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BOCG. Sección Cortes Generales, serie A, núm. 140, de 14/10/1997
BOLETIN OFICIAL
DE LAS CORTES GENERALES
SECCION CORTES GENERALES
VI LEGISLATURA
Serie A:
ACTIVIDADES PARLAMENTARIAS 14 de octubre de 1997 Núm. 140
Control de la acción del Gobierno
PROPOSICIONES NO DE LEY/MOCIONES
Comisión Mixta de los Derechos de la Mujer
161/000292 (CD)
663/000014 (S)
Retirada de la Proposición no de Ley presentada por el Grupo Socialista
del Congreso, sobre Tercer Plan para la Igualdad de Oportunidades de las
Mujeres (Página 2)
161/000423 (CD)
663/000018 (S)
Retirada de la Proposición no de Ley presentada por el Grupo
Parlamentario Federal de Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya, por
la que se insta al Gobierno a habilitar en las dependencias de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado oficinas con personal femenino
cualificado para atender las denuncias de las mujeres víctimas de delitos
de lesiones o contra la libertad sexual (Página 2)
Competencias en relación con otros órganos e instituciones
TRIBUNAL DE CUENTAS
250/000003 (CD)
250/000004 (CD)
770/000003 (S)
Dictamen de la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de
Cuentas, relativo a la Cuenta General del Estado correspondiente al
ejercicio de 1994, así como Resolución adoptada por dicha Comisión
(Página 2)
251/000016 (CD)
773/000002 (S)
Resolución adoptada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el
Tribunal de Cuentas sobre la Moción sobre los conceptos de Sociedad
Estatal y de Empresa Pública, así como Informe correspondiente (Página 3)
251/000017 (CD)
773/000003 (S)
Resolución adoptada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el
Tribunal de Cuentas acerca de la Moción sobre diversos aspectos relativos
a la rendición de cuentas en el Sector Público Estatal y al contenido y
ámbito de la Cuenta General del Estado, así como Informe correspondiente
(Página 3)
CONTROL DE LA ACCION DEL GOBIERNO
PROPOSICIONES NO DE LEY/MOCIONES
Comisión Mixta de los Derechos de la Mujer
161/000292 (CD)
663/000014 (S)
Se ordena la publicación en el BOLETIN OFICIAL DE LAS CORTES GENERALES,
Sección Cortes Generales, de la retirada por el Grupo Parlamentario
Socialista del Congreso, en la sesión de la Comisión Mixta de los
Derechos de la Mujer del día 22 de abril de 1997, de la Proposición no de
Ley sobre el Tercer Plan para la Igualdad de Oportunidades de las
Mujeres, publicada en el «BOCG. Sección Cortes Generales», serie A, núm.
32, de 27 de diciembre de 1996.
Palacio del Senado, 1 de octubre de 1997.--El Presidente del Senado, Juan
Ignacio Barrero Valverde.
161/000423 (CD)
663/000018 (S)
Se ordena la publicación en el BOLETIN OFICIAL DE LAS CORTES GENERALES,
Sección Cortes Generales, de la retirada por el Grupo Parlamentario
Federal Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya de la Proposición no de
Ley por la que se insta al Gobierno a habilitar en las dependencias de
las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado oficinas con personal
femenino cualificado para atender las denuncias de las mujeres víctimas
de delitos de lesiones o contra la libertad sexual, publicada en el
«BOCG. Sección Cortes Generales», serie A, núm. 66, de 18 de marzo de
1997.
Palacio del Senado, 1 de octubre de 1997.--El Presidente del Senado, Juan
Ignacio Barrero Valverde.
COMPETENCIAS EN RELACION CON OTROS ORGANOS E INSTITUCIONES
TRIBUNAL DE CUENTAS
250/000003 (CD)
250/000004 (CD)
770/000003 (S)
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 97 del Reglamento de la
Cámara, se ordena la publicación en el BOLETIN OFICIAL DE LAS CORTES
GENERALES, Sección Cortes Generales, del Dictamen emitido por la Comisión
Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, relativo a la
Cuenta General del Estado correspondiente al ejercicio de 1994 (núm.
expte. 250/000003 y 4), así como de la Resolución adoptada por dicha
Comisión.
Palacio del Congreso de los Diputados, 9 de octubre de 1997.--El
Presidente del Congreso de los Diputados, Federico Trillo-Figueroa
Martínez Conde.
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su
sesión del día 30 de septiembre de 1997, a la vista del Informe emitido
por la Ponencia designada, ha examinado el Informe elaborado por el
Tribunal de Cuentas en relación con la cuenta General del Estado
correspondiente al ejercicio de 1994 y, de conformidad con las Normas de
las Mesas del Congreso y del Senado sobre tramitación de la cuenta
General del Estado, tiene el honor de elevar a los Excmos. señores
Presidentes del Congreso y del Senado el siguiente Dictamen, aprobado por
mayoría:
DICTAMEN
Reunida la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas
y examinada la documentación remitida por el Tribunal de Cuentas en
relación al Informe Anual sobre la gestión del sector Público en 1994,
que incluye:
-- Declaración Definitiva sobre la cuenta General del Estado
correspondiente al ejercicio de 1994.
-- Informe Anual sobre la Gestión del sector Público Estatal.
-- Cuentas de la Seguridad Social.
-- Cuentas de las Sociedades Estatales y otros Entes Públicos.
Teniendo en cuenta lo expuesto por el Tribunal de Cuentas que en la
Declaración Definitiva manifiesta que, de conformidad con lo establecido
en el artículo 136 de la Constitución, artículos 132, 133, 135 y 136 del
Texto Refundido de la ley General Presupuestaria que regulan la
formación, estructura y contenido de dicha cuenta, y en cumplimiento del
artículo 10 de la Ley Orgánica 2/82 del Tribunal de Cuentas y del
artículo 33 de la Ley 7/88 de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, la
Cuenta General del Estado correspondiente al ejercicio de 1991 presenta
la estructura y contenido establecido en las disposiciones que le son de
aplicación, es coherente internamente y con documentación complementaria
que le sirve al fundamento, refleja adecuadamente la actividad
económico-financiera, así como su situación patrimonial.
1.º Se aprueba la cuenta General del Estado correspondiente al ejercicio
de 1994.
2.º Se aprueban las cuentas de los Organismos Autónomos Administrativos y
Comerciales, Industriales y Financieros, con las excepciones de aquellos
cuyas cuentas no se han rendido, o de los que están sujetos a reparos.
3.º Se aprueban las cuentas de la Seguridad Social, correspondiente al
ejercicio económico de 1994.
Palacio del Congreso de los Diputados, 30 de septiembre de 1997.--El
Presidente, Josep Sánchez i Llibre.--El Secretario Primero, Manuel de la
Plata Rodríguez.
RESOLUCION APROBADA POR LA COMISION MIXTA PARA LAS RELACIONES CON EL
TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACION CON LA CUENTA GENERAL DEL ESTADO
CORRESPONDIENTE AL EJERCICIO DE 1994, EN SU SESION DEL DIA 30 DE
SEPTIEMBRE DE 1997
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su
sesión del día 30 de septiembre de 1997, a la vista del dictamen emitido
por la Comisión Mixta en relación con la Cuenta General del Estado
ejercicio 1994,
ACUERDA
1. Instar al Gobierno para que adopte las medidas necesarias para que la
Cuenta General del Estado y las de las Entidades que la conforman se
ajusten a las recomendaciones del Tribunal de Cuentas, y a los principios
que deben informar su elaboración y rendición.
2. La Comisión Mixta del Tribunal de Cuentas insta al Gobierno a adoptar,
de acuerdo con las propias propuestas del Informe, las medidas que sean
necesarias para que la Cuenta General del Estado y de las Entidades que
la conforman se ajusten plenamente a la legislación aplicable.
3. La Comisión Mixta del Tribunal de Cuentas considera necesario
continuar en la línea ya iniciada tendente a superar el retraso en la
presentación de los Informes de la Cuenta General, con la finalidad de
que ésta pueda llegar a ser analizada y debatida antes de finalizar el
ejercicio posterior al que se refiere.
4. La Comisión Mixta del Tribunal de Cuentas insta al Gobierno para que
actualice y complemente las órdenes pendientes de pago.
5. La Comisión Mixta del Tribunal de Cuentas insta al Gobierno a que
clasifique en los próximos ejercicios y exponga las cuantías globales de
la cuenta de inmovilizado material (pendiente de clasificar desde 1985).
6. La Comisión Mixta del Tribunal de Cuentas insta al Gobierno a que
provisione adecuadamente en los próximos ejercicios la partida de
créditos a largo plazo de difícil o casi nula recuperación.
7. Las Cortes Generales valoran positivamente el trabajo realizado por el
Tribunal de Cuentas en relación a la declaración definitiva sobre la
Cuenta General del Estado y el Informe anual correspondiente al año 1994,
y la agilidad en la remisión al Congreso de los Diputados de los
documentos elaborados.
8. Las Cortes Generales instan al Gobierno a la adopción de medidas para
evitar las salvedades puestas de manifiesto por el Tribunal de Cuentas en
su Informe anual.
9. Se considera que se han desplazado a ejercicios futuros obligaciones
de pago que condicionarán la evolución del déficit.
Palacio del Congreso de los Diputados, 30 de septiembre de 1997.--El
Presidente, Josep Sánchez i Llibre.--El Secretario Primero, Manuel de la
Plata Rodríguez.
251/000016 (CD)
773/000002 (S)
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 97 del Reglamento de la
Cámara, se ordena la publicación en el BOLETIN OFICIAL DE LAS CORTES
GENERALES, Sección Cortes Generales, de la Resolución adoptada por la
Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas acerca de
la Moción sobre los conceptos de Sociedad Estatal y de Empresa Pública,
así como el Informe correspondiente [núms. exptes. 251/000016 (CD),
773/000002 (S)].
Palacio del Congreso de los Diputados, 9 de octubre de 1997.--El
Presidente del Congreso de los Diputados, Federico Trillo-Figueroa
Martínez-Conde.
RESOLUCION APROBADA POR LA COMISION MIXTA PARA LAS RELACIONES CON EL
TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACION A LA MOCION SOBRE LOS CONCEPTOS DE
SOCIEDAD ESTATAL Y DE EMPRESA PUBLICA [núms. exptes. 251/000016 (CD) y
773/000002 (S)], EN SU SESION DEL DIA 30 DE SEPTIEMBRE DE 1997
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su
sesión del día 30 de septiembre de 1997, a la vista del Informe remitido
por ese Alto Tribunal acerca de la Moción sobre los conceptos de Sociedad
Estatal y de Empresa Pública,
ACUERDA
Se insta al Gobierno para que presente en el Congreso de los Diputados
las modificaciones legislativas necesarias de acuerdo con las propuestas
presentadas por el Tribunal de Cuentas.
Palacio del Congreso de los Diputados, 30 de septiembre de 1997.--El
Presidente, Josep Sánchez i Llibre.--El Secretario Primero, Manuel de la
Plata Rodríguez.
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función
fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9, y 21.3.a) de la Ley
Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos
12 y 14 de la misma disposición y 28.6 de la Ley 7/1988, de 5 de abril,
de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su sesión de
27 de junio de 1996, la Moción sobre los conceptos de Sociedad Estatal y
de Empresa Pública y ha acordado su elevación a las Cortes Generales,
según lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento.
Moción del Pleno del Tribunal de Cuentas, proponiendo a las Cortes
Generales los criterios y medidas, a su juicio, necesarios para que los
conceptos de Sociedad estatal y de Empresa pública sean acordes con las
realidades económico-financieras a las que se refieren y para posibilitar
su control efectivo por el Tribunal de Cuentas como entes integrantes del
Sector público.
I. JUSTIFICACION Y CONTENIDO
El Tribunal de Cuentas, definido como supremo órgano fiscalizador de las
cuentas y de la gestión económica del Sector público en el artículo 136.1
de la Constitución española, tiene la misión de velar porque la actividad
de dicho Sector público se adecue a los principios de legalidad,
eficiencia y economía, según prevé el artículo 9.1 LOTCu desarrollando
los artículos 9 y 31.2 de la Constitución Española.
En aras del adecuado cumplimiento de esta tarea y teniendo en cuenta los
cambios experimentados en el mundo de las personificaciones públicas y en
la realidad económico-financiera, se hace necesario proceder a una
revisión legislativa de la configuración jurídica de los conceptos de
«Sociedad estatal» y de «Empresa pública» actualmente en vigor, que
contemple las distintas modalidades de incardinación del Sector público
en la realidad económico-financiera y social, respetando los postulados
actualmente vigentes en el Derecho Mercantil, así como las exigencias que
requiere el ejercicio de un control eficaz por el Tribunal de Cuentas.
Dentro de la normativa vigente, los preceptos legales que se refieren a
estos conceptos son, por una parte, el artículo 6.1 del Real Decreto
Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria --en adelante TRLGP-- y,
por otro, la Disposición Transitoria Segunda de la LFTCu que en su día
vinieron a actualizar los artículos 4 y 92 de la Ley de 26 de diciembre
de 1958 de Régimen Jurídico de las Entidades Estatales Autónomas.
De lo dispuesto en estas normas se desprenden las siguientes
consideraciones:
-- El término «Empresa pública» es más amplio que el de «Sociedad
estatal», ya que son empresas públicas tanto las sociedades estatales
como las sociedades autonómicas y locales.
-- En cuanto al carácter de la participación de una Administración
Pública en una sociedad mercantil, para que ésta pueda ser calificada de
pública, la participación del Estado, de una Comunidad Autónoma, o de una
Entidad Local puede ser directa o indirecta --en este último caso, a
través de Organismos Autónomos o Entes de Derecho público, estatales,
autonómicos o locales--; debiendo, por otra parte, sumarse dichas
participaciones para determinar el carácter de Empresa pública o Sociedad
estatal.
-- Finalmente, en cuanto al grado de participación pública exigido para
que la empresa pueda ser calificada como Empresa pública, tanto el TRLGP
como la LFTCu hablan de «participación mayoritaria». En cuanto al alcance
asignado a esta expresión, la falta de determinación del mismo en las
normas legales citadas --en el sentido de si debe ser «absoluta» o
«relativa»-- favorece la interpretación de que «mayoritaria» significa
superior al 50 por 100 del capital social, es decir, absoluta, siquiera
sea por la vía de la dificultad de asir en su literalidad el argumento en
contra.
De acuerdo con ello, lo habitual ha sido considerar, para que una empresa
sea calificada de pública, que el Estado, las Comunidades Autónomas o las
Corporaciones Locales deban poseer, por sí mismos o sumado a otras
participaciones públicas directas o indirectas, de Organismos Autónomos u
otras Entidades Públicas, más del 50 por 100 de su capital social.
Queda, sin embargo, por abordar, jurídicamente, la posibilidad de que el
término «mayoritaria» puede referirse también a una mayoría relativa
(minoría mayoritaria) de participación pública en el conjunto del
accionariado --en los casos, por ejemplo, en que la titularidad del
capital se encuentra muy dispersa--, siempre que dicha participación esté
cualificada, esto es, lleve aparejado el control efectivo o dominio en la
empresa.
La evolución reciente de la realidad económico-financiera aconseja que la
distinción entre personificaciones públicas y privadas, además de otros
aspectos, atienda a la fijación de un criterio para la determinación del
carácter público de la empresa más amplio que el que se basa en la
titularidad pública superior al 50% del capital social de la empresa. La
presencia efectiva del Sector público en una organización empresarial no
puede quedar condicionada a una variación porcentual mínima --superior o
inferior al 50%-- en la titularidad de las acciones de la Sociedad. En
consecuencia, no sería solamente la titularidad pública superior al 50%,
sino también el control público de la actividad, lo que determinaría el
carácter público de la empresa. Esta idea de dirección o control efectivo
se encuentra en la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de
28 de septiembre de 1978, según la cual: «La Empresa tendrá la
calificación de pública cuando haya sido creada, o en ella participe, la
Administración asumiendo riesgo o la dirección de modo pleno o relativo,
de acuerdo con la forma que adopte para la realización económica que,
como fin esencial, motivó su existencia.»
De esta caracterización anterior se desprende hasta qué punto puede
resultar limitado identificar, actualmente, la Empresa pública únicamente
sobre la base del criterio financiero de la participación mayoritaria
absoluta. En este sentido, hay que señalar la evolución de nuestro propio
Derecho, mediante la aportación que, de manera indirecta, realiza la Ley
5/1995, de 23 de marzo, de Régimen
Jurídico de Enajenación de Participaciones Públicas en determinadas
empresas. Así, el artículo 1 de esta Ley, al definir su ámbito de
aplicación, se refiere a «las entidades de naturaleza mercantil que en la
fecha de entrada en vigor de esta Ley cuenten con una participación
directa o indirecta del Estado en su capital social superior al 25 por
100 de éste y estén controladas por el socio estatal por cualquiera de
los medios establecidos en la legislación mercantil que resulte
aplicable...».
En nuestro Derecho Interno, la Ley 12/1995, de 11 de mayo, de
incompatibilidades de los miembros del Gobierno de la Nación y de los
Altos Cargos de la Administración General del Estado, en su artículo 3,
califica como actividad pública compatible con el ejercicio de las
funciones de un alto cargo: «la representación de la Administración
General del Estado en los Organos colegiados directivos o Consejos de
Administración de Organismos o Empresas con capital público...», lo que
supone que, al menos a dichos efectos, el legislador califica como
actividad pública la ejercida por «las empresas con capital público», sin
que se especifique en qué grado.
De acuerdo con ello, procedería calificar también como pública a la
empresa en que concurran estas circunstancias sin perjuicio de que se
arbitre el procedimiento eficaz para que pueda cumplir las obligaciones
de rendición de cuentas al Tribunal de Cuentas, en concordancia con el
carácter autónomo y soberano que el Derecho Mercantil otorga a la Junta
General de Accionistas.
En lo que se refiere a las limitaciones suscitadas en el ámbito de la
fiscalización y rendición de cuentas de las Sociedades estatales y demás
Empresas públicas, hay que tener en cuenta la situación descrita en los
Informes Anuales del Tribunal de Cuentas de los últimos ejercicios. En
ellos se manifiesta, por un lado, la inexistencia de inventarios de
Empresas públicas dependientes de cada Administración Pública
(Administración General del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las
Entidades Locales) y de información sobre los porcentajes de
participación pública en las mismas y, por otro, la discrepancia de
criterio del Tribunal de Cuentas respecto de la Intervención General de
la Administración del Estado, en torno al concepto de Sociedad estatal y
a la correspondiente obligación de rendir cuentas al Tribunal. En efecto,
la Intervención General de la Administración del Estado, en sus
alegaciones a los citados Informes Anuales, ha venido considerando que
una serie de sociedades no tenían el carácter de estatales, al no superar
el 50% la participación accionarial que el Estado, sus Organismos y otras
entidades de Derecho Público tenían en ellas.
Las limitaciones derivadas de esta interpretación dificultan el adecuado
ejercicio por el Tribunal de Cuentas de su labor fiscalizadora y
desdibujan el cumplimiento de la obligación de rendir cuentas a que están
sometidas las Sociedades estatales con arreglo a lo dispuesto en el
artículo 34.1 de la LFTCu. La aplicación automática de la participación
superior al 50%, sin atender a otros criterios como los de dominio o
control efectivo, implica el no sometimiento al control del Tribunal de
Cuentas de manifestaciones significativas de la actuación
económico-financiera del Sector público.
No puede, en este marco jurídico, dejar de considerarse la nueva realidad
del control externo (en los ámbitos técnico y político, del Tribunal de
Cuentas y de las Cortes Generales) ante la dinámica surgida de procesos
de privatización de Sociedades estatales en los que, con frecuencia, a
pesar de mantenerse la mayoría relativa y el control efectivo públicos,
el Tribunal de Cuentas, para no renunciar al ejercicio de la función
fiscalizadora del Sector público que en sentido amplio configura el
artículo 4 de su Ley Orgánica, una vez que no le rinden sus cuentas por
conducto de la IGAE, tiene que solicitarlas directamente a las Entidades,
sin contar con la normativa adecuada.
Si a lo anterior se añade la creciente presencia en el Sector público
empresarial de organizaciones que requieren gestiones ágiles --para lo
que no precisan participaciones accionariales públicas superiores al 50
por 100--, cada vez se hace más patente la conveniencia de adecuar los
procedimientos de control externo a los nuevos modelos de organización y
gestión, y en ese sentido debe también contemplarse la rendición de
cuentas.
Experiencias recientes han venido demostrando, por otra parte, la
necesidad de que, en el desarrollo normativo del control de las Empresas
públicas que compiten en el mercado se conjugue adecuadamente el interés
de éstas en preservar la confidencialidad de determinadas informaciones
basada en razones comerciales o de otra naturaleza, con el pleno
ejercicio de la función fiscalizadora por el Tribunal de Cuentas y se
considere que sólo si se establece por ley puede exceptuarse el
cumplimiento del deber general de publicación en Diarios Oficiales de los
Informes de Fiscalización del Tribunal de Cuentas, señalado en los
artículos 12 de la LOTCu y 28 de la LFTCu.
II. PROPUESTAS
A la vista de lo expuesto y teniendo en cuenta la necesidad de poder
ejercer plenamente de modo efectivo la labor fiscalizadora del Sector
público que el Tribunal de Cuentas tiene encomendada, resulta procedente
elevar una Moción a las Cortes Generales a los efectos de que las Cámaras
puedan contemplar la posibilidad de definir un nuevo marco jurídico en el
que, además de la configuración actual de la Empresa pública basada en
criterios de titularidad del capital, se incluyera, también, como tal a
aquellas otras en las que el Sector público ejerza un control efectivo.
A tales efectos, por este Tribunal de Cuentas se elevan a las Cortes
Generales los siguientes criterios:
Primero. Definir legalmente los conceptos de «Sociedad estatal» y de
«Empresa pública», teniendo como base, no sólo el criterio de
participación mayoritaria en el capital social, sino también el criterio
del ejercicio del control o dominio efectivo, directo o indirecto, por
parte de la Administración General del Estado, de las Comunidades
Autónomas y de las Entidades Locales o por parte de Organismos Autónomos
y otras Entidades Públicas de ellos dependientes, en el sentido definido
por el Derecho Mercantil y el Derecho Comunitario y fijando, a tal fin,
criterios identificativos explícitos que eviten interpretaciones
divergentes, sobre la obligación de rendir cuentas al Tribunal de Cuentas
y sobre los plazos y procedimientos.
Segundo. Establecimiento, mediante ley, para las distintas
Administraciones Públicas, de la obligación de elaborar y publicar
anualmente, en el correspondiente Diario Oficial, un inventario
actualizado en el que estén recogidas las Sociedades estatales y Empresas
públicas en las que participen de acuerdo con los criterios previamente
establecidos.
Tercero. Establecimiento, legal o reglamentario, según proceda, de los
procedimientos de rendición de cuentas al Tribunal --por parte de las
empresas en las que el Sector público ejerza el control o dominio
efectivo, sin ostentar la participación mayoritaria--, a fin de agilizar
los plazos mediante la remisión directa, para que el ejercicio del
control externo por el Tribunal de Cuentas no se desvincule de las
peculiaridades organizativas y de la eficaz gestión de estas empresas.
Cuarto. Abordar el desarrollo normativo necesario para que se conjugue
adecuadamente el interés de las Empresas públicas que compiten en el
mercado en preservar la confidencialidad de determinadas informaciones,
con el pleno ejercicio de la función fiscalizadora por el Tribunal de
Cuentas, considerando que sólo si se establece por ley puede exceptuarse
el cumplimiento del deber general de publicación en Diarios Oficiales de
los Informes de Fiscalización del Tribunal de Cuentas, señalado en los
artículos 12 de la LOTCu y 28 de la LFTCu.
251/000017 (CD)
773/000003 (S)
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 97 del Reglamento de la
Cámara, se ordena la publicación en el BOLETIN OFICIAL DE LAS CORTES
GENERALES, Sección Cortes Generales, de la Resolución adoptada por la
Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas acerca de
la Moción sobre diversos aspectos relativos a la rendición de cuentas en
el Sector Público Estatal y al contenido y ámbito de la Cuenta General
del Estado, así como el Informe correspondiente [núms. exptes. 251/000017
(CD) y 773/000003 (S)].
Palacio del Congreso de los Diputados, 9 de octubre de 1997.--El
Presidente del Congreso de los Diputados, Federico Trillo-Figueroa
Martínez-Conde.
RESOLUCION APROBADA POR LA COMISION MIXTA PARA LAS RELACIONES CON EL
TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACION A LA MOCION SOBRE DIVERSOS ASPECTOS
RELATIVOS A LA RENDICION DE CUENTAS EN EL SECTOR PUBLICO ESTATAL Y AL
CONTENIDO Y AMBITO DE LA CUENTA GENERAL DEL ESTADO [núms. exptes.
251/000017 (CD) y 773/000003 (S)], EN SU SESION
DEL DIA 30 DE SEPTIEMBRE DE 1997
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su
sesión del día 30 de septiembre de 1997, a la vista del Informe remitido
por ese Alto Tribunal acerca de la Moción sobre diversos aspectos
relativos a la rendición de cuentas en el Sector Público Estatal y al
contenido y ámbito de la Cuenta General del Estado,
ACUERDA
1. Se insta al Gobierno para que presente al Congreso de los Diputados
las modificaciones legislativas que recojan las propuestas elaboradas por
el Tribunal de Cuentas.
2. La Comisión Mixta para las relaciones con el Tribunal de Cuentas
considera necesario que la regulación de todos los aspectos relacionados
con los plazos y documentos que deben presentarse ante el Tribunal de
Cuentas se establezca en una única norma legislativa, concretamente en el
texto refundido de la Ley General Presupuestaria (texto aprobado mediante
Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre).
3. La Comisión Mixta para las relaciones con el Tribunal de Cuentas
considera necesario que se introduzca en el Texto Refundido de la Ley
General Presupuestaria la obligación de los Entes que forman parte de la
Administración Institucional del Estado de elaborar una Memoria en donde
se incluya la información de las especificidades propias del sector
público al que pertenecen, información sobre la ejecución de
contratos-programas, sobre los mecanismos utilizados para cumplir con los
principios de publicidad y concurrencia establecidos en la Ley de
Contratos de las Administraciones Públicas, sobre la cuantificación del
rendimiento y coste de los servicios que prestan, así como la información
relativa a la ejecución de los Planes de actuación, inversiones y
financiación aprobados o sobre cualquier otro aspecto relativo al
cumplimiento de los objetivos previamente fijados.
4. La Comisión Mixta para las relaciones con el Tribunal de Cuentas
considera necesario que se modifique el actual proceso de transmisión
automática de copias de documentación al Tribunal de Cuentas,
sustituyéndolo por la obligación de facilitar, en el momento y en la
forma en que el Tribunal de Cuentas lo considere necesario, la consulta
de los diversos documentos originales que puedan requerirse.
Palacio del Congreso de los Diputados, 30 de septiembre de 1997.--El
Presidente, Josep Sánchez i Llibre.--El Secretario Primero, Manuel de la
Plata Rodríguez.
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en ejercicio de la facultad que le
confieren los artículos 12 y 14 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo
(LOTCu), y 28.6 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento de
este Tribunal (LFTCu), ha aprobado en su sesión del día 27 de junio de
1996 la siguiente Moción que tiene el honor de elevar a las Cortes
Generales. En ella se propone a este Organo legislativo que adopte las
medidas oportunas para que, por un lado, se actualice la regulación
vigente sobre la rendición de cuentas al Tribunal, de manera que se
superen los obstáculos que la actual situación presenta para un eficaz
control externo de la actividad económico-financiera
del Sector público; y, por otro, se perfeccione el contenido de la Cuenta
General del Estado (CGE) y se amplíe su ámbito para que coincida material
y formalmente con el de los Presupuestos Generales del Estado (PGE).
I. JUSTIFICACION Y CONTENIDO GENERAL DE LA MOCION
El artículo 136 de la Constitución Española establece, en su apartado
primero, que el Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de
las cuentas del Estado y del Sector Público. A tal efecto, en su apartado
segundo, dispone que «las cuentas del Estado y del Sector Público estatal
se rendirán al Tribunal de Cuentas y serán censuradas por éste».
En el desarrollo de dichas funciones constitucionales este Organo
fiscalizador se ha venido enfrentando con una serie de dificultades
ocasionadas, básicamente, por la inobservancia o el retraso por parte de
los cuentadantes en el cumplimiento de su obligación de rendir cuentas al
Tribunal. En unos casos, estos problemas, reiteradamente denunciados, se
han derivado de incumplimientos legales. En otros, sin embargo, su causa
ha de situarse en la existencia de lagunas o insuficiencias en la
legislación vigente, cuando no en antinomias entre las normas reguladoras
de la rendición --y, singularmente, entre el Texto Refundido de la Ley
General Presupuestaria (TRLGP) y la LFTCu--. Para poner término a esta
situación, el Tribunal propone a las Cortes Generales que adopten las
medidas que consideren oportunas y formula a estos efectos una serie de
recomendaciones.
Por lo que se refiere a la CGE, la Moción tiene una doble finalidad: de
un lado, perfeccionar el actual contenido de la Cuenta y, de otro,
ampliar su ámbito subjetivo. Dicha ampliación tendría por objeto extender
a todo el Sector público estatal el procedimiento fiscalizador regulado
en el artículo 33 de la LFTCu (el examen y comprobación de la CGE), en
cumplimiento del mandato constitucional contenido en el artículo 136.1 de
la CE. De este modo, la Declaración definitiva que realizase el Tribunal
sobre la CGE sería un instrumento de control más eficaz para las Cortes
Generales, al coincidir su ámbito con el de los PGE en los términos que
se expresan en el apartado III de esta Moción.
II. LA RENDICION DE CUENTAS
A. PLAZOS
La normativa reguladora de los plazos de rendición de cuentas al Tribunal
presenta las siguientes deficiencias:
a) Su dispersión. La normativa que regula esta materia se contiene,
al menos, en el TRLGP, la LOTCu, la LFTCu, las Instrucciones de
Contabilidad y la legislación mercantil.
b) Su heterogeneidad. Como consecuencia indeseada de lo anterior, la
regulación carece de la suficiente claridad y coordinación, existiendo
algunas contradicciones entre las diferentes normas.
c) La excesiva amplitud de algunos plazos. En ciertos casos, las
normas establecen unos plazos de rendición muy amplios, que no parecen
plenamente justificados.
La influencia conjunta de estos defectos condiciona de forma negativa la
eficacia de la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas. Se hace,
pues, necesario modificar la regulación vigente de los plazos de
rendición de cuentas al Tribunal.
El examen detallado de la normativa actual obliga a distinguir varios
aspectos, cuyo análisis por cada grupo homogéneo de entidades del Sector
público estatal se realiza a continuación:
1. Cuentas de la Administración General del Estado y de los Organismos
autónomos
Según el artículo 129 del TRLGP, estas cuentas deben ser remitidas a la
Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) antes del 1
de abril del año siguiente al que se refieran. A su vez, según el
artículo 35.1 de la LFTCu, la IGAE debe remitir las cuentas al Tribunal
dentro de los dos meses siguientes a la fecha de su recepción por
aquélla, acompañadas de las notas de defectos o reparos que se hubieran
producido. Esta remisión es independiente de la formación y el envío al
Tribunal de la CGE, a cuyos efectos rigen los plazos establecidos en el
artículo 136 del TRLGP.
2. Sociedades estatales y Entes públicos sometidos al ordenamiento
jurídico privado en materia contable
La regulación de los plazos de rendición de las cuentas de este tipo de
entidades es particularmente heterogénea, ya que se encuentra dispersa en
varias normas que no guardan la debida coordinación. Por un lado, el
artículo 35.5 de la LFTCu dispone que los Presidentes o Directores de
Empresas Públicas remitan las cuentas a la IGAE dentro de los seis meses
siguientes a la fecha en que se apruebe su ejercicio social. Teniendo en
cuenta que el artículo 95 de la Ley de Sociedades Anónimas (LSA) concede
a las sociedades un plazo de seis meses para que se reúna la Junta
General para la aprobación de sus cuentas, el plazo de rendición a la
IGAE se podría prolongar hasta los doce meses posteriores al cierre del
ejercicio. Lo que significa, por aplicación de la regla general del
artículo 35.1 de la LFTCu, que dichas cuentas deben remitirse al Tribunal
en un plazo de catorce meses.
Por otro lado, los artículos 129 y 138 del TRLGP, en la nueva redacción
introducida por la Ley 21/1993, de Presupuestos Generales del Estado para
1994, establecen un plazo diferente para la rendición de cuentas. En
efecto, según dichos artículos, las Sociedades estatales y los Entes
públicos sometidos al ordenamiento jurídico privado en materia contable
deben remitir las cuentas a la IGAE antes del 31 de agosto. Como
consecuencia de ello, las cuentas deberían estar en poder del Tribunal
antes del 31 de octubre; es decir, en un plazo de diez meses para las
sociedades cuyo ejercicio social concluya el 31 de diciembre. Se observa,
por tanto, una contradicción a este respecto entre la LFTCu y el TRLGP
que debe resolverse
acudiendo al principio de ley posterior. De acuerdo con este principio,
el plazo de rendición aplicable es el fijado en los artículos 129 y 138
del TRLGP, según la redacción de la Ley de Presupuestos para 1994.
Otro elemento que incide sobre la regulación del proceso de rendición de
las cuentas de este tipo de sociedades es el que deriva de la falta de
coincidencia entre el cuentadante y el órgano de aprobación de las
cuentas. Según el artículo 128 del TRLGP (coincidente en este punto con
el artículo 35.5 de la LFTCu), son cuentadantes de las que deban rendir
las Sociedades estatales sus Presidentes o Directores. Sin embargo, la
aprobación de las cuentas de las Sociedades estatales sometidas al
ordenamiento jurídico privado en materia contable corresponde a la Junta
General. De esta forma, la normativa presupuestaria atribuye la
responsabilidad de rendir las cuentas a órganos distintos de los
encargados de aprobarlas. Esta circunstancia puede generar dificultades
de interpretación de las normas cuando no existe coincidencia entre las
cuentas presentadas a la Junta General por los administradores y las
aprobadas finalmente por la Junta. Dificultades que se agudizan a la hora
de interpretar el sentido de las observaciones o notas de defectos que
pueda formular la IGAE respecto de las cuentas aprobadas por la Junta
General, aspecto que será analizado en el epígrafe C.2 de este mismo
apartado.
3. Entes públicos no sometidos al ordenamiento jurídico privado en
materia contable
Según el artículo 138 del TRLGP (en la redacción de la Ley de
Presupuestos para 1994), este tipo de Entes debe presentar a la IGAE la
documentación establecida en su normativa específica en los plazos
señalados en el artículo 129. Esta remisión del artículo 138 no es lo
bastante explícita, puesto que en el artículo 129 se regulan dos tipos de
plazos: uno general, para todas las entidades, y otro específico, para
las Sociedades estatales y Entes públicos sometidos al ordenamiento
jurídico privado en materia contable. De acuerdo con el primero, la
remisión ha de hacerse antes del 1 de abril, mientras que el segundo
sitúa la fecha límite en el 31 de agosto según se ha señalado en el
subapartado anterior. En cualquier caso, la interpretación más razonable
conduce a sostener que el plazo para los Entes públicos no sometidos al
ordenamiento jurídico privado en materia contable debe ser el general; es
decir, que deben remitir sus cuentas a la IGAE antes del 1 de abril.
4. La Seguridad Social
Según el artículo 4 de la LOTCu, las entidades gestoras de la Seguridad
Social están integradas en el Sector público, por lo que se ven obligadas
a rendir cuentas al Tribunal. A su vez, el artículo 132 del TRLGP dispone
que las cuentas de la Seguridad Social se elevarán, intervendrán y
regirán de conformidad con el artículo 5 de la Ley General de la
Seguridad Social de 30 de mayo de 1974. Este artículo 5 ha sido derogado
por el Texto Refundido de 20 de junio de 1994, en cuyo artículo 94 se
establece que las entidades gestoras, servicios comunes y Mutuas
remitirán al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social las cuentas y
balances a efectos de su integración y posterior remisión al Tribunal de
Cuentas.
La regulación específica de los plazos de remisión aparece en normas de
rango inferior: Ordenes de periodicidad anual del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social. Estas Ordenes vienen estableciendo la obligación de que
cada agente del sistema remita la documentación contable de forma directa
al Tribunal de Cuentas, lo que no se ajusta al procedimiento general
dispuesto en el citado artículo 94 del Texto Refundido. Al mismo tiempo,
en esas Ordenes se establece también que los agentes del sistema
remitirán la documentación contable al Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social antes del 30 de junio. Las citadas Ordenes no regulan, sin
embargo, en ningún caso el plazo en el que las cuentas deben ser
remitidas al Tribunal.
Ante este conjunto de indefiniciones e imprecisiones de la normativa, el
Tribunal viene interpretando, por aplicación analógica de los artículos
35.1 y 35.2 de la LFTCu, que las cuentas deben estar en su poder antes
del 31 de agosto. No obstante, sería conveniente regular esta materia con
mayor precisión y propiedad. La nueva regulación de los plazos de
rendición, en el ámbito de la Seguridad Social, debería remover las tres
características negativas que presenta en la actualidad; esto es, el
escaso rango de las normas reguladoras, su carácter anual y las
contradicciones internas que presenta. Simultáneamente, debería
establecer unos plazos que se ajustasen, en la medida de lo posible, a
los establecidos para el resto del Sector público estatal.
B. CONTENIDO
De acuerdo con los artículos 34 y 36 de la LFTCu la rendición de cuentas
supone el envío al Tribunal de «las cuentas legalmente establecidas de
sus operaciones, con arreglo a su respectivo régimen de contabilidad...»,
«...acompañadas de todos los documentos justificativos de las
correspondientes partidas». La concreción de las cuentas y los
justificantes a enviar se efectúa a través de diversas leyes y
reglamentos (en especial, a través del TRLGP y disposiciones de
desarrollo, determinados preceptos de la LFTCu y la normativa específica
de ciertos Entes públicos). Lo mismo sucede con la regulación de los
supuestos en los que los justificantes pueden permanecer en las oficinas
de las entidades contables a disposición del Tribunal.
Por lo que se refiere al primer aspecto, la estructura y el contenido de
las cuentas anuales y parciales que deben ser rendidas al Tribunal en el
ámbito de la Administración General y de la Administración Institucional
del Estado aparecen suficientemente detallados, en la actualidad, por sus
respectivas Instrucciones de Contabilidad, aprobadas por sendas Ordenes
ministeriales de 1 de febrero de 1996. Sería deseable que se extendiese a
la Seguridad Social esta normativa, procurando homogeneizar, en lo
posible, el contenido y la estructura de las cuentas y de la
documentación a rendir por las entidades contables integradas en dicho
sistema con los exigidos a
las entidades de la Administración General o Institucional del Estado que
sean más afines.
Por lo que se refiere a las cuentas a rendir por las Sociedades estatales
de carácter mercantil, lo dispuesto en el artículo 35.5 de la LFTCu no
coincide por completo con lo establecido en el artículo 138 del TRLGP (en
la citada redacción de la Ley de Presupuestos para 1994). Según el
primero, que sigue una terminología no adaptada a la nueva legislación
mercantil, dichas sociedades deben rendir al Tribunal copias autorizadas
de la Memoria, el Balance, las Cuentas de Explotación y de Pérdidas y
Ganancias y, en su caso, el Programa de Actuación, Inversiones y
Financiación (PAIF) y los Presupuestos de explotación y de capital. El
artículo 138 del TRLGP, por su parte, obliga a rendir copias autorizadas
de la Memoria, el Balance, la Cuenta de Pérdidas y Ganancias, el Informe
de Gestión y, en su caso, el Informe de los auditores.
A juicio del Tribunal de Cuentas, la documentación a remitir por las
Sociedades estatales debería incluir, además de las cuentas anuales
exigidas por la legislación mercantil, información sobre el cumplimiento
de las obligaciones de carácter económico-financiero que son propias de
estas sociedades por pertenecer al Sector público. Así, en virtud de su
naturaleza, las Sociedades estatales deberían remitir al Tribunal, junto
a los Presupuestos de explotación y capital y a los PAIF, una Memoria
incluyendo explicación detallada, entre otros aspectos, de las
subvenciones recibidas, de los resultados obtenidos con ellas, de la
ejecución de los contratos-programas y del grado de cumplimiento de las
disposiciones que les afectan (como los principios y normas de la Ley de
Contratos de las Administraciones Públicas, en cuanto les sean
aplicables, y las relativas a retribuciones del personal del Sector
público incluidas en la LPGE del ejercicio). La misma documentación
debería ser también exigida, sin perjuicio de sus peculiaridades, a las
Entidades de Derecho público contempladas en el artículo 6.1.b) del TRLGP
y a los restantes Entes públicos del Sector público estatal del artículo
6.5 que estén sometidos a la normativa mercantil en materia contable.
Por lo que respecta a los Entes públicos no sometidos al ordenamiento
jurídico privado en materia contable, el artículo 138 del TRLGP dispone
que han de presentar «la documentación establecida en su normativa
específica». De esta forma, la documentación que debe rendir cada Ente
puede ser heterogénea, lo que iría en detrimento de la eficacia de la
función fiscalizadora del Tribunal y dificultaría la realización de
análisis de tipo horizontal (como los estudios sectoriales que se
presenten en el Informe Anual). Dichas dificultades se han puesto
especialmente de manifiesto en el caso de los Entes públicos creados por
transformación de órganos que previamente estuvieron sometidos a la
disciplina presupuestaria y, por tanto, obligados a remitir una
documentación normalizada. Por todo ello, es conveniente que se
establezca una regulación general, común a todos los Entes públicos no
sometidos a la legislación mercantil en materia contable, que defina la
documentación mínima que deben rendir.
La reciente Instrucción de Contabilidad para la Administración
Institucional del Estado, aprobada por Orden de 1 de febrero de 1996,
puede considerarse una aproximación en el sentido que acaba de indicarse.
En efecto, según su regla 1, su contenido es aplicable a los Entes
públicos cuya normativa específica no establezca de forma expresa su
sujeción al Plan General de Contabilidad vigente para las empresas
españolas. Además, en virtud de lo establecido en las reglas 7 y 29, las
cuentas anuales (definidas a lo largo de la Instrucción) deben aprobarse
por el Presidente o Director del Ente y remitirse a la IGAE antes del 1
de abril. No obstante, el rango jurídico de la Instrucción (Orden
ministerial) es insuficiente en caso de que se presenten contradicciones
entre la regulación específica de cada Ente y la general contenida en la
propia Instrucción.
Por último, en lo que se refiere a la documentación justificativa, parece
llegado el momento de que, acogiéndose a la habilitación otorgada por el
artículo 36.2 de la LFTCu, se disponga reglamentariamente que todas las
entidades contables dejen de remitirla a este Tribunal, sin perjuicio de
que dichos justificantes queden en las oficinas contables a disposición
del Tribunal y de que éste pueda requerirlos de forma expresa. Todo ello
con independencia de que, cuando el desarrollo tecnológico lo permita a
un coste razonable, se envíe al Tribunal copia de la documentación
justificativa en soporte informático.
C. ALCANCE DE LA ACTUACION DE LA IGAE
Según el artículo 126 del TRLGP, la IGAE debe examinar, formular en su
caso observaciones y preparar las cuentas que deban rendirse al Tribunal.
Por aplicación del artículo 35.1 de la LFTCu, la IGAE debe remitir dichas
cuentas al Tribunal dentro de los dos meses siguientes a su recepción,
acompañadas en su caso de las notas de defectos o reparos que haya
efectuado.
El análisis del alcance de la actuación de la IGAE en el desempeño de las
funciones descritas en los dos artículos citados plantea dos
interrogantes. La primera, sobre la aplicación del plazo del artículo
35.1 de la LFTCu en el caso de que se haya producido un retraso en la
recepción por la IGAE de las cuentas o ésta no haya completado dentro del
mismo la preparación de las cuentas que debe remitir al Tribunal. La
segunda, respecto a los efectos que deben producir las observaciones o
notas de defectos que formule la IGAE sobre las cuentas que se le han
rendido. Al análisis de cada una de estas cuestiones se dedican los dos
epígrafes siguientes.
1. La aplicación del plazo del artículo 35.1 de la LFTCu
La normativa vigente no establece ninguna previsión relativa a eventuales
supuestos en los que la IGAE no hubiera podido completar la preparación
de las cuentas en el plazo de dos meses establecido en el artículo 35.1
de la LFTCu. De esta forma, no queda claro si, en estos supuestos, la
IGAE debe conceder prioridad al cumplimiento del artículo 126 del TRLGP
(preparar las cuentas que deben rendirse al Tribunal) o al 35.1 de la
LFTCu (remitir las cuentas al Tribunal en el plazo de dos meses desde su
recepción). El Tribunal de Cuentas interpreta, a
este respecto, que debería concederse prioridad al artículo 35.1 de la
LFTCu, con objeto de que no quede condicionada temporalmente su función
fiscalizadora. No obstante, convendría revisar la regulación de esta
materia para evitar la posibilidad de que concurran interpretaciones
divergentes.
En cualquier caso, un eventual retraso del cuentadante en contestar a los
reparos u observaciones que formule la IGAE no debería considerarse como
causa justificada de una demora en la remisión de las cuentas al Tribunal
por esta última. En efecto, la IGAE puede dar audiencia a los
cuentadantes o instarles a que rectifiquen las cuentas, pero no se trata
de un trámite preceptivo. Sí lo es, en cambio, su remisión al Tribunal en
el plazo de dos meses desde su recepción.
Cuestión distinta de la anterior, aunque relacionada con ella, es la que
se plantea cuando el cuentadante envía las cuentas a la IGAE con retraso
respecto del plazo que sea aplicable. En este caso, de la normativa
vigente no cabe deducir sino la aplicación desde el momento de recepción
por la IGAE del plazo de dos meses para revisar las cuentas. En
consecuencia, todo retraso en el envío de las cuentas a la IGAE se
traduce en un retraso en la rendición de las cuentas al Tribunal, con el
consiguiente efecto negativo sobre su función fiscalizadora. Debe tenerse
en cuenta, a estos efectos, que la IGAE no dispone de medidas coercitivas
para conseguir que se le rindan las cuentas.
2. Los efectos sobre las cuentas de las observaciones o notas de defectos
que formula la IGAE
No existe una previsión legal expresa sobre los efectos de las
observaciones o notas de defectos que formula la IGAE en relación con las
cuentas que examina. La normativa no precisa si las consideraciones de la
IGAE deben limitarse a aspectos formales o si pueden referirse también a
cuestiones de fondo, como la correcta aplicación de los principios y
normas contables. A falta de regulación, debe entenderse que las
consideraciones de la IGAE no tienen carácter vinculante y, por tanto, no
obligan al cuentadante a aceptar los reparos ni a modificar las cuentas.
De forma paralela, cabe concluir que las mismas tampoco modifican la
responsabilidad de los cuentadantes, que se circunscribe únicamente a las
cuentas rendidas.
La determinación de los efectos que tienen las observaciones o notas de
defectos formuladas por la IGAE adquiere especial relevancia en el caso
de las Sociedades estatales y Entes públicos sujetos al ordenamiento
jurídico privado en materia contable. En efecto, la modificación de las
cuentas como consecuencia del descubrimiento de errores con anterioridad
a su aprobación está prevista, de manera específica, para estas
sociedades en la legislación mercantil. Así, el artículo 29 del Código de
Comercio dispone que los errores y omisiones padecidos por las
anotaciones contables deberán salvarse de forma inmediata, tan pronto
como se adviertan. A su vez, el artículo 210 de la LSA prevé la
posibilidad de que los administradores se vean obligados a alterar las
cuentas anuales como consecuencia del informe de auditoría. Dicha
alteración debe producirse antes de que las cuentas queden aprobadas; ya
que el propio artículo 210 obliga a los auditores a ampliar el informe
que se somete a la Junta General acompañando a las cuentas.
Estas previsiones de la normativa mercantil no son, sin embargo,
fácilmente trasladables a las observaciones que pueda formular la IGAE.
En efecto, puesto que la IGAE recibe las cuentas aprobadas por la Junta
General, sus observaciones no pueden ser empleadas por los
administradores para modificar aquéllas. En consecuencia, de la
interpretación conjunta de la normativa presupuestaria y mercantil se
deduce que las observaciones o notas de defectos de la IGAE no deberían
alterar las cuentas aprobadas por la Junta General, sin perjuicio de la
incidencia que pudieran producir en cuentas futuras.
III. CONTENIDO Y AMBITO DE LA CUENTA GENERAL DEL ESTADO
El apartado 1 del artículo 132 del TRLGP establece el ámbito subjetivo de
la CGE al disponer que se formará con la Cuenta de la Administración
General del Estado y las de los Organismos autónomos. A su vez, el
artículo 133 de la misma Ley determina los contenidos de la Cuenta de la
Administración General del Estado y el 135 dispone que, con las cuentas
rendidas por los Organismos autónomos y demás documentos que se deban
rendir al Tribunal de Cuentas, la IGAE elaborará estados anuales
agregados que permitan ofrecer una visión general de la gestión realizada
en cada ejercicio por el conjunto de aquéllos. Por su parte, el apartado
3 del mismo artículo 132 ordena al Tribunal de Cuentas unir a la CGE las
cuentas de la Seguridad Social y las de las Sociedades Estatales y demás
Entes que forman el Sector público estatal.
La CGE debe formarse antes del 31 de agosto del año siguiente al que se
refiera y remitirse al Tribunal de Cuentas dentro de los dos meses
siguientes, según dispone en su apartado 1 el artículo 136 del TRLGP. En
consecuencia, el plazo máximo para que el Tribunal reciba la citada
cuenta concluye el 31 de octubre del año siguiente al de referencia. El
propio artículo 136 señala en el apartado 2 que la falta de rendición de
cuentas de alguno o algunos de los Organismos autónomos, o su rendición
con graves defectos, no constituye obstáculo para que la IGAE pueda
formar la CGE y el Tribunal de Cuentas rendir la Declaración Definitiva
que le merezca, siempre que tales omisiones o defectos no impidan la
elaboración de los estados anuales agregados de los Organismos autónomos
a que se refiere el artículo 135.
Las disposiciones del TRLGP no fijan, sin embargo, el momento que, en la
práctica, debe entenderse formada o remitida cada CGE. El Tribunal ha
venido interpretando a este respecto que no se considere remitida la CGE
hasta la entrada en su Registro de los estados agregados (supuesta, como
es obvio, la recepción previa de la Cuenta de la Administración General
del Estado y las individuales de los Organismos autónomos que se hubiesen
integrado en aquéllos). Asimismo, interpreta que las cuentas de los
Organismos autónomos que no hubieran sido incluidas en los estados
agregados no se consideran integradas en la CGE del ejercicio
correspondiente.
Por su parte, el artículo 50 del TRLGP establece que integran los PGE: a)
El presupuesto del Estado y de los Organismos autónomos; b) El
presupuesto de la Seguridad Social; c) Los presupuestos de las Sociedades
estatales; y d) Los presupuestos del resto de Entes del Sector público
estatal a que se refiere el número 5 del artículo 6 de la Ley.
De todo lo expuesto en este apartado se pueden extraer las siguientes
conclusiones:
a) No existe coincidencia en la legislación vigente entre el ámbito
subjetivo de la CGE y el de los PGE. En efecto, la CGE tiene un ámbito
mucho más restringido que los PGE, sin que la previsión legal de que se
unan a ella las cuentas de la Seguridad Social y de las Sociedades
estatales y otras entidades (artículo 132.3 antes aludido) suponga ningún
remedio. La falta de concordancia entre estos dos fundamentales
documentos va en contra de la lógica derivada de la propia naturaleza de
los mismos y de las referencias que en este sentido expresaba la
exposición de motivos de la Ley General Presupuestaria, en su redacción
original de 1977. En el momento de la promulgación de dicha Ley el ámbito
de los PGE y de la CGE era muy reducido. La nueva configuración del
principio de universalidad presupuestaria por el artículo 134 de la
Constitución española de 1978 («Los PGE incluirán la totalidad de los
gastos e ingresos del Sector público estatal») determinó una progresiva y
amplia incorporación de organismos y entidades a los PGE, hasta llegar a
la configuración actual, establecida, como se ha visto anteriormente, en
el artículo 50 del TRLGP. El ámbito legal de la CGE, sin embargo, no fue
expandiéndose paralela y correlativamente con el de los PGE.
b) Según se encuentra actualmente configurada en el TRLGP, la CGE es
un conjunto de cuentas que no constituyen una unidad. Esta deficiencia no
queda solucionada, ni aun atenuada, con la elaboración de los estados
anuales agregados de los Organismos autónomos a los que antes se ha hecho
referencia, ya que, en sentido estricto, no forman parte de la CGE aunque
se encuentren íntimamente relacionados con ella.
Tras los grandes y recientes avances de la contabilidad pública y la
remisión en plazo por la IGAE de la CGE, este Tribunal considera que
debería actualizarse la regulación de la CGE en un doble sentido. Por un
lado, ampliando el ámbito subjetivo de la misma para que coincida con el
de los PGE. Por otro, configurando una CGE que transcienda la mera unión
e incluso agregación de las individuales que la constituyen, hasta
alcanzar, en la medida que sea posible, la categoría de unas verdaderas
cuentas consolidadas. Con ello se conseguiría que la CGE fuese la
expresión cifrada de la actividad económico-financiera y de la situación
patrimonial de todo el Sector público estatal y que la Declaración
definitiva que sobre ella debe formular el Tribunal de Cuentas fuese para
las Cortes Generales un instrumento más eficaz de control, al extenderse
al mismo ámbito que los PGE. Este proceso de ampliación y consolidación,
por su complejidad, tendría que ser probablemente paulatino y progresivo,
pero debería completarse en un plazo de tiempo razonable.
Por último, cabe formular una consideración adicional sobre el plazo de
remisión por la IGAE de la CGE al Tribunal. Como se ha indicado, la
Intervención dispone de un plazo de dos meses para remitir al Tribunal la
Cuenta, una vez formada. Sin embargo, no parece que existan razones que
justifiquen la necesidad de dicho plazo o, al menos, la amplitud del
mismo. Ello sin perjuicio de que el plazo de formación y remisión se
adecue al nuevo ámbito y contenido aquí preconizado para la CGE.
IV. PROPUESTAS Y RECOMENDACIONES
Como consecuencia de todo lo expuesto, este Tribunal considera preciso
que, para mejorar la gestión pública en relación con la rendición de
cuentas y con la Cuenta General del Estado, las Cortes Generales adopten
las medidas oportunas encaminadas a:
1.ª Revisar la regulación del proceso de rendición de las cuentas al
Tribunal, de modo que se supere la dispersión y heterogeneidad actuales.
Esta revisión debería tener por objeto:
a) Asegurar la debida coherencia en el contenido de los diferentes
preceptos legales que regulan la rendición de cuentas. De forma
alternativa, podría analizarse la posibilidad de regular esta materia en
una sola norma legal.
b) Definir de forma precisa los plazos de rendición de las cuentas
de todas las entidades del Sector público, reduciéndolos en la medida que
sea posible, así como homogeneizar la documentación que aquéllas deban
incluir.
c) En lo que se refiere a las entidades sometidas a la legislación
mercantil, armonizar la normativa presupuestaria y contable con aquélla.
d) Unificar las cuentas anuales a rendir a este Tribunal por los
Entes públicos y concretar, en relación con las Sociedades estatales
sujetas a la legislación mercantil, los extremos adicionales que deben
constar en la Memoria como consecuencia de las obligaciones específicas
que derivan de su pertenencia al Sector público.
e) Limitar la rendición de cuentas a los estados financieros,
dejándose de remitir la documentación justificativa, hasta su petición
por el Tribunal de Cuentas, a cuya disposición quedará en las Oficinas
contables. Ello sin perjuicio de que, cuando el desarrollo tecnológico lo
permita a un coste razonable, se envíe copia de dicha documentación en
soporte informático.
2.ª Determinar los efectos que produce la actuación de la IGAE en la
revisión y preparación de las cuentas que deben ser remitidas al
Tribunal. Desde la posición del Tribunal como supremo órgano fiscalizador
de la actividad económico-financiera del Sector público, se considera que
la actuación de la IGAE no debería condicionar la función fiscalizadora
del Tribunal, cuyo primer objeto son las cuentas que deben rendir las
entidades del
Sector público, más allá del plazo legal de dos meses establecido.
3.ª Modificar la regulación de la Cuenta General del Estado para: a) por
una parte, que se amplíe su ámbito hasta asegurar su correlación material
y formal con el de los Presupuestos Generales del Estado; y b) por otra,
que se integren las cuentas individuales que la configuran, de modo que,
en la medida que sea posible, la Cuenta General del Estado ofrezca una
representación contable consolidada de la actividad económico-financiera
y de la situación patrimonial del Sector público estatal.