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BOCG. Sección Cortes Generales, serie A, núm. 214, de 01/06/1998
BOLETIN OFICIAL
DE LAS CORTES GENERALES
SECCION CORTES GENERALES
VI LEGISLATURA
Serie A:
ACTIVIDADES PARLAMENTARIAS 1 de junio de 1998 Núm. 214
INDICE
Competencias en relación con otros órganos e instituciones
TRIBUNAL DE CUENTAS
251/000047 (CD)
771/000045 (S) Resolución adoptada por la Comisión Mixta para las
Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre el Informe de fiscalización
del Ayuntamiento de Majadahonda (Madrid), ejercicios 1991, 1992 y 1993,
así como Informe correspondiente (Página 2)
251/000048 (CD)
771/000046 (S) Resolución adoptada por la Comisión Mixta para las
Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre el Informe de fiscalización
del organismo autónomo Parque Móvil Ministerial, ejercicio 1994, así como
Informe correspondiente (Página 81)
*
*
*
*
COMPETENCIAS EN RELACION CON OTROS ORGANOS E INSTITUCIONES
TRIBUNAL DE CUENTAS
251/000047 (CD)
771/000045 (S)
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 97 del Reglamento de la
Cámara, se ordena la publicación en el BOLETIN OFICIAL DE LAS CORTES
GENERALES, Sección Cortes Generales, de la Resolución adoptada por la
Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre el
Informe de Fiscalización del Ayuntamiento de Majadahonda (Madrid),
ejercicios 1991, 1992 y 1993 (núm. expte. Congreso: 251/000047, núm.
expte. Senado: 771/000045), así como el Informe correspondiente.
Palacio del Congreso de los Diputados, 15 de abril de 1998.--El
Presidente del Congreso de los Diputados, Federico Trillo-Figueroa
Martínez-Conde.
RESOLUCION APROBADA POR LA COMISION MIXTA PARA LAS RELACIONES CON EL
TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACION AL INFORME DE FISCALIZACION DEL
AYUNTAMIENTO DE MAJADAHONDA (MADRID), EJERCICIOS 1991, 1992 Y 1993 (NUM.
EXPTE. CONGRESO: 251/000047, NUM. EXPTE. SENADO: 771/000045), EN SU
SESION DEL
DIA 31 DE MARZO DE 1998
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su
sesión del día 31 de marzo de 1998, a la vista del Informe remitido por
ese Alto Tribunal acerca del Ayuntamiento de Majadahonda (Madrid),
ejercicios 1991, 1992 y 1993,
ACUERDA
1. La Comisión Mixta para las relaciones con el Tribunal de Cuentas, a la
vista del informe remitido por ese Alto Tribunal acerca del Ayuntamiento
de Majadahonda (Madrid) ejercicios 1991, 1992 y 1993, acuerda instar al
Ayuntamiento de Majadahonda a que dé estricto cumplimiento a las
recomendaciones realizadas por el Tribunal de Cuentas.
2. Que el Tribunal de Cuentas remita a las Cortes Generales un informe
que ponga de manifiesto si las irregularidades detectadas en aquellos
años han sido o no subsanadas en la actualidad.
3. La Comisión Mixta para las relaciones con el Tribunal de Cuentas
considera necesario que se remitan al Ayuntamiento de Majadahonda la
totalidad de recomendaciones del Tribunal de Cuentas con la finalidad de
proseguir en la línea de subsanar deficiencias e irregularidades, ya
iniciada.
4. La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas,
insta al Tribunal de Cuentas para que en el ámbito de su competencia,
requiera al Ayuntamiento de Majadahonda para que cumpla con todas y cada
una de las recomendaciones señaladas en el informe de fiscalización de
los ejercicios 1991 a 1993.
A la vista de las manifestaciones del señor Presidente del Tribunal de
Cuentas de que el Fiscal de dicho Tribunal ha solicitado el traslado de
alguno de los hechos a la sección de enjuiciamiento, así como que también
ha pedido sobre alguna de ellos la correspondiente apertura de pieza
separada, la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de
Cuentas insta al Tribunal de Cuentas a que mantenga puntualmente
informada a la Comisión del desarrollo de estas actuaciones.
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas insta al
Tribunal de Cuentas a que profundice en lo que se manifiesta en el
informe de fiscalización punto 5.5 operaciones de Tesorería, apartado b),
página 66: «En el ejercicio 1991 se contabilizan operaciones
ficticias...».
Palacio del Congreso de los Diputados, 31 de marzo de 1998.--El
Presidente, Josep Sánchez i Llibre.--El Secretario primero, José Acosta
Cubero.
INFORME DE FISCALIZACION DEL AYUNTAMIENTO DE MAJADAHONDA (MADRID)
(EJERCICIOS 1991 A 1993)
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de la función
fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley
Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos
12 y 14.1 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5
de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en
sesión de 24 de julio de 1997, el informe de fiscalización del
Ayuntamiento de Majadahonda (Madrid), ejercicios 1991, 1992 y 1993.
Asimismo, de acuerdo con lo prevenido en el artículo 28 de la Ley de
Funcionamiento, ha acordado su elevación a las Cortes Generales, para su
tramitación parlamentaria, y al Pleno de la Corporación Local
correspondiente.
ABREVIATURAS
BNP: Banque Nationale de París.
CAM: Comunidad Autónoma de Madrid.
EMTAMSA: Empresa Mixta de Tráfico y Aparcamientos de Majadahonda, S. A.
INEM: Instituto Nacional de Empleo.
IVIMA: Instituto para la Vivienda de Madrid.
IRPF: Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas
LCE: Decreto 923/1965, de 8 de abril, por el que se aprueba el texto
articulado de la Ley de Contratos del Estado.
LFTCu: Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de
Cuentas.
LHL: Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas
Locales.
LOTCu: Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.
LRBRL: Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen
Local.
MUNPAL: Mutualidad Nacional de Previsión de Funcionarios de la
Administración Local.
PAMMASA: Sociedad Mercantil Patrimonio Municipal de Majadahonda, S. A.
PCAG: Pliego de cláusulas administrativas generales para la contratación
de obras del Estado.
PCAGEST: Pliego de cláusulas administrativas generales para la
contratación de estudios y servicios técnicos.
RGCE: Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre, por el que se aprueba el
Reglamento General de Contratación del Estado.
RBEL: Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el
Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.
RFHN: Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, por el que se aprueba
el régimen jurídico de los Funcionarios de Administración Local con
Habilitación de Carácter Nacional.
ROF: Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el
Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las
Entidades Locales.
SICAL: Sistema de Información Contable para la Administración Local,
aprobado por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 17 de julio
de 1990.
TRRL: Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se
aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en
materia de Régimen Local.
TRLSOU: Real Decreto Ley 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
VIAP: Valores Independientes y Auxiliares del Presupuesto.
INDICE
Páginas
1. INTRODUCCION 4
1.1. Objetivos y alcance de la fiscalización 4
1.2. Marco legal 6
1.3. Limitaciones a la fiscalización 6
1.4. Trámite de alegaciones 7
2. SISTEMA CONTABLE Y RendiciOn DE CUENTAS 7
2.1. Sistema contable 7
2.2. Rendición de cuentas 8
3. CONTROL INTERNO 8
3.1. Contabilidad 8
3.2. Ingresos 9
3.3. Imnovilizado 10
3.4. Deudores 10
3.5. Tesorería 10
4. PRESUPUESTOS 11
4.1. Modificaciones Presupuestarias 12
4.2. Ejecución y liquidación de los presupuestos 13
5. ESTADOS FINANCIEROS 21
5.1. Inmovilizado 21
5.2. Deudores 22
5.3. Tesorería 24
5.4. Préstamos 25
5.5. Operaciones de Tesorería 26
5.6. Acreedores 26
Páginas
6. SOCIEDADES MERCANTILES 27
6.1. Sociedad mercantil Patrimonio Municipal de Majadahonda, S. A.
(PAMMASA) 27
7. ORDENACION TERRITORIAL Y URBANISMO 28
7.1. Actuaciones urbanísticas 29
7.2. Control y disciplina urbanísticos 29
8. CONTRATACION 29
8.1. Construcción de edificio destinado a Auditorio y Conservatorio,
1.ª y 2.ª fases 31
8.2. Reforma y ampliación del Ayuntamiento, 2.ª fase 33
8.3. Construcción de piscina cubierta y reforma y ampliación del
polideportivo «Huerta Vieja» y
venta de parcela municipal 35
8.4. Construcción del campo de fútbol «Cerro del Espino» 36
8.5. Análisis de la relación existente entre los contratos de
construcción de piscina cubierta y reforma y ampliación del polideportivo
«Huerta Vieja» y venta de parcela municipal y construcción de las obras
de campo de fútbol «Cerro del Espino» 38
8.6. Servicios de colaboración en la gestión y defensa de los
tributos y precios públicos 38
9. CONCLUSIONES 40
9.1. Sobre el control interno y el sistema contable 40
9.2. Sobre el incumplimiento de normas legales 41
9.3. Sobre la representatividad de las cuentas 42
9.4. Sobre la contratación 43
10. RECOMENDACIONES 44
10.1. Sobre el sistema de control interno 44
10.2. Sobre la representatividad de las cuentas 44
10.3. Sobre la contratación 45
ANEXOS 45
1. INTRODUCCION
1.1. Objetivos y alcance de la fiscalización
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en sesión de 21 de septiembre de 1994,
acordó incluir en su programa de actuaciones la fiscalización de la
actividad económico-financiera del Ayuntamiento de Majadahonda (en lo
sucesivo: Ayuntamiento, Entidad o Corporación) durante los ejercicios
1991, 1992 y 1993.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley Orgánica
2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (LOTCu), en la
fiscalización se han fijado los siguientes objetivos:
a) La verificación de la fiabilidad de los registros y estados
contables y si éstos representan la situación y las variaciones
económico-patrimoniales del Ayuntamiento.
b) La comprobación de que la gestión de la Corporación se ha
realizado de conformidad con la normativa de aplicación.
c) El análisis del grado de implantación, a partir del ejercicio
1992, de la Instrucción de Contabilidad para la Administración Local
(ICAL), aprobada por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 17 de
julio de 1990.
d) El análisis de algunos aspectos de la actividad
económico-financiera de los Organismos autónomos y Sociedades mercantiles
dependientes del Ayuntamiento.
El Municipio de Majadahonda está situado en la Comunidad de Madrid y su
término municipal tiene una superficie de 37,8 km2. Por su población
ocupa el decimosexto lugar entre los 179 de la Provincia, y la evolución
de aquélla en el período fiscalizado fue la siguiente:
La densidad de población del Municipio se situó entre 885 y 950 hab./km2,
cifras muy superiores a la media nacional (en torno a los 79 hab./km2) y
su actividad económica está basada fundamentalmente en el sector
servicios, complementada con la industria manufacturera y la
construcción.
Durante los ejercicios fiscalizados, la Corporación careció de un
reglamento orgánico sobre la composición y funcionamiento de sus órganos
de gestión, potestad reglamentaria y de organización prevista en los
artículos 4.1.a) y 47.3.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de
las Bases del Régimen Local (LRBRL) y 4.1.a) del Real Decreto 2568/1986,
de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización,
Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF)1, si
bien, en concordancia con lo establecido en el artículo 35 del mencionado
ROF, tenía constituidos los siguientes órganos necesarios:
a) El Alcalde, puesto ocupado por el mismo titular durante los tres
ejercicios fiscalizados.
b) El Pleno, integrado por 21 Concejales y cuya composición se
modificó el 15 de junio de 1991 como consecuencia de los resultados de
las elecciones locales de 26 de mayo de dicho año.
c) La Comisión de Gobierno, formada por el Alcalde y los seis
Tenientes de Alcalde, número máximo conforme a lo dispuesto en el
artículo 52.2 del ROF.
Como órganos complementarios, previstos en el artículo 119 del ROF, han
funcionado diversas Comisiones Informativas, que han variado tanto en su
composición (entre cuatro y diez miembros). Entre estas Comisiones
destacan, por su relación con la actividad económico-financiera, las
siguientes:
--Régimen Interior y Personal.
--Hacienda y Economía.
--Bienestar Social, Sanidad y Consumo.
--Cultura, Deportes, Juventud y Educación.
--Urbanismo, Medio Ambiente, Mantenimiento y Obras.
El Ayuntamiento tiene constituida, asimismo, la Comisión Especial de
Cuentas, prevista en el artículo 127 del ROF y formada durante el período
fiscalizado por el Alcalde y 6 Concejales.
1 Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
La Corporación aplicó durante el período fiscalizado las directrices de
un documento sobre reorganización del Ayuntamiento, aprobado por el Pleno
de 29 de junio de 1992, que distinguía los organigramas de las distintas
Concejalías, en número de 17, y señalaba las unidades administrativas
adscritas a las mismas. Las atribuciones delegadas en los Concejales
comprendían, entre otras, la gestión de los servicios, incluyendo la
facultad de proponer gastos hasta 250.000 pesetas en el caso de
Concejales miembros de la Comisión de Gobierno y hasta 100.000 pesetas
para el resto de los Concejales Delegados.
La Corporación prestó todos los servicios enumerados en el artículo 26 de
la LRBRL, con excepción del mercado y el matadero. El servicio de
prevención y extinción de incendios y el de tratamiento de residuos
corrió a cargo de la Comunidad de Madrid, y el abastecimiento
domiciliario de agua potable se realizó por el Canal de Isabel II,
Empresa dependiente de la Comunidad de Madrid.
El Ayuntamiento realizó además, con carácter voluntario, optativo o
complementario, los servicios correspondientes a la ordenación del
tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas (Policía Local),
educación, cultura, construcción y alquiler de viviendas, sanidad y otros
servicios sociales. Asimismo, mediante gestión indirecta se prestaron los
servicios de retirada de vehículos de las vías públicas y el de recogida
de basuras y limpieza viaria.
Durante el período fiscalizado dependieron del Ayuntamiento los
siguientes Organismos autónomos:
--Patronato de Sanidad y Consumo.
--Patronato de Cultura.
--Patronato de Juventud.
--Patronato de Deportes.
Aunque cada uno de estos Patronatos dispuso de presupuesto independiente,
su gestión económico-financiera se integró y confundió con la del propio
Ayuntamiento, con lo que en la práctica funcionaron como servicios de la
propia Corporación, por lo que los resultados de la fiscalización de
dichos Patronatos se presentan en este Informe de forma conjunta con los
del Ayuntamiento.
Durante el período fiscalizado el Ayuntamiento participó, además, en los
siguientes Entes:
--Sociedad mercantil Patrimonio Municipal de Majadahonda, S. A.
(PAMMASA), constituida en 1992 y cuyo capital social pertenecía en su
totalidad al Ayuntamiento.
--Empresa Mixta de Tráfico y Aparcamientos de Majadahonda, S. A.
(EMTAMSA), constituida en 1993 y de la que el Ayuntamiento ostentaba la
titularidad del 30% de su capital social.
La plantilla de personal del Ayuntamiento se incrementó un 4% en el
período fiscalizado, al pasar de 312 puestos en 1991 a 326 en 1993, y su
nivel de ocupación aumentó un 5%, pasando de 275 a 290 empleados
efectivos en los ejercicios fiscalizados.
Los presupuestos definitivos de gastos alcanzaron en 1991, excluidas
Resultas, 3.416 millones de pesetas y experimentaron un incremento del 9%
en el año 1992 (3.728 millones de pesetas), situándose en 1993 en una
cifra muy similar a la de 1991 (3.434 millones de pesetas).
1.2. Marco legal
La legislación que regula la actividad económico-financiera,
presupuestaria y contable del Ayuntamiento en el período fiscalizado se
contiene fundamentalmente en las siguientes disposiciones:
--Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local
(LRBRL).
--Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se
aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en
materia de Régimen Local (TRRL).
--Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales
(LHL).
--Instrucción de Contabilidad de las Corporaciones Locales anexa al
Reglamento de Haciendas Locales de 4 de agosto de 1952, aplicable hasta
el 31 de diciembre de 1991.
--Instrucción General de Recaudación y Contabilidad, aprobada por Decreto
2260/1969 de 24 de julio.
--Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 17 de julio de 1990, por
la que se aprueba la Instrucción de Contabilidad para la Administración
Local (ICAL), que entró en vigor el 1 de enero de 1992.
--Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 31 de mayo de 1991, por
la que se aprueban instrucciones para la apertura de la contabilidad en
el nuevo sistema de información contable para la Administración Local.
--Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 20 de septiembre de
1989, sobre estructura de los presupuestos de las Entidades Locales.
--Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla, en
materia de presupuestos, el Capítulo primero del título sexto de la Ley
39/1988, reguladora de las Haciendas Locales.
--Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el
Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las
Entidades Locales (ROF).
--Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el
Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RBEL).
--Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio.
--Decreto 923/1965, de 8 de abril, por el que se aprueba el texto
articulado de la Ley de Contratos del Estado (LCE) y Decreto 3410/1975,
de 25 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de
Contratación del Estado (RGCE).
1.3. Limitaciones a la fiscalización
Los trabajos de fiscalización han estado condicionados por las siguientes
limitaciones, carencias de documentos o retrasos en su entrega:
a) La entrega de los documentos y libros de contabilidad por parte
del Interventor del Ayuntamiento se realizó con un considerable retraso y
con frecuencia incompleta. Además, un mismo registro de contabilidad han
sido objeto de sucesivas entregas, en algunos casos con alteraciones
respecto a los anteriores.
b) El Ayuntamiento no había elaborado, a la fecha de inicio de los
trabajos (6 de junio de 1995), ninguno de los estados contables que deben
conformar la Cuenta General de los ejercicios 1992 y 1993, con la
excepción del estado de ejecución del presupuesto corriente del primero
de dichos ejercicios. Esta situación fue debida a que durante este
período no se aplicó el principio contable de registro, lo que originó
que una parte de las operaciones no se anotaran en libros y, además, a
que no se había procedido al cierre de la contabilidad de ambos
ejercicios, por lo que la fiscalización ha tenido que realizarse sobre
las operaciones contabilizadas a dicha fecha, a pesar de las
incoherencias, deficiencias y carencias documentales que se señalan en
este y sucesivos apartados y teniendo en cuenta, asimismo, que después de
la mencionada fecha se han registrado operaciones que han modificado
sensiblemente las cuentas analizadas.
c) Durante la fiscalización no se dispuso del balance de situación a
1 de enero de 1992, inicial del sistema contable a implantar en dicho
ejercicio y exigido en la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de
31 de mayo de 1991, por la que se regula el procedimiento de apertura de
libros de la Instrucción de Contabilidad para la Administración Local
(ICAL).
d) Los saldos de deudores y acreedores no están soportados por las
correspondientes relaciones nominales. Asimismo, una gran parte de los
proveedores y acreedores no ha dado respuesta a la circularización
realizada por el Tribunal, lo que dificulta el seguimiento de dichas
cuentas.
e) La Cuenta de Tesorería del ejercicio 1991 ha sido elaborada con
significativas deficiencias, siendo especialmente destacable el hecho de
que la misma no incluya la clasificación del presupuesto por capítulos y
artículos ni la relación de data, según las previsiones de la Circular de
1 de diciembre de 1958, del Servicio Nacional de Inspección y
Asesoramiento de las Entidades Locales.
f) Los libros de contabilidad no incluyen todos los ingresos y pagos
realizados en los ejercicios anteriores a 1993, por lo que han tenido que
realizarse continuas conciliaciones bancarias de saldos con antigüedad
incluso superior a cinco años, que no siempre responden a cargos y abonos
identificables en los extractos bancarios. Además, durante los ejercicios
fiscalizados se anotan ingresos que no implican un incremento de
efectivo.
g) Las unidades administrativas del Ayuntamiento no disponían,
durante las labores de fiscalización, de todos los extractos bancarios de
las cuentas corrientes abiertas en entidades financieras. Además, la
relación de aquéllas facilitada por el Ayuntamiento no es coincidente con
la que se deduce de la contabilidad, por lo que no puede concluirse que
los saldos y movimientos que figuran en los libros y en las Actas de
arqueo reflejen fielmente las disponibilidades reales de efectivo y sus
variaciones.
h) Una gran parte de las modificaciones presupuestarias no aparece
soportada con el correspondiente expediente en el que se incluyan los
documentos acreditativos de su tramitación. Asimismo, en las
modificaciones que disponen
de expediente, éste no se ajusta a lo establecido en el artículo 37.2 del
Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, al no incluir aquél una memoria
justificativa de la necesidad de la modificación presupuestaria, no
indicar la modalidad de ésta ni los medios financieros que han de
sufragarla.
i) El Ayuntamiento no ha entregado al Tribunal de Cuentas diversos
expedientes de ingreso y gasto, cuya relevancia cuantitativa se concreta
en los apartados correspondientes del presente Informe.
1.4. Trámite de alegaciones
En cumplimiento del artículo 44 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LFTCu), los resultados de las
actuaciones practicadas fueron remitidos, el día 21 de mayo de 1997, al
Alcalde del Ayuntamiento, confiriéndole un plazo de quince días para que
alegara y presentara los documentos y justificaciones que estimase
pertinentes. El Alcalde ha presentado, con fecha 9 de junio de 1997 y
dentro del plazo señalado, las correspondientes alegaciones, que se han
complementado con dos escritos de fechas 13 y 17 de junio de 1997,
documentos todos ellos que se incorporan al presente Informe en virtud de
lo señalado en el apartado 4.º del mencionado artículo 44 de la LFTCu.
En relación con el contenido de estas alegaciones y su tratamiento, con
independencia de las aclaraciones y puntualizaciones que en cada caso
figuran en el Informe, con carácter general es preciso señalar lo
siguiente:
a) En los casos en que se ha modificado, total o parcialmente, el
contenido del Informe, se indica expresamente este hecho en nota a pie de
página.
b) En los supuestos en que en virtud de las alegaciones se ha
considerado necesario formular alguna matización, ésta se presenta en
nota a pie de página.
c) Salvo los casos concretos que lo requieran, en el Informe no se
realizan valoraciones acerca de las alegaciones que:
--Confirman deficiencias o irregularidades señaladas en aquél.
--Plantean criterios u opiniones sin soporte documental alguno.
--No rebaten el contenido del Informe pero dan explicaciones o
justificaciones de las actuaciones del Ayuntamiento.
--Se refieren a hechos o a actuaciones posteriores al cierre de los
ejercicios fiscalizados e incluso a la conclusión de las verificaciones
del Tribunal, pero que no modifican los resultados de la fiscalización
referentes a dichos ejercicios.
2. SISTEMA CONTABLE Y RENDICION DE CUENTAS
2.1. Sistema contable
El sistema contable del Ayuntamiento durante el ejercicio 1991 se ajustó
a la Instrucción de Contabilidad de las Corporaciones Locales anexa al
Reglamento de Haciendas Locales de 4 de agosto de 1952. A partir de 1992,
la Entidad procedió a implantar la Instrucción de Contabilidad para a la
Administración Local (ICAL), aprobada por la Orden del Ministerio de
Economía y Hacienda de 17 de julio de 1990.
Con independencia de la dualidad de sistemas contables señalada
anteriormente, el Ayuntamiento no aplicó, durante los períodos de
vigencia de cada uno de aquéllos, criterios y principios uniformes y
continuados y careció de controles previamente definidos, lo que
condiciona la fiabilidad de los registros y la representatividad de las
cuentas, destacándose, en particular, las siguientes irregularidades:
--Durante una gran parte del período fiscalizado no se ha aplicado el
principio de registro de las operaciones de relevancia
económico-financiera, lo que ha determinado que la contabilidad haya sido
sucesivamente reconstruida con posterioridad a la efectiva realización de
los hechos económicos, fundamentalmente mediante múltiples y sucesivas
conciliaciones entre los datos reflejados en libros y los contenidos en
los extractos de movimientos remitidos por las entidades financieras.
--A la conclusión de los trabajos de fiscalización no se había procedido
al cierre de la contabilidad de los ejercicios 1992 y 1993, con la única
excepción del estado de ejecución del presupuesto corriente de 1992. Este
hecho ha provocado que la Corporación continuase realizando operaciones
de regularización, traspasos y ajustes que afectan a presupuestos
cerrados y a operaciones de carácter no presupuestario en ambos
ejercicios y a presupuesto corriente para el ejercicio 1993, dado que el
sistema informático implantado permite incorporar a la contabilidad
cualquier asiento retrotrayéndolo a la fecha en la que aquél debió
registrarse, con independencia del momento en que el mismo se lleve a
efecto.
--La Corporación no ha confeccionado, en el plazo previsto legalmente, el
balance de situación referido a 1 de enero de 1992, inicial del sistema
contable a implantar en dicho ejercicio y en el que deberían integrarse
la totalidad de los saldos de las cuentas anuales al cierre del ejercicio
1991, exigido en la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 31 de
mayo de 1991, que regula el procedimiento de apertura de la ICAL. Con
posterioridad a la conclusión de los trabajos de fiscalización, los
responsables de la Entidad han entregado al Tribunal de Cuentas diversos
estados entre los que se encuentra el balance de situación mencionado
anteriormente, confeccionado en fecha muy alejada a la de referencia.
Asimismo, en los libros de contabilidad abiertos en el ejercicio 1992
para la implantación de la ICAL y previstos en la misma se observan las
siguientes irregularidades:
a) En el Diario general de operaciones no figuran los asientos que
reflejen los saldos iniciales de las diversas rúbricas del inmovilizado
ni los de las cuentas representativas de las deudas a largo plazo.
b) El saldo de tesorería que aparece en el Acta de arqueo a 31 de
diciembre de 1991, coincidente en su cuantía
con el inicial a 1 de enero de 1992 del Libro Mayor de cuentas, supera en
1.072.799 pesetas al que se refleja en el Diario general de operaciones.
c) No se ha procedido a la apertura del Libro de Inventarios y
Balances, debido, como se ha señalado anteriormente, a la inexistencia a
la fecha prevista legalmente del balance de situación a 1 de enero de
1992.
d) El «Libro Mayor de conceptos del presupuesto de gastos,
agrupación de presupuestos cerrados» presenta un saldo acreedor inicial a
1 de enero de 1992 inferior en 906.099.465 pesetas al que refleja la
liquidación de presupuesto de 1991. Igualmente, el «Libro Mayor de
conceptos del presupuesto de ingresos, agrupación de presupuestos
cerrados» refleja a 1 de enero de 1992 un saldo deudor inferior en
1.603.085.701 pesetas al que aparece en la liquidación de presupuesto de
1991. No obstante, el «Estado de ejecución de resultas de ingresos y
gastos de 1991 y anteriores», elaborado por la Corporación en el
ejercicio 1992, recoge los saldos deudores y acreedores por los
mencionados saldos, lo que pone de manifiesto que los diversos estados
contables no han sido elaborados tomando como inexcusable punto de origen
los correspondientes libros.
e) En el Diario general de operaciones abierto para cada uno de los
Patronatos, configurados bajo la modalidad de Organismos autónomos, no se
registran los saldos de las cuentas de inmovilizado a 1 de enero de 1992.
Asimismo, el importe de la Cuenta de Tesorería que figura en el referido
Diario no es coincidente, en ningún caso, con el reflejado en el Acta de
arqueo a 31 de diciembre de 1991 ni con el que figura en el Libro Mayor.
f) Los saldos de derechos pendientes de cobro a 1 de enero de 1992
que se reflejan en el Diario general de operaciones del Organismo
autónomo «Patronato de Cultura» (40.220.000 pesetas) no coinciden con los
del Libro Mayor de conceptos presupuestarios (40.000.000 de pesetas).
2.2. Rendición de cuentas
En la elaboración, presentación, aprobación y rendición de las cuentas y
documentación complementaria, la Corporación ha incurrido en las
siguientes deficiencias e irregularidades:
a) La Cuenta General de Presupuestos y la Cuenta de Administración
del Patrimonio del ejercicio 1991 fueron elaboradas por la Intervención
en 1994, informadas por el Interventor los días 8 y 11 de mayo de 1995 y
aprobadas por el Pleno de la Corporación en sesión de 11 de mayo de 1995,
junto con las Cuentas Generales de los ejercicios 1987 a 1990, antes de
su exposición al público, por lo que estas cuentas se han elaborado y
rendido en fechas muy posteriores a las previstas en el artículo 193 de
la LHL (con una demora media de tres años)2.
2 Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
b) Las Cuentas de Tesorería y de Valores Independientes y Auxiliares
del Presupuesto (VIAP) del ejercicio 1991 no cumplen todos los requisitos
exigidos en el artículo 461 del TRRL, puesto que, por una parte, en las
mismas no consta la fecha de su rendición, la firma del Tesorero, la
propuesta de aprobación del Alcalde y el informe previo del Interventor
ni, por otra, han sido aprobadas por el Pleno de la Corporación. Además,
la Cuenta de Tesorería ha sido elaborada con significativas carencias, en
particular por no incluir la clasificación del presupuesto por capítulos
y artículos ni la relación de data, conforme establece la Circular del
Servicio Nacional de Inspección y Asesoramiento de las Entidades Locales
de 1 de diciembre de 1958.
c) La Cuenta General de los ejercicios 1992 y 1993 no ha sido
formada por la Intervención, aprobada por el Pleno ni rendida al Tribunal
de Cuentas, con lo que se incumplen las Reglas 408 y siguientes de la
ICAL. Por otra parte, de los estados y cuentas que debe confeccionar el
Ayuntamiento y sus Organismos autónomos, previstos en el artículo 190.2
de la LHL y en la Regla 416 de dicha Instrucción, únicamente se ha
elaborado la liquidación del presupuesto del ejercicio 1992, aprobada por
Decreto del Alcalde de 8 de febrero de 1995. Por ello, la Corporación no
ha formado ni rendido el balance de situación, la cuenta de resultados,
el cuadro de financiación anual, el estado demostrativo de los derechos a
cobrar y obligaciones a pagar procedentes de presupuestos cerrados, el
estado de los compromisos de gasto adquiridos con cargo a ejercicios
futuros, el estado de tesorería y el estado de la deuda. Asimismo, la
Corporación no ha rendido los anexos a los estados anuales relacionados
en la Regla 425 de la mencionada Instrucción de Contabilidad, así como el
balance de situación a 1 de enero de 1992 ni el estado de conciliación
necesario para su elaboración, documentos exigidos en la Orden del
Ministerio de Economía y Hacienda de 31 de mayo de 19913.
3. CONTROL INTERNO
La Corporación careció, en los tres ejercicios fiscalizados, de
procedimientos normalizados reguladores del funcionamiento e
interrelación de sus diferentes unidades, si bien en la misma se
constituyeron todos los órganos necesarios previstos en el artículo 35
del ROF. Asimismo, su organización administrativa y el sistema de control
interno presentaban, entre otras, las siguientes deficiencias y
debilidades, que en algunos casos son contrarias a disposiciones
legales4:
3 En relación con el contenido de las alegaciones, indicando que todas
las cuentas y documentos relacionados en este apartado ya han sido
formados por la Intervención, aprobados por el pleno y rendidos al
Tribunal de Cuentas, es preciso señalar que dichos trámites se han
realizado con posterioridad a la conclusión de los trabajos de
fiscalización.
4 Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
3.1. Contabilidad
a) La gestión económico-financiera y subsiguiente contabilización de
las operaciones de los Patronatos municipales,
configurados jurídicamente como Organismos autónomos, se realizó
conjuntamente con la del propio Ayuntamiento, aunque cada uno de aquéllos
dispuso de presupuesto independiente.
b) Los registros de contabilidad del ejercicio 1991 se han elaborado
por procedimientos informáticos, careciendo en su mayor parte de la
diligencia de apertura y de las firmas y sellos correspondientes5.
Asimismo, las Actas de arqueo no están firmadas por el Alcalde Presidente
y por el Depositario, dos de los tres claveros que establece la Regla
62.6 de la Instrucción de Contabilidad anexa al Reglamento de Haciendas
Locales de 4 de agosto de 1952.
Los registros de contabilidad de los ejercicios 1992 y 1993 presentan las
mismas irregularidades que los del ejercicio anterior, en cuanto a falta
de diligencia, firmas y sellos, y además en el ejercicio 1993 se
encuentran incompletos en cuanto al registro de operaciones, por cuanto
en el Diario general no se registran movimientos a partir del día 22 de
diciembre, en el Mayor no figuran los posteriores al 14 de diciembre en
la cuenta «Acreedores por pagos ordenados», el Mayor de conceptos del
presupuesto de gastos no incluye partidas del Capítulo 1 «Gastos de
personal» y el Mayor de conceptos del presupuesto de ingresos no refleja
los movimientos correspondientes a los Patronatos de Sanidad y Consumo y
Juventud.
c) No se ha aplicado el principio de registro, en particular durante
el ejercicio 1993, por lo que diversos ingresos y gastos realizados en el
mismo no figuran anotados en todos los libros de contabilidad ni
reflejados en los estados anuales.
d) En el registro contable de algunas operaciones se aplica el
principio de caja frente al legalmente exigido de devengo.
e) Se han confeccionado simultáneamente dos libros de caja, uno
manual elaborado por el Tesorero y otro informatizado llevado en la
Intervención, que difieren en su contenido; así, en el primero, que no
recoge la totalidad de los pagos e ingresos realizados y no enlaza con
las Actas de arqueo, registra, sin embargo, pagos realizados por la
Corporación y no contabilizados en el Libro de la Intervención.
f) La Entidad careció del Libro de Inventarios y Balances previsto
en la Regla 63 de la Instrucción de Contabilidad anexa al Reglamento de
Haciendas Locales de 4 de agosto de 1952, así como de los libros
auxiliares de arqueos diario, registro general de expedientes fallidos,
registro general de expedientes de adjudicación de fincas a la Hacienda
Local y auxiliar de efectos, exigidos todos ellos en las Reglas 66 y 69
de la citada Instrucción.
g) La Corporación no dispone en sus Dependencias de algunos
mandamientos de pago (en número de 63) e ingreso (en número de 251) del
ejercicio 1991, cuantías que se elevan a 76 y 397, respectivamente, si se
incluyen los de los Patronatos dependientes del Ayuntamiento.
5 En relación con el contenido de las alegaciones en el sentido de que
los registros de contabilidad de 1992 y 1993 que ya obran en poder del
Tribunal están diligenciados, firmados y sellados, es preciso señalar que
éstos han sido entregados una vez concluidas las labores de fiscalización
y han sido elaborados en fechas muy posteriores --con una demora de hasta
cuatro años-- a las que se refieren los mismos.
h) Algunos ingresos y gastos carecen de la necesaria justificación,
ésta es insuficiente o presenta diversas irregularidades, incluyéndose
las deficiencias más relevantes en los apartados específicos de este
Informe.
i) El Ayuntamiento no dispone de una relación nominal de acreedores
que sustente los importes pendientes de pago. Además, el saldo de estas
cuentas difiere de las deudas efectivas de la Corporación al no incluirse
en contabilidad diversas obligaciones sin consignación presupuestaria ni
la totalidad de los pagos pendientes a proveedores, según se deduce de
los resultados de la circularización a algunos de éstos.
3.2. Ingresos
a) En la contabilización de los ingresos presupuestarios no se
utiliza un procedimiento uniforme; así, operaciones de idéntica
naturaleza se registran en 1991 en partidas presupuestarias distintas, en
otros casos se reconocen derechos sin soporte documental y en otros, por
el contrario, no se registran en contabilidad todos los ingresos
generados.
b) El registro de las operaciones se ha realizado con importantes
retrasos, lo que ha originado que en ocasiones aquéllas se imputen a
ejercicios posteriores al de la generación del derecho y su cobro
efectivo, existiendo a la conclusión de los trabajos de fiscalización un
considerable importe de ingresos en cuentas restringidas de recaudación
pendientes de aplicación a presupuesto.
c) Los ingresos patrimoniales se contabilizan sin contraído previo,
por lo que no puede determinarse con exactitud si los recursos que
aparecen anotados en libros y reflejados en cuentas se corresponden con
los rendimientos reales derivados del patrimonio municipal.
d) La aprobación de determinados padrones fiscales se produjo con
posterioridad a la publicidad de los mismos e incluso después del cierre
del período de cobro voluntario para el Impuesto sobre Bienes Inmuebles
de naturaleza urbana y Licencia Fiscal en el ejercicio 1991.
e) Se utilizan incorrectamente los procedimientos de apremio al no
expedirse las certificaciones de descubierto dentro del plazo establecido
legalmente, pudiendo transcurrir, en algunos casos, varios años hasta la
iniciación de aquél.
f) Los ingresos en las cuentas bancarias restringidas para el abono
de la recaudación por los distintos procedimientos se contabilizan, con
carácter provisional, en la rúbrica de «Ingresos pendientes de aplicación
en cuentas restringidas de recaudación» de forma conjunta y mensualmente,
con lo que se incumple lo establecido en las reglas 169 y 170 de la
Instrucción de Contabilidad de 17 de julio de 1990, tanto en la
periodicidad que debe ser diaria, como en su globalidad, por cuanto dicha
Instrucción exige que se registren por separado en función de la
modalidad de realización del ingreso. No obstante, como ya se indica a lo
largo del Informe, en el ejercicio 1993 existen importantes ingresos
pendientes de aplicación definitiva y no contabilizados
presupuestariamente.
g) Diversos expedientes de ingreso carecen, según se señala en el
apartado específico de este Informe, de determinados
requisitos materiales y formales en su acreditación.
h) Los registros de contabilidad del Ayuntamiento no concuerdan con
los datos que aparecen en las Cuentas de Recaudación rendidas por el
Recaudador de determinados tributos. Además, una parte de dichas Cuentas
no ha sido aprobada por el Ayuntamiento.
3.3. Inmovilizado
a) La Corporación dispone de un Inventario de bienes único, por lo
que no se han elaborado Inventarios diferenciados para cada uno de los
Organismos autónomos (Patronatos) constituidos por la Entidad6.
b) En general, no existe reflejo contable de las variaciones
patrimoniales que no tuvieron incidencia directa en la Tesorería
municipal7.
c) Con carácter general no se tramitan expedientes de contratación
para la adquisición de suministros. Además, no existen procedimientos
establecidos para el control y seguimiento de las adquisiciones
realizadas por los distintos servicios, lo que dificulta el conocimiento
y reflejo patrimonial de los bienes muebles.
d) La Corporación no tiene constituido el Patrimonio Municipal del
Suelo separado de los restantes bienes municipales, según lo regulado en
el artículo 276 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo
y Ordenación Urbana (TRLSOU), aprobado por el Real Decreto Legislativo
1/1992, de 26 de junio. Igualmente, no ha constituido el Registro de
Solares y Terrenos sin urbanizar, establecido en el artículo 230 del
citado TRLSOU.
3.4. Deudores
a) Hasta finales del ejercicio 1992, en el Ayuntamiento no se habían
establecido procedimientos para la tramitación de las bajas por anulación
de derechos, lo que ha originado la acumulación de saldos de dudoso
cobro. Igualmente la ineficaz utilización de los procedimientos de
apremio originó un elevado volumen de deudores en período voluntario que
pudieran estar incursos en los supuestos legales de prescripción.
b) Las cuentas del Recaudador Ejecutivo no han sido aprobadas desde
la adjudicación del contrato a aquél en 1985, con excepción de las
correspondientes a los ejercicios 1989 y 1990, que fueron aprobadas
simultáneamente por la Comisión de Gobierno de 25 de enero de 1993. Esta
deficiencia ha privado a la Corporación de un instrumento necesario para
el seguimiento y gestión de los derechos procedentes de ejercicios
cerrados8.
6 Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
7 Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones. 8 Párrafo
modificado como consecuencia de las alegaciones.
c) En el análisis efectuado sobre la ejecución de los derechos
pendientes de cobro en el período fiscalizado, se deduce:
--La existencia de cargos duplicados por valores de ejercicios cerrados
por la incorrecta contabilización de rectificaciones a los saldos
iniciales de cada ejercicio.
--La incorrecta imputación a presupuestos cerrados de liquidaciones
practicadas en el ejercicio en vigor.
--La duplicidad en la contabilización de bajas por anulación y a su vez
la falta de anotación contable de bajas aprobadas por la Corporación.
--La escasa fiabilidad de que los derechos reconocidos sean en todo caso
exigibles y de que los cobros contabilizados se correspondan con recursos
efectivamente recaudados.
3.5.Tesorería
a) Durante el período fiscalizado los ámbitos de actuación de los
departamentos de Tesorería e Intervención no estuvieron claramente
diferenciados en sus funciones y responsabilidades.
b) La Corporación no ha efectuado arqueos periódicos, por lo que las
correspondientes Actas carecen de fiabilidad al no incluir la totalidad
de los movimientos de tesorería ni sus disponibilidades, puesto que se
basan en documentos contables elaborados a partir de los distintos
registros de la Intervención, por lo que las mismas están afectadas de
las mismas carencias, deficiencias e irregularidades que aquéllos.
Asimismo, al no haberse procedido al cierre de la contabilidad de los
ejercicios 1992 y 1993, los datos para la confección de las Actas de
arqueo de dichos años han sido sucesivamente modificados y, a medida que
se incorporan nuevas anotaciones a los registros contables, se originan
Actas de arqueo distintas para una misma fecha. Además, las Actas de
arqueo presentan, en general, numerosas deficiencias formales, tales como
la falta de firma por los responsables municipales, fechas erróneas o
ausencia de las mismas, falta de detalle sobre la distribución de los
saldos en entidades financieras o caja, ausencia de extractos bancarios y
documentos de conciliación y falta de enlace entre los saldos salientes y
entrantes en los distintos ejercicios.
c) Los extractos bancarios de las cuentas corrientes del
Ayuntamiento y sus Organismos autónomos (Patronatos) se recibieron en la
Tesorería en el año 1991 y en la Intervención en los años 1992 y 1993, no
disponiéndose de un sistema adecuado de control y archivo de los mismos,
lo que ha originado que dichos extractos se hayan extraviado en algunos
casos y, en consecuencia, no hayan podido ser analizados en las labores
de fiscalización.
d) El Ayuntamiento no conoce la totalidad de las cuentas que
mantenía abiertas, así como sus fechas de apertura y cancelación, en su
caso.
e) Los Patronatos, constituidos como Organismos Autónomos con
personalidad jurídica propia, no han dispuesto de cuentas abiertas en
entidades financieras diferenciadas de las de la propia Corporación.
f) La Corporación no ha efectuado un adecuado seguimiento y control
de los movimientos de efectivo realizados durante el período fiscalizado,
como lo demuestran los siguientes hechos:
--Los movimientos de fondos del Ayuntamiento y de sus Organismos
autónomos se realizan de forma conjunta, a través de las cuentas abiertas
en entidades financieras a nombre de la Corporación, con independencia de
que a efectos contables se diferencien los saldos.
--El Libro de bancos disponible se aperturó el 1 de enero de 1991, con
los saldos reales de las cuentas abiertas en las entidades financieras,
resultando un importe neto inferior en 72.632.044 pesetas, al obtenido de
los registros contables, diferencia que fue compensada con un asiento en
una cuenta denominada «Movimientos pendientes de aplicación». Esta
diferencia, motivada por ingresos y pagos efectuados con anterioridad al
año 1991 y no registrados contablemente, se redujo a 31 de diciembre de
1991 a 22.674.521 pesetas, cifra que no ha sido modificada hasta el 6 de
junio de 1995, fecha de inicio de la fiscalización.
--En el Libro de bancos figuran registradas otras cuentas no bancarias y
de carácter ficticio por diferencias no conciliadas, que ascienden a
438.472 pesetas, que no han sido modificadas en el período fiscalizado.
--Analizada una muestra de partidas de conciliación realizada por la
Corporación, relativas al asiento en contabilidad de pagos e ingresos que
figuran registrados en bancos y no en contabilidad, se observan las
incidencias siguientes:
* En el documento de pago no consta la intervención ni la orden de pago y
además no se acompaña la documentación acreditativa del gasto ni la
justificación del pago.
* En la fecha de realización efectiva del pago, que no estaba reconocida
la obligación, se confeccionó otro mandamiento, que posteriormente se
anula y que no se corresponde con el que se contabiliza en la
regularización.
* Como consecuencia de lo anterior, los pagos se aplican al presupuesto
corriente, haciendo mención el propio Interventor, incluso por escrito,
de que no existía consignación presupuestaria en el momento del pago.
* El importe de la partida de conciliación no se corresponde con un cargo
específico en bancos, sino que se fracciona en varios e incluso se
contabiliza en distintos ejercicios.
* En el registro de los ingresos se observan las mismas deficiencias que
se citan anteriormente para los gastos.
4. PRESUPUESTOS9
9 Las liquidaciones de los presupuestos del Ayuntamiento y de sus
Organismos autónomos, según la clasificación económica, se incluyen en el
anexo 1.
La elaboración, tramitación y aprobación de los presupuestos de los tres
ejercicios fiscalizados, que se realizó de forma conjunta y en un único
expediente para el presupuesto de la Entidad y el de sus Organismos
autónomos, no se han ajustado, en el cumplimiento de los plazos, a lo
dispuesto en los artículos 112.4 de la LRBRL y 150.2 de la LHL, lo que,
en definitiva, ha originado que aquéllos fueran aprobados durante el
período de su vigencia y muy avanzado el mismo (en los meses de
septiembre para 1991, mayo para 1992 y julio para 1993). Por otra parte,
los expedientes de tramitación de los presupuestos presentan las
siguientes deficiencias y carencias de documentos:
a) La liquidación del presupuesto del ejercicio anterior, así como
el avance de la del corriente, documentos exigidos en el artículo 18.1.b)
del Real Decreto 500/1990, se presentan, para todos los ejercicios
fiscalizados, de forma incompleta, al no figurar en aquéllos todas las
fases de ejecución del presupuesto, adoptando incluso, en cada uno de los
ejercicios, distintos criterios en la elaboración de ambos documentos.
b) Los créditos del presupuesto aprobado inicialmente para el
ejercicio 1991 difieren, tanto en su cuantía como en su contenido,
respecto al presupuesto definitivo, superando aquéllos a éstos en
86.000.000 de pesetas. Esta diferencia se debe a dos informes emitidos
por el Interventor en relación con el presupuesto aprobado y en los que
pone de manifiesto hechos que debería haber señalado en su informe al
proyecto de presupuesto. En concreto, manifiesta la improcedencia de
contratar un préstamo (inicialmente previsto por 150.000.000 de pesetas)
por superar el límite legal establecido (5% de los ingresos liquidados
por operaciones corrientes en el presupuesto de 1990) y de incluir en el
presupuesto de la Entidad obligaciones reconocidas por los Patronatos
municipales (Organismos autónomos) sin consignación presupuestaria, hecho
este último que afecta a la estructura y contenido del presupuesto pero
no a su importe total.
c) En los presupuestos de los ejercicios 1991 y 1992 se incorporan
obligaciones reconocidas sin consignación presupuestaria correspondientes
a ejercicios anteriores por importes de 281.725.000 y 38.705.000 pesetas,
respectivamente, de las que 56.735.000 pesetas en 1991 y 17.075.000
pesetas en 1992 se refieren a gastos imputables a los Organismos
autónomos (Patronatos municipales).
d) El presupuesto aprobado inicialmente para el ejercicio 1992
difiere en su contenido, en los créditos afectos al Capítulo 2 (Gastos en
bienes corrientes y servicios) y al Capítulo 4 (Transferencias
corrientes), del definitivamente aprobado y, aun cuando no se altera el
total presupuestado, no consta en el expediente acuerdo del Pleno a este
respecto. Asimismo, en cuanto al estado de ingresos, tanto de la
Corporación como de los Patronatos municipales, no figura su importe ni
en el Acta de aprobación definitiva ni en su publicación en el «Boletín
Oficial de la Comunidad de Madrid», aun cuando en el Acta de aprobación
inicial se desagregaba el del Ayuntamiento por una parte y, por otra, el
de los Patronatos municipales de forma conjunta.
e) Del presupuesto de 1993, aprobado inicialmente por acuerdo del
Pleno de 15 de febrero de 1993, no consta su importe y contenido ni en el
Acta de aprobación ni en la publicación en el «Boletín Oficial de la
Comunidad de Madrid». En este sentido, la publicación definitiva del
mismo, el 1 de septiembre de 1993, incluye un resumen por capítulos que
difiere en su estructura con los datos que constan en el proyecto de
presupuesto incorporado al expediente.
f) En los expedientes de presupuestos de los tres ejercicios
fiscalizados se incluye el anexo de inversiones
previsto en el artículo 19 del Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, que
sin embargo para el ejercicio 1991 no recoge la vinculación de los
créditos asignados a los proyectos de inversión ni el tipo de
financiación en el ejercicio 1992, no determinando si aquéllos se
financian con recursos generales o con ingresos afectados.
En cuanto a su evolución, el incremento del presupuesto inicial respecto
al del ejercicio anterior, excluidas Resultas y la Agrupación de
presupuestos cerrados, fue del 28% en 1992 y del 7% en 1993. Estas
variaciones estuvieron motivadas principalmente, en los gastos, por el
aumento de los Capítulos 1 (Gastos de personal) y 7 (Transferencias de
capital), y en los ingresos por el incremento de los Capítulos 5
(Ingresos patrimoniales) y 9 (Pasivos financieros) en 1992, y del
Capítulo 6 (Enajenación de inversiones reales) en 1993.
4.1. Modificaciones presupuestarias
Las modificaciones del presupuesto de gastos incrementaron los créditos
iniciales de los ejercicios 1991 y 1992 en un 32% y 12%, respectivamente,
y minoraron los del ejercicio 1993 en un 3%, afectando prácticamente a
todos los capítulos, aunque cuantitativamente los más representativos son
el 2 (Gastos en bienes corrientes y servicios), 6 (Inversiones reales) y
9 (Pasivos financieros).
Los expedientes de tramitación de las modificaciones de crédito de los
tres ejercicios fiscalizados incluyen las correspondientes a la propia
Entidad Local y las de sus Organismos autónomos. Dichos expedientes no se
ajustan, en todos los casos, a lo establecido en el artículo 37.2 del
Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, en cuanto que aquéllos no
incorporan una memoria justificativa de la necesidad de su incoación, no
indican el tipo de modificación (crédito extraordinario, suplemento de
crédito, etc.) ni los medios o recursos que han de financiarla. Asimismo,
en ningún expediente consta el certificado del Secretario en el que se
acredite que no se han presentado reclamaciones a las modificaciones
propuestas y aprobadas.
Por otra parte, en relación con las ampliaciones de crédito, las Bases de
ejecución de los presupuestos incumplen el artículo 39 del Real Decreto
500/1990, de 20 de abril, al no relacionar expresa y taxativamente las
partidas de gastos ampliables. Asimismo, los expedientes no incluyen la
justificación de la efectividad de los recursos afectados.
Además de lo señalado en los párrafos anteriores, en algunas
modificaciones concretas se observan las siguientes irregularidades:
a) Los créditos iniciales del presupuesto de gastos de 1991 se han
incrementado en 818.431.116 pesetas, de las que únicamente 334.690.463
pesetas (el 41%) se tramitaron a través de un expediente. Las restantes
483.740.653 pesetas corresponden a ampliaciones de crédito, de las que
449.000.000 de pesetas (el 93%) se refieren al Capítulo 9 (Pasivos
financieros) y en concepto de amortización de deudas preexistentes por
operaciones de tesorería.
b) En el ejercicio 1992 los créditos iniciales se han incrementado
en 406.323.137 pesetas, de las que únicamente se han tramitado los
correspondientes expedientes por 46.472.000 pesetas (el 11%). La
diferencia entre ambos importes se debe a la incorporación, a través de
los Capítulos 7 y 9, de remanentes de crédito para gastos con
financiación afectada.
Por otra parte, en el segundo expediente de modificación de este
ejercicio, financiado mediante transferencias de crédito, se incrementó
el crédito inicial de la partida 0110.913.02 que ya había sido objeto de
minoración en el primer expediente, no pudiendo verificarse si se han
vulnerado las limitaciones que el artículo 161 de la LHL contempla para
las transferencias de crédito, al no constar en el primer expediente si
la minoración se ha producido por anulación o mediante transferencia de
crédito.
c) Los créditos iniciales del ejercicio 1993 se han disminuido en
105.265.000 pesetas, que se acreditan mediante dos expedientes y en los
que nuevamente se minoran créditos en el segundo expediente, mediante
transferencia de créditos, que habían sido incrementados en el primero, y
se aumentan otros que a su vez fueron minorados, según el siguiente
detalle:
--En la aplicación 1110.226.02, con unos créditos iniciales de 10.000.000
de pesetas, en un primer expediente, aprobado el 8 de noviembre de 1993,
se minoran créditos por 9.000.000 de pesetas, sin que conste si se trata
de bajas por anulación o transferencias de crédito, mientras que en el
segundo expediente, aprobado el 28 de diciembre de 1993, la misma
aplicación se incrementa por transferencias en 1.500.000 pesetas, por lo
que no puede verificarse si se han vulnerado los límites señalados en el
artículo 161 de la LHL.
--En sentido contrario, los créditos de determinadas aplicaciones
presupuestarias aumentan a través del primer expediente y posteriormente,
en un segundo expediente, son objeto de minoración, incumpliendo lo
establecido en el artículo 161 de la LHL, al afectar las transferencias a
créditos extraordinarios concedidos durante el ejercicio y minorar
créditos que han sido incrementados mediante suplementos, siendo el
detalle de estas modificaciones el siguiente:
4.2. Ejecución y liquidación de los presupuestos10
10 En el anexo 2 se incluye la evolución de los derechos y obligaciones
reconocidos.
Los resultados que figuran en las liquidaciones de los presupuestos de
los ejercicios 1991 y 1992, así como en el estado de ejecución del
presupuesto del ejercicio 1993, confeccionado a 6 de junio de 1995 (fecha
de inicio de la fiscalización) y no aprobado formalmente, son los
siguientes:
Las magnitudes presupuestarias han evolucionado durante los tres
ejercicios fiscalizados de la siguiente manera:
a) El aumento del 26% en los derechos reconocidos en el ejercicio
1992 respecto a 1991 es debido fundamentalmente a las variaciones de los
Capítulos 5 (Ingresos patrimoniales) y 9 (Pasivos financieros), en tanto
que la disminución del 21% en el ejercicio 1993 respecto a 1992
corresponde básicamente al Capítulo 9 (Pasivos financieros), en el que no
se liquidaron ingresos. Estas variaciones de signo contrario en 1992 y
1993 motivaron que los derechos liquidados en el último ejercicio
permaneciesen prácticamente invariables respecto al inicial del período.
b) Las obligaciones reconocidas presentaron una evolución similar a
la de los derechos, aumentando en un 27% en 1992 respecto a 1991 y
disminuyendo en un 20% en 1993 en relación con el año 1992, estando
motivadas estas variaciones, fundamentalmente, por la evolución del
Capítulo 6 (Inversiones reales) que se incrementó en 843.074.182 pesetas
en 1992 y se minoró en 775.439.503 pesetas en 1993.
c) El grado de ejecución del presupuesto de ingresos (relación entre
derechos reconocidos y previsiones definitivas) alcanzó el 76% en 1991,
el 84% en 1992 y el 72% en 1993. Si se analiza esta ejecución según la
clasificación económica, destaca el bajo nivel del Capítulo 2 (Impuestos
indirectos) que se situó para dichos ejercicios en el 39, 23 y 31%,
respectivamente.
d) La recaudación líquida de los derechos reconocidos experimentó
una tendencia decreciente, pasando del 88% en 1991 al 78% en 1992 y al
66% en 1993. No obstante, hay que señalar que en este último ejercicio no
se ha incorporado al presupuesto la totalidad del importe de la
recaudación ingresada en las cuentas restringidas, según se indica en el
epígrafe específico del presente Informe referente al análisis de la
ejecución del presupuesto de ingresos.
e) El grado de ejecución del presupuesto de gastos (relación entre
obligaciones reconocidas y créditos definitivos) varió del 80% en 1991 al
93% en 1992 y al 81% en 1993, estando especialmente afectado por el bajo
nivel en la ejecución de las inversiones en 1991 y 1993, que fue del 47 y
41%, respectivamente.
f) Las obligaciones reconocidas pendientes de pago disminuyeron en
el último de los ejercicios fiscalizados (31% en 1991, 36% en 1992 y 25%
en 1993), y ello a pesar del bajo nivel de pago del Capítulo 6
(Inversiones reales). Asimismo, las obligaciones reconocidas por el
Capítulo 2 (Gastos en bienes corrientes y servicios) en los tres
ejercicios presentaron un nivel de pago inferior al 50%.
g) En Resultas de ingresos y gastos del ejercicio 1991, cuya
previsión definitiva representó el 45 y el 42% del presupuesto total, el
grado de ejecución fue del 64% y 52%, respectivamente, y su nivel de
cobro y pago del 19% y 56%. Por lo que respecta a la Agrupación de
presupuestos cerrados de los años 1992 y 1993, no ha sido posible obtener
los correlativos índices, por no haber facilitado el Ayuntamiento, pese a
su reiterada solicitud, los documentos adecuados que permitan calcular
aquéllos con un mínimo grado de fiabilidad.
4.2.1. Ingresos11
11 En el anexo 3 se incluyen los conceptos de cada uno de los capítulos
del presupuesto de ingresos y su evolución en el período.
Los derechos reconocidos en cada ejercicio, excluidas Resultas en 1991 y
la Agrupación de presupuestos cerrados en 1992 y 1993, presentaron la
siguiente evolución:
El detalle por capítulo de la clasificación económica del presupuesto de
ingresos es el siguiente:
Los resultados del análisis de cada uno de los distintos capítulos de
dicha clasificación económica se sintetizan en los siguientes apartados.
4.2.1.1. Operaciones corrientes
A) Ingresos tributarios
Los derechos reconocidos por los Capítulos 1 (Impuestos directos), 2
(Impuestos indirectos) y 3 (Tasas y otros ingresos) representaron en su
conjunto, respecto a la totalidad de los ingresos, el 44%, 32% y 57% en
1991, 1992 y 1993, respectivamente, y los recursos que figuran en cada
uno de los mismos son los siguientes:
En el ejercicio 1991 el Ayuntamiento adecuó sus recursos tributarios al
sistema impositivo previsto en la LHL; no obstante, aquél se inició
aplicando la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 14 de
noviembre de 1979, por la que se establecía la estructura de los
presupuestos de las Entidades Locales, implantando, a lo largo del mismo,
la nueva estructura presupuestaria aprobada por la Orden del Ministerio
de Economía y Hacienda de 20 de septiembre de 1989, concordante con los
principios regulados en la mencionada LHL y en ejecución del mandato de
su disposición transitoria novena. El solapamiento de ambas estructuras
ha originado, entre otras deficiencias, las siguientes:
a) Un mismo tipo de ingreso se aplicó indistintamente a partidas
presupuestarias diversas e incluso a capítulos de la clasificación
económica diferentes en los siguientes casos:
--Los recursos afectos al Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica
se registraron como un impuesto indirecto (Capítulo 2, concepto 291.01) y
como un impuesto directo (Capítulo 1, concepto 113.00).
--El Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras se consideró
como una Tasa (Capítulo 3, concepto 326.01) o como un impuesto indirecto
(Capítulo 2, concepto 282.00).
--La Tasa por prestación de servicios urbanísticos se imputó, dentro del
Capítulo 3, a dos conceptos diferentes, en concreto los números 321.01 y
312.00.
--El precio público por exhibición de anuncios se registró como un
impuesto indirecto (Capítulo 2, concepto 291.02) y como una Tasa
(Capítulo 3, concepto 350.12).
b) Un mismo concepto presupuestario, en concreto el 321.01 de los
previstos en la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 14 de
noviembre de 1979, incluye dos ingresos tributarios diferentes: la Tasa
por expedición de documentos administrativos y la Tasa por prestación de
servicios urbanísticos.
Las variaciones de algunos de estos tributos se debieron a las siguientes
causas:
a) La disminución de los derechos reconocidos por el Impuesto sobre
Bienes Inmuebles de naturaleza urbana en el ejercicio 1992 fue debida al
importante volumen de liquidaciones directas practicadas por altas en
1991 (95 millones de pesetas), que no se incorporaron al padrón del
ejercicio siguiente.
b) El aumento de los derechos reconocidos por el Impuesto sobre
Construcciones, Instalaciones y Obras en los ejercicios 1992 y 1993 fue
debido a que en el ejercicio 1991 la mayor parte de los ingresos por
dicho tributo se incluye en el Capítulo 3, y más concretamente en la Tasa
por prestación de servicios urbanísticos.
c) La disminución de los derechos liquidados en la mayor parte de
las tasas y en los precios públicos en 1993 fue debida al deficiente
sistema contable de este ejercicio, que, como se señala en el apartado
específico de este Informe, originó, entre otros aspectos, la permanente
reconstrucción de la contabilidad y la continua regularización de
operaciones, que conllevó que los derechos contraídos y recaudados de
figuras tributarias con reconocimiento previo a su recaudación se
registrasen de forma simultánea.
d) El importante aumento en el ejercicio 1993 del Capítulo 3 (Tasas
y otros ingresos) en concepto de «Otros ingresos» estuvo motivado por la
inclusión de 252.663.750 pesetas en concepto de «Convenios urbanísticos»
por el aprovechamiento medio de suelo.
El grado de recaudación de los ingresos tributarios se situó en el 76, 80
y 55%, respectivamente, para los ejercicios 1991, 1992 y 1993. El bajo
nivel del ejercicio 1993 fue debido a la existencia de cuantiosos
ingresos recaudados y no aplicados a presupuesto a la fecha de
elaboración del estado correspondiente a dicho ejercicio, lo que pone de
manifiesto la escasa fiabilidad de los derechos pendientes de cobro
reflejados en los estados de ejecución del presupuesto. Así, al cierre de
los trabajos de fiscalización estaban pendientes de aplicación
presupuestaria los ingresos en las cuentas restringidas de ingresos de
dicho ejercicio que se relacionan a continuación:
--Cuentas números 2022 del Banco Bilbao-Vizcaya y 349.49 de Caja de
Madrid, por los ingresos del cuarto trimestre del año 1993, por importes
de 46.126.943 y 3.597.254 pesetas, respectivamente.
--Cuenta número 2022 del Banco Bilbao-Vizcaya, por un ingreso realizado
en enero de 1993 por importe de 646.167 pesetas.
--Cuenta número 34005 de Banque Nationale de París, por 38.238.158
pesetas por los ingresos obtenidos
a través de una empresa externa colaboradora en tareas recaudatorias.
--Cuenta número 5624.35 de Caja de Madrid, por la totalidad de los
ingresos recaudados, por un importe total de 153.620.521 pesetas.
--Cuenta número 4.00.2655 del Banco MAPFRE, por los ingresos obtenidos
por un cargo por domiciliaciones por 107.287.314 pesetas.
B) Transferencias corrientes
Los derechos reconocidos por el Capítulo 4 en cada uno de los ejercicios
fiscalizados corresponden a los siguientes tipos de recursos:
Estos ingresos se contabilizan, en su mayor parte, sin contraído previo y
en la fecha del cobro efectivo, lo que justifica que las cantidades
pendientes de cobro hayan sido muy reducidas (tan sólo entre el 2 y el 5%
de los derechos reconocidos).
Los recursos procedentes de la Comunidad de Madrid que se consignan en
las liquidaciones de los presupuestos no se corresponden con los fondos
efectivos devengados, al concurrir las siguientes deficiencias en la
contabilización de algunas partidas:
--Figuran registrados derechos pendientes de cobro del ejercicio 1991 por
23.260.164 pesetas (el 63% del total) que no están acreditados por
documento alguno que especifique la pertinencia del derecho ni su
naturaleza. En sentido contrario, en dicho ejercicio no se contabiliza el
ingreso efectivo de 836.000 pesetas en concepto de subvención para gastos
de mantenimiento, anotándose aquél en 1992 en la Agrupación de
presupuestos cerrados de 1991.
--De los ingresos percibidos en el ejercicio 1992 se imputa a
presupuestos cerrados (ejercicio 1991) la cantidad de 19.580.082 pesetas,
con cargo al pendiente de cobro que se había generado en ese ejercicio.
--De los ingresos percibidos en 1993 estaban pendientes de aplicar a
presupuesto 41.805.598 pesetas, de las cuales 28.031.979 pesetas
corresponden al presupuesto del propio Ayuntamiento y el resto a sus
Organismos autónomos (Patronatos). Estos importes figuran contabilizados
en rúbricas de conceptos no presupuestarios.
Por otra parte, la Consejería de Servicios Sociales de la Comunidad de
Madrid concedió al Ayuntamiento subvenciones para equipamiento e
inversiones por 500.000 pesetas en 1992 y 3.446.000 pesetas en 1993, que
no fueron efectivamente transferidas al no justificar el Ayuntamiento el
gasto correspondiente.
C) Ingresos patrimoniales
Los derechos reconocidos en el Capítulo 5 en cada uno de los ejercicios
fiscalizados fueron los siguientes:
En el análisis de las partidas que configuran estos ingresos se constata
lo siguiente:
a) El reconocimiento de los derechos se realiza, en su práctica
totalidad, sin contraído previo y la mayor parte de los ingresos
corresponden a concesiones administrativas de las que se desconocen las
condiciones contractuales, por lo que no es posible evaluar si los
recursos registrados en libros reflejan todos los derechos exigibles
anualmente por la Corporación por este concepto.
b) En el ejercicio 1992 los mayores importes se corresponden con la
contraprestación inherente a la concesión del derecho de uso privativo de
terrenos de dominio público en favor de una empresa por 125.377.000
pesetas, en virtud del acuerdo del Pleno de la Corporación de 27 de enero
de 1992, y 160.000.000 de pesetas en 1993 en concepto de trasvase de
edificabilidad de dos parcelas, según el convenio suscrito por el
Ayuntamiento con una empresa radicada en el término municipal; este
último debería haberse contabilizado en el Capítulo 3 como «Otros
ingresos», al no tratarse de un recurso patrimonial.
c) Entre los bienes destinados a fines productivos, la Corporación
es propietaria de unas viviendas sociales cuya gestión del cobro de los
alquileres fue encomendada a la Sociedad mercantil «Patrimonio Municipal
de Majadahonda, S. A. (PAMMASA)», percibiendo ésta un porcentaje sobre
los importes facturados. El Ayuntamiento no ha reflejado en su
contabilidad ningún recurso por este concepto, aun cuando entre los
ingresos de PAMMASA de 1993 aparecen registradas 79.143 pesetas por la
prestación de los citados servicios y, además, la mencionada Sociedad
refleja como saldos extracontables, por facturación a nombre del
Ayuntamiento, un importe de 364.882 pesetas.
d) En el presupuesto del ejercicio 1993 no se reconocen derechos por
diversas concesiones administrativas --en parques y otras-- y en ninguno
de los ejercicios fiscalizados los derivados de la adjudicación en el año
1991 de la «Explotación del bar del Polideportivo Príncipe Felipe». No
obstante, no ha sido posible cuantificar estos derechos al no disponer de
las condiciones económicas acordadas para las citadas concesiones.
4.2.1.2. Operaciones de capital
Los derechos reconocidos por cada uno de los conceptos que integran los
Capítulos 6 y 7 han sido los siguientes:
La incidencia de estos Capítulos respecto a los ingresos totales ha sido
del 15% en 1991 y del 12% en 1992 y 1993 y su nivel de cobro varió en el
Capítulo 6 del 77% en 1991 al 100% en 1992 y nulo en 1993, mientras que
en el Capítulo 7 aquél ascendió al 100% en 1991, al 66% en 1992 y al 93%
en 1993.
En la liquidación de los presupuestos no se reflejan la totalidad de los
derechos reconocidos en concepto de operaciones de capital, según se
deduce de los siguientes hechos:
a) El Capítulo 6 del ejercicio 1991 no incluye la enajenación de un
solar por 162.000.000 de pesetas, en su integridad pendientes de cobro a
31 de diciembre de 1993; sin embargo, se reconocen derechos por
17.357.143 pesetas en concepto del IVA repercutido por dicha enajenación.
b) En 1992 no se contabiliza la venta de doce locales comerciales
propiedad del Ayuntamiento, por un precio de 173.350.127 pesetas.
c) En el ejercicio 1993 el Capítulo 7 no incluye, entre las
transferencias de capital de la Comunidad de Madrid, 7.500.000 pesetas,
que se contabilizan como ingresos pendientes de aplicación. Además, en la
información remitida al Tribunal de Cuentas por la Consejería de Medio
Ambiente de dicha Comunidad en respuesta a la circularización realizada
se consignan entre las transferencias de capital aprobadas y otorgadas al
Ayuntamiento dos por 1.881.906 pesetas y 4.900.000 pesetas, cuyo
reconocimiento de derechos y el simultáneo o posterior ingreso no figuran
en los registros contables de la Corporación.
4.2.1.3. Operaciones financieras
Los derechos reconocidos por los Capítulos 8 y 9 en cada uno de los
ejercicios fiscalizados fueron los siguientes:
Los préstamos a medio y largo plazo formalizados en el período
fiscalizado fueron catorce, uno en el año 1991 y trece en 1992, y su
inclusión en la liquidación de los presupuestos presenta las siguientes
anomalías:
--De un préstamo suscrito en 1992 por importe de 61.700.000 pesetas se
incluyeron indebidamente en la liquidación del presupuesto de 1991
derechos por 1.095.476 pesetas, que a su vez fueron ingresadas en 1992 a
través de la Agrupación de presupuestos cerrados (ejercicio 1991).
--De los préstamos contabilizados en 1992 (993.904.524 pesetas), se han
registrado derechos por valor de 377.199.995 pesetas que no fueron
efectivamente ingresados en la tesorería del Ayuntamiento durante el
ejercicio, por lo que se contraviene lo establecido en la Regla 237 de la
Instrucción de Contabilidad de 17 de julio de 1990, que indica que este
tipo de operaciones se registrará cuando el producto de las mismas haya
sido ingresado en la tesorería de la Entidad.
La carga financiera presentó la siguiente evolución en el período
fiscalizado:
La carga financiera no superó en ningún ejercicio el 25% previsto como
límite máximo para no requerir autorización del Ministerio de Economía y
Hacienda, exigida en el párrafo 3.º del artículo 54 de la LHL; no
obstante, en el cálculo de dicha carga financiera no se han incluido los
intereses que el Ayuntamiento ha abonado por las operaciones de tesorería
concertadas que, según se señala en el apartado específico de este
Informe, en su práctica totalidad constituyen auténticos préstamos a
largo plazo. Además, la mayoría de los préstamos concertados en 1992 lo
han sido con un período de carencia, circunstancia que en ejercicios
futuros provocará un significativo incremento de la carga financiera.
4.2.1.4. Mandamientos de ingreso12
12 El anexo 4 incluye los mandamientos de ingreso analizados y las
deficiencias en su acreditación.
Las principales irregularidades en la acreditación documental de los
ingresos, deducidas del análisis de una muestra de 150 mandamientos por
un importe de 647.874.171 pesetas, se sintetizan en los siguientes
apartados:
a) El 38% de los mandamientos --en número de 57 y cuyo importe
(323.184.338 pesetas) equivale al 50% del total-- no está firmado por el
Interventor, y el 57%
de los mismos (en número de 86), que ascienden a 572.780.490 (el 88% del
total), no está firmado por el Tesorero.
b) El 15% de los mandamientos no se ajusta a las prescripciones
establecidas en la Instrucción de Contabilidad vigente, puesto que el
documento que obra en el expediente únicamente es la carta de pago del
Tesorero del Ayuntamiento y no el mandamiento propiamente dicho. Esta
incidencia es prácticamente nula en el ejercicio 1993.
c) El 19% de los mandamientos (28 expedientes por importe de
121.282.156 pesetas), que corresponden en exclusiva al ejercicio 1993, no
aparece registrado en el Diario general de operaciones ni en el Mayor de
cuentas.
El análisis de los mandamientos de ingreso se ha visto limitado al no
haber entregado el Ayuntamiento el 12% de los expedientes (en número de
18), por un importe de 67.791.198 pesetas, debido, según manifestación
expresa de los responsables municipales, al extravío de los mismos. Este
hecho tiene una especial incidencia en el año 1991, puesto que los
mandamientos no entregados representan el 20% de la muestra de ese
ejercicio.
4.2.2. Recaudación13
Se ha realizado a través de la Tesorería Municipal para todos los
ingresos en período voluntario y mediante gestión indirecta a través de
Recaudador para los ingresos en fase ejecutiva. Además, los fondos
recaudados han sido ingresados en la propia Tesorería del Ayuntamiento o
en entidades financieras colaboradoras.
En relación con la gestión indirecta mediante Recaudador, las cuentas
rendidas por éste en cada uno de los ejercicios fiscalizados así como sus
estados y justificantes son concordantes con lo preceptuado en la
Instrucción General de Recaudación y Contabilidad, aprobada por Decreto
2260/1969, de 24 de julio, siendo los valores gestionados en el período
los siguientes:
Del análisis del proceso recaudatorio y del contenido de estas cuentas se
deduce lo siguiente14:
13 El anexo 5 incluye las Cuentas de Recaudación.
14 Apartado modificado como consecuencia de las alegaciones.
a) De los valores gestionados en el período, los cargos brutos del
propio ejercicio fueron del 43% en 1991, 40% en 1992 y 27% en 1993,
correspondiendo el resto a cargos pendientes de ejercicios anteriores.
b) En general, existen discrepancias entre los registros de
contabilidad del Ayuntamiento por cargos al Recaudador y los pliegos de
cargo recogidos en las cuentas de Recaudación, que se deben a diferencias
de periodificación y, en otros casos, a aplicaciones de los ingresos por
el Recaudador a conceptos presupuestarios distintos a los realizados por
el Ayuntamiento.
c) Existen las siguientes diferencias entre los libros de
contabilidad del Ayuntamiento y las Cuentas de Recaudación:
--La Corporación registró en 1991 ingresos por 7.033.839 pesetas que
corresponden a la gestión recaudatoria del ejercicio 1990 y como tales se
encuentran reflejados en las Cuentas de Recaudación de los años
1989-1990. Por el contrario, el Ayuntamiento no contabilizó ingresos por
417.399 pesetas que sí figuran en las Cuentas de Recaudación de 1991.
--La Corporación no contabilizó en 1992 ingresos por 288.687 pesetas que
están incluidos en las Cuentas de Recaudación de ese ejercicio, mientras
que el pendiente de aplicación de cuentas restringidas de la Recaudación
Ejecutiva asciende, a 31 de diciembre de 1992, a 177.675 pesetas,
resultando así una diferencia entre ambos registros de 111.012 pesetas.
Asimismo, en la cuenta del Mayor de conceptos no presupuestarios
«Recargos CAM sobre Licencias Fiscales» figuran menores ingresos por
183.648 pesetas respecto a los que aparecen en el Libro auxiliar de
Recaudación.
d) En los libros de contabilidad del Ayuntamiento no figuran
contabilizadas las bajas aprobadas e incluidas en las Cuentas de
Recaudación de los ejercicios 1992 y 1993, por importes de 46.458.872 y
1.431.590 pesetas, respectivamente. Por el contrario, en el ejercicio
1993, el Mayor de conceptos del presupuesto de ingresos recoge una baja
en Recaudación Ejecutiva, en concepto de «Impuesto sobre el Incremento
del Valor de los Terrenos-1985» por reposición a voluntaria, por importe
de 2.144.045 pesetas que no figura incluida en las Cuentas de
Recaudación.
En cuanto a la tramitación y aprobación de las Cuentas de Recaudación es
de destacar que aun cuando el Recaudador ha rendido las de todos los
ejercicios desde la adjudicación del contrato en 1986, la Corporación no
ha aprobado aquéllas, salvo la de los ejercicios 1989-1990 que se
tramitaron conjuntamente y fueron aprobadas por Acuerdo de la Comisión de
Gobierno de 25 de enero de 1993. No obstante, a propuesta del Interventor
dicha cuenta fue aprobada sin incluir las bajas que figuraban en la misma
por 137.906.970 pesetas, de las que 82.689.557 pesetas estaban aprobadas
por la Corporación y el resto se encontraban pendientes de dicha
aprobación.
Las Cuentas de los ejercicios 1991 y 1992 se rindieron el 8 de febrero de
1993 y las del 1993 el 18 de enero de 1994, habiéndose tramitado todas
ellas en un único expediente, que a la fecha de realización de la
fiscalización no había sido concluido ni aprobado por estar pendiente de
emitir el informe del Interventor, a pesar de los informes favorables de
la Comisión liquidadora y del Tesorero.
4.2.3. Gastos
La evolución de las obligaciones reconocidas en el período fiscalizado,
excluidas Resultas en 1991 y la Agrupación de presupuestos cerrados en
1992 y 199315, es la siguiente:
El desglose de los gastos en función de la clasificación económica del
presupuesto es el siguiente:
Las conclusiones más relevantes obtenidas del análisis de la liquidación
de los presupuestos de gastos se sintetizan en los siguientes epígrafes.
4.2.3.1. Operaciones corrientes
A) Personal
El Capítulo 1 representa entre el 24 y el 36% de las obligaciones
reconocidas, con un aumento en el período del 52%, debido en su mayor
parte (un 39%) al incremento de 1992 respecto al ejercicio precedente.
Esta significativa variación en el ejercicio 1992 estuvo motivada,
principalmente, por el incremento de 115.127.509 pesetas,
correspondientes al 95% del gasto en concepto de «Cuotas sociales», al
registrarse de forma conjunta, en el presupuesto ordinario, los gastos de
Seguridad Social y de la Mutualidad de Previsión de Funcionarios de la
Administración Local (MUNPAL) de la propia Corporación y de los
Organismos autónomos (Patronatos). Esta situación continuó durante el
ejercicio 1993.
15 Los datos de la liquidación del presupuesto del ejercicio 1993 se
refieren, como reiteradamente se señala en este Informe, al cierre de
dicha liquidación a 6 junio de 1995.
La plantilla de personal del Ayuntamiento en los ejercicios fiscalizados
presentó la siguiente estructura y evolución:
En la gestión de personal se ha incurrido en las siguientes deficiencias
e irregularidades:
--El Ayuntamiento no dispuso, durante los tres ejercicios fiscalizados,
de la Relación de Puestos de Trabajo exigida en el artículo 16 de la Ley
30/1984, de 2 de agosto, de medidas urgentes para la reforma de la
Función Pública.
--La Oferta de Empleo Público del año 1992 fue aprobada con tres meses de
retraso respecto al plazo límite establecido en el artículo 128 del TRRL,
sin que conste realizada la del año 1993, a pesar de lo cual se
convocaron 29 plazas a cubrir mediante promoción interna (12 de personal
funcionario y 17 de personal laboral). Asimismo, las Ofertas de Empleo
Público de los años 1991 y 1992 fueron publicadas en el «Boletín Oficial
del Estado» con un retraso de 4 y 3 meses, respectivamente, sobre el
plazo señalado en el mencionado artículo 128 del TRRL.
--Los expedientes de personal no incluyen todos los documentos
administrativos inherentes a las relaciones de la Entidad con sus
funcionarios o trabajadores. Asimismo, no constan los datos individuales,
número de registro de personal, fotocopia del Documento Nacional de
Identidad, fotocopia de los títulos académicos y situación familiar a
efectos de retención del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas
(IRPF).
En la elaboración de nóminas y operaciones asociadas a retribuciones de
personal se han incurrido en las siguientes deficiencias e
irregularidades, obtenidas de la revisión de los pagos de dos
mensualidades (una ordinaria, correspondiente al mes de abril de 1991, y
otra con paga extraordinaria, del mes de diciembre de 1992):
a) Las retribuciones que figuran en las nóminas del mes de abril de
1991 no han sido objeto de actualización, puesto que se corresponden,
respecto a las cuantías de cada uno de sus conceptos, con los importes
previstos en la Ley de Presupuestos Generales del Estado del ejercicio
anterior.
b) Los anticipos de remuneraciones reintegrables a fin de cada mes
se contabilizan en el Capítulo 1, en distintas partidas, minorando
posteriormente en la nómina estos importes en sus correspondientes
conceptos. Asimismo, los anticipos concedidos por plazo superior (máximo
24 meses, sin intereses) se contabilizan en el Capítulo 8, aunque sin
diferenciar, en algunos casos, entre el presupuesto de los Organismos
autónomos (Patronatos) y el del propio Ayuntamiento. Además, estos
anticipos se amparan en el convenio suscrito entre la Corporación y el
personal, que prevé la concesión de préstamos a reintegrar
en un plazo máximo de 24 meses. Dicho acuerdo es contrario al artículo 3
del Real Decreto-Ley 263/1929, por cuanto éste indica que dichas
operaciones deberán devolverse, como máximo, a los 14 meses de su
concesión.
c) En la nómina del ejercicio 1992, tanto de los funcionarios como
del personal laboral, se incluyen diversos conceptos retributivos que no
se corresponden con los previstos en la Ley de Presupuestos Generales del
Estado. Así, de los 332 trabajadores de la nómina del mes de diciembre,
302 perciben una retribución extraordinaria por un importe total de
27.884.730 pesetas, mientras que 248 cobran, además, un denominado
«Complemento paga extra» por un total de 24.119.095 pesetas, 71 una
retribución en concepto de «Diferencia complemento paga», por una cifra
total de 671.772 pesetas, y a un trabajador se le abonan 71.213 pesetas
en concepto de «Complemento paga extra adicional». Asimismo, 197
trabajadores perciben un «Complemento de antigüedad» por un importe
global de 1.472.673 pesetas, en tanto que a 187 se les satisfacen,
globalmente, 1.464.513 pesetas en concepto de «Diferencia complemento
antigüedad». Estas retribuciones están reguladas en el Convenio Colectivo
del personal para 1992/1995, aprobado por el Pleno del Ayuntamiento de 29
de junio de 1992.
d) En el análisis de los mandamientos de pago correspondientes a
«Gastos de representación» del ejercicio 1991 se observa lo siguiente:
--El registro contable de los mandamientos se realiza con fecha muy
posterior a su pago (en algunos casos con una demora de hasta 12 meses).
--Los mandamientos no incluyen los documentos justificativos del cobro
por el interesado y la subsiguiente acreditación de la aplicación de
fondos.
--Diversos mandamientos carecen de fecha y en otros se hace referencia a
la existencia de reparos del Interventor que no se acompañan.
La fiscalización de estos gastos se ha visto parcialmente limitada al no
haber entregado los responsables municipales al Tribunal de Cuentas, a
pesar de su reiterada reclamación, el mandamiento número 3894 de fecha
21-12-1991, realizado con cargo a la partida 1100.012.91, en concepto de
«Gastos Representaciones 1989 Organos de Gobierno», por un importe de
1.261.704 pesetas.
e) En el ejercicio 1992 el Ayuntamiento concedió compatibilidad para
el ejercicio de otra actividad al Arquitecto, al Oficial Jefe de la
Policía Local y al Jefe de Negociado de Inventario de Bienes y
Patrimonio, percibiendo cada uno de aquéllos en concepto de complemento
específico importes superiores al 30% de su retribución básica, límite
máximo que permite la compatibilidad, vulnerando por ello el artículo 34
de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del
Estado para 1992.
En el registro contable y justificación de los pagos a la Hacienda
Pública, Seguridad Social y MUNPAL se han incurrido en las siguientes
deficiencias:
--El Ayuntamiento confeccionó en el ejercicio 1991 un único Libro de
Valores Independientes y Auxiliares del Presupuesto (VIAP), y dentro de
éste de las mismas rúbricas para registrar las retenciones del Impuesto
sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF), MUNPAL y Seguridad Social
de los trabajadores del Ayuntamiento y de los distintos Organismos
autónomos (Patronatos).
--Aun cuando la Corporación elaboró en los ejercicios 1992 y 1993
distintos Libros Mayores de conceptos no presupuestarios para anotar las
retenciones de IRPF y Seguridad Social de los empleados de la propia
Corporación y de los Organismos autónomos (Patronatos), todos los pagos
se contabilizaron a través del Libro del Ayuntamiento; sin embargo, los
ingresos inherentes a aquéllos se registraron tanto en los Libros de la
Corporación como en los de los distintos Organismos autónomos
(Patronatos).
B) Gastos en bienes corrientes y servicios
Las obligaciones reconocidas con cargo al Capítulo 2 representaron,
respectivamente, el 27, 19 y 20%, del total del presupuesto de los
ejercicios 1991, 1992 y 1993, siendo los conceptos de gasto más
importantes los correspondientes a festejos y los contratos de prestación
de servicios, limpieza viaria, recogida de basura y limpieza, calefacción
y ventilación-educación, que representaron entre el 32 y el 40% del total
del Capítulo.
Los créditos iniciales de este Capítulo en los presupuestos de gastos de
los años 1991 y 1992 se encuentran incrementados por el reconocimiento de
obligaciones sin consignación presupuestaria de ejercicios anteriores en
un 30 y 3%, respectivamente. En el ejercicio 1991, de los importes
presupuestados por estas obligaciones, únicamente se liquidaron el 80% de
los mismos, que representaron el 22% del total del Capítulo, y se pagaron
en un 50%. En el ejercicio 1992 no se ha podido realizar el seguimiento
de su ejecución, debido a que estas obligaciones no figuran registradas
de forma desagregada en la liquidación del presupuesto.
El nivel de pago de los gastos en bienes corrientes y servicios ha sido
muy escaso, ya que tan sólo alcanzó entre el 43 y el 50% de las
obligaciones reconocidas.
C) Transferencias corrientes
Las obligaciones reconocidas con cargo al Capítulo 4 durante el período
fiscalizado representaron entre el 8 y el 12% del presupuesto de gastos,
alcanzando su nivel de pago el 64, 54 y 94%, respectivamente, del total
en los ejercicios 1991, 1992 y 1993. Estas transferencias fueron
destinadas, principalmente, a los Organismos autónomos configurados como
Patronatos y, en menor cuantía, a ayudas a empresas e instituciones
radicadas en el término municipal.
Las principales deficiencias e irregularidades en la ejecución
presupuestaria del Capítulo 4 han sido las siguientes:
a) La Corporación no dispuso, en ninguno de los ejercicios
fiscalizados, de un procedimiento normalizado
de otorgamiento de subvenciones en el que se establezcan los criterios de
concesión y seguimiento de las mismas, a excepción de las entregadas por
el Organismo autónomo Patronato de Deportes en concepto de ayudas a las
entidades deportivas y del Organismo autónomo Patronato de Cultura en lo
referente a las subvenciones a asociaciones culturales.
b) En los correspondientes expedientes no se acredita que el
otorgamiento de las subvenciones haya sido realizado con sujeción a los
principios de publicidad, concurrencia y objetividad, si bien las
transferencias efectivas a las instituciones deportivas fueron giradas
con posterioridad a la justificación del gasto financiado con la
subvención.
c) En el ejercicio 1991 se reconocen indebidamente obligaciones por
25.499.689 pesetas en concepto de subvenciones a empresas, cuando la
justificación del gasto se corresponde con abonos de ayudas de asistencia
sanitaria y social al colectivo de pensionistas, sin que en el expediente
de concesión conste regulación específica de estas ayudas.
d) Las subvenciones a familias e instituciones otorgadas en 1992 y
1993 se destinaron a ayudas para asistencia social y benéfica, a
instituciones deportivas, al transporte en favor de pensionistas y becas
de educación especial en diferentes colegios y guarderías. No obstante,
entre los gastos de esta naturaleza se incluyen 897.000 pesetas en 1992 y
735.000 pesetas en 1993, que corresponden a comidas ofrecidas por el
Presidente de la Corporación a la tercera edad en su fiesta anual, por lo
que estas operaciones deberían figurar en el Capítulo 2.
4.2.3.2. Operaciones de capital
Las obligaciones reconocidas con cargo a los créditos definitivos del
Capítulo 6 representaron el 13, 34 y 15%, respectivamente, en los tres
ejercicios fiscalizados, ocupando el primer lugar en el año 1992. En el
análisis de estas inversiones se constata lo siguiente:
a) Las obligaciones reconocidas en los ejercicios 1991 y 1993
únicamente ascienden al 47 y 41%, respectivamente, de los importes
presupuestados, lo que indica una inadecuada previsión o ejecución
presupuestarias.
b) Estos gastos presentan unas cuantías pendientes de pago elevadas
al cierre de cada ejercicio, en especial en 1992 y 1993 (el 49 y el 74%,
respectivamente, de las obligaciones reconocidas).
4.2.3.3. Mandamientos de pago
4.2.3.3.1. Mandamientos de pago en firme16
16 El anexo 6 incluye la relación de mandamientos de pago en firme
analizados y las deficiencias de los mismos.
Las principales deficiencias observadas en el análisis de una muestra de
75 mandamientos de pago, por importe de 156.379.069 pesetas, se
sintetizan en los apartados siguientes17: a) Con carácter general, en los
mandamientos a través de bancos se realizan pagos de diversas operaciones
en una transferencia única, lo que dificulta su seguimiento y control
b) Los vales de gasto, que se aprueban por Decreto y que éste supone
la autorización de aquél, tienen fecha posterior a la que figura en la
factura, lo que implica que el gasto se efectuó con anterioridad a su
aprobación.
c) Durante todos los ejercicios fiscalizados, y en particular en
1991 y 1992, los números que figuran en los mandamientos no coinciden con
los de contabilidad ni en algunos casos con los de la partida
presupuestaria, lo que pone de manifiesto la no concordancia entre las
fechas de emisión del mandamiento y de su registro contable, debido
fundamentalmente a la reconstrucción de que ha sido objeto la
contabilidad de esos años, como reiteradamente se señala en este Informe.
d) El 38% de los gastos del ejercicio 1993, por importe de
20.886.229 pesetas, se han imputado incorrectamente al mismo, ya que
corresponden a operaciones del año 1992, para las cuales no se había
emitido el correspondiente mandamiento ni se habían pagado ni
contabilizado.
e) En diecisiete mandamientos, por importe de 32.206.524 pesetas, no
consta la fecha de aprobación del gasto18.
f) En un mandamiento, por importe de 2.982.192 pesetas, no se
acompañan justificantes suficientes.
g) Se han cometido errores de cálculo en seis mandamientos, estos
últimos por un montante global de 8.338.916 pesetas.
h) Quince mandamientos, por un importe de 39.719.591 pesetas, se
contabilizan en ejercicio económico distinto al de su realización.
i) En dieciséis mandamientos, por importe de 18.439.362 pesetas, la
fecha de aprobación del gasto es posterior a la de la factura que los
acredita.
4.2.3.3.2. Mandamientos de pago a justificar19
17 Apartado modificado como consecuencia de las alegaciones.
18En relación con el contenido de las alegaciones es preciso señalar que
en los restantes mandamientos consta la fecha de dicha aprobación, sin
que esta omisión se subsane, en los 17 de referencia, incluyendo dicha
fecha en otro documento alternativo. Además, aunque a los solos efectos
de control y contabilización, resulta imprescindible que en cualquier
documento aparezca la fecha de la resolución que lo origina.
19El anexo 7 incluye la relación de mandamientos de pago a justificar y
las deficiencias de los mismos.
20Apartado modificado como consecuencia de las alegaciones.
En el análisis de una muestra de 30 mandamientos de pago a justificar se
han observado las siguientes anomalías20:
a) En el expediente de un mandamiento, por importe de 500.000
pesetas, no se unen justificantes suficientes21.
Asimismo, en dos mandamientos, por importe conjunto de 1.082.325 pesetas,
los justificantes remitidos en el trámite de alegaciones presentan
diversas deficiencias (facturas sin fecha y sin número, exclusión del
IVA, ...), y en uno, por importe de 450.000 pesetas, solamente se
acreditan 325.000.
b) Un mandamiento, por 450.000 pesetas, se aplica a ejercicio
económico distinto al de su realización.
La fiscalización del Tribunal de Cuentas se ha visto parcialmente
limitada por no haber entregado los responsables municipales los
siguientes mandamientos de pago, a pesar de su reiterada reclamación:
--El mandamiento número 3650-0 del año 1991, por gastos diversos por
250.000 pesetas, siendo su perceptor el Depositario municipal.
--Los mandamientos del año 1993 números
«P 293000506» por 80.000 pesetas y «P 29300507» por 65.000 pesetas, que,
según manifiestan los responsables municipales, no han sido pagados,
indicando, además, en el trámite de alegaciones, que ambas operaciones
han sido anuladas.
5. ESTADOS FINANCIEROS
La Corporación no ha elaborado el balance de situación a 1 de enero de
1992, inicial del sistema contable previsto en la Instrucción de
Contabilidad de 17 de julio de 1990 y exigido en la orden del Ministerio
de Economía y Hacienda de 31 de mayo de 1991, por la que se dictan normas
para el traspaso de la información del sistema contable vigente hasta el
ejercicio 1991 y el implantado por la mencionada Instrucción. Además, no
se han confeccionado los balances de situación al 31 de diciembre de 1992
y 31 de diciembre de 1993, de obligatoria cumplimentación a tenor de lo
señalado en la Regla 416 de la indicada Instrucción de Contabilidad. Por
ello, para analizar las cuentas que configuran dichos balances se han
utilizado, en su caso, otros estados, documentos, justificantes y
antecedentes.
21 Aunque en las alegaciones se indica que el reintegro de dicho
mandamiento no justificado se ha realizado el 9 de junio de 1997, el
Ayuntamiento no ha remitido al Tribunal documento alguno que acredite que
aquél se ha producido.
Asimismo, para los ejercicios 1992 y 1993 no ha confeccionado el estado
demostrativo de los derechos a cobrar y obligaciones a pagar procedentes
de presupuestos cerrados, teniendo en cuenta que la contabilidad de estos
últimos no estaba cerrada en la fecha de la fiscalización. Como
documentos alternativos de análisis los responsables de la Entidad
entregaron al Tribunal de Cuentas los denominados «Estados de ejecución
de resultas de ingresos y gastos», que recogen la situación de los saldos
a esa fecha y que, si se tiene en cuenta que no se había procedido al
cierre de la contabilidad, son susceptibles de continuas variaciones
según se produzcan nuevas anotaciones contables. Esta circunstancia
incide aún más sobre el ejercicio 1993, puesto que los movimientos de
regularización que afectan a partidas del ejercicio 1992 hacen variar de
manera continua los saldos iniciales de dicho ejercicio.
5.1. Inmovilizado
El Inventario de bienes vigente en el período fiscalizado fue aprobado
por el Pleno del Ayuntamiento en su sesión de 24 de mayo de 1991,
constando, asimismo, aprobadas las respectivas rectificaciones al cierre
de los ejercicios 1991, 1992 y 1993. La composición del Inventario es la
siguiente:
Las principales deficiencias e irregularidades del Inventario de bienes
son las siguientes:
a) En relación con los bienes inmuebles22:
--A 31 de diciembre de 1993, el 16% de las fincas urbanas inventariadas,
en concreto 32 de las 196, se encontraban pendientes de inscripción en el
Registro de la Propiedad; 36 no disponen de escritura pública y en 76 no
consta su valoración económica23. -- El 50% de las fincas rústicas
inventariadas (7 de 14) no están inscritas en el Registro de la Propiedad
y 9 carecen de escritura pública24.
22Apartado modificado como consecuencia de las alegaciones, suprimiéndose
del mismo el párrafo b) del Proyecto de Informe.
23Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
24Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
b) De los 31 vehículos inventariados sólo 12 presentan valoración
económica y en algunos casos no se concreta su fecha de adquisición.
En cuanto a las rectificaciones del Inventario aprobadas en el período,
las principales modificaciones se produjeron en los bienes inmuebles de
naturaleza urbana, que registraron las siguientes altas:
Respecto a estas modificaciones es preciso señalar lo siguiente:
a) En relación con los solares y parcelas:
--De las 30 nuevas inscripciones en solares en 1991, 28 se corresponden
con adquisiciones de años anteriores
y no recogidas en el Inventario aprobado inicialmente; 26 están
pendientes de inscripción en el Registro de la Propiedad y sólo 3
presentan valoración económica.
--De los 5 solares incorporados al Inventario en 1992, uno se corresponde
con una adquisición anterior al año 1991, mientras que los otros 4 están
pendientes de inscripción en el Registro de la Propiedad.
--De los 20 nuevos solares incluidos en Inventario en 1993, en sólo 3
figura su valoración económica y 5 están pendientes de inscripción en el
Registro de la Propiedad.
b) Respecto a las edificaciones de nueva planta:
--Las 99 edificaciones de nueva planta (82 viviendas, 12 locales y 5
garajes), registradas en el Inventario en 1991 y adjudicada su
construcción el 8 de abril de dicho año, fueron dadas de alta en aquél
tomando como soporte la escritura de declaración de obra nueva en
construcción, realizada el 19 de diciembre de 1991 y de división
horizontal, efectuada el 23 de diciembre de 1991.
--Las 2 edificaciones del ejercicio 1992 y las 3 del ejercicio 1993 están
pendientes de inscripción en el Registro de la Propiedad.
Las bajas de bienes inmuebles urbanos fueron las siguientes:
Entre estas bajas se incluye la venta de 12 locales comerciales, cuyos
ingresos se destinaron a la financiación de 82 viviendas de carácter
social. A la fecha de la fiscalización no habían sido registrados en
contabilidad ni los gastos ni los ingresos generados en la construcción
de estas viviendas.
La rectificación del Inventario municipal a 31 de diciembre de 1993 no
registró los valores mobiliarios propiedad de la Corporación y que se
corresponden, al menos, con el 100% del capital social de la Sociedad
mercantil Patrimonio Municipal de Majadahonda, S. A. (PAMMASA), con un
valor nominal de 10.000.000 de pesetas, íntegramente desembolsadas en la
fecha de la constitución de aquélla en 1992, ni 4.500.000 pesetas por la
suscripción del 30% del capital social de la Empresa Mixta de Tráfico y
Aparcamientos de Majadahonda, S. A. (EMTAMSA), constituida en 1993.
Por otra parte, las Cuentas de Administración del Patrimonio del
ejercicio 1991 fueron rendidas de forma separada para el propio
Ayuntamiento y los Patronatos y aprobadas por el Pleno de la Corporación
el 11 de mayo de 1995. Su detalle es el siguiente:
25 Los elementos que causan baja no aparecen valorados económicamente en
el Inventario.
En la elaboración de esta Cuenta se ha seguido el criterio de caja,
incorporando a la misma como valor de los bienes solamente los pagos
contabilizados a través del Capítulo 6 (Inversiones reales) y del
Capítulo 2, artículo 27 (Mobiliario y equipos de oficina y otro material
inventariable). Por ello, aquélla no incluye las adquisiciones realizadas
en el ejercicio y pendientes de pago a 31 de diciembre de 1991, que
ascienden a 61.040.701 pesetas. Además, tampoco se ha cumplido, en todos
los casos, el mencionado criterio de caja, puesto que no se han incluido
en la misma los pagos realizados en 1991, aplicados al Capítulo 6 del
presupuesto corriente (Inversiones reales) por 286.034.000 pesetas, y en
la compra de bienes corrientes y servicios de carácter inventariable
(Capítulo 2) por 6.681.416 pesetas.
Por otra parte, un solar enajenado en la Urbanización Los Robles, que en
el presupuesto de ingresos originó recursos por 57.208.409 pesetas, no ha
sido dado de baja en la Cuenta de Administración del Patrimonio, ni
tampoco otro solar vendido en el Tejar por 162.000.000 de pesetas.
Del contraste de la información que figura en la Cuenta de Administración
del Patrimonio con la que se deduce del Inventario de bienes, cerrados
ambos a 31 de diciembre de 1991, se deducen las siguientes diferencias:
a) En bienes inmuebles la Cuenta no recoge los elementos incluidos
en Inventario sin valoración económica; sin embargo, aquélla refleja 13
inmuebles urbanos que importan un total de 125.875.714 pesetas y que no
aparecen identificados en el Inventario al 31 de diciembre de 1991.
b) En vehículos solamente se incluyen en la Cuenta 27 de los 31
registrados en el Inventario, valorados según el precio de adquisición en
60.475.956 pesetas. Además, figuran 6 elementos no recogidos en el
Inventario, por un total de 2.446.043 pesetas.
5.2. Deudores
La evolución de los derechos pendientes de cobro en el período
fiscalizado26, clasificados según el año de procedencia, fue la
siguiente:
26 Para los ejercicios 1992 y 1993, el saldo de deudores se corresponde
con el que figura en cuentas a la fecha del inicio de los trabajos de
fiscalización (6 de junio de 1995), teniendo en cuenta que en aquélla no
se había procedido al cierre de la contabilidad.
Los derechos pendientes de cobro al cierre del período fiscalizado
(2.556.941.483 pesetas) presentan una variación muy escasa respecto al
inicio de aquél (2.552.793.550 pesetas), si bien difieren en su
estructura y composición, ya que mientras al comienzo de aquél el
pendiente de cobro de ejercicios anteriores representaba el 58% del
total, a 31 de diciembre de 1993 se incrementó hasta el 67%. Por otra
parte, del análisis de la estructura de los derechos pendientes de cobro
se deducen, como más relevantes, los siguientes hechos:
a) Las partidas procedentes de los ejercicios 1980 a 1983 no
experimentaron alteraciones durante el período fiscalizado, mientras que
aquéllas que procedían de 1984 no fueron objeto de regularización en los
ejercicios 1992 y 1993, que, como reiteradamente se ha señalado,
permanecían abiertos al inicio de la fiscalización.
b) El 71% del saldo a 31 de diciembre de cada uno de los tres
ejercicios fiscalizados está constituido por derechos con una antigüedad
superior a dos años, lo que denota una deficiente gestión recaudatoria.
c) El 83% del saldo total por deudores de presupuestos cerrados a 31
de diciembre de 1993 corresponde a ingresos de origen tributario, de los
que 671.676.282 pesetas (el 47%) tienen una antigüedad superior a cinco
años por lo que, de conformidad con lo señalado en los artículos 64 de la
Ley General Tributaria y 59 del Reglamento General de Recaudación
pudieran estar prescritos y, en consecuencia, deberían ser dados de baja
tras la tramitación del correspondiente expediente. El detalle de estos
saldos, clasificados por antigüedad y Capítulos del presupuesto, es el
siguiente:
d) La recaudación de los derechos pendientes de cobro de ejercicios
anteriores (14% en 1991, 13% en 1992 y 19% en 1993) fue muy inferior a la
de los derechos reconocidos en el ejercicio corriente (88, 78, 66%,
respectivamente, para aquellos ejercicios). Asimismo, es de destacar lo
siguiente:
--De los derechos contabilizados únicamente han sido dictadas
providencias de apremio y cargadas al Recaudador ejecutivo el 37% en
1991, el 40% en 1992 y el 34% en 1993. No obstante, hay que señalar que
estos porcentajes se obtienen de los datos de la contabilidad municipal,
que presenta importantes diferencias con los registros del Recaudador
Ejecutivo en cuanto a los derechos pendientes de cobro que se encuentran
en fase ejecutiva, según se deduce del análisis del siguiente cuadro:
--La eficacia recaudatoria es ligeramente superior para los valores en
período voluntario que para los que se encuentran en fase ejecutiva y
esta última presenta un paulatino descenso; no obstante, la mayor parte
de los ingresos recaudados en período voluntario en los tres ejercicios
fiscalizados se corresponde con derechos reconocidos en el último
ejercicio, e incluso en 1991 con valores liquidados en el propio
ejercicio e imputados incorrectamente a presupuestos cerrados.
--En cuanto a la eficacia recaudatoria, tanto en período voluntario como
en fase ejecutiva, para valores con antigüedad superior a cinco años, es
prácticamente nula.
--De los derechos que se contabilizan como contraídos entre los
ejercicios 1980 a 1986, 94.935.450 pesetas, figuran registradas con la
anotación de «Baja provisional», sin que a lo largo del período hayan
sufrido variación alguna, concentrándose el 95% de este importe en el
ejercicio 1985.
e) Los derechos reconocidos pendientes de cobro de ejercicios
anteriores han sido objeto de rectificación mediante altas, bajas y
anulaciones que, en conjunto, han variado su saldo en los siguientes
importes:
Estas modificaciones se desglosan en los siguientes apartados:
Ejercicio 1991:
--Rectificación negativa de derechos reconocidos en concepto de
«Depuración de saldos», que corresponden a contraídos no exigibles,
básicamente en los Capítulos 6, 7 y 8, por un importe conjunto de
793.194.522 pesetas.
--Rectificación por variación en la situación de cobro de los recibos,
que se contabiliza incorrectamente (duplicidad de cargos), produciendo un
aumento ficticio de los derechos pendientes de cobro por 10.117.461
pesetas.
--Bajas de derechos por anulación de liquidaciones por 214.238.935
pesetas y por devoluciones de ingresos con cargo a presupuestos cerrados
por 7.789.718 pesetas.
--Incremento de los derechos reconocidos, por nuevas liquidaciones
practicadas por 61.082.087 pesetas, contraviniendo lo dispuesto en la
Regla 58 de la Instrucción de Contabilidad anexa al Reglamento de
Haciendas Locales de 4 de agosto de 1952 y desvirtuando la información
sobre la antigüedad de los saldos contables.
--Modificaciones sin reflejo contable, tanto positivas (761.028 pesetas)
como negativas (2.174 pesetas).
Ejercicio 1992:
--Anulación de derechos por exceso de contraído por 11.335.107 pesetas.
--Anulación de derechos por bajas aprobadas por la Corporación por
13.018.688 pesetas. Asimismo, existen anulaciones aprobadas pendientes de
contabilizar al cierre de la fiscalización por una cuantía de al menos
141.541.576 pesetas.
--Se han realizado rectificaciones por «Redistribución de saldos» y
variación en la situación de cobro de los recibos, de ejecutiva a
voluntaria y viceversa, por un importe de 125.651.111 pesetas, que no
producen modificación efectiva en los saldos deudores al compensarse los
aumentos con las disminuciones.
Ejercicio 1993:
--Rectificación positiva de derechos por 4.797.677 pesetas, que compensa
una baja por la misma cuantía que se había contabilizado indebidamente en
el ejercicio 1992. Asimismo, se realizan rectificaciones por variación en
la situación de cobro de los recibos por importe de 115.018.903 pesetas,
que no producen modificación de los saldos deudores.
--Anulación de derechos indebidamente reconocidos por 2.450.769 pesetas,
y anulación por bajas aprobadas por la Corporación por 2.267.671 pesetas,
que representan una mínima parte de las efectivamente aprobadas.
De todo lo anterior se concluye que los derechos que figuran como
pendientes de cobro al cierre de cada uno de los ejercicios fiscalizados
no representan fielmente, ni en el detalle de su antigüedad ni en sus
cuantías, los derechos exigibles por la Corporación.
5.3. Tesorería
Las disponibilidades líquidas de tesorería que figuran en las Actas de
arqueo a 31 de diciembre de cada uno de los ejercicios fiscalizados,
diferenciando las correspondientes a la Entidad y a los distintos
Organismos autónomos configurados como Patronatos, ascendieron a las
siguientes cuantías:
No obstante, el hecho de no haber dispuesto, durante las actuaciones
fiscalizadoras, de una contabilidad cerrada para los ejercicios 1992 y
1993, impide verificar si los importes incluidos en las Actas de arqueo
se corresponden con las existencias reales en tesorería, con
independencia de que del análisis de dichas Actas y de otros documentos
se deduzcan, entre otras, las siguientes deficiencias, desajustes e
irregularidades:
a) El Ayuntamiento ha sobrevalorado en 257.729.632 pesetas las
existencias de tesorería a 1 de enero de 1991, inicio del período
fiscalizado, que equivalen al 72% del importe que figura en el Acta de
arqueo (355.156.717 pesetas), al incluir en la misma como
disponibilidades líquidas las cuantías y por los conceptos siguientes:
--184.659.116 pesetas, correspondientes a saldos disponibles de cuentas
de crédito en entidades financieras.
--73.070.516 pesetas, en concepto de diferencia entre cobros y pagos a
través de cuentas corrientes en entidades financieras, no contabilizados
en ambos casos en los libros del Ayuntamiento aunque han sido
efectivamente cargados y abonados en dichas cuentas corrientes bancarias.
b) A 31 de diciembre de 1991, el Ayuntamiento ha sobrevalorado en
33.829.024 pesetas el efectivo de tesorería por los siguientes conceptos:
--Ingresos abonados en cuentas corrientes bancarias y no reflejados en
los registros de contabilidad: 10.814.403 pesetas.
--Pagos contabilizados por el Ayuntamiento que no figuran cargados en
cuenta corriente: 71.443 pesetas.
--Pagos cargados en cuenta corriente y que no han sido contabilizados por
el Ayuntamiento: 21.600.377 pesetas.
--Ingresos contabilizados por el Ayuntamiento y que no aparecen cargados
en los extractos de la correspondiente cuenta corriente: 1.500 pesetas.
--Diferencias entre pagos y cobros de ejercicios anteriores a 1991, que
figuran cargados o abonados en los extractos de la cuenta corriente y que
no aparecen registrados en contabilidad: 23.112.993 pesetas.
c) El saldo que figura en la Acta de arqueo a 31 de diciembre de
1992 (284.269.780 pesetas) supera en 55.865 pesetas al que se consigna en
el libro de bancos, afectando esta diferencia a varias entidades
financieras. Asimismo, de las conciliaciones realizadas por el Tribunal
se deduce que el saldo real de las disponibilidades en entidades
financieras a dicha fecha es de 187.226.384 pesetas, estando por tanto
sobrevalorado en el Acta de arqueo en 97.043.396 pesetas.
d) Las existencias de tesorería en el ejercicio 1993 que figuran en
cuentas presentan saldos negativos, debido a la falta de contabilización
de numerosos pagos e ingresos y a la no inclusión de los saldos de
ejercicios anteriores pendientes de regularizar, por lo que dichos
importes no son representativos de la situación de la tesorería del
Ayuntamiento.
5.4. Préstamos27
El Ayuntamiento no ha elaborado el Estado de la deuda de los ejercicios
1992 y 1993, por lo que el análisis de la evolución de los pasivos por
créditos se ha realizado a través de los datos reflejados en las
liquidaciones de los presupuestos de los tres ejercicios fiscalizados, de
la Cuenta de Administración del Patrimonio del año 1991, de los
documentos contables que soportan los cobros y pagos, así como del
contraste de la contabilidad municipal con la información suministrada
por las entidades financieras en respuesta a la circularización realizada
al efecto. Las deficiencias más relevantes se sintetizan en los párrafos
siguientes:
a) La Cuenta de Administración del Patrimonio del ejercicio 1991 no
refleja el endeudamiento real de la Corporación, en lo relativo a sus
saldos iniciales, variaciones del ejercicio y saldos finales, al
presentar las siguientes irregularidades:
--Según las verificaciones realizadas por el Tribunal sobre las pólizas
correspondientes y tras las pertinentes amortizaciones, la deuda a 1 de
enero de 1991 reflejada en la Cuenta (736.899.161 pesetas) es inferior en
92.658.113 pesetas a la efectivamente existente a esa fecha, que asciende
a 829.557.274 pesetas.
--El importe de las amortizaciones reflejado en la Cuenta asciende a
55.241.602 pesetas, mientras que el que aparece en la liquidación del
presupuesto es de 80.138.349 pesetas. No obstante, esta última cifra
tampoco representa la amortización efectiva realizada, puesto que una
parte de la correspondiente a varios préstamos (3.734.660 pesetas),
pagada en 1990, se contabiliza con cargo al ejercicio 1991, al no existir
en el año 1990 consignación presupuestaria suficiente, por lo que las
amortizaciones imputables al ejercicio 1991 ascenderían a 76.403.689
pesetas.
--La Cuenta no incluye los aumentos del pasivo por créditos concertados
en el ejercicio, que ascendieron a 65.416.137 pesetas.
27 En el anexo 8 se relacionan los préstamos concertados vigentes a 31 de
diciembre de 1993.
En consecuencia, la deuda viva a 31 de diciembre de 1991 que figura en la
Cuenta de Administración de Patrimonio (681.657.559 pesetas) deberá
elevarse hasta 818.569.722 pesetas, resultante del endeudamiento real a 1
de enero de 1991 (829.557.274 pesetas) y de los incrementos de pasivo no
contabilizados (65.416.137 pesetas), deducidas las amortizaciones
efectivas (76.403.689 pesetas).
b) En el ejercicio 1992 el Ayuntamiento incluye como incremento del
pasivo en el Capítulo 9 de la Liquidación del presupuesto de ingresos
38.000.000 de pesetas en concepto de la aplicación a presupuesto de parte
de un préstamo del Instituto para la Vivienda de Madrid (IVIMA), importe
que ya había sido ingresado en ejercicios anteriores a 1991 e incluido en
la Cuenta de VIAP y no reflejado en la Cuenta de Administración del
Patrimonio. No obstante, este importe ya se había tomado en cuenta en el
cálculo para determinar la deuda viva a 1 de enero de 1991, ya que la
registrada por la Corporación era de 370.105.624 pesetas, y la
efectivamente existente a 31 de diciembre de 1990 de 424.778.382 pesetas,
por lo que permanece sin reconocerse por el Ayuntamiento una deuda por
valor de 16.672.758 pesetas.
Por todo lo anterior, la deuda contabilizada a 31 de diciembre de 1992
(1.304.364.557 pesetas) ascendería a 1.362.757.381 pesetas, cifra que se
obtiene del saldo acreedor a 31 de diciembre de 1991, ajustado de acuerdo
con lo señalado anteriormente (818.569.722 pesetas), incrementado con las
nuevas operaciones efectivamente concertadas (617.800.005 pesetas) y
restadas las amortizaciones efectivas de 1992 (73.612.346 pesetas).
c) En la liquidación del presupuesto del ejercicio 1993 no se
incluyen 99.976.953 pesetas en concepto de saldo dispuesto en el
ejercicio de la cuenta de crédito número 4355 del Banque Nationale de
París (BNP), por lo que el incremento del pasivo por estas operaciones
ascendería a 274.976.953 pesetas, cifra superior a la contabilizada
(175.000.000 de pesetas). Asimismo, se imputan indebidamente como
intereses (Capítulo 3) un importe de 1.150.931 pesetas, que se
corresponden con un pago por amortización (Capítulo 9) de la deuda
existente con La Caixa por el préstamo número 301434256-91, por lo que la
amortización efectiva alcanzaría 124.877.457 pesetas, en contraposición a
la cifra contabilizada (123.726.526 pesetas)28.
28De este importe se han deducido 34 pesetas de gastos de correo,
incluidas por la Corporación indebidamente como amortizaciones
Por todo ello, la deuda contabilizada a 31 de diciembre de 1993
(1.355.637.997 pesetas) es inferior en 157.218.880 pesetas, al
endeudamiento efectivo (1.512.856.877 pesetas), obtenido del saldo
acreedor a 31 de diciembre de 1992, cuantificado anteriormente
(1.362.757.381 pesetas), incrementado con las nuevas operaciones
efectivamente suscritas en 1993 (274.976.953 pesetas) y minorado con las
amortizaciones efectivas realizadas (124.877.457 pesetas).
5.5. Operaciones de tesorería29
Las operaciones de tesorería formalizadas en 1991, 1992 y 1993
ascendieron, respectivamente, a 449.000.000, 564.000.000 y 580.000.000
pesetas, y su finalidad no ha sido, en todos los casos, la de atender
necesidades transitorias de financiación, sino que se han utilizado para
cancelar operaciones anteriores, convirtiéndose de facto en préstamos a
largo plazo y vulnerando las restricciones que al respecto señala el
artículo 180.1 de la LHL.
La concertación de las operaciones de tesorería para el ejercicio 1993 se
aprobó por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 27 de septiembre de
dicho año. La propuesta de resolución incluía tres operaciones por
importe de 100.000.000 de pesetas cada una, a contratar a partir del mes
de octubre. A su vez dicha propuesta facultaba al Alcalde para renovar
dos operaciones, una de 200.000.000 de pesetas y de vencimiento en
diciembre del 1993, y otra de 80.000.000 de pesetas y vencimiento en
enero de 1994. Sin embargo, el acuerdo de aprobación difiere de la
mencionada propuesta ya que únicamente incluye las tres primeras
operaciones, por un importe total de 300.000.000 de pesetas, a pesar de
lo cual las efectivamente formalizadas ascendieron a 580.000.000 de
pesetas, sin que conste ulterior acuerdo de modificación del inicial y
que diese cobertura a la aprobación de los restantes 280.000.000 de
pesetas.
En el registro contable de las operaciones de tesorería no se ha seguido
un criterio uniforme, destacándose al respecto las siguientes
irregularidades:
a) En el ejercicio 1990, previo al período fiscalizado, se
reconocieron derechos y cobros por la totalidad de la operación de
tesorería concertada (259.600.000 pesetas), cuando los derechos
efectivamente generados en favor del Ayuntamiento fueron menores. En
correlación con ello, en dicho ejercicio se reconocieron obligaciones por
un montante igual a los derechos, permaneciendo pendientes de pago en su
totalidad. Ambas operaciones han originado que la tesorería esté
sobrevalorada por el saldo no dispuesto, que ascendió a 184.659.116
pesetas.
b) En el ejercicio 1991 se contabilizan operaciones ficticias al
considerar como derechos reconocidos y cobros líquidos la totalidad del
crédito o préstamo concertado, y como obligaciones reconocidas un importe
idéntico al anterior, si bien como pago de obligaciones solamente se
considera la cuantía del crédito no dispuesto. Este sistema desvirtúa el
saldo de tesorería, al figurar cobros no realizados, obligaciones
inexistentes y pagos no efectuados por el importe no dispuesto.
29 En los anexos 8 y 9 se relacionan las operaciones de tesorería
concertadas, vigentes a 31 de diciembre de 1993.
c) Para los ejercicios 1992 y 1993, de acuerdo con la Regla 244 de
la Instrucción de Contabilidad de 17 de julio de 1990, las operaciones de
tesorería tendrán la consideración de no presupuestarias. No obstante, el
saldo pendiente de pago a 31 de diciembre de 1992 (462.951.966 pesetas)
no ha sido traspasado al ejercicio 1993, figurando por dicho concepto en
contabilidad solamente 116.271.097 pesetas, cuando la deuda por
operaciones de tesorería a 31 de diciembre de 1993 ascendía a 579.223.063
pesetas.
5.6. Acreedores
La evolución de las obligaciones pendientes de pago en el período
fiscalizado30, clasificadas según el año de procedencia, fue la
siguiente:
Las obligaciones pendientes de pago que figuran en cuentas al cierre del
período fiscalizado (1.968.980.348 pesetas) son inferiores respecto a las
del inicio de aquél (2.499.259.262 pesetas), si bien es de destacar que
los saldos contables a 31 de diciembre de 1990 no se corresponden con las
obligaciones reales pendientes de pago, como puede deducirse del hecho de
que en 1991 se anularon obligaciones por 1.189.123.352 pesetas (el 48%
del total) en concepto de «Depuración de saldos» y que realmente
corresponden a obligaciones no exigibles. Esta anulación minora saldos de
todos los ejercicios pero afecta en particular a los de 1990 (el 86% del
total). Por ello, el incremento real de las obligaciones totales
pendientes de pago en el período ha sido del 50%, y el aumento del
pendiente de pago de ejercicios cerrados del 169%. Del análisis de estas
obligaciones se destaca, además, lo siguiente:
a) Las partidas pendientes de pago procedentes de los ejercicios
1982 a 1985 permanecen inalterables durante el período fiscalizado, ya
que las minoraciones que se producen en el año 1991 se deben a las bajas
de las obligaciones señaladas anteriormente.
30 Para los ejercicios 1992 y 1993, el saldo de acreedores se corresponde
con el que figura en cuentas a la fecha de inicio de los trabajos de
fiscalización (6 de junio de 1995), teniendo en cuenta que en aquélla no
se había procedido al cierre de la contabilidad.
b) El pendiente de pago a 31 de diciembre de cada ejercicio está
constituido por obligaciones con una antigüedad de más de dos años en el
43% de los saldos de 1991, en el 46% de los de 1992 y en el 35% de los de
1993, si bien, respecto a este último ejercicio es preciso tener en
cuenta que la contabilidad no está cerrada y que
a la fecha de la fiscalización permanecían operaciones pendientes de
registrar en libros.
c) Un 74% del saldo total de acreedores de presupuestos cerrados a
31 de diciembre de 1993 corresponde a los Capítulos 2 (Compra de bienes
corrientes y servicios) y 6 (Inversiones reales), de los que 191.732.933
pesetas (el 20%) presentan una antigüedad superior a cinco años y
pudieran ser objeto de prescripción. El detalle por antigüedad y
capítulos es el siguiente:
d) El nivel de pago de las obligaciones pendientes de pago de
ejercicios cerrados disminuye progresivamente a lo largo del período (56%
en 1991, 51% en 1992 y 34% en 1993), siendo en todos los casos inferior a
los pagos líquidos de las obligaciones del ejercicio corriente (69, 64 y
75%, respectivamente, para aquellos años).
e) La fiabilidad de los saldos acreedores de la Corporación se
encuentra condicionada, entre otras, por las siguientes deficiencias e
irregularidades:
--El Ayuntamiento registró en el Capítulo 6 (Inversiones reales) una
deuda pendiente de pago, a 31 de diciembre de 1993, con la Empresa Auxini
por 100.185.790 pesetas. Dicho importe debería haber sido objeto de
regularización contable a aquella fecha por haberse cancelado con
anterioridad mediante dos pagos por un importe conjunto de 15.000.000 de
pesetas en 1991 y 58.222.804 pesetas en 1992, en ambos casos no
reflejados en contabilidad, y por la anulación de 26.962.986 pesetas como
consecuencia del convenio suscrito en 1991 entre el Ayuntamiento y dicha
Empresa.
--La relación de acreedores a 31 de diciembre no es nominativa y en el
año 1991 incluye, además de las obligaciones exigibles, los compromisos
de gastos adquiridos.
--La existencia de obligaciones de pago sin consignación presupuestaria
que se van incorporando a través del presupuesto del ejercicio corriente.
Asimismo, en la circularización realizada a proveedores y acreedores, de
los que solamente ha dado respuesta el 47%, únicamente en un caso
coinciden el saldo de las cuentas con la información suministrada por
aquéllos. Las diferencias más significativas son las siguientes:
--La Empresa Construcciones y Gestión de Servicios, S. A. (CGS) comunica
que las deudas del Ayuntamiento a 31 de diciembre de 1993 ascienden a
145.044.558 pesetas, mientras que los registros municipales únicamente
reflejan 80.576.671 pesetas. La diferencia entre ambas cifras (64.467.887
pesetas) corresponde a gastos aprobados por la Comisión de Gobierno del
Ayuntamiento durante el ejercicio 1994, sin que conste fehacientemente si
éstos han sido registrados en cuentas.
--La Empresa Tecnología Auxiliar de Computadoras S. A. (TAXCOM, S. A.)
notifica al Tribunal que la deuda del Ayuntamiento a 31 de diciembre de
1993 asciende a 1.046.540 pesetas, que se corresponden con tres facturas
de las que la Corporación solamente registra dos por valor de 643.183
pesetas.
--La Empresa DRUPAA, S. A., señala como deuda pendiente 9.772.839 pesetas
y la Corporación refleja únicamente un pendiente de pago de 4.419.620
pesetas.
--La Empresa Servicio Técnico de Limpiezas Industriales Miguel Arias, S.
L. (STLIMA, S. L.), concesionaria del servicio de alcantarillado, declara
un pendiente de cobro a 31 de diciembre de 1993 de 20.420.104 pesetas,
extremo que no ha sido posible verificar debido, por una parte, a que en
la información suministrada por la Empresa se indican facturas en las que
no consta la fecha, y por otra, a que el Ayuntamiento contabiliza estos
gastos conjuntamente con otros, al confeccionar la correspondiente
relación de acreedores por partidas y no nominativa.
Por otra parte, el estado de ejecución de los presupuestos de ejercicios
cerrados, elaborado por el Ayuntamiento para el año 1993, incluye los
importes pendientes de pago correspondientes al ejercicio 1992 y
anteriores y no los del propio 1993, por lo que en determinados casos no
ha sido posible conciliar saldos.
6. SOCIEDADES MERCANTILES31
6.1. Sociedad mercantil Patrimonio Municipal de Majadahonda, S. A.
(PAMMASA)
Se constituyó el 8 de mayo de 1992, con un capital inicial de 10.000.000
de pesetas íntegramente suscrito y desembolsado por el Ayuntamiento de
Majadahonda, siendo su objeto social la promoción, gestión y ejecución de
actividades urbanísticas dentro del término municipal.
En el examen de las cuentas rendidas y de la gestión de su actividad
económico-financiera de los ejercicios 1992 y 1993 se observan, como más
destacables las siguientes deficiencias:
a) Las cuentas anuales de todos los ejercicios fiscalizados fueron
aprobadas por la Junta General de la Sociedad dentro de los plazos
legalmente establecidos y según lo previsto en los artículos 95 y 212 del
Texto Refundido de la Ley de Sociedades Anónimas; no obstante, dichas
cuentas están pendientes de aprobación por el Pleno del Ayuntamiento,
debido a que la Corporación no ha elaborado la Cuenta General de cada uno
de aquellos ejercicios.
31 El anexo 10 incluye el balance de situación y la cuenta de pérdidas y
ganancias de la Sociedad Municipal Patrimonio Municipal de Majadahonda,
S. A. (PAMMASA)
b) El preceptivo Informe de control financiero sobre las cuentas de
la Sociedad, exigido en el artículo 201 de la LHL, fue emitido por el
Interventor con fecha 8 de mayo de 1996 para las cuentas del ejercicio
1992, y el 7 de junio de 1995 respecto a las cuentas de 1993, en ambos
casos con un considerable retraso (entre uno y tres años) respecto a la
rendición de las cuentas por la Sociedad.
c) El Director económico-administrativo de la Sociedad compatibilizó
este cargo con el de Secretario del Consejo de Administración y con el de
empleado laboral fijo del Ayuntamiento. Fue contratado a tiempo parcial y
por lanzamiento de nueva actividad el 3 de noviembre de 1992, por una
duración de un año y un período de prueba de 6 meses, habiéndose
prorrogado posteriormente el contrato por un período total de 12 meses,
por lo que el mismo debería haber concluido el 2 de noviembre de 1994;
pese a lo cual, a la fecha de la realización de la fiscalización (un año
después de la finalización del contrato) seguía ostentando el cargo el
mismo titular. Por otra parte, la compatibilidad que con fecha 16 de
noviembre de 1992 concedió el Ayuntamiento a este trabajador para el
desempeño de dichas funciones señalaba que aquélla se otorgaba para
suscribir un contrato laboral a tiempo parcial (25 horas semanales) y por
duración determinada (seis meses). No consta si se ha producido otro
acuerdo posterior que ratificase tal reconocimiento.
d) En el desarrollo de su gestión (construcción de 75 viviendas en
régimen de alquiler, garajes, locales y oficinas sobre parcelas de
propiedad municipal), la Sociedad formalizó, por acuerdo de su Consejo de
Administración de 17 de diciembre de 1992, un contrato de arrendamiento
de servicios con la empresa Servicios y Viviendas para Jóvenes, S. L.
(SVJ, S. L.), para el desarrollo de la promoción de las antedichas
viviendas. Los servicios contratados con la empresa comprendían los
aspectos de dirección y servicios de carácter jurídico, técnico,
administrativo, económico y fiscal, y como contraprestación la Sociedad
abonará el 8% del coste total de cada vivienda de la promoción más las
cantidades causadas por suplidos.
En el ejercicio 1993, el único pago que consta realizado a la empresa
SVJ, S. L., asciende solamente a un importe de 577.895 pesetas.
e) En cuanto a los resultados de la gestión de PAMMASA, se observan
importantes desviaciones entre los importes reflejados en sus estados de
previsión y los efectivamente realizados, que se sintetizan en el cuadro
siguiente:
El aumento del inmovilizado estuvo motivado, en un 98%, por la cesión de
terrenos realizada por el Ayuntamiento a la Sociedad, por un valor
registrado por ésta de 396.690.000 pesetas, aun cuando en el Ayuntamiento
causaron baja por importe de 203.352.000 pesetas.
Entre las previsiones de la Sociedad para el ejercicio 1993 figuraba
percibir subvenciones por valor de 454.924.957 pesetas, de las que
204.180.000 procederían del Ayuntamiento y el resto del Estado y de la
Comunidad de Madrid. No obstante, las subvenciones recibidas, a través
del Ayuntamiento, solamente fueron dos y otorgadas por el Instituto
Nacional de Empleo (INEM) y de la Comunidad de Madrid, por unos importes
de 19.419.094 y 6.000.000 de pesetas, respectivamente, que figuran en el
pasivo del balance como ingresos a distribuir en varios ejercicios. En
relación con la primera subvención, la Corporación únicamente registra
como obligaciones reconocidas y pendientes de pago a PAMMASA 9.421.858
pesetas, y como importe pagado 3.797.783 pesetas, cifras que totalizan un
importe de 13.219.641 pesetas. Sin embargo, la Sociedad contabiliza en el
pasivo el importe total de la subvención concedida y en el activo la
diferencia no percibida (16.138.241 pesetas).
En los dos ejercicios la Sociedad presenta déficit de explotación, en
parte compensado mediante ingresos financieros.
7. ORDENACION TERRITORIAL Y URBANISMO
El Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) existente en el Municipio en
el período fiscalizado data del año 1984 y fue realizado conforme al Real
Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto
Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Este
PGOU fue aprobado por Orden de 20 de enero de 1984 de la Consejería de
Ordenación del Territorio, Medio Ambiente y Vivienda de la Comunidad de
Madrid y publicado el 26 de enero del mismo año. El PGOU distribuye el
suelo del territorio municipal según el siguiente detalle: La superficie
del suelo urbanizable programado y no programado se distribuye, según
zonas de la forma siguiente (en hectáreas):
El programa de actuación previsto en el Plan cifra las actuaciones en dos
grandes grupos de inversión, equipamiento e infraestructura, y comprende
para su ejecución un período de 8 años.
En cuanto a su coste de realización se cifra en 2.391 millones de
pesetas, del que un 29% sería financiado por la Corporación. Asimismo, el
estudio económico-financiero concluye que las actuaciones programadas por
el Plan, cuya ejecución se asigna al Ayuntamiento, exigen una inversión
(unos 85 millones de pesetas de media anual) que encaja claramente con la
capacidad inversora municipal.
No ha sido posible verificar, por falta de antecedentes, el grado de
cumplimiento del Plan.
7.1. Actuaciones urbanísticas
Las actuaciones realizadas en desarrollo del PGOU en los tres ejercicios
fiscalizados han sido las siguientes:
a) Programas de Actuación Urbanística (PAU): las unidades de suelo
urbanizable no programado ejecutadas mediante dichos Programas han sido
las denominadas en el Plan como «SUNP-F) Huerta Vieja», en 1992, «SUNP-A)
Valle del Arcipreste» y «SUNP-E) Cerro de la Mina», en 1993.
b) Planes Parciales: se han formulado dos en el año 1991: «Sector I
La Granadilla» y «Sector III Gran Vía», y en los años 1992 y 1993 los
subsiguientes a los Programas de Actuación Urbanística.
c) Estudios de detalle: se han realizado tres, uno en cada ejercicio
fiscalizado.
Estas actuaciones urbanísticas se han llevado a cabo a través de diversos
proyectos de urbanización, en número de 8, y en 2 proyectos de
reparcelación.
No se ha podido determinar el nivel de desarrollo de las actuaciones ni
su aprobación definitiva, al no facilitar la Corporación detalle de las
mismas.
7.2. Control y disciplina urbanísticos
El control de la edificación y el cumplimiento de la normativa
urbanística se realiza básicamente a través de la concesión de licencias
de obras y de la inspección urbanística, ejercitadas por el Servicio de
urbanismo y el Servicio de obras, licencia y disciplina urbanística.
7.2.1. Licencias de obras
Los ingresos obtenidos por licencias de obras e Impuesto sobre
Construcciones, Instalaciones y Obras han sido los siguientes: La
Corporación dispone de un Libro-registro de licencias, comprensivo de
todo el proceso desde la solicitud hasta la concesión. De la muestra de
18 expedientes no han sido facilitados los correspondientes al ejercicio
1991, que se corresponden con las licencias de mayor cuantía, ni los
números 15/1991 y 16/1993. De la revisión de los expedientes
seleccionados cabe destacar lo siguiente:
a) El tiempo transcurrido desde la presentación de la solicitud
hasta su concesión varía sensiblemente en los distintos expedientes,
desde 9 días hasta 5 meses, siendo el plazo medio de un mes y medio.
b) El plazo transcurrido desde la terminación de la obra hasta la
presentación de la solicitud de alta en el Catastro Inmobiliario para la
incorporación de la obra nueva al padrón del Impuesto sobre Bienes
Inmuebles (IBI) es, por término medio, de 2 meses. Unicamente en un
expediente no consta la solicitud y en dos no se dispone de la fecha de
terminación de la obra.
c) La liquidación de la tasa se realiza por los servicios económicos
municipales y el pago se efectúa con posterioridad a la notificación del
acuerdo de concesión de la licencia, siendo el tipo aplicado el 3,2% en
los tres ejercicios fiscalizados.
7.2.2. Inspección urbanística
La Corporación lleva un registro de infracciones urbanísticas, aunque el
del ejercicio 1991 no ha sido facilitado al Tribunal de Cuentas.
Asimismo, para los ejercicios 1992 y 1993 se seleccionó una muestra de
expedientes, que igualmente no han sido entregados por los responsables
municipales y que se corresponden con los números siguientes: 27/92,
96/92, 97/92, 107/92, 56/93, 112/93, 116/93 y 140/93.
De la información obtenida de los libros se puede deducir que la mayoría
de los expedientes abiertos se ha referido a infracciones en materia de
licencias de apertura, actividades molestas y obras menores sin licencia.
Dichos expedientes han sido iniciados a instancias de terceros, aunque en
algunos casos la primera actuación se ha realizado por la Policía
Municipal o por los Servicios Técnicos del propio Ayuntamiento.
8. CONTRATACION
Este apartado incluye el análisis de los contratos adjudicados por el
Ayuntamiento durante el período fiscalizado (ejercicios 1991 a 1993), así
como las actuaciones posteriores que constituyen una continuidad en la
ejecución de aquéllos. Estos contratos, en cuanto a su número, forma de
adjudicación e importe se reseñan en el cuadro siguiente:
Los datos más significativos que se deducen del cuadro anterior son los
siguientes:
a) La muestra analizada representa el 14% sobre el total de los
contratos y el 67% de su importe, abarcando los distintos tipos de éstos
y formas de adjudicación.
b) La contratación en el citado período se ha centrado,
esencialmente, sobre ejecución de obras y prestación de asistencia
técnica, siendo de destacar la escasa contratación de suministros, que
representan el 5% del número total de los celebrados.
c) El procedimiento de adjudicación utilizado ha sido,
fundamentalmente, la contratación directa, que representa el 86% del
total de los contratos celebrados. Es de destacar, asimismo, que se
adjudican mediante este sistema el 96% de los contratos de obras y el 86%
de los de asistencia técnica.
En los expedientes analizados se han observado irregularidades de
carácter general en todo tipo de contratos y específicas en algunos de
ellos, que por su relevancia se expondrán en el apartado correspondiente
a cada uno de aquéllos en los que se han detectado. Entre las
irregularidades generales se destacan las siguientes:
1.ª En la mayoría de los expedientes no consta documento que acredite la
existencia de consignación presupuestaria para la cobertura del gasto,
procediéndose, no obstante, a su aprobación y adjudicación.
32 Los datos relativos a la muestra analizada de este cuadro se refieren
exclusivamente a contratos incluidos en la relación facilitada por el
Ayuntamiento, si bien el anexo 11, comprensivo de los contratos
examinados, incluye, además, 3 modificaciones por importe total de
184.182.570 pesetas, producidas por vía de hecho en los contratos de
obras, y un adicional, tramitado en 1994 para la terminación de las obras
contratadas en 1992, por importe de 130.148.724 pesetas. El tribunal de
Cuentas ha reclasificado los contratos examinados de acuerdo con su
tipología.
2.ª La aprobación y posterior adjudicación de la mayor parte de los
expedientes se realiza mediante acuerdo de la Comisión de Gobierno
actuando por delegación de la Alcaldía, por lo que aquéllas podrían estar
incursas en causa de invalidez, dado que la competencia corresponde al
Pleno por razón de la cuantía o la materia (gastos que superan el
ejercicio presupuestario, exigen créditos superiores a los consignados en
el presupuesto anual o carecen de consignación presupuestaria), de
conformidad con lo establecido en los artículos 22 de la LRBRL, 23 del
TRRL y 198 de la LHL. Asimismo, teniendo en cuenta la existencia de una
delegación genérica del Pleno en la Comisión de Gobierno en materia de
contratación, el hecho de que la Comisión de Gobierno apruebe el
expediente y adjudique por delegación de la Alcaldía y no del Pleno lleva
a presumir que el único objetivo de tal actuación es evitar el dictamen
de las Comisiones Informativas en las que están proporcionalmente
representados todos los grupos políticos y, por tanto, eludir la
correspondiente información a aquéllos, infringiéndose los artículos
123.1 y 126 del ROF33.
3.ª Respecto al procedimiento de adjudicación, se acude
indiscriminadamente a la contratación directa sin justificación alguna o
con fundamento en razones de urgencia, desvirtuadas posteriormente por la
dilación en la ejecución del contrato, vulnerándose lo establecido en el
artículo 120 del TRRL34. 33 En relación con el contenido de las
alegaciones es preciso señalar que los expedientes de obras que señala el
Ayuntamiento como aprobados y adjudicados por la Comisión de Gobierno lo
han sido por delegación de la Alcaldía y no del Pleno, al que legalmente
corresponde la contratación de estas obras. Estos expedientes no han sido
sometidos a dictamen de las Comisiones Informativas, trámite preceptivo
para los asuntos que hayan de ser sometidos a la decisión del Pleno y de
la Comisión de Gobierno cuando ésta actúa con competencias delegadas por
aquél, por lo que, al no producirse este trámite intermedio, en ningún
caso puede asumirse, como indican las alegaciones, que haya existido un
error material en el acta al indicar ésta incorrectamente el órgano del
que procedía la delegación.
34 No puede asumirse el contenido de las alegaciones justificando la
contratación directa por razones de urgencia por la inclusión de las
obras o expedientes en el Plan Cuatrienal de la Comunidad de Madrid, por
los siguientes motivos: --Dicho Plan abarcaba el período de 1988 a 1991,
tiempo suficiente para que el Ayuntamiento hubiera planificado y
contratado las inversiones contenidas en él.
--Las obras no eran de reconocida urgencia, como se demuestra por el
hecho de la demora generalizada en los plazos de terminación de las
mismas.
--El retraso en la ejecución del mencionado Plan Cuatrienal podría haber
originado, como mucho, la tramitación urgente de los expedientes,
conforme a lo dispuesto en los artículos 116 del TRRL y 26 de la LCE.
4.ª En los expedientes de obras examinados se han detectado, de forma
genérica, las siguientes anomalías:
a) Se producen fraccionamientos injustificados del objeto de los
contratos mediante divisiones en fases que exclusivamente constituyen, a
efectos de ejecución, el reparto de los distintos capítulos del proyecto
global y, por tanto, sin cumplirse los requisitos exigidos para aquéllos
en el artículo 59 del Reglamento General de Contratación del Estado
(RGCE).
b) Los proyectos no son revisados, antes de su aprobación, por la
Oficina de Supervisión de Proyectos o servicios
técnicos que cumplan esta función, infringiéndose lo establecido en los
artículos 76 y 78 del RGCE35.
c) Los proyectos se acompañan de estudios de Seguridad e Higiene en
el Trabajo globales y no adaptados a las fases en que aquéllos se
fraccionan, procediéndose a prorratear su importe entre las
certificaciones correspondientes a cada una de las fases36.
d) Los pliegos de condiciones económico-administrativas que rigen
los contratos adolecen de irregularidades tales como37:
35 A pesar de lo señalado en alegaciones, en los expedientes no consta
informe de los servicios técnicos municipales sobre los proyectos que se
someten a la aprobación de los órganos de contratación.
36 Las alegaciones formuladas no guardan relación con la deficiencia
señalada.
37 Como consecuencia de las alegaciones, en este apartado se ha suprimido
el párrafo referente a la publicación de los pliegos de condiciones a
efectos de reclamaciones.
38 No puede asumirse el contenido de las alegaciones, puesto que el
artículo 82 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales
dispone que la garantía definitiva se fijará mediante aplicación de los
siguientes porcentajes a las diferentes escalas del presupuesto:
--Hasta 1 millón de pesetas, entre el 4% y el 6%.
--Por la cantidad que supere el millón de pesetas y hasta 5 millones, el
3%.
--Hasta 10 millones de pesetas, del 2% al 3% de dicha cantidad sobre 5
millones de pesetas.
--En lo que rebase la cifra de 10 millones de pesetas, del 1% al 2%.
--Fijar la fianza definitiva en el 4% del presupuesto de adjudicación en
lugar del de licitación, como exigen los artículos 350 y 351 del RGCE38.
--Eximir al Director facultativo de las obras de cualquier
responsabilidad generada por las modificaciones del proyecto, en contra
de lo establecido en el artículo 154 del RGCE.
--Vulnerar lo establecido en los artículos 47 de la Ley de Contratos del
Estado (LCE) y 144 del RGCE, al fijar como plazo para el pago de las
certificaciones y, en su caso, devengo del interés de demora, tres meses
desde la aprobación de las mismas y no desde su expedición.
e) No constan efectuados ni formalizados en el Acta correspondiente
los replanteos previos, vulnerándose lo establecido en los artículos 24
de la LCE y 81 del RGCE.
f) Con carácter general, los proyectos aprobados inicialmente no se
corresponden con los ejecutados, como consecuencia de modificaciones,
denominadas indistintamente reformados, adicionales y complementarios
que, en la mayoría de los casos, implican una alteración sustancial del
objeto del contrato que hubiera aconsejado su resolución, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 157 del RGCE.
5.ª La mayor parte de los contratos de asistencia técnica se califican
erróneamente como contratos de gestión de servicios públicos, no resultan
justificados en cuanto a la necesidad de su celebración y, además, su
adjudicación y ejecución se realizan al margen de los pliegos de
condiciones.
6.ª En los expedientes de los contratos de suministros se produce, a
efectos de su adjudicación, una sistemática vulneración de los principios
de publicidad y concurrencia, una inexistencia de control interno al no
emitirse el correspondiente Informe de la Intervención y la ausencia en
el Inventario de bienes de las consecuentes inscripciones. Concretamente
es de destacar la adquisición de varios vehículos en la que se ha
prescindido total y absolutamente del procedimiento legal establecido.
En relación con estas irregularidades hay que destacar un incorrecto
cumplimiento de sus funciones por el Secretario y el Interventor de la
Corporación, al no emitir informes que pongan de manifiesto las mismas,
de conformidad con los artículos 92 de la LRBRL, 113 del TRRL, 194 y
siguientes de la LHL, y 2, 3 y 4 del Real Decreto 1174/1987, de 18 de
septiembre, por el que se aprueba el régimen jurídico de los Funcionarios
de Administración Local con Habilitación de Carácter Nacional (RFHN).
En cuanto a las irregularidades específicas de algunos contratos, se
sintetizan en los siguientes apartados:
8.1. Construcción de edificio destinado a Auditorio y Conservatorio, 1.ª
y 2.ª fases
Las incidencias observadas en este expediente se producen en todas las
fases contractuales desde la aprobación del proyecto hasta la
adjudicación de su tercer adicional, que, a la fecha de cierre de la
fiscalización, continúa en ejecución. Tales incidencias, que se exponen a
continuación, afectan al plazo de ejecución, al importe resultante del
conjunto de las obras y a las empresas adjudicatarias.
8.1.1. Proyecto
Inicialmente se presenta un proyecto por importe de 196.185.824 pesetas,
que, por razones que no constan en el expediente, no se llega a aprobar,
presentándose y aprobándose en su lugar, por Acuerdo de la Comisión de
Gobierno de fecha 14 de octubre de 1991, otro por superior importe
(242.736.581 pesetas), injustificadamente fraccionado en dos fases que no
se refieren a obras completas susceptibles de ser entregadas al uso
general o al servicio correspondiente. Esta irregularidad se confirma por
los dos hechos siguientes:
a) La aprobación del modificado de la 1.ª fase, que calcula el
incremento producido por éste unificando las dos fases y reconociendo,
por tanto, un solo contrato, a efectos de no superar el 20% del precio,
límite que hubiera exigido informe del Consejo de Estado.
b) La expedición de las seis primeras certificaciones de obra con
base en el presupuesto conjunto y no en el individual relativo a cada
fase.
8.1.2. Adjudicación
La elección de la contratación directa como forma de adjudicación de este
contrato vulnera los principios de publicidad y concurrencia al resultar
desvirtuada la urgencia --fundamento de aquélla-- por las siguientes
razones:
a) No se acreditan necesidades apremiantes que demanden una pronta
ejecución de las obras, como exige el artículo 120.1.2.º del TRRL39.
b) El propio documento de formalización del contrato establece un
plazo de ejecución superior al ofertado por el adjudicatario.
c) El plazo de ejecución se ha ido incrementando de hecho hasta el
punto de que, al término de la fiscalización por el Tribunal de Cuentas
(finales de septiembre de 1996), las obras están sin finalizar40.
Además, la adjudicación se efectúa a una Sociedad de Responsabilidad
Limitada que cuenta con un reducido capital social --2.000.000 de
pesetas--, empresa que finalmente deja sin concluir las obras, como se
señala más adelante.
8.1.3. Ejecución
8.1.3.1. Modificaciones
Las modificaciones que se han producido en esta obra se recogen en el
anexo 12, figurando un resumen de las mismas, a efectos de cuantificación
global del gasto, en el cuadro siguiente: En relación con estos datos y
del análisis de los expedientes se deduce un incremento del gasto de las
obras del 172% del inicial, como consecuencia de sucesivas modificaciones
y proyectos adicionales, cuyas principales anomalías son las siguientes:
a) Se producen por vía de hecho sin la tramitación legal establecida
en los artículos 150 y siguientes del RGCE y cláusulas 59 y siguientes
del Pliego de cláusulas administrativas generales para la contratación de
obras del Estado (PCAG), aprobado por Decreto 3854/1970, de 31 de
diciembre41.
39 Respecto al contenido de las alegaciones, son de aplicación las
consideraciones expuestas en relación con el apartado 8.3.a).
40 En el trámite de alegaciones, el Ayuntamiento remite el acta de
recepción provisional de las obras, realizada el 6 de mayo de 1997, una
vez concluidas las labores de fiscalización.
41 En relación con el contenido de las alegaciones es preciso señalar que
las modificaciones producidas se realizan sin la tramitación legal
exigida: propuesta del Director, audiencia del contratista, informe de la
Oficina de Supervisión de Proyectos, fiscalización del gasto, aprobación
de la modificación y formalización en documento administrativo.
b) No se fundamentan en razones de interés público o necesidades
técnicas imprevistas, sino que son consecuencia de falta de planificación
e imprevisiones en la redacción de los proyectos, incorrecto e
injustificado fraccionamiento de las obras y falta de ejecución de las
unidades de obra proyectadas inicialmente.
La realización de las modificaciones con tales anomalías hubiera
conllevado la exigencia de las responsabilidades previstas en los
artículos 154 y 155 del RGCE y, en su caso, la resolución del contrato,
por tratarse de alteraciones sustanciales del proyecto inicial, al amparo
de lo establecido en los artículos 157.2 y 161 del RGCE.
8.1.3.2. Certificaciones
La presunción de certeza de la obra ejecutada que conlleva toda
certificación resulta en este caso desvirtuada, puesto que unidades de
obra certificadas como ejecutadas se eliminan totalmente en la
liquidación final, según consta en el anexo 13 de este Informe42. 42 No
puede asumirse el contenido de las alegaciones, puesto que las
certificaciones solamente deben contener la parte de la obra ejecutada
mensualmente, no pudiendo incluir aquéllas cantidad mayor ni inferior de
la efectivamente realizada durante dicho período.
43 Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
8.1.3.3. Especial referencia al proyecto adicional número 3, 2.ª fase
Este expediente, por importe de 130.441.971 pesetas de presupuesto de
licitación, aunque adjudicado en 1994, ha sido objeto de análisis por
haber sido tramitado para la finalización de las obras contratadas en
1992. Concretamente, este proyecto adicional, que surge por la
imposibilidad de terminación de las obras iniciales por parte de la
empresa adjudicataria (ECYP, S. L.), incluye los siguientes capítulos del
proyecto primitivo: XVI (aparatos sanitarios), XIX (protección de
incendios), XXII (acondicionamiento acústico), XXIII (amueblamiento y
decoración) y XXIV (iluminación).
Las irregularidades detectadas han sido las siguientes:
a) Se procede a la recepción y liquidación de las obras ejecutadas
por la empresa ECYP, S. L., dejando estas obras pendientes de ejecutar43.
b) El proyecto resulta contradictorio con el objetivo indicado
anteriormente, al no incluir la totalidad de las obras que faltan por
ejecutar, sin que conste la realización de las unidades restantes.
c) Los criterios seguidos por los servicios técnicos en su
informe-propuesta para la adjudicación del concurso no coinciden con los
contenidos en el pliego de condiciones técnicas ya que:
--El pliego de condiciones técnicas señala que serán criterios para la
adjudicación del contrato, entre otros, el precio y el aplazamiento del
pago. Además esta última condición vulnera el artículo 12 de la LCE.
--El informe-propuesta indica textualmente que «no constituye un elemento
esencial de la adjudicación el precio, sino la empresa idónea que con sus
medios técnicos y personales se adapte a la obra ya realizada y pueda
culminar con éxito la prolongación de su instalación y en definitiva su
terminación», lo que implica la consideración
de criterios subjetivos y, en consecuencia, la predeterminación de la
empresa adjudicataria.
d) La adjudicación de este proyecto a la empresa CIGSA, S. A.,
resulta injustificada por los siguientes motivos:
--La empresa no acredita poseer la clasificación empresarial necesaria
para la ejecución de la obra ni consta poder bastanteado de su
representante44.
--La oferta económica del adjudicatario es la más alta de todas las
presentadas y el plazo de ejecución (6 meses) excede del fijado en la
cláusula 15 del pliego de condiciones técnicas (4 meses), además de ser
superior al de las otras dos propuestas.
--Asimismo, las específicas razones determinadas en los informes técnicos
para la elección de esta empresa presentan, a su vez, dos anomalías
fundamentales:
* Considerar incluidos en la oferta económica los honorarios técnicos,
cuando aquélla expresamente no los integra y en el Acta de apertura de
plicas tampoco se incluyen.
* Considerar conveniente la oferta financiera presentada, consistente en
el pago de certificaciones por compensación de deudas con el GRUPO CIGSA,
S. A., empresa constituida el 29 de diciembre de 1989 con personalidad
jurídica distinta e independiente de la adjudicataria inicial, que no
constituye sujeto del contrato y, por tanto, no queda justificada esta
forma de pago al no haberse acreditado documentalmente una cesión de
créditos entre ambas empresas.
e) Se ha incumplido el plazo de ejecución de este proyecto por los
siguientes motivos45:
44 No puede asumirse el contenido de las alegaciones, por cuanto en el
expediente no consta certificado del Secretario de la Corporación
acreditativo de los extremos reflejados en aquéllas.
45 Apartado modificado como consecuencia de las alegaciones.
--La primera certificación, correspondiente al 38% del importe total de
la obra, se expide 5 meses después del plazo previsto para la terminación
de la misma.
--La segunda certificación se redacta con fecha 17 de abril de 1997,
según acredita el Ayuntamiento en el trámite de alegaciones, habiendo
transcurrido casi 2 años desde la emisión de la anterior.
--La recepción provisional de las obras se realiza con fecha 6 de mayo de
1997 según consta en el Acta remitida por el Ayuntamiento en el trámite
de alegaciones.
Sin embargo, el Ayuntamiento, en lugar de proceder a la imposición de
penalidades al contratista, exigencia de responsabilidades (artículos 154
y 155 del RGCE) e incluso a la resolución del contrato, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 157 del RGCE y cláusula 18 del pliego de
condiciones técnicas, prevé, mediante convenio de 14 de junio de 1996,
autorizar la cesión y posterior subcontratación de las obras, sin cumplir
los requisitos establecidos en los artículos 58 y 59 de la LCE y 182 y
185 del RGCE, por no disponer la empresa cesionaria de la clasificación
exigida y por autorizarse a su vez la subcontratación excediendo la obra
pendiente de ejecutar del 50% del presupuesto total46.
46 La cesión y subcontratación previstas en el convenio de 14 de junio de
1994 no han llegado a producirse, según señala y documenta el
Ayuntamiento en el trámite de alegaciones, mediante la presentación de la
segunda certificación de las obras y del acta de recepción provisional.
8.2. Reforma y ampliación del Ayuntamiento, 2.ª fase
Este contrato tiene su origen en un proyecto único, aprobado el 1 de
agosto de 1991, que ha sido objeto de un fraccionamiento injustificado en
dos fases: la primera con un presupuesto de licitación de 89.741.938
pesetas, parcialmente subvencionada por la Comunidad de Madrid a través
del Plan Cuatrienal de Inversiones 1988-1991, y la segunda, con un
presupuesto de licitación de 179.291.946 pesetas y adjudicada por
166.544.288 pesetas, se resume en el cuadro siguiente, a efectos de las
modificaciones producidas en su ejecución:
Según estos datos, se ha producido un incremento en el importe de las
obras de un 46% respecto al inicial.
Las anomalías producidas a lo largo del procedimiento contractual se
ponen de manifiesto en los subapartados siguientes.
8.2.1. Proyecto
El fraccionamiento injustificado de la obra, a consecuencia de la
división del presupuesto único inicial en el sentido expuesto
anteriormente, se confirma con posterioridad con la tramitación del
proyecto reformado de la 2.ª fase. Así, por una parte, en la Memoria se
admite que las modificaciones habidas en la 1.ª fase repercuten en
alteraciones sustanciales del proyecto inicial de esta 2.ª fase,
resultando obligada su reelaboración; y, por otra, el presupuesto incluye
una partida alzada referida a trabajos efectuados en la 1.ª fase. Estas
circunstancias evidencian la unidad fáctica de ambas fases y la
improcedencia del fraccionamiento inicial.
La falta de planificación temporal de la obra se pone de manifiesto con
la significativa contradicción en el proyecto entre el plazo de ejecución
de la obra fijado en el pliego de condiciones técnicas (quince meses) y
el que figura en el programa de trabajo (nueve meses).
8.2.2. Ejecución
a) Las obras se inician a los cuatro meses de aprobación del
expediente, lo que desvirtúa la urgencia como justificación para acudir a
la contratación directa.
b) Se realizan modificaciones de hecho al proyecto inicial sin la
tramitación del correspondiente expediente regulado en los artículos 50
de la LCE, 150 del RGCE y cláusula 59 del PCAG, que se recogen en las
certificaciones emitidas desde el segundo mes de ejecución, mediante la
aplicación de «precios contradictorios» que no han sido aprobados
previamente. Hasta la aprobación del proyecto reformado que los recoge y
autoriza más de ocho meses después, la obra así modificada supone un
importe total de ejecución material de 62.789.043 pesetas (equivalentes
al 52% del total certificado)47. Estas modificaciones no autorizadas
deberían haber originado la exigencia de las responsabilidades previstas
en el artículo 155 del RGCE.
c) La ejecución del proyecto adicional se realiza sin que conste la
preceptiva autorización del órgano de contratación, al aprobarse el
proyecto y la certificación de obras conjuntamente.
d) Se produce un incumplimiento de las obligaciones contractuales
por parte de la empresa adjudicataria, hecho que motiva la orden dada por
la Alcaldía para la intervención del Servicio Municipal de Mantenimiento
en la terminación de las obras de instalación eléctrica, ante el
significativo retraso en la entrega de la obra. Este incumplimiento
debería haber ocasionado la imposición de penalidades previstas en el
artículo 138 del RGCE, la valoración de las obras realizadas por el
Ayuntamiento a través del servicio municipal y la modificación del
proyecto suprimiendo las unidades realizadas por éste, actuaciones que
sin embargo no consta se hayan producido, lo que pone de manifiesto, una
vez más, la falta de control municipal sobre las obras48.
e) Las certificaciones de obra presentan múltiples deficiencias
entre las que destacan:
--La inclusión improcedente en algunas certificaciones --las números 8 y
9-- de unidades de obra, por importe de hasta 17.048.374 pesetas de
ejecución material, relativas a la «Casa anexa» que, según informe del
Arquitecto técnico director, no corresponden al objeto del contrato para
la ejecución de esta 2.ª fase, siendo recogidas con posterioridad en la
Memoria del proyecto reformado, según señala el Ayuntamiento en el
trámite de alegaciones49.
47 La alegación no rebate el contenido del Informe por las siguientes
razones:
--Los precios contradictorios aprobados con la numeración del 1 al 12 no
figuran en las certificaciones de las obras de la 2.ª fase de
rehabilitación del Ayuntamiento.
--Los precios contradictorios números 13 al 17 y 48 al 54 han sido
aprobados con posterioridad a las certificaciones que los incluyen.
--Existen 116 precios contradictorios aplicados en certificaciones, cuya
aprobación no consta, que se recogen con posterioridad en el proyecto
reformado.
48 No puede asumirse el contenido de las alegaciones, por cuanto la
certificación número 13 (7.822.341 pesetas), cuyo pago, según se señala
por el Ayuntamiento, se retiene para afrontar el coste de la instalación,
se abona con posterioridad, como se indica en el apartado 8.2.2.e) del
Informe, sin que se justifiquen las circunstancias que motivan tal
actuación.
49 Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
--La inclusión en la certificación número 9, además de lo señalado
anteriormente, de materiales acopiados que no son avalados, a pesar de
las propuestas realizadas en este sentido por el director de la obra y el
técnico municipal, incumpliéndose lo dispuesto en el artículo 143 del
RGCE y en la cláusula 54 del PCAG.
--La expedición de algunas certificaciones --las números 4 a 9, 11 y 12--
sin que se justifiquen las mediciones de unidades de obra en las
correspondientes relaciones valoradas, vulnerando la cláusula 46 del
PCAG. Este hecho es significativo, en particular, en las certificaciones
números 4 a 8, al no acreditarse las unidades de obra ejecutadas respecto
a los capítulos XI a XIII y valorarse hasta un importe de 28.346.898
pesetas de ejecución material, con base exclusivamente en porcentajes
sobre el total de los respectivos capítulos del presupuesto.
--La emisión de la certificación número 13 con fecha posterior a su
aprobación, hecho que pone de manifiesto el descontrol municipal y, sobre
todo, el desconocimiento del expediente por parte del órgano que aprobó
la certificación.
--La ya mencionada inclusión en las certificaciones números 2 a 10 de
precios contradictorios no aprobados.
--La desaparición en la liquidación de unidades de obra cuya ejecución se
ha acreditado en certificaciones anteriormente emitidas, conforme se
señala en el anexo 14, circunstancia que desvirtúa la presunción de
certeza de la obra ejecutada, que debe producirse en toda certificación
de obra50.
Además, en el pago de estas certificaciones se producen las siguientes
irregularidades:
* En el abono de las certificaciones números 1 a 3 no se aplica el tipo
de IVA vigente en el momento del pago (15%), sino el de la fecha de su
emisión (13%)51.
50 No puede asumirse el contenido de las alegaciones en el sentido de que
la desaparición en la liquidación de unidades de obra, cuya ejecución se
ha acreditado en certificaciones anteriormente emitidas, sea consecuencia
de un error material, porque esta anomalía se produce en casi todos los
expedientes de obra analizados y no se han realizado en ninguno de ellos
las oportunas rectificaciones. Además, las consideraciones que se
formulan en alegaciones ponen de manifiesto la errónea interpretación del
Ayuntamiento sobre los abonos a buena cuenta de las certificaciones, al
considerarlos exclusivamente como anticipos en sentido estricto o
adelantos de algo no ejecutado, en vez de tener en cuenta, como se ha
señalado anteriormente, que la certificación sólo puede contener la parte
de la obra ejecutada mensualmente, es decir, debe responder a una
realidad material y verdadera de la obra efectivamente realizada.
51 No puede asumirse el contenido de las alegaciones en el sentido de
justificar la actuación de la Corporación en una Sentencia del Tribunal
Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que, de conformidad con
la práctica unanimidad doctrinal, no puede sentar jurisprudencia sobre el
caso en cuestión.
* El abono de la certificación número 13 se realiza incumpliendo el
acuerdo de la Comisión de Gobierno de 30 de junio de 1993, que retenía su
pago, sin que se justifiquen las circunstancias que motivan dicha
actuación.
f) Se realiza la recepción provisional de las obras sin que estén
totalmente terminadas, habiéndose emitido con posterioridad una
certificación por importe de 3.665.415 pesetas, no constando la recepción
provisional de los trabajos pendientes ni la recepción definitiva de la
totalidad de las obras.
8.3. Construcción de piscina cubierta y reforma y ampliación del
polideportivo «Huerta Vieja» y venta de parcela municipal
Inicialmente se aprueba, por una parte, el expediente para la
contratación de las obras de piscina cubierta y reforma y ampliación del
polideportivo, mediante subasta con admisión previa, que posteriormente
se sustituye por el sistema de concurso, por un importe total de
425.633.350 pesetas y, por otra, el expediente para la enajenación del
solar municipal SUP-B Cerro del Aire, manzana número 10, valorado según
informe del Arquitecto Municipal en 429.950.000 pesetas, sin que se
justifiquen las razones de su enajenación y su necesidad de venta para
los fines del servicio público.
Posteriormente, en virtud del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 30 de
noviembre de 1992, por motivos de urgencia, se resuelve unificar ambos
expedientes y contratar conjuntamente la enajenación del solar municipal
y la ejecución de la obra, si bien esta última sobre la base de un
presupuesto rectificado del anterior por importe de 421.100.566 pesetas,
financiándose dicha ejecución, ante la falta de consignación
presupuestaria, mediante compensación con el importe de la venta.
Aprobado el expediente de contratación se propone, como sistema de
licitación, la subasta, en la que se valorarán las ofertas al alza
respecto al solar y a la baja respecto a la obra. La empresa
adjudicataria oferta 432.250.000 pesetas por el solar y 397.856.222
pesetas por la obra, resultando una diferencia a favor del Ayuntamiento
que debería ser aplicada. según la cláusula 7 del pliego de condiciones,
a otras inversiones del Ayuntamiento (nueva sede de la policía local,
campo de fútbol, infraestructuras varias y otras). Posteriormente, la
Comisión de Gobierno acuerda destinar la citada diferencia únicamente al
campo de fútbol, acuerdo que, sin embargo, resulta incumplido como se
expone más adelante.
Las anomalías producidas a lo largo del procedimiento contractual se
ponen de manifiesto en los subapartados siguientes:
8.3.1. Actuaciones preparatorias
a) En el proyecto de obras que sirve de base para la adjudicación no
se incluye el estudio de Seguridad e Higiene en el Trabajo como Capítulo
independiente del presupuesto, incumpliéndose lo dispuesto en el Real
Decreto 555/1986, de 21 de febrero.
b) En el presupuesto de licitación se incluyen los honorarios
técnicos, con lo que se vulnera el artículo 68 del RGCE, pudiendo, en
consecuencia, resultar condicionada la dirección de la obra a la voluntad
del contratista ejecutor que ha de satisfacer aquéllos.
c) La improcedencia de la concatenación en un único expediente de
dos contratos de naturaleza jurídica diferente --patrimonial y de obras--
se deduce de las siguientes circunstancias:
--La urgencia aducida como único motivo para esta tramitación conjunta
queda desvirtuada al iniciarse las obras transcurridos casi cinco meses
desde su adjudicación.
--Se genera un exceso de financiación en la ejecución de las obras al
realizarse ésta por dos vías:
* Compensación de su importe total con el de la venta del terreno.
* Subvención de 150.000.000 de pesetas de la Comunidad de Madrid con
cargo al Plan Cuatrienal de Inversiones.
--Se vulnera el principio de libre concurrencia al limitarse el acceso a
la adquisición del solar únicamente en favor de empresas debidamente
clasificadas para la ejecución de las obras.
--El sistema de valoración de ofertas --obras a la baja y venta solar al
alza-- impide al Ayuntamiento obtener un mejor rendimiento de la
enajenación, como se acredita por el hecho de existir una oferta en la
que se valora el solar en 8.250.000 pesetas más que en la presentada por
el adjudicatario.
8.3.2. Adjudicación, formalización y ejecución
a) El adjudicatario incumple la cláusula 22.9 del pliego de
condiciones al no presentar en la Caja municipal aval bancario por el
importe total de su oferta por el solar52.
52 Las alegaciones no desvirtúan la deficiencia señalada en el Informe,
ya que el aval depositado el 20 de abril de 1993 --según carta de pago
número 393000265-- corresponde a la fianza definitiva prevista en la
cláusula 22.9 del pliego de condiciones, por importe de 30.000.000 de
pesetas, sin que el adjudicatario haya presentado en la Caja Municipal el
aval bancario, exigido en la misma cláusula, por el importe total de su
oferta por el solar. De hecho, en el expediente se incluye escrito del
Ayuntamiento, de 16 de marzo de 1994, por el que se reclama al
adjudicatario la presentación de dicho aval, sin que conste su
acreditación.
b) La formalización del contrato se realiza transcurridos diez meses
desde la iniciación de las obras y tan sólo dos meses antes de la
recepción de las mismas, incumpliéndose lo dispuesto en los artículos 39
de la LCE y 120 del RGCE. Además, se formaliza estando aprobado y en
ejecución un proyecto modificado de las obras, sin que se refleje
documentalmente dicha modificación.
c) Con anterioridad a la comprobación del replanteo, y por
consiguiente antes de que se inicien las obras, se aprueba el proyecto
modificado por importe de 323.619.637 pesetas. Esta modificación, que
supone una disminución del 23% del proyecto objeto de la licitación
--susceptible de haber producido la resolución del contrato--, presenta
las siguientes irregularidades:
--Su justificación para «abaratar la cimentación del proyecto tomando
como base el estudio geotécnico efectuado en la parcela» no responde a
las causas señaladas en los artículos 149 y 150 del RGCE para admitir las
modificaciones del proyecto de obras --necesidades nuevas
o causas técnicas imprevistas al tiempo de elaborar el proyecto, que
surjan durante la ejecución del contrato--, sino a imprevisiones en la
redacción del proyecto y falta de control de los técnicos municipales.
--Alguno de los precios de las unidades de obra comprendidas en la
contrata que se aplican en el proyecto modificado difieren de los que
figuran en el proyecto inicial, lo que demuestra, una vez más, la falta
de control de los técnicos municipales sobre los proyectos presentados53.
--No se ha aplicado a esta modificación la baja de adjudicación del
proyecto inicial, lo que ha supuesto el consiguiente perjuicio a los
fondos públicos por un importe de 17.863.491 pesetas54.
53 No puede asumirse el contenido de las alegaciones en el sentido de
justificar que los precios que se aplican al proyecto modificado difieren
de los que figuran en el proyecto inicial para conseguir un abaratamiento
de los mismos, puesto que dicha circunstancia no se produce en todos los
casos; así, la partida número 10.07, que pasa de 714.120 pesetas a
1.344.200, y la 10.18, que pasa de 83.025 pesetas a 104.477.
54 Respecto al contenido de las alegaciones es preciso señalar lo
siguiente:
--El presupuesto de licitación que figuraba en la cláusula 20 del pliego
de condiciones, por 421.100.566 pesetas, incluía honorarios y estudio de
Seguridad e Higiene en el Trabajo, habiéndose adjudicado con un
coeficiente de baja del 0,055199032.
--El proyecto reformado se aprueba por 323.619.637 pesetas, incluyendo
como el inicial, que sirvió de presupuesto de licitación, honorarios y
estudio de Seguridad e Higiene en el Trabajo.
--El Ayuntamiento no ha aplicado la baja de licitación producida al
proyecto reformado por la errónea interpretación de considerar como tal
la minoración de aquél.
d) Las cuatro primeras certificaciones de obra se aplican a
ejercicios presupuestarios anteriores, infringiéndose el principio de
imputación temporal exigido en el artículo 144.b) de la LHL, que señala
que el ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural y a él se
imputarán las obligaciones reconocidas durante el mismo.
8.4. Construcción del campo de fútbol «Cerro del Espino»
Para el examen de este expediente contractual se ha partido de la premisa
de su relación --a efectos de financiación y determinación del
adjudicatario-- con el relativo a la «Construcción de piscina cubierta y
reforma y ampliación del polideportivo y venta de parcela municipal», lo
que ha aconsejado la incorporación en este informe de un epígrafe en el
que específicamente se reseñan los efectos de esta interconexión.
Asimismo, y antes de proceder al análisis de este expediente, es
necesario resaltar la existencia de disparidades y contradicciones en los
proyectos técnicos presentados, que dificultan su seguimiento, a efectos
de delimitar los objetivos que se pretenden, forma de cumplirlos y
veracidad de su cumplimiento, además de revelar una falta de rigor en el
control interno de la gestión efectuado por el Ayuntamiento.
En el siguiente cuadro se recogen los distintos proyectos aprobados que,
directa o indirectamente, integran este expediente contractual.
Partiendo de los datos indicados, se exponen a continuación, siguiendo un
orden cronológico, las circunstancias producidas en estas obras, desde su
primera proyección hasta su recepción, indicándose en cada caso las
irregularidades observadas.
8.4.1. Proyección inicial de las obras
Con fecha 5 de abril de 1993, se redacta un proyecto técnico fraccionado
en tres fases, correspondientes a los tres objetivos de las obras
--construcción de un estadio de fútbol, de una escuela de fútbol y de
pistas de atletismo y campo de rugby-- con un presupuesto de 350.590.061
pesetas, que, por causas que no constan en el expediente, no resulta
aprobado.
Con posterioridad, el 12 de julio de 1993, se aprueba otro proyecto
--fraccionado injustificadamente en dos fases, constituidas por una
simple distribución de capítulos entre ellas-- con un presupuesto de
licitación de 264.681.658 pesetas y cuyas principales particularidades
son las siguientes:
--Existe una contradicción intrínseca en este proyecto, pues si bien la
propuesta de aprobación, la aprobación misma y el resumen final del
presupuesto lo consideran fraccionado en dos fases, el presupuesto
desglosado detalla las unidades de obra distribuidas en tres fases.
--Los objetivos de este proyecto coinciden con los del presentado
inicialmente hasta el punto de ser idénticas las unidades de obra
previstas en uno y en otro. Sin embargo, la disminución de su importe,
respecto al anterior, se debe a una minoración de los precios unitarios
fijados para aquéllas.
8.4.2. Adjudicación
La ejecución del proyecto aprobado se adjudica el 30 de julio de 1993,
por importe de 208.717.000 pesetas, mediante contratación directa por
razones de urgencia, justificándose la selección de la empresa CGS, S.
A., por la posibilidad de financiar las obras con la compensación de la
deuda que dicha empresa tiene con el Ayuntamiento, como se explicará más
adelante.
8.4.3. Alteración posterior del objeto del contrato
El 25 de febrero de 1994, transcurridos casi siete meses desde la
adjudicación, se procede a la comprobación
del replanteo, donde se pone de manifiesto la imposibilidad de ocupación
de los terrenos necesarios para la total consecución de los objetivos
previstos, que por ello se reducen, exclusivamente, a la construcción del
campo de fútbol y sus anexos. Dicha circunstancia, al constituir una
alteración sustancial del proyecto, hubiera aconsejado la resolución del
contrato, de conformidad con los artículos 52 de la LCE y 157 del RGCE.
Sin embargo, las obras comienzan a ejecutarse sin haberse modificado el
proyecto, excluyendo «de facto» la ejecución correspondiente al resto de
los objetivos previstos.
8.4.4. Ejecución de las obras
En la misma fecha de la comprobación del replanteo se aprueba un
«proyecto complementario de demolición del antiguo campo de fútbol» por
importe de 7.983.510 pesetas (incluidos honorarios), sin que conste
justificada la no integración del mismo --como actuaciones preparatorias
de la ejecución-- en el proyecto aprobado, acreditándose su realización
mediante una única certificación.
Paralelamente, comienza la ejecución de las obras, deduciéndose de las
cinco certificaciones que se expiden entre marzo y julio de 1994 las
siguientes irregularidades:
a) Las unidades de obra que se certifican como ejecutadas no se
corresponden con las previstas en el proyecto aprobado, sino con el
inicialmente presentado y no aprobado e incluso en relación con éste se
producen alteraciones55 por aumento o disminución de aquéllas56.
55 En el anexo 14 se detallan las alteraciones producidas en las
certificaciones.
56 En identidad con el contenido de las deficiencias y con las
alegaciones, son de aplicación cuantas consideraciones se han señalado
respecto a las certificaciones de obra en los apartados 8.1.3.2 y
8.2.2.e).
b) Los precios unitarios aplicados a las unidades de obra en tales
certificaciones no son los previstos en el proyecto aprobado sino los
superiores fijados en el anterior no aprobado. Dicha irregularidad supone
que el valor de lo certificado excede injustificadamente en 20.934.039
pesetas respecto al que hubiera correspondido de conformidad con lo
adjudicado, vulnerándose lo establecido en los artículos 47 de la LCE y
142 del RGCE. A pesar de estas irregularidades, los servicios técnicos
municipales conformaron las certificaciones, lo que pone de manifiesto la
supervisión irregular de las obras ejecutadas.
c) Posteriormente, con fecha 1 de febrero de 1995
--casi un año después de la comprobación del replanteo y comienzo de
las obras-- se presenta un proyecto modificado del inicial, por importe
de 264.202.155 pesetas, adaptado al único objetivo subsistente:
construcción del campo de fútbol. Este proyecto, si bien no resulta
aprobado por causas que no constan en el expediente, sirve de base para
la redacción y posterior aprobación, el 14 de febrero de 1995, de tres
proyectos derivados de él, denominados «Regularizado del proyecto
inicial», «Modificado del Regularizado» y «Complementario del
Regularizado» y con un importe resultante de 245.848.141 pesetas, cuya
independencia no queda justificada al recoger las mismas unidades de obra
previstas en aquél.
Los tres proyectos aprobados difieren sustancialmente del inicialmente
adjudicado al eliminar partidas o capítulos completos, sustituir,
aumentar o disminuir unidades de obra y efectuar actualizaciones de
precios previstos en aquél. Además, es de destacar que el coste de las
obras se incrementa en 37.131.141 pesetas, aun cuando los objetivos
inicialmente previstos se reducen.
d) Las certificaciones acreditativas de la ejecución de los tres
proyectos aprobados presentan las siguientes anomalías:
--Las certificaciones números 6, 7 y 8 (de liquidación) se refieren a la
ejecución de unidades de obra previstas en el proyecto «Modificado del
Regularizado», sin que mantengan una coherencia y coordinación con las
cinco primeras certificaciones de obra expedidas, al no tener una
continuidad en el tiempo --entre la emisión de la número 5 y la 6
transcurren más de siete meses-- ni en concepto con ellas57.
57 Por identidad de contenido entre ambas deficiencias y las alegaciones,
son de aplicación a este caso cuantas consideraciones se han señalado
respecto a las certificaciones de obra en los apartados 8.1.3.2, 8.2.2.e)
y 8.4.4.a).
--La ejecución del proyecto «Complementario del Regularizado» se acredita
mediante certificaciones independientes, lo cual no resulta congruente,
pese a su denominación, con su naturaleza de proyecto derivado de otro
anterior.
Por todo lo anteriormente expuesto no puede deducirse lo realmente
ejecutado.
8.4.5. Recepción de las obras
Con fecha 22 de junio de 1995 se procede a la recepción provisional de
las obras, lo que pone de manifiesto el incumplimiento del plazo del
contrato, por causas que no constan en el expediente, ya que, iniciándose
la ejecución de aquéllas el 25 de febrero de 1994 y habiéndose fijado su
plazo de ejecución en nueve meses, la terminación y recepción de las
obras se produce a los dieciocho meses de su comienzo. Dicha dilación
desvirtúa la urgencia declarada para la adjudicación del contrato.
Asimismo, en el Acta de recepción provisional, se manifiesta la
existencia de deficiencias en la ejecución que deben ser subsanadas, sin
que a la fecha de terminación de la fiscalización conste dicha
subsanación ni la recepción definitiva de las obras.
8.4.6. Honorarios técnicos
a) La redacción y dirección de los proyectos no se ha contratado de
conformidad con lo dispuesto para los contratos de asistencia técnica en
el Decreto 1005/1974, de 4 de abril, y no existiendo expediente de
contratación conforme
a dicho Decreto no consta justificada la necesidad de acudir a técnicos
ajenos a la Corporación ni determinadas las condiciones --entre ellas la
fijación de las tarifas a aplicar-- para la prestación de aquélla58.
b) Partiendo de la premisa anterior, con excepción del «Proyecto
complementario de demolición del antiguo campo de fútbol», ningún
proyecto incluye en su importe el abono de los honorarios; sin embargo,
los mismos figuran en las cinco primeras certificaciones y en la de
liquidación59.
58 Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
59 Apartado modificado como consecuencia de las alegaciones.
8.5. Análisis de la relación existente entre los contratos de
construcción de piscina cubierta y reforma y ampliación del polideportivo
«Huerta Vieja» y venta de parcela municipal y construcción de las obras
del campo de fútbol «Cerro del Espino»
Como se ha indicado anteriormente, la relación existente entre ambos
contratos surge como consecuencia de la compensación de gastos e ingresos
derivada del primero y los efectos que aquélla produce en la financiación
y determinación del adjudicatario del segundo contrato, conforme se
detalla a continuación:
a) La obra de construcción de la piscina cubierta y reforma y
ampliación del polideportivo «Huerta Vieja» se financia por la
compensación con los ingresos obtenidos por la venta de la parcela
municipal «SUP-B-Cerro del Aire», habiéndose tramitado para ello un único
expediente, adjudicado por Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 15 de
marzo de 1993 a la empresa CGS, S. A. Del importe de la adjudicación
--432.250.000 pesetas por el solar y 397.856.222 pesetas por la ejecución
de la obra--, resulta una diferencia a favor del Ayuntamiento de
34.393.778 pesetas, que debería ser aplicada, según la cláusula 7 del
pliego de cláusulas administrativas de este contrato, a otras inversiones
municipales (nueva sede de la policía local, campo de fútbol,
infraestructuras varias y otras).
b) El 30 de julio de 1993 se acuerda lo siguiente:
--La adjudicación de la obra del campo de fútbol «Cerro del Espino» en la
cantidad de 208.717.000 pesetas.
--La modificación del proyecto de «Huerta Vieja» con un importe
resultante de 323.619.637 pesetas. A esta cifra debería haberse aplicado
la baja de adjudicación del proyecto inicial --un coeficiente del
0,055199032-- (cuantificado por ello en 17.863.491 pesetas), en virtud de
lo cual hubiera resultado una cantidad de 305.756.146 pesetas, lo que a
su vez hubiera supuesto una diferencia a favor del Ayuntamiento de
126.493.854 pesetas, resultante de la adjudicación del solar (432.250.000
pesetas), y del precio de adjudicación de obra, señalada anteriormente
(305.756.146 pesetas).
--La aplicación íntegra a la financiación de la obra del campo de fútbol
«Cerro del Espino» de la diferencia resultante a favor del Ayuntamiento.
c) No obstante lo anterior, según la documentación facilitada
relativa a la compensación de ingresos y gastos efectuada a la empresa
CGS, S. A., el importe de la venta del solar, que asciende a 432.250.000
pesetas, ha sido aplicado a los siguientes conceptos (en pesetas):
1. Polideportivo y Piscina «Huerta Vieja»: 339.991.662.
1.1. Piscina: 323.619.637.
1.2. Gradas e iluminación pistas de tenis: 16.372.025.
2. Campo de fútbol «Cerro del Espino»: 91.739.074.
2.1. Estadio de fútbol: 83.755.564.
2.2. Demolición estadio: 7.983.510.
3. Trabajos Centro Juvenil Príncipe de Asturias: 519.264.
TOTAL: 432.250.000.
d) Por todo ello, se ha procedido a una compensación indebida de
18.382.755 pesetas por los siguientes conceptos:
--17.863.491 pesetas por no haber aplicado al proyecto modificado del
polideportivo y piscina de Huerta Vieja la baja de adjudicación del
proyecto inicial, con el consiguiente perjuicio a los fondos municipales.
--519.264 pesetas por financiación improcedente de los trabajos
correspondientes al Centro Juvenil Príncipe de Asturias, los cuales,
según informe del Interventor de 6 de septiembre de 1994, no aparecen
detallados y además no estaban incluidos en la afectación realizada por
Acuerdo de 30 de julio de 1993.
Asimismo, esta compensación no está fundamentada por existir un exceso de
financiación al haberse percibido de la Comunidad de Madrid una
subvención de 150.000.000 de pesetas. para la ejecución de las obras del
Polideportivo y Piscina «Huerta Vieja», sin que conste la aplicación de
la misma a los fines para los que fue otorgada.
8.6. Servicios de colaboración en la gestión y defensa de los tributos y
precios públicos
Las irregularidades observadas en la tramitación de este contrato son las
siguientes:
8.6.1. Actuaciones preparatorias
En este contrato no se han llevado a cabo actuaciones preparatorias
propiamente dichas, conforme dispone el Decreto 1005/1974, de 4 de abril,
que regula los contratos de asistencia técnica, ya que la aprobación del
expediente y la adjudicación se realizan en un mismo acto y las
propuestas de las empresas son anteriores a la iniciación de aquél.
Además, el pliego de condiciones técnicas elaborado en mayo de 1993
transcribe literalmente las cláusulas establecidas en la propuesta
presentada por
el adjudicatario, que es del mes de marzo anterior. Además de esta
consideración, las anomalías que se presentan en esta fase contractual se
señalan a continuación:
a) Los pliegos de condiciones económico-administrativas y técnicas
incumplen lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto 1005/1974, de 4 de
abril, debido a que:
--El objeto sobre el que ha de versar la asistencia es indeterminado ya
que no se define claramente en qué consisten las prestaciones a realizar
ni se concretan las condiciones de su ejecución y la forma de su
acreditación.
--No se señalan los plazos de realización de determinadas prestaciones
específicas.
--No indican el presupuesto de gasto máximo o indicativo; sin embargo
inmediatamente después de la aprobación del expediente, y en idénticas
condiciones económicas que las establecidas en los pliegos, se realiza
una estimación del mismo para el cálculo de la fianza.
--Exigen clasificación empresarial aunque no especifican cuál es la
adecuada.
b) El precio del contrato --15% sobre la liquidación de las deudas
tributarias practicadas como consecuencia de la labor investigadora y
comprobadora, y 5% de los restantes ingresos tributarios y precios
públicos recaudados en período voluntario-- no resulta justificado, pues
no se ha motivado en el expediente la adecuada correspondencia entre los
porcentajes a percibir por el adjudicatario --y la base de su cálculo-- y
la importancia real de las prestaciones a realizar.
8.6.2. Selección, adjudicación y formalización
a) En la contratación directa de esta asistencia se han infringido
los principios de concurrencia e igualdad, al haberse producido una
predeterminación del adjudicatario, teniendo en cuenta lo siguiente:
--No se ha consultado al menos a tres empresas capacitadas con
anterioridad a la adjudicación.
--La documentación y propuesta aportadas en el expediente,
correspondiente al único no adjudicatario, difieren sustancialmente del
planteamiento de la asistencia técnica prevista en los pliegos. A pesar
de ello, el informe técnico que sirve de base para proceder a la
adjudicación, también anterior a la aprobación de los pliegos, compara
esta propuesta con la del adjudicatario.
b) El adjudicatario no ha presentado formalmente oferta y la
documentación acreditativa de su personalidad, y la de su capacidad
técnica, económica y financiera la entrega con posterioridad a la
adjudicación y, además, con las siguientes deficiencias:
--La Sociedad --de Responsabilidad Limitada-- carece de personalidad
jurídica, al no estar inscrita en el Registro Mercantil en el momento de
la adjudicación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 de la
Ley de 17 de julio de 1953, sobre Régimen Jurídico de las Sociedades de
Responsabilidad Limitada60.
60 No puede asumirse el contenido de las alegaciones por las siguientes
razones:
--El Acuerdo de la Comisión de Gobierno de 3 de junio de 1993 adjudica la
prestación del servicio condicionando la formalización del contrato a la
presentación de los documentos señalados en el artículo 8 del Pliego de
Condiciones, entre ellos la escritura de constitución de la Sociedad
debidamente inscrita.
--El documento de 17 de mayo de 1994, que el Ayuntamiento identifica en
las alegaciones como solicitud de inscripción, se refiere a la reserva
temporal de denominación, mientras que el artículo 377 del Real Decreto
1597/1989, de 29 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del
Registro Mercantil, distingue expresamente entre dicha reserva y la
inscripción de la Sociedad o Entidad.
61 En relación con el contenido de las alegaciones es preciso señalar que
consta en el expediente informe del Interventor, de fecha 31 de mayo de
1993, en el que se indica textualmente la deficiencia apuntada.
--La clasificación presentada es otorgada más de tres meses después de la
adjudicación y además es insuficiente, ya que, de acuerdo con lo
dispuesto en la Orden de 24 de noviembre de 1982, para la anualidad media
del contrato --según el presupuesto estimativo fijado por el Ayuntamiento
para el cálculo de la fianza-- correspondería la categoría c) y no la a)
que es la que posee el adjudicatario.
--Uno de los socios de la empresa adjudicataria es el Recaudador
ejecutivo del Ayuntamiento --contratado administrativamente en enero de
1986, a pesar de que la LRBRL de 1985 en su Disposición Transitoria
Octava prohibía la celebración de contratos de colaboración temporal en
régimen de derecho administrativo y, además, había derogado el texto
articulado y refundido de la Ley de Régimen Local, aprobado por Decreto
de 24 de junio de 1955, en cuyo artículo 735 se contemplaba el arriendo
de servicios de administración y cobranza--, circunstancia que debía
haber ocasionado, cuando menos, un pronunciamiento expreso del Secretario
de la Corporación sobre la compatibilidad de ambas actividades.
Todas estas cuestiones, unidas a que la adjudicación se ha realizado por
órgano incompetente --ya que al existir reparo de la Intervención por
insuficiencia de crédito para atender el pago de todas las obligaciones
del nuevo contrato correspondería haberla realizado al Pleno, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 198.2.a) de la LHL--, podrían
hacer incurrir este contrato en causa de invalidez, según lo dispuesto en
los artículos 9 de la LCE, 23 del RGCE y 62 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común61.
8.6.3. Ejecución
a) La prestación contratada se inicia con anterioridad a la
presentación por el adjudicatario de la documentación acreditativa de su
personalidad y de su capacidad técnica.
b) La valoración y abono de los trabajos realizados se ha efectuado
incumpliendo lo dispuesto en las cláusulas 33 y 37 del Pliego de
cláusulas administrativas generales
para la contratación de estudios y servicios técnicos (PCAGEST), aprobado
por Orden del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 8 de marzo de
1972, al haberse omitido la redacción por parte del director del servicio
de las relaciones valoradas y de las correspondientes certificaciones
justificativas de las prestaciones realizadas.
c) Las relaciones valoradas y las certificaciones justificativas
omitidas se han sustituido por la admisión de las facturas presentadas
directamente por el adjudicatario, sin que el director del servicio
comprobara la efectiva realización de la prestación, produciéndose, en
consecuencia, un deficiente control de la ejecución del contrato, que se
deduce de las siguientes anomalías detectadas:
--La aprobación de algunas facturas --las cuatro primeras y la
correspondiente a la prórroga-- como entregas o anticipos a cuenta, sin
que se constaten previamente las prestaciones realizadas así como su
valoración.
--La inclusión en la facturación de trabajos efectuados en mayo de 1993,
que no proceden por ser anteriores a la fecha de adjudicación del
contrato.
--Los pagos efectivos de las tres primeras facturas y del 80% del importe
de los trabajos de la prórroga --que asciende a 9.902.919 pesetas--, sin
que se acredite la realización de las prestaciones, sin conformar
aquéllas y sin que se hubiera prestado la correspondiente garantía al ser
abonos a cuenta, forma de pago que, además, no estaba prevista en el
contrato.
--La continuación de la prestación del servicio con prórroga concedida
fuera de plazo de vigencia del contrato y, posteriormente, mediante
adjudicaciones por Acuerdo de 10 de mayo de 1994 de trabajos puntuales
una vez que éstos se han realizado, variando el objeto de la prestación y
la forma de pago, omitiéndose el procedimiento adecuado que hubiera sido
el reconocimiento extrajudicial de créditos por parte del Pleno, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 50.12 del ROF y 23.1.e) del
TRRL.
--Más de la tercera parte de los justificantes de las facturas
correspondientes a los trabajos puntuales adjudicados por el Acuerdo de
la Comisión de Gobierno de 10 de mayo de 1994, a pesar de contar con la
conformidad del director de la asistencia técnica, presentan anomalías
tales como no figurar en las liquidaciones o notificaciones efectuadas el
número de la liquidación o su importe, o ambos a la vez, o incluir
conceptos no procedentes.
Estas circunstancias se corroboran con el Informe emitido por el
Interventor municipal, de fecha 1 de julio de 1994, en el que se señala,
después de que ya se había producido el pago del contrato originario y su
prórroga --por importe total de 32.552.667 pesetas--, que «no se sabía lo
que se estaba realizando» y reclama la apertura o instrucción de un
expediente para concretar los incumplimientos del contrato. Con fecha 16
de julio de 1994, el Jefe de Coordinación e Inspección Tributaria propone
a la Alcaldía la resolución de la discrepancia formulada por el
Interventor en función de los informes emitidos el 7 y 27 de junio de
1994 por los Jefes de Rentas y Coordinación Tributaria, discrepancia
sobre la que no se pronuncia la Corporación hasta el 5 de junio de 1997,
es decir, en fecha posterior al envío a la Corporación del Anteproyecto
de Informe de fiscalización62.
No obstante, a pesar de no haber sido resuelta la discrepancia
anteriormente señalada, a partir del 19 de julio de 1994, se efectúan
nuevos pagos a la empresa adjudicataria en las mismas condiciones que los
anteriormente realizados63.
62 Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
63 Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
De todo lo anteriormente expuesto se deduce una falta de control y
vigilancia del Ayuntamiento sobre la realización de este contrato, y, en
consecuencia, una deficiente gestión de esta Entidad al no haber exigido,
en su caso, las responsabilidades derivadas del incumplimiento del
contrato, tanto al director del servicio como a la empresa adjudicataria.
9. CONCLUSIONES
9.1. Sobre el control interno y el sistema contable
La inexistencia de un reglamento específico de régimen interior,
regulador de los procedimientos y de las interrelaciones entre las
diversas unidades del Ayuntamiento, así como la falta de la ineludible
fiscalización sistemática previa y posterior por parte de la Intervención
del Ayuntamiento, originaron a lo largo de los ejercicios fiscalizados
diversas deficiencias e irregularidades, destacándose en particular las
siguientes:
1.ª El Ayuntamiento careció de un sistema contable uniforme, continuado y
de controles previamente definidos, circunstancias que repercuten
negativamente en la fiabilidad de los registros de contabilidad y en la
representatividad de las cuentas anuales.
2.ª No se ha aplicado el principio de registro de diversas operaciones
económicas y financieras realizadas en el período, por lo que una parte
de aquéllas no figuran agotadas en todos los libros de contabilidad ni
reflejadas en los estados anuales.
3.ª En la contabilización de algunas operaciones se aplica el principio
de caja frente al legalmente exigido de devengo.
4.ª Los libros de contabilidad carecen de las oportunas diligencias,
firmas y sellos. Además, los de los ejercicios 1992 y 1993 se encuentran
incompletos al no incluir la totalidad de movimientos y operaciones.
Asimismo, las Actas de arqueo no están firmadas por el Alcalde y por el
Depositario, dos de los tres claveros que establece la Regla 62.6 de la
Instrucción de Contabilidad anexa al Reglamento de Haciendas Locales de 4
de agosto de 1952, aplicable en el ejercicio 1991.
5.ª La gestión económico-financiera de los Patronatos municipales se
realizó de forma conjunta con la propia de la Corporación, circunstancia
que contradice el régimen jurídico de aquéllos, que estaban configurados
como Organismos autónomos y, en consecuencia, con presupuesto
independiente.
6.ª Algunas operaciones de ingresos y gastos carecen de la necesaria
justificación, en otros casos ésta es insuficiente y en otros presenta
diversas irregularidades, siendo de destacar, en particular, que del
propio Ayuntamiento no han sido entregados al Tribunal de Cuentas 63
mandamientos de pago y 251 mandamientos de ingreso, y respecto a las
operaciones de los Patronatos, 13 mandamientos de pago y 146 de
ingreso64.
7.ª Los saldos de deudores y acreedores no están soportados con las
correspondientes relaciones nominales.
8.ª En la gestión de los ingresos se incurren en las siguientes
deficiencias:
a) El registro de las operaciones se realiza con importantes
retrasos, imputándose en ocasiones a ejercicios posteriores al de la
generación del derecho y cobro efectivo. Por otra parte, en algunos casos
se reconocen derechos sin soporte documental y, en otros, múltiples
ingresos ya recaudados están pendientes de aplicación a presupuesto.
b) Los padrones fiscales no han sido aprobados en tiempo y forma,
produciéndose aquélla con posterioridad a la publicidad de los mismos e
incluso tras el cierre del período de cobranza voluntaria.
c) Las certificaciones de descubierto se expiden fuera del plazo
establecido, transcurriendo en algunos casos varios años hasta que se
inicia el procedimiento de apremio.
d) Las Cuentas de Recaudación no coinciden con los datos que se
deducen de los registros municipales, existiendo diferencias tanto en la
periodificación de los cargos como en la imputación a los diversos
conceptos presupuestarios.
e) Los derechos pendientes de cobro presentan duplicidad tanto en
los cargos de valores, por la incorrecta contabilización de las
rectificaciones, como en el registro de las bajas por anulación y falta
de anotación contable de las aprobadas por la Corporación.
9.ª El Ayuntamiento careció de procedimientos normalizados para la
compra, recepción, conservación y baja de los bienes de inmovilizado,
cuyas variaciones no aparecen registradas, en su totalidad, en el
Inventario Municipal.
10.ª El Inventario de bienes es único para la Corporación y los distintos
Patronatos y parte de los bienes inmuebles contenidos en el mismo se
encuentran sin la oportuna valoración económica y pendientes de
inscripción en el Registro de la Propiedad65.
64 En relación con el contenido de las alegaciones en el sentido de que
los documentos extraviados se encuentran en las dependencias municipales,
hay que indicar que las alegaciones no incorporan ninguno de los
mandamientos a que se hace referencia en el Informe, que tampoco han sido
entregados en las labores de fiscalización.
65 Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
11.ª En los movimientos asociados a la tesorería, la Corporación ha
incurrido en las siguientes deficiencias e irregularidades:
a) Las Actas de arqueo se elaboraron tomando como única referencia
los distintos registros de contabilidad, por lo que las mismas no
resultan de la realización de arqueos periódicos. Además, estas Actas
presentan numerosas deficiencias de carácter formal.
b) No existe un adecuado control y seguimiento de las cuentas
bancarias abiertas por la Corporación en entidades financieras ni de los
extractos bancarios de las mismas.
c) Los Patronatos, configurados bajo la modalidad de Organismos
autónomos, no han dispuesto de cuentas corrientes bancarias propias y
diferenciadas de las del Ayuntamiento, realizando sus operaciones de
tesorería de forma conjunta con las de la Corporación.
d) Existen diferencias entre los saldos efectivos disponibles en las
cuentas corrientes y los obtenidos de los registros municipales, que
tienen su origen, en su mayor parte, en movimientos de ejercicios
anteriores al período fiscalizado. Dichas diferencias se cifraban, a 1 de
enero de 1991, en 73.070.516, cuantía que ha sido sensiblemente
disminuida a la fecha de cierre de los trabajos de fiscalización, que se
elevaron a 23.112.993 pesetas, como consecuencia de las conciliaciones y
ajustes realizados.
9.2. Sobre el incumplimiento de normas legales
1.ª El Ayuntamiento no ha elaborado el balance de situación referido a 1
de enero de 1992 exigido en la Orden del Ministerio de Economía y
Hacienda de 31 de mayo de 1991, que regula el procedimiento de apertura
de los libros previstos en la Instrucción de Contabilidad para la
Administración Local, aprobada por Orden del Ministerio de Economía y
Hacienda de 17 de julio de 1990.
2.ª La Cuenta General de Presupuestos y la Cuenta de Administración del
Patrimonio del ejercicio 1991 han sido elaboradas y rendidas con un
retraso de tres años respecto a la fecha prevista en el artículo 193 de
la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales,
y han sido publicadas con posterioridad a su aprobación por el Pleno.
Igualmente, las Cuentas de Tesorería y de Valores Independientes y
Auxiliares del Presupuesto del mismo ejercicio no cumplen los requisitos
exigidos en el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el
que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes
en materia de Régimen Local, no se ajustan, en su estructura y
elaboración, a la Circular del Servicio Nacional de Inspección y
Asesoramiento de las Entidades Locales de 1 de diciembre de 1958, ni han
sido aprobadas por el Pleno de la Corporación.
3.ª La Cuenta General de los ejercicios 1992 y 1993 no ha sido formada
por la Intervención, aprobada por el Pleno, ni rendida al Tribunal de
Cuentas, incumpliendo así las Reglas 408 y siguientes de la Instrucción
de Contabilidad aprobada por Orden de 17 de julio de 1990 y el artículo
34 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de
Cuentas. Por otra parte, de los estados y cuentas que debe confeccionar
el Ayuntamiento y sus Organismos autónomos, previstos en el artículo
190.2 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas
Locales, y en la Regla 416 de la Instrucción de Contabilidad, únicamente
se ha elaborado la liquidación del presupuesto del ejercicio 1992,
aprobada por Decreto del Alcalde de 8 de febrero de 1995, con un
significativo retraso.
4.ª La Entidad careció, en 1991, del Libro de Inventarios y Balances,
previsto en la Regla 63 de la Instrucción de Contabilidad anexa al
Reglamento de Haciendas Locales de 4 de agosto de 1952, así como de los
libros auxiliares de arqueos diario, registro general de expedientes
fallidos, registro general de expedientes de adjudicación de fincas a la
Hacienda Local y auxiliar de efectos, exigidos en las Reglas 66 y 69 de
la citada Instrucción.
5.ª El Ayuntamiento ha incumplido diversas normas que afectan
especialmente a la elaboración, aprobación, liquidación y ejecución del
presupuesto, destacándose las siguientes:
a) La aprobación de los presupuestos en los tres ejercicios se ha
realizado una vez iniciado el ejercicio de su vigencia.
b) Los expedientes de los presupuestos incluyen de forma incompleta
la liquidación del presupuesto del ejercicio anterior, así como el avance
de la del corriente, documentos exigidos en el artículo 18.1.b) del Real
Decreto 500/1990.
c) Los expedientes de tramitación de las modificaciones de crédito
incumplen lo establecido en el artículo 37.2 del Real Decreto 500/1990,
de 20 de abril, en cuanto que aquéllos no incorporan una memoria
justificativa de la necesidad de su incoación, no indican el tipo de
modificación, ni los medios o recursos que han de financiarla.
d) Las Bases de ejecución de los presupuestos incumplen el artículo
39 del Real Decreto 500/1990, al no relacionar expresa y taxativamente
las partidas presupuestarias ampliables.
e) Las transferencias de crédito incumplen lo establecido en el
artículo 161 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las
Haciendas Locales, al afectar a créditos extraordinarios concedidos
durante el ejercicio y minorar créditos que previamente habían sido
incrementados mediante suplementos.
6.ª En la gestión de personal el Ayuntamiento ha incurrido en diversas
deficiencias e irregularidades, siendo de destacar las siguientes:
a) En ninguno de los ejercicios fiscalizados se ha dispuesto de la
Relación de Puestos de Trabajo, exigida en el artículo 16 de la Ley
30/1984, de 2 de agosto, de medidas urgentes para la reforma de la
Función Pública.
b) La Oferta de Empleo Público de 1992 se aprobó fuera del plazo
establecido legalmente y su publicación en el «Boletín Oficial del
Estado» se produjo, al igual que en el ejercicio 1991, fuera del plazo
legal. En el ejercicio 1993 no se aprobó la Oferta de Empleo Público.
c) Los expedientes de personal no incluyen todos los documentos
referentes a las relaciones de la Corporación con cada uno de sus
funcionarios o trabajadores.
d) Las retribuciones del ejercicio 1992 incluyen diversos conceptos
que perciben la mayoría de los trabajadores que no se corresponden con
los establecidos en la Ley de Presupuestos Generales del Estado.
e) Se ha concedido compatibilidad al Arquitecto, al Oficial Jefe de
la Policía Local y al Jefe de Negociado de Inventario de Bienes y
Patrimonio aún cuando estos perciben un complemento específico que supera
el límite máximo que permite la compatibilidad.
7.ª En diversos mandamientos de pago --en firme y a justificar-- no se
unen justificantes de la operación o éstos son insuficientes, no consta
la fecha de aprobación del gasto o se aplican a partida presupuestaria
inadecuada o a un ejercicio económico distinto al de su realización66.
9.3. Sobre la representatividad de las cuentas
La fiabilidad y representatividad de las cuentas anuales está
condicionada por las siguientes deficiencias e irregularidades:
1.ª La Corporación no ha contabilizado en sus presupuestos la totalidad
de los derechos reconocidos ni los ingresos efectivamente recaudados,
siendo de destacar, entre otros, los siguientes:
a) Se encuentran pendientes de aplicación presupuestaria ingresos
recaudados y depositados en cuentas restringidas por un importe de
349.516.357 pesetas.
b) En algunas rúbricas de conceptos no presupuestarios aparecen
contabilizados diversos recursos procedentes de la Comunidad de Madrid,
en concepto de subvenciones corrientes, por 41.805.598 pesetas, de las
cuales 28.031.979 pesetas. corresponden al presupuesto del propio
Ayuntamiento y el resto a sus Organismos autónomos (Patronatos).
c) En ningún ejercicio se registran ingresos derivados de la
adjudicación en el año 1991 de la «Explotación del bar del Polideportivo
Príncipe Felipe». Igualmente, en el año 1993 no se reconocen derechos por
diversas concesiones administrativas --en parques y otras.
d) En el capítulo 6 (Enajenación de inversiones) no se incluye la
venta de un solar por valor de 162.000.000 de pesetas, y la de doce
locales comerciales por importe de 173.350.127 pesetas67.
66 Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
67 En relación con el contenido de las alegaciones es preciso señalar que
la contabilización a la que se alude en aquéllas se produjo en el mes de
mayo de 1994, es decir, con posterioridad al último ejercicio
fiscalizado.
e) Figuran contabilizados como ingresos pendientes de aplicación,
recursos procedentes de la Comunidad de Madrid, en concepto de
transferencias de capital por 7.500.000 pesetas. Por otra parte,
transferencias remitidas por la misma Institución, por importe de
6.781.906 pesetas, no aparecen reconocidas en contabilidad ni interesadas
en las cuentas corrientes de la Corporación.
2.ª De los préstamos contabilizados en 1992 (993.904.524 pesetas), se han
registrado derechos por valor de 377.199.995 pesetas que no fueron
efectivamente ingresados en la tesorería del Ayuntamiento durante el
ejercicio.
3.ª Las cuentas de Recaudación rendidas por el Recaudador presentan las
siguientes diferencias respecto a los registros municipales:
a) En las Cuentas de Recaudación de los ejercicios 1991 y 1992
figuran contabilizados ingresos por 417.399 y 288.687 pesetas,
respectivamente, que no figuran en los registros municipales.
b) Las Cuentas de Recaudación de los ejercicios 1992 y 1993 reflejan
bajas aprobadas por la Corporación por importes de 46.458.872 y 1.431.590
pesetas, respectivamente, que no figuran contabilizadas en los libros del
Ayuntamiento.
c) El libro Mayor de conceptos de presupuestos de ingresos recoge una
baja en Recaudación ejecutiva, en concepto de «Impuesto sobre el
incremento del valor de los terrenos-1985» por reposición a voluntaria,
por importe de 2.144.045 pesetas, que no figura incluida en las Cuentas
de Recaudación.
4.ª La Cuenta de Administración del Patrimonio del ejercicio 1991 no
recoge todos los bienes inventariables propiedad de la Corporación, en
particular los siguientes:
a) No incluye adquisiciones realizadas en el ejercicio 1991 y
pendientes de pago a 31 de diciembre, por importe de 61.040.701 pesetas.
b) No figuran incluidos pagos realizados en el ejercicio en concepto
de inversiones (Capítulo 6), por 286.034.000 pesetas, y de compras de
bienes corrientes y de servicios de carácter inventariable (Capítulo 2),
por 6.681.416 pesetas.
c) En la Cuenta no ha causado baja la venta de un solar en la
Urbanización Los Robles por 57.208.409 pesetas, y de otro solar en el
Tejar por 162.000.000 de pesetas.
5.ª Los derechos que figuran como pendientes de cobro al cierre de cada
uno de los ejercicios fiscalizados no representan fielmente, ni en el
detalle de su antigüedad ni en sus cuantías, los derechos exigibles por
la Corporación, al presentar entre otras las siguientes irregularidades:
a) En los tres ejercicios fiscalizados han sido objeto de
rectificación mediante altas, bajas y anulaciones que han variado su
saldo.
b) De las bajas aprobadas por la Corporación, únicamente han sido
contabilizadas una mínima parte de ellas, existiendo anulaciones
aprobadas pendientes de contabilizar al cierre de la fiscalización por
una cuantía de al menos 141.541.576 pesetas.
c) Se han realizado sucesivas rectificaciones por variación en la
situación de cobro de los recibos, de ejecutiva a voluntaria y viceversa,
que en ocasiones han producido una duplicidad en los cargos y que, en
cualquier caso, desvirtúan la situación real de dichos recibos. En este
sentido, existen en los tres ejercicios importantes diferencias entre la
contabilidad municipal y la del Recaudador en cuanto al importe de los
derechos pendientes de cobro en vía ejecutiva, que en todos los casos es
superior en los registros municipales en las siguientes cuantías: en 1991
asciende a 235.755.086 pesetas, en 1992 a 256.425.589 pesetas, y en 1993
a 291.078.946 pesetas.
d) El 47% (671.676.282 pesetas) del saldo total por deudores de
presupuestos cerrados a 31 de diciembre de 1993 tiene una antigüedad
superior a cinco años por lo que, de conformidad con lo señalado en los
artículos 64 de la Ley General Tributaria y 59 del Reglamento General de
Recaudación, pudieran estar prescritos y, en consecuencia, deberían ser
dados de baja tras la tramitación del correspondiente expediente.
e) Existen diversas cuantías de ingresos recaudados que están
pendientes de aplicación presupuestaria, y como tales figuran incluidos
entre los saldos deudores de la Corporación.
6.ª Las Actas de Arqueo no reflejan las existencias reales en la
tesorería municipal a la fecha de su confección, al concurrir en las
mismas las siguientes irregularidades:
a) El acta de 31 de diciembre de 1990 se encuentra sobrevalorada en
257.729.632 pesetas, debido a la inclusión en la misma de saldos
disponibles de cuentas de crédito y a la falta de registro en
contabilidad de ingresos y pagos realizados con anterioridad a esa fecha.
b) Las Actas a 31 de diciembre de 1991 y 1992 están sobrevaloradas
en 33.829.024 y 97.043.396 pesetas, respectivamente, debido a la falta de
conciliación entre los asientos contables y los extractos bancarios, al
registrarse pagos e ingresos en bancos que no figuran en contabilidad y
viceversa.
c) El acta a 31 de diciembre de 1993 refleja saldos negativos al no
incluir los importes de ejercicios anteriores y no incluir algunas
operaciones de efectivo.
7.ª La deuda viva de la Corporación por operaciones de crédito a 31 de
diciembre de 1993 asciende a 1.512.856.877 pesetas, mientras que la que
se deduce de la Cuenta de Administración del Patrimonio del ejercicio
1991, actualizada con los aumentos y disminuciones registrados en la
liquidación del presupuesto de cada ejercicio, sería de 1.355.637.997
pesetas, cifra inferior a la real en 157.218.880 pesetas.
8.ª La deuda por operaciones de tesorería (que tienen el carácter de no
presupuestarias, de conformidad con la Instrucción de Contabilidad de 17
de julio de 1990) asciende a 31 de diciembre de 1993 a 579.223.063
pesetas, mientras que el importe reflejado en contabilidad solamente
asciende a 116.271.097 pesetas, debido a la no inclusión en la misma del
saldo pendiente de pago a 31 de diciembre de 1992, que ascendía a
462.951.966 pesetas.
9.ª La fiabilidad de los saldos acreedores está condicionada por la falta
de una relación nominal, la no inclusión de obligaciones pendientes de
pago sin la correspondiente consignación presupuestaria y la no
contabilización del pago de algunas obligaciones. Asimismo, la deuda con
diversas empresas que han dado respuesta a la circularización realizada
no concuerda con la registrada en la contabilidad municipal.
9.4. Sobre la contratación
La contratación en el período fiscalizado se ha realizado de forma
anómala, con vulneración, en la tramitación de los expedientes, de la
legislación vigente, destacándose,
en particular, las siguientes deficiencias e irregularidades:
1.ª La frecuente utilización de la contratación directa, que se ha
utilizado como procedimiento de adjudicación en el 86% del conjunto de
los contratos celebrados, en el 96% de los de obras y el 86% de los de
asistencia técnica.
2.ª La aprobación y posterior adjudicación de la mayor parte de los
expedientes por órgano incompetente, por lo que podrían estar incursos en
causa de invalidez.
3.ª La absoluta falta de control interno en la gestión de los expedientes
desde su aprobación hasta su ejecución, siendo especialmente
significativo el incorrecto cumplimiento de sus funciones por el
Secretario, el Interventor y los técnicos municipales.
4.ª Los fraccionamientos injustificados de los proyectos de obras y la
realización de continuas modificaciones sobre los mismos, que constituyen
alteraciones sustanciales de los iniciales, sin que se proceda a la
resolución de los contratos o exigencia, en su caso, de las
correspondientes responsabilidades a sus autores.
5.ª La eliminación en las liquidaciones de algunos contratos de unidades
de obra certificadas como ejecutadas, desvirtuando, por ello, la
presunción de certeza que conlleva toda certificación.
6.ª Los cargos improcedentes efectuados en el contrato de construcción
campo de fútbol «Cerro del Espino», por importe de 20.934.039 pesetas, y
la compensación indebida realizada en el expediente de «Construcción de
piscina cubierta» y reforma y ampliación del polideportivo «Huerta Vieja»
y «Venta de parcela municipal» por importe de 18.382.755 pesetas68.
68 Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
7.ª El pago de los servicios de colaboración en la gestión y defensa de
los tributos y precios públicos sin controlar la ejecución del contrato.
10. RECOMENDACIONES
Si bien durante las labores de fiscalización se ha constatado que el
Ayuntamiento ha subsanado, con posterioridad al cierre de los ejercicios
fiscalizados o a la conclusión de dichas labores, algunas de las
deficiencias e irregularidades señaladas en el presente Informe, se
recomiendan las siguientes actuaciones:
10.1. Sobre el sistema de control interno
1.ª La Corporación deberá arbitrar las medidas tendentes a una mejora de
su organización, en particular en lo concerniente a las unidades
encargadas de la contabilidad, control interno y tesorería, dotándose con
ello de un instrumento de información en el ámbito económico-financiero
imprescindible para la más eficaz toma de decisiones, tanto en el orden
político como en el de gestión.
2.ª Para el cumplimiento de sus fines, la Corporación deberá dotarse de
procedimientos adecuados que le permitan asegurar el control de las
operaciones que realiza, posibilitar la interrelación entre los
diferentes servicios y crear el sistema de archivo de documentación y
formación de expedientes.
3.ª El Ayuntamiento deberá establecer procedimientos normalizados para la
concesión de subvenciones, señalando los requisitos que deberán reunir
los perceptores, el órgano que interviene en su concesión así como el
control y la justificación exigible a los beneficiarios.
4.ª El Ayuntamiento deberá establecer planes y procedimientos para la
adquisición, control y baja de los bienes de inmovilizado.
5.ª El registro de las operaciones deberá cumplir los principios de
inmediatez, anotando aquéllas en la fecha de su realización y acreditando
las mismas con los correspondientes documentos y justificantes.
6.ª Para que el funcionamiento de los diversos Patronatos se ajuste a su
naturaleza jurídica de Organismos autónomos, la gestión, contabilidad,
tesorería y organización deberá separarse de la del propio Ayuntamiento,
Por otra parte, la Corporación deberá establecer las oportunas medidas
para que su actuación se adecue a las disposiciones legales, subsanando
las irregularidades puestas de manifiesto en el presente Informe y, en
particular, las siguientes:
1.ª Los presupuestos anuales deberán aprobarse antes del inicio del
ejercicio económico al que se refieran. Además, los expedientes de
aquéllos deberán incluir todos los documentos requeridos en la
legislación de aplicación. Asimismo, la aprobación de la liquidación de
los presupuestos deberá realizarse en los plazos exigidos legalmente.
2.ª Todas las modificaciones presupuestarias deberán instrumentalizarse a
través del correspondiente expediente, indicando la figura modificativa a
que se refieren y los recursos que la financian. Por otra parte, no
deberán incrementarse las partidas del presupuesto que previamente hayan
sido objeto de minoración.
3.ª En lo referente a la gestión de personal y sus retribuciones, la
Corporación deberá:
a) Aprobar, para todos los ejercicios, la Oferta de Empleo Público
en los plazos y con las condiciones señaladas en la Ley 30/1984, de 2 de
agosto, de medidas urgentes de reforma de la función pública.
b) Elaborar los Convenios Colectivos del personal, ajustando las
retribuciones económicas a la legislación vigente.
10.2. Sobre la representatividad de las cuentas
1.ª En el registro de las operaciones, la Corporación deberá utilizar los
principios contables generales, en particular:
a) De devengo, anotando aquéllas en la fecha de la contracción
efectiva de los derechos y obligaciones económicos inherentes.
b) De especificidad y uniformidad, consignando las operaciones en
las cuentas y en los epígrafes que correspondan a su denominación y
características.
c) De universalidad, anotando la totalidad de los bienes, derechos y
obligaciones de titularidad de la Corporación, bien estén en su posesión
o se hallen cedidos a terceros, en cuyo caso deberá reflejarse esta
circunstancia.
d) De unidad del presupuesto, incluyendo en aquél todas las
operaciones de su naturaleza.
2.ª La Corporación deberá proceder a la elaboración de un Inventario de
los bienes de titularidad municipal, adecuadamente detallado y valorado,
que especifique los de uso general y los cedidos a terceros. Dicho
inventario deberá servir de base para la determinación de los saldos de
las cuentas de inmovilizado.
3.ª Para conocer y cuantificar de forma exacta sus derechos y
obligaciones económicos, la Corporación deberá proceder a la formación y
depuración de la Agrupación de ejercicios cerrados de ingresos y gastos,
evaluar la posibilidad de cobro o pago en función de la antigüedad y
prescripción y elaborar la correspondiente relación nominal de deudores y
acreedores.
4.ª El Ayuntamiento deberá registrar en los libros de contabilidad la
totalidad de saldos acreedores de los préstamos concertados en entidades
financieras de los que es titular.
5.ª Para una más eficaz gestión recaudatoria, la Corporación deberá:
a) Utilizar las vías de apremio para todos los supuestos previstos
legalmente.
b) Establecer mecanismos de control interno para las relaciones
entre el Ayuntamiento y los órganos encargados de la recaudación.
6.ª La Corporación deberá arbitrar los procedimientos para que los
movimientos de todas sus cuentas bancarias se reflejen en los libros de
contabilidad y, consecuentemente, los saldos de todas aquéllas figuren en
los estados contables.
10.3. Sobre la contratación
La Corporación debería proceder a:
1.ª La licitación pública de las contrataciones, utilizando como sistemas
preferentes de adjudicación la subasta y el concurso, para garantizar los
principios de publicidad, transparencia y concurrencia que deben presidir
toda contratación administrativa.
2.ª Revisar y, en cuanto sea legalmente posible, subsanar los actos y
acuerdos relativos a la aprobación de los expedientes y adjudicación de
los contratos que pudieran estar incursos en supuestos de invalidez
absoluta o relativa, con arreglo a la normativa procedimental y
contencioso-administrativa.
3.ª Controlar y vigilar las ejecuciones de los contratos, exigiendo,
cuando proceda, las correspondientes responsabilidades por incumplimiento
de los mismos.
Madrid, 24 de julio de 1997.
ANEXOS
1.1. Liquidación del Presupuesto de Ingresos en 1991
1.2. Liquidación del Presupuesto de Gastos en 1991
1.3. Liquidación del Presupuesto de Ingresos en 1992
1.4. Liquidación del Presupuesto de Gastos en 1992
1.5. Liquidación del Presupuesto de Ingresos en 1993
1.6. Liquidación del Presupuesto de Gastos en 1993
PATRONATO MUNICIPAL DE CULTURA
1.7. Liquidación del Presupuesto de Ingresos en 1991
1.8. Liquidación del Presupuesto de Gastos en 1991
1.9. Liquidación del Presupuesto de Ingresos en 1992
1.10. Liquidación del Presupuesto de Gastos en 1992
1.11. Liquidación del Presupuesto de Ingresos en 1993
1.12. Liquidación del Presupuesto de Gastos en 1993
PATRONATO MUNICIPAL DE DEPORTES
1.13. Liquidación del Presupuesto de Ingresos en 1991
1.14. Liquidación del Presupuesto de Gastos en 1991
1.15. Liquidación del Presupuesto de Ingresos en 1992
1.16. Liquidación del Presupuesto de Gastos en 1992
1.17. Liquidación del Presupuesto de Ingresos en 1993
1.18. Liquidación del Presupuesto de Gastos en 1993
PATRONATO MUNICIPAL DE JUVENTUD
1.19. Liquidación del Presupuesto de Ingresos en 1991
1.20. Liquidación del Presupuesto de Gastos en 1991
1.21. Liquidación del Presupuesto de Ingresos en 1992
1.22. Liquidación del Presupuesto de Gastos en 1992
1.23. Liquidación del Presupuesto de Ingresos en 1993
1.24. Liquidación del Presupuesto de Gastos en 1993
PATRONATO MUNICIPAL DE SANIDAD
1.25. Liquidación del Presupuesto de Ingresos en 1991
1.26. Liquidación del Presupuesto de Gastos en 1991
1.27. Liquidación del Presupuesto de Ingresos en 1992
1.28. Liquidación del Presupuesto de Gastos en 1992
1.29. Liquidación del Presupuesto de Ingresos en 1993
1.30. Liquidación del Presupuesto de Gastos en 1993
2. Evolución Presupuestaria
3. Ingresos Liquidados en el período
4.1. Deficiencias de los documentos de ingreso
4 2. Muestra de documentos de Ingreso ejercicio 1991
4.3. Muestra de documentos de ingreso ejercicio 1992
4.4. Muestra de documentos de ingreso ejercicio 1993
5. Cuentas de recaudación del Agente Ejecutivo
6.1. Deficiencias de mandamientos de pago en firme
6.2. Muestra de mandamientos de pago
7. Muestra de mandamientos de pago a justificar
8. Evolución de pasivos por créditos de terceros
9. Evolución de pasivos por operaciones de tesorería
10.1. Estudio comparativo del balance de situación de PAMMASA
10.2. Estudio comparativo de la cuenta de pérdidas y ganancias de PAMMASA
11. Contratos examinados
12. Modificaciones realizadas en «Construcción de edificio destinado a
auditorio y conservatorio, 1.ª y 2.ª Fases»
13. Alteraciones en las certificaciones acreditativas de obra ejecutada
14. Alteraciones en las certificaciones acreditativas de obra ejecutada.
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251/000048 (CD)
771/000046 (S)
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 97 del Reglamento de la
Cámara, se ordena la publicación en el BoletIn Oficial de las Cortes
Generales, Sección Cortes Generales, de la Resolución adoptada por la
Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre el
Informe de Fiscalización del organismo autónomo Parque Móvil Ministerial,
ejercicio 1994 (núm. expte. Congreso: 251/000048, núm. expte. Senado:
771/000046), así como el Informe correspondiente.
Palacio del Congreso de los Diputados, 15 de abril de 1998.--El
Presidente del Congreso de los Diputados, Federico Trillo-Figueroa
Martínez-Conde.
RESOLUCION APROBADA POR LA COMISION MIXTA PARA LAS RELACIONES CON EL
TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACION AL INFORME DE FISCALIZACION DEL ORGANISMO
AUTONOMO PARQUE MOVIL MINISTERIAL, EJERCICIO 1994 (NUM. EXPTE. CONGRESO:
251/000048, NUM. EXPTE. SENADO: 771/000046), EN SU SESION DEL DIA 31 DE
MARZO DE 1998
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su
sesión del día 31 de marzo de 1998, a la vista del Informe remitido por
ese Alto Tribunal acerca del organismo autónomo Parque Móvil Ministerial,
ejercicio 1994,
ACUERDA
1. La Comisión Mixta para las relaciones con el Tribunal de Cuentas insta
al Gobierno a que, de una manera inmediata, defina las líneas
estratégicas que deben inspirar la prestación de servicios
automovilísticos en el Estado, efectuando una remodelación estructural
del Organismo, adoptando las medidas de transparencia de los servicios
que crean oportunas, para ofrecer un mejor servicio al usuario y permita
un mayor grado de eficacia y un control óptimo de la actividad.
2. Solicitar del Tribunal de Cuentas la elaboración y remisión de un
informe complementario que permita conocer la situación actual del parque
de vehículos y las eventuales mejoras introducidas en la gestión de los
elementos de transporte.
3. Solicitar del Tribunal la elaboración y remisión de un informe
específico sobre el proceso de enajenación de los ocho supuestos, en los
que según el Tribunal, un mismo empleado adquirió más de una vivienda.
4. La Comisión Mixta para las relaciones con el Tribunal de Cuentas insta
al Gobierno a que defina las líneas estratégicas que deben inspirar la
prestación de los servicios automovilísticos en la Administración General
del Estado, delimitando el modelo de gestión y los usuarios.
5. La Comisión Mixta para las relaciones con el Tribunal de Cuentas
recomienda que, con urgencia, se refuercen los sistemas de control
interno y la adopción de medidas de optimización de recursos en el
organismo autónomo Parque Móvil Ministerial.
6. La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas insta
al Gobierno para que, en el marco de las recomendaciones realizadas por
el Tribunal de Cuentas, defina las líneas estratégicas que inspiren la
prestación de los servicios automovilísticos en el Estado, delimitando el
modelo de gestión e identificando de forma clara quiénes pueden ser
usuarios de dichos servicios y las condiciones de su disfrute.
Palacio del Congreso de los Diputados, 31 de marzo de 1998.--El
Presidente, Josep Sánchez i Llibre.--El Secretario primero, José Acosta
Cubero.
INFORME DE FISCALIZACION DEL ORGANISMO
AUTONOMO PARQUE MOVIL MINISTERIAL
(EJERCICIO 1994)
EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, en el ejercicio de la función
fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.ª) de la Ley
Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos
12 y 14.1 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5
de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su
reunión de 24 de septiembre de 1997, el INFORME DE FISCALIZACION DEL
ORGANISMO AUTONOMO PARQUE MOVIL MINISTERIAL (EJERCICIO DE 1994).
Asimismo, de acuerdo con lo prevenido en el artículo 28 de la Ley de
Funcionamiento, ha acordado su remisión a las Cortes Generales. El Pleno
del Tribunal ha acordado también trasladar este Informe al Gobierno, a
tenor de lo dispuesto en el citado artículo.
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INFORME DE FISCALIZACION DEL PARQUE MOVIL MINISTERIAL. EJERCICIO DE 1994
I. INTRODUCCION
A. Antecedentes de la fiscalización
1.1. El Pleno del Tribunal de Cuentas, por acuerdo de 21 de septiembre de
1994, aprobó el «Programa de fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para
el año 1995». En este documento se encuadraba la presente fiscalización
dentro del apartado IV.3 «Informes especiales o extraordinarios a
realizar por iniciativa del propio Tribunal».
1.2. Las Directrices Técnicas a que debía sujetarse la fiscalización
fueron establecidas por acuerdo del Pleno de 26 de julio de 1995.
B. Descripción del Organismo fiscalizado
1.3. En 1994, el Parque Móvil Ministerial (PMM) era un Organismo autónomo
de carácter comercial, de los comprendidos en el artículo 4.1.b) del
Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria. Estaba adscrito al
Ministerio de Economía y Hacienda (MEH), a través de la Subsecretaría del
referido Departamento. Fue creado por el Decreto de 28 de septiembre de
1935, con la denominación de «Parque Móvil de Ministerios Civiles,
Vigilancia y Seguridad», que fue sustituida por la actual en 1968.
1.4. La estructura orgánica del PMM, en 1994, se acomodaba a lo
establecido en el Real Decreto 280/1987, de 30 de enero que continúa
vigente. En él se contemplan, como órganos superiores, al Consejo Rector
y al Director General, de quien dependen las Subdirecciones Generales de:
Personal y Régimen Interior, Régimen Económico y Financiero, Servicios
Técnicos y Secretaría General. En el ámbito operativo, el PMM se
estructuraba en un Parque Central en Madrid, 16 Parques territoriales
(uno en cada Comunidad Autónoma, excepto Madrid) y 35 Parques
provinciales (uno en cada capital de provincia, excepto las que cuentan
con un Parque Territorial).
1.5. En el ejercicio fiscalizado, el PMM gestionaba los servicios
automovilísticos de la Administración del Estado y de los altos órganos
del Estado, excepto los que se prestaban a las Fuerzas Armadas, la
Dirección General de la Policía y la Dirección General de la Guardia
Civil. Las actividades que, en el desempeño de dichas competencias,
cubría el PMM eran, principalmente: a) los servicios de representación de
Altos Cargos del Estado; b) los servicios generales y ordinarios de los
Departamentos Ministeriales, Organismos autónomos y Entes públicos de la
Administración del Estado; y c) los servicios específicos solicitados
tanto por los usuarios indicados en los apartados anteriores como por
otros. Los agrupados en las letras a) y b) eran y son denominados por el
PMM «servicios subvencionados» y no dan lugar a facturación alguna a los
usuarios. Los de la letra c) son servicios contratados, sujetos a
facturación, que se clasifican en: «dozavas» (servicios mensuales);
«tarifa kilométrica» (servicios de duración inferior al mes); y
«prestación de conductor» (servicios de conductor sin vehículo).
1.6. En la actualidad, además de la estructura orgánica del Organismo,
continúan vigentes su naturaleza jurídica, su adscripción ministerial,
sus funciones y las modalidades de prestación del servicio que regían en
1994.
C. Objetivos, alcance y limitaciones de la fiscalización
Objetivos
1.7. La fiscalización, planteada como integral, se ha desarrollado de
acuerdo con los objetivos marcados en las Directrices Técnicas. Estos
fueron los siguientes:
a) Comprobar si los estados financieros reflejan adecuadamente la
situación financiera y patrimonial del PMM, de acuerdo con los principios
y criterios contables
que le son de aplicación como Organismo autónomo de carácter comercial.
b) Evaluar los procedimientos y sistemas, tanto de gestión
económico-financiera como de control interno, aplicados.
c) Verificar el grado de cumplimiento de la legalidad en la gestión
de los fondos públicos, tanto en el área de gastos como en la de
ingresos.
d) Analizar el grado de eficacia alcanzado por el Organismo en el
cumplimiento de sus objetivos, así como la eficiencia y economía en el
empleo de sus recursos.
Alcance
1.8. El período objeto de fiscalización ha sido el ejercicio de 1994, si
bien en el análisis de la gestión el ámbito temporal se ha ampliado al
período 1992-1996 y, en algún caso, como el de la enajenación de
viviendas por el PMM a sus empleados, a un período mayor. Los trabajos se
han desarrollado en el Parque Central y en los Parques territoriales de
Sevilla y Toledo. En la ejecución del trabajo se han aplicado los
procedimientos considerados en cada caso más acordes con las normas y
principios de auditoría aprobados por las organizaciones internacionales
que agrupan a las Entidades Fiscalizadoras Superiores; incluyendo todas
aquellas comprobaciones y actuaciones que se han estimado necesarias para
la obtención de las pruebas oportunas. No obstante, el alcance de la
fiscalización se ha visto limitado, en parte, por las circunstancias que
se detallan en el epígrafe siguiente. Como consecuencia de ellas, el
Tribunal no ha podido obtener un conocimiento suficiente de ciertas áreas
de la gestión y de la contabilidad del Organismo.
Limitaciones
1.9. El PMM no ha aportado un inventario detallado de los elementos
constitutivos del área de inmovilizado (con excepción de los elementos de
transporte, cuyo inventario presenta a su vez sustanciales deficiencias),
ni la justificación de su valor contable. Dicha circunstancia, unida a la
falta de gran parte de la documentación justificativa de la titularidad y
cargas de los distintos elementos, ha impedido al Tribunal obtener un
juicio fundado sobre si el importe recogido bajo la rúbrica de
Inmovilizado material es razonable y representativo. Lo mismo sucede en
el área de Patrimonio, de cuyo saldo no se conoce el origen ni se dispone
de la documentación que lo sustenta.
1.10. En otras áreas se han producido también algunas limitaciones, si
bien de escasa importancia relativa. Así, en el área de Tesorería no se
ha podido conciliar el saldo de 51 cuentas abiertas en el Banco de España
para la gestión de los pagos a justificar por los Parques provinciales
(todos excepto el de Sevilla y Toledo) con un saldo conjunto de 2
millones de pesetas, debido a la inexistencia de documentación alguna
sobre las mismas en los Servicios Centrales del PMM (véase punto 3.38.b);
en el área de Ingresos por prestación de servicios no ha sido posible
comprobar la facturación relativa a la utilización por otros Organismos
de las instalaciones propiedad del PMM, por importe de 200 millones de
pesetas (punto 3.51); en el área de Personal, no se ha podido comprobar
el pago material de la nómina por deficiencias de la información (punto
4.9.d); y en el área de Ingresos procedentes del arrendamiento de
viviendas propiedad del PMM, no ha sido posible comprobar los importes
facturados por distintos conceptos (gastos generales, canon, agua y
otros) e incluso por el concepto de renta en un tercio de los expedientes
(punto 4.39.a).
1.11. La información de que se ha dispuesto para el análisis de gestión
ha sido escasa y dispersa, no permitiendo en ocasiones la realización de
las comprobaciones programadas. Por otro lado, el Organismo no dispone de
contabilidad analítica, habiendo sido necesario acudir a procedimientos
alternativos de reparto de costes para proceder a su análisis por centros
de imputación.
D. Estructura del Informe y principales conclusiones
1.12. Los resultados de la fiscalización se exponen en el presente
Informe agrupados en siete apartados. Tras este primero, de carácter
introductorio, se analizan en el segundo los procedimientos de control
interno implantados por el PMM. En el tercer apartado se incluyen los
resultados del examen de los estados financieros del Organismo,
especificando los comentarios relativos a las principales agrupaciones
del Balance, de la Cuenta de resultados y de la cuenta de liquidación del
presupuesto. El cuarto apartado se refiere al análisis del cumplimiento
de la legalidad en la gestión de personal y en materia contractual. Los
apartados quinto y sexto, por su parte, recogen los resultados obtenidos
en los análisis de eficacia y eficiencia, respectivamente. Por último, el
apartado séptimo presenta las conclusiones que se derivan de los
resultados obtenidos en la fiscalización y el octavo las recomendaciones
que el Tribunal de Cuentas entiende adecuadas para la mejora de la
gestión del PMM.
1.13. Con independencia del análisis más detallado de los resultados de
la fiscalización que se presenta en los próximos apartados de este
Informe (y, de manera más sistemática, en el apartado VII
«Conclusiones»), cabe anticipar aquí un resumen de los resultados más
importantes:
a) El Tribunal considera insatisfactorio el control implantado sobre
las áreas de gestión contable, inmovilizado, existencias y pagos a
justificar. Tampoco resulta satisfactorio el control interno establecido
sobre la gestión de: los recursos humanos, los vehículos, las
instalaciones, el proceso de enajenación de viviendas, el taller, la
prestación de servicios y el repostado de combustible.
b) En el examen del Balance se han presentado limitaciones
importantes en las áreas de «Patrimonio» e «Inmovilizado», que han
impedido al Tribunal efectuar una revisión completa sobre la
representatividad de las correspondientes cuentas. No obstante, a juzgar
por las deficiencias encontradas en el Balance y la Cuenta de resultados
del PMM, el Tribunal considera que éstos no representan adecuadamente ni
la situación financiera y
patrimonial del mismo ni las operaciones realizadas en 1994.
c) El análisis del cumplimiento de la legalidad en la gestión de
personal ha puesto de manifiesto ciertas deficiencias. Entre ellas, cabe
destacar las siguientes: 1.º) la existencia de expedientes personales
incompletos y en los que se aprecian defectos formales y de gestión; 2.º)
la realización de nombramientos de personal al margen de los
procedimientos establecidos en las normas reguladoras de la función
pública, en la legislación laboral y en el propio Convenio Colectivo del
PMM; 3.º) la reclasificación indebida de puestos de trabajo de personal
funcionario y laboral, como consecuencia de la cual un alto porcentaje de
los puestos directivos y medios pasaron a ser desempeñados por personal
sin la cualificación prevista reglamentariamente; 4.º) la elaboración y
presentación de la nómina con algunas deficiencias; 5.º) el abono de
complementos y gratificaciones extraordinarias no motivados ni
justificados, así como de horas extraordinarias irregulares y de
indemnizaciones por razón del servicio con omisiones y discrepancias de
importancia en sus documentos justificativos; y 6.º), por último, la
percepción por varios funcionarios de retribuciones en especie (como el
disfrute de vivienda o la compra de electrodomésticos con cargo al PMM)
no justificadas legalmente ni ordenadas de manera objetiva.
d) En el examen de la legalidad de la gestión contractual, también
se han observado numerosas deficiencias. Entre ellas, destacan las
siguientes: 1.º) en los contratos de obra, suministro y asistencia,
existen defectos formales de importancia en la documentación legal del
expediente (pliegos, informes preceptivos, etcétera), así como defectos
sustanciales en el cumplimiento de los requisitos de autorización,
adjudicación, recepción y liquidación; 2.º) en los contratos de alquiler
de inmuebles, se ha detectado la existencia de descoordinación, de
numerosos defectos en la documentación y de irregularidades en las
actualizaciones de renta; 3.º) en los contratos generadores de ingresos
por enajenación de material no apto para el servicio y por concesiones de
explotación de las cafeterías, se han encontrado deficiencias formales y,
en los últimos citados, además, irregularidades sustanciales en las
fianzas y la omisión injustificada de ingresos; y 4.º) en el proceso de
enajenación de viviendas del PMM a sus empleados, el incumplimiento de
normas legales y la indefinición de los aspectos básicos del proceso,
entre otros numerosos defectos sustanciales y de forma.
e) Del análisis de eficacia, el Tribunal no ha podido obtener una
opinión fundada al respecto por los siguientes motivos: 1.º) la
inexistencia de planificación en el PMM; 2.º) el incumplimiento de la
obligación de elaborar los documentos estratégicos que exige su
normativa; y 3.º) la falta de representatividad y adecuación de los
objetivos e indicadores establecidos en el presupuesto por programas. No
obstante, a la vista de algunos indicadores del nivel de actividad del
PMM, como los kilómetros recorridos o el número de usuarios, se observa
indirectamente un deterioro importante de la eficacia del Organismo.
f) Por último, dentro del análisis de eficiencia y economía, el
estudio de los costes e ingresos de los servicios sujetos a demanda pone
de manifiesto una gestión estructuralmente deficitaria, en la que los
ingresos por facturación no alcanzan a cubrir más que una parte muy
pequeña de los costes de estos servicios. Así, los servicios sometidos a
facturación presentaron en 1994 un resultado de explotación negativo
cercano a los 3.000 millones de pesetas, cubierto por el elevado importe
de las subvenciones del Estado. Estas, en principio, deberían limitarse a
financiar el coste de los servicios subvencionados, no facturables. Sin
embargo, su importe, progresivamente creciente (más de 8.000 millones de
pesetas en 1994), superó el coste de los servicios subvencionados y
sirvió para cubrir el déficit de los servicios facturables. Los costes de
los servicios, facturables o no, presentan también una tendencia
creciente, destacando el fuerte incremento de los costes unitarios por
vehículo y por kilómetro recorrido. En este sentido, las pocas medidas
adoptadas por el PMM se han encaminado a reducir la plantilla, con
resultados escasos. El Tribunal considera que permanecen
sobredimensionadas la plantilla, las instalaciones de los Parques
provinciales y la flota de vehículos.
E. Tratamiento de las alegaciones
1.14. De acuerdo con lo previsto en el artículo 44.1 de la Ley 7/1988, de
5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, el anteproyecto de
Informe fue puesto de manifiesto, para la formulación de alegaciones, al
actual Director General del PMM y a su predecesor en el cargo, que lo
desempeñó durante todo el período fiscalizado. El primero presentó sus
alegaciones en el plazo concedido, que incluyó una prórroga de quince
días solicitada por justa causa. El correspondiente escrito de
alegaciones y los documentos que lo acompañaban se adjuntan al presente
Informe. El segundo, por el contrario, presentó un breve escrito con
retraso respecto del plazo establecido en el citado artículo. Por este
motivo, dicho escrito no se adjunta al Informe; aunque sus informaciones,
debidamente contrastadas, han sido tenidas en cuenta en la redacción
final del mismo, conforme a lo establecido en las normas internas de
fiscalización del Tribunal de Cuentas.
1.15. La sistemática que se seguirá en el Informe para el tratamiento de
las alegaciones varía en función de su contenido. A estos efectos, las
alegaciones pueden dividirse en dos categorías:
a) En una de ellas se incluirían las que tienen por objeto aclarar o
añadir aspectos complementarios a los hechos reflejados en el Informe; o
bien explicar las razones que justificaron determinadas actuaciones; o
manifestar opiniones o valoraciones basadas en aspectos de la gestión que
no desvirtúan las críticas contenidas en el Informe; o bien, por último,
informar de la adopción de medidas posteriores para la subsanación de los
defectos.
b) En la otra, todas aquellas que discrepan respecto de hechos
relevantes descritos en el Informe o respecto de las valoraciones
sustantivas que en éste se hace de aquéllos.
Las alegaciones del primer tipo, por su carácter meramente informativo,
no han dado lugar a cambios en el Informe ni serán objeto de comentario
en el mismo. De las
correspondientes al segundo, algunas alegaciones han sido aceptadas por
el Tribunal, dando lugar a modificaciones en el texto del Informe o a la
supresión de algunos párrafos. Los cambios introducidos en el texto
inicial se identifican mediante un asterisco y su correspondiente llamada
a pie de página. Por último, cuando las alegaciones no han sido
aceptadas, se inserta, a continuación de los párrafos a que se refieren,
unos comentarios recogiendo la opinión del Tribunal al respecto. Estos
comentarios se ciñen a aquellos aspectos de lo alegado que se refieren a
hechos y valoraciones propios del ámbito objetivo de la fiscalización
practicada y que, al mismo tiempo, son relevantes para la adecuada
interpretación y calificación de los resultados que se presentan en el
Informe.
II. CONTROL INTERNO
A. Contable
2.1. La gestión contable del PMM se desarrollaba en el ejercicio
fiscalizado a través del SICAI, conforme al régimen establecido, para los
Organismos autónomos del Estado de naturaleza comercial, por la
Instrucción de Contabilidad aprobada por Orden del Ministerio de Economía
y Hacienda de 31 de marzo de 1986. Contaba con su propio Plan Contable,
adaptado al Plan General de Contabilidad Pública (PGCP, en su versión de
11 de noviembre de 1983). El SICAI se gestionaba a través de medios
informáticos y su responsabilidad recaía en la Subdirección General de
Régimen Económico y Financiero.
2.2. La aplicación del SICAI garantiza un control suficiente sobre la
fiabilidad interna del sistema contable y asegura, entre otras funciones,
la coherencia de los datos, la elaboración de informes periódicos y el
enlace de las cuentas, así como la existencia de los libros y registros
establecidos en la Instrucción de Contabilidad. No obstante, el sistema
contable del PMM presentaba en el momento de las actuaciones
fiscalizadoras (septiembre de 1995) las siguientes deficiencias*:
* Punto modificado en función de las alegaciones.
a) El Plan Contable del Organismo no estaba actualizado, dado que
contenía algunas cuentas que no se utilizaban y en cambio omitía otras
que estaban en uso.
b) La entrada en el SICAI era accesible mediante una tarjeta
magnética, sin clave, lo que no permitía identificar quién había hecho
uso del sistema.
c) La grabación de los datos no se encontraba restringida a personas
concretas, sino que era realizada indistintamente por cualquiera de los
miembros del Servicio de Contabilidad.
d) Dicho Servicio carecía de copia de los documentos contables, que
eran archivados en el Servicio de Ordenación de Pagos y en la Sección de
Seguimiento.
e) Se han observado retrasos en la realización de las anotaciones
contables, que en algunos casos eran de varios meses.
Comentarios a las alegaciones: La situación descrita en este punto es la
que resulta de las comprobaciones practicadas por el Tribunal de Cuentas
en la fecha concreta de las actuaciones fiscalizadoras (septiembre de
1995). No pueden ser aceptadas, por tanto, las alegaciones del PMM sobre
un posible funcionamiento distinto del sistema descrito, basado en las
características teóricas del mismo, que pueden no ser ejecutadas en la
práctica.
B. Sobre los bienes de inmovilizado
2.3. El sistema de control interno implantado en el área de inmovilizado
presentaba, en el momento de realizar las comprobaciones, las siguientes
carencias significativas:
a) No existían inventarios globales, ni contables ni de gestión, de
los distintos tipos de elementos de inmovilizado, salvo de los elementos
de transporte (cuyo inventario presentaba a su vez numerosas
inexactitudes).
b) No se realizaban recuentos físicos ni inspecciones periódicas que
aseguraran la existencia, localización o estado de los activos.
c) Se carecía, en la mayoría de los casos, de un adecuado sistema de
identificación de los activos que permitiera realizar dichos recuentos o
inspecciones.
d) No constaba la existencia de normas o políticas que determinaran
los planes de inversión y los procedimientos de control sobre los bienes
inventariables, en lo que se refiere a la incorporación, seguimiento,
cesión, traspaso o bajas por deterioro u obsolescencia.
e) No existía diferenciación contable de los bienes propios respecto
de los recibidos en cesión o adscripción.
f) En la revisión de una muestra de 28 vehículos se observó que
cuatro de ellos, matriculados el 13-5-1991, 14-9-1994, 30-12-94 y
30-1-1995, no habían dispuesto de póliza de seguro hasta el 27-9-1995,
fecha en que el PMM solicitó el seguro coincidiendo con la petición de
estos datos por el Tribunal. En otro caso, el PMM suscribió el seguro el
26-4-1995, siete meses después de su matriculación, fechada el 30-9-1994.
Estos hechos suponen el incumplimiento de la Ley sobre Responsabilidad
Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos a motor (Texto refundido
aprobado por Decreto 632/1968, de 21 de marzo).
C. Sobre las existencias
2.4. La información y el control en el área de existencias se gestionaba
de forma manual hasta el año 1995, en que fue implantada la aplicación
informática «Sistema integrado Taller-Compras-Almacén». La opinión del
Tribunal respecto a esta aplicación es favorable, si bien arrastra
errores de información desde su puesta en marcha que todavía no han sido
corregidos. Las comprobaciones de auditoría se han referido a dos
subconjuntos: las existencias de carburantes y el resto. En cuanto a las
primeras, se ha comprobado que son objeto de controles y mediciones
frecuentes, habiendo arrojado las verificaciones realizadas por el
Tribunal de Cuentas resultado
positivo. En cuanto al resto, si bien las entradas y salidas del almacén
se encuentran suficientemente justificadas y revisadas, el control de las
existencias en el propio almacén presentaba las siguientes deficiencias:
a) Los registros de los ficheros, tanto informáticos como manuales,
presentaban errores de imputación y fallos en la utilización de la
aplicación informática.
b) La comprobación de las existencias realizada por el Tribunal
arrojó diferencias, al igual que un recuento físico realizado por el
personal encargado del almacén el 31-12-1994. Estas últimas diferencias
estaban pendientes de investigación, justificación y reflejo en el
registro informático al término de las comprobaciones realizadas por el
Tribunal.
c) No se realizaban controles sobre los almacenes de los Parques
provinciales, incorporándose a los estados financieros su valoración a
partir de unos escritos remitidos al final del año por cada uno de ellos
al Servicio de Contabilidad.
D. Tesorería
2.5. El PMM aplicaba controles en esta área, aunque sin segregación de
funciones. Estos controles consistían en la realización de un arqueo
quincenal de la caja de los Servicios Centrales, junto a conciliaciones
mensuales de los saldos de las cuentas en el Banco de Gestión
Financiera-BGF (actualmente integrado en el Banco Exterior de España) y
de las gestionadas por los Servicios Centrales en el Banco de España. Sin
embargo, se han detectado dos deficiencias de control sobre las 53
cuentas provinciales de pagos a justificar en el Banco de España:
a) No existía un control centralizado de las mismas, hasta el punto
de que los Servicios Centrales no conocían ni siquiera sus saldos.
b) No existía desglose de funciones sobre la gestión de las cuentas,
ya que tenían firma de disposición autorizada las mismas personas
encargadas de su contabilización y conciliación.
E. Gestión
2.6. El PMM carecía de los instrumentos imprescindibles para poder
efectuar un adecuado control interno de la gestión. Así, no disponía de
instrumentos de planificación formal, por lo que la gestión se
desarrollaba mediante instrucciones verbales adoptadas, en su mayor
parte, en función de las necesidades del momento. La inexistencia de
planificación acarreaba, consecuentemente, la falta de objetivos a
cumplir, de indicadores y de un sistema de seguimiento e información. A
nivel interno, las Subdirecciones Generales formulaban unos documentos de
objetivos particulares que, en puridad, no eran sino una mera enunciación
de tareas, sin que se contemplasen plazos, responsables, medios a
utilizar, indicadores, etapas parciales, procesos de seguimiento y
control, y demás requisitos indispensables en un instrumento planificador
mínimamente operativo. No se aprecia que se realizara control alguno
sobre los Parques provinciales y se ha comprobado que resultaba muy débil
el establecido sobre los diversos aspectos de la prestación de los
servicios (kilometraje, dietas y horas extraordinarias de los
conductores, repostado, etcétera), así como sobre otras actividades del
PMM (alquileres de inmuebles y enajenación de viviendas a sus empleados,
principalmente).
III. AUDITORIA FINANCIERA
A. Opinión sobre los estados financieros
3.1. Las limitaciones descritas en el punto 1.9 (que se desarrollan en
los puntos 3.3 a 3.17) han impedido al Tribunal de Cuentas efectuar una
revisión completa sobre la representatividad de las rúbricas de
«Patrimonio» e «Inmovilizado Material». Al 31-12-1994, la primera de
ellas suponía el 10% del pasivo del Balance, mientras que la segunda
representaba un 36% del activo. No obstante, la importancia de las
deficiencias detectadas en las comprobaciones parciales que ha sido
posible realizar sobre tales rúbricas, sumadas a las del resto de los
estados financieros, permiten afirmar que el Balance y la Cuenta de
resultados del Parque Móvil Ministerial no representan adecuadamente ni
la situación patrimonial del mismo en esa fecha ni las operaciones
realizadas en 1994. Las deficiencias en las que se apoya esta opinión
negativa son las siguientes:
a) La cuenta 290 «Amortización acumulada del inmovilizado material»
incorporaba únicamente las amortizaciones de los elementos de transporte.
b) Las cuentas 204 «Elementos de transporte» y 290 «Amortización
acumulada del inmovilizado material» presentaban inexactitudes de
importancia, debiendo ser ajustadas en la forma que se indica en el punto
3.13 de este Informe.
c) Las existencias se encontraban sobrevaloradas, al tiempo que no
se recogía en el Balance el valor del material obsoleto (14,5 millones de
pesetas) ni la provisión por su depreciación estimada.
d)*
* Inciso suprimido como consecuencia de las alegaciones.
e) El saldo de la cuenta 477 «Seguridad Social acreedora» (5,5
millones de pesetas) no reflejaba una obligación real del PMM frente a
terceros.
f) La cuenta 515 «Fianzas recibidas a corto plazo», que presentaba
saldo cero al 31-12-1994, debería haber recogido al menos 33,3 millones
de pesetas, correspondientes a fianzas contractuales depositadas por
terceros.
g) Las cuentas de «Tesorería» y «Acreedores» estaban infravaloradas
en 614 millones de pesetas por la contabilización en 1994 de ciertos
pagos efectuados en 1995, debiendo reclasificarse las mismas en la forma
que se señala en el punto 3.35 de este Informe.
h) No se reflejaban en la contabilidad determinados gastos e
ingresos relacionados con la compensación propiciada por el acuerdo del
PMM con el BGF (véase el punto 3.37 de este Informe).
i) La cuenta 80 «Resultados corrientes del ejercicio» se encontraba
sobrevalorada por la inexistencia de dotación de amortizaciones para el
inmovilizado distinto de los elementos de transporte.
j) La cuenta 821 «Resultados extraordinarios del inmovilizado» no
reflejaba las verdaderas pérdidas o beneficios producidos como
consecuencia de la venta de viviendas, debido a la incorrecta valoración
de su coste (véase el punto 3.56).
B. Comentarios sobre las cuentas del Balance
Cuadro 1. Balance del PMM al 31-12-1994
3.2. El cuadro 1 resume el Balance del PMM al 31-12-1994. En los
siguientes puntos de este subapartado III.B se analizarán las distintas
rúbricas del mismo, con un detalle especial en las deficiencias contables
que justifican la opinión negativa sobre el Balance ofrecida en el
anterior punto 3.1.
Financiación básica
3.3. El importe que figura en el subgrupo 10 (1.428,2 millones de
pesetas) refleja la valoración del Patrimonio del PMM según la cuenta de
liquidación de 1983, sin que haya tenido movimiento desde entonces. No ha
sido facilitada al Tribunal la documentación justificativa ni el detalle
de este saldo, por lo que no ha sido posible verificar su
representatividad. Por su parte, el saldo del subgrupo 13 (5.619,6
millones de pesetas) refleja los resultados acumulados, tanto positivos
como negativos, obtenidos en ejercicios anteriores a 1994, sin que el PMM
haya optado por su integración en la cuenta 100 «Patrimonio». El subgrupo
14, por último, representa las subvenciones de capital recibidas del
Estado desde 1986 hasta 1994 (5.028 millones de pesetas).
Inmovilizado
3.4. El cuadro 2 recoge el movimiento de las cuentas de inmovilizado en
el ejercicio de 1994, cada una de las
cuales se analiza en los puntos que vienen a continuación.
3.5. El PMM no aportó en el transcurso de los trabajos de campo la
composición del saldo de la cuenta 200 «Terrenos y Bienes naturales», por
lo que este Tribunal no pudo realizar comprobación alguna sobre el mismo.
En el trámite de alegaciones se ha aportado documentación que acredita
que dicho saldo corresponde a la compra en 1989 de una parcela de terreno
industrial en Ciudad Real a la Sociedad Estatal de Promoción y
Equipamiento de Suelo (SEPES)*
* Punto modificado en función de las alegaciones.
3.6. Respecto de la cuenta 202 «Edificios y otras construcciones», no
existe un inventario contable que respalde y justifique las cifras del
Balance, resultando también imposible a este Tribunal comprobar la
validez de su saldo. No obstante, el Servicio Jurídico del PMM,
dependiente de la Secretaría General, dispone de una relación, no
valorada, de inmuebles. Partiendo de esta relación, el Tribunal
seleccionó una muestra de inmuebles con el fin de analizar su
documentación justificativa, que presentaba las siguientes deficiencias:
a) Respecto de varios inmuebles, sólo existe la escritura del solar
y no la declaración de obra nueva.
b) Sobre el edificio de la calle Cea Bermúdez, número 5 (Madrid),
sede central del PMM, no existe ningún tipo de documentación, comunicando
el PMM que este edificio se encuentra pendiente de adscripción por la
Dirección General de Patrimonio.
3.7. Las altas producidas en la cuenta 202 durante el ejercicio coinciden
con las obligaciones reconocidas en el subconcepto presupuestario 630.02
«Inversiones reales asociadas al funcionamiento operativo de los
servicios. Edificios y otras construcciones». Analizada una muestra de
estas últimas, se ha detectado que varios documentos de reconocimiento de
obligaciones recogen gastos por intereses de demora, por un importe de
6,2 millones de pesetas, debidos al retraso en el pago de las
certificaciones de obra. A juicio del Tribunal, tales gastos no deben
incrementar el valor del bien y, por tanto, no deben imputarse al
capítulo 6 del presupuesto de gastos, sino al concepto 342 «Intereses de
demora». Por el mismo motivo, dichos gastos no deberían haber sido
contabilizados como altas de inmovilizado, sino aplicados a la Cuenta de
resultados del ejercicio.
3.8. Por su parte, las bajas producidas en la cuenta 202 se deben a las
ventas de viviendas propiedad del PMM. El desconocimiento del valor
histórico de cada vivienda impide al PMM contabilizar las enajenaciones
por ese valor. En su lugar, el Organismo empleó como valor de coste el
importe invertido en la reparación previa de las viviendas vendidas. Este
procedimiento supone una vulneración de los principios de valoración
contable y tiene dos consecuencias fundamentales:
a) Que el saldo de la cuenta 202 se mantenga sobrevalorado en el
Balance, puesto que las viviendas enajenadas desde 1988 no se dieron de
baja por su valor histórico, sino por otro inferior.
b) Que la Cuenta de resultados refleje menores pérdidas o mayores
beneficios de los realmente obtenidos con estas ventas.
3.9. Por lo que se refiere a la cuenta 203 «Maquinaria, instalaciones y
utillaje», la inexistencia de un inventario general de los bienes de esta
naturaleza ha impedido al Tribunal comprobar los saldos contables, así
como identificar los bienes y comprobar su ubicación, condiciones de uso
y conservación. Como consecuencia de lo anterior, la opinión del Tribunal
no puede extenderse más que a lo referido a las altas del ejercicio y a
la maquinaria localizada en el Taller Central, de la que sí existe una
relación, aunque no valorada. De las altas se ha seleccionado una
muestra, cuya comprobación resultó positiva. La única salvedad detectada
en dicha muestra consiste en la falta de albaranes que permitan
contrastar la fecha de recepción con la de contabilización. La
comprobación física realizada sobre la maquinaria del Taller Central fue
también satisfactoria.
3.10. La cuenta 204 «Elementos de transporte» está sustentada en un
inventario contable del Servicio de Contabilidad. Se cuenta también con
una aplicación informática, gestionada por la Subdirección General de
Servicios Técnicos, que recoge los vehículos en servicio, aunque no su
valor. No obstante, las importantes diferencias existentes entre ambos
registros disminuyen su validez y representatividad; hasta el punto de
que la Dirección del PMM creó en 1994 una «Comisión para la depuración y
mantenimiento del inventario de vehículos», con la misión fundamental de
depurar las diferencias citadas. Por otra parte, los saldos del
inventario contable diferían por exceso del Balance en 70,4 millones de
pesetas al 1-1-1994 y en 89,3 millones al 31-12-1994. La primera
diferencia tiene su origen en un asiento directo de corrección, realizado
en la apertura del ejercicio de 1990 por consolidación de la Cuenta de
Liquidación de 1989, que se viene arrastrando desde entonces y que no ha
podido ser justificado por el Organismo. La segunda de las diferencias
obedece, además de al asiento señalado, a la incidencia de los enlaces
automáticos del sistema contable en una regularización por 18,9 millones
de pesetas, en el concepto extrapresupuestario «Varios a investigar», que
debió haberse salvado mediante un asiento directo.
3.11. En el análisis de las bajas de la misma cuenta 204 se ha observado
que tres vehículos fueron vendidos en 1993, sin que se diera la baja en
el inventario hasta el 31-12-1994. En las altas de la cuenta no se ha
detectado irregularidad alguna.
3.12. Del inventario contable de vehículos al 31-12-1994 se seleccionó
una muestra de 28 elementos con el fin de comprobar su ubicación y
servicio. De dicho análisis se han desprendido las siguientes
conclusiones:
a) Cuatro vehículos no estaban en activo en el PMM en la fecha
citada. Uno de ellos había sido desguazado en 1993, otro había sido
cedido a la embajada de Argelia, también en 1993, y los otros dos habían
sido enajenados (uno en 1985 y otro en 1989).
b) Los elementos calificados como «Otro material», que incluyen
básicamente radiocassettes, teléfonos y alarmas, no pudieron ser
identificados por el Organismo con las claves que figuraban en el
inventario. Por este motivo, ha resultado imposible conocer si estos
activos se encuentran almacenados, si se encuentran contabilizados
incrementando el valor de los vehículos, o si concurre en ellos cualquier
otra circunstancia.
3.13. Se han analizado también las discrepancias existentes entre el
inventario contable y la aplicación informática utilizada por la
Subdirección General de Servicios Técnicos para gestionar los vehículos
en servicio. Como precedente de este trabajo, el Tribunal ha dispuesto de
los resultados de uno similar efectuado por la Comisión citada en el
punto 3.10. La tipología de las diferencias encontradas resulta
esencialmente igual en ambos trabajos, si bien en el efectuado por el
Tribunal se ha encontrado un número mayor de discrepancias, debido a dos
motivos: por un lado, el Tribunal dispuso de los datos al 31-12-1994, en
tanto que los de la Comisión estaban referidos al 14-12-1994; por otro,
el Tribunal extendió su examen a la totalidad de los vehículos, por lo
que su alcance fue mayor que el de la Comisión. Los principales
resultados del trabajo del Tribunal, referido como se ha indicado al
31-12-1994, han sido:
a) A dicha fecha existían 48 vehículos prestando servicios en el PMM
que no figuraban en el inventario contable. De ellos, 21 habían sido
adquiridos por el PMM (trece, al menos, antes de 1990) y 27 cedidos por
otros Organismos. Solicitada la documentación pertinente, no se ha
aportado la relativa a la adquisición de ocho vehículos, marca Renault
modelo 21-TXE, ni las actas de cesión de otros tres vehículos (de los
cuales se han entregado, en cambio, las actas de reversión al Organismo
cedente, efectuada en un ejercicio posterior).
b) En el inventario contable figuraban 273 vehículos que no estaban
prestando servicios en el PMM al 31-12-1994. Esta situación está
justificada en 114 casos, ya que, o bien eran vehículos de muy reciente
adquisición que aún no habían entrado en servicio (como es el caso de 48
vehículos), o bien se habían dado de baja en el servicio por diferentes
causas (42 para su posterior venta, 21 para su depósito en el museo de
Guadalajara y tres para su desguace en el Taller Central) pero seguían
siendo propiedad del PMM. En 60 casos, por el contrario, no existe
justificación para haber omitido la baja en el inventario contable, toda
vez que 36 vehículos habían sido vendidos antes del 31-12-1994, uno había
sido baja por siniestro total, dos habían sido desguazados en el Taller
Central y 21 habían sido cedidos a otros Organismos (de ellos, siete
fueron revertidos al Ministerio de Defensa). Por último, respecto de los
99 vehículos restantes (con un valor contable de 73,9 millones de pesetas
y una amortización acumulada de 58,8 millones) no se conocen sus
circunstancias, por cuanto el PMM no ha aportado la documentación
oportuna o bien la presentada es insuficiente. Según ha indicado el PMM,
cuatro de los citados vehículos fueron objeto de robo, aunque no se han
aportado las denuncias correspondientes.
c) Como consecuencia de las altas y bajas omitidas en el inventario
contable, a que se ha hecho referencia en los incisos anteriores,
procedería que el PMM efectuase los ajustes contables que incorporasen
las diferencias
que se señalan en el cuadro 3. Como resultado de ello, y por lo que se
refiere únicamente a las cuentas de inmovilizado, el saldo al 31-12-1994
de la cuenta 204 «Elementos de transporte» disminuiría en 116,5 millones
de pesetas, mientras que el de la 290 «Amortización acumulada del
Inmovilizado material» se reduciría en 97 millones.
Cuadro 3. Diferencias entre la aplicación informática de gestión de
vehículos y el inventario contable, al 31-12-1994
Nota: Un signo negativo significa menor valor en la aplicación
informática que en el inventario contable.
d) Efectuada una nueva conciliación al 31-12-1995, se desprende la
perseverancia de las deficiencias citadas. Así, 48 vehículos figuraban a
dicha fecha en la aplicación informática y no en el inventario (de ellos,
26 ya estaban en esta situación en la conciliación al 31-12-1994). Al
mismo tiempo, 239 vehículos se recogían en el inventario y no en la
aplicación de gestión (171 de ellos se encontraban en la misma situación
al 31-12-1994).
3.14. En la cuenta 205 «Mobiliario y Enseres», la ausencia de un
inventario contable general ha impedido al Tribunal realizar cualquier
tipo de comprobación sobre la veracidad del saldo al 31-12-1994. Se ha
examinado una muestra de las altas producidas en el ejercicio,
obteniéndose las siguientes conclusiones:
a) Cinco operaciones, por un importe total de 775.235 pesetas, no
tienen relación con la actividad del Organismo, ya que se refieren a
compras de electrodomésticos y mobiliario de cocina para las viviendas
cedidas a los Jefes de Parque de Sevilla, Córdoba, Toledo y Santander.
Dichas compras constituyen retribuciones en especie atípicas, según se
analiza con más detalle en el punto 4.13 de este Informe.
b) Tres operaciones, por un importe total de 4,8 millones de
pesetas, fueron imputadas erróneamente a la cuenta 205. De ese importe,
2,2 millones deberían haber sido aplicados a la cuenta 206 «Equipos para
proceso de la información» y 2,6 millones a la cuenta 203 «Maquinaria,
instalaciones y utillaje».
3.15. Tampoco se dispone de un inventario contable general de la cuenta
206 «Equipos para proceso de la información», por lo que no ha sido
posible examinar la representatividad del saldo al 31-12-1994. La
verificación de las altas producidas en el ejercicio y las comprobaciones
físicas realizadas no evidenciaron ninguna irregularidad.
3.16. La inexistencia de inventario contable y la ausencia de movimientos
durante el período de referencia, impiden también a este Tribunal emitir
opinión sobre el saldo de la cuenta 208 «Otro inmovilizado material».
3.17. La cuenta 218 «Otro inmovilizado inmaterial», que no había tenido
ningún movimiento con anterioridad a 1994, recoge en el citado ejercicio
la adquisición de dos aplicaciones informáticas, por un importe total de
8,3 millones de pesetas, correspondientes al Servicio Médico y al Taller
Central. Sin embargo, tanto durante 1994 como en años anteriores habían
estado en funcionamiento aplicaciones informáticas adquiridas en el
exterior, así como otras desarrolladas por el propio PMM, que no
figuraban activadas en esta cuenta. Por otra parte, la creciente
utilización de programas de propia creación hace aconsejable que se
habilite un sistema para cuantificar sus costes e imputarlos a esta
cuenta.
3.18. La cuenta 290 «Amortización acumulada del inmovilizado material»
recoge, únicamente, la amortización acumulada de los elementos de
transporte. El resto del inmovilizado no es objeto de amortización, lo
que determina la escasa representatividad del saldo de la cuenta 290.
Además, se ha comprobado la existencia de una diferencia entre la
amortización acumulada que figura en el Balance de situación al
31-12-1994 y la que consta en el inventario a la misma fecha. En el
primero se recoge un importe que supera al segundo en 217 millones de
pesetas, teniendo su origen la diferencia en los ejercicios 1988 y 1989,
sin que haya podido ser justificada por el Servicio de Contabilidad. Por
otra parte, debido a que en el inventario al 31-12-1994 figuran vehículos
que ya no pertenecían al Organismo, según se ha analizado en el punto
3.13 de este Informe, la cuenta 290 recoge indebidamente los 97 millones
de pesetas señalados en el cuadro 3, que disminuyen en parte su
infravaloración.
3.19. Por último, se ha examinado una muestra de 30 elementos de
transporte incluidos en el inventario, para comprobar la correcta
aplicación de los criterios de amortización. De dicho examen se ha
deducido que el PMM amortiza los turismos en seis años, aplicando un
porcentaje anual del 16,666% a la diferencia entre el valor de compra y
el residual. El criterio establecido en su normativa interna, según se
deduce de la certificación del Administrador del PMM de fecha 6 de mayo
de 1986, es de cinco años, al tipo del 17% y sobre el valor de compra. El
valor residual sí coincide con el establecido: el 15% del valor de
compra. En otro tipo de vehículos (furgones, motocicletas, etcétera) se
realiza un cálculo similar, si bien con tipos y períodos diferentes*.
* Punto modificado en función de las alegaciones.
Existencias
3.20. El saldo de esta rúbrica del Balance al 31-12-1994 se desglosa en
tres subconceptos principales: combustibles y lubricantes (8,1 millones
de pesetas); repuestos (27,8 millones de pesetas); y material diverso
(1,0 millones de pesetas). La Circular 9/87 del PMM, aún en vigor, señala
que las existencias de gasolinas y aceites se valorarán al precio vigente
en el mercado. Este criterio es contrario al indicado en el PGCP,
consistente en valorar las existencias al coste de adquisición, o de
reposición si éste fuese menor. Dada la tendencia alcista registrada
durante el período fiscalizado en el precio de este tipo de productos, la
aplicación del criterio de la Circular habría producido una
sobrevaloración contable de los mismos. Por lo que se refiere a las
existencias de repuestos y materiales diversos, el criterio definido en
dicha Circular es el de valorarlas según el último precio de entrada,
distinto también del contemplado en el PGCP. Debe modificarse, por tanto,
la Circular 9/87, adaptándola a los principios establecidos en el Plan
General de Contabilidad. En todo caso, ha de señalarse que, en las
comprobaciones realizadas sobre la valoración de diverso material
(baterías, cubiertas y aceites), el Tribunal ha constatado que con
ninguno de los elementos se cumplía dicha Circular, estando todos ellos
más sobrevalorados de lo que se deduciría de la aplicación estricta de la
misma. En el ejercicio de 1995, no obstante, como consecuencia de la
puesta en marcha de la aplicación informática «Sistema integrado
Taller-Compras-Almacén», el PMM ha comenzado a valorar las existencias
mediante el sistema de «precio medio ponderado», aunque tomando como dato
inicial la valoración al 31-12-1994, determinada por el procedimiento
anteriormente descrito. Finalmente, el Tribunal ha podido comprobar que
no existen criterios preestablecidos para la dotación de provisiones de
existencias.
3.21. El Tribunal ha realizado unas mediciones sobre el total de los
lubricantes y carburantes del Parque Central, obteniendo resultados
satisfactorios. También ha realizado un recuento físico sobre una muestra
de las existencias en almacén, en el que se han presentado las siguientes
incidencias:
a) En el 30% de los elementos de la muestra fueron detectadas
diferencias entre las fichas manuales de inventario y el registro
informático.
b) Tomando como referencia las fichas manuales de inventario, más
precisas que las informáticas y comparándolas con el recuento físico, se
detectaron descuadres en el 40% de los elementos.
c) Por otro lado, las diferencias detectadas en un recuento físico
realizado por el Organismo con fecha 31-12-1994 no habían sido objeto de
corrección en los registros informáticos.
3.22. El PMM dispone también de un almacén de material obsoleto,
inventariado, con un valor histórico de 14,5 millones de pesetas. En
relación con este material se han observado las siguientes deficiencias:
a) El material obsoleto no está incluido en el inventario general de
existencias al 31-12-1994 ni en los estados financieros del Organismo.
b) En contra de lo dispuesto en la Circular 9/87, el inventario del
almacén no especifica para cada artículo la causa de su retiro (falta de
movimiento, repuestos de vehículos que no mantenga el PMM u
obsolescencias).
c) El PMM no tiene dotada provisión por la depreciación estimada de
esos artículos, o por la pérdida en su caso.
d) El PMM no ha acreditado la realización de actividad alguna
encaminada a su venta o aprovechamiento alternativo.
e) Del examen de una muestra de cinco artículos de dicho almacén,
dos presentaron diferencias de diverso signo en el número de unidades que
los componían al ser comprobados físicamente.
Deudores
3.23. El cuadro 4 recoge el detalle de los saldos de las cuentas de
«Deudores» al 31-12-1994.
Cuadro 4. Detalle de las cuentas de deudores al 31-12-1994
Los saldos correspondientes al Ministerio de Economía y Hacienda se han
verificado por métodos directos y el resto mediante el oportuno
procedimiento selectivo de circularización a terceros. Se han conciliado
en general las diferencias puestas de manifiesto, a excepción de la del
Organismo autónomo Correos y Telégrafos, que reconoce un importe inferior
en 199,7 millones de pesetas al registrado en el Balance del PMM*.
* Punto modificado en función de las alegaciones.
Cuadro 5. Deudores al 31-12-1994 por prestación de servicios.
Clasificación por conceptos y antigüedad
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
3.24. En el cuadro 5 se desglosa la deuda al 31-12-1994 correspondiente a
la actividad propia del Organismo (prestación de servicios), según su
naturaleza y antigüedad. En cuanto al primer aspecto, se desprende del
cuadro que el 74% del total de esta deuda se corresponde con la
facturación por «dozavas», cuya importancia relativa asciende hasta el
92% en la deuda pendiente de los períodos 1979-1982 y 1983-1986. Respecto
a la distribución temporal, cabe destacar la excesiva antigüedad de estas
deudas, que pone de manifiesto el escaso resultado de la gestión
recaudatoria emprendida. En efecto, el 30% de la deuda se generó entre
1979 y 1986 y tiene, por tanto, más de ocho años de antigüedad. Esta
situación debe atribuirse, fundamentalmente, a las insuficiencias
presupuestarias y a la actitud de ciertos usuarios. El PMM posee un buen
sistema de seguimiento de las deudas y ha acreditado la realización de
repetidas gestiones para su cobro, si bien no se ha puesto en práctica en
ningún caso el instrumento de compulsión al pago establecido en el anexo
del Acuerdo de Consejo de Ministros de 5 de julio de 1991 (es decir, el
cese del servicio).
3.25. En el cuadro 6 puede apreciarse que, en 1994, el total de las
deudas procedentes de los períodos 1979-1982 y 1983-1986 se concentraba
en dos únicos usuarios: Correos y el Ministerio de Cultura. El 94% de la
deuda derivada del período 1987-1990 correspondía también a dos usuarios:
Correos y el Ministerio de Justicia e Interior (según la estructura
orgánica vigente al 31-12-1994). Por último, el 87% de la deuda del
período 1991-1993 pendiente al cierre de 1994 era atribuible a este
último Ministerio y, más en concreto, a dos de sus órganos gestores: la
Dirección General de Infraestructuras de la Administración de Justicia y
la Dirección General de la Policía (esta última, por la utilización de
instalaciones). Considerando la deuda total pendiente al 31-12-1994, el
48% correspondía al citado Ministerio y el 34% a Correos. Otros deudores
significados, aunque en términos relativos no tuvieran la importancia de
los anteriores, eran el Ministerio de Cultura, la Universidad Complutense
de Madrid y la Junta de Andalucía; esta última con especial incidencia en
dos conceptos: «prestación conductores», en el que su deuda suponía el
36% del total pendiente por ese concepto al final de 1994 (del que un 42%
correspondía a este último año); y «horas extraordinarias anticipadas»,
en el que su deuda representaba el 26% del total por dicho concepto (del
que un 63% correspondía a 1994). Por este último concepto, era atribuible
a Correos un 67% de la deuda total y un 37% de la originada en 1994.
3.26. Durante el ejercicio de 1994 se dotaron provisiones por un importe
de 240 millones de pesetas. Al final del año, el saldo acumulado
ascendió, en consecuencia, a 852 millones, lo que representaba un 9,7%
del saldo total de las cuentas del grupo de deudores. El criterio
generalmente aplicado por el Organismo consistió en provisionar toda la
deuda anterior al 31-12-1990, excepto la correspondiente a la Dirección
General de la Policía y al Organismo autónomo Correos y Telégrafos. El
PMM no ha aportado una explicación suficientemente razonada que
justifique dicho criterio.
3.27. El PMM lleva inmerso varios años en un proceso de conciliación con
el Organismo autónomo Correos y Telégrafos de la deuda correspondiente a
los ejercicios de 1991 y anteriores, que ascendía a 1.902,9 millones de
pesetas. Según afirma el PMM en las alegaciones, este proceso de
conciliación aún no ha dado frutos, no habiéndose conseguido siquiera la
firma de un convenio, presentado por el PMM a Correos y Telégrafos en
1994, que reducía la deuda a 1.752,7 millones de pesetas (importe
obtenido de una circularización practicada por el Tribunal de Cuentas en
1993, en el transcurso de una fiscalización a este último Organismo)*.
* Punto modificado en función de las alegaciones.
Acreedores
Cuadro 7. Detalle de las cuentas de acreedores al 31-12-1994
3.28. En el cuadro 7 se detallan los saldos de las cuentas de
«Acreedores» al 31-12-1994, sobre los cuales el Tribunal ha realizado un
procedimiento de confirmación con terceros. Dicho procedimiento ha puesto
de manifiesto la representatividad de los saldos, habiendo surgido
únicamente pequeñas diferencias que han quedado conciliadas. También se
ha detectado un retraso habitual de varios meses en la canalización de
las facturas de repuestos y reparaciones desde la Subdirección de
Servicios Técnicos a los servicios de Contabilidad y Ordenación de pagos.
3.29. En cuanto a la antigüedad de los saldos, sólo cabe destacar el de
la cuenta 4510 «Acreedores comerciales», que está compuesto en su
totalidad por facturas del Monopolio de Petróleos del Estado de los años
1985 y 1986. El PMM ha condicionado el pago de esta obligación al cobro
de la deuda que mantiene el Organismo autónomo Correos y Telégrafos, de
similar importe y antigüedad. La compensación recíproca se está
gestionando en la actualidad con la intermediación de la Agencia Estatal
de Administración Tributaria, organismo que ha sucedido a la Delegación
del Gobierno de la Compañía Arrendataria del Monopolio de Petróleos en el
ejercicio de las competencias de tramitación y resolución de los
expedientes de reclamación de deudas del extinguido Monopolio de
Petróleos.
3.30. El saldo de la cuenta 477 «Seguridad Social acreedora», que se
arrastra de ejercicios anteriores, refleja el resultado de diversas
incidencias en las nóminas y no representa obligación alguna con
terceros. Por este motivo, debe procederse a su regularización.
3.31. En la cuenta 510 «Depósitos recibidos» se incluye una variada gama
de conceptos, entre los que se encuentran los siguientes: retenciones
judiciales, depósitos recibidos por ventas de viviendas, producto de
enajenación de vehículos por cuenta de terceros e ingresos de inquilinos
por gastos repercutibles de suministros y otros (agua, gasóleo y gastos
de comunidad). Sin embargo, no están contabilizadas las fianzas
contractuales depositadas por terceros al 31-12-1994; cuantificadas en,
al menos, 33,3 millones de pesetas. Por otra parte, en el saldo de la
cuenta 510 figura un importe de 1,5 millones de pesetas correspondiente a
fianzas varias, sin que el PMM haya podido identificar su origen y
componentes, por lo que debe procederse a su regularización. Asimismo,
procede dar destino adecuado al saldo correspondiente al producto de las
ventas realizadas por el PMM por cuenta de distintos Organismos entre los
años 1990 y 1993 (14,6 millones de pesetas).
3.32. El saldo de la cuenta 519 «Otros acreedores no presupuestarios» se
corresponde con el del concepto extrapresupuestario 320.016 «Ingresos
duplicados o excesivos» y ha sido objeto de regularización en el
ejercicio de 1995.
Tesorería
3.33. Las cuentas bancarias del PMM que figuran en su Balance al
31-12-1994 se presentan en el cuadro 8, junto con sus saldos (bancario y
contable) a esa fecha. La naturaleza de cada una de ellas es la
siguiente:
a) La cuenta principal del Organismo en el Banco de España
(20/000223/9) recibe las subvenciones del MEH y los ingresos procedentes
de las cuentas restringidas mencionadas en el inciso c) de este punto.
Desde la misma se realizan las transferencias pertinentes a la cuenta
denominada «1.ª caja pagadora» y a la de Habilitación, así como también
los pagos a entidades públicas (Hacienda Pública, Seguridad Social y
otros) y otros acreedores.
b) La cuenta en el BGF número 030/15000/48H (1.ª caja pagadora)
tiene por finalidad el pago en firme a los acreedores. Se nutre de las
transferencias de fondos procedentes de la cuenta principal del Banco de
España, las cuales deben realizarse inmediatamente antes de los pagos y
por los importes exactos.
c) Las cuentas restringidas de ingresos en el BGF número
030/15001/61G, 030/15002/74F y 030/15005/13C recogen los derivados de la
venta de viviendas, alquileres e ingresos por prestación de servicios,
respectivamente. No pueden efectuarse pagos desde las mismas, debiendo
transferirse quincenalmente sus saldos a la cuenta del Banco de España
citada en el inciso a).
Cuadro 8. Cuentas bancarias titularidad del PMM y saldo al 31-12-1994
3.34. Realizada la correspondiente conciliación de las diferencias entre
los saldos bancario y contable de cada cuenta, se han presentado
incidencias únicamente en la cuenta número 20/000223/9 del Banco de
España. La diferencia obedece a dos motivos: por una parte, a la
incorrecta contabilización en diciembre de 1994 de diversos pagos
realizados en enero de 1995 (retenciones del IRPF por 250,8 millones de
pesetas, cuotas de Seguridad Social por 187,7 millones y dos
certificaciones de obra por 22 millones); por otra, al incorrecto
registro contable en 1994 de diversas transferencias efectuadas a la
cuenta del BGF «1.ª Caja pagadora» (y, desde ella, a los correspondientes
acreedores) en enero y febrero de 1995.
3.35. Como consecuencia de lo señalado en el punto anterior, deben
realizarse las reclasificaciones en el Balance del PMM al 31-12-1994 que
se detallan en el cuadro 9.
3.36. De las cinco cuentas bancarias recogidas en el cuadro 8 se
seleccionó una muestra de operaciones con el objeto de comprobar su
adecuada contabilización, no habiéndose detectado incidencias distintas
de las ya mencionadas. Se ha verificado también la existencia de la
preceptiva autorización por parte de la Dirección General del Tesoro y
Política Financiera (DGTPF) para la apertura de las anteriores cuentas,
así como que las personas con firma autorizada sobre las mismas se
encontraban en activo en el Organismo durante el período fiscalizado.
Cuadro 9. Reclasificaciones que proceden en el Balance al 31-12-1994, por
errores de periodificación
3.37. Ninguna de las cuentas del BGF devengaba interés. La retribución de
las mismas se traducía en las siguientes prestaciones, acordadas mediante
pacto verbal: a) franquicia por los gastos de las transferencias
ordenadas y por los gastos de abono de los cheques fuera de plaza; b)
suscripción por el BGF, sin gasto alguno para el PMM, de una póliza de
seguro de vida para el personal, con una prima de 13,4 millones de
pesetas para 1993; y c) suscripción por el BGF, en las mismas
condiciones, de una póliza de seguro de accidentes para el personal, cuya
prima para 1993 fue de 4,4 millones de pesetas. El Tribunal, tras una
estimación de los intereses que podrían devengar las cuentas, considera
que el Organismo no ha salido perjudicado económicamente por este
acuerdo. Debe señalarse, no obstante, que con esta práctica el PMM
vulnera tanto el principio contable de no compensación de gastos e
ingresos como los requisitos de autorización de las cuentas por parte de
la DGTPF (que contemplan el devengo de intereses y su contabilización en
debida forma)*.
* Punto modificado en función de las alegaciones.
3.38. Además de las cuentas señaladas en el cuadro 8, el PMM disponía en
1994 de las siguientes:
a) La cuenta en el BGF número 030/15003/87 «Habilitación», regulada
por el Decreto 680/1974, de 28 de febrero, para el pago de las nóminas de
personal, que presentaba un saldo al 31-12-1994 de 3 millones de pesetas.
Este saldo ha sido debidamente conciliado y se corresponde con reintegros
de nóminas y con retenciones pendientes de transferir a sus
destinatarios.
b) Un total de 54 cuentas en el Banco de España, destinadas a la
gestión de los pagos a justificar de la Sede Central y de los Parques
territoriales (una por provincia, menos Madrid, más una en Jerez, otra en
Melilla y dos en Ceuta). Los Servicios Centrales del PMM desconocían los
saldos al 31-12-1994 de las 53 cuentas de los Parques territoriales. Por
su parte, el saldo correspondiente a los Servicios Centrales ascendía a
1,6 millones de pesetas y fue debidamente conciliado. De acuerdo con la
información
facilitada por el Banco de España al Tribunal, de las 53 cuentas de los
Parques territoriales, 36 disponían de saldo al 31-12-1994. El importe
conjunto de las mismas ascendía a 2 millones de pesetas, de los cuales
0,6 millones correspondían a la cuenta de Sevilla. En el cierre del
ejercicio de 1993, el saldo conjunto de estas 53 cuentas había sido de 5
millones de pesetas, destacando también la de Sevilla con 0,9 millones.
Ninguno de estos saldos ha podido ser conciliado, por limitaciones de
información y de documentación, excepto los de dos parques cuyas cuentas
fueron analizadas «in situ» por el Tribunal (Sevilla y Toledo). Otros
resultados obtenidos en la fiscalización de estas cuentas son:
--En dos cuentas (correspondientes a Avila y a una de Ceuta), las firmas
para la disposición de fondos eran solidarias y no mancomunadas, en
contra de lo dispuesto en el artículo 6 del Real Decreto 640/1987, de 8
de mayo, y en la norma 7.3 de la Orden de 23 de diciembre de 1987.
--No se considera justificada la existencia de dos cuentas en Ceuta.
--Se ha verificado la disposición periódica de cheques en efectivo, lo
que evidencia la existencia de cajas de metálico. No obstante, en
relación con estas últimas, no se han entregado al Tribunal las oportunas
autorizaciones, ni registros de cualquier clase, ni información alguna
sobre los saldos al cierre del ejercicio o en otras fechas.
3.39. Por otra parte, existe una caja de efectivo en las dependencias
centrales del Organismo, que al 31-12-1994 tenía un saldo de 0,4 millones
de pesetas. Dado que, en la citada fecha, no se realizó por el PMM un
arqueo de caja, sus existencias reales a dicha fecha no son conocidas
directamente, sino que se han obtenido por el Tribunal a partir de la
documentación del control realizado por la Intervención Delegada el
11-1-1995. Este Tribunal realizó dos arqueos con fechas 20-9-1995 y
24-11-1995, resultando unos saldos de 0,2 y 0,6 millones de pesetas,
respectivamente, con un descuadre irrelevante respecto a los registros
contables auxiliares.
3.40. Las cuentas 5725 «Cuenta de pagos en firme y a justificar» y 553
«Acreedores por pagos en firme y a justificar», que no presentaban saldo
alguno en el Balance al 31-12-1994, no son representativas de los
libramientos efectuados por estos sistemas ni de los pendientes de
justificar. Ello supone el incumplimiento de las Reglas 77 a 79 de la
Instrucción de Contabilidad de los Organismos Autónomos y la falta de
reflejo contable de los fondos depositados en las cuentas bancarias y
cajas de efectivo destinadas a estos pagos (al menos los 7,0 millones de
pesetas al 31-12-1994 mencionados en los puntos 3.38 y 3.39).
Pagos a justificar
3.41. En el examen de la documentación justificativa de los pagos
tramitados en 1994 por el procedimiento de «a justificar» se presentaron
las siguientes incidencias:
a) No constan en los Servicios Centrales del PMM los Estados de
Situación de Tesorería, las Actas de Arqueo de Caja y las Conciliaciones
Bancarias de los distintos perceptores de estos fondos (documentos de
existencia obligatoria según el artículo 9 del Real Decreto 640/1987 y la
norma 5 de la Orden de 23 de diciembre de 1987).
b) Se ha comprobado el ingreso, en la cuenta correspondiente del
Banco de España, de los reintegros trimestrales derivados de las
cantidades no dispuestas, así como su correcta aplicación presupuestaria.
c) Ciertos pagos a justificar fueron imputados a aplicaciones
presupuestarias de los capítulos 1, 2 y 6 no previstas en la Circular del
Organismo número 3/1988, en la que se contiene la relación aprobada para
tales fines.
d) La comprobación formal y material de los justificantes de los
pagos no presentó deficiencias relevantes.
e) El control del sistema de «pagos a justificar» presenta serias
deficiencias, toda vez que no existe una Unidad Central de control, ni
nombramientos específicos de Cajeros-pagadores, ni se lleva un Censo de
Cajas y Cajeros, ni se controlan las comunicaciones al Banco de España
sobre autorizaciones de firma, ni los Servicios Centrales conocen los
saldos de las Cajas pagadoras.
3.42. A juicio del Tribunal de Cuentas, el funcionamiento de estas
cuentas, con consignaciones periódicas prefijadas, aconseja su gestión
por el procedimiento de «anticipos de caja fija» y no por el de «pagos a
justificar», según lo establecido en el Real Decreto 725/1989, de 16 de
junio, y en su Orden de desarrollo, de 26 de julio de 1989.
Otras cuentas del Balance
3.43. El saldo al 31-12-1994 de la cuenta 534 «Inversiones financieras
temporales» (10,8 millones de pesetas) estaba constituido en su totalidad
por anticipos reintegrables al personal, sin interés y con reembolso en
catorce mensualidades, conforme a su normativa reguladora. No se han
observado deficiencias en la gestión y contabilidad de estos anticipos.
3.44. Al 31-12-1994, el saldo de la cuenta 554 «Ingresos pendientes de
aplicación» (1,3 millones de pesetas) estaba constituido por partidas del
ejercicio de 1992 y anteriores. Del saldo a dicha fecha de la cuenta 555
«Otras partidas pendientes de aplicación» (25,9 millones de pesetas), una
parte del mismo, por importe de 25,4 millones de pesetas, correspondía al
concepto extrapresupuestario 330.008 «Otros ingresos pendientes de
aplicación». En unos trabajos previos a la depuración del saldo,
efectuados por el PMM en 1994, se ha comprobado que dicho importe
correspondía en realidad a unos ingresos duplicados o excesivos,
habiéndose contabilizado la oportuna regularización de 14 millones de
pesetas en el ejercicio de 1995, por prescripción, y quedando pendiente
de estudio los 11,4 millones restantes. El resto del saldo al 31-12-1994
de la cuenta 555 (0,5 millones de pesetas) correspondía al concepto
extrapresupuestario 330.010 «Varios a investigar» y estaba constituido
por cobros originados en los ejercicios de 1990 y 1991. Debido a las
características de estas cuentas, procede su depuración.
3.45. La cuenta 5610 «Anticipos y préstamos concedidos» presentaba saldo
cero al 31-12-1994. No obstante, en ella se había contabilizado en 1994
una baja por regularización, por importe de 11 millones de pesetas, con
contrapartida a la cuenta 6102 «Retribuciones de funcionarios». El
asiento se instrumentó mediante un ADOP en formalización, con cargo al
concepto presupuestario 120.04 «Retribuciones básicas grupo E» y
descuento en el concepto extrapresupuestario 310.05 «Anticipo de
remuneraciones del personal funcionario», donde se encontraba el saldo.
El citado importe correspondía a unas retribuciones anticipadas en
ejercicios anteriores al personal del Estado destinado en el PMM en
situación de supernumerario, que no habían sido reintegradas por los
Ministerios correspondientes. Sin embargo, el Organismo no ha
identificado el ejercicio en que se habían producido tales pagos, ni ha
presentado los documentos acreditativos de la existencia de dicha deuda,
ni la realización de gestiones de cobro, ni su imposibilidad. Como
consecuencia de ello, el Tribunal considera injustificada la citada
regularización contable. Por otra parte, se considera también incorrecto
el sistema de contabilización seguido, ya que debió tramitarse como
pérdida aplicada a la Cuenta de resultados extraordinarios.
C. Comentarios sobre las Cuentas de resultados
3.46. El cuadro 10 resume la Cuenta de resultados del PMM del ejercicio
de 1994. En los siguientes puntos de este subapartado III.C se analizarán
las distintas rúbricas que la componen, con un detalle especial en las
deficiencias contables que justifican la opinión negativa del Tribunal
sobre dicha Cuenta, expresada en el punto 3.1 de este Informe.
Gastos
3.47. En el Subgrupo 60 «Compras», el 64,5% de su saldo corresponde a la
adquisición de productos energéticos, el 31,9% a la de repuestos y el
resto a la de materiales diversos. En la muestra de documentos
justificativos analizada no se han encontrado incidencias relevantes,
salvo algunos casos de retraso en la contabilización y de incumplimiento
del principio de devengo.
3.48. En la contabilización de los gastos de personal (Subgrupo 61), se
han observado únicamente deficiencias formales en algunos documentos
justificativos de los pagos en concepto de indemnizaciones por razón de
servicio. El Subgrupo 63 «Tributos de carácter local» tampoco presentó
incidencias de importancia.
3.49. Respecto del Subgrupo 64, que recoge gastos de arrendamientos,
reparación y conservación, suministros, comunicaciones, trabajos
realizados por otras empresas, primas de seguros, transportes, material
de oficina y gastos diversos, se han encontrado algunas deficiencias de
escasa importancia relativa, debidas al incumplimiento del principio de
devengo, a retrasos en la contabilización y a defectos formales de los
documentos justificativos.
3.50. El Subgrupo 69 «Dotaciones del ejercicio para amortizaciones y
provisiones» se encuentra afectado por la omisión de amortizaciones de
los elementos de inmovilizado, excepto de los vehículos, tal como se ha
indicado en el punto 3.18. Por otra parte, el criterio utilizado por el
PMM para la amortización de los vehículos da lugar a una menor dotación
anual que la establecida en su normativa interna (véase el punto 3.19).
Por último, se ha observado también que, en el ejercicio fiscalizado, se
han dotado indebidamente amortizaciones por un vehículo desguazado y por
otro cedido, cuyo importe conjunto de 1,8 millones de pesetas debe ser
objeto de ajuste.
Ingresos
3.51. En las comprobaciones específicas de auditoría financiera relativas
al Subgrupo 70 «Ventas», se ha verificado la correspondencia de los
apuntes contables con su documentación justificativa, así como que las
tarifas aplicadas se ajustaron a las vigentes en ese momento. En la
revisión de los cargos facturados se han detectado algunos errores que,
aunque cuantitativamente no resultan importantes, reflejan sin embargo
debilidades del control interno establecido sobre esta actividad. En
concreto, los errores se refieren a la facturación de un mayor o menor
número de kilómetros que los efectivamente realizados, así como a la
existencia de confusiones en el usuario o en el concepto del servicio
prestado y de errores y omisiones en la cumplimentación de los partes de
recorrido. Cabe destacar, como limitación al alcance de la fiscalización,
que no ha sido posible comprobar la facturación relativa a la utilización
por otros Organismos oficiales de ciertas plazas de aparcamiento y
locales de oficina propiedad del PMM, por importe superior a 200 millones
de pesetas en 1994. En efecto, el uso de dichas instalaciones se basa en
acuerdos verbales, sin que exista documentación que permita verificar sus
condiciones, precio, facturación, contabilización y cobro.
3.52. El Subgrupo 71 «Rentas de la propiedad y de la empresa» está
integrado únicamente por la cuenta 719 «Otras rentas», que recoge los
ingresos derivados del alquiler de viviendas propiedad del PMM. En la
revisión de los contratos de alquiler de dichas viviendas se han
encontrado las deficiencias que se señalan más adelante en el punto 4.39.
Al mismo tiempo, se ha comprobado que durante el período de vigencia de
los correspondientes contratos de concesión (que incluye el ejercicio de
1994) no se ha producido ingreso alguno procedente de los concesionarios
de las cafeterías ubicadas en la Sede Central del PMM y en el Parque de
Sevilla, cuyos contratos (ambos de 1987) prevén un canon anual de 200.000
y 60.000 pesetas, respectivamente. Se ha observado también que no existe
ningún control ni registro contable respecto de estas concesiones, hasta
el punto de que el Servicio de Contabilidad desconoce su existencia (en
los puntos 4.36 a 4.38 se analizan con más detalle estos dos contratos).
3.53. En el Subgrupo 76 «Transferencias corrientes», al que se imputan
las subvenciones de explotación procedentes del Estado, no se ha
observado ninguna incidencia.
3.54. El detalle del Subgrupo 78 «otros ingresos» figura en el cuadro 11.
La cuenta 780 «Reintegros» refleja los derivados de operaciones de
carácter presupuestario correspondientes a ejercicios cerrados; la cuenta
7860 «Ingresos por prestación de servicios presupuestarios» contabiliza,
a partir de los ingresos en caja y en el Banco de España, los derechos de
alojamiento, restauración y residencia y la cuenta 7869 «Ingresos por
prestación de servicios comerciales» recoge los reintegros producidos en
el ejercicio por sobrantes de anticipos para gastos de operaciones
comerciales. En las tres cuentas citadas se han observado retrasos en la
contabilización y en la segunda, además, el incumplimiento del principio
de devengo.
Cuadro 11. Detalle del subgrupo 78 «Otros ingresos»
3.55. El saldo de la cuenta 7890 «Otros ingresos presupuestarios» recoge
los procedentes de diversos conceptos presupuestarios, con el detalle que
se presenta en el cuadro 12. Dentro del mismo, al concepto 399.00
«Compensación funcionarios públicos» se imputan los derechos reconocidos
por la facturación en concepto de horas extraordinarias de los
conductores, cuyo análisis de legalidad se contempla en el punto 4.11 de
este Informe. Por su parte,
el concepto 399.01 «Recursos eventuales» incluye, entre otros ingresos,
diversas regularizaciones contables (18,2 millones de pesetas por
ingresos de 1987 y 1988 no identificados, que se encontraban incluidos en
el concepto «Varios a investigar»; 5,8 millones por un saldo que existía
en el concepto «IRPF, retenciones del trabajo personal», que no respondía
a obligación alguna con la Hacienda Pública; y 11,5 millones del concepto
«Producto de subastas de terceros», en unos casos por falta de soporte
documental de las obligaciones y en otros por la prescripción de deudas
anteriores a 1989). El concepto 399.99 «Otros ingresos» recoge los cargos
remitidos a los inquilinos de viviendas por el Impuesto de Bienes
Inmuebles (IBI) y el producto de la venta de material obsoleto. Por
último, el concepto 599 «Otros ingresos patrimoniales» registra los
derechos reconocidos por la facturación a las compañías aseguradoras del
importe de las reparaciones de vehículos efectuadas en el taller del PMM.
Desde un enfoque exclusivamente contable, no se han presentado
incidencias significativas en la revisión de los justificantes de estas
operaciones, salvo ciertos retrasos en su registro.
Cuadro 12. Detalle de la cuenta 7890 «Otros ingresos presupuestarios»
Cuentas de resultados extraordinarios y de modificación de derechos y
obligaciones
3.56. El saldo de la Cuenta de resultados extraordinarios se corresponde
principalmente con la actividad de venta de viviendas. En el Haber
aparece contabilizado en 1994 el importe de la venta de doce viviendas y
en el Debe el importe de los gastos de mejora invertidos en las mismas en
el período 1991-1994. Estas magnitudes arrojan unas pérdidas
extraordinarias de 82 millones de pesetas, que serían mayores si, como
resulta preceptivo a la luz de los principios contables públicos, el PMM
hubiese contabilizado también en el Debe el valor histórico de las
viviendas enajenadas. En consecuencia, cabe concluir que en 1994 se
encontraban sobrevaloradas tanto la cuenta de Balance 202 «Edificios y
otras construcciones» como las Cuentas de resultados de los ejercicios
que recogían las ventas de estos activos.
3.57. Por lo que se refiere a la cuenta «Modificaciones de derechos y
obligaciones de ejercicios anteriores», cabe señalar únicamente que los
documentos justificativos presentan frecuentes defectos de forma (como la
falta de fechas y de firmas o la contabilización con retrasos, por citar
las más frecuentes).
D. Análisis de la liquidación del presupuesto
3.58. Las actuaciones que realiza el PMM para preparar su presupuesto se
corresponden con las instrucciones establecidas a tal efecto por el MEH y
con las competencias atribuidas al Organismo por su normativa interna. No
obstante, el Tribunal de Cuentas ha podido comprobar que la previsión de
ingresos y gastos no obedece a ninguna planificación previa que permita
el seguimiento y control del grado de cumplimiento de unos objetivos e
indicadores previamente definidos. En ausencia de dicha planificación, no
cabe sino concluir que las dotaciones presupuestarias no se cuantifican
en función de parámetros objetivos. Tampoco se considera suficientemente
estudiada y justificada por el PMM la clasificación como presupuestarios
o comerciales de ciertos ingresos y gastos.
3.59. El cuadro 13 resume la liquidación, por capítulos, del presupuesto
de gastos e ingresos del PMM en 1994. En cuanto a las modificaciones
presupuestarias, únicamente se ha tramitado una transferencia de crédito
entre conceptos del artículo 22, cuya tramitación y justificación se
consideran correctas.
Cuadro 13. Liquidación del presupuesto de 1994
3.60. El grado de ejecución del presupuesto de gastos en 1994 fue del
85%, inferior al registrado en el período 1990-1993 (durante el que nunca
se situó por debajo del 92%). Destaca el bajo nivel de ejecución del
concepto 225 «Tributos» que, con una previsión de 614 millones de
pesetas, registró obligaciones por sólo 11 millones. La estructura
interna del gasto no registró en 1994 variaciones de importancia en
relación a los cuatro ejercicios precedentes, salvo el incremento en seis
puntos porcentuales del capítulo 1 (hasta alcanzar un peso relativo del
91%) y un descenso similar en términos relativos en el capítulo 6 (que
pasó a representar el 4,5% del gasto de 1994). El grado de realización de
los pagos, por último, se situó alrededor del 98%.
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Cuadro 14. Liquidación de la cuenta de operaciones comerciales de 1994
3.61. Por su parte, el presupuesto de ingresos (una vez restadas las
cifras relativas al resultado de las operaciones comerciales) registró en
1994 una ejecución prácticamente total de sus previsiones, con algunos
desequilibrios por capítulos y artículos, que se compensaron entre sí. En
su estructura interna, destaca el capítulo 4 «Transferencias corrientes»
que supuso el 92% del total de los derechos reconocidos, tras una
evolución creciente desde 1990 (cuando dicho capítulo representaba el 79%
de los derechos). El grado de realización de los cobros se situó en 1994
en el 67%; lo que, comparado con el grado de realización de pagos
reseñado en el punto anterior, pone de manifiesto un sustantivo
desequilibrio entre ambos.
3.62. La liquidación de la cuenta de operaciones comerciales se detalla
en el cuadro 14. Respecto de dicha cuenta, cabe señalar la falta de
concordancia de la ejecución final con las previsiones, como se refleja
en los porcentajes de ejecución de los gastos e ingresos, que se situaron
en un 123% y un 79%, respectivamente. Estas desviaciones han sido
habituales en el período 1990-1994, alcanzándose porcentajes de ejecución
bastantes dispares en los gastos (el 45% en 1990 frente al 138% en 1993).
Los ingresos, por su lado, nunca superaron el 90% de las previsiones,
salvo en 1992. Por último, los resultados, aunque siempre han sido
positivos en el período 1990-1994, han venido registrando una tendencia
decreciente. En el último año citado, los beneficios por operaciones
comerciales alcanzaron un importe de 2.138 millones de pesetas, frente a
los 3.791 millones registrados en 1990; lo que supone una disminución del
44% entre ambos ejercicios. Por otra parte, dicha cifra significa que en
1994 el resultado previsto sólo se alcanzó en un 72%.
IV. ANALISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LA
LEGALIDAD
A. Personal
Gestión administrativa
4.1. Al 31 de diciembre de 1994 el PMM contaba con unos efectivos reales
de 3.041 trabajadores. De ellos, 1.990 eran funcionarios, 976 laborales
fijos y 75 laborales de carácter temporal.
4.2. Revisada una muestra de los expedientes personales del colectivo de
funcionarios, se han encontrado las siguientes deficiencias:
a) Dos funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía (el Jefe de
Servicio de Seguridad y el Jefe de Seguridad) ingresaron en el PMM con un
nombramiento provisional en los años 1991 y 1992, respectivamente, no
habiéndose producido el nombramiento definitivo hasta septiembre de
1995*.
* Inciso modificado en función de las alegaciones.
b) Se han producido varios cambios de puesto documentados con unos
nombramientos, denominados «accidentales», que en bastantes casos han
precedido en un tiempo corto a la reclasificación del puesto de trabajo
(véase el punto 4.5). Ni en el Reglamento de Provisión de Puestos de
Trabajo aprobado por el Real Decreto 2617/1985, de 9 de diciembre, ni en
el que le sucedió en 1990 (Real Decreto 28/1990, de 15 de enero), está
contemplado ese tipo de nombramiento.
Comentarios a las alegaciones: Frente a lo que parece deducirse de las
alegaciones, son los propios acuerdos de nombramientos los que califican
a éstos como «accidentales». Por otra parte, no puede aceptarse la
alegación que indica que dichos nombramientos pudieron ser unos «encargos
de funciones» realizados al amparo de la Ley de Régimen Jurídico de la
Administración del Estado, ya que dicha figura no está contemplada, con
el alcance equivalente a un tipo de nombramiento (como se define en las
alegaciones), ni en esa Ley ni en ninguna otra norma del Derecho
positivo. El resto de las alegaciones a este punto son comentadas a
continuación del 4.4.
c) Falta documentación en bastantes expedientes: el título de
funcionario en el 18% de la muestra; la titulación académica, en el 16%;
la afiliación a la Seguridad Social o Mutualidad, en todos los casos
menos en uno; y otros documentos, con menor frecuencia.
4.3. En cuanto a los expedientes del personal laboral, el resultado del
análisis de una muestra ha sido el siguiente:
a) La formalización de la relación laboral es defectuosa en el 44%
de la muestra, al no haberse podido acreditar al Tribunal de Cuentas la
existencia del contrato de trabajo.
b) Un trabajador, contratado como Oficial de taller, venía
desempeñando funciones de distinta categoría (concretamente, de
conductor) desde 1991. El PMM incumplía, de este modo, lo establecido en
el Convenio Colectivo del PMM respecto de la provisión de puestos de
trabajo.
Comentarios a las alegaciones: No pueden aceptarse las alegaciones del
PMM a este inciso, por varios motivos: en primer lugar, porque no se
cumplen en este caso todos los requisitos que el artículo 14 del Convenio
Colectivo exige para que pudiera haber tenido lugar la movilidad
funcional invocada en las alegaciones; en segundo término, porque tampoco
se hizo uso de la posibilidad de modificar el catálogo de personal
laboral; y, por último, porque la situación criticada se extendía, al
tiempo de las actuaciones, por encima de los cuatro años, tiempo
suficiente para haber podido dar solución a la misma.
c) En el 20% de la muestra se observaron defectos en el cálculo o en
la acreditación de la antigüedad.
d) En tres expedientes se observó un posible fraude de ley
(artículos 15 y 95 del Estatuto de los Trabajadores y normas de
desarrollo reglamentario), al utilizar el PMM de manera recurrente y
sucesiva diferentes tipos de contratos laborales de carácter temporal
referidos a un mismo trabajador. De este modo, se superó el tiempo máximo
establecido para este sistema contractual, incumpliéndose además los
requisitos objetivos que justifican y amparan la utilización de cada tipo
de contrato en particular. En uno de estos casos se suceden temporalmente
tres contratos: el primero desde el 1 de agosto de 1991 al 31 de enero de
1992, al amparo del Real Decreto 2104/1984; el segundo desde el 5 de
febrero de 1992 al 4 de febrero de 1995, conforme al Real Decreto
1989/1984; y el tercero, de fecha 4 de febrero de 1995 (sin fecha de
finalización), de cobertura provisional de vacante, según el Real Decreto
2546/1994. Los otros dos expedientes, relativos a dos médicos, reproducen
la misma sucesión de tres contratos: el primero del 30 de noviembre de
1988 al 30 de mayo de 1989 (Real Decreto 2104/1984); el segundo del 31 de
mayo de 1989 al 30 de mayo de 1992 (Real Decreto 1989/1984); y el
tercero, de fecha 11 de junio de 1992 (sin fecha de finalización)
conforme al Real Decreto 2104/1984, para obra o servicio determinado.
Comentarios a las alegaciones: Las alegaciones del PMM a este punto del
Informe se basan en tres Sentencias del Tribunal Supremo de 1988 (de
fechas 7 de marzo, 19 de noviembre y 12 de diciembre) y en otras dos de
1985 y 1986 citadas en la primera de las anteriores. No puede aceptarse,
sin embargo, que de dichas Sentencias pueda deducirse un pronunciamiento
jurisprudencial legitimador en favor de la actuación reseñada en este
punto.
En primer lugar, las Sentencias aducidas por el PMM deben ser
interpretadas de forma integral. Es cierto que la doctrina
jurisprudencial predominante manifiesta que «no cabe presumir el fraude
de ley en la actuación de las entidades públicas». No obstante, la
jurisprudencia también ha manifestado de forma reiterada que: a) «las
Administraciones Públicas no están exentas de atenerse a la normativa
laboral»; y b) «no existe prohibición alguna que impida que dichas
Administraciones Públicas puedan resultar vinculadas por un contrato
laboral por tiempo indefinido». En aplicación de estos principios, el
Tribunal Supremo viene declarando sistemáticamente, en jurisprudencia
amplísima, el carácter indefinido de los contratos temporales en los que
se aprecia el incumplimiento de los requisitos legales o reglamentarios
exigidos (por ejemplo, en las propias Sentencias del Tribunal Supremo
invocadas por el PMM y en las de 23 de octubre de 1992 y 16 de febrero de
1993).
Por otro lado, son muy abundantes también las Sentencias que declaran
expresamente la existencia de fraude de ley en supuestos similares a los
aquí criticados. Así, entre otras muchas, cabe citar la Sentencia del
Tribunal Supremo de 6 de mayo de 1992 y las siguientes de los Tribunales
Superiores de Justicia: 25 de marzo de 1993 (Cataluña), 2 de junio de
1994 (Madrid), 1 de junio de 1994 (Cataluña), 4 de octubre de 1994
(Madrid), 14 de febrero de 1995 (Canarias), 2 de marzo de 1995 (Madrid),
16 de mayo de 1995 (Andalucía) y 9 de noviembre de 1995 (Valencia), entre
otras.
En definitiva, y contrariamente a lo defendido por el PMM en sus
alegaciones, cabe concluir que la jurisprudencia nunca ha sancionado
favorablemente la actuación
irregular de las Administraciones Públicas en supuestos similares a los
aquí descritos.
Por otra parte, resulta también errónea la referencia que hace el PMM al
punto 4 del capítulo XV del Acuerdo Administración-Sindicatos para el
período 1995-1997. En primer término, y al contrario de lo afirmado por
el PMM, porque este Acuerdo no establece la obligatoria continuidad del
personal de carácter temporal, sino que únicamente la autoriza, siempre y
cuando sean necesarios sus servicios y no puedan ser sustituidos por
personal fijo o de nuevo ingreso. Y, en segundo término, porque este
Acuerdo no implica, obviamente, la derogación de los requisitos legales y
reglamentarios a cumplir para la celebración de los contratos temporales;
requisitos que, en el caso concreto de la vía utilizada (contrato de
interinidad con cargo a vacante), no se han cumplido, ya que no se
identificó el puesto de trabajo vacante (porque no existía en la
plantilla) ni se acreditó la existencia de un proceso de selección o
promoción para su cobertura definitiva (requisitos exigidos por el
artículo 4 del Real Decreto 2546/1994 invocado en las alegaciones).
e) Las comunicaciones al Registro Central de Personal de los
contratos y de las bajas se han efectuado en algunos casos (que no se
reducen a los señalados en las alegaciones) con una demora superior al
año, incumpliendo el artículo 5.2 del Real Decreto 1405/1986, de 6 de
junio*.
* Inciso modificado en función de las alegaciones.
f) Otros defectos formales encontrados en varios expedientes han
sido: la ausencia de la Hoja de Servicios (preceptiva según la Resolución
de la Secretaría de Estado para la Administración Pública de 29 de mayo
de 1985); la falta del documento de afiliación a la Seguridad Social; el
exceso en el disfrute de horas sindicales y la justificación insuficiente
de las mismas; y otras de menor importancia.
4.4. Por otra parte, y según se ilustra en el cuadro 15, se ha comprobado
que 28 funcionarios ocupaban al 31-12-1994 puestos de trabajo con un
nivel de complemento de destino superior al máximo establecido para los
grupos a los que pertenecían, incumpliendo lo dispuesto en los
Reglamentos de Provisión de Puestos de Trabajo de 1985 y 1990 (citados en
el punto 4.2 b).
Esta situación alcanzaba al 38% de los puestos correspondientes al
intervalo de niveles 16 a 28, con especial incidencia en los niveles 24
(un 77%) y 22 (un 59%).
Cuadro 15. Funcionarios que ocupaban al 31-12-1994 puestos de trabajo de
nivel superior al máximo de su grupo
Comentarios a las alegaciones: Tanto el artículo 26.1 del Reglamento de
Provisión de Puestos de Trabajo de 1985 como el artículo 27.1 del
Reglamento de 1990 establecen, con una redacción similar, un régimen
general de reserva de puestos de trabajo en función de un intervalo de
niveles. En concreto, en el último artículo citado se dice: «En ningún
caso los funcionarios podrán desempeñar puestos de trabajo no incluidos
en los niveles del intervalo correspondiente al grupo en el que figure
clasificado su Cuerpo o Escala». Este régimen general tiene, como única
excepción, la protección de las situaciones producidas con anterioridad a
su entrada en vigor (DT Cuarta del Reglamento de 1985 y DT Segunda del
Reglamento de 1990). La excepción es lógica, ya que afectaba a
funcionarios que, con anterioridad a la entrada en vigor de dichos
Reglamentos, desempeñaban puestos de trabajo a los que se asignaron
niveles superiores al intervalo correspondiente a su Cuerpo o Escala.
Ahora bien, estas Disposiciones Transitorias no pueden amparar,
lógicamente, a los nombramientos producidos con posterioridad a la
entrada en vigor de dichos Reglamentos, y menos aún cuando estos casos
han sido provocados con el carácter de «accidentales» con escasas fechas
de antelación a la asignación de nivel al puesto de trabajo, como se
indicará en los incisos a) y b) del próximo punto 4.5. Por lo tanto, este
Tribunal no puede aceptar las alegaciones del PMM a este respecto.
4.5. Al objeto de verificar las circunstancias concurrentes en los casos
mencionados, se seleccionó una muestra de ocho expedientes, cuyas
características se detallan en el cuadro 16. Los resultados de la
revisión de esta muestra han sido los siguientes:
a ) En siete de los ocho casos examinados, la incorporación al
puesto responde a situaciones provisionales provocadas con escasas fechas
de antelación a la aprobación por el Consejo de Ministros, el 21 de julio
de 1989, de la asignación inicial de complementos de destino y específico
a los puestos de trabajo del PMM. En seis de estos casos se documentó tal
provisionalidad con el tipo de nombramiento («accidental») referido en el
punto 4.2 b)*.
* Inciso modificado en función de las alegaciones.
b) En dos casos, el nombramiento «accidental» se efectuó ya
inicialmente para un puesto de nivel superior al máximo establecido para
el grupo del funcionario, incumpliéndose con ello el artículo 26.1 del
Real Decreto 2617/1985.
c) En uno de los dos casos anteriores, además, el nombramiento
«accidental» tiene fecha posterior al de la aprobación de la RPT.
Cuadro 16. Muestra analizada de expedientes de funcionarios que ocupaban
al 31-12-1994 puestos de nivel superior al máximo de su grupo
NOTAS: a)El nombramiento accidental inicial ya fue para un puesto de
nivel superior al máximo del grupo.
b)El nombramiento accidental tiene fecha posterior (10-11-89) al
acuerdo de reclasificaciòn (21-7-89).
c)La última reclasificación no afectó al nivel, sino sólo al
complemento específico.
d) Los acuerdos de nombramiento inherentes al Acuerdo del Consejo de
Ministros del 21-7-1989 no identificaron el puesto ocupado anteriormente
por cada funcionario, lo que impide comprobar la continuidad de cada
funcionario en su puesto correspondiente. En todo caso, se ha comprobado
que las situaciones provisionales antes citadas devinieron en definitivas
por la mera aprobación de la asignación inicial de complementos, sin que
mediara la obligada convocatoria pública de la provisión de los puestos
afectados*.
* Inciso modificado en función de las alegaciones.
e) En seis casos de los ocho examinados se produjo posteriormente
una segunda reclasificación, afectando dos de ellas únicamente al
complemento específico y las otras cuatro también al nivel de complemento
de destino.
Cuadro 17. Personal laboral que ocupaba, al 31-12-1994, puestos de
trabajo de un grupo de titulación superior al suyo
4.6. Por lo que se refiere al personal laboral, se ha observado también
que 27 trabajadores ocupaban al 31-12-1994 puestos que, según el Convenio
Colectivo del PMM, estaban reservados para grupos de titulación superior
al suyo. Esta situación, que se detalla en el cuadro 17, suponía una
excepción de la regla general establecida en el artículo 8 del propio
Convenio Colectivo del PMM, según el cual «en ningún caso podrá ser
desempeñado un puesto de trabajo por trabajador que no esté encuadrado en
el grupo (de titulación) a que queda adscrito cada categoría
profesional...». Cabe destacar que la excepción señalada afectaba en
dicha fecha al 84% del personal que ocupaba puestos reservados a los
grupos de titulación I (Título Superior) II (Título de Grado Medio) y III
(Título de Bachiller o equivalente), que estaban ocupados por personal
encuadrado en los Grupos IV (Título de Graduado Escolar o equivalente) y
(Certificado de Escolaridad)*.
4.7. Al igual que en el caso del personal funcionario, se seleccionó una
muestra de cuatro expedientes de trabajadores que se encontraban en la
anterior situación, con objeto de analizar las circunstancias
concurrentes en cada caso. Los resultados más significativos de la
revisión de esta muestra, resumidos en el cuadro 18, fueron:
* Punto modificado en función de las alegaciones.
a) En tres de los cuatro casos examinados, la incorporación al
puesto responde a situaciones provisionales provocadas con escasas fechas
de antelación a la aprobación del Convenio Colectivo en enero de 1990
(con efectos del 1-7-1989). En los tres casos el nombramiento fue
«accidental».
b) Los acuerdos de reasignación posteriores a la aprobación del
Convenio no identificaron el puesto ocupado anteriormente por el
trabajador, lo que impide comprobar la correspondencia entre los puestos
anterior y posterior. Se ha comprobado, sin embargo, que las situaciones
provisionales citadas se dieron por definitivas mediante un proceso de
reasignación, sin que mediara concurrencia pública alguna para la
provisión definitiva de los puestos citados.
c) Según la documentación obrante en los expedientes, dos de los
cuatro trabajadores realizaban exclusivamente funciones sindicales por el
total de la jornada, por acumulación en su persona de las horas
establecidas legalmente a estos efectos (el trabajador 3 desde el
1-3-1988 y el 4 desde el 27-5-1988).
Cuadro 18. Muestra analizada del personal laboral que ocupaba al
31-12-1994 puestos de trabajo de un grupo de titulación superior al suyo
Gestión de nóminas
4.8. La elaboración y comprobación de la nómina, así como el control de
la cuenta bancaria destinada al pago de la misma, se encontraban
atribuidas a la Sección de Habilitación, dependiente de la Subdirección
General de Personal. Esta falta de segregación de funciones supone una
debilidad del control interno y se opone a lo dispuesto en el Real
Decreto 280/1987, de 30 de enero, de organización del PMM, que adscribe
esta Sección a la Subdirección General de Régimen Económico y Financiero.
Las funciones citadas se desarrollaban en 1994 por medio de la aplicación
informática denominada CENINSA, que presentaba numerosas deficiencias y
que incumplía en aspectos esenciales la Orden de 30 de julio de 1992
sobre elaboración y presentación de las nóminas. Entre otros defectos de
dicha aplicación, cabe destacar: la inexistencia de listados y resúmenes;
la omisión de datos relativos a los trienios, grupo y grado del
funcionario; y la inexistencia de conciliaciones. Las insuficiencias del
sistema obligaban, además, a la realización manual de un gran número de
operaciones, entre ellas la elaboración en el ejercicio de 20 nóminas
manuales de incidencias, por un importe total de 25,7 millones de
pesetas. En 1995 se sustituyó la anterior aplicación informática por la
llamada NEDAES (elaborada por el Ministerio de Administraciones
Públicas), que ha superado las anteriores deficiencias formales.
4.9. En cuanto al contenido material de las nóminas, del examen de una
muestra de perceptores se han obtenido los siguientes resultados:
a) No se han encontrado discrepancias entre las retribuciones que
figuran en las nóminas y las que eran procedentes según los expedientes
personales, en lo relativo al grupo, puesto de trabajo, antigüedad,
retenciones de IRPF y cuotas de Seguridad Social u otros sistemas de
previsión social.
b) En el análisis del concepto retributivo de
productividad/disponibilidad se han observado diversos errores materiales
en la muestra seleccionada, si bien por importes de muy escasa
relevancia. En varios casos, además, la Resolución del Director General
aparece sin firma, al igual que ocurre con las ayudas por acción social.
La causa de estas situaciones fue que la entrada en nómina se llevaba a
cabo simultáneamente a la tramitación de la propuesta de Resolución. En
cualquier caso, se ha comprobado que las respectivas Resoluciones fueron
posteriormente formalizadas.
c) Por lo que se refiere a la ordenación general y a la asignación
particular del citado concepto retributivo, que afecta por igual a
funcionarios (productividad) y laborales (disponibilidad), se ha puesto
de manifiesto su falta de relación con las circunstancias específicas
que, en principio, lo justifican (tales como el mayor rendimiento, el
interés o la dedicación del trabajador individualmente considerado). Por
el contrario, los diferentes componentes que el PMM asocia a este
concepto se pueden agrupar en dos únicas situaciones: a) la asignación
con carácter general de unas cantidades fijas y mensuales, en función de
la categoría y del destino ocupado por cada trabajador (incluyendo el mes
de vacaciones, las situaciones de baja transitoria, los trabajadores
dedicados exclusivamente a funciones sindicales, etcétera); y b el abono
a conductores concretos de las horas extraordinarias facturadas a los
usuarios.
d) No ha sido posible obtener una relación nominal de las
transferencias ordenadas debido, al parecer, a que dicha información
consta únicamente en la cinta magnética que se envía al banco. En
Habilitación se archivaba sólo un resumen en el que figuran los importes
agrupados por provincias (los relativos a los Servicios Centrales
constan, además, desglosados por unidades administrativas). Ello ha
impedido la comprobación material del pago de las nóminas abonadas por
transferencia. El control interno de Habilitación, por su parte, se
limitaba a la contrastación de los totales de las nóminas.
4.10. Las gratificaciones extraordinarias abonadas durante el ejercicio
de 1994 alcanzaron un importe total de 4,8 millones de pesetas. Se
concedieron indistintamente a personal funcionario y laboral, pese a que
el vigente Convenio colectivo del PMM no contempla este tipo de
remuneración. En cinco casos de la muestra analizada, correspondientes a
personal laboral, la gratificación tiene carácter fijo y periódico. Por
lo que se refiere al personal funcionario, en ninguno de los expedientes
examinados se cumplen los requisitos establecidos en los artículos 23.3
d) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, y 25.f) de la Ley 21/1993, de 29 de
diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1994. En efecto, las
resoluciones de concesión no están motivadas ni se justifica en ellas que
la gratificación se corresponda con trabajos extraordinarios realizados
fuera de la jornada laboral.
4.11. Dentro de los conceptos «disponibilidad» (personal laboral) y
«productividad» (personal funcionario), se abonó un gran número de horas
extraordinarias a los conductores de incidencias, certificadas por los
usuarios y facturadas al precio figurado en las tarifas. Su acreditación
en la nómina de los conductores se sometía a dos regímenes distintos. En
la generalidad de los casos, el PMM repercutía las horas en las facturas
giradas al usuario y no las acreditaba al conductor hasta que se producía
el cobro de aquéllas. El otro sistema, aplicado únicamente a Correos y a
la Junta de Andalucía, consistía en la acreditación en nómina de las
horas antes del cobro de la factura, siendo anticipadas, por tanto, por
el PMM. En cualquier caso, ambos sistemas presentaban un control interno
deficiente, dado que la gran mayoría de las horas extraordinarias estaban
justificadas únicamente por medio de los escritos de los usuarios, sin
que el PMM realizase ningún tipo de comprobación al respecto. En el caso
de la Junta de Andalucía, existen algunos supuestos especialmente
significativos, como es el caso de varios conductores que superaron las
100 horas extraordinarias de media al mes (incluso las 200 en algunos
meses), cuando el máximo permitido por el artículo 35.2 del Estatuto de
los Trabajadores es de 80 horas al año. En algunos de estos casos,
además, se acreditó el mismo volumen de horas extraordinarias todos los
meses, incluyendo el de vacaciones anuales.
lndemnizaciones por razón del servicio
4.12. En la revisión de las cuentas justificativas de las indemnizaciones
por razón del servicio se han encontrado
numerosos defectos. Entre ellos destacan los siguientes:
a) La omisión sistemática, en el caso de los conductores, de las
órdenes de servicio dictadas por la autoridad competente (el Director
General del PMM), siendo sustituidas por el modelo PR8 firmado, sin que
mediase delegación alguna, por el Jefe del Parque o el de la Sección
Móvil. Tampoco se indica en el modelo citado la duración del servicio ni
las fechas de regreso, ni se especifica si la comisión de servicios
devengaba o no dietas de alojamiento y manutención.
b) Existen discrepancias entre las fechas e itinerarios del modelo
PR8 y los de la cuenta justificativa de las dietas.
c) En varios casos, la certificación de haber sido realizado el
servicio aparece firmada por el propio comisionado.
d) En el denominado «Servicio de Ruta Periférica» se han abonado
indemnizaciones por gastos de manutención que este Tribunal considera
improcedentes. El objeto de este servicio es el traslado de personal del
PMM desde sus domicilios al Parque Central (entre las 7 y las 8 horas) y
regreso (a partir de las 15,15 horas). Cuenta con cuatro rutas, de las
cuales sólo dos salen del término municipal de Madrid (una a Alcorcón,
Móstoles y Fuenlabrada y otra a Getafe). La duración total de cada
servicio, por lo tanto, no supera en el peor de los casos las dos horas
desde que el autocar sale del PMM hasta que regresa. Una ruta, además,
tiene asignados dos autocares con sus conductores respectivos, uno para
el servicio de entrada por la mañana y otro para el de salida por la
tarde. En la muestra seleccionada se ha observado también que el número
de conductores a quienes se abona indemnización por este servicio es
variable, desde tres en un mes hasta seis en otro, incluyéndose en este
último caso a las rutas que no salen del municipio de Madrid. No cabe
considerar a los supuestos aquí señalados como comprendidos entre los que
dan lugar a indemnización según el artículo 10 del Real Decreto 236/1988,
interpretado conforme a lo dispuesto en la Orden de 8 de noviembre de
1994. Extrapolando los datos de la muestra al total del ejercicio, se
estima que durante 1994 se pudieron haber abonado por este servicio y en
concepto de gastos de manutención alrededor de 1,5 millones de pesetas
(cuatro conductores por 20 medias dietas al mes de 1.550 pesetas cada una
por doce meses).
e) En las más de 20 comisiones de servicio que, dentro de la muestra
seleccionada, corresponden a un Jefe de Sección, se observa que siempre
figura la misma hora de regreso (las 00.15 horas), así como que el
kilometraje justificado no concuerda con los datos del mapa oficial de
carreteras, con diferencias sistemáticas por exceso de hasta el 20%.
f) Con carácter general, se incumplieron los plazos de justificación
de las cuentas y no se consignó su aprobación.
g) Se han apreciado numerosos defectos formales en la justificación,
como la omisión del número de factura y del IVA. La sustitución de
facturas por simples recibís, la existencia de fotocopias sin diligenciar
y la existencia de justificantes de fecha anterior a la comisión, entre
otros.
Retribuciones en especie
4.13. En el ejercicio fiscalizado y en los anteriores, varios empleados
del PMM disfrutaban gratuitamente de viviendas puestas a su disposición
por el Organismo. En concreto, esta situación afectaba en 1994 a 19
trabajadores, de los cuales 16 eran Jefes provinciales y tres Delegados
territoriales. De las viviendas destinadas a este uso, doce eran
propiedad del propio Organismo y nueve habían sido alquiladas por el
mismo a tal fin, bien conjuntamente con las instalaciones del respectivo
Parque provincial o bien de manera independiente (dos de ellas sólo por
unos meses en 1994). La renta abonada por el PMM en 1994 por las
viviendas con alquiler independiente ascendió a 2,7 millones de pesetas.
También se ha detectado (como se indicó en el punto 3.14) que el PMM
compró con cargo a su presupuesto diversos electrodomésticos destinados a
estas viviendas. Todas las anteriores retribuciones en especie (viviendas
y electrodomésticos) carecen de norma que las ampare, al haber sido
suprimidas con carácter general del sistema retributivo establecido para
toda la Administración pública por el artículo 23 de la Ley 30/1984,
reiteradamente confirmado en todas las Leyes de Presupuestos Generales
del Estado de ejercicios sucesivos (como por ejemplo, y entre otros, en
los artículos 25 y 31 de la Ley 21/1993, de Presupuestos Generales del
Estado para 1994). Debe hacerse notar también que, en quince de los 19
casos citados, la cesión de uso gratuita fue posterior a la entrada en
vigor de la Ley 30/1984. Por otra parte, no existe tampoco reglamentación
interna del Organismo que establezca este tipo de retribuciones, ni se ha
justificado su conveniencia para el interés público.
4.14. Desde otro ángulo, los 2,7 millones de pesetas referidos en el
punto anterior se han aplicado incorrectamente al capítulo 2 del
presupuesto del Organismo, en lugar de hacerlo al capítulo 1 «Gastos de
personal». Además, el PMM no efectuó los ingresos a cuenta del IRPF
correspondientes a estas retribuciones ni se incorporaron a la
información suministrada a la Agencia Tributaria.
4.15. Por último, no existe ninguna ordenación objetiva de estas
retribuciones. En efecto, el PMM no las considera un derecho ligado al
desempeño de determinados puestos de trabajo, sino un beneficio otorgado
discrecionalmente por el Director, amparado, según el Organismo, en sus
competencias para «celebrar toda clase de acuerdos y contratos en nombre
del Organismo, así como para asumir la gestión de sus bienes inmuebles».
El Tribunal de Cuentas no puede aceptar esta argumentación porque, al
margen de lo señalado en el punto 4.13, de ella se deduce un concepto de
la gestión del patrimonio y de los fondos públicos del PMM que no tiene
en cuenta la necesidad de cumplir el principio de objetividad.
B. Contratos generadores de obligaciones económicas para el PMM
4.16. En el cuadro 19 figura el importe de las obligaciones reconocidas
en 1994 como consecuencia de los distintos tipos de contratos vigentes en
dicho ejercicio. Destacan por su importancia relativa los contratos de
suministros,
que suponen el 71,7% de las obligaciones. A continuación se sitúan los
contratos de obras (el 15%) y los de asistencia (el 11,4%).
Cuadro 19. Contratos de gasto del PMM vigentes en 1994
Contratos de obra
4.17.Del importe de las obligaciones reconocidas en 1994 por contratos de
obra, 157,5 millones de pesetas se aplicaron al capítulo 6 del
presupuesto y 17,5 millones al capítulo 2. Dentro del primer grupo, el
86% corresponde a obras de rehabilitación en viviendas propiedad del PMM,
cuyos expedientes de gasto fueron iniciados en ejercicios anteriores; el
11% a obras del Parque Central; y el 3% a obras en el Parque de
Tarragona. Las obligaciones asignadas al capítulo 2 corresponden en su
mayor parte a obras de mantenimiento y reforma del Parque Central.
4.18. Seleccionada una muestra de este tipo de contratos para examinar su
regularidad, se han observado numerosos incumplimientos de la normativa
reguladora de la contratación del Estado vigente en 1994 y en los
ejercicios anteriores: Ley de Contratos del Estado (LCE), cuyo texto
articulado fue aprobado por el Decreto 923/1965, de 8 de abril, y
Reglamento General de Contratación del Estado (RCE), aprobado por el
Decreto 3410/1975, de 15 de noviembre. Los incumplimientos más
destacables son:
a) *
* Inciso suprimido como consecuencia de las alegaciones.
b) En ninguno de los expedientes examinados consta la aprobación
expresa del proyecto por el órgano de contratación, exigida por los
artículos 56 y 78 del RCE.
c) En los casos de reparaciones menores, en los que el proyecto
completo se sustituye por un presupuesto, éste no cumple los requisitos
exigidos en el apartado A) 4 del artículo 63 del RCE. En ninguno de estos
casos consta la aprobación del presupuesto por la Administración.
d) En ninguno de los expedientes plurianuales examinados se recoge
en los pliegos la distribución del presupuesto en anualidades,
contraviniendo lo establecido en el artículo 82.2 del RCE. Los contratos
recogen el importe de la primera anualidad, dejando sin determinar las
correspondientes a los ejercicios siguientes.
e) En el único expediente que ha seguido el procedimiento de
tramitación anticipada (expediente 343/91), se incumplieron los
requisitos establecidos por la Orden de 24 de febrero de 1983 del MEH,
que regula dicho procedimiento.
f) En dos expedientes (166/94 y 343/91) se han omitido el acta de
replanteo previo y los certificados de disponibilidad y de viabilidad,
exigidos en los artículos 24 de la LCE y 81 del RCE.
g) En relación con el informe del Servicio Jurídico sobre el pliego
de cláusulas administrativas particulares, exigido por el artículo 82.14
del RCE, se ha observado que: a) en cuatro expedientes (237/93, 113/94,
343/91 y 244/93) no figura dicho informe; b) en el expediente 89/94
figura un informe que no se corresponde con el pliego firmado; y g) en el
expediente 215/94, si bien el informe jurídico es favorable, contiene
algunas observaciones que no se recogen en el pliego definitivo.
h) En la mayoría de las ocasiones, no consta en los expedientes una
propuesta de adjudicación motivada. Las resoluciones de adjudicación
tampoco están habitualmente motivadas, si bien, como regla general, la
adjudicación ha recaído en la oferta más baja.
i) En los tres casos en que el procedimiento de adjudicación fue la
subasta o el concurso, se estableció un trámite de admisión previa cuyo
desarrollo no se ajustó al procedimiento establecido en los artículos
110, 111 y 112 del RCE, fundamentalmente por la confusión de las
competencias del órgano de contratación y de la Mesa.
j) En el expediente 31/93 la oferta de la empresa adjudicataria
podría estar incursa en baja temeraria, al superar en más de diez
unidades la baja media de las ofertas presentadas. No consta en el
expediente, sin embargo, el informe a que se refiere el artículo 109 del
RCE, sobre la posibilidad de un normal cumplimiento de la oferta.
k) En el expediente 113/94 se formalizó el contrato sin la previa
constitución de la fianza definitiva, que fue depositada unos días
después, fuera del plazo establecido en el artículo 118 del LCE.
l) En los expedientes 343/91 y 155/93 no consta el acta de
comprobación del replanteo exigida por el artículo 127 del RCE. Como
regla general, dichas actas no hacen constar de forma expresa la
autorización del inicio de las obras, en contra de lo establecido en el
mismo artículo.
m) Las certificaciones de obra adolecen de numerosos defectos.
Destacan las de los expedientes 237/93, 244/93, 215/94 y 166/94, que
presentan las siguientes deficiencias: las certificaciones no están
firmadas, o no están identificadas las firmas; tampoco están
suficientemente cumplimentadas; y en ellas no se indican las fechas de
licitación, comienzo y terminación de las obras, ni la aplicación
presupuestaria ni el título que faculta al director de la obra.
Comentarios a las alegaciones: No pueden aceptarse las alegaciones a este
inciso, dado que en varias certificaciones de obra se ha verificado la
falta de firmas o de la identificación de las mismas (ilegibles, sin pie,
y con la fórmula «PO»), así como la ausencia del título que faculta al
Director de la obra, ya que firma únicamente un técnico medio y también
con la fórmula «PO». Se incumplen, pues, el artículo 5.1 del Decreto
462/1971, de 11 de marzo, la cláusula 4 del Pliego de Cláusulas
Administrativas Generales para la Contratación de Obras del Estado, los
artículos 10, 14 y 15 del Pliego-tipo de cláusulas
económico-administrativas del propio PMM y el contenido del modelo de
certificación de obra exigido por la Orden de 5 de diciembre de 1984.
n) Los dos expedientes de proyectos reformados (245/93 en relación
con el 155/93 y 241/93 respecto del 37/93) contienen defectos de
tramitación. Así, los reformados se tramitaron como proyectos
independientes de los iniciales; en ambos se certificó en primer lugar la
totalidad de los proyectos iniciales según las condiciones originarias
pactadas y, posteriormente, se certificaron los reformados, de una sola
vez y por los importes que suponían las modificaciones; y se recibieron
también separadamente, aunque en la misma fecha, los proyectos iniciales
y los reformados. Además, en el caso del expediente 155/93, la
tramitación del reformado fue posterior a la finalización de la obra
principal.
o) Por lo que se refiere a la recepción de las obras, se han
observado los siguientes defectos: en el expediente 237/93, la recepción
provisional se realizó fuera del plazo establecido en el artículo 170 del
RCE; en los expedientes de reparaciones menores no hay ninguna
documentación relativa a la ejecución y terminación de las obras
(certificaciones, actas de recepción y liquidación), constando únicamente
la factura, en la que habitualmente se certifica la realización de la
obra de conformidad; en los expedientes 89/94 y 214/94, la certificación
de conformidad la realizó el jefe de mantenimiento, que no tenía
competencias para ello; en el expediente 113/94, no consta en la factura
la conformidad del Organismo; por último, en el expediente 166/94, no hay
constancia de la recepción de la obra.
p) El trámite de liquidación de la obra, establecido en el artículo
172 del RCE, no se realizó en todos los casos. Unicamente hubo
liquidación cuando el saldo era favorable al contratista.
q) *
Contratos de suministro
4.19. Los contratos de suministro pueden clasificarse en cinco grupos,
según se detalla en el cuadro 20, en el que se indica también si el gasto
correspondiente se imputó al presupuesto del PMM (capítulos 2 y 6) o a la
cuenta de operaciones comerciales.
4.20. En el análisis de legalidad de una muestra de estos contratos han
aparecido también bastantes deficiencias, cuya exposición se realiza en
los tres puntos siguientes. A estos efectos, los contratos se han
distribuido en tres grupos: a) los expedientes adjudicados por el PMM,
excepto combustibles; b) las adquisiciones tramitadas a través del
Servicio Central de Suministros; y c) la adquisición de combustible con
cargo a la cuenta de operaciones comerciales.
4.21. Respecto de los expedientes adjudicados por el PMM, distintos de
los suministros de combustibles, cabe destacar los siguientes
incumplimientos de la normativa de contratos del Estado:
a) Por lo que se refiere a las actuaciones preparatorias de los
contratos, se han observado los siguientes defectos: en tres expedientes
(141, 168 y 204) se ha omitido la propuesta del servicio competente o no
figura en la
misma la indicación de la necesidad del gasto; en la mayoría de los
expedientes examinados no están suficientemente determinadas las
características de los materiales a adquirir; los expedientes 105, 106,
141, 149, 167 y 220 no contienen ningún detalle de prescripciones
técnicas, remitiendo los pliegos de cláusulas económico-administrativas,
en algunos casos, a un anexo que no consta; por último, en los
expedientes 65, 115 y 149 el detalle de las características técnicas se
especifica únicamente en la propuesta de adquisición del servicio
correspondiente, pero no fue recogido en el pliego aprobado y
posteriormente suscrito.
b) En lo relativo a las recepciones, se ha observado que: con
carácter general, se omitió el trámite de la recepción formal del
suministro exigido por el artículo 262 del RCE; en los expedientes 106,
167 y 168 no hay constancia de la recepción; y en los números 65, 105,
115, 169 y 202 únicamente consta la conformidad en la factura. Por otra
parte, tomando como fecha de recepción la de conformidad en la factura,
se han observado demoras en el cumplimiento del plazo establecido en los
expedientes 65, 115 y 149.
c) En muchos casos, las ofertas de las empresas licitadoras no están
firmadas, o la firma no está identificada.
d) En los expedientes relativos a la adquisición de material
informático, no constan los informes preceptivos establecidos por la
Orden de 8 de febrero de 1988.
4.22. En las adquisiciones tramitadas a través del Servicio Central de
Suministros (vehículos, material de oficina, mobiliario y material
informático), las deficiencias observadas más relevantes han sido las
siguientes:
a) En lo que se refiere a las actuaciones preparatorias de los
contratos, se han observado los siguientes defectos: en los expedientes
relativos a la adquisición de vehículos no se motiva ni la necesidad de
la adquisición ni la opción por una marca y tipo concreto de automóvil;
en los expedientes 107/94, 201/94 y 203/94 no consta la propuesta de
adquisición del servicio competente; por último, en el expediente 183/94
dicha propuesta tiene fecha posterior a la solicitud del Director General
al Servicio Central de Suministros y no precisa la necesidad del gasto*.
* Inciso modificado en función de las alegaciones.
b) En lo relativo a las recepciones de los suministros, cabe
destacar que, con carácter general, la recepción del material está
insuficientemente justificada. La única excepción corresponde a la
adquisición de automóviles, en cuyos expedientes constan las actas de
recepción debidamente cumplimentadas. En todos los demás casos, la única
referencia a la recepción es la conformidad que consta en la factura (que
en el caso del expediente 107/94 fue firmada por el jefe de
mantenimiento, en el 119/94 por el de contratación y en los casos de
compras de material informático por el jefe de servicio competente). En
el expediente 120/94, por último, no consta acta de recepción ni
conformidad en la factura.
c) En ninguno de los expedientes relativos a la adquisición de
material informático consta el informe de la Comisión Superior de
Informática a que se refieren los apartados 6 y 7 del artículo 2,º de la
Orden de 8 de febrero de 1988.
4.23. En cuanto a los contratos de suministro de combustible con cargo a
operaciones comerciales, las primeras fases de tramitación --hasta la
formalización del contrato-- se llevaron a cabo en la Sección de
contratación, dependiente de Secretaría General. Del resto de las fases
no se tiene conocimiento en aquella unidad. En los expedientes apenas hay
documentación relativa a la ejecución de los contratos (sólo consta la
factura en uno de los examinados). Los defectos de legalidad más
destacables han sido los siguientes:
a) En el expediente 2/94, de suministro de combustible en estaciones
de servicio con cargo a tarjetas de crédito: el pliego contiene casi
exclusivamente cláusulas de contenido administrativo, sin detalle de
prescripciones técnicas; tampoco recoge el pliego el presupuesto máximo
del gasto que pueda suponer el contrato, exigible según el artículo 244.3
del RCE en relación con el 237.1; la cláusula del contrato que recoge la
referencia al precio es confusa, ya que dispone literalmente que será «el
resultante de aplicar un descuento de l,50 pesetas litro, IVA incluido,
sobre precio de venta al público (publicado en el «BOE») que hubiera en
la estación de servicio en el momento de repostar», debiendo destacarse
que la oferta de la empresa adjudicataria (SOLRED, S. A.) y la orden de
adjudicación se refieren al precio de venta al público en la estación; la
ejecución del contrato se inició antes de su formalización; en el
expediente no figuran otras ofertas que la de la adjudicataria; y, por
último, la orden de adjudicación no está motivada.
Comentarios a las alegaciones: Parece haber un error en las alegaciones
al transcribir la cláusula 4.ª del contrato objeto de este punto del
Informe. Según la copia del mismo facilitada a este Tribunal, el primer
párrafo de la cláusula 4.ª no es el transcrito en las alegaciones, sino
el reproducido en este punto 4.23 del Informe. Tampoco el segundo
apartado de la citada cláusula coincide con el que figura en las
alegaciones, ya que establece: «Los pagos que originen la adjudicación
objeto del presente contrato se efectuarán conforme a lo especificado en
la base novena del Pliego de Bases Administrativas particulares que ha
regido en la formulación del presente contrato». Tras una exhaustiva
revisión del contrato en su conjunto, así como del Pliego de Bases, no se
ha encontrado por este Tribunal el texto entrecomillado que figura en el
cuarto párrafo de la página 30 de las alegaciones, ni ninguno que se le
parezca.
En cuanto a la interpretación de la cláusula transcrita, en la redacción
de que dispone el Tribunal, debe insistirse en la confusión del contrato
sobre el precio pactado, ya que el «precio de venta al público publicado
en el «BOE»» es un precio máximo que no tiene por qué coincidir (y de
hecho no suele hacerlo) con el precio «que hubiera en la estación de
servicio en el momento de repostar».
b) En el expediente 1/94, de suministro de combustible para
surtidores instalados en la Sede del Parque Central:
no hay apenas prescripciones técnicas; no se recoge el presupuesto máximo
del gasto; no figura el plazo de ejecución del contrato; y, finalmente,
en el contrato existe la misma confusión en cuanto al precio indicada en
el anterior expediente.
Contratos de asistencia y para la realización de trabajos específicos
4.24. El mayor importe de las obligaciones reconocidas por los contratos
de asistencia corresponde a los de limpieza de las instalaciones del PMM
(74,5 millones de pesetas). Le siguen en importancia los de reparación y
conservación de vehículos (43,3 millones de pesetas), aplicados a
operaciones comerciales. El resto (15,2 millones) corresponde a
reparación y conservación de maquinaria, mobiliario y equipos
informáticos. En cuanto a los contratos de trabajos específicos, en el
ejercicio de 1994 únicamente estaban vigentes dos, relativos a la
dirección de sendas obras de carácter plurianual.
4.25. Con respecto a los contratos de asistencia, los defectos de
legalidad más importantes han sido los siguientes:
a) La frecuente realización de actuaciones (solicitud de ofertas,
selección previa, etc.) al margen del procedimiento establecido en la
legislación de contratos.
b) La falta de correspondencia en dos casos entre la fecha que
figura en los contratos y la fecha real en que se suscribieron.
c) El inicio, en ocasiones, de la prestación sin la formalización
previa del contrato.
d) La realización, en algunos contratos, de prórrogas fuera de
plazo, una vez vencido el contrato pactado inicialmente.
e) La omisión, con bastante frecuencia, en los expedientes de la
justificación de la insuficiencia de medios.
f) La tramitación anticipada de los expedientes de gasto de forma
incorrecta.
g) En varios casos, la insuficiente determinación del objeto del
contrato.
h) En dos expedientes, la falta de acreditación de la realización
del servicio.
4.26. En los contratos para la realización de trabajos específicos, las
deficiencias son similares: aplicación presupuestaria incorrecta al
capítulo 2, cuando procedía al capítulo 6 (igual que la obra a la que se
refiere); defectos formales en los pliegos y contratos; falta de
contracción de las anualidades futuras; e incumplimiento de los plazos de
ejecución.
Contratos de alquiler de inmuebles
4.27. El PMM gastó 17 millones de pesetas en 1994 en el alquiler de
inmuebles, que se destinaron tanto a cubrir necesidades propias del
servicio como a ser cedido su uso gratuito, como vivienda, a determinados
empleados del Organismo. Desde el punto de vista operativo, la gestión de
los arrendamientos de inmuebles careció de coordinación y control, debido
a las siguientes causas:
a) La competencia para gestionar los inmuebles está atribuida por el
Real Decreto 280/1987 a la Secretaría General. Sin embargo, dicha unidad
sólo se ocupaba parcialmente de la gestión de los alquileres.
b) No se realizaban de manera sistemática, ni en la Secretaría
General ni en ninguna otra unidad, las actuaciones correspondientes a la
fase de preparación de los contratos (como la elaboración de pliegos y
las propuestas de adjudicación).
c) Las gestiones previas a la firma de los contratos por el Director
General (búsqueda y elección de locales) se realizaban de modo informal,
sin que existiera ninguna constancia documental de las mismas.
d) No existía coordinación entre la Secretaría General y la
Subdirección General de Régimen Económico, como se manifiesta por las
discordancias existentes en la información de la que cada unidad disponía
respecto al número de contratos de arrendamiento vigentes en el ejercicio
fiscalizado, las direcciones de los inmuebles y el uso dado a los
mismos*.
* Inciso modificado en función de las alegaciones.
4.28. Examinada una muestra de expedientes relativos a contratos de
alquiler, se han puesto de manifiesto los siguientes incumplimientos de
la legalidad:
a) En ninguno de los expedientes examinados existe la documentación
relativa a la fase de preparación del contrato exigida por la Ley de
Patrimonio del Estado y, supletoriamente, por la Ley de Contratos del
Estado. Así, no constan las actuaciones relativas al establecimiento de
las condiciones de contratación, ni la justificación del procedimiento de
adjudicación o de la propia adjudicación, ni la determinación de la
capacidad del adjudicatario. En cuatro de los siete casos examinados, el
primer documento del expediente es el propio contrato suscrito. En los
otros tres casos, la documentación previa está constituida exclusivamente
por una propuesta de gasto (en un alquiler de Santander), un borrador de
contrato (en otro de Castellón) y una oferta (en uno de Almería).
b) En la formalización del contrato de arrendamiento de un piso en
Jaén, para ser destinado a vivienda del jefe del parque, se produjo una
gran demora. En efecto, el contrato se suscribió el 24 de abril de 1995,
aunque la fecha en que el Organismo tomó posesión de la vivienda, según
consta en el propio contrato, fue septiembre de 1993.
4.29. En los seis contratos examinados en que se produjeron
actualizaciones de renta, se han observado las siguientes
irregularidades:
a) Por lo general, los contratos no especifican de forma clara el
sistema de actualización de la renta, al no expresar si las revisiones
debían producirse sobre la base de las rentas contractuales o de las
últimas rentas revisadas. Ello ha provocado que, en la práctica, los
criterios de revisión aplicados hayan sido confusos y variables.
b) Se han observado casos en los que las revisiones de renta han
tenido efectos retroactivos, en contra de lo dispuesto en el artículo 101
del Decreto 4104/1964.
c) También han sido frecuentes los casos en que se han producido
errores en la aplicación del IVA a las revisiones de renta.
4.30. Entre febrero de 1990 y julio de 1994, el Jefe del Parque de
Santander utilizó como vivienda un inmueble alquilado por el PMM en dicha
localidad. En la última fecha citada, el Organismo resolvió el contrato
de alquiler; no obstante, mediante pacto verbal se siguió ocupando la
vivienda y abonando la renta durante el período agosto-noviembre de 1994.
Pese a lo atípico del procedimiento utilizado, cabe considerar en parte
justificada tal actuación, por las causas señaladas en las alegaciones.
No obstante, la situación debió haberse formalizado convenientemente*.
* Punto modificado en función de las alegaciones.
Otros contratos de gasto
4.31. Dentro de esta categoría, sólo cabe citar al expediente 36/1994,
relativo a la prórroga del contrato de defensa jurídica para los
conductores del PMM, por importe de 2,3 millones de pesetas. Se han
encontrado defectos formales en el contrato inicial, suscrito con fecha
1-3-1992, y la formalización extemporánea de la prórroga.
C. Contratos generadores de ingresos para el PMM
4.32. Según la información facilitada por el PMM, los contratos
generadores de ingresos vigentes en 1994 (exceptuando los propios de su
actividad comercial) pueden clasificarse en las siguientes categorías: a)
enajenación de material no apto para el servicio; b) concesiones del
servicio de cafetería (en la sede central y en el parque de Sevilla); c)
arrendamiento de viviendas propiedad del PMM; y d) enajenación de
viviendas propiedad del PMM a sus empleados. A continuación se analiza
cada uno de estas categorías:
Enajenación de material no apto para el servicio
4.33. La normativa reguladora de la enajenación de material no apto para
el servicio está contenida en el Real Decreto 536/1988, de 27 de mayo.
Dicha norma fue complementada por la Dirección General del PMM mediante
la Circular 7/1988 de 10-11-1988, sobre venta de material dado de baja,
que presenta algunas novedades respecto al Real Decreto citado. En el
ejercicio fiscalizado, el PMM enajenó material por importe de 13,4
millones de pesetas, de los cuales 11,9 millones correspondían a
vehículos aptos para el rodaje, 0,7 millones a vehículos para desguace,
0,7 millones a material obsoleto y 0,1 millones a material para chatarra.
La mayor parte de los ingresos por el primer concepto citado (11,3
millones de pesetas) se obtuvieron mediante subasta. Todas las demás
enajenaciones se hicieron por venta directa.
4.34. Los vehículos enajenados mediante subasta fueron vendidos en la
única convocatoria que tuvo lugar en el ejercicio de 1994. Se ha
examinado el expediente relativo a la misma, resultando que se ha
incumplido el procedimiento establecido en el Real Decreto 536/1988, en
los siguientes aspectos:
a) El material enajenado no fue dado de baja previamente del
servicio por la Dirección General del PMM, en contra de lo establecido en
su artículo 2.
b) No se aprobó la subasta por Resolución del Director General del
PMM, como exige su artículo 15.
c) El anuncio de la subasta en el «BOE» no contiene toda la
información exigida por el artículo 8 del Real Decreto.
d) La Mesa de la subasta no fue presidida por el Director General,
en contra de lo establecido en su artículo 11 (como presidente figuró el
Secretario General del PMM, sin que conste delegación a su favor).
e) El contenido del acta de la Mesa no se ajusta a lo establecido en
el artículo 14, ya que no indica las ofertas que se presentaron para cada
lote, ni la firma del mejor postor acompaña a las de los componentes de
la Mesa, como exige dicho artículo.
Comentarios a las alegaciones: No es correcta la afirmación de las
alegaciones de que el acta de la Mesa contenía una remisión a las
relaciones de las ofertas presentadas por cada lote, como se puede
observar en el acta que figura en el anexo XXII de las propias
alegaciones. Por otra parte, la falta de firmas y otras formalidades en
dichas relaciones disminuye adicionalmente su validez documental.
4.35. Dos vehículos aptos para el rodaje fueron vendidos de forma
directa. De esta forma, el PMM incumplió las normas establecidas por el
propio Organismo, ya que la Circular 7/1988 establece que la venta
directa de vehículos sólo puede realizarse cuando «su valoración final no
exceda de 75.000 pesetas, lo que implica su destino para chatarra, aun
cuando pudiera calificarse de otro tipo según su estado». A pesar de
ello, los dos vehículos fueron clasificados para rodaje a efectos de
tasación y con valor en ambos casos de 75.000 pesetas. Los importes de
las adjudicaciones fueron 405.000 y 148.000 pesetas, respectivamente*.
* Punto modificado en función de las alegaciones.
Concesiones para la explotación del servicio de cafetería
4.36. El contrato para la explotación del servicio de cafetería de la
sede central del PMM en Madrid fue firmado el 20-11-1987 y prorrogado
tácitamente hasta el 2-3-1995, fecha en que el PMM acordó unilateralmente
la rescisión. No consta en el expediente: a) la Resolución de su inicio;
b) el informe del Servicio Jurídico sobre
el pliego; c) la aprobación del pliego; d) las ofertas presentadas; y e)
la Resolución de adjudicación.
4.37. Las irregularidades más relevantes observadas en este contrato se
refieren a diversas incidencias relacionadas con la constitución de la
fianza definitiva. En efecto, ésta fue modificada varias veces, sin
justificación, a lo largo del contrato y hubo períodos en que no estuvo
cubierto por dicha garantía. La última fianza fue constituida el
30-5-1990 ante la Caja de Madrid, por importe de 1,5 millones de pesetas
(igual que las anteriores). En ella se señala que se otorga «en concepto
de fianza provisional para responder de las obligaciones derivadas de la
licitación del contrato de explotación y alquiler de la cafetería sita en
dicho centro». Debido a una serie de incumplimientos de sus obligaciones
por la empresa contratista, el PMM acordó el 2-3-1995 la rescisión del
contrato con incautación de la fianza constituida y sin perjuicio de la
indemnización por daños a que dicha rescisión pudiera dar lugar. El 6 de
junio de 1995 el PMM se dirigió a la Caja de Madrid para que procediera a
la ejecución del aval, contestando dicha entidad que el aval había sido
cancelado en fecha 1-3-1994. No hay constancia en el expediente de que,
posteriormente a estos trámites, el PMM haya realizado ninguna actuación
dirigida a aclarar la situación, a exigir las responsabilidades
procedentes o a conseguir la reparación de los daños y perjuicios. Por
otra parte, a lo largo de la vida del contrato anterior no se ha
registrado en el PMM ningún ingreso del canon a pagar por la empresa
concesionaria, que se había fijado en 200.000 pesetas anuales. Ante los
indicios de responsabilidad contable que estos hechos presentarían en el
caso de prescripción de los derechos a favor del PMM, el Tribunal de
Cuentas iniciará la formación de la oportuna pieza separada, conforme a
lo establecido en el artículo 45 de su Ley de Funcionamiento (Ley 7/1988,
de 5 de abril).
4.38. En el contrato para la explotación del servicio de cafetería del
Parque provincial de Sevilla aparecen defectos formales similares a los
señalados en el punto 4.36, aunque no las irregularidades en la fianza
definitiva indicadas en el punto 4.37. Se trata de un contrato de fecha
1-11-1987, prorrogado tácitamente de forma sucesiva y vigente en la fecha
de finalización de las actuaciones fiscalizadoras. El expediente carece
de la siguiente documentación: a) la Resolución de inicio de expediente;
b) la aprobación del pliego; c) la solicitud de ofertas; d) la propuesta
de adjudicación; y e) la Resolución de adjudicación (el contrato cita una
resolución de 23-10-1987 que no figura en el expediente). Se observan
también los siguientes errores en el contenido del contrato: a) se indica
que el adjudicatario comparece en calidad de arrendatario, confundiendo,
por tanto, la naturaleza del contrato; b) se alude al resultado de un
concurso convocado cuando, según el pliego, el sistema de contratación
fue la adjudicación directa; y c) figuran sin cumplimentar la cuantía del
canon a abonar por el contratista y la fecha a partir de la cual se
inicia el plazo de ejecución. Por otra parte, la fianza definitiva se
depositó el 3-12-1987, fecha posterior a la que figura en el contrato; no
obstante, la fecha en que realmente se firmó el contrato fue posterior a
la constitución de la fianza, según se desprende de un escrito de fecha
9-3-1988, de los Servicios Centrales del PMM de Madrid al Parque de
Sevilla, por el que se le remite a este último un ejemplar del contrato
para su firma por el contratista. Todo ello indica que la prestación del
servicio se inició sin haberse formalizado el contrato. Por último,
tampoco existe, en relación a este contrato, constancia de ingreso alguno
en el PMM en concepto de canon por la explotación del servicio, fijado en
el pliego de condiciones en 60.000 pesetas anuales. Ante los indicios de
responsabilidad contable que este último hecho presentaría en el caso de
prescripción de los derechos a favor del PMM, el Tribunal de Cuentas
iniciará la formación de la oportuna pieza separada, conforme a lo
establecido en el artículo 45 de su Ley de Funcionamiento (Ley 7/1988, de
5 de abril).
Arrendamiento de viviendas propiedad del PMM
4.39. Las irregularidades más destacables observadas en los contratos
examinados de alquiler de las viviendas propiedad del PMM han sido las
siguientes:
a) La imposibilidad de verificar, a partir de la documentación de
los expedientes, la corrección de los importes facturados por los
distintos conceptos. Dicha imposibilidad afectó al 30% de los contratos
examinados, en lo que se refiere al concepto de renta, y al 100% en los
conceptos de gastos generales, canon, agua, recogida de basuras y otros.
b) La falta de explicación sobre la exclusión, en algunos casos, de
la facturación por el concepto de gastos generales.
c) La percepción por el PMM en 1994 del producto del arrendamiento
de varias viviendas que ya no pertenecían a su patrimonio, por haber sido
desafectadas e incorporadas al Patrimonio del Estado en el ejercicio
anterior.
d) La falta de formalización del acuerdo del Organismo con una
entidad bancaria para la realización por ésta de la gestión recaudatoria
de los alquileres.
e) La incorrecta contabilización de las operaciones derivadas de los
arrendamientos, por la falta de homogeneidad de los importes imputados a
cada concepto y por los errores derivados del sistema contable seguido en
estas operaciones. En síntesis, el sistema consiste en el reconocimiento
de los derechos y su anulación a partir de los apuntes comunicados por el
banco (los cuales por su naturaleza recogen el resultado de la gestión
recaudatoria) y no sobre la base de la información procedente de los
contratos suscritos, del devengo de otros conceptos distintos de la renta
y de la facturación.
Enajenación de viviendas propiedad del PMM a sus empleados
4.40. El PMM inició en 1987 un proceso de venta de sus viviendas
coincidiendo en el tiempo con el comienzo de una política general de
liquidación del patrimonio de viviendas del Estado para funcionarios, al
suprimirse por la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, los Patronatos de
Casas de Funcionarios Civiles del Estado, entre ellos el del PMM.
Posteriormente, por el Real Decreto
2618/1985, de 27 de diciembre, y la Orden del Ministerio de
Administraciones Públicas de 19-2-1987 se creó una Oficina Liquidadora
con competencias para la realización del patrimonio de los Organismos
extinguidos y se estableció el procedimiento a seguir. En este contexto,
el artículo 8.2.2 del Real Decreto 280/1987, de 30 de enero, por el que
se reorganizó el PMM, dispuso que formaban parte del patrimonio del
Organismo «las viviendas destinadas a sus funcionarios que, por no haber
pertenecido al suprimido Patronato de Casas del PMM, no están afectadas
por lo dispuesto en el Real Decreto 2618/1985, de 27 de diciembre». Dado
que estas viviendas no podían integrarse en el sistema general de
liquidación establecido por las normas citadas, el Organismo gestionó
directamente su enajenación. Sin embargo, a diferencia del proceso
general, dicha enajenación se llevó a cabo por el PMM sin que existiera
ninguna habilitación específica para ello.
4.41. En el examen de legalidad practicado por el Tribunal de Cuentas
sobre el proceso anterior, referido a todo el período de aplicación, se
han observado numerosas deficiencias, tanto en el procedimiento utilizado
por el PMM como en los expedientes individuales de las ventas. En cuanto
al procedimiento de venta, cabe destacar:
a) La enajenación por el PMM de las viviendas integradas en su
patrimonio supone, con carácter general y salvo excepciones, el
incumplimiento de las normas establecidas en la legislación del
patrimonio del Estado respecto de la gestión de los bienes inmuebles de
los Organismos autónomos. En concreto, el PMM infringió los artículos 84
de la Ley de Patrimonio del Estado y 170 de su Reglamento, que establecen
la obligación de los Organismos autónomos de incorporar al patrimonio del
Estado los inmuebles que no sean necesarios para el cumplimiento de sus
fines. El PMM carecía, por tanto, de competencia para proceder a la venta
directa de las viviendas, que fue el procedimiento seguido en la mayoría
de las ocasiones. Incluso en los casos en que la venta de viviendas fue
formalizada por la Dirección General del Patrimonio del Estado previa
desafectación e incorporación de las mismas al patrimonio del Estado
(como es el caso de las viviendas de Alicante y Palencia), el PMM se
excedió de sus competencias. En efecto, fue el propio Organismo quien
fijó el precio, ofreció a los inquilinos la compra y recibió de ellos las
señales justificativas de la aceptación; todo ello antes de realizar las
operaciones de desafectación e incorporación de las viviendas al
patrimonio del Estado.
b) El procedimiento utilizado por el PMM ha supuesto la eliminación
de las garantías establecidas en la legislación del patrimonio del Estado
para asegurar la correcta administración del patrimonio inmobiliario.
Así, se han omitido trámites esenciales como: la declaración previa de
alienabilidad; la autorización de la enajenación por la autoridad
competente; la tasación pericial; la depuración de la situación física y
jurídica de los inmuebles; y la utilización del procedimiento de
adjudicación por subasta o la autorización para la adjudicación directa.
c) En ningún momento del proceso de venta el PMM estableció las
condiciones básicas del mismo, tales como: la identificación de las
viviendas afectadas; los requisitos a cumplir por los posibles
compradores; el procedimiento de adjudicación; y los precios. Como
consecuencia de esta indefinición, se han producido unas diferencias
injustificadas en las condiciones de compra, que se han puesto de
manifiesto en el examen de una muestra de expedientes.
d) Debe destacarse de forma especial que, en un momento
indeterminado anterior a 1994, los contratos de venta de las viviendas
dejaron de incluir una cláusula que limitaba las facultades de
disposición de los compradores sobre las viviendas adquiridas. La
exclusión en los contratos de cláusula como la indicada puede resultar
contradictoria con una de las motivaciones señaladas por el PMM para
justificar el proceso de enajenación de las viviendas. En efecto, como se
indicará con mayor detalle en el punto 6.47, el PMM argumentó que con la
venta de las viviendas a quienes eran sus arrendatarios pretendía evitar
que sus empleados hubieran de abandonarlas cuando cesara su relación de
empleo con el Organismo.
4.42. El proceso de venta de las viviendas se llevó a cabo en algunos
casos con la participación de la Sociedad estatal IMPROASA, con la que el
Organismo suscribió nueve contratos de asistencia entre los años 1987 y
1992, por importe total de 89,4 millones de pesetas. En algunos casos,
sin embargo, las prestaciones de IMPROASA se iniciaron con mucha
anterioridad a la formalización del correspondiente contrato (uno o dos
años antes). En el examen de los cuatro contratos suscritos entre el PMM
e IMPROASA en 1991 y 1992 se han observado las siguientes
irregularidades:
a) Todos los contratos fueron adjudicados a IMPROASA por el
procedimiento de contratación directa sin promoción de concurrencia. El
PMM justificó el empleo de este procedimiento en lo dispuesto en el
artículo 9 b) del Decreto 1005/1974, de 4 de abril, señalando en el
expediente que «los servicios a prestar para la venta de viviendas del
PMM ... son de carácter confidencial y su difusión podría causar
perturbaciones en las operaciones de enajenación». Esta razón resulta
insuficiente, a juicio de este Tribunal, para justificar que no se
promoviera la concurrencia. Así lo consideró también el Servicio Jurídico
del Estado en su informe sobre el pliego.
b)*
c) No consta en el expediente justificación alguna sobre la
necesidad del contrato para los fines del servicio público
correspondiente, incumpliendo el artículo 11 de la LCE.
d) Existen discordancias entre la distinta documentación de los
expedientes en relación al objeto de los contratos. Los pliegos se
refieren al mismo de forma muy imprecisa, describiéndolo genéricamente
como «servicio de asistencia técnica y comercial en materia inmobiliaria
y venta de pisos». Esta deficiencia también fue señalada en el Informe
del Servicio Jurídico del Estado sobre el pliego.
e) No hay ninguna constancia documental en el PMM de las actividades
efectivamente realizadas por IMPROASA en ejecución de los contratos. La
única referencia a su cumplimiento es la certificación, en la propia
factura, de la conformidad del Organismo con los trabajos relacionados en
la misma.
f) No consta que, para la fijación del precio de los contratos, el
PMM hubiera tenido en cuenta otros elementos o criterios distintos del
precio ofertado por la empresa antes de iniciarse los expedientes.
g) El PMM no ha justificado la razón del incremento en un 61% del
precio por vivienda en el último contrato en relación con el establecido
en los anteriores. En dicho contrato, suscrito el 5 de noviembre de 1992
y que afectó a 253 viviendas, el precio unitario se elevó a 113.883
pesetas, cuando en el contrato suscrito el 23 de marzo de ese mismo año,
que afectaba a 136 viviendas, el precio por vivienda se había situado en
70.588 pesetas.
4.43. En la revisión de los expedientes individuales de enajenación, los
principales resultados han sido los siguientes:
a) En un solo caso, de los 225 expedientes examinados, figuraba la
copia de la escritura de compraventa. Según manifiesta el PMM, la
custodia de las escrituras correspondía a IMPROASA. Tampoco figuraba en
los expedientes, por lo general, el contrato de compraventa. Después de
finalizados los trabajos de campo en el Organismo, el PMM aportó al
Tribunal de Cuentas las escrituras solicitadas, para lo cual tuvo que
interesarlas directamente a los notarios otorgantes.
b) En numerosos casos, el Organismo no ha podido localizar la
documentación justificativa de los ingresos por ventas de las viviendas.
El PMM ha manifestado, en este sentido, que los ingresos producidos antes
de 1993 no podían ser identificados individualmente. Así, en 26
expedientes examinados no había ninguna documentación al respecto. En
otros 123 casos, la documentación no era suficiente para identificar bien
sea la vivienda a la que se refería o bien la persona que hizo el pago.
c) En numerosos expedientes figuran escritos del Organismo dirigidos
a empleados jubilados o familiares de empleados fallecidos instándoles al
abandono de las viviendas, de conformidad con la cláusula de los
contratos de arrendamiento que establecía la obligación de desalojar la
vivienda al finalizar la relación laboral del inquilino con el Organismo.
En muchos casos se iniciaron, incluso, expedientes judiciales de
desahucio. A partir de 1986 se paralizaron, por lo general, las
actuaciones en este sentido, permitiéndose de hecho a los jubilados y
familiares continuar en las viviendas aunque sin modificar expresamente
la cláusula en contrario del contrato. Desde ese momento, las ofertas de
venta se dirigieron tanto a los empleados en activo como a los jubilados
y familiares de fallecidos.
d) Es también muy habitual que en los expedientes no conste la fecha
en que se produjo la aceptación por el inquilino de la oferta de compra.
Se trata de un defecto importante, puesto que en las ofertas se
establecía generalmente un límite de tiempo para formalizar la aceptación
y la posible demora hubiera podido dar lugar a la retirada de la oferta o
a la modificación de sus condiciones.
e) En varios supuestos se vendieron viviendas a empleados no
destinados en las provincias en que radicaban aquéllas. En la mayor parte
de estos casos, o bien no existía contrato de arrendamiento previo, o
bien era posterior a la fecha de inicio del proceso de venta.
f) El PMM adjudicó también en arrendamiento algunas viviendas que se
encontraban vacías después de finalizadas las ofertas genéricas de venta,
firmando simultáneamente el arrendamiento y el compromiso de compraventa.
En la mayoría de estos casos no se llevó a cabo un concurso o
procedimiento similar para la adjudicación.
g) En ocasiones, no hay constancia del arrendamiento previo sobre la
vivienda. Otras veces no consta que el comprador fuera empleado del PMM,
o familiar residente en la vivienda.
h) En ocho casos se vendieron a un mismo empleado dos viviendas.
i) Una vivienda fue vendida a la esposa de un empleado del PMM. En
su expediente figura un escrito firmado por dicho empleado y por el
Director General del Organismo, el 5-7-1988, en el que este último se
compromete a escriturar la vivienda ocupada por el empleado a nombre de
la esposa de éste. El PMM vendió al referido empleado otra vivienda.
j) En el examen de las escrituras de compraventa facilitadas por el
Organismo después de finalizar los trabajos de campo, se ha tenido
conocimiento de algunas cuestiones que no figuraban en los expedientes.
Por ejemplo, en numerosas ocasiones la compraventa se otorgaba no sólo a
favor del titular del contrato de arrendamiento (y de su cónyuge, en caso
de sociedad de gananciales), sino también, por partes indivisas, a favor
de uno o varios hijos (a su vez para sí mismos o para su sociedad de
gananciales). En varios casos, relativos todos ellos a viviendas de Palma
de Mallorca, las escrituras se otorgaron a favor del cónyuge divorciado
de quien figuraba como titular del arrendamiento y de sus hijos. En algún
caso, la compraventa se escrituraba a favor del titular y de otra persona
sin relación de parentesco con éste. Cualquiera de estos sistemas
representa una alteración del proceso normal de formalización de la
transmisión de las viviendas del PMM al titular del contrato y, en su
caso, de éste a terceros.
V. ANALISIS DE EFICACIA
A. Planificación
5.1. El PMM no desarrolla una actividad de planificación formal y
rigurosa. Como consecuencia de ello, la organización se mueve en un
ambiente de incertidumbre al carecer de objetivos estratégicos definidos.
Por su parte, la dirección no dispone de los instrumentos de control que
resultan imprescindibles para la toma de decisiones y para la corrección
de las posibles desviaciones. Unicamente dos documentos parecen
incorporar, en principio, una cierta actividad de previsión sobre la
gestión del PMM: la Memoria del Presupuesto y el Plan anual de
actividades.
Memoria presupuestaria. Programa 126.E «Servicios de transporte de
Ministerios»
5.2. Por lo que se refiere a las previsiones establecidas bajo la fórmula
presupuestaria, la actividad del PMM
se encuentra contenida en el programa 126.E «Servicios de transporte de
Ministerios», que contemplaba en 1994 los siguientes objetivos:
a) «Indices de actividad», que tiene asociados tres indicadores:
«Vehículos subvencionados», «Vehículos contratados fijos» y «Vehículos
eventuales». Cada uno de estos indicadores se expresa, a su vez, en
cuatro magnitudes de medida: kilómetros recorridos en el año, litros de
combustible consumidos en el año, media de litros consumidos por 100
kilómetros y unidades de vehículos asignados al servicio.
b) «Renovación Flota Vehículos», que se desglosa en once
indicadores, cada uno de los cuales es una categoría de vehículos, según
el uso al que se destinan: Vehículos de Incidencias, de Servicio, de
Representación, etcétera.
c) «Reordenación Interna», que cuenta con tres indicadores:
«Productividad Funcionario», expresado como una relación entre los
ingresos y el número de empleados; «Consumos unitarios», que refleja la
media global de litros de combustible consumidos por 100 Kms.; y
«Plantilla de Vehículos», indicativo del número total de vehículos del
PMM, sin desglose.
5.3. La opinión del Tribunal de Cuentas sobre la representatividad y
adecuación de los referidos objetivos e indicadores a la actividad del
PMM no es positiva, por los siguientes motivos:
a) En primer lugar, porque los objetivos no constituyen auténticas
metas o finalidades que informen y dirijan la actividad de la
organización y cuyo grado de consecución represente una medida de la
eficacia de esta última. Por el contrario, se trata de simples
estimaciones sobre el valor que puedan alcanzar determinadas magnitudes,
sin que dicho valor represente un óptimo deseable para la organización
sino, más bien, un mero ejercicio de predicción. En efecto, los objetivos
se fijan por medio de simples estimaciones subjetivas realizadas en el
seno de las distintas Subdirecciones Generales, no sustentadas
documentalmente ni sometidas a proceso alguno de debate y aprobación. Por
otra parte, se observa una total independencia entre los objetivos y las
disponibilidades financieras, teniendo nula repercusión en los primeros
las importantes variaciones que se registran en las segundas durante el
trámite de revisión del anteproyecto de presupuestos por el MEH.
b) En segundo lugar, porque los indicadores establecidos no son
representativos, ni de los presuntos objetivos a los que se encuentran
asociados ni de todos los aspectos relevantes de la actividad real del
PMM. Entre las actividades del Organismo que no cuentan con indicadores,
destacan especialmente las relativas a: la racionalización de la gestión
de los recursos humanos (aunque hasta 1992 figuró un indicador denominado
«Evolución estimada de la plantilla media»); la rehabilitación y venta de
viviendas a los empleados; y la política de ordenación de la organización
periférica (posible supresión de algunos Parques regionales y/o
provinciales, obras de acondicionamiento, redistribución de espacios,
etcétera).
c) Por último, y confirmando la escasa o nula importancia que el PMM
concede a este instrumento de planificación, no se ha establecido ningún
sistema de información para el seguimiento y control de estos objetivos.
Como consecuencia de todo lo anterior, es imposible utilizar los
instrumentos inherentes al Presupuesto por programas para analizar la
eficacia del PMM.
Plan anual de actividades
5.4. El artículo 4.2 del Real Decreto 280/1987, de 30 de enero, de
reorganización del PMM, contempla tres instrumentos de planificación que
deben ser aprobados por el Consejo Rector del PMM: las «Líneas
estratégicas de actuación», los «Programas de inversiones» y los «Planes
anuales de actividades». Los dos primeros no se han formulado nunca.
Respecto del tercero, la primera constancia formal del mismo es una
referencia, en el acta de la reunión del Consejo Rector celebrada en
enero de 1994, a la «presentación e información» del Plan correspondiente
a dicho ejercicio por el Director General del PMM. Sin embargo, no consta
su aprobación por el Consejo Rector ni, en las actas posteriores,
referencia alguna a posibles actuaciones de seguimiento y control.
Tampoco consta su remisión al Ministerio de Economía y Hacienda, como
establece la disposición antes citada.
5.5. El citado «Plan anual de actividades» no es, en realidad, un
documento sobre la actuación del PMM en su conjunto, como organización.
Consiste en la agregación de varios documentos independientes y sin
relación alguna entre sí, elaborados por cada una de las Subdirecciones
Generales y referidos a las actividades a desarrollar en el año por cada
una de ellas. Aun cuando se presentan bajo la fórmula de «objetivos», sus
previsiones son más bien una descripción de tareas (por lo común,
excesivamente genéricas y sin que se encuentren asociadas a indicador
alguno que permita su seguimiento y control). Por los motivos señalados,
este instrumento tampoco es aprovechable para analizar la eficacia del
PMM.
B. Informes internos de situación
5.6. La inexistencia de planificación no implica que el PMM desconozca en
profundidad su situación. En efecto, además de la información obtenida al
respecto por medio de sus servicios internos, el PMM dispone de tres
informes muy valiosos que revelan la existencia de importantes
deficiencias organizativas, estructurales y de gestión:
a) Un informe de la Inspección General de los Servicios del MEH,
elaborado a finales de 1992 y relativo a la estructura organizativa,
recursos humanos y actividades de la Subdirección General de Servicios
Técnicos, así como a algunos procesos (ingresos, tarifas, taller, flota
de vehículos y partes de recorrido).
b) Otro informe, fechado el 29 de septiembre de 1993, realizado por
una empresa contratada y titulado «Diagnóstico de oportunidades». En él
se señalaban, en síntesis, la existencia de problemas de comunicación y
coordinación en el seno del Organismo, así como de una respuesta
inadecuada de los factores de comportamiento, junto a otras debilidades
en el funcionamiento de los sistemas de control operativo y de
información.
c) Por último, y aún de mayor trascendencia, un estudio, elaborado a
mediados de 1993 por un Grupo de trabajo, formado a instancias del
Subsecretario del MEH y en el que participaron el Director del PMM y
diversos Subdirectores Generales del MEH. El estudio se tituló «Informe
sobre reestructuración organizativa de los servicios automovilísticos
prestados por el Parque Móvil Ministerial» y, si bien se centraba en la
situación concreta del PMM, sus consideraciones y propuestas incidían de
manera más amplia sobre el modelo de prestación de estos servicios en el
conjunto del Estado.
5.7. El último estudio citado concluyó en la necesidad imperiosa de una
reforma del Organismo, basándose en tres razones principales: a) la
indeterminación del objeto del PMM, ante la pérdida del carácter
centralizador que justificó su nacimiento; b) la ineficiente asignación
de recursos automovilísticos que este modelo provoca; y c) el deterioro
del nivel de actividad del PMM y, por ende, la existencia de un elevado
volumen de recursos ociosos. El estudio proponía dos alternativas para
mejorar el sistema: la primera consistía en suprimir el PMM,
redistribuyendo sus recursos entre los diversos Departamentos
ministeriales; la segunda, en reducir el PMM a un organismo no comercial,
encargado exclusivamente de prestar unos servicios mínimos de alta
representación para altos cargos, que se apoyaría en un parque de
vehículos de poco más del 10% del que actualmente dispone. Por causas
desconocidas para el Tribunal de Cuentas, ni de dicho estudio ni de los
dos anteriores se ha derivado la adopción de medida alguna, bien por
parte del MEH o del PMM. Se mantienen, por lo tanto, las negativas
consecuencias de la ineficacia e ineficiencia denunciadas en ellos.
5.8. Según resulta de la fiscalización practicada por el Tribunal de
Cuentas, el diagnóstico contenido en el estudio mencionado en el inciso
5.6.c) mantiene, en lo sustancial, plena actualidad. El análisis que se
recoge más adelante, en el apartado VI de este Informe, comparte por ello
bastantes planteamientos con el estudio referido (sin perjuicio de las
diferencias, tanto metodológicas como de ámbito temporal y material, que,
como es lógico, existen entre ambos).
5.9. Por otra parte, al no ser posible el análisis de eficacia a causa de
las limitaciones expresadas en este apartado del Informe, se presentan en
el cuadro 21 algunas cifras que, al menos, permiten obtener una idea
aproximada de la evolución del nivel de actividad del PMM en los últimos
años. Dichas cifras ponen de manifiesto una de las causas más
determinantes del deterioro de la actividad del Organismo: el descenso de
los servicios sometidos a demanda En efecto, según se presenta en el
mencionado cuadro, en el período 1990-1995, el número de usuarios de los
servicios fijos contratados (dozavas) ha sufrido una caída del 40,14%, al
tiempo que el de los usuarios de los servicios subvencionados permanecía
estable. En cuanto a los kilómetros recorridos, las caídas son
generalizadas: en los servicios de dozavas el número de kilómetros
recorridos descendió un 55,76% durante el período; en los servicios
eventuales un 36,40%; y en los servicios, subvencionados un 9,10% En el
anexo 1, por su parte, se presenta la distribución de las magnitudes
básicas que caracterizan el nivel de actividad de los Parques
provinciales (el personal y los vehículos, así como su adscripción a los
distintos tipos de servicio). A ese respecto, sorprende la existencia de
una elevada cantidad de parques cuyos niveles de actividad son demasiado
bajos para justificar su pervivencia.
VI. ANALISIS DE EFICIENCIA
A. Análisis de los costes
6.1. En el cuadro 22 se detallan los importes y la evolución de los
costes de explotación del PMM en el período 1990-1994, agrupados en las
categorías que se han considerado más representativas. Los costes totales
presentan un comportamiento alcista entre los ejercicios de 1990 y 1993
(el 12,54% acumulado), para registrar, por contra, una caída del 10,15%
en 1994. En conjunto, la tasa de incremento de los costes totales en el
período 1990-1994 fue del 1,12 %. Los gastos de personal, por su parte,
descendieron ligeramente en dicho período (un 1,81%), mientras que se
registró un incremento notable de las amortizaciones (un 30,90%) y de las
provisiones (que, desde un coste nulo en 1990, pasaron a superar los 240
millones de pesetas en 1994).
6.2. Los gastos de personal representaron el 84,74% del total de los
costes en 1994, un porcentaje ligeramente inferior al 87,27% de 1990. La
plantilla del Organismo disminuyó en 547 trabajadores entre el 31-12-1990
y el 31-12-1993, lo que representa una caída del 13,89%. A pesar de ello,
los gastos de personal registraron en esos tres años un crecimiento del
10,13%, que puede ser imputado a dos causas: por una parte, a los
incrementos retributivos establecidos presupuestariamente, que se sumaron
al crecimiento vegetativo de las retribuciones por antigüedad; por otra,
al efecto determinante del incremento de los complementos específicos y
de destino, provocados por las modificaciones de la Relación de Puestos
de Trabajo. Por su parte, el ejercicio de 1994 presenta una variación
negativa de los gastos de personal del 10,84%, como consecuencia de la
conjunción de dos factores: una disminución en dicho año de la plantilla
en 350 trabajadores (el 10,32%) y el incremento nulo de las retribuciones
de los empleados públicos dispuesto presupuestariamente para el
ejercicio. Para el conjunto del período 1990-1994, la plantilla disminuyó
el 22,78% y los gastos de personal el 1,81%.
Cuadro 23. Magnitudes e índices significativos de coste
6.3. En el cuadro 23 se presentan varias magnitudes e índices que ponen
de manifiesto la negativa evolución de los costes de explotación del PMM.
Cabe destacar, en primer término, que la continua disminución en el
período de los vehículos en servicio (el 10,10%), de los kilómetros
recorridos (el 30,13%) y de la plantilla de empleados (el 22,78% ya
comentado) no se vio acompañada de un descenso paralelo de los costes de
explotación. Como consecuencia de ello, todos los costes unitarios
registraron incrementos sustanciales. Así, el coste de personal medio por
empleado pasó de 2,4 millones de pesetas en 1990 a 3,1 millones en 1994
(que, en términos de variación, representa un incremento del 27,18%). El
coste medio por vehículo en servicio creció un 12,47%, desde 4,4 millones
de pesetas en 1990 hasta 5,0 millones en 1994, siendo mayor aún el
crecimiento (del 34,94%) si se exceptúan los gastos de personal. Por
último, el coste medio por kilómetro recorrido alcanzó un valor de 469
pesetas en 1994, lo que supone un incremento del 44,75% sobre las 324
pesetas de 1990. Conviene señalar, además, que si se deducen del cálculo
los gastos de personal, el valor medio por kilómetro de los demás costes
se elevó desde las 41 ptas/km. de 1990 hasta las 72 ptas/km. de 1994, lo
que representa una subida porcentual del 75,61%.
6.4. En los anexos 2, 3 y 4 se presenta un desglose de los costes
correspondientes a 1994 por categorías, parques y tipos de servicio.
Algunos de los costes se han podido imputar directamente a cada parque,
al disponer el PMM de información individualizada (así sucede con las
compras de combustibles y de repuestos, los gastos corrientes
presupuestarios y los otros gastos comerciales). La asignación de otros
costes, por el contrario, se ha realizado por el Tribunal de Cuentas
aplicando criterios de reparto proporcional, por carecer el PMM de
información detallada al respecto (utilizándose como variables para el
reparto, según la distinta naturaleza de los costes, el número de
empleados, el número de vehículos en servicio, el importe de la
facturación o el número de kilómetros recorridos). En el cuadro 24 se
resumen, a efectos ilustrativos, los valores agrupados y los costes
medios obtenidos por cada tipo de servicio.
********PAGINA CON CUADRO********
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B. Análisis de los ingresos
Cuadro 25. Estructura y evolución de los ingresos de explotación del PMM
6.5. En el cuadro 25 se detallan los importes y la evolución de los
ingresos de explotación del PMM en el período 1990-1994, agrupados en las
categorías que se han considerado más representativas. Al igual que los
costes, los ingresos totales presentan un comportamiento alcista entre
los ejercicios de 1990 y de 1993 (el 18,43% acumulado) y una caída (del
10,23%) en 1994. Como resultado de esta dispar evolución a lo largo del
período 1990-1994, los ingresos totales de explotación registraron un
aumento del 6,31%. La práctica totalidad de los ingresos (el 96%) debe
atribuirse a dos categorías: la facturación por prestación de servicios y
las subvenciones del Estado. El comportamiento de cada una de ellas
durante el período 1990-1994 fue, sin embargo, diametralmente opuesto. La
facturación por prestación de servicios disminuyó en cinco años un
40,40%, pasando de representar el 38,54% del total de los ingresos en
1990 al 21,61% en 1994. Por su parte, las subvenciones del Estado se
incrementaron desde 6.010 millones de pesetas en 1990 a 8.288 millones de
pesetas en 1994, lo que representa una subida a lo largo del período del
37,91%, después de haber alcanzado una cota máxima en 1993 de 9.080
millones de pesetas. En dicho quinquenio, la participación estructural de
las subvenciones del Estado en el conjunto de los ingresos del PMM pasó
del 57,48% en 1990 al 74,56% en 1994. Este incremento de las subvenciones
estatales se ha producido a pesar de que el número de los servicios
subvencionados ha permanecido estable en el período considerado.
6.6. Relacionando las anteriores cifras con las magnitudes básicas de la
prestación de servicios recogidas en el cuadro 23, se obtienen los
índices que se presentan en el cuadro 26. La evolución de los mismos a lo
largo del quinquenio pone de manifiesto el menor peso de la financiación
propia en el conjunto de los ingresos del PMM y la creciente dependencia
del Organismo de las subvenciones del Estado. Así, los coeficientes de
facturación media por empleado, por vehículo y por kilómetro sufrieron
unas caídas en el período 1990-94 del 22,82%, del 33,71% y del 14,80%,
respectivamente. En cambio, las subvenciones medias por empleado,
vehículo y kilómetro se incrementaron, respectivamente, en el mismo
período un 78,59%, un 53,40% y un 97,16%.
6.7. Por otro lado, del desglose por conceptos de la facturación por
prestación de servicios, cuyo detalle se presenta en el cuadro 27, se
desprende, en primer lugar, que la mayor caída en la facturación se
produjo en el concepto «tarifa kilométrica», con un descenso del 57,49%
entre 1990 y 1994. A éste le siguen el concepto «dozavas», que disminuyó
un 41,73%, y el concepto «prestación conductor», cuya facturación se
redujo en un 19,73%. Respecto de la facturación por otros conceptos, la
correspondiente a servicios de taller a terceros disminuyó en el
quinquenio hasta prácticamente desaparecer en 1994, en tanto que la
facturación de los servicios del taller a las compañías de seguros por
partes de accidente se triplicó entre 1990 y dicho año. En relación con
este último concepto, por otra parte, se ha comprobado que el importe de
los presupuestos de reparación que fundamentan la facturación a las
compañías de seguros son bastante inferiores al coste real para el PMM de
la reparación que éste efectúa. Esto se debe a que el coste de las
reparaciones para el PMM suele ser superior a los importes que las
compañías aseguradoras admiten como máximos a efectos de abonar las
correspondientes indemnizaciones. Por último, también se incrementó entre
1990 y 1994 la facturación por horas acreditadas a los conductores
(70,28%) y por el concepto varios (26,02%), que se corresponde en su
mayor parte con la facturación a la Dirección General de la Policía por
el aparcamiento de vehículos en los parques de Barcelona y Madrid.
6.8. La situación derivada de la progresiva pérdida del peso relativo de
la facturación por servicios dentro de los ingresos del Organismo, puesta
de manifiesto en los puntos anteriores, se agudiza, además, por el
bajísimo grado de recaudación que presentan todos los conceptos de la
facturación. Así, en el cuadro 28 puede verse que el principal concepto
de facturación por la prestación de servicios, el de «dozavas», presentó
en 1994 un grado de recaudación del 41,54%. También fueron muy bajos los
grados de recaudación por los conceptos de «tarifa kilométrica» (45,94%)
y «prestación de conductor» (55,50%). En cuanto al resto, los más
significativos son el de «varios» (cuyo grado de recaudación fue del
7,64%), el de «horas anticipadas» (34,46%) y el de «horas normales»
(67,64%). A este último respecto, debe tenerse en cuenta que, como se ha
señalado en el punto 4.11 de este Informe, las «horas normales» no son
acreditadas en nómina al conductor hasta que han sido recaudadas, en
tanto que las «horas anticipadas» se adelantan en nómina al conductor con
cargo al PMM, por lo que están desligadas de su posterior cobro al
usuario. Esta circunstancia podría estar en la base de las diferencias en
el grado de recaudación de unas y otras.
6.9. Por otra parte, dentro de cada concepto en particular, la deuda
derivada del impago de facturación se encuentra muy concentrada en
determinados usuarios. Así, se pueden destacar los siguientes: a) la
Dirección General de Infraestructuras de la Administración de Justicia
resulta ser el principal deudor del ejercicio de 1994, personificando el
55,57% de las deudas por «dozavas», el 24,08% de las «horas normales» y
el 38,79% en el total de la facturación; b) la Dirección General de
Policía adeuda el 96,58% del saldo por la utilización de instalaciones,
lo que supone el 11,56% del total de la facturación; c) los Ministerios
de Presidencia y de Asuntos Exteriores son responsables en conjunto del
76,80% de la deuda por «tarifa kilométrica» y del 15,76% de las «horas
normales»; d) la Junta de Andalucía personifica el 41,88% de la deuda por
«prestación de conductor» y el 62,72% de la deuda por «horas
anticipadas»; y e) el Organismo de Correos completa otro 36,57% en el
último concepto mencionado.
Cuadro 28. Recaudación de 1994 por conceptos
6.10. En los anexos 5 y 6 se desglosa para cada uno de los parques,
respectivamente, la facturación del ejercicio de 1994 por categorías, y
la facturación media por tipos de servicio, de acuerdo con la información
facilitada por el PMM. Es de notar la gran diversidad que aparece entre
los distintos parques por la facturación de los mismos servicios,
justificada en general, entre otras causas, por las acusadas diferencias
en las condiciones de prestación del servicio (número de conductores por
vehículo, categoría de los mismos, kilómetros recorridos, etcétera).
C. Rentabilidad de la explotación
6.11. Se presenta en el cuadro 29 el resultado de explotación en el
período 1990-1994, así como el desglose por servicios del correspondiente
al ejercicio de 1994. Los datos del cuadro confirman lo señalado en los
puntos 6.3 y 6.6; esto es, el deterioro progresivo de la rentabilidad de
la explotación del PMM y su creciente dependencia de las subvenciones del
Estado. En efecto, si en el ejercicio 1990 los ingresos distintos de las
subvenciones financiaban el 40,88% de los costes, en 1994 sólo alcanzaron
al 25,71%.
6.12. Como se observa en el mismo cuadro 29, el resultado de explotación
de 1994 fue positivo por un importe de 117 millones de pesetas. No
obstante, para una interpretación adecuada de este dato, han de tenerse
en cuenta las dos circunstancias siguientes:
a) En primer lugar, que dicho resultado positivo ha de atribuirse a
las subvenciones del Estado que, al igual que en el año anterior, se
habían situado muy por encima de la media de los tres años anteriores.
Además, y de nuevo igualmente a lo sucedido en 1993, el importe de las
subvenciones en 1994 fue superior a la diferencia entre los costes y los
ingresos de explotación, convirtiendo un resultado negativo, antes de
subvenciones, de 8.171 millones de pesetas, en otro positivo de 117
millones.
b) En segundo término, que el importe de la subvención estatal
excedió de los costes de los servicios subvencionados, en una cuantía más
que suficiente para compensar los resultados negativos de explotación de
los servicios sujetos a demanda. En efecto, en la segunda parte del
cuadro 29 se puede ver el desglose del resultado de explotación del
ejercicio, según los distintos tipos de servicios prestados por el PMM.
En dicho cuadro se ha afectado la subvención estatal a la actividad del
PMM que justifica su existencia (esto es, a los denominados «servicios
subvencionados»). Se observa, de esta forma, que las tres categorías de
servicios sujetos a demanda («dozavas», «eventuales» y «prestación de
conductor») tuvieron resultados de explotación negativos, que en 1994
alcanzaron en conjunto casi los 3.000 millones de pesetas.
6.13. De lo expuesto en el punto anterior se deduce que la actividad del
PMM se sostiene gracias a la financiación derivada de las subvenciones. A
ello debe añadirse que el PMM es consciente de que las tarifas de los
servicios, fijadas por Acuerdo de Consejo de Ministros, son superiores a
los precios ofertados por las compañías privadas que prestan servicios
similares (como consta, por ejemplo, en el Acta n.º 75 del Consejo
Rector, de fecha 22 de febrero de 1994). Esta sobrevaloración de las
tarifas, sin embargo, no ha sido suficiente para evitar los resultados
negativos de la explotación de los servicios sujetos a demanda,
comentados en el punto anterior y resulta significativo, a este respecto,
que las tarifas no hayan registrado ninguna modificación desde 1991. Esta
circunstancia se ha debido, entre otras causas, a que el PMM es
consciente (así consta, por ejemplo, en un informe de la Subdirección
General de Régimen Económico y Financiero de 9 de junio de 1995) de que
la actualización de las tarifas, dada su falta de competitividad,
produciría una intensa caída de la demanda de los servicios. Cabe
concluir por tanto que, de acuerdo con los parámetros económicos de 1994
y de los ejercicios anteriores, la gestión económica del PMM es
estructuralmente deficitaria y se apoya excesivamente en las subvenciones
estatales.
6.14. Del análisis desglosado de la rentabilidad de los Parques
provinciales, cuyos datos se presentan en los anexos 7 y 8, se deducen
conclusiones idénticas a la que, con carácter general, se ha expuesto en
el punto anterior. Prescindiendo del Parque de Madrid, porque sus
dimensiones no son comparables a las de los Parques provinciales, la
media de los costes correspondientes a los servicios sujetos a demanda
fue de 49,8 millones de pesetas en 1994, mientras que la de la
facturación correlativa fue de 20,7 millones de pesetas, arrojando un
déficit medio por Parque de 29,1 millones de pesetas. Por su elevado
volumen son especialmente destacables los desequilibrios de los Parques
de Sevilla (276,6 millones), Barcelona (151,5 millones) y Valencia (121,9
millones).
D. Gestión de los recursos humanos
6.15. Según se ha señalado en el punto 5.6, existen dos informes internos
sobre la gestión por el PMM de sus recursos humanos. El de la Inspección
General de Servicios del MEH, relativo al último trimestre de 1992 y
referido a la Subdirección General de Servicios Técnicos, destacaba la
falta de racionalidad de la estructura organizativa, la escasa motivación
del personal, la poca cualificación de los titulares de diversas unidades
(provocada por el empleo muy frecuente del proceso de reclasificaciones)
y la ineficiencia e ineficacia funcionales de ciertas
actividades realizadas por el PMM. Desde un enfoque distinto, el informe
titulado «Diagnóstico de oportunidades», realizado por una empresa
contratada, ponía de manifiesto también, en síntesis, los problemas de
comunicación y coordinación que existían en el seno de la organización,
la inadecuada respuesta de los factores de comportamiento y otras
debilidades en el funcionamiento de los sistemas de control operativo y
de información. Las comprobaciones realizadas directamente por el
Tribunal de Cuentas han ofrecido resultados similares, habiéndose
comprobado que los problemas expuestos en ambos informes permanecen sin
resolver, al no haberse puesto en práctica medidas adecuadas para su
solución.
6.16. Con independencia de los aspectos de la gestión señalados en el
punto anterior, el principal problema que tiene planteado el PMM en
materia de recursos humanos es el sobredimensionamiento de su plantilla.
Esta situación, que se concentra principalmente en la categoría de
conductores y en el ámbito de los servicios periféricos, ha venido
acentuada por la intensa caída de los servicios contratados. Para
solucionar este problema, el PMM ha puesto en marcha una política de
reducción de efectivos desde hace años. Sin embargo, la demanda de
servicios ha disminuido a un ritmo mucho más rápido que la reducción de
efectivos, debido a las escasas medidas puestas en marcha y a su reducida
eficacia, agudizando progresivamente el problema. Las cifras recogidas
sobre este particular en el anexo 9 (donde se presenta un detalle de la
evolución de las diferentes categorías de personal del PMM en el período
1990-1994) son convincentes. En él puede observarse que los efectivos de
personal se han reducido únicamente en un 23% a lo largo del período, en
tanto que los servicios contratados han disminuido en un 40%. Estos
porcentajes reflejan la escasa eficacia de la política de reducción de
efectivos emprendida por el PMM y la necesidad de realizar esfuerzos
adicionales para optimizar el empleo de los recursos humanos del
Organismo.
6.17. Analizando los datos del citado anexo 9, se comprueba que la
reducción de efectivos no ha afectado de igual manera a funcionarios y
laborales. En efecto, el número de los primeros ha disminuido en 861 (el
30%), en tanto que los segundos lo han hecho sólo en 36 (el 3%). A su
vez, la reducción en los Parques provinciales ha sido mayor que en el
Parque central de Madrid (746 frente a 151 ; es decir, del 39% y del 7%,
respectivamente). Por último, considerando los cuatro grupos de trabajo
que figuran en el anexo, la mayor disminución de efectivos en términos
absolutos afectó a los conductores funcionarios (702), mientras que en
términos relativos el colectivo más afectado fue el personal de taller
(el 50%). Por el contrario, tanto el personal administrativo funcionario
como el conductor laboral crecieron en el conjunto de los años
considerados: el primero en 45 efectivos (el 32%) y el segundo en 80 (el
12%), ambos fundamentalmente en Madrid.
6.18. Las principales medidas de reducción de personal han sido la
disminución del ritmo de los nuevos ingresos, la redistribución de
efectivos y las jubilaciones voluntarias. En el cuadro 30 se detallan los
movimientos de personal entre 1990 y 1994 debidos a cada una de las
medidas citadas. Puede verse en el mismo que, aparte de las causas
naturales (jubilaciones forzosas, excedencias y fallecimientos), la única
medida con efectos prácticos relevantes ha sido la redistribución de
efectivos a otros organismos de la Administración. Esta medida se ampara
en lo dispuesto en el Reglamento General de Provisión de Puestos de
Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles del Estado,
aprobado por el Real Decreto 28/1990, de 15 de enero, y ha sido la causa
del 46% de las bajas registradas en el período de referencia.
6.19. El proceso de redistribución de efectivos que se analiza no ha
estado guiado por una actividad planificadora previa. Debe reconocerse,
no obstante, que su puesta en práctica presenta dificultades, por cuanto
que resulta necesaria la actuación conjunta de varios órganos de la
Administración. Además, el PMM ha considerado también imprescindible
contar con la voluntad de los interesados y la negociación permanente con
las centrales sindicales presentes en el PMM. En conjunto, la opinión del
Tribunal de Cuentas sobre la naturaleza y el planteamiento genérico de la
medida en cuestión resulta favorable, si bien se considera que no se han
aprovechado todas sus posibilidades y, en consecuencia, los frutos
conseguidos han sido de menor alcance que lo deseado. La plantilla del
PMM continúa, por tanto, muy sobredimensionada a juicio del Tribunal.
6.20. Por otra parte, en el ámbito puramente interno, el PMM ha llevado a
cabo también un proceso de readscripción de funciones, trasladando
algunos efectivos desde otros cometidos a puestos de vigilancia y
seguridad. De hecho, la mayor parte del personal existente en esta
categoría al 31-12-1994 (143 efectivos) desarrollaba antes otras
funciones en el PMM. La categoría que más efectivos aportó a la misma fue
la de conductores, aunque se encuentran también en ella efectivos
procedentes del personal de taller, mozos, limpiadoras y otros. Si bien
el proceso de readscripción se considera, en principio, razonable, su
ejecución se ha visto afectada por dos circunstancias que han limitado su
eficacia:
a) En primer lugar, el personal afectado por la readscripción tiene,
en su mayor parte, una edad relativamente avanzada, sin que el PMM haya
realizado un análisis previo de su posible aptitud para el nuevo puesto
ni tampoco haya emprendido, con carácter posterior, actividades
suficientes de formación y adaptación a las nuevas funciones.
Comentarios a las alegaciones: Las alegaciones señalan que el PMM realizó
determinados estudios psicológicos y organizó un curso de formación en
una empresa privada. No obstante, la documentación facilitada por el
Organismo durante los trabajos de fiscalización, en relación con este
asunto, no figura ningún indicio de que tales actuaciones hubieran tenido
lugar, ni se aporta documentación al respecto acompañando a las
alegaciones. Por el contrario, el Tribunal ha podido analizar informes y
diversa documentación interna del PMM confirmando lo indicado en este
inciso.
b) En segundo lugar, la Ley 23/1992, de 30 de julio, de Seguridad
Privada establece en su artículo 12 que las funciones de seguridad
únicamente podrán ser desarrolladas por vigilantes integrados en empresas
de seguridad, concediéndose por medio de la Disposición Transitoria
Segunda un plazo de dos años para la adaptación a dicha norma. Este plazo
finalizó en julio de 1994 sin que el PMM cumpliera tal mandato. Cabe
concluir, por lo tanto, que desde dicha fecha está contraviniendo la
citada Ley. Por otra parte, en diciembre de 1996 terminó el plazo que la
Disposición Transitoria Tercera de la misma Ley 23/1992 concedía para
poder obtener la habilitación especial que el artículo 10 exige a este
tipo de trabajadores, sin que hasta la fecha el PMM haya adoptado ninguna
medida para adecuar la situación de su personal de seguridad a la
normativa expuesta.
Comentarios a las alegaciones: No es exacta la afirmación de las
alegaciones de que su personal de seguridad se dedique exclusivamente a
«actividades de custodia del estado de instalaciones y bienes o de
control de accesos realizados en el interior de inmuebles». De hecho,
para prestar estas funciones de custodia, el PMM no necesitaría disponer
de 143 efectivos ni de dos Jefes de Seguridad con tan alta cualificación.
Sin necesidad de mayores precisiones, que no serían propias de este
Informe, sólo cabe señalar la existencia de un escrito del Director
General del PMM al Director General de la Policía, de fecha 13 de abril
de 1992, y otro al Secretario de Estado para la Seguridad del Estado, de
fecha 27 de abril de 1992, de los que se deduce claramente cuáles son las
funciones asumidas por el personal de seguridad del PMM; cometidos que
resultan más explícitos aún en diversos Informes internos. Por último,
hay que señalar también un escrito del Ministerio para las
Administraciones Públicas de fecha 10 de mayo de 1994 en el que,
sosteniendo la misma interpretación que la contenida en este Informe
sobre la Ley 23/1992, se solicita información al PMM sobre la solución
adoptada, sin que le conste al Tribunal la respuesta dada por el PMM.
E. Gestión de los medios materiales
Instalaciones
6.21. Como ya se ha señalado, el PMM se organiza en un Parque Central, en
Madrid, y 51 Parques territoriales. En su conjunto, las instalaciones del
Organismo ocupaban en 1994 una superficie de 265.764 metros cuadrados,
distribuidos en 60 locales. En el anexo 10 se especifican en detalle los
datos esenciales referidos a la superficie ocupada por cada parque
(algunos con más de un local), así como la titularidad de dichas
instalaciones y la relación m2/vehículo. Para facilitar la interpretación
de tales datos, se presentan en el cuadro 31 los valores medios,
distinguiendo por sus características peculiares tres grupos: a) el
Parque central de Madrid; b) los grandes Parques territoriales de
Barcelona y Sevilla y c) el resto de Parques territoriales (en cuyos
datos se han eliminado siete parques: cinco de ellos, por falta de
información; otro por no disponer de instalaciones propias; y el último,
por mantener un depósito especial de 149 vehículos inactivos que le hace
perder homogeneidad con el resto de los parques).
6.22. Del anexo y cuadro señalados se deduce, en primer lugar, el
sobredimensionamiento de los Parques territoriales. En efecto, éstos
ocupan el 64% de la superficie total de las instalaciones, pese a que
cuentan sólo con el 38% de los vehículos del PMM. Cada Parque territorial
tiene, como media, 138 m2 de superficie por vehículo (118 de aparcamiento
y taller y 20 de oficinas), frente a 44 m2 (37 y 7, respectivamente) del
Parque de Madrid. Además, como puede observarse en el anexo 10, la
dimensión de los Parques territoriales presenta importantes desviaciones
frente a los citados valores medios, lo que refleja que la superficie de
las instalaciones no ha sido programada en función del número de
vehículos.
6.23. Atendiendo al régimen jurídico de tenencia, los 60 locales del PMM
presentaban la siguiente distribución: 14 eran propiedad del PMM, 17
pertenecían a la Dirección General de Patrimonio del Estado, uno figuraba
como de propiedad compartida por el PMM y la Dirección General del
Patrimonio, otro estaba cedido por un Ayuntamiento y 27 se encontraban en
alquiler. Por estos últimos se abonó en 1994 una renta total de 17
millones de pesetas, con una disminución respecto de la pagada el año
anterior del 27%.
6.24. En el año 1993 el PMM inició unas negociaciones con el Ministerio
del Interior y con la Dirección General de Patrimonio del Estado para
ceder espacio en ciertos parques a la Dirección General de Policía. El
único resultado obtenido fue la cesión a esta última Dirección General de
las instalaciones del Parque de Jaén (1.140 m2), a cambio del uso por el
parque de un local de 180 m2 propiedad del Ayuntamiento. También se
acordó la cesión de espacio en otros tres parques, sin que al término del
año 1994 se hubiese materializado aún el acuerdo, al parecer por
insuficiencia de créditos presupuestarios para la realización de las
obras necesarias. Por otra parte, en 1994 el Parque de Soria dejó de
contar con instalaciones propias, pasando a emplear desde entonces las
del Gobierno Civil. Las tres medidas citadas son las únicas de las que se
tiene conocimiento que hayan tenido por objeto racionalizar las
dimensiones y la utilización de las instalaciones del PMM. A juicio del
Tribunal de Cuentas, dichas medidas han sido notoriamente insuficientes,
dado que persiste el sobredimensionamiento de los parques y, como
consecuencia asociada, el ineficiente uso de las instalaciones. Por ello,
el PMM debería intensificar el esfuerzo dirigido a reducir la superficie
de las instalaciones y a conseguir acuerdos con otros organismos para
compartir locales.
Vehículos
6.25. En el cuadro 32 se presentan los datos agregados de la flota de
vehículos del PMM en 1993, 1994 y 1995, diferenciando los asignados a los
distintos servicios, así como su distribución territorial en 1994. Para
interpretar adecuadamente los datos, debe tenerse en cuenta que los
vehículos en depósito se encuentran totalmente inactivos y que los
destinados a servicios eventuales (tarifa kilométrica, sustitución de
servicios fijos e incidencias internas del PMM) se encuentran también en
gran parte inactivos o infrautilizados. Ello significa que, en los tres
años analizados, se encontraban inactivos o infrautilizados entre el 33 y
el 38% de los vehículos del PMM, lo que pone de manifiesto la
ineficiencia del Organismo en el empleo de sus medios materiales. Por lo
que se refiere, en concreto, a los vehículos en depósito, debe destacarse
que la mayor parte de ellos eran Peugeot 309 con aire acondicionado,
adquiridos en 1991 para sustituir, durante el verano, a vehículos de la
misma categoría que no estaban dotados del citado complemento. El PMM no
ha facilitado al Tribunal las razones que justificaron la adquisición de
dichos vehículos, ni las que han impedido su destino al servicio durante
todo el año y la consiguiente enajenación de los que carecen de aire
acondicionado.
6.26. Además de lo expuesto en el punto anterior, de los datos del cuadro
32 pueden extraerse las siguientes conclusiones:
a) Con mínimas variaciones, la flota de vehículos ha permanecido
estable en su conjunto entre 1993 y 1995, si bien ha disminuido el número
de vehículos asignados a los servicios fijos (subvencionados y dozavas)
en beneficio de los vehículos totalmente inactivos (en depósito) y de los
infrautilizados (servicios eventuales).
b) Los Parques territoriales presentaban un mayor porcentaje de
vehículos inactivos e infrautilizados (el 50% en 1994) que el Parque
central (el 24% en el mismo año). Prescindiendo de los vehículos
totalmente inactivos y sin considerar los Parques de Barcelona y Sevilla,
los demás Parques territoriales contaban en 1994 con una media de doce
vehículos en servicio. De ellos, cinco se destinaban a los servicios
subvencionados, tres a los servicios de dozavas y cuatro a los servicios
eventuales. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que 27 parques tenían
menos de diez vehículos en servicio, con una media de seis. Relacionando
estos datos con los expuestos en el epígrafe anterior respecto de las
instalaciones, debe concluirse que, desde el punto de vista de la
eficiencia de la organización del PMM, no resulta justificada la
existencia de un número tan elevado de Parques provinciales. En efecto,
en ellos se combinan el sobredimensionamiento de las instalaciones, la
escasez del número de servicios prestados y la existencia de un elevado
porcentaje de vehículos inactivos o infrautilizados. Esta confluencia de
circunstancias eleva innecesariamente los costes de infraestructura del
PMM. Además, dada la rápida depreciación de los vehículos, el
sobredimensionamiento de la flota tiene importantes efectos negativos
sobre la Cuenta de resultados del Organismo.
Cuadro 32. Flota de vehículos del PMM, clasificados por servicios
6.27. El análisis presentado en los dos puntos anteriores puede
completarse con el estudio de la eficacia del uso de la flota de
vehículos, medida por el número de kilómetros recorridos. En este
sentido, se presentan en el cuadro 33 los valores alcanzados por la flota
del PMM entre 1993 y 1995. Del cuadro se deduce de nuevo, esta vez desde
otro enfoque, la infrautilización de los vehículos del PMM. En efecto, se
observa en el mismo que la media de los kilómetros recorridos anualmente
por los vehículos asignados a cada tipo de servicio es de alrededor de
15.000 kms/vehículo para los servicios subvencionados, en torno a 12.000
kms/vehículo para los servicios de dozavas y no llega a 2.000
kms/vehículo para los servicios eventuales. Estas cifras, y en especial
la última, reflejan un nivel de uso muy bajo para unos vehículos de
servicio, máxime si se tiene en cuenta que los vehículos dados de baja
tienen una edad media de ocho años.
6.28. El cuadro 34, por su parte, analiza la antigüedad de la flota de
vehículos del PMM entre 1993 y 1995. En él puede observarse que, en 1993,
el 78% de los vehículos tenía menos de cinco años y únicamente el 4%
tenía más de diez años. La baja edad media de los vehículos en ese
ejercicio se debió a la fuerte inversión realizada en los años
inmediatamente anteriores, que culminó en la renovación casi total de la
flota. En los años posteriores, no obstante, el número de vehículos se ha
mantenido prácticamente estable, renovándose la flota en un número
aproximado de 100 vehículos al año, a pesar de la continua caída de los
servicios contratados y de la infrautilización de los vehículos.
Taller
6.29. En el cuadro 35 se presentan algunos indicadores de la actividad de
taller realizada en el PMM. Dada la escasa importancia que tiene la
actividad desarrollada en los Parques provinciales, se analizan a
continuación únicamente los datos relativos al taller central en Madrid.
En él se reparan habitualmente los vehículos adscritos al Parque central,
salvo algunos de alta gama que se reparan en los concesionarios.
Ocasionalmente, además, se reparan también en el taller central algunos
vehículos procedentes de los Parques provinciales.
Cuadro 35. Indicadores de la actividad del taller del PMM
6.30. Según puede verse en el cuadro 35, en el ejercicio de 1994 el
personal del taller disminuyó en un 31% respecto a 1993, con el fin de
adaptarse a los bajos niveles de actividad registrados. No obstante, el
taller continuó presentando un bajo nivel de eficiencia. Así,
relacionando el número de horas trabajadas (según consta en las
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
«órdenes de trabajo») con el de horas potencialmente realizables, se
obtienen unos índices de ocupación real del 21% en 1993, 48% en 1994 y
58% en 1995. Por otro lado, conviene matizar la tendencia alcista que se
aprecia en la evolución de este índice, ya que el tiempo medio empleado
en cada reparación se incrementó un 53% entre 1993 y 1995, sin que dicho
incremento aparezca justificado por un cambio en la naturaleza de las
reparaciones. Si se efectúa un cálculo que elimina esta posible
distorsión, utilizando en los tres años el tiempo medio por reparación de
1993, los niveles de ocupación de 1994 y 1995 se situarían en el 39% y
38%, respectivamente, con una ganancia respecto de 1993 bastante más
discreta. En cualquier caso, debe destacarse que el número de horas
trabajadas que consta en las «órdenes de trabajo» es el declarado por los
propios interesados, sin control adicional alguno. Además, no existen en
el PMM pautas teóricas sobre las horas necesarias para cada tipo de
reparación.
6.31. Además de las reparaciones, en el taller se realizan las siguientes
actividades:
a) El desguace de los vehículos siniestrados. Esta actividad se
realiza tras la apertura de una «orden de trabajo», sin que, a partir de
este momento, exista ningún tipo de control sobre el destino y
utilización de las piezas obtenidas*.
* Inciso modificado en función de las alegaciones.
b) Los trabajos de engrase y lavado, que también se prestan a
vehículos oficiales de otros Organismos y a vehículos particulares de los
empleados del PMM, previo pago en caja de las tarifas aprobadas por el
Director General el 17 de junio de 1993.
c) La obligatoria inspección técnica de los vehículos, que se
realiza por una unidad propia de ITV desde el mes de abril de 1994. Lo
más destacable de este servicio es que sus instalaciones no han sido
homologadas conforme a lo establecido en el Real Decreto 1987/1985, de 24
de septiembre, sobre normas de instalación y funcionamiento de las
Estaciones de Inspección Técnica de Vehículos. Esta circunstancia puede
tener como consecuencia la posible invalidez de los informes expedidos
por dicha unidad y las posibles responsabilidades del PMM en el caso de
siniestros.
Recursos informáticos
6.32. A partir de 1993, y siguiendo las directrices de un estudio
encargado a una empresa privada, el PMM ha realizado un considerable
esfuerzo inversor en recursos informáticos. Entre las medidas adoptadas
con esta finalidad, cabe resaltar: la reorganización del Servicio de
informática; la renovación del equipamiento, que incluyó la sustitución
del obsoleto sistema multiusuario y la adquisición de microprocesadores;
y la realización de cursos de formación, tanto especializados como para
usuarios. En cuanto al desarrollo de programas informáticos, el objetivo
final parece ser la implantación de un Sistema Integrado de Aplicaciones,
en el que se involucrarían todas las áreas de gestión, si bien al término
de los trabajos de campo se estaba aún muy lejos de alcanzar tal
objetivo. Como principales aplicaciones internas, desarrolladas con
medios propios o ajenos, se pueden citar: el Sistema Integrado
Taller-Compras-Almacén; las complementarias del SICAI denominadas AGESCA
y ADOP (para la gestión de cargos y pagos); y las relativas a la gestión
del servicio médico, registro, inventario y alquileres. Las aplicaciones
externas de mayor importancia son el SICAI-II, desarrollado por la
Intervención General de la Administración del Estado para la gestión
contable y presupuestaria, y la NEDAES (gestión de nóminas y Seguridad
Social), desarrollada por el Ministerio de Administraciones Públicas y
que se espera integrar con un sistema complementario para la gestión de
los recursos humanos (SIRH), actualmente en desarrollo. Las principales
carencias se observan en el área de los servicios móviles, donde se
presentan serios problemas de acceso y disponibilidad a la información,
así como la existencia de demoras, fragmentación, falta de homogeneidad
y, en ocasiones, inconsistencia en la que se obtiene. Aunque estaba
previsto el desarrollo de una aplicación con medios propios para antes de
finalizar el año 1994, en 1996 se encontraba operativo únicamente un
módulo (servicios de incidencias). La parte principal, relativa a los
sistemas de gestión de conductores, vehículos y Parques provinciales, se
encontraba en desarrollo.
F. Referencia especial a ciertos procedimientos de gestión
Prestación de los servicios
6.33. La normativa referida a los aspectos esenciales de la prestación de
los servicios por el PMM (solicitud, autorización, prestación y, en su
caso, facturación y cobro de los servicios), resulta parcial e imprecisa.
Está constituida por las siguientes disposiciones:
a) El Real Decreto 280/1987, de 30 de enero, en cuanto a la
atribución de competencias a las Subdirecciones Generales de Servicios
Técnicos y de Régimen Económico y Financiero.
b) La «Primera Instrucción General de Presidencia de Gobierno» de
diciembre de 1982, comunicada a los Ilmos. Sres. Subsecretarios de los
Departamentos ministeriales, en cuyo apartado III «Medidas de austeridad»
se delimitan los altos cargos y autoridades con derecho a la utilización
de vehículo oficial con carácter permanente, se establecen limitaciones
para la utilización de los vehículos de incidencias y se prohíbe la
utilización de los vehículos del PMM para usos no oficiales.
c) La Circular 1/1986 del Director General del PMM (modificada en
1995), sobre adscripción de los conductores a los distintos servicios.
d) Las Circulares l/1987, 4/1987 y 1/1989, del Director General del
PMM, sobre cumplimentación de los partes de recorrido.
e) El Acuerdo del Consejo de Ministros de 5 de julio de 1991, por el
que se aprueban las tarifas actualmente vigentes y, en anexo, las «normas
de servicio y facturación del PMM».
6.34. En el cuadro 36 se especifican los vehículos y los conductores que
en 1994 estaban asignados a cada modalidad de prestación de los servicios
automovilísticos por el PMM. Destaca el sobredimensionamiento de la flota
de vehículos y de la plantilla de conductores en los servicios
eventuales, así como la existencia de 286 efectivos que prestaban
servicios de segundo conductor en los servicios fijos. Estos últimos
efectivos procedían de la recolocación de una parte del personal
conductor excedentario, razón por la cual desde 1994 ya no se cubren las
vacantes de segundo conductor que se producen en este tipo de servicios.
Cuadro 36. Modalidades de prestación de los servicios automovilísticos
del PMM en 1994
Comentarios a las alegaciones: La cifra de 286 efectivos que prestaban
servicios de segundo conductor al 31 de diciembre de 1994 se ha obtenido
de las diversas estadísticas y listados de servicios facilitados por el
PMM. Se desconoce el posible origen de la cifra de 38 efectivos en dicha
situación que se señala en las alegaciones, si bien cabe indicar que la
misma resulta inconsistente con la información facilitada al Tribunal
respecto al número de servicios y conductores.
6.35. Por otro lado, en el anexo 11 se desglosan los servicios
subvencionados y de «dozavas», de acuerdo con las modalidades de
conductor ya señaladas, por tipo de servicio y distinguiendo entre Madrid
y Parques provinciales. El tipo de servicio está en función del rango
protocolario del usuario y de las necesidades que se cubren con aquél,
teniendo relevancia esta clasificación para el régimen retributivo del
conductor y la categoría de los vehículos utilizados. La información
facilitada por el PMM abarca a 16 tipos de servicio, habiéndose
reagrupado por el Tribunal de Cuentas en cuatro, según se especifica en
el anexo indicado. La gama de vehículos utilizados en cada una de estas
agrupaciones respondía en 1994 a los siguientes modelos: en el tipo de
servicio 1 (alta representación), Mercedes-500, Audi-200 o similar; en el
tipo 2 (representación), Opel Omega, Ford Scorpio o similar; en el tipo 3
(servicio), Renault-21 o similar; y en el tipo 4 (incidencias),
Peugeot-309, vehículos todo terreno, furgones, motocicletas y otros.
6.36. La asignación de vehículo oficial (servicio subvencionado) se
autoriza por el Director General del PMM automáticamente, sin más
requisito ni análisis previos que la publicación en el «BOE» del
nombramiento de la autoridad de que se trate. Conforme a lo dispuesto en
la Instrucción de la Presidencia del Gobierno de diciembre de 1982, los
servicios de vehículo oficial con carácter permanente deben prestarse
exclusivamente a las autoridades y a los altos cargos con rango igual o
superior al de Secretario de Estado o asimilado, estableciendo
expresamente que los Directores Generales sólo podrán utilizar los
vehículos de incidencias. Pese a la claridad de la citada norma, el PMM
viene prestando habitualmente este tipo de servicios exclusivos y
permanentes también a los Directores Generales, hasta el punto de que en
1994 tenía asignados a los mismos 328 vehículos y 418 conductores (de
ellos, 90 en concepto de segundo conductor).
6.37. La distribución de los servicios subvencionados entre los distintos
tipos de usuario figura en los anexos 12 y 13. La nota más característica
de estos datos es su falta de correlación con el número real de altos
cargos, sin que el PMM haya justificado los criterios en los que pueda
haberse basado la distribución de los servicios. Esta circunstancia
afecta muy en especial a los servicios de incidencias, en los que no
aparece formulado criterio alguno para su asignación ni mecanismos de
control de la prestación del servicio (como comprobación del nivel de
empleo de los vehículos, del kilometraje realizado o de las
circunstancias de los servicios). En definitiva, no se encuentran
explicitados los criterios en que se basan la distribución y el control
de los servicios subvencionados.
6.38. En cuanto a los servicios sujetos a demanda («dozavas», prestación
de conductor y tarifa kilométrica), se ha observado una gran
heterogeneidad en el procedimiento de autorización de los servicios,
debido a la dispersión de las competencias y a la falta de mecanismos de
coordinación al respecto. Los partes de recorrido son los documentos que
el PMM emplea para asignar los servicios y para justificar, a efectos de
la facturación, que han sido efectivamente realizados. Sin embargo, se
han encontrado numerosos errores y omisiones en los datos de dichos
partes, en lo que se refiere a la identificación del vehículo, la firma
del conductor, la conformidad del servicio, el visto bueno del Jefe del
parque, la potencia del vehículo (necesaria para la aplicación de las
tarifas) y otros. Por otra parte, no queda constancia escrita del control
que deberían realizar los Jefes de parque y los de las Secciones móviles
(en Madrid) respecto de la prestación del servicio, el kilometraje y el
combustible consumido. Tampoco existen mecanismos de control en la
acreditación por los usuarios de las horas extraordinarias de los
conductores.
6.39. La modalidad de prestación de conductor sin vehículo no resulta, a
juicio del Tribunal de Cuentas, un sistema de servicios eficiente. En
efecto, la puesta en práctica de este sistema exige un número muy elevado
de trámites (designaciones, controles, facturaciones, cobros,
reclamaciones de deudas, etcétera), que podrían obviarse si se optara por
el traslado de dichos conductores a los Organismos que realmente los
necesitaran.
6.40. Como se ha indicado en el punto 3.51 de este Informe, el PMM tiene
cedida a otros Organismos oficiales (en su mayor parte, a la Dirección
General de la Policía) la utilización de determinados locales de oficinas
y plazas de aparcamiento. Desde el punto de vista de la eficiencia de la
prestación de los servicios por el PMM,
tampoco parece justificada esta cesión. En efecto, a juicio del Tribunal
de Cuentas, habría resultado más eficiente que el Organismo racionalizara
las dimensiones y el uso de sus instalaciones (en la línea de lo señalado
en el punto 6.24), reduciendo las mismas al espacio imprescindible para
la prestación de los servicios propios del PMM y destinando el resto a
otros usos que pudieran resultar rentables (como por ejemplo, su venta,
la rescisión de los contratos de alquiler o la adscripción formal de las
instalaciones a otros Organismos públicos). Con independencia de la
opinión negativa del Tribunal sobre la racionalidad de dicha política de
cesión de espacios, resulta especialmente relevante, a estos efectos, que
el Tribunal de Cuentas no haya podido comprobar la facturación derivada
de la misma (200 millones de pesetas en 1994), por la inexistencia de
documentos que permitan verificar las condiciones de la cesión, tal como
se ha indicado en el punto 3.51.
Repostado de combustible
6.41. A finales de 1992, el PMM implantó un nuevo sistema de control del
repostado de carburante en las estaciones de servicio. Este sistema, que
sustituyó al anterior basado en la expedición por el PMM de vales,
consiste en la asignación nominativa a cada servicio de una tarjeta a la
que se carga el importe del combustible repostado; importe que se
justifica por medio de los recibos expedidos al efecto por las estaciones
de servicio. El nuevo sistema se aplicó en todo el territorio nacional,
excepto en las islas Canarias, Ceuta y Melilla, y fue adjudicado a la red
SOLRED en un primer momento y, desde 1995, a la red CEPSA. Al mismo
tiempo, permaneció operativa la gasolinera de la sede central de PMM en
Madrid, que se suministraba directamente de la compañía distribuidora
seleccionada y operaba también por medio del sistema de tarjetas y
recibos. El Tribunal de Cuentas ha revisado los suministros, los
resúmenes mensuales de consumos y una muestra de los recibos de la
gasolinera central de Madrid, no habiéndose presentado incidencias
relevantes. Unicamente cabe señalar que, debido al ahorro en este caso de
los márgenes comerciales de las estaciones de servicio, el repostado de
combustible es más barato en la gasolinera central de Madrid, lo cual,
unido a su mejor control, aconseja que por el PMM se incentive el mayor
uso de la misma, con preferencia al repostado en otras estaciones.
6.42. En la utilización de las tarjetas SOLRED se han observado, por el
contrario, numerosas irregularidades. Así, revisada una muestra de los
efectuados por 35 vehículos de siete modelos distintos durante 1994, se
han observado diversas deficiencias en la documentación relativa a los
repostados. Entre ellas, cabe destacar las siguientes:
a) La falta de constancia en varios recibos de la matrícula del
vehículo.
b) La existencia de datos contradictorios, en lo que se refiere a
los litros repostados, entre los partes de recorrido y los recibos.
c) Falta de coherencia de algunos documentos justificativos, en los
cuales consta haberse repostado una cantidad de carburante que, sumada al
remanente que figura en el propio documento, excede la capacidad del
depósito del vehículo.
d) La utilización de la tarjeta de un vehículo para el repostado de
otro, también del PMM.
e) La existencia de justificantes de dos repostados de un vehículo,
en un mismo día, en la misma estación de servicio y con un minuto de
diferencia, de 30 y 10 litros respectivamente, quedando unas existencias
según el parte de recorrido de 89 litros, cuando la capacidad máxima del
depósito, según las especificaciones técnicas, es de 80 litros.
f) La existencia de justificantes de dos repostados de un vehículo,
en un mismo día, con un minuto de diferencia y en la misma estación de
servicio, por 60 y 40 litros, respectivamente, siendo la capacidad del
depósito de 75 litros.
g) La repetición de la misma operación, en el mismo vehículo citado
en el apartado anterior dos días después, repostando 50 y 48 litros.
h) El repostado de 35 litros por otro vehículo, el 31-12-1994, con
la tarjeta CEPSA, que aún no estaba en vigor, quedando además un
remanente en el vehículo de 94 litros cuando la capacidad del depósito es
de 80 litros.
6.43. Además de las tarjetas citadas en los dos puntos anteriores, el PMM
dispone de las tarjetas denominadas «comodín», que no están asignadas a
los vehículos sino a los jefes de Parque o de las Secciones Móviles. Su
uso se reserva para casos excepcionales, tales como la pérdida de la
tarjeta asignada a algún vehículo o, con carácter provisional, para los
vehículos nuevos a los que aún no se haya asignado su tarjeta. En la
revisión de una muestra de la documentación referida a estas tarjetas
«comodín» se han observado las siguientes deficiencias:
a) Unicamente en el 24% de los casos examinados existe un documento
en el que consta la entrega de la tarjeta al conductor que la usa.
b) No se ha aportado documentación alguna sobre la tarjeta 7701-D,
asignada a la Sección encargada del Ministerio de Asuntos Sociales y
utilizada tres veces en marzo de 1994.
c) Para justificar el uso durante 1994 de cuatro tarjetas asignadas
a la Sección de incidencias, se han aportado documentos de entrega que
carecen del «recibí» de los conductores que las usaron. Además, los
documentos tienen fecha de 1996 y están realizados en un impreso en el
que figura «entrega de tarjetas CEPSA» (sistema iniciado en 1995, como ya
se ha indicado).
6.44. El PMM no ha acreditado ante el Tribunal de Cuentas la existencia
de ningún sistema de control del uso de las tarjetas. Por su parte, el
control del posible exceso de consumo de carburante de los vehículos se
basa, teóricamente, en su detección por el propio conductor del vehículo
o por los responsables del parque o Sección. En caso de detectarse un
exceso, debe comunicarse a los Servicios Técnicos y procederse al envío
del vehículo al taller, donde ha de abrirse una orden de trabajo y
realizarse las comprobaciones oportunas, de cuyo resultado no queda
constancia documental alguna. Solicitadas por
el Tribunal las órdenes de trabajo de este tipo abiertas durante el mes
de octubre de 1994, se comprobó que, en ningún caso, el motivo específico
del ingreso del vehículo en el taller fue el exceso de consumo, sino que,
aprovechando la entrada para otras reparaciones o servicios, se analizó
dicha circunstancia. Por otra parte, los vehículos del PMM tienen
precintado el cuentakilómetros, como mecanismo de control sobre el
consumo y el kilometraje. Según manifiesta la dirección del PMM, cada vez
que se detectan en el taller roturas de los precintos se inician
diligencias tendentes a investigar su posible manipulación y el
responsable de la misma. No obstante, el Tribunal de Cuentas ha
comprobado, mediante el examen de una muestra de los casos de rotura de
precinto detectada en el taller, que en ninguno de ellos se habían
realizado las mencionadas diligencias.
Enajenación de viviendas del PMM a sus empleados(*)
(*) El análisis de legalidad de los expedientes de enajenación de esas
viviendas figura en los puntos 4.40 a 4.43 de este Informe.
Cuadro 37. Número de viviendas enajenadas por el PMM (clasificado según
el año de escrituración) y existencias de viviendas no vendidas al
31-12-1994
6.45. Según la información facilitada, que se resume en el cuadro 37, el
PMM disponía en 1987 de, al menos, 1.545 viviendas de su propiedad,
construidas a partir de la década de los cuarenta, para su arrendamiento
en favor de los empleados del Organismo. Como se ha indicado en el punto
4.40, el PMM inició en aquel año un proceso de liquidación de ese
patrimonio inmobiliario, mediante su enajenación a los inquilinos y
previa la realización de importantes obras de rehabilitación. Este
proceso se encontraba muy avanzado en 1994, ya que al finalizar ese año
se había formalizado la venta de 1.253 viviendas y existían otras 55 cuya
enajenación se encontraba pendiente de escriturar. En el citado cuadro 37
se detalla el número de viviendas enajenadas, por localidad y año de
formalización de la escritura pública. Debe aclararse, a este respecto,
que al 31-12-1990 ya se había ofrecido y aceptado el 98% de las citadas
viviendas enajenadas, si bien tan sólo se habían escriturado y pagado el
40% de las mismas.
6.46. En el cuadro 38 figuran los importes obtenidos por el PMM por las
viviendas enajenadas hasta el 31-12-1994 y los costes asociados a la
operación (fundamentalmente, los ocasionados por la rehabilitación de las
viviendas previa a su venta), desglosados según las localidades en que se
encuentran ubicados los inmuebles. Incidentalmente, cabe señalar que la
información facilitada por el PMM registra en tres localidades (Madrid,
Málaga y Palencia) un mayor número de viviendas rehabilitadas que el de
las que son propiedad del PMM (4, 12 y 16 viviendas, respectivamente),
sin que se haya podido encontrar la causa de estas diferencias. Según se
deduce del cuadro, el coste medio por vivienda se elevó a 1,5 millones de
pesetas, mientras que el ingreso medio obtenido fue de 2,4 millones
(importe que, aparentemente, se encuentra bastante alejado del valor de
mercado de las viviendas de estas características). De ello se concluye
que el PMM ha obtenido un diferencial medio de venta inferior a las
900.000 pesetas por vivienda. Cabe concluir, por tanto, que la operación
ha tenido una rentabilidad muy escasa desde el punto de vista económico.
6.47. Pese a la magnitud de la operación de venta de inmuebles, no
existió ningún plan o programa previo que recogiera los aspectos
esenciales de la misma (tales como su motivación, la identificación de
las viviendas y de los beneficiarios, la valoración del patrimonio a
enajenar, las fases y requisitos del proceso, el procedimiento de venta,
la formación de los precios, la necesidad de las obras de rehabilitación,
la estimación de su coste y la posible rentabilidad total de la
operación). El PMM justifica el proceso de enajenación de viviendas en un
doble motivo. Por un lado, una motivación de carácter social: facilitar a
sus trabajadores el acceso a la propiedad de una vivienda que ocupaban en
situación provisional, ya que al suscribir el contrato de arrendamiento
contraían la obligación de abandonar la vivienda cuando cesara su
relación de empleo con el PMM. Por otro lado, una razón económica
fundamentada en los elevados gastos que, según manifiesta el PMM, exigía
el mantenimiento y conservación de las viviendas (superiores, al parecer,
a los ingresos obtenidos por las rentas de alquiler).
6.48. El PMM no ha aportado explicación ni documentación alguna sobre el
criterio empleado para determinar los precios de venta de las viviendas,
limitándose a señalar que fueron fijados por el Director General anterior
al momento de realización de los trabajos de campo. Se ha comprobado, en
cualquier caso, que los precios de venta fueron notablemente inferiores a
los de mercado, según se reconoce por el propio Organismo en varios
escritos oficiales (por ejemplo, en uno de fecha 18 de septiembre de
1995). Como muestra, cabe citar un bloque de Madrid, cuyas viviendas
fueron ofertadas en 1989 por el PMM a unos precios de venta por metro
cuadrado que oscilaron entre las 23.750 y las 39.063 pesetas. Dichos
precios resultan notablemente inferiores a los de unas viviendas
similares a las indicadas, en la misma calle y número, que fueron
valoradas por la Delegación provincial del MEH en 1995, con ocasión de la
incorporación al Patrimonio del Estado de las viviendas del PMM vacías y
no vendidas, entre las 145.600 y las 172.900 pesetas/m2. La diferencia
entre ambas valoraciones (superior al 400%) excede con creces al
incremento acumulado en el período 1990-1994 del componente del IPC
relativo al sector «Vivienda», que no alcanzó el 49%. También se ha
comprobado que no existían criterios uniformes ante situaciones
similares, como los casos en que se formulaban segundas y sucesivas
ofertas cuando el inquilino rechazaba la oferta inicial. Así, en algunas
ocasiones se mantenía el precio inicial, pese a haber transcurrido varios
años entre las ofertas; en otras se incrementaba el precio según el IPC;
y en otras, finalmente, se duplicaba o triplicaba el precio inicial.
6.49. El principal coste de esta operación para el PMM fue el derivado de
las obras de rehabilitación a las que se comprometió con los inquilinos.
El Organismo no realizó estimación alguna del coste de las obras ni lo
repercutió en los precios de venta de las viviendas. El importe
contabilizado de estas obras entre 1988 y 1994 ascendió a 1.540,4
millones de pesetas, cantidad que representa aproximadamente la mitad del
importe total obtenido por las enajenaciones. En el caso de las viviendas
de Madrid, hay que añadir al coste de estas obras el derivado de la
contratación de una asistencia con la empresa pública IMPROASA (analizado
en el punto 4.42 de este Informe), que ascendió a 89,4 millones de
pesetas. Como se ha indicado en dicho punto, el PMM no ha podido
justificar al Tribunal de Cuentas la necesidad de dicho contrato. Tampoco
existe constancia documental de las actividades realizadas por IMPROASA
en la ejecución del contrato, excepto de algunas de mera gestión
burocrática, tales como la remisión de ofertas a los inquilinos y la
recepción de los documentos de aceptación de las ofertas y de las
fianzas. Estas actividades, por otra parte, fueron realizadas por el
propio PMM en la mayor parte de los casos con sus propios medios, sin que
se haya advertido motivo alguno para que no lo hiciera así en todas las
ventas. Por último, debe hacerse constar, como un coste diferido del
proceso de venta de viviendas, el procedente de 498 actas incoadas por la
Inspección municipal de tributos de Madrid hasta marzo de 1996, por la
omisión de pago del Impuesto sobre el incremento del valor de los
terrenos de naturaleza urbana correspondiente a las viviendas enajenadas
en la capital. El importe de dichas actas, por la suma de cuotas,
intereses de demora y sanciones, asciende a 356,4 millones de pesetas.
Estas actas se encuentran recurridas por el PMM en vía administrativa,
con resultados negativos hasta el momento, y algunas en la jurisdicción
contencioso-administrativa.
VII. CONCLUSIONES
A. Respecto al control interno
7.1. El examen del control interno del PMM ha puesto de relieve numerosas
debilidades y deficiencias. En el área contable, si bien el SICAI
garantiza un control suficiente sobre el sistema, se han observado
defectos en la gestión, como el desfase del Plan contable particular
aplicado, la falta de garantías en el acceso al sistema y los retrasos en
las anotaciones contables. Por su parte, los bienes del inmovilizado
(salvo los elementos de transporte) carecían de inventarios e
identificación y no se realizaban inspecciones físicas. Al 31-12-1994, el
inventario contable de vehículos recogía 60 automóviles que habían
causado ya baja documentada en el PMM y otros 99 que, al parecer, también
habían causado baja pero de los que se desconocen sus circunstancias por
carecer el PMM de documentación al respecto. Las existencias de
carburantes eran objeto de un control adecuado, pero en las de repuestos
y otros materiales se han observado diferencias entre los registros
auxiliares y la contabilidad. Destaca también, a este respecto, que las
existencias en los parques no eran objeto de control alguno por los
Servicios Centrales del Organismo. Lo mismo ocurría en el área de
tesorería, donde los Servicios Centrales no controlaban las cuentas
bancarias abiertas a nombre de los Parques provinciales para gestionar
los pagos a justificar, desconociendo incluso su saldo.
7.2. Por lo que se refiere al control de la gestión, el PMM carecía de
instrumentos de planificación formal de su actividad. A tales efectos, no
pueden considerarse instrumentos de planificación los llamados «Planes
anuales», que son una mera enunciación de tareas internas de las
distintas Subdirecciones Generales. Tampoco es válido a estos efectos el
Presupuesto por programas, cuyos objetivos e indicadores no son
representativos ni adecuados, siendo su naturaleza la de una simple
predicción subjetiva y careciendo además de sistema de seguimiento y
control alguno. En los aspectos relacionados con la prestación de los
servicios (entre otros, kilometraje, repostado de combustible y dietas y
horas extraordinarias de los conductores) el control presentaba
debilidades muy acusadas, al igual que en el alquiler de inmuebles y en
todo el proceso de enajenación de viviendas del PMM a sus empleados.
B. Respecto a los estados financieros
7.3. La fiscalización de los estados financieros del PMM se ha visto
afectada por importantes limitaciones al alcance que han impedido al
Tribunal efectuar una revisión completa sobre la pertinencia de los
saldos de las cuentas de «Inmovilizado» y «Patrimonio». Además, se han
presentado otras limitaciones de escasa importancia relativa en la
gestión de los pagos a justificar de los Parques provinciales,
facturación a otros Organismos por uso de instalaciones del PMM, pago
material de la nómina e ingresos por arrendamientos de viviendas
propiedad del PMM.
7.4. Con independencia de las limitaciones señaladas en el punto
anterior, las deficiencias que se han encontrado en las comprobaciones
realizadas sobre el Balance y la Cuenta de resultados del Organismo
cerrados al 31-12-1994 permiten afirmar al Tribunal que los estados
financieros rendidos por el PMM no representan la imagen fiel de la
situación financiera y patrimonial del Organismo a esa fecha ni el
resultado de sus operaciones durante el ejercicio fiscalizado. La opinión
del Tribunal se sustenta en el número y la importancia de las salvedades
por incumplimiento de los principios y normas contables de aplicación al
Organismo. En el punto 3.1 de este Informe se resumen las más importantes
de ellas, que afectan fundamentalmente a las cuentas de «Inmovilizado»,
«Existencias», «Acreedores», «Tesorería» y «Resultados extraordinarios».
C. Respecto al análisis del cumplimiento de la legalidad
Personal
7.5. Al analizar la gestión administrativa del personal, se han observado
numerosos defectos formales y de legalidad en los expedientes personales.
Entre los primeros se encuentra la ausencia, en bastantes casos, de
documentación relevante (el título de funcionario, el contrato de trabajo
laboral, la afiliación a la Seguridad Social y otros). Entre los defectos
de legalidad, cabe destacar una práctica habitual seguida por el PMM de
realizar unos nombramientos denominados «accidentales», desconocidos
tanto en la normativa funcionarial como en la laboral, a los que seguía
la reclasificación del puesto de trabajo a un nivel superior y la
consideración inmediata, sin cumplir ningún requisito de concurrencia ni
convocatoria pública, de tales nombramientos como fijos. Por medio de
esta práctica, 28 funcionarios y 27 laborales se encontraban ocupando en
1994 puestos de trabajo de un nivel superior al máximo que legalmente
podían ocupar por su categoría y nivel de estudios, incumpliendo
específicamente el Reglamento de Provisión de Puestos de Trabajo y el
Convenio Colectivo del PMM.
7.6. En el examen de las nóminas, se ha observado un deficiente control
del sistema de acreditación de los complementos de productividad (a los
funcionarios) y de disponibilidad (a los laborales). Así, se ha observado
que dentro de estos conceptos se contempla un gran número de horas
extraordinarias, certificadas por los usuarios de los servicios y
facturadas a los mismos a los precios de tarifa, que no son objeto de
control por el PMM. En este sentido, se ha sobrepasado (y de forma muy
notable, en varios casos) el límite de horas extraordinarias establecido
en el Estatuto de los Trabajadores. Por otra parte, el PMM abonó en 1994
un importe total de 4,8 millones de pesetas por gratificaciones
extraordinarias a funcionarios y laborales, sin que conste el
cumplimiento de los requisitos exigidos por la legislación y sin que este
concepto retributivo estuviera contemplado en el Convenio Colectivo.
Por último, en la revisión de las cuentas justificativas del pago de
indemnizaciones por razón del servicio han aparecido también numerosos
defectos formales en la orden del servicio y en los documentos
justificativos del cumplimiento del mandato y de los gastos.
7.7. Se ha comprobado también que 19 trabajadores (con categoría de jefes
de parque) disfrutaban en 1994 de retribuciones en especie, consistentes
en el uso gratuito de vivienda y, en algunos casos, de electrodomésticos
para las mismas comprados con cargo al presupuesto del PMM. Ambas
retribuciones en especie carecen de cobertura legal, al haber sido
suprimidas con carácter general por la Ley 30/1984 y sucesivas Leyes de
Presupuestos Generales del Estado. En 15 de los 19 casos señalados,
además, la cesión de la vivienda fue posterior a la primera Ley citada.
No consta la existencia de ningún criterio objetivo para la entrega de
estas viviendas ni se ha justificado su conveniencia para el interés
público, toda vez que el PMM lo considera un beneficio otorgado
discrecionalmente por el Director General.
Contratación
7.8. En los expedientes de contratación administrativa (obras,
suministros y asistencias) se han encontrado numerosas deficiencias en la
documentación, tanto formales (pliegos, informes preceptivos, etcétera)
como sustanciales, en el cumplimiento de los requisitos de autorización,
adjudicación, recepción y liquidación. La gestión de los contratos de
alquiler de inmuebles en los que el PMM tiene la condición de
arrendatario ha adolecido de falta de control y coordinación. En este
tipo de contratos se han presentado también defectos formales en la
documentación e irregularidades en las actualizaciones de renta. En los
contratos de enajenación de material no apto para el servicio, por su
parte, se aprecian asimismo deficiencias de tramitación, al igual que en
los contratos de concesión del servicio de cafetería en la sede central y
en el Parque de Sevilla. En el primero de ellos se ha detectado además un
perjuicio económico, derivado de la defectuosa formalización de la
fianza, por importe de 1,5 millones de pesetas, cuya incautación por el
PMM resultó fallida al rescindir el contrato. Además, en ninguno de los
dos contratos de concesión citados se ha ingresado nunca el canon
establecido (200.000 pesetas anuales en el primero y 60.000 pesetas
anuales en el segundo). Por último, en los contratos de alquiler de
viviendas propiedad del PMM a sus empleados aparecen asimismo defectos
formales, habiendo resultado imposible verificar la corrección de los
importes facturados por inexistencia de información al respecto, si bien
los importes no tienen una relevancia apreciable. Ante los indicios de
responsabilidad contable que algunas de las operaciones citadas
presentan, o llegarían a presentar si prescribieran los correspondientes
derechos a favor del PMM, el Tribunal de Cuentas iniciará la formación de
la oportuna pieza separada*.
* Punto modificado en función de las alegaciones.
7.9. Por su importancia cuantitativa y cualitativa, hay que destacar los
contratos celebrados en el proceso de enajenación de viviendas propiedad
del PMM a sus empleados. En primer lugar, resulta cuestionable la propia
competencia del PMM para gestionar este proceso, tanto por su naturaleza
de Organismo autónomo como por la inexistencia de una habilitación
específica para desarrollarlo (similar a la concedida a la Oficina
Liquidadora creada, en el ámbito de la política general de liquidación
del patrimonio de viviendas del Estado para funcionarios, por el Real
Decreto 2618/1985, de 27 de diciembre, y la Orden del Ministerio para las
Administraciones Públicas de 19 de febrero de 1987). Respecto al
planteamiento general del proceso, no se establecieron las condiciones
básicas del mismo (como la identificación de las viviendas, los precios y
las limitaciones de disposición de los adquirentes, entre otras).
Asimismo, en el contrato suscrito con IMPROASA para tramitar la venta de
viviendas en Madrid se aprecian defectos formales y sustanciales. En
cuanto a la tramitación de los expedientes concretos de venta, se han
incumplido con carácter general las normas establecidas en la legislación
de patrimonio del Estado (entre otras, las relativas a la desafectación,
la declaración de alienabilidad, la autorización, la tasación pericial,
la depuración de la situación física y jurídica de los inmuebles y la
adjudicación por subasta o la justificación de la adjudicación directa).
Entre los numerosos defectos particulares de los expedientes, pueden
destacarse: la no constancia en los mismos (ni en otras dependencias del
PMM) de las escrituras de compraventa, de los propios contratos, de los
justificantes de ingreso ni de otra documentación esencial; la venta de
viviendas a personas que no tenían la condición de empleados del PMM (la
mayoría, familiares de los mismos) o que no cumplían otros requisitos
(como tener contrato de alquiler previo o destino en la localidad); y la
venta, en algún caso, de más de una vivienda al mismo empleado
(adjudicándola a nombre de la esposa o de otro familiar).
D. Respecto del análisis de eficacia
7.10. El Tribunal no ha podido realizar un análisis específico de la
eficacia de la gestión del PMM, debido a tres causas. Por un lado, a las
deficiencias de los objetivos e indicadores del programa presupuestario y
las insuficiencias de los «Planes anuales de actividades», que
imposibilitan el empleo de ambos documentos como referencia de la
planificación del PMM. Por otro, a la falta de formulación por el
Organismo de ciertos documentos de planificación estratégica establecidos
en su normativa. Y, por último, como corolario de todo lo anterior, por
la inexistencia de una auténtica actividad de planificación. En cualquier
caso, recurriendo a métodos indirectos, consistentes en el análisis de la
evolución de determinadas magnitudes e índices, el Tribunal ha constatado
la existencia de un progresivo deterioro en el nivel de actividad del
PMM, debido principalmente al notable descenso del volumen de los
servicios facturables. Así, el número de los servicios de «dozavas»
(principal componente de los facturables) disminuyó un 40% entre 1990 y
1994.
E. Respecto del análisis de eficiencia
7.11. Los costes de explotación del PMM crecieron un 1% entre 1990 y
1994, tras haber registrado un progresivo crecimiento hasta 1993 y una
intensa caída en 1994. El principal componente de los costes está formado
por los gastos de personal, que en 1994 representaban el 85% del total.
Más significativa que la evolución de los costes totales es, sin embargo,
la de los costes unitarios por servicio o kilómetro recorrido. En este
sentido, destaca que, entre 1990 y 1994, el coste por kilómetro recorrido
se incrementó en un 45%, porcentaje que se elevaría al 76% si no se
tienen en cuenta los costes de personal. El coste medio por servicio se
situó en 1994 en torno a 4,6 millones de pesetas, llegando a superar los
5,3 millones en los servicios subvencionados y en las dozavas.
7.12. En los ingresos, el efecto más destacable producido en el período
1990-1994 es la caída de los ingresos por facturación de los servicios
(un 40%) y el correlativo crecimiento de las subvenciones del Estado (un
38%). Como consecuencia, la subvención del Estado ha pasado, de
representar el 57% de los ingresos del PMM en 1990, al 75% en 1994. Este
incremento de las subvenciones se ha producido a pesar de que el número
de servicios subvencionados ha permanecido estable en el período. Al
propio tiempo, el grado de recaudación de los importes facturados fue muy
bajo, el 41% en 1994, siendo los principales deudores de la facturación
en dicho año la Dirección General de Infraestructuras de la
Administración de Justicia, la Dirección General de Policía y la Junta de
Andalucía.
7.13. De la comparación entre los costes y los ingresos se deduce un
deterioro progresivo de los resultados de explotación propios del PMM y
su creciente dependencia de las subvenciones estatales. En efecto, los
servicios facturables, no subvencionados, presentaron en 1994 un
resultado negativo conjunto cercano a los 3.000 millones de pesetas. Por
su parte, el importe de la subvención del Estado excedió del coste de los
servicios subvencionados en más de 2.600 millones de pesetas, lo que
junto con el concepto de «Otros ingresos» permitió más que cubrir el
déficit de los servicios facturables. La creciente dependencia de las
subvenciones del Estado se confirma también cuando se observa que los
ingresos distintos de las subvenciones financiaban en 1990 el 41% del
total de los costes, mientras que en 1994 este porcentaje alcanzó sólo al
26%. La gravedad de esta situación queda también ilustrada por el hecho
de que las tarifas de los servicios facturables, aprobadas por Acuerdo
del Consejo de Ministros, son superiores a los precios ofertados por las
compañías privadas que prestan servicios similares y que su elevación
produciría una intensa caída de la demanda, de lo que el PMM es
consciente.
Gestión de los recursos humanos y materiales
7.14. Las únicas medidas practicadas por el PMM para corregir el
deterioro de la explotación de los servicios han sido algunas
relacionadas con la reducción de la plantilla. El instrumento más
empleado a este respecto ha sido la redistribución de efectivos a otros
órganos de la Administración; medida que este Tribunal considera acertada
pero que ha tenido resultados insuficientes, por cuanto que no ha
corregido el sobredimensionamiento de la plantilla. No se ha adoptado
ninguna otra medida que, en el ámbito de la gestión de personal, pueda
solucionar problemas como la inadecuada estructura orgánica, la escasa
motivación del personal o la falta de cualificación de los titulares de
diversas unidades. La existencia de estos problemas ha sido destacada en
diversos estudios e informes realizados por órganos de la propia
Administración y por una empresa privada contratada por el PMM.
7.15. En el análisis de la gestión de los medios materiales, destaca el
sobredimensionamiento de las instalaciones del PMM y de su flota de
vehículos. En relación con las primeras, resulta particularmente
destacable la falta de relación de la superficie de las instalaciones de
los Parques territoriales con su nivel de actividad. Como consecuencia,
las instalaciones están infrautilizadas, sin que el PMM haya adoptado
apenas medidas relevantes para corregir esta situación. Por lo que se
refiere a la flota de vehículos, su número se ha mantenido estable en los
últimos años (con ligeras oscilaciones al alza y a la baja), tras las
fuertes inversiones realizadas hasta 1991 para su renovación. El acusado
descenso del número de servicios realizados y de kilómetros recorridos ha
redundado en una mayor infrautilización de la flota, cuyo porcentaje de
vehículos total o parcialmente inactivos es muy alto. Tampoco se ha
advertido la adopción de medidas que, respecto de las dimensiones de la
flota de vehículos, procuren solucionar los problemas señalados. En su
conjunto, el sobredimensionamiento de las instalaciones y de la flota de
vehículos tiene consecuencias muy negativas sobre los resultados de
explotación del PMM.
7.16. El análisis de la gestión de los recursos se ha extendido también a
las áreas del taller central y de los medios informáticos. En cuanto al
primero, destaca su muy bajo nivel de actividad, medido por la
comparación entre las horas de trabajo efectivas realizadas y las horas
potenciales. En efecto, este coeficiente, aunque ha mejorado algo entre
1993 y 1995 (del 21% al 38% en términos homogéneos), muestra el alto
grado de ociosidad de los recursos asignados al área del taller. Por lo
que se refiere a los medios informáticos, se aprecia un esfuerzo
considerable del PMM en materia organizativa, en la sustitución de
equipos y en el desarrollo de aplicaciones propias, siendo el principal
reto pendiente el relativo al sistema de gestión de conductores,
vehículos y Parques provinciales.
Referencia especial a ciertos procedimientos de gestión
7.17. El PMM carece de un procedimiento sistematizado para regular la
prestación de los servicios. Así, por ejemplo, los servicios de
representación se asignan automáticamente por la publicación del
nombramiento del usuario en el «BOE». Cabe destacar que, de acuerdo con
la Instrucción de la Presidencia del Gobierno de diciembre de 1982, los
servicios de representación deberían prestarse exclusivamente a los altos
cargos de categoría igual o superior a los Secretarios de Estado y
Subsecretarios, estableciéndose expresamente en dicha Instrucción
que los Directores Generales no dispondrían de este servicio, pudiendo
utilizar, en su caso, los de incidencias. Pese a la claridad de la norma,
el PMM contaba en 1994 con 328 vehículos y 409 conductores al servicio
exclusivo de Directores Generales. La prestación del resto de los
servicios (los subvencionados de incidencias y los contratados) se
caracteriza también por la falta de regulación, con procedimientos
heterogéneos de solicitudes y autorizaciones. En particular, el Tribunal
considera que el sistema de servicio de «prestación de conductor» carece
de justificación por su ineficiencia global, siendo más razonable el
traslado de los respectivos conductores a los órganos administrativos que
los precisen. Tampoco está justificada, desde el punto de vista de la
eficiencia, la cesión de uso de las instalaciones, mediante precio, a
otros Organismos Oficiales (en su mayor parte, a la Dirección General de
la Policía), cuando la actuación prioritaria en esta área debería ser la
racionalización de las instalaciones.
7.18. El repostado de combustible en las estaciones de servicio está
regulado por medio de un sistema de tarjetas. En 1994 el sistema estaba
adjudicado a SOLRED y en 1995 se adjudicó a CEPSA. En la utilización de
las tarjetas SOLRED se han puesto de relieve bastantes deficiencias, que
ponen de manifiesto la inexistencia de un sistema de control sobre su
uso. Entre ellas, cabe destacar la omisión de los preceptivos datos del
vehículo en los recibos justificativos del repostado, la existencia de
justificantes de repostado por cantidades superiores a la capacidad de
los depósitos de los vehículos y la existencia de contradicciones entre
los recibos y los partes de recorrido.
7.19. Por último, se ha examinado la eficiencia de la gestión del proceso
de enajenación de las viviendas propiedad del PMM a sus empleados,
completando el análisis de legalidad del mismo proceso efectuado en otro
apartado del Informe. Entre 1988 y 1994 se escrituró la compra-venta de
1.253 viviendas, de las cuales 882 corresponden a Madrid y el resto a
nueve provincias. Pese a la magnitud de la operación, no ha existido plan
o programa previo en el que se establecieran los aspectos esenciales de
la misma y se definieran sus objetivos y rentabilidad. Respecto de los
precios de venta, el propio PMM manifiesta que no obedecen a criterio
homogéneo alguno y que carece de documentación al respecto. Previamente a
la venta de cada promoción, el PMM acometió un programa de obras de
rehabilitación, con un coste de más de 1.500 millones de pesetas entre
1988 y 1994. Este coste, que no se repercutió en los precios, alcanzó, al
menos, al 50% del importe total obtenido por las enajenaciones. A dicho
importe han de añadirse los 89,4 millones de pesetas abonados por el
contrato de IMPROASA para la gestión del proceso de venta de las
viviendas de Madrid, así como un coste diferido de 356,4 millones de
pesetas por unas actas incoadas por la Inspección municipal de tributos
de Madrid por el impago del Impuesto sobre el incremento del valor de los
terrenos de naturaleza urbana. Desde el punto de vista de la rentabilidad
de la operación, cabe destacar que el precio de venta medio por vivienda
ascendió a 2,4 millones de pesetas, muy por debajo de los valores de
mercado en ese momento. Si a dicho precio medio se restan los costes de
las obras de rehabilitación, los de la gestión de IMPROASA y los
diferidos por el impuesto municipal, el precio diferencial por vivienda
se sitúa en 0,9 millones de pesetas. De este dato se concluye que la
operación ha tenido muy escasa rentabilidad desde el punto de vista
económico.
VIII. RECOMENDACIONES
8.1. El Tribunal de Cuentas recomienda que, con carácter previo y
urgente, el Gobierno defina las líneas estratégicas que deben inspirar la
prestación de los servicios automovilísticos en el Estado, delimitando el
modelo de gestión e identificando de forma clara quiénes pueden ser
usuarios de dichos servicios y las condiciones de su disfrute:
a) Por lo que se refiere al modelo de gestión, deberían definirse,
entre otras, las siguientes cuestiones:
-- Si el servicio ha de ser centralizado o no.
-- Quién o quiénes serían los órganos encargados de su gestión.
-- Si los servicios han de tener naturaleza administrativa o comercial.
-- Finalmente, cuáles han de ser los requisitos de demanda, autorización
y prestación de los servicios.
b) Por lo que se refiere a los usuarios, convendría diferenciar a
las autoridades que, por razones de representación o de seguridad, deben
utilizar necesariamente un vehículo oficial, del resto. Respecto de estos
últimos, se recomienda con carácter específico que se revisen los
planteamientos actuales, desde una perspectiva conjunta de rentabilidad y
racionalidad organizativa, sin excluir soluciones como la contratación
del servicio con empresas especializadas.
8.2. Si las líneas estratégicas a las que se refiere el punto anterior,
se inclinasen por el mantenimiento del sistema actual centralizado del
PMM, el Tribunal de Cuentas recomienda una profunda remodelación
estructural del mismo. Esta remodelación debería estar dirigida, en
primer lugar, a referir de forma efectiva su actividad a los servicios
prestados a altos cargos y demás personalidades del Estado (de categoría
igual o superior a Secretarios de Estado). En consecuencia, se
suprimirían los servicios facturables y los subvencionados de
incidencias. De ponerse en práctica esta reforma estructural, el PMM
desempeñaría una actividad administrativa, no comercial, por lo que sería
oportuna su transformación en un Organismo autónomo administrativo, o
bien su integración como Centro Directivo, Unidad o Dependencia en la
estructura orgánica de la Administración General del Estado. Dicha
remodelación debería venir acompañada, lógicamente, de una adecuación
eficiente de los medios, tanto personales como materiales, a la nueva
función encomendada. La reforma debería contemplar, también, la supresión
de los Parques provinciales, salvo algún caso excepcional debidamente
justificado.
8.3. En tanto se estudia el replanteamiento del modelo y las reformas
estructurales señaladas, se recomienda
que el PMM refuerce con urgencia sus sistemas de control interno (y, en
especial, los señalados en los puntos 7.1 y 7.2), con objeto de evitar
las irregularidades y deficiencias recogidas en el presente Informe. Se
recomienda, asimismo, la adopción urgente de medidas de optimización de
sus recursos, reduciendo de una manera eficaz el sobredimensionamiento
existente en la plantilla de personal, en las instalaciones y en la flota
de vehículos. Se recomienda también, por último, introducir criterios
planificadores en la gestión del PMM, elaborando al menos los documentos
de planificación a corto plazo establecidos en su normativa.
Madrid, 24 de septiembre de 1997.
IX. INDICE DE CUADROS
Cuadro Contenido Página
1 Balance del PMM al 31-12-1994 89
2 Detalle de las cuentas de inmovilizado 90
3 Diferencias entre la aplicación informática de gestión de
vehículos y el inventario contable,
al 31-12-1994 92
4 Detalle de las cuentas de deudores al 31-12-1994 94
5 Deudores al 31-12-1994 por prestación de
servicios.Clasificación por conceptos y antigüedad 94
6 Deudores al 31-12-1994 por prestación de servicios.
Clasificación por titulares y antigüedad 95
7 Detalle de las cuentas de acreedores al 31-12-1994 96
8 Cuentas bancarias titularidad del PMM y saldo al 31-12-94 97
9 Reclasificaciones que proceden en el Balance al 31-12-1994, por
errores de periodificación 97
10 Cuentas de resultados del PMM de 1994 99
11 Detalle del subgrupo 78 «Otros ingresos» 100
12 Detalle de la cuenta 7890 «Otros ingresos presupuestarios» 101
13 Liquidación del presupuesto de 1994 102
14 Liquidación de la cuenta de operaciones comerciales de 1994 103
15 Funcionarios que ocupaban al 31-12-1994 puestos de trabajo de
nivel superior al máximo de su
grupo 105
16 Muestra analizada de expedientes de funcionarios que ocupaban
al 31/12/1994 puestos de nivel
superior al máximo de su grupo 106
17 Personal laboral que ocupaba, al 31-12-1994, puestos de trabajo
de un grupo de titulación superior al suyo 107
18 Muestra analizada del personal laboral que ocupaba al
31/12/1994 puestos de trabajo de un grupo
de titulación superior al suyo 107
19 Contratos de gasto del PMM vigentes en 1994 110
20 Contratos de suministro del PMM vigentes en 1994 111
21 Evolución de diversas magnitudes que reflejan el nivel de
actividad del PMM 119
22 Estructura y evolución de los costes de explotación del PMM 120
23 Magnitudes e índices significativos de coste 121
24 Reparto de los costes en 1994 por servicios 122
25 Estructura y evolución de los ingresos de explotación
del PMM 123
26 Indices significativos de ingresos 123
27 Desglose de la facturación por conceptos 124
28 Recaudación de 1994 por conceptos 125
29 Rentabilidad de la explotación 126
30 Evolución diferencial de la plantilla del PMM (1990-1994) 127
31 Instalaciones del PMM al 31-12-1994 129
32 Flota de vehículos del PMM, clasificados por servicios 130
33 Utilización de los vehículos del PMM, clasificados por
servicios (1993-1995) 131
34 Antigüedad de la flota de vehículos del PMM (1993-1995) 131
35 Indicadores de la actividad del taller del PMM 131
36 Modalidades de prestación de los servicios automovilísticos del
PMM en 1994 133
37 Número de viviendas enajenadas por el PMM (clasificado según el
año de escrituración) y existencias de viviendas no vendidas al
31-12-1994 135
38 Precio diferencial de la enajenación de viviendas del PMM 136