizados con respecto al previsto en las solicitudes en la muestra
ha sido del 87%, con oscilaciones entre el 18% en la COPE y el 100%
en CONFEMETAL.
Los aspectos más significativos que se deducen del análisis efectuado
por el Tribunal son los siguientes:
* Por lo que respecta a la duración de los cursos, la desviación
entre el número de horas previsto en el compromiso y el realizado ha
sido prácticamente nula.
Este Tribunal ha detectado algunos casos en que la terminación de los
cursos se ha producido con posterioridad al primer trimestre del
ejercicio siguiente, por lo que la Fundación debería controlar con
mayor rigor la fecha de finalización de los cursos.
* La Fundación no realiza un seguimiento individualizado de los
cursos, ni de sus efectos en las empresas y en los trabajadores
(aumento de la productividad laboral, mejora de las condiciones
socio-laborales, etc.), y por tanto, no puede tener en consideración
estos aspectos a la hora de conceder nuevas subvenciones al mismo
beneficiario en ejercicios posteriores. Tampoco ha hecho FORCEM un
seguimiento del grado de satisfacción de los trabajadores con los
cursos realizados, y ha habido alumnos y profesores que han puesto de
manifiesto al Tribunal en las encuestas que la duración de los cursos
ha sido inadecuada, que el programa era muy extenso, o que el período
de impartición del curso ha coincidido con la temporada más intensa
de trabajo en el sector.
Toda esta información, que existe, no ha sido objeto del interés de
FORCEM, siendo así que, una vez valorada, podría haber sido utilizada
en la toma de decisiones para futuras acciones con criterios de
eficacia.
* FORCEM debería definir en sus convocatorias las acciones formativas
que debe comprender cada tipo de plan, por cuanto se han detectado
planes agrupados de carácter sectorial con más acciones formativas de
contenido general, (v. gr., informática) que de contenido sectorial.
En cambio, hay planes intersectoriales con acciones formativas de
claro contenido sectorial, que, con el mismo programa, se imparten en
planes agrupados.
3.3. Análisis de eficiencia
Este Tribunal no ha podido determinar, de forma adecuada, el grado de
eficiencia en la aplicación de las subvenciones concedidas por FORCEM
porque los fines, establecidos en la exposición de motivos del I ANFC
y señalados en el epígrafe anterior, no han sido concretados por
FORCEM en indicadores que pudieran mostrar su grado de cumplimiento
y, consecuentemente, esta Fundación tampoco ha valorado los recursos
(económicos, personales, etc.) utilizados en su consecución. Esta
valoración tampoco ha sido efectuada por los beneficiarios de las
subvenciones.
Por otro lado, ni FORCEM como entidad que otorga las subvenciones, ni
las Comisiones Paritarias Sectoriales previstas en el I ANFC como
órganos que aprueban los planes agrupados e informan de los planes de
empresa, ni los representantes legales de los trabajadores como
encargados de informar los planes de empresa y conocer los planes
agrupados, ni los solicitantes de subvenciones y promotores de planes
agrupados, ni los trabajadores
que participan en las acciones formativas, en definitiva, ninguno de
los colectivos afectados de una forma o de otra en la formación
continua han valorado desde su posición la eficiencia de los
resultados obtenidos con la impartición de los cursos.
Por ello, el análisis de la eficiencia realizado por este Tribunal se
ha centrado en el estudio de diversos parámetros relacionados con el
grado de eficiencia con que se han aplicado las subvenciones:
diagnóstico de las necesidades formativas, planificación de las
acciones y seguimiento y evaluación de los costes de las diferentes
acciones formativas.
3.3.1. Diagnóstico de las necesidades formativas
* Con carácter general, hasta el ejercicio 1996, ni los promotores y
beneficiarios de los planes agrupados, ni los beneficiarios de planes
intersectoriales, han realizado estudios sectoriales de las
necesidades formativas que sirvieran para poner de manifiesto las
prioridades formativas que deberían ser cubiertas con las acciones, y
obtener así el grado de ajuste de la oferta formativa a las
necesidades de formación detectadas.
Los promotores y beneficiarios de estos planes, en la mayoría de los
casos, han contactado con centros de formación (sin petición previa
de ofertas), solicitando una oferta formativa genérica y han
circularizado a las empresas o entidades potenciales de suministrar
alumnos, solicitándoles su adhesión al plan fundamentado en una
oferta formativa elaborada por los propios centros de formación.
En algunos sectores, como el de las agencias de viajes y el de
perfumería y afines de Cataluña, los promotores realizaron estudios
previos de las necesidades formativas; sin embargo, dichas
necesidades no fueron contempladas al elaborar los planes de
formación.
* Por otra parte, sólo en un 17% de los expedientes analizados, las
Comisiones Paritarias Sectoriales, órganos que aprueban los planes
agrupados, habían elaborado estudios e investigaciones sectoriales, a
pesar que el artículo 15 del I ANFC les atribuye esta función. Los
gestores o responsables de formación de las empresas que han
contestado los cuestionarios enviados por el equipo fiscalizador del
Tribunal manifiestan que sus empresas no han realizado estudios o
prospección alguna que pusieran de manifiesto sus necesidades
formativas.
* Por lo que respecta a los planes de empresa, dos de los tres
seleccionados, tenían establecido un sistema de detección de
necesidades formativas, a través de las propuestas que los distintos
departamentos hacían al área de formación o de personal de la
empresa, y estaban sujetas a las opiniones de los comités de empresa.
3.3.2. Planificación de las acciones formativas
* En ninguno de los planes agrupados e intersectoriales seleccionados
existía un diagnóstico previo que permitiera la elaboración de un
plan estratégico de necesidades formativas del sector que pusiera de
manifiesto
las demandas de formación de las empresas y de los trabajadores, las
carencias formativas existentes en el entorno laboral y el impacto
esperado de la formación a realizar.
En particular, en el sector de la construcción, el convenio colectivo
del sector de ámbito nacional suscrito el 10.4.1992 estableció la
constitución de una fundación para la realización de las actuaciones
de formación. Por otra parte, en el sector del metal, las
organizaciones empresariales y sindicales firmantes del I ANFC
aprobaron un acuerdo de formación específico para el sector. Sin
embargo, en ninguno de ellos se ha diseñado una planificación
plurianual de la formación continua.
Por otra parte, los gestores o los responsables de formación de las
empresas adheridas a planes agrupados que han contestado a los
cuestionarios enviados por este Tribunal afirman no tener un plan de
formación propio, ni haber participado de forma activa en la
elaboración del plan de formación agrupado al que han asistido
trabajadores de sus empresas.
* En los planes de empresas seleccionados, sólo uno, E95/1551 (El
Corte Inglés, S. A.) tenía, para el ejercicio 1995, un plan
estratégico de formación.
3.3.3. Seguimiento y evaluación de los costes de las diferentes
acciones formativas
* FORCEM tiene establecido un sistema de seguimiento que se basa
únicamente en la información suministrada por los beneficiarios al
inicio y al final de las acciones formativas sobre el número de
trabajadores a formar y la duración de las acciones formativas. No
exige la entrega de partes de asistencia de alumnos, ni realiza
directamente encuestas sobre la calidad y utilidad de las acciones
formativas, tal y como se ha indicado en el apartado 3.2.3 de la
Sección III de este Informe.
* En los planes agrupados e intersectoriales ni las entidades
promotoras, ni los beneficiarios seleccionados, ni las Comisiones
Paritarias Sectoriales, ni las representaciones legales de los
trabajadores realizan, con carácter general, un seguimiento de los
planes de formación. Sólo algunos promotores contratan con expertos y
con otros centros de formación, el seguimiento y evaluación de las
acciones por ellos desarrolladas, imputando su coste a la subvención
recibida.
En algunos planes los profesores que imparten las acciones formativas
presentan una memoria al finalizar los cursos con las puntuaciones
obtenidas por los alumnos y el resultado de las encuestas realizadas
a los mismos.
En los planes intersectoriales, con carácter general, las empresas a
que pertenecen los alumnos no tienen conocimiento de la participación
de sus trabajadores en las acciones formativas incluidas en dichos
planes, por lo que no pueden valorar los efectos producidos por la
formación recibida en el desempeño de sus labores profesionales.
Sería recomendable, por tanto, a juicio de este Tribunal, que FORCEM
subsanase esta deficiencia, estableciendo la obligatoriedad de
informar a las empresas
de la participación de sus trabajadores en acciones formativas.
* En los planes de empresa analizados, salvo en el E95/0121 (Radio
Popular, S. A.-COPE), las empresas beneficiarias de subvenciones
afirman mantener sistemas de seguimiento individualizado para cada
participante, tanto por el profesorado como por los responsables
directos de los trabajadores, si bien dicho seguimiento no se plasma
de forma documental.
3.3.4. Evaluación
* El artículo 2.1.h) de la OM de 4 de junio de 1993, por la que se
aprueban las bases reguladoras para la concesión de subvenciones
destinadas a financiar las acciones formativas acogidas al I ANFC,
establece la obligación de FORCEM de efectuar una evaluación anual de
la eficiencia y eficacia de las acciones formativas financiadas con
cargo a los fondos recibidos.
Para su cumplimiento, tanto en la convocatoria del ejercicio 1993
como en la de 1994, FORCEM, sin publicidad y sin promover la
concurrencia, contrató con la Fundación General de la Universidad
Politécnica y con un equipo investigador constituido por tres
catedráticos de las Universidades de Sevilla, Autónoma de Madrid y de
Valencia, pertenecientes a las áreas de Organización de Empresas,
Economía de la Empresa y Psicología Social del Trabajo,
respectivamente, la realización de un «Informe de eficacia y
eficiencia de las subvenciones concedidas por FORCEM», por unos
importes de 25.875 y 35.000 miles de pesetas en las convocatorias de
1993 y 1994, respectivamente.
Las conclusiones de este informe se apoyan en los resultados de
encuestas, en reuniones con los diferentes colectivos implicados en
la formación continua y en el análisis de las bases de datos
existentes en FORCEM.
Las encuestas realizadas a trabajadores formados fueron 643 en 1993,
lo que representó el 0,3% del total de trabajadores formados, y 1.229
en 1994, lo que representó el 0,2% del total de trabajadores formados
ese año.
Respecto a los gestores o responsables de formación de las empresas
cuyos trabajadores habían participado en cursos de formación, en 1993
encuestaron un total de 322, lo que representó el 0,3%, y en 1994,
261, lo que representó el 0,4% del total de responsables de formación
encuestables.
Este Tribunal considera que el número de trabajadores y gestores
encuestados puede ser insuficiente, dado el bajo porcentaje que unos
y otros representan en ambos años sobre el total.
A su vez, parte de la información facilitada por los encuestados no
fue contrastada con la realidad por el equipo investigador
contratado, como se desprende del propio tenor literal del informe
realizado. Por otra parte, el informe no determina el efecto que los
cursos producen sobre la cualificación profesional, sobre los
salarios o sobre la estabilidad en el empleo de los trabajadores
asistentes a los cursos, si bien, de nuevo la inexistencia de
objetivos específicos e indicadores podría explicar esta carencia.
* Por otra parte, ni las Comisiones Paritarias Sectoriales, ni los
promotores de planes agrupados, ni los solicitantes de las
subvenciones, ni los gestores o responsables de formación de las
empresas, ni las representaciones legales de los trabajadores
realizan una evaluación del desarrollo de los planes agrupados e
intersectoriales que indique y cuantifique los beneficios obtenidos
con la impartición de los planes de formación, las debilidades
observadas y las medidas a aplicar para mejorar programaciones
futuras.
Algunos solicitantes de subvenciones se han limitado a realizar un
estudio estadístico sobre los colectivos que han participado en sus
planes, o han recopilado la opinión de los trabajadores asistentes a
las acciones de formación mediante una encuesta a la finalización de
los cursos. Esta información ha sido analizada por el equipo
fiscalizador, y se ha observado que en la mayoría de los casos las
cifras del número de alumnos que se dicen que finalizan los cursos no
se corresponden con las finales facilitadas a FORCEM.
Otros beneficiarios han contratado la realización de la evaluación
incluyendo su coste en la justificación de la subvención, pero los
aspectos evaluados son únicamente opiniones y calificaciones de los
alumnos y profesores sobre la realización de los cursos, no habiendo
obtenido información ni evaluado, por tanto, las utilidades reales de
los cursos, tales como las reducciones de tiempo en la realización de
los trabajos, promoción personal o profesional, mejora en la calidad
del trabajo realizado, aumento de la productividad, etc. En
definitiva, no sirven para recoger información que permita valorar la
repercusión de los cursos.
De los planes agrupados seleccionados, sólo en el A95/5198 (Centro de
Desarrollo de Directivos) el solicitante de la subvención ha remitido
información a las empresas sobre la evaluación obtenida por sus
trabajadores. En los 3 planes de empresa analizados, todos salvo el
E95/0121 (El Corte Inglés, S. A.), han realizado una evaluación del
rendimiento observado por los jefes de los trabajadores que han sido
alumnos, aunque dicha evaluación sólo manifiesta una opinión, sin
aportar indicadores sobre su fundamentación.
Por tanto, FORCEM debería establecer en las convocatorias la
obligatoriedad de que los beneficiarios de las subvenciones
realizaran una evaluación sobre el cumplimiento de los objetivos del
plan formativo, previa rigurosa definición de sus indicadores, como
ya se ha señalado, con especial énfasis en las consecuencias sobre la
cualificación profesional, condiciones sociolaborales y de
estabilidad en el empleo de los trabajadores formados.
Asimismo, FORCEM y las entidades que la constituyen en tanto que
responsables de la formación continua, deberían establecer un
procedimiento para que, transcurrido un período de tiempo razonable,
las empresas y sus trabajadores que han participado en los planes de
formación suministren información sobre la utilidad real obtenida con
la impartición de la formación, tales como promoción profesional de
los trabajadores, reducción de tiempos en la realización de los
trabajos, nivel de absentismo laboral, aumentos de producción,
variaciones en las cuotas de mercado, y demás factores que
influyan en la competitividad de las empresas.
3.4. Análisis comparativo de los costes de los cursos financiados por
FORCEM
El Tribunal ha realizado este análisis y los aspectos más
significativos que se deducen son los siguientes:
* El sistema de financiación de los cursos de formación continua
tiene como una de sus características la discrecionalidad de FORCEM
para ir determinando, en cada una de sus convocatorias anuales de
subvenciones, los tipos de costes que pueden ser objeto de
financiación.
Así, el equipo fiscalizador ha puesto en relación la convocatoria de
subvenciones de 1994 con la de 1993, y ha observado que en 1994
desaparecen como gastos justificables los gastos de administración y
de gestión del plan, y se incluyen por contra los costes de seguros
de accidentes. En la convocatoria de 1995 se detallan con mayor
exhaustividad los costes ya recogidos en la convocatoria de 1994, y
se vuelve a añadir como financiable el coste de personal de apoyo,
limitándolo a un porcentaje a aplicar sobre la cuantía a que
asciendan determinados costes, técnica de limitación que también se
aplica al concepto «otros costes» (limpieza, seguridad, luz,
teléfono, etc.).
En la convocatoria de 1996, FORCEM añade como nuevos conceptos
subvencionables los gastos de amortización de aulas, expresamente
excluido como financiable en la convocatoria de 1995, gastos de
preparación y/o adquisición de materiales y medios didácticos y los
gastos de transporte y alojamiento de los participantes y personal de
apoyo de los planes formativos.
Esta situación, errática por su variabilidad, es criticable, debiendo
la Fundación establecer un sistema de financiación estable que
permita a los posibles beneficiarios y promotores de este tipo de
planes tener un marco estable de referencia a la hora de planificar
sus acciones formativas y sus costes, máxime si responden a una plan
de actuación a largo plazo como es deseable.
* El sistema diseñado por FORCEM para otorgar las subvenciones
destinadas a la financiación de los cursos permite, como
anteriormente se ha indicado, aplicar criterios de financiación
«abierta» de los costes de las diferentes acciones formativas, al no
establecer estándares o módulos, o al menos una cuantía máxima que
homogeneice de alguna forma los criterios para establecer las
subvenciones a conceder por FORCEM a los cursos de idéntica o
semejante naturaleza de los distintos planes. La consecuencia de este
planteamiento es que las entidades subvencionadas perciben por cursos
de análogas características importes distintos para su financiación,
lo que es contrario a cualquier idea de eficiencia en la aplicación
de los fondos por FORCEM.
Así, las diferencias en los sistemas de publicidad elegidos, costes
de personal de apoyo imputados, bienesconsumibles, amortizaciones de
equipos didácticos, etc.,
son factores que hacen distinta, en la realidad, la financiación
obtenida para la realización de acciones formativas idénticas.
Ante la situación de hecho descrita, este Tribunal ha efectuado una
comparación del coste por hora y alumno entre cursos de
características similares impartidos por los beneficiarios
seleccionados. El resultado obtenido confirma que los costes/hora
alumno de estos cursos subvencionados seleccionados arrojan
diferencias muy significativas en los distintos beneficiarios de las
subvenciones, como se deduce de los cuadros que figuran al final de
este apartado.
En este estudio comparativo se han tomado como muestra de trabajo
cinco tipos de acciones formativas: Informática Operativa, Marketing,
Gestión EconómicoContable, Inglés y Gestión de Calidad, en los que se
han incluido aquellos cursos que por su denominación y contenido
semejante o análogo, son incardinables en dichos grupos. Así,
en el epígrafe de Informática Operativa, se han incluido cursos
monográficos de paquetes informáticos estandarizados: word perfect;
winword; lotus 1,2,3; etcétera, con otros denominados ofimática,
informática básica, o gestión informática, que vienen a tener un
contenido asimilable.
En los gráficos comparativos de costes que se exponen a continuación,
se recoge el coste unitario hora/alumno de cada una de las acciones
de formación desarrolladas, para cada uno de los beneficiarios de
subvenciones de FORCEM seleccionados (relacionados en el epígrafe 1
de la Sección II de este Informe) y para el conjunto de los
beneficiarios seleccionados (denominado coste medio FORCEM).
En todos los casos, los costes aparecen referidos alejercicio 1995.
De los gráficos anteriormente expuestos se deduce, como se indicaba
anteriormente, la disparidad de los costes de un mismo tipo de
cursos, debido al sistema de financiación de FORCEM.
Asimismo, se puede observar cómo determinados beneficiarios presentan
unos costes sensiblemente superiores a los medios, lo que permite
pensar que la justificación que han presentado pueda estar
sobrevalorada, como se indica en el apartado correspondiente a estos
beneficiarios del epígrafe 4 de la Sección III de este informe.
3.5. Análisis de la duración de los cursos de formación continua
En la fiscalización realizada de los cursos de formación continua,
financiados por FORCEM, este Tribunal ha detectado acciones
formativas de denominación y contenido similares que tienen una
duración muy distinta, según quien sea el beneficiario de estas
subvenciones.
Esta situación dificulta cuando no impide la consecución de los
objetivos de la formación continua. A juicio de este Tribunal, no
puede darse un auténtico reconocimiento profesional a los
conocimientos adquiridos ni a los títulos o diplomas expedidos por la
realización de este tipo de cursos, por cuanto la formación que se
imparte es muy diferente, entre otras causas, por la ya indicada
diferente duración de los cursos realizados.
Esta situación se debe al sistema, seguido por FORCEM, de determinar
en cada convocatoria anual de subvenciones una duración mínima
general para todo tipo de curso de formación continua, cuya
financiación se solicite a FORCEM; duración que, hasta la fecha ha
sido de 20 horas, si bien esta situación puede verse modificada en
cualquier momento. A este respecto, cabe señalar que este Tribunal
considera que FORCEM debe flexibilizar el límite de 20 horas
establecido en la actualidad, como mínimo para la duración de los
cursos, ya que pueden existir acciones formativas cuyo correcto
desarrollo requiera un número de horas menor.
Por otra parte, esta incidencia desfavorable se produce también en
aquellas otras profesiones que para su ejercicio requieren que los
trabajadores obtengan previamente un determinado umbral de formación,
así como en los supuestos en los que los ascensos profesionales estén
relacionados con la previa acreditación de un determinado perfil de
formación. Todo ello se produce como consecuencia de que los títulos
expedidos por los cursos de formación continua no reúnen el perfil de
homogeneidad que acredite debidamente estos extremos ante las
empresas que emplean a los trabajadores formados.
Esta diferencia de duración de los cursos se produce no sólo en los
casos en que la materia impartida está contemplada en distintos
planes formativos, sino también en cursos que, con idéntica
denominación, se imparten dentro de un mismo plan formativo. Así, por
ejemplo, la Fundación Laboral para la Construcción, dentro del plan
agrupado A-94/1220, imparte cuatro cursos denominados «calidad
total», cada uno de ellos con una duración distinta, duración que
varía de las 30 a las 120 horas. Parecida situación se produce con
los cursos de «ofimática» desarrollados al amparo del plan
intersectorial A95/9504 de la CIG, cuya duración oscila de las 50 a
las 100 horas.
En los casos expuestos anteriormente es evidente que el programa
desarrollado no puede ser el mismo y, por tanto, es lógico exigir que
la denominación del curso (y el certificado o diploma que se expida a
su conclusión) sea distinta; de modo que quede claramente acreditado
en el mercado de trabajo el nivel de conocimientos realmente
adquirido por el trabajador sobre una materia.
De la muestra de fiscalización seleccionada por este Tribunal, se han
obtenido los resultados recogidos en los gráficos adjuntos, en cuanto
a la comparación de la duración de los cursos, desarrollados por los
beneficiarios de subvenciones de FORCEM. Gráficos en los que, como en
los casos anteriormente citados, se ha recogido la duración de
acciones formativas de idéntica o muy parecida denominación y
naturaleza.
Como puede observarse, el análisis de los gráficos anteriores
confirma las apreciaciones hechas en párrafos anteriores. Por otra
parte, tampoco se ha determinado para cada tipo de cursos, un
contenido mínimo común a todos ellos, que permita saber, con carácter
general, el grado de especialización o de conocimientos adquiridos
por las personas que han realizado cursos de formación continua, lo
que, en opinión de este Tribunal, puede restar credibilidad a este
tipo de formación.
En consecuencia, a fin de evitar que las deficiencias anteriormente
expuestas disminuyan el reconocimiento profesional derivado de esta
modalidad de formación, y resten eficacia al gasto de estos fondos
públicos, este Tribunal entiende que, al igual que han hecho otros
organismos públicos con competencias en materia de formación (v. gr.,
INEM para los cursos de formación ocupacional, las Direcciones
Generales de Marina Mercante y Pesca o el M.° de Sanidad y Consumo,
entre otros, para los cursos de «carácter» profesional existentes en
sus respectivos ámbitos de competencia) y privados, la Fundación y el
INEM deben establecer, en normas de carácter general, independientes
por tanto de las convocatorias anuales de subvenciones, unos
requisitos y exigencias homogéneos de duración y contenidos para los
distintos tipos de cursos de formación continua desarrollados por los
beneficiarios, máxime cuando se trate, como anteriormente se ha
indicado, de cursos incluidos en planes de formación sectoriales
e intersectoriales que, por su carácter general, son claramente
susceptibles de esta homogeneización.
SECCIÓN III. (CONTINUACIÓN) RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN (RELATIVOS
A LOS BENEFICIARIOS DE SUBVENCIONES)
4. ANÁLISIS DE LA OBTENCIÓN, APLICACIÓN Y JUSTIFICACIÓN DE LOS FONDOS
RECIBIDOS POR DETERMINADOS BENEFICIARIOS
4.1. INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS SUBVENCIONES RECIBIDAS DE FORCEM
POR EL CORTE INGLÉS, S. A.
I. CONSIDERACIONES GENERALES
1.1. Introducción
El Tribunal de Cuentas en el ejercicio de las funciones que le asigna
la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y por Acuerdo del Pleno de
fecha 16 de noviembre de 1995, por el que se aprobó el «Programa de
fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 1996», ha
realizado, a iniciativa propia, una fiscalización de la Fundación
para la Formación Continua (FORCEM) referida a los ejercicios 1993,
1994 y 1995.
En el marco de esta fiscalización se ha realizado un control de las
subvenciones recibidas de FORCEM por El Corte Inglés, S. A., con
cargo a la convocatoria de 1995.
1.2. Naturaleza y objeto de la entidad
El Corte Inglés es una sociedad anónima creada al amparo del régimen
jurídico de las sociedades anónimas que se articula en el Texto
Refundido de la Ley de Sociedades Anónimas aprobado por el RD
Legislativo 1564/89, de 22 de diciembre.
Su objeto mercantil es el comercio al por menor en medianas y grandes
superficies, con varios centros distribuidos por toda la geografía
nacional.
El resumen de justificación de costes presentado por El Corte Inglés
a FORCEM en relación con la subven
1.4. Objetivos y alcance
El objetivo de la presente fiscalización es verificar la correcta
obtención, aplicación y justificación de las subvenciones recibidas
de FORCEM por El Corte Inglés correspondientes a la convocatoria de
1995.
1.3. Características del plan por el que se obtiene la subvención
Se trata de un plan de empresa (E95/1551) presentado en la
convocatoria de 1995, aprobado por la junta de Gobierno de FORCEM el
4.8.1995.
Los datos económicos correspondientes a la financiación solicitada y
justificada por El Corte Inglés y a la subvención concedida y
satisfecha por FORCEM son los siguientes:
ción concedida para el plan de empresa referido, ha sidoel siguiente:
Para la consecución de este objetivo se han aplicado «in situ» todos
los procedimientos y pruebas que se han estimado necesarios sobre los
libros, justificantes y registros contables y extracontables de la
entidad.
II. RESULTADOS DEL TRABAJO REALIZADO
2.1. Limitaciones
No existen, con carácter general, partes firmados por los alumnos que
acrediten su asistencia a los cursos, por lo que este Tribunal no ha
podido verificar el número de alumnos que finalizaron los cursos (el
beneficiario asegura realizar este control de asistencia, si bien,
como se indica, no existe evidencia documental de ello). Sin embargo,
este dato ha sido tenido en cuenta por FORCEM al efectuar la
liquidación final de las subvenciones.
2.2. Análisis financiero y de cumplimiento
Através de las pruebas realizadas no se han detectado deficiencias en
la imputación de costes a los cursos subvencionados.
2.3. Análisis de la eficacia y eficiencia
Del análisis realizado se deducen las siguientes consideraciones:
* Existen estudios sobre las necesidades de formación a través de
hojas de análisis elaborados por los jefes de Departamento o Área.
Esa información es analizada por los Departamentos de Selección y
Formación junto con el de Gestión de Personal.
* Se realiza un seguimiento y evaluación de las acciones formativas,
que es tenido en cuenta en la planificación de futuras acciones.
* Impartición de las acciones en horario de trabajo.
* La representación legal de los trabajadores recibe información de
la solicitud, planificación y seguimiento del plan de empresa.
* La filosofía básica del plan de empresa desarrollado por El Corte
Inglés es su integración en el sistema de formación interno, con dos
objetivos fundamentales:
a) Reciclaje del personal de algunas secciones.
b) Actualización de los empleados destinados a ventas.
Otros comentarios
El Corte Inglés es una empresa que desarrolla desde hace años una
actividad formativa continuada en un centro específico en Madrid (C/
Cardenal Herrera Oria), instalado como un centro de formación con
aulas para oficios y para clases teóricas. También imparte formación
en los centros comerciales repartidos por el territorio nacional.
El gasto total en formación de enero de 1995 a marzo de 1996 fue de
1.350 millones de pesetas.
La actividad formativa en El Corte Inglés no está condicionada por la
subvención de FORCEM, sino que es un factor de subvención para
reducir estos costes.
III. CONCLUSIÓN
Este Tribunal no ha podido verificar el dato referente al número de
alumnos formados recogido como limitación en el apartado 2.1
anterior. Sin embargo, este dato ha sido tenido en cuenta por FORCEM
al efectuar la liquidación final de las subvenciones.
Este Tribunal no ha observado otras deficiencias en la obtención,
aplicación y justificación de estas subvenciones.
4.2. INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS SUBVENCIONES RECIBIDAS DE FORCEM
POR PRENSA ESPAÑOLA, S. A.
I. CONSIDERACIONES GENERALES
1.1. Introducción
El Tribunal de Cuentas en el ejercicio de las funciones que le asigna
la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y por Acuerdo del Pleno de
fecha 16 de noviembre de 1995, por el que se aprobó el «Programa de
fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 1996», ha
realizado, a iniciativa propia, una fiscalización de la Fundación
para la Formación Continua (FORCEM) referida a los ejercicios 1993,
1994 y 1995.
En el marco de esta fiscalización se ha realizado un control de las
subvenciones recibidas de FORCEM por Prensa Española con cargo a la
convocatoria de 1995.
1.2. Naturaleza y objeto de la entidad
Prensa Española es una sociedad anónima cuyo objeto mercantil es la
comunicación e información mediante la edición e impresión de
publicaciones de aparición periódica.
1.3. Características del plan por el que se obtiene la subvención
Se trata de un plan de empresa (E95/1103) presentado en la
convocatoria de 1995, publicada en el BOE de 15.3.1995, presentado el
16.5.1995 y aprobado por la Junta de Gobierno de FORCEM el 4.8.1995.
Los datos económicos correspondientes a la financiación solicitada y
justificada por Prensa Española, S. A., y a la subvención concedida y
satisfecha por FORCEM son los siguientes:
El resumen de justificación de costes presentado por Prensa Española
a FORCEM en relación con la subven
Finalmente, cabe señalar que la realización de los cursos se ha
llevado a cabo directamente por el beneficiario.
1.4. Objetivos y alcance
El objetivo de la presente fiscalización es verificar la correcta
obtención, aplicación y justificación de las subvenciones recibidas
de FORCEM por Prensa Española correspondientes a la convocatoria de
1995.
Para la consecución de este objetivo se han aplicado «in situ» todos
los procedimientos y pruebas que se han estimado necesarios sobre los
libros, justificantes y registros contables y extracontables de la
entidad.
ción concedida para el plan de empresa número 1103 dela convocatoria
de 1995, ha sido el siguiente:
II. RESULTADOS DEL TRABAJO REALIZADO
2.1. Limitaciones
No existen partes de imputación de horas del personal propio que
Prensa Española, S. A., incluye como coste en la justificación
presentada, por lo que este Tribunal no ha podido verificar la
veracidad de las imputaciones realizadas por este concepto.
2.2. Análisis financiero y de cumplimiento
El aspecto más significativo que se desprende del análisis realizado
es que no se han detectado deficiencias
en la imputación de costes realizados por Prensa Española, S. A., a
los cursos subvencionados, excepto por la limitación descrita en el
párrafo anterior.
2.3. Análisis de eficacia y eficiencia
Prensa Española, por el tipo de sector en el que desarrolla su
actividad, necesita una formación continua de sus trabajadores, ya
que los cambios tecnológicos en la empresa se producen con gran
rapidez (fotomecánica, reproducción electrónica en pantallas,
autopistas de la información, etc.), lo que significa que la
actividad formativa de la empresa no está condicionada por la
subvención de FORCEM, siendo simplemente un factor de subvención para
reducir sus costes de formación. Esta situación explica un aparente
mejor desarrollo de los aspectos de planificación y seguimiento de
los cursos, ya que:
* Los distintos departamentos de la empresa comunican a la Dirección
de Personal las necesidades de formación especificando los objetivos,
la materia y las personas a las que se debe dirigir.
* El seguimiento, evaluación y los resultados de la formación son
realizados por los propios formadores, quienes llevan además el
control de asistencia.
En cuanto a los resultados, los jefes de los distintos Departamentos
manifiestan que ellos hacen el seguimiento y evaluación de la
aplicación de los conocimientos aprendidos, si bien no existen
informes escritos. Esta circunstancia ha impedido, entre otras
consecuencias, que el Tribunal haya podido analizar si los objetivos
de la subvención se han cumplido a través del plan y si los
resultados realmente obtenidos se han tenido en cuenta en la
planificación de futuras acciones por parte del perceptor de las
subvenciones.
III. CONCLUSIÓN
Este Tribunal no ha podido verificar la imputación de costes de
personal propio por la falta de partes de imputación de horas
señalada en el apartado 2.1 anterior. Sin embargo, este aspecto al
que se refiere la limitación, ha sido considerado por FORCEM en la
liquidación final de las subvenciones efectuada al beneficiario.
Este Tribunal no ha observado otras deficiencias en la obtención,
aplicación y justificación de estas subvenciones.
4.3. INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS SUBVENCIONES RECIBIDAS DE FORCEM
POR RADIO POPULAR, S. A.-COPE
I. CONSIDERACIONES GENERALES
1.1. Introducción
El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones que le
asigna la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y por Acuerdo del Pleno
de fecha 16 de noviembre de 1995, por el que se aprobó el «Programa
de fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 1996», ha
realizado, a iniciativa propia, una fiscalización de la Fundación
para la Formación Continua (FORCEM) referida a los ejercicios 1993,
1994 y 1995.
En el marco de esta fiscalización se ha realizado un control de las
subvenciones recibidas de FORCEM por Radio Popular, S. A., COPE con
cargo a la convocatoria de 1995.
1.2. Naturaleza y objeto de la entidad
Radio Popular, S. A.-COPE, se constituyó como sociedad anónima en
España, por un período de tiempo indefinido, el 9 de junio de 1971.
Su objeto social y actividad principal es la radiodifusión. La
sociedad opera en todo el territorio nacional.
1.3. Características del plan por el que se obtiene la subvención
Se trata de un plan de empresa (E95/121) cuya solicitud se cursó en
fecha 18.04.1995, habiéndose aprobado la subvención el 1.07.1995 por
un importe de 14.882 miles de pesetas. Con fecha 17.07.1995 se
anticipa el 50 % de la misma por 7.441 miles de pesetas.
Los datos económicos correspondientes a la financiación solicitada y
justificada por Radio Popular, S. A.COPE y a la subvención concedida
y satisfecha por FORCEM son los siguientes:
En la solicitud figuraban 7 acciones formativas, pero el beneficiario
sólo realizó y certificó 6. Además, debido a la diferencia existente
entre el número de alumnos que figuraban en la solicitud y los que
figuraban en la certificación de finalización de los cursos, que
supuso una reducción media del 83,9 %, FORCEM redujo la subvención
concedida a 4.992 miles de pesetas y, en conse
La Cadena COPE presentó la siguiente justificación de costes:cuencia,
se exigió al beneficiario un reintegro por importe de 2.449
miles de pesetas que realizó con fecha 27.08.1996.
En el siguiente cuadro se aprecian detalladamente las reducciones
experimentadas en el número de alumnosque finalizaron los cursos:
Finalmente, cabe señalar que las acciones formativas fueron
realizadas por el propio beneficiario.
1.4. Objetivos y alcance
El objetivo de la presente fiscalización es verificar la correcta
obtención, aplicación y justificación de las subvenciones recibidas
de FORCEM por Radio Popular, S. A.-COPE correspondientes a la
convocatoria de 1994.
Para la consecución de este objetivo se han aplicado «in situ» todos
los procedimientos y pruebas que se han estimado necesarios sobre los
libros, justificantes y registros contables y extracontables de la
entidad.
II. RESULTADOS DEL TRABAJO REALIZADO
2.1. Limitaciones
* No existen, con carácter general, partes de asistencia firmados por
los alumnos que acrediten su asistencia a los cursos, por lo que este
Tribunal no ha podido verificar el número de alumnos que finalizaron
los cursos. Sin
La diferencia surge porque Radio Popular ha aplicado el porcentaje
del coste por cuotas de Seguridad Social sobre la nómina bruta, sin
considerar las bases máximas existentes.
* Por otra parte, en relación a los costes de profesorado externo, en
el resumen de justificación de costes se imputan por este concepto
6.083 miles de pesetas, incluyendo una partida de 542 miles de
pesetas de Telefónica Sistemas, S. A., que al ser justificada con un
presupuesto y no mediante factura no fue admitida por FORCEM. El
resto del importe se encuentra justificado, si bien algunas facturas
no se encuentran ni selladas ni firmadas.
* No obstante lo anterior, el importe de la subvención justificada es
superior a la cuantía de la subvención concedida por FORCEM.
2.3. Análisis de eficacia y eficiencia
El beneficiario no ha acreditado a este Tribunal la realización de
ningún seguimiento ni evaluación de los resultados que se obtienen en
la realización de los cursos, carencia que afecta necesariamente al
rigor que debe presidir la planificación de acciones futuras y al
grado de eficiencia y economía en la aplicación de las subvenciones.
embargo, este dato ha sido tenido en cuenta por FORCEM al efectuar la
liquidación final de las subvenciones.
* No existen partes de imputación de horas del personal propio que la
COPE incluye como coste en la justificación presentada, por lo que
este Tribunal no ha podido verificar la realidad y adecuación de
estas imputaciones.
2.2. Análisis financiero y de cumplimiento
Los asuntos más significativos que se han puesto de manifiesto en el
análisis efectuado han sido los siguientes:
* En relación a los costes de profesorado interno, cabe señalar que
este Tribunal ha verificado el 100 % del coste a través del listado
informático de sueldos y los documentos de cotización a la Seguridad
Social, multiplicando el coste hora obtenido con dicha información
por el número de horas imputadas por cada uno de los formadores. No
obstante se observan las siguientes incidencias:
III. CONCLUSIÓN
Este Tribunal no ha podido verificar los extremos incluidos como
limitaciones en el apartado 2.1 anterior. Estas limitaciones afectan
a aspectos que, sin embargo, han sido tenidos en cuenta por FORCEM al
efectuar la liquidación final de las subvenciones.
Asimismo, hay que destacar la falta de acreditación a este Tribunal
de una adecuada planificación y seguimiento de las acciones
formativas.
Este Tribunal no ha observado otras deficiencias en la obtención,
aplicación y justificación de estas subvenciones.
4.4. INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS SUBVENCIONES RECIBIDAS DE FORCEM
POR LA ASOCIACIÓN NACIONAL DE ENTIDADES FINANCIERAS (ASNEF)
I. CONSIDERACIONES GENERALES
1.1. Introducción
El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones que le
asigna la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo,
se aprobó el «Programa de fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas
para el año 1996», ha realizado, a iniciativa propia, una
fiscalización de la Fundación para la Formación Continua (FORCEM)
referida a los ejercicios 1993, 1994 y 1995.
En el marco de esta fiscalización se ha realizado un control de las
subvenciones recibidas de FORCEM por la Asociación Nacional de
Entidades de Financiación (ASNEF) con cargo a la convocatoria de
1993.
1.2. Naturaleza y objeto de la entidad
La entidad solicitante del plan objeto de fiscalización es la
Asociación Nacional de Entidades de Financiación (ASNEF), asociación
que tiene por objeto representar los intereses de sus asociados:
entidades de financiación y de arrendamiento financiero.
1.3. Características del plan por el que se obtiene la subvención
Se trata de un plan agrupado (A-396/93) cuya solicitud fue cursada
por la ASNEF. La fecha de solicitud fue
La justificación presentada por ASNEF se contiene en el siguiente
cuadro:
el 30.10.1993, no contraviniendo por tanto el plazo fijado en la
convocatoria del año 1993.
El plan prevé la realización de las siguientes acciones formativas:
1. Matemáticas financieras. Modalidad presencial.
2. Matemáticas financieras. Modalidad presencial y a distancia.
3. Contabilidad y Análisis de Balances. Modalidad presencial.
4. Contabilidad y Análisis de Balances. Modalidad presencial y a
distancia.
5. Derecho Civil, Mercantil, Fiscal, Marketing y Economía. Modalidad
presencial.
6. Derecho Civil, Mercantil, Fiscal, Marketing y Economía. Modalidad
presencial y a distancia.
Los datos económicos correspondientes a la financiación solicitada y
justificada por ASNEF y a la subvención concedida y satisfecha por
FORCEM son los siguientes:
Finalmente cabe señalar que la realización de los cursos ha sido
subcontratada en su totalidad con la entidad ESTUDIOS CIVILES.
1.4. Objetivos y alcance
El objetivo de la presente fiscalización es verificar la correcta
obtención, aplicación y justificación de las subvenciones recibidas
de FORCEM por ASNEF correspondientes a la convocatoria de 1993.
Para la consecución de este objetivo se han aplicado «in situ» todos
los procedimientos y pruebas que se han estimado necesarios sobre los
libros, justificantes y registros contables y extracontables de la
entidad.
II. RESULTADOS DEL TRABAJO REALIZADO
2.1. Limitaciones
* Este Tribunal no ha podido verificar ningún documento de imputación
de costes, ni tampoco partes de imputación de horas que acrediten la
veracidad de las horas aplicadas en factura por la actuación de
ESTUDIOS CIVILES, si bien, como se explica en el apartado siguiente,
el coste hora alumno es similar al previsto en los módulos del INEM
para cursos de naturaleza análoga.
* No existen, con carácter general, partes firmados por los alumnos
que acrediten su asistencia a los cursos, por lo que este Tribunal no
ha podido verificar el número de alumnos que finalizaron los cursos.
Sin embargo, este dato, insuficientemente acreditado, ha sido tenido
en consideración por FORCEM para efectuar la liquidación final de las
subvenciones.
2.2. Análisis financiero y de cumplimiento
* En el resumen de justificación de costes presentado por ASNEF, el
importe justificado asciende a 21.369 miles de pesetas, soportado
mediante factura de la sociedad ESTUDIOS CIVILES, si bien en el
contrato suscrito entre esta entidad y ASNEF, de fecha 18.01.1994, en
su estipulación sexta se contempla un precio cerrado de 20.700 miles
de pesetas por la ejecución del plan de formación de ASNEF. La
diferencia por 669 miles de pesetas entre el importe facturado y lo
estipulado contractualmente no ha sido acreditada a este Tribunal.
* El coste medio hora alumno de las acciones analizadas por todos los
conceptos asciende a 720 pesetas.
2.3. Análisis de eficacia y eficiencia
Los asuntos más significativos que se han puesto de manifiesto en el
análisis realizado han sido los siguientes:
* ASNEF no ha acreditado a este Tribunal la existencia de estudios
previos que fijen los objetivos concretos a obtener con el plan de
formación. En consecuencia, tampoco consta la determinación de
indicadores que permitan cuantificar los objetivos alcanzados con la
impartición
del plan formativo ni realiza una evaluación del citado plan.
* Por otra parte, ASNEF no realiza evaluaciones a los alumnos
participantes. El único requisito para la concesión de los diplomas
es la asistencia.
* Tampoco consta a este Tribunal que el beneficiario realice un
seguimiento de los cursos que permita la evaluación de los resultados
derivados de la formación impartida sobre la situación profesional de
los alumnos asistentes a los cursos (mejoras salariales, mayor
estabilidad en el empleo, etc.).
Todo ello pone de manifiesto la existencia de un riesgo significativo
de que la aplicación de los fondos por el beneficiario de esta
subvención no se realice de forma eficiente.
III. CONCLUSIÓN
Este Tribunal no ha podido verificar los extremos incluidos como
limitaciones en el apartado 2.1 anterior. Estas limitaciones afectan
a aspectos que, sin embargo, han sido considerados por FORCEM en la
liquidación final de las subvenciones.
ASNEF no realiza una adecuada planificación de sus acciones
formativas, ni efectúa un seguimiento de los resultados que puedan
obtenerse con la formación impartida, lo que afecta al grado de
eficiencia con que se aplican estas subvenciones.
Este Tribunal no ha observado otras deficiencias en la obtención,
aplicación y justificación de estas subvenciones.
4.5. INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS SUBVENCIONES RECIBIDAS DE FORCEM
POR UROLA GARAIKO GARAPERENAKO AGENTZIA, S. A. (UGGASA)
I. CONSIDERACIONES GENERALES
1.1. Introducción
El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones que le
asigna la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y por Acuerdo del Pleno
de fecha 16 de noviembre de 1995, por el que se aprobó el «Programa
de fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 1996», ha
realizado, a iniciativa propia, una fiscalización de la Fundación
para la Formación Continua (FORCEM) referida a los ejercicios 1993,
1994 y 1995.
En el marco de esta fiscalización se ha realizado un control de las
subvenciones recibidas de FORCEM por Urola Garaiko Garaperenako
Agentzia, S. A. (UGGASA) con cargo a la convocatoria de 1995.
1.2. Naturaleza y objeto de la entidad
Es una sociedad creada para el desarrollo de la mancomunidad del Alto
Urola por los ayuntamientos que laforman.
Entre las funciones de la Agencia se encuentra la ejecución de planes
y programas de la Administración supracomarcal (Comunidad Europea,
Gobierno Central, Gobierno Vasco y Diputación Foral de Guipúzcoa) que
puedan ser de interés para la comarca: infraestructuras, Industria,
Turismo, Formación y Empleo, etc.
1.3. Características del plan por el que se obtiene la subvención
Se trata de un plan agrupado concertado dentro del sector del metal
con número de expediente A95/6347. La
UGGASA presenta la justificación de costes el 25.4.1996 dentro del
plazo contemplado en la convocatoria para rendir cuentas sobre las
subvenciones obtenisolicitud
fue presentada por UGGASA (Urola Garaiko Garaperenako
Agentzia, S. A.) el 16.5.1995, dentro de los plazos fijados en la
convocatoria de 1995.
Los promotores del plan de formación son la Confederación Sindical de
CCOO de Euskadi y la Unión General de Trabajadores.
La solicitud recoge la realización de 31 acciones formativas con un
coste total del plan de formación de 67.667 miles de pesetas.
Los datos económicos correspondientes a la financiación solicitada y
justificada por UGGASA y a la subvención concedida y satisfecha por
FORCEM son los siguientes:
das en el ejercicio 1995, por importe de 50.334 miles de pesetas de
acuerdo con el siguiente detalle:
Finalmente, cabe destacar que UGGASA ha contratado en su totalidad
con el Fondo de Promoción de Empleo la realización del plan
formativo.
1.4. Objetivos y alcance
El objetivo de la presente fiscalización es verificar la correcta
obtención, aplicación y justificación de las subvenciones recibidas
de FORCEM por UGGASA correspondientes a la convocatoria de 1995.
Para la consecución de este objetivo se han aplicado «in situ» todos
los procedimientos y pruebas que se han estimado necesarios sobre los
libros, justificantes y registros contables y extracontables de la
entidad.
II. RESULTADOS DEL TRABAJO REALIZADO
2.1. Limitaciones
* No existen, con carácter general, partes firmados por los alumnos
que acrediten su asistencia a los cursos, por lo que este Tribunal no
ha podido verificar el número de alumnos que finalizaron los cursos.
Sin embargo, este dato ha sido tenido en consideración por FORCEM al
efectuar la liquidación final de las subvenciones.
* No existen partes que justifiquen la imputación de horas del
personal propio que UGGASA incluye como coste en la justificación
presentada, por lo que este Tribunal no ha podido verificar la
realidad de estas imputaciones.
* En las facturas presentadas por el Fondo de Promoción de Empleo
(FPE) entidad con la que contrata UGGASA la realización de la
totalidad de las acciones formativas, no se desglosan conceptos de
coste ni se indican las acciones formativas a que corresponden, por
lo que no se ha podido verificar su efectiva naturaleza (lo que
podría haber dado lugar a los correspondientes ajustes
y reclasificaciones).
2.2. Análisis financiero y de cumplimiento
Los asuntos más significativos que se han puesto de manifiesto en el
análisis realizado han sido los siguientes:
* Los costes de profesorado externo están soportados por facturas
emitidas en todos los casos por el Fondo de Promoción de Empleo
(FPE). Esta facturación está soportada por contrato de fecha
5.2.1996, conforme al cual UGGASA contrata con el FPE la realización
e impartición de los cursos. Sin embargo, no consta la existencia de
solicitudes de otras ofertas para la adjudicación de este contrato,
lo que podría afectar al grado de eficiencia obtenido en la
aplicación de las subvenciones.
* De las 27 empresas que forman parte del plan agrupado, en 5 de
ellas no consta comunicación del plan a la representación legal de
los trabajadores (Talleres Gelman, S. A. L., Moldetza, S. A. L.,
Calderería Aizkorri, S. L., Egumendi, S. L. e Hijos de Juan Cruz
Mendiola).
2.3. Análisis de eficacia y eficiencia
Del análisis realizado se deducen las siguientes consideraciones:
* Toda la información relativa al seguimiento de los cursos,
controles y partes de asistencia se encuentra en el Fondo de
Promoción de Empleo y a la fecha de redacción de este anteproyecto de
informe no ha sido aportada a este Tribunal.
Por el contrario, este Tribunal sí ha analizado la planificación de
las acciones formativas que integran estos planes efectuada por
UGGASA, donde se realiza un estudio riguroso de las necesidades
formativas en el ámbito territorial de actuación del beneficiario.
* A través de la circularización efectuada a la TGSS, y de acuerdo
con la muestra de alumnos seleccionada para verificar el ámbito de
aplicación personal de los cursos financiados por FORCEM, se ha
detectado la presencia de un trabajador autónomo, personal excluido
explícitamente en la convocatoria de subvención del ejercicio 1995.
III. CONCLUSIONES
Este Tribunal no ha podido verificar los extremos incluidos como
limitaciones en el apartado 2.1 anterior. Sin embargo, estas
limitaciones afectan a aspectos que han sido tenidos en cuenta por
FORCEM al efectuar la liquidación final de las subvenciones.
Por otra parte, este Tribunal tampoco ha podido verificar la efectiva
realización del seguimiento y evaluación de las acciones formativas
efectuado por el beneficiario, al no haberle sido aportada esta
documentación.
Este Tribunal no ha observado otras deficiencias en la obtención,
aplicación y justificación de estas subvenciones.
4.6. INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS SUBVENCIONES RECIBIDAS DE FORCEM
POR LA ASOCIACIÓN DE EMPRESARIOS GUIPUZCOANOS (ADEGI)
I. CONSIDERACIONES GENERALES
1.1. Introducción
El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones que le
asigna la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y por Acuerdo del Pleno
de fecha 16 de noviembre de 1995, por el que se aprobó el «Programa
de fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 1996», ha
realizado, a iniciativa propia, una fiscalización de la Fundación
para la Formación Continua (FORCEM) referida a los ejercicios 1993,
1994 y 1995.
En el marco de esta fiscalización se ha realizado un control de las
subvenciones recibidas de FORCEM por la Asociación de Empresarios
Guipuzcoanos (ADEGI) con cargo a la convocatoria de 1994.
1.2. Naturaleza y objeto de la entidad
ADEGI es una asociación de empresarios radicados en la provincia de
Guipúzcoa, de carácter intersectorial, que tiene una naturaleza
privada, carente de ánimo de lucro. Esta asociación viene
desarrollando, prácticamente desde sus orígenes, actividades de
formación para el empresariado y personal de alta dirección de las
empresas guipuzcoanas. Formación financiada en unas ocasiones por la
propia ADEGI, y en otras, por instituciones públicas (Gobierno Vasco,
Diputación Foral de Guipúzcoa, etc.).
El resumen de justificación de costes presentado por ADEGI, en
relación con la subvención concedida por este plan sectorial, fue el
siguiente:
1.3. Características del plan por el que se obtiene la subvención
ADEGI presentó en la convocatoria de subvenciones de FORCEM de 1994
varios planes sectoriales, siendo objeto de fiscalización por este
Tribunal, el plan agrupado 94/A-1667 del sector de industrias del
metal.
Los datos económicos correspondientes a la financiación solicitada y
justificada por ADEGI y a la subvención concedida y satisfecha por
FORCEM son los siguientes:
La justificación presentada por ADEGI fue parcialmente modificada por
FORCEM, quien redujo los apartados de costes de profesorado a 79.083
miles de pesetas, el de otros costes de desarrollo del plan a 11.862
miles de pesetas, y el de costes indirectos de difícil justificación
a 9.095 miles de pesetas; resultando para FORCEM una justificación
global de 100.040 miles de pesetas. Importe que, a su vez, por
superar la cantidad asignada como subvención a este plan, no tuvo
repercusión alguna en la cuantía a satisfacer a ADEGI por la
ejecución de este plan agrupado sectorial.
Finalmente, cabe señalar que la realización de los cursos fue
contratada por ADEGI, en su totalidad, con centros de formación
privados.
1.4. Objetivos y alcance
El objetivo de la presente fiscalización es verificar la correcta
obtención, aplicación y justificación de las subvenciones recibidas
de FORCEM por ADEGI correspondientes a la convocatoria de 1994.
Para la consecución de este objetivo se han aplicado «in situ» todos
los procedimientos y pruebas que se han estimado necesarios sobre los
libros, justificantes y registros contables y extracontables de la
entidad.
II. RESULTADOS DEL TRABAJO REALIZADO
2.1. Limitaciones
* No existen, con carácter general, partes firmados por los alumnos
que acrediten su asistencia a los cursos, por lo que este Tribunal no
ha podido verificar el número
Como ya se ha indicado, cabe destacar que además no puede comprobarse
el grado de dedicación del personal interno, imputado a este plan de
formación, por carecer de documentación alguna que lo acredite (v.
gr., partes de imputación de horas).
de alumnos que asistieron y finalizaron los cursos. Sin embargo, este
dato ha sido tenido en cuenta por FORCEM al efectuar la liquidación
final de las subvenciones.
* No existen partes de imputación de las horas del personal propio
que la Fundación incluye como coste en la justificación presentada,
por lo que este Tribunal no ha podido verificar la adecuación y
realidad de estas imputaciones.
2.2. Análisis financiero y de cumplimiento
Los asuntos más significativos que se han puesto de manifiesto en el
análisis realizado han sido los siguientes:
* Por lo que respecta a los costes de profesorado, cabe señalar que
ADEGI ha justificado ante este Tribunal gastos correspondientes a
este concepto por importe de 95.428 miles de pesetas, lo que elevaría
en 5.204 miles de pesetas el importe de la justificación de gastos
por este concepto presentada a FORCEM.
* Por otro lado, los costes internos de personal de apoyo imputados
por ADEGI a este plan formativo (recogidos en el apartado de «Otros
costes de desarrollo del plan formativo»), han sido calculados sin
tener en cuenta los costes salariales reales de este personal;
aplicando a efectos de justificación una retribución teórica superior
al salario efectivamente satisfecho a estos trabajadores.
La diferencia entre la referida retribución teórica impartida al plan
y el coste salarial realmente satisfecho por ADEGI a sus empleados es
la siguiente:
Según se deduce del cuadro anterior, la imputación de coste de
personal propio de ADEGI (que esta entidad imputó parcialmente)
asciende a 13.534 miles de pesetas; sin embargo, el coste salarial
real que se corresponde con esta imputación es de 5.476 miles de
pesetas. No
obstante, los costes salariales reales que se corresponden con el
concepto «Otros costes asociados» (que incluye medios internos y
externos por importe de 15.305 miles de pesetas), verificados por
este Tribunal, ascienden a 7.988 miles de pesetas, resultando, por
tanto, una minoración de 7.317 miles de pesetas en este concepto.
Para concluir, como consecuencia de los ajustes y reclasificaciones
propuestos en párrafos anteriores, debe recalcularse el concepto de
costes de difícil justificación, lo que supone un importe de 10.164
miles de pesetas, frente a los 10.553 miles de pesetas consignadas
por ADEGI en la justificación remitida a FORCEM.
* En la selección de centros de formación contratados por ADEGI para
la realización de todos los cursos, no se ha seguido procedimiento
alguno de concurrencia de ofertas, lo que no garantiza una gestión
eficiente de los recursos. De hecho, para cursos de idéntica o muy
parecida naturaleza, los costes varían sustancialmente de unos
centros a otros sin razón que lo justifique.
Se ha detectado que una de las empresas contratadas para la
impartición de cursos (ELKARGI, SGR), cuenta con una participación 1
(20 millones de pesetas) de la
Como puede apreciarse, en tres de los cuatro tipos de cursos tomados
como muestra, el coste unitario (hora/alumno) de ADEGI es superior a
la media de costes unitarios de otros beneficiarios de subvenciones
de FORCEM analizados por este Tribunal, particularmente en los casos
de los cursos «Aplicaciones Informáticas» y «Gestión Económico
Financiera», con unos costes unitarios de 5.753 y 2.826 pesetas hora/
alumno, frente a unos
1
beneficiario.
propia ADEGI, lo que incrementa el riesgo de que los importes
facturados sean superiores a los costes reales.
Por otra parte, no existen contratos escritos con los centros de
formación contratados, limitándose éstos a remitir factura, en la que
globalmente se indica lo facturado por los cursos impartidos.
* No obstante, tras los ajustes propuestos por este Tribunal, el
importe de la subvención justificada sigue siendo superior a la
cuantía de la subvención concedida por FORCEM.
2.3. Análisis de eficacia y eficiencia
En relación a este tema cabe destacar las siguientes consideraciones:
* Efectuada una comparación entre los costes hora/alumno de los
cursos de nivel medio impartidos en ejecución de este plan,
seleccionados como muestra, con el coste medio de acciones formativas
de naturaleza análoga analizadas en otros beneficiarios de
subvenciones de FORCEM, se obtienen unas diferencias que aparecen
reflejadas en el siguiente gráfico:
costes medios de 1.365,3 y 1.062,91 pesetas hora/alumno,
respectivamente.
Esta situación se corresponde, como anteriormente se ha indicado, con
el procedimiento de contratación seguido por ADEGI, basado en una
contratación directa, sin concurrencia de ofertas, con diversos
centros de formación para impartir los cursos financiados por FORCEM.
* El plan de formación presentado por ADEGI, para su financiación por
FORCEM, responde a un exhaustivo estudio previo de las necesidades de
formación en el sector
del metal de las empresas radicadas en la provincia de Guipúzcoa.
* La ejecución de las distintas acciones formativas integrantes del
plan se ha dejado directamente en manos de los centros formativos
contratados, lo que ha contribuido a que no exista homogeneidad en la
materia impartida.
Dentro de lo que es el desarrollo de los cursos, debemos indicar que
ADEGI no ha realizado una evaluación de los conocimientos adquiridos,
ni tampoco se han entregado certificados de asistencia o
aprovechamiento de los cursos realizados, lo que no favorece que las
enseñanzas de los cursos impartidos acrediten en el futuro la
capacitación profesional que se pretende.
* A pesar del estudio previo de necesidades, la captación de
asistentes a estos cursos también ha sido realizada directamente por
los centros de formación contratados, lo que ha dado lugar a que,
dado su interés en impartir estos cursos, se haya admitido a un gran
número de asistentes que trabajaban en empresas que no pertenecían al
sector del metal o que, perteneciendo, no estaban recogidas en la
relación de empresas admitidas por FORCEM como participantes en este
plan. Así, de una muestra de alumnos analizada, sólo el 27 % de los
alumnos asistentes pertenecían a las empresas que se habían
comprometido a participar en este plan.
En esta misma línea de comprobación, el Tribunal también ha detectado
la asistencia de personas a estos cursos que, a la fecha de
impartición de los mismos, estaban de alta en regímenes de la SS
distintos del Régimen General o incluso de baja en las empresas o en
la propia SS (de la muestra de auditoría seleccionada por este
Tribunal, el 10,20 % de los participantes se encontraban en las
situaciones referidas).
* ADEGI ha realizado una evaluación de los cursos impartidos, si bien
no ha medido la aplicación real de los conocimientos adquiridos por
los alumnos en sus respectivos puestos de trabajo. Tampoco se ha
medido el efecto de la formación impartida sobre la situación
profesional de los trabajadores (mejoras salariales, mayor
estabilidad en el empleo, etc.), por lo que los datos no podrán ser
tenidos en cuenta en la planificación de futuras acciones formativas,
lo que puede afectar al grado de eficiencia con que se apliquen estas
subvenciones.
* Ni ADEGI ni las empresas han cumplimentado los trámites de
información a la representación legal de los trabajadores en las
empresas incluidas en este plan de formación (requisito exigido en el
artículo 12 del ANFC). Este incumplimiento ha sido justificado por
ADEGI por la oposición de los sindicatos mayoritarios en el País
Vasco (ELA/STV y LAB) a la aplicación del ANFC tal y como estaba
redactado y que llevó a estas entidades sindicales a no participar.
III. CONCLUSIÓN
Este Tribunal no ha podido verificar los extremos incluidos como
limitaciones en el apartado 2.1 anterior. Sin embargo, estas
limitaciones afectan a aspectos que han sido tenidos en cuenta por
FORCEM al efectuar la liquidación final de las subvenciones.
Por otra parte, según se indica en el apartado 2.2 anterior, ADEGI ha
imputado un coste teórico de personal de apoyo sin considerar los
costes salariales reales de este personal, aplicando a efectos de
justificación una retribución superior al salario efectivamente
satisfecho a estos trabajadores.
Asimismo, de acuerdo con las deficiencias señaladas en el apartado
2.3 anterior, los costes de los cursos gestionados por ADEGI no
guardan una relación de homogeneidad entre sí (mismos cursos a
distinto precio), y son sensiblemente superiores a los costes medios
para cursos de análogas características financiados con subvenciones
de FORCEM.
Este Tribunal no ha observado otras deficiencias en la obtención,
aplicación y justificación de estas subvenciones.
4.7. INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS SUBVENCIONES RECIBIDAS DE FORCEM
POR EL CENTRO DE DESARROLLO DE DIRECTIVOS, S. A. (CDD)
I. CONSIDERACIONES GENERALES
1.1. Introducción
El Tribunal de Cuentas en el ejercicio de las funciones que le asigna
la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y por Acuerdo del Pleno de
fecha 16 de noviembre de 1995, por el que se aprobó el «Programa de
fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 1996», ha
realizado, a iniciativa propia, una fiscalización de la Fundación
para la Formación Continua (FORCEM) referida a los ejercicios 1993,
1994 y 1995.
En el marco de esta fiscalización se ha realizado un control de las
subvenciones recibidas de FORCEM por Centro de Desarrollo de
Directivos (CDD) con cargo a la convocatoria de 1995.
1.2. Naturaleza y objeto de la entidad
El Centro de Desarrollo de Directivos Uno, S. A. (en adelante CDD)
era, en el momento de la solicitud de la subvención, una sociedad
anónima que tenía su origen en el Grupo Inter-Nos, S. A., constituido
el 3 de febrero de 1989, y cuyo objeto es la prestación de servicios,
tanto a particulares como a las Administraciones Públicas, en el más
amplio sentido de gestión y asesoría, incluyendo formación de
directivos, consultoría y asesoramiento mercantil y comercial, así
como exportación e importación. Con posterioridad, el 14 de agosto de
1996, se convirtió en una sociedad de responsabilidad limitada, con
un capital social de 28.000 miles de pesetas.
1.3. Características del plan por el que se obtiene la subvención
El plan para cuya realización solicitó el CDD en el ejercicio 1995
una subvención por importe de 307.757 miles de pesetas en el marco de
las subvenciones otorgadas
por FORCEM, es un plan agrupado (A95/5198) del sector de agencias de
viajes, cuyo promotor es la Federación Española de Asociaciones de
Agencias de Viajes (FEAAV).
El detalle de los costes presentados por el Centro de Desarrollo de
Directivos es el siguiente:
Cabe señalar que CDD contrató la realización de la totalidad de los
cursos con el Centro de Estudios Turísticos, S. L. (CDTUR), entidad
que a su vez contrata con otros centros de formación la realización
de parte de los cursos.
1.4. Objetivos y alcance
El objetivo de la presente fiscalización es verificar la correcta
obtención, aplicación y justificación de las subvenciones recibidas
de FORCEM por CDD correspondientes a la convocatoria de 1995.
Los datos económicos correspondientes a la financiación solicitada y
justificada por CDD y a la subvención concedida y satisfecha por
FORCEM son los siguientes:
Para la consecución de este objetivo se han aplicado «in situ» todos
los procedimientos y pruebas que se han estimado necesarios sobre los
libros, justificantes y registros contables y extracontables de la
entidad.
II. RESULTADOS DEL TRABAJO REALIZADO
2.1. Limitaciones
* No existen, con carácter general, partes firmados por los alumnos
que acrediten su asistencia a los cursos, por lo que este Tribunal no
ha podido verificar el número
de alumnos que los finalizaron. Sin embargo, este dato,
insuficientemente acreditado, ha sido tenido en consideración por
FORCEM para efectuar la liquidación final de las subvenciones.
* No existen partes de imputación de las horas del personal propio de
2 CDD, que CDTUR incluye como coste en la justificación presentada,
por lo que este Tribunal no ha podido verificar la realidad de estas
imputaciones.
* Se han imputado, asimismo, 7.000 miles de pesetas en concepto de
«colaboración» por parte de la Secretaría del Consejo de
Administración de CDD (período en que se aplicaron las subvenciones)
3 que posee el 24,2 % del capital de CDD y un 26 % de CDTUR sociedad
participada por CDD a la que más tarde se alude. Asimismo, se han
imputado 2.265 miles de pesetas, en concepto de seguimiento del plan,
correspondientes a los honorarios percibidos por un consejero de
CDTUR. Además, este Tribunal ha comprobado que en el concepto «Otros
costes de desarrollo del plan», estas dos personas han facturado
1.740 y 1.030 miles de pesetas, respectivamente; importes que han
sido aceptados por FORCEM sin que haya documentación acreditativa de
que se trate de una prestación de servicios diferente a las de
«colaboración y seguimiento» anteriores.
* Por otro lado, existe el riesgo de una doble imputación del coste
de alquiler de aulas para la impartición de cursos por parte del
beneficiario. Una primera imputación se produce al incluir este gasto
dentro de la justificación de costes presentada a FORCEM. Una segunda
imputación se produciría al incluir como gasto de profesorado el
importe total de la factura global girada por cada uno de los centros
de formación contratados por CDTUR. En estas facturas globales podría
estar incluido el gasto de arrendamiento de las aulas, que estos
centros de educación debieron utilizar para impartir los cursos
contratados. Todo ello no ha podido ser verificado por este Tribunal,
ya que estos centros de formación con los que CDTUR subcontrató la
realización de los cursos, no están sujetos a la fiscalización del
Tribunal de Cuentas, ni tampoco CDTUR facilitó información y
documentación justificativa del desglose de estas facturas globales.
* Asimismo, cabe señalar que en el concepto de alquileres de aulas
las facturas aportadas por CDTUR no estaban selladas ni firmadas, ni
tampoco ha sido posible verificar su pago.
2.2. Análisis financiero y de cumplimiento
Los asuntos más significativos que se han puesto de manifiesto en el
análisis realizado son los siguientes:
* Como se indica con anterioridad, CDD contrató la ejecución de la
totalidad del plan con la empresa CDTUR por el importe de las
subvenciones concedidas por FORCEM minorado en 11.650 miles de
pesetas (un 4,28 %
2
beneficiario.
3 Texto modificado de acuerdo con las alegaciones presentadas por el
beneficiario.
de la subvención concedida) en concepto de realización del plan por
CDD. CDTUR es una sociedad constituida el 10 de junio de 1994, y su
capital social, de 500 miles de pesetas, está participado en un 51 %
por CDD, el 26 % por la entonces Secretaría del Consejo de
Administración de CDD, y el 23 % restante por la Fundación ICARO. Por
otra parte, el Secretario del Consejo de Administración de CDTUR, y
director del mismo, es también profesor de la empresa Centro de
Estudios Avanzados de Alta Dirección, empresa que facturó a CDTUR por
la impartición de cursos 7.686 miles de pesetas dentro de este plan,
lo que supone el 2,82 % de la subvención.
A este respecto cabe señalar que no consta la existencia de
solicitudes de otras ofertas para realizar las funciones encomendadas
a CDTUR, lo que puede afectar al grado de eficiencia y economía con
que se han aplicado las subvenciones.
* Este Tribunal ha detectado que se han imputado en exceso costes de
material inventariable por 5.458 miles de pesetas, como consecuencia
de la utilización de equipos informáticos propios incluidos en la
justificación por su importe bruto y no por la amortización
efectuada, en contra de lo previsto en la convocatoria de
subvenciones.
* Por otra parte, CDD ha imputado como «Otros gastos de desarrollo
del plan» 10.000 miles de pesetas por colaboración de la Federación
Española de Asociaciones de Agencias de Viajes, promotor de este plan
agrupado, en contra de lo establecido en el apartado 4.2 de la
convocatoria de 1995, que prohíbe a los promotores la percepción de
retribuciones económicas por la realización de su función.
* En consecuencia, procedería el reintegro de al menos 4.990 miles de
pesetas (diferencia entre la subvención satisfecha por FORCEM:
266.211 miles de pesetas, y la subvención justificada después de
ajustes: 261.221 miles de pesetas), más el interés de demora
correspondiente.
2.3. Análisis de eficacia y eficiencia
De la fiscalización realizada por este Tribunal, se deducen las
siguientes consideraciones:
* El sistema de control de la asistencias de los alumnos es
deficiente, pues se presenta como único justificante del control
realizado la relación de alumnos matriculados en el curso, firmada
por el profesor.
Esta relación, en todo caso, acredita la presencia de los alumnos en
la primera clase; pero no asegura su presencia en el resto de las
sesiones del curso.
* En los cursos de formación a distancia impartidos por CDTUR se ha
observado el envío a los alumnos de unidades didácticas
correspondientes a los cursos impartidos con fecha 17.5.1996, por lo
que razonablemente la terminación del curso excede del 30 de abril de
1996, plazo máximo establecido en la convocatoria de subvenciones de
1995, para incluir su justificación como gasto imputable a la misma.
En los cursos de formación a distancia impartidos por CDTUR se ha
detectado la remisión de unidades didácticas a los alumnos durante
los meses de abril y mayo de 1996, lo que excede del plazo
máximo establecido en el 30 de marzo de 1996 según la convocatoria de
subvenciones de 1995 para la finalización de acciones formativas.
* Finalmente, la comparación de los costes unitarios en que ha
incurrido CDD, con los costes medios de los distintos beneficiarios
de subvenciones de FORCEM,
Una explicación de esta situación la puede ofrecer el hecho, puesto
de manifiesto con anterioridad, de la vinculación existente entre
diversas personas físicas y jurídicas que imputan costes en este
plan, situación que conduce, como se pone de manifiesto, a la
existencia de desviaciones significativas e innecesarias al alza en
los costes en que incurre CDD al realizar los cursos.
* El Centro de Desarrollo de Directivos realizó directamente un
estudio de los resultados obtenidos con la impartición del plan, si
bien este estudio no evalúa el impacto de la formación recibida por
los trabajadores sobre su situación laboral (mejoras salariales,
mayor estabilidad en el empleo, etc.), por lo que estos datos no
podrán ser tenidos en cuenta en la planificación de futuras acciones
formativas, lo que puede incidir en el grado de eficiencia con que se
apliquen estas subvenciones.
* Por otra parte, a través de la circularización efectuada por este
Tribunal a la TGSS, y de acuerdo con la muestra de alumnos
seleccionada para verificar el ámbito de aplicación personal de los
cursos financiados por FORCEM, se ha detectado la presencia de tres
trabajadores autónomos, personal excluido explícitamente en las
convocatorias de subvenciones de FORCEM correspondientes al año
objeto de esta fiscalización, hecho que no ha sido tenido en cuenta
por FORCEM en la liquidación de las subvenciones.
seleccionados como muestra de fiscalización por este Tribunal,
demuestra, tal y como se observa en el siguiente gráfico, que CDD ha
incurrido, en unos costes unitarios muy superiores a la media; lo que
viene a revelar una deficiente gestión, desde un punto de vista
económico, del plan formativo subvencionado.
III. CONCLUSIÓN
Este Tribunal no ha podido verificar los extremos incluidos como
limitaciones en el apartado 2.1 anterior. Estas limitaciones afectan
a aspectos que, sin embargo, han sido considerados por FORCEM en la
liquidación final de las subvenciones.
Por otra parte, cabe destacar las significativas desviaciones al alza
que, sobre la media de costes que obtienen otros beneficiarios de
FORCEM, presenta la justificación de subvenciones de CDD,
posiblemente influidas por la significativa cuantía de las
imputaciones efectuadas por personas físicas y jurídicas vinculadas
al beneficiario de las subvenciones.
Asimismo, se han detectado imputaciones excesivas de costes de
amortización e imputaciones de costes de la entidad promotora no
financiables de acuerdo con lo establecido en la convocatoria de
subvenciones de 1995, por lo que procedería la exigencia de un
reintegro de al menos 4.990 miles de pesetas más el interés de demora
correspondiente.
Este Tribunal no ha observado otras deficiencias en la obtención,
aplicación y justificación de estas subvenciones.
4.8. INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS SUBVENCIONES RECIBIDAS DE FORCEM
POR EL INSTITUTO DE FORMACIÓN Y ESTUDIOS SOCIALES (IFES)
I. CONSIDERACIONES GENERALES
1.1. Introducción
El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones que le
asigna la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y por Acuerdo del Pleno
de fecha 16 de noviembre de 1995, por el que se aprobó el «Programa
de fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 1996», ha
realizado, a iniciativa propia, una fiscalización de la Fundación
para la Formación Continua (FORCEM) referida a los ejercicios 1993,
1994 y 1995.
En el marco de esta fiscalización se ha realizado un control de las
subvenciones recibidas de FORCEM por la Fundación Instituto de
Formación y Estudios Sociales (IFES) con cargo a la convocatoria de
1995.
1.2. Naturaleza y objeto de la entidad
La Fundación Instituto de Formación y Estudios Sociales (IFES) se
constituye en Madrid el 3.12.1986 como una fundación benéfico-docente
de carácter privado, siendo fundada por la Unión General de
Trabajadores mediante una aportación de un millón de pesetas.
Entre otros fines fundacionales se encuentran los siguientes:
La justificación de costes fue presentada por IFES el 29.4.1996,
dentro del plazo contemplado en la convoca*
El establecimiento de planes y programas de orientación, promoción
y estudios profesionales y ocupacionales.
* La organización, gestión y administración de cursos, seminarios,
jornadas, coloquios y otras actividades requeridas a la formación
profesional y ocupacional y a los estudios sobre la misma.
* La orientación y capacitación de los trabajadores a la evolución
tecnológica y a las nuevas profesiones.
* La actualización y perfeccionamiento de los trabajadores para el
desempeño de su puesto de trabajo.
1.3. Características del plan por el que se obtiene la subvención
Se trata de un plan de formación agrupado concertado (A95/6157), del
sector de industrias químicas.
El solicitante de las subvenciones destinadas a la financiación del
plan es IFES, y presentó su solicitud de subvención con fecha
16.5.1995, dentro de los plazos fijados en la convocatoria de 1995 de
subvenciones de FORCEM.
Como promotores del plan constan cuatro entidades:
* AETPZ: Asociación de Empresarios Transformados de Plástico de
Zaragoza.
* APEQ: Asociación Profesional de Empresas Químicas.
* FIA-UGT: Federación de Industrias Afines.
* FITEQA-CCOO: Federación de Industrias Textil, Piel, Químicas y
Afines.
Los datos económicos correspondientes a la financiación solicitada y
justificada por IFES y a la subvención concedida y satisfecha por
FORCEM son los siguientes:
toria de subvenciones, por un importe de 35.970 miles depesetas, de
acuerdo con el siguiente detalle:
FORCEM revisó el importe certificado por IFES y rebajó la subvención
finalmente concedida, a 34.567 miles de pesetas, como consecuencia
del menor número de participantes acreditado por IFES.
Finalmente, cabe señalar que los cursos son impartidos en la mayoría
de los casos directamente por IFES, si bien para algunos cursos IFES
subcontrata con terceros la aplicación de las subvenciones. Asimismo,
IFES ha realizado parte de los cursos que formaron parte del plan
intersectorial de UGT correspondientes a la convocatoria de 1995.
1.4. Objetivos y alcance
El objetivo de la presente fiscalización es verificar la correcta
obtención, aplicación y justificación de las subvenciones recibidas
de FORCEM por IFES correspondientes a la convocatoria de 1995.
Para la consecución de este objetivo se han aplicado «in situ» todos
los procedimientos y pruebas que se han estimado necesarios sobre los
libros, justificantes y registros contables y extracontables de la
entidad.
II. RESULTADOS DEL TRABAJO REALIZADO
2.1. Limitaciones
* No existen, con carácter general, partes firmados por los alumnos
que acrediten su asistencia a los cursos, por lo que este Tribunal no
ha podido verificar el número de alumnos que finalizaron los cursos.
Sin embargo, este
dato ha sido tenido en consideración por FORCEM al efectuar la
liquidación final de las subvenciones.
* No existen partes de imputación de horas del personal propio que
IFES incluye como coste en la justificación presentada, por lo que
este Tribunal no ha podido verificar la adecuación y la realidad de
estas imputaciones.
2.2. Análisis financiero y de cumplimiento
Los asuntos más significativos que se han puesto de manifiesto en el
análisis realizado han sido los siguientes:
* IFES, fundada en 1986, se dedica a impartir cursos de formación
financiados, fundamentalmente, a través de subvenciones públicas; en
1995 el 100 % de los cursos impartidos por IFES se financiaron con
fondos públicos. A pesar de ello (el artículo 81 TRLGP establece el
principio de que la subvención no puede superar el coste de la
actividad del beneficiario), al 31.12.1995, presentaba unos
beneficios acumulados de 649.778 miles de pesetas. En el mismo
sentido, los recursos generados desde la creación de IFES, entendidos
como beneficios más amortizaciones, más provisiones, ascienden a
1.582.300 miles de pesetas. El origen de estos resultados positivos
acumulados no puede ser otro que la existencia de importantes
márgenes entre las subvenciones recibidas y los costes de la
formación desarrollada.
Conviene recordar a este respecto que IFES es una Fundación sin ánimo
de lucro.
* Por otra parte, tras el examen de la justificación presentada por
IFES ante FORCEM, este Tribunal considera necesaria la realización de
reclasificaciones por importe de 4.210 miles de pesetas, que afectan
a los costes de profesorado (minoración de 4.210 miles de pesetas),
a los costes de desarrollo del plan (incremento de 3.401 miles de
pesetas) y a los costes de difícil justificación (incremento de 809
miles de pesetas).
El origen de estas reclasificaciones está en las facturas giradas por
los promotores del plan (Federación de Industrias Textil, Piel,
Químicas y Afines, Asociación Profesional de Empresarios de Químicas
y la Asociación de Empresarios Transformadores de Plásticos de Zarago
No obstante, dado que la subvención recibida por IFES de FORCEM fue
de 34.567 miles de pesetas, no procede reintegro alguno.
2.3. Análisis de eficacia y eficiencia
Del análisis realizado se desprenden las siguientes consideraciones:
* IFES 4 no realiza una planificación rigurosa de las acciones
formativas a desarrollar: no consta la existencia de soporte
documental del diagnóstico de necesidades formativas, ni se establece
una conexión razonada entre éstas y el calendario de cursos a
desarrollar.
* No existe un control de presencia riguroso (no existen partes de
firmas), sólo cabe destacar que IFES aporta una lista de alumnos que
finalizan la acción formativa firmada por el responsable (profesor)
de la acción formativa. En el mismo sentido, no se puede concluir
sobre el número de horas lectivas impartidas, ya que no existen
controles diarios de presencia.
4
beneficiario.
za) en las que, además de recoger costes de profesorado, presentan
costes de desarrollo y de difícil justificación que no han sido
debidamente desglosados por IFES.
* Como consecuencia de las reclasificaciones propuestas por este
Tribunal anteriormente reseñadas, el límite establecido para el
concepto de «Otros costes de desarrollo del plan» ha sido superado,
motivo por el cual propone un ajuste de 95 miles de pesetas en este
concepto.
En consecuencia, tras el análisis efectuado la justificación
presentada por IFES resultaría según se deducedel siguiente cuadro:
* No existe acreditación por escrito de la realización de
evaluaciones a los alumnos.
* 5 IFES no realiza un seguimiento adecuado del impacto de la
formación impartida sobre la situación profesional de los
trabajadores y sobre la productividad de las empresas.
Todo lo anterior incide negativamente en el grado de eficiencia con
que se han aplicado las subvenciones.
III. CONCLUSIÓN
Este Tribunal no ha podido verificar los extremos incluidos como
limitaciones en el apartado 2.1 anterior. Estas limitaciones afectan
a aspectos que, sin embargo, han sido tenidos en cuenta por FORCEM en
la liquidación final de las subvenciones.
Por otra parte 6, IFES no realiza un adecuado seguimiento del
resultado obtenido con la impartición de los cursos, lo que puede
incidir negativamente en el grado de eficiencia con que se aplican
las subvenciones.
5
beneficiario.
6 Texto introducido de acuerdo con las alegaciones presentadas por el
beneficiario.
Este Tribunal no ha observado otras deficiencias en la obtención,
aplicación y justificación de estas subvenciones.
4.9. INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS SUBVENCIONES RECIBIDAS DE FORCEM
POR LA FUNDACIÓN BOSCH I GIMPERA
I. CONSIDERACIONES GENERALES
1.1. Introducción
El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones que le
asigna la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y por Acuerdo del Pleno
de fecha 16 de noviembre de 1995, por el que se aprobó el «Programa
de fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 1996», ha
realizado, a iniciativa propia, una fiscalización de la Fundación
para la Formación Continua (FORCEM) referida a los ejercicios 1993,
1994 y 1995.
En el marco de esta fiscalización se ha realizado un control de las
subvenciones recibidas de FORCEM por
La realización de los cursos se ha llevado a la práctica
fundamentalmente por las 32 empresas que están integradas en el plan
agrupado. Estas empresas han contratado a su vez, en parte, con
centros de formación privados, la realización de las acciones
formativas.
la Fundación Bosch i Gimpera con cargo a la convocatoria de 1994.
1.2. Naturaleza y objeto de la entidad
La Fundación Bosch i Gimpera se constituye como una fundación pública
dependiente de la Universidad de Barcelona que tiene entre otros
objetivos la realización de programas de formación.
1.3. Características del plan por el que se obtiene la subvención
Se trata de un plan agrupado (A-1624/94) del subsector de pinturas y
tintas de imprimir, presentado en la convocatoria de 1994, presentado
el 16.4.1994 y aprobado por la Junta de Gobierno de FORCEM el
28.7.1994.
Los datos económicos correspondientes a la financiación solicitada y
justificada por Bosch i Gimpera y a la subvención concedida y
satisfecha por FORCEM son los siguientes:
La justificación recibida por FORCEM de la Fundación se contiene en
el siguiente cuadro:
La Fundación Bosch i Gimpera ha presentado una relación de gastos que
justifican la aplicación de las subvenciones durante el período de
enero de 1994 a marzo de 1995, correspondiente al período recogido en
la convocatoria de FORCEM para el año 1994, y que asciende a 91.437
miles de pesetas. Sin embargo, los gastos que ha validado el
Departamento de Gestión Económica de FORCEM han supuesto un importe
de 89.934 miles de pesetas, cantidad que en todo caso es superior a
la subvención certificada y pagada por FORCEM por importe de 88.902
miles de pesetas.
1.4. Objetivos y alcance
El objetivo de la presente fiscalización es verificar la correcta
obtención, aplicación y justificación de las subvenciones recibidas
de FORCEM por Fundación Bosch i Gimpera correspondientes a la
convocatoria de 1994.
Para la consecución de este objetivo se han aplicado «in situ» todos
los procedimientos y pruebas que se han estimado necesarios sobre los
libros, justificantes y registros contables y extracontables de la
entidad.
II. RESULTADOS DEL TRABAJO REALIZADO
2.1. Limitaciones
* No existen, con carácter general, partes firmados por los alumnos
que acrediten su asistencia a los cursos, por lo que este Tribunal no
ha podido verificar el número de alumnos que los finalizaron. Sin
embargo, este dato, insuficientemente acreditado, ha sido tenido en
consideración por FORCEM para efectuar la liquidación final de las
subvenciones.
* No existen partes de imputación de horas del personal propio que la
Fundación incluye como coste en la justificación presentada, por lo
que este Tribunal no ha podido verificar la realidad de estas
imputaciones.
* La Fundación Bosch i Gimpera presenta justificación de costes de
profesorado interno en el que imputan la nómina bruta de dos docentes
en función de un porcentaje de dedicación. El equipo fiscalizador ha
cotejado estos importes con las nóminas y contratos de trabajo y
resultan ser correctos, si bien, no existen ni evidencia del
porcentaje de dedicación ni de las acciones formativas impartidas por
estos docentes.
2.2. Análisis financiero y de cumplimiento
Los asuntos más significativos que se han puesto de manifiesto en el
análisis realizado son los siguientes:
* Dentro del concepto de costes de profesorado externo, se incluye un
recibí por elementos pedagógicos emitido por la empresa AZKO NOBEL
(asociada al plan) que la Fundación Bosch i Gimpera pagó e imputó
como coste de profesorado, por importe de 8.689 miles de pesetas. Al
analizar la documentación justificativa, se han encontrado facturas
giradas por terceros a AZKO NOBEL cuyos costes se incluyen en el
recibí presentado por esta entidad a la Fundación, lo que da lugar a
que en
* En el concepto de utilización de aulas, la Fundación presenta
justificante en concepto de arrendamiento por un importe de 301 miles
de pesetas. La actividad docente total en estas aulas es de 10.000
horas en el período facturado, de ellas la parte correspondiente a
FORCEM es sólo de 860 horas. Según estos datos, los costes imputados
por la Fundación por este concepto debieron ascender a 3.010 miles de
pesetas; sin embargo, por error FORCEM sólo cuantificó 301 miles de
pesetas, ya que partió de un precio total de alquiler de 3.500 miles
de pesetas y no de 35.000 miles de pesetas, por lo que debe
considerarse la diferencia de 2.709
la justificación que la Fundación presenta a FORCEM, se incluyan
además de gastos de profesorado, gastos de viaje, material diverso,
limpieza y amortizaciones, es decir, conceptos que no en todos los
casos son costes de profesorado y que deben ser reclasificados.
* La Fundación justifica como material inventariable, costes de
amortización de inmovilizado material, por un importe de 1.383 miles
de pesetas. En el caso de bienes adquiridos en el propio ejercicio,
la Fundación no ha tenido en cuenta la fecha de adquisición del
elemento, sino que ha imputado la amortización como si hubiese
adquirido el bien el primer día del ejercicio 1994, por lo tanto
habría que ajustar este importe de acuerdo con lo expuesto en el
siguiente cuadro:
miles de pesetas como mayor coste imputable a la subvención
concedida.
* Por lo que respecta al concepto de «Otros costes de desarrollo del
plan formativo, medios propios y externos», conviene precisar que, en
ambos casos (costes propios y externos), FORCEM ha minorado el coste
imputado por exceder del límite del 25 % señalado en las bases de la
convocatoria para este tipo de gastos.
* Como consecuencia de los ajustes y reclasificaciones propuestas en
párrafo anterior, la justificación de las subvenciones recibidas por
el beneficiario resultaría según el siguiente cuadro:
Como puede apreciarse, tras los ajustes y reclasificaciones
propuestas por este Tribunal, el importe justificado es superior a la
subvención recibida.
2.3. Análisis de eficacia y eficiencia
Del análisis realizado por este Tribunal se desprenden las siguientes
consideraciones:
* De las 63 empresas que según la documentación presentada están
asociadas al plan, sólo de 32 de ellas existe constancia de que
forman parte del plan, pues en las restantes no hay ningún documento
firmado y sellado por las empresas que acredite su participación.
* La Fundación Bosch i Gimpera no ha presentado ningún informe previo
de planificación elaborado por escrito.
* El contenido de las acciones formativas no ha sido homogéneo en
todos los cursos de una misma materia; por otra parte, en algún caso
el contenido del curso no se corresponde con su denominación, así en
la acción formativa de «Calidad» se han impartido cursos de
«Protección de madera».
* Por otra parte, 23 cursos de los 59 seleccionados estuvieron
formados por menos de 10 alumnos, mínimo establecido para su
impartición. De éstos, 10 cursos fueron impartidos a un único alumno,
con un coste total, para estos últimos casos, de 1.202 miles de
pesetas.
En relación a esta posibilidad (un único alumno), este Tribunal
considera que la realización de este tipo de cursos no puede en
ningún caso dar cumplimiento a los objetivos establecidos en el ANFC
y, por lo tanto, afecta de forma significativa a la eficiencia y
economía con que se aplican estas subvenciones. En consecuencia, a
juicio de este Tribunal, FORCEM no debe admitir que las subvenciones
se apliquen a este tipo de acciones formativas.
Existe una evaluación de los cursos elaborados por la Fundación,
dividida por áreas geográficas de carácter muy genérico, que presenta
fundamentalmente datos de costes/horas de alumnos y del grado de
cumplimiento del número de alumnos en los cursos realizados. En esta
evaluación no se hace ninguna referencia al impacto de los cursos
realizados en la situación profesional de los alumnos. Por otra
parte, no hay constancia escrita sobre el uso de los datos reflejados
en el estudio de evaluación para planificar futuros programas
formativos. Esta situación puede afectar en el futuro al grado de
eficiencia con que se deben aplicar estas subvenciones.
III. CONCLUSIÓN
Este Tribunal no ha podido verificar los extremos incluidos como
limitaciones en el apartado 2.1 anterior. Estas limitaciones afectan
a aspectos que, sin embargo, han sido considerados por FORCEM en la
liquidación final de las subvenciones.
Por otra parte, la Fundación Bosch i Gimpera no realiza una adecuada
planificación y seguimiento de sus acciones formativas, lo que afecta
al grado de eficiencia con que se aplican estas subvenciones.
Este Tribunal no ha observado otras deficiencias en la obtención,
aplicación y justificación de estas subvenciones.
4.10. INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS SUBVENCIONES RECIBIDAS DE
FORCEM POR EL GRUPO PROMOTORA DE INFORMACIONES, S. A. (PRISA)
I. CONSIDERACIONES GENERALES
1.1. Introducción
El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones que le
asigna la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y por Acuerdo del Pleno
de fecha 16 de noviembre de 1995, por el que se aprobó el «Programa
de fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 1996», ha
realizado, a iniciativa propia, una fiscalización de la Fundación
para la Formación Continua (FORCEM) referida a los ejercicios 1993,
1994 y 1995.
En el marco de esta fiscalización se ha realizado un control de las
subvenciones recibidas de FORCEM por Promotora de Informaciones, S.
A., con cargo a la convocatoria de 1994.
1.2. Naturaleza y objeto de la entidad
Promotora de Informaciones, S. A., se fundó en el año 1972,
constituyéndose en sociedad holding años después.
Tras desarrollar en un primer momento la puesta en marcha del diario
El País, se ocupa posteriormente de desarrollar actividades
relacionadas con diarios de información general, prensa económica,
revistas especializadas, edición de libros, distribución de prensa,
artes gráficas, emisoras de radio, televisión, producción de cine y
vídeo y la gestión de derechos cinematográficos y audiovisuales.
1.3. Características del plan por el que se obtiene la subvención
El Grupo PRISA presenta la solicitud para la financiación de
actividades formativas, como plan agrupado integrado por las empresas
grupo PRISA (entidad promotora); Ser, S. A.; Canal +, S. A.; GDM, S.
A., y Progresa, S. A. En ella figuraba que se iban a realizar 14
acciones formativas y que iban a formar a 959 trabajadores con un
coste presupuestado de 39.608 miles de pesetas.
De acuerdo con lo anterior FORCEM aprueba la subvención por importe
de 26.123 miles de pesetas, una vez notificada la subvención, PRISA
presenta a FORCEM el compromiso de acciones formativas en el que se
comprometen a formar a 901 trabajadores en 14 acciones formativas.
Una vez concluidas todas las acciones formativas, se producen nuevas
variaciones tanto en el número de acciones formativas (12 en lugar de
14), como en el número de trabajadores formados (583 en lugar de los
901
(1.394 en vez de las 2.490 comprometidas).
La liquidación presentada por PRISA se corresponde con el siguiente
detalle:
Los datos económicos correspondientes a la financiación solicitada y
justificada por PRISA y a la subvención concedida y satisfecha por
FORCEM son los siguientes:
Finalmente, cabe señalar que la realización de los cursos se ha
llevado a cabo directamente por el beneficiario.
1.4. Objetivos y alcance
El objetivo de la presente fiscalización es verificar la correcta
obtención, aplicación y justificación de las subvenciones recibidas
de FORCEM por PRISA correspondientes a la convocatoria de 1994.
Para la consecución de este objetivo se han aplicado «in situ» todos
los procedimientos y pruebas que se han estimado necesarios sobre los
libros, justificantes y registros contables y extracontables de la
entidad.
II. RESULTADOS DEL TRABAJO REALIZADO
2.1. Limitaciones
* No existen, con carácter general, partes firmados por los alumnos
que acrediten su asistencia a los cursos, por lo que este Tribunal no
ha podido verificar el número de alumnos que finalizaron los cursos.
Sin embargo, este dato ha sido tenido en consideración por FORCEM
para efectuar la liquidación final de las subvenciones.
* No existen partes de imputación de horas del personal propio que
PRISA incluye como coste en la justificación presentada, por lo que
este Tribunal no ha podido verificar la realidad de estas
imputaciones.
2.2. Análisis financiero y de cumplimiento
Los asuntos más significativos que se han puesto de manifiesto en el
análisis realizado han sido los siguientes:
* Este Tribunal considera que sobre los 23.024 miles de pesetas que
grupo PRISA liquida a FORCEM, sólo
PRISA ha procedido a ingresar en FORCEM la cantidad de 6.461 miles de
pesetas, diferencia entre la subvención satisfecha por FORCEM y la
justificación validada por este Tribunal tras los ajustes y
reclasificaciones a los que se refiere el cuadro anterior.
10.916 miles de pesetas se pueden considerar correctamente
justificadas. Las causas que dan lugar a la diferencia son diversas y
pueden agruparse de la siguiente forma:
Dentro de los costes no financiables, cabe mencionar de forma expresa
el siguiente: el grupo PRISA dispone de un aula de formación de 100
metros cuadrados con mobiliario y grupos informáticos en la calle
Gran Vía, 32, 6.ª planta, a la que corresponden amortizaciones por
importe de 2.339 miles de pesetas. La utilización dada al aula, para
cursos financiados por FORCEM en 1994 fue del 30,1 % sobre la jornada
establecida en convenio para la empresa. Por ello se considera que el
69,9 % restante de la jornada no debe formar parte de los costes
financiables, lo que supone una minoración de 1.635 miles de pesetas
sobre la justificación presentada.
Además del ajuste ya comentado, se proponen reclasificaciones entre
distintos conceptos de la liquidación por importe de 1.749 miles de
pesetas que dan lugar a posteriores ajustes en los conceptos de
«Otros costes de desarrollo del plan» y «Costes de difícil
justificación», por superar los límites previstos en la convocatoria
para este tipo de costes. La liquidación de las subvenciones
recibidas por PRISA después de ajustes y reclasificaciones propuestos
por este Tribunal resultaría de acuerdo con lo expuesto en el
siguiente cuadro:
2.3. Análisis de eficacia y eficiencia
Del análisis de esta área se pueden extraer las siguientes
consideraciones:
* El beneficiario se ha limitado a justificar los cursos de formación
impartidos ante FORCEM. No se ha acreditado a este Tribunal la
existencia de un estudio previo de los objetivos a cumplir por parte
de las empresas del grupo ni de las necesidades formativas
existentes.
* Por otra parte, tampoco consta la existencia de mecanismos de
seguimiento y de evaluación del plan formativo desarrollado. Sólo se
han verificado bocetos sobre el seguimiento de algunas acciones
formativas, que no aportan ningún valor añadido al proceso de
formación y que por lo tanto carecen de significación. Tampoco consta
que PRISA haya realizado un seguimiento de la repercusión de las
acciones formativas en la situación profesional de los alumnos
(mejoras salariales, acceso a la contratación indefinida, mejora en
la calificación profesional, etc.), ni una evaluación de su
incidencia en la mejora de la competitividad de la empresa, por lo
que estos extremos no podrán ser tenidos en cuenta en la
planificación de futuras acciones formativas, lo que puede afectar al
grado de eficiencia con que se apliquen estas subvenciones de FORCEM.
* Se han detectado trabajadores que han recibido formación y que no
pertenecen a las empresas integrantes del plan agrupado, así al menos
tres trabajadores pertenecen a Antena 3 Radio, S. A.
* Al igual que ocurría con el número de trabajadores formados, el
cumplimiento del número de horas no se puede validar, ya que no
existen partes de asistencia de los alumnos.
* En ningún caso se entregan diplomas o certificados de asistencia a
los cursos a aquellos trabajadores que reciben la formación.
III. CONCLUSIÓN
Este Tribunal no ha podido verificar los extremos incluidos como
limitaciones en el apartado 2.1 anterior. Estas limitaciones afectan
a aspectos que, sin embargo, han sido considerados por FORCEM al
efectuar la liquidación final de las subvenciones.
Este Tribunal no ha observado otras deficiencias en la obtención,
aplicación y justificación de estas subvenciones.
4.11. INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS SUBVENCIONES RECIBIDAS DE
FORCEM POR LA CONFEDERACIÓN ESPAÑOLA DE ORGANIZACIONES EMPRESARIALES
DEL METAL (CONFEMETAL)
I. CONSIDERACIONES GENERALES
1.1. Introducción
El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones que le
asigna la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y por Acuerdo del Pleno
de fecha 16 de noviembre de 1995, por el que se aprobó el «Programa
de fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 1996», ha
realizado, a iniciativa propia, una fiscalización de la Fundación
para la Formación Continua (FORCEM) referida a los ejercicios 1993,
1994 y 1995.
En el marco de esta fiscalización se ha realizado un control de las
subvenciones recibidas de FORCEM por la Confederación Española de
Organizaciones Empresariales del Metal (CONFEMETAL) con cargo a la
convocatoria de 1994.
1.2. Naturaleza y objeto de la entidad
La Confederación Española de Organizaciones Empresariales del Metal
(CONFEMETAL) realiza la totalidad de sus actividades formativas a
través de la Fundación CONFEMETAL, institución de carácter privado,
sin ánimo de lucro, creada por CONFEMETAL en el año 1985 con el
objetivo de prestar servicios a las empresas y a sus trabajadores,
especialmente en el ámbito de la formación.
1.3. Características del plan por el que se obtiene la subvención
Se trata de un plan agrupado correspondiente a la convocatoria de
1994 (A94/502), por importe de 185.627 miles de pesetas.
Los datos económicos correspondientes a la financiación solicitada y
justificada por CONFEMETAL y a la subvención concedida y satisfecha
por FORCEM son los siguientes:
Debido al incumplimiento habido en el número de trabajadores formados
sobre los previstos al solicitar la subvención, FORCEM minoró la
subvención inicialmente concedida (185.627 miles de pesetas),
resultando finalmente un importe de 176.514 miles de pesetas. Con
1.4. Objetivos y alcance
El objetivo de la presente fiscalización es verificar la correcta
obtención, aplicación y justificación de las subvenciones recibidas
de FORCEM por CONFEMETAL correspondientes a la convocatoria de 1994.
Para la consecución de este objetivo se han aplicado «in situ» todos
los procedimientos y pruebas que se han estimado necesarios sobre los
libros, justificantes y registros contables y extracontables de la
entidad.
II. RESULTADOS DEL TRABAJO REALIZADO
2.1. Limitaciones 7
* No existen, con carácter general, partes firmados por los alumnos
que acrediten su asistencia a los cursos,
7
beneficiario.
tra esta decisión, el beneficiario interpuso una reclamación que fue
desestimada posteriormente por FORCEM.
El detalle de la justificación presentada por CONFEMETAL se contiene
en el siguiente cuadro:
por lo que este Tribunal no ha podido verificar el número de alumnos
que finalizaron los cursos. Sin embargo, este dato ha sido tenido en
cuenta por FORCEM al efectuar la liquidación final de las
subvenciones.
2.2. Análisis financiero y de cumplimiento
Los asuntos más significativos que se han puesto de manifiesto en el
análisis realizado son los siguientes:
* En el concepto «Elementos pedagógicos» este Tribunal ha detectado
que el beneficiario contrata, como ya se ha indicado, la realización
de los cursos con la Fundación CONFEMETAL. Entre los gastos
repercutidos se encuentra el alquiler de un local durante los seis
meses en que se desarrollan los cursos de FORCEM. Como la utilización
diaria de las aulas para cursos financiados de FORCEM es de 4 horas,
y la jornada laboral de la Fundación CONFEMETAL es de 8 horas, este
Tribunal considera admisible únicamente el 50 % de los costes de
alquiler de las aulas, lo que supone una minoración de 2.020 miles de
pesetas sobre la justificación rendida por el beneficiario a FORCEM.
* Por otra parte, como consecuencia de las reclasificaciones
efectuadas por este Tribunal que afectan a los conceptos de «Otros
costes de desarrollo del plan» y «Material inventariable», se hace
necesario ajustar en
Como puede apreciarse, tras los ajustes propuestos por este Tribunal,
la justificación sigue siendo superior al montante de la subvención
satisfecha por FORCEM.
2.3. Análisis de eficacia y eficiencia
Del análisis practicado se deducen las siguientes consideraciones:
* En relación al seguimiento de los cursos cabe resaltar la
inexistencia de controles presenciales durante la realización de los
cursos. Al final de cada acción formativa, la Fundación CONFEMETAL
realiza una evaluación que pondera aspectos tales como organización,
contenido, etc., y de la que se desprenden algunas críticas a la
formación, tales como falta de prácticas, corta duración, exceso de
materia, demasiados asistentes, etc., que son tenidos en cuenta por
parte de CONFEMETAL en la planificación de futuras convocatorias. Sin
embargo, estos informes no estudian la repercusión de la formación
impartida en la situación y promoción profesional del trabajador
(mayor estabilidad en el empleo, mejoras salariales, etc.), por lo
que estos extremos no podrán ser tenidos en cuenta en la
planificación de futuras acciones, lo que puede afectar al grado de
eficiencia con que se apliquen estas subvenciones.
* En cuanto al número de trabajadores formados, dato que ha sido
considerado por FORCEM en la liquidación de estas subvenciones,
existe una limitación, ya que no se han podido comprobar los partes
de asistencia de los alumnos al haber sido destruidos por la
Fundación CONFEMETAL.
* Tampoco se puede validar el número de horas impartidas, tal y como
ocurría en el punto anterior, por la inexistencia de los partes de
asistencia. El certificado de
1.165 miles de pesetas el concepto de «Gastos de difícil
justificación», ya que sobrepasa el límite establecido en la
normativa para este tipo de gastos.
* En consecuencia, tras los ajustes y reclasificaciones efectuados,
la justificación de las subvenciones recibidas por CONFEMETAL se
configuraría según el siguiente cuadro:
asistencia que se entrega a los trabajadores al finalizar la
formación se hace por el mero hecho de asistir a los cursos, sin
mediar prueba o evaluación alguna.
III. CONCLUSIÓN
Este Tribunal no ha podido verificar los extremos incluidos en la
limitación 8 del apartado 2.1 anterior. Sin embargo, esta limitación
afecta a aspectos que han sido tenidos en cuenta por FORCEM al
efectuar la liquidación final de las subvenciones.
Este Tribunal no ha observado otras deficiencias en la obtención,
aplicación y justificación de estas subvenciones.
4.12. INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS SUBVENCIONES RECIBIDAS DE
FORCEM POR LA FEDERACIÓ DE COOPERATIVES DEL TREBALL ASSOCIAT DE
CATALUNYA (FCTAC)
I. CONSIDERACIONES GENERALES
1.1. Introducción
El Tribunal de Cuentas en el ejercicio de las funciones que le asigna
la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y por Acuerdo del Pleno de
fecha 16 de noviembre de 1995, por el que se aprobó el «Programa de
fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 1996», ha
realizado, a iniciativa propia, una fiscalización de la Funda
8
beneficiario.
ción para la Formación Continua (FORCEM) referida a los ejercicios
1993, 1994 y 1995.
En el marco de esta fiscalización se ha realizado un control de las
subvenciones recibidas de FORCEM por la Federació de Cooperatives del
Treball Associat de Catalunya (FCTAC) con cargo a la convocatoria de
1994.
1.2. Naturaleza y objeto de la entidad
FCTAC es una asociación de cooperativas de trabajo asociado de
Cataluña, autocalificada en la solicitud de la subvención como
organización empresarial.
Su objeto es el apoyo y la promoción de las cooperativas y del
cooperativismo en general y contribuir a con
La justificación presentada por el beneficiario se detalla en el
siguiente cuadro:solidar
un tejido empresarial cooperativo sólido, tanto desde el
punto de vista económico como social.
1.3. Características del plan por el que se obtiene la subvención
Se trata de un plan agrupado (A94/1656) presentado al amparo de la
convocatoria de 1994, con fecha de 16.5.1994 y aprobado por la Junta
de Gobierno de FORCEM el 28.7.1994.
Los datos económicos correspondientes a la financiación solicitada y
justificada por FCTAC y a la subvención concedida y satisfecha por
FORCEM son lossiguientes:
FCTAC contrató el 1.9.1994 con la Fundació Joan Ventosa i Roig la
organización, ejecución, seguimiento, control y evaluación de todas
las acciones formativas y también la confección de un informe final
del desarrollo del plan.
1.4. Objetivos y alcance
El objetivo de la presente fiscalización es verificar la correcta
obtención, aplicación y justificación de las subvenciones recibidas
de FORCEM por FCTAC correspondientes a la convocatoria de 1994.
Para la consecución de este objetivo se han aplicado «in situ» todos
los procedimientos y pruebas que se han estimado necesarios sobre los
libros, justificantes y registros contables y extracontables de la
entidad.
II. RESULTADOS DEL TRABAJO REALIZADO
2.1. Análisis financiero y de cumplimiento
Los asuntos más significativos que se han deducido del análisis de la
justificación de las subvenciones son los siguientes:
Dado que la subvención finalmente satisfecha por FORCEM fue de 10.084
miles de pesetas, procedería un reintegro de 1.214 miles de pesetas
más el interés de demora correspondiente.
2.2. Análisis de eficacia y eficiencia
Del análisis realizado se desprenden las siguientes consideraciones:
* FCTAC no ha promovido la concurrencia y no ha aportado otras
solicitudes de ofertas para la realización de los servicios que
contrató con la fundación Joan Ventosa i Roig, lo que puede afectar
al grado de eficiencia y
* Incumplimiento de los límites existentes en la convocatoria para
gastos de determinada naturaleza. FCTAC ha justificado como costes
externos de organización, seguimiento y gestión del plan un importe
de 2.460 miles de pesetas, que FORCEM ha admitido como «Otros costes
externos de desarrollo del plan». Sin embargo, en la convocatoria de
1994, este tipo de gastos tenían una limitación del 15 % de los
gastos de profesorado. Dado que el coste de profesorado externo fue
de 6.291 miles de pesetas, el coste máximo subvencionado por FORCEM
como «Otros costes externos de desarrollo del plan» debió ser, como
máximo, de 944 miles de pesetas.
Esta variación afecta también al importe que sirve de base para el
cálculo del 10 % por costes de difícil justificación, minorando su
cuantía en 152 miles de pesetas.
De acuerdo con lo anterior, la justificación, presentada por el
beneficiario debe minorarse en 1.668 miles de pesetas, según se
deduce del siguiente cuadro:
economía con que se aplican las subvenciones. El beneficiario
únicamente ha argumentado que todas las actividades de formación que
promueve estén acogidas o no a subvención, las contrata con la
referida fundación. En el contrato firmado por ambas entidades el
1.9.1994 no figura el precio de los servicios, sólo se estipula que
«FCTAC se obliga a pagar las facturas que presente la Fundación Joan
Ventosa i Roig correspondientes a los planes definidos en el presente
contrato».
FCTAC, según los Estatutos de la Fundación Joan Ventosa i Roig, tiene
una representación en su Patronato del 45 % de los representantes
correspondientes a las Federaciones de Cooperativas que totalizan la
mitad más uno de todos los patronos.
* FCTAC ha aportado un análisis que soporta la planificación de las
acciones formativas, donde se especifican las necesidades formativas
detectadas con objeto de adaptar la formación a las necesidades
reales de las empresas.
La Fundación Joan Ventosa i Roig ha elaborado un informe sobre el
desarrollo del plan en el que se valoran los siguientes parámetros:
- Grado de asistencia: con el resultado de una media del 93,43 %;
este dato ha sido validado con los partes de asistencia de cinco
acciones formativas.
- Valoración de los alumnos: el 90,31 % de los alumnos valoran
positivamente la organización del curso y al profesorado y demás
expertos que imparten las acciones formativas.
- Valoración de los expertos: la mayoría de los expertos valora
positivamente la motivación y la participación, así como la
homogeneidad de los conocimientos. El Tribunal ha verificado estos
datos con las cinco acciones formativas seleccionadas.
No obstante, no existe una evaluación sobre el resultado de los
cursos en la vida profesional de los trabajadores (ingresos
salariales, promoción, contratación cualificada, etc.). Tampoco
existe una valoración del resultado de las acciones formativas en la
mejora de la competitividad de las empresas, por lo que estos datos
no podrán ser tenidos en cuenta por el beneficiario en la
planificación de futuras acciones formativas, lo que puede incidir en
el grado de eficiencia con que se apliquen estas subvenciones.
III. CONCLUSIÓN
Este Tribunal ha detectado deficiencias en el cumplimiento de los
límites para los conceptos «Otros costes de desarrollo del plan» y
«Costes de difícil justificación», por lo que procedería un reintegro
de 1.214 miles de pesetas más el interés de demora correspondiente,
según se analiza en el apartado 2.1 anterior.
Este Tribunal no ha observado otras deficiencias en la obtención,
aplicación y justificación de estas subvenciones.
4.13. INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS SUBVENCIONES RECIBIDAS DE
FORCEM POR LAASOCIACIÓN VALENCIANA DE EXPERTOS EN TURISMO Y CALIDAD
I. CONSIDERACIONES GENERALES
1.1. Introducción
El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones que le
asigna la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y por Acuerdo del Pleno
de fecha 16 de noviembre de 1995, por el que se aprobó el «Programa
de fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 1996», ha
realizado, a iniciativa propia, una fiscalización de la Fundación
para la Formación Continua (FORCEM) referida a los ejercicios 1993,
1994 y 1995.
En el marco de esta fiscalización se ha realizado un control de las
subvenciones recibidas de FORCEM por la Asociación Valenciana de
Expertos en Turismo y Calidad (AVETC) con cargo a la convocatoria de
1995.
1.2. Naturaleza y objeto de la entidad
La Asociación Valenciana de Expertos en Turismo y Calidad (en
adelante, AVETC) se constituyó como persona jurídica sin ánimo de
lucro el 27 de diciembre de 1994, para la promoción y defensa de los
intereses propios del sector turístico y hostelero de la Comunidad
Autónoma de Valencia, fines entre los que se especifica la «formación
y desarrollo de todos sus asociados».
1.3. Características del plan por el que se obtiene la subvención
Esta asociación presentó el 18 de abril de 1995 un plan de formación
para el sector de la hostelería, cuyo ámbito territorial se
circunscribe a la Comunidad Autónoma de Valencia, con un presupuesto
total de 75.880 miles de pesetas, del que sólo 63.240 miles de
pesetas sería el importe a financiar por FORCEM.
Este plan agrupado, identificado con el número A95/5465, fue objeto
de aprobación por la Junta de Gobierno de FORCEM el 16.6.1995, por
una cuantía de 56.565 miles de pesetas.
Los datos económicos correspondientes a la financiación solicitada y
justificada por AVETC y a la subvención concedida y satisfecha por
FORCEM son los siguientes:
El resumen de justificación de costes presentado por la AVETC a
FORCEM, en relación con la subven
Finalmente, cabe destacar que AVETC no aplica directamente las
subvenciones, sino que la realización de los cursos se encomienda a
la Escuela de Hostelería y Turismo de Valencia, S. L. (en adelante,
EHTV), entidad estrechamente vinculada a AVETC. Asu vez, EHTV
subcontrata totalmente (al menos en la muestra analizada) con otros
centros de formación privados la realización de los cursos.
1.4. Objetivos y alcance
El objetivo de la presente fiscalización es verificar la correcta
obtención, aplicación y justificación de las subvenciones recibidas
de FORCEM por AVETC correspondientes a la convocatoria de 1995.
Para la consecución de este objetivo se han aplicado «in situ» todos
los procedimientos y pruebas que se han estimado necesarios sobre los
libros, justificantes y registros contables y extracontables de la
entidad.
II. RESULTADOS DEL TRABAJO REALIZADO
2.1. Limitaciones
* La contabilidad facilitada por AVETC adolece de diversas
deficiencias. Así, el balance de sumas y saldos
ción concedida a este plan sectorial, ha sido elsiguiente:
correspondiente al ejercicio de 1996, inicialmente presentado al
equipo fiscalizador de este Tribunal, cerrado a fecha 10 de diciembre
de 1996, presenta un descuadre entre los saldos deudores y acreedores
de 14.793 miles de pesetas. Advertido este error por el equipo
fiscalizador, la Asociación presentó otro balance de sumas y saldos
corregido, cerrado a 11 de diciembre de 1996, en el que aparecen
11.048 miles de pesetas de fondos sociales propios de la AVETC que
carecen de soporte documental.
Por otra parte, AVETC ha utilizado fondos procedentes de FORCEM para
la devolución de un préstamo de 15.400 miles de pesetas concedidos
por la Asociación Valenciana de Turismo (AVATUR), préstamo cuya
concesión e ingreso por AVATUR no había sido recogido por la entidad
fiscalizada en las cuentas de tesorería ni existe constancia de
antecedente alguno de su ingreso en las cuentas bancarias de la
AVETC. Conviene tener presente que los fondos de FORCEM representaban
prácticamente el 100 % de los ingresos de la AVETC en 1995 y el 95,34
% de los ingresos del ejercicio 1996.
* La Asociación no dispone, con carácter general, de partes firmados
por los alumnos, que acrediten su asistencia a los cursos, por lo que
este Tribunal no ha podido
verificar el número de alumnos que finalizaron los cursos. Sin
embargo, este dato, insuficientemente acreditado, ha sido tenido en
consideración por FORCEM para efectuar la liquidación final de las
subvenciones.
* No existen partes que justifiquen la imputación de horas del
personal propio que AVETC incluye como coste en la justificación
presentada, por lo que este Tribunal no ha podido verificar la
realidad y adecuación de estas imputaciones.
2.2. Análisis financiero y de cumplimiento
Realizada la fiscalización del plan sectorial gestionado por la
Asociación Valenciana de Expertos en Turismo y Calidad, se han
obtenido los siguientes resultados:
* En el entorno de actuación de AVETC existe un grupo de empresas
constituido por EHTV, S. L.; TECMARK, S. L.; y ANIMATE, S. L. con el
mismo domicilio social y el mismo administrador único: el Presidente
de la AVETC; además, salvo EHTV, S. L., las restantes tienen como
accionista mayoritario también al Presidente de la AVETC.
Este grupo empresarial factura a la AVETC, como coste por los
servicios (de docencia, realización de encuestas, planificación,
etc.), 47.174 miles de pesetas, que constituyen a su vez el 83,40 %
de los costes justificados y aceptados por FORCEM, por la ejecución
de este plan sectorial.
Por otra parte, se han detectado diversas facturas (todas ellas
giradas por las entidades anteriormente citadas) en las que se viene
a cobrar el mismo o muy parecido concepto (v. gr., la promoción de
acciones formativas, la dirección o seguimiento de los cursos, el
diseño del programa formativo y la evaluación de los cursos).
Dado además que no se han solicitado otras ofertas para la prestación
de los servicios que facturan estas empresas, existe un doble riesgo
evidente de que los costes que imputa AVETC estén sobrevalorados.
* Un trabajador del grupo de empresas precitado (número de SS 46/
10102829/28) pasa, sin solución de continuidad, de prestar servicios
de una a otra de las empresas citadas, incluida la propia AVETC,
antes, durante y después de la ejecución de este plan de formación.
Durante su vinculación con la propia AVETC, giró una factura de un
millón de pesetas por un trabajo de «realización de la explotación de
resultados, diseño del programa formativo FORCEM y su dirección
ejecutiva», contratado verbalmente, cuyo resultado no se ha plasmado
en informe alguno.
* La EHTV ha subcontratado con centros de enseñanza la generalidad de
los cursos cuya impartición contrató con la AVETC, y a precios
inferiores a aquéllos a los que ella había contratado con la AVETC,
existiendo un beneficio, para esta sociedad, por su mera
interposición en la contratación, de 1.061 miles de pesetas en los
siete cursos tomados como muestra de auditoría, sobre un universo de
64 cursos realizados por la AVETC, en virtud de este plan agrupado,
lo que representa el 11 % del importe total de acciones de formación
desarrolladas.
* Por otro lado, en los cursos impartidos directamente por la EHTV
que han sido analizados, se ha observado que tanto el Presidente de
AVETC como un trabajador de dicha entidad (el mismo anteriormente
citado) han sido profesores o alumnos de cursos impartidos al amparo
de este plan formativo. No se entiende en todo caso que los cursos en
que estas personas actúan como profesores sean realizados a través de
la EHTV y no directamente por la AVETC, perceptora de la subvención,
lo que supondría un ahorro de los costes de ejecución del plan
formativo.
2.3. Análisis de eficacia y eficiencia
Del análisis realizado por este Tribunal en este área se desprenden
las siguientes consideraciones:
* Existe una planificación previa de las necesidades de formación del
sector de hostelería, realizada por la empresa TECMARK, S. L., en
abril de 1995. Este trabajo no ha sido satisfecho con cargo al plan
formativo.
* La realización de los cursos de formación fue contratada por AVETC
con terceros, entre ellos EHTV, que, en determinados casos y habida
cuenta de su carencia de medios materiales y personales, debieron
subcontratar su realización, circunstancia contraria a los criterios
de selección de centros manejados por la propia Asociación Valenciana
de Expertos en Turismo y Calidad. No debe olvidarse a este respecto
la vinculación existente entre AVETC y algunos de estos terceros, lo
que desvirtúa su interposición en el circuito seguido por AVETC para
la aplicación de las subvenciones.
Todo ello afecta al grado de eficiencia y economía con que se han
aplicado las subvenciones.
* No ha existido por parte de AVETC una verdadera evaluación del
impacto que ha tenido este plan formativo en el sector, sino una
valoración del grado de satisfacción de algunos asistentes a los
cursos con el centro, profesor y materia impartida, sin entrar a
valorar aspectos tales como objetivos alcanzados, desviaciones
producidas, aplicación en sus empresas de los conocimientos
adquiridos, mejora en la situación laboral de los trabajadores, etc.
Esta falta de evaluación impide que se tengan en cuenta los aspectos
citados en la planificación de futuras acciones, lo que afecta,
asimismo, al grado de eficiencia con que se aplican las subvenciones.
III. CONCLUSIONES
Este Tribunal no ha podido verificar los extremos incluidos como
limitaciones en el apartado 2.1 anterior. Estas limitaciones afectan
a aspectos que, sin embargo, han sido considerados por FORCEM en la
liquidación final de las subvenciones.
Por otra parte, existe en torno a AVETC un grupo de sociedades
estrechamente vinculadas que imputan costes al plan formativo, lo que
produce un riesgo significativo de sobrevaloración de los costes
reales del plan. Así en el caso de EHTV, entidad con la que AVETC
contrata la totalidad de la realización del plan formativo y que en
la muestra analizada subcontrató al 100 % la realización de
los cursos, el beneficio obtenido por su mera interposición asciende
a 1.061 miles de pesetas. Esta forma de aplicación de las
subvenciones es contraria a lo establecido en el artículo 81.8 TRLGP,
que prohíbe que el importe de las subvenciones concedidas supere el
coste de la actividad a desarrollar por el beneficiario.
Asimismo, AVETC no ha realizado un adecuado seguimiento de las
acciones formativas, lo que afecta al grado de eficiencia con que se
aplican las subvenciones.
Este Tribunal no ha observado otras deficiencias en la obtención,
aplicación y justificación de estas subvenciones.
4.14. INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS SUBVENCIONES RECIBIDAS DE
FORCEM POR LA FUNDACIÓN LABORAL DE LA CONSTRUCCIÓN
I. CONSIDERACIONES GENERALES
1.1. Introducción
El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones que le
asigna la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y por Acuerdo del Pleno
de fecha 16 de noviembre de 1995, por el que se aprobó el «Programa
de fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 1996», ha
realizado, a iniciativa propia, una fiscalización de la Fundación
para la Formación Continua (FORCEM) referida a los ejercicios 1993,
1994 y 1995.
En el marco de esta fiscalización se ha realizado un control de las
subvenciones recibidas de FORCEM por la Fundación Laboral de la
Construcción (en adelante FLC) con cargo a la convocatoria de 1994.
A la vista del cuadro anterior, cabe señalar la gran diferencia entre
la subvención concedida por FORCEM y la subvención justificada por la
FLC, lo que da lugar a que existan fondos comprometidos que no puedan
ser aplicados a la concesión de otras subvenciones por importe de
2.117.003 miles de pesetas.
1.2. Naturaleza y objeto de la entidad
De acuerdo con el convenio colectivo general del sector de la
construcción firmado el 10 de abril de 1992, con la finalidad
primordial de crear un marco de relaciones laborales estables y
justas y prestar unos servicios a los trabajadores y empresas
comprendidos en su ámbito de aplicación, las partes firmantes del
referido convenio constituyeron una Fundación de carácter paritario
que se denomina Fundación Laboral de la Construcción.
La Fundación, que persigue un fin de interés público, tiene
personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar con absoluta
autonomía. Sus fines son los siguientes:
a) Fomento de la Formación Profesional.
b) Fomento de la investigación, desarrollo y promoción de actuaciones
tendentes a la mejora de la salud laboral y seguridad en el trabajo.
c) Prestaciones por permanencia en el sector.
1.3. Características del plan por el que se obtiene la subvención
Se trata de un plan agrupado (A-1220/94), presentado al amparo de la
convocatoria de 1994, con fecha de solicitud de 16.5.1994 y aprobado
por la Junta de gobierno de FORCEM el 2.12.1994 por un importe de
3.361.140 miles de pesetas, siendo la financiación otorgada a este
plan la más cuantiosa de las concedidas por FORCEM a un plan
agrupado.
Con posterioridad FORCEM ajustó el importe financiado a 1.665.000
miles de pesetas, como consecuencia de la reducción del número de
alumnos participantes en el plan contemplado en el documento de
compromiso de acciones formativas.
Los datos económicos correspondientes a la financiación solicitada y
justificada por la FLC y a la subvención concedida y satisfecha por
FORCEM son los siguientes:
La FLC ha presentado relación de gastos que justifican la formación
en el período que va de enero de 1994 a marzo de 1995,
correspondiente al período recogido en la convocatoria de FORCEM para
el año 1994 y que asciende a 1.244 438 miles de pesetas, de acuerdo
con el siguiente detalle:
Finalmente, cabe destacar que la Fundación contrata con diversas
empresas la prestación de servicios docentes y no docentes, que
imputa como coste del plan.
1.4. Objetivos y alcance
El objetivo de la presente fiscalización es verificar la correcta
obtención, aplicación y justificación de las subvenciones recibidas
de FORCEM por la FLC correspondientes a la convocatoria de 1994.
Para la consecución de este objetivo se han aplicado «in situ» todos
los procedimientos y pruebas que se han estimado necesarios sobre los
libros, justificantes y registros contables y extracontables de la
entidad.
II. RESULTADOS DEL TRABAJO REALIZADO
2.1. Limitaciones
* No existen, con carácter general, partes firmados por los alumnos
que acrediten su asistencia a los cursos, por lo que este Tribunal no
ha podido verificar el número de alumnos que finalizaron los cursos.
Sin embargo, este dato ha sido tenido en cuenta por FORCEM al
efectuar la liquidación final de las subvenciones.
* No existen partes de imputación de horas del personal propio que la
Fundación incluye como coste en la justificación presentada, por lo
que este Tribunal no ha podido verificar la adecuación y la realidad
de estas imputaciones.
2.2. Análisis financiero y de cumplimiento
Los asuntos más significativos que se han puesto de manifiesto en el
análisis realizado han sido los siguientes:
* Dentro del concepto de «Material inventariable» figura una factura
correspondiente a honorarios profesionales por servicios realizados
por la empresa Russell Reynolds Associates, INC, en concepto de
selección del Gerente de la Fundación por un importe de 5.903 miles
de pesetas, que a juicio de este Tribunal no debería ser considerada
como coste financiable. El importe que por este concepto ha imputado
la Fundación asciende a 541 miles de pesetas.
* En el concepto de «Material no inventariable, medios externos» este
Tribunal ha detectado tres facturas por importe de 1.285 miles de
pesetas que corresponden a publicidad. Este importe ha sido
reclasificado por este
Tribunal en el concepto de «Otros costes de desarrollo» sin que por
ello dicho concepto exceda del límite permitido. Por tanto, el
concepto de «Material no inventariable, medios externos» resultaría
cuantificado en 207.108 miles de pesetas.
* Por lo que respecta al concepto de «Otros costes de desarrollo,
medios internos», la cuantía imputable por este concepto en el
resumen de justificación de costes asciende a 110.790 miles de
pesetas. Tras el análisis realizado se ha validado cuantitativamente
este importe; sin embargo, no se ha podido contrastar mediante partes
de imputación de horas la adecuación y la veracidad de las
imputaciones realizadas.
* El concepto «Otros costes de desarrollo, medios externos» queda
modificado por la reclasificación ya
La diferencia entre los costes justificados por la Fundación
(1.244.438 miles de pesetas) y los costes validados por este Tribunal
es de 595 miles de pesetas; no obstante, los costes validados por
este Tribunal superan la subvención liquidada por FORCEM, que es de
1.221.511 miles de pesetas.
2.3. Análisis de eficacia y eficiencia
Del análisis practicado se deducen las siguientes consideraciones:
* La Fundación no ha acreditado a este Tribunal la realización de
ningún seguimiento y evaluación de los objetivos expresados en la
solicitud, por lo que no puede determinarse su grado de cumplimiento.
citada procedente del concepto de material no inventariable, por
valor de 1.285 miles de pesetas, con lo que quedaría cifrado en
62.847 miles de pesetas.
* Finalmente, cabe señalar, que no hay constancia de que haya
existido concurrencia de ofertas en la selección de las academias o
profesionales independientes que han impartido los cursos, lo que
podría afectar al grado de eficiencia con que se han aplicado las
subvenciones.
De acuerdo con lo anterior, la justificación rendida por la Fundación
Laboral de la Construcción, tras la revisión efectuada por este
Tribunal, se configuraría según el siguiente cuadro:
* En la solicitud de subvención, FLC manifiesta que tiene en marcha
un plan para mejorar la calidad de la formación. No obstante, a la
fecha de realización de esta fiscalización no se había llevado a la
práctica.
* A través de la circularización efectuada a la TGSS, y de acuerdo
con la muestra de alumnos seleccionada para verificar el ámbito de
aplicación personal de los cursos financiados por FORCEM, se ha
detectado la presencia de un trabajador autónomo, personal excluido
explícitamente en las convocatorias de subvenciones de FORCEM
correspondientes al año objeto de esta fiscalización.
* Tampoco consta a este Tribunal que el beneficiario realice un
seguimiento de la repercusión de las acciones formativas en la vida
profesional de los alumnos (mejora salariales, acceso a la
contratación indefinida, etc.), ni
que se evalúe su incidencia en la mejora de la competitividad de las
empresas del sector, por lo que estos datos no podrán ser tenidos en
cuenta por el beneficiario en la planificación de futuras acciones,
lo que puede incidir en el grado de eficiencia con que se apliquen
estas subvenciones.
III. CONCLUSIÓN
Este Tribunal no ha podido verificar los extremos incluidos como
limitaciones en el apartado 2.1 anterior. Sin embargo, estas
limitaciones afectan a aspectos que han sido tenidos en cuenta por
FORCEM al efectuar la liquidación final de las subvenciones.
Por otra parte, cabe destacar que la Fundación no realiza una
adecuada planificación y seguimiento de las acciones formativas, lo
que afecta negativamente al grado de eficiencia con que se aplican
las subvenciones.
Este Tribunal no ha observado otras deficiencias en la obtención,
aplicación y justificación de estas subvenciones.
4.15. INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS SUBVENCIONES RECIBIDAS DE
FORCEM POR EL CENTRO DE FORMACIÓN Y PROMOCIÓN OCUPACIONAL (CEPROM)
I. CONSIDERACIONES GENERALES
1.1. Introducción
El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones que le
asigna la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y por Acuerdo del Pleno
de fecha 16 de noviembre de 1995, por el que se aprobó el «Programa
de fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 1996», ha
realizado, a iniciativa propia, una fiscalización de la Fundación
para la Formación Continua (FORCEM) referida a los ejercicios 1993,
1994 y 1995.
CEPROM presenta justificación de costes el 30.4.1996, por un importe
de 7.216 miles de pesetas, de acuerdo con el siguiente detalle:
En el marco de esta fiscalización se ha realizado un control de las
subvenciones recibidas de FORCEM por el Centro de Formación y
Promoción Ocupacional (CEPROM) con cargo a la convocatoria de 1995.
1.2. Naturaleza y objeto de la entidad
El Centro de Formación y Promoción Ocupacional (CEPROM) se constituye
como asociación el 31 de mayo de 1988 en Barcelona, por miembros del
sindicato Comisión Obrera Nacional de Cataluña. Dentro de sus fines
como asociación, se encuentran la promoción e inserción de los
trabajadores desocupados en el mercado laboral, fomentando su
formación, mejorando su cualificación profesional y orientando su
capacidad hacia trabajos mas idóneos, teniendo en cuenta las
características concretas de su entorno.
1.3. Características del plan por el que se obtiene la subvención
Se trata de un plan agrupado con número de expediente A95/6418,
presentado en la segunda convocatoria de 1995, dentro de los plazos
establecidos en la misma.
La entidad solicitante es CEPROM, actuando como promotor del plan:
FITEQA-CCOO CATALUNYA (Federación del Textil-Piel y Químicas).
La solicitud acoge la realización de tres acciones formativas con un
coste total del plan de 9.592 miles de pesetas, importe que coincide
con la subvención demandada. La Junta de Gobierno de FORCEM aprueba
el 4.8.1995 el plan solicitado por un importe de 8.008 miles de
pesetas.
Son tres las empresas que componen el plan agrupado, con una
plantilla de 432 trabajadores, de los cuales se prevé una
participación de 108 trabajadores.
En el siguiente cuadro se aprecia un detalle de las subvenciones
solicitadas, concedidas, justificadas y finalmente satisfechas, al
beneficiario:
Cabe señalar que la aplicación de las subvenciones se ha realizado
directamente por el beneficiario.
1.4. Objetivos y alcance
El objetivo de la presente fiscalización es verificar la correcta
obtención, aplicación y justificación de las subvenciones recibidas
de FORCEM por CEPROM correspondientes a la convocatoria de 1995.
Para la consecución de este objetivo se han aplicado «in situ» todos
los procedimientos y pruebas que se han estimado necesarios sobre los
libros, justificantes y registros contables y extracontables de la
entidad.
II. RESULTADOS DEL TRABAJO REALIZADO
2.1. Limitaciones
No existen partes de imputación de horas del personal propio que
CEPROM incluye como coste en la justificación presentada, por lo que
este Tribunal no ha podido verificar la realidad de estas
imputaciones.
2.2. Análisis financiero y de cumplimiento 9
Los asuntos más significativos que se han puesto de manifiesto en el
análisis realizado son los siguientes:
* Dado que CEPROM ha certificado menos participantes que los
incluidos en el compromiso, la cantidad finalmente liquidada por
FORCEM ha sido de 6.468 miles de pesetas, efectuándose la
transferencia por la diferencia entre el anticipo concedido y la
finalmente validada por FORCEM, por importe de 2.464 miles de
pesetas, el 19.7.1996.
* En la justificación consta una factura de la Federación (FITEQA-
CCOO Catalunya), promotora de este plan, por importe de 921 miles de
pesetas de acuerdo con un convenio de colaboración firmado entre esta
entidad y CEPROM de fecha 30.1.1996, siendo así que las acciones
formativas se habían iniciado en noviembre de 1995. Entre las
funciones desarrolladas por FITEQA se encuentran las siguientes:
- Evaluación de las necesidades de formación del sector de
perfumería.
- Difusión del plan, incluyendo visitas a empresas del sector.
- Captación y selección de alumnos.
- Evaluación general del plan.
El desglose de la factura, que tiene fecha 30.3.1996, es el
siguiente:
9
beneficiario.
El apartado 4.2 de la convocatoria para la concesión de subvenciones
de 1995 establece que «los promotores de planes agrupados no pueden
recibir ninguna prestación económica por esta función».
Este Tribunal considera que las tareas desarrolladas por FITEQA se
enmarcan en lo que debe ser considerado como tareas propias del
promotor, por lo que este coste no debe ser imputado.
* En consecuencia, procedería el reintegro de al menos 173 miles de
pesetas (diferencia entre la subvención satisfecha por FORCEM: 6.468
miles de pesetas, y la subvención justificada después de ajustes:
6.295 miles de pesetas), más el interés de demora correspondiente.
2.3. Análisis de eficacia y eficiencia
Las acciones formativas en que se concretó este plan agrupado fueron
las de inglés, informática (entorno Windows y hoja de cálculo) y
calidad. El diagnóstico de las necesidades de formación se realizó
por una de las tres empresas participantes en el plan.
Del análisis realizado podemos destacar las siguientes conclusiones:
* Se ha verificado la asistencia de los alumnos mediante los
pertinentes partes de control, excepto en el curso de control de
calidad.
* Se ha comprobado que las acciones han finalizado dentro del plazo
previsto en la convocatoria de subvenciones, excepto el curso de
informática finalizado el 18.4.1996, de acuerdo con la información
facilitada por los alumnos.
* En las fichas de inscripción de los alumnos se les solicita que
indiquen su relación con CCOO (afiliado, no afiliado, «carrera
sindical»). No obstante, se ha verificado sobre un muestreo que la
mayoría señala «NO», o la respuesta está en blanco. CEPROM alega que
esta información se utiliza para estadística interna del sindicato.
Este Tribunal considera, que dada la financiación pública de las
acciones formativas, no es correcto solicitar esta información de los
alumnos con carácter previo a su inscripción en el curso.
* El promotor (FITEQA) ha realizado una evaluación global del plan
agrupado. Esta evaluación es positiva en cuanto al profesorado,
recursos materiales y coordinación por parte de CEPROM. No obstante,
esta evaluación no contempla la opinión de las empresas participantes.
Tampoco contempla ninguna valoración concreta sobre el beneficio
obtenido por los alumnos en cuanto a su promoción profesional, por lo
que este dato no podrá ser tenido en cuenta en la planificación de
futuras acciones formativas, lo que puede incidir en el grado de
eficiencia con que se apliquen estas subvenciones.
III. CONCLUSIÓN
Este Tribunal no ha podido verificar el aspecto a que se refiere la
limitación incluida en el apartado 2.1 anterior. Este aspecto, sin
embargo, ha sido considerado por FORCEM en la liquidación final de
las subvenciones.
Asimismo, se ha detectado una incorrecta imputación de costes
facturados por el promotor del curso, según se indica en el apartado
2.2 anterior. En consecuencia, procedería la exigencia de un
reintegro de al menos 173 10
miles de pesetas más el interés de demora correspondiente.
Este Tribunal no ha observado otras deficiencias en la obtención,
aplicación y justificación de estas subvenciones.
4.16. INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS SUBVENCIONES RECIBIDAS DE
FORCEM POR LA FUNDACIÓN FORMACIÓN Y EMPLEO (FOREM)
I. CONSIDERACIONES GENERALES
1.1. Introducción
El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones que le
asigna la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y por Acuerdo del Pleno
de fecha 16 de noviembre de 1995, por el que se aprobó el «Programa
de fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 1996», ha
realizado, a iniciativa propia, una fiscalización de la Fundación
para la Formación Continua (FORCEM) referida a los ejercicios 1993,
1994 y 1995.
En el marco de esta fiscalización se ha realizado un control de las
subvenciones recibidas de FORCEM por
10
beneficiario.
la Fundación Formación y Empleo (FOREM) con cargo a la convocatoria
de 1995.
1.2. Naturaleza y objeto de la entidad
La Fundación Formación y Empleo (FOREM) es una fundación docente
privada creada por la Confederación Sindical de Comisiones Obreras
para el desarrollo de la Formación Profesional y permanente, que
tiene entre sus objetivos contribuir a la mejora de las condiciones
de trabajo mediante la intervención en la formación continua de los
trabajadores, así como desarrollar acciones de formación básica,
ocupacional y continua.
La justificación de costes presentada por FOREM se contiene en el
siguiente cuadro:
1.3. Características del plan por el que se obtiene la subvención
El plan solicitado por FOREM es un plan agrupado concertado (A95/
6245), correspondiente a la convocatoria de 1995, por un importe
total de 4.075 miles de pesetas, habiendo sido concedida por FORCEM
una subvención de 2.250 miles de pesetas y habiendo justificado FOREM
un importe de 2.250 miles de pesetas.
Los datos económicos correspondientes a la financiación solicitada y
justificada por FOREM y a la subvención concedida y satisfecha por
FORCEM son los siguientes:
1.4. Objetivos y alcance
El objetivo de la presente fiscalización es verificar la correcta
obtención, aplicación y justificación de las subvenciones recibidas
de FORCEM por FOREM correspondientes a la convocatoria de 1995.
Para la consecución de este objetivo se han aplicado «in situ» todos
los procedimientos y pruebas que se han estimado necesarios sobre los
libros, justificantes y registros contables y extracontables de la
entidad.
II. RESULTADOS DEL TRABAJO REALIZADO
2.1. Limitaciones
* No existen, con carácter general, partes firmados por los alumnos
que acrediten su asistencia a los cursos, por lo que este Tribunal no
ha podido verificar el número de alumnos que los finalizaron. Sin
embargo, este dato, insuficientemente acreditado ha sido tenido en
consideración por FORCEM para efectuar la liquidación final de las
subvenciones.
* No existen partes de imputación de horas del personal propio que la
Fundación incluye como coste en la justificación presentada, por lo
que este Tribunal no ha podido verificar la realidad y adecuación de
estas imputaciones.
2.2. Análisis financiero y de cumplimiento
No se han detectado deficiencias significativas en relación a estos
aspectos en el análisis realizado.
2.3. Análisis de eficacia y eficiencia
Del análisis realizado se deducen las siguientes consideraciones:
* En la solicitud presentada por FOREM se reflejan unos objetivos
generales con la impartición del plan, pero no se incluyen
indicadores que los cuantifiquen. Tampoco esta fundación ha realizado
ningún estudio sobre su consecución de estos objetivos.
* El promotor de este plan de formación es el Sindicato Provincial
Minerometalúrgico de Comisiones Obreras, y en la solicitud a FORCEM,
FOREM aporta una memoria de planificación en la que se pone de
manifiesto la situación económica de la provincia, la incidencia del
sector y las necesidades formativas, estas últimas como consecuencia
de entrevistas con los responsables de las 21 empresas asociadas al
plan.
* No consta la existencia de informes de evaluación del impacto que
la formación impartida ha tenido sobre la situación profesional de
los trabajadores (mayor estabilidad en el empleo, mejoras salariales
etc.), por lo que este extremo no ha sido tenido en cuenta por FOREM
en la planificación de las acciones, lo que puede afectar al grado de
eficiencia con que se aplican las subvenciones.
III. CONCLUSIÓN
Este Tribunal no ha podido verificar los extremos incluidos como
limitaciones en el apartado 2.1 anterior. Estas limitaciones afectan
a aspectos que, sin embargo, han sido considerados por FORCEM en la
liquidación final de las subvenciones.
Por otra parte, FOREM no realiza un adecuado seguimiento de las
acciones formativas, lo que afecta negativamente al grado de
eficiencia con que se aplican estas subvenciones.
Este Tribunal no ha observado otras deficiencias en la obtención,
aplicación y justificación de estas subvenciones.
4.17. INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS SUBVENCIONES RECIBIDAS DE
FORCEM POR LA FUNDACIÓN PARA LA FORMACIÓN Y EMPLEO DEL PAÍS
VALENCIANO (FOREM-PAÍS VALENCIANO)
I. CONSIDERACIONES GENERALES
1.1. Introducción
El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones que le
asigna la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y por Acuerdo del Pleno
de fecha 16 de noviembre de 1995, por el que se aprobó el «Programa
de fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 1996», ha
realizado, a iniciativa propia, una fiscalización de la Fundación
para la Formación Continua (FORCEM) referida a los ejercicios 1993,
1994 y 1995.
En el marco de esta fiscalización se ha realizado un control de las
subvenciones recibidas de FORCEM por la Fundación para la Formación y
el Empleo del País Valenciano (FOREM-PV) con cargo a la convocatoria
de 1995.
1.2. Naturaleza y objeto de la entidad
FOREM-PV se ha constituido como fundación cultural privada por la
comisión ejecutiva de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras
del País Valenciano el 29.12.1993. Hasta entonces era una división
territorial de FOREM, sin personalidad jurídica. Los fines de FOREM-
PV como fundación son los siguientes:
* Fomentar el estudio y la investigación en materia de formación
profesional y social de los trabajadores.
* Ayudar a la definición de necesidades de formación y cualificación
de los trabajadores, en función de las demandas sociales, al
desarrollo regional, tecnológico y económico.
* Contribución a la mejora de las condiciones de trabajo, mediante la
intervención en la formación permanente de los trabajadores.
* Participar en las modalidades y niveles que defina la fundación en
la impartición directa de actividades de formación básica y
permanente.
* Prestar atención prioritaria a la formación de personas
desempleadas con necesidades especiales de reinserción.
1.3. Características del plan por el que se obtiene la subvención
Con fecha 18.4.1995 FOREM-PV presentó un plan agrupado (A95/5319),
por el que solicitó una subvención
El plan de formación estaba constituido por 12 cursos, en los que
debían participar 180 alumnos, con una duración total de 970 horas.
En la certificación de acciones formativas se observa que sólo se
financiaron 8 cursos, con 87 alumnos y 504 horas lectivas, por lo
18.187 miles de pesetas.
Los datos económicos correspondientes a la financiación solicitada y
justificada por FOREM-PV y a la subvención concedida y satisfecha por
FORCEM son los siguientes:
que la subvención satisfecha fue de 7.495 miles de pesetas.
FOREM-PV presentó una justificación de costes por importe de 9.594
miles de pesetas, que se detalla en el cuadro siguiente:
Cabe señalar que los cursos que forman parte de este plan agrupado
han sido impartidos directamente por el beneficiario. Asimismo,
FOREM-PV realiza parte de los cursos del plan intersectorial de CCOO
correspondientes a la convocatoria de 1995.
1.4. Objetivos y alcance
El objetivo de la presente fiscalización es verificar la correcta
obtención, aplicación y justificación de las subvenciones recibidas
de FORCEM por FOREM-PV correspondientes a la convocatoria de 1995.
Para la consecución de este objetivo se han aplicado «in situ» todos
los procedimientos y pruebas que se han estimado necesarios sobre los
libros, justificantes y registros contables y extracontables de la
entidad.
II. RESULTADOS DEL TRABAJO REALIZADO
2.1. Limitaciones
* No existen, con carácter general, partes firmados por los alumnos
que acrediten su asistencia a los cursos, por lo que este Tribunal no
ha podido verificar el número de alumnos que finalizaron los cursos.
Sin embargo, este dato ha sido tenido en consideración por FORCEM al
efectuar la liquidación final de las subvenciones.
* No existen partes de imputación de horas del personal propio que la
Fundación incluye como coste en la justificación presentada, por lo
que este Tribunal no ha podido verificar la realidad de estas
imputaciones.
2.2. Análisis financiero y de cumplimiento
Los asuntos más significativos que se han puesto de manifiesto en el
análisis realizado han sido los siguientes:
* En relación al material inventariable, este Tribunal considera
admisible únicamente la amortización del mobiliario de FOREM-PV
correspondiente al período en el que se desarrollaron los cursos, por
lo que procede una minoración del gasto imputado de 146 miles de
pesetas.
* Respecto a la utilización de aulas, FOREM-PV tiene dos locales
arrendados en Castellón. La duración de los 8 cursos impartidos fue
de 7 meses tanto para el plan agrupado, objeto de este informe, como
para los cursos correspondientes al plan intersectorial de CCOO. Como
quiera que FOREM-PV imputa el alquiler de uno de los 2 locales al
plan intersectorial, no es admisible la imputación como justificación
del plan agrupado de los dos alquileres, por lo que se propone el
ajuste correspondiente, que supone una minoración de 162 miles de
pesetas respecto a la justificación presentada por el beneficiario.
* En materia de seguros de accidentes, cabe señalar que no es
admisible la imputación del coste recogido en este epígrafe, ya que
la póliza de seguros a que se hace referencia (Atlantis Cía. de
Seguros y Reaseguros, S. A.) por importe de 159 miles de pesetas, ha
sido contratada y pagada por FOREM Confederal e incluida en la
justificación del plan intersectorial de CCOO del ejercicio 1995.
* Por último, cabe señalar que en la revisión efectuada por este
Tribunal de los gastos generales y de los gastos de personal del
beneficiario imputados como coste de las distintas subvenciones para
formación percibidas por éste se observa la existencia de facturas
duplicadas, así como de costes de su personal imputados a los
distintos planes por importe superior al registrado para cada uno de
los empleados, si bien sus importes son poco significativos. El
efecto de estas deficiencias supone una minoración en la
justificación presentada de 47 miles de pesetas.
En resumen, el análisis realizado arroja el siguiente resultado:
De acuerdo con lo anterior, la justificación presentada por el
beneficiario resulta minorada en 514 miles de pesetas. No obstante,
el importe resultante sigue siendo superior a la subvención concedida
por FORCEM.
2.3. Análisis de eficiencia y eficacia
Del análisis realizado por este Tribunal se deducen las siguientes
consideraciones:
* Los objetivos marcados en la planificación efectuada son muy
genéricos y carecen de indicadores que permitan su evaluación y
seguimiento.
* Únicamente el 48 % de los alumnos finalizaron las acciones
formativas y para ello emplearon 504 horas, en lugar de las 970
inicialmente previstas. Todo ello pone de manifiesto la existencia de
deficiencias en la planificación y desarrollo de las acciones
formativas que afectan a la eficiencia y eficacia con que se aplican
las subvenciones.
Por otra parte, la planificación de las acciones formativas no se
basa en un estudio de necesidades del sector, sino en un diagnóstico
de necesidades realizado por la Federación Sindical del Metal del
País Valenciano de CCOO, fundamentado a su vez en encuestas
realizadas a los alumnos y en la revisión de estudios sobre las
tendencias del mercado de trabajo elaborados por el INEM.
* El 60 % de las acciones formativas desarrolladas por FOREM-PV en el
plan agrupado celebrado en Castellón en 1995, se impartieron también
en el plan intersectorial de CCOO del mismo año en la misma
provincia, motivo por el cual cabe concluir que el plan agrupado no
es específico del sector del metal al que va destinado, y puede
explicar el bajo número de alumnos asistentes a estos cursos.
* Finalmente, cabe señalar que la única evaluación de los cursos
aportada por FOREM-PV está basada en los cuestionarios elaborados por
los profesores, dirigidos a conocer las opiniones de los alumnos
respecto a la realización de los cursos. No se conoce por tanto, la
repercusión de las acciones formativas en la vida profesional de los
alumnos (mejoras salariales, acceso a la contratación indefinida,
etc.), ni tampoco su incidencia en la mejora de la competitividad de
las empresas, por lo que estos extremos no podrán ser tenidos en
cuenta en la planificación de futuras acciones, lo que puede incidir
en el grado de eficiencia con que se apliquen estas subvenciones.
IV. CONCLUSIONES
Este Tribunal no ha podido verificar los extremos incluidos como
limitaciones en el apartado 2.1 anterior. Estas limitaciones afectan
a aspectos que, sin embargo, han sido tenidos en cuenta por FORCEM al
efectuar la liquidación final de las subvenciones.
Por otra parte, FOREM-PV no ha realizado un adecuado seguimiento y
planificación de las acciones formativas.
Este Tribunal no ha observado otras deficiencias en la obtención,
aplicación y justificación de estas subvenciones.
4.18. INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS SUBVENCIONES RECIBIDAS DE
FORCEM POR LA CONFEDERACIÓN ESPAÑOLA DE ORGANIZACIONES EMPRESARIALES
(CEOE)
I. CONSIDERACIONES GENERALES
1.1. Introducción
El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones que le
asigna la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y por Acuerdo del Pleno
de fecha 16 de noviembre de 1995, por el que se aprobó el «Programa
de fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 1996», ha
realizado, a iniciativa propia, una fiscalización de la Fundación
para la Formación Continua (FORCEM) referida a los ejercicios 1993,
1994 y 1995.
En el marco de esta fiscalización se ha realizado un control de las
subvenciones recibidas de FORCEM por la Confederación Española de
Organizaciones Empresariales (CEOE) con cargo a la convocatoria de
1995.
1.2. Naturaleza y objeto de la entidad
La Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE),
fundada en 1977, es la institución que, con carácter general,
representa a los empresarios españoles. Integra con carácter
voluntario a empresas, públicas y privadas, de todos los sectores de
la actividad (agricultura, industria y servicios).
1.3. Distribución de los fondos recibidos por CEOE entre los
beneficiarios finales de las subvenciones
La ejecución del plan intersectorial de CEOE se reparte entre los
servicios centrales de dicha entidad y las organizaciones
territoriales afiliadas a ella.
En los servicios centrales se realiza la planificación, organización,
justificación y supervisión del desarrollo del plan intersectorial.
Las organizaciones territoriales de CEOE se encargan de la dirección,
organización y seguimiento de cada curso concreto en su ámbito
territorial. Contactan con las empresas, hacen la publicidad de los
cursos, seleccionan los alumnos, organizan cada curso y eligen los
tutores para las jornadas presenciales en los cursos a distancia y de
enseñanza asistida por ordenador, junto con el apoyo administrativo
preciso.
Estas organizaciones territoriales son asociaciones empresariales con
naturaleza jurídica propia, que agrupan a empresas de sus respectivos
ámbitos territoriales.
CEOE no ha aportado a este Tribunal un criterio documentado y claro
del reparto de la subvención entre esta entidad y sus diferentes
organizaciones territoriales. Estas organizaciones remiten a los
servicios centrales de CEOE sus peticiones sobre las acciones
formativas a realizar en sus respectivos ámbitos territoriales, y en
función del importe de la subvención concedida por FORCEM, la sede
central reparte los fondos.
Las organizaciones territoriales van solicitando anticipos en función
de sus gastos soportados, y al finalizar la ejecución de sus acciones
formativas remiten meras notas de cargo (relación de costes
soportados sin aportación de facturas originales) como justificación
de los gastos que soportan.
1.4. Características del plan por el que se obtiene la subvención
CEOE presentó en el año 1995 dos planes de formación intersectorial
acogidos al artículo 10 del Acuerdo
FORCEM refundió estos expedientes en uno, con número A95/9500.
En el expediente administrativo revisado por el Tribunal en la sede
de FORCEM, no consta documentación sobre informe o propuesta de
aprobación de financiación ni tampoco de la valoración técnica del
plan solicitado, por lo que ni los criterios para su concesión ni las
causas de la reducción de la financiación solicitaNacional
de Formación Continua (ANFC). Así, con fecha 18.4.1995, CEOE
presentó ante FORCEM un plan formativo y la correspondiente solicitud
de financiación, por importe de 1.746.720 miles de pesetas (A95/
9005). Posteriormente, con fecha 25.9.1995, CEOE presentó una nueva
solicitud de financiación (la convocatoria preveía dos plazos para la
presentación de solicitudes en el caso de planes intersectoriales)
por importe de 816.840 miles de pesetas (expediente A95/9030).
Estas solicitudes de financiación se aprobaron por la Junta de
Gobierno de FORCEM, según el siguiente detalle:
Los datos económicos correspondientes a la financiación solicitada y
justificada por CEOE y a la subvención concedida y satisfecha por
FORCEM son los siguientes:
da respecto a la aprobada están suficientemente justificados.
La CEOE presentó justificación de costes el 30.4.1996 dentro del
plazo contemplado en la convocatoria de concesión de subvenciones
para el año 1995según el siguiente detalle:
Como se ha indicado con anterioridad, la realización de los cursos
que forman parte de este plan intersectorial es llevada a cabo tanto
por la propia CEOE como por las organizaciones empresariales que la
integran. Cabe señalar asimismo que, en parte, la aplicación de estas
subvenciones se realiza mediante subcontrataciones con centros de
formación privados.
1.5. Objetivos y alcance
El objetivo de la presente fiscalización es verificar la correcta
obtención, aplicación y justificación de las subvenciones recibidas
de FORCEM por CEOE correspondientes a la convocatoria de 1995.
Para la consecución de este objetivo se han aplicado «in situ» todos
los procedimientos y pruebas que se han estimado necesarios sobre los
libros, justificantes y registros contables y extracontables de CEOE.
Asimismo, se han realizado actuaciones de comprobación en las
siguientes entidades integrantes de CEOE: Fomento del Trabajo
Nacional, Confederación Empresarial Valenciana (CEV) y Confederación
de Empresarios de Madrid (CEIM).
II. RESULTADOS DEL TRABAJO REALIZADO
Dado que el plan intersectorial de CEOE se realiza de forma
descentralizada, en los apartados 2.1, 2.2 y 2.3 de este epígrafe se
recogen conclusiones generales referentes a la ejecución y
justificación del plan realizado por CEOE, bien directamente, bien a
través de las entidades empresariales territoriales que la integran.
En el apartado 2.4 se recoge el análisis de la ejecución del plan
intersectorial realizado por las entidades empresariales
territoriales de CEOE en que se han realizado actuaciones de
comprobación «in situ».
2.1. Limitaciones
* No existen partes de imputación de horas por los profesores-tutores
contratados por CEOE de los cursos de Vídeo Disco Interactivo (VDI),
por lo que no se han podido verificar las imputaciones realizadas por
el beneficiario por este concepto.
* No existen, con carácter general, partes firmados por los alumnos
que acrediten su asistencia a los cursos, por lo que este Tribunal no
ha podido verificar el número de alumnos que finalizaron los cursos.
Este dato, sin embargo, ha sido tenido en consideración por FORCEM al
efectuar la liquidación final de las subvenciones.
* No existen partes que justifiquen la imputación de horas del
personal de apoyo propio que CEOE incluye como coste en la
justificación presentada, por lo que este Tribunal no ha podido
verificar la realidad y adecuación de estas imputaciones.
2.2. Análisis financiero y de cumplimiento
Los asuntos más significativos que se han puesto de manifiesto en el
análisis realizado han sido los siguientes:
* Los pagos efectuados por FORCEM sobre el plan intersectorial
ascienden a 1.636.577 miles de pesetas, cantidad superior en 13.780
miles de pesetas a la cantidad validada por FORCEM y a la
justificación de costes presentada. No obstante, con fecha 24.5.1996
CEOE efectuó el reintegro del exceso indebidamente percibido.
* La justificación referente a costes de profesorado presentada por
la CEOE se corresponde con el siguiente detalle:
Este Tribunal ha verificado todas las facturas que soportan los
gastos de profesorado externo correspondientes a las empresas
señaladas por los cursos a distancia de Vídeo Disco Interactivo
(VDI). La contratación de todos estos servicios, según CEOE, se
realiza de forma verbal y como único documento soporte consta una
carta de CEOE a los distintos proveedores aceptando la conformidad de
los precios. No consta la existencia de solicitudes de otras ofertas
por la prestación de estos servicios por lo que existe riesgo de que
los cursos no se hayan impartido de la forma más eficiente posible.
* Por lo que respecta al «Material inventariable», la totalidad de
los costes imputados (39.755 miles de pesetas) se encuentran
justificados por CEOE con notas de cargo de sus distintas
organizaciones territoriales en concepto de «Utilización de aulas».
Por otra parte, este Tribunal ha detectado la imputación de una nota
de cargo de la Federación Asturiana de Empresarios por importe de
2.301 miles de pesetas, ya incluida como coste de profesorado y que,
por tanto debe ser excluida de la justificación presentada por el
beneficiario para evitar duplicidades.
* En el concepto de «Otros costes de desarrollo del plan, medios
internos», CEOE ha incluido en la justificaLas
distintas justificaciones remitidas por las organizaciones
territoriales integrantes de CEOE soportadas sólo en notas de cargo,
incluyen costes de todos los conceptos subvencionados (profesorado,
material, utilización de aulas y otros costes de desarrollo del plan)
clasificados en su totalidad por CEOE como coste de profesorado de
medios externos, y así lo ha aceptado FORCEM.
Esta clasificación es desde luego incorrecta ya que los costes han de
imputarse con arreglo a su verdadera naturaleza. En consecuencia, el
Tribunal ha procedido a reclasificar los costes partiendo de la
clasificación contenida en las propias notas de cargo, con el
siguiente resultado:
ción material de oficina y otro material auxiliar por importe de
2.486 miles de pesetas, que debe reclasificarse al concepto de
«Material inventariable».
* Finalmente, la justificación de costes presentada por CEOE ante
FORCEM cumple inicialmente con las limitaciones establecidas en la
convocatoria respecto a los conceptos de «Otros costes de desarrollo
del plan» y «Costes de difícil justificación». No obstante, como
consecuencia de las reclasificaciones y ajustes propuestos en
párrafos anteriores por el equipo fiscalizador, de acuerdo con la
verdadera naturaleza de los gastos, estos límites resultan
modificados, por lo que la liquidación correcta, a juicio de este
Tribunal, sería la siguiente:
En consecuencia, procedería el reintegro de al menos 119.536 miles de
pesetas más el interés de demora correspondiente. Este importe se
verá afectado por las cantidades que este Tribunal no considera
justificadas tras el análisis efectuado en aquellas organizaciones
integrantes de CEOE que han sido objeto de comprobación «in situ».
* Finalmente, cabe señalar que en la justificación rendida a FORCEM
por la Confederación de Empresa
En consecuencia, este Tribunal considera que procedería el reintegro
de 527 miles de pesetas más el interés de demora correspondiente, por
duplicidad de costes en la justificación presentada por la
Confederación de Empresarios de Baleares.
2.3. Análisis de eficacia y eficiencia
Del análisis realizado por este Tribunal se deducen las siguientes
consideraciones:
* Respecto a la planificación de las acciones formativas, CEOE editó
un catálogo de cursos al que acceden las distintas organizaciones
territoriales. Este catálogo se elabora teniendo en consideración
previamente las necesidades formativas de estas organizaciones, si
bien, la
rios de Baleares (CEB), a través de CEOE, por las subvenciones
recibidas por la impartición de los cursos correspondientes al plan
intersectorial de 1995 por importe de 60.882 miles de pesetas, este
Tribunal ha detectado (a través de la documentación existente en
FORCEM sin realizar trabajo «in situ») facturas cuya imputación entre
las diversas acciones formativas del plan excede del importe real de
las mismas. Los importes y los conceptos afectados son los siguientes:
oferta es muy genérica y, básicamente, los cursos realizados desde el
año 1993 al 1996 son similares.
* Por lo que respecta al seguimiento y evaluación de los cursos, las
organizaciones territoriales son las encargadas de llevarlo a cabo en
sus respectivos territorios. CEOE únicamente efectúa el seguimiento
de los cursos a distancia de VDI, y sólo en cuanto a la contratación
de tutorías, si bien no existen partes de imputación de las horas
impartidas por los profesores que se encargan de su realización. A
este respecto, CEOE alega que los contratos referentes a las tutorías
se hacen a tiempo completo, si bien este extremo no ha sido
documentalmente acreditado por la entidad.
Los tutores de los cursos de VDI elaboran una ficha por alumno que
recoge datos personales, académicos y profesionales. También se
otorgan calificaciones diferenciando
el grado de conocimientos obtenidos mediante los cuestionarios de
evaluación remitidos por los alumnos, del obtenido en los módulos
presenciales.
* Finalmente, CEOE no realiza ningún seguimiento del impacto de la
formación impartida sobre la situación profesional de los alumnos
(mejora salarial, mayor estabilidad en el empleo, etc.), por lo que
este extremo no podría ser tenido en cuenta por CEOE en la
planificación de futuras acciones formativas, lo que puede influir en
el grado de eficiencia con que se apliquen estas subvenciones.
2.4. Análisis de la ejecución del plan intersectorial realizada por
determinadas agrupaciones territoriales de CEOE
A) ANÁLISIS DE LA APLICACIÓN REALIZADA POR FOMENTO DEL TRABAJO
NACIONAL
1. Consideraciones generales
1.1. Naturaleza y objeto de la entidad
Fomento del Trabajo Nacional es una entidad de régimen privado que
constituye la confederación de las
Fomento justifica costes a CEOE y CEPYME mediante notas de cargo que
ambas organizaciones empresariales
Se han verificado las facturas que soportan las notas de cargo. De su
análisis se ha obtenido la siguiente clasificación:
empresas y organizaciones empresariales de Cataluña, representando a
todos los sectores económicos empresariales.
Fomento tiene como asociadas a distintas empresas y organizaciones
sectoriales y territoriales, que en algunos casos son de carácter
federativo. Asimismo, es miembro fundador de la Confederación
Española de Organizaciones Empresariales (CEOE) y socio de la
Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME).
Formando parte de su estructura, el centro de formación de Fomento
organiza y efectúa la totalidad de sus actividades formativas.
1.2. Características del plan por el que se obtiene la subvención
A través de los planes intersectoriales de CEOE y CEPYME del año
1995, Fomento recibió subvenciones de FORCEM por los siguientes
importes:
imputan, a su vez, exclusivamente como costes de profesorado, de
acuerdo con el siguiente detalle:
Existe una diferencia entre el importe detallado en las notas de
cargo remitidas a Fomento por las diversas organizaciones
territoriales que la conforman y la verificación de costes efectuada
por este Tribunal sobre las facturas que las soportan, por importe de
4.616 miles de pesetas, de los cuales 3.278 miles corresponden a una
factura que se encuentra formando parte del importe de las notas de
cargo pero no de la relación de facturas, resultando, por tanto, una
diferencia no justificada de 1.338 miles de pesetas.
1.3. Objetivos y alcance
El objetivo de la presente fiscalización es verificar la correcta
obtención, aplicación y justificación de las subvenciones recibidas
de FORCEM por Fomento del Trabajo Nacional correspondientes a la
convocatoria de 1995.
Para la consecución de este objetivo se han aplicado «in situ» todos
los procedimientos y pruebas que se han estimado necesarios sobre los
libros, justificantes y registros contables y extracontables de la
entidad.
2. Resultados del trabajo realizado
2.1. Limitaciones
* No existen, con carácter general, partes firmados por los alumnos
que acrediten su asistencia a los cursos, por lo que este Tribunal no
ha podido verificar el número de alumnos que finalizaron los cursos.
Sin embargo, este dato ha sido tenido en consideración por FORCEM al
efectuar la liquidación final de las subvenciones.
* No existen partes de imputación de horas del personal propio que la
Fundación incluye como coste en la justificación presentada, por lo
que este Tribunal no ha podido verificar la adecuación y realidad de
estas imputaciones.
2.2. Análisis financiero y de cumplimiento
Los asuntos más significativos que se han puesto de manifiesto en el
análisis realizado han sido los siguientes:
* Existe una diferencia no aclarada entre los justificantes que
soportan las notas de cargo remitidas por las diferentes
organizaciones territoriales que integran FOMENTO y los importes que
figuran en dichas notas de cargo, de 1.338 miles de pesetas, tal y
como se indica en el apartado 1.2 anterior.
* Se ha verificado la razonabilidad de los costes imputados a los
diferentes cursos, así como la veracidad de los justificantes
analizados, sin que se hayan detectado deficiencias significativas.
2.3. Análisis de eficacia y eficiencia
Del análisis realizado por este Tribunal se desprenden las siguientes
consideraciones:
* Al tratarse de un plan de formación intersectorial, la
responsabilidad de su planificación (establecimiento de objetivos,
identificación de las necesidades formativas y diseño del plan)
aparece bastante atomizada entre los servicios centrales de CEOE y
CEPYME y sus diferentes organizaciones territoriales.
* No se ha acreditado a este Tribunal la existencia de informes de
seguimiento de los cursos impartidos que evalúen su efecto sobre la
situación profesional de los
alumnos (mejoras salariales, mayor estabilidad en el empleo, etc.),
por lo que estos extremos no podrán ser tenidos en cuenta en la
planificación de acciones futuras, lo que puede afectar al grado de
eficiencia con que se apliquen estas subvenciones.
B) ANÁLISIS DE LA APLICACIÓN REALIZADA POR LA CONFEDERACIÓN DE
EMPRESARIOS DE MADRID (CEIM)
1. Consideraciones generales
1.1. Naturaleza y objeto de la entidad
La Confederación se constituyó el 28 de febrero de 1978, con el
nombre de Confederación Empresarial Independiente de Madrid (CEIM) al
amparo de la Ley Reguladora del Derecho de Asociación Sindical, por
la fusión de 2 organizaciones empresariales entonces existentes: la
Federación Provincial de Asociaciones de Empresarios de Madrid (FAEM)
y la Agrupación Empresarial Independiente de Madrid (AEIM). En 1990
se modifica su denominación por la de CEIM-Confederación Empresarial
de Madrid-CEOE.
Actualmente está constituida por 113 organizaciones empresariales,
tanto sectoriales como territoriales.
Los principales fines de la Confederación son:
* Fomentar y defender la libre iniciativa privada en el marco de una
economía de mercado.
* Promover el desarrollo de las empresas en beneficio de toda la
sociedad española y, específicamente, contribuir al desarrollo
económico y social de Madrid y su Comunidad Autónoma.
Para realizar la formación subvencionada, CEIM contrata verbalmente
con otros centros de formación la eje-*
Gestionar de una forma común los intereses generales de todos los
asociados.
1.2. Características del plan por el que se obtiene la subvención
La financiación concedida por FORCEM a CEIM en el ejercicio 1995 se
enmarca dentro de los planes intersectoriales de CEOE y CEPYME.
La oferta formativa es ofrecida por CEOE y CEPYME a CEIM que escoge
entre las posibilidades que se le ofrecen y son CEOE y CEPYME quienes
plantean la solicitud a FORCEM.
El esquema, por tanto, es el siguiente:
Atendiendo a la clasificación de los gastos, las liquidaciones
presentadas por CEIM a CEOE y a CEPYME son las siguientes:
cución de las acciones. Tres son las empresas que absorbenla mayor
actividad:
Por su parte, CEOE y CEPYME contrataron (hay que recordar que la
actuación de CEIM se incardina en el plan intersectorial de CEOE-
CEPYME) directamente la tutoría de los cursos VDI (videodisco
interactivo) con las siguientes empresas:
-Villanueva de Serrano, S. A. 3.810 miles de pesetas -CRISA 7.133
miles de pesetas
1.3. Objetivos y alcance
El objetivo de la presente fiscalización es verificar la correcta
obtención, aplicación y justificación de las subvenciones recibidas
de FORCEM por CEIM correspondientes a la convocatoria de 1995.
Para la consecución de este objetivo se han aplicado «in situ» todos
los procedimientos y pruebas que se han estimado necesarios sobre los
libros, justificantes y registros contables y extracontables de la
entidad.
2. Resultados del trabajo realizado
2.1. Limitaciones
No existen partes de imputación de horas del personal propio que CEIM
incluye como coste en la justificación presentada, por lo que este
Tribunal no ha podido verificar la realidad de estas imputaciones
2.2. Análisis financiero y de cumplimiento
Los asuntos más significativos que se han puesto de manifiesto en el
análisis realizado han sido los siguientes:
* El criterio seguido por CEIM para la contabilización de la
subvención es criterio de caja, es decir, contabiliza a medida que se
producen los cobros en la cuenta acreedora 412.023, cuenta que se
descarga conforme realiza los pagos de los costes imputados:
formadores, aulas, material, imputación de costes propios, etc. Al
finalizar el trabajo de campo de esta fiscalización (24.1.97), seguía
sin registrarse la imputación de los costes propios de CEIM, motivo
por el cual la cuenta presentaba un saldo acreedor de 40.777 miles de
pesetas.
* Tanto la contratación realizada por CEIM, como la realizada por
CEOE y CEPYME, no se plasman en contratos
escritos y no consta la realización de otras gestiones
tendentes a obtener la mejor de las ofertas posibles. En el caso de
las tutorías de cursos VDI sí existe contrato, si bien no consta la
existencia de otras ofertas.
* El importe total de los gastos justificados por CEIM (formadores,
equipos didácticos, material didáctico y aulas, así como gastos de
seguimiento y de difícil justificación), son integrados en las
liquidaciones que CEOE y CEPYME presentan ante FORCEM como gastos de
formadores externos. El equipo fiscalizador ha efectuado una
clasificación adecuada de estos gastos, habiendo obtenido los
siguientes resultados:
- La justificación correspondiente a la ejecución del plan
intersectorial de CEOE realizada por CEIM, no vulnera ninguno de los
límites establecidos en la convocatoria para los conceptos de «Gastos
de difícil justificación» y «Otros costes de desarrollo del plan».
- La justificación correspondiente a la ejecución del plan
intersectorial de CEPYME realizada por CEIM excede el límite del
concepto de «Otros costes de difícil justificación», que resulta
sobrepasado en 899 miles de pesetas, si bien el cumplimiento de este
límite debe exigirse en el análisis de la justificación global (por
comprender la justificación de todas sus organizaciones
territoriales) presentada por CEPYME.
Por lo demás, no se han detectado deficiencias significativas en la
justificación presentada por esta entidad.
2.2. Análisis de eficacia y eficiencia
Del análisis realizado por este Tribunal se desprenden las siguientes
consideraciones:
* CEIM realiza un seguimiento de los cursos, a través de los
formadores externos de las empresas con las que ha subcontratado y de
la propia CEIM, que dispone en su plantilla de personal destinado al
seguimiento, administración y control de cursos de FORCEM. Este
seguimiento se concreta en:
- Partes de asistencia en cursos presenciales.
- Fichas de alumno que reflejan sus datos, fechas, horas,
asistencias, evaluaciones y observaciones generales.
Sin embargo, CEIM no plasma por escrito los resultados del
seguimiento efectuado, por lo que los resultados de este seguimiento
no están siendo utilizados para mejorar la planificación y contenido
de futuras acciones formativas, lo que puede afectar al grado de
eficiencia con que se apliquen estas subvenciones.
* Por lo que respecta a la evaluación de los alumnos, cabe señalar lo
siguiente:
- Es realizada por los formadores según manifestaciones del
beneficiario. Es importante destacar que estos formadores no firman
los documentos de control.
- Aspectos evaluados: pruebas de conocimientos básicos, controles de
asistencia.
- Generalmente, las pruebas se realizan al final de los cursos, y, en
ocasiones, también a lo largo de su realización.
- Documentos en que se materializa: partes de asistencia, listado
final de alumnos en EAO y VDI, encuestas de evaluación.
* Análisis de resultados: CEIM no realiza ninguna evaluación de los
resultados obtenidos mediante la formación sobre el incremento de la
productividad de las empresas, la mejora de las condiciones
económicas de los trabajadores, su promoción, etc., y consecuentemen
En cada plan intersectorial, son las organizaciones CEOE y CEPYME las
que solicitan a FORCEM la subvención correspondiente que,
posteriormente, reparten entre sus miembros.
te, no los tiene en cuenta para realizar la planificación de futuras
acciones, lo que afecta al grado de eficiencia con que se aplican las
subvenciones.
C) ANÁLISIS DE LA APLICACIÓN REALIZADA POR LA CONFEDERACIÓN
EMPRESARIAL VALENCIANA (CEV)
1. Consideraciones Generales
1.1. Naturaleza y objeto de la entidad
La Confederación Empresarial Valenciana es una organización
empresarial miembro de CEOE-CEPYME formada por las distintas
asociaciones sectoriales de empresarios de la Comunidad Valenciana.
1.2. Características del plan por el que se obtiene la subvención
La Confederación Empresarial Valenciana ha ejecutado parte de los
planes intersectoriales para formación continua del ejercicio 1995
cuya titularidad corresponde a CEOE-CEPYME presentando notas de cargo
por un importe total de 73.172 miles de pesetas, con el siguiente
desglose:
Cabe señalar que la realización de los cursos se hace en unas
ocasiones a través del centro de formación de CEV y, en otros, a
través de centros de formación privados contratados por dicha
entidad.
1.3. Objetivos y alcance
El objetivo de la presente fiscalización es verificar la correcta
obtención, aplicación y justificación de las subvenciones recibidas
de FORCEM por CEV correspondientes a la convocatoria de 1995.
Asimismo, como consecuencia de las deficiencias detectadas en la
justificación de las subvenciones correspondientes a esta
convocatoria, este Tribunal amplió las actuaciones de comprobación a
los ejercicios 1993 y 1994.
Para la consecución de este objetivo se han aplicado «in situ» todos
los procedimientos y pruebas que se han estimado necesarios sobre los
libros, justificantes y registros contables y extracontables de la
entidad.
2. Resultados del trabajo realizado
2.1. Limitaciones
De la documentación solicitada por este Tribunal, la Confederación
Empresarial Valenciana no ha facilitado la siguiente:
* Detalle (al máximo nivel de desglose) de la ejecución del
presupuesto de la Confederación Empresarial Valenciana a 31.12.1993,
31.12.1994, 31.12.1995 y a 30.06.1996, que se solicitó con objeto de
verificar la razonabilidad de la imputación de costes internos, así
como la existencia de financiación adicional pública o privada para
la realización de las acciones formativas.
En su defecto, CEV facilitó al equipo fiscalizador un listado de
ordenador sin certificar cuyo contenido supuestamente corresponde a
los gastos financiados con el presupuesto de la Confederación
Empresarial Valenciana correspondientes al ejercicio 1995.
* Certificado de subvenciones públicas recibidas durante 1993, 1994,
1995 y primer semestre de 1996 con especificación de las que tuvieron
por objeto la financiación de acciones de formación.
En su defecto CEV facilitó una relación sin certificar de
subvenciones públicas recibidas durante el referido período.
* Certificado de cuentas bancarias a nombre de CEV, que estuviesen
operativas durante el ejercicio 1995.
* Listados de alumnos a los que CEV haya impartido formación durante
el período 1993-1995 cualquiera que sea la financiación que
permitiera su formación. Como consecuencia, este Tribunal no puede
asegurar que los importes percibidos por CEV como financiación
adicional de los cursos que se deducen de los talonarios de recibos
de inscripción en los cursos, constituyan el total de cobros
realizados. De acuerdo con los talonarios examinados, la percepción
de estas cantidades se vinculaba a la inscripción de cada alumno.
* No existen, con carácter general, partes firmados por los alumnos
que acrediten su asistencia a los cursos,por lo que este Tribunal no
ha podido verificar el número de alumnos que finalizaron los cursos.
Este dato, sin embargo, ha sido tenido en consideración por FORCEM al
efectuar la liquidación final de las subvenciones.
* Tampoco existen partes de imputación de horas del personal propio
que la Confederación Empresarial Valenciana incluye como coste en la
justificación presentada, por lo que este Tribunal no ha podido
verificar la realidad y adecuación de estas imputaciones.
* Las facturas que emiten los profesores externos son genéricas, e
incluyen alquiler de medios didácticos y aulas, aunque sin la debida
separación por importes, por lo que el beneficiario lo incluye todo
como coste de profesorado. No obstante el Tribunal, al no obtener
datos sobre qué parte del importe de la factura es realmente coste de
profesorado, y qué parte se debe a otros conceptos, no puede emitir
una opinión sobre si el montante del epígrafe «Otros costes de
desarrollo del plan» cumple la limitación de no superar el 15 % de
los costes de profesorado prevista en la convocatoria de 1995.
2.2. Análisis financiero y de cumplimiento 11
Del análisis de la documentación presentada como justificación de las
notas de cargo emitidas por la Confederación Empresarial Valenciana a
CEOE-CEPYME, se obtienen las siguientes consideraciones:
* Por lo que respecta al profesorado, cabe destacar que éste es
considerado en su totalidad como profesorado externo, aunque parte
del mismo sea personal del centro de formación de la Confederación.
Estas personas, por el coste docente, emiten una factura, que CEV les
abona con independencia de la nómina.
Dentro de lo que es el profesorado externo propiamente dicho, se han
impartido los cursos tanto a través de academias como por
profesionales independientes, no constando que CEV haya realizado
solicitudes de ofertas para obtener un mayor grado de eficiencia y
economía en la aplicación de las subvenciones.
Finalmente, este Tribunal ha detectado que varias de estas facturas
de profesorado se han utilizado para justificar también otras
subvenciones, punto éste que se analiza posteriormente.
* En relación a los costes de personal de apoyo de CEV, cabe destacar
que estos gastos se imputan en concepto de dirección, coordinación y
administración de los cursos.
Por otra parte, como se indica en el apartado anterior, no existen
partes de imputación de horas referentes a este personal que permitan
verificar que las imputaciones realizadas son correctas.
2.3. Análisis de eficacia y eficiencia
En relación a este tema cabe destacar los siguientes aspectos:
* CEV no ha acreditado a este Tribunal la existencia de estudio
alguno que ponga de manifiesto las demandas de formación de las
empresas y los trabajadores. Tampo
11
beneficiario.
co se analizaron las necesidades de formación ni objetivos esperados
con la formación a realizar.
* CEV tampoco ha acreditado la realización de seguimiento ni
evaluación de ningún tipo de los resultados obtenidos mediante la
realización de los cursos.
2.4. Otros asuntos de interés
Para la exposición de este apartado se distinguirá, de una parte, el
análisis de las facturas presentadas en distintas justificaciones de
subvenciones, y de otra, el análisis de la existencia de importes
percibidos por CEV como financiación adicional de las acciones
formativas.
2.4.1. Análisis de las facturas presentadas en distintas justificaci
ones de subvenciones
Como parte del trabajo de fiscalización de la subvención concedida
por la FORCEM a la Confederación Empresarial Valenciana en el
ejercicio 1995, este Tribunal ha realizado pruebas para verificar la
inexistencia de doble o, en su caso, múltiple imputación de un mismo
gasto como justificante de distintas subvenciones recibidas por el
beneficiario.
Para ello este Tribunal solicitó de la Secretaría General de CEV una
certificación de las subvenciones públicas recibidas por CEV durante
1995 y el primer semestre de 1996, con especificación de las que
tuvieran por objeto la financiación de acciones de formación sin que
esta certificación fuese aportada (ver apartado 4.18.C) 2.1 de este
informe). En su defecto, CEV facilitó una relación de subvenciones
públicas recibidas sin certificar.
Ante los indicios de que CEV pudiera estar justificando subvenciones
diferentes con la misma documentación, este Tribunal decidió ampliar
las actuaciones de comprobación a los ejercicios 1993 y 1994 para
todas las subvenciones obtenidas para la realización de cursos de
formación.
Asimismo, a la vista de las limitaciones encontradas por este
Tribunal en el trabajo de campo desarrollado en la sede de CEV, se
circularizó a la Generalitat Valenciana solicitando información sobre
las subvenciones para cursos de formación concedidas a CEV durante
los ejercicios 1993, 1994 y 1995, bien directamente, bien a través de
otras entidades de las que forma parte -v. gr., la Confederación
Interregional de Empresarios de la Región Valenciana (CIERVAL).
En la primera respuesta del Consejero de la Presidencia de la
Generalitat Valenciana se indicaba que parte de los expedientes de
subvenciones concedidas a CEV estaban en poder de la Inspección de
Trabajo dependiente de la Dirección Provincial de Valencia del
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, por lo que se solicitó de
este
órgano la documentación que obrase en su poder sobre subvenciones
concedidas por la Generalitat Valenciana a dicha entidad, información
que ha sido facilitada a este Tribunal.
A este respecto, hay que resaltar que la información remitida por la
Inspección de Trabajo de la Dirección Provincial del Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales de Valencia no es definitiva, al no haber
finalizado este órgano sus actuaciones de comprobación, por lo que
los importes que deberían ser reintegrados, según lo indicado en este
informe, tienen el carácter de mínimos.
Del tratamiento de la información anteriormente citada este Tribunal,
Supremo Órgano Fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica
del Estado y del Sector Público, comprobó la existencia de facturas
que CEV y la Confederación de la Pequeña y Mediana Empresa Valenciana
(CEPYMEV), entidad integrante de CEV con el mismo domicilio social,
habían utilizado para la justificación de diferentes subvenciones
públicas concedidas a ambas entidades, tanto por FORCEM como por la
Generalitat Valenciana. Asimismo, este Tribunal detectó la existencia
de costes de personal interno de CEV y CEPYMEV y costes de
amortización de CEV imputados con multiplicidad. Las subvenciones
afectadas por estos hechos están integradas en las convocatorias de
líneas de subvenciones siguientes:
- Subvenciones FORCEM: convocatorias 1993, 1994 y 1995.
- Subvenciones Generalitat Valenciana:
Consellería de Treball y Afers Socials: convocatorias 1993, 1994 y
1995 IMPIVA: convocatorias 1994 y 1995 OKUPATE: convocatorias 1994 y
1995 FORUM: convocatorias 1994 COMERCIO: convocatorias 1995 PEV III:
convocatorias 1994 y 1995.
MEDIO AMBIENTE: convocatoria 1995 OFICINAS COMARCALES: convocatoria
1995 EUROPA: convocatoria 1993 PEV II-1, PEV II-2: convocatoria 1993
y REHABILITACIÓN DE INMUEBLES: convocatoria 1994.
Los importes que este Tribunal ha detectado como indebidamente
imputados a más de una de las subvenciones anteriormente referidas,
tanto concedidas por FORCEM como por la Generalitat Valenciana, en
concepto de facturas de proveedores externos, son los siguientes:
Asimismo, este Tribunal ha realizado un análisis de los costes de
amortización imputados a las distintas subvenciones públicas
recibidas por CEV (anteriormente relacionadas), obteniéndose un
exceso de imputación de costes de esta naturaleza de 12.892.290
pesetas.
Este Tribunal ha verificado también los costes de personal interno de
CEV que se han imputado a distintas subvenciones durante los
ejercicios 1993 a 1995, y los ha comparado con los resúmenes de
retenciones de IRPF (modelo 190), y con los documentos de cotización
a la Seguridad Social, resultando en global un exceso de imputaciones
realizadas de 15.310.527 pesetas.
En los importes afectados por el hecho de haber sido presentados como
justificación en más de una subvención, mencionados con anterioridad,
se encuentran incluidos justificantes (facturas y costes de personal)
por importe de 2.079.200 pesetas, presentados como justificación
de subvenciones recibidas (de FORCEM y de la Generalitat
Valenciana) por la Confederación de la Pequeña y Mediana Empresa
Valenciana (CEPYMEV), por lo que FORCEM debería revisar las
justificaciones presentadas por esta entidad por razón de las
subvenciones que le ha concedido. Esta entidad (CEPYMEV), como se
indica anteriormente, está integrada en CEV aunque tiene personalidad
jurídica propia, tiene su mismo domicilio social y no existe
separación entre su personal y el que presta servicios en CEV, por lo
que los justificantes mencionados se han incluido en el cálculo
global de facturas indebidamente presentadas en más de una
justificación de subvenciones.
En resumen, los conceptos en que se han detectado imputaciones
indebidas a más de una subvención y los importes correspondientes, se
recogen en el siguientecuadro:
Dentro de estos importes indebidamente imputados, este Tribunal ha
detectado facturas imputadas en la justificación de hasta cuatro
subvenciones diferentes y facturas imputadas a varias subvenciones
correspondientes a una misma línea, pero en ejercicios sucesivos.
Esta multiplicidad de imputaciones constatada supone que en estos
casos CEV ha utilizado una misma factura para justificar subvenciones
diferentes, por lo que es razonable pensar que algunos de los cursos
por cuya realización se recibieron las subvenciones (tanto de FORCEM
como de la Comunidad Autónoma Valenciana), no hayan sido llevados a
la práctica.
Sobre este particular, el Tribunal no tiene evidencias, en la muestra
analizada, de que los cursos financiados por FORCEM (sobre los que se
centró el análisis practicado salvo en lo referente al control de
duplicidades), no se hayan realizado (de hecho se ha detectado que
CEV ha percibido indebidamente cobros por matrículas gracias a las
respuestas de los alumnos); sin embargo, como se indica
anteriormente, es razonable pensar que un número elevado de cursos no
se haya realizado.
Finalmente, CEV no ha aportado a este Tribunal la justificación de
las subvenciones recibidas de la Consellería del Treball y Afers
Socials de la Generalitat Valenciana con números de expediente 021/93
a 034/93, por
un importe total de 19.446 miles de pesetas, por lo que este Tribunal
considera dichos importes no justificados y, consecuentemente, que
debería exigirse el correspondiente reintegro.
Estos hechos, sin perjuicio del pertinente reintegro de los importes
indebidamente imputados o no justificados (importes mínimos según se
indica con anterioridad), más el interés de demora correspondiente,
pueden dar lugar, en su caso, a la exigencia de las responsabilidades
que, en su caso, correspondan.
2.4.2. Importes percibidos por CEV como financiación adicional de las
acciones formativas 12
Por otra parte, en las contestaciones recibidas de la circularización
efectuada a los alumnos por este Tribunal, se puso de manifiesto que
la Confederación Empresarial Valenciana percibió en los cursos
financiados por FORCEM durante 1995, 10.000 pesetas por alumno y
curso.
Por esta razón este Tribunal solicitó de la Confederación Empresarial
Valenciana las matrices de los recibos que emitió por el cobro de
matrículas correspondientes a los cursos de formación cuyo análisis
facilitó el siguiente resultado:
12
beneficiario.
Del cuadro anterior se deduce que el importe total indebidamente
percibido por CEV, de acuerdo con las matrices de los talonarios
examinados, es de 36.878 miles de pesetas. De este importe, y
atendiendo al número de alumnos matriculados que, según la
documentación facilitada por CEV, recibieron formación a través de
fondos concedidos por FORCEM, se puede afirmar que al menos un total
de 26.900 miles de pesetas constituyeron los posibles cobros
indebidos que se han producido en el ámbito de la subvención de
FORCEM.
Hay que señalar, por otra parte, que estos justificantes de cobro
examinados están emitidos a nombre de empresas. Este hecho, unido a
que los alumnos circularizados han respondido, en algunos casos, que
el curso les resultaba gratuito porque la matrícula la pagaba su
empresa, impide conocer en cuántas ocasiones se ha incumplido el
requisito de gratuidad de las acciones formativas para el alumno,
previsto en las sucesivas convocatorias de subvenciones de FORCEM.
Sin perjuicio de lo anterior, dado que el importe de los
justificantes presentados por CEV como soporte de las subvenciones
concedidas por FORCEM, cubre el 100 % de los costes de los cursos, la
percepción de ingresos adicionales en concepto de matrícula supone un
lucro para el beneficiario expresamente prohibido por el artículo
81.8 TRLGP, por lo que debería exigirse a CEV el reintegro de la
parte de subvención que, considerando los cobros de matrículas
detectadas, exceda del 100 % del coste de los cursos, esto es al
menos 26.900 miles de pesetas.
Por otra parte, en relación a este tema hay que señalar las
siguientes circunstancias:
- Este Tribunal no ha dispuesto, a pesar de haber requerido su
entrega, de listados de alumnos formados por CEV durante el período
1993-1995, cualquiera que hubiese sido el origen de la financiación
de los cursos a que hayan asistido.
- Tampoco es posible afirmar que los talonarios de cobros facilitados
por CEV sean todos los existentes, por lo que los cobros indebidos
detectados en concepto de matrícula deben ser considerados como un
mínimo. Esta afirmación se fundamenta en la existencia de saltos en
la numeración de los talonarios examinados, pues aunque estos saltos
no se producen si atendemos a las fechas de las matrices, es posible
que existieran varios talonarios en uso durante el mismo período.
III. CONCLUSIÓN
Este Tribunal no ha podido verificar los extremos incluidos como
limitaciones en el apartado 2.1 anterior. Estas limitaciones afectan
a aspectos que, sin embargo, han sido considerados por FORCEM en la
liquidación final de las subvenciones.
Por otra parte, como consecuencia, de una inadecuada clasificación de
los conceptos subvencionables señalados en el apartado 2.2 anterior,
procedería el reintegro de al menos 119.536 miles de pesetas más el
interés de demora correspondiente. Este importe se verá afectado por
las cantidades que este Tribunal no considera justificadas
tras el análisis efectuado en aquellas organizaciones
integrantes de CEOE que han sido objeto de comprobación «in situ»,
según se indica en los apartados siguientes.
Asimismo, se ha detectado una imputación en exceso de facturas por
importe de 527 miles de pesetas en la justificación presentada por la
Confederación de Empresarios de Baleares, por lo que procedería
asimismo el reintegro del referido importe más el interés de demora
correspondiente.
Este Tribunal no ha observado otras deficiencias en la obtención,
aplicación y justificación de estas subvenciones.
A) Conclusiones referentes a Fomento del Trabajo Nacional
Este Tribunal no ha podido verificar los extremos incluidos como
limitaciones en el apartado 4.18.A) 2.1 anterior. Estas limitaciones
afectan a aspectos que, sin embargo, han sido considerados por FORCEM
al efectuar la liquidación final de las subvenciones.
Por otra parte, como consecuencia del importe no justificado señalado
en el apartado 4.18.A) 2.2 anterior procedería un reintegro de al
menos 1.338 miles de pesetas más el interés de demora
correspondiente.
Asimismo, FOMENTO no realiza un seguimiento de los cursos impartidos
que evalúe sus efectos sobre la situación profesional de los alumnos
(mejoras salariales, mayor estabilidad en el empleo, etc.), por lo
que estos extremos no podrán ser tenidos en cuenta en la
planificación de acciones futuras, lo que puede afectar al grado de
eficiencia con que se apliquen estas subvenciones.
Este Tribunal no ha observado otras deficiencias en la obtención,
aplicación y justificación de estas subvenciones.
B) Conclusiones referentes a la Confederación de Empresarios de
Madrid (CEIM)
Este Tribunal no ha podido verificar los extremos incluidos en la
limitación señalada en el párrafo 4.18.B) 2.1 anterior. Esta
limitación afecta a aspectos que, sin embargo han sido considerados
por FORCEM al efectuar la liquidación final de las subvenciones.
Este Tribunal no ha observado otras deficiencias en la obtención,
aplicación y justificación de estas subvenciones.
C) Conclusiones referentes a la Confederación de Empresarial
Valenciana (CEV)
Como consecuencia de las deficiencias puestas de manifiesto en los
apartados 2.2 y 2.4 anteriores y considerando el efecto de las
limitaciones expuestas en el apartado 2.1, este Tribunal estima que
la subvención concedida por FORCEM a la CEV no ha sido correctamente
aplicada y justificada.
Por otra parte, dadas las deficiencias anteriormentereferidas,
procedería exigir a CEV el reintegro de
191.532 13 miles de pesetas más el interés de demora correspondiente,
como consecuencia de justificantes presentados indebidamente -tanto
por CEV como por CEPYMEV- como justificación en más de una de las
subvenciones concedidas por diferentes entidades públicas (135.208
miles de pesetas), percepciones de fondos destinados a financiar una
actividad ya subvencionada al 100 % (36.878 miles de pesetas) y falta
de aportación de documentación justificativa (19.446 miles de
pesetas).
Todo ello sin perjuicio de la exigencia de las responsabilidades que,
en su caso, procedan. Por otra parte, de acuerdo con el informe de la
Fiscalía del Estado en este Tribunal de Cuentas emitido en este
procedimiento fiscalizador en virtud del artículo 44.3 LFTCu, «al
encontrarnos ante la existencia de un presunto hecho delictivo, será
conveniente para un mejor esclarecimiento de los hechos y personas
responsables que se proceda a la apertura de diligencias en el ámbito
de la jurisdicción penal, y en consecuencia interesamos que se
deduzca testimonio de la documentación correspondiente al Excmo. Sr.
Fiscal Jefe de la Comunidad de Valencia a los efectos de que se
proceda a la apertura de las correspondientes diligencias de
investigación, o bien que este Tribunal dé traslado de la
documentación a este Ministerio Fiscal a los efectos de remitir
nosotros mismos dichos documentos a la Fiscalía del Tribunal Superior
de Justicia de Valencia». De acuerdo con ello, se procederá a dar
traslado a la Fiscalía de este Tribunal de la documentación referente
a la Fiscalización realizada sobre CEV.
Asimismo, cabe señalar que CEV no realiza una planificación rigurosa
de las acciones formativas, ni un seguimiento y evaluación de los
resultados que con ellas se obtienen, lo que puede afectar
negativamente al grado de eficacia y eficiencia con que se aplican
las subvenciones.
Finalmente, hay que resaltar que la información remitida por la
Inspección de Trabajo de la Dirección Provincial del Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales de Valencia no es definitiva, al no haber
finalizado este órgano sus actuaciones de comprobación. Este hecho,
unido a las limitaciones señaladas en el apartado 2.1 anterior, hacen
que los importes anteriormente señalados tengan la consideración de
importes mínimos.
4.19. INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS SUBVENCIONES RECIBIDAS DE
FORCEM POR LA CONFEDERACIÓN ESPAÑOLA DE LA PEQUEÑA Y MEDIANA EMPRESA
(CEPYME)
I. CONSIDERACIONES GENERALES
1.1. Introducción
El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones que le
asigna la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y por Acuerdo del Pleno
de fecha 16 de noviembre de
13
beneficiario.
1995, por el que se aprobó el «Programa de fiscalizaciones del
Tribunal de Cuentas para el año 1996», ha realizado, a iniciativa
propia, una fiscalización de la Fundación para la Formación Continua
(FORCEM) referida a los ejercicios 1993, 1994 y 1995.
En el marco de esta fiscalización se ha realizado un control de las
subvenciones recibidas de FORCEM por la Confederación Española de la
Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME) con cargo a la convocatoria de
1995.
1.2. Naturaleza y objeto de la entidad
La Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME) es
una organización de carácter nacional, miembro de la CEOE
(Confederación Española de Organizaciones Empresariales) que
representa los intereses concretos de los pequeños y medianos
empresarios.
1.3. Distribución de los fondos recibidos por CEPYME entre los
beneficiarios finales de las subvenciones
La ejecución del plan intersectorial de CEPYME se reparte entre los
servicios centrales de dicha entidad y las organizaciones
territoriales afiliadas a ella.
En los servicios centrales se realiza el diseño, organización,
justificación y supervisión del desarrollo del plan intersectorial.
Las organizaciones territoriales de CEPYME se encargan de la
dirección, organización y seguimiento de cada curso concreto en su
ámbito territorial: contactan con las empresas, hacen la publicidad
de los cursos, seleccionan los alumnos, organizan cada curso, y
eligen los tutores en los casos de jornadas presenciales de los
cursos impartidos a distancia y enseñanza asistida por ordenador,
junto con el apoyo administrativo preciso.
Estas organizaciones territoriales son asociaciones empresariales con
naturaleza jurídica propia, que agrupan a empresas de sus respectivos
ámbitos territoriales.
CEPYME no ha facilitado a este Tribunal un criterio documentado y
claro de reparto de la subvención entre esta entidad y sus diferentes
organizaciones territoriales. Éstas remiten a los servicios centrales
de CEPYME sus peticiones sobre las acciones formativas a realizar en
sus respectivos ámbitos territoriales y en función del importe de la
subvención concedida, la sede central reparte los fondos.
Las organizaciones territoriales van solicitando anticipos en función
de sus gastos soportados y al finalizar la ejecución de las acciones
formativas remiten notas de cargo (relación de costes soportados sin
aportación de facturas originales) como justificación de los gastos
que soportan.
1.4. Características del plan por el que se obtiene la subvención
CEPYME presentó en el año 1995 dos solicitudes de subvención para la
financiación de planes de formación: una, por importe de 1.616.625
miles de pesetas (expediente
A95/9004), y otra, con fecha 25.9.1995, por importe de 779.062 miles
de pesetas (expediente A95/9031).
FORCEM refundió estos expedientes en un único expediente, con número
A95/9501.
En el expediente administrativo instruido y analizado por el Tribunal
en la sede de FORCEM, no consta documentación sobre informe o
propuesta de aprobación de financiación ni tampoco de la valoración
técnica del plan solicitado, por lo que ni los criterios para su
concesión ni las causas de la reducción de la financiación
solicitada,
Estas solicitudes de financiación se aprobaron por la Junta de
Gobierno de FORCEM según el siguiente detalle:
Los datos económicos correspondientes a la financiación solicitada y
justificada por CEPYME y a la subvención concedida y satisfecha por
FORCEM son los siguientes:
respecto a la aprobada, están suficientemente justificados.
CEPYME presentó la justificación de costes el 30.4.1996 dentro del
plazo contemplado en la convocatoria de concesión de subvenciones
para el año 1995, según el siguiente detalle:
CEPYME justificó un importe de 1.238.475 miles de pesetas sólo con
notas de cargo de las diferentes Confederaciones Provinciales que
reciben fondos a través de CEPYME para la impartición de cursos
financiados con cargo al plan intersectorial, tal y como ya se ha
indicado.
La realización de los cursos que forman parte de este plan
intersectorial es llevada a cabo tanto por la propia CEPYME como por
las organizaciones empresariales que la integran, bien directamente,
bien mediante subcontrataciones con centros de formación privados.
1.5. Objetivos y alcance
El objetivo de la presente fiscalización es verificar la correcta
obtención, aplicación y justificación de las subvenciones recibidas
de FORCEM por CEPYME correspondientes a la convocatoria de 1995.
Para la consecución de este objetivo se han aplicado «in situ» todos
los procedimientos y pruebas que se han estimado necesarios sobre los
libros, justificantes y registros contables y extracontables de la
entidad. Asimismo, se han realizado actuaciones de comprobación en
las siguientes entidades integrantes de CEPYME: Fomento del Trabajo
Nacional, Confederación Empresarial Valenciana (CEV), Confederación
de Empresarios de Madrid (CEIM) y Confederación Provincial de
Empresarios de Pontevedra (CEP).
II. RESULTADOS DEL TRABAJO REALIZADO
Dado que el plan intersectorial de CEPYME se realiza de forma
descentralizada, en los apartados 2.1, 2.2 y 2.3 de este epígrafe se
recogen conclusiones generales referentes a la ejecución y
justificación del plan realiza
Este Tribunal ha verificado todas las facturas que soportan los
gastos de profesorado externo correspondientes a las empresas
señaladas por los cursos a distancia de Vídeo Disco Interactivo
(VDI). La contratación de todos estos servicios, según CEPYME, se
realiza de forma verbal y como único documento soporte consta una
carta de CEPYME a los distintos proveedores aceptando la conformidad
de los precios. No consta la existencia de solicitudes de otras
ofertas por la prestación de
do por CEPYME, bien directamente, bien a través de las entidades
empresariales territoriales que la integran.
En el apartado 2.4 se recoge el análisis de la ejecución del plan
intersectorial realizado por las entidades empresariales
territoriales de CEPYME en que se han realizado actuaciones de
comprobación «in situ».
2.1. Limitaciones
* No existen partes de imputación de horas por los profesores-tutores
contratados por CEPYME de los cursos de Vídeo Disco Interactivo
(VDI), por lo que no se han podido verificar las imputaciones
realizadas por el beneficiario por este concepto.
* No existen, con carácter general, partes firmados por los alumnos
que acrediten su asistencia a los cursos, por lo que este Tribunal no
ha podido verificar el número de alumnos que finalizaron los cursos.
Sin embargo, este dato ha sido tenido en consideración por FORCEM al
efectuar la liquidación final de las subvenciones.
* No existen partes de imputación de horas del personal de apoyo
propio que CEPYME incluye como coste en la justificación presentada,
por lo que este Tribunal no ha podido verificar la realidad y
adecuación de estas imputaciones.
2.2. Análisis financiero y de cumplimiento
Los asuntos más significativos que se han puesto de manifiesto en el
análisis realizado son los siguientes:
* Los costes de profesorado ascendieron a 1.228.695miles de pesetas,
de acuerdo con el siguiente detalle:
estos servicios, por lo que existe riesgo de que los cursos no se
hayan impartido de la forma más eficiente posible.
Las distintas justificaciones remitidas por las organizaciones
territoriales integrantes de CEPYME, soportadas sólo en notas de
cargo, incluyen costes de todos los conceptos subvencionados
(profesorado, material, utilización de aulas y otros costes de
desarrollo del plan) clasificados en su totalidad por CEPYME como
coste de
profesorado de medios externos, y así lo ha aceptado FORCEM.
Esta clasificación es desde luego incorrecta, ya que los costes han
de imputarse con arreglo a su verdadera
* Por lo que respecta al concepto «Otros costes de desarrollo del
plan, medios externos», el importe justifi
Se ha verificado la facturación de las empresas citadas en el cuadro
anterior que soporta los gastos por labores de apoyo y coordinación
en los cursos de gestión de empresa. Como ya se indicó al hablar de
los costes de profesorado, no existe contrato con los proveedores de
estos servicios, ni constancia de que se hayan realizado solicitudes
de otras ofertas, lo que puede afectar al grado de economía y
eficiencia con que se aplican las subvenciones.
Por otra parte, cabe señalar que como única justificación de la
facturación de CEOE a CEPYME consta una carta dirigida al
Departamento de Formación de CEPYME comunicando un cargo de 43.744
miles de pesetas en concepto de gastos de coordinación, seguimiento y
gastos derivados de la gestión conjunta del plan de formación
continua de 1995.
* Por lo que respecta al concepto de «Otros costes de desarrollo del
plan, medios internos», hay que señalar
naturaleza. En consecuencia, el Tribunal ha procedido a reclasificar
los costes partiendo de la clasificación contenida en las propias
notas de cargo, con el siguiente resultado:
cado a FORCEM asciende a 164.239 miles de pesetas,de acuerdo con el
siguiente detalle:
que el importe realmente soportado por CEPYME, según los
justificantes verificados, asciende a 17.630 miles de pesetas, y no a
17.959, como erróneamente consta en el resumen de justificación
presentado ante FORCEM. Se trata de gastos de personal de apoyo a la
dirección, coordinación, seguimiento y gastos varios del plan de
formación continua de 1995.
* Finalmente, la justificación de costes presentada por CEPYME ante
FORCEM cumple inicialmente con las limitaciones establecidas en la
convocatoria respecto a los conceptos de «Otros costes de desarrollo
del plan» y «Costes de difícil justificación». No obstante, como
consecuencia de las reclasificaciones propuestas en párrafos
anteriores por el equipo fiscalizador, de acuerdo con la verdadera
naturaleza de los gastos, estos límites resultan modificados, por lo
que la liquidación correcta, a juicio de este Tribunal, sería la
siguiente:
En consecuencia, procedería el reintegro de al menos 124.725 millones
de pesetas más el interés de demora correspondiente. Este importe se
verá afectado por las cantidades que este Tribunal no considera
justificadas tras el análisis efectuado en aquellas organizaciones
integrantes de CEPYME que han sido objeto de comprobación «in situ».
2.3. Análisis de eficacia y eficiencia
Del análisis realizado por este Tribunal se deducen las siguientes
consideraciones:
* Respecto de la planificación de las acciones formativas, CEPYME
editó un catálogo anual de cursos a impartir dentro del plan
intersectorial, al que acceden las distintas organizaciones
territoriales. Los contenidos de este catálogo se elaboran teniendo
en consideración previamente las necesidades formativas de estas
organizaciones, si bien, la oferta es muy genérica y básicamente los
cursos realizados desde el año 1993 al 1996 son similares.
* Por lo que respecta al seguimiento y evaluación de los cursos, las
organizaciones territoriales son las encargadas de llevarlo a cabo en
sus respectivos territorios. CEPYME sólo efectúa el seguimiento de
los cursos a distancia de VDI en cuanto a la contratación de
tutorías, si bien no existen partes de imputación de las horas
impartidas por los profesores que se encargan de la realización de
dichas tutorías. A este respecto CEPYME alega que los contratos
referentes a las tutorías se hacen a tiempo completo, si bien este
extremo no ha sido acreditado documentalmente por la entidad.
Los tutores de los cursos de VDI utilizan una ficha por alumno que
recoge datos personales, académicos y profesionales. También otorgan
calificaciones diferenciando el grado de conocimientos obtenidos
mediante los cuestionarios de evaluación remitidos por los alumnos,
del obtenido en los módulos presenciales.
No obstante, no se hace en CEPYME ningún seguimiento del impacto de
la formación impartida sobre la situación profesional de los alumnos
(mejora salarial, mayor estabilidad en el empleo, etc.) por lo que
este extremo no podrá ser tenido en cuenta por CEPYME en la
planificación de futuras acciones formativas, lo que
puede influir en el grado de eficiencia con que se apliquen estas
subvenciones.
2.4. Análisis de la ejecución de este plan intersectorial realizada
por determinadas agrupaciones territoriales de CEPYME
A) ANÁLISIS DE LA APLICACIÓN REALIZADA POR LA CONFEDERACIÓN
PROVINCIAL DE EMPRESARIOS DE PONTEVEDRA (CEP)
1. Consideraciones generales
1.1. Naturaleza y objeto de la entidad
La Confederación Provincial de Empresarios de Pontevedra es una
organización empresarial adherida a CEOE-CEPYME que abarca el ámbito
geográfico de la provincia de Pontevedra. Está integrada por 87
asociaciones de empresarios, de las cuales 12 son territoriales, 22
pertenecientes al sector industrial, 22 al de comercio y 31 al de
servicios, englobando más del 80 % de las empresas existentes en la
provincia de Pontevedra.
1.2. Características del plan por el que se obtiene la subvención
La subvención concedida a la CEP está inscrita en el marco del plan
intersectorial promovido por CEPYME para la formación continua en el
ejercicio 1995.
Al ser parte de un plan intersectorial, CEPYME es el beneficiario
directo del plan, y por lo tanto recibe la subvención de FORCEM, si
bien su ejecución se realiza a través de las organizaciones
empresariales territoriales que la integran, entre ellas la
Confederación Provincial de Empresarios de Pontevedra.
Esta última entidad ha presentado dos notas de cargo (simple
certificación expedida por el gestor, sin justificantes originales) a
CEPYME. Los importes de la dos notas de cargo ascienden a 40.276
miles pesetas, con el siguiente detalle, dividido en una nota de
cargo por cursos presenciales por importe de 36.428 miles de pesetas,
de pesetas.
El detalle de la justificación de costes presentada por la
Confederación Provincial de Empresarios de Pontevedra, en relación
con la subvención concedida
Finalmente, cabe destacar que la realización de los cursos se realiza
íntegramente a través de medios externos, mediante la contratación
con profesionales independientes y centros de formación privados.
1.3. Objetivos y alcance
El objetivo de la presente fiscalización es verificar la correcta
obtención, aplicación y justificación de las subvenciones recibidas
de FORCEM por CEP correspondientes a la convocatoria de 1995.
Para la consecución de este objetivo se han aplicado «in situ» todos
los procedimientos y pruebas que se han
por FORCEM dentro del plan intersectorial de CEPYME en la
convocatoria del ejercicio 1995, es el siguiente:
estimado necesarios sobre los libros, justificantes y registros
contables y extracontables de la entidad.
2. Resultados del trabajo realizado
2.1. Limitaciones
* No existen, con carácter general, partes firmados por los alumnos
que acrediten su asistencia a los cursos, por lo que este Tribunal no
ha podido verificar el número de alumnos que finalizaron los mismos.
Sin embargo, este dato ha sido tenido en cuenta por FORCEM al
efectuar la liquidación final de las subvenciones.
* No existen partes de imputación de horas del personal propio que
CEP incluye como coste en la justificación presentada, por lo que
este Tribunal no ha podido verificar la adecuación y la realidad de
estas imputaciones.
* CEP ha denegado el acceso a este Tribunal a los extractos de las
cuentas bancarias que mantenían abiertas durante el ejercicio 1995,
facilitando un certificado de una institución financiera que sólo
recoge los movimientos bancarios que, según esta entidad, están
relacionados con la ejecución del plan. Esto ha impedido realizar la
totalidad de las pruebas previstas para verificar la inexistencia 14
de financiación adicional para la realización de las actividades
formativas.
2.2. Análisis financiero y de cumplimiento
Del análisis realizado no se deduce la existencia de otras
deficiencias (además de las señaladas en el apartado anterior) que
afecten al cumplimento de la normativa aplicable respecto de la
obtención, aplicación y justificación de las subvenciones.
2.3. Análisis de eficacia y eficiencia
* En la Memoria que CEPYME adjuntó a la solicitud de subvenciones
ante FORCEM para la financiación del plan intersectorial en el que
participa la Confederación Provincial de Empresarios de Pontevedra,
se formulan 7 objetivos generales que se perseguían con la
realización del plan de formación, pero carecen de indicadores que
hubiesen permitido cuantificarlos. A este respecto, ni CEPYME ni la
Confederación Provincial de Empresarios de Pontevedra han efectuado
estudio o evaluación alguno que indiquen su grado de cumplimiento.
* No se han confeccionado partes de asistencia, con las firmas de los
alumnos que demuestre la asistencia a los cursos, ni la Confederación
Provincial de Empresarios de Pontevedra realiza acción alguna para
verificar la vinculación de los trabajadores a las empresas que
manifiestan pertenecer y éstos a través de las fichas que los alumnos
rellenan antes del inicio de los cursos.
* La Confederación de Empresarios de Pontevedra realizó un estudio de
los resultados obtenidos con la impartición del plan, si bien este
estudio no evalúa el impacto de la formación recibida por los
trabajadores sobre su situación laboral (mejoras salariales, mayor
estabilidad en el empleo, etc.), por lo que este dato no podrá ser
tenido en cuenta en la planificación de futuras acciones, lo que
puede incidir en el grado de eficiencia con que se apliquen estas
subvenciones.
* Finalmente, cabe señalar que a través de la circularización
efectuada a la TGSS, y sobre la muestra de alumnos seleccionada para
verificar el ámbito de aplicación personal de los cursos financiados
por FORCEM, se ha detectado la presencia de dos trabajadores de la
Administración Pública y de otro trabajador no dado de alta en el
sistema de la Seguridad Social, personal excluido
14
beneficiario.
explícitamente en las convocatorias de subvenciones del año objeto de
esta fiscalización.
B), C) y D) Análisis de la ejecución de este plan intersectorial
realizada por FOMENTO, CEIM y CEV
Dado que las entidades territoriales que forman parte de CEPYME y
CEOE aplican de forma conjunta las subvenciones recibidas tanto de
CEOE como de CEPYME, el análisis que sobre ellas ha realizado este
Tribunal se ha efectuado también de forma conjunta, por lo que el
informe correspondiente a las subvenciones concedidas por CEPYME a
FOMENTO, CEIM y CEV se corresponde con los apartados 4.18.2.4.A), B)
y C), respectivamente.
III. CONCLUSIÓN
Este Tribunal no ha podido verificar los extremos incluidos como
limitaciones en el apartado 2.1 anterior. Estas limitaciones afectan
a datos que, sin embargo, han sido considerados por FORCEM en la
liquidación final de las subvenciones.
Por otra parte, como consecuencia, de las deficiencias referentes a
una adecuada clasificación de los conceptos subvencionables señalados
en el apartado 2.2 anterior, procedería el reintegro de al menos
124.725 miles de pesetas más el interés de demora correspondiente.
Este importe se verá afectado por las cantidades que este Tribunal no
considera justificadas tras el análisis efectuado en aquellas
organizaciones integrantes de CEPYME que han sido objeto de
comprobación «in situ», según se indica en los apartados siguientes.
Este Tribunal no ha observado otras deficiencias en la obtención,
aplicación y justificación de estas subvenciones.
A) Conclusiones referentes a la Confederación Provincial de
Empresarios de Pontevedra (CEP)
Este Tribunal no ha podido verificar los extremos incluidos como
limitaciones en el apartado 4.19.A) 2.1 anterior. Estas limitaciones
afectan a aspectos que, sin embargo, han sido considerados por FORCEM
en la liquidación final de las subvenciones. Entre estas limitaciones
destaca la negativa de CEP a permitir el acceso de este Tribunal a
los extractos de cuentas bancarias que mantenía abiertas durante el
ejercicio 1995, lo que ha impedido realizar todas las pruebas
necesarias para verificar la inexistencia de cobros a los alumnos u
otro tipo de financiación adicional para la realización de las
actividades formativas.
Por otra parte, CEP no ha efectuado una adecuada planificación y
seguimiento de las acciones formativas, lo que puede afectar
negativamente al grado de eficiencia con que se aplican las
subvenciones.
Este Tribunal no ha observado otras deficiencias en la obtención,
aplicación y justificación de estas subvenciones.
B), C) y D) Conclusiones referentes a FOMENTO, CEIM Y CEV
Por las razones indicadas con anterioridad, las conclusiones
referentes a estas entidades se incluyen en los apartados 4.18.III.
A), B) y C), respectivamente.
4.20. INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS SUBVENCIONES RECIBIDAS DE
FORCEM POR LA CONFEDERACIÓN INTERSINDICAL GALEGA (CIG)
I. CONSIDERACIONES GENERALES
1.1. Introducción
El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones que le
asigna la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y por Acuerdo del Pleno
de fecha 16 de noviembre de 1995, por el que se aprobó el «Programa
de fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 1996», ha
realizado, a iniciativa propia, una fiscalización de la Fundación
para la Formación Continua (FORCEM) referida a los ejercicios 1993,
1994 y 1995.
En el marco de esta fiscalización se ha realizado un control de las
subvenciones recibidas de FORCEM por la Confederación Intersindical
Galega (CIG) con cargo a la convocatoria de 1995.
1.2. Naturaleza y objeto de la entidad
La Confederación Intersindical Galega (CIG) es una organización
sindical de ámbito geográfico estrictamente gallego que integra a
asalariados de todos los sectores de producción, servicios y
administración.
Está estructurada en 11 Federaciones Sectoriales (Administración,
Alimentación y Textil, Banca, Construcción y Madera, Enseñanza, Mar,
Metal, Químicas y Energía, Sanidad, Servicios Transportes y
Comunicaciones), 7 Comarcas (Coruña, Ferrol, Santiago, Lugo, Orense,
Pontevedra y Vigo) y 3 Secretarías específicas (Juventud, Mujer y
Pensionistas).
La Comisión Ejecutiva Confederal está formada por 16 personas, una de
las cuales dirige la Secretaría Confederal de Formación Profesional
(SCFP).
1.3. Descripción del circuito que siguen las subvenciones concedidas
a CIG
La SCFP es responsable de toda la formación profesional que imparte
la CIG (ocupacional y continua).
La estructura de formación está separada de la estructura sindical en
cuanto a efectivos personales, medios
materiales, instalaciones y recursos económicos. La SCFP trabaja en
la CIG bajo el principio de autonomía funcional.
La SCFP está formada por una estructura de dirección (Servicios
Centrales) y las estructuras de gestión (Comarcas de Formación).
El procedimiento de funcionamiento es el siguiente:
- Todas las subvenciones concedidas para acciones formativas se
reciben de FORCEM centralizadamente en cuentas bancarias a nombre de
CIG FORMACIÓN.
- Las unidades comarcales de formación realizan una previsión
(trimestral o semestral) de gastos a realizar para la ejecución de
las acciones formativas asignadas por la SCFP. De acuerdo con esta
previsión, y con periodicidad normalmente mensual, SCFP realiza
transferencias desde las cuentas bancarias de los servicios centrales
a las cuentas de las unidades comarcales de formación.
- Estas unidades comarcales tienen autonomía de gasto y pago con un
límite que viene fijado por la cuantía asignada a las acciones
formativas que gestionan.
- Tanto los servicios centrales como las comarcas de formación
funcionan contablemente con criterio de caja.
Diagrama del Circuito que siguen las subvenciones:
1.4. Características del plan por el que se obtiene la subvención
Se trata de dos planes intersectoriales (A95/9001 y A95/9042),
presentados en la convocatoria de 1995, con fecha 18.4.1995 y
aprobados por la Junta de Gobierno de FORCEM con fecha 18.12.1995.
Los datos económicos correspondientes a la financiación solicitada y
justificada por CIG y a la subvención concedida y satisfecha por
FORCEM son los siguientes:
La CIG ha aportado dos relaciones, una para cada expediente, de los
costes que ha tenido en el plan de formación subvencionado por
FORCEM.
1.5. Objetivos y alcance
El objetivo de la presente fiscalización es verificar la correcta
obtención, aplicación y justificación de las subvenciones recibidas
de FORCEM por la CIG correspondientes a la convocatoria de 1995.
Para la consecución de este objetivo se han aplicado «in situ» todos
los procedimientos y pruebas que se han estimado necesarios sobre los
libros, justificantes y registros contables y extracontables de la
entidad.
En el cuadro siguiente se presentan los costes desglosados por
conceptos presentados por la CIG de forma conjunta para los dos
expedientes y la cifra validada por FORCEM:
II. RESULTADOS DEL TRABAJO REALIZADO
2.1. Limitaciones
* No existen, con carácter general, partes firmados por los alumnos
que acrediten su asistencia a los cursos, por lo que este Tribunal no
ha podido verificar el número de alumnos que finalizaron los mismos.
Sin embargo, este dato ha sido tenido en cuenta por FORCEM al
efectuar la liquidación final de las subvenciones.
* No existen partes de imputación de horas del personal propio que la
CIG incluye como coste en la justificación presentada, por lo que
este Tribunal no ha podido verificar la adecuación y la realidad de
estas imputaciones.
* Según consta en certificación de la CIG, todos los ingresos y
gastos correspondientes a las subvenciones públicas mencionadas están
contabilizadas en un Diario de gastos e ingresos por el sistema de
caja, siendo ésta la única contabilidad existente.
La falta de acreditación de estados contables generales de la entidad
beneficiaria correspondientes al ejercicio de 1995 supone una
limitación respecto a la comprobación de la razonabilidad de la
imputación de costes internos realizados en los dos planes
subvencionados por FORCEM, así como de la inexistencia de otras
percepciones de fondos, públicas o privadas, destinadas a financiar
las acciones (v. gr., cobros a los alumnos).
2.2. Análisis financiero y de cumplimiento
Los asuntos más significativos que se desprenden del análisis
realizado son los siguientes:
* En la justificación presentada por CIG se incluyen dos facturas de
transporte de alumnos por importe de 139 miles de pesetas imputadas
como «Otros costes de desarrollo del plan formativo», que no han sido
consideradas por FORCEM como coste financiable, por lo que ha sido
detraído su importe de la justificación de costes practicada por CIG.
* No hay constancia de que haya existido concurrencia de ofertas en
la selección de las academias o profesionales independientes que han
impartido los cursos, lo que puede afectar al grado de eficiencia y
economía con que se han aplicado las subvenciones.
Por lo demás no se han observado otras deficiencias en la
justificación analizada.
2.3. Análisis de la eficacia y eficiencia
* CIG no ha acreditado a este Tribunal la existencia de una
planificación de los cursos en función de las necesidades formativas
existentes, ya que no hay documentos oficiales que analicen las
necesidades formativas en el ámbito regional ni comarcal.
* Tampoco ha acreditado CIG la realización de seguimiento alguno de
los objetivos del plan ni de su grado de cumplimiento. Todo ello
puede afectar de forma muy significativa al grado de eficiencia y
economía con que CIG realiza la aplicación de las subvenciones.
III. CONCLUSIÓN
Este Tribunal no ha podido verificar los extremos incluidos como
limitaciones en el apartado 2.1 anterior, entre ellas destaca la
falta de aportación de unos estados contables que reflejen la
actuación global de la entidad durante el ejercicio 1995. Estas
limitaciones afectan a aspectos que, sin embargo, han sido
considerados por
FORCEM al efectuar la liquidación final de las subvenciones.
Por otra parte, cabe destacar la falta de acreditación a este
Tribunal de la existencia de planificación y seguimiento de los
resultados obtenidos con las acciones formativas, lo que afecta
negativamente al grado de eficiencia con que se aplican las
subvenciones.
Este Tribunal no ha observado otras deficiencias en la obtención,
aplicación y justificación de estas subvenciones.
4.21. INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS SUBVENCIONES RECIBIDAS DE
FORCEM POR LA UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES DE ESPAÑA (UGT)
I. CONSIDERACIONES GENERALES
1.1. Introducción
El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones que le
asigna la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y por Acuerdo del Pleno
de fecha 16 de noviembre de 1995, por el que se aprobó el «Programa
de fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 1996», ha
realizado, a iniciativa propia, una fiscalización de la Fundación
para la Formación Continua (FORCEM) referida a los ejercicios 1993,
1994 y 1995.
En el marco de esta fiscalización se ha realizado un control de las
subvenciones recibidas de FORCEM por la Unión General de Trabajadores
de España (UGT) con cargo a la convocatoria de 1995.
1.2. Naturaleza y objeto de la entidad
La Unión General de Trabajadores es una asociación sindical
estructurada en función de dos parámetros, uno de carácter sectorial
o por ramas de actividad productiva: las Federaciones Estatales, y
otro de carácter territorial: las Uniones de Comunidades Autónomas
(UCAS). En esta estructura organizativa, todas las Federaciones
Estatales tienen personalidad jurídica propia y distinta de la «UGT-
Confederal», y todas las Uniones de Comunidad Autónoma (primer nivel
de división territorial de UGTConfederal), salvo Ceuta y Melilla, han
optado, de conformidad con la facultad que les concede el estatuto de
la UGT, por la adquisición de una personalidad jurídica propia y
distinta de la propia UGT-Confederal.
De ahí que al establecer los órganos directivos de UGT-Confederal que
este plan intersectorial fuese desarrollado por toda su estructura
institucional del sindicato, su ejecución se realizase formalmente
por los tres tipos de organizaciones antes citados: la propia UGT-
Confederal, las distintas Federaciones Estatales, y las Uniones de
Comunidad Autónoma de la UGT-Confederal. Instrumentándose esta
ejecución, en lo que se refiere a los dos últimos gestores de este
plan, mediante la suscripción de los oportunos convenios de
colaboración con UGT-Confederal.
Dada la evidente unidad orgánica de estas personas jurídicas, este
Tribunal ha considerado que, en el caso de las Federaciones Estatales
y UCAS de UGT, no cabe reconocer en ellas la condición de tercero
que, como tal, queda al margen de las obligaciones de justificación
que todo beneficiario de subvenciones públicas tiene respecto de este
Tribunal.
Por otro lado, esta situación de pluralidad de órganos gestores de un
mismo plan formativo ha provocado la existencia de casos en que una
misma empresa o persona física, muchas veces vinculada a la propia
UGT, imparta cursos para varias de las entidades de este sindicato
(son, principalmente, los casos de la fundación Instituto de
Formación y Estudios Sociales -IFES-, y de la Funda
Dichos planes fueron refundidos en un único plan intersectorial, el
A95/9503, por un montante total, aprobado por FORCEM, de 1.928.340
miles de pesetas.
De la realización de este plan, UGT presentó una justificación de
costes, con fecha 30 de abril de 1996, por importe de 1.952.134 miles
de pesetas, que fue corregida posteriormente por otra de fecha 14 de
junio de 1996,
ción para el Desarrollo del Cooperativismo y la Economía Social
-FUNDESCOOP-) o que se produzcan relaciones de «prestación de
servicios» entre UCAS y Federaciones de UGT.
1.3. Características del plan por el que se obtiene la subvención
La Unión General de Trabajadores (UGT) presentó solicitudes de
subvenciones para la financiación de los planes de formación
intersectoriales abajo indicados, correspondientes a la convocatoria
de subvenciones deFORCEM de 1995.
Los datos económicos correspondientes a la financiación solicitada y
justificada por UGT y a la subvención concedida y satisfecha por
FORCEM son los siguientes:
por importe de 1.939.384 miles de pesetas. El detalle de la
justificación de costes finalmente presentada es el siguiente:
De la revisión de la documentación presentada, FORCEM dedujo
inicialmente, por una certificación de alumnos que finalizaron las
acciones formativas en número menor al previsto, un importe de
112.340 miles de pesetas. Posteriormente, ante la reclamación
efectuada por UGT, FORCEM reconsideró su decisión y, con fecha 16 de
diciembre de 1996, realizó una liquidación complementaria por importe
de 40.852 miles de pesetas; estimando que aún existían 71.488 miles
de pesetas que no habían sido suficientemente justificados por UGT.
El 14 de enero de 1997, UGT vuelve a manifestar su disconformidad con
la liquidación complementaria practicada por FORCEM, recabando una
mayor información sobre los aspectos que motivan la falta de pago del
total de la subvención aprobada. Aportada por FORCEM la documentación
requerida por UGT, esta organización sindical ha aceptado, según
manifestaciones verbales de sus representantes, como definitiva la
cuantía pagada finalmente por FORCEM, que asciende a 1.867.896 miles
de pesetas.
1.4. Objetivos y alcance
El objetivo de la presente fiscalización es verificar la correcta
obtención, aplicación y justificación de las subvenciones recibidas
de FORCEM por UGT correspondientes a la convocatoria de 1995.
Para la consecución de este objetivo se han aplicado «in situ» todos
los procedimientos y pruebas que se han
estimado necesarios sobre los libros, justificantes y registros
contables y extracontables de la entidad beneficiaria. Además, se han
realizado actuaciones de comprobación en la UCA de Castilla y León y
en la Federación Siderometalúrgica de UGT, entidades que ejecutan
parte de las acciones formativas del plan.
II. RESULTADOS DEL TRABAJO REALIZADO
2.1. Limitaciones
En la realización de este trabajo de fiscalización han existido las
siguientes limitaciones al alcance:
* Falta la aportación de los documentos de imputación de horas del
personal interno de UGT, cuyo coste salarial se ha incluido como
gasto de personal de apoyo en la justificación de este plan
intersectorial, por lo que este Tribunal no ha podido verificar la
realidad y adecuación de las imputaciones realizadas.
* 15Con la documentación facilitada por UGT, este Tribunal no ha
podido verificar si COTECNIC CONSULTORES, S. L., ha contratado
personal de la Unidad de Justificación y Evaluación de Programas de
UGT (COTECNIC CONSULTORES, S. L., fue contratada en
15
beneficiario.
apoyo de esta Unidad), lo que produciría, en su caso, una doble
imputación de costes.
La comprobación de esta circunstancia se hace tanto más necesaria por
cuanto don Javier Seoane Gancedo, que según la administradora única
de COTECNIC CONSULTORES, S. L., dejó de trabajar en esta compañía
para hacerlo en la UJEP, no aparece incluido en el listado de
integrantes de la UJEP facilitado a este Tribunal por UGT.
* UGT no ha aportado los datos relativos a la posible subcontratación
realizada por FUNDESCOOP de los cursos cuya ejecución han contratado
con esta entidad UGT-Confederal, las diferentes Federaciones
sectoriales estatales de UGT y las UCAS, por lo que nada se puede
indicar respecto a si los precios facturados por FUNDESCOOP están
sobrevalorados.
* UGT no ha entregado el listado de estructura de personal de la
Escuela Julián Besteiro, a fin de comprobar la razonabilidad de los
costes internos imputados.
* No existen, con carácter general, partes firmados por los alumnos
que acrediten su asistencia a los cursos, por lo que este Tribunal no
ha podido verificar el número de alumnos que los finalizaron. Sin
embargo, este dato ha sido tenido en cuenta por FORCEM al efectuar la
liquidación final de las subvenciones.
2.2. Análisis financiero y de cumplimiento
Del análisis de la justificación presentada por UGT de este plan
intersectorial, cabe destacar las siguientes consideraciones:
* En la contratación de centros de impartición de los cursos no ha
quedado constancia de la existencia de una previa concurrencia de
ofertas, en la que haya resultado seleccionada la que hubiese
presentado la mejor relación calidad-precio. Es más, habida cuenta de
que una gran parte de dicha formación se ha contratado con entidades
vinculadas jurídicamente a la propia UGT (en algunos casos el
contrato es de fecha posterior al inicio de los cursos), existe el
riesgo de que el precio contratado esté sobrevalorado, máxime cuando
estas entidades han tenido que subcontratar con terceros la
impartición de una parte de la enseñanza.
Así, en virtud de los contratos firmados por la Fundación Instituto
de Formación y Estudios Sociales (IFES) con las distintas entidades
de UGT, IFES llega a facturar 872.876 miles de pesetas (el 45,27 % de
la subvención aprobada por FORCEM para este plan de formación).
En la misma situación que IFES se halla FUNDESCOOP, que gira una
facturación global a distintas entidades de UGT, por un importe de
262.386 miles de pesetas (el 13,61 % de la subvención aprobada por
FORCEM).
Junto a IFES y FUNDESCOOP, si bien por importes sensiblemente
inferiores, se encuentran el Instituto Sindical de Estudios (con sede
en la misma dirección que la propia Escuela Julián Besteiro), la
fundación ICARO (con sede en la misma dirección que las Federaciones
Estatales de UGT, con quien UGT contrata un alquiler de aulas en 42
provincias); FESEYCO (con sede en la misma dirección que las
Federaciones Estatales de
UGT); y la Agrupación de Entidades Culturales y Docentes -UNIONAC-
(con sede en la misma dirección que FUNDESCOOP).
* En la muestra de cursos analizada por este Tribunal se ha detectado
la existencia de contrataciones para la realización de los cursos por
parte de algunas UCAS y Federaciones Sectoriales de UGT; lo que
incrementa el riesgo de que unos mismos gastos (sobre todo los de
estructura) puedan ser doblemente imputados por ambas entidades.
En el caso analizado por este Tribunal, correspondiente a la UCA de
Canarias, el coste justificado por este contrato fue superior en
1.036 miles de pesetas al precio estipulado en el contrato entre la
UCA y la Federación Sectorial para la realización de estos cursos
(precio que incluía no sólo la impartición del curso, sino la
ejecución de las actividades complementarias necesarias para su buen
fin).
En la ejecución de este plan nos encontramos con personas físicas
vinculadas por diversos motivos a UGT, que han sido contratadas para
la impartición de cursos sin que UGT haya acreditado suficientemente
la razón de su selección, lo que supone un riesgo de falta de
objetividad en la contratación y de que se realice a precios
superiores a los de mercado.
Por otro lado, se ha detectado, dentro de la muestra analizada por
este Tribunal, la existencia de dos expertos contratados por la
Federación Estatal de Transportes y Telecomunicaciones de UGT, en
cuyo contrato se indicaba que no percibirían estipendio alguno por la
docencia a impartir. Sin embargo, estos expertos han girado facturas
por la impartición de cursos por importe de 1.625 miles de pesetas.
* Como consecuencia de las notas de cargo internas enviadas a UGT por
las distintas Federaciones Estatales y UCAS, esta asociación sindical
ha imputado como costes de profesorado externo, tanto el profesorado
interno como el externo, el coste de alquiler de equipos didácticos
y el de consumo de material no inventariable, girado por cada una de
estas entidades de UGT. Estos costes, tal y como UGT ha hecho con los
gastos de la misma naturaleza en que ha incurrido UGT-Confederal,
debieron ser clasificados en sus epígrafes correspondientes.
Asimismo, se han justificado gastos de consumo de energía eléctrica
(por 3.158 miles de pesetas), gasóleo (por 278 miles de pesetas) y
agua (por 445 miles de pesetas) en el epígrafe de elementos
pedagógicos-bienes consumibles, siendo así que estos costes vienen
expresamente indicados en la convocatoria de subvenciones de 1995,
como gastos a imputar en el apartado de «Otros costes de difícil
justificación» (y a dicho concepto se han imputado gastos de esta
naturaleza, girados por UCAS y Federaciones de UGT).
Esta misma situación se produce con los gastos de limpieza (por 5.976
miles de pesetas) y viajes (por 1.200 miles de pesetas), que aparecen
imputados en el apartado de costes de personal de apoyo al plan
formativo, mientras que este tipo de gastos, cuando son girados por
las
UCAS y Federaciones de UGT, aparecen recogidos en el apartado de
«Otros costes de difícil justificación».
Por último, han existido casos en que se ha justificado los costes de
personal de apoyo interno en el bloque de personal de apoyo externo,
por un importe de 28.767 miles de pesetas.
No obstante lo anterior, la correcta clasificación de estos importes
no sobrepasa ninguno de los límites establecidos en la convocatoria
de subvenciones de 1995 para los conceptos de gastos de difícil
justificación y otros costes de desarrollo del plan.
* Dentro de la justificación presentada a FORCEM, en el apartado de
elementos pedagógicos-bienes consumibles, UGT aporta como
justificantes notas de cargo internas de UGT-Confederal, por 7.070
miles de pesetas, que, por no estar acompañados de las facturas del
material consumido cuyo coste se repercute, no debió admitir FORCEM.
* En este mismo apartado de elementos pedagógicos consumibles, se han
imputado los costes de «coordinación y asistencia técnica en acciones
formativas del plan intersectorial FORCEM 95/96», por importe de
4.000 miles de pesetas facturados por FUNDESCOOP. Estos costes, al
igual que los de las actividades de supervisión, evaluación y
verificación realizadas por la empresa COTECNIC Consultores S. L.,
debieron ser imputados en el apartado de costes generales de este
plan.
Asimismo, se ha detectado que, en determinados casos y por importes
de muy escasa cuantía, se han imputado a este concepto gastos que
claramente corresponden a adquisiciones de artículos de oficina para
el funcionamiento normal del sindicato (identificadores con pinza,
tarjeteros y fundas para tarjetas de visita, taladros, trípticos con
información sobre las pensiones y tipos de cotización para 1996,
etc.).
* Dentro de la justificación de costes presentada a FORCEM por la
propia UGT-Confederal, se han aportado distintas facturas que, por su
propio texto, corresponden a conceptos que, según lo dispuesto en el
art. 4.3.e) de la convocatoria de subvenciones para 1995, no debían
ser objeto de financiación, tal como es el caso de actividades cuyo
componente fundamental no es el desarrollo de un proceso de formación
(jornadas, ferias, simposios, congresos, etc.).
Así, UGT computa como coste facturas en las que se indican conceptos
de cobro como «participación en mesa redonda encuentros de verano»,
«participación en jornadas»; por lo que debe minorarse el importe de
la justificación en 736 miles de pesetas.
* Parte del profesorado propio de UGT-Confederal, cuyas retribuciones
han sido consideradas costes de profesorado interno, ha sido
contratado, a su vez, como profesorado externo (y como tal imputado
su coste) por las Federaciones Estatales y Uniones de Comunidades
Autónomas de UGT.
Esta situación revela una deficiente coordinación en la gestión de
los cursos, puesto que cabe la posibilidad, más lógica, de su
impartición directa por la propia UGTConfederal, perceptora de la
subvención.
En esta fiscalización se ha detectado también que, una parte del
coste de profesorado interno, se ha imputado a FORCEM por importe
superior a su coste salarial (incluyendo en tal concepto la
cotización por S. S. a cargo de la empresa), estimándose este exceso
en 1.335 miles de pesetas.
En la justificación presentada a FORCEM se observa que en el apartado
de «Otros costes asociados», UGT incluye 20.740 miles de pesetas en
concepto de aulas. Este concepto viene a recoger el importe cargado
como coste de cesión de aulas propias para la impartición de los
cursos de este plan intersectorial, en cumplimiento de las
instrucciones internas de UGT-Confederal. Sin embargo, esta
justificación contraviene lo dispuesto en el apartado 7.3.d), de la
convocatoria de subvenciones de 1995, que sólo permite la imputación
del coste de alquiler o «leasing» de aulas, por lo que este Tribunal
no considera admisible este importe.
En la imputación de costes de personal de apoyo interno, este
Tribunal ha detectado imputaciones de gastos que pueden ser
excesivas, habida cuenta que, contratada la mayor parte de la
enseñanza con terceros y estando incluido en el precio de los
contratos con estos terceros no sólo la docencia, sino todas las
tareas auxiliares (programación de los cursos, evaluación de los
mismos, justificación de su realización, etc.) carece de sentido que
UGT impute por estos cursos costes internos de personal de apoyo
elevados. El caso más extremo lo representa la UCA de Galicia, que
con un gasto de profesorado interno de 2.001 miles de pesetas,
y teniendo contratada con IFES la impartición de cursos por 95.937
miles de pesetas (contratación en la que corre por cuenta de IFES
«llevar a cabo las gestiones necesarias para la adecuada realización
de los cursos», incluyéndose específicamente en el contrato suscrito
la evaluación de los cursos, la justificación de su realización, así
como las actividades complementarias que resulten necesarias para «el
buen fin» del contrato), gira una imputación de costes de personal de
apoyo interno de 17.770 miles de pesetas, sin que quede demostrada su
justificación.
Por otra parte, existe una imputación de costes de 23.889 miles de
pesetas, por la prestación de servicios de asistencia técnica,
supervisión contable y evaluación de programas y actividades
contratados por UGT con la empresa COTECNIC Consultores, S. L. Atal
efecto, esta sociedad tuvo que contratar, con la aprobación de UGT,
cuatro personas para la realización de este trabajo, por lo que no
parece lógico que se contrate un servicio de asesoramiento con una
empresa que carece de infraestructura y de personal adecuado para
prestarlo.
Asimismo, cabe señalar que 16 la Federación Estatal Siderometalúgica
de UGT ha contratado también este tipo de servicios.
Teniendo en cuenta los ajustes propuestos por este Tribunal, resulta
el siguiente cuadro de justificación de costes:
16
beneficiario.
Como puede apreciarse, tras los ajustes propuestos por este Tribunal,
la justificación resulta superior al importe de la subvención
satisfecha por FORCEM.
Finalmente, hay que destacar que el Instituto de Formación y Estudios
Sociales (IFES), entidad sin ánimo de lucro vinculada a UGT por
formar ésta parte de sus órganos directivos, con la que UGT ha
subcontratado el 45,27 % de la realización de los cursos financiados
por FORCEM, ha acumulado recursos derivados de su actividad docente
durante el período 1987-1994 (si bien tuvo pérdidas en el ejercicio
1995), lo que puede ser indicativo de que la justificación presentada
por UGT ante FORCEM pueda estar sobrevalorada. Lo que a su vez entra
en colisión con lo dispuesto en el artículo 81.8 TRLGP,
que excluye la posibilidad de que el importe de las subvenciones
percibidas supere el coste de la actividad desarrollada.
* Por lo que se refiere a la comparación entre los costes unitarios
hora/alumno de la muestra de acciones formativas seleccionadas por
este Tribunal en UGT y en otros beneficiarios de subvenciones de
FORCEM, se producen las diferencias que se exponen en el gráfico
siguiente. Esta muestra ha sido tomada aplicando el criterio de
elegir cuatro acciones de nivel medio desarrolladas de forma
generalizada por los beneficiarios de subvenciones de FORCEM
seleccionados, que en el caso de UGT representan el 24,5 % del total
de acciones formativas desarrolladas dentro de este plan
intersectorial.
De esta comparación se deduce que los costes medios de las acciones
desarrolladas por UGT son superiores en tres de las cuatro acciones
formativas realizadas a los costes medios correspondientes al resto
de beneficiarios de subvenciones de FORCEM analizados, lo que
constituye otra evidencia de que los costes justificados por esta
asociación sindical pueden estar sobrevalorados, de acuerdo con los
riesgos a que se hace referencia en párrafos anteriores.
2.3. Análisis de eficacia y eficiencia
De la fiscalización realizada por este Tribunal, se deducen las
siguientes consideraciones:
* Con la financiación obtenida de FORCEM, UGT ha realizado parte de
su Programa de Formación Sindical de delegados de personal y miembros
de comités de empresa, así como de sus propios cuadros. Estos cursos,
sin embargo, no parecen estar conectados con los objetivos de mejora
de la competitividad de las empresas y promoción del desarrollo
profesional de los trabajadores, que deben tener las subvenciones
para financiación concedidas por FORCEM.
* Se imparten cursos de elevada especialización (técnico en residuos
sólidos urbanos, técnico en turismo rural, turismo alternativo PYME,
etc.), que no parecen reunir el carácter de formación horizontal
exigido a los cursos de planes intersectoriales en la propia
convocatoria de subvenciones.
* UGT no ha presentado a este Tribunal informe ni estudio alguno que
soporte un diagnóstico de las necesidades formativas pese a que los
distintos planes intersectoriales presentados por UGT en la
convocatoria de subvenciones de 1995 (posteriormente refundidos en el
plan intersectorial A95/9503) indicaban que partían de dicho
diagnóstico de las necesidades formativas, detectadas tanto a través
de sus órganos formativos especializados (IFES, FUNDESCOOP y Escuela
Julián Besteiro) como a través de su amplia estructura territorial y
sectorial.
* Por otra parte, no existe un estudio o informe final sobre los
resultados obtenidos de la ejecución de este plan formativo, en el
que se realice una valoración global sobre el grado de cumplimiento
de los objetivos generales inicialmente planteados (promoción
profesional, estabilidad en el empleo, etc.).
A este respecto, las encuestas que, en determinadas ocasiones, se han
realizado por iniciativa de la entidad beneficiaria, al finalizar los
correspondientes cursos por
los docentes y alumnos asistentes a los mismos, no proporcionan
información sobre estos objetivos dado que su finalidad es verificar
aspectos puntuales relativos al curso impartido (grado de
satisfacción del alumno, adecuación de instalaciones, etc.), que poco
tiene que ver con los objetivos generales del plan intersectorial de
formación.
Asimismo, tampoco se han realizado pruebas de evaluación a los
asistentes a los cursos, de modo que no puede verificarse o
garantizarse el grado de aprovechamiento de los cursos impartidos,
por parte de los alumnos.
* Sólo el contenido de los cursos desarrollados, en la parte que se
refiere a formación en temas de Derecho Social es homogéneo, al ser
preparados directamente por UGT: No puede decirse lo mismo del resto
de cursos por cuanto han sido impartidos por muy distintos centros.
Ni siquiera puede garantizarse esta uniformidad de la formación
impartida en aquéllos contratados mayoritariamente con las entidades
vinculadas a UGT (IFES y FUNDESCOOP) debido a la subcontratación
realizada a su vez por estas entidades.
* Las distintas entidades que han efectuado la aplicación de las
subvenciones (UCAS, Federaciones, UGTConfederal) no han introducido
criterios de homogeneidad en la configuración de los distintos grupos
de alumnos asistentes a los cursos, de modo que respondan al perfil
profesional del curso, y que partan del mismo o parecido nivel de
conocimientos de la materia. Por el contrario, la idea que ha
presidido la ejecución de este plan ha sido, generalmente, la de
tratar de reunir el número mínimo de alumnos requerido por FORCEM,
para poder justificar la percepción de la correspondiente ayuda.
* En la realización de este plan formativo, UGT no ha seguido un
sistema que haya garantizado la concurrencia de ofertas para la
selección de las academias que aplican las subvenciones, lo que puede
afectar al grado de eficiencia y economía con que se aplican las
subvenciones.
Por otra parte, de acuerdo con lo señalado en el apartado 2.2
anterior, UGT presenta en varias de las acciones formativas
seleccionadas unos costes medios superiores a la media de
beneficiarios de subvenciones de FORCEM. A esta situación contribuye
el hecho de que en algunos casos existan hasta cuatro niveles de
costes de estructura imputados en la gestión de las subvenciones,
junto con una doble subcontratación, de la que no se ha acreditado su
necesidad, en los niveles 3 y 4 (ver cuadro siguiente):
2.4. Análisis de la ejecución del plan intersectorial realizada por
determinadas agrupaciones territoriales y sectoriales de UGT
2.4.1. Análisis de la aplicación realizada por la UCA de Castilla y
León
1. Naturaleza y objeto de la entidad
La UCA de Castilla y León integra junto con el resto de UCAS de UGT-
Confederal, la estructura territorial de este sindicato. Esta UCA, al
igual que las restantes UCAS de UGT, con las excepciones de las UCAS
de Ceuta y Melilla, ha optado por adquirir personalidad jurídica
propia y distinta de la propia UGT-Confederal, sin dejar por ello de
formar parte de esta entidad.
2. Características del convenio por el que se aplican las
subvenciones
Como se indica anteriormente, parte de la ejecución de este plan
intersectorial ha sido efectuada por la UCA de Castilla y León en
virtud de un convenio de colaboración en materia de formación
celebrado entre esta entidad y la Secretaría Confederal de Formación
de UGT, el 17 de mayo de 1995.
De este convenio cabe destacar, según se indica en el mismo, que las
acciones formativas de carácter sectorial serán realizadas por las
Federaciones Sectoriales de UGT, mientras que las de carácter
intersectorial, que se complementarán con las anteriores, serán
objeto de realización por la UGT-Confederal, bien directamente, o
bien a través de las UCAS de UGT.
En desarrollo del acuerdo anteriormente citado, la UCAde Castilla y
León, asume la realización de 158 cursos del plan intersectorial A95/
9503 de UGT, por importe de 105.175 miles de pesetas.
De estos 158 cursos, la UCA de Castilla y León únicamente realiza,
bien directamente o bien mediante contratación con terceros, 95
cursos, lo que supone un porcentaje de ejecución del 60,13 % del
total de los cursos inicialmente previstos.
El coste justificado por la UCA de Castilla y León por la ejecución
de este plan, documentado sólo mediante «Nota de cargo global» a la
unidad de justificación y evaluación de programas de UGT, asciende a
69.861 miles de pesetas, con el siguiente detalle:
Por último, cabe señalar que una parte de estos cursos ha sido
desarrollada directamente por las distintas Uniones Provinciales de
UGT, integradas en la UCA de Castilla y León, quienes en dicha
ejecución han determinado el sistema de impartición (con medios
propios o ajenos) y han presentado la correspondiente justificación
de gastos a la UCA de Castilla-León para su inclusión en la
justificación final de gastos a presentar por UGT a FORCEM.
3. Limitaciones
En la realización de este trabajo de fiscalización han existido las
siguientes limitaciones al alcance:
* La UCA de Castilla y León no ha aportado los documentos de
imputación de horas del personal interno, cuyo coste salarial se ha
incluido como gasto de personal de apoyo en la justificación de este
plan intersectorial, por lo que no se ha podido verificar la realidad
y adecuación de las imputaciones realizadas.
4. Análisis financiero y de cumplimiento
Del análisis de la justificación de costes presentada por la UCA de
Castilla y León se deducen las siguientes consideraciones:
* La mayor partida de gasto procede de la contratación con la
Fundación Instituto de Formación y Estudios Sociales (IFES),
vinculada a UGT, de 126 de los 158 cursos inicialmente previstos a
ejecutar por esta UCA. El importe finalmente facturado por IFES (tras
la reducción del número de cursos anteriormente indicada) por la
impartición de cursos asciende a 65.693 miles de pesetas, lo que
representa al 95,47 % del total de los costes justificados por la UCA
de Castilla y León.
En la contratación con esta Fundación no se ha seguido proceso de
concurrencia de ofertas alguno, lo que, unido a la vinculación de
IFES con UGT, puede afectar al grado de eficiencia y economía con que
se aplican las subvenciones; riesgo que se ve agravado por la
subcontratación de cursos realizada a su vez por IFES con otros
centros de formación, tal y como ya se ha indicado. A este respecto
interesa destacar dos circunstancias que sirven de ejemplo a lo
anteriormente indicado:
- Una parte del precio facturado por IFES a la UCA de Castilla y León
ha sido pagado y contabilizado directamente por la UGT-Confederal, lo
que pone de manifiesto, por una parte, la vinculación existente entre
ambas entidades y, por otra, lo innecesario de la interposición de
sucesivas entidades vinculadas entre UGT-Confederal solicitante y
perceptor de las subvenciones y el alumno que recibe la formación.
- Por otra parte, este Tribunal ha observado la existencia de
subcontratación con la Unión de Cooperativas de Trabajo Asociado de
Valladolid de dos cursos de informática, cuya realización fue
encomendada a IFES; subcontratación en la que, si únicamente se
computan los costes directos de IFES, se produce un importante bene
ficio
para esta última entidad, como consecuencia de la diferencia de
precios entre el coste soportado por IFES (facturado por la Unión de
Cooperativas de Trabajo Aso
* Finalmente, dentro del apartado de costes de difícil justificación,
se ha incluido como coste los gastos de alquiler de aulas
pertenecientes a UGT, por un importe de 302 miles de pesetas, coste
expresamente rechazado en la convocatoria de subvenciones de FORCEM
de 1995.
5. Análisis de eficacia y eficiencia
De la fiscalización realizada por este Tribunal, se deducen las
siguientes consideraciones:
* En lo que se refiere a la eficacia de la UCA de Castilla y León en
el desarrollo de los cursos convenidos con la Secretaría Confederal
de Formación de UGT, el porcentaje de cursos impartidos ha sido muy
bajo, quedando dicho parámetro en un 60,13 % del total de cursos
inicialmente previstos. La principal razón de este bajo porcentaje de
ejecución se debe al incumplimiento por parte de IFES del contrato
suscrito con esta UCA, por el que se concertaba la impartición de 126
cursos, de los cuales IFES sólo realizó, directamente o mediante
subcontratación, 79 cursos, lo que representa el 62,70 % de los
cursos contratados.
* A pesar de este incumplimiento, IFES no ha soportado ninguna
sanción por la falta de realización de los cursos comprometidos.
* Por otra parte, este Tribunal ha verificado la existencia de un
proceso de seguimiento y evaluación de los cursos realizados. Así,
del análisis realizado se deduce lo siguiente:
- Existe un sistema de control de asistencia de los alumnos a los
cursos.
- No queda garantizada en una parte significativa de los cursos (el
42,86 % de la muestra analizada) la homogeneidad del grupo de alumnos
asistentes a los mismos, lo que ha retrasado en estos casos el ritmo
de impartición del programa lectivo.
- No obstante lo anterior, la UCA de Castilla y León no ha realizado
una valoración sobre la incidencia que la formación recibida ha
tenido en la situación profesional de los alumnos (mayor estabilidad
en el empleo, mejoras salariales, etc.), por la posible aplicación de
los nuevos
ciado de Valladolid) y lo facturado por esta entidad a la UCA de
Castilla y León, según se deduce del siguientecuadro:
conocimientos adquiridos en su trabajo diario. En consecuencia, estos
datos no podrán ser tenidos en cuenta en la planificación de futuras
acciones formativas, lo que puede afectar al grado de eficiencia con
que se apliquen estas subvenciones.
2.4.2. Análisis de la aplicación realizada por la Federación Estatal
Siderometalúrgica de UGT
1. Naturaleza y objeto de la entidad
La Federación Estatal Siderometalúrgica de UGT integra, junto con el
resto de Federaciones, la estructura sectorial o por ramas de
producción de esta asociación sindical. Esta Federación, al igual que
las restantes Federaciones de UGT, goza de personalidad jurídica
propia y distinta de la propia UGT, sin dejar por ello de formar
parte de esta entidad.
2. Características del convenio por el que se aplican las
subvenciones
Como se ha indicado anteriormente, parte de la ejecución del plan
intersectorial objeto de fiscalización ha sido efectuada por la
Federación Estatal Siderometalúrgica merced a un convenio de
colaboración en materia de formación celebrado entre esta entidad y
la Secretaría Confederal de Formación de UGT, el 27 de diciembre de
1995.
De este convenio cabe destacar, según se indica en el mismo, que las
acciones formativas de carácter sectorial serán realizadas por las
Federaciones Sectoriales de UGT, mientras que las de carácter
intersectorial, que se complementarán con las anteriores, serán
objeto de realización por la UGT-Confederal, bien directamente, o
bien a través de las UCAS de UGT.
En desarrollo del acuerdo anteriormente citado, la Federación Estatal
Siderometalúrgica asumió la realización de 254 cursos del plan
intersectorial A95/9503 de UGT objeto de la fiscalización, por
importe de 116.630 miles de pesetas.
El coste justificado por la Federación Estatal Siderometalúrgica por
la ejecución de este plan, documentado mediante «Nota de cargo
global» a la unidad de justificación
con el siguiente detalle:
Por último, conviene señalar que la totalidad de los cursos han sido
desarrollados a través de la estructura territorial de la Federación
Estatal Siderometalúrgica, remitiendo a sus órganos centrales las
facturas y notas de cargo en las que se recogen los costes de
ejecución de estos cursos; costes que, posteriormente, se han
incluido en la correspondiente justificación final de gastos
presentada por la Federación Estatal Siderometalúrgica a UGT-
Confederal.
3. Limitaciones
En la realización de este trabajo de fiscalización han existido las
siguientes limitaciones al alcance:
* La Federación Estatal Siderometalúrgica de UGT no ha facilitado a
este Tribunal los documentos de imputación
de horas del personal interno, cuyo coste salarial se ha
incluido como gasto de personal de apoyo en la justificación de este
plan intersectorial, por lo que no se ha podido verificar la realidad
de las imputaciones realizadas.
* No existen, con carácter general, partes firmados por los alumnos
que acrediten su asistencia a los cursos, por lo que este Tribunal no
ha podido verificar el número de alumnos que realmente asistieron y
finalizaron los cursos. Sin embargo, este dato ha sido tenido en
cuenta por FORCEM al efectuar la liquidación final de las
subvenciones.
4. Análisis financiero y de cumplimiento
Del análisis de la justificación de costes presentada por la
Federación Estatal Siderometalúrgica se deducen las siguientes:
* La necesidad de realizar una reclasificación de costes, dado que se
han computado como costes externos de profesorado y de personal de
apoyo costes que corresponden a profesorado interno, personal de
apoyo interno, alquiler de equipos didácticos y bienes consumibles.
Por otra parte, se ha detectado la existencia de imputaciones
excesivas de costes de profesorado interno, al comparar estas
retribuciones con los datos que esta Federación declaró en el Resumen
Anual de Retenciones e Ingresos a Cuenta del Impuesto sobre la Renta
de las Personas Físicas, correspondiente al ejercicio 1996, por un
importe de 1.113 miles de pesetas.
De la reclasificaciones y ajustes practicados por este Tribunal,
resulta la configuración parcial de costes abajoindicada:
* No se ha acreditado la existencia de procesos con publicidad y
concurrencia de ofertas en la adquisición de bienes y contratación de
servicios, lo que puede afectar al grado de eficiencia y economía con
que se aplican las subvenciones.
* Dentro del apartado de «Costes diversos» se recoge el coste de
«alquiler de aulas propias», justificadas mediante notas de cargo
internas, por un importe de 2.451 miles de pesetas; coste no
financiable de acuerdo con la convocatoria de subvenciones de FORCEM
para 1995.
5. Análisis de eficacia y eficiencia
De la fiscalización realizada por este Tribunal, se deducen las
siguientes consideraciones:
* El grado de ejecución de la parte del plan intersectorial asignada
a esta Federación es bajo, ya que, como se ha indicado en la
introducción de este informe, el porcentaje que los costes
justificados por esta Federación a la unidad de evaluación y
justificación de programas de UGT-Confederal, es únicamente el 71,48
% del total de costes inicialmente previstos.
* La Federación Estatal Siderometalúrgica dispone de un procedimiento
de seguimiento y evaluación de los cursos impartidos. No obstante lo
anterior, no realiza una valoración sobre la incidencia que la
formación recibida tiene en la situación profesional de los alumnos
(mayor estabilidad en el empleo, mejoras salariales, etc.), así como
la posible aplicación de los nuevos conocimientos adquiridos en su
trabajo diario, por lo que estos extremos no podrán ser tenidos en
cuenta en la planificación de futuras acciones formativas, lo que
puede afectar al grado de eficiencia con que se apliquen estas
subvenciones.
III. CONCLUSIÓN
Este Tribunal no ha podido verificar los extremos incluidos como
limitaciones en el apartado 2.1 anterior. Estas limitaciones afectan
a aspectos que, sin embargo, han sido tenidos en cuenta por FORCEM al
efectuar la liquidación final de las subvenciones.
Asimismo, existe un riesgo de que las justificaciones presentadas por
UGT estén sobrevaloradas. Este riesgo se deduce del análisis de los
costes medios de las acciones formativas realizadas por UGT en
relación a otros beneficiarios de subvenciones de FORCEM y de la
existencia de beneficios acumulados en IFES, Fundación sin fines de
lucro constituida por UGT, que realiza el 45,27 % de los cursos del
plan (ver apartado 4.8 de la Sección III).
Este Tribunal no ha observado otras deficiencias en la obtención,
aplicación y justificación de estas subvenciones.
4.22. INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS SUBVENCIONES RECIBIDAS DE
FORCEM POR LA CONFEDERACIÓN SINDICAL DE COMISIONES OBRERAS (CCOO)
I. CONSIDERACIONES GENERALES
1.1. Introducción
El Tribunal de Cuentas. en el ejercicio de las funciones que le
asigna la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y por Acuerdo del Pleno
de fecha 16 de noviembre de 1995, por el que se aprobó el «Programa
de fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 1996», ha
realizado, a iniciativa propia, una fiscalización de la Fundación
para la Formación Continua (FORCEM) referida a los ejercicios 1993,
1994 y 1995.
En el marco de esta fiscalización se ha realizado un control de las
subvenciones recibidas de FORCEM por la Confederación Sindical de
Comisiones Obreras (CCOO) con cargo a la convocatoria de 1995.
1.2. Naturaleza y objeto de la entidad
La Confederación Sindical de Comisiones Obreras se constituye al
amparo de la Ley Orgánica 11/85, de 2 de agosto, de Libertad
Sindical.
Esta asociación sindical agrupa a sus diversas Federaciones,
Confederaciones y Uniones Regionales, cada una de las cuales tiene
personalidad jurídica propia y puede adquirir bienes y contraer
obligaciones según sus recursos económicos.
Entre los órganos de dirección de la Confederación Sindical de
Comisiones Obreras destaca la Comisión Ejecutiva Confederal, que ha
sido el órgano solicitante del plan de formación intersectorial de
1995, cuya ejecución ha sido encomendada en su totalidad a la
Fundación Formación y Empleo (FOREM), fundación docente privada
creada por la Confederación Sindical de Comisiones Obreras para el
desarrollo de la Formación Profesional, sin que se haya acreditado a
este Tribunal la existencia de convenio o contrato alguno.
1.3. Características del plan por el que se obtiene la subvención
El plan solicitado por la Confederación Sindical de Comisiones
Obreras objeto de la fiscalización es un plan intersectorial del tipo
de los contemplados en el artículo 10 del I Acuerdo Nacional de
Formación Continua.
CCOO presentó a FORCEM dos solicitudes de planes intersectoriales que
fueron refundidos en uno sólo con el número A95/9502.
Los datos económicos correspondientes a la financiación solicitada y
justificada por CCOO y a la subvención concedida y satisfecha por
FORCEM son los siguientes:
La diferencia entre la subvención justificada por CCOO y la
finalmente satisfecha por FORCEM, se debe a que entre los alumnos
incluidos en la justificación figuraban funcionarios al servicio de
la Administración Pública, por lo que FORCEM procedió a minorar el
importe de la subvención.
Por lo que se refiere al procedimiento de disposición de fondos
empleado por el beneficiario, cabe destacar que una vez recibidos los
fondos de FORCEM por CCOO, son transferidos a una cuenta bancaria de
FOREM, fundación privada docente encargada de la ejecución del plan
de formación tal y como ya se ha indicado. FOREM tiene una estructura
descentralizada, siendo sus órganos territoriales los encargados de
realizar la aplicación de los fondos. Para ello, previa petición de
éstos órganos, FOREM les envía anticipos de fondos en función del
grado de ejecución de los cursos que realizan.
A continuación, éstos remiten a FOREM justificantes correspondientes
a la ejecución de los cursos, fundamentalmente los referentes al
número de alumnos que inician y finalizan los cursos. Cabe exceptuar
de este procedimiento a los órganos territoriales de FOREM en las
Comunidades de Cataluña, Valencia, Galicia y Andalucía, que tienen a
su vez fundaciones docentes con personalidad jurídica propia distinta
de FOREM y que remiten directamente a esta última fundación notas de
cargo desglosadas por los conceptos de costes que deben ser tenidos
en cuenta en la justificación, pero no justificantes como en el caso
anterior.
El siguiente diagrama ilustra los flujos de fondos entre FORCEM, CCOO
y FOREM:
La justificación presentada por CCOO ante FORCEM fue la que se
contiene en el siguiente cuadro:
1.4. Objetivos y alcance
El objetivo de la presente fiscalización es verificar la correcta
obtención, aplicación y justificación de las subvenciones recibidas
de FORCEM por CCOO correspondientes a la convocatoria de 1995.
Para la consecución de este objetivo se han aplicado «in situ» todos
los procedimientos y pruebas que se han estimado necesarios sobre los
libros, justificantes y registros contables y extracontables de CCOO.
Además, a través de esta asociación sindical se han verificado las
actuaciones de FOREM, FOREM-PV y CEPROM relativas a la ejecución de
este plan intersectorial.
II. RESULTADOS DEL TRABAJO REALIZADO
2.1. Limitaciones
* No existen partes de imputación de horas del profesorado propio de
CCOO imputado como coste en la justificación rendida por esta
asociación sindical ante FORCEM. Tampoco existen partes de imputación
de horas del personal propio de los órganos territoriales de FOREM
que se incluyen en la justificación bajo el concepto de «Otros costes
de desarrollo del plan, medios externos», por lo que este Tribunal no
ha podido verificar la realidad y adecuación de estas imputaciones.
* CCOO no ha facilitado una relación pormenorizada donde se indique
qué parte del importe por alquiler de aulas corresponde a inmuebles
pertenecientes al patrimonio sindical, siendo así que la convocatoria
de 1995 no permite la imputación de costes de alquiler y amortización
de aulas propias del beneficiario. Por tanto, este Tribunal no ha
podido determinar el importe que se ha de considerar como coste
admisible por este concepto. La cuantía de coste imputable que se ve
afectada por esta limitación asciende a 61.838 miles de pesetas sobre
un total de 111.212 miles de pesetas imputados como coste de alquiler
de aulas.
2.2. Análisis financiero y de cumplimiento
Los asuntos más significativos que se han puesto de manifiesto en el
análisis realizado han sido los siguientes:
* En los gastos de personal justificados por CCOO, este Tribunal ha
detectado una incorrecta imputación de costes por importe de 1.100
miles de pesetas, al incluirse en la justificación de este plan
intersectorial costes correspondientes a otros cursos realizados por
FOREM que no pertenecen a este plan.
* Asimismo, en la relación de los gastos de estructura hay facturas y
dietas duplicadas por un importe total de 620 miles de pesetas.
* En la relación de costes de estructura, CCOO incluye, como personal
de apoyo, las nóminas de abril, mayo y junio de 1996 de un trabajador
de FOREM, por importe de 457 miles de pesetas, siendo así que su
contrato de trabajo comenzó el 15 de abril de 1996 y, que según el
apartado 2.3 de la convocatoria de 1995, las subvenciones deben
ejecutarse como máximo hasta el 31 de marzo de 1996.
* En la relación de gastos de difícil justificación hay facturas por
alquiler de aulas en Mérida, por importe de 201 miles de pesetas, y
en Plasencia, por importe de 314 miles de pesetas, fuera del período
en que se desarrollaron los cursos.
* En los costes por cuotas de Seguridad Social incluidos en los
costes de estructura de CCOO de Euskadi existe un error material que
da lugar a un exceso de imputación de 965 miles de pesetas.
* Asimismo, en la relación de costes de estructura hay una imputación
sin factura correspondiente a CCOO de Euskadi por 1.593 miles de
pesetas.
* En la justificación de costes de personal propio, se imputa como
coste-hora un importe de 6.100 pesetas, mientras que el coste-hora de
las retribuciones realmente satisfechas a los trabajadores es de
3.608 pesetas, produciéndose, por tanto, una sobrevaloración total de
los costes de este personal por importe de 987 miles de pesetas.
* Por otra parte, en el concepto de alquiler de aulas se incluye un
importe de 73.465 miles de pesetas sobre un total de costes de costes
de alquiler de aulas de 111.212 miles de pesetas, correspondientes a
la utilización de locales que, al menos por un importe de 11.628
miles de pesetas, son patrimonio sindical adscrito a CCOO.
Así en los casos de FOREM Andalucía, FOREMGalicia, FOREM-P Valenciano
y Centro de Formación y Promoción Ocupacional (CEPROM), que han
imputado costes por alquiler de aulas, el Tribunal no ha podido
verificar la titularidad de los locales utilizados en la realización
de los cursos. El importe total imputado por estas fundaciones es de
61.838 miles de pesetas; el resto, esto es 11.628 miles de pesetas,
se refiere a patrimonio sindical adscrito a las unidades provinciales
y regionales de CCOO y a la Escuela Sindical «Juan Muñiz Zapico».
A este respecto, cabe señalar que la convocatoria de subvenciones de
1995 sólo considera coste financiable el alquiler de aulas a
terceros, por lo que este Tribunal entiende que procede la
reclasificación del importe de 11.628 miles de pesetas de alquiler de
locales propios al epígrafe «Otros costes de difícil justificación»,
en compensación a los gastos de mantenimiento soportados.
* Finalmente, tras los ajustes y reclasificaciones anteriormente
señalados, la justificación de las subvenciones recibidas por la
Confederación Sindical de CCOO resultaría como se indica en el
siguiente cuadro:
En consecuencia, procedería el reintegro de al menos 17.547 miles de
pesetas (diferencia entre la subvención satisfecha por FORCEM:
1.663.818 miles de pesetas, y la subvención justificada después de
ajustes: 1.646.271 miles de pesetas), más el interés de demora
correspondiente.
2.3. Análisis de eficacia y eficiencia
Del análisis realizado por este Tribunal se deducen las siguientes
consideraciones:
* Con la financiación obtenida de FORCEM, CCOO. ha realizado parte de
su Programa de Formación Sindical de delegados sindicales y de
personal. Estos cursos, sin embargo, no parecen estar conectados con
los objetivos de mejora de la competitividad de las empresas y
promoción del desarrollo profesional de los trabajadores, que deben
tener las subvenciones para financiación concedidas por FORCEM.
* CCOO disponía para 1995 de un plan de formación realizado según la
experiencia de convocatorias anteriores, elaborado a su vez de
acuerdo con las solicitudes realizadas por las organizaciones
territoriales de la fundación FOREM. Sin embargo, los objetivos que
se perseguían con la impartición del plan no tenían indicadores para
medir su grado de consecución y eran de naturaleza muy genérica.
* Ni CCOO ni FOREM tienen articulado un sistema propio de seguimiento
de las acciones formativas, por lo que las memorias de seguimiento
existentes han sido realizadas por los propios formadores de FOREM y
sus organizaciones territoriales de forma aislada y con carácter
voluntario.
* La Fundación Formación y Empleo (FOREM) contrató con la empresa
RANDOM, S. L., la realización de un estudio de los resultados
obtenidos con la impartición del plan formativo, utilizando para ello
entrevistas telefónicas con una muestra de alumnos, reuniones con
gestores de formación de las empresas, con alumnos y con
representaciones legales de los trabajadores. Los principales
resultados que recoge el informe de evaluación son los siguientes:
- Mejora de la situación laboral en el 6,6 % de los trabajadores
encuestados.
- Valoración del curso de 8 sobre 10 puntos de los trabajadores
encuestados.
- Valoración positiva de profesores y de los gestores de formación de
las empresas.
- Los niveles de conocimientos de los alumnos que asisten a un mismo
curso no son homogéneos.
En la documentación entregada por la fundación FOREM-PV sobre la
realización del plan de formación en la Comunidad Valenciana existe,
en la generalidad de los cursos impartidos, un informe de evaluación
elaborado por el profesor y basado en cuestionarios dirigidos a
conocer la opinión de los alumnos sobre la realización de los cursos.
* Por lo que respecta a los trabajadores participantes, en la
solicitud de subvenciones se indica que participarían en el plan de
formación 38.773 trabajadores, y en el «compromiso de acciones
formativas» se dice que participarían 28.677 trabajadores, es decir,
un 26 % menos. Por lo que se refiere al número de alumnos que han
finalizado los cursos, según los registros informáticos facilitados
por FORCEM, han sido de 26.314.
III. CONCLUSIÓN
Este Tribunal no ha podido verificar los extremos incluidos como
limitaciones en el apartado 2.1 anterior. Estas limitaciones afectan
a aspectos que han sido considerados por FORCEM en la liquidación
provisional de las subvenciones.
Asimismo, y como consecuencia de los ajustes y reclasificaciones
señaladas en el apartado 2.2 anterior, en particular la imputación de
11.628 miles de pesetas en concepto de alquiler de aulas
correspondientes a inmuebles pertenecientes al patrimonio sindical,
procedería el reintegro de al menos 17.547 miles de pesetas más el
interés de demora correspondiente.
Este Tribunal no ha observado otras deficiencias en la obtención,
aplicación y justificación de estas subvenciones.
MADRID, 29 DE SEPTIEMBRE DE 1998
251/000069 771/000067
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 97 del Reglamento de
la Cámara, se ordena la publicación en el Boletín Oficial de las
Cortes, Sección Cortes Generales, de la Resolución adoptada por la
Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre
el Informe de Fiscalización del Ayuntamiento de Palencia, ejercicios
1992 a 1994 (Núm. expte. Congreso: 251/000069 y núm. expte. Senado:
771/000067), así como el Informe correspondiente.
Palacio del Congreso de los Diputados, 24 de mayo de 1999.-El
Presidente del Congreso de los Diputados, Federico Trillo-Figueroa
Martínez-Conde.
RESOLUCIÓN APROBADA POR LA COMISIÓN MIXTA PARA LAS RELACIONES CON EL
TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACIÓN AL INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL
AYUNTAMIENTO DE PALENCIA, EJERCICIOS 1992 A 1994 (NÚM. EXPTE.
CONGRESO: 251/000069, NÚM. EXPTE. SENADO: 771/000067), EN SU SESIÓN
DEL DÍA 11 DE MAYO DE 1999
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en
su sesión del día 11 de mayo de 1999, a la vista del Informe remitido
por ese Alto Tribunal acerca del Informe de Fiscalización del
Ayuntamiento de Palencia, ejercicios 1992 a 1994:
ACUERDA
1. Sin perjuicio de comprender la necesidad de dotar de medios
suficientes a la Administración local que permita el funcionamiento
de la misma acorde con las exigencias legales, rechazar los
comportamientos políticos manifestados en el Ayuntamiento fiscalizado
contrarios tanto a la necesaria transparencia en la actuación
administrativa como el respeto de las reglas básicas del
comportamiento democrático en la ejecución del gasto público.
2. La Comisión Mixta del Tribunal de Cuentas, visto el Informe de
fiscalización del Ayuntamiento de Palencia ejercicios 1992-1994,
insta al Ayuntamiento de Palencia a cumplimentar las recomendaciones
del Tribunal de Cuentas que afectan a control interno, contabilidad,
normas y contratación.
3. La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas
constata que se ha producido infracción del principio de
transparencia que debe presidir toda
contratación administrativa al omitir en los pliegos de cláusulas
administrativas los criterios objetivos que servirán de base para la
adjudicación de los contratos y una absoluta falta de control interno
en la gestión de la contratación.
4. La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas
pone de manifiesto que en el capítulo cuarto del presupuesto de
ingresos no se incluyen las subvenciones del INEM destinadas a la
formación de trabajadores desempleados en las Escuelas Taller de la
Catedral, Cristo del Otero, Canal de Castilla y Tejera, los
correspondientes informes aparecen indebidamente reflejados en la
contabilidad del Ayuntamiento como operaciones no presupuestarias de
tesorería. La falta de control de estas partidas ha generado un saldo
de gasto no subvencionado por el INEM de 58.000.000 pesetas, que la
actual Corporación ha tenido que reintegrar.
5. La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas
acuerda solicitar al Tribunal para que por la Sección de
Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas se estudien las posibles
responsabilidades que puedan generarse por los hechos contenidos en
los dos apartados anteriores y en especial la posibilidad de iniciar
procedimiento de reintegro contra los anteriores responsables del
Ayuntamiento de Palencia para lograr recuperar las cantidades
abonadas al INEM.
Palacio del Congreso de los Diputados, 11 de mayo de 1999.-El
Presidente, Josep Sánchez i Llibre.-El Secretario Primero, José
Acosta Cubero.
INFORME DE FISCALIZACIÓN DELAYUNTAMIENTO DE PALENCIA (EJERCICIOS 1992
A 1994)
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de la función
fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la
Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los
artículos 12 y 14.1 de la misma disposición y concordantes de la Ley
7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha
aprobado, en sesión de 29 de septiembre de 1998, el informe de
fiscalización del Ayuntamiento de Palencia, ejercicios 1992, 1993 y
1994. Asimismo, de acuerdo con lo prevenido en el artículo 28 de la
Ley de Funcionamiento, ha acordado su elevación a las Cortes
Generales, para su tramitación parlamentaria, y al Pleno de la
Corporación Local correspondiente.
ABREVIATURAS
BCL Banco de Crédito Local.
IAE Impuesto de Actividades Económicas.
IBI Impuesto sobre Bienes Inmuebles.
ICAL Instrucción de Contabilidad para la Administración Local,
aprobada por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 17 de
julio de 1990.
ICIO Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras.
ICO Instituto de Crédito Oficial.
INAEM Instituto Nacional de las Artes Escénicas y de la Música.
INEM Instituto Nacional del Empleo.
IVA Impuesto sobre el Valor Añadido.
LCE Decreto 923/1965, de 8 de abril, por el que se aprueba el texto
articulado de la Ley de Contratos del Estado.
LFTCu Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de
Cuentas.
LHL Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas
Locales.
LOTCu Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.
LRBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen
Local.
MAFRIPASA Matadero Frigorífico Palentino, S. A.
MUNPAL Mutualidad Nacional de Previsión de Funcionarios de la
Administración Local.
PCAG Pliego de Cláusulas Administrativas Generales para la
Contratación de Obras del Estado, aprobado por Decreto 3854/1970, de
31 de diciembre.
RBEL Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el
Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.
RCCL Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales,
aprobado por Decreto de 9 de enero de 1953.
RGCE Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre, por el que se aprueba el
Reglamento General de Contratación del Estado.
ROF Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba
el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de
las Entidades Locales.
TRLSOU Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana.
TRRL Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se
aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en
materia de Régimen Local.
TUPASA Transportes Urbanos de Palencia, S.A.
VIAP Valores independientes y auxiliares del presupuesto.
ÍNDICE
Página
1. INTRODUCCIÓN ... 190
1.1. OBJETIVOS YALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN ... 190
1.2. LIMITACIONES A LA FISCALIZACIÓN ... 191
1.3. MARCO LEGAL ... 191
1.4. TRÁMITE DE ALEGACIONES ... 192
2. CONTROL INTERNO ... 192
2.1. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVAY CONTROL ... 192
2.2. CONTABILIDAD ... 192
2.3. INMOVILIZADO Y PATRIMONIO ... 193
Página
3. RÉGIMEN CONTABLE ... 194
3.1. IMPLANTACIÓN DE LA INSTRUCCIÓN DE CONTABILIDAD DE 17 DE JULIO DE
1990 (ICAL) ... 194
3.2. ELABORACIÓN, TRAMITACIÓN, APROBACIÓN Y RENDICIÓN DE LA CUENTA
GENERAL ... 195
4. PRESUPUESTOS ... 195
4.1. MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS ... 195
4.2. LIQUIDACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS ... 197
4.3. EJECUCIÓN DE LOS PRESUPUESTOS ... 198
5. ESTADOS FINANCIEROS ... 206
5.1. INMOVILIZADO ... 206
5.2. DEUDORES ... 207
5.3. TESORERÍA ... 209
5.4. ENDEUDAMIENTO ... 211
5.5. ACREEDORES ... 212
6. SERVICIOS MUNICIPALES ... 214
6.1. PREVENCIÓN, EXTINCIÓN DE INCENDIOS Y SALVAMENTO ... 214
6.2. DEPORTES ... 214
6.3. TRANSPORTE URBANO DE VIAJEROS ... 215
6.4. SUMINISTRO DE AGUA ... 215
7. ORDENACIÓN TERRITORIAL Y URBANISMO ... 216
7.1. PATRIMONIO MUNICIPAL DEL SUELO ... 217
7.2. CONTROL Y DISCIPLINA URBANÍSTICOS ... 217
8. CONTRATACIÓN ... 218
8.1. IRREGULARIDADES GENERALES ... 218
8.2. IRREGULARIDADES DE CARÁCTER PARTICULAR ... 219
9. CONCLUSIONES ... 225
9.1. SOBRE EL CONTROL INTERNO ... 225
9.2. SOBRE LA CONTABILIDAD ... 225
9.3. SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE NORMAS LEGALES ... 226
9.4. SOBRE LA REPRESENTATIVIDAD DE LAS CUENTAS ... 226
9.5. SOBRE LA CONTRATACIÓN ... 228
10. RECOMENDACIONES ... 228
10.1. SOBRE EL CONTROL INTERNO ... 228
10.2. SOBRE LA CONTABILIDAD ... 229
10.3. SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE NORMAS LEGALES ... 229
10.4. SOBRE LA CONTRATACIÓN ... 230
ANEXOS ... 231
1. INTRODUCCIÓN
1.1. OBJETIVOS Y ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en sesión de 16 de noviembre de
1995, acordó, a iniciativa propia, incluir en su programa de
actuaciones la fiscalización de la actividad económico-financiera del
Ayuntamiento de Palencia (en lo sucesivo: Ayuntamiento, Entidad o
Corporación), correspondiente a los ejercicios de 1992, 1993 y 1994.
De conformidad con lo dispuesto en el art. 9 de la Ley Orgánica 2/
1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (LOTCu), los objetivos
de la fiscalización fueron los siguientes:
a) La verificación de la fiabilidad de los registros y estados
contables y si éstos representan la situación económico- financiera y
patrimonial del Ayuntamiento.
b) La verificación de que la gestión económicofinanciera del
Ayuntamiento se ha realizado conforme a la normativa de aplicación.
c) El análisis del grado de implantación de la Instrucción de
Contabilidad para la Administración Local (ICAL), aprobada por Orden
del Ministerio de Economía y Hacienda de 17 de julio de 1990, y
disposiciones dictadas en su desarrollo.
La fiscalización se ha realizado exclusivamente sobre la actividad
económico-financiera del Ayuntamiento, no incluyendo, por tanto, el
Patronato Municipal de Deportes, configurado como Organismo autónomo
administrativo y único Ente dependiente de aquél.
El Municipio de Palencia está situado en la Comunidad Autónoma de
Castilla y León y tiene una superficie de 94,9 km2, siendo la
evolución de su población de derecho en el período fiscalizado la que
se refleja en el cuadro siguiente, comparada con la de la Provincia:
La densidad media de población se situó entre 822 y 838 hab/km2,
cifras muy superiores a la media nacional (en torno a los 81 hab/km2
).
1
por el Instituto Nacional de Estadística.
En el período fiscalizado la organización de la Corporación era
concordante con las previsiones del art. 35 del Real Decreto 2568/
1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de
Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades
Locales (ROF), que prevé, para este tipo de Entidades, la existencia
de los siguientes órganos necesarios:
a) El Alcalde, puesto ocupado por un mismo titular durante los tres
ejercicios fiscalizados.
b) Los Tenientes de Alcalde, en número de cuatro, por lo que se
cumplen las previsiones del art. 46.2 del ROF en el sentido de que el
número de aquéllos no podrá exceder del de los miembros de la
Comisión de Gobierno.
c) El Pleno, formado por veinticinco Concejales desde su constitución
el 15 de junio de 1991, tras las elecciones locales de 26 de mayo de
dicho año.
d) La Comisión de Gobierno, presidida por el Alcalde e integrada por
ocho Concejales, número máximo conforme a lo dispuesto en el art.
52.2 del ROF.
Como órganos complementarios, previstos en el art. 119 del ROF,
existieron los siguientes:
- Los Concejales-Delegados, regulados en el art. 120 del ROF, con
competencias de carácter genérico, a nivel de grandes áreas, y
específico, para servicios concretos.
- Las Comisiones Informativas, cuyo funcionamiento se prevé en el
art. 123 del ROF, en número de siete e integradas cada una de ellas
por ocho Concejales.
- La Comisión Especial de Cuentas, regulada en el art.127 del ROF,
que asimismo actuó como Comisión Informativa permanente en las
materias relativas a Hacienda, Patrimonio y Fomento.
En cuanto a la organización administrativa, el Pleno del
Ayuntamiento, en sesión de 8 de febrero de 1993, aprobó un Reglamento
Orgánico Municipal, vigente en la práctica totalidad de los dos
últimos ejercicios fiscalizados. Asimismo, existe un Convenio con el
personal que incorpora un organigrama y un catálogo de puestos de
trabajo. De este organigrama, así como de sus modificaciones
posteriores y de la información directa obtenida de los responsables
de algunos servicios, se deduce que la administración municipal se ha
estructurado, durante la mayor parte del período fiscalizado, en las
siguientes Áreas o Servicios:
- Servicios de apoyo directo a la Alcaldía.
- Secretaría General.
- Enseñanza, Cultura y Festejos.
- Economía, que incluye Intervención y Recaudación.
- Bienestar Social.
- Urbanismo.
- Coordinación, Organización y Personal.
- Medio Ambiente, Servicios y Tráfico.
- Obras e Infraestructuras.
El Ayuntamiento prestó, durante los tres ejercicios fiscalizados,
todos los servicios enumerados en los arts. 25 y 26 de la Ley 7/1985,
de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL). En
cuanto a su ejecución, la correspondiente a las actividades
deportivas se ha realizado por el Patronato Municipal de Deportes,
configurado como Organismo autónomo de carácter administrativo y
único Ente dependiente del Ayuntamiento.
1.2. LIMITACIONES A LA FISCALIZACIÓN
Las verificaciones a realizar por el Tribunal de Cuentas, a efectos
de dar cumplimiento a los objetivos fijados en las Directrices
técnicas, se han visto particularmente condicionadas por las
siguientes limitaciones y carencias documentales:
1. La inexistencia de algunos Registros contables obligatorios
principales o auxiliares -u otros que les sustituyan- debidamente
encuadernados, diligenciados, sellados y foliados, en particular los
referentes a operaciones relativas a gastos con financiación afectada
y a la utilización del remanente de tesorería, que ha impedido
verificar la fiabilidad y representatividad de algunas de las
rúbricas que conforman los estados contables.
2. La inexistencia de algunos estados contables de rendición
obligatoria, en especial los siguientes:
a) Estado de la deuda, exigido en el art. 190.h) de la Ley 39/1988,
de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (LHL) y que,
conforme a lo dispuesto en la Regla 424 de la ICAL, deberá reflejar
las operaciones de creación, amortización, pago, extinción,
conversión y canje de capitales, así como las de reconocimiento, pago
y extinción de los intereses devengados.
b) El Ayuntamiento no ha entregado al Tribunal la Cuenta de
administración del patrimonio a 31 de diciembre de 1991, documento
necesario a efectos de elaborar, entre otros estados, el Balance de
situación a 1 de enero de 1992, inicial del nuevo sistema contable.
De hecho, la última Cuenta de administración del patrimonio de la que
se tienen conocimiento en la Intervención General del Ayuntamiento
corresponde al ejercicio 1987, aunque el preceptivo expediente de
dicha Cuenta tampoco ha sido localizado por los Servicios de
Intervención.
c) En las Oficinas municipales no consta que se haya elaborado el
Estado de conciliación, exigido por la Orden del Ministerio de
Economía y Hacienda de 31 de mayo de 1991, en el que se especifique
la correspondencia entre los saldos iniciales del Balance de
situación a 1 de enero de 1992 y las fuentes de su procedencia.
d) El Ayuntamiento no ha entregado al Tribunal la Certificación del
Interventor sobre rúbricas no coincidentes con las cuentas del
ejercicio 1991 o que procediesen de otros registros o fuentes
disponibles en la Corporación.
3. La no entrega de otros documentos e informaciones requeridos por
el Tribunal, en particular aquéllos que se refieren, además de los
señalados anteriormente, a la
justificación de las modificaciones presupuestarias y a determinados
ingresos y gastos, deficiencias que a lo largo de este Informe se
concretan en cada caso 2.
1.3. MARCO LEGAL
Las disposiciones reguladoras de los aspectos referentes a la
actividad económico-financiera, presupuestaria y contable del
Ayuntamiento en el período fiscalizado se incluyen, con carácter
general, en los siguientes textos legales:
- Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen
Local (LRBRL).
- Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se
aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en
materia de Régimen Local (TRRL).
- Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas
Locales (LHL).
- Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 17 de julio de 1990,
por la que se aprueba la Instrucción de Contabilidad para la
Administración Local (ICAL).
- Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 31 de mayo de 1991,
por la que se dictan instrucciones para la apertura de contabilidad
en el nuevo sistema de información contable para la Administración
Local.
- Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 20 de septiembre de
1989, sobre estructura de los presupuestos de las Entidades Locales.
- Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla, en
materia de presupuestos, el Capítulo primero del título sexto de la
Ley 39/1988, reguladora de las Haciendas Locales.
- Instrucción General de Recaudación y Contabilidad, aprobada por
Decreto 2260/1969, de 24 de julio.
- Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba
el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de
las Entidades Locales (ROF).
- Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el
Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RBEL).
- Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana (TRLSOU).
- Decreto 923/1965, de 8 de abril, por el que se aprueba el texto
articulado de la Ley de Contratos del Estado (LCE).
- Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre, por el que se aprueba el
Reglamento General de Contratación del Estado (RGCE).
- Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, aprobado
por Decreto de 9 de enero de 1953 (RCCL).
2
deficiencias en lo referente a ingresos y gastos.
1.4. TRÁMITE DE ALEGACIONES
En cumplimiento del art. 44 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LFTCu), los resultados de las
actuaciones practicadas fueron remitidos, el día 2 de abril de 1998,
al Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Palencia y a quien ostentó
dicho cargo durante los ejercicios fiscalizados, para que, en un
plazo de quince días, alegaran y presentaran los documentos y
justificantes que estimaran pertinentes. Ambos solicitaron ampliación
del plazo inicialmente otorgado, habiéndoseles concedido un período
adicional de otros quince días, dentro del cual presentaron las
alegaciones y justificaciones que, en virtud del mencionado art. 44,
se incorporan a este Informe.
En relación con el contenido de las alegaciones y su tratamiento, con
independencia de las aclaraciones y puntualizaciones que en cada caso
figuran en el Informe, con carácter general es preciso señalar lo
siguiente:
a) En los supuestos en los que se ha considerado realizar alguna
matización, ésta se presenta en nota a pie de página.
b) Salvo en los casos concretos que lo requieran, el Tribunal no
valora las alegaciones que:
- Confirman deficiencias o irregularidades señaladas en el Informe.
- Plantean criterios u opiniones sin soporte documental o normativo.
- No rebaten el contenido del Informe, sino que se trata de
explicaciones o justificaciones sobre las actuaciones del
Ayuntamiento.
c) En los casos en los que se modifica, total o parcialmente, el
contenido de algún apartado del Informe, este hecho se indica
expresamente en nota a pie de página.
2. CONTROL INTERNO
La organización administrativa y contable de la Corporación presenta
diversas deficiencias y debilidades genéricas en el control interno
que, con independencia de los aspectos concretos que se reflejan en
los sucesivos apartados de este Informe, se recogen en los siguientes
epígrafes.
2.1. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y CONTROL
Con carácter general, la organización administrativa del Ayuntamiento
durante los tres ejercicios fiscalizados presentó deficiencias en
cuanto a su funcionamiento, derivadas, básicamente, de la asignación
de competencias entre los Concejales del Equipo de Gobierno -sin
tener en cuenta otras consideraciones específicamente organizativas-
y de la no aplicación de procedimientos normalizados de interrelación
y coordinación entre las diversas Unidades y Departamentos. No
obstante, a partir de la efectiva aplicación en el año 1993 del
convenio entre la Corporación y el personal se introducen ciertas
modificaciones tendentes, de una parte, a regular la estructura de
las diversas Unidades en función de sus competencias y, de otra, a
concretar las atribuciones de cada puesto de trabajo. Al respecto
esta estructura organizativa ha estado condicionada,
fundamentalmente, por los siguientes hechos:
1. La inexistencia de interrelaciones funcionales definidas entre los
distintos Servicios o Unidades, lo que ha originado, entre otros
aspectos, que los documentos e informaciones suministrados al
Tribunal por cada una de aquéllas presenten incoherencias y hayan
sido entregados con notables retrasos, lo que ha dilatado las labores
de fiscalización.
2. La inexistencia de un sistema informático global, al carecer de
una red integradora de las diversas bases de datos de posible
utilización general, que en algunos casos estaban situadas en
distintas Unidades del Ayuntamiento, a veces de forma duplicada.
3. Las Unidades administrativas correspondientes no ejercitan, en
toda su extensión, las funciones de control interno exigidas
legalmente. Es de destacar al respecto la inexistencia de un control
financiero sobre el Organismo autónomo «Patronato Municipal de
Deportes», exigido en el art. 201 de la LHL, así como la falta de
comprobación material de las inversiones, debido a que la Unidad o
Servicio municipal receptores de la inversión no comunican, con
carácter general, tal extremo a la Intervención General del
Ayuntamiento, a efectos de que ésta de cumplimiento a las previsiones
del art. 195.2.d) de la LHL.
4. Durante los ejercicios fiscalizados existió un insuficiente
desarrollo de las funciones específicas de la Unidad de Tesorería, lo
que, entre otros aspectos, originó que no existieran planes de
tesorería.
5. Asimismo, las funciones administrativas y de control están
significativamente influenciadas por los siguientes hechos:
a) Con carácter general, los presupuestos no se elaboran, tramitan ni
aprueban en los plazos previstos en la LHL.
b) La Corporación carece de la necesaria previsión de las inversiones
a medio y largo plazo, en particular, del Plan cuatrienal de
inversiones, exigido en el art. 12.c) del Real Decreto 500/1990.
c) Una gran parte de las modificaciones presupuestarias no están
acreditadas con los correspondientes expedientes, lo que limita el
control y seguimiento de las mismas y su adecuación a las normas de
aplicación, siendo de destacar, al respecto, que algunas de estas
modificaciones son realizadas por órgano que carece de la oportuna
habilitación legal.
2.2. CONTABILIDAD 3
Con independencia de las limitaciones señaladas en el presente
Informe, derivadas de la no entrega por el
3
alegaciones.
Ayuntamiento de diversos estados contables, documentos
y justificantes, que no ha permitido verificar si la implantación de la
ICAL se ha llevado a efecto según las previsiones de la Orden del
Ministerio de Economía y Hacienda de 31 de mayo de 1991, por la que
se dictan instrucciones para la apertura de contabilidad prevista en
la ICAL desde el sistema vigente hasta el 31 de diciembre de 1991,
regulado en la Instrucción de Contabilidad anexa al Reglamento de
Haciendas Locales de 4 de agosto de 1952, es preciso señalar lo
siguiente:
1. Los registros de contabilidad, elaborados por procedimientos
informáticos, no aparecen, en su mayor parte, encuadernados,
diligenciados, sellados ni foliados, deficiencia que no garantiza la
inalterabilidad de sus datos. En este sentido hay que indicar que los
saldos que aparecen en determinados libros y cuentas no concuerdan
con los que se deducen de la información y documentos adicionales
entregados por el Ayuntamiento al Tribunal, lo que denota la escasa
fiabilidad de aquéllos 4.
Asimismo, la información que se refleja en algunos estados contables
no concuerda con la correlativa de otros documentos principales o
auxiliares, bien remitidos en su momento al Tribunal o entregados
durante las labores de fiscalización en la sede de la Entidad.
2. El sistema contable informático implantado no suministra la
información básica para la elaboración del Libro de Inventarios y
Balances, exigido por la Regla 64 de la ICAL, ni permite el
seguimiento y control de aspectos relevantes, entre los que hay que
destacar los recursos administrados por el Ayuntamiento y
correspondientes a otros Entes Públicos, operaciones no
presupuestarias de tesorería, cuentas corrientes con recaudadores,
cuentas corrientes bancarias, gastos con financiación afectada,
aplicación de remanentes de tesorería, utilización de los créditos
bancarios afectos a determinadas inversiones, conceptos no
presupuestarios, cuentas financieras y Actas de arqueo.
3. En los Registros contables no se incluyen, en la parte que les
afecta, los resultados de los acuerdos o convenios del Ayuntamiento
con entidades financieras para la conversión, renegociación o
modificación de determinadas operaciones de préstamos o créditos.
4. Durante el período fiscalizado se han aplicado dos sistemas
contables diferentes, puesto que el Organismo autónomo «Patronato
Municipal de Deportes», única Entidad dependiente del Ayuntamiento y
con personalidad jurídica propia, ha elaborado su contabilidad
siguiendo los principios de la derogada Instrucción de Contabilidad
anexa al Reglamento de Haciendas Locales de 4 de agosto de 1952. Esta
dualidad de sistemas es más relevante si se tiene en cuenta que la
autonomía de este Organismo es meramente formal y su gestión se
confunde, en la mayor parte de los casos, con la del propio
Ayuntamiento.
Esta falta de uniformidad contable no permite elaborar cuentas
consolidadas ni agregadas de ambas Entida
4
alegaciones.
des, con lo que se vulneran los principios y normas legales, en
particular la LHL y la ICAL.
5. El reflejo contable de los cobros y pagos, realizados en su mayor
parte a través de las cuentas corrientes operativas abiertas en
entidades financieras, no se realiza con la necesaria inmediatez que
exigen las normas reguladoras -al menos una vez al dia-, sino que
aquél aparece anotado diariamente en el Libro de caja y su traspaso
al Libro de bancos se realiza, globalmente y en un solo asiento, al
31 de diciembre de cada ejercicio y al 1 de enero del inmediato
siguiente.
6. Algunas operaciones del presupuesto de ingresos y gastos carecen
de la necesaria justificación, ésta es insuficiente o presenta
diversas irregularidades.
7. En algunos casos se incumple el principio de devengo, al aplicar
diversas partidas de ingresos y gastos al ejercicio del cobro o pago
efectivo de los derechos y obligaciones en lugar de contabilizar
aquéllos en la fecha de reconocimiento de estos últimos.
8. En algunas operaciones se incumple el principio de especialidad
presupuestaria, aplicando aquéllas a capítulos, artículos o conceptos
que no se corresponden con su naturaleza ni con las clasificaciones y
definiciones previstas en la legislación, en particular en el Decreto
500/1990 y en la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 20 de
septiembre de 1989, sobre estructura de los presupuestos de las
Entidades locales.
2.3. INMOVILIZADO Y PATRIMONIO
1. El Ayuntamiento no ha dispuesto, en ninguno de los ejercicios
fiscalizados, de un inventario de bienes completo y actualizado,
comprensivo de todos los elementos de titularidad municipal,
vulnerando el art. 86 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de
abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones
legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL) y los arts. 17 a
29, 33 y 34 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se
aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RBEL), ni
se ha llevado en ninguno de dichos ejercicios el correspondiente
Libro de Inventarios y Balances, con la sola excepción del año 1994,
en el que se ha confeccionado uno parcial, comprensivo de los bienes
inmuebles urbanos.
2. El Ayuntamiento no ha realizado las actuaciones pertinentes en
aras de garantizar jurídicamente la propiedad de algunos de sus
bienes a través de la inscripción de los mismos en los
correspondientes registros públicos.
3. En cuanto al Balance de situación, sus datos carecen de la
necesaria fiabilidad y representatividad por cuanto en el mismo se
observa lo siguiente:
a) No figuran, bajo su específica denominación y separados de los
restantes, los elementos patrimoniales adscritos o cedidos por el
Ayuntamiento al Organismo autónomo «Patronato Municipal de Deportes».
b) El coste histórico de los bienes del inmovilizado material no se
halla corregido con la correspondiente amortización acumulada.
c) Se incluyen bienes cuya titularidad no corresponde al
Ayuntamiento, puesto que el importe de su enajenación
se refleja en el presupuesto de ingresos del ejercicio en que ésta se
produjo.
3. RÉGIMEN CONTABLE
3.1. IMPLANTACIÓN DE LA INSTRUCCIÓN DE CONTABILIDAD DE 17 DE JULIO DE
1990 (ICAL) 5
La Corporación aplicó, durante los tres ejercicios fiscalizados, la
ICAL, por lo que se cumplen las previsiones del art. 3 de la Orden
del Ministerio de Economía y Hacienda de 17 de julio de 1990, que
exige que la mencionada ICAL deberá implantarse, con carácter
general, a partir del 1 de enero de 1992. No obstante, el Tribunal no
ha podido verificar si el traspaso de la información desde el sistema
vigente hasta el 31 de diciembre de 1991, regulado en la Instrucción
de Contabilidad anexa al Reglamento de Haciendas Locales de 4 de
agosto de 1952, se realizó según la Orden del Ministerio de Economía
y normas para la apertura de contabilidad en el nuevo sistema de
información contable para la Administración Local, y ello porque el
Ayuntamiento no ha entregado, a pesar de su reiterada reclamación,
los siguientes documentos exigidos en la Orden de 31 de mayo de 1991:
- El Estado de conciliación, en el que se especifique la
correspondencia entre los saldos del Balance de situación a 1 de
enero de 1992, inicial del nuevo sistema, y las fuentes de obtención
de sus datos (saldos finales de las cuentas del ejercicio 1991,
información de los libros del anterior sistema contable o
cualesquiera otras debidamente certificadas por el Interventor
General de la Corporación).
- La Cuenta de administración del patrimonio a 31 de diciembre de
1991, que, de conformidad con la mencionada Orden de 31 de mayo de
1991, constituye una fuente esencial para obtener la información a
reflejar en el Balance de situación a 1 de enero de 1992.
- La certificación del Interventor General.
Con independencia de estas limitaciones, en el Balance de situación a
1 de enero de 1992 6 concurren las siguientes deficiencias 7:
1. El total del activo (7.355.104.614 ptas.) es inferior en
804.446.264 ptas. al del pasivo (8.159.550.878 ptas.).
2. El Ayuntamiento es titular de 6.199 acciones de 5.000 ptas. de la
Empresa Gas Palencia, S. A., por un precio de compra de 30.995.000
ptas.; de éstas no figura en el Balance de situación a 1 de enero de
1992 el valor de
5
alegaciones.
6 En el anexo 1.1 se incluye el Balance de situación a 1 de enero de
1992.
7 Apartado modificado parcialmente como consecuencia de las
justificaciones aportadas en alegaciones.
199 títulos por 995.000 ptas., adquiridos antes de 1991. Esta
deficiencia se mantiene hasta su venta, realizada en 1994.
En cuanto a los registros de contabilidad, elaborados
informáticamente, ninguno de ellos aparece encuadernado,
diligenciado, sellado ni foliado, con la sola excepción del Libro de
caja de los ejercicios 1992 y 1993, definido en las Reglas 66 y 67 de
la Instrucción de Contabilidad anexa al Reglamento de Haciendas
Locales de 4 de agosto de 1952, y que constituye el antecedente
inmediato de los actuales Libros de contabilidad auxiliar de
tesorería.
La ausencia de estos requisitos formales no permite garantizar la
inalterabilidad de los datos que incluyen dichos registros contables;
al respecto hay que señalar que en algunos casos el saldo que se
refleja en cuentas no concuerda con la información y documentación
adicional entregada por el Ayuntamiento a requerimiento del Tribunal.
Las principales discrepancias, cuya relevancia y cuantificación se
concreta en los apartados específicos de este Informe, afectan a las
siguientes cuestiones 8:
a) Ajustes al resultado presupuestario por desviaciones positivas y
negativas de financiación: en todos los ejercicios fiscalizados
existen discrepancias entre los datos incluidos en la documentación
que se adjunta a la Cuenta General y el Decreto de la Alcaldía
aprobando la liquidación del presupuesto, sin que los responsables
municipales indiquen más justificación que la existencia de errores
en las aplicaciones informáticas de la Cuenta General ni aporten
ninguna información adicional que permita valorar la fiabilidad de
los datos reflejadas en cuentas.
b) Endeudamiento con entidades financieras por préstamos o créditos:
los saldos del Balance de situación no se corresponden con las
relaciones de operaciones entregadas por el Ayuntamiento en
sustitución del Estado de la Deuda, previsto en el art. 190.h) de la
LHL y en la Regla 424 de la ICAL y no elaborado por la Corporación.
Por otra parte, el sistema informático no suministra información
contable referente a los Libros mayores, exigidos en la Regla 64 de
la ICAL, de Inventarios y Balances, Recursos de Otros Entes Públicos,
Contabilidad auxiliar de operaciones no presupuestarias de tesorería,
Auxiliar de cuentas corrientes con recaudadores y de Actas de arqueo.
Asimismo, en algunos de los registros de contabilidad se han
observado las siguientes deficiencias y carencias de información:
a) El Mayor de conceptos presupuestarios no contiene información
sobre las operaciones referentes a ejercicios futuros, por lo que no
se ajusta a lo dispuesto en las Reglas 69 y 70 de la ICAL, que, tanto
para ingresos como para gastos, exigen llevar por separado las agrupa
8
aportada en las alegaciones.
ciones contables del presupuesto corriente, presupuestos cerrados y
ejercicios posteriores.
b) En el Mayor de las cuentas del grupo 5 (Financieras) únicamente
figuran movimientos periódicos en la cuenta 570 (Caja), y sólo a fin
de ejercicio, mediante movimientos internos de tesorería, se
traspasan los saldos a las distintas cuentas bancarias del
Ayuntamiento, por lo que aquél no se ajusta a las previsiones de la
Regla 66 de la ICAL, que indica que el mismo recogerá la situación de
cada una de las cuentas en función de cómo hayan sido registradas las
correspondientes operaciones en el Diario general.
c) En el Auxiliar de cuentas corrientes bancarias sólo figuran los
saldos inicial y final del ejercicio, sin que aparezcan los
movimientos producidos en el mismo, que se reflejan en hojas
manuscritas intercambiables, una para cada cuenta corriente abierta,
elaboradas por el Tesorero, por lo que se incumplen las previsiones
de la Regla 80 de la ICAL, que exige que estos Libros recogerán, al
menos de manera global y diariamente, los ingresos y pagos
efectuados.
d) Los Libros de Gastos con financiación afectada no cumplen los
requisitos exigidos por la Regla 381 de la ICAL y no permiten un
seguimiento y control de aquéllos ni facilitan el adecuado cálculo de
los coeficientes y desviaciones de financiación; de hecho, aquéllos
contienen cálculos incorrectos sobre estos últimos aspectos, lo que
determina que sus datos no se utilicen en los resultados refrendados
por el Interventor y aprobados por el Pleno, recurriendo, según la
información de la Intervención del Ayuntamiento, a procedimientos
manuales en función de cada proyecto y teniendo en cuenta los
ingresos afectados al mismo. Asimismo, respecto a estos gastos, el
Ayuntamiento ha entregado al Tribunal unos folios manuscritos e
ilegibles, únicos justificantes para aclarar los mencionados
cálculos; al respecto solamente en la liquidación del presupuesto de
1994 figura un informe del Interventor con los criterios generales
utilizados para calcular el remanente de ese ejercicio, sin ningún
detalle concreto.
3.2. ELABORACIÓN, TRAMITACIÓN, APROBACIÓN Y RENDICIÓN DE LA CUENTA
GENERAL
En todos los ejercicios fiscalizados el Ayuntamiento formó, aprobó y
rindió una Cuenta General incompleta, heterogénea y no adaptada a la
ICAL, puesto que el Organismo autónomo administrativo «Patronato
Municipal de Deportes» no implantó, hasta el ejercicio 1995, la ICAL,
con lo que se vulnera el art. 3 de la Orden del Ministerio de
Economía y Hacienda de 17 de julio de 1990, que indica que aquélla
deberá aplicarse a partir del 1 de enero de 1992, lo que origina,
además, el incumplimiento del art. 190 de la LHL, por cuanto la
información que de dicho Organismo se incluye en la Cuenta General de
los ejercicios fiscalizados no guarda
la necesaria homogeneidad con la del propio Ayuntamiento.
Respecto a dicho Organismo, para los ejercicios 1992 y 1993 sólo se
dispuso de la liquidación de su presupuesto, mientras que para el año
1994 aquélla se amplió con un Acta de arqueo y un resumen de las
rúbricas de metálico de la Cuenta de valores independientes y
auxiliares del presupuesto (VIAP).
Asimismo, la rendición de la Cuenta General al Tribunal se realizó,
en todos los ejercicios, con posterioridad al límite previsto en el
art. 204 de la LHL, con retrasos de diez meses para la de 1992 y de
dos y tres meses, respectivamente, para la de los ejercicios 1993 y
1994.
Por otra parte, el Ayuntamiento no ha elaborado el Estado de la
deuda, de rendición obligatoria e integrante de la Cuenta General,
comprensivo, según la Regla 424 de la ICAL, de las operaciones de
creación, amortización, pago, extinción, concesión y canje de
capitales, así como las de reconocimiento, pago y extinción de los
intereses devengados.
4. PRESUPUESTOS 9
La elaboración, tramitación y aprobación de los presupuestos de los
tres ejercicios fiscalizados no se ha ajustado, en el cumplimiento de
los plazos, a lo dispuesto en el art. 150 de la LHL, lo que ha
originado que aquéllos fueran aprobados durante el período de su
vigencia, y en consecuencia prorrogados los del ejercicio inmediato
anterior, de conformidad con las previsiones del apartado 6.° del
mencionado art. 150. Por otra parte, los expedientes de tramitación
de los presupuestos de todos los ejercicios fiscalizados presentan
las siguientes carencias de documentos:
- La liquidación del presupuesto del ejercicio anterior, así como el
avance, al menos de seis meses, de la del ejercicio corriente,
documentos exigidos en el art. 18.1.b) del Real Decreto 500/1990.
- El informe económico-financiero, que permita conocer las bases
utilizadas para el cálculo del presupuesto, según determina el art.
149.1.e) de la LHL.
10
Los créditos iniciales del presupuesto de gastos, así como las
modificaciones de los mismos durante los tres ejercicios
fiscalizados, se reflejan en el cuadro siguiente:
9
suprimido el párrafo referente a los Planes cuatrienales de
inversiones.
10 El estado de modificaciones de crédito se incluye en el anexo 3.
La estructura de estas modificaciones por tipos es la siguiente:
El incremento de las modificaciones presupuestarias es especialmente
relevante en los Capítulos 6 (Inversiones reales) -entre el 65 y el
69 % del total- y 2 (Gastos en bienes corrientes y servicios) -entre
el 11 y el 22 %-. En cuanto a su financiación, un promedio del 47 %
corresponde a la incorporación de remanentes.
Las principales deficiencias e irregularidades en las modificaciones
presupuestarias se sintetizan en los párrafos siguientes:
1. Las modificaciones que aparecen en el Estado de modificaciones de
crédito no están acreditadas con los correspondientes expedientes en
los siguientes casos 11:
11
alegaciones.
a) Ejercicio 1992: de la totalidad de expedientes de modificaciones
de crédito se carece de cinco expedientes por un importe de
56.734.039 ptas. Además, el expediente número 2/92, por 120.015.256
ptas. -el 18 % de las modificaciones y el 30 % de las que aparecen
documentadas con un expediente-, corresponde a una figura denominada
«Reconocimiento de crédito» que no está prevista en el art. 34 del
Real Decreto 500/1990 ni en la Orden del Ministerio de Economía y
Hacienda de 20 de septiembre de 1989, sobre estructura de los
presupuestos de las Entidades locales.
b) Ejercicio 1993: las modificaciones de crédito realizadas alcanzan
1.389.363.003 ptas., de las que se han acreditado 19 expedientes que
ascienden a 1.332.175.620 ptas. -el 96 %-, por lo que las
modificaciones de crédito de las que no se han aportado los
correspondientes expedientes se elevan a 57.187.383 ptas., de las
cuales 42.334.717 ptas. corresponden a uno o varios expedientes de
ampliaciones de crédito y las restantes 14.852.666 ptas. a créditos
generados por ingresos.
En función de la clasificación económica, la falta de expedientes
justificativos de las correspondientes modificaciones afecta, en
particular, a los Capítulos 2 y 6.
2. En el ejercicio 1994 no se identifican nuevos o mayores ingresos
-aprobados en un expediente conjunto con la incorporación de
remanentes- que financiarán incrementos de créditos por 54.066.220
ptas., por lo que se vulneran los arts. 162 de la LHL y 43, 44 y 45
del Real Decreto 500/1990.
3. Algunas modificaciones presupuestarias son realizadas por órgano
que carece de la habilitación legal al efecto o aquéllas no se
acreditan con los preceptivos informes, siendo de destacar las
siguientes 12:
a) Créditos extraordinarios y suplementos de crédito, incoados a
propuesta del Concejal Delegado de Hacienda y no del Alcalde, en
contra de las previsiones establecidas en las Bases de ejecución de
los presupuestos. Esta circunstancia concurre en los expedientes
números 2/93 (214.546.652 ptas.), 3/93 (285.640.418
La evolución de las principales magnitudes presupuestarias se
sintetiza en los apartados siguientes:
a) El incremento del 10 % en los derechos reconocidos en 1993
contrasta con el de las previsiones definitivas (22 %), máxime si se
tiene en cuenta que las previsiones iniciales solamente han
experimentado en dicho ejercicio un aumento del 9 %, lo que desvirtúa
la pertinencia y justificación de las modificaciones de las
previsiones iniciales.
b) El grado de ejecución del presupuesto de ingresos (relación entre
derechos reconocidos y previsiones definitivas) ha experimentado
fluctuaciones poco relevantes en el período fiscalizado, pasando del
88 % en 1992 al 80 % en 1993 y al 83 % en 1994. En función de la
clasificación económica, resalta el Capítulo 1 (Impuestos directos),
con niveles de ejecución no inferiores al 109 %.
12
ptas.), 1/94 (143.725.583 ptas.), 2/94 (172.208.017 ptas.) y 3/94
(46.868.130 ptas.).
b) Transferencias de crédito sin el informe previo del Área de
Economía y Hacienda, trámite previsto en las Bases de ejecución de
los presupuestos y que afectan a los expedientes números 9/93
(22.100.000 ptas.), 13/93 (59.888.791 ptas.), 16/93 (326.408.522
ptas.), 2/94 (113.068.648 ptas.) y 1/94-trans. (14.291.508 ptas.).
c) En ninguno de los expedientes de generación de crédito del
ejercicio 1993, así como en los números 5 y 6 del ejercicio 1994, se
incluyen las propuestas firmadas por los Jefes de Servicio con el
conforme del Concejal del Área, incumpliéndose las Bases de ejecución
de los presupuestos.
4. Los créditos iniciales del Capítulo 6 en el ejercicio 1992
-788.502.000 ptas.- se incrementaron en 466.638.369 ptas, (un 59 %),
mientras que las obligaciones reconocidas (431.949.505 ptas.) cubren
solamente el 55 % de los créditos iniciales, circunstancia que
desvirtúa, por sí misma, cualquier posible justificación de dichas
modificaciones.
4.2. LIQUIDACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS 13
Los resultados que figuran en las liquidaciones de los presupuestos
de los tres ejercicios fiscalizados se sintetizan en el cuadro
siguiente:
c) La recaudación media ha evolucionado del 75 % de los derechos
reconocidos en 1992 -muy similar al 74 % de 1993- hasta el 86 % en
1994. Respecto a los ingresos tributarios, aquélla presenta una
dispar evolución; así, el Capítulo 1 (Impuestos directos) mantiene
una cierta estabilidad (entre un mínimo del 76 % de 1993 y un máximo
del 82 % en 1994), mientras que el Capítulo 2 (Impuestos indirectos)
fluctúa sensiblemente de uno a otro ejercicio, pasando del 70 % en
1992 al 57 % en 1993 y al 90 % en 1994.
d) El grado de ejecución del presupuesto de gastos (relación entre
obligaciones reconocidas y créditos definitivos) ha fluctuado entre
el 75 % en 1994 y el 81 % en 1993. En función de la clasificación
económica, destaca, por su escaso nivel, el Capítulo 6 (Inversiones
reales), que solamente alcanzó una ejecución del 34 % en 1992, 51 %
en 1993 y 46 % en 1994.
13
presupuestos de los ejercicios fiscalizados.
e) Los pagos líquidos se han situado entre el 88 % en 1992 y el 83 %
en 1993, siendo especialmente significativos, al igual que en el
reconocimiento de obligaciones, los correspondientes al Capítulo 6,
con niveles del 70 % en 1992, 52 % en 1993 y 54 % en 1994.
4.3. EJECUCIÓN DE LOS PRESUPUESTOS
4.3.1. Ingresos
Los derechos reconocidos presentan la siguiente evolución durante los
tres ejercicios fiscalizados:
Los resultados más relevantes del análisis de los distintos Capítulos
de dicha clasificación económica se sintetizan en los apartados
siguientes:
4.3.1.1. Operaciones corrientes
A) Ingresos tributarios 14
Los derechos reconocidos por los Capítulos 1 (Impuestos directos), 2
(Impuestos indirectos) y 3 (Tasas y otros ingresos) representan,
sobre la totalidad de los ingresos, el 54 % en 1992, el 60 % en 1993
y el 55 % en
14
El detalle de estos ingresos por Capítulos de la clasificación
económica es el siguiente:
1994. Respecto de los mismos es preciso señalar lo siguiente:
1. El mayor componente del Capítulo 1 corresponde al Impuesto sobre
Bienes Inmuebles (IBI) -46 % en 1992, 52 % en 1993 y 54 % en 1994-,
datos que ponen de manifiesto, asimismo, que dicho tributo ha
experimentado un constante incremento durante el período fiscalizado.
Por otra parte, su nivel de ejecución se situó entre el 112 y el 127
% de las previsiones definitivas, índices que contrastan con los de
cobro, que alcanzó un mínimo del 73 % en 1993 y nunca superó el 81 %.
2. El Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de
Naturaleza Urbana, cuyos derechos reconocidos fluctúan entre el 5 y
el 8 % del total del Capítulo 1, ha experimentado una tendencia
decreciente durante el
período fiscalizado y ha sido, asimismo, el de menores niveles de
recaudación de dicho Capítulo -55 % en 1992, 32 % en 1993 y 58 % en
1994.
3. Los derechos reconocidos por el Impuesto sobre Construcciones,
Instalaciones y Obras (ICIO), principal integrante del Capítulo 2,
han experimentado una evolución errática durante el período
fiscalizado, habiéndose incrementado en 1993 un 64 % respecto al
ejercicio anterior, lo que contrasta con la disminución del 27 % en
1994 en relación con 1993. Esta tendencia se mantiene en la
recaudación, al pasar del 70 % en 1992 al 57 % en 1993 y al 90 % en
1994. No obstante, la del ejercicio 1993 -la menor de todo el
período- contrasta significativamente con los derechos reconocidos,
que se elevaron al 133 % de las previsiones definitivas.
4. Entre el Capítulo 3, cuyos derechos reconocidos representan entre
el 21 y el 26 % de los totales durante el período fiscalizado, la
mayor parte de los recursos - oscilando entre el 61 y el 70 %-
corresponde a Tasas y
De la respuesta de 12 de las 17 Entidades u Organismos otorgantes de
transferencias o subvenciones, cuyo importe representa entre el 30 y
el 45 % del total del Capítulo 4, se deducen las siguientes
diferencias 16:
- Una subvención del Instituto Nacional de Empleo (INEM), con destino
a la 5.ª fase de Escuela Taller Canal de Castilla por 26.440.800
ptas., transferida el 12 de marzo de 1993, no figura contabilizada ni
en los Mayores de operaciones ni en los Libros de tesorería del
Ayuntamiento 17.
- En el Capítulo 4 del presupuesto de ingresos no se incluyen las
subvenciones del INEM destinadas a la formación de trabajadores
desempleados en las Escuelas
15
período fiscalizado.
16 En virtud del contenido de las alegaciones, en este párrafo se
suprime la referencia a la Subvención de la Junta de Castilla y León
para programas de deporte, ocio y tiempo libre.
dentro de éstas son las más relevantes las de licencias urbanísticas,
alcantarillado, agua potable, recogida de residuos sólidos y
servicios de cementerio. En cuanto a los precios públicos -el segundo
bloque relevante de este Capítulo y que oscila entre el 14 y el 19 %-
destacan los referentes a la utilización privada del dominio público
(vallas, puestos y barracas, ocupación del subsuelo, servicio de
aparcamiento, entrada de vehículos, etc.).
Respecto a las multas, cuyos derechos reconocidos representan entre
el 5 y el 6 % de los totales del Capítulo 3, su nivel de recaudación
es muy bajo -entre el 27 y el 33 %.
B) Transferencias corrientes 15
Los derechos reconocidos por el Capítulo 4 durante los tres
ejercicios fiscalizados se reflejan, en función de su procedencia, en
el cuadro siguiente:
Taller de la Catedral, Cristo del Otero, Canal de Castilla y Tejera,
suponiendo aquéllas 179.720.926 ptas. en 1992, 131.498.354 en 1993 y
246.800.394 en 1994. Todos estos importes aparecen indebidamente
reflejados en la contabilidad del Ayuntamiento como operaciones no
presupuestarias de tesorería.
4.3.1.2. Operaciones de capital
Los derechos reconocidos por los Capítulos 6 (Enajenación de
inversiones reales) y 7 (Transferencias de capital) equivalen,
durante el período fiscalizado, a una cifra en torno al 5 % de los
ingresos totales. Sin embargo, su distribución entre los Capítulos 6
y 7 ha sido dispar, ya
17
del INEM, puesto que el Convenio que amparaba dicha subvención se
aprobó el 1-12-93, mientras que la supuesta transferencia comunicada
a este Tribunal por el INEM es del 12-3-93 y, según indicación del
Ayuntamiento de Palencia, correspondería a la 5.ª fase de la ET Canal
de Castilla, del Municipio de Dueñas.
que en 1992 y 1993 su totalidad corresponde prácticamente
a Transferencias de capital, mientras que en 1994 casi la mitad se
refiere a Enajenación de inversiones reales.
4.3.1.3. Mandamientos de ingreso
Las principales deficiencias e irregularidades en la acreditación
documental de los ingresos, obtenidas del análisis de una muestra de
60 mandamientos por unimporte conjunto de 2.738.997.534 ptas., se
sintetizan en los párrafos siguientes 18:
a) Se asignan a partidas presupuestarias inadecuadas las siguientes
operaciones:
- Dos ingresos del ejercicio 1992 por importe conjunto de 14.195.246
ptas., correspondientes a aprovechamientos urbanísticos, se incluyen
dentro del Capítulo 6 (Enajenación de inversiones reales) aunque
corresponden al Capítulo 3 (Tasas y otros ingresos).
- Un ingreso en 1993 procedente de 1992, relativo a una tasa
urbanística por importe de 2.568.739 ptas., ha sido contabilizado
como Transferencia de capital (Capítulo 7) en lugar de en el Capítulo
3.
- La venta de acciones de Gas Palencia, realizada el 28 de febrero de
1994 por importe de 106.124.000 ptas. y con un precio de adquisición
de 30.995.000 ptas., figura incorrectamente en el Capítulo 6
(Enajenación de inversiones reales), puesto que la misma debería
reflejarse en el Capítulo 8 (Activos financieros).
b) Los ingresos del Organismo autónomo Patronato Municipal de
Deportes se contabilizan, en todos los ejercicios fiscalizados, como
recursos propios del Ayuntamiento en el Capítulo 4 (Transferencias
corrientes), circunstancia que denota la falta de autonomía
presupuestaria, contable y de funcionamiento del Organismo autónomo.
18
En cuanto a las Transferencias de capital, su procedencia es la
siguiente:
4.3.2. Recaudación
Durante todo el período fiscalizado, el Servicio Municipal de
Recaudación, dependiente de la Tesorería del Ayuntamiento, ha estado
integrado por un Recaudador- Jefe y un número variable de personal
laboral, procedentes del despacho del anterior Recaudador contratado.
En el funcionamiento de dicho Servicio se constata lo siguiente:
- El recaudador rinde en cada ejercicio las preceptivas cuentas de su
gestión, separando las de valores-recibos de las de certificaciones
de descubierto.
- El nivel de cobros, excluidas las bajas, oscila entre el 64 y el 69
% para los recibos en período voluntario y entre el 10 y el 18 % para
las certificaciones de descubierto. Estos porcentajes tan reducidos
se justifican, en su mayor parte, por los errores en las
notificaciones y en las liquidaciones, así como por la insolvencia de
numerosos deudores.
- Las bajas son de escasa cuantía, especialmente en los ejercicios
1992 y 1993 (entre el 1 y el 3 % para los recibos en período
voluntario, y el 5 y el 6 %, para las certificaciones de
descubierto). En 1994 aquellos valores se elevaron hasta el 7 y el 16
%, respectivamente.
De la comparación de las cuentas de recaudación con otros estados
contables se deducen las siguientes diferencias relevantes:
a) En las cuentas del ejercicio 1992, los cargos en recaudación en
período voluntario del Impuesto sobre Bienes Inmuebles de naturaleza
urbana ascienden a 601.542.203 ptas., mientras que en la liquidación
del presupuesto de ingresos figuran por este concepto 591.243.371
ptas. Analizada la información disponible se ha constatado que la
disparidad se debe a que no aparece
reflejado por su totalidad el cargo número 19 por importe de
24.724.412 ptas., correspondiente a liquidaciones de Organismos
Oficiales de años anteriores. De dicha cantidad, el 7 de abril de
1992 se contabilizan derechos por importe de 14.425.580 ptas. que no
se corresponden con cargo alguno en las cuentas de recaudación 19.
b) En las cuentas de recaudación del ejercicio 1992 no se reflejan
bajas por licencias urbanísticas por 5.701.790 20 ptas. que figuran
en la relación de anulaciones de derechos y obligaciones de
presupuestos cerrados. Por el contrario, en el mismo ejercicio no se
ha reflejado en la contabilidad patrimonial una baja por 1.199.428
ptas. registrada en las cuentas de recaudación por valores de 1989 y
que se corresponde con un derecho reconocido en 1992 en el Capítulo
3, concepto 39904.
c) En el ejercicio 1993 no se reflejan en cuentas las bajas
correspondientes al expediente 6/93 por certificaciones de
descubierto, por importe global de 2.085.674 ptas. Asimismo, en dicho
ejercicio se imputan incorrectamente como ingresos del ejercicio,
dentro del Grupo 7, bajas por 932.179 ptas., puesto que al tratarse
de operaciones correspondientes a años anteriores, su reflejo con
19
10.298.832 ptas., aduciendo que eran derechos reconocidos en
ejercicios anteriores. Sin embargo, no se aporta documento
justificativo y se aclara que corresponde a deudas de Organismos
Oficiales, cuyo cargo se pasó indebidamente al Recaudador para su
cobro en vía ejecutiva.
table debería realizarse con cargo al subgrupo 84 (Modificaciones de
derechos).
4.3.3. Gastos
La evolución de las obligaciones reconocidas en el período
fiscalizado se refleja en el cuadro siguiente:
El desglose de las obligaciones reconocidas en función de la
clasificación económica se refleja en el cuadrosiguiente:
20
que dicho importe (5.701.790 ptas.) corresponde a cargos de tesorería
sin pasar por Recaudación, aunque ello no se justifica
documentalmente.
Las conclusiones más relevantes obtenidas del análisis de los
diversos Capítulos del presupuesto se sintetizan en los epígrafes
siguientes.
En la gestión de personal se observa lo siguiente:
- El Ayuntamiento ha aprobado, para cada uno de los ejercicios
fiscalizados, la plantilla de personal, en cumplimiento de lo
dispuesto en el art. 90.1 de la LRBRL.
- La plantilla de personal no ha experimentado significativas
modificaciones en el período fiscalizado; así, ésta osciló entre 525
en 1992 y 535 en 1994. Sin embargo, destaca el incremento del
personal laboral (de 140 a 156 entre 1992 y 1994) en detrimento del
personal funcionario, que ha disminuido (de 379 a 373 puestos en el
mismo período).
- Los puestos ocupados han experimentado un crecimiento continuado en
los tres ejercicios (entre 10 y 15 efectivos -que significan un
incremento del 2 al 4 %); no obstante, estas variaciones no afectan
de un modo similar a todos los grupos de trabajadores, puesto que el
incremento del ejercicio 1993 corresponde, exclusivamente, a personal
funcionario, mientras que las variaciones al alza del ejercicio 1994
lo son, en su práctica totalidad, de personal laboral.
- En todos los ejercicios fiscalizados se aprueban incrementos de la
plantilla en torno a 11 puestos.
- En todos los ejercicios fiscalizados se ha contratado personal, en
la modalidad de trabajadores fijos discontinuos, cuyos puestos no
figuran en la plantilla aprobada ni en el catálogo de puestos de
trabajo.
En cuanto a los gastos de personal, la evolución de las obligaciones
reconocidas con cargo al Capítulo 1, relacionadas con el total de
aquéllas y con las correspondientes a operaciones corrientes, se
refleja en el cuadro siguiente:
4.3.3.1. Operaciones corrientes
A) Personal
La evolución de la plantilla del personal y de los puestos
efectivamente ocupados durante el período fiscalizado se refleja en
el cuadro siguiente:
El incremento del 14 % en los gastos de personal en el ejercicio 1993
se debe, en su práctica totalidad, a la entrada en vigor en dicho
ejercicio del Convenio con el personal, aprobado por el Pleno del
Ayuntamiento en sesión de 8 de junio de 1992, vigente asimismo en el
ejercicio 1994. Este Convenio contemplaba, entre otros aspectos, la
aprobación de un nuevo catálogo de puestos de trabajo, con
elevaciones generalizadas de los Niveles de Complemento de Destino,
y, por otra parte, su aplicación retroactiva, al surtir efectos desde
el 1 de abril de 1992.
Asimismo, del análisis de una muestra de veinticuatro nóminas -8
funcionarios en cada uno de los ejercicios fiscalizados, y cuyo
importe equivale al 3 % de las retribuciones brutas- se constatan las
siguientes irregularidades, en su mayor parte consecuencia de la
aplicación del Convenio señalado anteriormente:
a) Las dos pagas extraordinarias de cada uno de los ejercicios
fiscalizados se han satisfecho por importes iguales a la totalidad de
las retribuciones mensuales básicas y complementarias -con la sola
excepción de las horas extraordinarias y de las retribuciones no
periódicas-, incumpliéndose lo dispuesto en el art. 23.2.c) de
la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la
Función Pública, que indica que aquéllas solamente comprenderán las
retribuciones mensuales básicas (sueldo y trienios), por lo que las
pagas extraordinarias realmente satisfechas superan entre un 100 y un
140 % a las previstas legalmente, oscilando las cuantías
indebidamente percibidas por cada uno de los trabajadores
seleccionados entre 190.770 y 563.406 ptas.
b) En las nóminas analizadas se incluyen conceptos retributivos que
no se corresponden con los previstos en el art. 23 de la Ley 30/1984,
así como en los arts. 1 y siguientes del Real Decreto 861/1986, de 25
de abril, por el que se establece el régimen de retribuciones de los
funcionarios de la Administración Local. Así, entre las retribuciones
complementarias figura, en todos los meses y funcionarios analizados,
además de los trienios previstos legalmente, un plus de antigüedad
por cuantías constantes que varían en la misma fecha en que se
incrementan dichos trienios. Este plus de antigüedad también se
incluye en las pagas extraordinarias señaladas anteriormente y su
importe oscila entre 87.710 ptas. y 539.724 ptas. anuales, para cada
uno de los trabajadores incluidos en las nóminas analizadas.
c) Entre las remuneraciones del mes de septiembre de todos los
ejercicios fiscalizados figura como gratificación extraordinaria
acordada en Convenio una cantidad igual para cada uno de los
trabajadores seleccionados que corresponde a un incremento lineal,
para cada trabajador, de 10.141 ptas. en septiembre de 1992 y de
39.625 ptas. en septiembre de 1993 y 1994. Este concepto retributivo
no se ajusta a lo establecido en el art. 23 de la Ley 30/1984 ni al
art. 6 del Real Decreto 861/1986, al no cumplir los requisitos
exigidos en dichas normas, que exigen que estas gratificaciones se
correspondan con servicios extraordinarios realizados fuera de la
jornada normal de trabajo, circunstancia que no se corresponde ni con
la linealidad e igualdad de dichas retribuciones ni con su previa
regulación en el Convenio.
d) En tres de las nóminas de funcionarios analizadas aparecen
remuneraciones por horas extraordinarias en todos los ejercicios
fiscalizados por importes globales de 612.116 ptas. en 1992, 326.863
ptas. en 1993 y 163.493 ptas. en 1994, circunstancia contraria a las
previsiones de los arts. 23 de la Ley 30/1984 y 1 y siguientes del
Real Decreto 861/1986.
e) En el mencionado Convenio se contempla la creación de un Plan de
pensiones para los trabajadores, que entraría en vigor a partir del 1
de enero de 1993, si bien el mismo no se aprobó hasta el 12 de abril
de 1993. Dicho convenio establecía que el Ayuntamiento aportaría la
misma cantidad que la del trabajador que se adhiriese al mencionado
Plan. En aplicación del Convenio, el Ayuntamiento realizó pagos por
6.281.559 ptas. en 1993 y 9.063.078 ptas. en 1994, que figuran en la
partida presupuestaria 16205 (Seguros). Estos pagos contravienen lo
señalado en la Disposición Final Segunda de la LRBRL y en las
Disposiciones Adicionales Cuarta y Quinta de la Ley 11/1960, de 12 de
mayo, sobre la crea
21
contratación.
ción de la Mutualidad Nacional de Previsión de Funcionarios de la
Administración Local (MUNPAL) 21.
B) Gastos en bienes corrientes y servicios
La evolución de las obligaciones reconocidas por el Capítulo 2
durante los ejercicios fiscalizados, relacionadas con el total de
aquéllas y con las correspondientes a operaciones corrientes, se
refleja en el cuadro siguiente:
Las modificaciones de los créditos iniciales de este Capítulo han
experimentado una tendencia creciente a lo largo de los ejercicios
fiscalizados, pasando del 9 % en 1992 al 20 % en 1994. Por otra
parte, destaca el alto nivel de ejecución alcanzado en este Capítulo,
que se sitúa en una media del 94 %.
22
C) Transferencias corrientes
Las obligaciones reconocidas con cargo al Capítulo 4 durante el
período fiscalizado representaron, respecto al total de operaciones
corrientes, entre el 9 % de 1994 y el 11 % de 1992 y 1993. Las
principales deficiencias e irregularidades:
a) En los créditos iniciales de todos los ejercicios fiscalizados del
Artículo 46 (Transferencias a otras Entidades locales) solamente se
refleja el recargo provincial del Impuesto sobre Actividades
Económicas (IAE), gestionado por el Ayuntamiento pero correspondiente
a la Diputación Provincial, por importes presupuestados para los tres
ejercicios fiscalizados de 35.000.000, 136.072.807 y 168.800 ptas.,
respectivamente, en los años 1992, 1993 y 1994. Al respecto es
preciso señalar que estas operaciones corresponden a obligaciones de
la Corporación por los recursos recaudados por cuenta de otros Entes
públicos, no deberían consignarse en los presupuestos del
Ayuntamiento. En la contabilización de los pagos de este recargo, el
Ayuntamiento no ha utilizado, a lo largo del período fiscalizado, un
criterio uniforme; así, en 1993 aquéllos se realizaron
incorrectamente con cargo al subconcepto presupuestario 46100
(Recargo IAE), corrigiéndose esta deficiencia en 1994, en el que
aquél se incluye correctamente como operación no presupuestaria,
aunque sin reflejarse en el subgrupo 46 (Deudores y Acreedores por
Administración de recursos por cuentade otros Entes públicos).
Asimismo, respecto a este
22
concedidas por el Ayuntamiento en el período fiscalizado.
recargo, la Diputación Provincial de Palencia notifica al Tribunal
que el Ayuntamiento de Palencia no ha presentado la liquidación del
Recargo Provincial sobre la Licencia Fiscal y sobre el IAE desde el
año 1988. No obstante, se constata que el Ayuntamiento ha entregado
cantidades a cuenta 23.
b) En el ejercicio 1992, las transferencias por 64.939.477 ptas. a la
empresa Transportes Urbanos de Palencia, S. A. (TUPASA),
concesionaria del servicio municipal de transporte urbano de
viajeros, se han realizado indebidamente con cargo al Capítulo 2,
Concepto 223 (Transportes), puesto que aquéllas deberían imputarse al
Capítulo 4.
c) El artículo 48 (Subvenciones a familias) presenta oscilaciones muy
acusadas, ya que aparece con una fuerte reducción en 1993 y 1994 con
respecto a 1992, debido, en su práctica totalidad, al subconcepto
4800 (Atenciones benéficas y asistenciales), que pasó de representar
el 25 % de todo el Capítulo en 1992 a menos del 2 % en los ejercicios
siguientes; debiéndose esta circunstancia a una incorrecta imputación
contable en 1992, puesto que al tratarse de un servicio que afecta a
las ayudas prestadas a domicilio y realizadas por una institución
contratada al efecto, debería considerarse dentro del Capítulo 2.
d) Durante los tres ejercicios fiscalizados el Ayuntamiento ha
otorgado subvenciones por un total de 11.979.717 ptas. (3.993.239
ptas. en cada uno), a los Grupos de cargos electos de los Partidos
Políticos con representación municipal, amparándose en el Reglamento
Orgánico Municipal, aprobado por el Pleno del Ayuntamiento en sesión
de 8 de febrero de 1993, Reglamento que a su vez se fundamenta, según
refleja su art. 54, en el art. 27 del ROF. Respecto a estas
operaciones es preciso señalar lo siguiente:
- La Ley Orgánica 3/1987, de 2 de julio, sobre Financiación de
Partidos Políticos, que enumera en su art. 2, con carácter
exhaustivo, todos los recursos procedentes de la financiación
pública, no prevé que las Corporaciones locales puedan subvencionar a
dichos Grupos de cargos electos.
- Estas aportaciones en efectivo nada tienen que ver con la entrega
por las Entidades locales a dichos Grupos
23
alegaciones.
de cargos electos de una infraestructura mínima de medios materiales
y personales, a la que hace referencia el mencionado art. 27 del ROF.
Además, durante los tres ejercicios fiscalizados el propio
Ayuntamiento ha puesto a disposición de cada uno de los Grupos
políticos con representación municipal un funcionario y un despacho.
- El mencionado Reglamento Orgánico Municipal entró en vigor tras su
publicación en el Boletín Oficial de la Provincia el día 24 de marzo
de 1993, por lo que, en virtud del principio de irretroactividad
normativa, las subvenciones del ejercicio 1992 no pueden ampararse en
aquél. Al respecto es preciso señalar, además, que las cuantías
correspondientes al ejercicio 1992 fueron reconocidas y abonadas en
el mes de julio de 1993, es decir, con posterioridad a la aprobación
de dicho Reglamento.
- En la liquidación del presupuesto del ejercicio 1993 figuran
reconocidas obligaciones y realizados pagos en cuantía que supera en
1.000.000 de ptas. a los que aparecen en el correspondiente
expediente de tramitación.
En cuanto a la acreditación documental sobre la aplicación de estas
subvenciones, exigida en el Reglamento Orgánico Municipal, en las
correspondientes al ejercicio 1994 solamente dos de los cinco Grupos
políticos justifican aquéllas con las pertinentes facturas, en un
caso solamente aparece una relación de operaciones sin soporte
documental, en otro no aparece documento alguno y en el quinto
diversos documentos son fotocopias en las que no se identifica al
perceptor de los fondos.
Asimismo, hay que señalar que la fiscalización de las subvenciones
correspondientes a los ejercicios se ha visto limitado por la no
entrega por el Ayuntamiento, a pesar de su reiterada reclamación, de
la documentación correspondiente a los ejercicios 1992 y 1993.
4.3.3.2. Operaciones de capital
A) Inversiones reales
La composición de las obligaciones reconocidas por el Capítulo 6
durante los ejercicios fiscalizados fue la siguiente:
En el análisis de la planificación y ejecución de estas inversiones
se constata lo siguiente:
- En ninguno de los ejercicios fiscalizados se acompaña al
presupuesto el preceptivo Plan cuatrienal de inversiones, previsto en
el art. 12. c) del Real Decreto 500/1990.
- En algunos casos las modificaciones presupuestarias son superiores
a los créditos iniciales, lo que confirma la carencia de la necesaria
planificación y de la inadecuada presupuestación, circunstancia que
se pone de manifiesto, asimismo, en el escaso nivel de ejecución, por
cuanto las obligaciones reconocidas son, con carácter general,
inferiores a los créditos iniciales, por lo que los incrementos de
las modificaciones presupuestarias carecen de justificación.
- El pago de una parte relevante de las inversiones realizadas en los
años 1993 y 1994 se ha realizado con considerables retrasos, puesto
que aquél solamente alcanzó, durante la vigencia de los
correspondientes presupuestos, al 47 % de las obligaciones
reconocidas.
- La financiación de las inversiones municipales proviene, en una
gran parte, de préstamos bancarios; no obstante los flujos
financieros generados por aquéllos son, para los tres ejercicios
fiscalizados, muy superiores -en torno a los 520.000.000 de ptas.- a
los pagos realizados por inversiones.
En el análisis de cinco inversiones seleccionadas, que representan el
20 % de las obligaciones reconocidas por el Capítulo 6 durante los
tres ejercicios fiscalizados, se constatan, como más relevantes, las
siguientes deficiencias e irregularidades:
a) Desfases significativos entre las cuantías contratadas y los
costes finales, que afectan a tres de las cinco obras seleccionadas,
con costes finales superiores entre un 10 y un 30 % a los de
adjudicación y resultantes de modificaciones aprobadas durante la
ejecución, por lo que finalmente se neutralizan o compensan las bajas
conseguidas en la adjudicación de las obras.
b) Respecto a la financiación de las obras, es preciso señalar lo
siguiente:
- La construcción del Cuartel para la Policía Municipal, con un
presupuesto de contrata de 262.182.098 ptas., debía financiarse con
diversos préstamos por un total de 138.524.002 ptas. y con una
subvención de la Junta de Castilla y León de 123.658.096 ptas.; no
obstante, no existe ninguna correspondencia temporal en los flujos
financieros de cobros y pagos asociados a dicha inversión. En efecto,
tanto las subvenciones de la Junta de Castilla y León como la
disposición de los préstamos se ingresaron con bastante antelación
respecto a las certificaciones de dicha obra y sobre todo a los pagos
de éstas, realizados, con carácter general, transcurrido un año o más
desde el ingreso de los fondos correspondientes.
- La inversión para «Mejoras en el Polideportivo Municipal»,
presupuestada en 18.839.314 ptas. y con un coste final de 21.194.552
ptas., se preveía financiarla
parcialmente con un préstamo de 10.000.000 de ptas. Dicha cantidad se
aplicó por el importe inicialmente presupuestado para esta obra, pero
se ingresó en su totalidad en septiembre de 1993, mientras que las
obras realizadas comenzaron a ser certificadas en mayo de ese año y
los pagos se retrasaron hasta febrero de 1994.
- La inversión para «Adaptación del Archivo Municipal» se ejecutó por
20.632.267 ptas., cifra muy similar al coste inicialmente previsto
-21.929.849 ptas.-, debiendo financiarse con una subvención de
8.927.808 ptas. de la Junta de Castilla y León y un préstamo por el
resto. Dicho préstamo se dispuso en su totalidad en abril de 1994,
casi en la misma fecha de certificar los primeros trabajos; sin
embargo, las transferencias de la Junta de Castilla y León no se
ingresaron hasta junio de 1994; a pesar de lo cual no se realizó
ningún pago hasta noviembre de 1994.
- En la inversión de «Peatonalización Calle Mayor, tramo Avda. José
Antonio C/Becerro de Bengoa» con un presupuesto de contrata de
74.413.770 ptas. y adjudicado en 56.755.382 ptas., cuya financiación
correría a cargo de una transferencia del Ministerio para las
Administraciones Públicas (49.500.000 ptas.) y un préstamo de
7.255.382 ptas. Las certificaciones de obra se expiden entre enero y
abril de 1994, pagándose en su totalidad entre mayo y noviembre, sin
que con anterioridad a dichos pagos se ingresase la transferencia
prevista.
Por otra parte, el Ayuntamiento ha concertado un préstamo con el
Banco de Crédito Local por 170.125.278 ptas., en virtud de la
aprobación por el Pleno del Ayuntamiento en sesión de 13 de octubre
de 1992 y destinado a financiar un conjunto de 18 inversiones que
formaban parte del Plan del ejercicio 1992 -a excepción de la de
mayor importe, en concreto la segunda fase del Edificio de la Policía
Local, por 60.000.000 de ptas.-. Respecto a esta operación hay que
señalar lo siguiente:
- El préstamo se contabilizó en diciembre de 1992 aún cuando se
formalizó el 14 de enero de 1993 y no se dispuso de su totalidad
hasta finales de febrero de dicho año. Sin embargo, esta fecha de
disposición no guarda relación con las de pago de las inversiones a
que aquél estaba afectado; así, en 10 de las 18 inversiones se
realizan pagos por importes, totales o parciales, superiores a los
previstos.
- En un caso (Mejora de la Red de Abastecimiento de Agua) la mayor
parte de los pagos se realiza con anterioridad a la fecha del Pleno
en la que se autoriza el préstamo.
- En la inversión de mayor cuantía (segunda fase del Edificio de la
Policía Local), las certificaciones parciales de obra se aprueban
entre los meses de agosto de 1993 y marzo de 1994 y se abonan con 14
meses de retraso con respecto a la fecha de ingreso del préstamo
afectado a su financiación.
4.3.3.3. Mandamientos de pago 24
A) En firme
Las principales deficiencias e irregularidades observadas en el
análisis de una muestra de 108 expedientes, por un importe de
2.146.990.174 ptas., que representan el 11 % de los pagos totales, se
sintetizan en los apartados siguientes:
a) Los mandamientos expedidos en el ejercicio 1992 con los números
1079, 2.917 y 3.286, por un importe conjunto de 29.462.095 ptas. y
referentes al pago a la Empresa Transportes Urbanos de Palencia, S.
A. (TUPASA), concesionaria del transporte urbano de viajeros, han
sido incorrectamente imputados al Capítulo 2, concepto 223 (Gastos de
transporte), puesto que por su naturaleza aquéllos deberían haberse
aplicado al Capítulo 4, concepto 471 (Transferencias corrientes a
empresas privadas).
b) El mandamiento número 3.075, por importe de 3.255.173 ptas. en
concepto de subvención para gastos de personal de la Escuela-Taller
Cristo del Otero, y en consecuencia imputable al Capítulo 4
(Transferencias corrientes), se contabiliza incorrectamente con cargo
a operaciones no presupuestarias de tesorería.
c) El mandamiento número 1.805 del ejercicio 1994, por 6.071.821
ptas., correspondiente a una factura de la Escuela-Taller de Tejera y
por tanto imputable al Capítulo 4 (Transferencias corrientes), se
imputa indebidamente como operación no presupuestaria.
d) El mandamiento número 10.7.32 del ejercicio 1994, por 1.801.556
ptas., en concepto de primas de seguros de vida y accidente, ha sido
contabilizado dentro del Capítulo 2, cuando lo pertinente hubiera
sido que aquél figure en el Capítulo 1, subconcepto 16205 (Seguros).
e) Dos mandamientos de pago por importe de 9.170.292 ptas. -en
concreto los números 793 del ejercicio 1992, por 3.098.471 ptas., y
1.805 de 1994, por 6.071.821 ptas.- no aparecen firmados por el
Interventor.
B) A justificar
Del análisis formal de la relación de pagos a justificar elaborada
por el Ayuntamiento y entregada al Tribunal se deducen, como más
destacables, los siguientes aspectos:
- El escaso número e importe de dichos mandamientos -50 expedientes
por un montante global de 30.384.765 ptas. en 1992, 1.687.573 ptas.
en 1993 y 5.462.520 ptas. en 1994-. No obstante, dicha relación
carece de la necesaria fiabilidad al no representar la totalidad de
los mandamientos puesto que algunos expedidos en firme -en concreto
los números 560 y 561, por un
24
documentación aportada en alegaciones.
montante conjunto de 9.122.595 ptas. y emitidos en favor del
Organismo autónomo «Patronato Municipal de Deportes»- cumplen todos
los requisitos específicos de los pagos a justificar.
- En diversos supuestos se expiden mandamientos de pago a justificar
para abonar gastos en firme, circunstancia que concurre, en
particular, en el ejercicio 1992, y que se refiere a gastos de
personal y otros gastos sociales -por importe conjunto de 11.266.188
ptas.-, cuyas características no son concordantes con la regulación
de los gastos a justificar prevista en el art. el art. 171.1 de la
LHL.
Asimismo, del análisis de 6 mandamientos de pago a justificar por
importe de 3.624.646 ptas., que representan el 10 % del total, se
deducen las siguientes deficiencias e irregularidades:
a) No se justifican las 375.000 ptas. correspondientes al mandamiento
n.° 7322/93 25.
b) En el mandamiento n.° 4932/94 (800.000 ptas.) no está justificado
el pago dentro de los plazos previstos en el art. 171 de la LHL 26.
5. ESTADOS FINANCIEROS
5.1. INMOVILIZADO 27
El Ayuntamiento no ha dispuesto, en ninguno de los tres ejercicios
fiscalizados, de un Inventario completo y actualizado, con lo que se
incumplen los arts. 86 del TRRL y 17 a 29, 33 y 34 del RBEL, sin que,
por otra parte, se haya elaborado el Libro de Inventarios y Balances;
únicamente para el ejercicio 1994 se ha confeccionado uno parcial,
referente a los bienes inmuebles urbanos, aprobado por el Pleno en
sesión de 9 de mayo de 1994, tomando como base el Inventario referido
al ejercicio 1979, en el que figura un total de 265 bienes sin que
aparezca su valoración, sin que el Ayuntamiento haya dado respuesta a
los reiterados requerimientos al respecto.
El cuadro siguiente refleja, en cada uno de los ejercicios
fiscalizados, la composición del inmovilizado y su valoración, según
los datos que aparecen en los Balances de situación 28.
25
formuladas. No obstante, el Ayuntamiento remite la justificación de
otro mandamiento de pago (en concreto del n.° 7329/93), que
corresponde a las mismas cantidad, concepto y fecha de pago, aunque
a distinto perceptor.
26 Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
27 En los anexos 1.2, 1.3 y 1.4 figuran los Balances de situación
a 31 de diciembre de cada uno de los ejercicios fiscalizados.
28 El desglose del inmovilizado y su evolución en el período
fiscalizado figuran en el anexo 7.
Por otra parte, se observan las siguientes deficiencias, que ponen de
manifiesto la escasa fiabilidad de los datos reflejados en cuentas 29
:
- En el Balance de situación de ninguno de los ejercicios no figuran
la Cuenta 107 (Patrimonio adscrito) ni la 108 (Patrimonio cedido),
aunque existen bienes en alguna de estas dos situaciones, como los de
titularidad del Ayuntamiento y utilizados por el Patronato Municipal
de Deportes (Pabellón Municipal de Deportes, Piscina climatizada,
Pistas deportivas de barriadas, Campos de fútbol, etc.), cuya
valoración económica no consta en el Ayuntamiento.
- El Ayuntamiento no ha procedido, en ninguno de los ejercicios
fiscalizados, a la dotación de la correspon
29
justificación aportada en las alegaciones.
diente amortización de los elementos del inmovilizado, ni tampoco se
refleja en Balance de situación la correspondiente amortización
acumulada.
- Dos inmuebles -en concreto los identificados en el Inventario con
los números 15 y 111- no figuran inscritos en el Registro de la
Propiedad 30.
5.2. DEUDORES
La evolución de los deudores por derechos reconocidos en cada uno de
los ejercicios fiscalizados, clasificados según el año de su
reconocimiento 31, se refleja en elcuadro siguiente:
30
documentación aportada en las alegaciones.
31 El detalle por capítulos y ejercicios de procedencia de los
derechos se incluye en el anexo 8.
En la estructura y evolución de estos derechos se constata lo
siguiente:
a) Los saldos procedentes de ejercicios cerrados han experimentado un
paulatino incremento a lo largo del período fiscalizado; así, en el
año 1992 equivalen al 45 % del total, en 1993 al 46 % y en 1994 al 63
%.
b) En función de la clasificación económica, los importes más
elevados corresponden, con carácter general, a los Capítulos 1
(Impuestos directos) y 3 (Tasas y otros ingresos), representando
entre ambos el 67 % del total a finales de 1994, circunstancia que
unida a la señalada en el párrafo anterior denota una ineficaz
gestión recaudatoria. Asimismo, es significativo que en torno al 20 %
de los derechos pendientes de cobro corresponda a los Capítulos 4
(Transferencias corrientes) y 7 (Transferencias de capital).
c) Una considerable parte de los derechos pendientes de cobro
imputable al Capítulo 9 (Pasivos financieros) -especialmente en los
ejercicios 1992 y 1993, que representan en torno al 14 % del saldo
total en cada ejercicio- se debe a la inadecuada contabilización de
los créditos suscritos con entidades financieras, puesto que dichas
operaciones se anotan en cuentas por los importes totales y en la
fecha de su autorización por el Pleno, en lugar de por los saldos
dispuestos y en el momento de dicha disposición, según exige
expresamente la Regla 237 de la ICAL.
d) Una parte de estos saldos, en concreto 304.061.175 ptas. -de las
que un 15 % corresponde al ejercicio 1987, un 55 % a 1988 y un 30 % a
1989-, refleja derechos con antigüedad superior a 5 años, por lo que,
de conformidad con lo dispuesto en los arts. 64 de la Ley General
Tributaria y 59 del Reglamento General de Recaudación y si se cumplen
los requisitos señalados en dichas normas, podrían estar prescritos.
Asimismo, para verificar las actuaciones realizadas por el
Ayuntamiento a efectos de evitar la posible prescripción de estos
derechos se han analizado 463 recibos pertenecientes a 42 deudores
diferentes por recursos tributarios (Capítulos 1 a 3), por importe de
42.849.603 ptas., que equivalen al 6 % del saldo total a 31 de
diciembre de 1992 y pendientes de cobro a 31 de diciembre de 1994 y
procedentes de ejercicios anteriores a 1992, y en especial a 1989.
Las incidencias más relevantes se sintetizan en los siguientes
apartados:
- El 50 % de los recibos, que representan el 20 % del importe total,
fueron dados de baja, la mayoría en 1996, por acuerdos de la Comisión
de Gobierno. No obstante, el Ayuntamiento no ha entregado al Tribunal
los preceptivos expedientes de baja, aunque en la mayor parte de los
casos consta el Informe del Tesorero en el que se indica que se
realizaron las gestiones previstas en el Reglamento General de
Recaudación.
- Del 6 % de los recibos, que representan el 14 % del importe total,
el Recaudador ha formulado propuesta de baja, estando la misma
pendiente de aprobación por la Comisión de Gobierno.
- Un 19 % de los recibos, representativos del 15 % del importe total,
podrían ser incobrables en ejercicios futuros, debido a errores en
los mismos, carencia de datos de identificación del deudor o a
insolvencias declaradas o previsibles.
- Según la información remitida por el recaudador, desde el cierre
del ejercicio de 1994 hasta la conclusión de las labores de
fiscalización (marzo de 1997), sólo se había cobrado, total o
parcialmente, un 13 % de los recibos analizados, por un montante
equivalente al 28 % de la deuda analizada.
- El 12 % de los recibos, que equivalen al 23 % de la deuda total,
tienen abiertos distintos procesos -administrativos o judiciales- de
ejecución de la deuda.
En lo referente a los derechos pendientes de cobro del Capítulo 9
(Pasivos financieros), el importe a 31 de diciembre de 1994
-156.131.737 ptas.- no se corresponde con los derechos efectivos
contraídos por el Ayuntamiento, según se deduce de lo siguiente:
- Préstamo mejora instalaciones Plaza de Abastos: se contabilizan
indebidamente 7.729.091 ptas. como pendientes de cobro procedentes de
1991 y que corresponden a disponibilidades líquidas del Ayuntamiento,
por tratarse del saldo de la cuenta corriente 303409217, abierta en
el Banco de Crédito Local y denominada «Abono crédito no dispuesto».
- Préstamo P18 del Banco de Crédito Local, por 148.402.646 ptas., que
aparece como pendiente de cobro a 31 de diciembre de 1994, aunque se
trata, según información del Interventor, de una operación
formalizada en 1995.
En relación con los Capítulos 4 y 7 (Transferencias corrientes y de
capital), a 31 de diciembre de 1994 estaban pendientes de cobro
422.571.256 ptas., de las que 260.425.850 ptas. corresponden a
ejercicios anteriores, en particular del año 1990. Además, de la
circularización realizada a las Entidades otorgantes de
transferencias se deducen las siguientes diferencias:
a) Diputación Provincial de Palencia:
- Convenio sobre prevención y extinción de incendios: en la
contabilidad del Ayuntamiento figuran derechos pendientes de cobro
por 122.255.942 ptas., cifra notablemente superior a la que comunica
la Diputación Provincial, que solamente reconoce obligaciones por
este concepto por 20.000.000 de ptas.
- Subvenciones por obras: la Diputación Provincial de Palencia
reconoce 13.264.977 ptas. por la obra de pavimentación y urbanización
de la Plaza de la Constitución, mientras que el Ayuntamiento refleja
por este concepto derechos pendientes de cobro por 57.731.772 ptas..
b) Instituto Nacional de las Artes Escénicas y de la Música (INAEM):
Este Organismo no reconoce la deuda de 20.000.000 ptas. que se
refleja en la contabilidad del Ayuntamiento.
c) Junta de Castilla y León:
Los datos reflejados en la contabilidad del Ayuntamiento no han
podido ser contrastados con los suministrados por el Gobierno de la
Comunidad Autónoma, al no remitir éste información referente a los
ejercicios anteriores al período fiscalizado y, además, a que en la
respuesta de algunas Consejerías a la circularización sólo se
menciona el importe de las obligaciones reconocidas y no el pendiente
de pago.
La inexistencia del preceptivo Libro de Actas de arqueo no permite
contrastar las cifras del Balance de situación, aunque aquéllas son
coincidentes con las que figuran en el Estado de tesorería. Sin
embargo, del análisis de las diferentes cuentas de la Corporación y
de las respuestas de Entidades financieras a la circularización se
constata que el Balance de situación no refleja adecuadamente el
saldo de las disponibilidades líquidas según se deduce de lo
siguiente:
a) El Balance de situación no incluye los saldos de las siguientes
cuentas corrientes:
- Cuentas restringidas de recaudación, con unas existencias en favor
del Ayuntamiento de 60.850.280 ptas. al cierre del ejercicio 1992,
68.734.582 ptas. al de 1993 y 101.841.810 ptas. al de 1994.
- Cuenta corriente número 303409217, del Banco de Crédito Local, que
presenta a 31 de diciembre de todos los ejercicios fiscalizados el
mismo saldo a favor del Ayuntamiento (7.729.091 ptas.) que, según
informa el Interventor General de la Corporación, se trata del
sobrante de un préstamo no utilizado, pendiente de justificar
y contabilizado como derecho pendiente de cobro desde 1991. Por ello,
de conformidad con la resolución de la Intervención General del
Ministerio de Economía y Hacienda, en respuesta a la consulta 11/96,
dicho saldo debe formar parte de la tesorería local.
b) Entre las disponibilidades líquidas a favor de la Corporación se
incluyen indebidamente los saldos no dispuestos de diversas
operaciones de tesorería concertadas en Entidades financieras,
ascendiendo aquéllos a 166.435.845 ptas. en 1992, 261.085.098 ptas.
en 1993 y 356.000.000 ptas. en 1994.
Asimismo, en relación con el funcionamiento de las cuentas corrientes
abiertas en Entidades financieras se observa lo siguiente:
5.3. TESORERÍA
Según el Balance de situación, el saldo de las cuentas del Subgrupo
57 (Tesorería) ha experimentado un notable incremento a lo largo del
período fiscalizado, pasando de 499.107.951 ptas. en 1992 a
1.030.232.028 ptas. en 1994 y siendo su desglose el siguiente:
- El número de éstas oscila entre 22 y 24, de las que las dos
terceras partes tienen el carácter de restringidas.
- Una de las cuentas de titularidad del Ayuntamiento correspondía, en
1992, al Patronato Municipal de Deportes.
- Con carácter general, los cobros y pagos del Ayuntamiento se
realizan a través de las distintas cuentas corrientes en entidades
financieras; no obstante, este proceder no se corresponde con el que
se refleja en contabilidad, puesto que, según información del
Tesorero de la Corporación y tras el análisis del Libro mayor y de
los propios registros auxiliares de tesorería, se constata que todas
las operaciones se reflejan diariamente en los Libros y cuentas de
caja y sólo se trasladan a los registros contables de bancos mediante
el traspaso global del saldo de la primera de las cuentas a 31 de
diciembre hasta el inicial de la rúbrica de bancos a 1 de enero del
ejercicio siguiente. Esta deficiencia pone de manifiesto la escasa
fiabilidad de los registros y estados contables y es especialmente
relevante en el caso del Balance de situación a 31 de diciembre de
1993, en el que frente a un saldo final de 650.325.554 ptas. en la
cuenta de Caja -que contrasta con sus saldos medios entre 3.000.000 y
5.000.000 ptas- en las cuentas corrientes el saldo a dicha fecha era
cero.
Por otra parte, en el Estado de tesorería se constatan las siguientes
deficiencias 32:
a) Las sumas mensuales del Estado de tesorería difieren
significativamente, tanto en pagos como en cobros, de las que se
reflejan en el total anual, siendo dichas diferencias las que se
reflejan en el cuadro siguiente:
32
en el trámite de alegaciones.
b) En los ejercicios 1992 y 1994, los pagos y cobros que se reflejan
en el Estado de tesorería (ET) no concuerdan con los que se deducen
de la liquidación del presu
Durante el período fiscalizado el Ayuntamiento ha concertado con el
Banco de Crédito Local las siguientes operaciones de tesorería para
atender necesidades transitorias de financiación, todas ellas por un
año de duración y entrada en vigor en los meses de julio de cada
ejercicio:
- Ejercicio 1992: Operación 1/92, por 170.000.000 ptas., con vigencia
desde el 26 de julio de dicho año y que enlaza con otra de
vencimiento a esta fecha y por igual importe.
- Ejercicio 1993: operación número 1/93, por 196.000.000 ptas.,
vigente desde el 8 de julio de dicho año, y número 2/93, por
170.000.000 ptas., asimismo vigente desde el 26 de julio del mismo y
que enlaza con el vencimiento de la operación 1/92, por igual
importe.
- Ejercicio 1994: operación 1/94, por 196.000.000 ptas., vigente
desde el 7 de julio de este año y que enlaza con el vencimiento de la
operación 1/93, por igual importe, y número 2/94, por 196.000.000
ptas., vigente desde el 26 de julio de 1994 y que enlaza con el
vencimiento de la operación 2/93, aunque por mayor importe.
En estas operaciones concurren las siguientes deficiencias
e incumplimientos de disposiciones legales:
a) Tres operaciones, en concreto las números 1/92, 2/93 y 2/94 tienen
vigencia desde el 26 de julio de cada ejercicio, fecha anterior a la
del correspondiente contrapuesto
(LP) y del Estado de operaciones no presupuestarias de
tesorería (EONPT), según se deduce del cuadrosiguiente:
to, que se sitúa, según los casos, entre el 9 y el 13 de agosto.
b) En dos operaciones (las números 2/93 y 2/94) no consta en el
expediente la preceptiva comunicación del Alcalde al Pleno en la
primera sesión celebrada tras su concierto, por lo que se incumple lo
dispuesto en el art. 53.2 de la LHL.
c) Todas las operaciones han sido aprobadas por Decreto de la
Alcaldía, con lo que se cumplen las previsiones del art. 53.2 de la
LHL, al no superar ninguna de ellas el límite del 5 % de los ingresos
por operaciones corrientes liquidados en el ejercicio anterior. No
obstante, tanto en 1993 como en 1994 se conciertan, casi
simultáneamente, dos operaciones que, en el supuesto de haberlo sido
conjuntamente, se hubiese rebasado el mencionado límite.
En relación con las operaciones de tesorería se constatan, asimismo,
las siguientes deficiencias 33:
- El reconocimiento de las correspondientes obligaciones y del pago
de una parte de los intereses por operaciones de tesorería del
ejercicio 1992 -en concreto 3.564.155 ptas.- se realizó indebidamente
con cargo al
33
documentación aportadas en el trámite de alegaciones.
Capítulo 9 (Pasivos financieros) en lugar de imputarse al Capítulo 3.
- Ni en los Mayores de cuentas ni en los registros de la Tesorería
consta la amortización de la operación de tesorería 1/92, ni el
ingreso de la 2/93, ambas por el mismo importe (170.000.000 ptas.).
Esta circunstancia, unida a las señaladas anteriormente, permiten
deducir que se producen sucesivas renovaciones de estas operaciones
de tesorería, lo que, de facto las convierte en créditos o préstamos
a largo plazo, con lo que se desvirtúa su naturaleza y finalidad y
contravienen el art. 53 de la LHL y el art. 47.3.g) de la LRBL, que
exigiría el voto
Del análisis de las partidas que conforman el endeudamiento se
deducen las conclusiones sintetizadas en los apartados siguientes:
A) Empréstitos
El importe que se refleja en balance, similar en todos los
ejercicios, corresponde a los saldos pendientes de amortizar de los
títulos emitidos por el Ayuntamiento en los años 1980 y 1981,
suscritos por las siguientes instituciones financieras:
No obstante, estos saldos no representan el endeudamiento real al
concurrir en los mismos las siguientes irregularidades:
a) El Pleno del Ayuntamiento, a propuesta de la Comisión Especial de
Cuentas, acordó el 13 de octubre de 1992 renegociar la deuda
existente con todas las instituciones financieras que mantenían
títulos del empréstito, por lo que se produjo una reconversión
parcial de aquél, sustituyendo las obligaciones y bonos en poder de
Caja España y de la Caja de Salamanca y Soria por sendos préstamos.
No obstante, el endeudamiento deducido
favorable de la mayoría absoluta del Pleno del Ayuntamiento.
5.4. ENDEUDAMIENTO
El Ayuntamiento no elaboró, para ninguno de los ejercicios
fiscalizados, el Estado de la deuda, que debe formar parte de la
Cuenta General en virtud de lo dispuesto en el art.190.2.h) de la
LHL. No obstante, en el Balance de situación de cada uno dichos
ejercicios se reflejan los siguientes datos:
del análisis de la documentación sobre dicha reconversión es superior
al contabilizado para ambos casos, según se detalla en los párrafos
siguientes:
- La deuda efectiva por las obligaciones y bonos en poder de Caja
España incluida en el Balance de situación (115.486.773 ptas.) se
elevó al 30 de diciembre de 1992 a 464.368.669 ptas., de las que
280.900.000 ptas. correspondían a las obligaciones pendientes de
amortizar y el resto 183.468.669 ptas. a intereses devengados y no
pagados. De resultas de la negociación, el Pleno del Ayuntamiento, en
sesión de 8 de junio de 1992, acordó aceptar la propuesta de canje de
dicha deuda por un pago inmediato, en 1992, de 67.000.000 ptas. y el
aplazamiento de otros 200.000.000 ptas., a abonar en seis cuotas
anuales y con un interés del 10 %.
- La deuda efectiva correspondiente a la Caja de Salamanca y Soria,
contabilizada por 28.130.000 ptas., ascendía, en 1992, a 174.385.229
ptas., de las que 56.880.000 ptas. correspondían al nominal de las
obligaciones pendientes de amortizar, 81.822.604 ptas. a intereses
devengados y no pagados y 35.682.695 ptas. a intereses de demora. El
Pleno del Ayuntamiento, en sesión de 24 de septiembre de 1992, aceptó
la propuesta de cancelar la anterior deuda, mediante el pago
inmediato de 48.702.604 ptas. y un aplazamiento de 90.000.000 ptas.
en cuatro anualidades y a un interés anual del 10 %.
b) En cuanto a las obligaciones y bonos en poder de La Caixa y Caja
Madrid, a la conclusión de los trabajos de fiscalización no se había
alcanzado acuerdo alguno para reconvertir la deuda. No obstante,
teniendo en cuenta que respecto a la misma no se había amortizado
cuantía alguna ni satisfecho intereses, parece razonable concluir
que el saldo conjunto para ambas Entidades que aparece en el Balance
de situación (39.880.000 ptas.) es sensiblemente inferior a la deuda
real.
B) Deudas a largo plazo
Corresponden a las operaciones de crédito o préstamo suscritas con
Entidades financieras y constituyen el principal componente del
endeudamiento de la Corporación (entre el 93 % y el 94 % del total),
siendo el Banco de Crédito Local el titular de todas las operaciones,
a excepción de tres préstamos suscritos con el Instituto de Crédito
Oficial, por un saldo pendiente de amortizar de 5.448.317 ptas. a 31
de diciembre de 1994. Las principales deficiencias e irregularidades
se sintetizan en los párrafos siguientes:
a) Los préstamos se reconocen en la fecha y por los importes que se
acuerdan en el Pleno del Ayuntamiento, con independencia del momento
en que se produzca su efectiva disposición.
b) En los Balances de situación de todos los años del período
fiscalizado figura como pendiente de amortización un préstamo de
184.926.376 ptas. con el Banco de Crédito Local, que, en la respuesta
a la circularización, éste no reconoce como tal. Al respecto, la
Intervención del Ayuntamiento ha señalado, durante la fiscalización,
que se trata de un error originado en el Balance de situación a 1 de
enero de 1992, inicial del sistema contable implantado en dicho
ejercicio, y que se repite en cada uno de los siguientes, sin que el
Ayuntamiento subsane el mismo.
Asimismo, al comparar el listado confeccionado por el Ayuntamiento en
sustitución del Estado de la deuda -no elaborado por aquél según se
ha señalado anteriormente- con las liquidaciones de los presupuestos,
se deducen las siguientes deficiencias en la contabilización de las
amortizaciones de principal y pago de intereses:
- La liquidación del Capítulo 3 del presupuesto de gastos del
ejercicio 1992 incluye incorrectamente los intereses del cuarto
trimestre del año 1991 (36.776.803 ptas.) y no los correspondientes
al cuarto trimestre de 1992 (8.775.472 ptas.), estos últimos figuran
indebidamente en el Capítulo 9 de dicho ejercicio, junto con los del
cuarto trimestre de las operaciones de tesorería (3.564.155 ptas.).
- En 1993 no se han contabilizado los intereses del segundo
trimestre, por 10.547.054 ptas., correspondientes a préstamos del
Banco de Crédito Local, que se contabilizan incorrectamente en 1994.
Idéntica situación concurre en la cuota de amortización de un
préstamo de dicho Banco correspondiente al cuarto trimestre de 1993,
por 743.758 ptas., que se contabiliza en 1994. Asimismo, se incluye
incorrectamente en 1993 la cuota de amortización, por 301.228
pesetas, de un préstamo del Banco de Crédito Local referente al
segundo trimestre, que debió aplicarse al Capítulo 9 y no al Capítulo
3.
- En la liquidación del presupuesto de ingresos del ejercicio 1994 no
se incluye el montante del préstamo
número 390403859 concertado con el Banco de Crédito Local el 13 de
julio de 1994 para refinanciar la deuda preexistente, por importe de
2.242.789.281 ptas. Asimismo, tampoco se refleja en dicha liquidación
el gasto inherente a la cancelación de los préstamos refinanciados
con aquél.
C) Anualidad IVA
Este concepto solamente presenta saldo al 31 de diciembre de 1994
(48.401.256 ptas.) y se refiere al pendiente de pago por el
aplazamiento y fraccionamiento de una deuda tributaria por IVA como
consecuencia del Acta de inspección de 28 de septiembre de 1992,
derivada de la pertinente comprobación realizada por la Agencia
Estatal de Administración Tributaria, y en la que el Ayuntamiento
acepta una deuda de 60.501.568 ptas., a amortizar mediante 40 cuotas
trimestrales iguales, desde el 20 de enero de 1993 hasta el 20 de
octubre del año 2002. Por ello, dicha deuda debería haber figurado,
además de en el Balance de situación al cierre del ejercicio 1994 y
siguientes, en los de los ejercicios 1992 por 60.501.568 ptas. y 1993
por 54.451.413 ptas., en cuyas fechas aquélla ya era líquida y
exigible.
Por otra parte, las trimestralidades abonadas durante los ejercicios
1993 y 1994 (6.442.007 y 7.168.026 ptas., respectivamente), y que
corresponden a amortización de la deuda (6.050.156 ptas.) y a
intereses 391.851 ptas. en 1993 y 1.117.870 ptas. en 1994, se
contabilizan incorrectamente, por su totalidad, en el Capítulo 9
(Pasivos financieros) del presupuesto de gastos, puesto que los
intereses constituyen una parte del Capítulo 3 (Gastos financieros).
En cuanto a la carga financiera, definida legalmente como la suma de
las amortizaciones del principal de la deuda existente en cada uno de
los ejercicios fiscalizados y de los intereses devengados, presenta
la siguiente evolución:
La carga financiera no supera en ninguno de los ejercicios el 25 %
previsto en el art. 54.3 de la LHL como límite máximo para requerir
autorización del Ministerio de Economía y Hacienda.
5.5. ACREEDORES
La evolución de los acreedores por obligaciones reconocidas y por
pagos ordenados en el período fiscalizado, clasificados en función
del año de su procedencia, se refleja en el cuadro siguiente:
En la estructura y evolución de estas obligaciones se constata lo
siguiente:
- Los saldos procedentes de ejercicios cerrados han experimentado una
sensible disminución en 1993 y 1994 respecto al ejercicio 1992,
puesto que del 56 % de éste se minoraron hasta el 32 % en los dos
últimos ejercicios fiscalizados.
Es de destacar, asimismo, lo reducido de las obligaciones pendientes
de pago con una antigüedad igual o superior a los 5 años -y en
consecuencia susceptibles de prescripción-, que ascienden a
87.809.176 ptas. al cierre del período fiscalizado.
- En función de la clasificación económica del presupuesto, los
saldos más elevados corresponden, con carácter general, al Capítulo 6
(Inversiones reales), que supusieron el 30 % del total en el
ejercicio 1992 y se elevaron al 49 % en 1994, destacando, asimismo,
las obligaciones correspondientes al Capitulo 2 (Compras de bienes
corrientes y servicios), si bien éstas muestran una tendencia
decreciente, al suponer el 33 % en 1992 y minorarse hasta el 26 % en
1994.
Por otra parte, la fiabilidad de estos saldos está condicionada por
las siguientes deficiencias e irregularidades:
a) En el Estado demostrativo de presupuestos cerrados a 31 de
diciembre de todos los ejercicios fiscalizados se incluyen
indebidamente como obligaciones pendientes de pago los pagos
ordenados en el correspondiente ejercicio, por importes de
895.497.201, 720.236.350 y 448.895.878 ptas., respectivamente, para
los ejercicios 1992, 1993 y 1994.
b) En el Capítulo 3 (Gastos financieros) se incluyen en todos los
ejercicios del período fiscalizado, sin alteración desde su
reconocimiento en 1990, 11.108.750 ptas. que en dicho año figuraban
en la relación de acreedores sin identificar y dentro del genérico
concepto de «Varios», cuando corresponden a intereses vencidos y no
pagados por la deuda emitida por la Corporación a principios de los
años ochenta.
Asimismo, entre las obligaciones pendientes de pago por este Capítulo
no figuran los intereses derivados de la deuda contraída con cuatro
instituciones financieras, tenedoras de la deuda emitida por el
Ayuntamiento en los años ochenta.
c) Entre las obligaciones pendientes de pago figura un saldo a 31 de
diciembre de 1994, por importe de 19.393.135 ptas., procedentes del
ejercicio 1991 o anteriores y correspondientes los Capítulos 3
(Gastos financieros), 4 (Transferencias corrientes) y 6 (Inversiones
reales), cuya única referencia en su identificación son las
expresiones «Sr. Tesorero», «Varios» o «No consta». El Ayuntamiento
no ha aclarado ni justificado la naturaleza de estas operaciones, a
pesar de su explícita reclamación.
Por otra parte, de las respuestas a la circularización realizada a
diversos acreedores se deduce que, en algunos casos, al cierre del
período fiscalizado (31 de diciembre de 1994) no concuerdan las
cifras que se reflejan en la contabilidad del Ayuntamiento con las
que aparecen en las mencionadas respuestas. Estas diferencias se
sintetizan en el cuadro siguiente 34:
34
alegaciones.
Asimismo, la Mutualidad Nacional de Previsión de Funcionarios de la
Administración Local (MUNPAL) indica que el Ayuntamiento está al
corriente en sus pagos; sin embargo, en el Mayor de operaciones no
presupuestarias de tesorería aparece, en el concepto 51270 (MUNPAL),
un saldo pendiente desde el 4 de junio de 1993 por 4.229.757 ptas.,
que permanece inalterado hasta finales del ejercicio 1994.
6. SERVICIOS MUNICIPALES
El Ayuntamiento de Palencia presta todos los servicios obligatorios
exigidos en los arts. 25 y 26 de la LRBRL, así como otros de carácter
voluntario. De estos servicios, la fiscalización se centró en el
análisis de los cuatro siguientes, seleccionados de forma tal que,
teniendo cierta entidad en el volumen de gastos del Ayuntamiento,
estuviesen representadas diferentes modalidades de gestión:
prevención, extinción de incendios y salvamento, deportes, transporte
urbano de viajeros y suministro de agua.
En relación con la justificación contable sobre dichos servicios, con
independencia de las precisiones que más adelante se formulen hay que
indicar, con carácter previo, que la que debería acompañar a la
Cuenta General es muy incompleta; así, la Memoria justificativa del
coste y rendimiento de los servicios públicos, prevista en el art.
192 de la LHL, no fue elaborada para el ejercicio 1993 y la
correspondiente a los ejercicios 1992 y 1994 incluye información muy
escasa, al hacer referencia exclusiva de un reducido número de los
servicios que abarca y en alguno de ellos solamente refleja los
importes de los ingresos y gastos directos. Asimismo, no se dispone
de ningún sistema de contabilidad de costes a efectos de establecer
más adecuadamente el importe de las tasas y precios públicos.
6.1. PREVENCIÓN, EXTINCIÓN DE INCENDIOS Y SALVAMENTO
Durante el período fiscalizado, en el Parque Municipal de Bomberos
prestaron sus servicios entre 60 y 70 personas. Su área de actuación
abarca no sólo el Municipio de Palencia, sino una parte del resto de
la Provincia, para lo que en los años 1992 y 1993 estuvo vigente,
hasta su denuncia por el Ayuntamiento, un convenio con la Diputación
Provincial de Palencia, que recogía la actuación comarcal de este
servicio, obligándose a abonar la
Diputación, como contraprestación por el mismo, una cantidad mínima
de 10.000.000 ptas. al año y otra variable en función del número de
habitantes de los municipios adheridos al convenio (con un mínimo, a
su vez, de otros 10.000.000 ptas. por año). Respecto a la
financiación de este servicio es preciso señalar lo siguiente:
a) En todos los ejercicios fiscalizados el Ayuntamiento reconoce
derechos por el convenio con la Diputación Provincial (Subconcepto
46200: Transferencias de la Diputación Provincial), por importes que
varían entre 22.000.000 y 25.000.000 ptas. por año. Sin embargo, en
ninguno de los ejercicios fiscalizados se ha cobrado cuantía alguna
de estos derechos reconocidos.
b) El Ayuntamiento tiene, asimismo, suscrito un concierto con las
compañías aseguradoras del ramo que actúan en Palencia, con una
vigencia de 3 años a partir del 1 de enero de 1991 y con posibles
prórrogas anuales. La copia de aquél, entregada al Tribunal, no
aparece firmada por el representante del Ayuntamiento, aunque en
todos los ejercicios fiscalizados se reconocen, en concepto de
contribución especial por el establecimiento y mejora de dicho
servicio, derechos por el importe que figura en el mencionado
convenio (3.000.000 ptas. cada año), cobrados, en todos los casos, en
el ejercicio inmediato siguiente.
c) A falta de una valoración más precisa del coste del servicio, se
toma como indicador del mismo el importe que figura en la
clasificación funcional específica (subfunción 223), que ascendió a
173.000.000, 198.000.000 y 245.000.000 ptas., respectivamente, para
los ejercicios 1992, 1993 y 1994, y que corresponde, en su mayor
parte, al Capítulo 1 (Gastos de personal).
d) Apesar de que las cifras anteriores no incorporan todos los
costes, al excluir al menos las amortizaciones, los derechos
reconocidos imputables al servicio no llegan a cubrir en ningún
ejercicio más del 15 % de aquél, que decrece en el período
fiscalizado hasta llegar al 11 %, en 1994.
6.2. DEPORTES
El Patronato Municipal de Deportes, configurado como Organismo
autónomo administrativo, explota las instalaciones deportivas
propiedad del Ayuntamiento, que realiza las inversiones y después
cede aquéllas al Patronato. El uso de estas instalaciones está sujeto
al régimen de precios públicos.
En el análisis de las relaciones económico-financieras entre el
Ayuntamiento y el Organismo autónomo se constatan las siguientes
deficiencias:
a) En todos los ejercicios fiscalizados se realizan transferencias
del Patronato al Ayuntamiento, correspondientes a los ingresos
propios de aquél, circunstancia que denota su escasa autonomía
financiera y de gestión y, en consecuencia, cuestiona su naturaleza
jurídica.
b) Las obligaciones reconocidas por el Ayuntamiento en concepto de
transferencias remitidas al Organismo autónomo en el ejercicio 1994
(218.248.328 ptas.) son inferiores a las que este último registra
como derechos reconocidos por este concepto (232.772.513 ptas.), lo
que denota la falta de conciliación entre saldos recíprocos.
c) Para ninguno de los tres ejercicios fiscalizados se dispone de
información sobre posibles estudios para la determinación de los
precios públicos del servicio, aunque una estimación de sus costes
anuales directos, excluidas amortizaciones y gastos financieros,
elevaría éstos a 170.000.000 ptas. en 1992 y 240.000.000 ptas. en los
dos restantes ejercicios, que corresponden, en su mayor parte, a
Gastos de personal (Capítulo 1) y, en segundo lugar, a Compras de
bienes corrientes y servicios (Capítulo 2).
En cuanto a los ingresos del Organismo, excluidas transferencias,
oscilan entre los 59.864.484 ptas. y 71.102.447 ptas. en los
ejercicios fiscalizados, por lo que los precios públicos solamente
cubren entre el 27 y el 38 % de los costes directos del servicio.
6.3. TRANSPORTE URBANO DE VIAJEROS
El servicio se presta a través de la Empresa concesionaria
Transportes Urbanos de Palencia, S.A. (TUPASA), adjudicataria del
concurso convocado en virtud del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento
de 17 de diciembre de 1982, con un período concesional de 15 años,
por lo que éste estaba plenamente vigente en todos los ejercicios
fiscalizados.
Según el pliego de condiciones del concurso, el Ayuntamiento se
compromete a mantener el equilibrio económico de la concesión,
cubriendo déficits de explotación derivados de rebajas acordadas en
las tarifas o por otras causas ajenas al concesionario. En todos los
ejercicios fiscalizados las tarifas se aprueban anualmente, en
régimen de precios públicos, según diversas modalidades de billetaje
y tipos de usuarios, revisando el coste del servicio para ajustar
aquéllas de acuerdo con una fórmula polinómica definida en las
condiciones técnicas, que recoge las principales partidas de costes,
además del beneficio industrial pactado. Para ello, al final de cada
ejercicio la concesionaria presenta un estudio económico que, tras su
análisis por los servicios técnicos del Ayuntamiento e informe de
Intervención, es sometido a la aprobacióndel Pleno para determinar
las aportaciones del Ayuntamiento en concepto de subvención al
déficit.
A pesar de la aparente claridad y objetividad de este mecanismo,
tanto en 1992 como en 1993, ejercicios para
los que se han remitido todos los informes antes señalados, las
peticiones de la Empresa concesionaria en concepto de subvención son
superiores en todos los casos -entre un 15 y un 20 %- a las
finalmente aprobadas por el Pleno.
En las relaciones entre el Ayuntamiento y la Empresa se observan,
además, las siguientes deficiencias e irregularidades 35:
a) Entre las cantidades aprobadas por el Pleno para los ejercicios
1992 y 1993 figuran conceptos sobre los que se formulan reparos por
la Intervención del Ayuntamiento en su informe relativo a la
liquidación de 1993, al tratarse de gastos financieros por la compra
de vehículos, por 1.655.834 y 2.466.504 ptas., respectivamente, para
los años 1992 y 1993.
b) En la liquidación del presupuesto de 1992 las subvenciones a la
concesionaria figuran incorrectamente contabilizadas en el
subconcepto 223 (Transportes), cuando aquéllas deberían reflejarse en
el 471 (Transferencias y subvenciones corrientes a empresas
privadas), circunstancia que sí concurre en los ejercicios 1993 y
1994.
6.4. SUMINISTRO DE AGUA
Se realiza, conjuntamente con el de saneamiento, a través de la
Empresa concesionaria Promoción Técnica y Financiera de
Abastecimientos de Agua, S. A. (AQUAGEST, S. A.). La situación actual
proviene del año 1975, en el que se promovió el correspondiente
concurso y su adjudicación, tras la cual no se ha realizado ninguna
convocatoria pública posterior, aunque la concesionaria permanecerá
hasta el año 2010. Esta anómala situación deriva de una serie de
acontecimientos que afectan al actual contrato, sintetizados en los
apartados siguientes:
a) El Pleno del Ayuntamiento, en sesión de 27 de junio de 1975, por
el que se resolvió el concurso convocado para contratar la concesión
administrativa del abastecimiento de agua y saneamiento de la Ciudad,
fijó en 10 años la duración de la concesión, siendo la adjudicataria
Explotaciones y Servicios de Agua, S. A. (EYSA), formalizándose el
contrato en escritura pública el 3 de octubre de 1975.
b) Mediante acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 30 de octubre de
1985 se prorrogó la concesión a la Empresa EYSA por un período de 5
años.
c) El Pleno del Ayuntamiento de 11 de abril de 1989 autorizó la
cesión de la citada concesión administrativa a la Empresa AQUAGEST.
d) El Pleno del Ayuntamiento, en sesión de 12 de noviembre de 1990,
resuelve prorrogar la concesión a AQUAGEST por 10 años. De la
documentación aportada sobre dicho acuerdo se deduce que el
Ayuntamiento adeuda a la concesionaria, a 31 de diciembre de 1989,
561.723.429 ptas., acordándose, simultáneamente a la concesión de la
prórroga, su devolución en 10 años, con
35
en alegaciones.
donando la concesionaria parte de los intereses vencidos y aceptando
realizar determinadas inversiones en el servicio, unas a fondo
perdido y otras con pago aplazado sin interés.
e) En sesión del 13 de marzo de 1995, el Pleno del Ayuntamiento
acuerda una nueva prórroga de la concesión, a favor de AQUAGEST,
hasta el 2 de octubre del año 2010, reconociéndose en el mismo acto
que la concesionaria enjugará a su cargo la deuda que el Ayuntamiento
mantiene con ella, en concepto de capital e intereses, por un importe
de 368.256.946 ptas., asumiendo la condonación del 50 % de los
intereses de demora pendientes a 31 de diciembre de 1994, que se
cifran en 59.371.875 ptas., y los devengados hasta febrero de 1995
por importe de 5.523.854 ptas.
En las relaciones entre el Ayuntamiento y la Empresa concesionaria
hay que señalar que ésta presenta unas facturas periódicas
(bimensuales en 1992 y 1993 y trimestrales en 1994) y una liquidación
final por ejercicio, descontándose de la facturación total del año
los pagos a cuenta satisfechos, así como los correspondientes a la
energía eléctrica a cargo de la concesionaria. En estas relaciones se
constatan las siguientes deficiencias e irregularidades:
- En la contabilización de las obligaciones relativas al suministro
correspondiente al ejercicio 1992 no se refleja la totalidad de las
mismas, al omitirse un importe de 34.143.108 ptas.
- No se contabiliza IVA soportado correspondiente al suministro de
agua de 1992, por importe de 13.984.162 ptas. 36.
- Los gastos de energía eléctrica del ejercicio 1992 (65.778.018
ptas.), a cargo de la concesionaria, aunque abonados previamente por
el Ayuntamiento, se imputan al presupuesto de gastos del
Ayuntamiento, pero no figuran los ingresos correspondientes, a
satisfacer por la Concesionaria.
- Si las relaciones entre la Empresa concesionaria y el Ayuntamiento
se hubiesen contabilizado correctamente, el importe de la liquidación
de 1992 por este servicio, aprobada por Decreto de alcaldía de 18 de
junio de 1993, no debería haber dado lugar al reconocimiento de gasto
alguno con cargo al Ayuntamiento, sino a la cancelación de
obligaciones previamente reconocidas, tanto presupuestarias
(2.169.885 ptas.) como extrapresupuestarias (7.066.732 ptas.), estas
últimas en concepto del IVA soportado.
- En las relaciones de acreedores a 31 de diciembre de los ejercicios
1993 y 1994 aparecen como saldos pendientes de pago 4.655.762 ptas.
por el canon correspondiente a este suministro por los meses de
septiembre y octubre de 1992 y 3.153.350 ptas. por los meses de
noviembre y diciembre de 1992. Estos saldos son irreales, pues
recogen deudas pendientes de pago una vez que
36
alegaciones.
tanto el Ayuntamiento como la empresa concesionaria hubieran
liquidado sus operaciones de 1992, habiéndose satisfecho por el
primero el importe de la liquidación correspondiente.
Asimismo, se revisaron tanto la relación de acreedores como el
Balance de situación a 31 de diciembre de 1994, a efectos de
verificar si en ambos documentos figuraba la deuda con AQUAGEST,
reconocida en el Pleno del Ayuntamiento de 12 de noviembre de 1990 y
condonada en el Pleno de 13 de marzo de 1995, y que, a 31 de
diciembre de 1994, se elevaba a 368.256.946 ptas. de capital e
intereses más 59.371.875 ptas. en concepto de intereses de demora. Al
respecto hay que señalar que en la relación de acreedores a 31 de
diciembre de 1994 sólo figuraba AQUAGEST como acreedor por importe de
22.216.514 ptas., en su mayor parte procedentes del mismo ejercicio
1994. Además, dicha deuda tampoco figura entre la financiación básica
del Balance de situación.
7. ORDENACIÓN TERRITORIAL Y URBANISMO
Durante el período fiscalizado, en el Municipio de Palencia
estuvieron vigentes dos Planes Generales de Ordenación Urbana (PGOU);
el primero de ellos, aprobado definitivamente el 6 de mayo de 1974 y
ajustado a la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956. El Plan de 1992
fue aprobado inicialmente por el Ayuntamiento el 13 de julio de 1992
y por la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de
la Comunidad Autónoma de Castilla y León el 1 de diciembre de 1992,
siendo publicado en el Boletín Oficial de la Provincia el 31 de
diciembre de dicho año, siendo su tramitación concordante con el Real
Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana (TRLSOU).
El Plan de 1992 distribuye el suelo del territorio municipal según el
siguiente detalle:
El Programa de Actuación y el Estudio EconómicoFinanciero contemplan
una duración de 8 años divididos en dos etapas cuatrienales. El
importe total de las inversiones previstas es de 7.554 millones de
ptas., del que un 62 % sería financiado por el Ayuntamiento, lo que
equivale a una inversión media anual de 585 millones de ptas.
7.1. PATRIMONIO MUNICIPAL DEL SUELO
Durante los tres ejercicios fiscalizados, el Ayuntamiento de Palencia
no había procedido a realizar el acto formal de constitución del
Patrimonio Municipal del Suelo, previsto en los arts. 276 y 277 del
TRLSOU; únicamente en el año 1995, posterior al período fiscalizado,
existe una propuesta para la constitución de aquél. Además, la
inexistencia de un Inventario de bienes completo, según se ha
señalado anteriormente, dificulta la identificación, control y
gestión del citado Patrimonio Municipal del Suelo.
Mediante acuerdo del Pleno de 10 de mayo de 1993, el Ayuntamiento
tiene implantado el Registro Municipal de Aprovechamientos
Urbanísticos, en aplicación del artículo 197 del TRLSOU y a través
del mismo los servicios responsables controlan las transferencias de
aprovechamientos urbanísticos, materializadas en efectivo o en
cesiones de suelo. Por ello puede concluirse que, aun cuando no se ha
constituido el Patrimonio Municipal del Suelo, la Corporación ejerce
un control suficiente sobre los bienes inmuebles de carácter urbano y
los derivados de aprovechamientos urbanísticos.
Desde la aprobación del PGOU de 1993, el Ayuntamiento utiliza, con
carácter general, el sistema de monetarización de los
aprovechamientos urbanísticos, recurriendo, en otros casos, a
cesiones del suelo. En el traspaso de la información de relevancia
económicofinanciera a la contabilidad del Ayuntamiento, en lo
concerniente al sistema de monetarización, se incurre en las
siguientes deficiencias:
a) Los ingresos por monetarización del ejercicio 1993, que según el
Servicio de Urbanismo ascienden a 65.204.831 ptas., no figuran en la
liquidación del presupuesto, aunque sí aparecen en el Balance de
situación al cierre de aquél, como partidas pendientes de aplicación.
b) Las monetarizaciones del ejercicio 1994 se contabilizan en dos
conceptos presupuestarios diferentes, cuyo desglose es el siguiente:
- En el Capítulo 5 (Ingresos patrimoniales), y más concretamente en
el subconcepto 552.01 (Aprovechamientos urbanísticos) se reconocen y
recaudan derechos por 80.319.988 ptas., que corresponden en su
totalidad a monetarizaciones.
- En el Capítulo 6 (Enajenación de inversiones reales), dentro del
concepto 619 (Aprovechamientos de carácter urbanístico) se reconocen
y recaudan derechos por 116.904.000 ptas., de los que 10.780.000
corresponden, asimismo, a monetarizaciones, y el resto a la venta de
acciones de Gas Palencia.
Esta diversa asignación tiene efectos relevantes, puesto que las
Bases de ejecución de los presupuestos señalan que los ingresos por
el concepto 619 (Aprovechamiento de carácter urbanístico) están
efectados a la gestión del Patrimonio Municipal del Suelo (subfunción
de gastos 516), circunstancia que no concurre en el subconcepto
522.01 (Aprovechamientos urbanísticos).
c) Según el Informe de Intervención que acompaña a la liquidación del
presupuesto, existen otros ingresos por monetarización de
aprovechamientos urbanísticos, por 89.600.000 ptas., que están
contabilizados como pendientes de aplicación definitiva.
En el análisis de 6 expedientes de monetarización de aprovechamientos
urbanísticos y su correlación con la contabilidad se constatan las
siguientes anomalías 37:
- En un expediente del ejercicio 1993 (Proyecto de compensación del
sector 18), por importe de 6.196.453 ptas. sin IVA, no consta en el
registro del Servicio de Urbanismo el ingreso del mismo en las arcas
Municipales, si bien éste se refleja en la contabilidad del
Ayuntamiento.
- Con carácter general, no existe la necesaria concordancia entre los
valores aportados, para cada operación concreta, por el registro de
las monetarizaciones del servicio responsable de su control y los
datos reflejados en contabilidad. Las discrepancias se explican,
fundamentalmente, por los siguientes factores, algunos de ellos ya
reseñados anteriormente:
* Los ingresos realizados por los interesados se registran
inicialmente en cuentas no presupuestarias (en concreto, como
partidas pendientes de aplicación), y a partir de ese momento ya no
aparecen más datos o informaciones adicionales en los expedientes
custodiados por el Servicio.
* La aplicación definitiva de estos ingresos se realiza, en algunos
casos, en ejercicios posteriores a los de su devengo efectivo.
7.2. CONTROL Y DISCIPLINA URBANÍSTICOS
El control de la edificación y el cumplimiento de la normativa
urbanística se realiza básicamente a través de la concesión de
licencias de obras y de la inspección urbanística, ejercitadas por el
Servicio de Urbanismo, existiendo los siguientes Libros:
- Registro de licencias de obras, comprensivo de los datos referentes
a la iniciación del correspondiente expediente y a su resolución.
- Registro de denuncias, cuyos asientos originan el proceso de
detección, control y sanción de las infracciones urbanísticas,
incluyéndose en el mismo las denuncias por actividades molestas,
insalubres, nocivas y peligrosas.
Del análisis de 10 expedientes de infracción urbanística se observa,
con carácter general, la no constancia en los mismos del resultado
final de las actuaciones realizadas por el Ayuntamiento, bien sea su
archivo o el cumplimiento de la sanción impuesta. No obstante, de las
verificaciones sobre otros documentos del correspondiente servicio se
deduce que en cuatro expedientes, que acarrearon sanción pecuniaria,
dos han sido cobrados, uno
37
se encuentra en recaudación ejecutiva y en el otro la correspondiente
notificación de sanción se remitió erróneamente al constructor en
lugar de al promotor.
Asimismo, la mayoría de los expedientes se inician de oficio,
generalmente a iniciativa de los propios servicios municipales
(Policía Local y, fundamentalmente, Servicio de Inspección
Urbanística).
8. CONTRATACIÓN
Por el Ayuntamiento de Palencia se celebraron durante los tres
ejercicios fiscalizados, 418 contratos por un importe total de
7.883.824.527 ptas. 38, siendo de destacar, con carácter general, los
siguientes aspectos relevantes:
a) La contratación se ha centrado, esencialmente, en la ejecución de
obras, que representa el 42 % del número de contratos celebrados y el
29 % de su importe. Por el contrario, ha sido muy escasa la
contratación de gestión de servicios públicos y de contenido
patrimonial -5 % y 3 %, respectivamente, del número total de los
contratos celebrados.
b) La forma de adjudicación utilizada, ha sido, preferentemente, la
contratación directa, que supone el 64 % del número de los contratos
celebrados, si bien se trata de expedientes de escaso importe, no
habiéndose aplicado en ningún caso la subasta, sistema ordinario de
adjudicación de obras.
c) Durante los tres ejercicios fiscalizados en la Corporación no se
creó el Registro de Contratos y la gestión de la contratación no se
encontraba centralizada en la Secretaría General; por el contrario,
los expedientes estaban archivados en diferentes dependencias y la
documentación de la mayoría de ellos se encontraba dispersa entre la
Secretaría General, la Intervención, los Servicios Técnicos, los
Departamentos de Personal y de Tráfico y el Servicio de Urbanismo,
circunstancia que ha dificultado su localización y su posterior
entrega al Tribunal.
Las principales deficiencias e irregularidades, deducidas del
análisis de una muestra del 4 % sobre el total de los contratos
celebrados y el 37 % de su importe, se sintetizan en los epígrafes
siguientes, comprensivos de las de carácter general y de otras
específicas que, por su relevancia, se expondrán en cada uno de los
contratos.
8.1. IRREGULARIDADES GENERALES
1. En el 87 % de los expedientes no constan los informes del
Secretario sobre el pliego de condiciones, requeridos por el art.
113.1.ª del TRRL.
38
fiscalizados, el número de contratos celebrados según los datos
facilitados por el Ayuntamiento, atendiendo a su objeto y sistema de
adjudicación, si bien en algunos casos, al no especificarse su
calificación en las relaciones entregadas, han sido objeto de
reclasificación por el Tribunal de Cuentas.
2. La mayoría de los expedientes no fueron sometidos a fiscalización
previa, incumpliendo los arts. 113.5.ª del TRRL y 195 y siguientes de
la LHL.
3. Con carácter general, los anuncios de licitación se publicaron en
el Boletín Oficial de la Provincia y no en el Boletín Oficial del
Estado, incumpliendo lo dispuesto en el art. 123.1 del TRRL 39.
4. En la mayoría de los expedientes adjudicados por concurso, los
pliegos de condiciones no incluyen los criterios objetivos que
sirvieran de base para la posterior adjudicación, como requiere el
art. 115 del Reglamento General de Contratación del Estado, aprobado
por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre (RGCE), sin conciliar, por
ello, los principios de publicidad y transparencia propios de la
contratación administrativa y el grado de discrecionalidad que
ostenta el órgano de contratación en la resolución de los concursos,
ni garantizar, a priori, la objetividad en la selección del
adjudicatario que debe prevalecer en toda actuación administrativa 40
.
5. No se exige a los contratistas el abono de los gastos de
licitación, como dispone el art. 93 in fine del RGCE 41.
6. En el 47 % de los contratos analizados se incumplen los plazos de
ejecución, sin que conste que se hayan impuesto las penalidades
previstas en los arts. 138 y 139 del RGCE.
7. En alguno de los expedientes no constan las ofertas presentadas 42
.
8. En los expedientes de obras se han detectado de forma genérica las
siguientes anomalías:
a) No se realiza el replanteo previo que acredite la disponibilidad
de los terrenos y la viabilidad de los proyectos, exigido por los
arts. 24 del Texto Articulado de la Ley de Contratos del Estado
(LCE), aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de abril y 81 del RGCE.
39
que la exigencia de publicidad de la licitación en el Boletín Oficial
del Estado viene establecida en virtud de la normativa de la
contratación administrativa regulada en la LCE y en el RGCE, de
aplicación a la Administración Local al amparo de lo establecido en
los arts. 88 de la LRBRL y 112 del TRRL.
40 Respecto al contenido de las alegaciones hay que señalar que el
Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales fue aprobado
por Decreto de 9 de enero de 1953, fecha anterior a la Constitución
Española de 1978, y que la exigencia de establecer criterios en los
pliegos que han de servir de base para la adjudicación del concurso
viene motivada, en virtud de lo dispuesto en el art. 112.1 del TRRL
-que establece que los contratos de las entidades locales se regirán
por los principios comunes a la contratación del Estado y, en
cualquier caso, por los del derecho de las Comunidades Europeas-, por
la aplicación del art. 36 de la LCE, en su redacción dada por el Real
Decreto Legislativo 931/1986, de 2 de mayo, por el que se modifica la
Ley de Contratos del Estado para adaptarla a las directivas de la
Comunidad Económica Europea; y es una máxima en el derecho
comunitario la necesidad de garantizar plenamente la transparencia en
la contratación administrativa.
41 En relación con el contenido de las alegaciones hay que señalar
que aunque los pliegos aprobados por el Ayuntamiento incluyen
cláusulas indicando que todos los gastos de anuncios serán a cargo de
los contratistas, en ninguno de los expedientes analizados consta que
se hayan efectuado los pagos exigidos.
42 Párrafo parcialmente modificado como consecuencia de las
alegaciones.
b) Los proyectos no han sido informados por la Oficina de Supervisión
de Proyectos o por técnico municipal diferente al redactor de los
mismos como exigen los arts. 73 y siguientes del RGCE.
c) En la mayoría de los casos no se realiza la comprobación del
replanteo de los proyectos, originándose como consecuencia de ello
modificaciones u obras complementarias que se podrían haber evitado.
d) No se publican los acuerdos de adjudicación en los Boletines
Oficiales, infringiéndose lo dispuesto en el art. 124.1 del TRRL 43.
e) Los abonos a los contratistas se realizan con retraso superior a
los tres meses, lo que podría haber dado lugar a la reclamación de
intereses y consiguiente incremento del gasto público.
9. En los contratos de asistencia técnica no resulta justificada la
necesidad de su celebración, como requiere el art. 4 del Decreto
1005/1974, de 4 de abril.
10. En los contratos de suministro se producen las anomalías
siguientes:
a) Los pliegos de condiciones no establecen los requisitos de
capacidad financiera y económica que debe ostentar el empresario para
concurrir a la licitación 44.
b) Los expedientes se inician sin acuerdo del órgano de contratación
y sin determinarse y fundamentarse la necesidad de la adquisición.
c) No consta el informe razonado del Servicio que promueve la
adquisición, exponiendo la necesidad, características e importe
calculado de los bienes a adquirir, según requiere el art. 241 del
RGCE.
d) Los contratos de precio superior a 2.500.000 ptas. no se
formalizan en escritura pública, sino en documento administrativo,
infringiéndose lo dispuesto en el art. 254 del RGCE 45.
e) No se realizan las recepciones mediante un acto formal y positivo
de entrega por parte de la Administración, incumpliéndose lo
dispuesto en el art. 262 del RGCE.
f) No consta la inscripción de las adquisiciones en el Inventario de
Bienes de la Corporación.
11. Las operaciones de crédito se han considerado por el Ayuntamiento
como contratos bancarios sometidos al derecho mercantil, sin tener en
cuenta que en los
43
de lo ya señalado anteriormente, hay que indicar que el art. 124.1
del TRRL exige, además, la publicación de la adjudicación de los
contratos de obras en el Boletín Oficial de la Provincia,
circunstancia que no se ha producido.
44 Párrafo modificado parcialmente como consecuencia de las
alegaciones.
45 La posibilidad establecida en el art. 113.6.ª del TRRL sobre
formalización del contrato en escritura pública o documento
administrativo tiene que relacionarse con lo establecido en el art.
254 del RGCE, aplicable por analogía a la Administración Local, para
mantener los criterios de homogeneidad en la contratación
administrativa. Además, la consideración formulada en alegaciones de
que la formalización en escritura pública es práctica más usada en
los supuestos de concesión administrativa, incurre en contradicción
con las actuaciones realizadas por el Ayuntamiento en el contrato
analizado en el epígrafe 8.2.10 de este Informe.
ejercicios objeto de la fiscalización, por la aplicación de la regla
2.ª del art. 112.2 del TRRL, arts. 4 de la LCE y 7 del RGCE y la
Directiva CEE 92/50, de 18 de junio, estos contratos tenían
naturaleza administrativa. Ahora bien, aunque las operaciones de
crédito fueran consideradas como contratos mercantiles deberían
haberse seguido, en cuanto a su preparación y adjudicación, las
prescripciones establecidas en la LCE y en el RGCE, en virtud de lo
dispuesto en la regla 3.ª del citado art. 112.2 del TRRL, extremos
que no han sido cumplidos por la Corporación.
8.2. IRREGULARIDADES DE CARÁCTER PARTICULAR
8.2.1. Póliza de seguros funcionarios, laborales, interinos
y asistencia sanitaria
Por Acuerdo de la Comisión de Gobierno de 4 de junio de 1993 se
adjudicó una póliza de seguros sobre muerte e invalidez como
consecuencia de accidentes a miembros de la Corporación, funcionarios
y personal laboral, así como asistencia sanitaria a miembros de la
Corporación.
La contratación de esta póliza a favor de funcionarios y de miembros
de las Corporaciones Locales infringe las Disposiciones Adicionales
Tercera 1, Cuarta y Quinta de la Ley 11/1960, de 12 de mayo, sobre
creación de la Mutualidad Nacional de Previsión de la Administración
Local, en su redacción dada por la Disposición Adicional del TRRL, y
el art. 75.1 de la LRBRL. Según estas disposiciones se prohíbe a las
Corporaciones Locales conceder aportaciones, subvenciones o ayudas de
cualquier género para fines de previsión de sus funcionarios, y si
éstos desearan constituir una entidad de previsión de carácter
voluntario, las aportaciones y cuotas serán exclusivamente a su
cargo; el pago por las Corporaciones de estos conceptos dará lugar a
las responsabilidades pertinentes. Por otra parte, los miembros de
las Corporaciones sólo tendrán derecho a ser dados de alta en el
régimen general de la Seguridad Social cuando desempeñen el puesto
con dedicación exclusiva y perciban, por ello, retribución, sin que
esté establecida legalmente ninguna otra posibilidad de concesión de
ayudas con fines de previsión.
Por ello, la contratación de esta póliza de seguros a favor de
funcionarios y corporativos ha supuesto un gasto improcedente para el
Ayuntamiento 46.
Además, en el expediente de contratación de dicha póliza se observan
las anomalías siguientes 47:
a) El informe del Secretario emitido sobre el pliego de condiciones
técnicas económicas y administrativas presenta las deficiencias
siguientes:
46
las Corporaciones Locales, el sistema de seguro privado puede ser
compatible con el seguro público, como se afirma en el escrito de
alegaciones, pero en ningún caso aquél puede ser financiado con cargo
a fondos públicos.
47 Apartado modificado como consecuencia de las alegaciones,
eliminando del mismo el párrafo sobre limitaciones a la
fiscalización, al haber aportado el Ayuntamiento la documentación
correspondiente a las primas anuales.
- No se pronuncia sobre el objeto del contrato, limitándose
a transcribir los artículos del Reglamento de Contratación de las
Corporaciones Locales, LCE y LRBRL sobre las causas de incapacidad o
incompatibilidad para contratar con la Administración Local.
- Se emite con posterioridad a la aprobación del pliego por la
Comisión de Gobierno y a su publicación.
b) El informe emitido por la Viceinterventora, el mismo día de la
aprobación del pliego, indica que el órgano competente para proceder
a su contratación es la Comisión de Gobierno por delegación del
Alcalde, ya que la duración del contrato es de un año. Sin embargo,
según se señalaba en la cláusula segunda del pliego, la duración del
contrato era de cinco años, por lo que el órgano competente para
proceder a esta contratación -por exceder de un año- era el Pleno del
Ayuntamiento, según lo dispuesto en los arts. 22 de la LRBRL, 23.c)
del TRRL y 50.22 del ROF.
Este informe motivó que la aprobación y posterior adjudicación de la
concertación de la póliza se realizara por órgano incompetente, ya
que el Pleno no había delegado la competencia en materia de
contratación en la Comisión de Gobierno, por lo que se podría haber
incurrido en causa de invalidez.
8.2.2. Entidad gestora y depositaria y realización trabajos
necesarios implantación Plan de Pensiones promovido por el
Ayuntamiento -1993
La fiscalización de este expediente ha resultado limitada al no haber
entregado el Ayuntamiento al Tribunal de Cuentas el pliego de
condiciones, la documentación aportada por los licitadores y la
entidad adjudicataria y la relativa a la ejecución de la contratación
del depósito y a la gestión de la implantación del Plan de Pensiones.
No obstante, en los párrafos siguientes se señalan las principales
irregularidades del mismo.
Este contrato tiene su origen en la aprobación por el Pleno del
Ayuntamiento -en sesión de 8 de junio de 1992- de un Convenio
Colectivo único para el personal en el que se establecía la
constitución de un Plan de Pensiones, aprobado por el Pleno del
Ayuntamiento, el 12 de abril de 1993, a propuesta de la Delegación
del Área de Coordinación, Organización y Personal, en base a la
Disposición Adicional Segunda de la Ley 8/1987, de 8 de junio,
reguladora de los Planes y Fondos de Pensiones.
En relación con el Convenio Colectivo y la subsiguiente aprobación e
implantación del Plan de Pensiones a todo el personal del
Ayuntamiento se han detectado las siguientes anomalías:
a) La aplicación de la negociación colectiva al personal sujeto al
Derecho administrativo sin hacer distinción entre el personal
funcionario, sometido a este régimen, y el contratado, sujeto al
Ordenamiento Jurídico laboral. Esta circunstancia podría llevar al
Convenio firmado a incurrir en nulidad de pleno derecho, al trasladar
la regulación del empleo público al de las relaciones laborales, en
directa contradicción con el carácter estatutario
del régimen legal aplicable a los funcionarios de la
Administración Local, señalado en los arts. 93 de la LRBRL, 153 del
TRRL, 23 y 24 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la
Reforma de la Función Pública y 1 del Real Decreto 861/1986, de 25 de
abril.
b) La inadecuada interpretación de la Ley 8/1987, de 8 de junio,
reguladora de los Planes y Fondos de Pensiones, sin tener en cuenta
las Disposiciones Adicionales Cuarta y Quinta de la Ley 11/1960, de
12 de mayo, y la Disposición Adicional 48 de la Ley 46/1985, de 27 de
diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1986, en virtud
de las cuales estos Planes de Pensiones sólo se podrían financiar con
las aportaciones o cuotas de los beneficiarios o con cualquier otro
ingreso de derecho privado 48.
Respecto al expediente concreto de contratación se han observado las
deficiencias siguientes:
a) El pliego de condiciones no fue informado por el Secretario ni por
el Interventor, extremos exigidos por el art. 113.1.ª del TRRL. Al no
haber sido fiscalizado por la Intervención no se advirtió la posible
nulidad de los créditos, al infringir las Disposiciones Adicionales
Cuarta y Quinta de la Ley 11/1960, de 12 de mayo.
b) El pliego de condiciones fue aprobado por la Comisión de Gobierno
-órgano incompetente por exceder la duración del contrato de un año-,
pudiendo, por ello, estar incurso el acuerdo de aprobación en causa
de invalidez 49.
48
que:
a) La Disposición Adicional 48.1 de la Ley 46/1985, de 27 de
diciembre, establece la prohibición de financiar los Planes de
Pensiones con recursos públicos.
b) El art. 63.2 de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, dispone que
los Planes y Fondos de Pensiones que, al amparo de lo señalado en la
Disposición Final Segunda de la Ley 8/1987, de 8 de julio, pudieran
haber promovido las Entidades Locales, se regularán por su
legislación específica, a efectos de las condiciones aplicables a su
financiación con cargo a recursos públicos.
c) El régimen específico en orden a la financiación de estos Fondos o
Planes por la Administración Local es el establecido en las
Disposiciones Adicionales Tercera, Cuarta y Quinta de la Ley 11/1960,
de 12 de mayo -en su redacción dada por el TRRL-, regulación que
expresamente deja en vigor el Real Decreto 480/1993, de 2 de abril.
En virtud de estas Disposiciones se prohíben las aportaciones,
subvenciones o ayudas de cualquier género para fines de previsión de
los funcionarios de Administración Local.
d) Las normas citadas en alegaciones se refieren a la posibilidad de
promover las Entidades Locales Fondos o Planes de Pensiones,
reconocida por la Disposición Adicional Quinta del TRRL, pero en
cuanto a su financiación se establece que las aportaciones y cuotas
serán exclusivamente a cargo de los funcionarios.
49 En relación con el contenido de las alegaciones hay que señalar
que el objeto del contrato se extendía a la realización de los
trabajos necesarios para la implantación del Plan de Pensiones, que
debería realizarse con posterioridad a la constitución de la Comisión
Promotora.
8.2.3. Concesión del servicio público de estacionamiento limitado de
vehículos de tracción mecánica en vías públicas del municipio
La fiscalización de este expediente se ha visto parcialmente limitada
al no aportar los responsables municipales toda la documentación
relativa a su ejecución 50.
Las anomalías más destacables de este expediente se centran en la
selección del adjudicatario y posterior adjudicación del concurso. En
este sentido, la cláusula 26 del pliego de condiciones aprobado
señalaba como criterios de valoración del concurso convocado los
siguientes:
- El proyecto y estudio económico efectuados para la realización del
servicio.
- La adecuada técnica de los aparatos expendedores de resguardos
ofertados.
- El nivel de vigilancia ofertado.
- La experiencia del concursante en la prestación de servicios
similares con otras Administraciones Públicas.
- Las condiciones económicas ofertadas.
- El compromiso de creación de empleo en el Municipio.
- Las mejoras que se propongan en las correspondientes ofertas y que
la Corporación municipal considere beneficiosas para el servicio.
Sin embargo, el acuerdo del Pleno de 3 de febrero de 1994, por el que
se realiza la adjudicación, fundamenta la misma en el ajuste a las
tarifas propuestas por el Ayuntamiento y el coste total del servicio
ofertado por cada empresa. En el trámite de alegaciones se han
remitido informes técnicos valorando según los criterios del pliego
las proposiciones presentadas, pero éstos no están firmados 51.
8.2.4. Elaboración proyecto modificación del Plan General de
Ordenación Urbana (PGOU) en el ámbito del Plan Especial de Reforma
Interior y Protección del Casco Antiguo
a) Los Acuerdos de 13 de mayo y 22 de julio de 1994, por los que se
aprueba el pliego de condiciones técnicas y económico-administrativas
y se convoca y se adjudica el concurso para la realización de este
trabajo, no hacen mención expresa a la delegación de atribuciones con
que actúa la Comisión de Gobierno, con lo que se infringe lo
dispuesto en el art. 13.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común. Este hecho tiene especial relevancia en este
expediente por cuanto la delegación de competencias realizada por el
Alcalde en la Comisión de Gobierno -el Alcalde era el órgano
competente para celebrar este contrato por cuantía y plazo de
duración- efectuada mediante Decreto de 25 de junio de 1991, excluye
expre
50
aportada en las alegaciones.
51 Párrafo modificado parcialmente como consecuencia de las
alegaciones.
samente la aprobación de proyectos relativos a contrataciones cuando
sean instrumentos de planeamiento y de gestión urbanística, supuesto
aplicable a este contrato, ya que se refiere a la modificación del
Plan Especial de Reforma Interior del Casco Urbano de Palencia 52.
b) Al no existir informes técnicos que ponderen y evalúen las ofertas
presentadas por los licitadores de acuerdo con los criterios
establecidos en el art. 13 del pliego de condiciones -menor precio,
mayor experiencia en trabajos similares, experiencia en la aplicación
de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana 1/92, mayor
equipo material y personal, solvencia económica y plan de trabajo
presentado- no se justifica que la adjudicación se haya realizado a
la oferta más ventajosa 53.
c) La finalización del contrato debería haber tenido lugar en marzo
de 1995. Sin embargo, a la conclusión de la fiscalización -finales de
septiembre de 1997, es decir dos años y medio después-, los trabajos
no habían sido entregados, sin que se hubieran adoptado las medidas
establecidas en los arts. 137 y 138 del RGCE -resolución del contrato
o, en su caso, imposición de penalidades 54.
8.2.5. Construcción de Cuartel para la Policía Municipal
8.2.5.1. Actuaciones preparatorias
a) El proyecto, redactado con fecha 9 de enero de 1992, no incluía en
capítulo independiente de su presupuesto el estudio de seguridad e
higiene en el trabajo, exigido por el Real Decreto 555/1986, de 21 de
febrero. Como consecuencia de las alegaciones presentadas por la
Cámara de Contratistas de Castilla y León, al pliego de condiciones
en su exposición pública, se acuerda su incorporación con fecha 9 de
marzo de 1992. Sin embargo, no se incluyó en el presupuesto de
licitación de la obra 55.
52
delegación de competencias en esta materia pudiera dar lugar a
diversas interpretaciones, considerando que la aprobación de los
proyectos forma parte del propio expediente de contratación de la
obra, y que en materia urbanística el término «proyecto» puede
referirse a cualquier actuación o propuesta, debía de haberse hecho
mención expresa de la delegación de atribuciones con que actuó la
Comisión de Gobierno, máxime cuando el contrato tiene por objeto la
modificación de un instrumento de planeamiento como es el Plan
General de Ordenación Urbana, criterio que sustenta el propio
Ayuntamiento en las alegaciones formuladas al apartado c) de este
mismo contrato, respecto a la finalización de los trabajos.
53 En el trámite de alegaciones el Ayuntamiento justifica la
adjudicación al proponer los licitadores idéntico precio «en base a
ser los redactores del P.G.O.U. de Palencia y a los contactos y
consultas habituales con dicho equipo por el Servicio de Urbanismo de
este Ayuntamiento».
54 El Ayuntamiento justifica la no finalización del contrato en
circunstancias producidas con posterioridad a la fecha en que
deberían haber sido entregados los trabajos.
55 A pesar de que en el trámite de alegaciones se adjunta el estudio
de seguridad e higiene, éste no se incluyó en el presupuesto de
licitación de la obra (párrafo modificado como consecuencia de las
alegaciones).
b) No se realizó el replanteo previo del proyecto que acreditase la
realidad geométrica de la obra y la disponibilidad de los terrenos
necesarios para su ejecución, con infracción de lo dispuesto en el
art. 81 del RGCE. Esta falta de replanteo originó que no se tuviera
en cuenta la necesidad de retirar una torre de electricidad existente
en el solar donde se iba a construir el nuevo cuartel de la policía
local, que provocó posteriormente una dilación en la iniciación de
las obras.
c) El informe de control interno emitido por el Interventor, con
fecha 8 de enero de 1992, presenta las siguientes contradicciones:
- Por una parte, considera que el proyecto de obra se configura
plurianualmente, a efectuar en dos anualidades, resultando de
aplicación las normas sobre inversiones plurianuales de la referida
Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
- Por otra, señala que el expediente de contratación podrá tramitarse
anticipadamente de acuerdo con lo dispuesto en la legislación del
Estado para esta modalidad.
La tramitación anticipada de expedientes de gasto, regulada en la
Orden de 24 de febrero de 1983, es un supuesto totalmente distinto a
la financiación plurianual del gasto, establecida en el art. 155 de
la LHL, que era la que procedía en este expediente.
d) El apartado i) de la cláusula 14 del pliego de condiciones
infringe lo dispuesto en el art. 150 del RGCE y las cláusulas 59 y
siguientes del Pliego de Cláusulas Administrativas Generales para la
contratación de obras del Estado (PCAG), aprobado por Decreto 3854/
1970, de 31 de diciembre, al señalar que cuando sobrevenga la
necesidad de redactar un proyecto adicional 56, con carácter previo a
su redacción y aprobación, en el supuesto de que razones de índole
económica o social aconsejasen la continuación de las obras, el
Concejal Delegado del Área podrá autorizar que prosiga su ejecución
hasta un máximo del 20 % sobre el presupuesto inicialmente
adjudicado.
8.2.5.2. Selección, adjudicación y ejecución del contrato
a) En el expediente figuran los siguientes informes técnicos
diferentes y contradictorios entre sí, valorando las ofertas
presentadas al concurso, llegando a conclusiones dispares y a
propuestas de adjudicación distintas:
- El emitido con fecha 8 de julio de 1992, en el que se barema de la
forma que se expone a continuación:
* Presupuesto: 35 % sobre 100 puntos.
* Programa de ejecución: 20 % sobre 100 puntos.
* Personal cualificado, personal general, medios auxiliares y
maquinaria: 10 % sobre 100 puntos, por cada uno de ellos.
56
que en este caso se trataría de un proyecto modificado.
* Categoría de empresa, experiencia, observaciones y varios: 5 %
sobre 100 puntos, por cada uno de ellos.
- El redactado con fecha 27 de julio de 1992, en el que se tienen en
cuenta los siguientes criterios:
* Valoración económica, considerando la baja media de las ofertas
presentadas.
* Valoración técnica en la que se puntúan exclusivamente los aspectos
relativos al programa de ejecución, categoría de la empresa y el
personal cualificado, con un valor de hasta 10 puntos por cada uno de
ellos.
Esta circunstancia, motivada por la falta de delimitación en los
pliegos de los criterios objetivos que han de servir de base para la
selección del adjudicatario, ha originado la falta de armonización de
los dos principios básicos de la adjudicación mediante concurso: el
respeto a la competencia exclusiva de la Administración para apreciar
y valorar las propuestas de los licitadores en relación con la
finalidad de interés público que persigue el contrato y el legítimo
interés y derecho de los concursantes de conocer de antemano los
baremos que regirán para la adjudicación del concurso.
b) La obra se contrata en su conjunto, procediéndose a su
adjudicación, por Acuerdo de 30 de julio de 1992, en la cantidad de
218.738.524 ptas. Sin embargo, en el expediente consta Certificación
del Secretario General del Ayuntamiento, dirigida a la Junta de
Castilla y León, acreditativa de la adjudicación de la cuarta fase, a
los únicos efectos de obtener subvenciones para la financiación de
esta obra con cargo a los respectivos Fondos anuales de Cooperación
Local. Esta circunstancia se produce, como se constata de la
documentación aportada en el trámite de alegaciones, por la confusión
en que incurre el Ayuntamiento al identificar la división en fases de
una obra -que realmente no se produce- con el sistema de financiación
plurianual de la inversión, que, además, no se tramita de conformidad
con lo dispuesto en el art. 155 de la LHL 57.
c) Las obras se inician con un retraso de más de seis meses, motivado
por la necesidad de la retirada de la torre de electricidad existente
en el solar donde se iba a construir el cuartel. Este hecho se podría
haber evitado si se hubiera efectuado el replanteo previo del
proyecto.
d) Con fecha 13 de febrero de 1995 fue aprobado un proyecto
modificado de las obras con un incremento de 39.351.062 ptas. Las
causas de esta modificación -incremento de IVA, aparición de aguas
subterráneas, exceso de mediciones y adaptación a la normativa
vigente de las instalaciones de gas, calefacción, agua caliente
y preinstalación de ordenadores y comunicaciones- no son las previstas
en el art. 149 del RGCE -necesidades nuevas o causas técnicas
imprevistas al tiempo de elaborar el proyecto-, por cuanto algunas se
podrían haber previsto en el momento de redactar éste, y otras
-incremento de IVA y exceso de mediciones- no exigían una
modificación del mismo sino la aplicación de la Circular
57
alegaciones.
2/1992, de 22 de enero de 1992, de la Dirección General de Tributos,
por la que se dictan los criterios para la aplicación del Impuesto
sobre el Valor Añadido, cuando se produce una variación del tipo
impositivo, y de la cláusula 62 del PCAG, en cuanto podían ser
recogidas en la liquidación al no exceder las mediciones del 10 %.
e) Las certificaciones son elaboradas por el propio contratista,
infringiendo lo dispuesto en las cláusulas 45 y siguientes del PCAG,
que exigen su tramitación por el Director de la obra en base a las
mediciones y relaciones valoradas que efectúe 58.
f) La liquidación provisional de las obras se formuló dieciseis meses
después de la recepción provisional, incumpliendo lo establecido en
el art. 172 del RGCE, que exige que se elabore dentro de los seis
meses siguientes a dicha recepción 59.
g) La recepción definitiva de las obras se efectuó transcurridos
cinco meses desde el cumplimiento del plazo de garantía de las
mismas.
8.2.6. Remodelación de la Plaza de la Constitución, primera y segunda
fase
El proyecto inicial de esta obra -60.786.092 ptas.- se dividió
posteriormente en dos fases, por importes respectivos de 26.529.954
ptas. y 34.256.138 ptas. Este fraccionamiento no resulta motivado por
las siguientes razones:
a) La aprobación de los pliegos de condiciones técnico-
administrativas y la convocatoria de los concursos de ambas fases se
realizan el mismo día, mediante Decreto del Alcalde de 13 de
septiembre de 1993.
b) Las licitaciones de ambas fases mediante concurso se publican en
el Boletín Oficial de la Provincia el 15 de septiembre de 1993.
c) El fraccionamiento del proyecto se realiza a través del reparto de
los distintos capítulos del presupuesto, sin cumplirse los requisitos
exigidos en el art. 59 del RGCE, dado que las fases no se refieren a
obras completas susceptibles de ser entregadas al uso general o al
servicio correspondiente. Así, el Capítulo IV del proyecto original,
relativo a pavimentos, se divide incorporándose exclusivamente las
bases de pavimentos y los bordillos para el jardín en la 1.ª fase, y
dejando las baldosas para la 2.ª fase. Esta misma circunstancia se
observa en el Capítulo V, relativo a la electricidad, al incluirse en
la 1.ª fase las canalizaciones y las zanjas y en la 2.ª fase la
instalación de la electricidad.
Este fraccionamiento injustificado se corrobora, además, por el hecho
de que en el Presupuesto de la 2.ª fase se minoran 1.200.000 ptas.,
correspondientes a obras realizadas en la 1.ª fase.
58
que el escrito del propio Director de la obra, de 23 de mayo de 1994,
pone de manifiesto este hecho.
59 En relación con el contenido de las alegaciones hay que señalar
que no obstante haber formulado reparos, se procedió a la recepción
provisional, al considerar que aquéllos no constituían defectos
importantes de construcción.
Del examen de la documentación y de las incongruencias detectadas,
parece deducirse que el citado fraccionamiento se realizó,
simplemente, para que la contratación pudiera realizarla el Alcalde,
quien expresamente avocó esta competencia de la Comisión de Gobierno
por Resolución de 13 de septiembre de 1993.
Partiendo de estas premisas, las irregularidades detectadas en cada
una de las fases se señalan a continuación:
a) Primera fase
La urgencia para la tramitación del expediente contractual no estaba
justificada, como exige el art. 90 del RGCE, lo que queda corroborado
durante la ejecución de las obras, ya que se terminaron seis meses
después de la fecha prevista inicialmente, duplicándose con ello el
plazo de duración 60.
b) Segunda fase
El concurso convocado para esta fase resultó desierto por Resolución
del Alcalde de 29 de septiembre de 1993, procediéndose a la
actualización de mediciones y precios del proyecto, fijándose uno
nuevo, por importe de 44.585.000 ptas., que fue aprobado por la
Comisión de Gobierno, el 5 de noviembre de 1993 y adjudicado el 17 de
diciembre del mismo año, a pesar de haber sido avocada por el Alcalde
la competencia para su contratación.
En la ejecución de esta fase se han observado las irregularidades
siguientes:
a) La certificación de unidades de obra a precios distintos a los del
proyecto, variando, incluso, los precios de unas certificaciones a
otras 61. Esta circunstancia, que ha provocado un incremento del
gasto por importe de 2.153.263 ptas., pone de manifiesto, por una
parte, la deficiente redacción del proyecto, en el supuesto de que no
se hubieran ajustado los precios a los vigentes en el mercado en el
momento de la licitación y, por otra, la desidia de la dirección de
obra al redactar las relaciones valoradas, que sirven de base a las
certificaciones, sin tener en cuenta los precios contratados, con
infracción de lo establecido en la cláusula 46 del PCAG.
b) La certificación de unidades de obra no previstas en el contrato,
por importe total de 8.739.206 ptas., sin
60
el expediente se debían haber cumplido los plazos establecidos en los
arts. 7 y siguientes del Real Decreto 665/1990, de 25 de mayo, por el
que se regula la cooperación económica del Estado a las inversiones
locales. Así, el proyecto de las obras debería haber sido redactado
con anterioridad a diciembre de 1992 e iniciarse aquéllas antes del 1
de octubre de 1993, hecho que era materialmente de imposible
cumplimiento, dado que el acuerdo de delegación de la Diputación
Provincial de Palencia en favor del Ayuntamiento para la contratación
de esta obra, incluida en el Plan Provincial de Cooperación a las
Obras y Servicios Locales de 1993, se adoptó el 13 de septiembre de
1993 y fue comunicado el 6 de octubre de dicho año.
61 En el anexo 11 se incluye resumen de las variaciones observadas en
los precios aplicados.
que se hayan exigido las responsabilidades previstas en el art. 155
del RGCE 62.
c) La desaparición en la liquidación de unidades de obra cuya
ejecución se ha acreditado en certificaciones anteriores, conforme se
señala en el anexo 13, circunstancia que desvirtúa la presunción de
certeza que conlleva toda certificación 63.
8.2.7. Urbanización e instalaciones especiales Cuartel Policía Local
a) Por Acuerdo de 18 de noviembre de 1994, se declaró este expediente
de tramitación urgente, sin que se justificase las causas que
motivaban dicha urgencia. La necesidad de la tramitación urgente,
regulada en el art. 90 del RGCE -que supone reducción de plazos de
licitación, para emisión de informes y preferencia de despacho sobre
otros asuntos- queda totalmente desvirtuada por cuanto las obras,
cuya realización estaba prevista en cuatro meses, se ejecutaron en
más de diez.
b) Al no fijarse criterios objetivos de ponderación en los pliegos y
ser esta obra complementaria de la de construcción de cuartel para la
policía municipal, el informe técnico sobre las ofertas presentadas
propone la adjudicación a la empresa que se encontraba realizando
esta última, vulnerando con ello el principio de igualdad que debe
presidir toda contratación pública.
c) La liquidación de la obra se realizó transcurridos catorce meses
de la recepción provisional, incumpliéndose lo dispuesto en el art.
172 del RGCE, que exige que se efectúe dentro de los seis meses
siguientes a dicha recepción.
8.2.8. Peatonalización de la Calle Mayor, tramo Avda.
José Antonio-Becerro de Bengoa 64
a) En el Presupuesto para conocimiento de la Administración del
proyecto se incluyeron 4.047.133 ptas., en concepto de honorarios por
redacción de proyecto y dirección de obra, pese a ser redactado por
los Servicios Técnicos Municipales. Sin embargo, en el expediente no
constan mandamientos de pago por estos honorarios.
b) No queda justificada la urgencia para la tramitación del
expediente contractual por ser obra de reconocida urgencia o cuya
ejecución conviniera acelerar por razones de interés público,
incumpliendo lo dispuesto en el art. 90 del RGCE.
c) Al no constar en el pliego de condiciones los criterios de
valoración que habrían de servir de base para resolver el concurso,
el informe técnico sobre las propo
62
en el contrato.
63 Las consideraciones expuestas en alegaciones ponen de manifiesto
la errónea interpretación del Ayuntamiento sobre los abonos a buena
cuenta de las certificaciones de obra, al considerarlos
exclusivamente como anticipos en sentido estricto o adelantos de algo
no ejecutado, en lugar de tener en cuenta que aquéllas sólo pueden
contener la parte de la obra realmente ejecutada en el período de
tiempo al que se refieran.
64 Apartado modificado como consecuencia de la documentación aportada
en el trámite de alegaciones.
siciones presentadas tomó en cuenta, esencialmente, el precio para
proponer a la empresa adjudicataria, desvirtuando, con ello, la
elección de esta forma de adjudicación.
8.2.9. Adquisición e instalación mobiliario en edificio Agustinas
Canónigas
En este contrato es de destacar el incumplimiento del plazo de
ejecución, siendo especialmente significativo el retraso de la
entrega de parte del mobiliario que sobrepasó en cuatro meses el
plazo fijado. En el trámite de alegaciones se justifica este
incumplimiento por causas imputables únicamente al Ayuntamiento 65.
En la ejecución de este contrato, adjudicado en 20.982.000 ptas. y
realizado en 24.686.518 ptas. se han detectado las siguientes
anomalías 66:
a) El cambio del número de unidades de cada tipo de muebles
adquiridos con respecto al proyectado.
b) La variación de los precios de cada una de las unidades adquiridas
con respecto a los aprobados.
c) La adquisición de diversos tipos de muebles que no estaban
incluidos en el contrato.
d) La primera relación valorada emitida por los Servicios Técnicos no
coincide con el número de unidades facturado por la empresa
adjudicataria, desconociéndose, por ello, cuáles son los bienes
suministrados.
Estas modificaciones, que infringen lo dispuesto en el art. 271 del
RGCE -que señala que la Administración no podrá negociar con el
empresario prestaciones distintas de las que fueron objeto del
contrato-, suponen un incremento del gasto público de 3.704.518 ptas.
respecto al presupuesto de contratación y no consta que hubieran sido
previamente autorizadas por el órgano de contratación.
8.2.10. Suministro informatización Archivo Municipal
a) En el documento administrativo de formalización de este contrato
se calificaba el suministro como concesión de servicio. Este error en
la calificación del contrato motivó que no se formalizara en
escritura pública, según exige el art. 254 del RGCE al ser su precio
superior a 2.500.000 ptas.
b) No consta en el expediente la recepción de conformidad de los
bienes adquiridos, ni siquiera mediante diligencia en la factura 67.
65
alegaciones.
66 En el anexo 14 se incluye un resumen de las variaciones producidas
en este contrato.
67 En el trámite de alegaciones el Ayuntamiento aporta la factura
número 1314, indicando que en la parte inferior derecha de la misma
consta la firma del entonces Concejal de Cultura, que implica la
conformidad con aquélla. Sin embargo, en dicha factura solamente
aparece una firma ilegible, sin identificación del nombre y apellidos
y cargo del firmante, requisitos exigidos en el art. 1 de la Orden de
la Presidencia del Gobierno de 7 de julio de 1986, aplicable por
analogía a la Administración Local.
8.2.11. Limpieza colegios públicos de Educación General Básica (EGB)
Pan y Guindas, Padre Claret y Marqués de Santillana
La fiscalización de este contrato ha resultado limitada al no constar
en el expediente las facturas detalladas acreditativas de las
prestaciones realizadas y los mandamientos de pago justificativos de
los abonos al contratista. No obstante, las anomalías observadas se
señalan a continuación:
a) En el pliego de condiciones facultativas y económico-
administrativas, aprobado por Acuerdo de la Comisión de Gobierno de
fecha 27 de agosto de 1993, se calificaba erróneamente a este
contrato como de gestión de servicios públicos, cuando se trataba de
una asistencia, según lo dispuesto en el art. 3.c) del Decreto 1005/
1974, de 4 de abril.
b) El pliego, la convocatoria del concurso y la adjudicación se
aprobaron por la Comisión de Gobierno, no constando que actuara por
delegación del Pleno -órgano de contratación competente al exceder la
duración del contrato de un año, según establecen los arts. 23.c) del
TRRL y 50.22 del ROF-, pudiendo estar incursos los Acuerdos adoptados
en causa de invalidez.
c) Al no haberse fijado los criterios objetivos de selección en el
pliego de condiciones, el informe técnico sobre las ofertas
presentadas al concurso, emitido con fecha 21 de septiembre de 1993,
analizó los aspectos de las mismas relativos a horas/empleado y
maquinaria que los licitadores no podían identificar de antemano como
tales criterios, vulnerando el principio de transparencia que debe
prevalecer en toda contratación administrativa 68.
d) El Ayuntamiento no procedió a la resolución del contrato ni a la
imposición de sanciones a la empresa adjudicataria, previstas en la
cláusula 15 del pliego de condiciones, a pesar de los múltiples
incumplimientos y deficiencias producidos en la ejecución del
contrato, denunciados por los Servicios Técnicos el 19 y 22 de
noviembre de 1993 y el 10 de marzo de 1994.
9. CONCLUSIONES 69
9.1. SOBRE EL CONTROL INTERNO
1.ª Con carácter general, durante los tres ejercicios fiscalizados la
organización administrativa del Ayuntamiento presenta deficiencias en
cuanto a su funcionamiento, derivadas de la falta de aplicación
efectiva de procedimientos normalizados. Esta organización ha estado
condicionada, entre otros, por los siguientes hechos:
68
alegaciones.
69 Este epígrafe ha sido parcialmente modificado por adecuar su
contenido a las modificaciones del texto del Informe como
consecuencia de las alegaciones.
a) No se han definido las relaciones de funciones entre los distintos
Servicios o Unidades municipales.
b) Se ha carecido de un sistema informático global.
c) No se han ejercitado, en toda su extensión, las funciones de la
Tesorería municipal y de control interno exigidas legalmente, siendo
de destacar, al respecto, la falta de comprobación material de las
inversiones y la ausencia de control financiero sobre el Organismo
autónomo «Patronato Municipal de Deportes», cuya gestión, por otra
parte, se ha realizado de forma conjunta con la del propio
Ayuntamiento, lo que desvirtúa su régimenjurídico y autonomía
funcional.
2.ª El Ayuntamiento no ha realizado las pertinentes actuaciones para
garantizar la propiedad de algunos de sus bienes mediante su
inscripción en los correspondientes registros públicos.
9.2. SOBRE LA CONTABILIDAD
1.ª Aun cuando el Ayuntamiento implantó, en la fecha prevista
legalmente -1 de enero de 1992-, la Instrucción de Contabilidad para
la Administración Local (ICAL), anexa a la Orden del Ministerio de
Economía y Hacienda de 17 de julio de 1990, las insuficiencias de
estados contables y de otros documentos han impedido evaluar si el
traspaso de la información desde el derogado sistema, regulado en la
Instrucción de Contabilidad anexa al Reglamento de Haciendas Locales
de 4 de agosto de 1952, se ha realizado siguiendo las prescripciones
reguladas en la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 31 de
mayo de 1991, aunque cabe destacar que no han sido entregados al
Tribunal diversos estados y documentos exigidos en dicha Orden.
2.ª Los registros de contabilidad han sido elaborados por
procedimientos informáticos, aunque no aparecen, en su mayor parte,
encuadernados, diligenciados, sellados ni foliados, circunstancias
que no garantizan la inalterabilidad de sus datos, que en algunos
casos no concuerdan con los que se deducen de otros documentos o
antecedentes.
3.ª Las deficiencias del sistema contable informático no permiten
suministrar la necesaria información básica para la elaboración del
Libro de Inventarios y Balances, exigido por la ICAL, ni permiten el
adecuado seguimiento de aspectos relevantes, concretados, en cada
caso, en algunos de los epígrafes del presente Informe.
4.ª El Organismo Autónomo «Patronato Municipal de Deportes» no ha
implantado, durante ninguno de los ejercicios fiscalizados, la ICAL,
por lo que en un mismo período han coexistido en la Corporación dos
regímenes contables diferentes, lo que no permite la necesaria
agregación o consolidación y comparabilidad, en su caso, de las
cuentas de ambas Entidades.
5.ª No se utiliza, con la necesaria inmediatez, el principio contable
de registro de cobros y pagos.
6.ª Algunas operaciones registradas en contabilidad, en particular
referentes a ingresos y gastos, carecen de la necesaria
justificación, ésta es insuficiente o presenta diversas
irregularidades.
7.ª En algunos casos se incumple el principio de devengo, aplicando
diversas operaciones al ejercicio en el que se produce su cobro o
pago efectivos, prescindiendo de la fecha en que se han liquidado o
reconocido los correspondientes derechos u obligaciones.
8.ª En algunos casos se incumple el principio de especialidad
presupuestaria, al imputar operaciones a Capítulos, Artículos o
Conceptos que no se corresponden con la naturaleza de aquéllas.
9.3. SOBRE EL INCUMPLIMIENTO DE NORMAS LEGALES
1.ª La Cuenta General elaborada por el Ayuntamiento es incompleta,
heterogénea y no adaptada a la ICAL, puesto que la correspondiente al
Organismo autónomo «Patronato Municipal de Deportes» no se ajusta a
la mencionada ICAL.
Por otra parte, el Ayuntamiento no elaboró el Estado de la deuda, de
rendición obligatoria a tenor de lo señalado en la Regla 424 de la
ICAL, ni el Inventario de Bienes completo y actualizado, requerido en
los arts. 86 del TRRL y 17 a 19 del RBEL.
2.ª Los presupuestos de los tres ejercicios fiscalizados han sido
aprobados durante el período de su vigencia, vulnerando lo señalado
en el art. 150.6 de la LHL y acarreando la prórroga de los
presupuestos del ejercicio anterior. Asimismo, en los expedientes de
todos los presupuestos faltan los siguientes documentos exigidos
legalmente:
a) La liquidación del presupuesto del ejercicio anterior, así como el
avance, al menos, de seis meses de la del ejercicio corriente, según
previene el art. 18.1.b) del Real Decreto 500/1990.
b) El Informe económico-financiero, que permita conocer las bases
utilizadas para el cálculo del presupuesto, según exige el art.
149.1.b) de la LHL.
3.ª En cuanto a las modificaciones presupuestarias se constata lo
siguiente:
a) Algunas modificaciones no están acreditadas con el correspondiente
expediente en el que se documente su tramitación.
b) Algunas modificaciones son realizadas por órgano que no dispone de
la habilitación legal correspondiente.
4.ª En las retribuciones del personal se constatan los siguientes
incumplimientos legales, la mayor parte de los cuales tienen su
origen en el Convenio suscrito entre el Ayuntamiento y su personal:
a) Las dos pagas extraordinarias en todos los ejercicios fiscalizados
se han abonado por importes iguales a la totalidad de las
retribuciones mensuales -básicas y complementarias, con la sola
excepción de las horas extraordinarias y de las retribuciones no
periódicas-, por lo que se vulnera el art. 23.2.c) de la Ley 30/1984,
de
2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública.
b) En las nóminas se incluyen conceptos retributivos -plus de
antigüedad- que no se corresponden con los previstos en la mencionada
Ley 30/1984 y en el Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, por el que
se establece el régimen de retribuciones de los funcionarios de
Administración Local.
c) En las retribuciones del mes de septiembre se incluye una
gratificación extraordinaria por cuantía igual para cada uno de los
funcionarios.
d) A algunos funcionarios se les retribuyen en concepto de horas
extraordinarias, lo que es contrario al mencionado Real Decreto 861/
1986.
e) Con cargo a fondos municipales, el Ayuntamiento aporta al Plan de
pensiones para los trabajadores una cuantía igual a la entregada por
éstos, lo que vulnera la Disposición Final Segunda de la LRBRL y las
Disposiciones Adicionales Cuarta y Quinta de la Ley 11/1960, de 12 de
mayo, de creación de la Mutualidad Nacional de Previsión de
Funcionarios de Administración Local.
5.ª El Ayuntamiento ha otorgado, durante los tres ejercicios
fiscalizados, subvenciones a los Grupos de cargos electos de los
partidos políticos representados en su pleno, amparándose en el
Reglamento Orgánico Municipal, proceder que no tiene cobertura legal,
puesto que la Ley Orgánica 3/1987, de 2 de julio, sobre Financiación
de Partidos Políticos, no prevé que las Entidades locales puedan
financiar a dichos Grupos de cargos electos.
6.ª Algunas operaciones de ingresos y gastos carecen de la
acreditación documental exigida legalmente y por las prácticas
contables.
7.ª En algunos casos se expiden mandamientos de pago con el carácter
de «a justificar» por operaciones que, en virtud de las disposiciones
legales, tienen la naturaleza de gastos «en firme». Por otra parte,
la acreditación documental de diversos mandamientos de pago «a
justificar» se realiza rebasando los plazos previstos en las normas
reguladoras.
9.4. SOBRE LA REPRESENTATIVIDAD DE LAS CUENTAS
Con independencia de la falta de los estados contables y documentos
complementarios, así como las carencias en alguno de aquéllos, la
fiabilidad y representatividad de las cuentas del Ayuntamiento está
condicionada, en particular, por las siguientes deficiencias:
9.4.1. En relación con la liquidación de los presupuestos
1.ª Las transferencias del Instituto Nacional de Empleo para la
formación de trabajadores desempleados, que realizan sus servicios en
las Escuelas-taller del Ayuntamiento, por un importe de 179.720.926
ptas. en 1992, 131.498.354 en 1993 y 246.800.394 en 1994, se incluyen
indebidamente como operaciones no presupuestarias, a pesar de
corresponder al Capítulo 4 del presupuesto de ingresos.
2.ª En las cuentas de recaudación se constata lo siguiente:
a) Un cargo de 24.724.412 ptas., en concepto de Impuesto sobre Bienes
Inmuebles, que aparece reflejado en la cuenta del ejercicio 1992, no
se contabiliza en el presupuesto de ingresos.
b) La cuenta del ejercicio 1992 no refleja bajas por licencias
urbanísticas por 5.701.790 ptas., que aparecen en la relación de
anulaciones de derechos y obligaciones de presupuestos cerrados.
Además, en dicho ejercicio figura, dentro de la cuenta de
recaudación, una baja por 1.199.428 ptas. que no aparece en la
contabilidad patrimonial.
c) La cuenta del ejercicio 1993 no refleja las bajas relativas a
certificaciones de descubierto por un montante global de 2.085.674
ptas.
d) En el año 1993 se consideran incorrectamente como ingresos del
ejercicio corriente bajas por 932.179 ptas., que corresponden a
operaciones de ejercicios anteriores, y en consecuencia deberían
reflejarse contablemente en el Subgrupo 84 (Modificaciones de
derechos).
3.ª En los créditos iniciales del presupuesto de gastos se reflejan
incorrectamente, dentro del Capítulo 4, importes correspondientes al
recargo provincial del Impuesto sobre Actividades Económicas, por
35.000.000 ptas. en 1992, 136.072.807 en 1993 y 168.800 ptas. en
1994.
4.ª Se han incumplido los siguientes principios presupuestarios, que
desvirtúan la representatividad de la liquidación del presupuesto:
a) De especialidad cualitativa al asignar diversas operaciones a
capítulos, artículos, conceptos, subconceptos o partidas
presupuestarias inadecuados, según se detalla, entre otros, en el
apartado 4.3.1.3.
b) De temporalidad, asignando algunas operaciones a los presupuestos
de ejercicios distintos de aquéllos en que las mismas han sido
reconocidas o liquidadas.
c) De autonomía en el Patronato Municipal de Deportes, puesto que sus
ingresos se contabilizan como recursos propios del Ayuntamiento.
5.ª En la liquidación del presupuesto del ejercicio 1994 no se
incluye un préstamo suscrito con el Banco de Crédito Local por
2.242.789.281 ptas., para refinanciar la deuda preexistente. Además,
en dicha liquidación tampoco se refleja el gasto inherente a la
cancelación de los préstamos refinanciados con aquél.
6.ª En el estado demostrativo de presupuestos cerrados a 31 de
diciembre de todos los ejercicios fiscalizados se incluyen
indebidamente como obligaciones pendientes de pago los pagos
ordenados en el correspondiente ejercicio, por 895.497.201,
720.236.350 y 448.895.878 ptas., respectivamente, para 1992, 1993 y
1994.
7.ª En las relaciones económico-financieras del ejercicio 1992 entre
el Ayuntamiento y la Empresa concesionaria del suministro de agua al
Municipio se constatan las siguientes deficiencias:
a) No se contabilizan obligaciones del Ayuntamiento por 34.143.108
ptas.
b) Con relación a los gastos de energía eléctrica (65.778.018 ptas.),
que corresponden a la concesionaria aunque los abona previamente el
Ayuntamiento, en la liquidación del presupuesto no se reflejan los
correlativos ingresos que deberían figurar por idéntico importe.
9.4.2. En relación con el Balance de situación
1.ª En el Balance de situación a 1 de enero de 1992, inicial del
sistema contable previsto en la ICAL, no se incluye una parte de las
Acciones de la Empresa Gas Palencia, S. A., en concreto 199 títulos,
adquiridos antes del año 1991 por 995.000 ptas.
2.ª En ninguno de los Balances de situación al cierre de los
ejercicios fiscalizados figura la cuenta 107 (Patrimonio adscrito) y
la 108 (Patrimonio cedido), aun cuando existen bienes en alguna de
estas situaciones, como los de propiedad municipal en poder del
Patronato Municipal de Deportes. Además, en ninguno de estos casos
consta la valoración económica de los bienes correspondientes.
3.ª En ninguno de los ejercicios fiscalizados se ha procedido por el
Ayuntamiento a la dotación de la amortización de los elementos del
inmovilizado ni a la creación de la correspondiente amortización
acumulada.
4.ª Una parte considerable de los deudores por derechos reconocidos
al cierre del período fiscalizado se refiere a saldos con antigüedad
superior a cinco años, por lo que la Corporación, tras la incoacción
del correspondiente expediente, debería iniciar los trámites para la
declaración de prescripción de los mismos.
5.ª La cuenta que refleja los derechos pendientes de cobro por
Pasivos financieros (Capítulo 9) incluye incorrectamente un saldo de
7.729.091 ptas. que corresponde a disponibilidades líquidas efectivas
en favor del Ayuntamiento. Asimismo, en esta rúbrica aparece
indebidamente como pendiente de cobro a 31 de diciembre de 1994 un
saldo de 148.402.646 ptas., correspondientes, según informaciones del
Interventor del Ayuntamiento, a una operación formalizada en 1995, es
decir, con posterioridad al período fiscalizado.
6.ª Los saldos por derechos pendientes de cobro de algunos deudores
que se reflejan en contabilidad difieren de los datos que aparecen en
las respuestas a la circularización realizada, siendo de destacar las
deudas de la Diputación Provincial de Palencia, cuyo importe en
cuentas (122.255.942 ptas. del Convenio sobre prevención y extinción
de incendios y 57.731.772 ptas. por subvenciones por obras) es
notablemente superior al que notifica dicha Institución (20.000.000 y
13.264.977 ptas., respectivamente).
Similar situación concurre en las relaciones entre el Ayuntamiento y
el Instituto Nacional de las Artes Escénicas y de la Música, por
cuanto la deuda contabilizada por el primero, por 20.000.000 ptas.,
no es reconocida por el segundo.
7.ª El Balance de situación no incluye el saldo de algunas cuentas
restringidas de recaudación, por importes de 60.850.280 ptas. en
1992, 68.734.582 ptas. en
1993
Banco de Crédito Local, cuyo saldo (7.729.091 ptas.) permanece sin
variación al cierre de los tres ejercicios fiscalizados.
8.ª Se consideran indebidamente como disponibilidades líquidas los
saldos no dispuestos de diversas operaciones de tesorería,
ascendiendo aquéllas a 166.435.845 ptas. en 1992, 261.085.098 ptas.
en 1993 y 356.000.000 ptas. en 1994.
9.ª Las deudas por operaciones de préstamo o crédito que aparecen en
el Balance de situación no se corresponden con las efectivamente
contraídas en los siguientes casos:
a) En el balance de situación a 31 de diciembre de 1992 figura, en
concepto de Obligaciones y bonos en poder de Caja España, un saldo de
115.486.773 ptas., cifra muy inferior a la real, que asciende a
464.368.669 ptas.
b) La deuda con Caja de Salamanca y Soria a 31 de diciembre de 1992
que aparece en el Balance de situación a 31 de diciembre de 1992
(28.130.000 ptas.) es muy inferior a la real (174.385.229 ptas.).
c) En los Balances de situación de todos los ejercicios fiscalizados
figura como pendiente de amortizar un préstamo con el Banco de
Crédito Local por un saldo inalterado de 184.926.376 ptas., que esta
Entidad no reconoce como tal.
10.ª Los saldos acreedores contabilizados por el Ayuntamiento por las
deudas con diversas Empresas e Instituciones no concuerdan con los
que figuran en las respuestas a la circularización realizada en la
fiscalización, cuantificándose las principales diferencias en el
epígrafe 5.5 del presente Informe.
11.ª En el Balance de situación al cierre de los ejercicios 1992 y
1993 no figura una deuda del Ayuntamiento con la Hacienda Estatal por
aplazamiento y fraccionamiento de deudas por IVA, por importes,
respectivamente, de 60.501.568 y 54.451.413 ptas.
12.ª El Ayuntamiento no ha contabilizado, en el año 1992, el IVA
soportado correspondiente al suministro de agua de dicho ejercicio,
por importe de 13.984.162 ptas., y cuya prestación se realiza por una
empresa concesionaria.
9.5. SOBRE LA CONTRATACIÓN
La contratación en el período fiscalizado se ha realizado de forma
anómala, incumpliéndose en la tramitación de los expedientes los
principios legalmente establecidos, destacándose, en particular, las
siguientes deficiencias e irregularidades:
1.ª La aprobación y posterior adjudicación de la mayor parte de los
expedientes por la Comisión de Gobierno, sin que conste la delegación
expresa del Pleno del Ayuntamiento o del Alcalde, órganos competentes
para la ordenación del gasto correspondiente en materia de
contratación.
2.ª La infracción de la normativa reguladora del régimen de derechos
pasivos de los funcionarios de la
Administración Local, al aprobarse el Plan de Pensiones y la
concertación de una póliza de seguros.
3.ª El incumplimiento de lo dispuesto en el Texto Refundido de las
Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local y en el
Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, al no procederse a la
inscripción inventarial de los bienes adquiridos.
4.ª La infracción del principio de transparencia que debe presidir
toda contratación administrativa, al omitir en los pliegos de
cláusulas administrativas los criterios objetivos que servirán de
base para la adjudicación de los concursos.
5.ª La absoluta falta de control interno en la gestión de la
contratación, siendo especialmente significativas las siguientes
deficiencias e irregularidades:
a) La carencia de la mínima organización en el archivo y custodia de
los expedientes de contratación, que ha limitado sensiblemente la
fiscalización, al no haberse podido disponer de gran parte de la
documentación requerida, así como el considerable retraso en
facilitar la aportada.
b) El incumplimiento de sus funciones por el Secretario y el
Interventor al no advertir de las irregularidades que se producen en
gran parte de los expedientes.
c) La deficiente actuación de los Servicios técnicos municipales al
permitir, entre otros hechos, los siguientes:
- El retraso injustificado de la ejecución de los contratos.
- La expedición de certificaciones de obra por el contratista.
- La modificación de los contratos, introduciendo unidades no
previstas en el presupuesto de adjudicación sin autorización del
órgano de contratación.
- Irregularidades en las certificaciones o facturas, al aplicar
precios no aprobados.
- La desaparición en las liquidaciones de unidades anteriormente
certificadas.
6.ª La emisión de una certificación por el Secretario de la
Corporación acreditativa de una adjudicación de obra, que no se
corresponde con el Acuerdo realmente adoptado por los órganos
municipales, circunstancia que se produce al identificar la división
en fases de una obra con el sistema de financiación plurianual de la
inversión.
10. RECOMENDACIONES
10.1. SOBRE EL CONTROL INTERNO
1.ª El Ayuntamiento de Palencia deberá adoptar las medidas adecuadas
para lograr una estructura administrativa y unos procedimientos
normalizados que regulen su funcionamiento. A este propósito debería
contribuir la dotación de un sistema informático global, del que se
careció durante los tres ejercicios fiscalizados.
2.ª La Corporación deberá dar cumplimiento a las disposiciones
legales en aras a que los servicios administrativos
correspondientes ejerzan las funciones asignadas, en particular las
de tesorería y control interno.
3.ª El Ayuntamiento deberá arbitrar las pertinentes resoluciones a
efectos de que el Organismo autónomo «Patronato Municipal de
Deportes» proceda a:
a) Implantar la ICAL, que permita superar las dificultades inherentes
a la coexistencia de dos sistemas contables diferentes y no
comparables ni homologables entre sí.
b) Dotar a dicho Organismo de la autonomía presupuestaria, económico-
financiera y de funcionamiento.
4.ª La Corporación deberá realizar cuantas actuaciones sean
necesarias para garantizar la propiedad de todos sus bienes,
inscribiendo los mismos en los correspondientes registros públicos.
10.2. SOBRE LA CONTABILIDAD
1.ª Los órganos de la Corporación deberán adoptar cuantas
resoluciones estimen oportunas para:
a) Dotar a los registros de contabilidad de los mínimos requisitos
formales que garanticen su inalterabilidad y respondan al principio
de imagen fiel.
b) Elaborar, por las Unidades correspondientes, todos los Libros y
Registros exigidos en la ICAL.
c) Garantizar el cumplimiento de los principios informadores de la
contabilidad pública, en particular los de:
- Devengo, anotando aquéllas en la fecha de contracción efectiva de
los derechos y obligaciones económicos correspondientes.
- Especificidad y uniformidad, consignando las operaciones en las
cuentas y en los epígrafes que correspondan a su denominación y
características.
- Universalidad, anotando la totalidad de los bienes, derechos y
obligaciones de titularidad de la Corporación que estén bien en su
posesión o bien cedidos a terceros, reflejándose esta circunstancia.
- Temporalidad, asignando las operaciones al ejercicio económico en
que se reconozcan los correspondientes derechos y obligaciones.
- Unidad, incluyendo todas las operaciones.
- Inmediatez, registrando las operaciones en la fecha de su efectiva
realización.
2.ª Respecto a la Cuenta General, la Corporación deberá arbitrar los
mecanismos necesarios para que la misma:
a) Refleje fielmente la situación económico-financiera del
Ayuntamiento.
b) Incluya no sólo las operaciones de la propia Entidad, sino las
correspondientes a todos sus Entes dependientes.
c) Su elaboración sea homogénea y ajustada, en todas sus partes, a
las disposiciones de aplicación.
d) Su aprobación se realice en los plazos y con los requisitos
exigidos legalmente.
e) Sea rendida al Tribunal de Cuentas dentro de los plazos legales.
3.ª El Ayuntamiento deberá proceder, a la mayor urgencia, a la
elaboración de un Inventario de los bienes de titularidad municipal,
adecuadamente detallado y valorado, que especifique los de uso
general y los cedidos a terceros. Dicho inventario deberá servir como
base para la determinación de los saldos de las cuentas del
inmovilizado.
4.ª En relación con los presupuestos, la Corporación deberá extremar
cuantas medidas conduzcan a que:
a) Su aprobación se realice antes del inicio del ejercicio al que se
refieran.
b) El expediente de su aprobación incluya todos los documentos,
informes o antecedentes que prevén las normas reguladoras.
c) Las modificaciones de los mismos se instrumenten a través de los
correspondientes expedientes y sean autorizadas por el órgano
facultado legalmente.
5.ª La Corporación deberá depurar los derechos y obligaciones
procedentes de ejercicios cerrados, para conocer y cuantificar de
forma exacta sus saldos, evaluar la posibilidad de cobro o pago en
función de la antigüedad y prescripción, así como completar la
correspondiente relación nominal de deudores y acreedores.
6.ª El Ayuntamiento deberá mejorar su sistema identificación y
asignación de costes en todos sus servicios municipales, para
calcular el importe anual de las tasas y precios públicos que tiendan
a cubrir el coste del servicio prestado.
10.3. SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE NORMAS LEGALES
1.ª El Ayuntamiento deberá adoptar cuantas decisiones sean necesarias
a efectos de revisar el actual Convenio con su personal, adecuando la
estructura retributiva de éste a las disposiciones legales, de
ineludible aplicación, cesando en la práctica en que se ha incurrido
durante los tres ejercicios fiscalizados. En particular, deberá
revisar las aportaciones de fondos públicos a los Planes de Pensiones
suscritos por el personal municipal.
2.ª El Ayuntamiento deberá revisar la práctica de otorgar
subvenciones a los Grupos de cargos electos de los partidos políticos
con representación en el Pleno provincial, puesto que tal proceder no
está previsto en la Ley Orgánica 3/1987, de 2 de julio, sobre
financiación de los Partidos Políticos.
3.ª Los Servicios o Unidades administrativas deberán extremar las
medidas para que todas las operaciones con repercusiones económico-
financieras estén acreditadas con justificantes suficientes y
adecuados.
10.4. SOBRE LA CONTRATACIÓN
A efectos de ajustar su actuación a la legislación de contratación
pública, en particular a los principios de publicidad y
transparencia, y para una mejor gestión de sus recursos, el
Ayuntamiento deberá:
1.° Extremar la diligencia en la aplicación del régimen de
delegaciones de competencias, tanto del Alcalde como del Pleno del
Ayuntamiento, en la Comisión de Gobierno.
2.° Calificar adecuadamente los contratos y utilizar como forma de
adjudicación la subasta en aquellos casos en los que se atienda a la
proposición más ventajosa económicamente.
3.° Establecer en los pliegos de cláusulas administrativas de los
concursos los criterios objetivos que han de servir de base para la
adjudicación y que deberán ser ponderados por la Mesa de
contratación.
4.° Supervisar la tramitación de los expedientes de contratación y
comprobar que a ellos se unen todos los informes y documentos
exigidos por la normativa vigente.
5.° Controlar la ejecución de los contratos, exigiendo, en los casos
que proceda, las responsabilidades por incumplimiento de los mismos.
6.° Llevar a cabo correctamente la gestión del Inventario de Bienes
de la Corporación e incluir todos los bienes y derechos cualquiera
que sea su naturaleza y forma de adquisición.
7.° Revisar los procedimientos de archivo, registro y control de los
todos los expedientes de contratación.
Madrid, 29 de septiembre de 1998
ANEXOS
RELACIÓN DE ANEXOS
N.° TÍTULO
1.1. Balance de situación a 1-1-1992 1.2. Balance de situación a 31-
12-1992 1.3. Balance de situación a 31-12-1993 1.4. Balance de
situación a 31-12-1994
2.1. Liquidación de presupuesto de ingresos de 1992 2.2. Liquidación
de presupuesto de gastos de 1992 2.3. Liquidación de presupuesto de
ingresos de 1993 2.4. Liquidación de presupuesto de gastos de 1993
2.5. Liquidación de presupuesto de ingresos de 1994 2.6. Liquidación
de presupuesto de gastos de 1994
3. Estado de modificaciones de crédito 1992-94
4. Evolución de los principales impuestos y tasas
5.1. Transferencias y subvenciones recibidas: capítulo 5.2.
Transferencias y subvenciones recibidas: capítulo 5.3. Transferencias
y subvenciones recibidas: capítulo
6.1. Transferencias corrientes concedidas en 1992 6.2. Transferencias
corrientes concedidas en 1993 6.3. Transferencias corrientes
concedidas en 1994
7. Evolución del inmovilizado
8. Deudores por capítulos y años de origen de reconocimiento
9. Relación de contratos celebrados
10. Contratos examinados
11. Obras de remodelación de la Plaza de la Constitución.
12. Obras de remodelación de la Plaza de la Constitución. figuran en
el proyecto aprobado)
13. Obras de remodelación de la Plaza de la Constitución. desaparecen
en la liquidación)
14. Adquisición e instalación de mobiliario en el
4. Año 1992
4. Año 1993
4. Año 1994
de derechos
2.ª Fase (Variaciones de los precios)
2.ª Fase (Unidades de obra certificadas que no
2.ª Fase (Unidades de obra certificadas que
edificio de Agustinas Canónigas