Ruta de navegación
Publicaciones
BOCG. Sección Cortes Generales, serie A, núm. 160, de 13/01/1998
BOLETIN OFICIAL
DE LAS CORTES GENERALES
SECCION CORTES GENERALES
VI LEGISLATURA
Serie A:
ACTIVIDADES PARLAMENTARIAS 13 de enero de 1998 Núm. 160
INDICE
Competencias en relación con otros órganos e instituciones
TRIBUNAL DE CUENTAS
251/000038 (CD)
771/000036 (S)
Informe de fiscalización del Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo
Agrario (IRYDA), ejercicio 1993, elaborado por el Tribunal de Cuentas y
aprobado sin modificaciones por la Comisión Mixta para las relaciones con
el Tribunal de Cuentas (Página 2)
251/000040 (CD)
771/000038 (S)
Informe de fiscalización de la Empresa Nacional del Uranio, S. A.
(ENUSA), ejercicio 1993, elaborado por el Tribunal de Cuentas y aprobado
sin modificaciones por la Comisión Mixta para las relaciones con el
Tribunal de Cuentas (Página 57)
251/000044 (CD)
771/000044 (S)
Resolución adoptada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el
Tribunal de Cuentas sobre el Informe de fiscalización de la Diputación
Provincial de Albacete (ejercicios 1991, 1992 y 1993), así como Informe
correspondiente (Página 79)
COMPETENCIAS EN RELACION CON OTROS ORGANOS E INSTITUCIONES
TRIBUNAL DE CUENTAS
251/000038 (CD)
771/000036 (S)
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 97 del Reglamento de la
Cámara se ordena la publicación en el BOLETIN OFICIAL DE LAS CORTES
GENERALES, Sección Cortes Generales del Informe relativo al Instituto
Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario (IRYDA), ejercicio 1993,
elaborado por el Tribunal de Cuentas, aprobado sin modificaciones por la
Comisión Mixta para las relaciones con el Tribunal de Cuentas al no
haberse presentado Propuestas de Resolución sobre el mismo (núm. expte.
Congreso 251/000038 y núm. expte. Senado 771/000036).
Palacio del Congreso de los Diputados, 30 de diciembre de 1997.--El
Presidente del Congreso de los Diputados, Federico Trillo-Figueroa
Martínez-Conde.
INFORME DE FISCALIZACION DEL INSTITUTO NACIONAL DE REFORMA Y DESARROLLO
AGRARIO
EJERCICIO 1993
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de la función
fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3a) de la Ley
Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos
12 y 14.1 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5
de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su
reunión de 23 de enero de 1997, el Informe de Fiscalización del Instituto
Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario (Ejercicio 1993). Asimismo, de
acuerdo con lo prevenido en el artículo 28 de la Ley de Funcionamiento,
ha acordado su remisión a las Cortes Generales. El Pleno del Tribunal ha
acordado también trasladar este Informe al Gobierno, a tenor de lo
dispuesto en el citado artículo.
********PAGINA CON CUADRO********
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
I. INTRODUCCION
A. Antecedentes
1.1. El Pleno del Tribunal de Cuentas, mediante acuerdo de 21 de
diciembre de 1993, aprobó el «Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de
Cuentas para el año 1994», en el que se contemplaba la realización, a
iniciativa del propio Tribunal, de las presentes actuaciones.
1.2. Las Directrices Técnicas a que debía sujetarse la fiscalización
fueron establecidas por acuerdo del Pleno de 28 de abril de 1994.
B. Orígenes y naturaleza del IRYDA
1.3. En el ejercicio 1993, el Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo
Agrario (IRYDA) era un Organismo autónomo administrativo adscrito al
Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (MAPA)1. Creado por la
Ley 35/1971, de 21 de julio, el IRYDA asumió las funciones que tenían el
Instituto Nacional de Colonización y el Servicio Nacional de
Concentración Parcelaria y Ordenación Rural, Organismos que quedaron
suprimidos.
1 Como se describirá en los puntos 1.10 y 1.11 con mayor detalle, el
IRYDA fue suprimido con la entrada en vigor del Real Decreto 1055/1995,
de 23 de junio.
1.4. Posteriormente, el Real Decreto 654/1991, de 26 de abril, por el que
se modificó la estructura orgánica del MAPA, encomendó al IRYDA las
funciones que el ordenamiento jurídico atribuía, hasta entonces, al
Servicio de Extensión Agraria (SEA), que también quedó suprimido.
1.5. La normativa aplicable en 1993 al IRYDA se recogía, básicamente, en
la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario (LRDA), cuyo texto había sido
aprobado por el Decreto 118/1973, de 12 de enero; en el Texto Refundido
de la Ley General Presupuestaria (TRLGP) y en las demás normas que eran
de aplicación al sector de Organismos autónomos de su naturaleza.
C. Funciones
1.6. Los fines fundamentales que tanto su Ley de creación como la LRDA
asignaron al IRYDA eran los siguientes:
a) La transformación económica y social de las grandes zonas y de
las comarcas que así lo precisasen en beneficio de la comunidad nacional,
así como la mejora del medio rural en orden a la elevación de las
condiciones de vida de la población campesina.
b) La creación, mejora y conservación de explotaciones agrarias de
características socioeconómicas adecuadas.
c) El mejor aprovechamiento y conservación de los recursos naturales
en aguas y tierras dentro de su competencia.
d) Los demás que, en relación con el desarrollo rural y la reforma
agraria, se le encomendaran.
D. Actividad
1.7. Las actividades realizadas por el IRYDA en 1993, una vez efectuados
los traspasos de buena parte de sus competencias a las Comunidades
Autónomas (CC. AA.), eran, en síntesis, las siguientes:
a) La ejecución, en colaboración con las CC. AA., de obras de mejora
y reparación de la infraestructura agraria.
b) La concesión, en colaboración con las CC. AA., de subvenciones a
los agricultores, en su mayor parte cofinanciadas por la Unión Europea
(UE).
c) La capacitación agraria, tanto a través de la impartición de
cursos en las escuelas dependientes del Organismo, como de la concesión
de becas a los alumnos de cursos impartidos en centros dependientes de
otras instituciones o del propio IRYDA.
E. Estructura
1.8. De acuerdo con lo previsto en el citado Real Decreto 654/1991, el
Presidente del Organismo era, en el ejercicio fiscalizado, el Secretario
General de Estructuras Agrarias del MAPA. De él dependía directamente la
Subdirección General de Servicio de Apoyo, así como los siguientes
centros directivos:
a) La Dirección General de Infraestructuras y Cooperación, que
contaba con tres unidades con nivel orgánico de Subdirección General.
b) La Dirección General de Acciones Estructurales, con dos unidades
con nivel orgánico de Subdirección General.
1.9. La sede central del Organismo se encontraba en Madrid, donde contaba
también con otro centro de trabajo, radicado en las antiguas dependencias
del SEA. Para impartir los cursos de capacitación contaba, asimismo, con
tres escuelas ubicadas en las CC. AA. de Madrid, Murcia y La Rioja.
F. Hechos posteriores a las actuaciones fiscalizadoras
1.10. Con posterioridad a la realización de los trabajos de fiscalización
se promulgó el Real Decreto 1055/1995, de 23 de junio, modificando
parcialmente la estructura orgánica básica del MAPA. Entre otras medidas,
esta norma suprimió la Secretaría General de Estructuras Agrarias (SGEA)
y los centros directivos y unidades del IRYDA, creando la Secretaría
General de Desarrollo Rural y Conservación de la Naturaleza y refundiendo
en un solo Organismo, que pasó a denominarse Parques Nacionales, los
Organismos autónomos IRYDA e Instituto Nacional de Conservación de la
Naturaleza (ICONA).
1.11. La mayor parte de las funciones del IRYDA se atribuyeron
expresamente por el citado Real Decreto a la nueva Secretaría General, a
través de los centros directivos de ella dependientes --Dirección General
de Planificación Rural y del Medio Natural y Dirección General de
Desarrollo Rural--. El nuevo Organismo autónomo Parques Nacionales
asumió, por su parte, todas las competencias no atribuidas expresamente a
la citada Secretaría General. A su vez, dicho Organismo se hizo cargo de
todos los bienes, derechos y obligaciones del IRYDA, a excepción de
determinados inmuebles señalados en el Anexo del Real Decreto, que
pasaron a integrarse en el patrimonio del Estado, afectados al MAPA2.
G. Objetivos, alcance y limitaciones de la fiscalización
1.12. La fiscalización, planteada como una auditoría integral, se ha
desarrollado de acuerdo con los objetivos marcados en las Directrices
Técnicas. Estos fueron los siguientes:
a) Análisis y comprobación de los estados financieros del IRYDA, a
fin de determinar si representan fielmente su situación financiera y
patrimonial al 31/12/1993 así como el resultado de sus operaciones en el
ejercicio de 1993, de acuerdo con los principios y criterios contables
que le son de aplicación.
b) Verificación del cumplimiento de la legalidad vigente en la
gestión de los fondos públicos.
c) Evaluación de los procedimientos y sistemas de gestión
económico-financiera y de control interno aplicados.
d) Evaluación de la gestión de los recursos públicos, a fin de
comprobar si se ha desarrollado de forma económica y eficiente, así como
el grado de eficacia conseguido en el logro de los objetivos previstos.
1.13. El alcance de las actuaciones fiscalizadoras se ha limitado al
ejercicio 1993, aunque su ámbito temporal se ha ampliado en algunos
aspectos en que se ha considerado conveniente para completar el análisis.
Las limitaciones al alcance que se han presentado en la fiscalización son
de dos tipos:
2 El Real Decreto 758/1996, de 5 de mayo, de reestructuración de
Departamentos ministeriales, adscribe el Organismo Parques Nacionales al
Ministerio de Medio Ambiente, de nueva creación. Por su parte, el Real
Decreto 839/1996, de 10 de mayo, por el que se establece la estructura
orgánica básica del MAPA, suprime la Secretaría General de Desarrollo
Rural y Conservación de la Naturaleza y asigna sus funciones a la
Secretaría General de Agricultura y Alimentación. Asimismo, suprime la
Dirección General de Planificación Rural y del Medio Natural y la
Dirección General de Desarrollo Rural. Las funciones de estos centros
directivos son asumidas por la Dirección General de Planificación y
Desarrollo Rural dependiente de la citada Secretaría General de
Agricultura y Alimentación.
a) Determinadas deficiencias en los registros contables, que han
impedido verificar el saldo al 31/12/1993 de numerosas cuentas. Estas
limitaciones se han concentrado especialmente en las cuentas del
Inmovilizado, cuyos saldos al 31/12/1993 se elevaban a 186.730,6 millones
de pesetas, equivalente al 48% del activo del balance del IRYDA (véase el
subapartado II.A).
b) Ciertas deficiencias en la fijación de los objetivos e
indicadores de los programas presupuestarios, así como en los sistemas de
información de los mismos, que han impedido emitir una opinión sobre la
eficacia, eficiencia y economía de la gestión del Organismo a partir de
dichos programas, como se señala en el subapartado III.G.
H. Estructura del Informe y anticipo de las principales conclusiones
1.14. Los resultados de la fiscalización se exponen en el presente
Informe distribuidos en los cinco apartados que siguen a este primero, de
carácter introductorio. En el segundo se incluye la opinión de auditoría
de los estados financieros, junto con el análisis detallado de algunas
rúbricas del balance. El apartado tercero se dedica al análisis de la
ejecución de los presupuestos. En el apartado cuarto se realiza un
análisis sobre el control interno, el cumplimiento de la legalidad y
determinados aspectos de la gestión del Organismo. Por último, los
apartados quinto y sexto contienen, respectivamente, las conclusiones que
se derivan de los resultados obtenidos en la fiscalización y las
recomendaciones formuladas por este Tribunal.
1.15. Con independencia del análisis más minucioso de los resultados de
la fiscalización que se contiene en los próximos apartados de este
Informe y, de manera más sintética, en el apartado V «Conclusiones», cabe
anticipar aquí que los resultados más importantes han sido los
siguientes:
a) Los estados financieros rendidos por el IRYDA no representan la
imagen fiel de la situación financiera y patrimonial del Organismo al
31/12/1993, ni el resultado de sus operaciones para el ejercicio
terminado en dicha fecha.
b) Los procedimientos administrativos y contables que configuraban
el control interno del IRYDA, en el ejercicio fiscalizado, presentaban
numerosas deficiencias. Entre ellas, eran especialmente significativas
las encontradas en el control del inmovilizado, de las cuentas bancarias
y de los préstamos concedidos por el Organismo.
c) El abono anticipado por el IRYDA a las entidades financieras de
las bonificaciones a los intereses de los préstamos concertados con
aquéllas por los agricultores, al amparo de los convenios suscritos por
la SGEA, no se encontraba suficientemente regulado en 1993. El anticipo
realizado en el mes de diciembre de ese año, por importe de 1.764,9
millones de pesetas, canceló parte de las bonificaciones de los préstamos
suscritos en 1993, con el propósito de agotar las disponibilidades
presupuestarias del ejercicio. En opinión del Tribunal, este propósito
debería haber venido acompañado de la aplicación de criterios de
racionalidad económico-financiera, que no parecen haber sido tenidos en
cuenta.
Comentarios a las alegaciones. Véanse los comentarios al punto 4.15 f).
d) La actuación del IRYDA como empresa colaboradora en la gestión de
la Seguridad Social no se ajustaba en 1993 a lo previsto en la normativa
reguladora de dicha colaboración. Además, el concierto suscrito para la
prestación de asistencia sanitaria al personal pasivo, claramente
deficitario, se financió en parte con cargo a créditos destinados a una
finalidad distinta a aquélla para la que fueron aprobados.
I. Tratamiento de las alegaciones
1.16. De acuerdo con lo previsto en el artículo 44.1 de la Ley 7/1988, de
5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LFTCu), el
anteproyecto del presente Informe fue puesto de manifiesto, para la
formulación de alegaciones, a la Excmas. Sras. Ministras de Agricultura,
Pesca y Alimentación y de Medio Ambiente (esta última, en su condición de
titular del Ministerio al que se ha adscrito el Organismo autónomo
Parques Nacionales, creado en julio de 1995 por refundición del IRYDA y
el ICONA). Asimismo, fue puesto de manifiesto a los tres responsables del
IRYDA en el período al que se refieren las actuaciones de fiscalización
practicadas. Las alegaciones recibidas, que se acompañan al Informe, han
sido formuladas por uno de los Presidentes del IRYDA en el período
fiscalizado y por la Excma. Sra. Ministra de Agricultura, Pesca y
Alimentación. Ambos han presentado el escrito de alegaciones en el plazo
establecido, que en el caso de la Excma. Sra. Ministra fue ampliado por
una prórroga concedida por el Tribunal de Cuentas.
1.17. Las alegaciones formuladas por quien fue Presidente del IRYDA entre
septiembre de 1993 y septiembre de 1994 se limitan a señalar que, durante
su permanencia en el cargo, no tuvo conocimiento de ninguno de los tres
supuestos descritos en el Informe en los que se han apreciado indicios de
responsabilidad contable.
1.18. Las remitidas por el Ministerio de Agricultura, Pesca y
Alimentación han sido elaboradas, según se indica en el escrito de
remisión, por los distintos Servicios de la Dirección General de
Planificación y Desarrollo Rural, centro directivo que ha asumido la
mayor parte de las funciones del IRYDA. Estas alegaciones --que se
presentan en un documento aparte ordenadas en la forma en que se
recibieron-- no forman un documento único, sino que están compuestas por
cinco escritos diferentes, uno de los cuales es una comunicación interna
entre dos Subdirecciones de la antigua Dirección General de Desarrollo
Rural. Los cuatro restantes tratan distintos aspectos del Informe. En
tres de ellos, los referidos a la tesorería, la contabilidad y las ayudas
gestionadas por la Subdirección General de Modernización de Estructuras
Agrarias, se identifica el Servicio que ha elaborado las alegaciones. El
cuarto, sin embargo, que se refiere a la colaboración en la gestión de la
Seguridad Social, carece de toda identificación respecto de la autoría.
El método que se seguirá en el Informe para comentar las alegaciones que
no sean meras confirmaciones de lo señalado en el mismo, consistirá en
insertar la opinión del Tribunal respecto de su contenido a continuación
de los párrafos a los que aquéllas se refieren. En los casos en que ha
parecido oportuno modificar la redacción, como consecuencia de
lo indicado en las alegaciones, se informará de esta circunstancia
mediante notas a pie de página.
II. AUDITORIA DE LOS ESTADOS FINANCIEROS
2.1. El examen de los estados financieros que se recogen en los anexos I
a IV (balance de situación, cuentas de resultados y estados de
liquidación de los presupuestos de gastos e ingresos) se ha realizado de
acuerdo con las normas de auditoría generalmente aceptadas. En
consecuencia, el análisis ha comprendido todas las comprobaciones
necesarias para obtener un grado de conocimiento suficiente respecto de
dichos estados financieros y de las operaciones a las que se refieren, si
bien con las limitaciones al alcance que se señalan a continuación.
A. Limitaciones al alcance de la opinión de auditoría sobre los estados
financieros
2.2. El IRYDA no disponía de un inventario detallado de los elementos
integrantes de su inmovilizado material e inmaterial. Debido a ello, no
se ha podido verificar si los saldos correspondientes a estas partidas
del balance al 31/12/1993 representaban el valor total de los bienes que
poseía el Organismo a dicha fecha. Por el mismo motivo, tampoco se ha
podido verificar su existencia física.
2.3. La inexistencia de un detalle documental que permitiese conocer la
composición del saldo de las cuentas integrantes de la agrupación
«Inversiones públicas en infraestructura y bienes destinados al uso
general» impidió, asimismo, verificar el saldo de las mismas al
31/12/1993.
2.4. La falta de correlación entre los registros auxiliares y los datos
de la contabilidad impidió, igualmente, verificar el saldo al 31/12/1993
de las cuentas representativas de los préstamos concedidos por el
Organismo.
2.5. La inexistencia de libros auxiliares, así como la falta de
seguimiento de los movimientos de las cuentas bancarias utilizadas por el
Organismo, han impedido conocer la composición del saldo de gran parte de
las mismas.
B. Opinión de auditoría sobre los estados financieros
2.6. Las comprobaciones realizadas han permitido emitir una opinión de
auditoría sobre los estados financieros, a pesar de las limitaciones al
alcance señaladas anteriormente. En virtud de ello, este Tribunal
entiende que el número y la importancia de las salvedades que afectan a
los estados financieros rendidos por el IRYDA le permite afirmar que
dichos estados no representan la imagen fiel de la situación financiera y
patrimonial del Organismo al 31/12/1993, ni el resultado de sus
operaciones para el ejercicio fiscalizado, de conformidad con los
principios y normas contables que le son de aplicación.
2.7. Las salvedades que fundamentan la opinión expuesta en el punto
anterior se corresponden con las deficiencias e incumplimientos de la
normativa contable observados en los registros del IRYDA. Dichos
incumplimientos y deficiencias, los más importantes de los cuales serán
analizados con mayor detalle en los correspondientes apartados de este
Informe, son los siguientes:
a) El Organismo no había dotado amortizaciones en el ejercicio, ni
registrado el valor acumulado de las mismas, por lo que la depreciación
sufrida por los bienes carecía de valoración y reflejo contable.
b) Las cuentas representativas del Inmovilizado material e
inmaterial se vieron incrementadas en el ejercicio fiscalizado por la
incorporación de gastos corrientes, por importe de, al menos, 116,8
millones de pesetas.
c) En diversas ocasiones, el Organismo no empleó las cuentas de
Inmovilizado adecuadas para registrar las operaciones de esta naturaleza.
De esta forma, aunque el saldo global de dicha rúbrica no resultase
afectado por esta circunstancia, debe cuestionarse la representatividad
de cada una de las cuentas que la componen.
d) El IRYDA no registraba contablemente el importe reintegrable de
obras de interés común y agrícola privado cuya liquidación definitiva se
había producido y había de ser reintegrado cuando se produjera la
correspondiente liquidación de zona. En el ejercicio fiscalizado, dicho
importe, dado de baja en la cuenta de «Infraestructuras y bienes
destinados al uso general» con cargo a la de «Patrimonio entregado al uso
general», ascendió a 2.814,1 millones de pesetas.3
e) La ausencia de documentación que permita afirmar el carácter de
reintegrables de determinadas obligaciones tramitadas como anticipos, por
importe de 152,3 millones de pesetas, cuestiona la validez de su
inclusión en la cuenta de «Préstamos concedidos a corto plazo».
f) La contabilidad del IRYDA no recogió, por los motivos que se
detallan en el punto 2.35, saldos líquidos depositados en diversas
entidades bancarias y en las cajas del Organismo, por una cuantía de
670,4 millones de pesetas al 31/12/1993.
g) Al contabilizar los derechos pendientes de cobro, el Organismo
sólo aplicó el principio de devengo a las transferencias procedentes del
MAPA, por los capítulos 4 y 7, que se encontraban en esa situación. En
consecuencia, no se registraron en su contabilidad los derechos
pendientes de cobro por los intereses devengados correspondientes a los
saldos vencidos de los préstamos concedidos por el Organismo. Teniendo en
cuenta la elevada morosidad de estos préstamos y su cuantía, esta
salvedad afecta de manera significativa a la representatividad de las
cuentas.
h) No fueron aplicadas al presupuesto de 1993, sino a presupuestos
cerrados, transferencias procedentes del MAPA por importe de 7.354,2
millones de pesetas.
i) La contabilización de los reintegros de los préstamos concedidos
por el Organismo no se basaba en las condiciones de la operación
subyacente. Por el contrario, dichos reintegros, cuyo importe ascendió en
1993 a 7.195,5 millones de pesetas, se contabilizaban asignando el 60% de
lo cobrado por el IRYDA a la amortización del préstamo y el 40% restante
a los intereses.
3 En el punto 2.17 se describe el sistema de reintegro de ciertas obras
realizadas por el IRYDA, instrumentado por medio de préstamos concedidos
por el Organismo.
j) Las deficiencias del procedimiento establecido para el cobro de
los préstamos tuvieron como consecuencia
la no aplicación en las rúbricas contables correspondientes de numerosos
reintegros, por no estar debidamente identificados. Al 31/12/1993 el
importe no aplicado ascendía a 341,2 millones de pesetas, que formaba
parte de la cuenta «Otras partidas pendientes de aplicación». En dicha
cifra se incluyen ingresos que, en algún caso, procedían del ejercicio
1985.
k) El saldo de la cuenta de «Acreedores por obligaciones
reconocidas» recogía obligaciones de 1990 que, de acuerdo con la
documentación analizada en la fiscalización, habían sido pagadas en el
ejercicio 1993, por lo que no constituían deudas del Organismo al
31/12/1993. El importe de dichas obligaciones era de 1,3 millones de
pesetas.
l) Al 31/12/1993, el saldo de diversas cuentas incorporaba algunas
partidas que deberían haber sido regularizadas. Entre ellas cabe destacar
dos grupos: las relativas a unos pagos pendientes de aplicación
realizados antes de 1987, por valor de 4,4 millones de pesetas, incluidos
en la cuenta «Otras partidas pendientes de aplicación»; y las relativas a
unos pagos duplicados o excesivos, realizados en su práctica totalidad en
1987, por un importe de 2,5 millones de pesetas, que formaban parte del
saldo de la cuenta «Otros deudores».
C. Comentarios a los estados financieros
2.8. En el presente subapartado se analizarán determinadas rúbricas del
balance y de la cuenta de resultados en las que se han observado
salvedades de importancia que aconsejan su exposición detallada.
Inmovilizado material e inmaterial
2.9. Al 31/12/1993, el saldo conjunto de estas dos agrupaciones de
cuentas del inmovilizado ascendía a 2.659,7 millones de pesetas, conforme
al detalle que se presenta en el cuadro 1.
2.10. La inexistencia de un inventario detallado de los elementos
integrantes del inmovilizado material e inmaterial ha impedido verificar
la veracidad de sus saldos al 31/12/1993. En vista de ello, el análisis
se ha limitado a comprobar la regularidad de las variaciones producidas
en el ejercicio, las cuales coinciden con las obligaciones reconocidas en
los artículos 62 «Inversión nueva asociada al funcionamiento operativo de
los servicios», 63 «Inversión de reposición asociada al funcionamiento
operativo de los servicios» y 64 «Gastos de inversiones de carácter
inmaterial».
2.11. La incorporación al activo referida en el punto anterior no
responde con exactitud, en todos los casos, a la naturaleza económica del
gasto. En efecto, dicha incorporación se basó en el criterio de
considerar, como capitalizables en el inmovilizado material e inmaterial,
todas las obligaciones reconocidas en los artículos del presupuesto de
gastos mencionados en dicho punto.
De acuerdo con ello, el IRYDA activó en las cuentas 206 «Equipos para
procesos de información», 215 «Propiedad intelectual» y 218 «Otro
inmovilizado inmaterial» gastos de realización de estudios que alcanzaban
un total de, al menos, 24,4 millones de pesetas y que deberían haberse
considerado gastos del ejercicio. Asimismo, activó en la cuenta 208 «Otro
inmovilizado material» los gastos de explotación del Centro Nacional de
Tecnología y Regadíos (CENTER), por importe de 92,4 millones de pesetas4.
En consecuencia, registró incorrectamente en las cuentas de inmovilizado
material e inmaterial, al menos, 116,8 millones de pesetas. Esta cuantía,
que representa el 41% de las adiciones del ejercicio a estas dos
agrupaciones de cuentas del inmovilizado, debería haberse imputado a la
cuenta de resultados.
4 Como se señala en el punto 3.8 b), el Organismo consideró
incorrectamente estos gastos como inversiones.
2.12. No se contabilizó baja alguna en estas cuentas de inmovilizado, ni
siquiera las correspondientes a algunos bienes que se enajenaron en el
ejercicio.
2.13. Por último, cabe señalar que el Organismo no dotó amortizaciones en
el ejercicio ni tenía registrado un valor acumulado de las mismas. Por lo
tanto, la depreciación sufrida por los bienes carecía de valoración y
reflejo contable. Por otra parte, la inexistencia de un inventario ha
impedido al Tribunal establecer las bases y cuotas de amortización
necesarias para cuantificar los importes que deberían haber alcanzado el
fondo de amortización acumulado y la dotación anual de 1993.
Inversiones públicas en infraestructura y bienes destinados al uso
general
2.14. El saldo de las cuentas integrantes de esta agrupación ascendía, al
31/12/1993, a 148.996,2 millones de pesetas, conforme al desglose que se
presenta en el cuadro 2. El IRYDA carecía de un detalle documental que
permitiese conocer la composición del saldo de estas cuentas, por lo que
su análisis se ha limitado a comprobar la regularidad de las variaciones
experimentadas en el ejercicio.
2.15. El importe de las altas registradas en estas cuentas coincide con
el de las obligaciones reconocidas en los artículos 60 «Inversión nueva
en infraestructura y bienes destinados al uso general» y 61 «Inversión de
reposición en infraestructura y bienes destinados al uso general». Al
igual que se ha señalado para el inmovilizado material e inmaterial, el
criterio de contabilización consistente en activar en estas cuentas la
totalidad de las obligaciones reconocidas con cargo a los artículos
mencionados no responde, en todos los casos, a la naturaleza económica
del gasto. En efecto, el IRYDA imputó a la cuenta «Patrimonio histórico»
4,3 millones de pesetas, correspondientes a transferencias a favor del
Ministerio de Cultura por el concepto de retención del 1% del presupuesto
de obras destinado a financiar trabajos de conservación o enriquecimiento
del Patrimonio histórico. Dicho importe no debería haber sido incorporado
al activo, sino imputado a la cuenta de resultados. Asimismo, se
contabilizaron como inversiones del ejercicio los anticipos de fondos
remitidos a la Comunidad Autónoma de Andalucía y a la «Empresa de
Transformación Agraria, S. A.» (TRAGSA)5, para la realización de
determinadas obras6, que ascendieron a 1.563,4 y 4.000 millones de
pesetas, respectivamente. Dado que al cierre del ejercicio estas obras no
se encontraban finalizadas, los anticipos no debieron haberse
contabilizado como inversiones.
5 TRAGSA es una Sociedad estatal participada en 1993 por el IRYDA en un
70,3%.
6 Los anticipos a la Comunidad Autónoma de Andalucía y a TRAGSA se
analizan, respectivamente, en los puntos 4.24 y 4.26 a 4.28.
2.16. Dentro de las cuentas integrantes de la agrupación «Inversiones
públicas en infraestructura y bienes destinados al uso general» se
registraron unas inversiones, realizadas en centros dependientes del
Organismo, que el IRYDA consideró incorrectamente como inversiones en
infraestructura, como se comenta más adelante en el punto 3.8 c). La
cuantía de estas inversiones, que deberían
haberse registrado dentro del «Inmovilizado material», ascendió a 89,5
millones de pesetas. De esta cifra, 27,6 millones fueron imputados a la
cuenta de «Patrimonio histórico» y el resto a la de «Infraestructuras y
bienes destinados al uso general».
2.17. La práctica totalidad de las bajas corresponde al importe de la
liquidación de las obras de infraestructura agraria terminadas y
liquidadas en el ejercicio. Conforme a lo dispuesto en la LRDA, dichas
obras se clasifican como de interés general, de interés común, de interés
agrícola privado y complementarias. Las obras de interés general eran
financiadas al 100% por el Organismo. Las restantes, sin embargo, aunque
también se ejecutaban con cargo a su presupuesto, eran reintegrables por
los interesados o beneficiarios de las obras en determinados porcentajes.
Los reintegros se iniciaban una vez finalizadas las obras y, en algunos
casos,7 tras efectuarse la correspondiente liquidación de zona. En cuanto
a su instrumentación, los reintegros adoptaban la forma del servicio de
la deuda de supuestos préstamos concedidos por el Organismo a los
interesados o beneficiarios de las obras, con los plazos y tipo de
interés establecidos en la citada Ley.
7 Obras de interés común y de interés agrícola privado.
2.18. En el cuadro 3 se detalla el importe total de las obras liquidadas
en el ejercicio fiscalizado y el importe reintegrable, según consta en
las liquidaciones efectuadas por el IRYDA, clasificadas conforme a lo
señalado en el punto anterior.
2.19. A través de un asiento realizado al cierre del ejercicio, el IRYDA
procedió a dar de baja, en la cuenta 221 «Infraestructuras y bienes
destinados al uso general», los 11.439,2 millones de pesetas a que se
elevaba el importe total de la liquidación en 1993. Las contrapartidas de
este abono fueron: la cuenta 265 «Créditos por enajenación del
inmovilizado» por el importe reintegrable de las obras complementarias
(106,6 millones de pesetas) y la cuenta 109 «Patrimonio entregado al uso
general» por el resto. En relación con este asiento cabe hacer las
siguientes consideraciones:
a) La liquidación de obras con cargo a la cuenta «Créditos por
enajenación del inmovilizado» no se ajusta a lo dispuesto en las normas
de contabilidad aplicables al Organismo, incluida su propia adaptación al
Plan General de Contabilidad Pública.
b) El asiento referido eliminó de la contabilidad del Organismo el
importe reintegrable de las obras de interés común y agrícola privado,
que habrá de ser devuelto, en la forma que se determine, cuando se
practiquen las correspondientes liquidaciones de zona. Como puede
apreciarse en el cuadro 3, el importe reintegrable de dichas obras, dado
de baja en contabilidad, ascendió a 2.814,1 millones de pesetas en 1993.
c) Un importe de, al menos, 27,8 millones de pesetas debería haberse
dado de baja de la cuenta 228, en lugar de en la 221, por corresponder a
obras de infraestructura que fueron cargadas en su día en aquella cuenta.
2.20. Por último, no se procedió al abono en la cuenta 221 de un importe
de, al menos, 10,1 millones de pesetas. Esta cantidad corresponde a los
reintegros efectuados en 1993, por la Comunidad Autónoma de Cataluña, del
sobrante de anticipos de fondos remitidos en el ejercicio precedente para
la realización de inversiones. Los anticipos de 1992 fueron
contabilizados en la cuenta 2218 y los reintegros como ingresos del
ejercicio 1993.
Inmovilizado financiero
2.21. El cuadro 4 recoge el detalle, a nivel de agrupación y cuentas, de
la rúbrica del «Inmovilizado financiero».
8 Como puede verse en el punto 2.15, ésta fue también la práctica seguida
en 1993.
2.22. El saldo de la cuenta de «Acciones sin cotización oficial» recoge
la participación del IRYDA en el capital social de dos Sociedades
estatales, TRAGSA y «La Almoraima, S. A.», por unos importes de 2.080 y
300 millones de pesetas, respectivamente. Esta última participación fue
adquirida en 1993, asumiendo el IRYDA la totalidad de la ampliación de
capital que la citada empresa realizó en el ejercicio.
2.23. La agrupación «Otras inversiones financieras permanentes» recoge el
saldo pendiente de cobro de: a) los préstamos en efectivo concedidos por
el IRYDA a los agricultores, al amparo de diversa normativa reguladora, y
b) aquéllos otros derivados de la parte reintegrable de las obras
realizadas por el IRYDA que, como se ha señalado en el punto 2.17, se
instrumentaban como préstamos.
2.24. Dentro de la citada agrupación, la cuenta «Préstamos a medio y
largo plazo» fue recogiendo hasta 1992 los dos tipos de préstamos
indicados en el punto anterior. En dicho año se creó la cuenta «Créditos
por enajenación de inmovilizado», con el fin de contabilizar en ella los
préstamos derivados de la parte reintegrable de las obras. No obstante,
el saldo al 31/12/1993 de esta última cuenta sólo recogía los préstamos
formalizados por obras liquidadas en 1992 y 1993, sin que el IRYDA
hubiera traspasado a la nueva cuenta el saldo de los préstamos derivados
de obras formalizados anteriormente, que figuraban como «Préstamos a
medio y largo plazo».
2.25. El IRYDA carecía de un registro que detallara la composición del
saldo de las cuentas de préstamos y que permitiera su validación. Las
deficiencias detectadas en el registro informático de préstamos, así como
su falta de correlación con la contabilidad, según se señalará en los
puntos 4.83 y 4.84, impiden emitir una opinión sobre el saldo de estas
cuentas al 31/12/1993. Debido a ello, el análisis de las mismas se ha
limitado a verificar la regularidad de su movimiento en 1993, que se
recoge en el cuadro 5. De dicho estudio se derivan las observaciones
contenidas en los puntos siguientes.
9 Véase anexo VII, líneas de ayuda con referencias 5 y 2,
respectivamente.
2.26. El valor de los préstamos en efectivo concedidos en 1993 ascendió a
15,4 millones de pesetas. Lo reducido de esta cuantía ha de atribuirse a
la suscripción por la SGEA de convenios con entidades financieras, para
que éstas concedieran los préstamos asociados a determinadas líneas de
ayuda. En consecuencia, el importe señalado correspondió a préstamos
derivados de la utilización de líneas de ayuda antiguas, así como de la
línea de inversiones colectivas9. En efecto, aunque los convenios
suscritos en 1993 para la concesión por entidades financieras de
préstamos asociados a determinadas ayudas previeron su posible aplicación
a los préstamos de las ayudas de inversiones colectivas, en 1993 no se
había modificado aún en ese sentido la norma reguladora de estas últimas.
2.27. Por su parte, en 1993 sólo se formalizaron préstamos por el importe
reintegrable de las obras complementarias liquidadas en el ejercicio;
106,6 millones de pesetas, según lo indicado en el punto 2.19.
2.28. Las bajas recogidas en el cuadro 5 deberían reflejar el importe
correspondiente al reintegro de préstamos. No obstante, la cifra no
responde de forma adecuada a la naturaleza de la operación. En efecto, a
pesar de que el sistema informático del IRYDA permitía identificar la
parte de la anualidad reintegrada que correspondía a la amortización del
préstamo, la contabilidad del Organismo aplicaba, de manera
sistemática10, el 60% de los ingresos recibidos a amortización (anotando
la baja correspondiente en la cuenta de «Préstamos a medio y largo
plazo») y el 40% a intereses.
2.29. Por otra parte, como se ha señalado en el punto anterior, el IRYDA
contabilizaba todos los reintegros producidos dentro de la cuenta de
«Préstamos a medio y largo plazo». Dicho proceder era incorrecto, dado
que, al menos, 7,9 millones de pesetas en 1993 correspondieron a
préstamos contabilizados en la cuenta de «Créditos por enajenación de
inmovilizado». Asimismo, esta última cuenta debería haber recogido unos
reintegros de, al menos, 26,6 millones de pesetas producidos en
ejercicios anteriores.
2.30. Las deficiencias del procedimiento establecido para el cobro de los
préstamos dieron lugar a que numerosos reintegros no fueran aplicados a
las respectivas cuentas, por no estar debidamente identificados. Al
31/12/1993, dichos reintegros ascendían a 341,2 millones de pesetas y
formaban parte de la cuenta «Otras partidas pendientes de aplicación»,
cuyo saldo incluía ingresos que procedían incluso de 1985.
2.31. Por último, cabe destacar la inexistencia en el ejercicio
fiscalizado de ingresos por el reintegro de obras financiadas por el
IRYDA y ejecutadas en el marco de los convenios suscritos con las CC.
AA.11. De acuerdo con las normas complementarias de dichos convenios, la
recaudación debería haberse realizado por las CC. AA., que deberían haber
remitido los fondos al IRYDA para su incorporación al presupuesto de
ingresos del Organismo.
Inversiones financieras temporales
2.32. Esta agrupación recoge únicamente la cuenta «Préstamos concedidos a
corto plazo», con un saldo al 31/12/1993 de 208,9 millones de pesetas. El
IRYDA carecía de un registro detallado de esta cuenta que permitiera
conocer su composición. No obstante, se han detectado las siguientes
incidencias que ponen en duda la representatividad del importe citado:
10 Excepto en el reintegro de préstamos concedidos sin interés.
11 Véase punto 4.22.
a) Dentro de este saldo figuraban 152,3 millones de pesetas que
correspondían a unas obligaciones reconocidas en 1989 y pagadas en 1994 a
la Confederación Hidrográfica del Tajo. El IRYDA tramitó estas
obligaciones como anticipos por las tarifas del riego de determinadas
zonas, correspondientes a los ejercicios 1978 a 1983. La ausencia de
documentación que permita afirmar el carácter reintegrable de estos
gastos cuestiona la validez de su inclusión en esta cuenta.
b) Asimismo, en el saldo de esta cuenta estaban incorporadas las
cantidades entregadas periódicamente a los cajeros pagadores de Navarra y
Alicante, en concepto de anticipos para atender a los gastos de las
explotaciones de las zonas regables de las Bárdenas y Saladares. Estos
anticipos, cuya cuantía se desconoce, debían ser reintegrados por los
adjudicatarios de las tierras. Los reintegros de los mismos se realizaban
conjuntamente con los correspondientes a determinados préstamos
concedidos a dichos adjudicatarios y fueron contabilizados indebidamente
por el Organismo en la cuenta «Préstamos a medio y largo plazo».
Tesorería
2.33. En 1993, la agrupación «Tesorería» estaba compuesta únicamente por
la cuenta «Banco de España, c/c a la vista». Su saldo, que ascendía el
31/12/1993 a 34.511 millones de pesetas, recogía los fondos depositados
en cuatro cuentas corrientes abiertas en dicha entidad bancaria a nombre
del Organismo: la cuenta principal del IRYDA; la destinada al pago de las
ayudas del FEOGA-Garantía; la abierta en Pamplona para el cobro de los
reintegros de colonos de la zona de las Bárdenas y la abierta en Alicante
con igual propósito respecto de los colonos de Saladares.
2.34. Dicha agrupación no recogía, sin embargo, unos saldos líquidos de
670 millones de pesetas situados en otras 61 cuentas corrientes, abiertas
en el Banco de España y en diversas entidades bancarias, cuyos
movimientos no eran registrados por la contabilidad del Organismo. En el
cuadro 6 se clasifican las cuentas corrientes cuyos saldos no figuraban
en el balance del IRYDA, atendiendo a su finalidad. El balance tampoco
reflejó unos saldos de efectivo situados en diversas cajas, por un total
de 0,4 millones de pesetas.
2.35. Respecto al tratamiento contable de cada uno de los saldos de
tesorería señalados en el cuadro 6, procede realizar las siguientes
observaciones:
a) En lo que se refiere a los pagos «en firme» y «a justificar», el
Organismo no empleaba las cuentas previstas en las normas contables para
registrar los fondos librados a los habilitados o cajeros pagadores. El
IRYDA contabilizaba únicamente el cargo presupuestario, sin efectuar el
resto de los asientos previstos en las Reglas 77 a 79 de la Instrucción
de Contabilidad de los Organismos Autónomos. Como consecuencia de dicha
práctica, al cierre del ejercicio no aparecían registrados en la
contabilidad del IRYDA 31,7 millones de pesetas depositados en distintas
cuentas corrientes, ni 0,2 millones de pesetas situados en las cajas del
Organismo. Simultáneamente y por el mismo motivo, la cuenta «Acreedores
por pagos en firme y a justificar» se encontraba infravalorada en 31,9
millones de pesetas.
b) El saldo de las cuentas recaudadoras de ingresos de las escuelas
de capacitación agraria refleja el importe que al 31/12/1993 se
encontraba pendiente de transferir a la cuenta principal del Banco de
España. Asimismo, carecían de reflejo contable los ingresos de
explotación, por importe de 0,2 millones de pesetas, depositados a dicha
fecha en la caja de efectivo destinada a tal fin en la Escuela Central de
Capacitación Agraria, de San Fernando de Henares.
c) El saldo de las diez cuentas destinadas a la recaudación de los
reintegros de préstamos concedidos recoge, igualmente, el importe que al
31/12/1993 se encontraba pendiente de transferir a la cuenta del Banco de
España. Dicho saldo era reflejado contablemente, al fin del ejercicio, en
la cuenta «Ingresos de aplicación anticipada».
d) El saldo de las cuentas que recogían el pago de las ayudas
refleja el importe de algunas que, no habiendo sido percibidas por los
beneficiarios, se registraban en contabilidad como pagadas. Esta
deficiencia se debe a la práctica seguida por el IRYDA de contabilizar el
pago de las ayudas cuando se producía la salida material de efectivo
desde su cuenta principal en el Banco de España hacia las cuentas
corrientes autorizadas para realizar el pago al beneficiario. Por otra
parte, se han observado en estas cuentas unas diferencias no justificadas
que se analizarán con detalle en los puntos 4.68 y 4.69.
e) Los saldos no contabilizados de tesorería atribuibles al
vencimiento de préstamos recibidos por el Organismo se deben también al
procedimiento utilizado para contabilizar dichos pagos. Al igual que en
el caso anterior, la contabilidad del IRYDA registraba como pago la
salida de efectivo desde su cuenta principal en el Banco de España hacia
las cuentas asociadas a los préstamos. Ello ocasionaba, por tanto, que la
contabilidad reflejase como pagados, al cierre del ejercicio,
determinados importes que aún no habían sido cargados en las
correspondientes cuentas de préstamos.
f) Las cuentas de la empresa colaboradora eran utilizadas para
efectuar las operaciones derivadas de la colaboración en la gestión de la
Seguridad Social, que se analizará con detalle en el subapartado IV.E de
este Informe.
g) Por último, en relación a los saldos de las cuentas en
liquidación procedentes del SEA, el IRYDA carecía de datos sobre su
composición y, por lo tanto, desconocía el uso que debía dar a dichos
importes.
Comentarios a las alegaciones. No pueden aceptarse las alegaciones a
diversos incisos de este punto, que justifican la falta de registro
contable de los saldos de las cuentas analizadas en función de
determinadas decisiones de la Intervención delegada y de una
interpretación, errónea a juicio del Tribunal, de la Instrucción de
Contabilidad. En especial, no puede compartirse la argumentación
fundamentada en que los fondos depositados en las cuentas del inciso e)
eran propiedad de las entidades bancarias.
Cuenta de resultados
2.36. La cuenta «Resultados del ejercicio» estaba integrada únicamente
por los saldos de las cuentas «Resultados corrientes del ejercicio» y
«Resultados extraordinarios», al no haber registrado movimiento en 1993
la cuenta «Modificación de derechos y obligaciones de ejercicios
anteriores».
2.37. La cuenta «Resultados corrientes del ejercicio» registró unos
ingresos de 5.574,3 millones de pesetas y unos gastos de 32.884,6
millones de pesetas, arrojando, por tanto,
una pérdida de 27.310,3 millones de pesetas. A la vista de lo expuesto en
los anteriores epígrafes puede concluirse, sin embargo, que este
resultado no es representativo. Los argumentos específicos que justifican
esta valoración son:
a) El incumplimiento del principio de devengo en la contabilización
de la mayor parte de los ingresos, referida en el punto 2.7 g).
b) La no realización de dotaciones para amortización del
inmovilizado, comentada en el punto 2.13.
c) La incorporación al activo de gastos por importe de 121,1
millones de pesetas, según se describe en los puntos 2.11 y 2.15.
d) La contabilización como ingresos de reintegros de anticipos por
importe de 10,1 millones de pesetas, referida en el punto 2.20.
III. EJECUCION DE LOS PRESUPUESTOS
A. Modificaciones presupuestarias
3.1. Durante 1993, el Organismo tramitó ocho expedientes de modificación
de créditos, que supusieron un incremento en su presupuesto inicial de
gastos de 10.669,7 millones de pesetas (un 17% en términos relativos). La
distribución de este importe por tipos de modificación se presenta en el
cuadro 7, cuyo contenido se describirá en los siguientes puntos de este
subapartado. Además, se tramitaron siete expedientes de transferencias de
crédito por un importe global de 2.849,2 millones de pesetas.
12 Véase anexo VII, línea de ayuda ref. 1.
3.2. El crédito extraordinario de 4.700 millones de pesetas fue aprobado
por el Real Decreto-Ley 8/1993, de 21 de mayo, de medidas urgentes para
reparar los efectos producidos por la sequía. De dicho importe, 4.000
millones de pesetas se destinaron a incrementar los créditos del capítulo
6 «Inversiones reales». Los 700 millones de pesetas restantes se
destinaron a dotar créditos del capítulo 7 «Transferencias de capital»,
para financiar ayudas al suministro de agua a la ganadería12. De esta
última partida, sin embargo, sólo se reconocieron obligaciones por
importe de 34,8 millones de pesetas, debido al bajo número de solicitudes
presentadas.
3.3. Por su parte, el suplemento de crédito de 2.000 millones de pesetas
fue concedido por el Real Decreto-Ley 3/1993, de 26 de febrero, de
medidas urgentes sobre materias presupuestarias, tributarias, financieras
y de empleo. Su finalidad era incrementar los créditos del capítulo 7
«Transferencias de capital» destinados a la concesión de ayudas al
fomento de las inversiones forestales13. Sin embargo, en 1993 no llegaron
a reconocerse obligaciones por este tipo de ayudas, debido al retraso de
la Comisión de la UE en la aprobación del programa correspondiente.
13 Véase anexo VII, línea de ayuda ref. 15.
3.4. Tres de los expedientes de ampliación de crédito, que sumaban
1.101,3 millones de pesetas, fueron consecuencia de la depreciación del
tipo de cambio de la peseta, que ocasionó un incremento del contravalor a
abonar por el Organismo en dicha moneda por los préstamos concertados en
divisas. Las ampliaciones se realizaron al amparo de lo previsto en el
Anexo II, punto primero uno c) de la Ley 39/1992, de 29 de diciembre, de
Presupuestos Generales del Estado para 1993.
3.5. El cuarto expediente de ampliación se aprobó al amparo del Anexo II,
punto tercero, de la citada Ley 39/1992, según consta en el mismo. El
contenido del expediente no parece responder, sin embargo, a lo previsto
en dicha norma. En efecto, ésta señala que serán ampliables los créditos
del presupuesto «en función de los compromisos de financiación exclusiva
o de cofinanciación que se obtengan de las Comunidades Europeas». Sin
embargo, el expediente tramitado se refiere a ingresos recibidos en 1992
por el IRYDA, en concepto de reembolso de gastos realizados en 1991 y
1992 por el Organismo y
diversos centros de capacitación agrícola. Dichos ingresos, procedentes
del Fondo Social Europeo (FSE), ascendieron a 468,1 millones de pesetas.
El IRYDA los imputó al presupuesto del ejercicio 1993 y realizó una
ampliación de los créditos de su presupuesto de gastos con el detalle que
se recoge en el punto 4.46.
B. Ejecución del presupuesto de gastos
3.6. Los créditos totales del presupuesto de gastos ascendieron a
73.230,9 millones de pesetas y las obligaciones reconocidas netas
alcanzaron un importe de 56.632,8 millones de pesetas. Ello supuso un
grado de ejecución del 77% y unos remanentes de 16.598,1 millones de
pesetas.
3.7. Los remanentes se concentraron, en su mayor parte, en el capítulo 7
«Transferencias de capital», que registró un remanente de 13.387,3
millones de pesetas y un grado de ejecución del 64%. Entre las razones
que motivaron la baja ejecución de este capítulo cabe destacar las dos
siguientes:
a) La Comisión de la UE retrasó hasta abril de 1994 la aprobación de
los programas de las ayudas forestales y de las nuevas ayudas para el
cese anticipado de la actividad agraria14. Este retraso influyó de modo
decisivo en la generación de los 9.443,8 millones de pesetas de remanente
que se registraron en los conceptos que amparaban estas ayudas.
b) El bajo número de solicitudes de ayuda presentadas, señalado en
el punto 3.2, que generó un remanente de 665,2 millones de pesetas en el
crédito extraordinario destinado a la concesión de ayudas para facilitar
el suministro de agua a la ganadería15.
3.8. En la imputación presupuestaria del gasto se han detectado las
siguientes deficiencias:
a) Las diferencias de cambio negativas en los pagos por devolución
del principal de los préstamos concedidos al Organismo se aplicaron al
capítulo 9, concepto 931 «Amortización de préstamos del exterior a medio
y largo plazo», en lugar de hacerlo al capítulo 3 «Gastos financieros»,
concepto 332 «Diferencias de cambio». En 1993, dichas diferencias
ascendieron a 989,3 millones de pesetas. Estos gastos fueron anotados,
sin embargo, correctamente en la contabilidad financiera, ya que se
imputaron a la cuenta de resultados del ejercicio.
14 Véase anexo VII, líneas de ayuda refs. 15 y 14, respectivamente.
15 Véase anexo VII, línea de ayuda ref. 1.
b) El Organismo imputó al artículo 63 «Inversión de reposición
asociada al funcionamiento operativo de los servicios» los gastos
derivados de las actividades realizadas en el CENTER, por importe de 92,4
millones de pesetas. Estos gastos deberían haberse recogido en el
capítulo 2 «Gastos en bienes corrientes y servicios», de acuerdo con su
naturaleza. En efecto, se trataba de pagos derivados de operaciones de
los siguientes tipos: explotación de la finca «El Palomar», en la que se
encuentra ubicado el CENTER; mantenimiento de las instalaciones; cursos y
publicaciones; y remuneración a TRAGSA por su trabajo de gerencia de
dicho centro. Los gastos se imputaron al proyecto de inversión
«Investigación y actividades del CENTER» cuando, de acuerdo con la
memoria de éste, las inversiones a realizar se referían a la instalación
de unidades de riego y a otros gastos de inversión derivados de la
explotación del CENTER y de la realización de estudios de evaluación de
sus resultados.
c) Dentro del capítulo 6 «Inversiones reales» se imputaron al
artículo 61 «Inversiones de reposición en infraestructura y bienes
destinados al uso general», en lugar de hacerlo al 63 «Inversión de
reposición asociada al funcionamiento operativo de los servicios»,
diversas inversiones realizadas en el CENTER y obras realizadas en
centros de formación dependientes del IRYDA. El importe de las primeras
ascendió, al menos, a 24,7 millones de pesetas y el de las segundas, al
menos, a 64,8 millones de pesetas.
3.9. De las obligaciones reconocidas en el capítulo 7 «Transferencias de
capital» cabe destacar el retraso en el reconocimiento de las
obligaciones por determinadas ayudas para reparar daños catastróficos16.
La fecha límite de certificación de estas ayudas, concedidas al amparo de
diversas normas de 1989 y 1990, era el 31/12/1991. Las obligaciones con
cargo a las mismas, por importe de 744,6 millones de pesetas, no se
reconocieron hasta 1993 por falta de dotación presupuestaria en los
ejercicios anteriores, a pesar del carácter urgente de las medidas
correctoras.
C. Ejecución del presupuesto de ingresos
3.10. Las previsiones definitivas del presupuesto de ingresos, excluido
el remanente de tesorería, ascendieron a 67.606,1 millones de pesetas. El
importe de los derechos reconocidos netos fue inferior en 15.008,6
millones de pesetas a las previsiones, alcanzando una cuantía de 52.597,5
millones de pesetas, que representa un grado de ejecución del 78%.
3.11. El exceso en las previsiones ha de atribuirse, fundamentalmente, al
capítulo 7 «Transferencias de capital» . En dicho capítulo, que presenta
un grado de ejecución del 73%, las previsiones definitivas superaron a
los derechos reconocidos netos en 15.194,7 millones de pesetas. Esta
cifra debe atribuirse al comportamiento registrado en los artículos 70 y
73, por los motivos que se indican a continuación:
16 Véase anexo VII, línea de ayuda ref. 9.
a) En el artículo 70 «Transferencias de capital de la Administración
del Estado» los derechos fueron inferiores a las previsiones definitivas
en 9.750 millones de pesetas. Dos son los motivos que explican esta
diferencia: por un lado, la anulación en 1993 de derechos, reconocidos
indebidamente en el ejercicio 1992, por importe de 8.000 millones de
pesetas; por otro, la declaración de no disponibilidad de créditos, por
valor de 1.750 millones de
pesetas, acordada como consecuencia de las medidas de ajuste
presupuestario adoptadas por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de
agosto de 1993.
b) El artículo 73 «Transferencias de capital de Organismos Autónomos
de Carácter Comercial, Industrial, Financiero o Análogo» presenta un
exceso de las previsiones respecto a los derechos reconocidos de 5.444,7
millones de pesetas. Este artículo recoge las transferencias procedentes
del Fondo de Ordenación y Regulación de la Producción y Precios Agrarios
(FORPPA), destinadas al pago de la parte cofinanciada por la UE17 de
determinadas ayudas. La desviación registrada en el mismo se produjo por
el retraso en la aprobación por la UE de los programas de algunas de
estas ayudas, como se ha señalado en el punto 3.7 a), lo que motivó su no
aplicación en 1993.
17 Véase punto 4.42.
3.12. Los derechos reconocidos por los artículos 40 y 70, que recogen las
transferencias corrientes y de capital procedentes del MAPA, se
encuentran infravalorados en 168,1 y 7.186,1 millones de pesetas,
respectivamente. Esto se debe a la incorrecta contabilización por el
IRYDA de los remanentes de 1992, que fueron incorporados por el MAPA en
1993. El Organismo imputó dichos remanentes a presupuestos cerrados, como
«rectificación del saldo entrante», en lugar de proceder a su
reconocimiento en el ejercicio 1993.
3.13. Por último, de los 480 millones de pesetas a que se elevaron en
1993 los derechos reconocidos por el artículo 39 «Otros ingresos», 469,4
millones deberían haberse aplicado a otros capítulos presupuestarios. En
efecto, 468,1 millones de pesetas deberían haberse contabilizado en el
artículo 49 «Transferencias corrientes del exterior», por corresponder a
ingresos procedentes del FSE, y 1,3 millones de pesetas en el artículo 52
«Intereses de depósitos», por ser debidos a intereses de cuentas
corrientes.
D. Liquidación de los presupuestos
3.14. En 1993, la diferencia entre las obligaciones y los derechos
reconocidos arrojó un déficit de 4.035,3 millones de pesetas en la cuenta
de liquidación del presupuesto rendida por el IRYDA. La descomposición de
esa cifra por clase de operaciones figura en el cuadro 8. Ahora bien, si
el Organismo hubiese aplicado correctamente las normas presupuestarias y
contables18, el resultado obtenido habría indicado un superávit de
11.318,9 millones de pesetas.
18 Véanse los puntos 3.8 a) y b), 3.11 a) y 3.12.
3.15. Como también puede apreciarse en el cuadro 8, de realizarse el
ajuste mencionado en el punto anterior, la mayor variación se produciría
en las operaciones de capital, cuyo saldo cambiaría de signo. En efecto,
de registrar un déficit de 3.916,8 millones de pesetas pasaría a suponer
un superávit de 11.361,7 millones de pesetas. Este superávit sería
atribuible, fundamentalmente, al bajo grado de ejecución del capítulo 7
«Transferencias de capital» del presupuesto de gastos. Por su parte, el
superávit en las operaciones financieras, que se incrementaría con el
ajuste, se explica por el hecho de que en 1993 ya casi no se concedían
préstamos a los agricultores, mientras que se continuaba registrando el
reintegro de los otorgados en ejercicios anteriores.
E. Gastos extrapresupuestarios
3.16. En 1993, el IRYDA tramitó extrapresupuestariamente 19.482,7
millones de pesetas correspondientes a las ayudas reguladas por el Real
Decreto 808/1987 19,
19 Véase anexo VII, línea de ayuda ref. 6.
de 19 de junio. Estas ayudas, establecidas para mejorar la eficacia de
las estructuras agrarias, eran tramitadas y concedidas por las CC. AA.,
pero su pago correspondía al IRYDA y al SEA con cargo a sus presupuestos.
El elevado número de solicitudes resueltas por las CC. AA. originó un
importante déficit presupuestario en ambos Organismos, al superar el
importe de aquéllas las disponibilidades de crédito que los Presupuestos
Generales del Estado destinaron a estas ayudas, así como el límite
disponible para los ejercicios posteriores, de acuerdo con lo establecido
en el artículo 61.3 del TRLGP. Debido a esta circunstancia, el MAPA
suspendió la entrada de nuevos expedientes, así como la aprobación de
resoluciones, a partir del 22 de junio de 1991.
3.17. Para poder atender a las obligaciones derivadas de los compromisos
adquiridos por las resoluciones aprobadas antes de la suspensión, la SGEA
tramitó en 1992 un expediente de crédito extraordinario. De acuerdo con
las estimaciones iniciales realizadas por el IRYDA, que se recogen en el
cuadro 9, el importe del crédito extraordinario debería ascender a 28.436
millones de pesetas.
3.18. Como puede verse en el cuadro 9, el total a pagar ascendía, según
el IRYDA, a 39.721 millones de pesetas. Esta cifra correspondía al
importe de las resoluciones de CC. AA. recibidas por el IRYDA al
31/12/1991, tras descontar un 3% que, según preveía, no generaría
obligaciones. De dicho importe, el Organismo estimaba que 37.674 millones
de pesetas habrían de pagarse en 1992, para lo que sería necesario un
crédito extraordinario de 28.436 millones de pesetas, después de agotar
las disponibilidades presupuestarias del ejercicio. Para el pago de los
2.047 millones de pesetas restantes, que el Organismo consideró habría de
hacerse en 1993, el IRYDA solicitó una dotación al presupuesto de dicho
ejercicio de 2.026 millones de pesetas.
3.19. A pesar de las estimaciones anteriores, el crédito extraordinario
tramitado por el MAPA a favor de la SGEA ascendió únicamente a 22.483
millones de pesetas, cantidad que correspondía al importe de las
certificaciones emitidas por las CC. AA. pendientes de reconocer en junio
de 1992. Por su parte, las dotaciones presupuestarias ascendieron en 1993
a 200 millones de pesetas.
3.20. Mientras se concedía el crédito extraordinario, se solicitó un
anticipo de tesorería, por igual importe, que fue concedido por Acuerdo
del Consejo de Ministros de 4 de diciembre de 1992. Con cargo a dicho
anticipo el IRYDA había recibido, al 31/12/1993, 20.500 millones de
pesetas; de los cuales, 8.000 millones a finales de 1992 y 12.500
millones en 1993. A esa misma fecha, el Organismo había realizado pagos
por un total de 19.482,7 millones de pesetas, todos ellos en 1993.
3.21. El crédito extraordinario fue aprobado por la Ley 23/1993, de 29 de
diciembre, que entró en vigor el 4 de enero de 1994. Su importe ascendió
finalmente a 24.483 millones de pesetas; esto es, 2.000 millones más que
el anticipo de tesorería concedido. Este incremento se produjo como
resultado del debate del Proyecto de Ley. En el mismo se aprobaron unas
enmiendas cuyo objeto era atender también, con cargo al mismo crédito
extraordinario y una vez cubiertas las obligaciones de pago derivadas de
los expedientes resueltos con anterioridad al 22 de junio de 1991, a las
ayudas correspondientes a determinadas solicitudes20 registradas antes
del 22 de junio de 1991 y resueltas favorablemente por los órganos
competentes de las CC. AA. antes del 3 de enero de 1992 (fecha de
derogación del Real Decreto 808/1987). En este supuesto, los pagos debían
ser efectuados por las CC. AA. con cargo a sus presupuestos y
reintegrados parcialmente por el IRYDA, de acuerdo con los porcentajes de
cofinanciación establecidos en los convenios suscritos para la gestión de
las ayudas del citado Real Decreto 1887/1991 21.
20 Aquellas que no tuvieron cabida en el nuevo programa definido por el
Real Decreto 1887/1991.
21 Véase el punto 4.4.
3.22. Las obligaciones reconocidas con cargo a los presupuestos
corrientes ascendieron a 14.108,6 millones de pesetas en 199222 y a 171,8
millones en 1993. Por su parte, los pagos a beneficiarios realizados con
cargo al crédito extraordinario se elevaban, en octubre de 1994, a
20.743,2 millones de pesetas. A dicha fecha se consideraba prácticamente
terminado el pago de resoluciones anteriores al 22 de junio de 1991 y se
había comenzado a pagar a las CC. AA. las resoluciones aprobadas con
posterioridad.
3.23. De lo expuesto anteriormente se deduce que las previsiones
realizadas por el IRYDA para el pago de los compromisos pendientes,
contenidas en el cuadro 9, fueron superiores a los que realmente tuvo que
hacer frente. En efecto, los compromisos estimados por el IRYDA
ascendieron a 39.721 millones de pesetas, frente a los 35.023,6 millones
de pesetas que se pagaron hasta octubre de 199423. Por otro lado, se
produjo una desviación considerable entre la estimación realizada por el
IRYDA del disponible del presupuesto de 1992 (9.238 millones de
pesetas24) y el importe de las obligaciones reconocidas con cargo a dicho
presupuesto (14.108,6 millones de pesetas), sin que en dicho ejercicio se
hubieran producido modificaciones presupuestarias con posterioridad al
cálculo de las estimaciones. Esta desviación pone de manifiesto,
asimismo, que el IRYDA efectuó una previsión incorrecta de los créditos
que necesitaría en 1992 para atender a otras ayudas25.
22 El importe de las obligaciones reconocidas en 1992 ha sido facilitado
por el IRYDA.
23 Según las alegaciones, los pagos efectuados desde esa fecha hasta mayo
de 1996 se elevaron a 539 millones de pesetas.
24 Resultado de sumar las obligaciones reconocidas hasta junio de 1992
(1.170 millones de pesetas) y el disponible en el presupuesto de 1992
(8.068 millones de pesetas), reflejados en el cuadro 9.
25 Párrafo modificado en función de las alegaciones.
Comentarios a las alegaciones. Como se señala en los puntos 3.17 y 3.18,
el IRYDA efectuó las estimaciones del disponible del presupuesto de 1992
en el propio ejercicio de 1992, concretamente en junio. No puede
aceptarse, en consecuencia, el argumento de las alegaciones según el cual
la desviación incurrida en dichas estimaciones se debió a que a la fecha
de elaboración del presupuesto de 1992, mediados del año 1991, no se
podía prever la marcha del programa de ayudas del Real Decreto 1887/1991,
que en aquella fecha se encontraba en elaboración y no fue aprobado hasta
diciembre de 1991.
F. Compromisos de gasto adquiridos con cargo a ejercicios posteriores
3.24. El cuadro 10 recoge el detalle de los compromisos de gasto
contraídos por el IRYDA al 31/12/1993 con cargo a ejercicios posteriores,
en virtud de la autorización contenida en el artículo 61.2 del TRLGP. En
los dos puntos siguientes se detallan las observaciones derivadas del
análisis de la contabilización de dichos compromisos.
3.25. El IRYDA incumplió el artículo 61.8 del TRLGP, al no contabilizar
en el capítulo 3 «Gastos financieros» la carga financiera de once de los
doce préstamos concedido por el Fondo de Reinstalación del Consejo de
Europa (FORCE). Por su parte, del análisis de una muestra de expedientes
con certificaciones de obra ejecutada en 1993 y con anualidades
pendientes para ejercicios posteriores, se deduce que el importe
contabilizado por compromisos contraídos con cargo al capítulo 6
«Inversiones reales» se encontraba infravalorado en un 25%,
aproximadamente.
3.26. De los compromisos contraídos con cargo al capítulo 7
«Transferencias de capital», un total de 5.037,8 millones de pesetas
corresponden a las ayudas del Real Decreto 808/198726 y 925,8 millones de
pesetas a las de retirada de tierras27. Los importes contabilizados por
el IRYDA no reflejan, sin embargo, la situación real de los compromisos
del Organismo, que no siguió criterios contables homogéneos. En efecto:
26 Véase anexo VII, línea de ayuda ref. 6.
27 Véase anexo VII, línea de ayuda ref. 11.
a) En contra de lo que señalan las alegaciones, ni el importe de los
compromisos de las ayudas del Real Decreto 808/1987, ni su distribución
entre los diferentes ejercicios, se correspondían con la situación real
al 31/12/1993. Como se ha señalado en el punto 3.16, el número de
solicitudes resueltas por las CC. AA. fue tan elevado que desbordó las
disponibilidades presupuestarias destinadas a estas ayudas. Ello provocó
que se imputase con cargo a ejercicios futuros buena parte de los
compromisos, para los que no quedaba crédito en el ejercicio en el que
deberían haberse contraído.
b) No se contabilizaron todos los compromisos contraídos por las
ayudas de retirada de tierras que existían al 31/12/1993. Estas ayudas se
conceden por un período de cinco año, si bien el beneficiario puede
renunciar a las mismas una vez transcurridos los tres primeros. El
criterio seguido por el IRYDA fue contabilizar los compromisos
correspondientes a los tres primeros años, en lugar de los derivados de
los cinco años para los que estaba, en realidad, concedida la ayuda.
c) Por último, el IRYDA no contabilizó los compromisos con cargo a
ejercicios posteriores correspondientes a otras ayudas que implicaban
gasto en más de un ejercicio. Este es el caso, por ejemplo, de las ayudas
por cese anticipado de la actividad agraria28, en las que los
beneficiarios perciben una ayuda mensual hasta llegada la edad de su
jubilación, o de las ayudas del Real Decreto 1887/199129, en las que el
IRYDA bonifica los intereses de préstamos. En ambos casos, la concesión
de la ayuda supone la realización de gastos en ejercicios futuros, hasta
la jubilación del beneficiario o la total amortización de los préstamos
subsidiados, respectivamente.
28 Véase anexo VII, refs. 13 y 14.
29 Véase anexo VII, ref. 7.
Comentarios a las alegaciones. Las alegaciones justifican la falta de
reconocimiento y de contabilización de los compromisos de gasto con cargo
a ejercicios posteriores en el hecho de que las bonificaciones de
intereses, de acuerdo con el Real Decreto 1887/1991, tienen una
distribución por ejercicio incompatible con los límites temporales
establecidos al respecto por el artículo 61 del TRLGP. No puede aceptarse
el argumento de las alegaciones, ya que el propio artículo 61, en su
apartado 5, establece la posibilidad de que el Gobierno, a propuesta del
correspondiente Departamento ministerial, modifique en casos
especialmente justificados el número de ejercicios a los que pueden
extenderse los compromisos futuros.
G. Presupuesto funcional, Análisis del cumplimiento de los objetivos de
los programas presupuestarios
Presupuesto funcional
3.27. El presupuesto de gastos del IRYDA para 1993 se estructuraba en
tres programas, cuyos créditos y obligaciones reconocidas se recogen en
el cuadro 11.
3.28. Como se desprende de dicho cuadro, el 56,7% de las obligaciones
reconocidas correspondía al programa 712D, el 43,2% al 531A y el 0,1% al
126F. En vista de ello, la fiscalización centró el análisis en los dos
primeros programas, cuya ejecución, además, correspondió casi en
exclusiva al IRYDA30.
30 Tan sólo un porcentaje inferior al 1% de los créditos del programa
531A fue gestionado por otro órgano (la SGEA), por corresponder a las
actuaciones de dirección y coordinación de la política de estructuras
agrarias del MAPA.
3.29. De acuerdo con las descripciones que figuran en las Memorias de los
programas presupuestarios, que acompañaron a los Presupuestos Generales
del Estado para 1993, el programa 531A tenía como fin primordial
«conseguir un incremento de los niveles de rentas agrarias y la mejora de
la calidad de vida en las zonas más pobres del país, a través de la
mejora de las infraestructuras y equipamientos actuales». El programa fue
gestionado, en su casi totalidad, por la Dirección General de
Infraestructuras y Cooperación del IRYDA31, y a él se imputó el 98% de
las obligaciones reconocidas por el Organismo en el capítulo 6
«Inversiones reales».
31 Las ayudas concedidas con cargo al capítulo 7 del programa 531A eran
gestionadas por la Dirección General de Acciones Estructurales del IRYDA.
3.30. El programa 712D, por su parte, tenía como finalidad la realización
de acciones dirigidas a «la mejora de la eficacia de las estructuras
agrarias y la compensación de rentas agrarias, bien por limitaciones
naturales en zonas desfavorecidas, bien por limitaciones de producción».
Fue gestionado por la Dirección General de Acciones Estructurales del
IRYDA y absorbió el 97% de las obligaciones reconocidas por el Organismo
en el capítulo 7 «Transferencias de capital».
3.31. En el cuadro 12 se detallan los gastos imputados por el IRYDA a los
diferentes programas. Del análisis de los mismos se deducen las
siguientes observaciones relacionadas con los criterios de imputación del
gasto:
a) El 88% del gasto de personal se aplicó al programa 531A. Esta
imputación, que corresponde a las retribuciones del 90% de la plantilla
real del Organismo, se considera excesiva, por haberse atribuido a dicho
programa:
-- Todo el gasto de personal de los Servicios Territoriales, cuando una
parte de su actividad estaba relacionada con la gestión de las ayudas
imputadas al programa 712D.
-- El gasto de personal de más del 90% de los efectivos de la
Subdirección General de Servicio de Apoyo, que realizaba funciones
comunes a los programas 531A y 712D.
-- Las retribuciones del Director General de Acciones Estructurales y de
tres funcionarios de apoyo, cuya actividad se enmarcaba fundamentalmente
en el programa 712D.
-- El gasto de personal de los funcionarios de la Subdirección General de
Programas Operativos, de la Dirección General de Infraestructuras y
Cooperación, cuando parte de su actividad se relacionaba con el 712D.
b) El 84% de los gastos en bienes corrientes y servicios se registró
en el programa 531A, sin que esté claro el criterio de imputación
utilizado por el Organismo para el reparto de la contabilización de estos
gastos entre los dos programas.
c) Las inversiones en infraestructura agraria realizadas con cargo
al capítulo 6 «inversiones reales» fueron correctamente imputadas al
programa 531A. No obstante, se imputó también a dicho programa la
totalidad de los estudios realizados, cuando algunos de ellos --por
ejemplo, el relativo a la indemnización compensatoria-- deberían haberse
aplicado al programa 712D. Lo mismo ocurría con los proyectos de
inversión en equipamiento informático, que se aplicaron en su totalidad
al 531A a pesar de que estaban relacionados con los dos programas. Por el
contrario, determinadas adquisiciones de mobiliario para las Escuelas de
Capacitación se imputaron al programa 712D, cuando todos los gastos de
estos centros se imputaban al 531A, que recogía la actividad formativa
del Organismo.
d) No ha quedado claro, a juicio del Tribunal de Cuentas, el motivo
por el cual se imputaron al programa 712D la totalidad de los gastos
derivados del endeudamiento del Organismo (capítulos 3 y 9 del
presupuesto de gastos) y de la adquisición de acciones realizada en 1993
(artículo 85 del presupuesto de gastos). En efecto, ambos tipos de gastos
podían también haber sido imputados al programa 531A, dado que se
refieren a operaciones generales del IRYDA.
3.32. Los gastos comentados en el punto anterior, para los que no
existían unos criterios claros y formalmente
establecidos de imputación a los programas presupuestarios, suponían
aproximadamente el 21% de las obligaciones reconocidas. Su incorrecta
imputación redujo la fiabilidad del presupuesto funcional. En efecto, la
finalidad del mismo debe ser informar de los objetivos del gasto público
y de su grado de cumplimiento, con el detalle y la precisión adecuados.
Cumplimiento de los objetivos y sistemas de control y seguimiento
3.33. La presupuestación por programas requiere la definición, por los
órganos gestores, de los objetivos a lograr y de unos indicadores que
permitan evaluar el grado de realización de los mismos. A este respecto,
la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 14 de julio de 1992
reguló el sistema de seguimiento de los programas y definió las
características básicas que deben reunir los objetivos e indicadores.
Conforme a lo establecido en la Ley de Presupuestos Generales del Estado
para 1993, dicho sistema era de especial aplicación a 16 programas
presupuestarios, entre los que se encuentra el 531A. En relación con los
objetivos, la Orden estableció que deben reunir las siguientes
características: plasmar los aspectos más relevantes en relación con la
actividad a desarrollar, ser poco numerosos, coordinados, precisos,
cifrados y fechados, e ir acompañados de un sistema de medida de las
realizaciones a fin de evaluar las eventuales desviaciones. Los
indicadores, por su parte, deben permitir a los centros gestores y a los
usuarios de la información presupuestaria el conocimiento de los
resultados obtenidos en el desarrollo del programa.
3.34. La estructura de los objetivos e indicadores definidos por el IRYDA
para el programa 531A se resumen en el anexo V. De su análisis se deducen
las siguientes conclusiones:
a) El programa definía quince objetivos, un número que debe
considerarse elevado, existiendo una desproporción entre los diferentes
subprogramas y el número de objetivos asociados a los mismos.
b) Los tres primeros subprogramas y los cuatro objetivos que
llevaban asociados constituían el núcleo principal del programa 531A y
estaban relacionados con la naturaleza y los fines del mismo. Por el
contrario, los subprogramas 4 y 5 y los seis objetivos que llevaban
asociados no tenían relación directa con el fin del programa 531A,
habiéndose incluido en éste al asumir el IRYDA las funciones del SEA.
Este último Organismo, hasta su supresión, había recogido dichos
subprogramas y objetivos en el programa 542F «Investigación y
experimentación agraria y pesquera», más acorde con la naturaleza de las
actividades de aquéllos. Asimismo, los dos últimos subprogramas, 6 y 7 y
los cinco objetivos asociados representaban actividades de apoyo, de
carácter común para el Organismo, que no tenían relación directa ni
exclusiva con el programa 531A.
c) La Memoria del programa definió los objetivos 1 y 2 de forma
demasiado genérica, con descripciones muy parecidas a las denominaciones
del programa y los subprogramas, limitándose a describir las actividades
básicas del IRYDA en materia de reforma y desarrollo agrario. Además, la
dimensión plurianual de los mismos no quedó consignada con suficiente
claridad, al no indicar la Memoria el grado de avance a conseguir en el
ejercicio.
d) Los indicadores de los citados objetivos 1 y 2 eran claros,
concretos y medidos en unidades físicas.
e) La Memoria definió indicadores para los objetivos del subprograma
3 «Reparación y prevención de daños catastróficos» cuando, por su propia
naturaleza, esta actividad no puede preverse. Hubiese sido más correcto
definir y cuantificar los indicadores a lo largo del ejercicio, a medida
que se producían los hechos que constituían el objetivo del subprograma y
se delimitaban las acciones a realizar.
f) Se aprecia un esfuerzo por establecer indicadores de tipo físico
para los objetivos de mayor importancia del programa. No obstante, para
los objetivos menores se siguieron utilizando como indicadores las
«dotaciones presupuestarias iniciales» o las «dotaciones presupuestarias
anuales», que no son las magnitudes más adecuadas para medir los
objetivos.
g) El IRYDA no analizaba la incidencia de las modificaciones
presupuestarias en la consecución de los objetivos del programa. Por
ello, la modificación de los créditos no venía acompañada de la revisión
de los objetivos ni de los indicadores.
3.35. El contenido del programa 712D se resume en el anexo VI. De su
análisis cabe destacar que el subprograma 4 y su objetivo asociado
recogían un proyecto de inversión cuya finalidad era mejorar el
equipamiento de pequeños núcleos rurales, proyecto que parece más
acomodado a los objetivos del programa 531A. El resto de los objetivos
del programa 712D coincidía con diferentes líneas de ayuda gestionadas
por el IRYDA, excepto el objetivo 12 que agrupaba a las cuatro líneas de
ayuda denominadas de «acompañamiento de la PAC».
3.36. Determinados indicadores del programa 712D introducidos en la
mayoría de los objetivos (como «subvenciones estatales», «explotaciones»,
«superficie afectada» o «número de beneficiarios») no estaban
perfectamente delimitados. En efecto, la Memoria no especificaba si los
indicadores se referían a las ayudas comprometidas, a las obligaciones
reconocidas o a los pagos efectuados. Además, los objetivos e indicadores
no delimitaban la participación de las CC. AA. en la gestión y
financiación de las ayudas. De forma específica, los indicadores de los
objetivos 1 a 5, que se refieren a las ayudas del Real Decreto
1887/199132, no guardaban relación con las peculiaridades del sistema de
gestión y financiación de estas ayudas, analizado en el subapartado IV.A
de este Informe. Como consecuencia de todo ello, el conjunto de objetivos
e indicadores del programa 712D no puede considerarse adecuado a las
características de la gestión de las actividades a las que se referían.
32 Véase anexo VII, línea de ayuda ref. 7.
Comentarios a las alegaciones. Contrariamente a lo señalado en las
alegaciones, el Tribunal de Cuentas ha constatado que no todos los
objetivos del programa
712D estaban definidos de forma precisa, ya que algunos se limitaban a
indicar la denominación de una determinada línea de ayuda (número 8
«Inversiones colectivas») o de un grupo de varias ayudas (número 12
«Medidas estructurales de acompañamiento de la PAC»). En cuanto a los
indicadores, su falta de claridad queda reconocida implícitamente por el
contenido de las alegaciones sobre este punto.
3.37. La normativa que regula el seguimiento de los programas
presupuestarios obligaba al Organismo a elaborar determinados estados
informativos sobre la ejecución del programa 531A. Sin embargo, el
sistema de información implantado por el IRYDA para preparar dichos
estados sólo se refería al seguimiento de tres de los quince objetivos
del programa. Los tres objetivos controlados eran los encuadrados en los
subprogramas 1, 2 y 3 que, como se ha indicado, constituían el núcleo más
importante del programa 531A. Pero, aún así, los estado informativos
diseñados para los objetivos 1 y 2 no eran del todo adecuados, al no
establecer los indicadores en términos de hectáreas mejoradas o
transformadas durante el ejercicio, datos en función del los cuales se
definieron los objetivos. Además, el sistema implantado imputaba a cada
objetivo únicamente los gastos de los artículo 60 y 61, sin tener en
cuenta determinados gastos residuales ni otros susceptibles de reparto.
3.38. Finalizado el ejercicio, el Organismo debía emitir un balance de
resultados del programa 531A, acompañado de un informe de gestión que
recogiese el nivel de realización de los objetivos, el análisis de las
desviaciones y las medidas correctoras a adoptar. Tanto el balance de
resultados como el informe de gestión fueron rendidos, por primera vez,
para el ejercicio de 1993, aunque en fecha posterior a la establecida en
la normativa. En cuanto a su contenido, el informe de gestión se limitó a
describir las desviaciones más significativas, sin entrar a analizar las
causas de la mayoría de ellas ni a proponer medidas correctoras. Como es
lógico, la información del balance de resultados y del informe de gestión
se vio condicionada por las limitaciones del sistema de seguimiento de
los objetivos e indicadores del programa 531A descritas en el punto
anterior.
3.39. Para el programa 712D no se había implantado un sistema de
seguimiento específico de la naturaleza del establecido para el programa
531A. El control de la ejecución de las ayudas se realizaba por las
unidades que las gestionaban, aunque las magnitudes de medida no eran
siempre coincidentes con las definiciones de los indicadores formuladas
en el programa. En cualquier caso, no ha quedado constancia de dicho
control en documentos específicos de seguimiento del programa. La única
referencia posible sobre esta materia hubiese sido la información
ofrecida por los documentos de elaboración del presupuesto del ejercicio
1995. No obstante, la estructura de objetivos e indicadores de 1995 era
bastante diferente a la de 1993, ya que un buen número de ellos había
sido redefinido. Por ello, dichos documentos carecen de utilidad práctica
como elemento de control de la ejecución de 1993.
3.40. De todo lo expuesto en este epígrafe cabe concluir que las
deficiencias que afectaron a la fijación de los objetivos e indicadores
de los programas les impidieron reflejar la gestión real del Organismo.
Esta circunstancia, junto a las limitaciones de la información que
debería permitir evaluar el grado de consecución de los objetivos, han
impedido al Tribunal emitir una opinión sobre la eficacia, eficiencia y
economía de la gestión del Organismo a partir de la clasificación
funcional del gasto.
IV. ANALISIS DEL CONTROL INTERNO, DEL CUMPLIMIENTO DE LA LEGALIDAD Y DE
CIERTOS ASPECTOS DE LA GESTION
A. Gestión de las subvenciones
4.1 En el anexo VII se relacionan las líneas de ayuda gestionadas en 1993
por el IRYDA, con cargo al capítulo 7 de su presupuesto de gastos. En
dicho anexo, junto a la denominación de cada línea, se indica su
normativa reguladora y el importe del gasto correspondiente en el citado
ejercicio. Cada línea de ayuda se identifica además por un número que
servirá como referencia en el análisis que se realiza en los puntos
siguientes de este subapartado. En ellos se expondrán los procedimientos
de gestión seguidos por el IRYDA, los resultados del análisis de la
regularidad y las deficiencias observadas en los sistemas de control
implantados por el Organismo para la gestión de estas ayudas.
Procedimientos de gestión
4.2. Las CC. AA. participaban junto al IRYDA en
la gestión de las ayudas. El cuadro 13 resume el reparto de
competencias entre ambas Administraciones en las distintas fases de dicha
gestión. La participación de las CC. AA. en la tramitación de las ayudas
era muy activa y se había ido incrementando paulatinamente, hasta asumir
en 1993 la gestión de casi todas sus fases. No obstante, el IRYDA ejercía
un papel fundamental en la planificación, coordinación y centralización
de la información, lo que le permitía obtener el conocimiento del
desarrollo, a nivel nacional, de los distintos programas de ayudas
puestos en marcha y del grado de consecución de los objetivos previstos.
Estos factores son fundamentales para poder establecer mecanismos
correctores o arbitrar nuevas medidas a partir de la experiencia obtenida
de la ejecución de las distintas actuaciones. Asimismo, el IRYDA era el
interlocutor con las instituciones de la UE en lo relativo a la
financiación comunitaria asociada a las ayudas objeto de análisis.
4.3. En el incremento de competencias asumidas por las CC. AA. en la
gestión de las ayudas se pueden apreciar tres fases:
a) En un principio, las solicitudes eran presentadas ante las CC.
AA., que proponían al IRYDA la resolución sobre la concesión de las
ayudas. El Organismo realizaba el pago con cargo a su presupuesto, una
vez certificado por las CC. AA. el cumplimiento de las obligaciones por
el beneficiario. En 1993, de las ayudas incluidas en este grupo, tan sólo
la de inversiones colectivas (ref. 2) estaba vigente.
b) En una segunda fase, las CC. AA. asumieron la competencia de
resolver la concesión de las ayudas. Las resoluciones dictadas y, en su
caso, las certificaciones, eran remitidas por las CC. AA. al IRYDA para
que éste comprometiese el crédito y procediera al pago a los
beneficiarios. Al término de 1993, la única línea vigente, de las
incluidas en este grupo, era la indemnización compensatoria (ref. 10).
Este sistema de reparto de funciones fue la causa, entre otros motivos,
de que las CC. AA. resolvieran un número muy elevado de solicitudes de
las ayudas amparadas por el Real Decreto 808/1987 (ref. 6, lo que generó
un importante déficit presupuestario. El problema creado, descrito en el
punto 3.16, obligó a sustituir este programa de ayudas por otro nuevo.
Para la gestión de éste se creó un nuevo sistema regulado mediante
convenios bilaterales entre el IRYDA y las CC. AA.
c) En la tercera fase, las CC. AA. comenzaron a participar, junto
con el IRYDA, en la financiación y el pago de las ayudas, regulándose
mediante convenios el reparto de la financiación y de las funciones entre
ambas partes.
Este modelo de gestión se definió y aplicó por vez primera en las ayudas
reguladas por el Real Decreto 1887/1991, de 30 de diciembre, y está
sustituyendo paulatinamente al anterior. Las nuevas líneas de ayuda
establecidas después de esa fecha han adoptado dicho esquema, con
excepción de las reguladas por el Real Decreto 8/1993 (ref. 1) que, a
diferencia del resto, no tienen vocación de permanencia.
4.4. Hasta el 31/12/1993 se habían suscrito convenios con diversas CC.
AA. para la gestión de cinco ayudas. Como puede apreciarse en el anexo
VIII, que resume los principales aspectos de los convenios, las CC. AA.
participaban siempre en la financiación de las ayudas. En tres de ellas,
las aportaciones del IRYDA y las CC. AA. eran iguales. En las dos
restantes, la participación de cada uno era diferente, si bien se
pretendía su equiparación gradual en el caso de las reguladas por el Real
Decreto 1887/1991 (en 1993, la participación de las CC. AA. era del 35% y
se fue incrementando en ejercicios posteriores con objeto de alcanzar el
50%).
4.5 En las ayudas que combinaban subvenciones directas con bonificaciones
de intereses, el IRYDA efectuaba los pagos de estas últimas,
correspondiendo a las CC. AA. satisfacer las primeras. A estos efectos,
se establecían en los convenios los procedimientos de compensación entre
ambas Administraciones, para garantizar el mantenimiento de los
porcentajes de financiación acordados. Calculadas las compensaciones,
éstas debían hacerse efectivas mediante transferencias finales recíprocas
a favor del que hubiera sobrepasado su cuota de financiación. Por otra
parte, el pago de las ayudas que consistían únicamente en subvenciones
directas se efectuaba por las CC. AA. en su totalidad. Ahora bien, antes
de hacer efectivos los pagos y con la periodicidad que en cada caso se
había determinado, las CC. AA. remitían al IRYDA los documentos contables
justificativos de los mismos, para que el Organismo remitiera los fondos
correspondientes a su financiación33. No obstante, los convenios de
ayudas forestales y de cese establecían también un mecanismo de
compensación al finalizar el ejercicio.
4.6. En 1993, el sistema de gestión definido por los convenios con las
CC. AA. sólo había funcionado plenamente para las ayudas del Real Decreto
1887/1991 (ref. 7) y las medioambientales34 (ref. 12). Al término de
dicho año, no se habían reconocido obligaciones por las ayudas de
arrendamientos rústicos (ref. 4) ni por las forestales (ref. 15), y
habían alcanzado el reducido valor de 9,2 millones de pesetas las
obligaciones reconocidas por las ayudas al cese (ref. 14). Por este
motivo, los trabajos de fiscalización se centraron en el análisis del
funcionamiento del nuevo sistema de gestión en las ayudas del Real
Decreto 1887/1991.
33 En las ayudas del cese (ref. 14) el IRYDA detraía, del importe a
remitir, el correspondiente a las cotizaciones a la Seguridad Social, que
abonaba directamente a la Tesorería General de la Seguridad Social.
34 Este convenio se había suscrito con la Comunidad Autónoma de
Castilla-La Mancha, única en la que eran aplicables estas ayudas en 1993,
al estar aprobado el correspondiente programa por la Comisión de la UE.
4.7. Las obligaciones reconocidas por el IRYDA durante 1993 a favor de
las CC. AA., para restablecer el equilibrio financiero definido en los
convenios de gestión de las ayudas del Real Decreto 1887/1991,
ascendieron a 2.641,9 millones de pesetas. Esta suma se desglosa en
1.447,4 millones de pesetas, por compensación de convenios de 1992, y
1.194,5 millones de pesetas, por anticipos de convenios de 1993. la
compensación de los convenios de 1992 fue consecuencia de la aplicación
de los porcentajes de financiación establecidos en los mismos (70% IRYDA
y 30% CC. AA.) al importe de las ayudas concedidas en ese ejercicio.
Todas las compensaciones correspondientes a las concesiones de 1992
resultaron a favor de las CC. AA. Por su parte, el anticipo sobre
compensaciones de 1993 sólo afectó a tres CC. AA., con las que el IRYDA
acordó una modificación de la cláusula 5.ª del convenio. Esta
modificación introdujo la posibilidad de que el IRYDA concediera
anticipos a las CC. AA., a petición de éstas, cuando se cumpliesen
determinadas condiciones.
4.8. El cálculo de las compensaciones del ejercicio 1993 se efectuó en
1994 y dio como resultado que seis CC. AA. debían transferir al IRYDA un
total de 842,2 millones de pesetas, mientras que el IRYDA debía
transferir a otras nueve CC. AA. un total de 1.035,7 millones. El IRYDA
realizó en 1994 las transferencias a favor de las CC. AA., pero no
reclamó ni obtuvo de las CC. AA. las transferencias a su favor, esperando
compensarlas en 1995 cuando efectuara la liquidación del ejercicio
199435. Debe concluirse, por tanto, que la cláusula de los convenios
destinada a restablecer los porcentajes de financiación acordados entre
las Administraciones sólo fue respetada por el IRYDA.
Comentarios a las alegaciones. Las alegaciones señalan que, desde un
primer momento, el IRYDA puso en conocimiento de las CC. AA. su situación
deudora y que reclamó el abono de la deuda reiteradamente. Sin embargo,
ni el curso de los trabajos de fiscalización ni en el trámite de
alegaciones se ha aportado documentación que acredite tales
reclamaciones.
4.9. Las compensaciones se efectuaban en función de los compromisos
contraídos, en lugar de hacerse en función de los pagos realizados, por
lo que se producían desequilibrios. Por ello, en los convenios se
señalaba que dichas compensaciones requerían un ajuste posterior, en
función de las diferencias que se generasen entre los importes de las
subvenciones concedidas y de los pagos finalmente realizados. Sin
embargo, ni en los convenios ni con posterioridad se estableció el
procedimiento para llevar a cabo el ajuste, determinando los plazos y la
valoración de los pagos, entre otros factores de importancia.36
4.10. Este procedimiento de financiación y pago complicaba el reparto
entre las Administraciones de los reembolsos a percibir de la UE por la
cofinanciación de estas ayudas. En efecto, el IRYDA no podía declarar al
FEOGA-Orientación37 los pagos a las CC. AA. por compensaciones,
35 Unicamente el saldo a favor del IRYDA de la Comunidad Autónoma de
Galicia fue compensado, a finales del 1994, mediante un ingreso en
formalización, minorando el anticipo a dicha Comunidad correspondiente al
convenio de 1994.
36 Párrafo modificado en función de las alegaciones.
37 Fondo estructural que cofinancia estas ayudas. Véase punto 4.37.
dado que no correspondían a pagos efectivamente realizados por el
Organismo a favor de beneficiarios finales, únicos que el FEOGA admite
como reembolsables. La distribución final entre el IRYDA y las CC. AA. de
los reembolsos de la UE no estaba prevista en los convenios de 1992 y
1993. En el concertado para 1994 se introdujo una nueva cláusula por la
que se preveía, a través de una complicada fórmula, el reparto de los
mismos. No obstante, en octubre de 1994 no se había efectuado todavía
ningún reparto de los reembolsos del ejercicio 1993 recibidos hasta esa
fecha38.
Análisis de regularidad
4.11. Los resultados más relevantes del análisis de la regularidad de la
gestión de las ayudas se refieren también a las establecidas por el Real
Decreto 1887/1991 (ref. 7). Las obligaciones reconocidas por el IRYDA al
amparo de este Real Decreto ascendieron a 5.752,5 millones de pesetas, en
1993. De esa cantidad, 2.641,9 millones fueron reconocidos a favor de las
CC. AA., tal como se ha indicado en el punto 4.7, y los 3.110,6 millones
restantes a favor de las entidades financieras. Estas últimas
obligaciones respondían a la bonificación de intereses de los préstamos
concertados por los agricultores al amparo de los convenios suscritos
entre la SGEA y la práctica totalidad de las entidades financieras, con
el objeto de instrumentar los préstamos previstos en el citado Real
Decreto. Los convenios suscritos en 1992 estuvieron vigentes hasta el 31
de enero de 1993, fecha a partir de la cual y hasta el 31 de diciembre
estuvieron en vigor los suscritos en 1993. El tipo de interés
preferencial fijado en los convenios de 1992 fue del 12,5%, elevándose al
13% en los de 1993. En ambos casos los tipos eran revisables anualmente,
bonificando el IRYDA la diferencia entre dichos tipos y los fijados para
el beneficiario en el citado Real Decreto. Estos últimos oscilaban entre
un 4% y un 7%.
4.12. Las obligaciones reconocidas en 1993 a favor de las entidades
financieras correspondían tanto a vencimientos producidos en el propio
ejercicio como a pagos anticipados de vencimientos futuros. La
distribución entre los distintos conceptos se recoge en el cuadro 14.
38 Párrafo modificado en función de las alegaciones.
4.13. El abono anticipado del mes de octubre correspondió a la
cancelación de la totalidad de los préstamos suscritos al amparo del
convenio de 1992, aprobada a propuesta de las comisiones de seguimiento
de los convenios. Estas fundamentaron su propuesta en que la vigencia de
dos tipos distintos de interés preferencial complicaba mucho la
realización de las liquidaciones de bonificaciones. Los 848,5 millones de
pesetas abonados correspondían, por una parte, al segundo vencimiento
semestral de dichos préstamos y, por otra, al valor actualizado al 1 de
noviembre de 1993 de las bonificaciones a pagar por el IRYDA. Los
parámetros utilizados para este segundo cálculo fueron una tasa de
actualización de 8% y un tipo de interés preferencial del 12,5%, hasta la
finalización de los préstamos.
4.14. Por su parte, el abono anticipado del mes de diciembre se acordó el
23 de diciembre de 1993, a propuesta de la comisión de seguimiento del
convenio suscrito con la Confederación Española de Cajas de Ahorros
(CECA), celebrada ese mismo día. En dicha comisión se acordó que se
adelantaran al 31/12/1993 cuantos pagos de bonificaciones de préstamos
suscritos al amparo del convenio de 1993 permitiesen las disponibilidades
presupuestarias del IRYDA. En este caso, los cálculos se basaron en el
tipo de interés vigente del 13% y una tasa de actualización del 6%. La
liquidación anticipada, que ascendió a 1.764,9 millones de pesetas,
afectó sólo a una parte de los préstamos suscritos con la CECA, entidad
que absorbía, aproximadamente, el 60% del total suscrito por el IRYDA.
4.15. En relación con los abonos anticipados descritos en los dos puntos
anteriores cabe hacer las siguientes observaciones:
a) El abono anticipado de las bonificaciones de intereses no se
encontraba suficientemente regulado en el ejercicio 1993, ni en los
convenios suscritos se preveía la posibilidad de anticiparlas.
Unicamente, el artículo 38.4 del Real Decreto 1887/1991 establecía que
«el pago de las bonificaciones de intereses podrá realizarse tanto por
vencimientos sucesivos, como por la totalidad del valor actualizado con
la tasa que corresponda a la fecha del primer vencimiento». A juicio del
Tribunal, y pese a lo afirmado en las alegaciones, esta redacción no
permite establecer si era necesario optar desde el inicio por uno de los
dos procedimientos de pago o si la posibilidad de elegir estaba siempre
abierta. A este respecto, conviene señalar que, en los convenios
suscritos en 1989 por la SGEA con el Banco de Crédito Agrícola para la
instrumentación de los préstamos del Real Decreto 808/1987, se había
situado el pago del valor actualizado de todas las bonificaciones de
intereses en el momento de cumplirse el primer vencimiento. Por su parte,
los convenios de 1992 y 1993 para la instrumentación de los préstamos
asociados a las ayudas del Real Decreto 1887/1991 establecían el abono de
las bonificaciones con cada vencimiento semestral. Posteriormente, el
Real Decreto 62/1994, de 21 de enero, dio una nueva redacción al referido
artículo 38 del Real Decreto 1887/1991. La nueva norma precisó que, en
cualquier momento, la SGEA y las entidades financieras podrían acordar el
abono anticipado de todas o parte de las bonificaciones, con la tasa y
los términos que se conviniesen. A estos efectos, los convenios de 1994
establecieron que, en el caso de abono anticipado, la tasa de
actualización sería inferior en 3,5 puntos porcentuales al tipo de
interés preferencial vigente en ese momento.
b) No estando previsto el pago anticipado de las bonificaciones en
los convenios de 1992 y 1993, la SGEA y las entidades financieras
suscribieron con posterioridad los acuerdos correspondientes y fijaron en
cada caso la tasa de actualización a la que se refiere el artículo 38.4
antes citado. Tampoco estos acuerdos fueron en todos los casos lo
suficientemente precisos. Así en el suscrito con la CECA para el pago
anticipado de octubre, referido en el punto 4.13, se fijaba únicamente la
fórmula a aplicar, pero no el tipo de interés preferencial a que se hacía
referencia. El tipo efectivamente aplicado en el cálculo fue el 12,5%,
igual al establecido en los acuerdos suscritos posteriormente con el
resto de las entidades financieras.
c) La decisión del IRYDA de pagar por anticipado las bonificaciones
en el mes de diciembre no parece haberse basado en una previsión
razonable de la evolución de las magnitudes implicadas, incluso teniendo
en cuenta las incertidumbres que rodean siempre este tipo de ejercicios.
En efecto, en la fecha en que se acordó el pago anticipado, los tipos de
interés registraban una sostenida tendencia bajista. Además, en ese
momento el Organismo debía conocer el nuevo tipo de interés a aplicar
desde el 1 de mayo de 1994 a los préstamos suscritos en 1993 que, de
acuerdo con las cláusulas de revisión de los convenios, se situaba en el
9,1%39. En esas condiciones, el tipo de interés del 13% utilizado para el
cálculo del pago anticipado parece una estimación excesivamente elevada
de las condiciones que iban a regir durante la vida de los préstamos.
d) Las tasas de actualización aplicadas fueron, como se ha indicado,
del 8% para el pago anticipado de octubre y del 6% para el de diciembre.
Si se hubiera utilizado una fórmula similar a la establecida en los
convenios de 1994, las tasas a aplicar habrían sido del 9 y del 9,5%
respectivamente, lo que cuestiona aún más las estimaciones utilizadas
para calcular el importe del pago anticipado de las bonificaciones
acordado en diciembre.40
e) Además, es preciso señalar que el Organismo no ha acreditado la
realización de estudios económicos y financieros sobre los costes o
beneficios estimados, las tasas de actualización acordadas y otros
extremos de las operaciones de reembolso que justifiquen las decisiones
adoptadas.
f) Los antecedentes examinados permiten al Tribunal de Cuentas
estimar que el IRYDA decidió la cancelación anticipada de diciembre con
el propósito de agotar las disponibilidades presupuestarias del ejercicio
de 1993, ante la eventualidad de que los presupuestos de los siguientes
ejercicios no contasen con disponibilidades suficientes para hacer frente
a los compromisos contraídos por el Organismo. De haber sido así, el
Tribunal de Cuentas opina que el empleo de todas las disponibilidades
presupuestarias del ejercicio 1993 debería haber venido acompañado del
uso de criterios de racionalidad económico-financiera.
39 No obstante, este tipo de interés fue posteriormente modificado por
los convenios de 1994, que establecieron que a los préstamos vigentes de
1993 les sería aplicable el tipo de interés preferencial fijado en dichos
convenios, el 10,25%.
40 Párrafo modificado en función de las alegaciones.
Comentarios a las alegaciones. Las alegaciones confirman que la decisión
de promover el pago anticipado de diciembre tuvo como motivo fundamental
el propósito de agotar las disponibilidades presupuestarias de 1993.
Además, señalan otras razones que fueron tenidas en cuenta en dicha
decisión: la aplicación de criterios de racionalidad administrativa; la
descarga del presupuesto de ejercicios posteriores; y la consecución de
un ahorro en la carga financiera que representaban para el IRYDA la
bonificaciones de intereses. En relación con la valoración de este ahorro
efectuada en las alegaciones, cabe hacer las siguientes consideraciones:
a) Las alegaciones no indican la desagregación temporal de los datos
aportados. Estos, en cualquier caso, transcienden del ámbito temporal de
la fiscalización, que se refiere a las obligaciones reconocidas con cargo
al presupuesto de 1993 (Véase cuadro 14). Cabe deducir que las
alegaciones incluyen los pagos realizados en 1994, ya que, según se
indica en las mismas, en 1994 se procedió a pagar anticipadamente todos
los préstamos que quedaban del convenio de 1993. Es de suponer que estos
pagos se efectuaron aplicando las cláusulas relativas al pago anticipado
del convenio de 1994, esto es, un tipo de interés del 10,25% y una tasa
de actualización del 6,75%.
b) Según las alegaciones, el ahorro se ha calculado por diferencia
entre las bonificaciones concedidas (valoradas al tipo de interés al que
se efectuó el pago anticipado) y los pagos realizados. Calculado de esta
forma, el ahorro es simplemente el resultado de la aplicación de las
correspondientes tasas de actualización. De ser así, no cabría hablar de
ahorro, ya que una tasa de actualización no es más que el mecanismo
financiero que determina qué importes son equivalentes en valor real si
se pagan en fechas distintas.
c) Las alegaciones no aportan documentación que permita contrastar
los cálculos efectuados.
d) Además, los tipos de interés eran revisables anualmente, por lo
que para estimar el posible ahorro habría que utilizar una previsión de
los tipos de interés aplicables en el futuro a la secuencia de pagos, lo
que no se hace en las alegaciones. Así, las alegaciones valoran el ahorro
obtenido con los pagos del mes de diciembre de 1993 suponiendo que el
tipo de interés del 13% iba a regir durante toda la duración del
préstamo; sin embargo, en dicha fecha se había iniciado una tendencia a
la baja de los tipos de interés, reconocida en las propias alegaciones, y
ya para el ejercicio 1994 el tipo de interés aplicable fue el 10,25%.
g) El pago de diciembre, por otro lado, no se realizó con las
suficientes garantías respecto a su importe. En efecto, debido a la fecha
en que se aprobó el acuerdo, no fue posible realizar el preceptivo cruce
de información entre el IRYDA y las entidades financieras respecto al
importe de las liquidaciones a abonar, basándose el pago únicamente en la
información disponible en el Organismo. Debe tenerse en cuenta a este
respecto que en los pagos anticipados existe un riesgo adicional, ante la
imposibilidad de conocer puntualmente las situaciones en las que se
reduce el importe del pago de las bonificaciones por la cancelación
anticipada del préstamo (por ejemplo, por morosidad del prestatario o por
amortización anticipada).
Comentarios a las alegaciones. Contrariamente a lo manifestado en las
alegaciones, los convenios suscritos con las entidades financieras para
1992 y 1993 no recogen de forma expresa la obligación de comunicar al
IRYDA los casos de amortización o cancelación anticipada de los
préstamos. Por otro lado, el que se haya realizado un número determinado
de reclamaciones de bonificaciones pagadas anticipadamente no garantiza,
a juicio del Tribunal de Cuentas, que el Organismo fuera informado
puntualmente de todas las situaciones en las que pudiera resultar
acreedor.
Control interno
4.16. El Tribunal ha comprobado que las distintas subdirecciones del
IRYDA que intervenían en la gestión y el pago de las ayudas estaban
descoordinadas. Esta falta de coordinación se puso de manifiesto en la
dificultad de conciliar los datos obtenidos de la contabilidad con los
obrantes en las Subdirecciones que gestionaban las ayudas; problema que
afectaba, fundamentalmente, a las reguladas por los Reales Decretos
808/1987 y 1887/1991 (ref. 6 y 7). La descoordinación se hizo también
patente en el control del pago efectivo de las subvenciones y en el
seguimiento de los reintegros solicitados.
4.17. La información de que disponía el Organismo para la gestión de
determinadas ayudas presentaba deficiencias. Entre éstas cabe destacar la
existencia de errores en la base informática de datos utilizada por el
IRYDA para la gestión de las bonificaciones de intereses de las ayudas
del Real Decreto 1887/1991 (ref. 7), que dieron lugar, en ocasiones, a la
realización de pagos por importes indebidos. En su mayor parte, estos
errores fueron consecuencia del traspaso de la base de datos iniciada en
el ejercicio 1992, primer año de aplicación de esta ayuda, a la nueva
base de datos implantada durante 1993. En relación con estas
bonificaciones es preciso señalar, además, que el IRYDA no recibía
información de las entidades financieras con la suficiente rapidez y
amplitud. Por otra parte, se registraron diferencias entre las
liquidaciones presentadas por las entidades financieras y las obtenidas
por el Organismo. Dichas diferencias deberían haber sido conciliadas,
ajustando los pagos a los importes exactos, con independencia de su
reducida cuantía individual y de producirse tanto a favor como en contra
del IRYDA.
4.18. Asimismo, debe señalarse que las deficiencias de la información
disponible impidieron al Organismo valorar el importe exacto de los
compromisos pendientes del Real Decreto 808/1987 (ref. 6), tal como se ha
señalado en el punto 3.23.
4.19. Respecto de las ayudas antiguas (ref. 5) y de las de inversiones
colectivas (ref. 2), el IRYDA desconocía la fecha en la que los
beneficiarios comunicaron a la correspondiente Comunidad Autónoma la
finalización de las inversiones. Ello impedía al Organismo comprobar si
se habían superado los plazos concedidos para su realización.
4.20. El IRYDA no tenía tampoco implantado un sistema que garantizase el
puntual conocimiento de las bajas por fallecimiento de los beneficiarios
de las ayudas por cese anticipado de la actividad agraria (ref. 13). Esta
circunstancia dio lugar al pago indebido de ayudas que hubieron de ser
reclamadas posteriormente a los familiares de los fallecidos.
4.21. En la tramitación de los expedientes de determinadas ayudas se
observaron importantes demoras. Así, en las ayudas de inversiones
colectivas (ref. 2) se produjeron desfases entre las solicitudes y los
pagos, que en los expedientes analizados por la fiscalización oscilaron
entre 15 y 43 meses. En su mayor parte, dichos retrasos fueron debidos a
la tardanza con que se emitió la resolución del IRYDA, tras la propuesta
de resolución de la Comunidad Autónoma (en alguno de los expedientes
analizados superaron los seis meses e incluso el año). El retraso fue
todavía mayor en los expedientes de ayudas antiguas (ref. 5), habiendo
transcurrido en todos los examinados por el Tribunal de cinco a once años
entre la solicitud y el pago de la ayuda. Entre las causas alegadas por
el Organismo para justificar estas demoras figuran los problemas de
tesorería, los retrasos en la presentación por el beneficiario de la
documentación necesaria y los producidos por las CC. AA. en la
tramitación de los expedientes. No obstante, el Tribunal no ha podido
verificar estos extremos, al no quedar constancia en los documentos de su
fecha de entrada en el IRYDA.
B. Gestión de las inversiones en infraestructura agraria
Procedimientos de gestión
4.22. La gestión por el IRYDA de las obras de infraestructura agraria se
enmarcaba en el ámbito de los convenios suscritos41 entre cada una de las
CC. AA.42, el IRYDA y TRAGSA, para la coordinación y colaboración de
ambas Administraciones y la ejecución de obras por esta última empresa.
Dichos convenios fueron complementados con la aceptación bilateral entre
cada Comunidad y el IRYDA de una «Normas para la selección y tramitación
de los proyectos a ejecutar por la Comunidad con la financiación del
IRYDA» y la firma de protocolos anuales. Estos últimos establecían, entre
otros extremos, los programas de actuaciones conjuntas en los que se
detallaban las inversiones a realizar en cada Comunidad Autónoma y se
concretaban las obras a financiar por cada Administración. El reparto
entre ambas se establecía procurando que la financiación aportada por el
IRYDA fuera equivalente a la de cada Comunidad.
4.23. Los proyectos de las obras incluidas en los citados programas cuya
financiación correspondía al IRYDA eran redactados, adjudicados y
ejecutados por cada Comunidad Autónoma43. Sobre la base de la
documentación remitida por éstas, el IRYDA efectuaba la aprobación
técnica, la autorización y disposición del gasto y el
41 Entre 1985 y 1987, una vez efectuados los traspasos de competencias a
las CC. AA.
42 Excepto País Vasco y Navarra.
43 Excepto aquéllos cuya tramitación se reservaba el IRYDA, que
representaban únicamente el 17% de las obras con financiación del
Organismo programadas para 1993.
pago al adjudicatario. A este respecto, es preciso señalar que en los
convenios estaba previsto el anticipo de fondos a las CC. AA. para que
éstas efectuasen el pago. Esta cláusula se fue abandonando, sin embargo,
en los protocolos anuales sucesivos, de modo que en 1993 sólo figuraba en
el protocolo suscrito con la Comunidad Autónoma de Andalucía.
4.24. En este último protocolo se señalaba que el IRYDA remitiría los
anticipos a la Comunidad Autónoma de Andalucía de acuerdo con un doble
procedimiento. Durante el primer trimestre, enviaría el 25% de la
anualidad comprometida, una vez justificada la inversión del ejercicio
precedente. En los trimestres sucesivos, la reposición de fondos se
realizaría a petición del Instituto Andaluz de Reforma y Desarrollo
Agrario, previa justificación de los anticipos anteriores. No obstante,
los fondos no se remitieron conforme a dichas pautas. Por el contrario,
los anticipos se realizaron en su mayor parte de acuerdo con los pagos
previstos de las certificaciones de obra, efectuándose los libramientos
en junio y en diciembre, una vez justificados los libramientos
precedentes. Asimismo, en septiembre se realizaron libramientos por el
75% de la anualidad prevista de determinadas obras. Como resultado de
todo ello, en 1993 se remitió a la Comunidad un total de 1.563,4 millones
de pesetas, de los que al 31/12/1993 se encontraban pendientes de
justificar libramientos por importe de 901 millones (que fueron
justificados en 1994).
4.25. A comienzos del ejercicio, también se remitieron anticipos a la
Comunidad Autónoma de Cataluña, por un total de 4,6 millones de pesetas.
El envío de estas cantidades fue debido a que la versión en castellano
del protocolo de 1993 contenía la misma cláusula sobre el anticipo de
fondos y la forma de pago que en ejercicios precedentes. Sin embargo, la
versión en catalán no contenía dicha previsión, por lo que se suprimió el
anticipo de fondos. En cualquier caso, el importe citado fue justificado
en su totalidad por la Comunidad Autónoma dentro del ejercicio.
Análisis de la regularidad
4.26. El Organismo reconoció obligaciones en los artículos 60 y 61,
inversión nueva y de reposición en «Infraestructura y bienes destinados
al uso general» (por importe de 1.000 y 3.000 millones de pesetas,
respectivamente) mediante libramientos «a justificar» a favor de la
empresa TRAGSA, para la realización de las obras previstas en el Real
Decreto-Ley 8/1993. Estos gastos se gestionaron con arreglo al siguiente
procedimiento:
a) Como se ha señalado en el punto 3.2, el citado Real Decreto-Ley
concedió al IRYDA un crédito extraordinario de 4.000 millones de pesetas
para la realización de determinadas obras en las CC. AA. afectadas por la
sequía. La misma norma autorizó también al Organismo a realizar dichas
obras con carácter de emergencia, a los efectos prevenidos en el artículo
27 de la Ley de Contratos del Estado (LCE). La Presidencia del IRYDA, por
Resolución de 4 de junio de 1993, dispuso que dichas obras se ejecutaran
directamente por el Organismo, a través de TRAGSA44.
b) En junio de 1993, el IRYDA comprometió créditos por importe de
1.900 millones de pesetas, mediante documentos AD. Posteriormente, en los
meses de octubre y noviembre, los coordinadores de la planificación de
las obras informaron del alto grado de ejecución de los créditos
inicialmente disponibles y solicitaron la ampliación de los compromisos
de créditos, lo que realizó el Organismo hasta totalizar el importe del
crédito extraordinario.
c) Con fecha 28 de diciembre de 1993, el IRYDA expidió varios
documentos OP «a justificar», por importe de 4.000 millones de pesetas, a
favor de TRAGSA, aduciendo el alto grado de ejecución de las obras y la
existencia de disponibilidades de tesorería.
4.27. A juicio del Tribunal de Cuentas, los libramientos señalados en el
inciso c) del punto anterior no debieron tener el carácter de «pagos a
justificar» a que se refiere el artículo 79 del TRLGP, regulados por el
Real Decreto 640/1987, de 8 de mayo. En efecto, se trata de órdenes de
pago a favor de un tercero, la empresa TRAGSA, en lugar de a favor del
Habilitado o Cajero pagador del Organismo. Además, por dichos
libramientos se reconocieron obligaciones con cargo al presupuesto de
1993, derivadas de obras que, en parte, no se realizaron dentro de ese
ejercicio presupuestario, lo que representa un incumplimiento del
artículo 63 del TRLGP.
4.28. Por otra parte, en la concesión de los anticipos a TRAGSA no se
tuvieron en cuenta las previsiones contenidas en el convenio suscrito, el
9 de mayo de 1986, entre el IRYDA, el ICONA y la citada empresa. En
efecto, la cláusula 7.ª del convenio establecía que el IRYDA anticipase a
TRAGSA, en el momento de encargar las obras, las entregas a cuenta que
resultaran necesarias para el normal desarrollo de los trabajos. La misma
cláusula facultaba, además, a anticipar en las obras de emergencia el
coste estimado de las obras a medida que se fueran a realizar. Ambas
previsiones se vieron contradichas, sin embargo, por la actuación del
Organismo. Como se ha señalado, el IRYDA anticipó la totalidad del
crédito disponible para estas obras, cuando parte de las mismas habían
sido ya ejecutadas y sin que el anticipo estuviera fundamentado en la
relación de las obras a realizar y en una estimación de su coste.
4.29. Debe señalarse, por último, que el IRYDA no incluyó, en el
presupuesto de tres de los quince expedientes de obras de infraestructura
agraria analizados, el 1% de su importe destinado a financiar trabajos de
conservación o enriquecimiento del patrimonio histórico. El Organismo
incumplió, en consecuencia, lo establecido en la Ley 16/1985, de 25 de
junio, del Patrimonio Histórico Español.
C. Contratación administrativa
4.30. La contratación administrativa se tramitaba en el IRYDA por las
distintas Subdirecciones con competencia para su formalización, sin que
existiera una unidad
44 Véase, más adelante, punto 4.33.
que gestionase de forma centralizada todos los contratos. No obstante, el
Servicio de Contratación y Explotación, de la Subdirección General de
Servicio de Apoyo, colaboraba en la formalización de los contratos
suscritos por las restantes Subdirecciones.
4.31. Como consecuencia de la gestión descentralizada del proceso de
contratación administrativa, el Organismo no contaba con un único
registro que recogiese el conjunto de los contratos suscritos en cada
ejercicio. Por ello, la relación de los contratos del IRYDA se ha
obtenido por una doble vía: de un lado, agregando la información
proporcionada por las distintas unidades contratantes; de otro, a partir
de la información remitida por el Organismo a la Junta Consultiva de
Contratación Administrativa del Ministerio de Economía y Hacienda, en
aplicación de lo establecido en el artículo 334 del Reglamento General de
Contratación. Debe señalarse, en primer lugar, que la información
obtenida por las dos vías no coincidía en todos sus extremos. Por otra
parte, se ha observado que el IRYDA incumplió lo establecido en el citado
artículo 334, al no informar a la Junta de todos los contratos suscritos
con importe superior a 5 millones de pesetas.
4.32. De acuerdo con la información obtenida por el Tribunal, el número
de contratos suscritos por el IRYDA en 1993 ascendió a 83. El desglose de
esta cifra por tipo de contrato y forma de adjudicación se presenta en el
cuadro 15.
4.33. Las obras de infraestructura agraria se realizaban por TRAGSA y se
consideraban como ejecutadas por el IRYDA con sus propios medios, de
acuerdo con lo previsto en el artículo 6 del Decreto 379/1977, de 21 de
enero45. Se encontraban incluidas, por tanto, entre las obras reguladas
por el artículo 60 de la LCE.
4.34. Del cuadro 15 se deduce que el 93% de los contratos formalizados
por el IRYDA en 1993 (representativos del 67% del importe contratado) se
adjudicó de forma directa. De los 77 contratos así adjudicados, los
presupuestos de contrata de 75 se encontraban dentro de los límites
fijados en la legislación de contratos para autorizar la adjudicación
directa. En los dos restantes, el Organismo invocó la causa prevista en
el apartado e) del artículo 9 del Decreto 1005/1974, de 4 de abril
(contratos de asistencia que no llegaron a adjudicarse en un concurso
público previamente celebrado) para utilizar la contratación directa.
4.35. Se ha fiscalizado una muestra de 21 contratos formalizados en 1993,
por importe de 301,9 millones de pesetas (el 36% del importe de los
formalizados en ese año), a la que se han añadido nueve contratos
formalizados en ejercicios anteriores y vigentes en 1993, por importe de
143,6 millones de pesetas. Del análisis efectuado sobre estos 30
contratos se concluye que el IRYDA incumplió diversos requisitos exigidos
por la normativa aplicable:
45 En la redacción dada al mismo por el Decreto 1773/1977, de 11 de
julio.
a) En trece expedientes (el 43% de la muestra), la documentación
aportada por el adjudicatario no acreditaba suficientemente encontrarse
al corriente de sus obligaciones tributarias o de la Seguridad Social, su
capacidad de licitar o ambas circunstancias. Ello representa un
incumplimiento por el IRYDA de lo establecido en el artículo 9 de la LCE.
b) No se respetaron los plazos establecidos para la formalización
del contrato en tres expedientes, ni los asignados a la ejecución en
otros ocho.
c) En dos expedientes no se constituyó fianza; en otro, su importe
fue inferior al establecido por el artículo 113 de la LCE; finalmente, en
otros dos expedientes no se acreditó la constitución de fianza en los
plazos fijados en el artículo 118 de la LCE.
D. Financiación de la Unión Europea
4.36. Gran parte de las actuaciones realizadas por el IRYDA estaban
cofinanciadas por la UE. En concreto, la participación comunitaria se
localizaba en las inversiones en infraestructura agraria, en determinadas
ayudas46 y en diversos gastos de los centros de formación del Organismo.
46 Véanse en el anexo VII las líneas de ayuda concedidas por el IRYDA y
cofinanciadas por la UE.
4.37. En consonancia con el carácter de las actuaciones realizadas por el
IRYDA, la mayor parte de la cofinanciación procedía de la Sección
Orientación del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA);
un instrumento comunitario que tiene por objetivo la racionalización de
las estructuras agrarias. Asimismo, a partir de 1992 empezaron a
cofinanciarse por la Sección Garantía de dicho Fondo determinadas ayudas
que, por su naturaleza, eran tramitadas por el IRYDA. Por último, el
Organismo recibía cofinanciación del Fondo Social Europeo (FSE) por
determinadas actuaciones. Dado el distinto tratamiento que recibían las
aportaciones de la UE según su procedencia, el análisis de este
subapartado se realizará de forma independiente para cada uno de los
citados Fondos estructurales.
FEOGA-Orientación
4.38. Este Fondo cofinanciaba inversiones realizadas por el IRYDA en
materia de infraestructuras agraria y gran parte de las ayudas concedidas
por el Organismo. Por su parte, correspondían al IRYDA las actividades
relacionadas con el seguimiento de los programas financiados por el
FEOGA-Orientación en materia de infraestructuras y estructuras agrarias.
Como resultado de todo ello, el Organismo debía presentar ante el FEOGA
las solicitudes de anticipos o de reembolso de gastos para el conjunto de
actuaciones del tipo indicado realizadas por el Estado español, en cuya
financiación intervenían, además del IRYDA, otros Organismos autónomos y
centros directivos de la Administración Central y las CC. AA.
4.39. Una vez recibidos por la Dirección General del Tesoro y Política
Financiera (DGTPF) los ingresos de la UE, el IRYDA establecía su
distribución entre las distintas Administraciones, de acuerdo con la
participación de cada una en la financiación de las inversiones o ayudas
subvencionables. El resultado de este reparto se comunicaba a la DGTPF
para que procediese a efectuar el pago a las CC. AA. e imputase al
Presupuesto de Ingresos del Estado la parte correspondiente a la
Administración Central.
4.40. Conforme a lo señalado en el punto anterior, las aportaciones del
FEOGA-Orientación correspondientes a las actuaciones realizadas con cargo
al presupuesto del IRYDA no tenían reflejo en su presupuesto de ingresos.
En 1993, de acuerdo con la información facilitada por el Organismo, los
ingresos recibidos por este concepto ascendieron a 20.322,4 millones de
pesetas, correspondientes al reembolso de los gastos realizados en 1992 y
a los anticipos para gastos a realizar en 1993. El Tribunal no ha podido
determinar el importe total de las actuaciones (inversiones y ayudas)
ejecutadas en 1993 por el IRYDA, con cargo a su presupuesto, para las que
el Organismo había solicitado cofinanciación al FEOGA-Orientación, ni el
importe recibido de éste. Esta falta de información se ha debido a que, a
la fecha de finalización de los trabajos de campo de esta área (enero de
1995), no habían sido cursadas al FEOGA todas las solicitudes de
reembolso de los Programas Operativos en los que intervenía el IRYDA. La
causa de este retraso, por su parte, ha de atribuirse a que el ejercicio
1993 fue el último de aplicación de los Programas Operativos, de manera
que la petición por el Organismo del reembolso del saldo liquidatorio de
dichos programas, que incluía la parte correspondiente a 1993, se demoró
hasta completar la totalidad de las actuaciones ejecutadas por las
distintas Administraciones que pudieran ser objeto de cofinanciación.
FEOGA-Garantía
4.41. La Sección Garantía del FEOGA tiene encomendada la financiación de
los gastos derivados del mantenimiento de las Organizaciones Comunes de
Mercado para los distintos productos en el ámbito de la Política Agraria
Común (PAC). Además, cofinancia con los Estado miembros determinadas
líneas denominadas de «acompañamiento de la PAC». En el caso del Estado
español, en la cofinanciación de estas líneas de ayuda intervenían el
IRYDA y las CC. AA.
4.42. La parte de financiación de la UE en estas ayudas era adelantada al
IRYDA por la DGTPF a través del FORPPA, Organismo que centralizaba y
coordinaba las relaciones financieras e institucionales con el
FEOGA-Garantía. El IRYDA pagaba las ayudas, las imputaba a su presupuesto
de gastos y, al final del ejercicio, imputaba a su presupuesto de
ingresos (artículo 73 «Transferencias de capital de OACIFA») los pagos
justificados al FORPPA para su liquidación al FEOGA. El FORPPA, por su
parte, reflejaba en su presupuesto todos los ingresos recibidos del
FEOGA-Garantía.
4.43. La financiación procedente de la UE por los pagos justificados en
las líneas de ayuda gestionadas por el IRYDA y cofinanciadas por el
FEOGA-Garantía ascendió, en 1993 a 2.236,3 millones de pesetas.
Fondo Social Europeo
4.44. El FSE cofinancia determinadas acciones efectuadas en el marco de
diversos Programas Operativos del MAPA de los que el IRYDA era
responsable. Estas acciones eran ejecutadas por el IRYDA, las CC. AA.,
las Diputaciones provinciales y otras Instituciones. En el ejercicio
fiscalizado, se concretaron, básicamente, en:
a) Ayudas a las asociaciones generadoras de empleo. La
cofinanciación del FSE incrementaba la ayuda concedida por el IRYDA,
regulada por la Orden del MAPA de 4 de abril de 1986, sobre
cooperativismo juvenil.47
b) Acciones de formación. El FSE cofinanciaba los costes de los
cursos impartidos a determinados colectivos en los centros de
capacitación agraria. Estos centros dependían del IRYDA, las CC. AA., las
Diputaciones provinciales y otras Instituciones. Dentro de los costes
cofinanciables se encontraban las becas concedidas por el IRYDA, tanto a
los alumnos de sus propios centros, como a los centros dependientes de
otras Instituciones.
47 Véase anexo VII, línea de ayuda ref. 8.
4.45. Las relaciones entre el IRYDA y el FSE se canalizaban a través de
la Unidad Administradora del FSE (UAF), dependiente del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social (MTSS). Las funciones del IRYDA, como
organismo responsable de los Programas Operativos, consistían en:
a) Elaborar y presentar las declaraciones de costes financiables al
FSE, a partir de las justificaciones de los mismos recabadas de los
centros de capacitación.
b) Distribuir los ingresos recibidos del FSE, en virtud de estas
declaraciones, entre sus destinatarios finales, detrayendo de los mismos
la parte que correspondía al Organismo por sus propios gastos.
4.46. El IRYDA recibía los fondos, a propuesta de la UAF, y aplicaba a su
presupuesto tanto los ingresos recibidos como los pagos efectuados por
cuenta del FSE. En 1993 se recibieron ingresos por importe de 387
millones de pesetas, que se imputaron en dicho ejercicio a la cuenta
«Ingresos pendientes de aplicación» y fueron aplicados al presupuesto del
ejercicio 1994. Al presupuesto de ingresos de 1993 se aplicaron, por su
parte, 468,1 millones de pesetas recibidos en el ejercicio 1992. Estos
últimos ingresos dieron lugar, como se ha señalado en el punto 3.5, a una
ampliación de crédito en el presupuesto de gastos del IRYDA por igual
importe, de acuerdo con la distribución que figura en el cuadro 16.
4.47. En relación con los datos recogidos en el citado cuadro 16 es
preciso hacer las siguientes observaciones:
a) En el ejercicio 1993 se reconocieron (y pagaron en el mes de
diciembre) obligaciones destinadas a las asociaciones generadoras de
empleo por importe de 76,8 millones de pesetas.
b) De los 224,2 millones de pesetas destinados en principio a los
centros de capacitación agraria no dependientes del Organismo, sólo se
reconocieron obligaciones en 1993 por valor de 125,7 millones de pesetas,
que fueron pagadas en enero de 1994.
c) El IRYDA consideró que, de los ingresos recibidos, le
correspondía un importe de 166,5 millones de pesetas, en compensación de
los gastos realizados; de esta cifra, 84,1 millones se referían a las
becas concedidas y el resto, 82,4 millones, a otros gastos. Respecto a
estos últimos, el Organismo amplió el crédito de diversos subconceptos
presupuestarios del capítulo 2 «Gastos en bienes corrientes y servicios»
que no guardaban relación con los gastos por los que se recibió la
cofinanciación. En efecto, se incrementaron los créditos de subconceptos
tales como «Publicidad y propaganda», «Reuniones y conferencias» y
«Estudios y trabajos técnicos», cuando los gastos cofinanciados se
referían a la impartición de cursos en las escuelas (profesorado, gastos
de material y suministros, entre otros).
4.48. Para fiscalizar el flujo de ingresos y pagos del FSE, el Tribunal
ha analizado los gastos declarados de 1992 correspondientes a dos
programas operativos que, como es habitual, fueron liquidados en tres
tramos (en los ejercicios 1992, 1993 y 1994). El cuadro 17 recoge los
datos referentes a los dos programas analizados.
4.49. Del análisis referido en el punto anterior se desprenden las
siguientes observaciones:
a) Los ingresos recibidos del FSE no coinciden con los gastos
declarados. Según el IRYDA, estas diferencias deben atribuirse a las
variaciones en el tipo de cambio del ECU entre las fechas de aprobación
de las aportaciones comunitarias y de su ingreso en el Tesoro. Debe
indicarse, a este respecto, que dichas aportaciones estaban denominadas
en ECU y el IRYDA corría con el riesgo de cambio.
b) El IRYDA abonó a los destinatarios finales la totalidad del
importe recibido del FSE que les correspondía. La diferencia que se
deduce del cuadro 17 entre los gastos financiables de «otros
destinatarios» y los pagos efectuados a terceros, por un importe conjunto
para los dos programas de 1,1 millones de pesetas, se debe a errores en
la liquidación de determinados centros de capacitación, detectados en la
fiscalización del gasto por la Intervención delegada en el Organismo.
Dicho importe deberá ser notificado al FSE en la liquidación final del
programa.
c) En ambos programas el pago a los destinatarios finales se produjo
con un gran retraso. Como puede apreciarse en el cuadro 17, el IRYDA
recibió el primer anticipo en noviembre de 1992, mientras que los
primeros pagos no se realizaron hasta diciembre del año siguiente. Los
pagos posteriores se desarrollaron también con notable retraso, ya que no
finalizaron hasta diciembre de 1994.
d) Dos son las causas a las que cabe atribuir, fundamentalmente,
este retraso: la falta de procedimientos adecuados para el control de los
pagos pendientes de realizar y la incorrecta utilización por el IRYDA de
los ingresos recibidos del FSE como cobertura para el incremento de su
presupuesto de gastos. A este respecto, es de significar que, en el
expediente de ampliación de crédito analizado en el punto 4.47, el
importe correspondiente al primer anticipo recibido en noviembre de 1992
por los dos programas examinados ascendía a 317,6 millones de pesetas, de
los cuales el IRYDA consideró que le correspondían 79 millones. En la
liquidación final de ambos programas, sin embargo, los gastos
financiables del IRYDA ascendieron, tan sólo, a 63,1 millones de pesetas,
como puede apreciarse en el cuadro 17.
e) En ambos programas, los primeros pagos (realizados, como antes se
indicaba, en diciembre de 1993) correspondían a las ayudas a las
asociaciones generadoras de empleo48. Respecto a estas ayudas, cabe
destacar que el Organismo abonaba primero, con cargo a su presupuesto, la
ayuda nacional y supeditaba la liquidación de la parte de ayuda
financiada por el FSE a la recepción de los fondos procedentes de este
último. La Orden reguladora de estas subvenciones, que data de 1986,
establecía que el importe de las mismas podría ser incrementado en
48 Veáse anexo VII, línea de ayuda ref. 8.
el supuesto de que se aprobasen los programas presentados al FSE. A la
fecha de pago de la ayuda nacional en 1992, estos dos programas estaban
ya aprobados, por lo que el Organismo podía haber satisfecho la totalidad
de la ayuda. De este modo, se habría evitado a los beneficiarios el
retraso que se produjo en el cobro del tramo comunitario de la
subvención.
f) El Tribunal no ha podido obtener del IRYDA una explicación
satisfactoria del criterio de reparto utilizado en las remesas a los
centros de capacitación agraria de los anticipos recibidos. En cualquier
caso, se ha observado que dicho reparto no obedece a un criterio
homogéneo. Así, por ejemplo, cuando se realizó el reparto del primer
anticipo en diciembre de 1993, el Organismo conocía los gastos
financiables de cada centro; sin embargo, la distribución por centros de
este anticipo no guardó relación alguna con dichos gastos, habiéndose
remitido a algún centro el 100% de la ayuda, mientras que otros no
recibieron nada.
g) El IRYDA no revisaba suficientemente las justificaciones de
gastos de los centros de capacitación agraria aportadas por las CC. AA.,
las Diputaciones provinciales y otras Instituciones. Esto provocó errores
en los cálculos de los costes en dos expedientes, que originaron el
sobrante que se menciona en el inciso b) anterior y que fueron detectados
por la Intervención delegada en el Organismo. La Intervención delegada
detectó, también, la realización de un pago excesivo a un centro de
capacitación por importe de 5,6 millones de pesetas. El IRYDA reclamó la
devolución de dicho importe, obteniendo el reintegro en diciembre de
1994, que deberá declarar al FSE al efectuar la liquidación final del
programa.
4.50. Por último, cabe señalar que en diciembre de 1993 se abonaron
extrapresupuestariamente 11,5 millones de pesetas a asociaciones
generadoras de empleo. Este importe había sido recibido por el SEA en
1991 y traspasado al IRYDA el 31 de diciembre de ese mismo año, lo que
supone una demora por el IRYDA de dos años en la transferencia de los
fondos a los beneficiarios finales.
E. Colaboración en la gestión de la Seguridad Social
Gestión como entidad colaboradora
4.51. El artículo 208.1 del Texto refundido de la Ley General de la
Seguridad Social, aprobado por el Decreto 2065/197449, de 30 de mayo,
establece que las empresas a título individual, y en relación con su
personal, podrán colaborar con las Entidades Gestoras de la Seguridad
Social en su Régimen General, en alguna de las formas que en el mismo se
determinan. Dicha colaboración se encuentra regulada por la Orden del
Ministerio de Trabajo de 25 de noviembre de 1966, modificada por la de 24
de abril de 1980 del Ministerio de Sanidad y Seguridad Social. Para poder
colaborar, las empresas deben reunir las condiciones establecidas en la
normativa y obtener la oportuna autorización.
49 El Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, aprobó un nuevo
Texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, vigente a
partir del 1 de septiembre de 1994.
4.52. El IRYDA fue autorizado a colaborar con las Entidades Gestoras por
Resolución de la Dirección General de la Seguridad Social de 12 de
septiembre de 1973, asumiendo directamente la cobertura de la incapacidad
laboral transitoria50 (ILT). A estos efectos, el 6 de diciembre de 1973
suscribió un concierto con el extinguido Instituto Nacional de Previsión
(INP). A tenor del mismo, el IRYDA tomó a su cargo las prestaciones
legales, tanto sanitarias como económicas, correspondientes a la
situación de ILT de los trabajadores a su servicio en Madrid y su
provincia, cualquiera que fuese la contingencia de la que ésta se
derivara. Posteriormente, como consecuencia de lo previsto en la
disposición adicional primera de la citada Orden de 24 de abril de 1980,
la Resolución de la Dirección General de Régimen Económico del Ministerio
de Sanidad y Seguridad Social de 31 de enero de 1981 autorizó al IRYDA a
continuar la colaboración51.
4.53. En virtud de este concierto, el IRYDA asumía directamente las
prestaciones económicas derivadas de la ILT de los trabajadores acogidos
al régimen de colaboración, así como las prestaciones sanitarias de los
mismos y de sus familiares beneficiarios. En compensación, el Organismo
satisfacía a la Seguridad Social, como cotización de dichos trabajadores,
el importe resultante de reducir la cuota de acuerdo con los coeficientes
fijados anualmente por el MTSS, conforme a lo previsto en el artículo 208
del Texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social en la
redacción dada al mismo por el artículo 6 de la Ley 28/1992, de 24 de
noviembre.
4.54. La asistencia sanitaria ambulatoria era prestada por facultativos
del Instituto Nacional de la Salud (INSALUD) designados por éste a
propuesta del IRYDA. En el cuadro médico del Organismo figuraban tres
médicos de cabecera y dieciséis especialistas. Para la prestación de
dicha asistencia, el Organismo contaba con unas instalaciones sanitarias
muy poco dotadas, en la sede central del mismo. En ellas pasaban consulta
dos de los médicos de cabecera, atendiendo a los pacientes el resto de
los facultativos en sus consultas particulares. La asistencia
hospitalaria se prestaba a través de los conciertos suscritos con
diversas Instituciones Sanitarias.
4.55. Los principales resultados de la fiscalización de las actuaciones
realizadas por el IRYDA como empresa colaboradora han sido los
siguientes:
a) El IRYDA abonó, en concepto de gratificaciones, un total de 25,5
millones de pesetas a los médicos del INSALUD incluidos en su cuadro
médico. Dichas gratificaciones fueron abonadas por el Organismo a pesar
de que dichos facultativos percibían sus honorarios con cargo a la
Seguridad Social, de acuerdo con los coeficientes reductores aplicados.
El pago de las gratificaciones se efectuó en 15 mensualidades, sin que
mediase contrato escrito. Esta actuación del IRYDA presenta indicios de
constituir un pago indebido con perjuicio para los caudales
50 Actualmente denominada incapacidad temporal, en virtud de lo
establecido en la disposición final tercera de la Ley 42/1994, de 30 de
diciembre.
51 Las alegaciones indican que la Dirección General de Planificación y
Desarrollo Rural solicitó el 25 de junio de 1996, a los órganos
competentes del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el cese del
régimen de colaboración con la Seguridad Social. Este cese ha tenido
lugar con efectos desde el 1 de agosto de 1996.
públicos. En consecuencia, el Tribunal ha iniciado las actuaciones
previas a la exigencia de responsabilidad contable, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 45 de la LFTCu.
Comentarios a las alegaciones. No pueden aceptarse las alegaciones a este
punto, que justifican el pago de las gratificaciones argumentando que, de
no haberse abonado, los facultativos no habrían estado interesados en
pertenecer al cuadro médico de la empresa colaboradora y, en
consecuencia, no habría sido posible llevar a cabo la colaboración. El
Tribunal de Cuentas considera, por el contrario, que, siendo el régimen
de colaboración una alternativa por la que el IRYDA optó de forma
voluntaria, debería haber renunciado al mismo si su mantenimiento le
exigía incumplir la normativa reguladora de la actividad
económico-financiera de un Organismo autónomo.
b) Al 31/12/1993, el número de trabajadores del IRYDA afiliados al
Régimen General de la Seguridad Social (RGSS) en la provincia de Madrid
ascendía a 484 trabajadores. De ellos, 366 estaban acogidos al régimen de
colaboración, mientras que los 118 restantes habían optado por permanecer
al margen del citado régimen. Esto último supone un incumplimiento de los
términos del concierto suscrito en 1973, cuya cláusula primera
incorporaba dentro del ámbito de la colaboración a todo el colectivo de
los trabajadores de Madrid y su provincia, sin excepciones. No consta
tampoco autorización del MTSS para que parte de este colectivo pudiera
ser excluido del régimen de colaboración.
Comentario a las alegaciones. Las alegaciones indican que esta
circunstancia tuvo su origen en la incorporación al IRYDA del personal
procedente del extinguido SEA, incluyendo un elevado número de personas
que, prestando servicio en San Fernando de Henares, tendrían que
desplazarse a Madrid para recibir asistencia sanitaria en caso de
acogerse al régimen de colaboración. Hay que señalar, sin embargo, que,
de los 118 trabajadores que permanecían al margen del régimen de
colaboración, tan sólo 25 estaban destinados en San Fernando de Henares.
c) El IRYDA contabilizaba como gasto, en el concepto presupuestario
160 «Cuotas sociales», la totalidad de las cuotas correspondientes a la
cotización a la Seguridad Social. Además, de forma simultánea al abono a
la Tesorería General de la Seguridad Social de la liquidación mensual
correspondiente, procedía a abonar en una cuenta, abierta en la banca
privada a nombre de «Empresa colaborador número 75. IRYDA», el importe de
la reducción de cuotas que remuneraba su colaboración. Desde esta cuenta
--que, como se ha señalado en el punto 2.35, no figuraba registrada en la
contabilidad del IRYDA-- se realizaban los pagos derivados de la
prestación de asistencia sanitaria. Por otro lado, cuando los
trabajadores se encontraban en situación de ILT, el IRYDA contabilizaba,
con cargo a los conceptos correspondientes de las nóminas, las
prestaciones económicas derivadas de la ILT. El procedimiento descrito
supone el incumplimiento de la normativa reguladora de la colaboración,
que obliga a las empresas a llevar en su contabilidad una cuenta que
recoja todas las operaciones relativas a dicha actividad. Además, al no
registrar en su contabilidad todas las operaciones con repercusión
financiera, el IRYDA incumplió la regla 4.ª de la Instrucción de
Contabilidad de los Organismos Autónomos.
Comentarios a las alegaciones. Las alegaciones consideran que el IRYDA
cumplió la normativa reguladora del régimen de colaboración (en este
caso, el artículo 8 de la Orden de 25 de noviembre de 1966) por disponer
de una cuenta corriente abierta en una entidad bancaria a nombre de la
Empresa colaboradora. No puede aceptarse esta alegación, por cuanto la
citada Orden obliga a llevar una cuenta en la contabilidad del Organismo
--no a abrir una cuenta bancaria-- que recoja todas las operaciones
derivadas de la colaboración, lo que no tuvo lugar en el IRYDA. Además,
la cuenta bancaria a la que se refieren las alegaciones, tal como se
reconoce en las mismas, no recogió todas las operaciones correspondientes
al régimen de colaboración; canalizando, por otra parte, operaciones
ajenas a esta actividad.
d) Como consecuencia de lo señalado en el inciso anterior y de que
las operaciones derivadas de la colaboración se realizaban conjuntamente
con las derivadas del concierto de pensionistas (que se analizará en el
epígrafe siguiente), no era posible determinar si se producían excedentes
económicos en el régimen de colaboración ni, por tanto, si se cumplía lo
previsto en el artículo 8 de la citada Orden de 25 de noviembre de 1966,
que obligaba a invertir los posibles excedentes en la mejora de
prestaciones.
e) A lo largo de 1993 el Organismo recopiló toda la información
relativa a su actividad como empresa colaboradora, que hasta esa fecha se
encontraba dispersa y no controlada. Por otra parte, el control y la
gestión de la empresa colaboradora pasaron a ser ejercidos por el
Servicio de Personal del IRYDA a partir de agosto de 1994. La falta de
documentación básica y la dispersión existente con anterioridad al
ejercicio fiscalizado han determinado, no obstante, que el control
interno de esta actividad no haya sido satisfactorio.
f) El Tribunal no ha podido disponer de los baremos de precios
concertados con diversas Instituciones Sanitarias, lo que ha impedido
verificar su facturación.
Concierto de prestación de asistencia sanitaria al personal pasivo
4.56. El 2 de junio de 1979, el IRYDA suscribió un concierto con el INP
para prestar la asistencia sanitaria de la Seguridad Social a los
pensionistas procedentes del Organismo, a través de la empresa
colaboradora constituida en su seno. Conforme a la condición primera del
citado concierto, la asistencia sanitaria sería prestada a través de los
servicios e instalaciones de la empresa colaboradora, con la misma
amplitud y alcance que se otorga en el RGSS, sin que dicha asistencia
pudiera considerarse integrada en el régimen de colaboración a que
se ha hecho mención en el epígrafe anterior. Al 31/12/1993 figuraban
acogidos al concierto 343 pensionistas de la provincia de Madrid.
4.57. La condición sexta del concierto establecía que el INP abonaría al
IRYDA, por titular pensionista y mes, una tarifa basada en los
coeficientes representativos del coste medio de la asistencia ambulatoria
y de hospitalización en el RGSS. Para ello, el IRYDA presentaba
mensualmente la liquidación correspondiente al INSALUD, entidad gestora
de la Seguridad Social para la administración y gestión de servicios
sanitarios. El importe por pensionista y mes que figuraba en las
liquidaciones del ejercicio 1993 era de 3.425 pesetas. La descomposición
de esta tarifa en los diferentes conceptos por los que se abonaba se
presenta en el cuadro 18.
4.58. El Tribunal de Cuentas ha solicitado del IRYDA la documentación que
fundamente el cálculo de la tarifa señalada en el punto anterior, sin que
el Organismo haya podido facilitarla. La información obtenida por otras
vías ha permitido al Tribunal apreciar una correspondencia entre los
componentes de la tarifa recogidos en el cuadro 18 y los coeficientes
para 1983 del coste medio de la asistencia sanitaria aplicables a las
empresas colaboradoras cuando los honorarios médicos eran satisfechos por
la Seguridad Social. Cabe deducir, en consecuencia, que dichos
coeficientes sirvieron para establecer la tarifa del IRYDA en 1983 y que
desde esa fecha no se ha modificado la facturación. No existe, por otra
parte, constancia de que el IRYDA realizase gestiones ante el INSALUD
para la actualización de las tarifas.
4.59. En el cuadro 18 se presenta la comparación, para el ejercicio 1993,
entre las tarifas facturadas por el IRYDA al INSALUD y las cobradas por
la Seguridad Social a los colectivos ajenos por la prestación de
asistencia sanitaria que podrían servir de referente. De los datos del
cuadro se deduce que las tarifas facturadas por el IRYDA eran un 42%
inferiores a las aplicadas por la Seguridad Social en situaciones
similares.
Resultados económicos
4.60. Como se ha señalado en el punto 4.55 c), el IRYDA abonaba en una
cuenta corriente específica el importe mensual correspondiente a la
reducción de las cuotas a pagar a la Seguridad Social. Mediante dicha
cuenta se hacían también efectivos los ingresos del INSALUD derivados del
concierto de asistencia a los pensionistas y se realizaban los pagos de
asistencia sanitaria, tanto del personal activo como pasivo. El Organismo
tenía abierta además otra cuenta a la que se traspasaban los excedentes
de tesorería, que en 1993 se invirtieron en Letras del Tesoro. De las
operaciones realizadas en ambas cuentas se llevaba un registro, del que
se ha obtenido el resumen de su movimiento en 1993 que se presenta en el
cuadro 19.
4.61. Como se ha señalado en los dos epígrafes anteriores, el
procedimiento establecido por el IRYDA le impedía conocer los resultados
económicos de la colaboración y del concierto de pensionistas. No
obstante, el Tribunal ha calculado dichos resultados para el ejercicio
1993 aplicando los siguientes criterios:
a) Los ingresos han sido imputados a cada colectivo de acuerdo con
su procedencia y siguiendo un criterio de devengo.
b) Los gastos correspondientes al ejercicio (que ascendieron a 79,7
millones de pesetas, de acuerdo con los registros del Organismo) se han
distribuido entre los dos colectivos conforme a lo declarado por el IRYDA
en la información remitida a la Dirección General de Ordenación Jurídica
y Entidades Colaboradoras del MTSS. No obstante, el Tribunal no ha podido
verificar dicha distribución del gasto, por no contar el IRYDA con
soporte documental de la citada información.
c) Las prestaciones de ILT que han correspondido a los trabajadores
acogidos al régimen de colaboración se han obtenido de las relaciones
mensuales elaboradas por el propio Organismo.
4.62. El cuadro 20 recoge el resultado obtenido de la aplicación de los
criterios señalados en el punto anterior. Del análisis de las cifras en
él contenidas se extraen las siguientes conclusiones:
a) La contabilidad del IRYDA registró como gastos del concepto
presupuestario 160 «Cuotas sociales»52 la deducción de cuotas, por
importe de 53 millones de pesetas, que abonó a la cuenta corriente de la
empresa colaboradora53. Además, registró como gasto en diversos conceptos
del capítulo 1 «Gastos de personal» 15,3 millones de pesetas por
prestaciones de ILT abonadas a sus trabajadores. El gasto en el ejercicio
del régimen de colaboración ascendió, sin embargo, a 64,5 millones de
pesetas, según se deduce de la suma de los importes de la asistencia
sanitaria y de las prestaciones de ILT abonadas. Debe deducirse, en
consecuencia, que el gasto total contabilizado (68,3 millones de pesetas)
se encontraba sobrevalorado en 3,8 millones.
52 Véase punto 4.55 c).
53 Este importe no coincide con el que figura en el cuadro 19 (57.640
miles de pesetas), porque en la elaboración del cuadro 20 se ha seguido
el criterio de devengo.
b) Esta sobrevaloración del gasto se utilizó para financiar el
déficit del concierto de pensionistas, para el que no había previsión de
créditos en el presupuesto del IRYDA. En efecto, el procedimiento
descrito permitió la acumulación de unos excedentes en las cuentas
corrientes de la empresa colaboradora que se utilizaron, junto con sus
rendimientos financieros, para hacer frente al déficit del concierto de
pensionistas. Esto supone un incumplimiento del artículo 59.1 del TRLGP,
al haberse destinado los créditos a una finalidad distinta de aquélla
para la que fueron autorizados.
Comentarios a las alegaciones. Las alegaciones justifican este
incumplimiento argumentando que, en definitiva, el IRYDA cumplió con su
obligación de asumir los déficit. Efectivamente, el IRYDA tenía la
obligación --voluntariamente asumida y en cualquier momento renunciable--
de asumir los posibles déficit derivados del convenio de pensionistas.
Para ello, sin embargo, en el momento de elaboración de cada Presupuesto,
el Organismo debería haber solicitado la correspondiente dotación que le
permitiera cubrir estos déficit. No contando con dicha dotación, el IRYDA
debería haber renunciado al régimen de colaboración, ya que las tarifas
cobradas no le permitían prestar la asistencia a la que se había
comprometido. No puede, por ello, aceptarse la argumentación ofrecida por
las alegaciones para justificar el incumplimiento del artículo 59.1 del
TRLGP.
c) El déficit del concierto de pensionistas es, en parte,
consecuencia de la no actualización de las tarifas señalada en el punto
4.58. A este respecto cabe señalar que, si se hubieran aplicado las
tarifas de la Seguridad Social reflejadas en la segunda columna del
cuadro 18, el déficit del ejercicio habría sido de 6,5 millones de
pesetas (un 61% inferior al obtenido).
d) El régimen de colaboración resultó también deficitario. El
déficit de 1993, que ascendió a 11,5 millones de pesetas, supuso un mayor
gasto para el IRYDA respecto del que se hubiera producido de no haber
sido una empresa colaboradora.
e) En conjunto, los resultados negativos de los dos colectivos
sumaron 28,2 millones de pesetas. Hay que señalar, a este respecto, que
buena parte de esa cifra puede ser atribuida a las gratificaciones
abonadas indebidamente por el IRYDA a los médicos del INSALUD que, según
se ha señalado en el punto 4.55 a), alcanzaron un importe de 25,5
millones de pesetas.
F. Gestión de personal
4.63. Al 31/12/1993 la plantilla del IRYDA ascendía a 784 personas, de
las cuales 617 eran funcionarios y 167 laborales. En dicha plantilla se
incluían 177 personas adscritas a los Servicios Territoriales, a pesar de
que el Real Decreto 141/1993, de 29 de enero, por el que se
reestructuraron los Servicios Periféricos del MAPA, había suprimido los
Servicios Territoriales del IRYDA, que quedaron integrados en las
Direcciones Provinciales del MAPA. Al no haber sido modificada la
Relación de Puestos de Trabajo ni efectuadas las correspondientes
modificaciones presupuestarias, los 177 empleados continuaron percibiendo
durante 1993 sus retribuciones con cargo al presupuesto del IRYDA.
4.64. Por otra parte, al realizar el cálculo de la remuneración bruta
anual, necesario para la fijación del porcentaje de retención a cuenta
del Impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF), el IRYDA no
tomó en consideración las retribuciones previsibles por el concepto de
productividad. El Organismo incumplió con ello el artículo 46.dos.2 del
Reglamento del IRPF, en la redacción dada por el Real Decreto 1841/1991,
de 30 de diciembre.
4.65. El IRYDA gestionaba extracontablemente el descuento y el pago de
las retenciones judiciales y de las cuotas de diversas Mutualidades a las
que voluntariamente se encontraban asociados sus trabajadores. Al no
registrar, por tanto, la totalidad de los actos y operaciones con
repercusión económica y financiera, el Organismo incumplía lo dispuesto
en la regla 4.ª de la Instrucción de Contabilidad de los Organismos
Autónomos. El montante de dichas deducciones ascendió en el ejercicio
fiscalizado a 6 millones de pesetas.
4.66. El Organismo gestionaba además, con personal perteneciente a su
plantilla, una entidad constituida en su seno, denominada «Auxilio mutuo
por defunción». La gestión de dicha entidad, a la que se encontraba
acogida
voluntariamente parte de la plantilla, carece de justificación legal o
reglamentaria.
G. Tesorería
4.67. Del análisis realizado en la presente fiscalización se deduce que
el control interno en el área de tesorería ha sido muy deficiente. Dos
eran las principales insuficiencias del sistema: a) la no inclusión en la
contabilidad de la mayor parte de las cuentas bancarias, tal como se ha
señalado en el punto 2.34, y b) la inexistencia de libros auxiliares o
sistemas alternativos que permitieran un control y seguimiento de las
operaciones efectuadas. Estas deficiencias han impedido al Tribunal de
Cuentas conocer la composición del saldo de gran parte de las cuentas.
Comentarios a las alegaciones. Los registros a los que se alude en las
alegaciones se obtenían a partir de los extractos bancarios. En
consecuencia, no servían para contrastar los movimientos efectuados por
las entidades financieras. Por otro lado, la deficiente información
recibida de éstas, reconocida en las alegaciones, unida al elevado
volumen de las operaciones efectuadas en algunas de las cuentas bancarias
imposibilitaba el control, a través de dichos registros, de las
operaciones efectuadas.
4.68. Esta limitación ha sido especialmente significativa en las cuentas
destinadas al pago de ayudas. Se han observado diferencias, de distinto
signo y origen desconocido, entre los saldos de estas cuentas al
31/12/1993 y el importe que se deduce de la documentación justificativa
aportada por el IRYDA. Según puede verse en el anexo IX de este Informe,
donde se detallan las diferencias encontradas en cada cuenta, el total de
los saldos al 31/12/1993 sumaba 416,6 millones de pesetas, mientras que
la documentación justificativa examinada sitúa ese importe en 456,9
millones. Ahora bien, de esta última cifra, únicamente 285,8 millones de
pesetas correspondían a ayudas que al cierre del ejercicio se encontraban
pendientes de pago y a cuyos efectos el IRYDA había efectuado el
correspondiente depósito en dichas cuentas en los últimos días de
diciembre54. Las restantes partidas que deberían haber compuesto el saldo
de las cuentas al 31/12/1993 eran las siguientes, de acuerdo con la
información facilitada por el Organismo:
a) Intereses abonados por las entidades bancarias correspondientes a
distintos períodos comprendidos entre el segundo semestre de 1991 y
diciembre de 1993, por valor de 53,8 millones de pesetas.
b) Cheques anulados, por importe de 66,4 millones de pesetas,
emitidos desde 1988 y correspondientes, en su mayor parte, a los
ejercicios 1989 y 1990. Según las comprobaciones del Tribunal sobre una
muestra de esos cheques, los motivos de las anulaciones fueron la
renuncia a las ayudas por parte del beneficiario o la declaración de
improcedencia de la misma.
54 Las ayudas fueron satisfechas a los beneficiarios a comienzos del
ejercicio 1994.
c) Retrocesiones de transferencias bancarias, por un importe de 49,5
millones de pesetas, realizadas en su mayor parte a finales de 1993
(aunque en algunos casos proceden de 1991).
d) Pagos pendientes por valor de 2 millones de pesetas, anteriores
al último trimestre de 1993, respecto de los que existe poca probabilidad
de que vayan a ser abonados a sus beneficiarios, dada su antigüedad (en
parte proceden de 1990). Dicho importe, que integra el saldo justificado
de la cuenta del Banco de Crédito Agrícola, se encuentra minorado en el
anexo IX en 0,5 millones de pesetas, valor neto de los abonos y cargos
indebidamente girados por dicha entidad bancaria.
4.69. De las once cuentas destinadas al pago de ayudas, sólo en cuatro
coincidía su saldo al 31/12/1993 con el importe justificado por el IRYDA
como integrante del mismo. Debe señalarse además que dos de estas últimas
cuentas, abiertas en 1993, no registraron movimiento en el ejercicio. En
tres de las siete cuentas en que existen diferencias entre su saldo y el
justificado por el Organismo, el signo de la diferencia es positivo, por
un importe conjunto de 11,2 millones de pesetas. En las otras cuatro, por
el contrario, las diferencias son negativas y ascienden a un total de
51,5 millones de pesetas. Ante los indicios de responsabilidad contable
que presentan estos hechos, se ha procedido conforme a lo establecido en
el artículo 46 de la LFTCu.55
4.70. Por otra parte, al 31/12/1993, los saldos de las diez cuentas
destinadas a la amortización de los préstamos recibidos sumaban 44,6
millones de pesetas. De dicho importe, sólo 42,5 millones correspondían a
las cuotas de amortización del último trimestre de 1993 pendientes de
cargar por los bancos. El IRYDA desconoce el origen de las diferencias
que presentaban diversas cuentas de este tipo y que indican la existencia
de un saldo neto de 2,1 millones de pesetas a favor del Organismo.
Comentarios de las alegaciones. Las alegaciones sugieren que el saldo a
favor del IRYDA podría explicarse por la suma algebraica de los intereses
abonados y las comisiones cargadas, sin precisar el concepto ni la base
de aplicación de aquéllos. Suponiendo, no obstante, que se tratase de
intereses y comisiones sobre los saldos o la gestión de las cuentas, de
los trabajos de fiscalización se deduce que dicha explicación sólo sería
aplicable al saldo de tres de ellas, que presentan diferencias por un
importe conjunto de 6.212 pesetas. Por el contrario, el elevado importe
de las diferencias existentes en otras cinco cuentas no permite
atribuirlas a intereses o comisiones, dada su condición de cuentas
puente, como se ha señalado en el punto 2.35 e).
4.71. Asimismo, como ya se ha señalado en el punto 2.35 g), el IRYDA
desconocía la composición del saldo de las cuentas procedentes del SEA
que, al 31/12/1993, alcanzaba un total de 25,2 millones de pesetas.
4.72. El análisis del seguimiento realizado por el IRYDA de las diez
cuentas recaudadoras de préstamos,
55 Párrafo modificado en función de las alegaciones.
gestionadas por el Servicio de Gestión de Ingresos, ha evidenciado que el
Organismo desconocía los motivos de determinados cargos y abonos
efectuados por las entidades financieras en algunas de estas cuentas.56
4.73. El registro de claveros no se encontraba actualizado, figurando en
el mismo algunas personas que ya no trabajaban en el Organismo. Se han
observado además algunas diferencias entre dicho registro y la
información proporcionada al respecto por las entidades financieras en la
circularización realizada por este Tribunal.
4.74. No consta la existencia de la preceptiva autorización de la DGTPF
para la apertura de las dos cuentas bancarias destinadas a hacer
efectivas las operaciones derivadas de la colaboración con la Seguridad
Social. Lo mismo debe decirse respecto de las dos cuentas recaudadoras de
ingresos de las Escuelas de capacitación. El IRYDA incumplió, de ese
modo, lo dispuesto en el artículo 119 del TRLGP. Además, en las dos
últimas cuentas citadas se incumplió también el artículo 183.3 del Real
Decreto 1684/1990, de 20 de diciembre, por el que se aprobó el Reglamento
General de Recaudación de Tributos, al no ingresar mensualmente lo
recaudado en la cuenta del Organismo en el Banco de España.
Comentarios a las alegaciones. Tal como señalan las alegaciones, el
Organismo solicitó en 1991 de la DGTPF la autorización de apertura de una
las dos cuentas que recogían las operaciones del régimen de colaboración.
En respuesta a dicha solicitud, la DGTPF señaló que no era necesaria tal
autorización debido a que los fondos gestionados por el IRYDA, en su
calidad de entidad colaboradora, pertenecían a la Seguridad Social y, por
tanto, no formaban parte del Tesoro Público. Debe significarse, no
obstante, que la cuenta bancaria recogía también operaciones ajenas al
régimen de colaboración, tal como se ha indicado en el punto 4.60.
4.75. El IRYDA gestionó diversas cuentas bancarias en condiciones
diferentes a las establecidas en las correspondientes autorizaciones de
apertura. El incumplimiento de las condiciones se registró en los
siguientes casos:
a) En algunas cuentas recaudadoras de préstamos, donde en ocasiones
se incumplió la obligación de transferir quincenalmente los saldos a la
cuenta principal del Banco de España57.
b) En la cuenta destinada a realizar pagos por el procedimiento de
caja fija en la Escuela de Molina de Segura, que recogió en 1993 ingresos
de explotación.
c) En una de las cuentas autorizadas para el pago de ayudas, que
recogió en meses alternos el pago de las cuotas de Seguridad Social del
personal.
d) Finalmente, en las cuentas de pagos de ayudas y en las de pago de
préstamos, donde se dispuso de importes superiores a la cuantía que debía
ser inmediatamente puesta a disposición de los interesados (como se ha
señalado en los puntos 4.68 y 4.70), en contra de lo establecido en las
correspondientes autorizaciones.
56 Párrafo modificado en función de las alegaciones.
57 Párrafo modificado en función de las alegaciones.
H. Endeudamiento
4.76. El artículo 287.3 de la LRDA estableció que los préstamos con
interés que podía otorgar el IRYDA se concederían bien con cargo a su
presupuesto o bien con los fondos obtenidos del Banco de Crédito Agrícola
a través de convenios de colaboración. En una primera fase, que abarca la
década de los años setenta, el Organismo utilizó esta última línea de
financiación. Posteriormente, en el período comprendido entre 1982 y
1985, el IRYDA formalizó pólizas de crédito con varias entidades
financieras mediante autorización de las Leyes de Presupuestos de cada
año. Dichas entidades fueron las siguientes: los siete grandes bancos, el
grupo de Cajas Rurales asociadas al Banco de Crédito Agrícola, cincuenta
y cinco Cajas de Ahorro asociadas a la CECA y la Caja Rural Provincial de
Castellón. Asimismo, a partir de 1984, el Organismo comenzó a endeudarse
en moneda extranjera con el FORCE. En 1986 el IRYDA sólo se endeudó con
este Fondo, ya que así se establecía de forma expresa en la
correspondiente Ley de Presupuestos. Lo mismo sucedió en el período
transcurrido entre 1989 y 1993. En 1987 y 1988 no se concertó ningún
crédito, a pesar de la autorización contenida en las correspondientes
Leyes de Presupuestos.
4.77. A 31/12/1993, la deuda del IRYDA por el conjunto de los préstamos
referidos en el punto anterior ascendía a 38.890,4 millones de pesetas.
De esta suma, 37.956,3 millones correspondían a la deuda con el FORCE.
4.78. Los préstamos concertados con entidades bancarias residentes se
establecieron a unos tipos de interés fijos comprendidos entre el 12% y
el 15,5% y con un plazo de amortización de diez años.
4.79. Los préstamos concedidos por el FORCE estaban asociados a la
financiación de un determinado proyecto de gasto, previamente aprobado
por dicho Fondo. En la tramitación de estos préstamos intervino de forma
decisiva la DGTPF, participando en la selección del préstamo y la moneda
y autorizando la formalización de la operación. Estos préstamos se
concertaron en su mayor parte en divisas, con un plazo de amortización de
diez años. La paulatina depreciación del tipo de cambio de la peseta en
relación con las divisas en que se formalizaron los préstamos se ha
traducido en una carga financiera superior a la prevista y en unas
pérdidas significativas por diferencias de cambio en la amortización de
los préstamos. Así, las pérdidas acumuladas hasta el 31/12/1991 por la
amortización de esos préstamos ascendieron a 124,1 millones de pesetas.
Por su parte, las correspondientes al ejercicio de 1992 sumaron 252,2
millones de pesetas y las de 1993 un total de 989,3 millones de pesetas,
como se ha señalado en el punto 3.8 a). Además, el contravalor en pesetas
de la deuda pendiente al 31/12/1993, que figuraba contabilizado al tipo
de cambio vigente a la fecha de concesión de cada préstamo y ascendía a
37.956,3 millones de pesetas, se elevaría hasta 49.234,1 millones de
pesetas si se valorase a los tipos de cambio vigentes al 31/12/1993, lo
que representa un aumento del 30%.
4.80. En 1993, los pagos por el servicio de la deuda concertada con el
FORCE sumaban 6.355,1 millones de pesetas.
Este importe tuvo que incrementarse considerablemente en los dos
ejercicios siguientes, como lo hará también en 1996, por concentrarse en
estos años las amortizaciones. Así se deduce del cuadro de amortización
de los préstamos concertados hasta el 31/12/1993, cuyo resumen se
presenta en el cuadro 21, valorado al tipo de cambio de ese día.
I. Inventario de inmovilizado
4.81. El IRYDA no contaba con un inventario detallado de su inmovilizado
material, incumpliendo con ello lo dispuesto en la Instrucción
provisional de contabilidad del inmovilizado no financiero de la
Administración del Estado, aprobada por Resolución de la Intervención
General de la Administración del Estado de 27 de diciembre de 1989. Esta
deficiencia ha venido siendo señalada reiteradamente por este Tribunal en
la Fundamentación y Desarrollo de las Declaraciones Definitivas sobre las
Cuentas Generales del Estado de los últimos años. En las alegaciones a
dichos Informes, por su parte, se ha aducido también reiteradamente que
dicho inventario se encontraba en elaboración. Incluso, en las
alegaciones formuladas al Informe de 1990 se manifestaba que «se están
llevando a cabo los trabajos tendentes a la actualización del inventario
esperando que se culminen en el presente ejercicio 1993». No obstante, en
las formuladas en septiembre de 1994, correspondientes al Informe de
1992, se volvía a señalar que el inventario se encontraba en elaboración.
4.82. Los trabajos de fiscalización de esta área, realizados en enero de
1995, pusieron de manifiesto que la elaboración del inventario, iniciada
en 1992, no tuvo continuidad. En efecto, las «Normas para la
actualización del inventario», aprobadas por la Presidencia del Organismo
con fecha 1 de octubre de 1992, preveían como trabajo inicial el recuento
físico, en el plazo de un mes, de los bienes del inmovilizado, para
proceder después a la adecuación correspondiente de los saldos contables.
Asimismo, dichas normas dictaban instrucciones en relación con las altas,
bajas, recuentos anuales y otros aspectos relevantes. Pese a ello, de los
trabajos fiscalizadores se concluye que ni se efectuó el recuento inicial
por todas las unidades del Organismo, ni la unidad encargada realizó los
trabajos pertinentes a partir de los recuentos realizados, ni se
siguieron las normas dictadas en relación con las altas y bajas
posteriores. En definitiva, en enero de 1995 existían recuentos parciales
no actualizados, elaborados en distintas fechas (en algún caso
desconocidas) y sin identificación individual de los elementos
inventariados. El único control físico del que se ha tenido constancia es
el correspondiente a los elementos informáticos, que era desarrollado por
la Sección de Sistemas Informáticos de la Subdirección General de
Servicio de Apoyo.
J. Préstamos concedidos
4.83. La gestión de los préstamos concedidos por el IRYDA a los
agricultores58 se desarrollaba básicamente por el Servicio de Gestión de
Ingresos, dependiente de la Subdirección General de Servicio de Apoyo. La
aplicación informática que se utilizaba a estos efectos databa
58 Véase punto 2.23.
de los años sesenta y, como consecuencia de su obsolescencia, el
Organismo tenía previsto sustituirla por un nuevo sistema, cuya
implantación esperaba concluir en 1995. Dicha aplicación ha proporcionado
un listado de cierre del ejercicio 1993, en el que figuran 45.847
préstamos vivos, con un montante de saldos no vencidos de 21.039,9
millones de pesetas y unos saldos vencidos pendientes de cobro por valor
de 10.228,1 millones de pesetas. Estos últimos incluyen las anualidades
vencidas y pendientes de cobro, así como los intereses de demora
producidos por los saldos vencidos y no cobrados. El análisis de estos
datos arroja serias dudas sobre la exactitud de la información obtenida a
través de la citada aplicación, por lo que debe cuestionarse la
fiabilidad de dicho listado para controlar la deuda a favor del Organismo
en concepto de préstamos. En efecto:
a) El total de los saldos vencidos pendientes de cobro al 31/12/1993
incorporaba, junto a los cobros producidos hasta el 31/12/1993, los
vencimientos hasta el 28/2/1994.
b) El importe de dichos saldos vencidos no recogía los intereses de
demora devengados hasta el 31/12/1993. Unicamente figuraban en los mismos
los devengados a la fecha del último vencimiento de cada préstamo. Como
consecuencia de la elevada morosidad de los préstamos, esta fecha era, en
gran número de casos, de varios años anteriores.
c) Como se ha señalado en el punto 2.30, las deficiencias del
procedimiento establecido para el cobro de las anualidades de los
préstamos tenían como consecuencia que numerosos reintegros, al no estar
debidamente identificados, no eran aplicados a los correspondientes
préstamos.
d) El análisis de una muestra de expedientes integrantes de dicho
listado ha puesto de manifiesto la inclusión en el mismo de préstamos
cuyos derechos de cobro habían prescrito.
4.84. Por otra parte, el importe de los derechos de cobro al 31/12/1993
que se obtenía de la aplicación informática no se correspondía con el
valor registrado en el balance del IRYDA por dicho concepto. El primero
ascendía a 31.268 millones de pesetas, mientras que el segundo se situaba
en 32.694,6 millones de pesetas59. Junto a las deficiencias del listado
señaladas en el punto anterior, cabe señalar, como causas de esta
diferencia, las siguientes:
a) La falta de registro contable de los intereses devengados.
b) La imputación contable de los reintegros de préstamos mediante la
aplicación de un porcentaje, tal como se ha indicado en el punto 2.28.
c) La no incorporación al listado informático de ciertos préstamos
cuya gestión de cobro no era competencia del Servicio de Gestión de
Ingresos, como los concedidos a colonos de las zonas de Bárdenas y
Saladares (cuyo cobro se efectuaba por los Servicios Territoriales) o los
asociados a determinadas obras complementarias (cuyo cobro se había
transferido a la correspondiente Comunidad Autónoma).
59 Véase cuadro 5 y punto 2.25.
d) La falta de coordinación entre el Servicio de Gestión de Ingresos
y el de Contabilidad, que provocó que algunos préstamos se contabilizaran
con varios años de retraso respecto de la fecha de su formalización.
4.85. De la información analizada por el Tribunal se deduce la existencia
de una elevada morosidad en los préstamos concedidos por el IRYDA, sin
que el Organismo hubiera procedido a dotar las correspondientes
provisiones para hacer frente a las posibles insolvencias. A estos
efectos, debe recordarse que el importe de los saldos vencidos pendientes
de cobro al 31/12/1993, mencionado en el punto 4.83, no representa toda
la deuda a favor del IRYDA por este concepto. En efecto, como se señalaba
en el inciso b) de dicho punto, en esos 10.228,1 millones de pesetas no
se incluyen la totalidad de los intereses de demora devengados. Por otra
parte, la aplicación informática no permite identificar la antigüedad de
los distintos componentes de este saldo, ni diferenciar los importes que
corresponden a la amortización y a los intereses.
4.86. El Tribunal ha examinado todos los préstamos con saldos vencidos al
31/12/1993 superiores a 20 millones de pesetas, que corresponden a 41
préstamos cuyos saldos representaban el 18% del saldo vencido pendiente
de cobro. De su análisis se deduce que todos tenían varias anualidades
pendientes de pago y que en nueve de ellos no se había efectuado
reintegro alguno a lo largo de la vida del préstamo. Igualmente, del
examen de una muestra al azar de 57 préstamos resultó que sólo nueve se
encontraban al corriente de pago.
Comentarios a las alegaciones. Las alegaciones indican que el resultado
de la muestra de los 57 préstamos está sesgado. El Tribunal de Cuentas,
sin embargo, no puede aceptar dicha conclusión por no aparecer
suficientemente justificada.
4.87. Del análisis mencionado en el punto anterior se desprende,
asimismo, una gestión de cobro deficiente. En efecto, los 41 préstamos
citados en ese punto se encontraban, en enero de 1995, en la situación
siguiente: un préstamo había sido reintegrado en su totalidad en 1994; el
cobro de 19 se encontraba en la vía ejecutiva de apremio; el cobro de
otros dos, que contaban con garantía hipotecaria, estaba pendiente del
inicio del correspondiente procedimiento judicial y el de los 19
restantes había sido reclamado tan sólo por la vía administrativa. De
estos 19 préstamos, entre los que se encontraban los nueve en los que no
se había efectuado reintegro alguno, tres se encontraban prescritos a la
fecha de la fiscalización. La prescripción de uno de ellos, con un saldo
al 31/12/1993 de 25 millones de pesetas, presenta indicios de
responsabilidad contable, por lo que se ha procedido conforme a lo
establecido en el artículo 45 de la LFTCu.
Comentarios a las alegaciones. Las alegaciones a este punto defienden que
la prescripción del préstamo no ha producido perjuicio al Tesoro Público,
ya que el préstamo debería haber sido considerado como subvención desde
1971. Esta consideración se fundamenta, a su vez, en que las obras de
transformación de regadío, que habían dado lugar al expediente
recaudatorio, fueron
declaradas de interés general por el Decreto 255/1971; lo que, a juicio
de las alegaciones, implicaba que las obras debían ser financiadas al
100% por la Administración. Sin embargo, de acuerdo con los antecedentes
analizados por el Tribunal de Cuentas, se trata de un préstamo concedido
por el extinguido INC en 1964 a un Grupo sindical de colonización, para
la realización de determinadas obras, y no de un préstamo para recuperar
la parte reintegrable de unas obras, como señalan las alegaciones. El
Decreto 255/1971 declaró de interés general las obras ya ejecutadas por
el Grupo sindical, pero nada indicó respecto a que el INC debiera
reintegrar a dicho Grupo el importe de las obras ya ejecutadas ni
respecto a que debiera procederse a la condonación de los préstamos
concedidos a tal efecto. No puede aceptarse, en consecuencia, que el
citado Decreto amparase la no exigencia de reintegro del préstamo.
4.88. En relación con la gestión del cobro de los préstamos hay que
señalar, además, que la aplicación informática comentada en el punto 4.83
emitía de manera automática los requerimientos de reintegro hasta el
último vencimiento de los préstamos. El IRYDA no tenía implantado, sin
embargo, ningún sistema para asegurarse de que, con posterioridad a la
vida útil de los mismos, se procediese sistemáticamente a la reclamación
de las cantidades adeudadas.
K. Ingresos
Venta de bienes
4.89. En 1993, el IRYDA registró 27,9 millones de pesetas como derechos
por la venta de bienes. Entre ellos figuraban los procedentes tanto de la
venta de productos agropecuarios como de publicaciones, por unos importes
de 13,7 y 5,3 millones de pesetas, respectivamente.
4.90. La venta de productos agropecuarios correspondía, en su mayor
parte, a las realizadas en el CENTER (13,5 millones de pesetas). En estas
ventas se aplicaba un recargo del 4%, en concepto de tasa de compensación
del Impuesto sobre el valor añadido (IVA), por considerar el IRYDA que
podía acogerse al Régimen especial de la agricultura, ganadería y pesca.
Sin embargo, de acuerdo con el artículo 124 de la Ley 37/1992, de 28 de
diciembre, reguladora del IVA, el IRYDA no estaba incluido en el ámbito
de aplicación del citado régimen.
4.91. En la venta de publicaciones el IRYDA no efectuaba la
correspondiente declaración-liquidación del IVA, considerando el IVA
repercutido (del 3%) como un mayor ingreso del Organismo. De esta forma,
incumplía el artículo 71 de Reglamento de dicho impuesto, aprobado por el
Real Decreto 1624/1992, de 29 de diciembre. Igualmente, incumplía el
artículo 61 de esta norma al no llevar los libros registro de facturas
emitidas y recibidas, así como lo dispuesto en el Real Decreto 2402/1985,
de 18 de diciembre, por el que se regula el deber de expedición de
facturas, por no emitir en todos los casos facturas por las ventas
realizadas.
4.92. No existía justificación documental relativa a la fijación de los
precios de venta de las publicaciones, ni a la autorización de los mismos
por el órgano competente. El cálculo del precio se realizaba
multiplicando el coste directo de edición por el coeficiente recomendado
por la Junta de Coordinación de Publicaciones Oficiales (el 2,3 en 1993).
No obstante, en las comprobaciones efectuadas sobre una publicación
concreta, se ha constatado que el precio final fue bastante inferior al
que resultaría de aplicar dicho coeficiente. Además, como se concedía con
carácter general un descuento del 25% sobre el precio de venta, la
relación final entre el precio real de venta y el coste directo de dicha
publicación se situó en 1,3.
4.93. Las comprobaciones realizadas por el Tribunal en relación con los
procedimientos de distribución y venta de las publicaciones han puesto de
manifiesto las siguientes deficiencias:
a) Gran parte de los cobros se realizó directamente por el Servicio
de Divulgación Agraria, unidad que gestionaba la distribución de las
publicaciones. De acuerdo con sus registros, los cobros en efectivo
ascendieron en 1993 a 2,2 millones de pesetas. Este Servicio disponía de
una caja fuerte, donde se guardaba lo recaudado durante dos o tres meses
hasta alcanzar, aproximadamente, 0,5 millones de pesetas. En este
momento, la recaudación se transfería a la cuenta del Organismo en el
Banco de España y se registraba su importe en la contabilidad. El dinero
depositado en la caja fuerte se utilizó en algunas ocasiones para
realizar compras menores. Por otra parte, se han detectado diversas
diferencias, de pequeña cuantía y en ambos sentidos, entre lo registrado
y lo ingresado en el Banco de España.
b) Los talones recibidos por el Servicio de Divulgación Agraria,
procedentes en su mayor parte del Servicio de Correos, permanecían
durante un tiempo en la caja fuerte. Respecto a la forma de hacerlos
efectivos no existía ninguna norma específica, por lo que unas veces los
talones eran ingresados directamente en la cuenta del Banco de España y
en otras ocasiones se entregaban al Habilitado para su ingreso.
c) Una parte de las publicaciones se distribuía con carácter
gratuito. En el Programa editorial del MAPA se establecía el porcentaje
de distribución gratuita de cada publicación. No consta, sin embargo, que
existiese ninguna autorización documentada que detallara los
beneficiarios de estas entregas.
Prestación de servicios
4.94. Los ingresos en concepto de «Derechos de alojamiento, restauración
y residencia» recogían, fundamentalmente, los importes recaudados por los
derechos de manutención y alojamiento de los asistentes a los cursos
impartidos en las tres escuelas dependientes del Organismo. La mayor
parte de estos ingresos, que sumaron 32,9 millones en 1993, procedía de
la Escuela Central de Capacitación Agraria, de San Fernando de Henares.
Por este motivo, las actuaciones fiscalizadoras se centraron en los de
este origen. Dos son las principales deficiencias que se han observado:
a) La falta de uniformidad en las tarifas abonadas a dicha Escuela
por los alumnos asistentes a los distintos cursos.
b) La ausencia de un sistema de control que permitiera al IRYDA
asegurar que eran facturadas todas las prestaciones susceptibles de
serlo.
V. CONCLUSIONES
A. Respecto a los estados financieros
5.1. La fiscalización de los estados financieros del IRYDA se ha visto
afectada por importantes limitaciones al alcance que impiden al Tribunal
pronunciarse sobre la pertinencia de determinados saldos al 31/12/1993.
Estas limitaciones se concentraron sobre todo en las cuentas
representativas del Inmovilizado, cuyos saldos a dicha fecha alcanzaban
un importe de 186.730,6 millones de pesetas. Con independencia de dichas
limitaciones, las comprobaciones realizadas permiten afirmar que los
estados financieros rendidos por el IRYDA no representan la imagen fiel
de la situación financiera y patrimonial del Organismo al 31/12/1993 ni
el resultado de sus operaciones durante el ejercicio fiscalizado. Este
dictamen se sustenta en el número y la importancia de las salvedades por
incumplimiento de los principios y normas contables de aplicación al
Organismo. En el punto 2.7 de este Informe se resumen las más importantes
de ellas, que afectan fundamentalmente a las cuentas del Inmovilizado y
Tesorería, así como a los derechos reconocidos en el ejercicio
fiscalizado.
B. Respecto a la ejecución de los presupuestos
Resultados de la gestión presupuestaria
5.2. La diferencia entre las obligaciones y los derechos reconocidos
arroja un déficit de 4.035,3 millones de pesetas en la cuenta de
liquidación del presupuesto rendida por el IRYDA. No obstante, si el
Organismo hubiese aplicado correctamente las normas presupuestarias y
contables, habría obtenido un superávit de 11.318,9 millones de pesetas.
Este resultado habría sido debido fundamentalmente al bajo grado de
ejecución del capítulo 7 «Transferencias de capital» del presupuesto de
gastos, como consecuencia del retraso en la aprobación por la Comisión de
la UE de determinados programas de ayudas cuya aplicación estaba prevista
para el ejercicio.
Gastos extrapresupuestarios
5.3. Una parte importante de las ayudas fue pagada
extrapresupuestariamente, durante el ejercicio fiscalizado, con anticipos
recibidos del MAPA para tal fin. El gasto ascendió a 19.482,7 millones de
pesetas y correspondió a las ayudas reguladas por el Real Decreto
808/1987, cuya aplicación debió suspenderse en junio de 1991 a causa del
elevado déficit presupuestario originado. Las previsiones realizadas por
el IRYDA en 1992 de los compromisos pendientes de estas ayudas (39.721
millones de pesetas) fueron superiores a los que realmente tuvo que hacer
frente (35.023,6 millones de pesetas hasta octubre de 1994). Por otro
lado, se produjo una desviación considerable entre la estimación
realizada por el IRYDA del disponible del presupuesto de 1992 para el
pago de estas ayudas (9.238 millones de pesetas) y el importe de las
obligaciones reconocidas con cargo a dicho presupuesto (14.108,6 millones
de pesetas)60.
Compromisos de gasto adquiridos con cargo a ejercicios posteriores
5.4. Los saldos contables de compromisos de gasto con cargo a ejercicios
posteriores, relativos a las ayudas, no reflejaban la situación real. El
Organismo, por su parte, no seguía criterios homogéneos para la
contabilización o no de tales compromisos. El IRYDA tampoco contabilizó
los compromisos por la carga financiera de once de los doce préstamos
suscritos con el FORCE, incumpliendo el artículo 61.8 del TRLGP.
Presupuesto funcional
5.5. La mayor parte del gasto de los capítulos 6 «Inversiones reales» y 7
«Transferencias de capital», que son los de mayor importancia relativa,
se imputó correctamente a los respectivos programas presupuestarios. No
existían, sin embargo, unos criterios claros y formalmente establecidos
para la imputación a los programas presupuestarios de los demás gastos,
que suponían aproximadamente el 21% de las obligaciones reconocidas. Ello
redujo la fiabilidad del presupuesto funcional, cuya finalidad es mostrar
los objetivos del gasto público y su grado de cumplimiento con el detalle
y la precisión adecuados.
5.6. El IRYDA estableció un sistema de seguimiento para sólo una parte de
los objetivos e indicadores del programa 531A «Mejora de la
infraestructura agraria». De este modo, cumplió sólo de forma parcial la
Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 14 de julio de 1992, que
regulaba el sistema de seguimiento de programas presupuestarios y que era
de especial aplicación a 16 programas, entre los que se encontraba el
citado 531A.
5.7. Las deficiencias que afectaron a la fijación de los objetivos e
indicadores de los programas les impidieron reflejar la gestión real del
Organismo. Esta circunstancia, junto con las limitaciones de la
información para poder evaluar el grado de consecución de los objetivos,
han impedido al Tribunal emitir una opinión sobre la eficacia, eficiencia
y economía de la gestión del Organismo a partir de la clasificación
funcional del gasto.
C. Respecto al análisis del control interno, del cumplimiento de la
legalidad y de ciertos aspectos de la gestión
Gestión de las subvenciones
5.8. En el ejercicio fiscalizado, la participación de las CC. AA. en la
gestión de las subvenciones tramitadas
60 Párrafo modificado en función de las alegaciones.
con cargo al presupuesto del IRYDA era muy activa y se había ido
incrementando paulatinamente hasta alcanzar en 1993 a la gestión de casi
todas sus fases, incluyendo la financiación de las ayudas. El nuevo
modelo de gestión se reguló mediante convenios suscritos entre el IRYDA y
las CC. AA., rigiéndose al 31/12/1993 la gestión de cinco ayudas mediante
convenios de este tipo. De ellos, el único que se puso plenamente en
funcionamiento en 1993 fue el relativo a las ayudas del Real Decreto
1887/1991. Del análisis de su aplicación se deduce que sólo se realizaron
por parte del IRYDA las transferencias recíprocas acordadas con las CC.
AA. para restablecer los porcentajes de financiación convenidos para cada
Administración. El Organismo no obtuvo ni reclamó de las CC. AA. las
compensaciones a su favor por las liquidaciones de 1993, que ascendían a
842,2 millones de pesetas, esperando compensarlas al efectuar las
liquidaciones de 1994. Por otra parte, los convenios previeron el ajuste
posterior de las compensaciones, en función de los pagos reales; no
obstante, ni en los propios convenios ni con posterioridad se estableció
el procedimiento para realizar dicho ajuste61.
5.9. El IRYDA abonó a las entidades financieras, en forma de anticipo,
parte de las bonificaciones de intereses de los préstamos concertados con
aquéllas por los agricultores (préstamos concedidos al amparo de los
convenios suscritos entre la SGEA y dichas entidades en desarrollo del
Real Decreto 1887/1991). Sin embargo, el sistema de abono anticipado de
las citadas bonificaciones no se encontraba suficientemente regulado en
el ejercicio fiscalizado, ni en los citados convenios se preveía la
posibilidad de anticiparlas.
5.10. En diciembre de 1993 el IRYDA realizó un abono anticipado de todas
las bonificaciones de intereses correspondientes a parte de los préstamos
suscritos en 1993. El importe de la operación se elevó a 1.764,9 millones
de pesetas, habiéndose basado su cálculo en un tipo de interés del 13%
anual y una tasa de actualización del 6%. El abono anticipado se produjo
en un período de tendencia bajista de los tipos de interés. En esas
condiciones, el tipo del 13% utilizado para el pago anticipado parece una
estimación excesivamente elevada de las condiciones que iban a regir
durante la vida de los préstamos. Además, el Organismo no ha acreditado
la realización de estudios económicos y financieros sobre costes o
beneficios estimados, tasas de actualización acordadas y otros extremos
que justifiquen las decisiones adoptadas. A juicio del Tribunal62, el
IRYDA decidió la cancelación anticipada con el propósito de agotar las
disponibilidades presupuestarias de 1993, ante la eventualidad de que los
presupuestos de los siguientes ejercicios no contasen con
disponibilidades suficientes para que el Organismo afrontara sus
compromisos. De haber sido así, el Tribunal de Cuentas opina que el
empleo de todas las disponibilidades presupuestarias del ejercicio 1993
debería haber venido acompañado de la aplicación de criterios de
racionalidad económico-financiera.
61 Párrafo modificado en función de las alegaciones.
62 Opinión confirmada por las alegaciones, tal como se ha indicado en el
punto 4.15.f).
5.11. El sistema de control interno de la gestión y el pago de algunas
ayudas presentaba importantes deficiencias. Entre ellas destacan la falta
de coordinación entre distintas unidades del IRYDA y la carencia de
información completa y precisa.
Gestión de las inversiones en infraestructura agraria
5.12. La gestión por el IRYDA de las obras de infraestructura agraria se
enmarcaba en el ámbito de los convenios suscritos con las CC. AA. Los
proyectos de obras cuya financiación correspondía al IRYDA eran, en su
mayor parte, redactados, adjudicados y ejecutados por las CC. AA.,
encargándose el Organismo de la aprobación técnica y del pago al
adjudicatario. Como excepción, la Comunidad Autónoma de Andalucía
efectuaba también esta última operación con los anticipos de fondos
remitidos previamente por el IRYDA. No obstante, las remesas de fondos
efectuadas por el IRYDA a esta Comunidad Autónoma no se ajustaron a las
pautas previstas en el protocolo suscrito con ella para el ejercicio de
1993.
5.13. El IRYDA reconoció obligaciones con cargo al capítulo 6
«Inversiones reales», por importe de 4.000 millones de pesetas, mediante
libramientos «a justificar» a favor de la empresa TRAGSA. A juicio del
Tribunal, estos pagos no debieron considerarse como «pagos a justificar»,
en aplicación del artículo 79 del TRLGP, por tratarse de órdenes de pago
a favor de un tercero y no a favor del Habilitado o Cajero pagador del
Organismo. Por otra parte, la tramitación de estos anticipos no se ajustó
a lo previsto en el convenio suscrito el 9 de mayo de 1986 entre el
IRYDA, el ICONA y la citada empresa.
Contratación administrativa
5.14. Los resultados obtenidos en el análisis de una muestra de los
contratos formalizados por el IRYDA ponen de manifiesto la falta de rigor
del Organismo en el cumplimiento de los requisitos establecidos en la
legislación de contratos del Estado. Por otra parte, el IRYDA incumplió
el artículo 334 del Reglamento General de Contratación al no informar a
la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de todos los contratos
superiores a 5 millones de pesetas.
Financiación de la Unión Europea
5.15. Gran parte de las actuaciones realizadas por el IRYDA estaban
cofinanciadas por la UE. La cofinanciación alcanzaba tanto a las
inversiones en infraestructura agraria realizadas por el Organismo como a
las ayudas concedidas por el mismo, así como a determinados gastos de sus
centros de formación. En 1993, los ingresos recibidos del
FEOGA-Orientación, por actuaciones del IRYDA con cargo a su presupuesto,
alcanzaron un importe de 20.322,4 millones de pesetas, que se aplicaron
al Presupuesto de Ingresos del Estado. Por su parte, los pagos efectuados
por cuenta del FEOGA-Garantía ascendieron a 2.236,3 millones de pesetas.
Los fondos para hacer
frente a dichos pagos fueron remitidos por el FORPPA al IRYDA y aplicados
al presupuesto de ingresos de este último como «Transferencias de capital
de OACIFA». Por ultimo, fueron aplicados al presupuesto del IRYDA los
ingresos recibidos del FSE, cuyo importe se elevó en 1993 a 468,1
millones de pesetas.
5.16. Entre la recepción por el IRYDA de los fondos del FSE y su puesta a
disposición de los destinatarios finales solía producirse un gran retraso
que, en algunas de las remesas analizadas, superó los trece meses. Por
otra parte, el Tribunal no ha podido obtener del Organismo una
explicación satisfactoria de los criterios de reparto de los anticipos
entre los distintos centros de capacitación agraria destinatarios de las
ayudas. Además, el IRYDA utilizó, de manera incorrecta, los ingresos
recibidos del FSE como cobertura del incremento de los créditos de su
presupuesto de gastos.
Colaboración en la gestión de la Seguridad Social
5.17. El Organismo incumplió la Orden del Ministerio de Trabajo de 25 de
noviembre de 1966, que regula la colaboración voluntaria con la Seguridad
Social. En efecto:
a) Al 31/12/1993, 484 trabajadores de la provincia de Madrid
figuraban como afiliados al Régimen General de la Seguridad Social,
ámbito al que se refería la colaboración del Organismo. Sin embargo, 118
habían optado por permanecer al margen de la misma, sin que conste
autorización al respecto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
b) El IRYDA no llevaba en su contabilidad una cuenta específica que
recogiese las operaciones relativas a la colaboración con la Seguridad
Social.
c) Lo señalado en el inciso anterior, junto al hecho de que las
operaciones relativas a la colaboración se realizasen conjuntamente con
las derivadas del concierto de pensionistas, impedía calcular si se
producían excedentes económicos. No ha sido posible comprobar, por tanto,
si el IRYDA cumplía la obligación de invertir los excedentes en la mejora
de las prestaciones.
5.18. El IRYDA no ha podido facilitar al Tribunal la documentación
justificativa del cálculo de la tarifa facturada al INSALUD, en el
ejercicio fiscalizado, por la prestación de la asistencia sanitaria de la
Seguridad Social a los pensionistas procedentes del Organismo y acogidos
al concierto suscrito en 1979 entre el IRYDA y el INP. De la información
obtenida por otras fuentes el Tribunal ha podido deducir que dicha tarifa
no fue modificada desde 1983, sin que exista constancia de que el
Organismo hubiese realizado gestiones para su actualización.
5.19. En parte como consecuencia de la falta de actualización de las
tarifas, el resultado económico del concierto de pensionistas fue
deficitario en el ejercicio fiscalizado, según los cálculos del Tribunal
de Cuentas. El déficit se financió con la sobrevaloración de los gastos
del capítulo 1 correspondientes al personal activo. El IRYDA incumplió
con ello el artículo 59.1 del TRLGP, al destinar créditos a una finalidad
distinta de aquélla para la que estaban autorizados. El régimen de
colaboración también resultó deficitario en el ejercicio, de forma que
los resultados negativos obtenidos en ambos casos se elevaron a un total
de 28,2 millones de pesetas. Por otra parte, el IRYDA abonó a los médicos
del INSALUD incluidos en el cuadro médico de la empresa colaboradora unas
gratificaciones de 25,5 millones de pesetas, a pesar de que dichos
facultativos percibían sus honorarios con cargo a la Seguridad Social.
Ante los indicios de responsabilidad contable que presenta el pago de
estas gratificaciones, se ha procedido conforme a lo establecido en el
artículo 45 de la LFTCu.
Gestión de personal
5.20. Al 31/12/1993, figuraban en la plantilla del IRYDA 784
trabajadores. En ella se incluían, no obstante, 177 personas que estaban
adscritas a los Servicios Territoriales, que en esa fecha estaban
integrados en las Direcciones Provinciales del MAPA. Esta disfunción se
debió a que no había sido modificada la Relación de Puestos de Trabajo
del Organismo ni efectuadas las correspondientes modificaciones
presupuestarias previstas en el Real Decreto 141/1993, de 29 de enero,
por el que se reestructuraron los Servicios Periféricos del MAPA.
Tesorería
5.21. Un total de 61 cuentas bancarias, cuyos saldos al 31/12/1993
ascendían a 670 millones de pesetas, fueron gestionadas de manera
extracontable. Esta irregularidad, junto la inexistencia de libros
auxiliares o sistemas alternativos que permitieran el control de las
operaciones efectuadas en las cuentas, ha impedido al Tribunal conocer la
composición del saldo de gran parte de las mismas.
5.22. La falta de control se puso de manifiesto, de forma especial, en
las once cuentas destinadas al pago de ayudas, cuyos saldos al 31/12/1993
ascendían a 416,6 millones de pesetas. En estas cuentas se han detectado
diferencias, de distinto signo y origen desconocido, entre sus saldos al
31/12/1993 y el importe que se desprende de la documentación
justificativa aportada por el IRYDA. Ante los indicios de responsabilidad
contable que se derivan de esta circunstancia, se ha procedido conforme a
lo establecido en el artículo 46 de la LFTCu63.
5.23. No le consta al Tribunal la existencia de la preceptiva
autorización de la DGTPF para la apertura de cuatro cuentas bancarias. El
Organismo incumplió, por lo tanto, lo dispuesto en el artículo 119 del
TRLGP. Asimismo, el IRYDA gestionó diversas cuentas en condiciones
diferentes a las establecidas en las correspondientes autorizaciones de
apertura.
Endeudamiento
5.24. Desde 1984, el Organismo ha venido endeudándose con el FORCE
conforme a la autorización contenida expresamente en las correspondientes
Leyes de Presupuestos de cada año. El contravalor en pesetas del
63 Párrafo modificado en función de las alegaciones.
servicio de la deuda derivada de estos préstamos, suscritos en su mayor
parte en divisas, se ha visto incrementado por la depreciación de los
tipos de cambio de la peseta. Esta evolución supuso en 1993 unas
pérdidas, por diferencias de cambio en las amortizaciones realizadas en
el ejercicio, de 989,3 millones de pesetas. Asimismo, si se valorase la
deuda al 31/12/1993 a los tipos de cambio vigentes en esa fecha, su
importe ascendería a 49.234,1 millones de pesetas. Esta cifra es superior
en un 30% a la que figura en contabilidad, valorada al tipo de cambio de
la fecha de concesión.
Inventario de inmovilizado
5.25. El IRYDA no contaba con un inventario detallado del inmovilizado
material, deficiencia que viene siendo reiteradamente señalada por este
Tribunal en la Fundamentación y Desarrollo de las Declaraciones
Definitivas sobre las Cuentas Generales del Estado de los últimos años.
Pese a que en las alegaciones a dichos Informes se ha venido manifestando
que el inventario se encontraba en fase de realización, la fiscalización
ha puesto de manifiesto que los trabajos de elaboración del mismo,
iniciados en 1992, no tuvieron continuidad.
Préstamos concedidos
5.26. Los procedimientos de control interno establecidos en la gestión de
los préstamos concedidos eran muy deficientes. Así, se han observado
serias deficiencias en la aplicación informática a través de la que se
gestionaban los préstamos concedidos, así como una falta de correlación
entre los datos derivados de dicha aplicación y los derivados de la
contabilidad. Como consecuencia de ello, el Tribunal no ha podido
determinar el importe de los derechos de cobro a favor del Organismo
derivados de estos préstamos.
5.27. El procedimiento establecido para el cobro de los préstamos era
asimismo deficiente. El Tribunal ha analizado los 41 préstamos cuyo saldo
vencido al 31/12/1993 era superior a 20 millones de pesetas, según el
listado informático. De las comprobaciones efectuadas se deduce que, al
término de los trabajos de campo, los derechos de cobro de tres préstamos
se encontraban prescritos. La prescripción en uno de ellos, con un saldo
pendiente de 25 millones de pesetas, presenta indicios de responsabilidad
contable, por lo que se ha procedido conforme a lo establecido en el
artículo 45 de la LFTCu.
Ingresos
5.28. En las ventas de productos agropecuarios, el IRYDA aplicaba un
recargo del 4% en concepto de tasa de compensación del IVA, por
considerar que podía acogerse al Régimen especial de agricultura,
ganadería y pesca. Sin embargo, de acuerdo con lo previsto en el artículo
124 de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, reguladora del IVA, el
Organismo no estaba incluido en el ámbito de aplicación de dicho régimen
especial.
5.29. En la venta de publicaciones, el IRYDA no efectuaba la
correspondiente declaración-liquidación del IVA, considerando el IVA
repercutido (un 3%) como un mayor ingreso. De esta forma incumplía el
artículo 71 del Real Decreto 1624/1992, de 29 de diciembre, por el que se
aprobó el Reglamento del IVA.
5.30. Las pruebas realizadas en relación con la distribución y venta de
las publicaciones han puesto de manifiesto deficiencias. Las más
importantes son la falta de justificación documental relativa a la
fijación de los precios de venta y el mantenimiento de los ingresos
durante largos períodos en una caja fuerte, sin ingresarlos en la cuentas
del Organismo ni registrarlos en la contabilidad.
5.31. De igual modo, en las comprobaciones realizadas en la Escuela
Central de Capacitación Agraria sobre el cobro de los derechos de
manutención y alojamiento de los asistentes a los cursos, se puso de
manifiesto la falta de uniformidad de las tarifas abonadas por los
alumnos asistentes a los diferentes cursos, así como la carencia de un
sistema de control que permitiera asegurar que fueran facturadas todas
las prestaciones susceptibles de serlo.
VI. RECOMENDACIONES
6.1. A lo largo de este Informe se han expuesto determinadas deficiencias
e irregularidades que afectaban a la gestión económico-financiera del
IRYDA. Aun cuando este Organismo ha sido suprimido, se formulan a
continuación una serie de recomendaciones, relacionadas todas ellas con
los resultados obtenidos en la fiscalización, para facilitar al Organismo
Autónomo Parques Nacionales y a los centros directivos de nueva creación,
que han asumido las funciones que estaban atribuidas al IRYDA, la
corrección de las deficiencias detectadas en dicho Organismo.
6.2. Las entidades señaladas en el punto anterior deben diseñar e
implantar las medidas necesarias para fortalecer el control interno de
las actividades analizadas en este Informe. En especial, se recomienda
adoptar las siguientes medidas:
a) Implantar un adecuado sistema de contabilización, supervisión y
seguimiento de las cuentas bancarias, estableciendo para ello los
registros auxiliares que resulten necesarios y realizando las oportunas
conciliaciones de saldos.
b) Establecer un sistema seguro de control de los préstamos
concedidos. Para ello es necesario, previamente, depurar los registros
auxiliares y elaborar un inventario actualizado de los préstamos
pendientes de cobro. Asimismo, deberían establecerse unos procedimientos
adecuados de recaudación, que permitieran identificar con facilidad al
prestatario, así como de la gestión de cobro de los morosos.
c) Implantar procedimientos de control rigurosos en la facturación
de las ventas de productos y servicios de las escuelas de capacitación,
así como en las ventas de publicaciones.
6.3. Convendría que se suprimiera el sistema de remisión de anticipos «a
justificar» a la Comunidad Autónoma
de Andalucía para el pago de las obras de infraestructura agraria. En
sustitución, debería establecerse el sistema habitualmente empleado en el
resto de CC. AA. (esto es, el abono directo a los contratistas de las
certificaciones de obra).
6.4. Los convenios de colaboración con las CC. AA. para la gestión de las
ayudas deben aplicarse en todos sus términos, obteniendo de aquéllas las
compensaciones monetarias preceptivas.
6.5. Han de establecerse, por último, criterios de imputación, claros y
precisos, de los gastos a los diferentes programas presupuestarios. En la
misma línea, convendría redefinir los objetivos e indicadores de los
programas presupuestarios, en especial los del 531A, y establecer para
todos los indicadores un sistema adecuado de seguimiento.
Madrid, 23 de enero de 1997.
IX. INDICE DE CUADROS
CUADRO CONTENIDO PAGINA
1 Movimiento de las cuentas de Inmovilizado material e inmaterial
en 1993 8
2 Movimiento de las cuentas de Inversiones públicas en
infraestructura y bienes destinados
al uso general en 1993 9
3 Obras de infraestructura liquidadas en 1993 10
4 Detalle del Inmovilizado Financiero al 31/12/1993 11
5 Movimiento de las cuentas de préstamos en 1993 11
6 Cuentas corrientes no reflejadas en el balance a 31/12/1993 13
7 Modificaciones presupuestarias en el ejercicio 1993 14
8 Resultados de la gestión presupuestaria de 1993 16
9 Estimaciones del IRYDA sobre los pagos pendientes del RD
808/1987 17
10 Compromisos de gasto con cargo a ejercicios posteriores 18
11 Presupuesto por programas en 1993 19
12 Imputación de gasto por programas en 1993 20
13 Procedimiento de gestión de las ayudas 23
14 Obligaciones reconocidas en 1993 a favor de las entidades
financieras por las ayudas del
Real Decreto 1887/1991 25
15 Contratos formalizados en 1993 29
16 Ampliación de crédito derivada de ingresos del FSE 31
17 Flujo de ingresos y pagos de dos programas operativos
cofinanciados por el FSE 32
18 Comparación de las tarifas de 1993 del IRYDA y de la Seguridad
Social 35
19 Movimiento en el ejercicio 1993 de las cuentas corrientes
«Empresa Colaboradora» 36
20 Resultado económico del ejercicio 1993 por la actividad de
colaboración (calculado por el
Tribunal de Cuentas) 37
21 Amortización de los préstamos del FORCE 40
X. INDICE DE ANEXOS
ANEXO CONTENIDO PAGINA
I Balance de situación a 31/12/1993 48
II Cuentas de resultados del ejercicio 1993 49
III Liquidación presupuesto de gastos en el ejercicio 1993 50
IV Liquidación presupuesto de ingresos en el ejercicio 1993 51
V Objetivos del programa 531A Mejora de la infraestructura
agraria 52
VI Objetivos del programa 712D Mejora de la estructura productiva
agraria y desarrollo rural 53
VII Líneas de ayuda concedidas por el IRYDA 54
VIII Principales características del nuevo modelo de gestión de
ayudas 55
IX Cuentas bancarias destinadas al pago de ayudas 56
********PAGINA CON CUADRO********
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
********PAGINA CON CUADRO********
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
********PAGINA CON CUADRO********
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
********PAGINA CON CUADRO********
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
********PAGINA CON CUADRO********
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
********PAGINA CON CUADRO********
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
********PAGINA CON CUADRO********
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
********PAGINA CON CUADRO********
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
********PAGINA CON CUADRO********
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
XI. ABREVIATURAS
Abreviaturas utilizadas en este Informe
CC. AA. Comunidades Autónomas.
CECA Confederación Española de Cajas de Ahorros.
CENTER Centro Nacional de Tecnología y Regadíos.
DGTPF Dirección General del Tesoro y Política Financiera.
FEOGA Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola.
FORCE Fondo de Reinstalación del Consejo de Europa.
FORPPA Fondo de Ordenación y Regulación de la Producción y Precios
Agrarios.
FSE Fondo Social Europeo.
ICONA Instituto Nacional de Conservación de la Naturaleza.
ILT Incapacidad laboral transitoria.
INP Instituto Nacional de Previsión.
INSALUD Instituto Nacional de la Salud.
IRPF Impuesto sobre la renta de las personas físicas.
IRYDA Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario.
IVA Impuesto sobre el valor añadido.
LCE Ley de Contratos del Estado.
LFTCu Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
LRDA Ley de Reforma y Desarrollo Agrario.
MAPA Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.
MTSS Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
OACIFA Organismos autónomos de carácter comercial, industrial,
financiero y análogo.
PAC Política Agraria Común.
RGSS Régimen general de la Seguridad Social.
SEA Servicio de Extensión Agraria.
SGEA Secretaría General de Estructuras Agrarias.
TRAGSA Empresa de Transformación Agraria, S. A.
TRLGP Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria.
UAF Unidad administradora del Fondo Social Europeo.
UE Unión Europea.
251/000040 (CD)
771/000038 (S)
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 97 del Reglamento de la
Cámara se ordena la publicación en el BoletIn Oficial de las Cortes
Generales, Sección Cortes Generales del informe relativo a la Empresa
Nacional de Uranio, S. A. (ENUSA), ejercicio 1993, elaborado por el
Tribunal de Cuentas, aprobado sin modificaciones por la Comisión Mixta
para las relaciones con el Tribunal de Cuentas al no haberse presentado
Propuestas de Resolución sobre el mismo (núm. expte. Congreso 251/000040
y núm. expte. Senado 771/000038).
Palacio del Congreso de los Diputados, 30 de diciembre de 1997.--El
Presidente del Congreso de los Diputados, Federico Trillo-Figueroa
Martínez-Conde.
INFORME DE FISCALIZACION DE LA EMPRESA NACIONAL DEL URANIO, S. A. (ENUSA)
EJERCICIO 1993
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función
fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley
Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos
12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de
abril de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su
sesión de 20 de marzo de 1997, el Informe de Fiscalización selectiva del
área de existencias de la «Empresa Nacional del Uranio, S. A.» (ENUSA),
ejercicio 1993, y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, según
lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento.
INDICE
Página
I. INTRODUCCION 58
I.1 INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO DE FISCALIZACION 58
I.2 CONSTITUCION DE LA SOCIEDAD 58
I.3 OBJETO SOCIAL Y ACTIVIDADES DE LA SOCIEDAD 58
I.4 ORGANIZACION INTERNA DE LA SOCIEDAD 59
I.5 OBJETIVOS Y AMBITO DE LA FISCALIZACION 59
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACION 59
II.1 PROCEDIMIENTOS DE CONTROL INTERNO 60
II.2 EXISTENCIAS DERIVADAS DE LA GESTION DEL STOCK BASICO 60
II.3 EXISTENCIAS DERIVADAS DE LA ACTIVIDAD DE MINERIA 63
II.4 EXISTENCIAS DERIVADAS DE LA ACTIVIDAD DE APROVISIONAMIENTO 64
Página
II.5 EXISTENCIAS DERIVADAS DE LA ACTIVIDAD DE INGENIERIA Y
FABRICACION DE
ELEMENTOS COMBUSTIBLES 68
III. CONCLUSIONES 71
III.1 REFERIDAS A LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTROL INTERNO 71
III.2 REFERIDAS AL CUMPLIMIENTO DE LA LEGALIDAD 71
III.3 REFERIDAS A LA REGULARIDAD CONTABLE DE LAS EXISTENCIAS 71
III.4 REFERIDAS A LA GESTION DE EXISTENCIAS 72
IV. RECOMENDACIONES 72
ANEXOS 73
I. Balance de situación a 31 de diciembre de 1993 73
II. Cuenta de Pérdidas y Ganancias correspondiente al ejercicio
1993 75
III. Ventas de uranio enriquecido del ejercicio 1993 77
IV. Compras de concentrados de uranio, servicios de conversión y de
enriquecimiento, del ejercicio 1993 78
FISCALIZACION SELECTIVA DEL AREA DE EXISTENCIAS DE LA «EMPRESA NACIONAL
EL URANIO, S. A.» (ENUSA) EJERCICIO 1993
I. INTRODUCCION
I.1 INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO DE FISCALIZACION
La fiscalización selectiva del área de existencias de la EMPRESA NACIONAL
DEL URANIO, S. A. (ENUSA), ejercicio 1993, realizada a iniciativa del
propio Tribunal de Cuentas, quedó incluida en el Programa de
Fiscalizaciones del año 1995, aprobado por acuerdo del Pleno de este
Organismo, en su sesión de 21 de septiembre de 1994.
I.2 CONSTITUCION DE LA SOCIEDAD
La EMPRESA NACIONAL DEL URANIO, S. A. (ENUSA), es una Sociedad estatal de
las comprendidas en el artículo 6.1 a) del Texto Refundido de la Ley
General Presupuestaria. El Decreto 259/1969, de 22 de febrero, encomendó
al Instituto Nacional de Industria (INI) su creación y el Decreto
3322/1971, de 23 de diciembre, fijó los objetivos y fines esenciales a
desarrollar por la Sociedad.
El 17 de abril de 1972 se otorgó escritura pública de constitución, con
un capital social de 400 millones de pesetas, duración indefinida y
domicilio social en Madrid. A 31 de diciembre de 1993, tras diversas
ampliaciones, el capital social de ENUSA ascendía a 10.000 millones de
pesetas, totalmente suscrito y desembolsado. La participación en el
capital social se distribuye entre TENEO, S. A., con un 60%, y el Centro
de Investigaciones Energéticas, Medioambientales y Tecnológicas (CIEMAT),
Organismo Autónomo dependiente del Ministerio de Industria y Energía, con
el 40% restante.
I.3 OBJETO SOCIAL Y ACTIVIDADES DE LA SOCIEDAD
El objetivo genérico al que responde la creación de ENUSA es el
desarrollo de las actividades industriales y comerciales del ciclo del
combustible nuclear, con la finalidad de garantizar los
aprovisionamientos y servicios necesarios para el funcionamiento de todas
las centrales nucleares españolas en explotación.
En función de lo anterior, los estatutos vigentes establecen como objeto
social la investigación de minerales radiactivos, la explotación de los
yacimientos correspondientes, la producción de concentrados y demás
derivados del uranio, el enriquecimiento del uranio, la fabricación de
elementos combustibles nucleares, así como el aprovechamiento, la
distribución y comercialización de los productos resultantes en cada una
de las citadas fases industriales, y la prestación de servicios
relacionados con los mismos.
En desarrollo de su objeto social, las líneas de actividad de ENUSA, se
clasifican en:
a) Actividades de exploración de nuevos recursos uraníferos.
b) Actividades mineras de producción de concentrados de uranio,
subdividida en dos fases: extracción del mineral de la mina de Saelices y
tratamiento en plantas propias para obtener el concentrado de uranio.
c) Actividades comerciales o de aprovisionamiento, diferenciadas en
gestión de compra de uranio y gestión de venta de uranio enriquecido. La
gestión de compra consiste en la adquisición de concentrados de uranio y
contratación de los servicios de conversión y enriquecimiento. Por su
parte, la gestión de venta tiene por objeto la venta de uranio
enriquecido a los clientes de ENUSA, que son las empresas eléctricas
propietarias de las centrales nucleares.
d) Actividades de ingeniería y de fabricación de elementos
combustibles.
e) Constitución y gestión de un stock básico de uranio.
Estas actividades están reguladas por disposiciones legales específicas,
entre las que destaca el Real Decreto 2967/1979, de 7 de diciembre,
modificado por el Real Decreto 1611/1985, de 17 de julio, sobre
ordenación de actividades en el ciclo del combustible nuclear. Como
consecuencia de esta regulación, ENUSA se subrogó, a partir de 1 de enero
de 1980, en los derechos y obligaciones atribuidos a la Junta de Energía
Nuclear para la ejecución del Plan Nacional de Explotación e
Investigación del uranio.
I.4. ORGANIZACION INTERNA DE LA SOCIEDAD
La organización interna de ENUSA se configura en función de las líneas de
actividad. El organigrama de la sociedad en el año 1993, era el
siguiente:
La presente fiscalización afecta a las siguientes Unidades:
-- Dirección Financiera y de Control, que además de sus actividades
específicas tiene encomendada la gestión financiera del stock básico.
-- División de Uranio, de la que dependen la actividad de minería y la de
aprovisionamiento de concentrados de uranio, servicios de conversión y
enriquecimiento, y la gestión operativa del stock básico.
-- División de combustible, a la que le corresponde el desarrollo de las
actividades de ingeniería y de fabricación de elementos combustibles.
I.5 OBJETIVOS Y AMBITO DE LA FISCALIZACION
Con arreglo a las directrices técnicas aprobadas por el Pleno del
Tribunal de Cuentas, la presente fiscalización contempla los siguientes
objetivos:
-- Analizar las operaciones y contratos de compra de mineral y
adquisición de servicios de conversión y enriquecimiento, concertados en
el año 1993 o con vigencia en él.
-- Verificar la realidad de las existencias contabilizadas a 31 de
diciembre de 1992 y 1993, así como el que éstas se ajustan a las
disposiciones en vigor.
-- Comprobar que la valoración de las existencias al 31 de diciembre de
1993 se ha realizado de acuerdo con las normas, que le son aplicables y
con los principios de contabilidad generalmente aceptados.
El alcance temporal de la fiscalización establecido, es el ejercicio de
1993, sin perjuicio de la extensión de las comprobaciones a ejercicios
anteriores o posteriores cuando se ha considerado preciso para el debido
análisis de las operaciones de dicho ejercicio.
En el desarrollo de la fiscalización se han aplicado los procedimientos
que se han considerado adecuados para la consecución de los objetivos
marcados por las directrices técnicas, sin que hayan existido
limitaciones de carácter relevante en la aplicación de dichos
procedimientos.
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACION
En los Anexos I y II, se recogen los Balances de Situación y las Cuentas
de Resultados de la Sociedad, correspondientes a los ejercicios 1992 y
1993. En dichos Balances figuran registradas las cifras de existencias,
45.247 millones de pesetas en el ejercicio 1992 y 37.333 millones en el
ejercicio 1993, que representan, en ambos años, el 82% del activo
circulante. Este, a su vez, supone más del 60% del activo total en ambos
ejercicios, por lo que, en definitiva, las existencias representan la
mitad de los activos totales de la Compañía.
La fiscalización selectiva de las existencias de ENUSA del ejercicio
1993, se ha llevado a cabo mediante el análisis de los distintos tipos de
existencias a que dan lugar las diferentes actividades desarrolladas por
la Sociedad.
A 31 de diciembre de 1993 las existencias, desglosadas por actividades,
eran las siguientes:
Han sido objeto de la fiscalización todas las existencias detalladas en
el cuadro anterior, excepto las del centro de la Haba, por estar en fase
de desmantelamiento, y los correspondientes a anticipos y a la central,
por su escasa materialidad.
II.1. PROCEDIMIENTOS DE CONTROL INTERNO
De las pruebas de fiscalización se deduce la corrección, en términos
generales, de los procedimientos de control interno aplicados por la
Sociedad en la gestión de sus existencias. No obstante, se han detectado
las siguientes deficiencias:
1. El sistema establecido de apoderamientos concede al Presidente del
Consejo de Administración de ENUSA y a los Directores de las distintas
Divisiones, poderes para que, cada uno de ellos por sí sólo, pueda
«ostentar la representación de la Sociedad y usar la firma social en
cuantos actos, negocios y contratos tenga interés la Compañía». Esta
amplitud de apoderamiento no resulta justificada respecto a los contratos
de suministro de uranio y venta de elementos combustibles, ya que estos
contratos son poco numerosos, se suscriben normalmente a largo plazo, son
de cuantía muy elevada, fundamentales para el desarrollo de su actividad
y pueden comprometer los resultados de la Compañía, por lo que sería
conveniente que en todo caso fuesen suscritos por el Presidente del
Consejo de Administración, garantizándose así que fuesen previamente
conocidos por el máximo órgano de gobierno de la Sociedad.
Además, se establecen poderes mancomunados de contratación de toda clase
de bienes, (excepto inmuebles y participaciones sociales) en favor de
todos los Directores de División conjuntamente con determinados jefes de
departamento dependientes de ellos, en materias ajenas a la División en
que desarrollan su actividad. Estos poderes, en todo caso, deberían
circunscribirse a las funciones que cada División tenga encomendados.
2. El Manual de Normas y Procedimientos de la Sociedad no incluye la
regulación de procedimientos de facturación y su control. Aunque existen
normas parciales de este tipo a nivel interno de las distintas
Divisiones, en general no están conformadas por la Dirección Financiera,
ni aprobadas por el Presidente.
3. La relación de personas con poder para conformar facturas que estaba
en vigor en 1993 no está autorizada formalmente por la Dirección sino que
surge, según manifestaciones de la compañía, de la práctica habitual de
la empresa.
4. No existen normas escritas en vigor en el ejercicio fiscalizado sobre
procedimientos de control de entradas y salidas de almacén ni sobre
procedimientos para la realización de recuentos físicos en los mismos.
Según informaciones proporcionadas por la Sociedad, estos recuentos se
realizan por el propio encargado de almacén sin que esté presente ninguna
persona responsable ajena al departamento. No se ha podido verificar la
existencia de las correspondientes actas de inventario ya que las únicas
presentadas como tales por la Sociedad se refieren a una pequeña parte de
las existencias y no reúnen los requisitos mínimos exigibles (personas
responsables, firmas, fecha, etcétera) para su toma en consideración.
5. Además, debe destacarse la inexistencia de segregación de funciones en
la División de Uranio respecto a la determinación de las condiciones de
compra, realización de pedidos y conformación de facturas, actividades
que se concentran en el Jefe del Departamento de Materiales con
independencia de que las condiciones de contratación estén o no
predeterminadas. La importancia de las operaciones y su reducido número
no justifica tal delegación de facultades del Director de la misma en el
Jefe del Departamento de Materiales.
II.2. EXISTENCIAS DERIVADAS DE LA GESTION DEL STOCK BASICO
El Real Decreto 2967/1979, de 7 de diciembre, sobre ordenación de
actividades en el ciclo de combustible nuclear,
encomendó a ENUSA «la constitución y gestión de un stock básico de
uranio, natural y enriquecido, en la cuantía y condiciones que
determinase el Ministerio de Industria y Energía, de acuerdo con las
previsiones del Plan Energético Nacional y con el carácter prioritario de
garantía energética del país».
Posteriormente, el Consejo de Ministros mediante Acuerdo de fecha 14 de
noviembre de 1980, estableció la cuantía del stock básico en 5.000 Tm. de
concentrado de uranio, debidamente enriquecido, así como que los costes
de los préstamos necesarios para la financiación del stock básico se
incluyeran en las tarifas de suministro eléctrico. En cumplimiento de
este acuerdo, el Ministerio de Industria y Energía mediante Orden de 29
de diciembre de 1980, reguló la financiación del stock básico y la
creación de un Comité de seguimiento y vigilancia de su gestión.
Por último, mediante el Real Decreto 1611/1985, de 17 de julio, se
modificó la cuantía del stock básico, fijándolo en un máximo de 2.000 Tm
de U3O8 (concentrados de uranio) y 1,3 millones de UTS (unidades técnicas
de separación).
Las existencias correspondientes al stock básico tenían un valor a 31 de
diciembre de 1993, de 25.283 millones de pesetas. La evolución durante el
ejercicio, expresada en millones de pesetas y unidades físicas, se
muestra en el cuadro siguiente:
El uranio enriquecido se desglosa en sus distintos componentes, que son:
el concentrado de uranio medido en Kilos de U3O8, los servicios de
conversión medidos en kilos de U/UF6 y los servicios de enriquecimiento
medidos en UTS (servicios ambos necesarios para obtener el uranio
enriquecido a partir del concentrado de uranio).
El resultado de las comprobaciones realizadas respecto de la existencias
del stock básico, se expone en los siguientes apartados:
II.2.1. Financiación del stock básico
La Orden de 29 de diciembre de 1980 del Ministerio de Industria y Energía
reguló la financiación del stock básico estableciendo que éste se
financie mediante la obtención de créditos finalistas y, en caso de
desajustes temporales entre el importe a financiar y los créditos
específicamente asignados, con financiación complementaria de ENUSA. Los
costes financieros derivados de esta financiación del valor contable del
stock básico serán compensados a ENUSA por la Oficina de Compensaciones
de la Energía Eléctrica (OFICO), de acuerdo con lo dispuesto en el
apartado 2.º, del artículo 1.º, del Real Decreto 2194/1979, de 3 de
agosto, según la redacción dada al mismo por el Real Decreto 2992/1980,
de 4 de diciembre.
El Real Decreto 1594/1992, de 23 de diciembre, por el que se establece la
tarifa eléctrica para 1993, establece como cuota a entregar por OFICO
para la financiación del «stock básico» el 0,25% sobre la facturación
total por venta de energía eléctrica.
La financiación mediante créditos específicos del «stock básico» a 31 de
diciembre de 1993 ascendía a 25.283 millones de pesetas. El coste
financiero medio de estos créditos fue del 14,55% en el 1.er semestre y
del 11,54% en el 2.º semestre. En el ejercicio de 1993 la carga
financiera devengada por este concepto ascendió a 3.432 millones de
pesetas.
II.2.2. Localización del stock básico
El stock básico, se localiza en los siguientes almacenes, a 31 de
diciembre de 1993:
EURODIF es una planta de enriquecimiento sobre cuya titularidad mantenía
ENUSA una participación accionarial del 11,11% a 31 de diciembre de 1993.
El stock básico localizado en EURODIF no es un stock físico sino
contable, en virtud del contrato firmado el 7 de julio de 1988 por el que
se transformó el stock físico que existía entonces en la planta en stock
contable. ENUSA puede disponer del mismo sin coste, con un preaviso que
varía de 4 a 12 meses según la cantidad que se desee retirar. Esta
transformación del stock físico a contable supuso un coste para ENUSA de
6.350.000 FF. y su finalidad fue evitar el paulatino deterioro y
obsolescencia de los enriquecimientos del uranio. La validez de este
contrato era de 5 años, habiendo sido renovado el 3 de marzo de 1993 por
otros 5 años.
El resto del stock básico se localiza, fundamentalmente, en la fábrica de
Juzbado, que está autorizada por el Comité de seguimiento para almacenar
físicamente uranio enriquecido, en forma de óxido de uranio, con un
máximo del 20% del stock hasta el ejercicio 1993. Esta autorización se
amplió hasta el 50% en 1994.
A partir de los antecedentes documentales, fundamentalmente de las
confirmaciones del depositario extranjero se ha verificado, de
conformidad, las unidades físicas del stock básico a 31 de diciembre de
1992 y 1993, no existiendo restricción alguna de la propiedad de ENUSA
respecto de las mismas.
II.2.3. Valoración y contabilización del stock básico
La Orden de 29 de diciembre de 1980 del Ministerio de Industria y Energía
reguló la financiación y valoración del stock básico, disponiendo que
ENUSA debía constituir el stock a partir de sus existencias y de las que
contratase en el futuro. La valoración de dicho stock sería la
correspondiente en el momento de la incorporación de las partidas físicas
que lo constituyen, excluyendo la repercusión de las posibles inversiones
de explotación de minerales y el margen comercial pero permitiendo la
incorporación de los gastos de mantenimiento y gestión. En cumplimiento
de esta disposición ENUSA fue formando paulatinamente el stock básico a
partir de sus stocks de funcionamiento.
Estas incorporaciones, así como, en su caso, las reducciones de valor del
stock básico, debían estar autorizadas por el Comité de seguimiento y
vigilancia. El 13 de noviembre de 1991 el Comité determinó que el valor
definitivo de incorporación a 30 de junio de dicho año era de 28.855
millones de pesetas, de los cuales 24.619 millones correspondían a valor
de compra y 4.236 a valores añadidos, y propuso la reducción del valor
contable del stock en este último importe, al ritmo que lo permitieran
los superávits producidos por la diferencia entre la recaudación obtenida
por OFICO para la financiación del stock básico y el coste financiero de
mantenimiento del mismo. Mediante resolución de la Dirección General de
la Energía de 14 de diciembre de 1992, se autorizó la reducción del valor
contable del stock básico con cargo a la cuota específica del mismo. En
cumplimiento de esta resolución, ENUSA recibió de OFICO 1.500 millones de
pesetas en 1992, 2.072 millones en 1993 y 664 millones en 1994.
Posteriormente, en 1994, se autorizó una nueva reducción del valor
contable del stock básico, fijándolo en 22.180 millones de pesetas. Se
han verificado de conformidad las reducciones de valor del stock básico
producidas hasta 31 de diciembre de 1993.
No ha sido posible la verificación del soporte documental de los valores
de incorporación de los stocks de funcionamiento al stock básico que
ascendía a 31 de diciembre de 1993 a 25.283 millones de pesetas, por
corresponder a ejercicios muy lejanos en el tiempo, habiéndose
comprobado, no obstante, la aprobación de dichas incorporaciones por el
Comité de seguimiento y vigilancia.
El mercado del uranio se caracteriza por ser un mercado restringido y
opaco como consecuencia principalmente del valor estratégico del uranio,
razón por la cual no se publican los precios de mercado de los contratos
a medio y largo plazo, que representan el 95% aproximadamente de las
transacciones mundiales. Por lo tanto, no ha sido posible valorar el
stock básico a precios de mercado, como sería conveniente, una vez
verificadas las unidades físicas que constituyen dicho stock.
Sin embargo, teniendo en cuenta que existen unos precios publicados para
las transacciones a corto plazo (precio spot) que han sufrido una
evolución constante a la baja desde el ejercicio 1980 (ejercicio este y
los inmediatamente siguientes en los que se constituyó en su mayor parte
el stock básico) y que esta circunstancia concurre con la tendencia a
sustituir contratos a medio y largo plazo con precio cerrado por
contratos plurianuales cuyos precios se negocian periódicamente, puede
suponerse, de una forma razonable, una sobrevaloración de este stock.
El «stock básico» de uranio figura registrado en las Cuentas Anuales de
ENUSA en el grupo de Existencias, con el carácter de materias primas. No
obstante, dado su carácter de stock permanente, cuya finalidad es
asegurar el abastecimiento de combustible nuclear, sería más correcto
considerarlo como un inmovilizado ya que su formación es histórica, su
composición no varía y su finalidad no es la venta.
II.3. EXISTENCIAS DERIVADAS DE LA ACTIVIDAD DE MINERIA
En cumplimiento del Real Decreto 2967/1979, de 7 de diciembre, sobre
ordenación de actividades en el ciclo del combustible nuclear, ENUSA
desarrolla una actividad de minería, que se lleva a cabo en Saelices
(Salamanca), donde se encuentra ubicada la mina y las plantas de
producción «Elefante» y «Quercus».
El detalle de las existencias del centro de trabajo de minería (Saelices)
a 31 de diciembre de 1992 y 1993 es el siguiente (en millones de
pesetas):
En «Otros aprovisionamientos» se recogen materiales diversos necesarios
para la transformación de mineral extraído de la mina en concentrado de
uranio (U3O8), tales como combustible, repuestos, envases, vestuario,
etcétera.
El mineral extraído de la mina de Saelices, es tratado en las plantas de
producción «Elefante» y «Quercus». El 30 de junio de 1993, se procedió a
parar la planta «Elefante», empezando en contrapartida, en el mes de
julio, a operar normalmente la planta «Quercus». La producción, durante
el ejercicio de 1993 fue de 215,8 Tm. de concentrado de uranio, de las
cuales 72,5 Tm proceden de la planta «Elefante» y 143,3 Tm. de la planta
«Quercus».
Del análisis realizado sobre los aprovisionamientos inventariados en
almacenes y los productos en curso, se deducen las observaciones que se
recogen en los siguientes apartados.
II.3.1. Verificación de las existencias de la actividad de minería
A pesar de la carencia de inventarios físicos a 31 de diciembre de 1992 y
1993, los procedimientos de control aplicados para las compras (pedido,
albarán de entrada, aprobación, factura y contabilización) y para los
consumos (vales de salida de almacén) pueden considerarse, en general,
suficientes para controlar las entradas y salidas de almacén. Esta
circunstancia, unida al resultado de las comprobaciones realizadas sobre
los soportes documentales de las operaciones llevadas a cabo en el
ejercicio, permiten dar por válidas, de una manera razonable, las
unidades físicas que figuran como existencias.
II.3.2. Valoración de las existencias de la actividad de minería
El criterio de valoración aplicado a las existencias de «Otros
aprovisionamientos», con un valor a 31 de diciembre de 1993 de 209
millones de pesetas, es el de precio medio ponderado, criterio de
valoración admitido por el Plan General de Contabilidad.
La producción de concentrados de uranio se valora a precio EURATOM
(precio medio de los contratos a medio y largo plazo suscritos en el seno
del EURATOM). La consideración por ENUSA de este precio para valorar la
producción de los concentrados de uranio viene impuesta por el Real
Decreto 1611/1985. Este precio se publica en el Informe Anual del EURATOM
y se aplica a los concentrados de producción nacional en el año de su
publicación.
En el ejercicio 1992 ENUSA valoró por primera vez su producción en curso
a fin de ejercicio. Anteriormente, según manifestaciones de la Empresa,
lo que quedaba en existencias era insignificante y no se valoraba; pero
en 1992, previendo la puesta en marcha en 1993 de la planta productora
«Quercus», se almacenaron mayores cantidades de material bruto con el fin
de asegurar su producción, valorándose a precio de mercado, considerando
como tal el precio EURATOM, en 132 millones de pesetas.
En el ejercicio 1993 se empezó a valorar la producción en curso teniendo
en cuenta las unidades físicas equivalentes, los costes incurridos y los
pendientes de incurrir (grado de avance) y si éstos superan o no el
precio EURATOM. Si los costes pendientes de incurrir son superiores al
precio EURATOM se le asigna un valor cero a la producción en curso. Si
los costes pendientes de incurrir son menores que el precio EURATOM se
valora la producción en curso asignándole el menor importe de los dos
siguientes: a) precio EURATOM menos costes pendientes de incurrir; b)
coste incurrido.
El total coste incurrido por la producción en curso a 31 de diciembre de
1993 fue de 507 millones de pesetas; no obstante, según el criterio de
valoración descrito anteriormente, se le asignó un valor de 123 millones
de pesetas. Sin embargo, dado que ENUSA va a valorar su producción
terminada de concentrado de uranio a precio EURATOM, precio que será
recuperado al vender el uranio enriquecido del cual el concentrado forma
parte, puede considerarse más correcto tener en cuenta el grado de avance
de las unidades en curso, y valorar éstas según el porcentaje que este
grado de avance representa en el precio EURATOM. Aplicado este criterio,
su valor ascendería a 214 millones de pesetas, por lo que las existencias
a 31 de diciembre de la producción en curso estarían infravaloradas en 91
millones de pesetas.
II.3.3. Gestión de la actividad de minería
Los costes reales de producción del concentrado de uranio registrados por
la Sociedad, así como el coste unitario resultante, en los ejercicios
1992 y 1993 fueron los siguientes:
En el ejercicio 1993, y dentro del coste de producción, ENUSA, incluye
costes que son imputables a subactividad ya que, aunque los gastos de
personal, materiales y otros aprovisionamientos, están adaptados a su
nivel real de producción, no lo están los del inmovilizado de la planta,
calculados para una producción de 950 Tm/año. Por ello, de los 945
millones de pesetas de gastos por amortizaciones del ejercicio 1993, son
imputables a subactividad 686 millones. La incidencia en el coste
unitario del kilo de concentrado de uranio sería de aproximadamente 3.000
pesetas en el ejercicio 1993, lo que supone el 28% de dicho coste
unitario (10.736 pesetas).
Además, hay que señalar que ENUSA no asigna ningún valor al mineral
extraído de la mina. Sin embargo, los terrenos donde están ubicados los
yacimientos «Fé» y «D» en explotación, fueron comprados por la Empresa
por un importe de 141 millones de pesetas, por lo que debería repercutir
en el coste de producción del concentrado de uranio el coste de los
terrenos en función de la parte consumida año a año de las reservas
explotables de los yacimientos. A 31 de diciembre de 1993, ENUSA tenía
dotada una provisión por depreciación de estos terrenos de 37 millones de
pesetas, a razón de un 2% de dotación anual.
En la formación del coste de producción del concentrado de uranio, que
como puede observarse en el cuadro anterior es significativamente
superior al precio EURATOM, influye decisivamente la inversión realizada
en la planta de producción «Quercus» por importe de 10.923 millones de
pesetas, proyecto que se acometió en base a un plan de viabilidad cuyas
premisas resultaron erróneas y que contemplaba entre otros parámetros un
coste unitario de producción de 5.000 pesetas/Kg. de concentrado, coste
muy inferior al incurrido durante el ejercicio 1993 y al previsto para
ejercicios futuros. Así, la planta «Quercus» empezó a funcionar en 1993 y
no en 1991 como estaba previsto; la inversión en la planta supuso 10.923
millones de pesetas y no los 7.309 millones de la opción elegida en el
estudio de viabilidad; la evolución a la baja del precio estimado de
venta del concentrado de uranio de producción propia, que es por
disposición legal el precio EURATOM, fue diametralmente opuesta a la
prevista en el estudio, y como consecuencia de lo anterior, se produjeron
grandes disparidades en la estimación de las reservas explotables ya que
mientras en el estudio de viabilidad se sitúan para los yacimientos «Fé»
y «D» (que son los que se están explotando en la actualidad) en 9.050 Tm.
de U3O8 a partir del ejercicio 1991, un estudio de la División de Uranio
de octubre de 1993, las sitúa en 2.384 Tm. de U3O8, teniendo en cuenta
los nuevos precios del mercado.
Las estimaciones de reservas explotables realizadas con posterioridad a
la construcción de la planta «Quercus», obligaron a realizar una
amortización acelerada de ella en función de su nueva vida útil, aun
considerando un nivel de subactividad cercano al 70% de su capacidad, con
el consiguiente impacto en los resultados de la Compañía. En este
sentido, ENUSA alcanzó un acuerdo para operar al 30% de su capacidad
nominal de producción (950 Tm. U3O8 anuales) con las empresas eléctricas
propietarias de las centrales nucleares.
Según el contrato-tipo de venta entre ENUSA y las empresas eléctricas,
aprobado mediante Resolución de la Dirección General de la Energía de 13
de marzo de 1986, ENUSA debería dar preferencia en la gestión de
aprovisionamiento que tiene encomendada a los concentrados de uranio de
origen nacional, de forma que la participación de la producción nacional
en este abastecimiento fuese la máxima posible en todo momento. Sin
embargo, a la vista de la evolución a la baja de los precios de los
concentrados de uranio en el mercado internacional, ENUSA y las empresas
eléctricas solicitaron en noviembre de 1993 a la Dirección General de la
Energía la modificación de esta condición para poder, excepcionalmente,
dar preferencia a los concentrados de origen extranjero, aprobándose
dicha solicitud mediante Resolución de 16 de noviembre de 1993 al
considerarla compatible con lo establecido en el Plan Energético Nacional
para 1991-2000, que contemplaba el doble objetivo de no agotar
prematuramente las reservas españolas de uranio y de reducir el coste del
combustible nuclear.
En los Protocolos de Acuerdo aprobados por la Dirección General de la
Energía en 1993 y 1995 para el mantenimiento a bajo nivel de la
producción de la mina se detallan los efectos técnico-económicos
derivados de limitar la producción nacional, así como el procedimiento de
cálculo de la indemnización a ENUSA por los perjuicios derivados de dicha
limitación. Esta indemnización será como máximo del 50% del ahorro total
calculado hasta el 31 de diciembre de 1995 y del 65% hasta el año 2000.
Durante el ejercicio 1993 la indemnización alcanzó los 765 millones de
pesetas, lo que supuso una repercusión unitaria por este concepto en el
precio de venta de los concentrados de uranio de 479,68 pesetas/kg. U3O8
La actividad minera de ENUSA ha originado a la Empresa unas pérdidas de
explotación en el ejercicio 1993, de 1.329 millones de pesetas. Cabe
señalar, por último, que el nivel de actividad de la planta «Quercus» es
equivalente al que se obtenía con la planta anterior, la planta
«Elefante».
II.4. EXISTENCIAS DERIVADAS DE LA ACTIVIDAD DE APROVISIONAMIENTO
Otra de las actividades expresamente encomendada a ENUSA por el Real
Decreto 2967/1979, de 7 de diciembre, sobre ordenación de actividades en
el ciclo del combustible nuclear es la gestión de aprovisionamiento, la
cual engloba una gestión de compra de los distintos componentes del
uranio enriquecido y una gestión de venta de dicho uranio.
A 31 de diciembre de 1992 y 1993 las existencias derivadas de esta
gestión, desglosadas por componentes del uranio eran las que se detallan
en el siguiente cuadro:
El movimiento , durante el ejercicio 1993, en unidades físicas fue el
siguiente:
Las entradas del ejercicio 1993 por importe de 16.716 millones de
pesetas, corresponden a los siguientes conceptos:
Las entradas de concentrado de uranio derivadas de la producción propia
de ENUSA están valoradas a precio de EURATOM, tal y como se expone en el
apartado II.3.2 de este informe. Al ser esta producción de concentrados
insuficiente para atender las necesidades del programa nuclear español,
ENUSA debe comprar concentrados de uranio en el extranjero. Además, con
arreglo a lo previsto en el Real Decreto 2967/1979 sobre ordenación de
actividades en el ciclo del combustible nuclear, ENUSA debe contratar el
suministro de servicios de conversión y enriquecimiento, servicios que
son necesarios para poder obtener uranio enriquecido a partir del
concentrado de uranio.
Las compras de concentrado de uranio y de los servicios de conversión y
enriquecimiento las realiza ENUSA dentro del marco de un plan de
cobertura a largo plazo de las peticiones de uranio enriquecido de sus
clientes. Estas compras están soportadas por contratos suscritos por la
empresa con proveedores extranjeros, que deben estar aprobados por
autoridad competente. En este sentido, la Ley 25/1964, de 29 de abril, de
Energía Nuclear establece la obligación de que los contratos de
suministro sean autorizados por el Ministerio de Industria, delegando las
competencias para tal autorización en la Dirección General de la Energía.
En 1986 se produjo la incorporación de España a la Comunidad Europea de
la Energía Atómica (EURATOM). De acuerdo con su Tratado constitutivo de
25 de marzo de 1957, la Agencia de Aprovisionamiento dependiente del
EURATOM tiene «un derecho de opción sobre los minerales, materiales
básicos y materiales fisionables especiales producidos en los territorios
de los Estados miembros, así como el derecho exclusivo de celebrar
contratos relativos a suministro de minerales, materiales básicos o
materiales fisionables especiales procedentes del interior o del exterior
de la Comunidad». Por lo tanto, a partir de 1986, también para España,
quien contrata formalmente es el EURATOM, a través de la Agencia, aunque
en la práctica permite que sean las Empresas de cada país las que
realicen las operaciones comerciales, habiéndose
convertido en regla común la excepción prevista en el artículo 66 del
Tratado respecto a que los usuarios puedan contratar directamente los
suministros. No obstante, ENUSA somete los contratos celebrados a su
posterior ratificación por el EURATOM.
Las ventas de uranio enriquecido realizadas en el ejercicio 1993 a las
centrales nucleares han supuesto las entregas, desglosadas por
componentes, que se detallan en el Anexo III.
ENUSA vende el uranio enriquecido en forma de gas a las empresas
eléctricas propietarias de las centrales nucleares en las condiciones
señaladas por el contrato-tipo aprobado mediante Resolución de la
Dirección General de la Energía de 13 de mayo de 1986 y sucesivas
modificaciones.
El importe total facturado por ENUSA por ventas de uranio enriquecido en
el ejercicio 1993 ha sido de 29.089 millones de pesetas.
De las comprobaciones realizadas sobre las existencias derivadas de la
actividad de aprovisionamiento, se deducen las observaciones que se
exponen en los siguientes epígrafes.
II.4.1. Análisis de los contratos de suministro de los distintos
componentes del uranio enriquecido
En el ejercicio 1993 ENUSA tenía suscritos con proveedores extranjeros
siete contratos de compra de concentrados, cinco contratos de servicios
de conversión y tres contratos de servicios de enriquecimiento. Se han
analizado todos los contratos en vigor que soportan las compras del
ejercicio, verificando en términos generales, de conformidad, las
facultades de representación con la escritura de poder, así como que han
sido debidamente autorizados por la Dirección General de la Energía, y en
su caso, por el EURATOM.
No obstante, en relación con estos contratos cabe señalar:
1. Para celebrar estos contratos, a pesar de su importancia cualitativa y
cuantitativa para la empresa, no es preceptiva la intervención del
Presidente del Consejo de Administración de ENUSA. Tampoco está
establecido que haya de informarse previamente a dicho Consejo, aunque de
hecho, está en general al corriente de la evolución e incidencias
producidas en la División de Uranio, que es la que desarrolla la gestión
de aprovisionamiento.
2. ENUSA tiene contabilizados a 31 de diciembre de 1993, en el epígrafe
de ajustes por periodificación a largo y corto plazo del activo, con unos
importes de 6.136 y 4.208 millones de pesetas, respectivamente, las
cantidades pagadas y todavía no recuperadas en concepto de
indemnizaciones por la cancelación anticipada de contratos de suministro
de uranio que ENUSA había firmado en su día amparada por las necesidades
de uranio previstas en el Plan Energético Nacional (PEN) de 1983-1992, en
el que se preveía la construcción de nuevas centrales nucleares.
Posteriormente, con el nuevo PEN 1991-2000 en el que se cambió totalmente
el panorama nuclear español previéndose no sólo la no construcción de
nuevas centrales sino el cierre de algunas de las ya existentes, se
cancelaron parte de estos contratos, considerados innecesarios en este
momento, con los consiguientes gastos de rescisión que, según los
registros contables de la Empresa, ascendieron a 41.845 millones de
pesetas.
3. El 1 de diciembre de 1988, ENUSA celebró un contrato de suministro de
servicios de conversión con la sociedad denominada COMURHEX. Inicialmente
estaba previsto que estuviera vigente hasta que se hiciera efectivo el
último suministro del año 1991; sin embargo, fue prorrogado en el
documento mediante el que se negoció el baremo de precios para el período
1992-1994. Este documento fue firmado exclusivamente por el Jefe del
Departamento de Materiales quien carece de poderes para contratar sin la
intervención mancomunada del Director de la División de Uranio. Además,
la prórroga carece de la preceptiva aprobación de la Dirección General de
la Energía.(1)
4. Respecto al contrato de suministro de servicios de conversión suscrito
por ENUSA con BRITISH NUCLEAR FUELS PLC (BNFL), el 12 de abril de 1988 y
prorrogado cada 2 años, al tratarse de un contrato abierto, en el que no
se fijan cantidades mínimas o máximas a comprar cada año, ni precios, ni
tan siquiera baremos o índices para fijarlos, los precios y cantidades a
comprar cada año se han venido negociando y aceptando por el Jefe del
Departamento de Materiales, que no tiene facultades para contratar.
Además, no ha sido facilitado por la Empresa el documento en que conste
la aceptación por parte de ENUSA de las cantidades y precios pactados
para el ejercicio 1993. Por otra parte, las prórrogas no han sido
aprobadas, como es preceptivo, por la Dirección General de la Energía.
5. El 29 de agosto de 1984, ENUSA celebró un contrato de suministro de
servicios de enriquecimiento con el Departamento of Energy (DOE) de los
EE UU. En la posición contractual de este Organismo se subrogó
posteriormente otro denominado «United States Enrichment Corporation»
(USEC) y se aplicó una norma legal estadounidense que modificaba las
bases para la determinación del precio de aquellos servicios. ENUSA, al
igual que otros clientes de USEC, está disconforme con los nuevos precios
fijados que, para el volumen de compras de 1993 (24 millones de dólares),
suponen un incremento sobre el precio inicialmente pactado de
aproximadamente 2,5 millones de dólares que, al cambio medio del año,
equivalen a 312,5 millones de pesetas. En consecuencia, ENUSA ha iniciado
acciones legales contra USEC para tratar de recuperar las sumas pagadas
en exceso, sin que, por el momento, se haya producido ningún resultado.
No obstante, ENUSA sigue cumpliendo el contrato en vigor, pero
manifestando su disconformidad con las sumas facturadas por USEC.
6. ENUSA tiene suscrito un contrato para el suministro de concentrados de
uranio con una sociedad nigeriana denominada COMINAK, celebrado el 10 de
febrero
de 1978 con una duración indeterminada ya que estará vigente mientras la
mina propiedad de COMINAK sea productiva. ENUSA tiene una participación
del 10% en el capital social de COMINAK, participación que fue autorizada
por Acuerdo de Consejo de Ministros. El contrato de suministro estaba
ligado a la inversión por lo que no era necesaria la preceptiva
autorización del mismo por la Dirección General de la Energía ya que el
acuerdo del Consejo de Ministro aprobaba ambas. En virtud de este
contrato ENUSA se obliga, con independencia de sus necesidades, a comprar
el 10% de la producción de COMINAK que, al tratarse de una producción
estable, se sitúa en torno a las 231 Tm. anuales lo cual supone el 26%
del total de compras del ejercicio 1993. Según manifestaciones de la
Compañía, esta inversión se realizó para poder ser cliente de COMINAK, ya
que en la fecha en que se suscribió este contrato, la demanda de uranio a
nivel mundial era muy superior a la oferta y se consideró conveniente ser
socio de una empresa minera garantizando así el suministro de concentrado
de uranio.
II.4.2. Análisis de las compras del ejercicio 1993
Durante el ejercicio 1993, se realizaron compras por valor de 14.837
millones de pesetas, cuyo detalle se refleja en el Anexo IV. Se
seleccionaron, para su verificación, expedientes de compras
representativos del 51% de las compras de concentrado, el 46% de
servicios de conversión y el 55% de servicios de enriquecimiento.
El análisis realizado ha puesto de manifiesto que las compras efectuadas
por ENUSA están debidamente soportadas y documentadas y son concordantes
con las especificaciones que, para cada caso, están previstas en los
contratos que les sirven de soporte.
ENUSA compra en el mercado internacional el concentrado de uranio que
necesita para cada año en función de sus necesidades no cubiertas por la
producción nacional, necesidades que se cubren prácticamente con las
compras que obligatoriamente debe realizar a COMINAK y las que realiza a
TECHSNABEXPORT (Rusia). Según manifiesta la Entidad, la razón de que,
pese a la acumulación de stocks de concentrados existentes al inicio del
ejercicio, siguiese la Empresa comprando concentrados en el ejercicio
1993, fue el aprovechar los bajos precios existentes en el mercado y la
autorización del EURATOM para superar el límite de compras a realizar a
Rusia que con carácter general estaba establecido para todos los países
miembros.
En lo referente al mercado de servicios de conversión, así como al de
servicios de enriquecimiento, la oferta está compuesta básicamente por 5
plantas de conversión y 4 de enriquecimiento, teniendo ENUSA suscritos
contratos con todas ellas.
El precio medio de compra del concentrado de uranio, 28,733 $/kg.,
resulta notablemente superior a los precios medios de las nuevas
operaciones concertadas en el ejercicio, por el efecto que en el conjunto
de las compras tienen las realizadas a COMINAK, que suponen el 26% de las
compras totales y cuyos precios son fijados por una comisión anualmente y
deben ser aceptadas obligatoriamente por ENUSA. Aunque ENUSA participa en
esta comisión, su peso específico en la misma, limitado a su porcentaje
de participación en el capital social de COMINAK del 10%, le impide, en
la práctica, tomar decisión alguna respecto a la fijación de precios.
Si se sustrae el efecto del precio de las compras de COMINAK en el del
conjunto de las compras, el precio medio del resto de las compras del
ejercicio sería de 19,5 $/kg., un precio muy aproximado al de mercado
spot. Sería conveniente que ENUSA reconsiderase su participación en
COMINAK o, al menos, si ésta es estratégica, tratase de renegociar las
condiciones de sus compras anuales.
Respecto a los servicios de conversión, el precio por Kg. es similar en
todas las compras realizadas, excepto en la correspondiente a
URANGESELLSCHAFT, que es sensiblemente inferior por tratarse de una
oferta especial de esta firma para incentivar la contratación.
Por último, en servicios de enriquecimiento el precio por UTS es bastante
diferente según el suministrador, siendo los superiores los
correspondientes a las compras realizadas a USEC por las razones
expuestas en el apartado II.4.1.5.º de este informe. El bajo precio de
las compras realizadas a URENCO se debe a que se trata de una oferta para
incentivar la firma por ENUSA de un contrato de enriquecimiento que entró
en vigor en 1994.
Las compras realizadas a TECHSNABEXPORT, compañía rusa, de concentrados,
servicios de conversión y enriquecimiento son en general más baratas que
las realizadas al resto de proveedores, razón por la cual ENUSA contrata
con ella todos los suministros que le permiten sus contratos en vigor,
adoptando las cautelas necesarias en función del riesgo-país que
representa.
II.4.3. Verificación de las existencias de la actividad de
aprovisionamiento
Las existencias derivadas de la gestión de aprovisionamiento a 31 de
diciembre de 1992 y de 1993 se encontraban almacenadas en su gran mayoría
en el extranjero, en las plantas de conversión y enriquecimiento. Las
existencias se han verificado de conformidad, no existiendo ninguna
restricción de la propiedad de ENUSA respecto a las mismas. Se ha
verificado también el movimiento de unidades físicas entre almacenes,
resultando de conformidad. Hay que señalar, no obstante, que el acta de
inventario físico del concentrado de uranio existente en el centro de
trabajo de minería de Salamanca a 31 de diciembre de 1992 y 1993, por un
volumen de 236.860 kg. y 91.954 kg. de concentrados de uranio
respectivamente, no está firmada por la persona responsable del recuento
físico realizado, ni se detalla la forma y fecha de realización.
II.4.4. Valoración de las existencias de la actividad de
aprovisionamiento
Respecto a la valoración de las existencias derivadas de la actividad de
aprovisionamiento a 31 de diciembre de 1993, cabe formular las siguientes
observaciones:
1. ENUSA tiene capitalizadas cargas financieras y diferencias de cambio
en las existencias de uranio derivadas
de la gestión de aprovisionamiento. Esta activación se produce en los
stocks de aprovisionamiento (de concentrado, conversión y
enriquecimiento) pero no en el stock básico, ya que la carga financiera
derivada de su financiación específica es compensada a ENUSA por OFICO.
Las cargas financieras y diferencias de cambio capitalizadas durante el
ejercicio 1993 ascendieron a 410 millones de pesetas, correspondiendo al
concentrado de uranio 274 millones, a servicios de conversión 16 millones
y a servicios de enriquecimiento 120 millones.
A 31 de diciembre de 1993 figuran capitalizados en existencias de
aprovisionamiento por cargas financieras y diferencias de cambio 1.268
millones de pesetas, que representan el 14,3% de su valor total a dicha
fecha que ascendía a 8.854 millones de pesetas. Esta carga surge como
consecuencia del coste que le supone a ENUSA financiar su gestión de
aprovisionamiento, tanto con financiación específica como general. Estos
costes financieros son imputados por ENUSA al coste del uranio, alegando
para ello, la repercusión vía precios prevista en el contrato-tipo de
venta de uranio suscrito con las empresas eléctricas.
Sin embargo, esta razón, de acuerdo con las normas del Plan General de
Contabilidad, no justifica la capitalización de gastos financieros y/o
diferencias de cambio en existencias máxime teniendo en cuenta que el
proceso que conlleva la gestión del uranio, según las comprobaciones
realizadas, no supera en general el año. Estos costes financieros
deberían figurar, con arreglo a su naturaleza, en la cuenta de pérdidas y
ganancias de la entidad.
Procedería, por lo tanto, ajustar el valor registrado de estas
existencias por el importe de los costes financieros y diferencias de
cambio activadas a 31 de diciembre de 1993, 1.268 millones de pesetas.
Como consecuencia de la activación de gastos financieros y diferencias de
cambio realizada por ENUSA a fin de ejercicio, la empresa calcula el
coste de venta de las unidades vendidas también al final del ejercicio,
con lo que no está aplicando un precio medio ponderado para valorar sus
consumos ni sus existencias finales, sino un precio medio simple,
criterio de valoración no admitido por el Plan General de Contabilidad.
2. Las compras realizadas durante 1993, de concentrados de uranio y de
servicios de conversión y enriquecimiento, han devengado los siguientes
importes como gastos directos imputables a dichas compras:
Estos importes, que corresponden a conceptos diversos tales como
transportes, seguros, contenedores, etcétera no se contabilizan como
mayor valor de las compras respectivas, sino individualmente en la cuenta
de Pérdidas y Ganancias, no ajustándose a las normas del Plan General de
Contabilidad. Esta actuación, de acuerdo con lo manifestado en
alegaciones, se debe a las especiales cláusulas del contrato-tipo para la
determinación del precio de venta del uranio enriquecido, contrato que no
ha sido objeto de esta fiscalización.(2)
3. Respecto al valor contable de las existencias de aprovisionamiento a
31 de diciembre de 1993, la falta de unos precios de referencia impide,
como se ha expuesto en el apartado correspondiente al stock básico, la
determinación de una posible sobrevaloración o infravaloración de estas
existencias a dicha fecha. Son aplicables las mismas observaciones que se
expusieron en aquel epígrafe respecto a la posible sobrevaloración del
mencionado stock. En todo caso, dado que la Empresa estima segura la
recuperación del coste de las mismas vía precio de venta, no ha dotado en
ningún momento provisión alguna. Según las condiciones del contrato-tipo
de venta al que han de ajustarse todas las ventas de uranio de ENUSA, el
coste histórico de los distintos componentes del uranio forma parte del
precio de venta, sea cual fuere este coste histórico, con la única
condición de su aprobación anual por el Ministerio de Industria y
Energía, previo informe, sobre la corrección de las partidas consideradas
para su determinación, de la Intervención General de la Administración
del Estado.
II.4.5. Contabilización de las existencias de la actividad de
aprovisionamiento
ENUSA considera las existencias de concentrados y de servicios de
conversión y enriquecimiento como materias primas individualizadas,
contabilizando por separado cada uno de tales tipos de existencias. Sin
embargo, la materia prima es el concentrado de uranio, siendo los
servicios de conversión y enriquecimiento fases necesarias para lograr el
uranio enriquecido que es el producto final, por lo que sería más
correcto contabilizar los mismos como adiciones al coste del producto, o
al menos, si esto no fuera conveniente, la Sociedad debería ofrecer en la
Memoria información más completa sobre la naturaleza de estas
existencias, evitando así la posible confusión que, a la vista de los
Cuentas Anuales, podría producirse.
II.5. EXISTENCIAS DERIVADAS DE LA ACTIVIDAD DE INGENIERIA Y FABRICACION
DE ELEMENTOS COMBUSTIBLES
La tecnología empleada en la ingeniería y fabricación de los elementos
combustibles es muy compleja, por lo que ENUSA suscribió sendos contratos
de asistencia técnica y licencia de patentes con «Westinghouse Electric
Corporation» y con «General Electric Company», el primero para los
reactores de agua a presión y el segundo para los reactores de agua en
ebullición.
El proceso de diseño y fabricación del combustible nuclear comprende la
aplicación de un conjunto de tecnologías de ingeniería, fabricación
propiamente dicha y garantía de calidad. En primer lugar se determina el
número y características de los elementos combustibles que han de formar
el núcleo de reactor para cada ciclo de
operación; en segundo lugar se fabrican los elementos combustibles
necesarios para configurar el nuevo núcleo mediante la transformación del
uranio enriquecido en forma de gas, en pastillas de óxido de uranio (UO2)
y su posterior montaje para formar elementos combustibles; y por último,
se controla la calidad del producto fabricado.
Actividad de ingeniería
La actividad de ingeniería se desglosa en ingeniería del producto e
ingeniería del núcleo. La ingeniería del producto es la que se realiza
para la fabricación de los elementos combustibles de cada recarga
recogiendo estudios, planos, especificaciones técnicas de los elementos
combustibles, etcétera. Los costes de estos estudios son directamente
imputables al coste de fabricación de la recarga.
La ingeniería del núcleo estudia la distribución de los elementos
combustibles dentro del núcleo del reactor y se factura
independientemente de los elementos combustibles.
La actividad de ingeniería, en sus dos vertientes, se desarrolla en el
centro de trabajo de Madrid. No obstante, los costes de ingeniería del
producto se traspasan al centro de fabricación de elementos combustibles
y éste los imputa a las recargas en función a la producción del
ejercicio, es decir proporcionalmente, lo cual puede considerarse
aceptable ya que, al ser similar el diseño de los elementos combustibles
que componen cada recarga, los estudios de unos se aprovechan en otros.
Por lo tanto, las existencias de ingeniería que figuran en curso a 31 de
diciembre de 1993 corresponden únicamente a la ingeniería del núcleo,
siendo el movimiento del ejercicio el siguiente:
La imputación de costes del servicio de ingeniería realizado por la
Empresa puede considerarse, en términos generales, correcta.
Fabricación de elementos combustibles
Las existencias del centro de fabricación de elementos combustibles a 31
de diciembre de 1992 y 1993 eran las siguientes:
La cuenta «materias primas» recoge, a 31 de diciembre de 1993, por un
lado, una partida de uranio enriquecido comprada a CIEMAT por 174
millones de pesetas, y por otro, los gastos derivados del transporte y
segunda conversión (conversión del uranio enriquecido en forma de gas a
sólido), por importe de 106 millones de pesetas, de la parte del stock
básico situado físicamente en la fábrica de Juzbado. Recoge también el
importe de los gastos derivados de la segunda conversión del uranio
enriquecido que ENUSA ha ido acumulando a lo largo de los años de
funcionamiento de la fábrica, como consecuencia del «normal overage»
previsto en los contratos de fabricación de elementos combustibles, en
los que se establece que los clientes entregarán a ENUSA entre un 0,6% y
un 0,75% de uranio enriquecido en exceso sobre el nominal necesario para
cada recarga, con la finalidad de cubrir las pérdidas de fabricación,
exceso que no será devuelto al cliente aunque no resulte necesario. Estos
últimos gastos suponen a 31 de diciembre un importe de 15 millones de
pesetas.
En «otros aprovisionamientos» ENUSA recoge dos grupos de materiales que
tienen un tratamiento contable diferenciado: de una parte, los
componentes mecánicos, con un valor a 31 de diciembre de 1993 de 616
millones de pesetas, y las «wabas», con un valor de 68 millones de
pesetas; y, de otra, el resto de aprovisionamientos, que suponen a esa
fecha 127 millones de pesetas. Los componentes mecánicos son las
estructuras metálicas que contienen en su interior el uranio enriquecido
y las «wabas» son otros materiales principales utilizados en la
fabricación de elementos combustibles.
En las cuentas de productos en curso se recogen, según su grado de
terminación, los elementos combustibles fabricados por la Sociedad.
II.5.1. Verificación de las existencias de la actividad de fabricación
Los procedimientos de control utilizados por la compañía, aun teniendo en
cuenta las debilidades generales que se han señalado en el apartado II.1
de este informe, parecen suficientes para controlar las entradas y
salidas de almacén. Esta circunstancia, unida al resultado de las
comprobaciones realizadas sobre los soportes documentales de las
operaciones llevadas a cabo en el ejercicio, permiten dar por válidas, de
una manera razonable, las unidades físicas que figuran como existencias.
II.5.2. Valoración de las existencias de la actividad de fabricación
Respecto a la valoración de estas existencias en el ejercicio a 31 de
diciembre de 1993 cabe formular las siguientes observaciones:
1. Como se ha señalado anteriormente, ENUSA valora el uranio enriquecido
que obtiene como consecuencia del «normal overage» previsto en los
contratos de fabricación de elementos combustibles únicamente por el
importe de los costes derivados de su segunda conversión,
que suponen a 31 de diciembre de 1993, 15 millones de pesetas. El valor
imputable a estas partidas, que no tienen coste alguno de adquisición
para ENUSA sería el de su valor venal deducidos los costes necesarios
para su recuperación. A 31 de diciembre de 1993 el valor de estas
existencias a precios de mercado spot, únicos precios de referencia
publicados, sería de aproximadamente 436 millones de pesetas, de los
cuales, habría que deducir los costes necesarios para su recuperación,
tal y como se ha señalado anteriormente, existiendo un beneficio
potencial del cual no se informa en la Memoria. En aplicación del
principio de imagen fiel debería informarse sobre este beneficio en las
Cuentas Anuales de la Sociedad.
2. Los gastos de transporte y segunda conversión del stock básico por
importe de 106 millones de pesetas que están contabilizados como materias
primas del centro de trabajo de Juzbado, de acuerdo con las normas del
Plan General de Contabilidad deberían ser incorporados al valor contable
de dicho stock, y no contabilizarlos como materias primas de la fábrica
de elementos combustible. Esta incorporación ha sido autorizada por el
Comité de seguimiento y vigilancia del stock básico en su reunión del 17
de julio de 1996.
3. Los componentes mecánicos y las «wabas» se valoran a coste estándar.
La razón aducida por ENUSA para esta práctica es la dificultad de
determinar con precisión el precio de adquisición de cada partida que
integra el elemento, ya que la mayoría son facturados mediante un importe
global por elemento combustible sin desglosar el coste unitario de cada
uno de sus componentes. El precio estándar aplicado por ENUSA a las
existencias de «wabas» a 31 de diciembre de 1993, es inferior al precio
de adquisición que se deduce de las compras en un 76%. De acuerdo a las
normas del Plan General de Contabilidad que establecen el criterio de
valoración al precio de adquisición, las existencias de «wabas» a 31 de
diciembre, con un valor registrado de 68 millones de pesetas, estarían
infravaloradas en, aproximadamente, 51 millones de pesetas.
Por otra parte, la Sociedad calcula los costes estándar de los
componentes mecánicos, en los primeros meses del ejercicio, en función de
una serie de parámetros entre los que figura el tipo de cambio del dólar,
no realizando durante el mismo ninguna modificación del estándar aunque
los parámetros considerados sufran variaciones significativas. Así, las
existencias de componentes a 31 de diciembre de 1993, por importe de 616
millones de pesetas, están valoradas al tipo de cambio previsto al inicio
del ejercicio, que era de 115 pesetas/$, cuando a dicha fecha, el tipo de
cambio oficial era de 148 pesetas/$, por lo que, evidentemente, están
infravaloradas.
4. Los elementos combustibles que estaban en proceso de fabricación a 31
de diciembre de 1993 tenían incluidos entre sus costes componentes
mecánicos y «wabas» por un importe global de 115 millones de pesetas.
Como consecuencia del criterio adoptado por la empresa de valorar estos
artículos al precio estándar los elementos combustibles estarían
infravalorados a fin del ejercicio en unos 25 millones de pesetas.
5. En julio de 1993, ENUSA concertó unas operaciones de intercambio de
divisas con el INI y la Banca privada para cubrir una serie de
operaciones realizadas en moneda extranjera, entre las cuales figuraban
compras de componentes. La liquidación de estas operaciones en el
ejercicio de 1993 le supuso a ENUSA, en general, incurrir en pérdidas por
diferencias de cambio, procediendo la Empresa a contabilizar estas
pérdidas como mayor importe de la cuenta de «Compras de elementos y
conjuntos incorporables». Sin embargo, su correcta contabilización habría
sido considerarlos como gastos financieros por diferencia de cambio.
6. El criterio de amortización aplicado por ENUSA a los distintos activos
que integran el inmovilizado material de Juzbado y su correspondiente
imputación a los elementos combustibles es distinto en función del tipo
de activo del que se trate. Parte de los activos incorporados en los años
1983 y 1984 con la entrada en funcionamiento de la planta de Juzbado se
amortizan según el criterio establecido en un plan especial de
amortización aprobado por la Dirección General de Tributos el 11 de julio
de 1985, en función de la producción anual, ponderada por la esperada en
los diez primeros años de funcionamiento de la planta; sin embargo, los
activos excluidos del plan y los adquiridos con posterioridad a la
entrada en funcionamiento de la planta de Juzbado se amortizan en función
de su vida útil. ENUSA, pues está aplicando para activos de la misma
naturaleza dos criterios de amortización distintos. No obstante la
aplicación de criterios distintos de amortización, aunque no admisible
por el Plan General de Contabilidad, no ha tenido una incidencia
significativa en los resultados de la compañía.
Por otra parte, los activos de la fábrica de Juzbado se asignan al centro
de coste en el que están ubicados; pero los que puedan afectar a varios
centros de coste se asignan a un centro de coste ficticio y sus
amortizaciones se aplican directamente a las recargas en función de la
producción mensual. La utilización de este criterio desvirtúa la
valoración de existencias al no existir una relación directa entre
amortizaciones y elementos combustibles producidos, por lo que sería
conveniente establecer un sistema de reparto de las amortizaciones de
estos activos a los distintos centros de coste. Además, al aplicarse
directamente las amortizaciones a las recargas, no se imputa ningún
importe del coste de amortización de estos activos al concepto de
subactividad, al contrario de lo que ocurre con el resto de activos
asignados a centros de coste reales, parte de cuyas amortizaciones son
imputadas a subactividad.
II.5.3. Contabilización de las existencias de la actividad de fabricación
El sistema de costes aplicado por ENUSA en la actividad de fabricación de
elementos combustibles, puede entenderse, en términos generales, adecuado
para registrar el coste total de cada recarga. No obstante, en relación
al sistema de costes cabe señalar:
1. La fábrica de elementos combustibles se organiza internamente en
distintos centros de coste, agrupados según sean productivos, auxiliares
o estructurales. La contabilidad analítica sigue un sistema de costes
completos. En esta contabilidad tiene una importancia fundamental
un documento extracontable denominado cuadro de mando, mediante el cual
se efectúa el reparto entre los productos de los importes imputados a los
centros de coste. Como resumen de todas las imputaciones realizadas, se
genera un asiento mensual en contabilidad analítica. De esta manera, los
elementos combustibles de cada recarga(3) reciben mensualmente los
importes de los centros de coste productivos y auxiliares, pero en cifras
globales, sin especificar de qué centro de coste provienen.
El cuadro de mando va actualizando continuamente la información recibida,
perdiéndose la información anterior, por lo que el detalle del reparto de
costes de los distintos centros a los productos finales desaparece del
sistema informático. Sería conveniente introducir modificaciones en dicho
sistema para que la contabilidad reflejara en todo momento de qué centro
de coste y a qué elemento combustible en concreto se han imputado los
distintos gastos productivos.
2. La imputación de los costes de los distintos centros a los productos
finales se realiza para los centros productivos en función del cociente
entre el número de horas que se ha trabajado para cada elemento
combustible y el total de horas del centro de coste no cedidos a otros
centros y para los centros auxiliares en función del reparto que han
realizado globalmente los centros productivos; mientras que los costes de
los centros estructurales se llevan directamente a la cuenta de
resultados del ejercicio. Estos criterios pueden considerarse adecuados
para los centros productivos y para los estructurales, pero no para los
centros auxiliares ya que éstos pueden trabajar para centros productivos
o directamente para algún elementos combustible, por lo que cada centro
auxiliar debería imputar sus costes a los centros productivos o elementos
para las que realmente trabaje, en función de variables objetivas para
lograr una adecuada imputación de los costes
III. CONCLUSIONES
III.1. REFERIDAS A LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTROL INTERNO
Los procedimientos de control interno aplicados en la práctica por ENUSA
en la gestión de sus existencias pueden considerarse satisfactorios. No
obstante, la insuficiencia de las normas y procedimientos referidos a las
existencias, recogidas en el Manual de Control Interno de la Sociedad,
podría dar lugar a deficiencias e irregularidades en la gestión de las
mismas.
(3) Texto modificado como consecuencia de alegaciones.
El sistema de apoderamientos en vigor en el ejercicio fiscalizado concede
al Presidente de ENUSA y a los Directores de las distintas Divisiones
poderes solidarios de contratación ilimitados, no pareciendo justificada
tal amplitud de poderes respecto a los contratos de suministro de uranio
y de venta de elementos combustibles, al tratarse de contratos con
importes unitarios muy elevados, escasa frecuencia de contratación y
fundamentales para la actividad de ENUSA y para sus resultados (epígrafe
II.1.1. del informe).
III.2. REFERIDAS AL CUMPLIMIENTO DE LA LEGALIDAD
De la fiscalización de la totalidad de los contratos de suministro de los
distintos componentes del uranio que estaban en vigor en el ejercicio
1993, se deduce el cumplimiento de la normativa aplicable, con excepción
de dos contratos de suministro de servicios de conversión celebrados con
COMURMEX y British Nuclear Fuels PLC (BNFL), cuya prórroga para el
ejercicio 1993 no ha sido aprobada por la Dirección General de la
Energía; además, la prórroga del contrato con COMURMEX fue suscrita, en
representación de ENUSA, por el Jefe del Departamento de Materiales de la
División de Uranio, que carece por sí sólo de poderes para contratar.
III.3. REFERIDAS A LA REGULARIDAD CONTABLE DE LAS EXISTENCIAS
III.3.1. Verificación de las existencias
Las verificaciones realizadas sobre las unidades físicas que integraban
las existencias de ENUSA a 31 de diciembre de 1993 han resultado de
conformidad.
III.3.2. Valoración de las existencias
El valor registrado de las existencias de ENUSA a 31 de diciembre de 1993
ascendía a 37.333 millones de pesetas. Como consecuencia de los
resultados de la fiscalización se deducen las siguientes conclusiones; en
primer lugar, respecto a la valoración del stock básico (epígrafe II.2.3.
del informe), y teniendo en cuenta las circunstancias que concurren en el
mercado del uranio, si bien puede deducirse razonablemente una posible
sobrevaloración de dicho stock, por las razones expuestas en el
mencionado epígrafe no puede realizarse su cuantificación; en segundo
lugar, las existencias derivadas de la actividad de minería están
infravaloradas en 91 millones de pesetas (epígrafe II.3.2.); en tercer
lugar las existencias de la actividad de aprovisionamiento están
sobrevaloradas en 1.268 millones de pesetas, como consecuencia de la
indebida activación de gastos financieros y diferencias de cambio
(epígrafe II.4.4.); y, por último, las existencias derivadas de la
actividad de fabricación de elementos combustibles, están infravaloradas,
en conjunto, en 76 millones de pesetas (epígrafe II.5.2.).
ENUSA no informa en la Memoria del ejercicio 1993, como sería adecuado en
aplicación del principio de imagen fiel, de la existencia de un beneficio
potencial de aproximadamente 436 millones de pesetas que obtiene como
consecuencia del uranio enriquecido procedente del «normal overage»
previsto en los contratos de fabricación de elementos combustibles
(subepígrafe II.5.2.1. de este informe).
III.3.3. Registro contable de las existencias
Respecto al registro contable de las existencias de ENUSA hay que señalar
que la Entidad registra contablemente el stock básico de uranio como
materia prima. Dado su carácter de stock permanente, cuya composición no
varía y su finalidad no es la venta, procedería su reclasificación a una
partida de inmovilizado.
III.4. REFERIDAS A LA GESTION DE EXISTENCIAS
La gestión de las existencias de ENUSA, durante el ejercicio de 1993
difiere considerablemente según la actividad de que se trate.
En primer lugar se sitúa, por su importancia en el volumen global de las
existencias, la gestión del stock básico, gestión que ha consistido
básicamente en su constitución y posterior mantenimiento y que está
controlada en todo momento por la Comisión de seguimiento y vigilancia
del stock básico, dejando para la Empresa un margen de maniobra muy
limitado. El principal hito de esta gestión lo constituyó la
transformación de la parte del stock básico localizada en el extranjero,
de stock físico a stock contable, transformación que parece adecuada para
evitar la obsolescencia que sufre el uranio enriquecido, y en cuya
ejecución no se ha detectado ninguna deficiencia.
En la gestión de la actividad minera de ENUSA, tiene una importancia
fundamental la decisión de construir la planta de producción de
concentrado de uranio «Quercus». Durante el ejercicio de 1993 se procedió
a parar la planta de producción «Elefante», empezando a operar, en
contrapartida, normalmente la planta «Quercus», cuyo proyecto se acometió
en base a un plan de viabilidad cuyas premisas, basadas en el precio
estimado del concentrado de uranio, resultaron erróneas, habiendo sido
necesario infrautilizar la planta, que opera al 30% de su capacidad, y
amortizar aceleradamente la misma. Como resultado de lo anterior el coste
de producción de concentrado de uranio de ENUSA fue superior al precio
EURATOM, lo que ha influido de una manera decisiva en que la actividad
minera de ENUSA sea deficitaria y en que en el ejercicio de 1993 se hayan
generado unas pérdidas de explotación de 1.329 millones de pesetas.
La gestión de aprovisionamiento, que engloba una gestión de compra de los
distintos componentes del uranio enriquecido y una gestión de venta de
dicho uranio, es una gestión que está condicionada por las peculiaridades
del mercado de uranio y sometida a una estricta regulación y control. En
esta gestión, no se han detectado deficiencias relevantes producidas en
el período fiscalizado; sin embargo, los resultados efectivos de la misma
se ven afectados por la existencia de ciertos contratos de suministro
concertados por ENUSA a largo plazo en el marco de las previsiones de
necesidades de uranio señaladas en los Planes Energéticos Nacionales,
como consecuencia de los cuales, los precios medios satisfechos durante
el ejercicio de 1993 en las compras de los componentes del uranio
enriquecido han sido superiores a los precios medios de las nuevas
operaciones concertadas en el ejercicio.
Por último, la actividad de fabricación de elementos combustibles de
ENUSA, que engloba una actividad de ingeniería y una actividad de
fabricación propiamente dicha, se encontraba, en el ejercicio de 1993, en
plena fase de expansión y de búsqueda de nuevos mercados, y le reportó a
la Empresa unos beneficios de explotación de 1.256 millones de pesetas.
El sistema de costes aplicado por la Compañía en esta actividad, con las
salvedades recogidas en el informe, puede entenderse adecuado para
recoger el coste total de cada recarga.
IV. RECOMENDACIONES
1. El Manual de Normas y Procedimientos de la Sociedad debería incluir la
regulación de todos aquellos procedimientos que sean necesarios para una
adecuada gestión y control de las existencias.
2. Sería conveniente revisar el sistema de apoderamientos, eliminando en
lo posible la amplitud de poderes concedidos de contratación y
circunscribiendo éstos a las funciones específicas de cada Director de
División.
3. Los contratos de suministro de concentrados de uranio, servicios de
conversión y enriquecimiento, así como de venta de elementos
combustibles, deberían estar en todo caso suscritos por el Presidente del
consejo de Administración, garantizando de esta forma que fueran
previamente conocidos por este órgano de gobierno de la Sociedad.
4. Debe establecerse una adecuada segregación de funciones en la División
de Uranio respecto a la gestión de aprovisionamiento, ya que la
importancia de la gestión así lo requiere y el volumen de actividad no
justifica la delegación de funciones existentes en el ejercicio 1993, del
Director de la misma en su Jefe del Departamento de Materiales.
5. La Sociedad debería ajustar los precios estándar que utiliza para
valorar los aprovisionamientos de componentes mecánicos y de «wabas» a
fin de ejercicio, con el objetivo de aproximarlos al valor de mercado a
dicha fecha.
6. Los centros de costes auxiliares de la fábrica de elementos
combustibles deberían imputar sus costes a los centros productivos o a
las recargas en función de variables objetivas.
Madrid, 20 de marzo de 1997.
********PAGINA CON CUADRO********
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
********PAGINA CON CUADRO********
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
********PAGINA CON CUADRO********
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
********PAGINA CON CUADRO********
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
********PAGINA CON CUADRO********
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
********PAGINA CON CUADRO********
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
251/000044 (CD)
771/000044 (S)
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 97 del Reglamento de la
Cámara, se ordena la publicación en el BoletIn Oficial de las Cortes
Generales, Sección Cortes Generales, de la Resolución adoptada por la
Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre el
Informe emitido por ese Alto Tribunal en relación con la Diputación
Provincial de Albacete (ejercicios 1991, 1992 y 1993), así como el
Informe correspondiente (núm. expte. Congreso 251/000044 y núm. expte.
Senado 771/000044).
Palacio del Congreso de los Diputados, 30 de diciembre de 1997.--El
Presidente del Congreso de los Diputados, Federico Trillo-Figueroa
Martínez-Conde.
RESOLUCION APROBADA POR LA COMISION MIXTA PARA LAS RELACIONES CON EL
TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACION AL INFORME DE FISCALIZACION DE LA
DIPUTACION PROVINCIAL
DE ALBACETE (EJERCICIOS 1991, 1992 Y 1993)
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su
sesión del día 10 de diciembre de 1997, a la vista del Informe remitido
por ese Alto Tribunal acerca de la Diputación Provincial de Albacete
(años 1991, 1992 y 1993).
ACUERDA
1.º La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas,
insta al Tribunal de Cuentas para que en el ámbito de sus competencias
informe a la Diputación Provincial de Albacete de todas las conclusiones
del informe de fiscalización realizado con el fin de que ésta atienda las
recomendaciones 10.1, 10.2 y 10.3 del referido informe correspondiente a
los Ejercicios 1991, 1992 y 1993.
2.º Que por el Organo Fiscal correspondiente del Tribunal de Cuentas, se
analice el apartado 9 del citado Informe (pág. 80 a la 94 inclusive),
analizando los supuestos que pudieran ser constitutivos de
responsabilidad contable del Gobierno de la Corporación en los Ejercicios
Fiscalizados.
Palacio del Congreso de los Diputados, 10 de diciembre de 1997.--El
Presidente, Josep Sánchez i Llibre.--El Secretario primero, José Acosta
Cubero.
INFORME DE FISCALIZACION DE LA DIPUTACION PROVINCIAL DE ALBACETE
(EJERCICIOS
1991, 1992 Y 1993)
EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, en el ejercicio de su función
fiscalizadora establecida en los artículos 2.a) y 21.3.a) de la Ley
Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo dispuesto en los
artículos 9.1, 11.b), 12 y 14.1 de la misma disposición y concordantes de
la Ley 7/1988, de 5 de abril, en especial sus artículos 27, 28.1, 31.b) y
d), 34, 41 y 44, en relación con los resultados de la fiscalización de la
actividad económico-financiera de la Diputación Provincial de Albacete,
referida a los años 1991 a 1993, ambos inclusive, ha ACORDADO, en sesión
celebrada el día 29 de abril de 1997, APROBAR el presente informe y su
ELEVACION
A LAS CORTES GENERALES
PRESENTACION
La fiscalización de la Diputación Provincial de Albacete, cuyos
resultados se reflejan en este Informe, se ha realizado a iniciativa del
Pleno del Tribunal de Cuentas, de conformidad con lo señalado en el
artículo 45 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de
Cuentas, y figura en el programa de actuaciones a realizar durante el año
1996.
En concordancia con el mencionado programa de actuaciones y con las
Directrices técnicas aprobadas, el ámbito temporal de la fiscalización se
extiende a la actividad económico-financiera de dicha Entidad durante los
ejercicios 1991 a 1993, ambos inclusive.
La Diputación Provincial de Albacete pertenece a la Comunidad Autónoma de
Castilla-La Mancha y tiene una superficie de 14.858 km2 (el 2,9% del
territorio nacional), distribuidos en 86 municipios que agrupan a 253
entidades con una población en su conjunto en torno a los 350.000
habitantes, por lo que su densidad (23 hab/km2) es muy inferior a la
media nacional (en torno a los 77 hab/km2).
El presupuesto refundido de gastos no ha seguido, a lo largo de los
ejercicios fiscalizados, una tendencia uniforme, por cuanto al incremento
del 47% en 1992 respecto al ejercicio anterior le sigue una disminución
en 1993 del 45% sobre el presupuesto de 1992.
El Informe se estructura en once apartados, conteniendo el primero de
ellos una introducción en la que se citan los objetivos de la
fiscalización, las principales características de la Provincia, la
organización de la Diputación, el marco legal que rige la actividad
económico-financiera de la Entidad y las limitaciones que han
condicionado las labores de fiscalización. En los apartados dos al ocho
se analizan, correlativamente, el sistema contable y las obligaciones de
la Diputación respecto a la rendición de cuentas ante el Tribunal; las
principales deficiencias en el sistema de control interno; los
presupuestos, y en particular su elaboración y tramitación, las
modificaciones presupuestarias y la ejecución y liquidación; los estados
financieros; la contratación administrativa; los servicios provinciales;
los Organismos Autónomos y Sociedades Mercantiles dependientes de la
Diputación. Asimismo, el apartado 9 refleja los supuestos que pudieran
ser constitutivos de responsabilidad contable. Por último, los apartados
diez y once se refieren, respectivamente, a las principales conclusiones
y recomendaciones deducidas de las verificaciones realizadas y que
aparecen detalladas en el cuerpo del Informe. Entre las principales
deficiencias e irregularidades hay que destacar las siguientes:
1.ª En relación con el sistema contable implantado y con la rendición de
cuentas: la falta de concordancia, para el ejercicio 1991, entre los
registros de contabilidad y los estados rendidos, estos últimos
elaborados conforme a la Instrucción de Contabilidad anexa a la Orden del
Ministerio de Economía y Hacienda de 17 de julio de 1990 (SICAL),
mientras que el registro de operaciones se ha realizado siguiendo las
previsiones de la Instrucción de Contabilidad de 4 de agosto de 1952. Por
otra parte, la Corporación no rindió algunas cuentas obligatorias o los
anexos a los estados anuales.
2.ª En relación con el control interno: la Diputación ha utilizado
diversos artículos presupuestarios no previstos en la legislación de
aplicación; se constatan discrepancias entre los movimientos que aparecen
en los estados de tesorería con los libros de caja; no existe una unidad
que gestione y centralice las diferentes compras, utilizándose, respecto
a éstas, hasta dieciocho procedimientos distintos; la contabilización de
los movimientos bancarios con notables retrasos --hasta seis meses en
algunas ocasiones--; la autorización de firmas para disponer de fondos de
personas sin cometido alguno en la Diputación, así como la existencia de
diversas cuentas corrientes con una única persona con firma autorizada
para retirar fondos y la carencia de diversos justificantes de ingresos y
gastos.
3.ª La Diputación ha incumplido diversas normas legales, en particular en
lo referente a la elaboración y tramitación de los presupuestos, por
cuanto la aprobación de éstos se ha producido, para todos los ejercicios
fiscalizados, durante el año de referencia. Estos incumplimientos de
normas dispositivas alcanzan a las modificaciones presupuestarias, puesto
que la mayor parte de las mismas no se acredita con el correspondiente
expediente. Además, se han utilizado figuras modificativas que no
aparecen en las normas legales.
Estos incumplimientos de normas legales se han apreciado, asimismo, en la
gestión de personal, puesto que la Diputación no aprobó, para dos de los
tres ejercicios fiscalizados, las correspondientes Ofertas de Empleo
Público. Además, la Diputación ha abonado horas extraordinarias en número
superior al límite fijado en el Estatuto de los Trabajadores.
Debe destacarse, asimismo, que una parte de los gastos de la Diputación
no se justifica con los documentos correspondientes.
En cuanto a la contratación administrativa, ha sido frecuente la
vulneración de la Ley de Contratos del Estado y su Reglamento, en las
fases de preparación, selección, adjudicación, formalización y ejecución
de los diversos contratos.
4.ª Las cuentas no representan adecuadamente la situación financiera y
patrimonial de la Diputación, al concurrir en las mismas, en particular,
las siguientes irregularidades:
a) En relación con la liquidación de los presupuestos:
-- En el reconocimiento de derechos y obligaciones se ha aplicado,
indistintamente, el principio de caja y el de devengo, lo que origina que
operaciones de un ejercicio se contabilicen en el siguiente o que el
corriente soporte ingresos y gastos de años anteriores.
-- En las cuentas de Valores Independientes y Auxiliares del Presupuesto
(VIAP) o en los Mayores de conceptos no presupuestarios se incluyen
diversas operaciones de naturaleza presupuestaria.
-- Los presupuestos de la Diputación no incluyen diversas subvenciones
procedentes de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.
-- La Diputación considera como ingresos propios los recursos procedentes
de diversos créditos concertados con una entidad financiera para
financiar la cuota de los ayuntamientos a los Planes Provinciales de
Obras y Servicios, y como gastos la amortización de dichos créditos,
incrementando indebidamente el presupuesto de ingresos y gastos y
asumiendo riesgos de terceros.
-- En el capítulo 9 del presupuesto de ingresos de 1992 se incluye
indebidamente una operación de tesorería por 1.700.000.000 de pesetas.
b) En relación con el balance de situación:
-- Los saldos de las cuentas del inmovilizado que aparecen en el balance
de situación difieren significativamente con los que aparecen en las
rectificaciones anuales del Inventario de bienes. Asimismo, en la
rectificación de este último a 31 de diciembre de 1992 se omitieron
valores mobiliarios por 64.567.000 pesetas, que afloran en la
rectificación a 31 de diciembre de 1993.
-- Los bienes traspasados a diversos Organismos Autónomos y Sociedades
Mercantiles de titularidad de la Diputación permanecen registrados en el
Inventario de esta última.
-- Las compras de catálogos, papel y otros gastos corrientes se
consideran indebidamente como adquisiciones de maquinaria.
-- La Diputación contabiliza en su activo obras en ejecución de los
Planes Provinciales de Obras y Servicios cuya titularidad corresponde a
los ayuntamientos de la Provincia.
-- El saldo del inmovilizado financiero que figura en cuentas no refleja
la totalidad de los activos de esta naturaleza, puesto que una parte de
los mismos aparece en cuentas transitorias pendientes de clasificar.
ABREVIATURAS
CEE Comunidad Económica Europea.
FEDER Fondo Europeo de Desarrollo Regional.
IAE Impuesto municipal sobre Actividades Económicas.
INSERSO Instituto Nacional de Servicios Sociales.
ITAP Sociedad Mercantil Instituto Técnico Agronómico Provincial, S. A.
LCE Decreto 923/1965, de 8 de abril, por el que se aprueba el texto
articulado de la Ley de Contratos del Estado.
LFTCu Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de
Cuentas.
LHL Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas
Locales.
LOTCu Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.
LRBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen
Local.
MUNPAL Mutualidad Nacional de Previsión de Funcionarios de la
Administración Local
POL Programa Operativo Local.
RGCE Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre, por el que se aprueba el
Reglamento General de Contratación del Estado.
RBEL Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el
Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.
ROF Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el
Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las
Entidades Locales.
SAPEAL Sociedad Anónima de Progreso Empresarial de Albacete.
SEPEI Servicio Especial de Prevención y Extinción de Incendios.
SICAL Sistema de Información Contable de las Corporaciones Locales
regulado en la Instrucción de Contabilidad anexa a la Orden del
Ministerio de Economía y Hacienda de 17 de julio de 1990.
SODICAMAN Sociedad de Desarrollo Industrial de Castilla-La Mancha.
TRRL Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se
aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en
materia de Régimen Local.
VIAP Valores Independientes y Auxiliares del Presupuesto.
INDICE
Página
1. INTRODUCCION 82
1.1. Objetivos y alcance de la fiscalización 82
1.2. Características de la Provincia y organización de la
Diputación 82
1.3. Marco legal 84
1.4. Limitaciones a la fiscalización 84
1.5. Trámite de Alegaciones 84
2. SISTEMA CONTABLE Y RENDICION DE CUENTAS 85
2.1. Sistema contable 85
2.2. Rendición de cuentas 86
3. CONTROL INTERNO 86
3.1. Contabilidad 86
3.2. Ingresos 86
3.3. Gastos 86
3.4. Inmovilizado 87
3.5. Tesorería 87
4. PRESUPUESTOS 87
4.1. Elaboración y tramitación 87
4.2. Modificaciones Presupuestarias 88
4.3. Ejecución y liquidación de los presupuestos 90
4.4. Remanente de Tesorería 100
5. ESTADOS FINANCIEROS 100
5.1. Inmovilizado material e inversiones en infraestructuras y
bienes destinados al uso general 101
5.2. Inmovilizado financiero 101
5.3. Deudores 102
5.4. Tesorería 102
5.5. Patrimonio, resultados pendientes de aplicación y subvenciones
de capital recibidas 103
5.6. Préstamos a largo plazo 103
5.7. Acreedores a corto plazo 104
Página
6. CONTRATACION 106
6.1. Contratos de obras 106
6.2. Contratos de suministros 108
6.3. Contratos de crédito 108
6.4. Otros contratos 109
7. SERVICIOS PROVINCIALES 109
8. SOCIEDADES MERCANTILES 110
8.1. Sociedad Mercantil Instituto Técnico Agronómico Provincial, S.
A. (ITAP) 110
8.2. Sociedad Anónima de Progreso Empresarial de Albacete
(SAPEAL) 110
9. CONCLUSIONES 110
9.1. Sobre el sistema de control interno 110
9.2. Sobre el incumplimiento de normas legales 111
9.3. Sobre la representatividad de las cuentas 112
9.4. Sobre la contratación 114
10. RECOMENDACIONES 114
10.1. Sobre el sistema de control interno 114
10.2. Sobre la representatividad de las cuentas 115
10.3. Sobre la contratación 115
1. INTRODUCCION
1.1. Objetivos y alcance de la fiscalización
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en sesión de 21 de septiembre de 1994,
acordó incluir en su programa de actuaciones la fiscalización de la
actividad económico-financiera de la Diputación Provincial de Albacete
(en lo sucesivo, Diputación o Corporación) durante los ejercicios 1991,
1992 y 1993.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley Orgánica
2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (LOTCu), en la
fiscalización se han fijado los siguientes objetivos:
a) La verificación de la fiabilidad de los registros y estados
contables y si éstos representan la situación económico-patrimonial de la
Diputación.
b) La comprobación de que la gestión de la Diputación se ha
realizado de conformidad con la normativa que le es de aplicación.
c) El análisis del grado de implantación, a partir del ejercicio
1992, del sistema de información contable regulado en la Instrucción de
Contabilidad anexa a la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 17
de julio de 1990 (SICAL).
d) El análisis de algunos aspectos de la actividad
económico-financiera de los Organismos Autónomos, Sociedades Mercantiles
y otros Entes dependientes de la Diputación.
1.2. Características de la Provincia y organización de la Diputación
La Provincia de Albacete, perteneciente a la Comunidad Autónoma de
Castilla-La Mancha, tiene una superficie de 14.858 km2, que equivalen al
2,9% del territorio nacional. Está integrada por 86 municipios que
comprenden 253 entidades, cuya población de derecho presentó la siguiente
evolución en el período fiscalizado:
La densidad de población (23 hab/km2) es muy inferior a la media nacional
(77 hab/km2).
Según las características geográficas, el territorio provincial se divide
en tres comarcas: Mancha, Sierra y Levante, constituyendo por su
situación un nudo de comunicaciones del interior con el levante y el sur
de España.
Según los datos del Instituto Nacional de Estadística, la distribución de
la población ocupada por sectores productivos era la siguiente (en
porcentajes):
Por otra parte, la distribución porcentual del Valor Añadido Bruto por
dichos sectores era la siguiente:
La Diputación carecía, en el período fiscalizado, de organigrama y de
reglamento orgánico, si bien, en concordancia con lo establecido en el
artículo 55 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se
aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico
de las Entidades Locales (ROF), tiene constituidos los siguientes órganos
necesarios:
a) El Presidente, puesto ocupado por el mismo titular durante los
tres ejercicios fiscalizados.
b) Dos Vicepresidentes (Primero y Segundo) sin una atribución
específica de funciones.
c) El Pleno, compuesto por 25 Diputados Provinciales.
d) La Comisión de Gobierno, formada por el Presidente y ocho
Diputados Provinciales, número máximo conforme a lo dispuesto en el
artículo 72.2 del ROF.
Como órganos complementarios, previstos en el artículo 119 del ROF, han
funcionado las siguientes Comisiones Informativas, cuyos miembros han
variado entre seis y nueve:
-- Presidencia, Personal y Régimen Interior.
-- Economía, Hacienda y Patrimonio.
-- Política Territorial.
-- Educación, Cultura, Juventud y Deportes.
-- Salud y Consumo.
-- Servicios Sociales.
La Diputación tiene constituida, asimismo, la Comisión Especial de
Cuentas, integrada por los mismos miembros que forman la Comisión
Informativa de Economía, Hacienda y Patrimonio.
En cuanto a los servicios provinciales, el artículo 36 de la Ley 7/1985,
de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL),
determina de forma genérica el marco competencial de las Diputaciones,
centrándolo en los objetivos globales de asistencia y cooperación
jurídica, técnica y económica a los municipios y coordinación de los
servicios prestados por los ayuntamientos de la Provincia.
Dentro de dicho marco global, la Diputación Provincial de Albacete ha
prestado, en los ejercicios fiscalizados, diversos servicios específicos
con la siguiente organización:
a) Area de Política Territorial, estructurada en dos Departamentos
que realizan labores técnicas en dos zonas territoriales (Este y Oeste de
la Provincia), ejerciendo funciones de elaboración y seguimiento de
Planes Provinciales de Obras y Servicios, Servicios de Arquitectura y
Urbanismo, Red Viaria, Industriales y Obras Hidráulicas.
b) Asistencia a municipios en los campos de asesoría jurídica,
económica e informática.
c) Servicio Especial de Prevención y Extinción de Incendios (SEPEI):
presta cobertura a todos los municipios de la Provincia, a excepción de
Albacete capital, a través de cuatro Parques Comarcales y dieciséis
Destacamentos contra incendios forestales.
d) Parque Móvil y Talleres.
e) Educación, Cultura, Juventud y Deportes, con programas
específicos en cada una de estas áreas, y que ha gestionado los
siguientes centros: Instituto de Estudios Albacetenses; Colegios «Giner
de los Ríos» y «Virgen de la Milagrosa»; Casa Cuna; Conservatorio de
Música y Escuela de Danza.
f) Salud, Consumo y Servicios Sociales, con actuaciones singulares
en cada una de estas áreas y que gestiona el Centro de Atención a la
Salud, que realiza diversos servicios sanitarios, el Hospital
Psiquiátrico «Virgen de la Purificación», la Residencia Asistida «San
Vicente de Paúl», el Centro Asesor de la Mujer y la Casa de Acogida de
Mujeres Maltratadas.
g) Servicios agropecuarios.
h) Otros servicios complementarios, como la Imprenta Provincial y el
Departamento de Informática.
Además, la Diputación presta otros servicios de forma descentralizada, a
través de las siguientes entidades:
a) El Organismo Autónomo Provincial de Gestión Tributaria de
Albacete, constituido el 26 de mayo de 1992 y con presupuesto
independiente a partir del ejercicio 1993, se encarga de la recaudación
de tributos de los ayuntamientos de la Provincia, a excepción de Albacete
capital y Almansa.
b) El Organismo Autónomo Provincial Instituto de Estudios
Albacetenses, de carácter administrativo y constituido como tal el 14 de
abril de 1994, hasta cuya fecha tuvo la consideración de Fundación
Pública Provincial, se dedica a la producción editorial, ayuda a la
investigación y participación en actividades culturales.
c) La Sociedad Mercantil Instituto Técnico Agronómico Provincial, S.
A. (ITAP), que, aparte de diversos servicios agronómicos, explota y
cultiva las fincas «Las Tiesas», «San Gregorio», «Casa del Pozo» y «La
Rambla», todas ellas propiedad de la Diputación, y siendo ésta titular
del 70% del capital social de dicha Entidad.
d) La Sociedad Anónima de Progreso Empresarial de Albacete (SAPEAL),
constituida en 1983 y cuyo objeto social es la promoción y desarrollo de
empresas en la Provincia y de la que la Diputación es titular del 66,7%
del capital social. En la fecha de la fiscalización dicha Sociedad estaba
en fase de liquidación.
Durante el período fiscalizado la Diputación Provincial participaba,
además, en los siguientes Entes:
-- Centro Coordinador de Bibliotecas, conjuntamente con la Comunidad
Autónoma de Castilla-La Mancha.
-- Consorcio Forestal de Albacete, junto con 26 ayuntamientos de la
Provincia.
-- Consorcio de Servicios Sociales de Ayuda a Domicilio, conjuntamente
con 76 ayuntamientos de la Provincia.
-- Consorcio Provincial de Medio Ambiente, junto con 20 ayuntamientos de
la Provincia.
-- Consorcio de Servicios Culturales, junto con 83 ayuntamientos de la
Provincia y con la Caja de Ahorros de Albacete.
-- Consorcio de Consumo, conjuntamente con 49 ayuntamientos de la
Provincia.
-- Consorcio del Pacto por Albacete, con el Ayuntamiento de Albacete,
Caja de Ahorros de Albacete, Cámara de Comercio de Albacete, Partido
Popular, Partido Socialista Obrero Español, Unión General de Trabajadores
y Universidad de Castilla-La Mancha
-- Consorcio Residencia de Estudiantes de la Comarca de Alcaraz, junto
con 17 ayuntamientos de la Provincia.
-- Consorcio para la Gestión del Circuito Permanente de Velocidad «La
Torrecilla», junto con el Ayuntamiento de Albacete y las Federaciones
Españolas de Motociclismo y Automovilismo.
-- Sociedad de Desarrollo Industrial de Castilla-La Mancha, S. A.
(SODICAMAN), siendo titular la Diputación del 4,8% de su capital social.
1.3. Marco legal
La legislación que regula la actividad económico-financiera,
presupuestaria y contable de la Diputación en el período fiscalizado se
contiene fundamentalmente en las siguientes disposiciones:
-- Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local
(LRBRL).
-- Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se
aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en
materia de Régimen Local (TRRL).
-- Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales
(LHL).
-- Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla, en
materia de presupuestos, el Capítulo primero del Título sexto de la Ley
39/1988, reguladora de las Haciendas Locales (LHL).
-- Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 20 de septiembre de
1989, sobre estructura de los presupuestos de las Entidades Locales.
-- Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el
Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las
Entidades Locales (ROF).
-- Instrucción de Contabilidad de las Corporaciones Locales anexa al
Reglamento de Haciendas Locales de 4 de agosto de 1952, aplicable hasta
el 31 de diciembre de 1991.
-- Instrucción de Contabilidad para la Administración Local, aprobada por
la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 17 de julio de 1990
(SICAL), que entró en vigor, con carácter obligatorio, el 1 de enero de
1992.
-- Decreto 923/1965, de 8 de abril, por el que se aprueba el texto
articulado de la Ley de Contratos del Estado (LCE), y Decreto 3410/1975,
de 25 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de
Contratación del Estado (RGCE).
-- Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas urgentes para la reforma de la
Función Pública.
-- Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el
régimen de retribuciones de los funcionarios de la Administración Local.
1.4. Limitaciones a la fiscalización
La realización de la fiscalización ha estado condicionada por las
siguientes limitaciones:
a) La carencia de algunos estados y anexos que deben acompañar a la
Cuenta General, que se detallan en el apartado específico de este
Informe, que impide evaluar magnitudes como el remanente de tesorería o
conocer con exactitud los saldos de la cuenta de Valores Independientes y
Auxiliares del Presupuesto (VIAP).
b) Los estados anuales que conforman la Cuenta General de 1991 no
son coherentes con los registros contables de dicho ejercicio, debido a
que aquéllos se rindieron siguiendo la Instrucción de Contabilidad de 17
de julio de 1990, mientras que el registro de operaciones se ha realizado
según la Instrucción de Contabilidad anexa al Reglamento de Haciendas
Locales de 4 de agosto de 1952.
c) Al cierre del ejercicio 1990 la Diputación anuló en contabilidad
los derechos pendientes de cobro y las obligaciones pendientes de pago.
En consecuencia, no ha sido posible realizar un seguimiento de la
evolución de los saldos deudores y acreedores de dicho año a lo largo de
los ejercicios fiscalizados.
d) La documentación justificativa de los saldos de acreedores
aportada por la Corporación es incompleta y en algunos casos inadecuada,
por cuanto aquélla, en lugar de referirse a cada una de las personas
físicas o jurídicas que deberían integrar la correspondiente relación
nominal, asocia las partidas a la denominación de una obra o al nombre
del Tesorero de la Diputación. Por otra parte, en las relaciones de
acreedores se constatan cambios en la denominación de éstos durante el
período fiscalizado; así una misma partida e importe varía de titular de
un ejercicio a otro sin justificación de esta modificación.
e) La Corporación careció de un registro que reflejase las altas y
bajas del personal producidas a lo largo de los ejercicios fiscalizados,
lo que impide analizar, entre otros aspectos, las variaciones en nóminas.
1.5. Trámite de alegaciones
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 7/1988, de 5
de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LFTCu), los
resultados de las actuaciones realizadas fueron remitidos al actual
Presidente de la Diputación y a quien ostentó dicho puesto durante el
período fiscalizado, concediéndoles en ambos casos un plazo común de
quince días para que alegaran y presentaran los justificantes y
documentos que estimasen pertinentes.
A solicitud del actual Presidente se concedió una ampliación del plazo
por un período igual al inicialmente otorgado. Con fecha 21 de enero de
1997, aquél presentó
las alegaciones que se incorporan al presente Informe, no habiendo
formulado éstas quién ostentó el cargo durante el período fiscalizado.
Además, tras el análisis de la documentación presentada por el actual
Presidente de la Diputación se estimó necesario realizar otras
comprobaciones, por lo que, al amparo de lo dispuesto en el artículo 44.2
de la LFTCu, se concedió nuevo plazo para alegaciones, que fue
cumplimentado con fecha 10 de febrero de 1997; incorporándose igualmente
al presente Informe las formuladas en este último trámite. En relación
con el contenido de las alegaciones recibidas es preciso señalar lo
siguiente:
a) En aquellos casos en que como consecuencia de las mismas se ha
considerado necesario realizar alguna matización, ésta se presenta en
nota a pie de página.
b) Salvo los casos concretos en que específicamente se entienda
pertinente, no se realizan valoraciones o puntualizaciones respecto de
las alegaciones que: -- Confirman las deficiencias o irregularidades
señaladas en el Informe.
-- Plantean criterios u opiniones sin soporte documental o normativo.
-- Formulan explicaciones, aclaraciones o justificaciones de las
actuaciones de los órganos o funcionarios de la Diputación Provincial
pero no rebaten el contenido del Informe.
c) En los supuestos en los que como consecuencia de las alegaciones
se ha modificado, total o parcialmente, el contenido del Informe, este
hecho se indica expresamente en nota a pie de página.
2. SISTEMA CONTABLE Y RENDICION
DE CUENTAS
2.1. Sistema contable
Durante los ejercicios de 1991 y 1992 la Diputación aplicó el régimen
establecido en la Instrucción de Contabilidad de las Corporaciones
Locales anexa al Reglamento de Haciendas Locales de 4 de agosto de 1952,
llevando los registros obligatorios previstos en la referida Instrucción,
a excepción del Libro de Inventarios y Balances.
Al final del año 1992, la Corporación implantó el SICAL, traspasando la
información de los registros de la anterior Instrucción a los previstos
en la nueva Orden. Sin embargo, no se procedió a la apertura de la
totalidad de los libros de contabilidad exigidos en el SICAL, al haber
optado por el régimen transitorio establecido en la Orden del Ministerio
de Economía y Hacienda de 28 de diciembre de 1992.
1 El balance de situación a 1 de enero de 1992 figura en el anexo 13.
Con relación a la implantación del SICAL, en aplicación de la Orden del
Ministerio de Economía y Hacienda de 31 de mayo de 1991, que dicta las
instrucciones para la apertura de la contabilidad según dicho sistema, la
Corporación formuló un balance de situación a 1 de enero de 19921, así
como el correspondiente estado de conciliación. Del análisis de ambos
documentos se deduce lo siguiente:
a) Los saldos de las cuentas que integran el inmovilizado material y
financiero se han obtenido de la rectificación del Inventario a 31 de
diciembre de 1991, al no haber elaborado la Diputación la cuenta de
Administración de Patrimonio. Además, los elementos aparecen registrados
en el Inventario según el valor de mercado, contraviniendo el Plan
General de Contabilidad Pública adaptado a la Administración Local, que
forma parte del SICAL, cuyo criterio de valoración II A) señala que los
bienes comprendidos en el inmovilizado material se valorarán «al precio
de adquisición o al coste de producción».
Por otra parte, dentro del inventario no se incluye la cuenta
«Infraestructuras y bienes destinados al uso general», que debería
recoger las inversiones de esta naturaleza derivadas de los diferentes
Planes de Obras ejecutados por la Diputación2.
b) La Corporación ha incorporado al balance de situación a 1-1-1992
resultados presupuestarios correspondientes al ejercicio 1990 (1.635.880
pesetas) y al ejercicio 1991 (878.651.373 pesetas), incorporación no
prevista en la mencionada Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de
31 de mayo de 19913.
c) Las deudas a largo plazo se calcularon en función de la
información obtenida extracontablemente, sin que conste la certificación
del Interventor respecto a su procedencia y desglose de saldos.
d) En las cuentas representativas de las deudas a corto plazo se
observa que:
-- El saldo inicial de la cuenta «Acreedores por obligaciones
reconocidas» (957.178.052 pesetas) se incrementa en 1.645.000.000
pesetas, que corresponden a una rectificación en la Agrupación de
ejercicios cerrados, realizada por acuerdo del Pleno 17 de diciembre de
1992, tal y como se detalla en el apartado 4.3 de este informe4.
-- El saldo de la cuenta «Depósitos recibidos» (213.307.439 pesetas)
incluye operaciones que figuran en diversos epígrafes de la cuenta de
VIAP, en su mayor parte sin movimiento en el período fiscalizado, y que
no han sido objeto de depuración previa.
2 No puede asumirse el contenido de las alegaciones puesto que éstas
justifican la irregularidad «por no disponer de la correspondiente Cuenta
de Administración del Patrimonio» en 1991, cuya llevanza era obligatoria
a tenor de lo señalado en el artículo 459 del TRRL. Además, no puede
invocarse la carencia de norma legal específica en el Reglamento de
Bienes de las Entidades Locales para justificar la no inclusión en el
Inventario de este grupo de bienes y su correspondiente valoración.
3 No puede asumirse el contenido de la alegación por cuanto, de
conformidad con lo señalado en la norma 6 de la Orden del Ministerio de
Economía y Hacienda de 31 de mayo de 1991, la Cuenta de Patrimonio se
debería de haber formado al inicio del nuevo sistema contable (1 de enero
de 1992) por diferencia entre los valores del activo y del pasivo del
balance de situación, no procediendo en ningún caso incluir en la misma
los resultados contables correspondientes a ejercicios anteriores.
4 Párrafo modificado parcialmente como consecuencia de las alegaciones.
2.2. Rendición de cuentas
En la elaboración, aprobación y rendición de las cuentas y documentación
complementaria, la Diputación ha incurrido en las siguientes
irregularidades:
a) La Cuenta General de 1991 se rindió según la estructura de la
nueva Instrucción de contabilidad de 17 de julio de 1990, pero la misma
no está amparada en los registros contables exigidos en dicha
Instrucción, sino que aquéllos se llevaron durante el mencionado
ejercicio de conformidad con lo establecido en la Instrucción de
Contabilidad anexa al Reglamento de Haciendas Locales de 4 de agosto de
1952. Con independencia de que ambos sistemas parten de una concepción de
la contabilidad notoriamente diferente, el procedimiento seguido por la
Diputación ha originado que no sean concordantes los saldos finales de
dichos registros con los que figuran en la Cuenta General.
b) En el ejercicio de 1991 no se rindió la cuenta de Administración
del Patrimonio, de cumplimentación necesaria según lo señalado en el
artículo 459 del TRRL.
c) La cuenta de VIAP del ejercicio 1991, único de los fiscalizados
del que debería rendirse, no se justifica con los mandamientos de
entradas y salidas y con las relaciones de cargo y data, ni se acompaña
del informe del Interventor, requisitos exigidos en el artículo 461 del
TRRL.
d) Las Cuentas Generales de 1992 y 1993 fueron aprobadas el 7 de
junio de 1994 y el 15 de mayo de 1995, respectivamente, fechas ambas que
exceden en seis meses a la finalización del plazo señalado en el artículo
193 de la LHL y en la disposición transitoria novena de la Ley 39/1992,
de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1993, que
sitúa el límite temporal para dicho trámite en el 1 de diciembre del
ejercicio inmediato siguiente al que se refieran las cuentas. Además,
dichas Cuentas Generales no están acompañadas de la memoria justificativa
del coste y rendimiento de los servicios públicos y de la memoria del
grado de cumplimiento de los objetivos programados, de rendición
obligatoria por las Diputaciones Provinciales, a tenor de lo señalado en
el artículo 192 de la LHL.
e) La Corporación no ha presentado los siguientes documentos
exigidos en la Instrucción de Contabilidad de 17 de julio de 1990,
complementarios de las cuentas anuales:
-- Cuadro de financiación anual del ejercicio 1992.
-- Estado de detalle de la liquidación del presupuesto de ingresos del
ejercicio 1992.
-- Estado de los compromisos de gasto con cargo a ejercicios futuros.
-- Los siguientes Anexos a los estados anuales:
* Estados de compromisos de ingreso con cargo a presupuestos futuros del
ejercicio 1992.
* Estados de gastos con financiación afectada del ejercicio 1992.
* Estado de evolución y situación de los recursos administrados por
cuenta de otros Entes Públicos.
3. CONTROL INTERNO
La Diputación Provincial de Albacete no dispuso, en ninguno de los
ejercicios fiscalizados, de procedimientos normalizados reguladores del
funcionamiento e interrelación de sus diferentes unidades, y su
organización administrativa y el sistema de control interno presentaban,
entre otras, las siguientes deficiencias y debilidades, que en algunos
casos son contrarias a disposiciones legales:
3.1. Contabilidad
1.ª En el registro contable de los derechos y obligaciones no se ha
seguido un criterio uniforme, aplicándose alternativamente el principio
de devengo o el de caja.
2.ª. Los movimientos contables de los estados de tesorería en los
ejercicios 1992 y 1993 no son concordantes con los del libro de caja.
3.ª Las referencias numéricas identificativas de las órdenes de pago del
año 1993 no guardan correlación alguna con las que figuran en los
documentos que reflejan las fases previas a aquéllas (autorización,
disposición y ordenación).
4.ª En el año 1992 los mandamientos de pago a justificar se consideran
indebidamente como anticipos de caja fija.
3.2. Ingresos
Durante los ejercicios fiscalizados ha existido una pluralidad de
procedimientos de cobro o recaudación de los diferentes recursos de la
Corporación (por administrador, recaudación directa, por minoración en
pagos, etcétera), lo que no garantiza que se haya producido el cobro de
la totalidad de los ingresos y su anotación contable5.
3.3. Gastos
1.ª La Corporación no dispone de una unidad que gestione y centralice las
diferentes compras, por lo que las adquisiciones de bienes y
contrataciones de servicios son realizadas por todas las unidades
administrativas, lo que no facilita el control de los proveedores de la
Diputación, al diversificarse las deudas con un mismo suministrador en
diferentes departamentos, originando, además, retrasos y deficiencias en
la contabilización y pago de estas operaciones6.
2.ª En las Bases de ejecución de los presupuestos, correlativas con las
normas para la realización de compras y adquisiciones aprobadas por el
Pleno de la Diputación de 20 de febrero de 1986, se establecen hasta 18
5 La remisión al punto e) de la página 29 que sobre este apartado se
contiene en las alegaciones no es correcta, por cuanto que en dicho punto
únicamente se concretan determinados aspectos sobre la gestión de cobro,
que a su vez, también evidencian las deficiencias que de forma general
señala el párrafo alegado.
6 En relación con el contenido de las alegaciones, es preciso señalar que
el Tribunal no cuestiona la eficacia de un sistema de compras
descentralizado; únicamente se señalan en el Informe las repercusiones
originadas por su aplicación.
procedimientos de compra distintos. En función de la naturaleza de los
bienes o servicios a adquirir y según el importe de los mismos, lo que
origina complejidad y confusión en la gestión de dichas compras7.
3.ª En las Bases de ejecución de los presupuestos se establecen
procedimientos para el otorgamiento de subvenciones, su justificación y
control. Se han detectado incumplimientos en la aplicación de dichos
procedimientos en el ejercicio de 1991 y en el primer semestre de 1992.
4.ª Algunos mandamientos de pago en firme y a justificar no están
justificados o su acreditación documental presenta diversas deficiencias,
según se detalla en los apartados específicos del presente Informe,
circunstancia que, de conformidad con la normativa específica reguladora
de las Haciendas Locales y con la legislación del Tribunal de Cuentas,
pudiera ser constitutiva de responsabilidad contable.
3.4. Inmovilizado
1.ª La Diputación careció, durante los tres ejercicios fiscalizados, de
procedimientos escritos que permitiesen suministrar información exacta
sobre el estado y situación de los bienes del inmovilizado.
2.ª Las adquisiciones de elementos de inmovilizado son gestionadas por
todos los servicios y unidades administrativas, al no disponer la
Corporación de una unidad específica para efectuar las compras. En las
Bases de ejecución de los presupuestos, correlativas con las normas para
la realización de compras y adquisiciones aprobadas por el Pleno de la
Diputación de 20 de febrero de 1986, se establecían 5 procedimientos para
la compra de bienes inventariables, diferenciados según la cuantía de las
adquisiciones. Verificados dichos procedimientos se detectaron varios
incumplimientos, que afectan de manera especial a los ejercicios 1991 y
19928.
3.ª Las adquisiciones de parte de los elementos del inmovilizado durante
los ejercicios 1991 y 1992, que deberían formar parte del capitulo 6
(inversiones reales), se registran indebidamente como compras de bienes
corrientes del capítulo 2.
3.5. Tesorería
1.ª La contabilización de los movimientos de tesorería se realiza,
habitualmente, con un considerable retraso respecto a la fecha de su
efectiva realización, cuya anotación en libros se produce, en algunos
casos, con una demora de hasta seis meses.
2.ª Para disponer de fondos en algunas cuentas bancarias de la Diputación
aparecen autorizadas las firmas del Interventor jubilado y de dos cargos
electos que, durante el período fiscalizado, no tenían, en ambos casos,
cometido alguno en la Corporación, sin que se haya procedido a la
anulación de estas autorizaciones.
7 Aunque no es del todo exacto lo que se señala en alegaciones, puesto
que los procedimientos de compras figuran, además de en las normas para
la realización de compras y adquisiciones, en las Bases de ejecución de
los presupuestos, se modifica parcialmente el contenido del párrafo.
8 Por identidad de contenido en relación con las alegaciones, es de
aplicación a este supuesto cuanto se ha señalado en la nota a pie de
página número 7.
3.ª Seis cuentas corrientes de titularidad de la Corporación, de las
cuales cuatro corresponden a pagos a justificar, tienen a una única
persona con firma reconocida para la disposición de fondos, lo que
contraviene el artículo 6 del Real Decreto 640/1987, de 8 de mayo, que
exige la firma mancomunada del Cajero pagador y de otro funcionario
designado por el Jefe de la unidad administrativa.
4. PRESUPUESTOS9
4.1. Elaboración v tramitación
La aprobación de los presupuestos de los tres ejercicios fiscalizados se
ha producido durante el período de referencia (en los meses de noviembre
de 1991, febrero de 1992 y julio de 1993, respectivamente, para los
ejercicios 1991, 1992 y 1993), por lo que no se ha ajustado, en el
cumplimiento de los plazos, a lo dispuesto en los artículos 112.4 de la
LRBRL y 150.2 de la LHL, preceptos que indican que aquélla habrá de
realizarse antes del día 31 de diciembre del año anterior al del
ejercicio al que se refieran. Además, los expedientes presupuestarios
presentan las siguientes deficiencias:
a) En ninguno de los ejercicios fiscalizados se incluye el avance de
la liquidación del presupuesto corriente, suscrita por el Interventor,
referido al menos a seis meses del mismo, documento exigido en el
artículo 18.1.b) del Real Decreto 500/1990. Además, en los presupuestos
de los ejercicios de 1992 y 1993 no se indican las características y las
condiciones financieras de todo orden de las operaciones de crédito,
requeridas en el artículo 18.1.e) del mencionado Real Decreto 500/1990.
b) En los ejercicios de 1991 y 1992 no se une como anexo del
presupuesto general el estado de consolidación del presupuesto de la
propia Entidad con el de la Fundación Pública Provincial Instituto de
Estudios Albacetenses, conforme exige el artículo 147.1. c) de la LHL.
c) En el presupuesto del ejercicio 1992 falta el anexo de personal
de la Diputación, exigido en el artículo 18.1.c) del Real Decreto
500/1990, en el que deberán aparecer valorados los puestos de trabajo
existentes a efectos de analizar su correlación con los créditos para
gastos de personal incluidos en el presupuesto.
d) En el presupuesto del ejercicio 1991 no concuerdan las cifras de
previsiones iniciales aprobadas con las que se publican en el Boletín
Oficial de la Provincia, siendo las diferencias las siguientes:
-- Ingresos: el capítulo 7 del presupuesto publicado excede del aprobado
en 131.257.958 pesetas, cifra que concuerda con la disminución, por
idéntico importe, del capítulo 9.
9 El anexo 1 incluye las liquidaciones de los presupuestos según la
clasificación económica.
-- Gastos: el capítulo 2 del presupuesto publicado excede en 31.000.000
de pesetas respecto al aprobado, cuantía igual al menor importe observado
en el capítulo 4.
El presupuesto ejecutado se corresponde con el publicado en el Boletín
Oficial de la Provincia.
e) La Corporación ha incorporado a la clasificación económica de sus
presupuestos de gastos los siguientes artículos, que no aparecen en la
Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 20 de septiembre de 1989,
que regula, con carácter cerrado y obligatorio, los capítulos y artículos
de la estructura presupuestaria:
-- Artículo 17, en el que en el presupuesto de 1991 se incluyen
certificaciones de obras, que deberían imputarse al capítulo 6
(inversiones reales).
-- Artículo 19, que aparece en el presupuesto de 1993 reflejando
especialmente préstamos concedidos al personal, que deberían consignarse
en el artículo 83 del capítulo 8 (activos financieros).
-- Artículo 26, que incluye en los ejercicios 1991 y 1992 subvenciones
corrientes a la Academia de Música, que deberían realizarse con cargo al
capítulo 4 (transferencias corrientes).
-- Artículo 29, incorporado al presupuesto de 1993 y comprensivo de una
pluralidad de gastos corrientes, que deberían distribuirse entre los
diversos artículos de la mencionada Orden del Ministerio de Economía y
Hacienda de 20 de septiembre de 1989.
-- Artículos 65, 66 y 67, que durante los tres ejercicios fiscalizados
incluyen, sin ningún criterio uniforme, adquisiciones de equipos
informáticos, que, conforme a la mencionada Orden del Ministerio de
Economía y Hacienda de 20 de septiembre de 1989, debería imputarse al
artículo 62, concepto 626.
En cuanto a su evolución, destaca el incremento del 11% del presupuesto
inicial de 1992 sobre el del ejercicio anterior, debido fundamentalmente
a la elevación del capítulo 6 (inversiones reales), que experimentó un
aumento del 25% . Por el contrario, el presupuesto de 1993 se redujo en
un 6%, motivado por la minoración del capítulo 6 (inversiones reales),
con una disminución del 14%, y del capítulo 9 (pasivos financieros), con
un 70% de minoración.
4.2. Modificaciones presupuestarias10
4.2.1. Ejercicio 1991
10 El detalle de las modificaciones de crédito se incluye en el anexo 2.
Las modificaciones que figuran en la liquidación del presupuesto de
gastos ascienden a 6.340.322.131 pesetas, si bien su desglose no
concuerda con el del estado de modificaciones de crédito al presentar
éste un exceso en el capítulo 2 de 40.000.000 de pesetas, que se compensa
con una disminución por dicho importe en el capítulo 4. De la totalidad
de dichas modificaciones, únicamente se acredita el 5%, materializado en
nueve expedientes por un importe neto de 320.197.069 pesetas y que
corresponden a incrementos de crédito por 738.262.533 pesetas y
disminuciones por 418.065.464 pesetas. Además, en el estado de
modificaciones de crédito anexo a la Cuenta General únicamente se
reflejan transferencias de crédito e incorporación de remanentes de
crédito; por el contrario, en los expedientes de modificación se
incluyen, además, créditos extraordinarios y suplementos de crédito, así
como otra figura, denominada «Créditos reconocidos», no contemplada en la
vigente legislación, y a la que más adelante se hace referencia.
En el análisis de cada una de las modificaciones presupuestarias
efectivamente acreditadas mediante el oportuno expediente se observan las
siguientes irregularidades:
a) Créditos extraordinarios, incluidos en el expediente número 2,
por 39.717.140 pesetas, y en los que no constan los documentos necesarios
para su tramitación exigidos en los artículos. 37 y 38 del Real Decreto
500/1990, como la memoria justificativa de la necesidad de la
modificación, informe previo de la Intervención y publicidad de su
aprobación.
b) Suplementos de crédito, que corresponden a los expedientes
números 2 (7.883.191 pesetas) y 5 (307.462.208 pesetas); en el primer
caso no consta la documentación indicada en el párrafo anterior, en tanto
que en el segundo se incrementa el capítulo 3 (gastos financieros) en
124.839.050 pesetas, que previamente se disminuyó en el expediente número
1 por 218.175.614 pesetas, por lo que se infringe el artículo 41.1.c) del
Real Decreto 500/1990, que indica que no podrán incrementarse créditos
que, como consecuencia de otras transferencias, hayan sido objeto de
minoración, salvo cuando afecten a créditos de personal, circunstancia
que no concurre en el supuesto de referencia.
c) Transferencias de crédito, por 53.087.775 pesetas, de las que
23.000.000 de pesetas (expediente número 2) figuran como transferencias
entre capítulos, situación no prevista en las Bases de ejecución del
presupuesto, y 3.000.000 de pesetas carecen de la propuesta a formular
por el Diputado Provincial, la conformidad del Interventor y el Decreto o
Resolución de la Presidencia de la Corporación.
Asimismo, otras partidas presentan las siguientes irregularidades:
-- En el expediente número 7 se transfieren créditos por 4.389.836
pesetas sin que conste el documento que acredite su conocimiento por el
Pleno de la Corporación, conforme a lo exigido en las Bases de ejecución
del presupuesto.
-- En el expediente número 9 los créditos transferidos, por 2.147.939
pesetas, son aprobados el 25 de febrero de 1992, superada la fecha límite
de vigencia del presupuesto de 1991, no constando en aquél, asimismo, el
documento que acredite su conocimiento por el Pleno.
-- En el expediente número 4 los créditos objeto de transferencia
importan 20.550.000 pesetas, no coincidiendo las partidas que conforman
dicha transferencia en el presupuesto con las que aparecen en el Decreto
de aprobación
(30.500.000 pesetas). La diferencia corresponde, en parte, a una
operación de 10.000.000 de pesetas en concepto de modificación de la
partida 511.230, que figura en el Decreto y no en la liquidación del
presupuesto.
d) Créditos reconocidos: aunque esta figura no está contemplada
entre las modificaciones de crédito que establece el artículo 34 del Real
Decreto 500/1990, bajo dicha denominación se incluyen 276.432.028 pesetas
en el expediente número 1, 13.740.544 pesetas en el número 2 y 12.568.784
pesetas en el número 5, que corresponden, en todos los casos, a gastos no
presupuestados ni contabilizados del ejercicio anterior, principalmente
por prestación de servicios documentados en facturas y por liquidación de
intereses de préstamos.
e) Asimismo, se han apreciado las siguientes irregularidades, que
contravienen el mencionado artículo 41.1 del Real Decreto 500/1990, que
no permite el incremento de créditos que previamente hayan sido objeto de
minoración:
-- La aplicación 511.210.01 se reduce en 3.000.000 y en 10.000.000 de
pesetas (expedientes números 2 y 3, respectivamente), pero se incrementa
en 15.000.000 de pesetas (expediente número 5). Similar circunstancia
concurre en la aplicación 454.226.10, que minora sus créditos iniciales
en 23.000.000 de pesetas (expediente. número 2), y es objeto de
incremento por 6.000.000 y 6.500.000 pesetas (expedientes números 4 y 6,
respectivamente).
-- La financiación del expediente número 1 se produce mediante la
anulación de créditos por 218.175.614 pesetas de la aplicación 11.310.01
en concepto de «Intereses a pagar al Banco de Crédito Local», aplicación
que posteriormente fue objeto de incremento en el expediente número 5 por
118.600.000 pesetas, al objeto de contabilizar el pago de dichos
intereses.
Las modificaciones de crédito respecto a las que no se han tramitado los
oportunos expedientes, equivalentes al 95% del total y por un importe de
6.020.125.062 pesetas, se corresponden con:
a) Incorporaciones de remanentes de crédito del ejercicio anterior,
por un montante de 3.775.125.062 pesetas, observándose en el capítulo 6
(inversiones reales) que siendo la cifra de los créditos no liquidados
del ejercicio anterior de 2.196.349.652 pesetas, el crédito incorporado
ascendió a 2.721.329.770 pesetas, por lo que se ha producido un exceso de
incorporación de remanentes de 524.980.118. pesetas.
b) Afectos a la aplicación 011.910.91 figuran en la liquidación del
presupuesto conceptos como previsión inicial por 2.245.000.000 de
pesetas, que no se consignan en el presupuesto aprobado, desconociéndose
su naturaleza al no haber aportado la Corporación la documentación
correspondiente.
4.2.2. Ejercicio 1992
Las modificaciones del presupuesto de gastos ascienden a 11.682.148.164
pesetas, que suponen un incremento del 125% del presupuesto inicial
aprobado. De dichas modificaciones solamente se acreditan, en nueve
expedientes, 10.579.148.164 pesetas, y respecto a los cuales se observan
las siguientes irregularidades:
a) Se incorporan remanentes de crédito del ejercicio anterior,
afectos al capítulo 2 (gastos en bienes corrientes y servicios), por
153.609.503 pesetas, en concepto de «Incorporaciones varias 1991»,
aplicación 611.229.91, sin que en el ejercicio 1991 conste tal
denominación y aplicación. Por otra parte, en las siguientes aplicaciones
se incorporan remanentes de crédito en cuantías superiores a las que
figuran a 31 de diciembre de 1991, sin que la Corporación haya
justificado las causas de estas diferencias, a pesar de las reclamaciones
formuladas al efecto:
En las dos últimas aplicaciones, el crédito incorporado coincide en su
importe con el saldo de obligaciones reconocidas pendientes de pago al
cierre de 1991, por lo que en ningún caso aquél puede destinarse a
financiar operaciones del ejercicio siguiente. Asimismo, parte de la
financiación de los remanentes incorporados se realiza mediante los
recursos afectos a la aplicación «762.601.89.- Aportación ayuntamientos
Planes de Obras y Servicios 1989» por 56.426.141 pesetas, cuando los
ingresos no ejecutados únicamente importan 55.424.638 pesetas. La
diferencia (1.001.503 pesetas) corresponde a derechos reconocidos y
pendientes de cobro al cierre del ejercicio anterior, por lo que tampoco
pueden financiar gastos del ejercicio siguiente.
b) Se aprobaron créditos extraordinarios v suplementos de crédito
sin que, en general, conste en sus expedientes la memoria justificativa
de su necesidad, documento obligatorio conforme establece el artículo
37.2 del Real Decreto 500/1990.
c) Se han realizado ampliaciones de crédito por 1.187.662.409
pesetas, de las que su mayor parte (1.100.000.000 pesetas) corresponden
al capitulo 9. La tramitación de este tipo de modificación no estaba
regulada en las Bases de ejecución del presupuesto de dicho ejercicio,
con lo que se incumple lo señalado en el artículo 39.3 del Real Decreto
500/1990.
d) Modificaciones de crédito, por importe de 363.194.112 pesetas,
son financiadas mediante anulaciones o bajas de crédito de otras partidas
del presupuesto, que la Corporación recoge indebidamente como
transferencias de crédito negativas, sin que conste se haya tramitado
expediente alguno de baja.
Por otra parte, las modificaciones que se aprueban en el expediente
número 6 se financian, entre otras fuentes, con mayores ingresos en la
aplicación 720.06 (25.000.000 de pesetas) y en la 913.14 (750.000
pesetas), sin que aparezca realmente contraído o recaudado el recurso,
por lo que se incumple lo establecido en el artículo 36.1. b) del Real
Decreto 500/1990, que indica que dicha financiación se realizará con los
ingresos «efectivamente recaudados» y no con meras previsiones.
4.2.3. Ejercicio 1993
Las modificaciones del presupuesto de gastos ascendieron a 2.824.318.337
pesetas, cifra que representa un incremento del 32% sobre la previsión
inicial, y los recursos que se asignaron a la financiación de estas
modificaciones excedieron del total de los créditos en 36.727.116
pesetas. Respecto a estas modificaciones hay que señalar lo siguiente:
a) Se incorporaron remanentes de crédito del ejercicio anterior,
afectos al capitulo 6, por 2.339.136.004 pesetas. que incluyen, entre
otras, las aplicaciones 454.652.90 y 511.612.91, respecto de las cuales
se han incorporado en 1993 remanentes por cuantías que superan en
7.989.646 y 12.030.483 pesetas, respectivamente, a las que figuran en la
liquidación del presupuesto de 1992.
b) En el expediente número 2, por el que se tramitan suplementos de
crédito y créditos extraordinarios por 170.337.840 pesetas, no consta la
memoria justificativa de la necesidad de la modificación, como dispone el
artículo 37.2 del Real Decreto 500/1990.
c) En el expediente número 4 se financian 90.000.000 de pesetas con
nuevos recursos que se consignan en la aplicación 720.03, sin que
aquéllos figuren reconocidos y recaudados en la liquidación del
presupuesto, por lo que también se infringe el mencionado artículo
36.1.b) del Real Decreto 500/1990, que exige la efectiva recaudación de
los nuevos o mayores ingresos que financien créditos extraordinarios o
suplementos de créditol1.
4.3. Ejecución v liquidación de los presupuestos12
11 No puede asumirse el contenido de las alegaciones por cuanto, con
independencia de su fundamento, el mencionado artículo 36.1.b) del Real
Decreto 500/1990 requiere, necesariamente, que se hayan recaudado
efectivamente los mencionados ingresos.
12 El anexo 3 incluye la evolución de los derechos y obligaciones
liquidados.
Los resultados que figuran en las liquidaciones de los presupuestos de
los ejercicios fiscalizados son los siguientes:
La evolución de las magnitudes presupuestarias presenta, como más
destacables, las siguientes características:
a) Los derechos liquidados se incrementaron un 38% en 1992 respecto
a 1991 y se minoraron un 42% en 1993 sobre 1992. Estas variaciones
afectan fundamentalmente al capítulo 9 (pasivos financieros) y son
debidas a que en 1992 la Diputación concertó un crédito con la Caja de
Ahorros de Castilla-La Mancha por 3.769.239.978 pesetas, destinado a la
amortización anticipada de diversos préstamos suscritos con anterioridad
con el Banco de Crédito Local por idéntico importe, lo que explica,
asimismo, las variaciones de las obligaciones reconocidas en el capítulo
9 del presupuesto de gastos. Al no suponer mayores recursos ni
obligaciones, no debería haberse contraído importe alguno ni en ingresos
ni en gastos, por lo que la liquidación del presupuesto de 1992 fue
ficticiamente incrementada en el citado importe.
Igualmente, destacan las variaciones experimentadas en los capítulos 3
(tasas y otros ingresos) y 8 (activos financieros), debido a que el
reintegro por los ayuntamientos de la Provincia de la amortización del
principal y de intereses correspondientes a préstamos concertados por la
Diputación para financiar las aportaciones de los ayuntamientos a obras
de Planes Provinciales, se registraron globalmente en 1991 por el
capítulo 8, en 1992 por el 3 y en 1993 por ambos a la vez.
b) Las obligaciones liquidadas se incrementan un 47% en 1992
respecto a 1991 y se redujeron un 45% en 1993 respecto a 1992, por las
mismas razones señaladas anteriormente.
c) El grado de ejecución del presupuesto de ingresos mantiene una
tendencia uniforme a lo largo del período fiscalizado, con porcentajes
del 72, 69 y 73%, respectivamente, en los ejercicios 1991, 1992 y 1993.
d) La recaudación líquida experimentó una reducción al final del
período, al pasar del 88% en 1991 y 1992 al 72% en 1993. Los ingresos
tributarios han sufrido una progresiva minoración en la recaudación, con
índices del 77, 62 y 59% para los años 1991, 1992 y 1993,
respectivamente.
e) La ejecución de los presupuestos de gastos mantiene una tendencia
uniforme a lo largo del período fiscalizado, con porcentajes del 67, 69 y
68%, respectivamente, para 1991, 1992 y 1993.
f) El nivel de pago de las obligaciones líquidas presenta una
evolución errática, con índices del 90, 77 y 83%, respectivamente, para
los años 1991, 1992 y 1993.
De la comparación entre la liquidación del presupuesto de la Corporación
con las magnitudes agregadas de las Diputaciones, Cabildos y Consejos
Insulares a nivel nacional, referidas a 1993, se deduce que el grado de
ejecución del presupuesto de ingresos de la Diputación Provincial de
Albacete es similar a la media nacional, circunstancia que también se da
en la recaudación líquida. El nivel de ejecución del presupuesto de
gastos es inferior a la media nacional, mientras que el pago de
obligaciones es porcentualmente igual. El cuadro siguiente refleja la
situación descrita:
En la tramitación de los expedientes de las liquidaciones presupuestarias
se han incurrido en las siguientes irregularidades:
a) En la liquidación del presupuesto de 1991 no se han reconocido
obligaciones por 1.645.000.000 de pesetas, correspondientes a operaciones
de tesorería concertadas en dicho ejercicio y que permanecen vivas al
cierre del mismo. Al ejercicio siguiente fueron registradas, mediante
rectificación, en la Agrupación de ejercicios cerrados. Igualmente, en el
cálculo del resultado presupuestario no figura el saldo de la agrupación
de ejercicios cerrados por 191.038 pesetas. En consecuencia, el
presupuesto de 1991 se ha liquidado con un déficit de 878.651.373
pesetas, cifra que contrasta significativamente con el superávit que
aparece en dicha liquidación (766.157.589 pesetas).
b) En la cuenta de VIAP de 1991 y en el Mayor de conceptos no
presupuestarios de 1992 y 1993 se han incluido operaciones de naturaleza
presupuestaria por los siguientes importesl3:
-- Ejercicio 1991: once epígrafes, con cargos por 398.078.409 pesetas y
con abonos por 402.779.698 pesetas.
-- Ejercicio 1992: once epígrafes, en los que aparecen cargos por
47.440.071 pesetas y abonos por 98.813.602 pesetas.
-- Ejercicio 1993: once epígrafes, en los que aparecen cargos por
87.078.066 pesetas y abonos por 104.578.780 pesetas.
La mayor parte de estos movimientos corresponde a transferencias de la
Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, y por tanto imputables a los
capítulos 4 y 7 del presupuesto, a inversiones en Planes Provinciales,
que deberían figurar en el capítulo 7, y a reintegros de préstamos por
los ayuntamientos de la Provincia, a incluir en el capítulo 8.
c) En las liquidaciones del presupuesto de 1992 las desviaciones de
gastos con financiación afectada se han calculado a través de registros
contables no presupuestarios, por carecer la Diputación de la debida
contabilidad de este tipo de gastos.
d) La aprobación de la liquidación del presupuesto de 1993 tuvo
lugar el 30 de diciembre de 1994, excediendo en seis meses el plazo
establecido en los artículos 89 y 90 del Real Decreto 500/1990.
4.3.1. Ingresosl4
Los derechos liquidados durante el período fiscalizado presentan la
siguiente evolución:
Los capítulos más relevantes o que han experimentado las variaciones más
significativas fueron los siguientes:
4.3.1.1. Operaciones corrientes
A) Tributos
Los derechos reconocidos por los principales impuestos y tasas (capítulos
1 y 3, respectivamente) en el período fiscalizado han sido los
siguientes:
Las variaciones de algunos de estos tributos obedecen a las siguientes
causas:
a) El aumento del 39% en los ingresos del Recargo sobre Licencia
Fiscal en 1992 respecto a 1991 y del 22% en 1993 sobre 1992 se debe a la
implantación del Impuesto municipal sobre Actividades Económicas (IAE),
sustituto de la Licencia Fiscal.
Analizada la recaudación de estos ingresos se aprecia, no obstante, un
retraso sistemático en los abonos de dicho recargo por parte de los
ayuntamientos de Albacete y Almansa, que cobran directamente el
mencionado IAE.
b) Durante 1991 se registraron como operaciones del presupuesto
corriente ingresos que corresponden al ejercicio anterior, entre los que
destacan derechos por asistencia sanitaria por 22.293.635 pesetas y
premios de cobranza por 64.373.767 pesetas. Esta deficiencia tiene su
origen en que la Corporación anuló las Resultas de ejercicios cerrados a
31 de diciembre de 1990 y, en consecuencia, los derechos pendientes de
cobro a dicha fecha, sin justificación alguna y sin que se tramitase el
oportuno expediente.
c) En el epígrafe «Reintegro ayuntamientos Planes Provinciales» se
contabilizaron indebidamente intereses adeudados por algunos
ayuntamientos de la Provincia por los préstamos asumidos por la
Diputación con cargo a aquéllos para financiar las aportaciones de estos
ayuntamientos a diversos Planes Provinciales. En el apartado 4.3.1.3 de
este Informe se analizan dichos préstamos.
d) Los recargos de recaudación y premios de cobranza corresponden a
los recursos inherentes al cobro por la Diputación de determinados
tributos de los municipios de la Provincia. En 1993, el referido cobro se
realizó por el Organismo Autónomo Provincial de Gestión Tributaria de
Albacete, constituido al efecto, por lo que a partir de dicho ejercicio
los recursos de esta naturaleza se han integrado en el presupuesto de
este Organismo, hecho que justifica que en las cuentas de la Diputación
de 1993 no aparezca recaudación por este concepto.
e) Las tasas y precios públicos de los establecimientos sanitarios,
educativos, asistenciales y de la Imprenta Provincial se gestionaron a
través de Administradores, que ingresaron directamente en la Tesorería de
la Diputación los fondos obtenidos sin rendir ante aquélla las cuentas de
su gestión, circunstancia que no permite garantizar que la totalidad de
los ingresos hayan sido objeto del correspondiente abono en las arcas
provinciales o se hayan aplicado, alternativamente, en la parte
correspondiente, a sufragar gastos propios de estos establecimientos15.
f) A partir de 1992 la Corporación suscribió un concierto con el
Instituto Nacional de Servicios Sociales (INSERSO) para ocupación de
plazas en los establecimientos de la Diputación por los beneficiarios de
dicho Instituto, circunstancia que explica la aparición de ingresos en el
epígrafe referente a dicho concierto.
La recaudación de los derechos liquidados del capítulo 1 fluctuó entre el
63% en 1991, el 88% en 1992 y 62% en 1993, en tanto que la del capítulo 3
osciló entre el 82% en 1991, y el 57 y 58% en los ejercicios 1992 y 1993,
respectivamente. Esta minoración se produce, fundamentalmente, por la
indebida inclusión en el capítulo 3 del epígrafe «Reintegro ayuntamientos
Planes Provinciales», que por su naturaleza se corresponden con
operaciones del capítulo 8 (activos financieros). Asimismo, el porcentaje
de recaudación fue tan sólo del 28 y 31% en 1992 y 1993.
B) Transferencias corrientes
La procedencia de los derechos liquidados es la siguiente:
Del análisis de su contenido se deduce lo siguiente:
a) En el ejercicio 1992 se contabilizan entre las transferencias del
Estado liquidaciones correspondientes al ejercicio de 1990 (219.858.617
pesetas) y al de 1991 (716.323.451 pesetas), importes ambos que no
estaban incluidos entre los derechos pendientes de cobro al inicio de
1992.
b) Las variaciones más significativas tienen lugar en las
transferencias procedentes de la Junta de Comunidades de Castilla-La
Mancha, debido, por una parte, a la no uniformidad en los criterios de
contabilización de aquélla y la Diputación y, por otra, a las
circunstancias que se deducen de los siguientes hechos:
-- La Diputación no ha incluido en la liquidación del presupuesto de 1991
una subvención de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha por 15
millones de pesetas, destinada a actividades culturales y que se registró
en la cuenta de VIAP16.
-- La Diputación no consignó en sus presupuestos las subvenciones
recibidas de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en 1991 para
sufragar los gastos del convenio de lucha contra incendios (150.790.494
pesetas) y de actividades de consumo (25.925.000 pesetas), partidas que
figuran en la cuenta de VIAP.
-- En el ejercicio 1993 se anotan por duplicado derechos reconocidos por
los conceptos de «Tercer plazo del convenio de prevención de incendios
forestales» (50.995.897 pesetas), correspondientes a dos transferencias
de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha,
y por «Gastos de funcionamiento del Centro Asesor de la Mujer»
(14.202.997 pesetas). Dicha duplicidad fue corregida mediante resolución
de la Presidencia de la Diputación de 17 de julio de 1995l7.
4.3.1.2. Operaciones de capital
La incidencia de las transferencias de capital en el presupuesto de la
Diputación ha sido progresiva, representando sobre la totalidad de
derechos liquidados el 13%, el 16% y el 26%, respectivamente, para los
ejercicios 1991, 1992 y 1993. Su procedencia es la siguiente:
Del análisis de su contenido se deducen las siguientes anomalías:
a) En los ejercicios 1991 y 1993 se incluyeron en el mayor de
conceptos no presupuestarios aportaciones del Estado a Planes de
inversiones por 6.125.000 pesetas y 7.001.622 pesetas, respectivamente,
cuando deberían consignarse como transferencias del capital del capítulo
7 del presupuesto.
b) La Diputación ha debido reintegrar al Estado, con fecha 13 de
marzo de 1995, 23.294.557 pesetas correspondientes al programa de
cooperación económica de 1991, al vencer el plazo para la justificación
de la inversión el 31 de julio de 1993, sin que dicha justificación haya
tenido lugar.
c) En el ejercicio 1992 se reconocen derechos por 100.260.500
pesetas por aportaciones a recibir de Telefónica de España, S. A., en
concepto de financiación del Programa de Acción Especial Zona Oeste, de
los que no se ha recaudado cantidad alguna. La totalidad de estos
derechos se anula en 1993 al realizar las obras a subvencionar la propia
Telefónica de España, S. A.
d) El nivel de recaudación de las aportaciones de los ayuntamientos
a los Planes Provinciales de Obras y Servicios fue muy bajo en 1993 (tan
sólo alcanzó el 30%).
e) En 1993 se han registrado 90.132.045 pesetas como aportaciones
del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), que corresponden a
transferencias del Estado.
4.3.1.3. Operaciones financieras
Los derechos liquidados por los capítulos 8 y 9 fueron los siguientes:
En la ejecución presupuestaria de estos capítulos se observan las
siguientes irregularidades:
a) Entre los años 1978 y 1991, la Diputación concertó 17 préstamos
con el Banco de Crédito Local para financiar parte de las aportaciones
que correspondían a los ayuntamientos en los Planes Provinciales de Obras
y Servicios. Esta circunstancia dio lugar a que la Diputación haya
registrado derechos liquidados en los capítulos 8 (activos financieros) y
3 (tasas y otros ingresos) por los reintegros de principal y pago de
intereses por dichos ayuntamientos por las siguientes cuantías durante
los ejercicios fiscalizados:
Este proceder ha originado que la Diputación, desde el ejercicio 1978,
haya:
-- Asumido con terceros obligaciones de otros entes (los ayuntamientos de
la Provincia).
-- Incrementado tanto los presupuestos de gastos (pago de intereses y
amortizaciones al Banco de Crédito Local) como de ingresos (reintegro de
intereses y amortizaciones, efectuados por los ayuntamientos).
-- Incrementado su carga financiera.
-- Incurrido en un riesgo en el cobro de dichos préstamos, al carecer de
un convenio u otro documento que garantizase su derecho sobre los
ayuntamientos.
b) En la liquidación del capítulo 8 (activos financieros) del
presupuesto del ejercicio 1991 se contrae indebidamente entre los
derechos liquidados y recaudados el remanente de tesorería a 31 de
diciembre de 1990, por un importe de 689.824.734 pesetas, contraviniendo
el artículo 104.5 del Real Decreto 500/1990, que indica que la
utilización de dicho remanente como recurso para la financiación de
modificaciones de créditos «no dará lugar ni al reconocimiento ni a la
liquidación de derechos presupuestarios».
c) En el ejercicio 1992 se incluyen indebidamente en el capítulo 9
(pasivos financieros) operaciones de tesoreríal8 con un total de
1.700.000.000 de pesetas, las cuales, según las Reglas 232 y 244 de la
Instrucción de Contabilidad
anexa a la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 17 de julio de
1990, «tendrán la consideración de operaciones no presupuestarias»19.
4.3.1.4. Mandamientos de ingreso20
La justificación documental de los ingresos presenta las siguientes
irregularidades, obtenidas de una muestra de 212 mandamientos por un
importe de 2.789.840.010 pesetas, cifras que representan,
respectivamente, el 2% y el 6% del total:
a) Aunque las Instrucciones de Contabilidad no regulan, de un modo
taxativo, los requisitos formales que deben concurrir en los mandamientos
de ingreso, en el talón de cargo de 45 expedientes (el 21% de la
muestra), por un importe total de 117.518.486 pesetas, no figuran
anotados todos los datos previamente señalados en el impreso utilizado al
efecto, destacando, en particular, los mandamientos del ejercicio 1992,
en los que, con carácter general, no consta la fecha de liquidación y de
intervención.
b) En 28 mandamientos, por un importe de 221.839.712 pesetas, se
aplican recursos a partida presupuestaria inadecuada.
c) 16 mandamientos (8% del total), por 46.031.478 pesetas, incluyen
operaciones de ejercicios anteriores al del ingreso de aquéllos; en
algunos casos el cobro de los derechos se realiza transcurridos hasta
cinco años desde la fecha en que aquél debió haberse efectuado.
d) Falta la firma del Tesorero en 3 mandamientos por un importe de
305.747.371 pesetas y la del Interventor en uno de los mandamientos, por
un montante de 1.440.808 pesetas.
4.3.2. Gastos21
Las obligaciones liquidadas en los tres ejercicios fiscalizados presentan
la siguiente evolución:
Su distribución por capítulos fue la siguiente:
Las liquidaciones de gastos corrientes representaron, sobre la totalidad
del presupuesto, el 51% en 1991, el 40% en 1992 y el 72% en 1993;
situándose las operaciones de capital en el 18 %, 15 % y 22 %,
respectivamente.
4.3.2.1. Operaciones corrientes
A) Gastos de personal
Los gastos del capítulo 1 ocupan, por su cuantía, el segundo lugar en
1991 y 1992 y el primero en 1993, y representan,
respectivamente, el 26, 20 y 38% de las obligaciones liquidadas en cada
uno de los mencionados ejercicios.
Los datos numéricos del personal durante el período fiscalizado son los
siguientes:
Sobre la evolución de la plantilla de personal y de los puestos
efectivamente ocupados hay que señalar lo siguiente:
-- En el ejercicio 1992 se incrementa la plantilla del personal laboral
en 26 puestos, aumento que carece de justificación, teniendo en cuenta
que los puestos ocupados solamente se incrementaron en 2. Por el
contrario, en el año 1993 se redujo la plantilla en 1 puesto y el nivel
de ocupación se incrementó en 25.
-- El personal destinado en los servicios de recaudación de la Diputación
ha sido transferido al Organismo Autónomo Provincial de Gestión
Tributaria de Albacete, creado en mayo de 1992 pero con presupuesto
independiente a partir del ejercicio 1993, circunstancia que explica que
en dicho año no figure este personal en la plantilla de la Diputación
Provincial.
En la gestión de personal la Corporación ha incurrido en las siguientes
deficiencias e irregularidades:
a) Tan sólo en 1992 se aprobó la Oferta de Empleo Público,
incumpliendo para los otros dos ejercicios lo dispuesto en el artículo 18
de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas urgentes para la reforma de
la Función Pública, en el artículo 128 de TRRL, y los convenios de la
Diputación con los órganos representativos del personal, de 8 de junio de
1990 y 13 de julio de 1994, este último con efectos retroactivos para el
ejercicio 1993. Además, la convocatoria de la Oferta de 1992, publicada
en el «Boletín Oficial del Estado» el 10 de febrero de 1993, no se ha
ajustado al mencionado artículo 18 de la Ley 30/1984, que exige que
aquélla tenga lugar en el primer trimestre del año al que corresponda.
Asimismo, dicha convocatoria incluye plazas que ya estaban en proceso de
selección a la fecha de su publicación.
b) El complemento de productividad correspondiente al personal
destinado en el Area de Política Territorial se basa en un acuerdo del
Pleno de la Diputación de 3 de julio de 1990, que fija las retribuciones
por este concepto con carácter permanente y no basadas en circunstancias
objetivas concretas y puntuales, por lo que dicho acuerdo es contrario al
artículo 5 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, por el que se
establece el régimen de retribuciones de los funcionarios de la
Administración Local, que regula dicho complemento y respecto del cual
señala, en síntesis, lo siguiente:
-- El complemento de productividad se destinará a retribuir el especial
rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés e iniciativa con
que cada funcionario desempeña su trabajo. Abundando en el carácter
individual de dicha retribución, el punto 2 de dicho artículo viene a
incidir en el sentido de que la productividad deberá apreciarse en
función de circunstancias relacionadas directamente con el puesto de
trabajo y objetivos asignados al mismo.
-- La ausencia de continuidad de dicho complemento se refleja en el punto
3 del mencionado artículo 5 al indicar que las cuantías asignadas no
podrán originar, en modo alguno, ningún tipo de derecho individual
respecto a las valoraciones o apreciaciones correspondientes a períodos
sucesivos.
La asignación de este complemento ha sido objeto de diversos reparos por
la Intervención de la Diputación.
c) El pago de horas extraordinarias es habitual en los trabajadores
destinados en los Centros de Salud, Servicio Provincial de Extinción de
Incendios, Talleres, Informática e Información y Registro, superando
frecuentemente los límites de horas extraordinarias establecidos en el
Estatuto de los Trabajadores y en los respectivos Convenios Colectivos.
Esta irregularidad abarca al 30% de las nóminas analizadas en 1991, al
43% de las de 1992 y al 28% de las de 1993, siendo el exceso sobre el
mencionado límite del 112%, 92% y 46%, respectivamente, para dichos
ejercicios.
Como quiera que este hecho presenta indicios que pudieran dar lugar a la
exigencia de responsabilidad contable distinta de alcance, se procederá,
en su caso, a la apertura de pieza separada, de conformidad con lo
señalado en el artículo 45 de la LFTCu.
d) El Centro Coordinador de Bibliotecas, organismo con personalidad
jurídica propia, carece de número de inscripción de empresa en la
Seguridad Social, liquidando las cuotas de seguros sociales del personal
a su servicio conjuntamente con las de la Diputación.
Del análisis de una muestra de las nóminas de 59 trabajadores y dos
mensualidades (una normal, del mes de abril de 1992, y otra que incluye
retribuciones extraordinarias, de diciembre de 1993) se han detectado las
siguientes anomalías:
-- En aplicación del Acuerdo marco aprobado por el Pleno de la Diputación
de 15 de marzo de 1990, las pagas extraordinarias del personal
funcionario incluyen los complementos específicos y de destino,
ascendiendo los abonos por dichos conceptos a 21.303.066 pesetas durante
los tres ejercicios fiscalizados. El citado Acuerdo infringe lo dispuesto
en los artículos 93 de la LRBRL, y 2 del Real Decreto 861/1986, de 25 de
abril, por el que se establece el régimen de retribuciones de los
funcionarios de Administración Local, por lo que podría estar incurso en
causa de invalidez, a tenor de lo establecido en los artículos 47 y
siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de
195822.
-- En las nóminas de adaptación a las nuevas retribuciones, realizada
para el personal funcionario en 1992, se han detectado errores de cálculo
en 11 recibos, de los que en 7 casos los interesados han percibido un
exceso de 55.651 pesetas y en 4 existe un defecto de 3.370 pesetas.
-- En las nóminas de adaptación a las nuevas retribuciones para el
personal laboral en 1993 se han detectado errores en 5 recibos, de los
que en cuatro casos perciben en exceso un total de 127.315 pesetas, y en
un caso por defecto, si bien de cuantía irrelevante (203 pesetas).
Por otra parte, con carácter general, se han apreciado las siguientes
anomalías23:
-- En las nóminas del personal funcionario de abril de 1992 y diciembre
de 1993 se incluyen 541.481 pesetas y 551.754 pesetas, respectivamente,
en concepto de retribuciones del personal de asesoramiento y confianza,
cuya vinculación con la Corporación se rige por las disposiciones de
carácter laboral.
-- En los años 1992 y 1993 únicamente se ingresaron en la Mutualidad
Nacional de Previsión de Funcionarios de la Administración Local (MUNPAL)
las cuotas correspondientes a desempleo, acumulándose una deuda de
294.504.230 pesetas con dicha entidad, que se saldó el 31 de enero de
1994; sin embargo, se sigue registrando extrapresupuestariamente un saldo
de 17.278.986 pesetas a favor de la MUNPAL.
22 Párrafo modificado como consecuencia de alegaciones.
23 Como consecuencia de las alegaciones se suprime de este epígrafe el
párrafo referente a diferencias no justificadas entre el importe de las
nóminas y la transferencia bancaria correspondiente a éstas.
-- La cuenta 044.00 registra el devengo de honorarios a favor de
facultativos de obras que al propio tiempo eran funcionarios de la
Diputación, incumpliendo el artículo 153 del TRRL, que expresamente
prohíbe este tipo de remuneraciones, aunque no consta que se hayan
efectuado los pagos correspondientes.
B) Gastos en bienes corrientes y servicios24
Las obligaciones reconocidas por este concepto fluctúan entre el 7 y el
10% del total y sus destinatarios son, fundamentalmente y por orden de
importancia, los Centros Sanitarios, los Servicios Administrativos y el
Servicio Especial de Prevención y Extinción de Incendios (SEPEI).
Se ha realizado un seguimiento del cumplimiento de las condiciones
contractuales y del pago de los cinco principales suministradores de
bienes corrientes y servicios, cuya facturación, en el período
fiscalizado, ascendió a 107.052.022 pesetas. Sobre dichos gastos se
constatan las siguientes irregularidades:
a) Un importe de 22.046.377 pesetas (el 21% del montante total) se
aplica a ejercicio posterior al de su devengo.
b) El 85% de la facturación, por importe de 90.540.750 pesetas, no
ha sido correctamente aplicado a los conceptos presupuestarios en función
de la naturaleza de la compra o servicio suministrado.
c) La fecha de los albaranes acreditativos de la realización de tres
servicios por la empresa Thyssen Boetticher, S. A., por un total de
149.914 pesetas, es anterior a las respectivas propuestas de gasto, con
lo que se alteran las fases de reconocimiento y liquidación de
obligaciones presupuestarias.
Por otra parte, dentro del capítulo 2 se incluyen como gastos en bienes
corrientes y servicios subvenciones por importe de 174.844.151 pesetas.
Con destino a academias de música (46.343.796 pesetas), a universidades
populares (67.125.982 pesetas), a ayuntamientos (32.692.380 pesetas) y a
entidades deportivas (28.681.993 pesetas), que en todos los casos
deberían considerarse como transferencias corrientes (capítulo 4).
Asimismo, con cargo al capítulo 2 se han satisfecho al menos 13.478.517
pesetas, que corresponden a adquisiciones de elementos del inmovilizado,
por lo que dichas compras deberían haberse realizado con cargo al
capítulo 6 (inversiones reales).
C) Transferencias corrientes25
Las obligaciones reconocidas con cargo al capítulo 4 del presupuesto de
gastos suponen entre el 5 y el 8% del total, siendo sus principales
destinatarios los diferentes Organismos Autónomos de la Diputación,
Sociedades Mercantiles participadas por aquélla, diversos organismos e
instituciones educativas, culturales o asistenciales, así como los Grupos
de cargos electos de los partidos políticos con representación en el
Pleno de la Corporación.
El grado de ejecución de estas transferencias es elevado (entre el 86 y
el 91% de los presupuestos definitivos),
24 Como consecuencia de las alegaciones, se suprimen en este epígrafe los
párrafos identificados con las letras c) y d) en el proyecto de informe
remitido a alegaciones.
25 Las transferencias corrientes concedidas por la Diputación figuran en
el anexo 6.
aunque su nivel de pago ha sido inferior (entre el 79 y el 87% de las
obligaciones reconocidas).
En la ejecución de estas transferencias y la justificación documental de
su aplicación se ha incurrido en las siguientes irregularidades:
a) La Diputación ha otorgado, durante los tres ejercicios
fiscalizados, 39.142.653 pesetas a los Grupos de cargos electos de los
partidos políticos con representación en su Pleno. Al respecto hay que
señalar que la Ley Orgánica 3/1987, de 2 de julio, sobre Financiación de
Partidos Políticos, que enumera en su artículo 2 todos los recursos
procedentes de la financiación pública, no incluye las subvenciones a
aquéllos por las Corporaciones Locales. Además, es preciso señalar que
estas aportaciones en efectivo nada tienen que ver con la puesta a
disposición de dichos Grupos de cargos electos de una infraestructura
mínima de medios materiales y personales, a la que hace referencia el
artículo 27 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se
aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico
de las Entidades Locales (ROF).
Por otra parte, la imputación a presupuesto de dichas subvenciones se ha
realizado sin un criterio uniforme, puesto que las otorgadas en 1991
(7.996.699 pesetas) y parte de las de 1992 (12.965.954 pesetas) se han
aplicado al capítulo 2 (compra de bienes corrientes y servicios),
mientras que una parte de las del ejercicio 1992 (3.780.000 pesetas) y la
totalidad del ejercicio 1993 (14.400.000 pesetas) se otorgaron con cargo
al capítulo 4 (transferencias corrientes).
b) La Congregación Salesiana, que hasta el 31 de agosto de 1984 tuvo
a su cargo la dirección y gestión del Colegio Giner de los Ríos,
propiedad de la Diputación, reclamó judicialmente a esta última el pago
de las mejoras realizadas en el edificio y de otros gastos corrientes,
siendo obligada la Corporación, mediante resolución judicial, al abono a
dicha Congregación de 59.362.834 pesetas en el ejercicio 1991. La
Diputación ha considerado este pago indebidamente como una transferencia
corriente (capítulo 4), teniendo en cuenta que el importe devengado
corresponde a los siguientes conceptos:
-- Mejoras en el edificio y mobiliario: 27.055.900 pesetas, que deberían
figurar en el capítulo 6 (inversiones reales).
-- Honorarios y gastos corrientes: 12.212.028 pesetas, a imputar al
capítulo 2 (compras de bienes corrientes y servicios).
-- Intereses de demora: 20.094.906 pesetas, correspondientes al capítulo
3.
c) En los ejercicios de 1991 y 1992 se registraron indebidamente
como transferencias corrientes 43.490.019 pesetas, que se refieren a
diversas asignaciones económicas al personal de la Diputación, que por su
naturaleza (becas, otras ayudas de estudios, asistencia social y ayudas
de natalidad) y en virtud de la clasificación prevista en el Real Decreto
500/1990, forman parte del capítulo 1, artículo 16, del presupuesto de
gastos.
d) Según se señala en el apartado referente a operaciones
corrientes, con cargo al capítulo 2 se han abonado transferencias
corrientes del capítulo 4 por 174.844.151 pesetas.
e) Las transferencias a los Consorcios de los que forma parte la
Diputación en los años 1991 (101.464.200 pesetas) y 1992 (148.150.000
pesetas) se registran indebidamente en el artículo 41 (transferencias a
Organismos Autónomos Administrativos de la Entidad Local) cuando deberían
haberse anotado en el artículo 46 (transferencias a Entidades Locales).
4.3.2.2. Operaciones de capital
A) Inversiones reales
Este capítulo ha representado entre el 15 y el 22% de las obligaciones
liquidadas en el período y en su 80% corresponden a inversiones incluidas
en los Planes Provinciales de Obras y Servicios, siendo el nivel de pago
más bajo que el resto de los capítulos de gastos, debido a que gran parte
de las inversiones se abonaron en ejercicio distinto al que fueron
contraídas.
La composición de las obligaciones liquidadas por cada uno de dichos
Planes en los ejercicios fiscalizados fue la siguiente:
La cooperación económica con los municipios de la Provincia, prevista en
la LRBRL, se ha materializado en los Planes y por las cuantías
siguientes:
En la ejecución presupuestaria de estas inversiones se ha incurrido en
las siguientes deficiencias e irregularidades:
a) Se consignaron unitariamente en una misma partida las operaciones
correspondientes a los Planes Provinciales de Obras y Servicios, al Plan
de Acción Especial Zona Oeste y al Plan de Cooperación de la Diputación,
lo que dificulta el seguimiento presupuestario de cada uno de estos
Planes.
b) Con carácter general, las obras incluidas en los Planes
Provinciales de Obras y Servicios se iniciaron con posterioridad al 1 de
octubre de cada ejercicio, fecha establecida como límite en el artículo
12 del Real Decreto 665/1990, de 25 de mayo, regulador de la cooperación
económica del Estado, si bien dicha norma contempla la posibilidad de
prórrogas, solicitadas en la mayor parte de los casos. Esta
circunstancia, que no ha supuesto incumplimiento de normas legales,
denota una falta de eficacia en la ejecución de dichos Planes.
c) Aunque no se estableció plazo de ejecución del convenio de
carreteras con la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en los
ejercicios de 1992 y 1993 no se ejecutó ninguna obra prevista en dicho
convenio.
d) Según se indicó anteriormente, con cargo al capítulo 2 se han
adquirido elementos del inmovilizado material por, al menos, 13.478.517
pesetas, por lo que estas operaciones deberían consignarse dentro del
capítulo 6.
B) Transferencias de capital
La práctica totalidad de las cifras consignadas en el presupuesto se ha
destinado a subvenciones a los ayuntamientos para la conservación y
restauración del patrimonio histórico artístico.
Las cifras que aparecen en la liquidación del presupuesto de gastos por
este capítulo no se corresponden con las cuantías efectivas por
operaciones de esta naturaleza puesto que:
a) En el ejercicio de 1991 y 1992 se incluyen entre las
transferencias de capital subvenciones para actividades de investigación
en las áreas agrícola y ganadera a favor de la Sociedad Mercantil
Instituto Técnico Agronómico Provincial, S. A. (ITAP) por 16.673.693
pesetas y 15.723.144 pesetas, respectivamente, cuya naturaleza es propia
de las transferencias corrientes, y, en consecuencia, deberían
contabilizarse en capítulo 4.
b) En el capítulo 6 (inversiones reales) se han registrado en el
ejercicio 1991 subvenciones para rehabilitación de monumentos en
ayuntamientos por 6.410.000 pesetas, que debieron considerarse como
transferencias de capital.
4.3.2.3. Operaciones financieras
Las obligaciones liquidadas por los capítulos 8 y 9 fueron, durante los
tres ejercicios fiscalizados, las siguientes:
Las obligaciones liquidadas por el primero de estos capítulos
corresponden fundamentalmente a anticipos salariales al personal
funcionario y laboral.
Como se ha señalado en el análisis de los ingresos, dentro del capítulo 9
del presupuesto de gastos se incluye la amortización anticipada de
diversos préstamos suscritos con el Banco de Crédito Local por un saldo
de 3.769.239.978 pesetas, que se financió con la suscripción de un
préstamo de igual cuantía con la Caja de Ahorros de Castilla-La Mancha.
4.3.2.4. Mandamientos de pago26
a) Operaciones en firme27
En el análisis de 307 mandamientos de pago, por importe de 1.444.991.541
pesetas, muestra que representa, respectivamente, el 1% y el 3% del
colectivo, se han observado las siguientes irregularidades:
a) Con carácter general, los documentos de contracción del gasto del
ejercicio 1991, previos a la expedición del mandamiento de pago, no
figuran aprobados ni firmados por el correspondiente ordenador del gasto.
b) Los expedientes del 15% de los mandamientos, por un montante de
88.077.171 pesetas, no incluyen los documentos necesarios que justifiquen
adecuadamente el gasto realizado, al carecer de factura o documento
alternativo acreditativos de la prestación del servicio o del destino de
las transferencias a terceros. En particular, hay que destacar las
siguientes subvenciones a Consorcios en los que participa la Diputación y
a otras actividades, de las que en ambos casos no consta acreditación
alguna de su ingreso en la tesorería de aquéllos ni de su aplicación a
los fines previstos:
-- 1991: 7.000.000 de pesetas al Consorcio de Servicios Culturales y
2.857.900 pesetas en concepto de «Ayudas a domicilio nómina de enero».
-- 1992: 10.000.000 de pesetas al Consorcio de Consumo y 9.500.000
pesetas al Consorcio de Servicios Sociales de Ayuda a Domicilio.
26 Los anexos 7 y 8 relacionan los mandamientos de pago incluidos en las
correspondientes muestras con las irregularidades detectadas.
27 Como consecuencia de las alegaciones, se suprimen en este epígrafe el
último párrafo del apartado a) y el apartado b) del Proyecto de Informe
remitido a alegaciones.
Comoquiera que estos hechos presentan indicios que pudieran dar lugar a
la exigencia de responsabilidad contable por alcance, de conformidad con
lo establecido en el artículo 46 de la LFTCu se remitirá testimonio de
los mismos a la Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas.
c) Una parte de los mandamientos incumple los principios
presupuestarios de temporalidad y especialidad, por cuanto el 13% de las
operaciones se ha imputado a ejercicio económico distinto del de su
efectiva contracción, en tanto que el 25% de los mandamientos, por
importe de 279.258.135 pesetas, se ha aplicado a partida presupuestaria
inadecuada.
d) En 3 expedientes no existe la necesaria concordancia entre sus
diversos documentos, destacando el correspondiente a «Adquisición de
Gasóleo», por cuanto en la propuesta figura la cantidad de 40.000 litros
por un precio global de 1.514.240 pesetas, en tanto que en factura se
reduce el suministro a 38.280 litros, a pesar de que el importe total no
se modifica (1.514.240 pesetas).
b) Operaciones a justificar
Los pagos a justificar presentan las siguientes deficiencias en su
acreditación, obtenidas del análisis de una muestra de 32 órdenes --el
34% de las 95 expedidas durante los tres ejercicios fiscalizados-- por
63.500.560 pesetas --el 68% del importe global (93.179.541 pesetas)--:
a) En el 19% de los mandamientos, por un montante de 10.285.000
pesetas, no se incluyen una parte de las facturas que se relacionan en el
expediente, importando la falta de justificación 79.194 pesetas28.
b) El 13% de los pagos se justifican con posterioridad al plazo
establecido, rebasando a éste en una media entre 3 y 4 meses.
c) En el 19% de los mandamientos se incluyen facturas de fecha
anterior a la emisión del mandamiento, por lo que se desvirtúa la
naturaleza del pago a justificar al no cumplirse los requisitos exigidos
para el mismo en las normas de aplicación, ya que en la fecha de su
expedición se conocía, con exactitud, la naturaleza y el importe de la
operación.
d) Los justificantes de uno de los mandamientos, por 3.000.000 de
pesetas, figuran expedidos a nombre del «Consorcio del Pacto por
Albacete», cuando los fondos han sido librados con cargo a la
Diputación29.
Debe señalarse, además, que un 16% de los mandamientos de pago a
justificar han sido objeto de reparos por el Interventor, sin que se
acredite que aquéllos hayan sido solventados. Entre los motivos de estos
reparos hay que señalar el pago mediante libramiento a justificar del
coste de adquisición de bienes inventariables o el incumplimiento de las
normas fiscales, al no figurar en factura el nombre de la empresa o su
Código de Identificación Fiscal.
28 Si bien en el Trámite de alegaciones se presentan justificantes por
una parte del montante global, aún subsisten sin justificar 79.194
pesetas, por lo que solamente se modifica la cuantía no acreditada.
29 No puede asumirse el contenido de las alegaciones, puesto que si los
mandamientos de referencia corresponden a una subvención a otra
institución independiente de la Diputación, la aplicación de aquélla
debería ser a los capítulos 4 o 7 del presupuesto, y realmente aparece
consignada en el capítulo 6, como si se tratase de una inversión de la
entidad concedente.
4.4. Remanente de Tesorería
El remanente de Tesorería que se consigna en la liquidación de los
presupuestos de los tres ejercicios fiscalizados presenta la siguiente
composición:
Respecto a los ejercicios 1991 y 1992, en los que el remanente de
tesorería ha sido negativo, la Corporación no dio cumplimiento a ninguna
de las opciones señaladas en el artículo 174 de la LHL, que establece que
en caso de que el remanente de tesorería resulte negativo, la Corporación
deberá proceder, en la primera sesión que celebre, a la reducción del
gasto del nuevo presupuesto por cuantía igual al déficit producido; si
ello no fuera posible, deberá recurrirse a concertar operaciones de
crédito con determinadas condiciones, y, en caso de no adoptarse ninguna
de estas medidas, el presupuesto del ejercicio siguiente deberá aprobarse
con un superávit inicial de cuantía no inferior al mencionado déficit.
En el cálculo del remanente de tesorería se ha incurrido en las
siguientes irregularidades:
a) En el cálculo del remanente de los ejercicios 1991 y 1992 no se
incluyen los deudores pendientes de cobro ni los acreedores pendientes de
pago del Servicio Provincial de Recaudación, con lo que en este supuesto
también se incumple el artículo 172.2 de la LHL.
b) No se han concretado ni cuantificado, para ninguno de los
ejercicios, los saldos deudores de difícil o imposible recaudación, que
minorarían las cuantías de los derechos pendientes de cobro, a tenor de
lo señalado en el artículo 172.2 de la LHL.
c) En el ejercicio 1991 no se ha determinado el remanente de
tesorería vinculado a gastos con financiación afectada, vulnerándose la
exigencia del mencionado artículo 172.2 de la LHL. Asimismo, en los
ejercicios de 1992 y 1993 el importe consignado como remanente de
tesorería afectado se ha obtenido mediante una evaluación extracontable
del importe de los recursos liquidados o existentes en la tesorería que,
a juicio del correspondiente servicio de la Diputación, no eran de libre
disposición, por lo que se han incumplido las Reglas 353 y 380.2 de la
Instrucción de Contabilidad de 17 de julio de 1990, que determinan que
dicho remanente de tesorería aplicado a gastos con financiación afectada
se calculará sumando las desviaciones de financiación positivas al final
del ejercicio.
30 Los anexos 14 y 15 incluyen, respectivamente, los balances de
situación a 31-12-1992 y 31-12-1993 y las cuentas de resultados de los
ejercicios de 1992 y 1993.
5. ESTADOS FINANCIEROS30
Los datos del primer balance de situación a 1 de enero de 1992, formado
por la Diputación en cumplimiento de la Orden del Ministerio de Economía
y Hacienda de 31 de mayo de 1991, se han obtenido, en defecto de la
cuenta de Administración del Patrimonio no elaborada por la Diputación,
de los datos que aparecen en la rectificación anual a 31 de diciembre de
1991 del Inventario de bienes elaborado con referencia al cierre de 1990
y aprobado por el Pleno de 26 de septiembre de 1991. Los bienes que
integran dicho Inventario se clasifican en los siguientes grupos
genéricos:
Respecto a la composición del Inventario hay que señalar lo siguiente:
a) Los bienes de inmovilizado aparecen contabilizados según el
precio de mercado, por lo que se contraviene lo establecido en Plan
General de Contabilidad Pública adaptado a la Administración Local, anexo
a la Instrucción de Contabilidad de 17 de julio de 1990, cuyo criterio de
valoración II A) señala que los bienes comprendidos en el inmovilizado
material se valorarán al precio de adquisición o al coste de producción.
b) Los bienes inventariables se incorporan al balance de situación a
31 de diciembre de 1992 por un valor de 10.719.260.624 pesetas, cifra que
supera sensiblemente a la que aparece en la rectificación del Inventario
a dicha fecha (8.993.634.615 pesetas). Similar deficiencia concurre en el
balance a 31 de diciembre de 1993, cuyo saldo (14.798.265.183 pesetas) es
notablemente superior al de la rectificación del Inventario a esa fecha
(9.254.347.603 pesetas). Esta irregularidad es debida, fundamentalmente,
a que ni en el Inventario ni en sus sucesivas rectificaciones se incluyen
las inversiones en infraestructuras y bienes destinados al uso general.
c) En la rectificación del Inventario a 31 de diciembre de 1992 se
omitieron, sin justificación alguna, valores mobiliarios por 64.567.000
pesetas, que estaban reflejadas en la rectificación del ejercicio
anterior, por cuanto dichos valores vuelven a aflorar en la rectificación
del Inventario a 31 de diciembre de 1993.
d) La Diputación no ha traspasado contablemente, ni en consecuencia
formado Inventario propio y específico de los bienes cedidos a los
Organismos Autónomos «Provincial de Gestión Tributaria de Albacete» e
«Instituto de Estudios Albacetenses», y a la Sociedad Mercantil Instituto
Técnico Agronómico Provincial, S. A. (ITAP), omisión contraria a lo
señalado en el artículo 17.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades
Locales (RBEL), aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, que
exige la formación de inventarios separados de los
bienes y derechos pertenecientes a entidades con personalidad jurídica
propia y dependientes de las Corporaciones Locales.
e) Los bienes recibidos en herencia (1.420.880.760 pesetas,
materializadas en terrenos y valores mobiliarios) no se integran en los
epígrafes específicos de cada uno de ellos, apareciendo aquéllos de forma
separada en el Inventario.
5.1. Inmovilizado material e inversiones en infraestructuras y bienes
destinados al uso general31
a) El balance de situación a 31 de diciembre de 1992 incorpora
aumentos, respecto al del 1 de enero de dicho año, por 2.120.332.775
pesetas, correspondientes a inmovilizado material (141.699.053) e
inversiones en infraestructuras y bienes destinados al uso general
(1.978.633.722 pesetas). Sobre dichos incrementos hay que señalar lo
siguiente:
-- Los aumentos del inmovilizado material (141.699.053 pesetas) son muy
inferiores a los que aparecen registrados por rectificación en el
Inventario a 31 de diciembre de 1992 (450.547.910 pesetas), no siendo
posible verificar las causas de esta deficiencia ante la falta de
correlación entre los epígrafes del Inventario y las cuentas del balance.
-- En la cuenta «203 - Maquinaria, instalaciones y utillaje» se
registraron indebidamente los siguientes conceptos:
* Impresión de catálogos y compra de papel por 16.580.300 pesetas, que
corresponde a gastos en bienes corrientes y servicios (capítulo 2).
* Adquisición de un autocar y una furgoneta por un total de 19.084.100
pesetas, a incluir en la cuenta «204 - Elementos de transporte».
-- La cuenta «230 - Inmovilizado pendiente de clasificar» incluye
indebidamente 32 acciones de la Sociedades Anónima de Progreso
Empresarial de Albacete (SAPEAL), por un valor de 8.000.000 de pesetas, y
940 acciones, por un valor de 4.704.000 pesetas, de la Sociedad de
Desarrollo Industrial de Castilla-La Mancha (SODICAMAN).
-- En la cuenta «221 - Infraestructuras y bienes destinados al uso
general» se incluyen obras en ejecución de los Planes Provinciales de
Obras y Servicios vigentes en 1992 por 1.970.305.698 pesetas. Gran parte
de las obras de estos Planes son de titularidad de los municipios de la
Provincia, por lo que no procede que la totalidad de las mismas figure en
las cuentas de la Diputación.
31 El anexo 16 detalla la composición y evolución del inmovilizado según
el Inventario para el ejercicio 1991 y según el balance de situación para
los ejercicios 1992 y 1993.
El balance de situación a 31 de diciembre de 1993 refleja incrementos del
inmovilizado por 1.726.002.147 pesetas, correspondiendo al inmovilizado
material 60.756.961 pesetas y a inversiones en infraestructuras y bienes
destinados al uso general 1.665.245.186 pesetas. Sobre dichos aumentos
hay que señalar lo siguiente:
-- Las variaciones del inmovilizado material a 31 de diciembre de 1993
(60.756.961 pesetas) son inferiores a las registradas en la rectificación
de inventario a dicha fecha (196.145.988 pesetas).
-- En la cuenta «221 - Infraestructuras y bienes destinados al uso
general» se incluyen obras en ejecución de los referidos Planes
Provinciales de Obras y Servicios vigentes en 1993 por 1.665.245.186
pesetas, que corresponden en su mayor parte a obras de titularidad
municipal y, por consiguiente, no procede su inclusión en las cuentas de
la Diputación.
La Corporación no ha dotado, en ninguno de los ejercicios fiscalizados,
las cuentas de amortización del inmovilizado que reflejen su
depreciación.
5.2. Inmovilizado financiero
Su evolución durante los tres ejercicios fiscalizados ha sido la
siguiente:
En la composición de dichas partidas se observa lo siguiente:
a) La cuenta «valores mobiliarios» refleja, entre otras partidas,
las acciones de las siguientes sociedades participadas por la Diputación:
-- Sociedad Anónima de Progreso Empresarial de Albacete (SAPEAL):
8.000.000 de pesetas, que equivalen al 66,7% de su capital social.
-- Sociedad Mercantil Instituto Técnico Agronómico Provincial, S. A.
(ITAP): 7.000.000 de pesetas, que equivalen al 70% de su capital social.
-- Sociedad de Desarrollo Industrial de Castilla-La Mancha, S. A.
(SODICAMAN): 38.400.000 pesetas, cifra equivalente al 4,8% de su capital
social.
Esta cuenta no incluye la totalidad de las acciones que de ambas
sociedades son propiedad de la Diputación, puesto que, como se ha
señalado anteriormente, en la cuenta «230 - Inmovilizado pendiente de
clasificar» aparecen indebidamente los siguientes activos financieros:
-- 32 acciones, por un valor de 8.000.000 de pesetas, de la Sociedad
Anónima de Progreso Empresarial de Albacete (SAPEAL).
-- 940 acciones, por un valor de 4.704.000 pesetas, de la Sociedad de
Desarrollo Industrial de Castilla-La Mancha, S. A. (SODICAMAN).
Asimismo, en la mencionada cuenta 230 se incluyen indebidamente títulos
de Deuda pública por 1.340.000 pesetas, que, en consecuencia, tampoco
aparecen reflejados en el inmovilizado financiero.
b) La cuenta «Depósitos a largo plazo» se utiliza para registrar las
deudas pendientes por reintegro de los anuncios a cuenta de los
adjudicatarios de contratos suscritos con la Diputación, por lo que
aquélla no puede considerarse como inmovilizado financiero sino que
deberá figurar en la cuenta transitoria «575 - Partidas pendientes de
aplicación», hasta el reintegro de dichos gastos.
c) El saldo de la cuenta «Préstamos a largo plazo al Sector
público», que solamente aparece en el balance de situación a 31 de
diciembre de 1993, se corresponde con la deuda por 17 préstamos
concertados por la Diputación con el Banco de Crédito Local entre los
años 1978 y 1991 para atender la financiación parcial de las inversiones
de los ayuntamientos en los diferentes Planes Provinciales de Obras y
Servicios, que la Diputación ha satisfecho directamente a través de
dichos fondos y posteriormente ha recibido de los respectivos
Ayuntamientos la amortización de los mencionados créditos. Teniendo en
cuenta que estas operaciones se han suscrito con anterioridad a 1991,
deberían figurar en los balances de situación al cierre de todos los
ejercicios fiscalizados, circunstancia que no se ha producido.
Respecto a esta cuenta, la Diputación no ha aportado los documentos que
sustenten la totalidad de la deuda, calculada extracontablemente, por lo
que no puede concluirse que el saldo que se incluye en el balance se
corresponda exactamente con la deuda exigible a dichos ayuntamientos.
5.3. Deudores32
Los derechos pendientes de cobro que figuran en el capítulo 0 (Resultas)
en el presupuesto de 1991, así como en la Agrupación de ejercicios
cerrados de los años 1992 y 1993, importan las cuantías que se reflejan
en el siguiente cuadro:
Sobre estas cifras hay que señalar lo siguiente:
32 El anexo 9 refleja la ejecución presupuestaria de los derechos de
ejercicios cerrados.
-- Al cierre de 1990 se anularon la totalidad de los derechos pendientes
de cobro, que fueron indebidamente incorporados como operaciones del
presupuesto corriente del ejercicio 1991. Además, en este último
ejercicio afloran, por rectificación, 73.588.946 pesetas, que no se
corresponden con derechos efectivos de cobro sino que se trata de un
fondo que financia obligaciones de pago, asimismo incorporadas por
rectificación, pero por un importe ligeramente inferior (73.397.908
pesetas).
-- Los derechos pendientes de cobro al cierre del presupuesto se generan
en el propio ejercicio con importes del 75 y 72%, respectivamente, para
los años 1992 y 1993.
-- El principal componente de estos derechos (35% y 39% de los totales en
los ejercicios 1992 y 1993, respectivamente) está constituido por
operaciones del capítulo 4 (transferencias corrientes) y por el capítulo
8 (activos financieros) --21 y 19% de los totales en los ejercicios 1992
y 1993--, mientras que para los ingresos tributarios estos derechos
solamente representan el 20% en 1992 y el 17% en 1993.
Las partidas que conforman los saldos anteriores están justificadas
mediante las correspondientes relaciones nominales de deudores, aunque en
1992 no figura globalizada la deuda con cada uno de dichos deudores,
puesto que aquélla se distribuye entre los diferentes capítulos y
artículos del presupuesto. Además, la fiabilidad de dichas relaciones y
de sus respectivos importes está condicionada por las siguientes
deficiencias:
a) En la formación del balance de situación a 1 de enero de 1992,
exigida en el SICAL, se transfieren 1.253.994.258 pesetas a la cuenta
«431 Deudores por derechos reconocidos», al haberse modificado el saldo
inicial sin haberse tramitado el correspondiente expediente de
rectificación, si bien la cuantía de dicha modificación es irrelevante
(11.517 pesetas).
b) En el ejercicio 1993 se realizaron modificaciones de derechos
pendientes de cobro, incrementando su saldo en 235.974.381 pesetas, que
corresponden al capítulo 4 (transferencias corrientes), y disminuyendo
aquél con bajas por 199.900.491 pesetas, que se refieren al capítulo 7
(transferencias de capital). En ningún caso se ha procedido a la
tramitación de los expedientes de rectificación de saldos, prescripción,
insolvencia y/o baja, previstos en las Reglas 188 y 189 de la Instrucción
de Contabilidad de 17 de julio de 1990.
c) La mayor parte del saldo de deudores corresponde a 20
ayuntamientos de la Provincia, cuya deuda, al cierre del ejercicio 1993,
ascendía a 1.065.152.051 pesetas --el 33% del total--. Del contraste de
la información de la Diputación con las cuentas rendidas al Tribunal de
Cuentas por los diferentes ayuntamientos se evidencia una falta de
concordancia en la composición de los saldos contables, sin que sea
posible analizar las causas de las diferencias ante la disparidad de
criterios contables utilizados por la Diputación y los mencionados
ayuntamientos.
5.4. Tesorería33
Los saldos de las cuentas «570 - Caja» y «574 - Bancos» son, al cierre de
cada uno de los ejercicios fiscalizados, los siguientes:
33 En el anexo 17 se reflejan las actas de arqueo al cierre de cada uno
de los ejercicios fiscalizados.
Estos importes concuerdan con las respectivas actas de arqueo a dichas
fechas, si bien en su composición se han observado las siguientes
irregularidades:
a) Además de las que figuran en las actas de arqueo, la Diputación
es titular de las siguientes ocho cuentas bancarias, según la información
recibida de las respectivas entidades financieras:
-- Caja de Castilla-La Mancha: dos cuentas corrientes que, aunque tienen
el carácter de restringidas, figuran con saldos al cierre del ejercicio
por importes de 7.371.450 pesetas en 1991, 14.011.598 pesetas en 1992 y
3.630.092 pesetas en 1993, al no haberse incorporado los mismos a las
cuentas ordinarias de la Diputación.
-- Caja Rural: cuatro cuentas corrientes, dos de ellas restringidas y
que, al igual que las señaladas en el párrafo anterior, figuraban con
saldo deudor al cierre de los respectivos ejercicios, por importes de
3.915.396 pesetas en 1991, 6.983.575 pesetas en 1992 y 5.656.313 pesetas
en 1993. En las dos restantes, con un saldo conjunto a 31 de diciembre de
1993 de 31.602.952 pesetas, aparecen movimientos ajenos a la Diputación
ya que pertenecen al Hospital Psiquiátrico «Virgen de la Purificación» y
a la Residencia Asistida «San Vicente de Paúl». Además, según informes
remitidos por el Administrador de estos Centros a la Diputación, los
fondos depositados en ambas cuentas pertenecen a residentes en aquéllas.
-- Bancaja: dos cuentas corrientes, si bien sus saldos son, en conjunto,
de escasa cuantía (2.563 y 863 pesetas, respectivamente, a 31 de
diciembre de 1991 y 1992). Además, ambas cuentas fueron canceladas en
1993.
b) En el acta de arqueo a 31 de diciembre de 1991 se incluyen
incorrectamente como saldo de caja los anticipos concedidos y abonados a
través de la misma por un total de 12.725.000 pesetas. Además, en el
libro de caja no se refleja un traspaso de 86.774.454 pesetas de una
cuenta restringida del Banco de Crédito Local a la cuenta corriente con
esta misma entidad34.
c) En el saldo de bancos de todas las actas de arqueo aparecen
incorrectamente algunas operaciones de tesorería, por un montante de
149.476.722 pesetas en 1991 y 8.429.147 pesetas en 1992, y préstamos por
un importe de 17.594.290 pesetas en 1991 y 1992, y 25.428.224 pesetas en
1993.
34 Párrafo modificado parcialmente como consecuencia de las alegaciones.
d) En las actas de arqueo de la Diputación a 31 de diciembre de 1991
y 1992 se reflejan existencias por 18.681.826 pesetas y 27.610.737
pesetas, respectivamente, de las que era titular el Instituto de Estudios
Albacetenses, que en dichos ejercicios tenía la consideración de
Fundación Pública Provincial, con personalidad jurídica propia e
independiente de la de la Diputación.
5.5. Patrimonio. resultados pendientes de aplicación y subvenciones de
capital recibidas
Estas cuentas presentan los siguientes saldos al cierre de cada uno de
los ejercicios fiscalizados:
Analizada la composición de alguna de estas cuentas debe señalarse lo
siguiente:
a) La cuenta «107 - Patrimonio adscrito» únicamente refleja el valor
contable de los bienes muebles propiedad de la Diputación cedidos para
uso del Consorcio de Servicios Culturales, del que forma parte aquélla.
Sin embargo, ni en dicha cuenta ni en otras se incluye la adscripción de
los bienes muebles e inmuebles de la Diputación en favor de los
Organismos Autónomos Provinciales de Gestión Tributaria de Albacete e
Instituto de Estudios Albacetenses, de la Sociedad Mercantil Instituto
Técnico Agronómico Provincial, S. A. (ITAP), así como de los restantes
Consorcios en los que participa la Diputación.
b) La cuenta «108 - Patrimonio cedido» solamente recoge el valor
contable de los terrenos entregados por la Diputación Provincial al
Ayuntamiento de Albacete para ordenación del tráfico, pero no se incluyen
en la misma otras parcelas, en número al menos de veintiuna, que en el
Inventario de la Diputación figuran como cedidas a otras entidades
públicas, si bien en aquél no aparece valorada ninguna de dichas
parcelas.
c) En el balance de situación a 1 de enero de 1992, con el que se
procede a la apertura de la contabilidad según el SICAL, se incorporan
los resultados del ejercicio 1991 por 877.015.493 pesetas. Esta
incorporación, que afecta sensiblemente a la representatividad de las
cuentas, no está prevista en la Orden del Ministerio de Economía y
Hacienda de 31 de mayo de 1991, por la que se regula el procedimiento de
apertura de la contabilidad del mencionado SICAL35
5.6. Préstamos a largo plazo36
El endeudamiento a largo plazo presenta la siguiente evolución según los
balances de situación aprobados por la Corporación durante el período
fiscalizado:
35 Por identidad de contenido, a este párrafo le resultan de aplicación
las consideraciones que se incluyen en la nota número 3 de la página 11.
36 El anexo 18 relaciona las operaciones de crédito a largo plazo y su
evolución en el período fiscalizado según los estados de la deuda.
Respecto a alguna de las partidas que configuran esta rúbrica hay que
señalar lo siguiente:
a) La cuenta de Empréstitos recoge el saldo pendiente de amortizar
por cuatro emisiones de deuda pública realizadas por la Diputación entre
los años 1982 y 1985 para financiar sus planes de inversión.
b) El importe de la deuda viva por Préstamos a largo plazo que
figura en el cuadro anterior, concordante con el que se refleja en los
balances de situación, no coincide con los datos del Estado de la Deuda,
tanto para las disposiciones de fondos realizadas como para las
amortizaciones del principal.
Las operaciones de crédito concertadas en el período fiscalizado han sido
las siguientes:
Todas estas operaciones se ajustan, en sus condiciones, a las vigentes en
el mercado de capitales, destacando por su importe el préstamo concertado
el 26 de octubre de 1992 con la Caja de Ahorros de Castilla-La Mancha
(3.769.239.978 pesetas) para la refinanciación de parte de la deuda con
el Banco de Crédito Local, que se amortizó anticipadamente por este mismo
importe.
La carga financiera, establecida legalmente como suma de las
amortizaciones del principal de la deuda existente en cada uno de los
ejercicios fiscalizados y de los intereses devengados, presenta la
siguiente evolución:
En los ejercicios 1991 y 1992 la carga financiera supera el 25% previsto
en el párrafo 3 del artículo 54 de la LHL como límite máximo para
requerir autorización del Ministerio de Economía y Hacienda
--autorización que se ha producido en todos los casos--, lo que revela el
elevado nivel de endeudamiento de la Diputación.
Por otra parte, hay que señalar que todas las operaciones de tesorería
suscritas por la Diputación37 corresponden a renovaciones de otras
anteriores, por lo que tras las mismas se enmascaran auténticas
operaciones de crédito o préstamo, con lo que se vulnera lo dispuesto por
el artículo 52 de la LHL, que establece como finalidad de las operaciones
de esta naturaleza «atender necesidades transitorias de financiación».
Además, estas operaciones deberían ser tenidas en cuenta para el cálculo
de la carga financiera, con lo que la misma se incrementaría aún más,
superando en mayor medida el 25% previsto en el párrafo 3 del artículo 54
de la LHL, por lo que la carga financiera real sería la siguiente:
Además, en cinco de estas operaciones de tesorería se ha incumplido el
artículo 52 de la LHL, al superar aquéllas el 35% de los ingresos
liquidados por operaciones corrientes en el último ejercicio. Asimismo,
se vulnera el artículo 54.2 de la mencionada LHL al no haber solicitado
la Diputación la preceptiva autorización al Ministerio de Economía y
Hacienda.
c) La cuenta de Proveedores inmovilizado a largo plazo corresponde a
la deuda pendiente por adquisición de terrenos, naves y mejoras del
inmovilizado.
5.7. Acreedores a corto Plazo
El endeudamiento a corto plazo que figura en las cuentas rendidas
presenta la siguiente composición:
37 El anexo 19 relaciona las operaciones de tesorería concertadas por la
Diputación en el período fiscalizado.
Del análisis de algunas de estas partidas se deducen las siguientes
conclusiones:
5.7.1. Acreedores por obligaciones reconocidas38
Aunque todas las partidas que conforman los saldos de acreedores están
justificadas con las correspondientes relaciones nominales, su fiabilidad
está condicionada por las siguientes deficiencias e irregularidades39:
a) En las relaciones figuran deudas con denominaciones genéricas que
no permiten identificar al acreedor de la Corporación, y en otros casos
se consignan como tales a empleados de la Diputación sin relación alguna
con la deuda.
b) En 1992 se dan de baja obligaciones por 102.139.248 pesetas, sin
haberse tramitado el correspondiente expediente, debido a que los
conceptos a los que corresponden fueron incorporados, mediante la
correspondiente rectificación, indebidamente al presupuesto corriente de
1992, dado que pertenecían a ejercicios ya cerrados. Esta carencia de
expediente se presenta, asimismo, en las bajas producidas en 1993, por
272.695.759 pesetas, en las que, además, los documentos que soportan la
contabilización de las diferentes partidas no acreditan la razonabilidad
y pertinencia de la deuda.
c) Los datos obtenidos en respuesta a la circularización realizada a
proveedores y acreedores, de los que únicamente han dado respuesta un
26%, no concuerdan con los reflejados en la contabilidad de la
Corporación en los siguientes casos, sin que la Diputación haya
facilitado documentación o aclaraciones suficientes que justifiquen la no
conciliación de saldos:
-- Dos personas, que en las cuentas de la Diputación figuran como
acreedores, por unos saldos conjuntos de 7.391.500 pesetas, a 31 de
diciembre de 1992, y 1.200.766 pesetas, a 31 de diciembre de 1993,
declaran, en respuesta a la circularización, que son empleados de la
Diputación y que ignoran los motivos de la hipotética deuda a su favor.
-- En el proveedor Vicente Martínez existen las siguientes diferencias:
-- En el caso de Triturados Albacete, S. A., las diferencias son las
siguientes:
-- Para la empresa Electrosur, S. A., las diferencias son las siguientes:
Por otra parte, las obligaciones pendientes de pago que figuran en la
liquidación del capítulo 0 (Resultas en 1991 y Agrupación de ejercicios
cerrados para los ejercicios 1992 y 1993) al cierre de cada uno de los
ejercicios fiscalizados importan las cuantías siguientes:
En la liquidación del presupuesto de 1990 se cancelaron contablemente las
obligaciones pendientes de pago, que fueron irregularmente incorporadas
al presupuesto corriente del ejercicio 1991, a excepción de 73.397.908
pesetas, cuyos mandamientos de pago habían sido expedidos al cierre de
1990. En consecuencia, el presupuesto corriente de 1991 incluye
indebidamente gastos de ejercicios anteriores por un total de
4.066.410.158 pesetas, que equivalen al 28% del presupuesto definitivo.
6. CONTRATACION
Los datos más relevantes de los contratos formalizados en cada uno de los
ejercicios fiscalizados son los siguientes40:
a) Número de contratos suscritos
La fiscalización del Tribunal se ha realizado sobre 29 contratos4l, que
importan 10.426.421.784 pesetas y equivalen al 7% de los formalizados y
al 49% del importe de adjudicación, habiéndose observado las siguientes
deficiencias e irregularidades en las diferentes fases del procedimiento
contractual.
6.1. Contratos de obras
6.1.1. Actuaciones preparatorias
a) En dos expedientes --los números 1 y 6--, que equivalen al 15%
del total, se produce un fraccionamiento injustificado de la obra a
ejecutar, al no motivarse la división en fases del proyecto técnico,
realizándose aquélla incluso, en el primer supuesto, exclusivamente a
efectos de no exceder de la cuantía limitativa de la contratación directa
--50.000.000
de pesetas-- establecida en los artículos 120.1.3.º del TRRL, 37.3 de la
LCE y 117.3 del RGCE. Asimismo, en otros tres expedientes --los números
2, 7 y 9--, en los que también se ha producido un fraccionamiento de la
obra en fases, no consta la autorización administrativa que fundamente la
conveniencia de dicho fraccionamiento, lo que vulnera los artículos 21 de
la LCE y 58 y 59 del RGCE.
b) El proyecto técnico de las obras de «Ampliación del recinto
ferial expovica-Man, 2.ª fase» no incluye en su presupuesto, como
capítulo independiente, el estudio de seguridad e higiene, con lo que se
infringe el artículo 3.2 del Real Decreto 555/1986, de 21 de febrero.
c) Los proyectos de las obras números 10, 11, 12 y 13 no han sido
sometidos a información pública una vez tomados en consideración por la
Diputación y con carácter previo a su aprobación definitiva, por lo que
se vulnera lo señalado en el artículo 93 del TRRL.
d) La mayor parte de los proyectos no ha sido informada por la
Oficina de Supervisión o por los técnicos provinciales que ejerzan
similar función, con lo que se incumple lo dispuesto en los artículos 23
y 24 de la LCE y 73 y 76 del RGCE.
e) En los expedientes números 5, 8, 9, 10 y 12, el acta de replanteo
previo es anterior a la aprobación del proyecto, por lo que se vulnera lo
dispuesto en los artículos 24 de la LCE y 81 del RGCE, que exigen la
realización de estos trámites de forma inversa a la realmente ejecutada.
f) La tramitación de los pliegos de condiciones presenta las
siguientes deficiencias:
-- No han sido expuestos al público, a efectos de reclamaciones, los
pliegos de condiciones de los expedientes números 1, 7, 8, 9, 10, 11, 12
y 13, incumpliéndose lo establecido en el artículo 122.1 del TRRL.
-- Los pliegos de los expedientes números 3, 7, 8, 9, 10, 11, 12 y 13 no
han sido informados por la Secretaría de la Diputación, trámite exigido
en los artículos 24 de la LCE y 81, 82 y 83 del RGCE.
g) La Intervención de la Diputación, además de no haber formulado
reparo alguno respecto de las deficiencias señaladas anteriormente, en
los expedientes números 4, 11 y 12 no emitió el informe previo a la
aprobación del pliego de condiciones y a la apertura del procedimiento de
adjudicación, infringiendo lo dispuesto en los artículos 24 de la LCE y
83 y 84 del RGCE en relación con el 113.5.º del TRRL. Asimismo, en los
expedientes números 4 y 7 el Interventor no emite informe sobre la
declaración de urgencia de las obras, trámite exigido en el artículo
120.1.2.º del TRRL.
6.1.2. Selección, adjudicación y formalización42
a) En los expedientes números 11 y 12 no aparece justificada que la
urgencia que motiva la contratación directa sea consecuencia de
necesidades apremiantes que demandaran una pronta ejecución, según exige
en artículo 120.1.2.º del TRRL43.
b) En los contratos de «Terminación centro de tratamiento de
residuos sólidos urbanos» y «Construcción vertederos controlados en
Alcaraz (primer segregado)» no se acredita debidamente la previa consulta
de al menos tres empresas capacitadas para la ejecución de las obras, con
lo que se vulnera la concurrencia de ofertas, principio informador de la
contratación administrativa.
6.1.3. Ejecución, recepción y terminación
a) En la obra número 8 no se realiza la comprobación del replanteo y
en otras --las números 1, 2, 7 y 13-- aquél se efectúa transcurrido el
plazo de un mes desde la fecha de formalización del contrato, con lo que
se infringe lo dispuesto en el artículo 127 del RGCE.
b) En los expedientes números 1, 2 y 10 se ha incumplido el plazo de
ejecución del contrato, vulnerándose lo dispuesto en los artículos 45 de
la LCE y 137 del RGCE, sin que como consecuencia de este incumplimiento
se hayan impuesto las penalidades señaladas en el artículo 138 del RGCE.
c) En el expediente de las obras números 5, 8, 9, 10 y 13 no figura
acreditada la recepción definitiva, con lo que se infringen los artículos
55 de la LCE y 173 del RGCE44.
d) En los expedientes número 1: «Terminación Centro de tratamiento
de residuos sólidos urbanos» y 6: «Construcción parque de bomberos en
Villarrobledo (primer segregado)» se han modificado los proyectos
iniciales sin que ello sea consecuencia de necesidades nuevas o de causas
técnicas imprevistas, únicas circunstancias admitidas por el artículo 149
del RGCE para que se puedan acordar modificaciones en el proyecto de
obras. Además, en dichas modificaciones se han producido las siguientes
deficiencias45:
-- No han sido formalizadas en documento administrativo, como establece
el artículo 150 del RGCE.
-- Los precios unitarios del proyecto modificado de las obras de
«Terminación Centro de tratamiento de residuos sólidos urbanos», y como
consecuencia de ello su montante global, no coinciden con el importe
autorizado, habiéndose aprobado, en consecuencia, el proyecto sin base
documental que lo justifique. Además, las certificaciones de obra
expedidas toman como referencia el proyecto inicial, sin que en ninguna
de ellas se aluda al modificado, por lo que no existe justificación
alguna a la aprobación de aquél.
e) Las obras accesorias o complementarias de las de
«Acondicionamiento camino de Molinicos a Yeste A-11 del p.k. 2,643 al
7,000» deberían haber sido objeto de adjudicación independiente,
diferenciada de la de la obra inicial, cumpliendo todos los trámites
previstos tanto en
la LCE como en el RGCE para proceder a la selección del adjudicatario,
dado que:
-- Se adjudicaron antes de iniciarse las obras del proyecto principal.
-- Las razones de su realización no se justifican en el expediente, ya
que estas obras complementarias corresponden a otros puntos kilométricos
distintos del expediente principal.
-- Superan el 20% del precio del contrato.
Estas circunstancias infringen el artículo 153 del RGCE.
6.2. Contratos de suministros
6.2.1. Actuaciones preparatorias
a) En el expediente del equipamiento de «Instalaciones municipales
en Yeste» el objeto del contrato no está correctamente definido al no
especificarse las necesidades y características del mismo, aludiéndose
exclusivamente a un proyecto aprobado que no figura en dicho expediente,
incumpliéndose por ello el artículo 11 de la LCE.
b) En los suministros números 1, 2 y 3, equivalentes al 37,5% de la
muestra analizada, no figuran los informes razonados del servicio que
promueve la adquisición, exponiendo la necesidad, características e
importe calculado de los bienes a adquirir, y en los números 2, 4, 5 y 7
no consta la orden del órgano de contratación en la que se determine y
justifique la necesidad de su adquisición, requisitos todos ellos
exigidos en el artículo 241, apartados 1 y 2, del RGCE.
c) La tramitación de los pliegos de bases o condiciones presenta las
siguientes deficiencias:
-- En tres expedientes --los números 3, 6 y 8-- no han sido expuestos al
público, a efectos de reclamaciones, de conformidad con lo exigido en el
artículo 122 del TRRL.
-- En dos contratos --los números 6 y 8--, las cláusulas administrativas
de los pliegos de bases no han sido informadas por el Secretario de la
Corporación, y en uno --el número 2-- no se ha efectuado la intervención
crítica del gasto, con infracción de lo dispuesto en los artículos 246
del RGCE y 113 del TRRL46.
6.2.2. Selección, adjudicación y formalización47
a) En el «Suministro de dos vehículos autobombas urbanas» se han
vulnerado los principios de publicidad y concurrencia en la selección del
adjudicatario, al no justificarse las causas de reconocida urgencia que
motivan el sistema de adjudicación elegido --contratación directa--, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 120 del TRRL, máxime cuando se
supera en más del doble el plazo de ejecución del contrato. Además, en
este expediente no se acredita debidamente que se haya interesado por el
órgano de contratación la oferta de tres o más empresarios relacionados
con el objeto del contrato, conforme exige el artículo 247 del RGCE.
b) El informe técnico de los contratos números 1, 2 y 3 no realiza
la adecuada ponderación y evaluación de las ofertas presentadas en
relación con los criterios de selección determinados en los pliegos de
condiciones48.
c) En ninguno de los suministros consta el documento de
formalización del contrato, infringiéndose lo dispuesto en el artículo
254 del RGCE, y en la práctica totalidad de aquéllos --sólo se exceptúan
de esta deficiencia los números 6 y 8-- no se acredita el abono por el
contratista de los gastos generados por los anuncios de licitación.
6.2.3. Ejecución, recepción y terminación
En todos los contratos, a excepción del de «Carrozamiento de 4 unidades
de chasis forestales pesados con destino al SEPEI», se incumplen los
plazos de ejecución del contrato, infringiéndose lo dispuesto en los
artículos 45 de la LCE y 261 del RGCE, destacándose especialmente el
contrato de «Suministro de dos vehículos autobombas urbanos», cuyo plazo
de ejecución real supera en más del doble al de tres meses inicialmente
convenido, desvirtuándose con ello la urgencia declarada que motivó su
adjudicación por contratación directa.
6.3. Contratos de crédito
Las principales anomalías que se han detectado en el análisis de estos
contratos parten de que la Diputación considera estas operaciones como
contratos bancarios sometidos al derecho mercantil, interpretación no
concordante con lo dispuesto en los artículos 112.2 del TRRL, 4 de la LCE
y 7 del RGCE, que tratan dichas operaciones como contratos
administrativos especiales. Partiendo de esta premisa, las principales
deficiencias e irregularidades observadas se sintetizan en los siguientes
apartados.
6.3.1. Actuaciones preparatorias
a) La Diputación ha suscrito un contrato de «Préstamo a largo plazo
para planes provinciales» (693.457.997 pesetas) a pesar de no tener
capacidad para hacer frente a las cargas financieras derivadas del mismo,
según se deduce del informe emitido por la Intervención de la Corporación
con fecha 12 de julio de 1993.
b) El informe económico-financiero del expediente número 2
(2.200.000.000 de pesetas) no analiza la capacidad de la Diputación para
hacer frente, en el tiempo, a las obligaciones inherentes a la operación,
requisito señalado en el artículo 53 de la LHL. Además, la Diputación
podría tener dificultades económicas en un futuro inmediato
al no alcanzar la operación de tesorería concertada ni siquiera para
atender todas las obligaciones previstas para los tres últimos meses del
año.
c) En los expedientes números 1 y 2 no se incluye la certificación
del Interventor acreditativa de la existencia de consignación
presupuestaria anual ni la de retención de crédito para su imputación a
ejercicios futuros, para atender los pagos derivados de los intereses y
amortizaciones del principal.
d) En ninguno de los expedientes analizados consta la existencia y
aprobación de un pliego de cláusulas económico-administrativas que
establezca los pactos y condiciones definitorios de los derechos y
obligaciones a asumir por cada una de las partes como requisito previo,
de conformidad con el artículo 14 de la LCE, a la perfección y, en su
caso, licitación de todo contrato, limitándose la Diputación a aceptar
las condiciones establecidas por las entidades financieras.
e) En el expediente número 5 no consta que se haya solicitado la
preceptiva autorización del Ministerio de Economía y Hacienda, exigida en
el artículo 54 de la LHL.
6.3.2. Selección, adjudicación y formalización
a) En el contrato número 3 se infringen los principios de
publicidad, concurrencia y economía, ya que el órgano de contratación no
ha realizado prospección del mercado de capitales ni previa consulta a
otras entidades financieras, a fin de obtener las condiciones más
beneficiosas.
b) En el expediente número 1 no figura el informe que analice las
ofertas presentadas por las entidades financieras consultadas a efectos
de proceder a la selección de aquélla que ofrezca mayores ventajas.
c) En ninguno de los expedientes analizados consta que las entidades
financieras hayan acreditado su inscripción en el Registro Oficial del
Banco de España, su personalidad jurídica, la justificación del poder de
su representante, los requisitos de capacidad y compatibilidad para
contratar con la Administración y estar al corriente de las obligaciones
tributarias o con la Seguridad Social, requisitos todos ellos exigidos en
el artículo 9 de la LCE para la validez de los contratos.
d) Los documentos en los que se han formalizado estos contratos no
han sido autorizados por el Secretario de la Diputación, a pesar de que
el artículo 113.6 del TRRL señala que el contrato se formalizará en
escritura pública o en documento administrativo, dando fe, en este caso,
el Secretario de la Corporación.
e) En el acuerdo de aprobación del «Préstamo a largo plazo para
planes provinciales» no se prevé el gasto para el abono de la comisión de
apertura del 0,50%, que figura posteriormente en la póliza suscrita.
6.3.3. Ejecución
La operación especial concertada para anticipar a los ayuntamientos la
recaudación de los Impuestos sobre Bienes Inmuebles y sobre Actividades
Económicas, gestionados por la Diputación, que ascendió a 800.000.000 de
pesetas, no se cancela antes de finalizar el ejercicio, con lo que se
incumple lo dispuesto en el artículo 130.2 de la LHL.
6.4. Otros contratos
a) En ninguno de los expedientes examinados se justifica por el
órgano de contratación la insuficiencia, la falta de adecuación o la
conveniencia de no ampliación de los medios personales y materiales con
que cuenta la Entidad para cubrir las necesidades que se trata de
satisfacer, incumpliéndose lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto
1005/1974, de 4 de abril, por el que se regulan los contratos de
asistencia.
b) En el pliego de condiciones del contrato para la realización del
«Curso de formación técnica informática» se exige clasificación del
contratista, aun cuando el artículo 1 del Real Decreto 609/1982, de 12 de
febrero, por el que se dictan las normas para la clasificación de las
empresas consultoras y de servicios, sólo lo considera requisito
indispensable para aquellos contratos cuyo presupuesto total sea superior
a 10.000.000 de pesetas, si bien el artículo 12 de la Orden del
Ministerio de Economía y Hacienda de 24 de noviembre de 1982 señala que
cuando el contrato no sea superior a 10.000.000 de pesetas y el licitador
presente declaración de no rebasar esta cifra en contratos adjudicados y
en vigor, no le será exigible clasificación alguna. Por otra parte,
posteriormente no consta que el adjudicatario tenga la clasificación
exigida.
c) En ninguno de los contratos analizados se acredita la
personalidad de los adjudicatarios y que éstos estén al corriente de sus
obligaciones con la Seguridad Social.
7. SERVICIOS PROVINCIALES
La Diputación Provincial de Albacete no ha elaborado, para ninguno de los
ejercicios fiscalizados, las memorias justificativas del coste y
rendimiento de los diferentes servicios públicos prestados en el ámbito
competencial regulado en el artículo 7 de la LRBRL, exigidas en el
artículo 192 de la LHL. No obstante, del análisis de los datos técnicos y
de gestión de aquéllos se deducen, como más significativas, las
siguientes deficiencias e irregularidades en la gestión de estos
servicios:
a) La Imprenta Provincial no desarrolló ninguna actividad durante
gran parte del período fiscalizado, debido a un derrumbe en sus
instalaciones y a la no utilización de otros locales para el ejercicio de
su actividad.
b) El Hospital Psiquiátrico Provincial, propiedad de la Diputación,
presenta un precario nivel de mantenimiento y una ocupación inferior al
50% de su capacidad, siendo especialmente destacable que no se utilizan
una gran parte de sus instalaciones (gimnasio, polideportivo, salón de
actos, etcétera).
c) El Centro para Lonjas y Exposiciones solamente es utilizado para
la celebración de dos ferias anuales y otras convencionales muy
esporádicas.
d) Algunos edificios de la Diputación previstos para centros
educativos han sido abandonados, sin haberse utilizado para otros fines
alternativos.
e) El Servicio de Asistencia a Municipios desarrolló una actividad
muy inferior a la que requerirían las Entidades de la Provincia, dado que
sólo cuenta con una plantilla de seis trabajadores que deben cubrir una
amplia gama de actividades: asesoría jurídica, económica, urbanística,
contable, etcétera, así como la asistencia, supliendo los puestos de
Secretario-Interventor, a aquellos ayuntamientos de la Provincia que no
disponen de funcionario que preste esta actividad.
f) La gestión de las fincas agrícolas de la Diputación es
susceptible de una mayor intensificación, debido a que no se cultivan la
totalidad de los terrenos útiles para ser aprovechados y a que los
recursos ganaderos están muy por debajo de la capacidad de las
instalaciones destinadas a estos fines.
g) Los objetivos planteados por los servicios de Salud, Consumo,
Sociales, Educación y Cultura han sido excesivamente ambiciosos y, en
determinados casos, existió una duplicidad con los servicios prestados
por otras Administraciones Públicas.
8. SOCIEDADES MERCANTILES
Las principales deficiencias en la gestión económico-financiera de
algunas de las Entidades pertenecientes a la Diputación se sintetizan en
los siguientes apartados:
8.1. Sociedad Mercantil Instituto Técnico Agronómico Provincial, S. A.
(ITAP)
Fue constituida en 1986 con un capital inicial de 3.000.000 de pesetas,
ampliado en 1992 hasta 10.000.000 de pesetas, siendo la Diputación
titular del 70% del mismo y perteneciendo el resto a Cooperativas
Agrícolas Albacetenses S. C. L. y Agrocaja, S. A. Su objeto social es la
explotación de las fincas agrícolas propiedad de la Diputación, la
investigación y el desarrollo agrícola, gestión del mercado regional de
ganado y Lonja informativa y de exposiciones agrícolas (Expovicaman,
Agro-92, etcétera).
Las principales observaciones respecto a la gestión económico-financiera
de esta Sociedad son las siguientes:
a) En su patrimonio no están integrados los terrenos y
construcciones gestionados, constituyendo su activo material únicamente
la maquinaria, mobiliario y equipo de transporte.
b) Del estado comparativo de los balances de situación49 se deduce
un importante incremento de sus deudas, financiadas fundamentalmente con
créditos de entidades financieras.
c) Las cuentas de pérdidas y ganancias50 de los tres ejercicios
fiscalizados presentan un saldo cero, dado que la Diputación cubre el
correspondiente déficit de explotación, que ascendió a 95.643.336,
210.574.392 y 65.930.897 pesetas, respectivamente, para 1991, 1992 y
1993.
d) Las cuentas anuales incluyen memorias reflejando estados
parciales de explotación de las diferentes actividades de la Sociedad
(producción agrícola, ganadera, investigación, exposiciones, etcétera),
de las que se deduce que con los beneficios obtenidos por la explotación
agrícola y ganadera, junto con las subvenciones que fueron aportadas
fundamentalmente por la Diputación, se financian las actividades de
investigación y promoción agrícola.
8.2. Sociedad Anónima de Progreso Empresarial de Albacete (SAPEAL)
Se constituyó en 1983 con un capital inicial de 12.000.000 de pesetas,
aportando la Diputación 8.000.000 de pesetas y suscribiendo el resto el
Ayuntamiento de Albacete y diversas organizaciones de empresarios,
constituyendo su objeto social la promoción de empresas en la Provincia.
A tal efecto, a través de esta sociedad la Diputación canalizó diversas
subvenciones a empresarios, que ascendieron a 30.045.553 pesetas,
6.357.721 pesetas y 670.168 pesetas, respectivamente, en 1991, 1992 y
1993.
La Diputación Provincial de Albacete aportó 29.500.000 pesetas en 1995
para la cobertura de las pérdidas acumuladas, a través de una ampliación
de capital suscrita totalmente por aquélla.
La Sociedad está en la actualidad en proceso de liquidación.
Las deficiencias más destacables en la gestión de esta Sociedad son las
siguientes:
a) La sociedad no remitió a la Diputación, en ninguno de los
ejercicios fiscalizados, los programas anuales de actuación, inversiones
y financiación (PAIF) previstos en los artículos 149.3 de la LHL y 12.a)
del Real Decreto 500/1990.
b) Los balances de situación51 de los ejercicios fiscalizados
reflejan el progresivo deterioro patrimonial de la sociedad hasta llegar
a una situación de quiebra técnica, incumpliendo los artículos 163 y 260
del Texto Refundido de la Ley de Sociedades Anónimas, aprobado por Real
Decreto Legislativo 1564/1989, de 22 de diciembre.
c) Las cuentas de pérdidas y ganancias52 reflejan una progresiva
carencia de ingresos que dio lugar a las cuantiosas pérdidas acumuladas.
d) A 31 de diciembre de 1993 la sociedad no había ingresado a la
Hacienda Pública las retenciones del Impuesto sobre la Renta de las
Personas Físicas correspondiente a los ejercicios de 1991, 1992 y 1993,
que ascendieron a 4.958.582 pesetas.
9. CONCLUSIONES
9.1. Sobre el sistema de control interno
La inexistencia, durante el período fiscalizado, de un organigrama y de
un reglamento orgánico que estableciesen
la interrelación entre las diferentes unidades de gestión y servicios de
la Diputación, unida a otros hechos, ha originado que el sistema de
control interno presentase diversas deficiencias y debilidades,
destacándose en particular las siguientes:
l.ª Las anotaciones de los estados de tesorería en los ejercicios
1992 y 1993 no guardan la necesaria concordancia con las de los libros de
caja. Esta falta de correlación concurre, asimismo, en las referencias
numéricas que aparecen en las órdenes de pago con las de los documentos
relativos a las fases previas a dicho pago.
2.ª A lo largo de los tres ejercicios fiscalizados han coexistido una
pluralidad de procedimientos de recaudación o cobro de los diferentes
ingresos de la Diputación, lo que no permite garantizar el efectivo abono
de todos los recursos en las arcas provinciales ni su reflejo contable.
3.ª La Diputación no ha dispuesto, en el período fiscalizado, de una
única Unidad encargada de la gestión de las diferentes compras, que se
realizan por todas las dependencias administrativas. Esta dispersión
dificulta el control de los proveedores y origina retrasos y deficiencias
en el registro de las operaciones y su pago. Además, esta deficiencia se
ve agravada por la existencia, en las Bases de ejecución de los
presupuestos, correlativas con las normas para la realización de compras
aprobadas por el Pleno de la Diputación, de hasta dieciocho
procedimientos distintos para la adquisición de bienes o servicios.
4.ª En el otorgamiento de subvenciones a terceros, su justificación y
control se han incumplido, durante el ejercicio 1991 y en el primer
semestre de 1992, los requisitos regulados en las Bases de ejecución de
los presupuestos.
5.ª El registro en libros de los movimientos de tesorería en entidades
financieras se realiza con un considerable retraso respecto a la fecha de
su efectiva realización, produciéndose su asiento con una demora de seis
meses en algunos casos.
6.ª Algunas operaciones de ingresos y gastos no están justificadas o bien
esta justificación es insuficiente o presenta irregularidades.
9.2. Sobre el incumplimiento de normas legales
1.ª La Diputación ha incumplido diversas normas que afectan a la
elaboración, aprobación, liquidación y ejecución de los presupuestos de
los tres ejercicios fiscalizados, destacándose, en particular, las
siguientes:
a) La aprobación de los presupuestos de los tres ejercicios
fiscalizados se ha realizado una vez iniciado el año de referencia,
contraviniendo los artículos 112.4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
reguladora de las Bases del Régimen Local, y 150.2 de la Ley 39/1988, de
28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales.
b) Los expedientes de los presupuestos no incluyen la totalidad de
los documentos requeridos por las normas de aplicación, en especial, la
liquidación del presupuesto del ejercicio anterior y el avance del
ejercicio corriente, según lo exigido en el artículo 18.1.b) del Real
Decreto 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla, en materia de
presupuestos, el Capítulo primero del Título sexto de la Ley 39/1988.
Asimismo, el presupuesto general de los ejercicios 1991 y 1992 no
incluye, como anexo, el estado de consolidación del presupuesto de la
Diputación con el de la Fundación Pública Provincial «Instituto de
Estudios Albacetenses», exigido en el párrafo e) del mencionado artículo
18.1, en tanto que en el presupuesto de 1992 no consta el anexo de
personal, requerido en el párrafo c) de dicho artículo.
c) La mayor parte de las modificaciones presupuestarias no están
documentadas con el necesario expediente, y en las que disponen de éste
se observan reiterados incumplimientos en la tramitación, documentación,
sistema de financiación y forma de aprobación, en especial en los
ejercicios 1991 y 1992. Por otra parte, se utilizan figuras modificativas
del presupuesto de gastos, bajo la denominación de «Créditos
reconocidos», que no están previstas en la Ley y que realmente
corresponden a gastos de ejercicios anteriores no presupuestados ni
contabilizados.
d) Se incrementan determinadas partidas del presupuesto de gastos
que previamente habían sido objeto de minoración, con lo que se vulnera
el artículo 41.1 del mencionado Real Decreto 500/1990.
e) La aprobación de la liquidación del presupuesto de 1993 se
realizó con seis meses de retraso respecto a la fecha prevista
legalmente.
2.ª En relación con las cuentas y documentos complementarios de rendición
obligatoria, se destacan los siguientes incumplimientos:
a) La Diputación no ha elaborado la Cuenta de Administración de
Patrimonio para el ejercicio 1991, exigida en las disposiciones de
aplicación.
b) La Corporación no ha rendido en el ejercicio de 1992 el Cuadro de
financiación anual, el estado de detalle de la liquidación del
presupuesto de ingresos, el estado de compromiso de gastos con cargo a
ejercicios futuros, el estado de gastos con financiación afectada y el
estado de evolución y situación de recursos administrados por cuenta de
otros Entes Públicos.
c) La Cuenta General de 1991 se rindió según la estructura de la
Instrucción de Contabilidad de 17 de julio de 1990, circunstancia no
prevista legalmente y que dio lugar a que sus saldos no fueran
concordantes con los libros y registros del ejercicio, que se
confeccionaron según la anterior Instrucción de Contabilidad de 4 de
agosto de 1952.
d) Las cuentas generales de 1992 y 1993 fueron aprobadas con seis
meses de retraso respecto al plazo señalado en el artículo 193 de la Ley
39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, y
disposición transitoria novena de la Ley 39/1992, de 29 de diciembre, de
Presupuestos Generales del Estado para 1993, lo que ha originado que su
rendición se efectuase, asimismo, fuera de plazo. Por otra parte, dichas
cuentas no están acompañadas de la memoria justificativa del coste y
rendimiento de los servicios públicos, según la exigencia del artículo 92
de la mencionada Ley 39/1988.
e) La Cuenta de Valores Independientes y Auxiliares del Presupuesto
del ejercicio 1991 no se justifica con los mandamientos de entradas y
salidas y con las relaciones de cargo y data, ni aparece acompañada del
Informe del Interventor, según lo exigido en el artículo 461 del Real
Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el
texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de
Régimen Local.
f) Los administradores de diversos centros dependientes de la
Diputación (establecimientos sanitarios, educativos, asistenciales e
Imprenta Provincial), que gestionan las correspondientes tasas y precios
públicos, no han rendido las cuentas de su gestión
3.ª Al menos tres personas --Interventor jubilado y dos cargos electos--
aparecen indebidamente autorizadas para disponer de los fondos de algunas
cuentas corrientes, por cuanto aquéllas no mantenían, durante el período
fiscalizado, vínculo alguno con la Diputación. En otros casos, la
retirada de fondos en seis cuentas corrientes está autorizada a una única
persona, cuando las disposiciones vigentes exigen la firma mancomunada de
al menos dos funcionarios.
4.ª Dentro de la liquidación del presupuesto de 1991, el remanente de
tesorería a 31 de diciembre de 1990 se considera indebidamente como
derecho liquidado y efectivamente recaudado, lo que contraviene el
artículo 104.5 del Real Decreto 500/1990, que indica que la utilización
de dicho remanente no dará lugar ni al reconocimiento ni a la liquidación
de derechos presupuestarios.
Por otra parte, en los ejercicios 1991 y 1992, en los que dicho remanente
de tesorería resultó negativo, la Diputación incumplió el artículo 174 de
la mencionada Ley 39/1988, por cuanto no procedió ni a la reducción de
gasto del siguiente presupuesto en cuantía igual al mencionado déficit ni
a concertar operaciones de crédito ni a la aprobación del presupuesto del
ejercicio siguiente con superávit inicial por cuantía igual al mencionado
remanente negativo.
Por otra parte, para ninguno de los ejercicios fiscalizados se han
cuantificado los saldos deudores de difícil o imposible recaudación, que
minorarían los derechos pendientes de cobro, a tenor de lo señalado en el
mencionado artículo 172.
Es de destacar, asimismo, que en el ejercicio 1991 no se ha determinado
el remanente de tesorería vinculado a gastos con financiación afectada,
exigido en el mencionado artículo 172, en tanto que en los años 1992 y
1993 el remanente de tesorería de esta naturaleza se ha obtenido mediante
un evaluación extracontable, por lo que no se cumplen las disposiciones
contenidas en las Reglas 353 y 380.2 de la Instrucción de Contabilidad de
17 de julio de 1990.
5.ª La Diputación ha otorgado, en los tres ejercicios fiscalizados,
subvenciones a los Grupos de cargos electos de los partidos políticos
representados en aquélla, por importe de 39.142.653 pesetas, aun cuando
la Ley Orgánica 3/1983, de 2 de julio, sobre Financiación de los Partidos
Políticos, no prevé este tipo de aportaciones, que, por otra parte,
tampoco deben asociarse con la puesta a disposición de dichos grupos de
una infraestructura mínima de medios materiales y personales, a la que
hace mención el artículo 27 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de
noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización,
Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.
6.ª En la gestión de personal la Diputación ha incurrido en diversas
irregularidades, siendo las más destacables las siguientes:
a) Unicamente se aprobó la Oferta de Empleo Público de 1992, si bien
ésta se realizó fuera del plazo legalmente establecido e incluyendo
plazas que ya estaban en proceso de selección.
b) El complemento de productividad del personal del Area de Política
Territorial se otorga con carácter permanente, actuación contraria al
artículo 5 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, por el que se
establece el régimen de retribuciones de los funcionarios de la
Administración Local.
c) El abono de horas extraordinarias resultó habitual en algunos
servicios, superándose el límite anual fijado en las disposiciones
vigentes.
7.ª Los bienes del inmovilizado se incluyen en el Inventario según el
precio de mercado, contraviniendo el Plan General de Contabilidad Pública
anexo a la Instrucción de Contabilidad de 17 de julio de 1990, cuyo
criterio de valoración II.A) exige que aquéllos se valorarán al precio de
adquisición o al coste de producción.
8.ª La carga financiera de los ejercicios 1991 y 1992 (45% y 33%,
respectivamente) es muy superior al límite máximo fijado en el artículo
34 de la Ley 39/1988 (25%).
Esta deficiencia es más significativa si en el cálculo de dicha carga se
tomaran en consideración las obligaciones inherentes a las operaciones de
tesorería, cuya mayor parte corresponde realmente a créditos o préstamos
a largo plazo.
9.3. Sobre la representatividad de las cuentas
La fiabilidad y representatividad de las cuentas anuales está
condicionada por las siguientes deficiencias e irregularidades:
9.3.1. En relación con la liquidación del presupuesto
1.ª En la liquidación del presupuesto de 1991 no figuran reconocidas
obligaciones por 1.645.000.000 de pesetas, correspondientes a operaciones
de tesorería concertadas en dicho ejercicio, que fueron registradas en el
siguiente, por rectificación, en la Agrupación de ejercicios cerrados.
Asimismo, en 1991 no figura el saldo de la Agrupación de ejercicios
cerrados (191.038 pesetas). Por ello, la liquidación del presupuesto de
1991 es deficitaria en 878.651.373 pesetas, cifra notablemente divergente
con el superávit que se incluye en dicha liquidación (766.157.589
pesetas).
2.ª En el ejercicio 1992 se contabilizan entre las transferencias
corrientes del Estado (capítulo 4) diversas operaciones correspondientes
a los ejercicios 1990 (219.858.617 pesetas) y 1991 (716.323.451 pesetas).
Por
otra parte, los presupuestos de la Diputación no incluyen algunas
transferencias corrientes procedentes de la Junta de Comunidades de
Castilla-La Mancha para actividades culturales, por importes de
15.000.000 de pesetas en 1991, 24.000.000 en 1992 y 41.000.000 en 1993,
así como otras para sufragar en 1991 gastos del convenio de lucha contra
incendios (150.790.494 pesetas) y de actividades de consumo (25.925.000
pesetas), que aparecen anotadas en la cuenta de Valores Independientes y
Auxiliares del Presupuesto o que no figuran en el Mayor de conceptos no
presupuestarios.
Asimismo, en la cuenta de Valores Independientes y Auxiliares del
Presupuesto de 1991 y en el Mayor de conceptos no presupuestarios para
1992 y 1993 se han incluido un gran número de cargos y abonos por
operaciones de naturaleza presupuestaria, por importes conjuntos,
respectivamente, de 532.596.546 pesetas y 606.172.080 pesetas, que
corresponden, en su mayor parte, a transferencias corrientes y de capital
de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y a reintegros de
préstamos de ayuntamientos, a incluir en el capítulo 8.
Por otra parte, en el Mayor de conceptos no presupuestarios se incluyen
indebidamente aportaciones del Estado a Planes de Inversiones (6.125.000
pesetas en 1991 y 7.001.622 pesetas en 1993).
3.ª Entre los años 1978 y 1991 la Diputación concertó 17 préstamos con el
Banco de Crédito Local para financiar parte de las aportaciones de los
ayuntamientos a los Planes Provinciales de Obras y Servicios,
circunstancia que ha dado lugar a que durante los ejercicios fiscalizados
aquélla haya incluido entre los derechos liquidados de los capítulos 8
(activos financieros) y 3 (tasas y otros ingresos) 1.236.046.672 pesetas
y 774.840.341 pesetas, respectivamente, que no corresponden a ingresos
efectivos de la Diputación, por tratarse de reintegros del principal y
pago de intereses por los mencionados préstamos. Este hecho ha dado
lugar, asimismo, a un incremento adicional de los gastos (pagos de
intereses y amortizaciones al Banco de Crédito Local).
4.ª Entre los derechos liquidados y recaudados del capítulo 8 (activos
financieros) del presupuesto de 1991 figura indebidamente el remanente de
tesorería a 31 de diciembre de 1990, por un importe de 689.824.734
pesetas.
5.ª En el capítulo 9 del presupuesto de ingresos del ejercicio 1992 se
incluyen indebidamente operaciones de tesorería por un total de
1.700.000.000 de pesetas, que, según la instrucción de Contabilidad de 17
de julio de 1990, tendrán la consideración de no presupuestarias.
6.ª Al cierre del ejercicio 1990 se anularon la totalidad de los derechos
pendientes de cobro, que fueron incorrectamente incorporados como
operaciones del presupuesto corriente en el ejercicio siguiente.
Asimismo, en 1991 se reconocen por rectificación 73.588.946 pesetas, que
no se corresponden con derechos efectivos de cobro sino con un fondo
destinado a financiar obligaciones, asimismo incorporadas por
rectificación.
7.ª La falta de registro de los derechos y obligaciones pendientes de
cobro y de pago al cierre de 1990 dio lugar a que la Corporación
contabilizase en el presupuesto corriente de 1991 ingresos y gastos
correspondientes al año anterior, entre los que se destacan derechos por
asistencia sanitaria por 22.293.635 pesetas y premios de cobranza por
64.373.767 pesetas.
8.ª La Diputación no consignó en la liquidación de sus presupuestos
ingresos por transferencias corrientes y de capital de al menos
269.842.116 pesetas, procedentes de la Junta de Comunidades de
Castilla-La Mancha.
9.ª El presupuesto de 1992 recoge un incremento extraordinario de
3.769.239.978 pesetas como pasivos financieros tanto en ingresos como en
gastos, debido a una operación de refinanciación con la Caja de Ahorros
de Castilla-La Mancha y para la amortización de préstamos con el Banco de
Crédito Local por el mismo importe de la operación refinanciada.
9.3.2. En relación con el balance de situación
1.ª El balance de situación no incluye, en ninguno de los ejercicios
fiscalizados, los saldos de al menos ocho cuentas corrientes abiertas en
diversas entidades financieras. Asimismo, se consignan indebidamente como
disponibilidades líquidas de la Diputación al menos 18.681.826 pesetas a
31 de diciembre de 1991 y 27.610.737 pesetas a 31 de diciembre de 1992,
cuyo titular era la Fundación Pública Instituto de Estudios Albacetenses,
entidad con personalidad jurídica propia.
2.ª La cuenta de «Patrimonio adscrito» no refleja los bienes propiedad de
la Diputación cedidos a los Organismos Autónomos Provinciales de Gestión
Tributaria de Albacete e Instituto de Estudios Albacetenses, así como a
la Sociedad Mercantil Instituto Técnico Agronómico Provincial S. A., o a
los Consorcios en los que participa la Diputación. Asimismo, la cuenta
«Patrimonio cedido» no incluye la cesión de al menos veinte parcelas a
otras Entidades Públicas, que aparecen incluidas en el Inventario de la
Diputación.
3.ª La Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 31 de mayo de 1991
no prevé que al balance de situación de inicio de la contabilidad por el
Sistema de Información Contable, regulado en la Orden del Ministerio de
Economía y Hacienda de 17 de julio de 1990, se incorporen los resultados
presupuestarios de ejercicios anteriores a 1992. Sin embargo, la
Diputación incluye en el balance de situación a 1 de enero de 1992, de
apertura del nuevo sistema, resultados presupuestarios de los ejercicios
1990 (1.635.880 pesetas) y 1991 (878.651.373 pesetas).
4.ª Los bienes inventariables se incorporan al balance de situación a 31
de diciembre de 1992 por un valor --10.719.260.624 pesetas-- muy superior
al que aparece en la rectificación del Inventario a dicha fecha
--8.993.634.615 pesetas--, deficiencia que se repite en el balance de
situación a 31 de diciembre de 1993, debiéndose ambas irregularidades a
que ni en el Inventario ni en sus sucesivas rectificaciones se incluyen
las inversiones en infraestructuras y bienes destinados al uso general,
que sí se incorporan a los mencionados balances de situación.
Por otra parte, la cuenta «Infraestructuras y bienes destinados al uso
general» incluye obras en ejecución de los Planes Provinciales por
3.643.878.908 pesetas, cuya titularidad corresponde, en su mayor parte, a
los ayuntamientos
de la Provincia, por lo que en su caso debían incorporarse al activo de
la Diputación.
5.ª Entre el inmovilizado pendiente de clasificar a 31 de diciembre de
1992 se incluyen valores mobiliarios propiedad de la Diputación por
importe de 12.704.000 pesetas, en concepto de acciones de dos Sociedades
participadas por aquélla.
6.ª La cuenta de «Préstamos a largo plazo del sector público» solamente
aparece en el balance de situación a 31 de diciembre de 1993, cuando, por
reflejar las operaciones de dicha naturaleza suscritas entre los años
1979 a 1990, debería consignarse en los balances de todos los ejercicios
fiscalizados.
7.ª Las cuentas de acreedores que figuran en los balances de situación no
reflejan la totalidad de las deudas de la Corporación, según se deduce de
las respuestas de algunos proveedores, apreciándose diferencias, en
algunos casos, en torno a los 53.000.000 de pesetas.
9.4. Sobre la contratación
1.ª En algún supuesto se fraccionan injustificadamente los proyectos, a
los efectos exclusivos de no exceder de la cuantía establecida legalmente
como límite para la contratación directa.
2.ª Algunos proyectos no han sido sometidos a información pública y no
han sido informados por la Oficina de Supervisión o por los técnicos que
cumplan similar función.
3.ª El acta de replanteo previo es anterior a la aprobación del proyecto
y los pliegos de condiciones no han sido expuestos al público, a efectos
de reclamaciones, ni informados por la Secretaría de la Diputación.
4.ª En algunos expedientes no se justifica la urgencia que motiva la
contratación directa ni la previa consulta en ésta de al menos tres
empresas capacitadas para la ejecución del contrato.
5.ª En algunas obras no se realiza la comprobación del replanteo o ésta
se efectúa fuera de plazo, se incumplen los plazos de ejecución, lo mismo
que en los suministros, y no constan su recepción provisional ni la
definitiva.
6.ª Las modificaciones de los proyectos iniciales no son consecuencia de
necesidades nuevas o de causas técnicas imprevistas, no se formalizan en
documento administrativo, se aprueban sin base documental que lo
justifique. Además, las obras accesorias o complementarias de las de
«Acondicionamiento camino de Molinicos a Yeste A-11 del p.k. 2,643 al
7,000» no han sido objeto de adjudicación independiente, diferenciada de
la de la obra inicial.
7.ª En algún suministro el objeto del contrato no está correctamente
definido, no figuran los informes del servicio que promueve la
adquisición, exponiendo la necesidad, características e importe calculado
de los bienes a adquirir, y los informes técnicos no realizan la adecuada
ponderación y evaluación de las ofertas presentadas en relación con los
criterios de selección determinados en los pliegos de condiciones.
Asimismo, en la mayoría de los casos no consta la formalización del
contrato.
8.ª Los contratos de crédito son considerados por la Diputación como
contratos bancarios en vez de administrativos especiales. Por ello, no se
elaboran y aprueban pliegos de cláusulas económico-administrativas, se
infringen, en algún supuesto, los principios de publicidad, concurrencia
y economía, y no se acreditan, por parte de las entidades financieras,
los requisitos exigidos en el artículo 9 de la Ley de Contratos del
Estado para la validez de los mismos. Además, las operaciones de
tesorería suscritas son renovaciones de otras anteriores, lo que
desvirtúa su naturaleza, finalidad y justificación.
9.ª En ninguno de los expedientes de asistencia técnica examinados se
justifica la insuficiencia, la falta de adecuación o la conveniencia de
no ampliación de los medios personales con que cuenta la Entidad para
cubrir las necesidades que se tratan de satisfacer a través del contrato.
10. RECOMENDACIONES
10.1. Sobre el sistema de control interno
1.ª La Diputación deberá proceder a la elaboración de un organigrama y de
un reglamento orgánico a efectos de regular las relaciones entre todas
sus Unidades y Servicios y subsanar las deficiencias de control interno
puestas de manifiesto en el presente Informe. A estos efectos, deberá
tenerse en cuenta lo siguiente:
a) Deberán unificarse los sistemas de identificación numérica en
cada una de las fases de la ejecución de las operaciones, con objeto de
establecer la necesaria correlación entre la anotación de aquéllas en los
diferentes registros de contabilidad.
b) Deberán simplificarse y reducirse los diversos procedimientos de
recaudación y cobro de los diferentes recursos financieros de la
Diputación.
c) Deberá reducirse el número de procedimientos y de Unidades
administrativas que intervienen en las compras de bienes corrientes y en
las adquisiciones de elementos inventariables, procurando centralizar
todas estas operaciones en una sola Dependencia.
d) El registro de las operaciones deberá cumplir los principios de
inmediatez, anotando aquéllas en la fecha de su realización. Asimismo,
deberán justificarse con documentos todas y cada una de dichas
operaciones.
e) La disposición de fondos de las cuentas corrientes de la
Diputación deberá ser autorizada, exclusivamente, a aquellos funcionarios
habilitados legalmente para ello, exigiendo que la misma se realice de
forma mancomunada y no de forma individual.
2.ª La Diputación deberá arbitrar los mecanismos para que el otorgamiento
de subvenciones a terceros, su justificación y control, se ajusten a las
Bases de ejecución de los presupuestos y a las normas reguladoras.
Por otra parte, la Diputación deberá establecer las oportunas medidas
para que su actuación se adecue a las disposiciones legales, destacando
en particular las siguientes:
a) Los presupuestos anuales deberán aprobarse antes del inicio del
ejercicio económico al que se refieran. Además, los expedientes de
aquéllos deberán incluir todos los documentos requeridos en la
legislación de aplicación, en especial lo previsto en el Real Decreto
500/1990. Asimismo, la aprobación de la liquidación de los presupuestos
deberá realizarse en los plazos exigidos legalmente.
b) Todas las modificaciones presupuestarias deberán
instrumentalizarse a través del correspondiente expediente, utilizando
únicamente las figuras modificativas previstas en las normas de
aplicación. Por otra parte, no deberán incrementarse las partidas del
presupuesto que previamente hayan sido objeto de minoración.
c) La Diputación deberá, en los plazos fijados legalmente, elaborar,
aprobar y rendir, para cada uno de los ejercicios, todas las cuentas
exigidas en la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las
Haciendas Locales, y en la Instrucción de Contabilidad anexa a la Orden
del Ministerio de Economía y Hacienda de 17 de julio de 1990. Además, la
Diputación deberá exigir de los Administradores de algunos de sus centros
dependientes la rendición de las cuentas de su gestión.
d) La Diputación deberá cesar en la práctica de otorgar subvenciones
a los Grupos de cargos electos de los partidos políticos representados en
su Pleno, habida cuenta de que este proceder no cuenta con cobertura
normativa ni en la Ley Orgánica 3/1987, de 2 de julio, sobre Financiación
de los Partidos Políticos, ni en el Reglamento de Organización,
Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por
Real Decreto 2568/1986.
e) En lo referente a la gestión de personal y sus retribuciones, la
Diputación deberá:
-- Aprobar, para todos los ejercicios, la Oferta de Empleo Público, en
los plazos y con las condiciones señaladas en la Ley 30/1984, de 2 de
agosto, de medidas urgentes de reforma de la función pública.
-- Otorgar el complemento de productividad de conformidad con los
criterios establecidos en el Real Decreto 861/1987, de 25 de abril, no
debiendo, en ningún caso, fijar aquél con carácter permanente y sin tener
en cuenta la especial dedicación de cada uno de los funcionarios
perceptores del mismo.
-- Adecuar la autorización de horas extraordinarias a la legislación de
aplicación, sin que en ningún caso aquéllas puedan rebasar los límites
máximos previstos en la norma.
-- Adaptar el Acuerdo Marco aprobado por el Pleno de la Diputación de 15
de marzo de 1990 a lo dispuesto en los artículos 93 de la LRBRL, y 2 del
Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el régimen
de retribuciones de los funcionarios de Administración Local.
10.2. Sobre la representatividad de las cuentas
1.ª En el registro de las operaciones, la Diputación deberá utilizar los
principios contables generales, en particular:
a) De devengo, anotando aquéllas en la fecha de la contracción
efectiva de los derechos y obligaciones económicos inherentes.
b) De especificidad y uniformidad, consignando las operaciones en
las rúbricas y en los epígrafes que correspondan a su naturaleza, no
dispersando operaciones similares en cuentas diferentes.
c) De universalidad, anotando la totalidad de los bienes, derechos y
obligaciones de titularidad de la Corporación, bien estén en su posesión
o se hallen cedidos a terceros, en cuyo caso deberá reflejarse esta
circunstancia.
d) De unidad del presupuesto, incluyendo en aquél todas las
operaciones de su naturaleza y excluyendo del mismo las operaciones
realizadas en pro o con cargo a terceros.
2.ª La Diputación debería rectificar, con la periodicidad adecuada y en
todo caso al cierre de cada ejercicio, el Inventario de bienes,
detallando y valorando los de uso propio y los cedidos a terceros. Dicho
inventario deberá servir de base para la determinación de los saldos de
las cuentas de inmovilizado.
3.ª Para conocer y cuantificar de forma exacta sus derechos y
obligaciones económicos, la Diputación deberá proceder a la revisión y
depuración de la Agrupación de ejercicios cerrados de ingresos y gastos,
evaluar la posibilidad de cobro o pago en función de la antigüedad y
prescripción y elaborar y actualizar las correspondientes relaciones
nominales de deudores y acreedores.
4.ª La Corporación deberá determinar la deuda viva por préstamos al
cierre de cada ejercicio, que será concordante con los saldos del balance
de situación y con las liquidaciones presupuestarias. En este sentido, la
Diputación no deberá asumir obligaciones de los ayuntamientos de la
Provincia, en particular las derivadas de la suscripción de préstamos
para financiar la aportación de dichos ayuntamientos a los Planes
Provinciales de Obras y Servicios. Asimismo, para una más fiable
representatividad de las cuentas, y en particular a efectos del cálculo
de la carga financiera, la Corporación deberá considerar como préstamos o
créditos todas las operaciones de tesorería que, tras sucesivas
renegociaciones, pierdan el carácter propio de operaciones a corto plazo.
5.ª La Diputación deberá arbitrar los procedimientos para que los
movimientos de todas sus cuentas corrientes se reflejen en los libros de
contabilidad y, consecuentemente, los saldos de todas aquéllas figuren en
los estados contables.
10.3. Sobre la contratación
1.ª En las fases de preparación de los contratos, selección del
contratista, adjudicación, formalización y ejecución contractual se
deberá cumplir, de forma rigurosa, la normativa general y específica para
los diversos tipos de contratos.
2.ª La contratación por el sistema de adjudicación directa deberá ser
excepcional y únicamente para los supuestos previstos legalmente, por lo
que la Diputación deberá fomentar los procedimientos que favorezcan la
contratación mediante el sistema de subasta y concurso,
asegurando la libre concurrencia y la optimización de los recursos
públicos.
3.ª En la suscripción de los contratos de préstamo o crédito en entidades
financieras, en tanto que se trata de contratos administrativos
especiales, la Corporación deberá ajustar su actuación a la legislación
de contratos, superando la actual situación de considerar aquéllos como
mercantiles sometidos al derecho privado.
Madrid, 29 de abril de 1997.
ANEXOS
1-A Liquidación del Presupuesto de Gastos de 1991.
1-B Liquidación del Presupuesto de Ingresos de 1991.
1-C Liquidación del Presupuesto de Gastos de 1992.
1-D Liquidación del Presupuesto de Ingresos de 1992.
1-E Liquidación del Presupuesto de Gastos de 1993.
1-F Liquidación del Presupuesto de Ingresos de 1993.
2 Estado de Modificaciones de Crédito 1991-1993.
3 Evolución presupuestaria.
4 Ingresos liquidados del período.
5 Estructura de gastos.
6 Transferencias corrientes concedidas por la Corporación.
7 Deficiencias de Mandamientos de Pago en firme.
7-A Muestra de Mandamientos de Pago-1991.
7-B Muestra de Mandamientos de Pago-1992.
7-C Muestra de Mandamientos de Pago-1993.
8 Muestra de Mandamientos de Pago a justificar.
9 Ejecución presupuestaria de los derechos de ejercicios cerrados.
10 Evolución de acreedores pendientes de pago de ejercicios cerrados.
11 Cuadro resumen de conceptos no presupuestarios (VIAP en el 91).
12 Relación de conceptos calificados como presupuestarios que registran
operaciones de carácter presupuestario.
13 Balance de Situación a 1-1-1992.
14-A Balance de Situación a 31-12-1992.
14-B Balance de Situación a 31-12-1993.
15-A Cuenta de Resultados del ejercicio 1992.
15-B Cuenta de Resultados del ejercicio 1993.
16 Evolución del Inmovilizado.
17-A Acta de Arqueo a 31-12-1991.
17-B Acta de Arqueo a 31-12-1992.
17-C Acta de Arqueo a 31-12-1993.
18 Evolución de Pasivos por préstamos según Estados de la Deuda.
19 Operaciones de Tesorería.
20-A Resumen numérico de contratos del período.
20-B Importes contratados según sistema de adjudicación.
21 Contratos examinados.
22 Estudio comparativo del Balance de Situación del ITAPSA.
23 Estudio comparativo de la Cuenta de pérdidas y ganancias del ITAPSA.
24 Estudio comparativo del Balance de Situación de la Sociedad Anónima
de Progreso Empresarial de Albacete (SAPEAL).
25 Estudio comparativo de la Cuenta de Pérdidas y Ganancias de la
Sociedad Anónima de Progreso Empresarial de Albacete (SAPEAL).