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BOCG. Sección Cortes Generales, serie A, núm. 93, de 20/06/1997
BOLETIN OFICIAL
DE LAS CORTES GENERALES
SECCION CORTES GENERALES
VI LEGISLATURA
Serie A:
ACTIVIDADES PARLAMENTARIAS 20 de junio de 1997 Núm. 93
INDICE
Competencias en relación con otros órganos e instituciones
TRIBUNAL DE CUENTAS
251/000022 (CD)
771/000019 (S)
Resolución adoptada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el
Tribunal de Cuentas sobre el Informe de fiscalización sobre la
adquisición, el arrendamiento y la gestión de instalación y puesta en
funcionamiento de equipamiento informático en la Seguridad Social, así
como informe correspondiente (Página 2)
251/000034 (CD)
771/000032 (S)
Resolución adoptada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el
Tribunal de Cuentas sobre el Informe de fiscalización sobre gestión de
las Unidades de Diagnóstico por Imagen en el Instituto Nacional de la
Salud, así como Informe correspondiente (Página 34)
251/000035 (CD)
771/000034 (S)
Resolución adoptada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el
Tribunal de Cuentas sobre el Informe de Fiscalización de Inmuebles de la
Seguridad Social, así como Informe correspondiente (Página 108)
COMPETENCIAS EN RELACION CON OTROS ORGANOS E INSTITUCIONES
TRIBUNAL DE CUENTAS
251/000022 (CD)
771/000019 (S)
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 97 del Reglamento de la
Cámara, se ordena la publicación en el BoletIn Oficial de las Cortes
Generales, Sección Cortes Generales, de la Resolución adoptada por la
Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas en relación
con el Informe de fiscalización sobre la adquisición, el arrendamiento y
la gestión de instalación y puesta en funcionamiento de equipamiento
informático en la Seguridad Social [núms. expte. 251/000022 (CD),
771/000019 (S)], así como el Informe correspondiente.
Palacio del Congreso de los Diputados, 12 de junio de 1997.--El
Presidente del Congreso de los Diputados, Federico Trillo-Figueroa
Martínez-Conde.
RESOLUCION APROBADA POR LA COMISION MIXTA PARA LAS RELACIONES CON EL
TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACION AL INFORME DE FISCALIZACION SOBRE LA
ADQUISICION, EL ARRENDAMIENTO Y LA GESTION DE INSTALACION Y PUESTA EN
FUNCIONAMIENTO DE EQUIPAMIENTO INFORMATICO EN LA SEGURIDAD SOCIAL [núms.
expte. 251/000022 (CD) 771/000019 (S)], EN SU SESION DEL DIA 29 DE MAYO
DE 1997
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su
sesión del día 29 de mayo de 1997, a la vista del Informe remitido por
ese Alto Tribunal sobre la adquisición, el arrendamiento y la gestión de
instalación y puesta en funcionamiento de equipamiento informático en la
Seguridad Social.
ACUERDA
1. Como evidencia el Informe del propio Tribunal, rechazar los métodos de
gestión empleados en cuanto suponen un despilfarro de medios escasos,
aplicados a una necesidad social básica y promover, por tanto, las
reformas que optimicen económica y socialmente la puesta en marcha de
este equipamiento.
2. Que por el Tribunal de Cuentas se amplíe el informe de fiscalización
del segundo trimestre de 1994 al primer trimestre de 1996, ambos
inclusive.
3. Que por todo el período informado, 1993, 1994 y 1995, se informe del
porcentaje de las ampliaciones contractuales, en el orden económico y en
el número de expedientes que no cuentan con el preceptivo informe de la
Asesoría Jurídica de la Entidad contratante.
4. Se aceptan en todos sus términos las recomendaciones del Tribunal de
Cuentas y se insta al Gobierno a tomar las medidas oportunas para su
cumplimiento.
Palacio del Congreso de los Diputados, 29 de mayo de 1997.--El
Presidente, Josep Sánchez i Llibre.--El Secretario Primero, Manuel de la
Plata Rodríguez.
INFORME DE FISCALIZACION SOBRE LA ADQUISICION, EL ARRENDAMIENTO Y LA
GESTION DE INSTALACION Y PUESTA EN FUNCIONAMIENTO DE EQUIPAMIENTO
INFORMATICO EN LA SEGURIDAD SOCIAL
EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, en el ejercicio de su función
fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley
Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos
12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de
abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su
sesión de 24 de julio de 1996, el Informe de Fiscalización de la
adquisición, el arrendamiento y la gestión de instalación y puesta en
funcionamiento de equipamiento informático en la Seguridad Social, y ha
acordado su elevación a las Cortes Generales, según lo prevenido en el
artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento.
INDICE
Páginas
RELACION DE ABREVIATURAS MAS FRECUENTES 3
I. INTRODUCCION 4
I.1. Iniciativa y desarrollo 4
I.2. Objetivo, alcance y período de la fiscalización 4
Páginas
I.3. Entidades a las que se refiere la fiscalización 5
I.4. Metodología 5
II. COMPETENCIAS DE LAS COMISIONES MINISTERIALES DE INFORMATICA 6
III. ANALISIS DE LA CONTRATACION ADMINISTRATIVA 9
III.1. Ambito de fiscalización 9
III.2. Análisis de los contratos fiscalizados de acuerdo con su
naturaleza 13
III.2.1. Contratos de obras 13
III.2.2. Contratos de suministros 13
III.2.3. Contratos de asistencia técnica 14
III.3. Examen de la contratación administrativa realizada por
cada una de las entidades ges-
toras y servicio común del sistema de la Seguridad
Social 14
III.3.1. Instituto Nacional de la Seguridad Social
(INSS) 15
III.3.1.1. Contratos de obras 16
III.3.1.2. Contratos de suministros 16
III.3.1.3. Contratos de asistencia técnica 17
III.3.2. Instituto Nacional de la Salud (INSALUD) 18
III.3.2.1. Contratos de suministros 18
III.3.2.2. Contratos de asistencia técnica 20
III.3.2.3. Contratos celebrados con anterioridad al
período fiscalizado 21
III.3.3. Instituto Nacional de Servicios Sociales
(INSERSO) 25
III.3.3.1. Contratos de asistencia técnica. 25
III.3.4. Instituto Social de la Marina (ISM) 25
III.3.4.1. Contratos de suministro 25
III.3.4.2. Contratos de asistencia técnica 25
III.3.5. Tesorería General de la Seguridad Social y
Gerencia de Informática de la Seguridad Social (TGSS y GISS) 26
III.3.5.1. Datos comunes de la contratación informática26
III.3.5.2. Tesorería General de la Seguridad Social
(Centro Emisor de Gasto 6.000) 27
III.3.5.2.1. Contratos de suministros 27
III.3.5.2.2. Contratos de asistencia técnica 28
III.3.5.3. Gerencia de Informática de la Seguridad Social
(Centro Emisor de Gasto 6001) 29
III.3.5.3.1. Contratos de obras 29
III.3.5.3.2. Contratos de suministros 30
III.3.5.3.3. Contratos de asistencia técnica 30
III.3.5.4. Contratos celebrados con anterioridad al
período fiscalizado 31
IV. CONCLUSIONES 31
V. RECOMENDACIONES 33
ANEXOS 34
INSS: Instituto Nacional de la Seguridad Social.
ISM: Instituto Social de la Marina.
RELACION DE ABREVIATURAS
MAS FRECUENTES
CENDAR: Centro de Control de Recaudación.
CIABSI: Comisión Interministerial de Adquisición de Bienes y Servicios
Informáticos.
CIMA: Carreras Informáticas Modulares Abiertas.
CMBD: Conjunto Mínimo Básico de Datos.
DIAS: Dotación Informática de Areas Sanitarias.
GERMEN: Gestión Electrónica de Recursos Médicos Nacionales.
GISS: Gerencia de Informática de la Seguridad Social.
INSALUD: Instituto Nacional de la Salud
INSERSO: Instituto Nacional de Servicios Sociales.
INSS: Instituto Nacional de la Seguridad Social.
ISM: Instituto Social de la Marina.
LCE: Texto articulado de la Ley de Contratos del Estado (Decreto
923/1965, de 8 de abril).
LFTCu: Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de
Cuentas.
LORTAD: Ley Orgánica 511992, de 29 de octubre, de Regulación del
Tratamiento Automatizado de los Datos de carácter personal.
MEGADOC: Sistema de almacenamiento de imágenes en disco óptico.
PROGESPRESS: Procedimiento de Gestión de Prestaciones Económicas de la
Seguridad Social.
RGCE: Reglamento General de Contratación del Estado(Decreto
341 0/1 975, de 25 de noviembre).
SICOSS: Sistema Integrado de Contabilidad de la Seguridad Social.
SIL: Sistema de Información Laboral.
SIPRESS: Sistema de Información Presupuestaria de la Seguridad Social.
SSD-CIABSI: Sistema Soporte de las Decisiones de valoración de ofertas de
la CIABSI.
TGSS: Tesorería General de la Seguridad Social.
UTE: Unión Temporal de Empresas.
I. INTRODUCCION
I.1. INICIATIVA Y DESARROLLO
El presente informe se realiza por Acuerdo del Pleno del Tribunal de
Cuentas de 21 de diciembre de 1993, a propuesta del Departamento de
Seguridad Social y Acción Social que, teniendo atribuida la fiscalización
de la contratación administrativa de la Seguridad Social, estimó oportuno
realizar un análisis más en profundidad de un grupo de contratos de dicho
subsector público.
Los trabajos de fiscalización se llevaron a cabo durante el período
comprendido entre el mes de noviembre de 1994 y el mes de mayo de 1995,
en ejecución de las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno del
Tribunal el día 29 de noviembre de 1994.
I.2. OBJETIVO, ALCANCE Y PERIODO DE LA FISCALIZACION
El objetivo de la fiscalización consiste, al amparo del artículo 9.1 de
la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas, en la determinación del
grado de cumplimiento de la legalidad, eficiencia y economía en la
contratación administrativa de medios informáticos llevada a cabo en el
ámbito de la Seguridad Social durante 1993 y primer trimestre de 1994.
Los contratos objeto de fiscalización son los relativos a la adquisición
o el arrendamiento de equipos y sistemas informáticos, a las obras de
construcción necesarias para su instalación, a la contratación de
asistencia técnica, así como a la formación especializada del personal
usuario. Quedan, por tanto, fuera de la fiscalización aquellos contratos
cuyos objetos sean exclusivamente adquisiciones de «software» y de
consumibles informáticos.
En cuanto a los criterios de fiscalización seguidos hay que señalar que
se han examinado los contratos de importe superior a 25 millones de
pesetas, así como aquellos de importe superior a 10 millones de pesetas
que suponen ampliación o modificación de los anteriores, debiendo
precisarse que los supuestos de concursos de suministros y asistencia
técnica que han dado lugar a varios contratos por convocatoria (y por
tanto a varios adjudicatarios) se han considerado desde una perspectiva
de unidad económica, tomando, a efectos de la fiscalización, el
presupuesto de adjudicación total del concurso.
La distribución de la contratación fiscalizada, siempre dentro de las
premisas que acaban de ponerse de manifiesto, ha sido la siguiente. Se
han fiscalizado 96 contratos celebrados en el ejercicio de 1993, por un
importe total de 13.253 millones de pesetas y 29 contratos celebrados en
el primer trimestre del ejercicio de 1994, por un importe total de 1.707
millones de pesetas.
Asimismo se ha considerado necesario incluir dentro del objeto de la
fiscalización 5 expedientes de contratación administrativa, por un
importe total de 4.540 millones de pesetas (anexo 1) adjudicados con
anterioridad al ejercicio de 1993 y cuyo plazo de ejecución se extiende
al período sometido a fiscalización y otros 5 expedientes, por un importe
total de 4.115 millones de pesetas (anexo 2) que habiendo sido
adjudicados también con anterioridad a 1993, debieron haber finalizado
antes del indicado ejercicio.
Igualmente debe señalarse que en la presente fiscalización se ha tenido
en cuenta la incidencia que sobre la contratación administrativa para la
adquisición, arrendamiento e instalación y puesta en funcionamiento del
equipamiento informático de la Seguridad Social han tenido las Comisiones
Ministeriales de Informática de los respectivos Departamentos a los que
están adscritos las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la
Seguridad Social.
La comprobación del nivel de cumplimiento de la legalidad se ha llevado a
cabo fundamentalmente en relación con las siguientes normas, de
aplicación en el período analizado:
-- Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (en
adelante LOTCu).
-- Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas
(en adelante LFTCu).
-- Texto articulado de la Ley de Contratos del Estado, aprobado por
Decreto 923/1965, de 8 de abril, (en adelante LCE).
-- Reglamento General de contratación del Estado, aprobado por Decreto
3410/1975, de 25 de noviembre, en adelante RGCE).
-- Decreto 1005/1974, de 4 de abril, por el que se regulan los contratos
de asistencia que celebre la Administración del Estado y sus Organismos
autónomos con Empresas consultoras o de servicios.
-- Decreto 2572/1973, de 5 de octubre, por el que se aprueba el Pliego de
cláusulas administrativas generales para la contratación de equipos y
sistemas de tratamiento
de la información y de mantenimiento, arrendamiento y programas.
-- Orden Ministerial 99/1975, de 11 de abril, por la que se aprueba el
Pliego de cláusulas generales para la contratación de equipos y sistemas
de tratamiento de la información por organismos dependientes del
Ministerio de Trabajo.
-- Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria.
-- Real Decreto 533/1992, de 22 de mayo, por el que se atribuye a los
órganos de contratación de los Departamentos ministeriales y de los
Organismos autónomos, a la Mesa de Contratación del Servicio Central de
Suministros, a la Comisión Interministerial de Adquisición de Bienes y
Servicios Informáticos y a la Dirección General del Patrimonio del
Estado, determinadas facultades de procedimiento de contratación de
bienes y servicios informáticos.
-- Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, de regulación del tratamiento
automatizado de los datos de carácter personal (en adelante LORTAD).
-- Directivas comunitarias vigentes en dicho período en materia de
contratación administrativa (Directivas 88/295/CEE, 89/440/CEE, 92/50/CEE
y 93/37/CEE).
Si bien la normativa expuesta ha sido la aplicable al período analizado,
es preciso mencionar la Ley 13/1995, de 18 de mayo, sobre contratos de
las Administraciones Públicas, en donde se regula la adquisición, el
arrendamiento y el mantenimiento de equipos y sistemas informáticos (este
último cuando se contrata conjuntamente con la adquisición o el
arrendamiento) como contrato de suministro, incorporando así a su
articulado la normativa reglamentaria precedente sobre esta materia y
sistematizando su tratamiento, de acuerdo con la filosofía codificadora
inspiradora de esta Ley.
En efecto, la nueva ley, en sus artículos 173.1 y 174, confirma lo
dispuesto en el artículo 239 del RGCE sobre adquisiciones y
arrendamientos de carácter informático y revalida en sus mismos términos
y en líneas generales, lo dispuesto en el ya citado Decreto 2572/1973, y
en la igualmente mencionada Orden Ministerial 99/1975, de forma que
también tiene la consideración de suministro el mantenimiento de equipos
y sistemas para el tratamiento de la información, de sus dispositivos y
de sus programas, cuando se contrate conjuntamente con la adquisición o
el arrendamiento.
Por el contrario, la adquisición de programas de ordenador desarrollados
a medida para la Administración (que sean de libre utilización por la
misma), se considera en la Ley 13/1995, como contrato de servicios
(artículos 173.2 y 197.3.d), nueva categoría introducida por la misma, en
transposición de la Directiva 92/50/CEE, del Consejo, de 18 de junio de
1992, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los
contratos públicos de servicios.
De acuerdo con el contenido del apartado primero del artículo 40 de la
LFTCu, en el examen de los contratos se ha prestado especial atención a
su preparación, perfección y adjudicación, formalización, afianzamiento,
ejecución, modificación y extinción, a la recepción de su objeto y a la
liquidación de su importe.
I.3. ENTIDADES A LAS QUE SE REFIERE LA FISCALIZACION
Han sido objeto de fiscalización las Entidades Gestoras (INSS, INSALUD,
INSERSO e ISM) y los Servicios Comunes de la Seguridad Social (TGSS Y
GISS).
De acuerdo con sus normas de creación todas las Entidades Gestoras y
Servicios Comunes1 están dotados de personalidad jurídica propia, a
excepción de la Gerencia de Informática, que carece de personalidad y por
tanto de capacidad para contratar, estando adscrita a la Tesorería
General de la Seguridad Social.
I.4. METODOLOGIA
Se ha ejecutado un calendario de actuaciones que consta de cuatro fases
fundamentales.
La primera de ellas ha consistido en el análisis de las competencias de
las Comisiones Ministeriales de Informática de los Departamentos, a los
que están adscritos las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la
Seguridad Social, en relación con la contratación administrativa de
equipamiento informático y la incidencia que el ejercicio de tales
competencias ha tenido en la contratación objeto de la presente
fiscalización, para lo cual se ha recabado de estas Comisiones la
información necesaria, con los resultados que se expresan en el apartado
II de este informe.
La segunda fase ha consistido en la selección y solicitud por parte del
Tribunal, de los contratos objeto de fiscalización de acuerdo con los
criterios señalados en el apartado I.2. del presente informe y en la
reclamación de documentos y aclaraciones correspondientes a expedientes
de contratación remitidos de forma incompleta, y su posterior análisis.
La tercera fase ha consistido en la comprobación «in situ» del
cumplimiento de los principios de legalidad, eficiencia y economía en la
gestión de los expedientes de contratación administrativa previamente
seleccionados. A tal efecto se llevaron a cabo visitas a los Servicios
Centrales del INSS, del INSALUD y de la TGSS. Asimismo, fue visitada la
Gerencia de Informática de la Seguridad Social (en adelante GISS), el
Hospital «La Paz» de Madrid y las Direcciones Provinciales del INSS y de
la TGSS en Alava y Sevilla. Las Direcciones Provinciales en Alava fueron
seleccionadas por haberse ejecutado un contrato de obras en la Dirección
Provincial del INSS de carácter informático con la correspondiente
instalación y total puesta en funcionamiento de un equipo MEGADOC Las
Direcciones Provinciales en Sevilla fueron
seleccionadas por ser dos de las Direcciones Provinciales destinatarias
de mayor volumen de contratación de contenido informático (en número de
contratos e importes) en el período fiscalizado.
La última fase ha consistido en el análisis de toda la documentación e
información recabada y en la redacción del informe relativo a la
fiscalización realizada
II. COMPETENCIAS DE LAS COMISIONES
MINISTERIALES DE INFORMATICA
Como ha sido puesto de manifiesto en el apartado precedente, para la
realización de la presente fiscalización se ha tomado en consideración la
incidencia que para la contratación analizada han tenido las competencias
ejercidas en la materia por las Comisiones Ministeriales de Informática.
En este sentido, es preciso comenzar señalando que mediante Real Decreto
2291/1983, de 28 de julio, se crea el Consejo Superior de Informática y
la Comisión Interministerial de Adquisición de Bienes y Servicios
Informáticos (en adelante CIABSI), dependientes ambos del Ministerio para
las Administraciones Públicas, así como las Comisiones Ministeriales de
Informática correspondientes a cada Departamento ministerial, las cuales,
además de instrumentos para la coordinación interna en cada Departamento,
son órganos de colaboración técnica con el Consejo Superior de
Informática.
Por su parte, el Real Decreto 533/1992, de 22 de mayo, en relación con el
artículo 98 de la LCE, atribuye competencias en el ámbito de la
contratación informática, entre otros órganos, a las Comisiones
Ministeriales de Informática, respecto de las contrataciones de
adquisiciones, arrendamientos o servicios informáticos, sujetas a
determinados topes que pueden variar en el tiempo.
De acuerdo con lo expuesto procede analizar la ejecución de competencias
de las Comisiones Ministeriales de Informática correspondientes a los
Ministerios de Trabajo y Seguridad Social, Sanidad y Consumo y de Asuntos
Sociales, atribuidas a las mismas por sus respectivas Ordenes
Ministeriales de creación, por cuanto inciden directamente en la
contratación administrativa de contenido informático realizada por las
Entidades Gestoras y Servicio Común de la Seguridad Social, según se
expresa a continuación.
Estas Comisiones dirigen y determinan la contratación administrativa de
carácter informático a través de las siguientes competencias:
1. Aprobación de Planes y Proyectos Informáticos, que constituyen el
fundamento de la contratación administrativa de los organismos y
entidades dependientes del Departamento ministerial.
2. Elaboración de criterios justificativos del sistema de contratación
elegido.
3. Elaboración del Plan de sustitución o modificación de los equipos
obsoletos o en desuso.
4. Elaboración de Informes-propuesta sobre plantillas y relaciones de
puestos de trabajo, referidos a la actividad informática.
5. Elaboración de criterios sobre protección de datos en aplicación de la
normativa sobre protección de derecho a la intimidad de los ciudadanos y
de la LORTAD.
Por otra parte, el ejercicio de las funciones de la Comisión Ministerial
de Informática en materia de seguridad social es facilitado por la GISS
según dispone la Orden de 8 de enero de 1980. Esta Orden crea la GISS,
servicio común, sin personalidad jurídica propia, con la finalidad de
dirigir, coordinar y controlar la creación, composición y actuación de
los Servicios de Informática y proceso de datos de las distintas
Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social.
La orden anterior fue modificada por la Orden del Ministerio de Trabajo,
Sanidad y Seguridad Social de 7 de mayo de 1981, que señala que, sin
perjuicio de las competencias atribuidas a la Comisión Ministerial de
Informática, la GISS tiene atribuidas entre otras funciones las referidas
a investigación e implantación de sistemas informáticos, al control de su
funcionamiento, al mantenimiento y actualización de los sistemas
informáticos involucrados en las Entidades Gestoras y Servicios Comunes
para su homogeneización, a la adecuada explotación de los sistemas
informáticos, ordenadores y demás equipos de proceso de datos y al
estudio y propuesta de la utilización de los medios técnicos idóneos de
los sistemas informáticos en explotación.
A continuación se procede al análisis del cumplimiento de estas
competencias por las comisiones Ministeriales indicadas:
-- Comisión Ministerial de Informática del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social (incardinada en la Dirección General de Informática y
Estadística).
1. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a través de su Dirección
General de Informática y Estadística, ha remitido a petición de este
Tribunal, la planificación estratégica en el ámbito de la Seguridad
Social correspondiente al período 1993-2000.
Esta planificación incluye objetivos relativos a la actividad externa y
fines institucionales del INSS, ISM y TGSS (gestión de prestaciones,
inscripción, afiliación y alta, etcétera), a través de la utilización de
sistemas y tecnologías de la información y comunicaciones, y a la
consecución de mejoras de funcionamiento interno en las Entidades de la
Seguridad Social (mejora de productividad y calidad en las comunicaciones
internas, en los métodos de trabajo y en los procedimientos de gestión, y
mejora de la eficacia en la gestión de información, datos y documentos).
La consecución de los objetivos enunciados anteriormente se alcanza,
según la información obtenida, siguiendo dos grandes líneas estratégicas:
la de carácter tecnológico y la de gestión. Ambas líneas han dado lugar a
la celebración, por parte de las Entidades fiscalizadas, de los contratos
informáticos sometidos a la presente fiscalización.
La línea de estrategias de carácter tecnológico, se refiere al
equipamiento informático de las Entidades de la Seguridad Social. Este
equipamiento informático se proyecta en dos grandes direcciones. La
primera es el equipamiento
informático de carácter corporativo, en la que aparecen los equipos
correspondientes al plan SIL, al SICOSS y al SIPRESS. La segunda
dirección es el equipamiento de sistemas personales y de sistemas
especializados para el desarrollo de aplicaciones informáticas.
La línea de estrategias de gestión, por su parte, va dirigida a favorecer
la utilización de los sistemas y tecnologías de la información y de las
comunicaciones, que incluye la contratación administrativa de carácter
informático y la formación informática del personal. A este último grupo
pertenece el plan CIMA, cuya duración inicial abarcaba los años de 1992,
1993 y 1994.
2. En cuanto a la elaboración de los criterios justificativos del sistema
de contratación elegido, según la información remitida por el Ministerio,
las unidades usuarias y/o destinatarias de los bienes y servicios
informáticos a adquirir en cada caso realizan las funciones de
elaboración de propuesta de gasto, de adjudicación y de formalización,
aunque ello no siempre se cumple, ya que en ocasiones las ofertas de las
empresas licitadoras llevan fecha anterior a la orden de iniciación del
expediente del órgano de contratación.
Por otra parte, y de acuerdo con dichos criterios, las contrataciones
menores de 100 millones de pesetas se realizan con concurrencia de
licitantes y a través del Servicio Central de Suministros, considerándose
excepcional la figura del concurso. La adquisición directa a través del
Servicio Central de Suministros no justifica que el concurso deje de ser
calificado como forma normal de adjudicación, de acuerdo con el contenido
del artículo 28 de la LCE.
3. La Comisión Ministerial de Informática no ha elaborado un plan de
sustitución de los equipos obsoletos o en desuso del INSS, ISM, TGSS y
GISS, informando únicamente en casos concretos y no al amparo de un plan
previamente elaborado.
4. La Comisión Ministerial de Informática tampoco ha remitido informes
sobre plantillas o relaciones de puestos de trabajo de carácter
informático, correspondientes al período fiscalizado, porque según
información obtenida no ha recibido peticiones en tal sentido.
5. En cuanto a los criterios adoptados sobre protección de datos cabe
indicar que la Comisión no ha aportado información acerca del tratamiento
del derecho a la intimidad con anterioridad a vigencia de la LORTAD. Es a
partir de su entrada en vigor cuando la Comisión Ministerial de
Informática comenzó a organizar y proteger los ficheros de datos
personales del Departamento.
-- Comisión Ministerial de Informática del Ministerio de Sanidad y
Consumo (incardinada en la Dirección General de Servicios e Informática).
1. El Ministerio de Sanidad y Consumo, a través de la Dirección General
de Servicios e Informática, ha aportado a petición de este Tribunal de
Cuentas el documento «Planes y Proyectos Informáticos» correspondiente al
período fiscalizado.
Este documento hace referencia al Plan DIAS, relativo al arrendamiento
con opción de compra de sistemas informáticos, y al Proyecto GERMEN,
consistente en el suministro de sistemas de archivo electrónico de
historias clínicas2.
Plan DIAS
El Plan de Dotación Informática de Areas Sanitarias tenía por objeto
facilitar a los hospitales del INSALUD un mínimo común denominador en
tecnologías de la información.
La contratación del Plan DIAS se llevó a cabo en dos fases. La primera
fase, llevada a cabo mediante el expediente de contratación 1/88, tuvo
como finalidad dotar de estructura informática a 87 hospitales carentes
de ella. Asimismo, posibilitó que 24 hospitales ya informatizados fueran
objeto de oferta sobre la adecuación tecnológica de las instalaciones
acorde con los criterios del Plan DIAS. La contratación de la segunda
fase, llevada a cabo mediante el expediente de contratación 9/903 tuvo
como finalidad dotar de estructura informática inicialmente a otros 16
hospitales.
Todos los hospitales seleccionados fueron clasificados en 5 categorías,
atendiendo al número de camas.
La ejecución del expediente 1/88 se inició en 1989 y debió finalizar en
1991. Por su parte, la ejecución del expediente 9/90 se inició en 1991 y
debió finalizar en 1993. Sin embargo, por circunstancias que más adelante
se analizan la ejecución de ambos contratos sufrió un considerable
retraso, que ha provocado que el primero de ellos haya prolongado su
ejecución durante el período fiscalizado e incluso que, en el momento de
redactarse el presente informe, ninguno de los dos contratos hayan sido
ejecutados en su totalidad.
El concurso 1/88 (ver anexo II), inicialmente previsto para ser ejecutado
durante 1988, 1989 y 1990, tuvo un importe de licitación de 2.550
millones de pesetas. Estaba estructurado en 4 niveles, consistiendo el
nivel I en el arrendamiento de equipos físicos y licencias de sistema
operativo; el nivel II en el arrendamiento de equipos lógicos, base de
datos relacional y entorno de desarrollo de cuarta generación; el nivel
III en el suministro de las aplicaciones de las áreas de gestión de
admisión de pacientes, contable, almacenes, farmacia y personal; y el
nivel IV en la implantación, mantenimiento, actualización y desarrollo de
aplicaciones.
El concurso 9/90 (ver anexo 1), inicialmente previsto para ser ejecutado
durante 1991, 1992 y 1993, tuvo un importe de licitación de 541,8
millones de pesetas. Estaba estructurado en dos niveles, consistiendo el
nivel I en el arrendamiento de equipos físicos y de licencias de sistema
operativo y el nivel II en el arrendamiento del servicio de implantación
de las aplicaciones de gestión de la
admisión, de la gestión contable, de la gestión de personal y de la
gestión de almacén y suministros.
De acuerdo con la información recabada del Ministerio de Sanidad y
Consumo, la ejecución de los concursos 1/88 y 9/90, con independencia de
no estar todavía finalizada, no ha sido lo satisfactoria que hubiera sido
deseable, debido a la falta de coordinación entre los Servicios Centrales
del INSALUD y sus centros hospitalarios y a las dificultades surgidas
como consecuencia de los sucesivos problemas de funcionamiento del gestor
de la base de datos.4
Por otra parte, los objetivos pretendidos por el Plan DIAS se vieron
también dificultados al no existir comunicación informática, a lo largo
de su proceso de implementación, entre los hospitales y el Ministerio de
Sanidad y Consumo. La única comunicación establecida era a través de la
GISS y se limitaba a la comprobación de la situación de afiliación del
paciente. Esta limitación ha contribuido a dificultar la implantación del
Plan DIAS.
De este modo la situación de la ejecución de la contratación de los
concursos 1/88 y 9/90, de acuerdo con la información obtenida, es la que
se expone a continuación:
Los equipos informáticos instalados en los hospitales resultan
insuficientes para sus necesidades, a pesar de haberse aprobado en 1992
dos ampliaciones de la contratación del concurso 1/88, una por importe de
98 millones de pesetas, correspondiente al nivel I, y la otra,
correspondiente al nivel IV, por importe de 101 millones de pesetas.
En cuanto a la implantación del nivel II, mencionado en la página 15, la
empresa adjudicataria fue suministrando a partir de 1989 el gestor de
base de datos «transtool» a todos los hospitales incluidos en el concurso
1/88. Sin embargo, la utilización de este gestor de base de datos fue muy
limitada, por cuanto quedó obsoleto y sin posibilidades de actualización,
al dejar de comercializarse dos años después de la adjudicación
definitiva del concurso. Además, y en parte por ello, no ha llegado a
ponerse en funcionamiento todo el paquete de aplicaciones arrendado, por
lo que la Dirección General del INSALUD, a la vista de la situación, se
ha visto obligado a autorizar a los hospitales la sustitución del gestor
de base de datos «transtool» por el gestor de base de datos «informix».
Proyecto GERMEN
El Proyecto GERMEN, planificado globalmente en tres fases, tiene como
objetivo el archivo electrónico de historias clínicas. La primera fase
asocia la información capturada (imágenes documentales o imágenes
procedentes de placas radiológicas o de otros aparatos o servicios
hospitalarios) a unos índices llamados primarios, que pueden extraerse
del fichero maestro de pacientes existente en los hospitales. La segunda
fase asociaría la información a unos índices llamados secundarios, que
procederán del fichero que contenga el CMBD, definido por las autoridades
sanitarias. La tercera fase asociaría a la información unas claves o
índices en texto libre procedentes de los informes de alta médica
estructurados por campos. No consta ni el plazo de implantación global
del proyecto, ni el de sus fases.
De acuerdo con la información remitida a instancias de este Tribunal, el
proyecto se encuentra aún en su primera fase, que fue objeto del concurso
15/92, adjudicado a tres empresas por un importe global de 250 millones
de pesetas e incluyó en su ámbito de aplicación cinco hospitales de la
red del INSALUD.
Las incidencias detectadas en la fiscalización de los contratos a que dio
lugar el referido concurso se exponen en el apartado III.3.2 del presente
informe.
2. En cuanto a la elaboración de criterios justificativos del sistema de
contratación elegido, de acuerdo con la información remitida a petición
de este Tribunal de Cuentas, la Comisión Ministerial de Informática
aprueba los proyectos informáticos y señala los procedimientos de
contratación, efectuándose las contrataciones por los centros de gasto
propios del INSALUD.
En lo que concierne a los criterios adoptados por la Comisión Ministerial
de Informática a la hora de seleccionar el sistema de adjudicación, la
Dirección General de Servicios e Informática del Ministerio de Sanidad y
Consumo indica que las adquisiciones se realizan siempre bien por
concurso, o bien directamente a través del Servicio Central de
Suministros. La figura del concurso es utilizada para los contratos de
adjudicaciones superiores a 30 millones de pesetas, de arrendamientos con
opción de compra y de mantenimiento.
3. La Comisión Ministerial de Informática no ha elaborado un plan
centralizado y global de sustitución o modificación de los equipos
informáticos obsoletos o en desuso existentes en el INSALUD durante el
período fiscalizado, ya que según indica la Dirección General de
Servicios e Informática, cada centro de gestión del INSALUD los sustituye
según sus propios criterios.
4. La Comisión Ministerial de Informática tampoco ha remitido información
sobre plantillas o relaciones de puestos de trabajo de carácter
informático, por no haber recibido del INSALUD ninguna solicitud de este
tipo durante el período fiscalizado.
5. En cuanto a la protección del derecho a la intimidad de los ciudadanos
afectados por los distintos planes o proyectos de informatización del
INSALUD, la Comisión no ha aportado información alguna acerca de la
protección de los ficheros básicos existentes en materia de salud, con
anterioridad a la publicación de la LORTAD, toda vez que no fue sino a
partir de la publicación de dicha Ley (cuyo artículo 8 autoriza el
tratamiento automatizado de los datos de carácter personal relativos a la
salud), cuando la Comisión Ministerial de Informática inició sus
actividades dirigidas a actualizar y proteger los ficheros existentes en
los centros asistenciales.
-- Comisión Ministerial de Informática del Ministerio de Asuntos Sociales
(incardinada en la Dirección General de Servicios).
1. La Dirección General de Servicios del Ministerio de Asuntos Sociales
ha remitido, a petición del Tribunal de Cuentas, los Planes y Proyectos
Informáticos correspondientes a 1994, indicando que durante 1993 no se
elaboró plan informático alguno por la Comisión Ministerial de
Informática del Departamento.
Al igual que sucede en el caso de los anteriores, este Ministerio marca
dos grandes planes de actuación, el de adquisición de «hardware»
(ampliación del almacenamiento en discos, adquisición de una red de área
local para la gestión del Centro Estatal de Investigación y Atención a
Plurideficientes y adquisición de una red de área local para la gestión
del nuevo Centro de Acogida a Refugiados en Sevilla) y el de adquisición
de «software» (módulo «Knowledge» del sistema INGRES y ampliación de
licencias BUS/UNIX).
No obstante, en la muestra analizada no consta la celebración de
contrataciones correspondientes a estos planes, durante el período
fiscalizado.
2. Los criterios adoptados por la Comisión Ministerial de Informática
para determinar el sistema de contratación, de acuerdo con la información
facilitada por la Dirección General de Servicios e Informática, son los
contenidos en la LCE, realizándose, no obstante, contrataciones a través
del Servicio Central de Suministros.
3. La Comisión Ministerial de Informática no ha elaborado un plan de
sustitución del equipamiento informático obsoleto o en desuso del
INSERSO.
4. Al igual que en el caso de las Comisiones Ministeriales de Informática
dependientes de los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y de
Sanidad y Consumo, la del Ministerio de Asuntos Sociales tampoco ha
emitido informes sobre propuestas de plantillas y relaciones de puestos
de trabajo en relación con las actividades informáticas del INSERSO.
5. En cuanto a la protección de datos, y al igual que sucede en los
supuestos anteriores, la Comisión Ministerial de Informática, como
consecuencia de la entrada en vigor de la LORTAD, ha reorganizado los
ficheros de datos de carácter personal, no ofreciendo información alguna
sobre la protección de la intimidad con anterioridad a dicha norma.
Por otra parte, además de la incidencia que las competencias de las
Comisiones Ministeriales de Informática analizadas tienen sobre las
Entidades Gestoras y Servicio Común de la Seguridad Social, éstos vienen
utilizando para sus adquisiciones informáticas un sistema de adjudicación
elaborado por la CIABSI, denominado «sistema de soporte a la decisión de
valoración de ofertas» (en adelante SSD-CIABSI), sistema que sin ser
vinculante ha sido, sin embargo, adoptado por las Entidades, dado el
considerable grado de objetividad que introduce en la valoración de las
ofertas en una cuestión como ésta de alta complejidad técnica. Por
consiguiente, debe valorarse positivamente el empleo de este sistema en
el ámbito de la Seguridad Social, en cuanto permite la uniformidad de
criterios de selección de contratistas.
El SSD-CIABSI implica la utilización de diferentes métodos de evaluación
multicriterio, dirigidos a definir los criterios técnicos necesarios para
valorar las ofertas.
De acuerdo con este sistema, las ponencias técnicas dependientes de las
Comisiones Ministeriales de Informática establecen las directrices a
seguir por los órganos contratantes para el establecimiento de los
criterios de valoración de las características técnicas exigidas. Los
criterios de valoración son clasificados en distintos niveles de
importancia relativa asignando «pesos».
Así se obtiene lo que se conoce como «árbol de pesos», es decir, una
ordenación jerárquica de criterios de valoración con indicación expresa
de la importancia relativa entre ellos.
Para equipamientos de microinformática, la Ponencia Técnica de la CIABSI
ha aprobado «árboles de pesos» estándares, que son utilizados por los
distintos órganos contratantes del Departamento respectivo.
Una vez obtenida la puntuación final, que indica el nivel de cumplimiento
de bondad técnica relativo entre las ofertas presentadas, el proceso de
valoración finaliza aplicando el índice económico al orden final de las
ofertas puntuadas técnicamente, realizándose a continuación la propuesta
de adjudicación a la oferta más ventajosa.
III. ANALISIS DE LA CONTRATACION
ADMINISTRATIVA
III.1. AMBITO DE FISCALIZACION
De acuerdo con los criterios de fiscalización expuestos en el apartado
I.1.2 del presente informe, esta fiscalización específica se ha llevado a
cabo sobre 125 contratos por un importe global de 14.960 millones de
pesetas. De dichos contratos, 96 corresponden al ejercicio de 1993, con
un importe total de 13.253 millones de pesetas y 29 corresponden al
primer trimestre de 1994, con un importe total de 1.707 millones de
pesetas.
En los siguientes cuadros y gráficos se muestra la distribución de los
contratos atendiendo a su naturaleza y Entidad contratante.
********PAGINA CON CUADRO********
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En el siguiente cuadro se muestra la distribución de la contratación
administrativa junto a su expresión porcentual atendiendo al sistema de
adjudicación.
********PAGINA CON CUADRO********
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Por otra parte, tal y como se dijo en el apartado I.1.2 del presente
informe, además de los contratos recogidos en los cuadros anteriores, se
ha fiscalizado la ejecución de 5 expedientes de contratación
administrativa (anexo 1), adjudicados con anterioridad al ejercicio de
1993, y cuyo plazo de ejecución ha coincidido parcialmente con el período
sometido a fiscalización. También se ha fiscalizado la ejecución de otros
5 expedientes de contratación administrativa (anexo 2), adjudicados con
anterioridad al ejercicio de 1993 y que, aunque inicialmente debieron
haber finalizado antes de la terminación de dicho ejercicio, la realidad
es que su ejecución se prolongó a lo largo del período fiscalizado. La
fiscalización de los anteriores contratos se ha realizado debido a la
trascendencia de los objetos de las citadas contrataciones y a la
coincidencia de su tiempo de ejecución con el Período sometido a
fiscalización.
Asimismo, es preciso señalar que el número (10) e importe (8.655 millones
de pesetas en total) de estos contratos no figura incluido en el cómputo
global de 125 contratos, por cuantía total de 14.960 millones de pesetas
anteriormente indicado. Por tanto, estos contratos tampoco figuran
incluidos en los cuadros y en los gráficos que ilustran el presente
informe y su fiscalización se presenta en un apartado independiente
dentro del epígrafe correspondiente a la naturaleza de la contratación,
en el INSALUD y la TGSS (GISS).
En cuanto al conocimiento, por parte de este Tribunal de Cuentas, del
conjunto de contratos sometidos a esta fiscalización cabe señalar que 73
fueron remitidos directamente por las Entidades a este Tribunal en
cumplimiento del artículo 39.1 de la LFTCu y disposición adicional
vigésimo tercera de la Ley 46/1985, de 27 de diciembre, con el desglose
siguiente: 22 contratos correspondientes al INSS, 7 al INSALUD, 1 al
INSERSO, 1 al ISM y 42 a la TGSS.
Por su parte, 4 contratos incluidos en las relaciones certificadas
remitidas en cumplimiento del artículo 40.2 LFTCu fueron reclamados a las
Entidades, 3 de ellos correspondientes al INSALUD y 1 a la TGSS.
Este Tribunal requirió también de las Entidades sometidas a
fiscalización, el envío de 45 contratos detectados a través de la
publicación en el «BOE» de sus correspondientes convocatorias y
adjudicaciones y que no fueron remitidos ni incluidos tampoco en las
relaciones certificadas enviadas en su día. De dicho número, 6
corresponden al INSS y 39 a la TGSS.
Finalmente, 2 contratos correspondientes a la TGSS han sido remitidos a
través de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa.
III.2. ANALISIS DE LOS CONTRATOS FISCALIZADOS DE ACUERDO CON SU
NATURALEZA
De acuerdo con su naturaleza los contratos han sido agrupados en tres
grandes bloques: obras, suministros y asistencia técnica.
III.2.1. Contratos de obras
Del conjunto de contratos objeto de esta fiscalización, 6 contratos de
obras corresponden a contratos adjudicados en el ejercicio de 1993 por un
importe total de 315 millones de pesetas, lo que supone un 2,38% del
importe total fiscalizado, según se expresa en el cuadro precedente 1/93.
La TGSS, con sólo 2 contratos de obras propuestos por la GISS, realizó un
gasto del 64% del total fiscalizado en obras, frente al 36% realizado por
el INSS en los 4 contratos restantes, según se expresa en el gráfico 1/93
G.
Los 6 contratos de obras fiscalizados tienen por objeto la realización de
las obras necesarias para la instalación y correcto funcionamiento de
equipos informáticos. Se da la circunstancia de que todos ellos han sido
adjudicados directamente, bien por tratarse de algún reformado, bien por
ser su importe de licitación inferior a 50 millones de pesetas. En este
último supuesto se ha realizado la correspondiente concurrencia de
ofertas regulada en el artículo 37 de la LCE. El empleo de este sistema
de adjudicación resulta por tanto adecuado en ambos casos.
III.2.2. Contratos de suministros
Del conjunto de contratos objeto de esta fiscalización, 44 contratos de
suministros han sido adjudicados en el ejercicio de 1993, por un importe
total de 8.130 millones de pesetas, lo que supone el 61'35%.del importe
total fiscalizado en el mismo. Estos contratos tienen por objeto la
adquisición o el arrendamiento de material informático. Los sistemas de
contratación utilizados fueron el concurso y la contratación directa: 7
contratos fueron adjudicados durante 1993 por concurso, por un importe
total de 2.717 millones de pesetas, y 37 por contratación directa, por un
importe total de 5.413 millones pesetas, lo que supone el 66,58% del
total fiscalizado durante el ejercicio de 1993.
Los contratos de suministros fiscalizados correspondientes al primer
trimestre de 1994 han sido 2. Ambos fueron adjudicados por contratación
directa por importe total de 361 millones de pesetas, lo que supone el
21'12% del total fiscalizado de dicho período.
El número de contratos y su importe queda expresado para ambos ejercicios
en los cuadros y gráficos precedentes (1/93 y 1/94 y 1/93 G y 1/94 G).
En cuanto a la distribución de la contratación, el INSS figura con un
total de 10 contratos fiscalizados, adjudicados durante el ejercicio de
1993 por un importe de 738 millones de pesetas, lo que supone el 9% del
importe total fiscalizado en suministros. Asimismo, el INSS efectuó 1
contrato en el primer trimestre del ejercicio 1994 por un importe de 32
millones de pesetas, lo que supone el 9% del importe total fiscalizado en
suministros en dicho trimestre.
El INSALUD aparece con un total de 6 contratos, por importe de 1.623
millones de pesetas, lo que supone el 20% del importe total de contratos
de suministros fiscalizados correspondientes al ejercicio de 1993.
En el INSERSO no ha aparecido ningún contrato de suministros
correspondiente al período fiscalizado.
El ISM figura con un único contrato por importe de 48 millones de
pesetas, lo que supone el 1% del importe total de los contratos de
suministros fiscalizados.
Finalmente la TGSS aparece con un total de 27 contratos correspondientes
al ejercicio de 1993 por importe de 5.721 millones de pesetas, lo que
equivale al 70% del importe total de los suministros informáticos
fiscalizados. Asimismo, la TGSS efectuó 1 contrato por importe de 329
millones en el primer trimestre del ejercicio de 1994, lo que supone el
91% del importe total fiscalizado en suministros en dicho trimestre.
En las contrataciones directas no siempre se realizó la preceptiva
concurrencia de ofertas exigida por el artículo 247 del RGCE.
III.2.3. Contratos de asistencia técnica
Del conjunto de contratos objeto de esta fiscalización, 46 contratos de
asistencia técnica corresponden al ejercicio de 1993, por un importe
total de 4.806 millones de pesetas, lo que supone el 36'26%. De éstos, 6
fueron adjudicados por concurso, con un importe total de 2.538 millones
de pesetas, y 40 por contratación directa, con un importe total de 2.270
millones de pesetas.
Asimismo, otros 27 contratos de asistencia técnica fiscalizados
corresponden a contratos adjudicados durante el primer trimestre de 1994,
por un importe total de 1.346 millones de pesetas. Estos contratos fueron
adjudicados, en 1 ocasión por concurso, con un importe de 28 millones, y
en 26 ocasiones por contratación directa, con un importe total de 1.318
millones de pesetas.
En las contrataciones directas anteriormente reseñadas no siempre se
realizó la preceptiva concurrencia de ofertas e incluso, en ocasiones, ha
faltado la previa y preceptiva resolución de autorización del Director de
la entidad contratante, conforme a lo dispuesto en el artículo 9 del
Decreto 1005/1974.
En cuanto a la distribución de la contratación en el período fiscalizado,
el INSS ha celebrado, durante el ejercicio de 1993, un total de 8
contratos, por un importe de 506 millones de pesetas, lo que supone el
11% de la contratación por asistencia técnica informática fiscalizada en
ese ejercicio y 5 contratos, adjudicados durante el primer trimestre de
1994, por un importe de 334 millones de pesetas, lo que supone el 25%.
Del INSALUD se han fiscalizado 4 contratos por un importe total de 158'9
millones de pesetas, lo que supone el 3% del importe total de contratos
de asistencia técnica fiscalizados, correspondiente al ejercicio de 1993.
En la muestra analizada no aparece ningún contrato adjudicado durante el
primer trimestre del ejercicio de 1994.
Del INSERSO se ha fiscalizado un único contrato por un importe total de
111 millones de pesetas, lo que supone el 2% del importe total de
contratos de asistencia técnica fiscalizados. Este contrato corresponde
al ejercicio de 1993, no constando ninguno en la muestra analizada
correspondiente al primer trimestre del ejercicio de 1994.
Del ISM se ha fiscalizado también un único contrato adjudicado por un
importe de 28 millones de pesetas, correspondiente al primer trimestre de
1994.
De la TGSS se han fiscalizado 33 contratos por un importe de 4.032
millones de pesetas, correspondientes al ejercicio de 1993, lo que supone
el 84% de contratos fiscalizados de esta naturaleza. Asimismo figuran 21
contratos adjudicados durante el primer trimestre de 1994 por un importe
de 984 millones de pesetas, lo que supone el 73% del importe total de
contratos de asistencia técnica correspondientes a este período.
La mayor parte de los contratos de asistencia técnica fiscalizados tienen
fundamentalmente por objeto la contratación de horas de trabajo de
personal informático de todas las categorías profesionales: consultores,
analistas, analistas-programadores, o programadores. Los trabajos a
realizar por estos trabajadores han consistido en la instalación y puesta
en marcha de «hardware» y «software» informático y en el posterior
desarrollo necesario para una correcta utilización del «software». Se
tiene constancia de que se han tramitado expedientes de contratación por
un total de 312.215 horas de trabajo, por un importe total de 2.289
millones de pesetas.
Las contrataciones corresponden casi en su totalidad a la TGSS y a la
GISS.
La realización de las horas contratadas se ha llevado a cabo
fundamentalmente en las propias dependencias de la Seguridad Social.
En cuanto a la ejecución de estos trabajos cabe señalar que, de acuerdo
con el contenido del Pliego de cláusulas especiales y técnicas que rigen
las contrataciones, los trabajos se realizan bajo la dirección de las
autoridades correspondientes de las Entidades Gestoras y Servicios
Comunes de la Seguridad Social siendo los procedimientos y herramientas a
utilizar las determinadas en cada caso, pertenecientes a las propias
Entidades.
Por otra parte, la jornada habitual de trabajo es de 8 horas, de lunes a
viernes, con el horario que se establezca por la dirección del centro
correspondiente, de acuerdo con lo autorizado en el Pliego de Cláusulas
especiales y técnicas.
En cuanto a la fundamentación alegada para esta contratación, la TGSS
incluye generalmente en sus contrataciones de horas de trabajo de
personal informático el certificado de insuficiencia de medios personales
y materiales que requiere el último párrafo del artículo 4 del Decreto
1005/1974, justificación que también alega el INSS y el ISM.
No obstante la GISS, en una memoria justificativa sin fecha ni firma,
aportada en uno de sus expedientes, si bien reconoce la existencia de la
insuficiencia de medios humanos, reconoce asimismo la existencia de otro
problema básico como es el desconocimiento de la utilización del nuevo
«hardware» y «software» a introducir en los ámbitos centrales y
provinciales, circunstancia que, según el citado Servicio Común, requiere
la necesidad de asistencia técnica externa hasta que se produzca el
aprendizaje por parte del personal de la GISS. Asimismo alega el carácter
transitorio de los diferentes trabajos a realizar.
Sin embargo, la periodicidad, continuidad y constante repetición de estas
contrataciones obliga a recomendar a las Entidades contratantes y a los
Departamentos ministeriales a los que están adscritas, la adopción, en el
ejercicio de sus competencias respectivas, de las medidas oportunas en
materia de análisis de puestos de trabajo y de gestión de recursos
humanos en el área de actividades informáticas, con el fin de cubrir las
necesidades de personal con el menor coste posible y con respeto a la
normativa vigente en materia de provisión de puestos de trabajo en el
ámbito de la función pública.
III.3. EXAMEN DE LA CONTRATACION ADMINISTRATIVA REALIZADA POR CADA UNA DE
LAS ENTIDADES GESTORAS Y SERVICIO COMUN DEL SISTEMA DE LA SEGURIDAD
SOCIAL
Como ya quedó indicado en el apartado I.2 del presente informe, se han
fiscalizado 125 contratos celebrados durante el período al que
corresponde la fiscalización, por un importe total de 14.960 millones de
pesetas. La distribución de estas cifras por entidades contratantes y
tipo de contrato se expresa en el siguiente cuadro.
Asimismo se han fiscalizado otros 10 contratos, por un importe total de
8.655 millones de pesetas, celebrados con anterioridad al período de la
fiscalización, pero cuyo plazo de ejecución se ha extendido a él, bien
por estar expresamente previsto en el contrato, bien por haberse demorado
la ejecución (anexos 1 y 2).
A continuación se expresa para cada una de las entidades contratantes el
resultado del análisis de la contratación en materia informática,
desglosada por tipo de contrato y por sistema de adjudicación.
III.3.1. Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS)
Han sido fiscalizados 28 contratos de naturaleza informática celebrados
por el INSS durante el período fiscalizado, por un importe total de 1.724
millones de pesetas, lo que supone el 11'53% de la contratación del
Sistema de la Seguridad Social objeto presente fiscalización.
De estos 28 contratos, 4 son de obras, 11 de suministros y 13 de
asistencia técnica, según se expresa en el siguiente cuadro.
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111.3.1.1. Contratos de obras
Se han fiscalizado 4 contratos de obras de instalación de equipos MEGADOC
en las Direcciones Provinciales del INSS de Huelva, Gerona, Alava y La
Rioja por un importe total de 113 millones de ptas., lo que supone el 36%
del importe total de los contratos de obras para instalaciones
informáticas fiscalizados.
Estos contratos han sido adjudicados directamente, mediante concurrencia
de ofertas, al amparo de lo preceptuado en el artículo 37.3 de la LCE, al
ser el importe de la licitación de las obras de cuantía inferior a 50
millones de ptas.
Para su análisis ha sido preciso reclamar a la Entidad Gestora, por estar
incompletos los expedientes recibidos, la siguiente información y
documentación: en 4 contratos, los informes sobre los criterios de
adjudicación, los mandamientos de pago, las facturas, las actas de
recepción provisional, los certificados de adecuado funcionamiento y las
actas de comprobación del replanteo y en 3 contratos, las actas de
recepción definitiva.
Respecto del primer contrato, ejecutado en la Dirección Provincial de
Huelva (exp.011/JC-10/93), cabe señalar que su ejecución finalizó con
seis meses de retraso, sin que conste en el expediente solicitud o
concesión de prórroga alguna. Asimismo, y como consecuencia de la visita
realizada a los servicios centrales del INSS, pudo comprobarse que
también fue realizado fuera de plazo el pago al contratista de las
certificaciones segunda y tercera. Como consecuencia de la demora en el
pago, el adjudicatario reclamó el abono del interés legal de demora. El
INSS señala que hasta el momento de formular sus alegaciones a este
Proyecto de Informe no se ha solicitado ni cuantificado cantidad alguna
por dicho concepto.
Respecto del segundo contrato, ejecutado en la Dirección Provincial de
Gerona (exp. 3/JC-3/93), cabe señalar, igualmente, que la obra finalizó
con casi cuatro meses de retraso sobre el tiempo de ejecución establecido
en el contrato, sin que tampoco en esta ocasión conste en el expediente
documentación relativa a la tramitación de una posible prórroga. Por otra
parte, como consecuencia de la visita realizada a los servicios centrales
del INSS, se ha comprobado la existencia de la notificación por parte de
la Alcaldía de Gerona de un Decreto que, como medida cautelar, ordenaba
la suspensión de forma inmediata de las obras de adaptación del local, ya
que, tras la instalación del falso suelo, la altura del interior del
local era inferior a la mínima permitida por la correspondiente ordenanza
municipal. Dicha orden de suspensión no fue atendida por las partes
contratantes, continuando la ejecución de la obra hasta su finalización
durante el mes de septiembre de 1993, sin que conste en el expediente que
haya sido solventada la posible infracción de la disciplina urbanística.
Respecto del tercer contrato, ejecutado en la Dirección Provincial del
INSS de Alava (exp. 431JC-34193), se tramitó, de acuerdo con la
documentación remitida, de forma regular, no presentando más incidencias,
como más adelante se expondrá, que las causadas por la empresa contratada
para la dirección de las obras. Realizada visita a la Dirección
Provincial de Alava, pudo comprobarse que la obra fue realmente realizada
y que el equipo MEGADOC funciona de forma adecuada.
Respecto del cuarto contrato, referente a obras de instalación del equipo
MEGADOC en la Dirección Provincial de La Rioja (exp. 5491JC-222193), cabe
señalar que el acta de recepción provisional se realizó fuera de plazo,
siendo el resto de la tramitación procedimental correcta.
Asimismo, es preciso indicar, con relación a los tres primeros contratos,
que la dirección de obras fue adjudicada directamente y sin concurrencia
de ofertas a favor de la misma empresa, la cual durante la realización de
las obras desapareció y abandonó la dirección, que hubo de ser asumida
por la Oficina Técnica de Supervisión de Proyectos del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social. Se ha comprobado que no se abonó la totalidad
del precio de la dirección de obras, sino exclusivamente la parte
correspondiente a los servicios efectivamente prestados por aquella
empresa hasta el abandono.
Como ha quedado expuesto, el objeto de los 4 contratos de obras fue la
instalación de los correspondientes equipos MEGADOC. Estos equipos fueron
recepcionados en Madrid, en la sede de la empresa suministradora, durante
el ejercicio de 1992 (excepto el destinado a la Dirección Provincial de
Gerona, que fue recepcionado en 1991), esto es, antes de la realización
de las obras, que terminaron en el ejercicio de 1993 en dos casos
(Direcciones Provinciales de Gerona y Alava) y en 1994 en otros dos casos
(Direcciones Provinciales de Huelva y La Rioja) .
El hecho de que los equipos MEGADOC suministrados no pudieran ser
instalados hasta la finalización de las obras de acondicionamiento ha
retrasado notablemente su puesta en funcionamiento y la certificación de
que éste era correcto. Esta circunstancia evidencia una defectuosa
gestión en la contratación, contraria a los principios de eficiencia y
eficacia que deben inspirarla.
111.3.1.2. Contratos de suministros
Entre los contratos de suministros objeto de esta fiscalización, 11 han
sido celebrados por el INSS. Su importe se eleva a 770 millones de
pesetas, lo que supone el 9'07% del importe total de los contratos de
suministros fiscalizados.
Para el análisis de estos contratos ha sido necesario reclamar a la
Entidad Gestora, por estar incompletos los expedientes recibidos, la
siguiente información y documentación: en 9 contratos, los mandamientos
de pago, las facturas, y las actas de recepción definitiva; en 7, las
resoluciones de adjudicación definitiva; en 5, la certificación de
conformidad del suministro; en 4, el informe de la Comisión Ministerial
de Informática; en 3 el informe de la GISS; en 2, el documento de
formalización del contrato; y en 1 contrato, el certificado de ofertas
solicitadas, la publicación en el «BOE» de la adjudicación, el
certificado de adecuado funcionamiento y aclaraciones a los hechos de que
la fianza sea posterior a la formalización del contrato y la orden de
inicio del expediente posterior a la fecha de la oferta remitida.
Las adjudicaciones se han realizado por contratación directa. Sólo en una
ocasión se ha utilizado el concurso.
Contratos de suministros adjudicados por concurso
El único contrato fiscalizado es el relativo a la adquisición e
instalación de sistemas inteligentes de gestión de espera destinados a
centros de atención e información del INSS (CAISS) que fue adjudicado
mediante concurso, por un importe de 54 millones de ptas. Este contrato,
de acuerdo con la documentación recibida, no presenta irregularidades en
su tramitación y ejecución.
Contratos de suministros adjudicados por contratación directa
Se han fiscalizado 10 contratos de suministros adjudicados mediante
contratación directa por un importe total de 716 millones de ptas. De
ellos, 5 han sido adjudicados a través del Servicio Central de
Suministros y los otros 5 mediante contratación directa sin concurrencia
de ofertas, ya que se trata de entregas complementarias o bien de
suministrador originario, según los casos.
Los 5 contratos adjudicados directamente sin concurrencia de ofertas
tienen por objeto la adquisición de dispositivos de los equipos MEGADOC,
con destino a diversas Direcciones Provinciales del INSS.
En relación con estos contratos, cabe hacer especial mención al contrato
identificado con el número de expediente 347/JC-157/93, cuyo importe de
adjudicación asciende a 199 millones de ptas. Examinada su documentación
se ha comprobado que la GISS solicitó ofertas con el fin de conocer
precios y características técnicas. Posteriormente el órgano de
conratación llevó acabo la contratación sin concurrencia de ofertas al
amparo de lo dispuesto en el artículo 247.1 del RGCE.
En el contrato identificado con el número de expediente 755/JC-311/93,
adjudicado por importe de 98'3 millones de ptas., se señala que la fianza
definitiva estaba constituida, sin embargo el documento de su
constitución es de fecha posterior, lo que indica un incumplimiento del
artículo 118 de la LCE.
Respecto de los 5 contratos adjudicados a través del Servicio Central de
Suministros cabe destacar el relativo a la adquisición de un sistema
documental destinado al gabinete de prensa del INSS, adjudicado por
importe de 44'8 millones de ptas. (expediente n 438/JC-191/93), respecto
del cual el INSS no recabó el preceptivo informe de la Comisión
Ministerial de Informática, infringiendo así lo dispuesto en el art. 2 c)
de la Orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de 17 de enero
de 1986, sobre organización y funciones de su Comisión Ministerial de
Informática.
111.3.1.3. Contratos de asistencia técnica
Han sido fiscalizados 13 contratos de asistencia técnica en materia
informática celebrados por el INSS, por un importe total de 840 millones
de pesetas, lo que supone el 13'64% de las contrataciones informáticas de
asistencia técnica realizadas por el Sistema de la Seguridad Social que
han sido objeto de la presente fiscalización.
Para el análisis de estos contratos ha sido necesario reclamar a la
Entidad Gestora, por estar incompletos los expedientes recibidos, la
siguiente información y documentación: en 8 contratos, los mandamientos
de pago y facturas; en 3, los certificados de clasificación del
contratista; en 2, los certificados de existencia de crédito; y en 1
contrato, la resolución de adjudicación definitiva, así como aclaraciones
sobre el plazo real de ejecución del contrato y acerca del hecho de que
la orden de iniciación del expediente sea posterior a la fecha de la
oferta presentada.
Contratos de asistencia técnica adjudicados por contratación directa
Los 13 contratos fiscalizados fueron adjudicados mediante contratación
directa, sin concurrencia de ofertas, invocando lo preceptuado en el
artículo 9.b del Decreto 1 005/1 974.
De estos contratos, 5 corresponden al programa PROGESPRESS, consistiendo
4 de ellos en la contratación, por un importe total de 367 millones de
ptas., de un total de 44.930 horas de trabajo de analistas,
analistas-programadores, consultores, consultores principales y
programadores, para el desarrollo de la citada aplicación. En estos
expedientes consta el preceptivo informe justificativo del órgano de
contratación acerca de la insuficiencia de medios personales propios para
realizar el servicio. Asimismo, en estos 4 contratos existe informe de la
Comisión Ministerial de Informática y de la Gerencia de Informática de la
Seguridad Social favorables a la contratación.
Otro contrato (expediente n 1 02/JC-69/94) a destacar es el relativo al
proyecto ATRIO, que consiste en la contratación, por un importe de 42'9
millones de ptas., de un total de 5.192 horas de trabajo de personal
informático de diferentes categorías profesionales. En el expediente obra
certificación de la insuficiencia de personal propio para la realización
de las correspondientes tareas, al igual que sucede en el caso de los
contratos del programa PROGESPRESS, antes comentado.
No obstante, como ha quedado apuntado en el apartado 111.2.3. del
presente informe, la periodicidad, continuidad y constante repetición de
estas contrataciones pone de manifiesto una inadecuada planificación de
necesidades en la gestión de recursos humanos de naturaleza informática
en las entidades, por lo que se reitera la recomendación efectuada en el
referido apartado.
Merece ser destacado también 1 contrato relativo a la asistencia técnica
para la prestación de los servicios de arranque, asistencia y formación
del sistema MEGADOC (expediente n 707/JC-283/93), en el que, siendo la
orden de inicio del expediente de 29.10.1993 y la adjudicación del
contrato de 16.12.1993, resulta que la única oferta presentada,
correspondiente a la empresa adjudicataria, es muy anterior al inicio del
expediente (25.2.1993). Por otra parte, los Pliegos de cláusulas
administrativas particulares establecen la ejecución del contrato durante
1993, pese a lo cual el contrato fue ejecutado en enero y febrero de
1994. Todo lo anterior evidencia una quiebra del procedimiento de
contratación y el incumplimiento de lo pactado en los pliegos, que
constituyen la ley del contrato (art. 14 de la LCE).
111.3.2. Instituto Nacional de la Salud (INSALUD)
Entre los contratos objeto de esta fiscalización los celebrados por el
INSALUD han sido 10, por un importe de 1.782 millones de ptas., lo que
supone el 11'91 %. De ellos 6 son de suministros y 4 de asistencia
técnica, según la distribución que se expone en el siguiente cuadro.
111.3.2.1. Contratos de suministros
Los 6 contratos de suministros importan 1.623 millones de ptas., que
representan el 19'11% del total de contratos de suministros informáticos
objeto de esta fiscalizacion.
Para el análisis de los citados contratos ha sido necesario reclamar a la
Entidad Gestora, por estar incompletos los expedientes recibidos, la
siguiente información: en 3 contratos, las facturas y libramientos de
pagos y las certificaciones de conformidad del suministro; en 2
contratos, la justificación de la publicación de la convocatoria en el
Diario Oficial de las Comunidades Europeas y el acta de recepción
definitiva; y en otros, la orden de iniciación del expediente, el informe
de la Comisión Ministerial de Informática, el certificado de existencia
de crédito, el informe sobre los criterios de adjudicación, el documento
acreditativo de la constitución de la fianza definitiva, así como
aclaración al hecho de que la orden de iniciación del expediente sea
posterior al anuncio de la convocatoria en el «BOE».
Contratos de suministros adjudicados por concurso
-- Se han fiscalizado 3 contratos de suministros adjudicados por
concurso, por un importe total de 1.536 millones de ptas. En los 3
contratos se utilizó como sistema técnico de valoración de las ofertas el
conocido como SSD-CIABSI, al que ya se ha hecho mención en el apartado ll
del presente informe. Las incidencias en ellos observados han sido las
siguientes.
El contrato identificado con el número de expediente 15/92, con un
importe de 249 millones de ptas., que corresponde al proyecto GERMEN
(almacenamiento en disco óptico de historias clínicas), y cuyo objeto es
la contratación del suministro de 5 sistemas de archivo de historias
clínicas con destino a los hospitales «Río Hortega»de Valladolid,
«Marqués de Valdecilla»de Santander, y «La Paz», «Clínico de San Carlos»y
«12 de octubre», estos tres últimos de Madrid, fue adjudicado a tres
empresas diferentes y formalizado durante el mes de agosto de 1993, con
un plazo de ejecución no superior a 30 días en el caso de material de
captura y de 90 días para el resto de los recursos. En el Pliego de
cláusulas administrativas particulares estaba prevista la posibilidad de
modificación del contrato, previo informe de la CIABSI, dentro del plazo
comprendido entre la adjudicación y la formalización de la recepción
provisional, modificación que efectivamente tuvo lugar el 25.10.1993.
Un primer bloque de incidencias en este contrato es el relativo a su
ejecución. Al respecto es preciso señalar que debiendo haber finalizado a
los 90 días contados a partir de la notificación de la adjudicación, no
consta, a la fecha de la presente fiscalización, que se haya producido la
recepción definitiva ni el pago de los suministros adquiridos.
-- En cuanto al cumplimiento del plazo, el INSALUD entiende que debe ser
contado a partir del 14.10.1993, fecha de la resolución del Director
General del INSALUD por la que se modifica el contrato. Sin embargo, este
Tribunal entiende que la interpretación del cómputo del plazo que realiza
el INSALUD vulnera lo dispuesto en la cláusula VIII del Pliego de
cláusulas administrativas particulares, ya que la modificación del plazo
de ejecución del contrato debió ser aprobada por el órgano de
contratación, previo informe de la CIABSI, sin que conste el cumplimiento
de estos requisitos en la documentación remitida a este Tribunal para su
fiscalización.
-- En cuanto a la recepción y pago de los suministros, el INSALUD aduce
haber realizado una recepción provisional condicionada a que los
Directores Gerentes de los hospitales presten su conformidad con los
suministros entregados. La conformidad (con excepción del hospital
«Clínico de San Carlos») no se había producido a fecha 2.6.1995, por lo
que no se habían tramitado las facturas para el pago de suministros (con
la indicada salvedad del hospital «Clínico de San Carlos»). Esta demora
en el abono de los suministros, justificada por el INSALUD en la
necesidad de recibir a plena satisfacción los bienes adquiridos, vulnera
lo dispuesto en el art. 91 de la LCE, si bien no consta que se haya
producido reclamación por parte de las empresas adjudicatarias del abono
del interés legal de demora.
Otra incidencia detectada es la falta de autorización ministerial
preceptiva para la celebración de contratos por importe superior a 120
millones de pesetas que exige el artículo 13 de la Ley 37/1988, de 28 de
diciembre (actualmente recogido en el artículo 95 de la Ley General de la
Seguridad Social). Ello obedece a que en la Orden de 28 de octubre de
1992, sobre delegación de atribuciones del Ministerio de Sanidad y
Consumo se delegaba en el Director General del INSALUD dicha autorización
para la celebración de contratos de hasta 1.000 millones de pesetas,
quien, a su vez, delegaba en favor del Coordinador de Gestión Económica
la facultad de contratar que le era propia, mediante Resolución de 4 de
diciembre de 1992.
El resultado de este juego de delegaciones ha llevado en la práctica a
que el Director General del INSALUD pudiera celebrar contratos por
cuantía de hasta 1.000 millones de pesetas sin autorización alguna,
cuando el artículo 13 de la Ley 37/1988 exigía preceptivamente la
autorización ministerial para los de cuantía superior a 120 millones.
La concentración en la figura del Director General del INSALUD de la
facultad para celebrar contratos y la de autorizarlos para las cuantías
referidas, resulta así contraria a los mecanismos de control establecidos
en este caso por la Ley 37/1988, por lo que la Orden Ministerial de 28 de
octubre de 1992, al vulnerar lo dispuesto en una norma de rango superior,
pudo haber incurrido en su día en un supuesto de nulidad de pleno derecho
de acuerdo con el artículo 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo
(actualmente artículos 51 y 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común),
además de afectar a la eficacia en la gestión al suprimir «de facto»este
mecanismo administrativo de control.
Por lo demás, la referida Orden quedó expresamente derogada por la Orden
de 2 de noviembre de 1994, sobre delegación y competencias del Ministerio
de Sanidad y Consumo.
El contrato identificado con el número de expediente 10/91, con un
importe total de 689 millones de ptas. y que tiene por objeto el
arrendamiento con opción de compra de un equipamiento informático durante
tres años para soporte de la gestión de la tarjeta sanitaria, fue
adjudicado el 13.1.1993, esto es, veinte meses después de que el
14.5.1991 fuera declarada su urgencia por el Secretario General del
INSALUD, lo que desvirtúa plenamente tal declaración de urgencia. El
transcurso de los 20 meses anteriormente citados hace que se considere
vulnerado el despacho preferente por los distintos órganos, regulado en
el art. 26 par. 1 de la LCE.
La convocatoria no fue anunciada en el Diario Oficial de las Comunidades
Europeas, como era preceptivo en función de su cuantía (art. 84 de la
LCE), y la fianza fue constituida con anterioridad a la resolución de
adjudicación del contrato.
En la ejecución de este contrato también se han detectado otras
irregularidades destacable, a pesar de que en el ejercicio de 1994 en el
INSALUD no existió crédito adecuado y suficiente para hacer frente al
pago del contrato. El adjudicatario, debido a la demora producida por la
indicada insuficiencia de crédito, tuvo que reclamar al INSALUD con fecha
17.10.1994 el pago de las facturas correspondientes al período
enero-octubre 1994. A raíz de la reclamación, el documento AD
(autorización y compromiso del gasto) correspondiente a la citada
anualidad fue validado el 25.10.1994. Es decir, el contrato se ejecutó
durante el ejercicio de 1994 sin crédito adecuado y suficiente, y sin que
se suspendiese en ningún momento la ejecución de la obligación contraída.
El contrato identificado con el número de expediente 78/92 fue adjudicado
por un importe total de 597 millones de ptas., que tuvo por objeto la
contratación del arrendamiento con opción de compra, por un período de
cuatro años, de un sistema informático con destino al hospital «La Paz».
Este contrato fue celebrado sin la preceptiva autorización ministerial e
indebidamente firmado por el Director Gerente de los Centros de
Rehabilitación y Traumatología de dicho hospital, en virtud de resolución
de la Dirección General del INSALUD de 20 de noviembre de 1992, dictada
al amparo de la ya criticada Orden de 28 de octubre de 1992 sobre
delegación de atribuciones en el Ministerio de Sanidad y Consumo, por lo
que son aplicables a este caso los reparos anteriormente expuestos.
Además no hay, en este caso, constancia de ninguna disposición publicada
en el Boletín Oficial del Estado que regule la figura del Director
Gerente de los Centros de Rehabilitación y Traumatología.
Otra incidencia detectada es que no se acredita plenamente el
cumplimiento de los requisitos de publicidad y concurrencia, ya que el
INSALUD no ha aportado, no obstante haberse reclamado, la justificación
de la publicación de la licitación en el Diario Oficial de las
Comunidades Europeas.
Contratos de suministros adjudicados directamente
Se han fiscalizado 3 contratos de suministros, adjudicados directamente a
través del Servicio Central de Suministros, 2 de ellos sobre adquisición
de material informático («hardware») y 1 de adquisición de un sistema de
información para el Hospital «Príncipe de Asturias»de Alcalá de Henares
(Madrid). Los 3 contratos suman un importe total de 87 millones de ptas.
Las incidencias que resultan de la fiscalización se refieren únicamente a
los dos primeros contratos. En un caso, el acta de recepción no acredita
el correcto funcionamiento del material recepcionado y en el otro, el
acta de recepción no lleva fecha.
111.3.2.2. Contratos de asistencia técnica*
Se han examinado 4 contratos adjudicados por el INSALUD un importe total
de 159 millones de pesetas, lo que supone el 2'58% del importe total de
los contratos de asistencia técnica celebrados durante el año 1993 que
han sido objeto de esta fiscalización.
Para el análisis de los citados contratos ha sido necesario reclamar al
INSALUD, por estar incompletos los expedientes recibidos, la siguiente
información: en 4 contratos, las facturas y mandamientos de pago; en 3,
la orden de iniciación del expediente y la publicación en el «BOE»de la
adjudicación; en 2, los certificados de existencia de crédito, las
certificaciones de ofertas y los documentos constitutivos de las fianzas
definitivas; en 1 contrato, el anuncio de la convocatoria en el «BOE»; y
en otro, el informe jurídico sobre su modificación.
Contratos de asistencia técnica adjudicados por concurso
Se han examinado 2 contratos adjudicados por concurso por un importe
total de 90 millones de ptas.
El primero de ellos (expediente n.º 77/92), relativo a la contratación
del servicio de gestión, archivo, depósito, y custodia de 900.000
historias clínicas del complejo hospitalario «La Paz», adjudicado por un
importe de 39 millones de ptas., presenta irregularidades relativas a la
tramitación documental, a la delegación de atribuciones en materia de
contratación administrativa y a la ejecución del contrato, las cuales se
exponen a continuación.
En cuanto a la tramitación documental cabe señalar que la fianza se
constituyó con posterioridad a la firma del documento de contratación, no
obstante darse por constituida en éste, lo que contraviene lo dispuesto
en el art. 10 del Decreto 1005/1974.
En cuanto a la delegación de atribuciones a favor del cargo de Gerente de
Servicios de Apoyo producida en el ejercicio de 1993, cabe señalar que
este cargo no viene contemplado en las disposiciones publicadas en el
«B.O.E.»referentes a la organización del INSALUD ni en las disposiciones
referentes a delegación de atribuciones, por lo que la delegación no
resulta conforme a derecho.
En cuanto a la ejecución de este contrato, y de acuerdo con el contenido
de la cláusula tercera del Pliego de cláusulas administrativas, su plazo
se estableció por un período máximo de un año comenzado a contar a partir
de 1.1.1993, si bien se previó que, en caso de no ser posible adjudicar
el concurso antes del 1.1.1993, se consideraría como inicio del plazo de
ejecución la fecha de la firma del contrato, que tuvo lugar el 1.3.1993,
y como finalización del plazo la de 31.12.93. No obstante lo anterior, la
asistencia contratada no empezó a ser prestada por la empresa
adjudicataria sino a partir de mayo de 1993. De enero a junio de 1993 los
servicios siguieron prestándose por la empresa que fue adjudicataria en
el ejercicio anterior, compartiendo durante los meses de mayo y junio
prestación del servicio con la nueva empresa adjudicataria. La situación
descrita supone una infracción de las normas reguladoras de la
contratación administrativa.
Por otra parte, de conformidad con el Pliego de cláusulas
administrativas, la ejecución de este contrato debió finalizar a
31.12.1993, pese a lo cual durante el período de enero a agosto de 1994
la empresa adjudicataria continuó prestando la asistencia técnica, sin
que existiere cobertura contractual para ello, problema que se pretendió
solventar posteriormente, mediante la improcedente solución de que el
órgano de contratación aprobara, como anexo al contrato principal y sin
fecha, una propuesta efectuada el 8.9.1994 por la Mesa de Contratación de
modificación retroactiva del contrato por importe de 43 millones de
ptas., e incluyera además una revisión de precios del 3,5%. Esta revisión
de precios viene expresamente prohibida por el artículo 6 del Decreto
1005/1974, regulador de este tipo de contratos.
El segundo de los contratos examinados (expediente n 41/93) tuvo por
objeto la contratación de un banco de archivos de fondos documentales
para el hospital «Doce de Octubre»de Madrid, adjudicado por un importe de
50 millones de ptas. La formalización de este contrato se realizó con
anterioridad a su fiscalización previa, en contra de lo dispuesto en el
art. 7 del Decreto 1005/1974, en relación con el Acuerdo del Consejo de
Ministros de 2 de diciembre de 1988, sobre fiscalización previa en
materia de contratación en la Seguridad Social.
Contratos de asistencia técnica adjudicados directamente
Se han fiscalizado 2 contratos por importe total de 69 millones de ptas.
Uno de ellos, el relativo a la contratación del servicio de archivo
externo de historias clínicas para el hospital «Clínico de San Carlos»de
Madrid (expediente n.º 2/91), constituye la segunda prórroga de un
contrato principal adjudicado en el ejercicio de 1991. En su expediente
no consta el informe de la Asesoría Jurídica preceptivo en los supuestos
de modificación e interpretación de los contratos por parte de la
Administración, de acuerdo con el artículo 18 de la LCE. Por otra
parte, el resguardo acreditativo de la constitución de la fianza
definitiva remitido a este Tribunal lleva fecha de 23.4.1991, que es
posterior a la formalización del contrato principal y anterior a la
iniciación del expediente de prórroga, circunstancia que infringe el art.
10 del Decreto 1005/1974.
III.3.2.3. Contratos celebrados con anterioridad al período fiscalizado
Además de los 10 contratos del INSALUD celebrados durante el período
fiscalizado, y de acuerdo con lo indicado en el apartado I.2 del presente
informe, se ha fiscalizado la ejecución de 3 contratos adjudicados con
anterioridad a dicho período, pero cuya ejecución se extendió a éste,
bien por ser contratos de ejecución plurianual (circunstancia que se
produce en 1 contrato, número de expediente 9/90), bien por no haber
finalizado la ejecución del contrato con anterioridad al período
fiscalizado como estaba previsto a consecuencia de retrasos
(circunstancia que se produce en 2 contratos, identificados con los
números de expediente 1/88 y 44/91).
A efectos expositivos, en un primer momento se consideran conjuntamente
los contratos identificados con los números de expediente 1/88 y 9/90.
Ejecución de los concursos 1/88 y 9/90
Como ya quedó anticipado en el apartado II del presente informe, se ha
fiscalizado la ejecución de los concursos 1/88 y 9/90.
En el anexo I, en donde se recogen los contratos de ejecución plurianual,
figura el expediente relativo al contrato 9/90 sobre arrendamiento de
sistemas informáticos para los ejercicios de 1991, 1992 y 1993,
adjudicado por un importe total de 541.799.728 pesetas.
En el anexo II, en donde se recogen los contratos correspondientes a
ejercicios anteriores con ejecución pospuesta al ejercicio fiscalizado,
figura el expediente relativo al contrato 1/88 sobre arrendamiento de
sistemas informáticos para los ejercicios de 1989, 1990 y 1991,
adjudicado por un importe total de 2.538.689.078 pesetas.
El importe de ambos contratos, cuya ejecución es objeto de la presente
fiscalización, alcanza un total de 3.080.488.806 pesetas.
Asimismo, según se advirtió en el apartado II del presente informe,
durante 1992 se aprobaron dos ampliaciones correspondientes a los niveles
I y IV del concurso 1/88 por un importe de 98 y 101 millones de pesetas
respectivamente.
Como consecuencia de la visita realizada a la Dirección General del
INSALUD, este Tribunal tuvo conocimiento de la situación en la que se
encontraba la ejecución de los contratos derivados del Plan DIAS y
solicitó diversa documentación al respecto. Analizada ésta, a
continuación se exponen sus deficiencias y se examina la ejecución de los
contratos.
a) Deficiencias en la documentación
La documentación solicitada no ha sido facilitada a este Tribunal con la
suficiencia y claridad deseadas, apreciándose como deficiencias más
importantes las que seguidamente se indican.
-- La Dirección General del INSALUD no ha remitido ningún tipo de
documentación correspondiente a los hospitales «Hermanos Laguna» de
Alcorcón, «La Alcaldesa» de El Escorial e «Ibiza» de Madrid, que fueron
incluidos en el expediente de contratación 1/88. Tampoco la ha remitido
de los hospitales «Nuestra Señora del Carmen» de Ciudad Real y «Princesa
Sofía» y «San Antonio» de León que fueron incluidos en el concurso 9/90.*
-- La citada Dirección General tampoco ha remitido documentación alguna
correspondiente a los 21 centros hospitalarios pertenecientes a las
Comunidades Autónomas de Canarias, Galicia y Comunidad Foral de Navarra,
incluidos en la primera fase de contratación del Plan DIAS (en la segunda
fase no figuran incluidos centros hospitalarios pertenecientes a estas
Comunidades Autónomas), y cuyas transferencias de funciones son de fecha
posterior. Remite, en cambio, información acerca de los importes totales
correspondientes a los centros hospitalarios de las citadas Comunidades,
especificando el importe concreto de cada uno de los 4 niveles a que se
refiere el expediente 1/88.**
-- Parte de las facturas expedidas por los adjudicatarios no especifican
a que nivel corresponden
-- El expediente de contratación 1/88 fue adjudicado a una UTE, en sus
niveles II, III y una parte del I, a la empresa Fujitsu España S. A., en
la otra parte del nivel I, y a la empresa Eria S. A., en.su nivel IV.
Las facturas de los arrendamientos de los que resultó adjudicataria la
UTE fueron expedidas, en unos casos por su gerente, que fue el único
firmante del documento de formalización del contrato por parte de la UTE,
y en otros por las empresas individualmente consideradas constitutivas de
la UTE. Este hecho ha impedido verificar si se han respetado los
porcentajes de participación correspondientes a cada empresa según la
escritura constitutiva de la UTE a través de comprobaciones de las
cantidades adjudicadas según nivel con las pagadas y con las pendientes
de pago.
Por otra parte, examinada la escritura de constitución de la UTE se
observó lo siguiente:
La UTE, formada por cinco empresas, se denomina «Hewlett Packard
española, S. A., Algoritmos, Procesos y Diseños, S. A., Nixdorf Computer,
S. A., Societá italiana sistemi informativi elettronici, S.p.A (Italsiel,
S.p.A). Amper, S. A., Unión temporal de Empresas».
La UTE cumple los requisitos establecidos en la ley 18/1982 de 26 de
mayo, sobre régimen fiscal de agrupaciones y uniones temporales de
empresas y de sociedades de desarrollo regional, pero la memoria o
programa en donde se determinan las actividades y medios para la
realización del contrato no aparece incorporada a la escritura, como
determina el contenido del artículo 8, letra E del apartado 2.
Se tiene constancia de una variación en la empresa Nixdorf Computer S.
A., producida con posterioridad a la formación de la UTE. La empresa fue
constituida en el año 1967 con una denominación diferente a la que figura
en la escritura de 29 de mayo de 1989 y domiciliada en Barcelona. El 12
de marzo de 1973 cambió su denominación por «Nixdorf Computer, S. A.», y
trasladó su domicilio de Barcelona a Madrid.
Con fecha 18 de septiembre de 1990, por acuerdo de la totalidad del
capital social en Junta General Universal, se modificó la denominación de
«Nixdorf Computer, S. A.», por la de «Siemens Nixdorf Sistemas de
Información, S. A.», lo que se eleva a escritura pública el 27 de
septiembre de 1990. A partir del 1 de octubre de 1990 se canceló la
antigua denominación y se modificó el artículo primero de sus Estatutos,
sin especificar las causas que dieron lugar a este cambio.
A pesar del cambio de denominación de una de las empresas que constituyen
la UTE, el Tribunal no tiene constancia de que ésta haya modificado su
escritura de constitución de 29 de mayo de 1989, ni de que la cancelación
de la anterior denominación haya surtido efectos a partir de 1 de octubre
de 1990. En este sentido, se observa que con posterioridad a dicha fecha
se han seguido emitiendo facturas en las que figura, junto a las
restantes sociedades constitutivas de la UTE la denominación, ya
cancelada, de «Nixdorf Computer, S. A.». Asimismo, se ha comprobado que
en algunos hospitales, como es el caso de «Virgen de la Salud» de Toledo
y «Virgen del Puerto» de Plasencia (Cáceres), aparecen facturas expedidas
después del 1 de octubre de 1990, en donde figuran indistintamente las
denominaciones «Nixdorf Computer, S. A.», y «Siemens Nixdorf Sistemas de
Información, S. A.».
-- El Tribunal solicitó información y documentación sobre los 24 centros
hospitalarios que, estando inicialmente informatizados, podían adherirse
a la adecuación tecnológica prevista en el anexo 1.2) en relación con la
cláusula 25.3 del Pliego de Cláusulas administrativas particulares y
especiales del expediente 1/88, según se expresa en el apartado II del
presente informe. El INSALUD indicó que la contratación se realizó
descentralizadamente y envió únicamente documentación relativa a los 7
centros hospitalarios siguientes: «La Paz», «Doce de Octubre», «Puerta de
Hierro», «Clínico de San Carlos» y hospital Universitario de Getafe (que
recibió los medios asignados inicialmente al Hospital Central de la Cruz
Roja y renunció por tanto a los previstos en el expediente 9/90), todos
ellos de Madrid; «Son Dureta», de Palma de Mallorca; y «Virgen de
Montetoro» de Menorca.
El importe de la facturación correspondiente a estos 7 hospitales
adheridos no se incluye en los datos sobre documentos contables y
facturas que se ofrecerán en el apartado correspondiente a la ejecución
del concurso 1/88, ya que sus créditos no estaban incluidos en los
reservados para este concurso. Los comentarios referidos a la ejecución
del Plan que se realizan a continuación tampoco se refieren a estos
hospitales.
b) Examen de la ejecución
Un primer aspecto a destacar en la ejecución de los concursos 1/88 y 9/90
es el relativo a las modificaciones operadas.
Así, no obstante haberse recibido de la Dirección General del INSALUD
certificación de 11-7-1995, según la cual «una vez realizada la
adjudicación definitiva... posteriormente no se produjo ninguna
modificación en relación con las empresas adjudicatarias», este Tribunal
ha podido comprobar en la documentación correspondiente a varios centros
hospitalarios que se han realizado distintas modificaciones, de diversa
índole.
Cabe hablar de centros hospitalarios en los que ha habido una variación
inicialmente no prevista en el suministro de equipos, como es el caso del
Hospital «Nuestra señora del Rosell» de Cartagena, o los supuestos en los
que el adjudicatario del contrato no coincide con el suministrador real
del equipo, como es el caso del complejo hospitalario Universitario de
Salamanca, en el que, contra un crédito correspondiente al concurso 1/88,
se han contraído dos obligaciones a favor de una empresa de cableado
informático, que nada tiene que ver con los adjudicatarios de este
concurso.
Por otra parte, el citado centro hospitalario, utilizando sus propios
créditos, realizó un contrato posterior con la empresa Hewlett Packard
española S. A., que aún formando parte de la UTE adjudicataria del
concurso no lo era de este centro hospitalario. Este proceder tuvo su
razón de ser en la falta de recepción de los equipos suministrados por
Siemens Nixdorf Sistemas de Información S. A., que era la empresa que
tenía asignado, de acuerdo con el concurso 1/88, el suministro de estos
equipos en el hospital «Virgen de la Vega» integrado en el complejo
hospitalario Universitario de Salamanca. La falta de recepción fue debida
a que los equipos no pudieron ser puestos en funcionamiento. La empresa
presentó una factura que no ha sido pagada por el hospital.
Este complejo hospitalario posee dos equipos Para los mismos fines.
Igualmente se ha producido una serie de cambios en las categorías
iniciales de determinados centros hospitalarios (hay que recordar que la
distribución de la dotación de equipos se hizo clasificando a los
hospitales en diversas categorías, en función del número de camas), como
sucede en los casos del Hospital Clínico Universitario de
Valladolid, del complejo Universitario de Salamanca y del hospital
«Nuestra señora de Sonsoles», de Avila.
Otro aspecto interesante en la fiscalización de la ejecución de ambos
concursos es el que se refiere al análisis de las facturas y documentos
de pago. A continuación se exponen por separado las ejecuciones de los
concursos 1/88 y 9/90, examinando las facturas pagadas y sus
correspondientes documentos contables y las facturas no pagadas.
Ejecución del concurso 1/88
En relación con la ejecución del expediente 1/88, se han recibido
documentos contables de pago por importe total de 1.405 millones de
pesetas, facturas recibidas como abonadas por importe total de 1.409
millones de pesetas, y facturas no pagadas por importe de 173 millones de
pesetas
La relación entre los documentos contables de pago y sus facturas
justificativas no ha podido establecerse en todos los casos. Aparecen
documentos contables con perceptores que nada tienen que ver con este
concurso, y además en los documentos no se especifica las cantidades que
le corresponden a cada uno de los perceptores. Asimismo aparecen facturas
que no están acompañadas por documentos contables y documentos contables
que no han sido remitidos con sus correspondientes facturas.
Estas imprecisiones en la documentación recibida ha impedido al equipo
fiscalizador utilizarla como base para determinar la cuantía de las
facturas no pagadas. Por su parte la Dirección General del INSALUD
tampoco ha aportado la documentación que permita fijar la cuantía total
de la deuda derivada de este concurso. La documentación aportada en este
sentido ha consistido en oficios dirigidos a los hospitales, en los que
se señala esta deuda según las empresas adjudicatarias, al objeto de que
los hospitales regularicen su situación, sin hacer referencia en estos
oficios a una cuantificación de la propia Dirección General. La cantidad
resultante de la suma de las cantidades recogidas en estos oficios
asciende a 229 millones de pesetas, en concepto de facturas pendientes de
pago y a 82 millones, en concepto de facturas pendientes de emitir.
No obstante, del análisis de documentos de pago y facturas cabe destacar:
En primer lugar, el importe total de las facturas recibidas como pagadas
en este Tribunal supera en casi 4 millones de pesetas el importe de los
documentos de pago remitidos, por lo que ante esta falta de documentos no
ha sido posible analizar la comprobación de la totalidad del pago.
Las incidencias más destacables en los documentos contables de pago y en
las facturas recibidas como abonadas que se han aportado son las
siguientes:
-- Las facturas del hospital «Camino de Santiago» de El Bierzo (León), no
siempre están identificadas en la descripción de los correspondientes
documentos contables de pago.
-- Algunas facturas del complejo hospitalario de Segovia han sido
enmendadas manualmente, de forma que su importe coincide con el que
figura en el documento de pago. Al respecto debe indicarse que la
enmienda manual contraviene el procedimiento de rectificación de facturas
establecido en el artículo 9.3 del Real Decreto 2402/1985, de 18 de
diciembre, sobre expedición y entrega de facturas por empresarios y
profesionales.
-- Algunas facturas del hospital «Severo Ochoa» de Leganés (Madrid)
aparecen con errores aritméticos no subsanados, infringiendo así el
artículo 9.1 del citado Real Decreto 2402/1985.
-- La fecha de emisión de algunos documentos de pago del hospital
«Nuestra señora del Prado», de Talavera de la Reina (Toledo) es anterior
a la ejecución de la prestación, lo que significa que se ha autorizado la
realización de pagos por anticipado, contraviniendo el artículo 91,
primer párrafo, de la LCE.
-- Se han abonado facturas en el hospital «Marqués de Valdecilla», de
Cantabria y en el hospital «Nuestra señora del Rosell», de Cartagena
(Murcia) sin la conformidad legalmente exigida para su pago.
-- Los documentos de pago expedidos por el hospital San Pedro de
Alcántara de Cáceres lo han sido en documento único ADOK. Estos
documentos no sólo se refieren a los adjudicatarios del concurso sino que
incluyen otros proveedores. Además, los adjudicatarios del concurso no
aparecen identificados.
En segundo lugar, cabe señalar la existencia de 960 millones de pesetas
respecto de los que no se han recibido en este Tribunal, pese a haberse
solicitado, ni los documentos contables de pago ni las facturas expedidas
por los adjudicatarios, por lo que se desconoce la situación de su
ejecución. Se trata de la cantidad que resulta de restar a 2.538 millones
de pesetas (importe de adjudicación del concurso 1/88), el importe total
de los documentos de pago (1.405 millones de pesetas que incluye como se
ha indicado anteriormente perceptores ajenos al concurso) y el importe
total de facturas no pagadas (173 millones de pesetas)
El INSALUD ha remitido información en la que indica que 643, de estos 960
millones de pesetas, corresponden al importe total asignado a los 21
centros hospitalarios de las Comunidades Autónomas de Galicia, Canarias y
Comunidad Foral de Navarra. Asimismo indica que el importe de las
facturas pendientes de emitir, según información de las propias empresas
adjudicatarias, asciende a 82 millones de pesetas5.
En tercer lugar, las facturas recibidas como no pagadas alcanzan un
importe de 173 millones de pesetas, sin que se haya aportado por parte de
todos los hospitales justificación de las razones de la falta de pago a
las empresas adjudicatarias.
Los hospitales que remiten información sobre facturas impagadas ofrecen
razones de diversa índole, si bien la más frecuente es el incumplimiento
del contrato por parte del adjudicatario por falta de conformidad de los
hospitales con la prestación de la empresa adjudicataria.
Sin embargo, no se ha acreditado en el momento de realizarse la
fiscalización (salvo en el caso del hospital «Nuestra señora del Rosell»
de Cartagena) que el INSALUD haya procedido de conformidad con el
procedimiento establecido en el artículo 94, párrafo segundo, de la LCE,
que establece que cuando los bienes no se hallen en estado de ser
recibidos se hará constar así en el acto de entrega y se darán las
instrucciones precisas al empresario para que remedie los defectos
observados o proceda a realizar un nuevo suministro, de conformidad con
lo pactado. El pago de las facturas se ha de efectuar entonces conforme a
lo dispuesto en el artículo 91, párrafo primero, de la LCE, a cuyo tenor
el adjudicatario tiene derecho al abono de los suministros efectivamente
entregados a la Administración con arreglo a las condiciones establecidas
en el contrato.
Ejecución del concurso 9/90
En relación con la ejecución del concurso 9/90 se han recibido documentos
contables de pago por importe de 277 millones de pesetas, facturas
recibidas como abonadas por un importe total de 289 millones de pesetas,
y facturas no pagadas por importe de 70 millones de pesetas.
La relación entre los documentos contables de pago y sus facturas
justificativas adolecen de las mismas imprecisiones que las señaladas en
la ejecución del concurso 1/88 por lo que esta documentación tampoco
puede utilizarse para determinar la cuantía de las facturas no pagadas.
Sin embargo, respecto del concurso 9/90 la Dirección General del INSALUD
no ha aportado ninguna documentación sobre la deuda existente.
Del análisis de documentos de pago y facturas cabe destacar:
En primer lugar, el importe total de las facturas recibidas como abonadas
en este Tribunal supera en 12 millones de pesetas el importe total de los
documentos contables de pago remitidos, por lo que ante esta falta de
documentos no ha sido posible analizar la comprobación de la totalidad
del pago.
Las incidencias más destacables en los documentos contables de pago y en
las facturas recibidas como abonadas que se han aportado son las
siguientes:
-- Se han aportado facturas que no están acompañadas de sus
correspondientes documentos contables pertenecientes a los hospitales
«Medina del Campo» de Valladolid, Fuenfría de Cercedilla (Madrid), y
General de Soria y del complejo hospitalario de Segovia.
-- Se aportan facturas del hospital comarcal de Jarrio (Asturias) pagadas
parcialmente, sin que aparezcan razones que lo justifiquen.
-- Se han aportado documentos contables y facturas correspondientes al
concurso 9/90 del hospital «Valle del Nalón»de Asturias, pese a que este
hospital no figura en la relación de los incluidos en la fase II del
Plan.
En segundo lugar, cabe señalar la existencia de 194 millones de ptas.
respecto de los que no se ha recibido en este Tribunal, pese a haberse
solicitado, ni los documentos contables de pago ni las facturas expedidas
por los adjudicatarios, por lo que se desconoce la situación de su
ejecución. Se trata de la cantidad que resulta de restar a 541 millones
de ptas., (importe de adjudicación del concurso 9/90), el importe total
de los documentos de pago (277 millones de ptas.) y el importe total de
facturas impagadas (70 millones de ptas.)6
En tercer lugar, las facturas recibidas como no pagadas alcanzan un
importe de 70 millones de ptas.
Esta falta de pago es justificada por los distintos centros hospitalarios
alegando como causa más frecuente incumplimientos por parte de los
adjudicatarios. Al igual que se ha señalado para el concurso 1/88, y so
pena de infringir los citados art. 91, párrafo primero, y 94 párrafo
segundo de la LCE, el INSALUD debe proceder, bien a la inmediata
liquidación y abono de las facturas pendientes de pago, bien a requerir
al adjudicatario la subsanación de las deficiencias detectadas y abonar
seguidamente la prestación, según proceda.
El último aspecto a destacar en la fiscalización de la ejecución los dos
concursos es el relativo a la cancelación de las fianzas de los
adjudicatarios una vez ejecutado el contrato. A este respecto, el INSALUD
no ha facilitado la información que se le requirió por lo que no hay
constancia de que se haya producido la cancelación de las
correspondientes fianzas, conforme exige el art. 120 de la LCE.
Para terminar este apartado de contratos del INSALUD celebrados con
anterioridad al período fiscalizado, hay que referirse al relativo a la
contratación del servicio de gestión, archivo, depósito y custodia de
900.000 historias clínicas (expediente n.º 44/91), adjudicado por
concurso para el período comprendido entre el 1 de enero al 31 de
diciembre de 1992, y que constituye el antecedente del contrato
identificado con el n.º de expediente 77192, analizado en el apartado
111.3.2.2. del presente informe.
La incidencia a destacar en la ejecución de este contrato (expediente n.º
44/91) es que para la prestación del servicio durante el año 1993 se
convocó, como se ha dicho, un nuevo concurso (n.º 77/92) adjudicado a una
empresa diferente, que no comenzó a prestar sus servicios sino a partir
de mayo de 1993. La adjudicataria del contrato n.º 44/91 continuó
prestando sus servicios desde el 1.1.1993 hasta el 5.6.1993 pero sin
cobertura contractual. La Mesa de Contratación pretendió solventar esta
anomalía, de manera improcedente, aprobando, con efectos retroactivos, el
gasto de 14 millones de ptas. facturado durante el indicado período.
111.3.3. Instituto Nacional de Servicios Sociales (INSERSO)
111.3.3.1. Contratos de asistencia técnica
Entre los contratos objeto de esta fiscalización sólo ha habido 1
celebrado por el INSERSO, para el mantenimiento del parque informático de
esta Entidad en los años 1993 y 1994, por importe total de 111 millones
de ptas., lo que supone el 0'74%.
Este expediente de contratación se recibió incompleto por lo que fue
preciso reclamar al INSERSO la siguiente documentación: el Pliego de
cláusulas administrativas particulares, la autorización para contratar,
el documento constitutivo de la fianza definitiva y los mandamientos de
pago con sus correspondientes facturas. En su análisis se comprobó que
los documentos AD (autorización y compromiso del gasto) fueron validados
con anterioridad a la fecha de resolución de la adjudicación del concurso
y que las fianzas de los lotes n.º. 1, 2, 3 y 4 fueron constituidas
también con anterioridad a dicha fecha. La constitución de la fianza
definitiva con anterioridad a la resolución de la adjudicación vulnera lo
preceptuado en materia de fianzas por la normativa de contratos, de
acuerdo con la cual, la fianza definitiva sólo puede constituirse una vez
se haya dictado resolución de adjudicación (artículo 118 de la LCE).
El INSERSO ha pretendido justificar estas irregularidades alegando que se
trata de una adjudicación provisional de un expediente de tramitación
anticipada. No obstante, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 31 de
la LCE la adjudicación provisional realizada por la Entidad no crea
derecho alguno en favor del adjudicatario, que no los adquiere frente a
la Administración mientras la adjudicación no tenga carácter definitivo,
careciendo por tanto de justificación el hecho de que se expidan
documentos contables de disposición en el supuesto de una adjudicación
provisional y de que se constituyan fianzas definitivas.
Por otra parte, no consta en el expediente la preceptiva autorización
ministerial habida cuenta de que el importe de licitación ascendió a
148,9 millones de ptas. (superior a 120 millones de ptas.), por lo que el
INSERSO ha infringido lo dispuesto en el artículo 13 regla primera, de la
Ley 37/1988, de 28 de diciembre.*
111.3.4. Instituto Social de la Marina (ISM)
111.3.4.1.Contratos de suministro
Entre los contratos objeto de esta fiscalización sólo ha habido 1
celebrado por el ISM por importe de 48 millones de ptas., lo que supone
el 0'36% de los contratos de suministros fiscalizados en 1993.. Este
contrato fue adjudicado por concurso y su objeto fue el suministro de 177
ordenadores personales y diverso material informático.
El expediente de contratación se recibió incompleto por lo que fue
preciso reclamar al ISM la siguiente documentación: publicación de la
convocatoria en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, informe
sobre los criterios de adjudicación, publicación en el «BO»E de la
adjudicación definitiva. Asimismo se reclamó, por haberse emitido con
posterioridad al envío del extracto de expediente a este Tribunal el acta
de recepción, mandamientos de pago y facturas.
En su análisis no han aparecido irregularidades dignas de mención.
111.3.4.2. Contratos de asistencia técnica
Se ha fiscalizado un contrato de asistencia técnica celebrado durante el
período de la fiscalización, relativo al desarrollo de la aplicación
PRESMAR (aplicación relativa a las prestaciones económicas gestionadas
por el ISM). Este contrato fue adjudicado por concurso por un importe de
28 millones de ptas.
Este contrato, que conlleva la contratación de 3.808 horas de trabajo de
personal informático de distintas categorías profesionales para
desarrollar la aplicación PRESMAR tenía un plazo inicial de ejecución de
9 meses y la obligación por parte de la empresa adjudicataria de
proporcionar todo el material necesario si el cumplimiento de los plazos
se viera comprometido.
Comenzados los trabajos de desarrollo de la aplicación surgieron, de
acuerdo con la información facilitada por el ISM, una serie de
perspectivas que en el proyecto inicial no estaban contempladas. Ello
trajo como consecuencia un incremento de la complejidad en el desarrollo
de la citada aplicación y una ampliación de plazo tramitada en dos
prórrogas de 12 meses cada una.
La ampliación de plazo en 24 meses no ha supuesto un incremento del
precio de este contrato con relación al adjudicatario, aunque la GISS ha
tenido que aportar el doble del personal inicialmente previsto la empresa
adjudicataria ha ampliado el número de personas que se dedican al
proyecto sin que conste en la documentación remitida al Tribunal el
porcentaje de incremento en relación con la dotación inicial ni los
posibles costes adicionales al margen del citado contrato.
Por otra parte es preciso señalar, en cuanto al retraso surgido en la
ejecución de este contrato respecto del plazo inicialmente previsto, que
si bien es cierto que la evaluación de un proyecto de desarrollo
informático no puede ser realizado a priori con exactitud, no es menos
cierto que una de las condiciones mas decisorias para la adjudicación del
contrato fue «la experiencia del personal propuesto en proyectos sobre
prestaciones de la Seguridad Social». Esta imprecisión se ha traducido en
una ampliación de 24 meses sobre un plazo inicial de 9 meses por lo que
se considera incumplido lo establecido en la cláusula VI del Pliego de
cláusulas especiales y técnicas.
111.3.5. Tesorería General de la Seguridad Social y Gerencia de
Informática de la Seguridad Social (TGSS y GISS)
Como ya se indicó en el apartado 1.3. del presente informe, la TGSS es un
Servicio Común de la Seguridad Social dotado de personalidad jurídica
propia, al que se encuentra adscrita la GISS, creada por Orden de 8 de
enero de 1980, como un Servicio Común sin personalidad jurídica propia,
estando regida por un Consejo de Dirección (presidido por el Director
General de la TGSS) y por un Gerente. La función principal de la GISS
consiste en dirigir, coordinar y controlar la creación, composición y
actuación de los servicios de informática y de proceso de datos de las
distintas Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social.
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, al estar adscrita la GISS a la
TGSS, ésta actúa en su nombre y representación.
No obstante lo anterior, a los efectos de analizar la contratación
administrativa de naturaleza informática, resulta útil distinguir entre
los contratos correspondientes a la TGSS, como centro emisor de gasto
6000, y los correspondientes a la GISS, como centro emisor de gasto 6001.
Esta distinción repercute en el procedimiento de tramitación de los
expedientes de contratación, de tal manera que los expedientes iniciados
a propuesta del centro emisor de gasto 6.000 (TGSS) son tramitados en
todas sus fases por la propia TGSS, mientras que los expedientes
iniciados a propuesta del centro emisor de gasto 6.001 (GISS) son
tramitados por la propia GISS, excepto la fiscalización del expediente y
la aprobación de los documentos contables, que las realiza la TGSS.
La distinción por centro emisor de gasto resulta ser un indicador de la
actividad informática propuesta por la TGSS y por la GISS.
A continuación se procede a ofrecer los datos comunes de la contratación
informática de ambos Servicios Comunes correspondientes al período de
fiscalización, para luego realizar un análisis de la contratación
individualizada propuesta por cada uno de ellos.
111.3.5.1. Datos comunes de la contratación INFORMATICA
Han sido fiscalizados 84 contratos de naturaleza informática celebrados
por la TGSS (incluyendo la GISS) durante el período fiscalizado, por un
importe total de 11.267'8 millones de ptas., lo que supone el 75'32% de
la contratación examinada en esta fiscalización.
De esos 84 contratos, 2 son de obras, 28 de suministros y 54 de
asistencia técnica, según se expresa en el siguiente cuadro:
Para el análisis de la contratación ha sido preciso reclamar a la TGSS,
por estar incompletos los expedientes recibidos, la siguiente
documentación y aclaraciones:
-- respecto de los contratos de suministros: en 21 ocasiones,
mandamientos de pago; en 19, las facturas; en 17, la publicación en el
«BOE» de la adjudicación definitiva; en 10, aclaraciones al hecho de que
la fianza sea anterior
a la fecha de adjudicación; en 6, la resolución de adjudicación
definitiva; en 4, la justificación de haber consultado a un mínimo de
tres empresas el informe sobre los criterios de adjudicación y la
justificación de la constitución de la fianza definitiva; en 5, la
certificación de conformidad del suministro; en B, la justificación al
hecho de que el documento contable AD (autorización y compromiso del
gasto) sea posterior a la fecha de recepción del suministro y la
resolución motivada de la declaración de urgencia; y en 1 ocasión, el
informe de la CIABSI y aclaraciones al hecho de que el acta de recepción
sea anterior a la resolución de adjudicación y al hecho de que el
comienzo de la instalación sea de fecha anterior a la orden de inicio del
expediente.
-- respecto de los contratos de asistencia técnica: en 21 ocasiones,
mandamientos de pago y facturas; en 13, la publicación en el «BOE» de la
resolución de adjudicación; en 11, el certificado de clasificación del
contratista; en 6, aclaración a los plazos de ejecución de los contratos;
en 2, la resolución de adjudicación definitiva; y en 1 ocasión, el
documento de formalización y aclaración al hecho de que la fianza sea
anterior a la resolución de la adjudicación; asimismo ha sido necesario
requerir el informe preceptivo de la Asesoría Jurídica en todos los casos
de prórroga del contrato.
Las facturas y mandamientos de pago solicitados fueron emitidos con
posterioridad al envío de los extractos de los expedientes a este
Tribunal.
III.3.5.2. Tesorería General de la Seguridad Social (centro emisor de
gasto 6.000)
De los contratos fiscalizados la TGSS, en su calidad de centro emisor de
gasto 6.000, ha celebrado 46 contratos de naturaleza informática, 24 de
ellos de suministros y 22 de asistencia técnica.
III.3.5.2.1. Contratos de suministros
Tal y como ha quedado indicado se han fiscalizado 24 contratos de
suministros por un importe total de 3.315 millones de ptas., 2 de ellos
adjudicados por concurso y el resto por contratación directa, con los
resultados que siguen.
Contratos adjudicados mediante concurso
Los 2 contratos adjudicados por concurso, por un importe total de 1.079
millones de pesetas, tienen por objeto la adquisición de ampliación de
memoria en disco magnético en los ordenadores centrales del Centro de
producción de la GISS (núm. expte. 2201/000093) y la adquisición de
diversos equipamientos informáticos (núm. expte. 2207/000092).
En el núm. expte. 2201/000093 que fue adjudicado por lotes, se ha
observado que las fianzas de dos de los tres adjudicatarios fueron
constituidas con anterioridad a la resolución de adjudicación del órgano
de contratación. La razón alegada por la TGSS, («aviso verbal a la
empresa para que vaya preparando la documentación»), no justifica el
hecho de que, por acortar plazos, se incumpla el orden de expedición de
documentos dentro del propio expediente de contratación administrativa.
En este sentido, el artículo 118 de la LCE establece que el contratista
deberá acreditar, en el plazo de 15 días contados desde que se notifique
la adjudicación definitiva, la constitución de la fianza correspondiente,
no contemplándose, por tanto, la posibilidad de fundamentar su
constitución en una simple propuesta*.
Por otra parte, en la visita realizada a la Dirección General de la TGSS,
el equipo fiscalizador pudo comprobar que si bien el anuncio del concurso
se realizó en el DOCE y en el «BOE» de 2-7-1993, una determinada empresa
ya había procedido, cuatro días antes de la publicación, a retirar la
documentación de la TGSS para participar en dicho concurso, disponiendo
así de una información privilegiada, si bien es cierto que no resultó ser
finalmente la adjudicataria**.
Contratos adjudicados mediante contratación directa
Los 22 contratos adjudicados por contratación directa, por un importe
total de 2.236 millones de pesetas, tienen por objeto la adquisición de
material y equipos informáticos. Los contratos han sido realizados, en su
gran mayoría, para el cumplimiento del programa 44 del presupuesto de
gastos de la Seguridad Social, del ejercicio de 1993, sobre desarrollo de
sistemas integrados de gestión e información de la Seguridad Social.
Las incidencias más destacables puestas de manifiesto en la fiscalización
de estos contratos son las siguientes.
En 4 de estos contratos (expedientes 3238/000093, 3244/000093,
3246/000093 y 3247/000093) se ha pretendido justificar la procedencia de
la contratación directa al amparo de lo preceptuado en el artículo 87.2
de la LCE, es decir, en la urgencia surgida como consecuencia de
necesidades apremiantes que demandaron un rápido suministro. Pues bien,
este requisito de urgencia no aparece acreditado por el órgano de
contratación en ninguno de los contratos, toda vez que las
correspondientes resoluciones de declaración de urgencia del órgano se
limitan a justificarla «a la vista de los informes de la Comisión
Ministerial de Informática y de la GISS», informes que no motivan la
elección del sistema de contratación directa. En 3 de los
informes-propuesta no definitivos de la GISS remitidos se alude a «la
urgencia ocasionada por la insuficiencia de equipos informáticos» o a
«retrasos sufridos en la tramitación del expediente» y «por las grandes
previsiones de crecimiento de servicio esperadas». Sin embargo, dadas
las características de los contratos analizados la justificación de la
contratación directa pudo haberse fundamentado, de forma suficiente, en
los apartados 1 y 8 del artículo 87 de la LCE, en relación con el
artículo 26 del mismo texto legal. Todo ello con independencia de que el
número 2 del artículo 87 de la LCE ha sido declarado contrario a la
normativa comunitaria por la sentencia de 17 de noviembre de 1993, del
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas*.
Otras incidencias observadas en los contratos de suministros de la TGSS
adjudicados mediante contratación directa son las siguientes.
En un caso (núm. expte. 3238/000093) la instalación del equipo en la GISS
para comprobar su compatibilidad con el equipo lógico, se inició el
16-2-1993, antes de la resolución de adjudicación de 23-7-1993, e incluso
antes del informe de la Comisión Ministerial de Informática y de la
propia orden de inicio del expediente, de fechas 18-3-1993 y 23-4-1993,
respectivamente, lo que supone un quebrantamiento frontal del
procedimiento de contratación.7
En otro contrato (núm. expte. 3244/93), relativo a la adquisición de 4
nodos extensores de canal con destino al Centro de producción y sistemas
de la GISS, al Centro de Desarrollo de la GISS, al CENDAR y al Centro de
Proceso de Datos del Instituto Nacional de Empleo, adjudicado en un
importe de 88.995.050 pesetas, se observa que la fianza se constituyó con
anterioridad a la resolución de adjudicación del contrato, lo que resulta
contrario al artículo 118 de la LCE. La misma incidencia se ha producido
en el contrato identificado con el número de expediente 3247/000093.
Se ha comprobado la existencia de irregularidades en la tramitación de 12
expedientes de contratación (del total de 22) relativos a la adquisición
de equipos informáticos adjudicados a través del Servicio Central de
Suministros, por un importe total de 545 millones ptas. consistentes en
que el afianzamiento se ha producido con anterioridad a la resolución de
adjudicación (expedientes 6264/000093 y 6262/000093), que el acta de
recepción es anterior a la resolución de adjudicación y al afianzamiento
(expediente 6205/000093), que el afianzamiento es posterior a la
formalización del contrato (expedientes 6276/000093 y 6277/000093), y que
la resolución de adjudicación es posterior a la formalización del
contrato (expediente 6286/000093).
En este mismo grupo de contratos adjudicados a través del Servicio
Central de Suministros merece mención especial el relativo a la
adquisición de equipamiento informático para la realización del proyecto
ATRIO (expediente 6266/000093), por importe de 37 millones de pesetas, en
el que, además de coincidir con los anteriores contratos en la
circunstancia de tener constituida la fianza con anterioridad a la
resolución de adjudicación, existe un certificado de entrega de plena
conformidad del material suministrado a efectos de su abono, expedido por
la GISS en 15-7-1994 y una resolución posterior de la Dirección General
de la TGSS de 29-7-1994, por la que concede una prórroga en el plazo de
entrega del material hasta el 31-12-1994 No obstante, el acta de
recepción del suministro se levantó el 30-12-1994.
Carece de justificación, por contradictorio, que se conceda prórroga en
la recepción del suministro cuando consta documentalmente que se había
producido previamente su entrega y se le había dado conformidad para que
se abonase su importe.
Finalmente hay un contrato (expediente 3204/000093) relativo a la
adquisición de 9 puntos automatizados de información al ciudadano para el
INSS y la TGSS con posibilidad de conexión con la Red SILNET, por importe
de 70 millones de pesetas en el que la TGSS pretende justificar su
adjudicación por contratación directa al amparo de lo dispuesto en los
artículos 83.3 y 87.3 de la LCE. Sin embargo, de acuerdo con el contenido
de los citados preceptos, el importe no superior a 25 millones de pesetas
que justifica la contratación directa se refiere al importe total de
licitación del suministro v no al importe de cada prototipo. A estos
efectos debe entenderse por importe base de licitación, de acuerdo con el
artículo 238.2 del RGCE, el valor estimado de la totalidad de dichos
tipos. Por esta razón se considera improcedente en este caso la
utilización de la contratación directa, sistema excepcional frente al
concurso que es el sistema normal de contratación. Por otra parte, y
respecto de este mismo contrato, es de resaltar el hecho de que las tres
fianzas definitivas aportadas por los adjudicatarios de los tres tipos
fueron constituidas con anterioridad a la resolución de adjudicación, en
contra de lo dispuesto en el artículo 118 de la LCE* .
III.3.5.2.2. Contratos de asistencia técnica
Según quedó indicado, se han fiscalizado 22 contratos de asistencia
técnica de carácter informático, por un importe total de 3.227 millones
de ptas., 3 de ellos adjudicados por concurso, por un importe total de
2.337 millones de ptas. y 19 por contratación directa, por un importe
total de 890 millones de pesetas, con los resultados que a continuación
se exponen.
Contratos adjudicados mediante concurso
De los 3 contratos fiscalizados, en dos de ellos, relativos a la
contratación del servicio de toma de datos de las
relaciones nominales de trabajadores TC2 y TC 2/1 correspondientes al
período 1-1-1991 al 31-12-1991 y al período 1-1-1992 al 3-12-1992 (núm.
exptes. 2504/000092 y 2507/1/93, respectivamente), se han detectado las
siguientes incidencias.
El expediente 2504/000092 fue adjudicado por un importe total 1.045
millones de pesetas en dos lotes a dos empresas al 50%. En su ejecución
se produjo una demora de un año sobre el plazo inicialmente previsto
(1993) por lo que la TGSS realizó un reajuste de anualidades, ampliando
el plazo de ejecución del contrato al 31-12-1994, sin que procediera a
imponer las penalidades previstas en el artículo 138 del RGCE. Análoga
incidencia se produjo en el expediente 2507/1/93, adjudicado por un
importe total de 1.096 millones de ptas. La TGSS ante el retraso en la
ejecución reajustó las anualidades estableciendo 274 millones de ptas.
para el ejercicio de 1993, 722 millones de pesetas para 1994 y 100
millones para 1995, sin que tampoco en este caso estimara procedente
aplicar las penalidades previstas.
Contratos adjudicados mediante contratación directa
Las incidencias observadas en estos contratos son las siguientes
Hay un grupo de 16 contratos relativos a la contratación de horas de
trabajo de personal informático de diversas categorías profesionales con
destino al CENDAR, alcanzando un total de 84.133 horas, que la TGSS
justifica en la insuficiencia de medios personales propios con
capacitación informática adecuada (artículo 4, último párrafo, del
Decreto 1005/1974), sin embargo, no aporta ningún estudio de costes sobre
la plantilla, por lo que cabe hacer extensibles a este punto las
observaciones que se contienen en el apartado III.2.3. del presente
informe.
Dentro de este grupo de contratos, 12 fueron adjudicados directamente a
través del Servicio Central de Suministros por tratarse de asistencias
técnicas homologadas, a pesar de que la normativa aplicable a la
adquisición centralizada a través del Servicio Central de Suministros
(Decreto 3186/1968, de 26 de diciembre y Orden Ministerial de 9 de
diciembre de 1975) no contempla la homologación de contratación de horas
de trabajo de personal informático, por lo que estas adquisiciones no
pueden estimarse conformes a derecho8.
En relación a los 3 contratos de mantenimiento (4510/6/93, 94/4516,
4510/4/93), cabe señalar que los mismos se realizaron bien por ampliación
de otros contratos anteriores o bien se adjudicaron directamente por ser
los adjudicatarios suministradores de equipos con licencias únicas.
Por otra parte, el contrato relativo a la contratación del servicio de
mantenimiento de equipos informáticos para dependencias provinciales y
centrales de diversas Entidades y Servicios Comunes de la Seguridad
Social (núm. expte. 4510/4/93), es ampliación de uno de los lotes del
concurso público que, con el mismo objeto, fue adjudicado en el ejercicio
de 1991. Ambos contratos, principal y ampliación, fueron ejecutados
durante 1993. Para el principal, de carácter plurianual, no se había
realizado reserva de crédito suficiente en el momento de iniciarse la
ejecución correspondiente al ejercicio de 1993, razón por la cual no pudo
realizarse mensualmente el pago, de acuerdo con lo establecido en el
Pliego de cláusulas administrativas. Este contrato se tramitó a propuesta
de la GISS (centro emisor del gasto 6.001), la ampliación en cambio fue
tramitada a propuesta de la TGSS (centro emisor del gasto 6.000).
La TGSS no solicitó informe de la Asesoría Jurídica, por considerar, este
Tribunal estima que incorrectamente, que el informe jurídico relativo a
los pliegos era suficiente para cumplir con el requisito de emisión de
informe preceptivo de la Asesoría Jurídica en caso de interpretación,
modificación y resolución de contratos establecido por el artículo 18 de
la LCE*.
III.3.5.3. Gerencia Dde informatica Dde la seguridad social (centro
emisor de gasto6001)
III.3.5.3.1. Contratos de obras
Se han fiscalizado 2 contratos de obras celebrados por la TGSS durante el
período fiscalizado a propuesta de la GISS (centro emisor de gasto
6.001), relativos a obras de acondicionamiento de locales e instalaciones
complementarias para ordenadores «Unisys 2.200» en la sede central de la
GISS, y al primer modificado de las obras de reforma del centro de
producción de la GISS en Orcasitas (Madrid), por un importe total de 202
millones de ptas.
Ambos cortratos han sido adjudicados directamente, el primero de ellos
con concurrencia de ofertas, al amparo del artículo 37.3 de la LCE, por
ser el presupuesto de licitación inferior a 50 millones de ptas., y el
segundo sin concurrencia de ofertas por tratarse de un modificado, por lo
que la contratación directa es ajustada a la LCE en ambos casos.
En estos contratos no se han detectado incidencias dignas de mención,
debiendo notarse que, por lo que
se refiere al contrato modificado en particular, aparecen justificadas en
el expediente las razones para la aprobación del modificado, cuyo importe
supone un 19'89% del contrato principal, esto es, no se supera el límite
de 20% a que se refiere el artículo 52.2 de la LCE.
No se acepta la alegación de la TGSS en el sentido de que se considere
suficiente en la ampliación de este contrato el informe favorable de la
Asesoría Jurídica a los Pliegos por cuanto la cláusula 22 del Decreto
2572/1973 dice en su punto 1.º: «La modificación del contrato de
mantenimiento se acomodará a lo dispuesto en el artículo 48 LCE». El
último párrafo de este artículo establece que en todos los casos de
modificación del contrato será de aplicación lo dispuesto en el párrafo
2.º del artículo 18 de esta Ley. Es decir, será precetivo el informe de
la Asesoría Jurídica, previo a los acuerdos que dicte el órgano de
contratación para modificar el contrato.
III3.5.3.2. Contratos de suministros
Se han fiscalizado 4 contratos de suministros celebrados por la TGSS
durante el período fiscalizado a propuesta de la GISS, por un importe
total de 2.735 millones de pesetas. Los 4 contratos fueron adjudicados
por contratación directa.
Como incidencias dignas de mención resultantes de la fiscalización de
estos contratos deben señalarse las siquientes.
En uno de los contratos (núm. expte. 96/000092), relativo al alquiler y
mantenimiento de un ordenador «Unisys» para la explotación de proyectos
del sistema integrado de contabilidad de la Seguridad Social (SlCOSS),
del sistema de seguimiento de indicadores u objetivos (SIO) y del sistema
de información para la gestión de personal (SIP), adjudicado por un
importe de 1.972 millones de ptas., la fianza fue constituida con
anterioridad a la resolución de adjudicación, actuación que no se ajusta
a lo prevenido en el artículo 118 de la LCE.
En otro contrato (núm. expte. 102/000092), relativo al arrendamientos de
equipos y programas de tratamiento de la información, adjudicado por un
importe de 366 millones de ptas., se produjo un pago correspondiente a la
instalación del producto que, si bien la TGSS alega que es frecuente en
la mayoría de este tipo de contratos, por venir impuesto por determinadas
empresas informáticas multinacionales, lo cierto es que tal actuación es
contraria a lo dispuesto en la cláusula 23 del Pliego de cláusulas
administrativas generales para la contratación de equipos y sistemas
informáticos, aprobado por Decreto 2572/1973, de 5 de octubre y en la
cláusula 21 del Pliego de cláusulas generales para la contratación de
equipos y sistemas de tratamiento de la información por organismos
dependientes del Ministerio de Trabajo, aprobado por Orden Ministerial de
11 de abril de 1975. De acuerdo con el contenido de dichas cláusulas no
se pueden admitir otros conceptos de retribución del arriendo que los
correspondientes al arriendo propiamente dicho y al mantenimiento.
Además, el precio del arriendo no se comenzará a hacer efectivo hasta la
formalización de la recepción del equipo arrendado, y el mantenimiento
hasta después de la recepción del equipo y vencimiento del plazo de
garantía.
En el mismo sentido, el artículo 91, párrafo primero, de la LCE establece
que el adjudicatario tiene derecho al abono de los suministros
efectivamente entregados a la Administración, con arreglo a lo estipulado
en el contrato.
Por tanto, de acuerdo con lo anteriormente expuesto, los pagos
anticipados no son ajustados a derecho, ya que el contratista está
recibiendo un adelanto económico sin haber cumplido una contraprestación
que le convierta en acreedor de la Administración.
III.3.5.3.3. Contratos de asistencia técnica
Se han fiscalizado 32 contratos de asistencia técnica por un importe
total de 1.788 millones de ptas., celebrados por la TGSS y adjudicados
por contratación directa a propuesta de la GISS.
Estos contratos tienen por objeto, en su mayor parte, la contratación de
horas de trabajo de personal informático de diversas categorías. Los
contratos se caracterizan por su escaso plazo de duración (3 meses), y
por haber sido adquiridos estos servicios casi en su totalidad a través
del Servicio Central de Suministros. Como ya quedó señalado, la normativa
aplicable a la adquisición centralizada a través del Servicio Central de
Suministros no contempla la homologación de contratación de horas de
trabajo de personal informático, por lo que no pueden estimarse conformes
a derecho estas contrataciones directas.
Asimismo se estima insuficiente la mera invocación del artículo 4, último
párrafo, del Decreto 1005/1974 (insuficiencia de medios personales
propios con capacitación adecuada), que se contiene en el informe del
órgano de contratación adjunto al Pliego de cláusulas para justificar
esta contratación, por lo que se hacen extensibles a este punto las
observaciones contenidas en el apartado III.2.3 del presente informe.
Por otra parte, la principal incidencia que presentan estos contratos es
el incumplimiento de los plazos de ejecución. Los plazos de ejecución son
breves (tres meses en la mayoría de los casos) y sistemáticamente
incumplidos, ya porque se comienza la ejecución del contrato antes de la
formalización de éste, ya porque se producen retrasos en su eJecuclon.
Además, la brevedad de los plazos de ejecución de los contratos hace que
sean sistemáticamente prorrogados, lo que incide negativamente en el
principio de libre concurrencia e igualdad de oPortunidades en la
contratación administrativa.
Otra incidencia en la fiscalización de estos contratos es que en 2 de
ellos (expedientes 39/93 y 135/93) no se exigió la clasificación al
contratista, por entender que no era necesaria por haberse efectuado la
contratación al amparo del Decreto 2572/1973 y de la Orden Ministerial de
11 de abril de 1975. Sin embargo, no puede estimarse correcto tal
criterio ya que, si bien ambas disposiciones no contemplan expresamente
el requisito de clasificación del contratista, éste viene establecido con
carácter obligatorio y de forma general en el Real Decreto 609/1982, de
12 de febrero, sobre clasificación de empresas consultoras y de
servicios, y en la Orden de 24 de noviembre de 1982, modificada por la
Orden de 30 de enero de 1991, dictada en desarrollo del citado Decreto.
III.3.5.4. Contratos celebrados con anterioriedad al periodo finalizado
Además de los contratos celebrados por la TGSS (incluida la GISS) durante
el período fiscalizado, según lo indicado en el apartado I.2 del presente
informe, se ha procedido a la fiscalización de la ejecución de 7
contratos que fueron celebrados por este Servicio a propuesta de la GISS
(centro emisor de gasto 6001) con anterioridad, pero cuya ejecución se
extendió al período fiscalizado, bien por tratarse de contratos de
ejecución plurianual (circunstancia que se produce los expedientes 94/90
G, 54/91, 2504/91 y 2505/91), bien por haberse retrasado la ejecución del
contrato (circunstancia que se produce en los expedientes 2501/91,
2502/91 y 3503/92).
Entre los 4 contratos de ejecución plurianual sólo en 2 de ellos se han
detectado las incidencias que a continuación se señalan.
Se han producido incidencias en el pago de la facturación del contrato de
mantenimiento de equipos informáticos en el INSS, ISM, y GISS para 1992 y
1993, adjudicado por un importe total de 1.704 millones de pesetas (núm.
expte. 2504/000091). La TGSS emitió documentos contables AD por un
importe menor al correspondiente a cada uno de los lotes adjudicados
respecto de cada uno de los dos años de vigencia del contrato. No
obstante, los adjudicatarios facturaron, como era su derecho, por el
importe total adjudicado, razón por la cual no había reserva de crédito
presupuestario suficiente para proceder al pago de las facturas. Esta
irregular situación hubo de ser subsanada por la TGSS emitiendo 3
documentos contables ADOK por un importe total de 120 millones de pesetas
para satisfacer las facturas pendientes de pago9.
Por otra parte, la TGSS llevó a cabo, durante 1993, la ampliación de uno
de los lotes, que dio lugar al contrato identificado con el número de
expediente 4510/4/93, por importe de 50 millones de pesetas. Esta
ampliación ha sido considerada en el apartado III.3.5.2.2. del presente
informe.
El otro contrato de ejecución plurianual con incidencias es el relativo a
la contratación, para los ejercicios de 1992, 1993 y 1994, del Plan CIMA,
adjudicado por un importe total de 358.855.000 pesetas (núm. expte.
2505/000091). Durante los ejercicios de 1992 y 1993 la ejecución del
contrato se llevó a cabo conforme a lo previsto. Sin embargo, para 1994
se produjo una reducción del contrato (a propuesta de la GISS), en 73
millones de ptas. Esta reducción implica una alteración sobre el precio
del contrato que rebasa el límite del 20 por 100, modificación
contractual que exige dictamen del Consejo de Estado, que no consta que
se haya solicitado por la TGSS, por lo que resulta infringido el artículo
18 in fine de la LCF*.
Las incidencias observadas en los 3 contratos de ejercicios anteriores
cuya ejecución se ha retrasado, abarcando su ejecución el período de la
presente fiscalización, son las siguientes.
La ejecución del contrato (núm. expte. 2501/000091), que se refiere a la
asistencia técnica para la grabación de documentos de afiliación inicial,
adjudicado en 1991 mediante concurso, por importe de 441 millones de
ptas., debió haber finalizado en 1992 pero fue objeto de 6 ampliaciones
de plazo, 2 de las cuales incluyeron reajuste de anualidades, lo que
provocó que la ejecución del contrato finalizara con un año de retraso
respecto del plazo inicialmente previsto.
La ejecución del contrato (núm. expte. 2502/000091), que se refiere a la
asistencia técnica para el almacenamiento de expedientes personales en
discos ópticos, adjudicado en 1991 mediante concurso, por un importe de
93 millones de ptas., debió haber finalizado en 1992 pero fue objeto de 4
ampliaciones de plazo, 2 de las cuales incluyeron reajustes de
anualidades lo que provocó que la ejecución del contrato finalizara con
un año de retraso sobre el plazo inicialmente previsto.
Finalmente, el mayor retraso en la ejecución se produjo en el contrato
relativo a la grabación de datos del TC 2 y del TC 2/1 de 1990 (núm.
expte. 3503/000092), adjudicado en 1992, mediante contratación directa
con concurrencia de ofertas, por importe de 1.000 millones de ptas., con
un plazo de ejecución previsto de 6 meses desde el inicio de la grabación
de datos, que comenzó en mayo cle 1992. Sin embargo, el contrato finalizó
con un retraso de 21 meses sobre el plazo de ejecución inicialmente
previsto después de tres ampliaciones de plazo, una de ellas con reajuste
de anualidades.
IV. CONCLUSIONES
En este apartado se recogen las principales conclusiones establecidas a
partir de los resultados de la fiscalización sobre la adquisición, el
arrendamiento y la gestión de instalación y puesta en funcionamiento de
equipamiento informático de la Seguridad Social. La fiscalización se ha
referido al período comprendido por el ejercicio 1993 y el primer
trimestre de 1994 y a las Entidades
Gestoras (INSS, INSALUD, INSERSO e ISM) y a los Servicios Comunes (TGSS Y
GISS) y abarca 125 contratos, por importe de 14.960,7 millones de
pesetas. Asimismo, se ha examinado la ejecución, llevada a cabo durante
el período fiscalizado, de 10 contratos formalizados en ejercicios
anteriores, por importe de 8.655 millones de pesetas (I.1,I.2 y I.3)10.
Las conclusiones se refieren en general a todas las entidades que han
sido fiscalizadas. Cuando no es así, el texto recoge la entidad o
entidades a las que la conclusión se refiere.
1. Reclamación de los expedientes de contratación y deficiencias de
documentación remitida
Las entidades fiscalizadas remitieron directamente al Tribunal de Cuentas
el 60% del conjunto de contratos sometidos a esta fiscalización, el resto
hubo de ser reclamado. En numerosas ocasiones los expedientes resultaron
incompletos por lo que fue necesario reclamar información y documentación
para completarlos. (III.1 y III.3.)
2. Planificación de la contratación administrativa informática
Es muy escasa la participación de las entidades fiscalizadas en la
planificación de la contratación administrativa de los medios
informáticos y en la elaboración de criterios sobre la forma de
contratación a utilizar. Estas funciones quedan residenciadas en las
Comisiones Ministeriales de Informática de cada uno de los Departamentos
Ministeriales a que están adscritos las Entidades Gestoras y Servicios
Comunes de la Seguridad Social. No obstante, la GISS facilita el
ejercicio de las competencias atribuidas a la Comisión de Informática del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. (II.)
No existen planes ni de sustitución de equipamiento informático ni de
eliminación de equipos obsoletos en las Entidades Gestoras y Servicios
Comunes fiscalizados. (II.)
3. Formas de contratación y selección de contratistas
La utilización de la figura del concurso, sistema normal, junto con la
subasta, de adjudicación de los contratos, es escasa (35% del importe
total adjudicado), en favor del empleo preferente de la contratación
directa (65%). El sistema de contratación directa no siempre está
dsbidamente justificacto, como sería necesario al tratarse de un sistema
excepcional de adjudicación de los contratos, de acuerdo con lo
preceptuado en los artículos 37 y 87 de la LCE, y en el artículo 9 del
Decreto 1005/1974, de 4 de abril, y en las directivas comunitarias sobre
contratación pública, como ha tenido ocasión de recordar el Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas. (III.1.)
Las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social
utilizan voluntariamente para sus adquisiciones informáticas un sistema
soporte de las decisiones de valoración de ofertas elaborado por la
CIABSI (conocido como SSDCIABSI). Este sistema introduce objetividad en
las adjudicaciones, por lo que su empleo resulta positivo al facilitar la
uniformidad de criterios de selección de contratistas en una materia de
notoria complejidad técnica. (II.)
4. Contratación informática a través del Servicio Central de Suministros
Se llevan a cabo contrataciones directas de horas de trabajo de personal
informático a través del Servicio Central de Suministros del Ministerio
de Economía y Hacienda. Esta práctica no se estima correcta, por cuanto
la normativa aplicable a la adquisición centralizada durante el período
fiscalizado no regulaba a juicio de este Tribunal la posibilidad de que
este Servicio homologase estas asistencias técnicas. (III.1.)
5. Contratos sin reserva presupuestaria
El INSALUD ha celebrado un contrato sin que durante un período de su
ejecución existiera crédito adecuado y suficiente, y sin que suspendiese
en ningún momento la ejecución de la obligación contraída. También esta
Entidad ha mantenido durante dos períodos (de cuatro y ocho meses) una
asistencia técnicasin cobertura contractual y por tanto sin la
correspondiente reserva de crédito, dándose además en el segundo período
una revisión de precios sobre el contrato principal. (III.3.)
6. Contratasión sin autorización ministerial
-- El INSALUD y el INSERSO han celebrado contratos (2 y 1,
respectivamente) de importe de licitación superior a 120 millones de
pesetas sin contar con la preceptiva autorización ministerial según
disponía el artículo 13 de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de
presupuestos generales del Estado para 1989 (III.3.)
7. Delegación de atribuciones
En el INSALUD se han producido delegaciones de atribuciones en favor de
cargos que no están amparadas por las disposiciones que sobre esta
materia han sido publicadas en el «BOE», por lo que no resultan conformes
a derecho. Alguno de estos cargos ni siquiera están contemplados en las
correspondientes normas generales que regulan su organización. (III.3.)
8. Plan DIAS
-- La ejecución de los contratos 1/88 y 9/90 derivados del Plan DlAS, que
debió finalizar en 1991 y 1993,
respectivamente, no está ultimada en el momento de redactarse el presente
informe y queda pendiente de ejecución y pago la cantidad de 1.154
millones de pta, de los que 643 corresponden a hospitales transferidos a
las Comunidades Autónomas de Galicia, Canarias y Comunidad Foral de
Navarra. El retraso en la ejecución se debe en parte a la falta de
coordinación en materia de contratación informática entre los Servicios
Centrales del INSALUD y sus centros hospitalarios. (III.3.)
9. Inadecuación de las plantillas de las entidades a las necesidades
informáticas
-- Se ha detectado una falta de adecuación de las plantillas de personal
técnico informático de las entidades fiscalizadas a sus necesidades
informáticas habituales. La contratación de horas de personal informático
de diversas categorías se mantiene en el tiempo y es muy elevada. Estas
contrataciones se celebran además con plazos de ejecución muy cortos, que
en la mayor parte de los casos son automáticamente prorrogados. No
obstante lo anterior, las Comisiones Ministeriales de Informática no han
emitido informes en materia de plantillas y puestos de trabajo de
carácter informático, por no haberlos solicitado las Entidades Gestoras y
Servicios Comunes fiscalizados. (III.3.)
10. Incumplimientos de la normativa reguladora de la contratación
administrativa
-- Las entidades fiscalizadas no respetan muy frecuentemente el orden de
las distintas fases del procedimiento de contratación legalmente
establecido. En particular en los casos de constitución de la fianza
definitiva con posterioridad a la formalización del contrato o con
anterioridad a la resolución de adjudicación.
-- Las ampliaciones contractuales no siempre cuentan con el preceptivo
informe de la Asesoría Jurídica de la Entidad contratante.
-- La ejecución de los contratos suele retrasarse sobre el plazo previsto
en los Pliegos de cláusulas, sin que, en su caso, las entidades hayan
adoptado medidas correctoras o penalizadoras frente al contratista
incumplidor.
-- La puesta en funcionamiento de equipos MEGADOC del INSS ha sufrido un
importante retraso (entre 1 y 2 años) en varias Direcciones Provinciales,
porque las necesarias obras de instalación de estos equipos se iniciaron
con posterioridad a su adquisición. Este tipo de retrasos producen
consecuencias negativas que son mayores cuando afectan a material de
rápida obsolescencia. (III.3.)
11. Otros aspectos
-- Las conclusiones expuestas han permitido confirmar irregularidades que
este Tribunal viene reflejando en los sucesivos Informes Anuales en el
apartado dedicado a la contratación administrativa de la Seguridad
Social.
-- Unicamente consta que las entidades fiscalizadas hayan adoptado
medidas sobre organización y protección de los ficheros de datos de
carácter personal después de haber sido publicada la Ley Orgánica 5/1992,
de 29 de octubre, de regulación del tratamiento automatizado de los datos
de carácter personal. (II.)
V. RECOMENDACIONES
1. Las Entidades Gestoras y la TGSS deben establecer los procesos de
control interno necesarios para garantizar la remisión al Tribunal de
Cuentas de todos los expedientes de contratación cuyo envío sea
preceptivo, así como para que éstos contengan la documentación e
información establecidas. (III.1. y III.3.)11
2. Los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social, de Sanidad y Consumo y
de Asuntos Sociales deben adoptar medidas para garantizar la adecuada
participación de los órganos de contratación de las Entidades Gestoras y
Servicios Comunes en la planificación de la adquisición y arrendamiento
de los medios informáticos así como en la planificación de las obras
necesarias para su ejecución. Esta planificación es supervisada y
coordinada por las respectivas Comisiones Ministeriales de Informática,
que en el caso de la Comisión de Informática del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social es auxiliada por la Gerencia de Informática de la
Seguridad Social. Esta participación debe tener en cuenta en todo caso
las necesidades existentes en los distintos niveles territoriales y en
los centros. (II.)
3 El concurso, junto con la subasta, debe ser el sistema normal de
adjudicación en la contratación administrativa, que lleven a cabo las
Entidades Gestoras y Servicio Común de la Seguridad Social. Sólo procede
la contratación directa (actualmente procedimiento negociado) con
carácter excepcional y cuando existan causas que así lo justifiquen, de
acuerdo con el contenido de la normativa vigente, actualmente contenida
en la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones
Públicas. (III.1.)
4. Las Entidades Gestoras y la TGSS deben adoptar las medidas de control
que eliminen toda posibilidad de que se realicen contrataciones sin que
se haya reservado crédito adecuado y suficiente. (III.3.)
5. Las Entidades Gestoras deben adoptar medidas necesarias para dar
cumplimiento al artículo 12.1 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de
Contratos de las Administraciones Públicas, que prevé recabar la previa
autorización ministerial para contratar en todos los casos en que el
importe de licitación sea superior a la cuantía establecida actualmente
por la disposición transitoria 3.ª de la misma ley. (III .3.)
6. En relación con los contratos derivados del Plan DIAS, y en su caso
con otras convocatorias para la adquisición de suministros a través de
los Servicios Centrales de las Entidades Gestoras, debe extremarse la
coordinación
entre estos Servicios Centrales y los centros que reciben los bienes. Es
preciso que existan criterios homogéneos sobre las características de los
suministros que han sido adquiridos que faciliten su recepción y eviten
retrasos en la ejecución.
Si no es posible la recepción de los suministros, deben darse
instrucciones precisas, en aplicación de un procedimiento previamente
elaborado por la Entidad Gestora, para que el adjudicatario remedie los
defectos observados en los bienes o proceda a su sustitución y,
posteriormente, efectuar el pago de las obligaciones, según los dispuesto
en los arts. 94 y 91 de la LCE.
En todo caso, la eventual falta de recepción debe ser puesta en
conocimiento de los Servicios Centrales de manera inmediata y razonada,
al tiempo que debe evitarse almacenar bienes que no se hallen en estado
de ser recibidos. (III.3.)
7. La repetición de las contrataciones de horas de trabajo de personal
informático de diversas categorías obliga a recomendar a las entidades
contratantes y a los Departamentos ministeriales a que están adscritas
que lleven a cabo un análisis de los puestos de trabajo y de la gestión
de recursos humanos, incluida la formación, en el área informática. Las
decisiones que se hayan de tomar habrán de tener en cuenta los principios
de legalidad y economía. (III.3.)
8. La planificación de las adquisiciones y de los arrendamientos de los
equipos informáticos deben prever las obras necesarias para su
instalación. Es preciso evitar la eventual obsolescencia de los equipos
antes de que puedan ser puestos en funcionamiento. (III.3.)
9. Las Entidades Gestoras y Servicios Comunes deben prestar mayor
atención a los plazos de ejecución de los contratos, teniendo en cuenta
que las demoras en la ejecución son perjudiciales para el interés social,
al retrasar la entrega de los bienes y servicios al uso público. En su
caso, deben iniciar los procedimientos necesarios para la exigencia de
responsabilidades. (III.3.)
ANEXOS
ANEXO I
Contratos de ejecución plurianual, adjudicados con anterioridad al
período fiscalizado y cuya ejecución se extiende según contrato a dicho
período.
Tesorería GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL (a propuesta de la Gerencia de
Informática de la Seguridad Social).
* Concurso 2504/91, relativo a mantenimiento de equipos informáticos para
1992 y 1993, por un importe total de adjudicación de 1.704.120.754
pesetas.
* Concurso 2505/91, relativo a la contratación de un sistema de
herramientas para la ejecución del plan cima, correspondiente a los
ejercicios de 1992, 1993 y 1994, adjudicado por un importe total de
358.855.000 pesetas.
* Contratación directa 94/90 G, relativa a la contratación de
mantenimiento de 2 ordenadores «Unisys» por un importe de adjudicación de
148.431.360 pesetas, correspondiente a los ejercicios de 1991, 1992, 1993
y 1994.
* Contratación directa 94/91 G, relativa a la contratación de alquiler y
mantenimiento de 2 equipos «Unisys» por un importe total de 1.787.303.328
pesetas, correspondiente a los ejercicios de 1991, 1992, 1993 y 1994.
INSALUD
* Concurso 9/90, relativo a arrendamiento de sistemas informáticos
derivados del Plan DIAS, adjudicado por un importe total de 541.799.728
pesetas, para los ejercicios de 1991, 1992 y 1993.
ANEXO II
Contratos correspondientes a ejercicios anteriores y que, por
circunstancias inicialmente no previstas, han sido ejecutados durante el
período fiscalizado.
Tesorería General de la Seguridad Social (a propuesta de la Gerencia de
Informática de la Seguridad Social).
* Concurso 2501/91, relativo a «toma de datos de Afiliación Inicial
(A.I.)», adjudicado en 1991 por un importe total de 441.097.305 pesetas.
* Concurso 2502/91, relativo a «almacenamiento de expedientes personales
en discos ópticos Worm» por un importe total de 93.626.560 pesetas.
* Concurso 3503/92, relativo a «toma de datos TC2 y TC2/1,
correspondiente a 1990», adjudicado por un importe total de 999.985.000
pesetas.
Instituto Nacional de la Salud
* Concurso relativo a la contratación del «servicio de gestión, archivo,
depósito y custodia» de 900.000 historias clínicas para el Hospital «La
Paz» de Madrid, adjudicado en 1992 por un importe total de 42 millones de
pesetas.
* Concurso 1/88, relativo a arrendamiento de sistemas informáticos
derivados del Plan DIAS, adjudicado por un importe total de 2.538.689.078
ptas. para los ejercicios de 1989, 1990 y 1991.
251/000034 (CD)
771/000032 (S)
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 97 del Reglamento de la
Cámara, se ordena la publicación en el BoletIn Oficial de las Cortes
Generales, Sección Cortes Generales, de la Resolución adoptada por la
Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas en relación
con el Informa de fiscalización sobre gestión de las Unidades de
Diagnóstico por Imagen en el Instituto Nacional de la Salud (nús. expte.
251/000034
(CD), 771/000032 (S)), así como el Informe correspondiente.
Palacio del Congreso de los Diputados, 12 de junio de 1996.--P. D., El
Presidente del Congreso de los Diputados, Federico Trillo-Figueroa
Martínez-Conde.
RESOLUCION APROBADA POR LA COMISION MIXTA PARA LAS RELACIONES CON EL
TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACION AL INFORME DE FISCALIZACION SOBRE GESTION
DE LAS UNIDADES DE DIAGNOSTICO POR IMAGEN EN EL INSTITUTO NACIONAL DE LA
SALUD, EN SU SESION DEL DIA 29 DE MAYO DE 1997 (núms. expte. 251/000034
(CD), 771/000032 (S))
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su
sesión del día 29 de mayo de 1997, a la vista del Informe remitido por
ese Alto Tribunal sobre sobre gestión de las Unidades de Diagnóstico por
Imagen en el Instituto Nacional de la Salud,
ACUERDA
1. Como evidencia el Informe del propio Tribunal, rechazar los metodos de
gestión empleados durante los años 1988 a 1993, en cuanto suponen un
despilfarro de medios escasos, aplicados a una necesidad social básica y
promover, por tanto, las reformas que optimicen económica y socialmente
la puesta en marcha de este equipamiento.
2. Ajustar los procedimientos de contratación a la normativa vigente
respetando escrupulosamente los principios de transparencia y
concurrencia exigibles en la administracion de fondos publicos y, con
mayor razon cuando se trata de inversiones relacionadas con el
tratamiento sanitario.
3. Mejorar el control de las Unidades de Diagnóstico por Imagen en los
centros del Sistema Nacional de Salud, propios y concertados en lo
referente a su correcta inscripción en el Censo de Instalaciones de
Radiodiagnóstico, Radioterapia y Medicina Nuclear, y a su seguimiento e
inspección para la necesaria protección radiológica de las personas
sometidas a examen y tratamientos médicos.
4. Avanzar en la correcta planificacion de la adquisicion o concertación
de los equipos, en lo referente a:
-- Corrección de desigualdades en el acceso.
-- Realización de estudios coste-beneficio.
-- Valoración previa del rendimiento real de los equipos.
-- Establecimiento de los criterios para las inversiones nuevas y de
reposición.
-- Valoración de las posibilidades de mancomunicar equipos que puedan ser
móviles, con el objeto de optimizar la inversión.
-- adecuación de la adquisición de los equipos, al proceso previo de
contratación de las obras necesarias para su instalación y puesta en
funcionamiento, así como al de contratación del personal necesario para
su manejo.
-- Sometimiento de los conciertos para la utilización de medios ajenos,
así como el suministro de contrastes radiológicos, radioisótopos y otro
material de medicina nuclear, así como la contratación de los servicios
de mantenimiento, al art. 90 de la Ley General de Sanidad y a la Ley de
Contratos de las Administraciones Públicas.
5. Impulsar la elaboración de:
-- Protocolos de indicación y de priorización de pruebas diagnósticas y
de utilización de contrastes radiológicos.
-- Protocolos de nivel de los facultativos acreditados para la solicitud
de las pruebas, en virtud de su capacitación para la correcta
interpretación de las pruebas.
-- Informes completos tras la realización de las exploraciones o
tratamientos.
-- Medidas de optimación de los equipos técnicos y humanos.
-- Protocolos que permitan ir sustituyendo técnicas, equipos y
tecnologías con la incorporación de otras nuevas, para evitar que el
coste de las pruebas no sólo no disminuya, sino que se incremente
exponencialmente.
-- Programas específicos de la Agencia de Evaluación de las Tecnologías
Sanitarias del Instituto de Salud Carlos III, cuyos informes previos
deberán ser preceptivos a la adquisición.
-- Programas de «Medicina basada en la evidencia», que permitan realizar
inversiones en equipos y técnicas avaladas científicamente.
-- Sistemas homogéneos de información, de las Unidades de Diagnóstico por
Imagen, que permitan su evaluación y control, planificación, registro,
archivo, gestión de pacientes y contabilidad analítica.
-- Criterios de organización interna de los Servicios de Radio
diagnóstico y de Medicina Nuclear y diseño de los equipos, turnos y
horarios necesarios para optimizar las inversiones.
-- Objetivos asistenciales pactados con las Unidades en virtud de datos
homogéneos de actividad, consumo y calidad.
-- Normas que contemplen las competencias y responsabilidades del
personal adscrito a las Unidades, respecto de la programación, gestión y
control.
-- Normas sobre el funcionamiento administrativo, que regulen los
circuitos de suministro y el control de los productos que consumen estas
Unidades.
-- Normas para la gestión centralizada de pacientes.
-- Normas para el oportuno control de los servicios concertados, en
relación con los objetivos, volumen, precio y calidad.
6. Ejercer las competencias que tiene asignadas en materia de protección
radiológica a la población, respecto a las instalaciones existentes en
las unidades de diagnóstico por imagen de los hospitales del Insalud.
7. Elaborar la normativa que contemple las competencias y
responsabilidades de personal adscrito a dichas unidades, y la de
funcionamiento administrativo de regulación de circuitos de suministro y
control de productos fijando los criterios para realizar las inversiones
nuevas y de reposición planificando adquisición de
equipos, adecuándola al proceso de contratación de las obras necesarias
para su instalación y puesta en funcionamiento.
8. Optimizar los recursos de las unidades de diagnóstico por imagen del
Insalud, velando por que la contratación de suministros se realice según
la normativa de contratación de las Administraciones Públicas, impulsando
el consenso entre los profesionales de la asistencia sanitaria para la
aceptación de criterios de buena práctica clínica, elaborando un
contenido homogéneo del sistema de información y definiendo los criterios
de organización interna de los servicios.
Palacio del Congreso de los Diputados, 29 de mayo de 1997.--El
Presidente, Josep Sánchez i Llibre.--El Secretario primero, Manuel de la
Plata Rodríguez.
INFORME DE FISCALIZACION SOBRE LA GESTION DE LAS UNIDADES DE DIAGNOSTICO
POR IMAGEN EN EL INSTITUTO NACIONAL DE LA SALUD
El Pleno del Tribunal de cuentas, en el ejercicio de su función
fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley
Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos
12 Y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de
abril de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su
sesión de 24 de octubre de 1996, el Informe de Fiscalización sobre la
Gestión de las Unidades de Diagnóstico por imagen en el Instituto
Nacional de la Salud, y ha acordado su elevación a las Cortes Generales,
según lo previsto en el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento.
INDICE
Páginas
SUMARIO 38
OBSERVACION PREVIA 39
CONCLUSIONES 39
1. PLANIFICACION Y DISTRIBUCION DE LOS EQUIPOS DE DIAGNOSTICO POR IMAGEN
DE LAS TECNICAS FISCALIZADAS 39
2. INVERSION EN INSTALACIONES DE DIAGNOSTICO POR IMAGEN EN EL INSALUD EN
EL PERIODO 1988-1993 39
3. OBJETIVOS Y SISTEMAS DE INFORMACION RELACIONADOS CON LA ACTIVIDAD DEL
DIAGNOSTICO POR IMAGEN 39
4. ESTRUCTURA Y FUNCIONAMIENTO DE LAS UNIDADES DE DIAGNOSTICO POR
IMAGEN 40
5. GESTION DE PACIENTES 40
6. GESTION DE LOS SUMINISTROS 40
7. GESTION DEL MANTENIMIENTO DE LOS EQUIPOS 41
8. CALIDAD ASISTENCIAL 41
9. CRITERIOS DE SOLICITUD Y EFICACIA DE LAS EXPLORACIONES 41
10. ACTIVIDAD Y RENDIMIENTO DE LOS EQUIPOS 42
11. ANALISIS DE COSTES 42
RECOMENDACIONES 43
CAPITULO 1 43
INICIATIVA, ALCANCE Y LIMITACIONES 43
1.1. Iniciativa 43
1.2. Objetivo 43
1.3. Alcance 44
1.3.1. Selección de una muestra de hospitales 44
1.3.2. Pruebas realizadas 45
1.3.3. Evaluación de la documentación 46
1.3.4. Investigación adicional 46
Páginas
1.4. Limitaciones al alcance de la fiscalización 46
1.5. Período analizado 47
CAPITULO 2 47
INSTALACIONES DE ALTA TECNOLOGIA MEDICA DEL DIAGNOSTICO POR IMAGEN DE
TAC,RM, ASD Y GAM Y ANALISIS DE LAS INVERSIONES EN EL
PERIODO 1988-1993 47
2.1. Introducción 47
2.2. El marco jurídico de la protección sanitaria contra radiaciones
ionizantes y el Censo Nacional de Instalaciones de Radiodiagnóstico,
Radioterapia y Medicina Nuclear 47
2.3. Análisis de la distribución de los equipos de alta tecnología
médica de diagnóstico por imagen en relación con la población de
referencia 49
2.4. Inversión en instalaciones de diagnóstico por imagen en el
conjunto del INSALUD 53
2.4.1. Inversiones en equipos 53
2.4.2. Formas de adquisición de los equipos 53
2.4.3. Puesto en funcionamiento de los equipos 54
2.5. Inversión en instalaciones de diagnóstico por imagen en los
hospitales de la muestra 54
2.4.1. Inversión en equipos 54
2.5.2. Inversión en obras para la puesta en funcionamiento de
los equipos 54
CAPITULO 3 56
LOS OBJETIVOS DEL INSALUD RELACIONADOS CON EL DIAGNOSTICO POR IMAGEN EN
LOS HOSPITALES DE LA MUESTRA Y LOS SISTEMAS DE INFORMACION DE ESTA
ACTIVIDAD ASISTENCIAL 56
3.1. Objetivos del INSALUD relacionados con los recursos disponibles
y con la actividad de las unidades de diagnóstico por imagen en los
hospitales de la muestra 56
3.2. Sistemas de información relacionados con esta actividad
asistencial 57
3.2.1. Sistemas de información de la actividad asistencial 57
3.2.2. Sistemas de información del consumo de contrastes
radiológicos, radioisótopos y otro material de medicina nuclear 58
3.2.3. Sistemas de información del mantenimiento 58
3.2.4. Sistemas de información de la derivación de pacientes a
centros ajenos a la Seguridad Social y su facturación 58
3.2.5. Sistemas de información de costes 58
CAPITULO 4 59
ESTRUCTURA, FUNCIONAMIENTO Y CONTROL DE LAS UNIDADES DE DIAGNOSTICO POR
IMAGEN 59
4.1. Estructura orgánica y funcional de las unidades de
diagnóstico 59
4.1.1. Los recursos humanos de carácter asistencial en las
unidades de diagnóstico por imagen 59
4.2. Funcionamiento de las unidades de diagnóstico por imagen 61
4.2.1. Gestión de pacientes 61
Programación de las exploraciones 61
Citaciones y listas de espera 61
Programas especiales de optimización de las listas
de espera 63
Derivación de pacientes a centros concertados 67
Páginas
4.2.2. Gestión de los suministros y del mantenimiento en las
unidades de diagnósticos por imagen 68
Adquisición y distribución de los contrastes radiológicos en
los hospitales 68
Adquisición y distribución de radioisótopos y otro material de
medicina nuclear en los hospitales 70
Gestión del mantenimiento de los equipos 70
4.3. Calidad asistencial 71
CAPITULO 5 71
CRITERIOS DE UTILIZACION DE LAS TECNICAS Y LA ACTIVIDAD Y RENDIMIENTO DE
LOS EQUIPOS 71
5.1. Criterios de solicitud y eficacia de las exploraciones 72
5.2. Actividad y rendimiento de los equipos 74
5.2.1. Variables generales de actividad 74
5.2.2. Rendimiento de los equipos 80
CAPITULO 6 82
ANALISIS DE COSTES 82
6.1. Coste de personal por exploración 82
6.2. Amortización de los equipos 83
6.3. Costes de mantenimiento 84
6.4. Costes de los contrastes radiológicos y de los radioisótopos y
otro material de medicina nuclear por explotación 87
6.5. Resultados globales del análisis de costes 88
ANEXOS 89
SUMARIO
El Pleno del Tribunal de Cuentas adoptó el 22 de diciembre de 1992, el
Acuerdo de fiscalizar la «Gestión de las Unidades de Diagnóstico por
imagen en el Instituto Nacional de la Salud, (INSALUD)».
El diagnóstico por imagen se realiza a través de las tecnologías de tipo
convencional y de las consideradas de alta tecnología, denominadas así
dado el elevado coste de inversión o su importancia relevante en el
parque tecnológico sanitario disponible en el INSALUD.
El Tribunal de Cuentas ha examinado los procesos de gestión y
administración de los recursos de las unidades de diagnóstico por imagen
mediante la utilización de alta tecnología médica en los hospitales del
INSALUD a través de una muestra. En el análisis se han considerado las
técnicas de mayor interés en el diagnóstico por imagen, tomografía axial
computerizada (TAC), resonancia magnética (RM), angiografía por
substraccion digital (ASD) y gammagrafía avanzada con radionucleidos
(GAM). Asimismo, se ha analizado la rentabilidad de estas unidades, todo
ello con el fin de evaluar los principios de legalidad, eficacia,
eficiencia y economía en la gestión de estas inversiones.
El Tribunal de Cuentas ha recabado información del Ministerio de Sanidad
y Consumo y de la Dirección General del INSALUD. Asimismo, ha visitado
una muestra de hospitales en los que ha analizado la planificación,
implantación, gestión y control de las unidades objeto de la
fiscalización, en términos de:
-- Inclusión en el Censo Nacional de Instalaciones de Radiodiagnóstico,
Radioterapia y Medicina Nuclear.
-- Distribución de los equipos en términos de equidad.
-- Inversiones efectuadas en el período 1988-1993.
-- Existencia de objetivos de organización, funcionamiento y control.
-- Sistemas de información para el control de la actividad asistencial,
de la gestión de pacientes, del consumo y del mantenimiento.
-- Organización, funcionamiento y resultados de actividad.
Los resultados de la fiscalización han determinado problemas de control
de la protección radiológica; de ineficacia en la planificación de las
unidades de diagnóstico por imagen, que ha originado desigualdades en
la atención a la población de referencia; de inversión insuficiente en
equipos de alta tecnología que no siempre se ha visto acompañada de
soluciones complementarias; y de ineficiencia en la gestión asistencial y
administrativa de estas unidades, debida a: inexistencia de objetivos
reales, deficiencias de los sistemas de información y ausencia de
criterios organizativos. Todo ello ha dado lugar a utilización
inapropiada de las técnicas soportando altos costes de funcionamiento y
excesiva demanda de exploraciones.
OBSERVACION PREVIA
La estructura sistemática de este Informe de Fiscalización introduce,
como novedad, la ubicación de las Conclusiones y Recomendaciones como
puntos previos a los Resultados de la Fiscalización.
Este cambio, que no es novedoso en el quehacer de las Entidades
Fiscalizadoras Superiores, como el Tribunal de Cuentas, pretende
facilitar la lectura y análisis del contenido del mismo.
Lógicamente las Conclusiones y también las Recomendaciones se desprenden
o son una consecuencia de los citados Resultados de la Fiscalización. Por
ello en todas y cada una de las Conclusiones se hace una referencia
expresa al epígrafe o epígrafes de los Resultados de la Fiscalización del
que se desprende cada Conclusión.
CONCLUSIONES
Las técnicas de tomografía axial computerizada (TAC), de resonancia
magnética (RM), de angiografía por sustracción digital (ASD) y de
gammagrafía (GAM), consideradas de alta tecnología, se utilizan en las
exploraciones que realizan las unidades de diagnóstico por imagen. La
gestión de estas unidades, que están ubicadas en los servicios de
radiodiagnóstico (TAC, RM y ASD) y medicina nuclear (GAM) de los
hospitales del INSALUD, es el objeto de esta fiscalización, cuyos
resultados permiten extraer las siguientes conclusiones:
1. Planificación y distribución de los equipos de diagnóstico por imagen
de las técnicas fiscalizadas
1.1. El Ministerio de Sanidad y Consumo no está en condiciones de ejercer
las competencias de planificación que le atribuye el Real Decreto 1
132/1990, sobre medidas fundamentales de protección radiológica de las
personas sometidas a exámenes y tratamientos médicos. En efecto, se ha
constatado que el Censo Nacional de Instalaciones de Radiodiagnóstico,
Radioterapia y Medicina Nuclear, regulado por el citado Real Decreto, es
incompleto y contiene datos incorrectos (v. 2.2.)1.
1.2. Se han constatado desigualdades en la cobertura de la población de
referencia de los hospitales para la realización de exploraciones de
estas cuatro técnicas de diagnóstico por imagen. Estas desigualdades
vienen determinadas por las diferencias de disponibilidad de equipos y de
sus rendimientos, por el tiempo de espera, por la demanda clínica
inadecuada, que genera suprautilización, y por la derivación de pacientes
a centros ajenos a la Seguridad Social (v. 2.4.3.).
2. Inversión en instalaciones de diagnóstico por imagen en el INSALUD en
el período 1988-1993
2.1. Los criterios establecidos por el Ministerio de Sanidad y Consumo
para la inversión en equipos de alta tecnología médica del diagnóstico
por imagen en los hospitales del INSALUD han sido limitados, lo que ha
facilitado que se produzcan desigualdades importantes en su distribución.
En todo caso la inversión ha sido insuficiente en equipos de RM, a pesar
de la importante y sostenida demanda de esta técnica. Por el contrario,
se ha dedicado un importante esfuerzo en técnicas de ASD y GAM de menor
demanda clínica2.
La inversión durante el período 1988-1993 ha supuesto, para el conjunto
de hospitales de la muestra, duplicar el número de equipos, llegando el
hospital Clínico Universitario de Valladolid a triplicarlo (v. 2.3.1. y
2.4.1.).
2.2. Los precios pagados por los equipos no han seguido una evolución
homogénea, y en los equipos de TAC las oscilaciones de los precios han
llegado a ser especialmente importantes (v.2.4.2.).
2.3. Los procesos de contratación de las obras de instalación
correspondientes a la inversión en equipos de alta tecnología médica
realizada en este período se inician una vez adquiridos los equipos. El
tiempo medio transcurrido desde la fecha de adquisición de los equipos
hasta su puesta en funcionamiento ha sido a todas luces excesivo en el
período de 1988-1993, con una media de 539 días para el conjunto de
hospitales de la red del INSALUD, lo que supone la existencia de recursos
ociosos y es una muestra de ineficacia por parte de la Dirección General
del INSALUD en la planificación de la adquisición de los equipos y de las
obras y de la puesta en funcionamiento de estas inversiones (v. 2.4.3. y
2.5.2.).
3. Objetivos y sistemas de información relacionados con la actividad del
diagnóstico por imagen
3.1. Los limitados criterios de planificación del Ministerio de Sanidad y
Consumo y los objetivos marcados por el INSALUD se han elaborado con
diferentes niveles de exigencia en cuanto a número y actividad de los
equipos. El INSALUD ha fijado algunos de sus objetivos en
índices tan bajos que hasta los hospitales con menor actividad y
rendimiento los superan con amplitud (v. 2.3. y 3.1)3.
3.2. La Dirección General del INSALUD ha acordado con las gerencias de
algunos hospitales objetivos relacionados con la actividad del
diagnóstico por imagen que se limitan a determinar la dotación de
equipos, su renovación y el número de exploraciones a realizar. Se ha
constatado la inexistencia de otros objetivos tales como: la elaboración
de protocolos de solicitud de las exploraciones, la implantación de
sistemas de gestión y de información centralizados e integrados o la
realización de estudios de rendimientos y de calidad asistencial.
La ausencia de objetivos de gestión adecuados trae como consecuencia la
inhibición injustificada de las gerencias en el control de la actividad
de las unidades de diagnóstico por imagen, limitándose a intervenir
cuando se detectan problemas de listas de espera mediante el
establecimiento, en su caso, de programas especiales para su reducción, o
el aumento de la derivación de pacientes a centros ajenos a la Seguridad
Social (v. 3.1).
3.3. La información presenta deficiencias que dificultan a los gerentes
de los hospitales la toma de múltiples decisiones pues desconocen: el
rendimiento de los equipos, los costes, el número de pacientes explorados
y los incluidos en las listas de espera, las causas que generan éstas,
así como los tiempos reales de espera y los tipos de exploraciones que
ocasionan las derivaciones de pacientes a centros ajenos a la Seguridad
Social. Los gerentes también desconocen información que resulta
pertinente para el establecimiento y el control de los programas de
optimización para minorar las listas de espera que se desarrollan en los
propios hospitales.
Se ha comprobado en los hospitales de la muestra que las distintas
fuentes de información no son homogéneas y no están integradas ni
centralizadas y se cumplimentan manualmente; la información que recibe la
gerencia se diferencia de la que manejan los servicios y contiene
errores. Finalmente, no existe información sobre ciertos parámetros como
el consumo y el control del uso que se hace de los contrastes ni del
coste de las exploraciones (v. 4.2)4.
4. Estructura y funcionamiento de las unidades de diagnóstico por imagen
4.1. No existe un modelo de estructura ni de funcionamiento de las
unidades de diagnóstico por imagen establecido por la Dirección General
del INSALUD para sus hospitales, por lo que su organización, establecida
por los distintos servicios de radiodiagnóstico y de medicina nuclear, ha
resultado ser diferente en los hospitales de la muestra dependiendo del
criterio del correspondiente jefe de servicio (v. 4.1).
4.2. La asignación de recursos humanos de carácter asistencial por equipo
y turno en cada técnica, es muy variable en los hospitales de la muestra,
fundamentalmente en la técnica de GAM. La productividad de estos recursos
humanos también varía de forma significativa de unos hospitales a otros,
lo que es coherente con la inexistencia de un modelo de organización de
recursos humanos aplicable a estas unidades de diagnóstico. Esto afecta
al rendimiento de los equipos, a los tiempos en listas de espera, a la
derivación de pacientes a centros concertados y a los costes de cada
exploración (v. 4.1.1).
4.3. No existen normas escritas sobre el funcionamiento administrativo ni
asistencial de estas unidades (v. 4.2).
5. Gestión de pacientes
5.1. La programación de la actividad asistencial y la citación de
pacientes para la realización de las exploraciones de TAC, de RM, de ASD
y de GAM son llevadas a cabo, con la excepción del hospital Clínico
Universitario de Valladolid, directamente por los servicios de
diagnóstico por imagen, al margen de los servicios de admisión que deben
centralizar la citación. De esta manera, las gerencias no disponen de la
información oportuna, tal y como ya se ha indicado en la conclusión 3.3
(v. 4.2.1).
5.2. Se ha constatado la existencia de listas de espera en la mayoría de
los hospitales de la muestra, con tiempos de espera que llegan a ser
superiores a medio año. Solamente el hospital Clínico Universitario de
Valladolid posee un sistema de información que permite conocer en cada
momento los tiempos de espera. Sin embargo, en los demás hospitales los
tiempos de espera no se obtienen de forma inmediata, por lo que el
Tribunal los ha tenido que determinar mediante pruebas de fiscalización,
resultando importantes las demoras en exploraciones de TAC (6 meses) y de
RM (3 meses) (v. 4.2.1)5.
5.3. Las gerencias aprueban el establecimiento de programas especiales de
optimización (minoración) de las listas de espera, a iniciativa de los
servicios de radiodiagnóstico y de medicina nuclear en el contexto de la
falta de información señalada, sin un estudio previo de las causas que
determinan estas iniciativas y sin conocer el rendimiento de los equipos.
Una vez establecidos, los sistemas de información no permiten diferenciar
la actividad normal de la resultante de estos programas, por lo
que no existe la posibilidad de que las gerencias los controlen. Todo
ello no impide que las remuneraciones pactadas se abonen aunque no se
conozca si los objetivos y los acuerdos han sido cumplidos añadiendo, en
su caso, un coste adicional innecesario a este tipo de exploraciones (v.
4.2.1).
5.4. Otra forma de reducir las listas de espera ha consistido en la
derivación de pacientes a centros ajenos a la Seguridad Social para la
realización de las exploraciones de TAC y de RM. Entre los hospitales de
la muestra, únicamente el Clínico Universitario de Valladolid había
concertado la gestión de este servicio a través de un concurso público.
La derivación de pacientes en el resto de los hospitales se realizó
mediante autorizaciones de uso del INSALUD, contrataciones directas sin
concurrencia de ofertas o adhesiones a las ofertas de las empresas. Esta
situación ha dado lugar al incumplimiento de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas y además vulnera el artículo 90 de la Ley
General de Sanidad por el que se regula la celebración de conciertos para
la asistencia sanitaria con medios ajenos y establece las condiciones por
las que deben regirse (v. 4 2.1).
5.5. No se contrastan las informaciones que sobre derivación de pacientes
se generan en distintas áreas del hospital, por lo que no se puede
establecer la seguridad de que los tipos de exploración solicitados sean
los realizados y a su vez facturados por los centros sanitarios que
realizan estas exploraciones (v. 4.2.1).
6. Gestión de los suministros
6.1. Para la adquisición de los contrastes radiológicos utilizados para
la realización de exploraciones de TAC, de RM y de ASD, los hospitales
aplican un concierto establecido entre los Ministerios de Trabajo y
Seguridad Social y de Industria y Energía y Farmaindustria, carente de
amparo legal desde febrero de 1993 (v. 4.2.2).
6.2. La distribución en el hospital de los contrastes radiológicos,
adquiridos a través de los servicios de farmacia, que funcionan así como
servicios de suministros, se realiza sin que estén establecidos los
«stoks» mínimos y de seguridad de estos productos y, lo que es más
importante, en los servicios de radiodiagnóstico no existe un responsable
para el control interno de su consumo, por lo que no existen garantías de
que los contrastes consumidos lo hayan sido efectivamente en el hospital
(v. 4.2.2).
6.3. La adquisición de los radioisótopos y de otro material de medicina
nuclear se realiza en todos los hospitales de la muestra, a excepción del
complejo hospitalario Son Dureta, por adquisición directa sin
concurrencia de ofertas. En general, son los propios servicios de
medicina nuclear los que, indebidamente, solicitan directamente este
material a los proveedores, lo recepcionan y lo distribuyen a otros
servicios hospitalarios, todo ello al margen del correspondiente servicio
de suministros (v. 4.2.2).
7. Gestión del mantenimiento de los equipos
7.1. No existen contratos de mantenimiento para todos los equipos objeto
de la fiscalización y cuando existen no se ajustan a la normativa legal
de contratación administrativa, con la excepción de un equipo en el
hospital Ramón y Cajal (v. 4.2.2 y cuadro 4.4)6.
7.2. Los hospitales no controlan el cumplimiento de los calendarios de
actuaciones de mantenimiento preventivo acordados con las empresas en los
documentos de pacto existentes.
Tampoco controlan los materiales que reemplazan ni el tiempo empleado en
la reparación de averías. Esta ausencia de control de las actuaciones de
mantenimiento correctivo puede dar lugar a deficiencias en la facturación
y, lo que es más grave, en la seguridad de los pacientes (v. 4.2.2)7.
7.3. El coste total anual del mantenimiento de estos equipos es muy
elevado (12% de su precio de adquisición), superando con creces el que la
propia Dirección General del INSALUD considera necesario para conservar
un nivel adecuado en la infraestructura técnica de los equipos de un
centro hospitalario, entre el 5% y el 7% de su valor (v. 4.2.2).
8. Calidad asistencial
Los hospitales de la muestra no han realizado controles para garantizar
la calidad asistencial de las exploraciones de diagnóstico por imagen, a
pesar de que el Real Decreto 521/87, que regula la estructura orgánica y
funcionamiento de los hospitales, prevé la constitución de una comisión
tecnológica y de adecuación de medios diagnósticos y terapéuticos (v.
4.3).
9. Criterios de solicitud y eficacia de las exploraciones
9.1. Ni la Dirección General del INSALUD ni las gerencias de los
hospitales han establecido limitación alguna a la utilización de estas
técnicas de alta tecnología del diagnóstico por imagen. Como no existen
protocolos de indicación diagnóstica, se produce una suprautilización,
especialmente de las técnicas de TAC y de RM, con el consiguiente
incremento del número de exploraciones por paciente, de los costes, de
los tiempos y las listas de espera y de sus programas de reducción, y de
las derivaciones de pacientes a centros ajenos a la Seguridad Social (v.
5.1).
9.2. La insuficiencia de los sistemas de información y de archivo de la
documentación clínica limita gravemente a las gerencias de los hospitales
la toma de decisiones fundamentadas en la gestión, y a los órganos de
control el análisis de la eficacia.
El equipo fiscalizador del Tribunal no ha encontrado informes sobre
exploraciones en un porcentaje significativo, que llegó al 69% en el
hospital Ramón y Cajal para la técnica de ASD, a pesar de que el equipo
fiscalizador utilizó medios alternativos para verificar si al menos todas
las exploraciones habían sido realizadas.
En el hospital Clínico Universitario de Valladolid la inexistencia de
registros de actividad del servicio de medicina nuclear impidió la
identificación de los pacientes en la técnica de GAM.
Además, sobre los informes de las exploraciones que pudieron encontrarse,
es preciso destacar que:
-- Presentaban serias deficiencias en la identificación de los pacientes
y de los médicos responsables de las exploraciones.
-- Se observó suprautilización al encontrarse informes sin nuevos
hallazgos diagnósticos en porcentaje superior al 25% en todos los
hospitales de la muestra para la mayoría de las exploraciones realizadas
con las cuatro técnicas.
-- No contenían la información necesaria para conocer el desarrollo de la
exploración, fundamentalmente en cuanto a la utilización de contraste o
de radioisótopos, lo que impide un control sobre sus posibles efectos
secundarios adversos. Esta falta de información resulta trascendente para
las partes implicadas en posibles procedimientos judiciales (v. 5.1).
10. Actividad y rendimiento de los equipos
10.1. Las limitaciones encontradas en las estadísticas de actividad de
los hospitales de la muestra ponen en entredicho su fiabilidad, esta
dificultad añadida a la inexistencia de estándares ha llevado al Tribunal
a fijar unos tiempos medios por exploración que le sirvieran de
referencia porque el INSALUD carecía de ellos (v. 3.2.1.).
10.2. Existen importantes diferencias en el número de exploraciones
realizadas por cada equipo en los hospitales de la muestra, que pueden
explicarse por la existencia de uno o más turnos de trabajo y por la
ausencia de protocolos para la solicitud y desarrollo de las
exploraciones. (v. 5.2.1. y cuadro 4.3).
10.3. El rendimiento de los equipos de TAC y de RM es alto, con alguna
excepción. Sin embargo, este rendimiento no es por sí sólo indicativo de
una mejor atención a la población o de una mayor o menor eficiencia en la
prescripción y utilización de estas técnicas, sino que debe tenerse en
cuenta: la posibilidad de suprautilización por la falta de protocolos,
las listas de espera para la realización de estas exploraciones y, en
relación con ellas, la existencia de programas de optimización y la
derivación de pacientes a centros concertados con el correspondiente
coste asociado (v. 5.2.2. y cuadro 4.3).
10.4. A pesar de que los rendimientos de los equipos de ASD y de GAM eran
muy bajos, y los tiempos de espera para la realización de estas
exploraciones eran relativamente breves, dos hospitales de la muestra
acordaron el establecimiento de programas especiales de optimización de
las listas de espera sin que las gerencias los controlaran. (v. 5.2.2.).
11. Análisis de costes
11.1. No ha sido posible establecer el coste medio unitario de cada
exploración de una determinada técnica debido a la falta de implantación
en los hospitales de la muestra de la contabilidad analítica y las
deficiencias de los sistemas de información.
El Tribunal de Cuentas ha realizado, por medios alternativos, una
aproximación a este coste, calculando el del personal sanitario, el de
amortización de los equipos y el coste de mantenimiento, imputables a
cada exploración. No ha sido posible calcular el coste unitario del resto
del personal, de los contrastes ni de los radioisótopos y otro material
de medicina nuclear ni el de otro material fungible (v. 6.).
11.2. Los resultados de este análisis permiten establecer lo siguiente:
-- Los costes de personal sanitario, amortización de los equipos y
mantenimiento por cada exploración de ASD varían de un hospital a otro y
son muy elevados, lo que implica que, dado el bajo rendimiento que tienen
los equipos, estas exploraciones resulten muy costosas para el INSALUD
(v. 6.1., 6.2. y 6.3.).
-- La cuota de amortización de los equipos también ha sido calculada por
este Tribunal, aunque no todos los hospitales del INSALUD tienen dotación
para su amortización y, en aquellos en los que sí existe, se desconocen
los criterios utilizados para el cálculo de su importe, que resulta
sumamente heterogéneo (v. 6.2.).
-- Sobre los costes de mantenimiento se ha podido establecer lo
siguiente:
* El coste medio del mantenimiento imputable a cada exploración de una
determinada técnica varía de forma significativa de un hospital a otro.
Son especialmente altos en los complejos hospitalarios Marqués de
Valdecilla y 12 de Octubre debido a la deficiente organización de los
servicios y también a los rendimientos bajos de los equipos en el primer
caso.
* El coste del mantenimiento por una misma empresa para un mismo equipo
es diferente de unos hospitales a otros sin que la diferencia esté
siempre relacionada con la antigüedad del equipo. Los precios de los
tubos de rayos X son variables de un proveedor a otro, llegando a
duplicarse (v. 6.3.).
11.3. En definitiva, el INSALUD no conoce cuánto le cuesta la realización
de una determinada exploración con estas técnicas en cada hospital ni por
qué se producen diferencias, y si éstas son o no explicables.
Esta falta de información impide al INSALUD tomar decisiones
fundamentadas para mejorar la gestión y para optimizar los recursos de
que dispone (v. 6.5.).
11.4. Con la premisa anterior no es de extrañar que el INSALUD no conozca
si al menos satisface sus propios costes cuando factura a terceros los
servicios por la realización de una exploración. Tampoco sabe con certeza
si, cuando paga el servicio a un centro ajeno a la Seguridad Social, el
precio pagado es mayor o menor que el coste que el mismo servicio supone
al hospital (v. 6.5).
RECOMENDACIONES
1. El Gobierno, a través del Ministerio de Sanidad y Consumo, debe
ejercer las competencias que tiene asignadas en materia de protección
radiológica a la población, respecto de las instalaciones existentes en
las unidades de diagnóstico por imagen de los hospitales del INSALUD (sin
perjuicio de que ejerza sus competencias en el resto de instalaciones
existentes en el territorio nacional), controlando que todas estén
inscritas de forma correcta, y, en su caso, con las modificaciones que se
produzcan, en el Censo de Instalaciones de Radiodiagnóstico, Radioterapia
y Medicina Nuclear (v. conclusión 1.1 )
2. La Secretaría General de Asistencia Sanitaria debe:
-- Establecer los criterios para realizar las inversiones nuevas y las de
reposición con el fin de corregir desigualdades en la atención a los
pacientes. Estos criterios deben establecerse mediante la valoración
previa del rendimiento real de los equipos y de estudios coste-beneficio
para aquellas técnicas cuya demanda clínica no es elevada (v.
conclusiones 1.2., 2.1., 10.2., 10.3. y 11.2).
-- Planificar la adquisición de los equipos, adecuándola al proceso de
contratación de las obras necesarias para su instalación y puesta en
funcionamiento, de forma que no se produzcan desfases temporales. con
recursos ociosos (ver conclusión 2.3).
-- Adoptar las medidas que permitan optimizar los recursos de las
unidades de diagnóstico por imagen del INSALUD y la utilización en su
caso, como recursos complementarios, de los existentes tanto en
instituciones públicas como privadas. Estos conciertos deben establecerse
teniendo en cuenta las condiciones que prevé el artículo 90 de la Ley
General de Sanidad, y en todo caso, deben realizarse de acuerdo con la
Ley de Contra#os de Administraciones Públicas.
-- Velar por que la contratación de los suministros de contrastes
radiológicos, radioisótopos y otro material de medicina nuclear así como
la contratación de los servicios de mantenimiento se realice según la
normativa de contratación de las Administraciones Públicas .
-- Impulsar el consenso que permita a los diferentes profesionales de la
asistencia sanitaria la aceptación de criterios de buena práctica
clínica. Estos criterios deben garantizar la calidad de la asistencia en
relación con el diagnóstico por imagen, cubriendo aspectos como la
elaboración de protocolos de indicación de pruebas diagnósticas y de
utilización de contrastes radiológicos y la cumplimentación de informes
completos tras la realización de las exploraciones (v. conclusiones 3.2.,
6.2., 8., 9.1., 9.2., 10.2. y 10.3).
-- Elaborar un contenido homogéneo del sistema de información de la
gestión de las unidades de diagnóstico por imagen de todos los hospitales
del INSALUD que permita a esta Entidad Gestora realizar una planificación
adecuada (v. conclusiones 3.3., 5.1., 5.2., 5.3., 11.3. y 11.4.).
-- Definir los criterios de organización interna de los servicios de
radiodiagnóstico y de medicina nuclear, de acuerdo con la disponibilidad
de recursos humanos y materiales existentes en los hospitales según su
grado de especialización (v. conclusiones 4.1., 4.2., 10.2., 10.3. y
10.4.).
3. Los gerentes de los hospitales deben:
-- Convenir y fijar objetivos realistas con los jefes de los servicios de
los que dependen estas unidades de diagnóstico por imagen y realizar su
seguimiento. La formulación de objetivos debe basarse en datos de
actividad, consumo y calidad (v. conclusión 3.2).
-- Elaborar (dentro de un marco adecuado con los profesionales
sanitarios) normas escritas que contemplen las competencias y las
responsabilidades del personal adscrito a las unidades de diagnóstico por
imagen y delimiten sus funciones de programación, gestión y control.
-- Elaborar normas para el funcionamiento administrativo que regulen los
circuitos de suministro y el control de los productos que se consumen en
estas unidades (v. conclusión 4.3.).
-- Implantar un sistema de información válido, fiable e integrado en el
sistema de información principal, que les permita tomar decisiones
adecuadas. Este sistema debe incluir aplicaciones informáticas para la
programación, el seguimiento y el control interno de la actividad
asistencial, así como para el registro y el archivo de la documentación
que se genera durante esta actividad. Asimismo, el sistema debe dar
información sobre los recursos humanos de las unidades de diagnóstico por
imagen, la gestión de pacientes, que debe ser centralizada, y la
contabilidad analítica de las unidades y de sus instalaciones (v.
conclusiones 3.3., 4.2., 5.1., 5.2., 5.3., 5.4., 9.2., 10.1., 10.4.,
11.1. y 11.2).
-- Cumplir los procedimientos previstos en la Ley de Contratos de las
Administraciones Publicas en la adquisición de los contrastes
radiológicos, de los radioisótopos y de otro material de medicina
nuclear, en la contratación del servicio de mantenimiento de los equipos
y en la celebración de los conciertos con centros ajenos a la Seguridad
Social (v. conclusiones 6.2., 7.1. y 7.2.).
-- Establecer los controles oportunos para que los servicios contratados
se presten de acuerdo con lo estipulado en los contratos (v. conclusión
7.2).
RESULTADOS DE LA FISCALIZACION
CAPITULO 1
INICIATIVA, ALCANCE Y LIMITACIONES
1.1. INICIATIVA
La realización de la fiscalización especial sobre la gestión de las
unidades de diagnóstico por imagen en el Instituto Nacional de la Salud
fue aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas de 22 de diciembre de
1992.
A los efectos de este informe, se denominan unidades de diagnóstico por
imagen las estructuras organizativas de los hospitales con dependencia
orgánica de algún servicio central hospitalario (habitualmente de los
servicios
de radiodiagnóstico y de medicina nuclear) cuyas funciones consisten en
la realización, la evaluación y la emisión del correspondiente informe de
las exploraciones solicitadas por los servicios médicos y quirúrgicos de
los hospitales durante el proceso de atención a los pacientes para
facilitar el diagnóstico. Estas unidades utilizan equipos de tecnología
convencional o de alta tecnología médica.
La alta tecnología médica puede definirse como aquella «cuyo coste de
inversión es cuantioso o que sin serlo tiene una importancia relevante en
el diseño estratégico de la difusión de la tecnología sanitaria del
país»*.
Comprende diferentes técnicas, entre las que pueden citarse la tomografía
axial computerizada (TAC), la resonancia magnética (RM), la litotricia
extracorpórea por ondas de choque (LEOC), la angiografía por sustracción
digital (ASD), la tomografía por emisión de positrones (PET), y la
gammagrafía avanzada con radionucleidos (GAM).
La presente fiscalización se ha realizado sobre las unidades de
diagnóstico por imagen que en sus exploraciones utilizan las siguientes
técnicas de alta tecnología médica: tomografía axial computerizada (TAC),
resonancia magnética (RM), angiografía por sustracción digital (ASD) y
gammagrafía avanzada con radionucleidos (GAM), por ser éstas las técnicas
consideradas actualmente de mayor interés para el diagnóstico por imagen.
El funcionamiento de las técnicas de TAC, ASD y GAM consiste en la
obtención de imágenes a través de un sistema basado en las radiaciones
mientras que la RM utiliza ondas de radiofrecuencia que estimulan la
materia magnetizada. Para la realización de las exploraciones de TAC, RM
y ASD es imprescindible utilizar determinados productos sanitarios
denominados contrastes mientras que las exploraciones de GAM requieren la
utilización de radioisótopos y otro material de medicina nuclear. Se
utiliza asimismo otro material fungible como son las placas de impresión
radiográfica, películas de vídeo... etcétera, común a otras técnicas.
Con esta fiscalización se han continuado los trabajos iniciados en 1992
en el área sanitaria que gestiona el INSALUD, que abordan el análisis de
determinados procesos de gestión en todo el sistema sanitario.
1.2. OBJETIVO
Teniendo en cuenta las 4 técnicas de diagnóstico seleccionadas (TAC, RM,
ASD y GAM), el objetivo de esta fiscalización consiste en el análisis y
evaluación de los procesos de administración de los recursos así como de
su rendimiento y de los costes de las unidades de diagnóstico por imagen
que utilizan técnicas de alta tecnología médica en los centros
hospitalarios de la red del INSALUD, con el fin de comprobar el
cumplimiento de los principios de legalidad, eficiencia y economía en
dichos procesos
1.3. ALCANCE
Como se ha indicado, han sido objeto de esta fiscalización las unidades
de diagnóstico por imagen de TAC, RM, ASD Y GAM, por ser aquellas cuyos
equipos tienen el coste más elevado y, en las que se realiza el mayor
número de exploraciones diagnósticas con equipos de alta tecnología
médica. Se han elegido, asimismo, debido a que utilizan las técnicas más
avanzadas del diagnóstico por imagen y porque llevan asociado un
importante incremento de gasto en su utilización con la excepción de la
ASD, cuya importancia había disminuido cuando se realizaron la pruebas de
fiscalización.
En el período 1988-1993 se invirtió en la adquisición de los equipos para
la realización de estas técnicas 5.316,6 millones de pesetas, que
representan el 7, 1% del total de las inversiones nuevas y de reposición
en maquinaria, instalaciones y utillaje del INSALUD en el mismo período.
Este Tribunal inició la fiscalización con la solicitud al Ministerio de
Sanidad y Consumo y a la Dirección General del INSALUD de determinada
documentación con el fin de conocer:
* Los criterios de planificación de las necesidades de equipos de alta
tecnología del diagnóstico por imagen.
* El importe de la inversión realizada en el período 1988-1993.
* El número y la ubicación de los equipos existentes en el año 1993 en
los centros hospitalarios de la red del INSALUD.
* El número de exploraciones realizadas en cada uno de los equipos objeto
de fiscalización en los centros de la red del INSALUD y el número de
exploraciones derivadas a centros sanitarios ajenos a la Seguridad
Social, concertados por el INSALUD, durante los ejercicios de 1991, 1992
y primer semestre de 1993.
Partiendo de esta información se han desarrollado las fases siguientes:
1.3.1. Selección de una muestra de hospitales
Una vez analizada la información recibida y con el fin de llevar a cabo
las
pruebas de auditoría que se especifican en el apartado siguiente de este
informe, se han establecido una serie de criterios de referencia para la
selección de las unidades de diagnóstico por imagen de una muestra de
hospitales. Los criterios han sido:
1.º Existencia en las unidades de diagnóstico, de equipos de al menos 3
de las 4 técnicas de alta tecnología para el diagnóstico analizadas.
2.º Número suficiente de exploraciones realizadas por cada equipo.
3.º Existencia de dotación presupuestaria en el subconcepto: «Conciertos
de resonancia magnética y medicina nuclear», que recoge el importe
presupuestado para la realización de las exploraciones objeto de análisis
en centros ajenos a la Seguridad Social.
Los hospitales seleccionados en función de estos criterios han sido los
siguientes:
-- Complejo hospitalario 12 de Octubre de Madrid.
-- Complejo hospitalario Marqués de Valdecilla de Santander.
-- Complejo hospitalario Son Dureta de Palma de Mallorca.
-- Hospital Clínico Universitario de Valladolid.
-- Hospital Ramón y Cajal de Madrid.
En el anexo 1 se recogen los datos que confirman que los hospitales de la
muestra cumplen el primer criterio. La representatividad global de las
unidades de la muestra en relación con este primer criterio queda
reflejada en el cuadro 1.1, en el que se recoge el porcentaje de equipos
de cada una de las técnicas analizadas existentes en los hospitales de la
muestra en relación con el total del INSALUD. Esta última información ha
sido obtenida a partir del Censo Nacional de Instalaciones de
Radiodiagnóstico, Radioterapia y Medicina Nuclear (con la excepción de la
referente a la RM por cuanto no forma parte de este Censo), elaborado a
26-4-1994 por la Dirección General de Salud Pública del Ministerio de
Sanidad y Consumo en cumplimiento del Real Decreto 1123/1990, de 14 de
septiembre, sobre Medidas fundamentales de protección radiológica de las
personas sometidas a exámenes y tratamientos médicos.
CUADRO 1.1 REPRESENTATIVIDAD DE LA MUESTRA DE HOSPITALES EN RELACION CON
EL NUMERO DE EQUIPOS DEL INSALUD QUE
FIGURAN EN EL CENSO
(1) El Censo Nacional no incluye los equipos de RM por lo que este dato
se ha obtenido de la información sobre exploraciones realizadas, remitida
por el INSALUD.
Como puede observarse, en las unidades de diagnóstico de los hospitales
de la muestra se encuentran en todo caso más del 15% de los equipos
existentes en los de la red del INSALUD, de cada una de las 4 técnicas de
diagnóstico analizadas Hay que precisar, sin embargo, que el Censo no
incluía todos los equipos que a la fecha indicada realizaban
exploraciones, según se deduce de la información facilitada por la propia
Dirección General del INSALUD (v. 2.2).
En lo que respecta a la representatividad de la muestra en función de los
criterios segundo y tercero (anexo 1), las exploraciones de las 4
técnicas seleccionadas realizadas en las unidades de diagnóstico de los
hospitales de la muestra en 1992 superaron el 22% del total de la red del
INSALUD en las técnicas de TAC, RM y ASD y la dotación presupuestaria
para exploraciones concertadas alcanza el 10,4% del total presupuestado
en el INSALUD por dicho concepto en el ejercicio de 1993.
1.3.2. Pruebas realizadas
Las pruebas realizadas por el equipo fiscalizador en los hospitales de la
muestra han sido las siguientes:
* En el área de organización general de los hospitales y de las propias
unidades de diagnóstico por imagen:
-- Entrevistas a los responsables de la dirección de los hospitales.
-- Comprobación de la existencia o inexistencia de objetivos específicos
relacionados con las unidades de diagnóstico por imagen y con la
actividad de los equipos de alta tecnología; revisión de los planes
funcionales por objetivos de los ejercicios de 1991 y 1992 y de los
contratos programa de los centros correspondientes a 1993.
-- Revisión de las memorias y de las estadísticas de actividad
asistencial y de gestión económica.
-- Revisión de la estructura organizativa del hospital y de la específica
de las unidades analizadas.
-- Revisión, cuando existían, de las instrucciones escritas sobre la
organización y el funcionamiento de las unidades objeto de la
fiscalización, de las actas de las comisiones de control de calidad
asistencial y de la comisión de dirección, de la junta
técnico-asistencial y de la junta de compras.
* Sobre la actividad asistencial de las unidades de diagnóstico por
imagen.
-- Entrevistas a los jefes de servicio, de sección y otro personal
responsables directos de la actividad sanitaria de radiodiagnóstico (TAC,
ASD y RM) y de medicina nuclear (GAM).
-- Análisis de la programación de la actividad asistencial.
-- Comprobación de las estadísticas de actividad asistencial y de la
remisión de pacientes a centros ajenos a la Seguridad Social.
-- Análisis de los circuitos internos de aprovisionamiento de los
contrastes radiológicos, de los radioisótopos y de otro material de
medicina nuclear.
-- Comprobación de la realización efectiva de las exploraciones a través
de la revisión de los informes de diagnóstico o de las historias
clínicas.
-- Análisis de las listas de espera de cada una de las técnicas
analizadas y de los criterios y circuitos de la derivación de pacientes a
los centros ajenos a la Seguridad Social.
* En el área de la gestión económico-administrativa.
-- Entrevistas a los responsables directos de la gestión
económico-administrativa y del mantenimiento de las instalaciones.
-- Examen de la liquidación presupuestaria y del gasto real del ejercicio
de 1993 por los conceptos de:
-- Arrendamientos y mantenimiento de los equipos objeto de esta
fiscalización.
-- Suministros de contrastes radiológicos, de radioisótopos y de otro
material de medicina nuclear.
-- Derivación de pacientes a otros centros sanitarios para la realización
de exploraciones de TAC y RM.
-- El gasto de placas de rayos X y de otro material fungible no pudo ser
analizado ni determinado por no figurar desglosado del correspondiente a
la radiología convencional y al resto de las actividades del hospital.
-- Revisión de los expedientes de contratación para la adquisición y
arrendamiento de los equipos, de su mantenimiento y de las obras
necesarias para su puesta en funcionamiento.
-- Comprobación de la documentación contable correspondiente a unas
muestras de las facturaciones de:
-- contrastes radiológicos, radioisótopos y otro material de medicina
nuclear.
-- derivación de pacientes a centros ajenos a la Seguridad Social.
-- mantenimiento de los equipos.
Estas muestras han alcanzado porcentajes superiores al 15%, al 20% y al
14% de sus correspondientes importes en cada uno de los hospitales de la
muestra (anexo 2).
1.3.3. Evaluación de la documentación
Partiendo de las pruebas descritas en 1.3.2 se ha procedido a la
evaluación de:
* Los criterios del Ministerio de Sanidad y Consumo para la planificación
de la inversión en equipos de alta tecnología del diagnóstico por imagen,
con el fin de analizar la equidad de su distribución.
* La situación del Censo Nacional de Instalaciones de Radiodiagnóstico,
Radioterapia y Medicina Nuclear.
* Los objetivos establecidos por la Dirección General del INSALUD para
las unidades de diagnóstico por imagen, concretamente para las 4 técnicas
de alta tecnología médica objeto de esta fiscalización.
* Los sistemas de control interno establecidos sobre la gestión
asistencial y la utilización de dichos equipos, en relación con las
listas de espera y con la derivación de pacientes a centros ajenos a la
Seguridad Social.
* Los sistemas de información establecidos por las gerencias de los
hospitales sobre la organización y el seguimiento de la actividad de las
unidades de diagnóstico y de sus equipos de alta tecnología.
* Los sistemas de información sobre el gasto de:
-- Contrastes radiológicos, radioisótopos y otro material de medicina
nuclear.
-- Mantenimiento de los equipos.
-- Derivación de pacientes a centros ajenos a la Seguridad Social.
* Los procedimientos de contratación para la adquisición y arrendamiento
de los equipos, de su mantenimiento y de las obras necesarias para su
puesta en funcionamiento
* Los procedimientos de adquisición de los suministros de contrastes
radiológicos utilizados en las exploraciones de TAC, RM y ASD, y de
radioisótopos y otro material de medicina nuclear para las exploraciones
de GAM.
* La efectiva realización de las exploraciones de diagnóstico registradas
y su adecuada utilización
1.3.4. Investigación adicional
Por último, el equipo fiscalizador ha realizado una investigación
adicional con la intención de determinar los costes directos de las
exploraciones, con la finalidad de efectuar comparaciones entre los
hospitales de la muestra y relacionarlos a su vez con los precios
establecidos para la asistencia concertada con medios ajenos a la
Seguridad Social.
1.4. LIMITACIONES AL ALCANCE DE LA FISCALIZACION
* La principal limitación al alcance de esta fiscalización tiene su
origen en los sistemas de información, tanto de la actividad asistencial
como de la gestión económico administrativa, relacionados con las
unidades de diagnóstico por imagen, que eran incompletos, insuficientes y
contenían errores, lo que ha dificultado en general todas las pruebas y
en especial las relativas a la actividad de estas unidades dirigidas a
evaluar su rendimiento, e impedido determinar el coste de las
exploraciones efectuadas.
Las principales deficiencias de los sistemas de información encontradas
eran las siguientes:
-- Los sistemas de información sobre las exploraciones de diagnóstico por
imagen disponibles en cuatro hospitales de la muestra que consistían en
registros de actividad en soporte manual que, en ocasiones, estaban
duplicados y en otras presentaban irregularidades e insuficiencias en la
cumplimentación de los datos. Esto dificultaba su agregación y, por lo
tanto, la elaboración de las estadísticas de actividad para la gerencia y
la realización del análisis comparativo Tan sólo en uno de los hospitales
de la muestra, el Clínico Universitario de Valladolid, existía una
aplicación informática específica en las unidades de diagnóstico, puesta
en funcionamiento en enero de 1994 y que estaba integrada en la red
informática principal del hospital.
-- Las estadísticas de actividad así elaboradas, por los servicios
médicos son remitidas a las gerencias de los centros Esta información no
se validaba en los hospitales de la muestra, con la excepción del
hospital Clínico Universitario de Valladolid
-- En los registros existentes de las listas de espera de las unidades
analizadas faltaba información sustancial o eran insuficientes, y no
permitían su análisis integral. En los hospitales de la muestra, con la
excepción del Clínico Universitario de Valladolid, los registros de
citación de pacientes eran manuales y no figuraba en ellos o la fecha en
la que el paciente acudía para que se le citara o aquélla en la que era
citado para realizar la exploración, lo que dificultaba el control del
tiempo que transcurría entre ambas. En la mayoría de los centros
cualquier control ha debido realizarse repasando los documentos de
citación y solicitud de exploraciones que las unidades tenían archivados
en espera de su realización,
-- En los hospitales de la muestra la implantación del Proyecto Signo de
contabilidad analítica se encontraba (durante la realización de las
pruebas de auditoría) en su primera fase, que corresponde a la de
identificación de los centros generadores de gasto o Grupos funcionales
homogéneos (GFH), En concreto, en el área que nos ocupa, los GFH se
corresponden, en la mayoría de los hospitales de la muestra, con los
servicios de radiodiagnóstico y de medicina nuclear en los que están
encuadradas las unidades de diagnóstico, por lo que, en las fechas de
realización de las pruebas de esta fiscalización, los hospitales no
habían puesto en marcha una contabilidad de costes por unidades
funcionales de estos servicios.
* Otra limitación al alcance se ha derivado de las deficiencias del Censo
Nacional de Instalaciones de Radiodiagnóstico, Radioterapia y Medicina
Nuclear (v 2.2), que han impedido realizar un análisis global de la
equidad en la distribución de los equipos en los hospitales del INSALUD,
por lo que el análisis se limita a los hospitales de la muestra
* Por último, en lo que respecta al cálculo del rendimiento de los
equipos, la carencia de registros sobre la duración de las exploraciones
y sobre los tiempos de avería de los equipos, también ha supuesto una
limitación que ha hecho necesaria la asignación de tiempos estándares
para poder realizar análisis comparativos de su rendimiento en los
hospitales de la muestra Estos tiempos se han asignado en base a la
bibliografía consultada y a la información obtenida en las entrevistas
con los responsables de los servicios médicos encargados de la
realización de las exploraciones.
1.5. PERIODO ANALIZADO
Los resultados de las pruebas en el área de la organización de los
hospitales y en concreto de las unidades de diagnóstico, de las pruebas
de la actividad asistencial, y de las llevadas a cabo sobre la gestión
económico-administrativa, se refieren al ejercicio de 1993, aunque se han
analizado asimismo aspectos organizativos del ejercicio de 1994, a lo
largo del cual se han efectuado las pruebas de auditoría en los
hospitales de la muestra.
Para el análisis de la inversión se ha utilizado el período 1988-1993,
ambos inclusive.
CAPITULO 2
INSTALACIONES DE ALTA TECNOLOGIA MEDICA DEL DIAGNOSTICO POR IMAGEN DE
TAC, RM, ASD Y GAM Y ANALISIS DE LAS INVERSIONES EN EL PERIODO 1988-1993.
2.1. Introducción
En este capítulo se expone, en primer lugar, el marco legal aplicable a
la instalación* y utilización, en las unidades de diagnóstico por imagen,
de los equipos de las 3 técnicas en cuyo funcionamiento se generan
radiaciones (los de TAC, ASD y GAM) y el resultado del análisis del Censo
Nacional de Instalaciones de Radiodiagnóstico, Radioterapia y Medicina
Nuclear. Este Censo Nacional elaborado por el Ministerio de Sanidad y
Consumo a través de la Dirección General de Salud Pública, debe servir
para que éste ejerza un control sobre todas la instalaciones existentes
en territorio nacional, tanto públicas como privadas, según lo dispuesto
en el Real Decreto 1132/1990, de 14 de septiembre, sobre Medidas
fundamentales de protección radiológica de las personas sometidas a
exámenes y tratamientos médicos.
La instalación y la utilización de los equipos de RM en los que no
intervienen las radiaciones, se rigen por la Ley 14/1986, de 25 de abril,
General de Sanidad (artículo 40.7 y disposición final cuarta) y por el
Real Decreto 908/1978, de 14 de abril, sobre homologación de material e
instrumental médico terapéutico o correctivo, así como por las
disposiciones del Ministerio de Industria y Energía relativas a su
homologación.
El régimen jurídico de puesta en funcionamiento de los equipos de RM es
menos complejo que el que afecta a los equipos de TAC, ASD y GAM debido a
que esta técnica no presenta los potenciales riesgos para la salud que
pueden presentar las técnicas que generan radiaciones en su utilización.
Asimismo, se exponen en este capítulo los resultados del análisis de la
inversión total del INSALUD en equipos de diagnóstico por imagen de las
cuatro técnicas objeto de esta fiscalización (TAC, RM, ASD y GAM) en el
período 1988-1993. Las obras de instalación de todos estos equipos no han
podido ser evaluadas, sin embargo, porque la Dirección General del
INSALUD no envió toda la información que solicitó este Tribunal.
Por último, para los hospitales de la muestra se expone el análisis de la
inversión en el mismo período 1988-1993 tanto en equipos como en obras
necesarias para su puesta en funcionamiento.
2.2. EL MARCO JURÍDICO DE LA PROTECCIÓN SANITARIA CONTRA RADIACIONES
IONIZANTES Y EL CENSO NACIONAL DE INSTALACIONES DE RADIODIAGNÓSTICO,
RADIOTERAPIA Y MEDICINA NUCLEAR
El régimen jurídico que regula la instalación y utilización de los
equipos de TAC, ASD y GAM de diagnóstico
médico en cuyo funcionamiento se generan radiaciones ionizantes está
constituido con carácter general por la Ley sobre Energía Nuclear, el
Reglamento de Instalaciones Nucleares y Radioactivas, aprobado por
Decreto 2869/1972, de 21 de julio y por las disposiciones relativas a la
homologación de los aparatos por el Ministerio de Industria y Energía. De
forma específica por las siguientes disposiciones:
-- Real Decreto 1132/1990, de 14 de septiembre, de Medidas fundamentales
de protección radiológica de las personas sometidas a exámenes y
tratamientos médicos.
-- Real Decreto 1891/1991, de 30 de diciembre, sobre instalación y
utilización de aparatos de rayos X con fines de diagnóstico médico.
-- Real Decreto 53/1992, de 24 de enero, por el que se aprueba el
Reglamento sobre Protección Sanitaria contra Radiaciones ionizantes.
-- Real Decreto 2071/1995, de 22 de diciembre, por el que se establecen
los criterios de calidad en el radiodiagnóstico, que ha entrado en vigor
con posterioridad a la realización de las pruebas de auditoría.
El Real Decreto 1132/1990, de 14 de septiembre, sobre medidas
fundamentales de protección radiológica de las personas sometidas a
exámenes y tratamientos médicos, establece un Censo Nacional de todas las
instalaciones de esta naturaleza existentes en el territorio nacional,
incluyendo las de carácter privado, con el fin de tener permanentemente
actualizado un inventario y hacer posible una planificación que evite la
multiplicación inútil de dichas instalaciones. Por estar directamente
relacionado con los objetivos de esta fiscalización, y de acuerdo con las
directrices técnicas aprobadas por el Pleno de este Tribunal de fecha
31.1.1994, se ha evaluado el cumplimiento por el Ministerio de Sanidad y
Consumo de las disposiciones relativas al Censo Nacional de Instalaciones
de Radiodiagnóstico, Radiología y Medicina Nuclear. Este Censo se forma a
partir de la remisión por parte de las Administraciones Sanitarias a la
hoy Dirección General de Salud Pública (antigua Dirección General de
Salud Alimentaria y Protección de los Consumidores) del Ministerio de
Sanidad y Consumo, de una comunicación relativa a todas las instalaciones
mencionadas radicadas en sus territorios, así como a sus modificaciones8.
Con objeto de verificar el cumplimiento de la antedicha normativa y
conocer las instalaciones existentes en todos los hospitales de la red
del INSALUD, este Tribunal ha requerido a la Dirección General de Salud
Pública la relación de instalaciones inscritas en el Censo de
Instalaciones de Radiodiagnóstico, Radioterapia y Medicina Nuclear. Las
instalaciones de RM quedan excluidas puesto que en su principio de
funcionamiento no intervienen radiaciones ionizantes.
La relación de instalaciones inscritas en el Censo enviado por el
Ministerio ha sido analizada y contrastada en primer lugar con los datos
de actividad remitidos por la Dirección General del INSALUD y en segundo
lugar con las pruebas realizadas por el equipo fiscalizador en los
hospitales de la muestra, comprobándose que:
* Existen ocho hospitales de la red del INSALUD en los que se realizan
exploraciones con equipos de alguna de las técnicas objeto de esta
fiscalización (TAC, ASD y GAM) sin que en el Censo figuren las
correspondientes instalaciones.
-- En los hospitales de la muestra se han encontrado las diferencias
entre el número de equipos que figura en el Censo y el número real de
equipos ubicados en estos hospitales, que se reflejan en el cuadro 2.1
siguiente.
Como puede observarse, sólo es correcta la información del hospital
Clínico Universitario de Valladolid. Por el contrario ninguna de las
instalaciones existentes en el complejo hospitalario Son Dureta está
registrada en el Censo, y existen diferencias en los demás hospitales de
la muestra.
De lo anterior se deduce que el Ministerio de Sanidad y Consumo no
dispone de la información adecuada, y no conoce todas las instalaciones
de radiodiagnóstico y medicina nuclear ubicadas en los hospitales de su
red8 y, en consecuencia, es difícil que pueda ejercer las competencias de
planificación que le atribuye el Real Decreto 1.132/1.990, sobre medidas
fundamentales de protección radiológica de las personas sometidas a
exámenes y tratamientos médicos.
2.3. Análisis de la distribución de los equipos de alta tecnología médica
de diagnóstico por imagen en relación con la población de referencia
Con el fin de poder evaluar la equidad en la distribución territorial de
estos recursos de alta tecnología del diagnóstico por imagen, este
Tribunal ha solicitado a la Dirección General de Planificación y
Aseguramiento del Ministerio de Sanidad y Consumo los criterios
establecidos para la asignación de estos recursos. Los criterios
remitidos, que figuran en la publicación del año 1992 del Ministerio de
Sanidad y Consumo «Criterios de recursos», no incluyen los de los equipos
de ASD y GAM y sólo consisten en asignar:
* 1 equipo de TAC por cada 200 camas, con un rendimiento de 5.000
exploraciones por año.
* 1 equipo de RM por cada 450-600.000 habitantes (0,2 - 0,16/100.000),
con una actividad de 1.500-2.000 exploraciones por turno al año.
La insuficiencia de estos criterios obligó a la Dirección General del
INSALUD a establecer sus propios criterios
de regulación de los recursos de alta tecnología, pero lo hizo de manera
menos exigente (v. 3.1.)9.
Para el análisis de la distribución de los equipos de alta tecnología
médica de diagnóstico por imagen el Tribunal se ha basado en los equipos
existentes en los hospitales de la muestra a 31 de diciembre de 1993,
cualquiera que haya sido la fecha en la que se adquirieron, por cada
100.000 habitantes de su población de referencia. Los resultados se
recogen en el cuadro 2.2 siguiente:
Como se puede observar en el citado cuadro el número de equipos por
100.000 habitantes presentaba diferencias importantes para las cuatro
técnicas analizadas, siendo el complejo hospitalario 12 de Octubre y el
hospital Ramón y Cajal, los que estaban mejor dotados, situación que, en
principio, podría relacionarse con desigualdades en la cobertura de
atención a la población de referencia. Sin embargo en el análisis de la
distribución equitativa de los recursos hay que tener en cuenta además
del indicador analizado los parámetros siguientes10:
* El grado de obsolescencia de los equipos.
* El rendimiento de los equipos a través de su índice de utilización como
consecuencia de la demanda de exploraciones en cada una de las 4
técnicas.
* Los tiempos y lista de espera para la realización de las exploraciones.
* La derivación de pacientes a centros ajenos a la Seguridad Social.
La inexistencia de estudios de obsolescencia, que debían haber realizado
las gerencias de los hospitales, ha limitado el análisis de este Tribunal
de Cuentas, por lo que para poder valorar la influencia de esta variable
en la equidad de la distribución de los recursos analizados se ha tenido
en cuenta la proporción de equipos con una antiguedad desde su
instalación superior a 6 años, que coincide con el período de vida útil
considerado para la amortización de estos equipos.
En el apartado 4.2.1. de este informe se analizan la duración de los
tiempos de espera para la realización de estas exploraciones y la
derivación de pacientes a centros ajenos a la Seguridad Social y en el
apartado 5.2. la utilización de los equipos. Sin embargo, con el fin de
evaluar la distribución equitativa de los recursos analizados, resulta
inevitable realizar un avance de los resultados obtenidos en la
fiscalización para cada una de la técnicas analizadas.
En el cuadro 2.3 siguiente se puede observar el análisis de la
distribución de las instalaciones de TAC en relación con los parámetros
enumerados anteriormente y que influyen de forma más o menos directa en
el grado de cobertura a la población de referencia.
De la observación del citado cuadro se puede concluir que existen
desigualdades importantes en la cobertura a la población de referencia
para la realización de exploraciones TAC.
* La población de referencia del complejo hospitalario Marqués de
Valdecilla a pesar de que la disponibilidad de equipos por 100.000
habitantes era inferior al del resto de los hospitales de la muestra,
presentaba una mejor cobertura debido al poco tiempo que debían esperar
los pacientes para que se les realizara la exploración. Además el
rendimiento de sus equipos podría asumir aumentos de la demanda, que en
principio presentaba un porcentaje adecuado de exploraciones sin
hallazgos diagnósticos (por debajo de 25%), y sin necesidad de remitir
pacientes a centros concertados.
* El complejo hospitalario Son Dureta y el hospital Clínico Universitario
de Valladolid con una disponibilidad de equipos de TAC similar al
complejo hospitalario Marqués de Valdecilla presentaban una cobertura a
sus poblaciones de referencia inferior, debido al excesivo tiempo de
espera que debían soportar los pacientes para que se les realizara estas
exploraciones. Esta situación se producía por una inadecuada demanda
clínica (con un porcentaje de informes sin hallazgos diagnósticos
superiores al 24%).
* En el complejo hospitalario 12 de Octubre y el hospital Ramón y Cajal a
pesar de presentar los indicadores más elevados de disponibilidad de
recursos, presentaban niveles de cobertura diferentes. debido a las
diferencias en los tiempos de espera de pacientes. En el primer centro,
la disminución del grado de cobertura se puede explicar por un elevado
porcentaje de exploraciones sin hallazgos diagnósticos y también por un
exceso de demanda externa a la población de referencia que no estaba
controlada por el hospital.
* La antiguedad de los equipos no parecía influir directamente en el
rendimiento de los mismos.
En el cuadro 2.4 siguiente se puede observar el análisis de la
distribución de las instalaciones de RM en relación con las variables que
intervienen en la distribución poblacional de recursos.
De la observación del citado cuadro se desprende la falta de equidad de
la cobertura a la población de referencia para las exploraciones de RM:
* De las entrevistas mantenidas en la muestra de hospitales con los
responsables de la derivación de pacientes se deduce que la demanda para
las exploraciones de RM se encontraba cubierta en los hospitales que, por
carecer de estos equipos, derivaban sus pacientes a centros ajenos a la
Seguridad Social, sin que se produjeran tiempos de espera. Es preciso
señalar que el complejo hospitalario Marqués de Valdecilla derivaba
pacientes a un hospital de la Comunidad Autónoma, derivación que, al no
generar gasto para el centro, la gerencia no controlaba En consecuencia,
la gerencia del hospital desconocía la demanda real de este tipo de
exploraciones.
* En los dos hospitales que disponían de equipos la cobertura a la
población de referencia presentaba también desigualdades importantes El
hospital Ramón y Cajal, disponía de una dotación más adecuada, de un
mayor rendimiento del equipo, pese a ser más antiguo, y una menor
suprautilización.
En el cuadro 2.5 siguiente se puede observar el análisis de la
distribución de los equipos de ASD en relación con las variables que
intervienen en la distribución poblacional de recursos.
La cobertura a la población de referencia para las exploraciones de ASD
es suficiente a pesar de las diferencias en la disponibilidad de los
recursos y los tiempos de espera, ya que todas las instalaciones
presentaban bajos índices de utilización. Además hay que señalar el
elevado porcentaje de exploraciones sin hallazgos diagnósticos o demanda
inadecuada en el complejo hospitalario Son Dureta.
En el cuadro 2.6 siguiente se puede observar el análisis de la
distribución de las instalaciones de GAM en relación con la variables que
intervienen en la distribución poblacional de recursos.
La cobertura a la población de referencia para la exploraciones de GAM es
adecuada a pesar las diferencias en la disponibilidad de los recursos
existentes en los hospitales de la muestra. Sin embargo, se producen
desigualdades en la atención a esta población por los tiempos de espera,
excesivos en el complejo hospitalario 12 de Octubre, debido a los
insuficientes rendimientos de los equipos y a la excesiva demanda, que en
el hospital Ramón y Cajal implicaba que en el 83% de las exploraciones
realizadas no se hubieran producido hallazgos diagnósticos.
De lo expuesto en este apartado se deduce que se producen desigualdades
en la cobertura a la población de referencia en los hospitales de la
muestra para los equipos de alta tecnología del diagnóstico por imagen.
Estas desigualdades vienen determinadas por las diferencias de la
disponibilidad de equipos por 100.000 habitantes, por el diferente
rendimiento de los equipos, por la demanda inadecuada, por el tiempo de
espera y por la derivación.
2.4. INVERSION EN INSTALACIONES DE DIAGNOSTICO POR IMAGEN EN EL CONJUNTO
DEL INSALUD
En el programa de esta fiscalización estaba previsto el análisis de la
inversión en instalaciones (en equipos y en obras,) en los hospitales de
la red del INSALUD. Sin embargo, la Entidad Gestora, tal y como se ha
indicado en el apartado 2.1., no suministró la información completa
requerida por este Tribunal sobre la inversión en obras de instalación de
los equipos en sus hospitales, por lo que el análisis ha quedado limitado
a la inversión en equipos, de los que se ha comprobado su forma de
adquisición y precios.
2.4.1. Inversión en equipos
La inversión en equipos de alta tecnología médica del diagnóstico por
imagen de las cuatro técnicas se contabiliza en los subconceptos 6230 y
6330. «Inversiones nuevas e Inversiones de reposición de maquinaria,
instalaciones y utillaje» del grupo de programas para la atención
especializada del INSALUD. Sin embargo, la contabilidad presupuestaria no
ha podido ser utilizada para el análisis de la inversión en estos equipos
por no tener el suficiente nivel de desagregación.
Como fuente de información alternativa se ha utilizado la información
disponible en este Tribunal sobre los concursos públicos para la
adquisición de los equipos, durante el período 1988-1993.
En el cuadro 2.7ll se refleja la inversión en equipos realizada por la
Dirección General del INSALUD en el citado período, cuyo importe ha
ascendido a 5.316,6 millones de pesetas y en el anexo 3 se recoge
información, desagregada por técnicas, de los importes de la inversión.
El mayor número de equipos adquiridos corresponde a los de TAC, seguidos
por los de GAM y por los de ASD, si bien el importe de la inversión en
los equipos de GAM es bastante inferior a la correspondiente a los
equipos de ASD debido a su menor coste unitario. Destaca que el número de
equipos de RM adquiridos en este período ha sido más bajo que los de
otras técnicas.
En el período 1988-1993, el mayor esfuerzo inversor se produjo durante
1988, 1989 y 1990, ejercicios en los que se realizó más del 83% de la
inversión en TAC, el 67% en ASD y el 75% en GAM y se compraron
concretamente en 1989, dos equipos de RM (uno de ellos ubicado en el
complejo hospitalario 12 de Octubre). Toda la inversión en equipos se
reduce a partir de 1991. Estos datos ponen ya de manifiesto una ausencia
de criterios planificadores de la inversión durante este período y
especialmente en lo que a ASD y RM se refiere12.
2.4.2. Formas de adquisición de los equipos
De la información disponible en este Tribunal en los expedientes de
contratación para la adquisición de estos equipos se deduce lo siguiente:
* Los equipos de alta tecnología médica de diagnóstico por imagen de TAC,
RM, ASD y GAM se adquirieron durante el período analizado (1988-1993) de
forma centralizada por la Dirección General del INSALUD, a través de
concursos públicos, en cumplimiento de la entonces vigente Ley de
Contratos del Estado13.
* Tres empresas (Siemens, S. A., General Electric CGR y Philips Sistemas
Médicos, S. A.) han sido las adjudicatarias
del 82% de la inversión total del INSALUD, por importe de 4.081,4
millones de pesetas14.
* Los precios medios de los equipos durante el período analizado
(19881993) disminuyeron en los equipos de GAM; en los de TAC lo hicieron
con alguna fluctuación, hasta el ejercicio de 1992 en el que se invirtió
la tendencia. Respecto a los equipos de ASD la evolución de los precios
fue variable (anexo 4).
* Existían diferencias en los precios medios de los equipos en función de
las empresas adjudicatarias de cada uno de los concursos, salvo en RM. Es
de resaltar que los equipos de TAC adquiridos a Elscint España, S. A.
experimentaron una reducción de precios cercana al 41 % en el ejercicio
de 1990 en relación con el de 1988, mientras que los precios de los
equipos de ASD adquiridos a Philips Sistemas Médicos, S. A sufrieron
incrementos de precios anuales a lo largo de todo el período analizado
(anexo 5)15
2.4.3. Puesta en funcionamiento de los equipos
A pesar de las limitaciones expuestas al comienzo de este apartado que
han impedido un análisis de las obras de instalación de los equipos, se
ha calculado, para el conjunto de los hospitales de la red del INSALUD,
el tiempo medio que transcurrió desde la fecha de adquisición de los
equipos, entendiendo por tal la de la adjudicación del correspondiente
concurso, y la fecha de su puesta en funcionamiento, tomando como
referencia la documentación enviada por su Dirección General, que resultó
ser de 539 días en el período 1988-1993, con un máximo de 1590 días para
la instalación de un equipo de GAM en el Hospital Infanta Cristina de
Badajoz (v. cuadro 2.9).
2.5. INVERSION EN INSTALACIONES DE DIAGNOSTICOS POR IMAGEN EN LOS
HOSPITALES DE LA MUESTRA
2.5.1. Inversión en equipos
Se ha analizado, para los hospitales de la muestra, la inversión
realizada en el período 1988 a 1993 en equipos de diagnóstico por imagen
de las cuatro técnicas analizadas y se ha relacionado el número de
equipos adquiridos en este período con el número total de equipos de los
que disponía cada hospital de la muestra en 1993. En el cuadro 2.8 se
recoge esta información:
Los datos indican que la adquisición de equipos durante este período fue
importante pues de 33 equipos disponibles en 1993, 16 fueron adquiridos
en este período lo que representa un 48,5% del total de equipos
disponibles a 31 de diciembre de 1993. Los complejos hospitalarios 12 de
Octubre y Marqués de Valdecilla, y el hospital Clínico Universitario de
Valladolid, mejoraron sus dotaciones por encima de este índice.
Es preciso señalar que de los 16 nuevos equipos 10 resultaron ser de ASD
y GAM en los que se ha constatado unos
índices de utilización bajos (v. 5.2.2.)* . Por el contrario, sólo se
adquirió en este período un equipo de RM para el complejo hospitalario 12
de Octubre, siendo así que el hospital Ramón y Cajal continuaba
utilizando un sólo equipo adquirido antes de 1988 con alto índice de
utilización a pesar de su obsolescencia y con unos tiempos de espera en
ambos hospitales de hasta 92 días (v. 4.2. 1.). Los restantes hospitales
de la muestra no estaban dotados de equipos de RM.
El importe de la inversión en equipos en el período 1988-1993 ascendió a
1.029,2 millones de pesetas y cabe resaltar de nuevo el complejo
hospitalario 12 de Octubre que resultó destinatario del 45% de este
importe (anexo 6), lo que no impedía que existieran lista de espera y
derivación de pacientes, situación que habría que relacionar a su vez con
una posible suprautilización de esta técnica.
En los hospitales de la muestra se ha confirmado que los equipos fueron
adquiridos en su totalidad por concurso público, habiendo resultado las
empresas Siemens, S. A., y General Electric-C.G.R., ya citadas en el
apartado 2.4.2., adjudicatarias del 92% del importe de la inversión
durante el período 1988-1993. En el complejo hospitalario Son Dureta y en
el hospital Ramón y Cajal el 100% de las adquisiciones se contrataron
respectivamente con estas dos empresas Siemens, S. A., y General
Electric-CGR (anexo 7).
En las pruebas realizadas por el equipo fiscalizador que están
relacionadas con la inversión en equipos en los hospitales de la muestra
se han detectado las siguientes incidencias:
* En el complejo hospitalario 12 de Octubre el equipo de RM adquirido a
General Electric-C.G.R. a través de concurso, era parcialmente distinto
al que se encuentra instalado en el centro, debido a la demora que habían
sufrido las obras de instalación del equipo (v. 2.4.3.). Conviene
destacar al respecto que:
-- El hospital no disponía de ningún documento que justificara la
modificación indicada.
-- La modificación supuso un coste adicional de 15 millones de pesetas
que en la fecha de finalización de las pruebas de auditoría (febrero de
1995), permanecía como deuda extrapresupuestaria.
-- El hospital aportó a este Tribunal escrito del entonces director
gerente en el que comunicaba a General Electric-C.G.R. que su presupuesto
(incremento del coste) había sido aceptado, modificando así la decisión
de la Dirección General del INSALUD que fue el órgano contratante.
* En el hospital Ramón y Cajal existía un equipo de TAC modelo CT Max de
General Electric-C.G.R que la propia empresa había instalado en
sustitución de otro averiado que no pudo ser reparado. Dicha sustitución,
se realizó en 1989 y posteriormente, la empresa propuso al hospital su
adquisición por un valor residual de 6 millones de pesetas. Esta
operación fue llevada a cabo en agosto de 1994 por el entonces gerente
del hospital, con cargo a gastos corrientes del ejercicio.
2.5.2. Inversión en obras para la puesta en funcionamiento de los equipos
En la pruebas realizadas en los hospitales de la muestra se ha constatado
que las obras de instalación realizadas en el período 1988-1993 habían
sido contratadas por la Dirección General del INSALUD a través de
concursos públicos, al igual que la adquisición de los equipos. Los
centros hospitalarios sólo habían realizado con cargo a su presupuesto
pequeñas obras de remodelación de estas instalaciones.
Con las limitaciones de información que se indican en el anexo 6, el
coste comprobado de las obras para la puesta en funcionamiento de los
equipos adquiridos durante el período 1988-1993 en los hospitales de la
muestra ha sido de 427,8 millones de pesetas. Esta cifra representa un
29,4% del importe de la inversión en equipos de las cuatro técnicas
fiscalizadas del diagnóstico por imagen en dichos hospitales durante este
período.
El INSALUD inicia los procedimientos de contratación de las obras con
posterioridad a la adjudicación de los concursos públicos para la
adquisición de los equipos. Esto hace que la puesta en funcionamiento se
demore en exceso y pone en evidencia una falta de eficiencia por parte
del INSALUD en la medida en que los recursos invertidos en equipos están
ociosos al menos durante el tiempo que media entre la fecha de posible
entrega de los equipos y la finalización de las obras necesarias para su
puesta en funcionamiento. Esto sucede en un tipo de equipos en constante
evolución tecnológica que puede conducir finalmente a la puesta en
funcionamiento de un equipo obsoleto o con demanda decreciente que
incluso puede conducir a una modificación en el equipo adquirido, como se
acaba de poner de manifiesto en 2.5.1.
En los hospitales de la muestra, el equipo fiscalizador ha obtenido los
resultados de los tiempos transcurridos entre la adjudicación de los
concursos para la adquisición de los equipos y su puesta en
funcionamiento, que se exponen en el cuadro 2.9 siguiente:
Existen diferencias importantes entre los hospitales, produciéndose el
mayor retraso en el complejo hospitalario 12 de Octubre, y es que en éste
el equipo de RM (posteriormente modificado) tardó en entrar en
funcionamiento 1.161 días.
Con el fin de analizar más en profundidad estos períodos tan dilatados de
inactividad de los equipos, el equipo fiscalizador ha desglosado el
tiempo que transcurre desde la adjudicación de los concursos para la
adquisición de los equipos hasta su puesta en funcionamiento en dos
períodos: el transcurrido desde la adjudicación de los equipos hasta la
adjudicación de las obras y el transcurrido desde la adjudicación de las
obras hasta la puesta en funcionamiento de los equipos.
Los resultados obtenidos demuestran que la causa del retraso en la puesta
en funcionamiento de los equipos reside especialmente en el proceso de
contratación de las obras ya que las adjudicaciones de estos concursos
tuvieron lugar en los hospitales de la muestra entre 102 y 609 días
después de la fecha de adjudicación de los equipos.
CAPITULO 3
LOS OBJETIVOS DEL INSALUD RELACIONADOS CON EL DIAGNOSTICO POR IMAGEN EN
LOS HOSPITALES DE LA MUESTRA Y LOS SISTEMAS DE INFORMACION DE ESTA
ACTIVIDAD ASISTENCIAL
En este capítulo se analizan, en primer lugar, los objetivos de la
Dirección General del INSALUD relacionados con el diagnóstico por imagen
en los hospitales de la muestra para las cuatro técnicas objeto de la
fiscalización.
En segundo lugar, se exponen los resultados del análisis de los sistemas
de información de los hospitales de la muestra relacionados con este área
asistencial.
3.1. OBJETIVOS DEL INSALUD RELACIONADOS CON LOS RECURSOS DISPONIBLES Y
CON LA ACTIVIDAD DE LAS UNIDADES DE DIAGNOSTICO POR IMAGEN EN LOS
HOSPITALES DE LA MUESTRA
La información que contiene este apartado se ha obtenido de la revisión
de la documentación de los planes funcionales de objetivos para la
atención especializada pactados por la Dirección General del INSALUD con
las gerencias de algunos hospitales para los ejercicios de 1991 y de
1992. Para los ejercicios de 1993 y 1994, la información se ha obtenido
de la documentación correspondiente a los contratos programa que, a su
vez contienen los objetivos relacionados con las unidades y técnicas del
diagnóstico por imagen.
Del examen de la documentación correspondiente a los planes funcionales
de objetivos se deduce que: la Dirección General del INSALUD sólo acordó
una serie de objetivos de carácter estructural y funcional relacionados
con el diagnóstico por imagen con el complejo hospitalario Son Dureta en
1991 y con los complejos hospitalarios 12 de Octubre y Marqués de
Valdecilla en 1992, que fueron los siguientes:
TAC -- Dotación de un equipo por hospital con una población de
referencia de 250.000 habitantes o con más de 300 camas así como dotación
de dos equipos por cada hospital de más de 900 camas.
-- Iniciar la sustitución de equipos con más de nueve años de
funcionamiento.
-- Realización de 5000 exploraciones por equipo y año en jornada de
14 horas diarias.
RM -- Dotación de un equipo por hospital con una población de
referencia de 2 millones de habitantes.
-- Realización de 2.500 exploraciones por equipos y año en jornada
de 14 horas diarias.
ASD -- Dotación de un equipo en cada Comunidad Autónoma.
-- Dotación de un equipo por hospital cada 500.000 habitantes.
-- Dotación de un equipo por cada hospital de más de 500 camas.
-- Dotación de un equipo (como mínimo) en cada hospital con servicio
de cirugía vascular y/o neurocirugía.
GAM -- Dotación de un equipo en cada Comunidad Autónoma.
-- Dotación de un equipo por de cada 500.000 habitantes.
-- Dotación de un equipo por cada hospital de más de 450 camas.
-- Iniciar la sustitución de equipos con más de 10 años en
funcionamiento.
El equipo fiscalizador ha constatado en relación con los limitados
objetivos existentes en los ejercicios de 1991 y 1992 que los objetivos
que la Dirección General del INSALUD pactó para 1992 con los tres
hospitales eran de menor exigencia que los escasos criterios elaborados
por el Ministerio de Sanidad y Consumo para la RM y el TAC (v.2.3.). Esta
circunstancia pone de manifiesto que la coordinación entre los centros
directivos del Ministerio es insuficiente16.
La situación de los contratos programa pactados entre la Dirección
General del INSALUD y los hospitales de la muestra era la siguiente:
* El hospital Clínico Universitario de Valladolid sólo pactó objetivos a
través del contrato programa de 1993.
* El hospital Ramón y Cajal que no había pactado objetivos para los años
1991 y 1992 tampoco suscribió contrato programa para el ejercicio de
1993.
* Ninguno de los hospitales de la muestra pactaron los contratos programa
correspondientes a 1994 por lo que para este ejercicio no existieron
objetivos relacionados con estas unidades y equipos.
Los cuatro hospitales de la muestra que en 1993 suscribieron contratos
programa (los complejos hospitalarios
Son Dureta, 12 de Octubre y Marqués de Valdecilla y el hospital Clínico
Universitario de Valladolid) se limitaron a formular como objetivos la
fijación del número de equipos de cada una de las técnicas que debían
funcionar en cada hospital, haciéndolos coincidir con el número de
equipos de los que ya disponía cada uno de ellos y el crédito
presupuestario para poder seguir atendiendo la derivación de pacientes a
centros ajenos a la Seguridad Social para la realización de exploraciones
de TAC y RM.
Los hospitales cumplieron los objetivos pactados, superándose incluso la
actividad fijada para los equipos.
No se ha constatado la existencia de otros objetivos relacionados con
esta actividad asistencial como la elaboración de protocolos de solicitud
de las exploraciones, la realización de estudios de rendimiento de los
equipos y la implantación de un sistema de información y centralización
de la gestión de pacientes.
Todo esto ha dado lugar a que la gestión de las unidades de diagnóstico y
concretamente la relacionada con las cuatro técnicas objeto de esta
fiscalización se realice sin la necesaria programación y sin el
suficiente control de los gerentes de los hospitales, que sólo actúan en
el caso de que se detectan problemas de listas de espera, estableciendo
en ocasiones programas para su reducción o incrementando la derivación de
pacientes a centros ajenos a la Seguridad Social (v. 5.).
3.2. SISTEMAS DE INFORMACION RELACIONADOS CON ESTA ACTIVIDAD ASISTENCIAL
Durante la realización de las pruebas de esta fiscalización se ha
comprobado que los sistemas de información del área del diagnóstico por
imagen en los hospitales de la muestra presentaban deficiencias que
impedían a los gerentes de los hospitales conocer de forma adecuada la
información necesaria para la toma de decisiones al desconocer, entre
otros parámetros, el rendimiento de los equipos, el número de pacientes
explorados con las cuatro técnicas analizadas en las unidades de
diagnóstico, y los tiempos de espera.
Además del sistema de información sobre la actividad asistencial se han
analizado los sistemas de información relacionados con los contrastes
radiológicos, radioisótopos y otro material de medicina nuclear, el
mantenimiento, las listas de espera, las derivaciones de pacientes a
centros ajenos a la Seguridad Social y la contabilidad de costes.
Las principales carencias detectadas en estos sistemas de información se
exponen a continuación.
3.2.1. Sistemas de información de la actividad asistencial
En los hospitales de la muestra, eran las unidades de diagnóstico por
imagen, o los servicios de radiodiagnóstico o de medicina nuclear en que
están integradas, los que definían la estructura y el contenido de sus
registros de actividad. A menudo utilizaban siglas de identificación que
sólo conocían las personas que los cumplimentan, lo que dificultaba su
revisión y comprobación posterior por parte de las gerencias.
En ningún servicio o unidad se incluían datos en los registros de
actividad, que pudieran permitir un análisis más detallado de la
actividad asistencial que se desarrollaba, como el grado de complejidad o
a la duración de cada tipo de exploración. Sólo la unidad de
radiodiagnóstico vascular del servicio de radiodiagnóstico del complejo
hospitalario Son Dureta, había empezado de forma espontánea, a registrar
los tiempos por exploración, lo que sin duda podrá redundar en una mejor
planificación de la actividad del hospital.
Posteriormente, estos registros de actividad y sus datos sufrían diversas
agregaciones, cambios de soporte documental y transacciones para
adaptarse a los modelos de las estadísticas de actividad mensuales que
debían remitir a las gerencias, con la consiguiente pérdida de
oportunidad, validez y fiabilidad. Cuando se realizaron las pruebas «in
situ», las estadísticas de actividad para las gerencias se estaban
cumplimentando de forma manual, a pesar de que en algunos hospitales la
citación de pacientes se había empezado a realizar con medios
informáticos.
Los cambios en la programación se corregían también de forma manual en
las hojas de citaciones, que eran las que posteriormente se utiiizaban
para obtener el computo de la actividad. La falta de un soporte que
recogiera y unificara toda esta información que se había generado hacía
que se perdieran anotaciones de los registros, lo que dificultaba en todo
caso el conocimiento de la actividad real de los servicios.
En general, las gerencias no tenían implantados controles que verifiquen
el grado de fiabilidad de sus estadísticas de actividad. Sólo el hospital
Clínico Universitario de Valladolid, había implantado a partir de 1994,
un nuevo sistema de información unificado en el servicio de admisión y
documentación clínica para toda la gestión de pacientes de los servicios
centrales (radiodiagnóstico, medicina nuclear, análisis clínicos,
anatomía patológica), siendo el único de los hospitales de la muestra que
había empezado a realizar pruebas de verificación de estos datos.
Es de señalar la ineficiencia del sistema de registro de la actividad del
servicio de radiodiagnóstico del complejo hospitalario Marqués de
Valdecilla, donde tres personas se dedicaban a cumplimentar los registros
y las estadísticas de actividad. En estos registros se constató la
existencia de múltiples duplicidades y de pérdida de información.
En los hospitales de la muestra se ha podido detectar que la información
proporcionada por las estadísticas de actividad superaba en un 5% los
datos contenidos en los registros de actividad que cumplimentaban las
unidades de diagnóstico por imagen (anexo 8). Sin embargo, este tipo de
comprobación no siempre ha sido posible realizarlo para todas las
técnicas, bien porque las unidades de diagnóstico no conservaban los
registros de actividad, bien porque las estadísticas reflejaban agregados
los datos de varias técnicas.
Los registros de actividad analizados en los hospitales de la muestra
fueron 37, resultando que nueve contenían más de un 5% de diferencia, de
éstos siete superaban el 10%, lo que afecta de manera importante a la
validez de
sus datos y por lo tanto a la fiabilidad de las estadísticas de actividad
elaboradas para las gerencias.
Todo lo expuesto hasta aquí ratifica que la información de que disponen
las gerencias sobre la actividad asistencial del diagnóstico por imagen
no es completa ni fiable lo que constituye a su vez una limitación seria
para el análisis de la actividad y el rendimiento de los equipos.
3.2.2. Sistemas de información del consumo de contrastes radiológicos,
radioisótopos y otro material de medicina nuclear
Los contrastes radiológicos se adquieren a través de los servicios de
farmacia. El sistema de información establecido en estos servicios para
conocer los consumos totales de productos farmacéuticos, entre ellos los
contrastes, estaba informatizado en todos los hospitales de la muestra, y
en todos ellos las diferentes aplicaciones existentes permitían conocer
las unidades recibidas y consumidas por el hospital, los precios
unitarios y el consumo de productos y especialidades concretas por cada
servicio del hospital. Sin embargo, no existía un registro de datos para
conocer los consumos de cada equipo, es decir, cómo se distribuyen estos
productos dentro del servicio (v.4.2.2.).
Por otro lado, los servicios de suministros contaban con una aplicación
informática de la facturación con la que obtenían únicamente el gasto de
farmacia clasificado por proveedores. Para cualquier otra información los
servicios de suministros debían recurrir a los datos de los que disponían
los servicios de farmacia.
A su vez, los radioisótopos y otro material de medicina nuclear eran
adquiridos directamente, al margen de las normas de contratación
administrativa, por los diferentes servicios que los utilizaban. En
relación con estos productos, los servicios de suministros disponían de
una aplicación informática de la que se obtenía el gasto que se realizaba
en todo el hospital, clasificado por proveedores, pero no por los
diferentes servicios que utilizaban este material, con la excepción del
complejo hospitalario Son Dureta que obtenía la información completa. En
el hospital Ramón y Cajal el servicio de medicina nuclear había
desarrollado una aplicación informática para conocer los consumos de
todos los demás servicios del hospital, clasificados por especialidades,
tanto en lo que se refiere a las cantidades energéticas como a su coste.
Estos servicios invaden de esta forma las competencias asignadas a la
dirección de gestión y servicios generales de los hospitales en materia
de adquisición de suministros, tal y como prevé el Reglamento sobre
estructura, organización y funcionamiento de los hospitales gestionados
por el INSALUD.
3.2.3. Sistemas de información del mantenimiento
Al realizar el análisis de los sistemas de información del mantenimiento
se comprobó que los gerentes de los hospitales de la muestra sólo
disponían de información, procedente del servicio de gestión económica,
que se limitaba a mostrar el gasto de mantenimiento clasificado por
empresas.
En general, los servicios de mantenimiento de los hospitales llevaban
registros que recogían datos de la identificación de equipos y de las
actuaciones producidas para la reparación de averías y su coste. Sin
embargo, no registraban información de las revisiones de mantenimiento
preventivo y del cumplimiento del calendario previsto en los contratos17.
En los complejos hospitalarios Marqués de Valdecilla y 12 de Octubre,
estos registros eran manuales y el equipo fiscalizador ha detectado que
eran incompletos y que contenían múltiples errores. En el complejo
hospitalario Son Dureta y el hospital Ramón y Cajal, que disponían de una
aplicación informática, estos servicios de mantenimiento no remitían a
ningún otro servicio económico o administrativo del hospital su
información sobre la reparación de averías ni sobre su coste.
En definitiva, la información que se generaba en los servicios de gestión
económica y la que se generaba en los de mantenimiento no estaban
integradas y no era posible su explotación ni su control recíproco.
3.2.4. Sistemas de información de la derivación de pacientes a centros
ajenos a la seguridad social y su facturación
La información de la derivación de pacientes a centros ajenos era del
registro de pacientes, que se cumplimentaba por los servicios de atención
al paciente o por los de admisión. Este registro proporcionaba
información sobre los pacientes que se derivaban, aunque no siempre sobre
el tipo de exploración demandada (v. 4.2.1.).
Los servicios de gestión económica, una vez comprobado que se habían
realizado las exploraciones, registraban la facturación clasificada por
centros ajenos a la Seguridad Social y comprobaban que esta información
coincidía con los documentos que recogían la conformidad del paciente con
las exploraciones que le habían sido realizadas.
3.2.5. Sistemas de información de costes
En todos los hospitales de la muestra la implantación de la contabilidad
analítica se encontraban en su primera fase, por lo que la asignación de
costes por servicio, en el momento de la realización de las pruebas de
auditoría, no estaba consolidada. Sólo en el complejo hospitalario Son
Dureta la implantación de la contabilidad analítica estaba más avanzada.
Esta situación ha supuesto una limitación al alcance de la fiscalización
y por tanto de sus resultados, tal y como
ya se ha dicho en 1.4. de este informe y como también quedará de
manifiesto en el capítulo 6.
CAPITULO 4
ESTRUCTURA, FUNCIONAMIENTO Y CONTROL DE LAS UNIDADES DE DIAGNOSTICO POR
IMAGEN
En este capítulo se exponen los resultados del análisis de la estructura
orgánica y funcional de los recursos humanos y del funcionamiento de las
unidades de diagnóstico por imagen en donde están ubicados los equipos de
las 4 técnicas de alta tecnología objeto de esta fiscalización. Por
último se hace una breve referencia a la calidad de esta actividad
asistencial.
4.1. ESTRUCTURA ORGANICA Y FUNCIONAL DE LAS UNIDADES DE DIAGNOSTICO
La estructura orgánica de los hospitales viene determinada por el RD
521/1987, de 1 5 de abril, por el que se aprueba el Reglamento sobre
estructura, organización y funcionamiento de los hospitales gestionados
por el INSALUD, que establece como órganos de gobierno la gerencia y tres
direcciones: la médica, la de enfermería y la de gestión y servicios
generales. Esta estructura origina problemas de coordinación por la
división que hace de las competencias en materia asistencial (médica y de
enfermería) en los centros, que se dejan sentir en toda su organización.
En el mismo Real Decreto se establece que los servicios de
radiodiagnóstico y de medicina nuclear, como servicios centrales,
dependen orgánica y funcionalmente de la dirección médica. Sin embargo,
se ha observado de hecho que estos servicios tienen una inadecuada doble
dependencia, de la dirección médica y de la dirección de enfermería, que
da lugar a problemas de coordinación de la gestión asistencial.
Por otra parte, esta norma prevé que los gerentes de los hospitales
estructuren los servicios estableciendo las unidades que estimen
necesarias.
Los organigramas de los hospitales de la muestra sitúan las unidades de
diagnóstico por imagen, definidas en el apartado 1.1. de este informe, en
los servicios de radiodiagnóstico (TAC, RM y ASD) y de medicina nuclear
(GAM).
En los hospitales de la muestra el personal médico y de enfermería que
presta servicios en las unidades de TAC suele rotar por otras unidades de
los servicios de radiodiagnóstico, mientras que el personal sanitario
adscrito a unidades del resto de las técnicas objeto de esta
fiscalización sólo realiza un tipo de exploraciones. Esto último está
originando una presión para que se reconozcan nuevas especialidades
médicas que no están reconocidas de forma oficial en el Real Decreto
127/1984, de 11 de enero, que regula la formación médica especializada y
la obtención del título de médico especialista. Esta situación propicia a
su vez la aparición de cuotas de poder dentro de la organización de los
servicios.
En cuanto al modelo de organización de los servicios de radiodiagnóstico
y de medicina nuclear se puede afirmar que ni la Dirección General del
INSALUD ni las gerencias de los hospitales han establecido criterios
homogéneos, por lo que la organización de las unidades de diagnóstico por
imagen sigue el modelo establecido de forma autónoma por cada uno de los
jefes de servicio de los distintos hospitales. A título de ejemplo
requiere mención especial la estructura de la especialidad de
radiodiagnóstico en el hospital Ramón y Cajal, con 5 servicios, que
resulta de alto coste e ineficiente.
4.1.1. Los recursos humanos de carácter asistencial en las unidades de
diagnóstico por imagen
Con el fin de analizar y valorar los recursos humanos y realizar
comparaciones interhospitalarias, el Tribunal ha tenido que elaborar una
serie de indicadores debido a la insuficiencia de los estándares
establecidos por el INSALUD que también resultan ser escasos en la
literatura especializada consultada.
Para conocer el personal adscrito a cada unidad de diagnóstico por
imagen, el equipo fiscalizador ha tenido que recurrir a la distribución
establecida en cada servicio de cada hospital por los jefes de servicio
de radiodiagnóstico y de medicina nuclear puesto que, tal y como se acaba
de decir, ni la Dirección General del INSALUD ni las gerencias de los
hospitales han establecido criterios para determinar un modelo de
organización y de asignación de recursos humanos en las unidades de
diagnóstico por imagen.
En esta distribución de personal se ha teniendo en cuenta el número de
médicos y de personal técnico* asignados a cada uno de los equipos de
TAC, de RM, de ASD y de GAM en cada unidad de diagnóstico considerada.
Otro personal, como los médicos internos residentes, los auxiliares
administrativos y el personal subalterno, no ha podido ser considerado,
debido a que sus puestos de trabajo no están adscritos por las gerencias
de forma fija a cada servicio y los hospitales no disponían de la
información sobre el tiempo que dicho personal dedica a las exploraciones
con los equipos objeto de esta fiscalización.
En el cuadro 4.1 figuran los recursos humanos médicos (excluidos los
internos residentes) y de personal técnico asignado a cada equipo en cada
turno de trabajo en los cinco hospitales de la muestra, así como la media
de exploraciones realizadas por 1 médico ó 1 técnico en los diferentes
equipos, con las limitaciones para la técnica de TAC que se indican.
Estos datos ponen de manifiesto diferencias en los recursos humanos
asignados a cada equipo, y en la actividad asistencial resultante.
Efectivamente,
* El número de médicos por equipo y turno es variable en todas las
técnicas especialmente en las de ASD y GAM, destacando en esta última el
complejo hospitalario 12 de Octubre.
* El número de técnicos por equipo y turno es aún más variable que el de
médicos en todas las técnicas, sobresaliendo de nuevo el complejo
hospitalario 12 de Octubre por el elevado número de estos profesionales
asignado a los equipos de GAM, cifra que triplica, por ejemplo, la del
complejo hospitalario Marqués de Valdecilla, aunque está muy próximo a la
del hospital Ramón y Cajal.
* En relación con el número de exploraciones realizadas por cada médico
hay que destacar que:
-- Las exploraciones de TAC en turno de tarde sólo son atendidas por
médicos en el complejo hospitalario 12 de Octubre y en el hospital Ramón
y Cajal Por esta razón sólo se ha podido determinar esta actividad
asistencial en estos 2 hospitales.
-- El número de gammagrafías realizadas por cada médico tiene variaciones
muy fuertes, y así un médico del hospital Clínico Universitario de
Valladolid triplica el número de exploraciones de cada médico del
complejo hospitalario 12 de Octubre que es muy bajo.
-- El número de exploraciones realizadas por cada técnico está más
equilibrado, con la excepción de las de GAM que tienen fuertes
variaciones. siendo de nuevo el complejo hospitalario 12 de Octubre el de
menor productividad.
Se puede concluir que la estructura de personal de las unidades de
diagnóstico es variable y que la actividad asistencial de cada médico y
técnico también lo es. De entre los hospitales de la muestra, el complejo
hospitalario 12 de Octubre tiene los ratios de actividad más bajos en RM,
ASD y GAM.
De todo ello se deduce también que tanto la Dirección General del INSALUD
como las gerencias de los hospitales no han diseñado un modelo de
recursos humanos
aplicable a estas unidades de diagnóstico, modelo que a su vez tendría
efectos inmediatos sobre las principales variables que afloran en esta
fiscalización: rendimiento de los equipos, tiempos y lista de espera, y
derivación de pacientes a centros ajenos a la Seguridad Social, así como
sobre los costes.
4.2. FUNCIONAMIENTO DE LAS UNIDADES DE DIAGNOSTICO POR IMAGEN
Se ha analizado el funcionamiento asistencial de las unidades de
diagnóstico objeto de esta fiscalización y su funcionamiento
económico-administrativo. En relación con el primero, se ha evaluado la
gestión de pacientes; en relación con el segundo se han analizado los
procedimientos de adquisición y distribución interna de los suministros
de contrastes radiológicos y de radioisótopos y otro material de medicina
nuclear, y la organización y el control del mantenimiento de los equipos.
En ninguno de los hospitales de la muestra existen instrucciones escritas
de la gerencia sobre el funcionamiento de las unidades de diagnóstico por
imagen. Los acuerdos en esta materia en caso de existir, se pactan entre
la dirección médica y los jefes de servicio de forma oral.
4.2.1. Gestión de pacientes
Se entiende por gestión de pacientes el conjunto de actividades
relacionadas con su atención en el hospital: programación y citación de
pacientes; gestión de listas de espera; derivaciones a centros ajenos a
la Seguridad Social y los ingresos y las altas.
La gestión de pacientes (ingresos, altas y consultas) debe estar
centralizada en un único servicio, el de admisión, y su dependencia
directa debe ser de la gerencia, según se prevé en el Reglamento de
estructura, organización y funcionamiento de los hospitales, aprobado por
Real Decreto 521/1987, de 15 de abril. Sin embargo, son los propios
servicios de radiodiagnóstico y de medicina nuclear y en ocasiones las
propias unidades de diagnóstico por imagen los que asumían las funciones
de programar y citar para realizar las exploraciones, sin que las
gerencias estuvieran involucradas en esta importante actividad, que
además repercute en el tiempo de espera de los pacientes para la
realización de las pruebas diagnósticas de TAC, RM, ASD y GAM, y en sus
soluciones. Las gerencias de los hospitales solo intervenían en la
programación de las exploraciones cuando establecían programas de
optimización (minoración) de las listas de espera o cuando se producía la
derivación de pacientes a centros ajenos a la Seguridad Social.
Programación de las exploraciones
En la pruebas de auditoría llevadas a cabo por el equipo fiscalizador en
los hospitales de la muestra se ha constatado lo siguiente:
* Con la excepción que se indica en el párrafo siguiente, las gerencias
de los hospitales (que como se ha dicho no participaban en la
programación de la actividad asistencial de estas unidades de
diagnóstico), tampoco disponían de la programación elaborada por los
servicios de radiodiagnóstico y de medicina nuclear, por lo que no
realizaban su seguimiento.
* Sólo en el hospital Clínico Universitario de Valladolid, como ya se ha
indicado, el servicio de admisión asumió en enero de 1994 la gestión de
pacientes de los servicios centrales del hospital, una vez pactadas unas
agendas de actividad con estos servicios y por lo tanto había empezado a
citar de forma centralizada para la realización de estas exploraciones.
Esto ha supuesto un gran avance para que esta gerencia pueda ejercer las
funciones que le son propias y tomar decisiones ágiles para mejorar esta
actividad asistencial a través de la planificación de nuevas
adquisiciones, organización de los recursos humanos, derivación de
pacientes, etcétera.
* Unicamente cuando surgían problemas en relación con las listas de
espera para las exploraciones (TAC y, en ocasiones, RM y GAM) las
gerencias de los centros se involucraban en la programación de esta
actividad estableciendo los denominados programas de optimización de las
listas de espera o bien desviando la realización de las exploraciones a
centros sanitarios privados, aspectos que son analizados a continuación.
Citaciones y listas de espera
Como ya se ha indicado, con carácter general, los servicios de
radiodiagnóstico y los de medicina nuclear son los que citaban para la
realización de las pruebas de diagnóstico por imagen, y son los que mejor
conocían cual era la demanda pendiente de satisfacer y la gestionaban. De
todas formas, como los sistemas de información son deficientes, las
gerencias no conocían de forma fiable el número de pacientes citados
incluidos en las listas de espera, ni los tiempos que transcurrían hasta
que se realizan las exploraciones.
Con la excepción del hospital Clínico Universitario de Valladolid, único
que a partir de 1994 tenía informatizados los registros de citaciones en
el servicio de admisión, el equipo fiscalizador ha comprobado en los
hospitales de la muestra, en el momento de realización de las pruebas,
que:
* En los complejos hospitalarios 12 de Octubre y Marqués de Valdecilla
los servicios que citaban anotaban la fecha en la que los pacientes son
citados para realizar la exploración, pero no registraban la fecha en la
que se solicitaba.
En el complejo hospitalario Son Dureta y en el hospital Ramón y Cajal los
servicios que citaban no lo hacían cuando se presentaba la solicitud,
sino que la fecha de citación la decidían posteriormente los facultativos
de los servicios y se comunicaba al paciente telefónicamente o por
correo.
En consecuencia, las listas de pacientes en espera de que le fueran
realizadas exploraciones eran elaboradas
por el personal administrativo de las unidades de diagnóstico por imagen,
en los dos primeros hospitales mediante el recuento de los pacientes
registrados y en el segundo de los casos mediante el recuento de las
solicitudes.
* En todos los hospitales de la muestra se registraban las citas sin
alguno de los datos que se consideran básicos como son el diagnóstico de
presunción y si se trata de una primera consulta o de un control de una
enfermedad ya diagnosticada. Estos son datos imprescindibles para valorar
correctamente los tiempos y listas de espera.
A pesar de las deficiencias de los sistemas de información, el Tribunal
ha valorado los tiempos de espera en función de la información
disponible.
Para ello:
* En los complejos hospitalarios 12 de Octubre y Marqués de Valdecilla,
el equipo fiscalizador comprobó en el momento en que eran citados los
pacientes en las unidades de diagnóstico por imagen, las fechas que se
iban fijando para realizar las exploraciones De esta manera el tiempo de
espera se estableció como el que mediaba entre la fecha en que se
practicó la prueba «in situ» (momento en que se daba cita al paciente), y
la fecha de la cita para la exploración.
* En el complejo hospitalario Son Dureta y en el hospital Ramón y Cajal
el equipo fiscalizador estudió en las unidades de diagnóstico por imagen
y medicina nuclear las solicitudes de las exploraciones que se estaban
realizando en el día de la prueba. El tiempo de espera se estableció como
el que mediaba entre la fecha en que se practicó esta prueba de
auditoría, (momento en que se realizaba la exploración) y la fecha que
constaba en la solicitud y que coincidía con la fecha en que la había
prescrito el facultativo.
* En el hospital Clínico Universitario de Valladolid se han utilizado las
listas de espera elaboradas por el hospital a partir de los registros
informatizados de las citaciones.
En el cuadro 4.2 figuran los resultados obtenidos para el conjunto de los
centros hospitalarios de la muestra.
Como puede observarse para las técnicas de TAC el tiempo de espera
superaba el medio año en el complejo hospitalario 12 de Octubre y en el
hospital Clínico Universitario de Valladolid. En ambos casos los
excesivos tiempos de espera son consecuencia, por una parte, de la
escasez de equipos (v. 2.3.), ya que los existentes se encontraban a
pleno rendimiento (v. cuadro 5.3) y, por otra, de una posible
suprautilización de la técnica (como ocurría en el resto de hospitales y
de técnicas) ya que, en los dos centros se superaba el 25% de las
exploraciones sin hallazgos diagnósticos (anexo 11 ) La única diferencia
encontrada entre estos hospitales es que en el hospital Clínico
Universitario de Valladolid no remitían pacientes a centros ajenos a la
Seguridad Social, mientras que en el complejo hospitalario 12 de Octubre
el número de derivaciones para la realización de esta técnica en 1993
alcanzó la cifra de 2.635 pacientes (anexo 9).
En los dos equipos de RM, el tiempo de espera superaba los 90 días en el
complejo hospitalario 12 de Octubre y en el hospital Ramón y Cajal. Las
causas de estos excesivos tiempos de espera están relacionadas en ambos
casos con la escasez de los recursos disponibles y la suprautilización de
la técnica (el porcentaje de exploraciones sin hallazgos diagnósticos
superaba el 25% en ambos casos) (anexo 1 1). No obstante, existía una
mayor utilización del equipo (v. cuadro 5.3), que además era más antiguo,
en el hospital Ramón y Cajal y por otra parte, el complejo hospitalario
12 de Octubre remitió muchos más pacientes (2.424) a centros ajenos a la
Seguridad Social que el hospital Ramón y Cajal (501 ) (anexo 9).
Es de resaltar el tiempo de espera para la realización de la técnica de
GAM en el complejo hospitalario 12 de Octubre que superaba los 70 días a
pesar de que el índice de utilización de los tres equipos disponibles no
superaba el 53% (v. cuadro 5.3), tenían establecido un programa de
optimización de listas de espera y el porcentaje de exploraciones sin
hallazgos diagnósticos era de un 34% (anexo 1 1). Asimismo, en el
hospital Clínico Universitario
de Valladolid con un tiempo de espera para esta misma técnica de 18 días
y un bajo índice de utilización estableció un programa de optimización
cuyo horario se superponía, como a continuación se indica, con la jornada
habitual de trabajo.
La entonces Dirección General del INSALUD, que debió conocer estos hechos
y la relación entre las variables que se están manejando, no tomó
decisiones para la reducción drástica de los tiempos de espera, como
podría haber sido la mayor inversión o la mayor derivación de pacientes.
La situación exige: que se hagan estudios previos y se elaboren
protocolos para evitar la petición indiscriminada de estas exploraciones
y la posible demanda inducida, innecesaria, a centros ajenos a la
Seguridad Social; que se defina la estructura de los grupos de trabajo y
su productividad y que se consigan rendimientos máximos en los equipos.
Programas especiales de optimización de las listas de espera
Estos programas tienen como objetivo la reducción del número de pacientes
y de los tiempos de espera mediante el establecimiento de turnos de
trabajo especiales remunerados o mediante un incremento de la actividad
durante la jornada habitual de trabajo también remunerada. Tras las
pruebas realizadas en esta fiscalización se ha obtenido la información
que se recoge en el cuadro 4 3 siguiente:
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********PAGINA CON CUADRO********
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********PAGINA CON CUADRO********
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********PAGINA CON CUADRO********
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De esta información se deduce lo siguiente:
* La decisión de la implantación de un programa de optimización era
tomada, a propuesta de las direcciones médicas, por las gerencias de los
hospitales o por la comisión de dirección a partir de la mera existencia
de listas de espera para la realización de las exploraciones, sin que en
ningún hospital de la muestra se hayan llevado a cabo estudios previos
sobre si existía o no suprautilización de estas técnicas ni sobre el
rendimiento de los equipos*, ni tampoco sobre la rentabilidad de estos
programas.
* Como excepción, en el complejo hospitalario 12 de Octubre, estos
programas habían sido acordados entre la dirección médica y los servicios
implicados incluso de manera verbal.
* Las condiciones acordadas sobre actividad y remuneraciones de estos
programas son diferentes en los cinco hospitales de la muestra, aunque
presentaban ciertas características comunes.
--Se solía acordar un mínimo de actividad y una tarifa por cada
exploración o por hora trabajada, sin que los servicios justificaran
adecuadamente el cumplimiento de la actividad que se abonaba.
--En el hospital Clínico Universitario de Valladolid se consideraba turno
de tarde para el programa de optimización de listas de espera de GAM a
partir de las 12,30 con lo que se producía una superposición con la
jornada diaria habitual de 7,30 horas.
Las gerencias de los hospitales tampoco verificaban periódicamente si
persistían las circunstancias de tiempo y listas de espera que
aconsejaron su implantación. Con esta falta de control, y ante la
existencia (a veces inexplicable) de listas de espera, no es de extrañar
que en el hospital Clínico Universitario de Valladolid y en el complejo
hospitalario 12 de Octubre existían programas especiales para las
exploraciones de GAM siendo así que los tiempos de espera eran bajos y
los rendimientos de las gammacámaras, calculados por este Tribunal,
fueron sólo del 36% y 53%, respectivamente.
En el complejo hospitalario Marqués de Valdecilla, se seguía actuando
conforme a un programa de optimización de listas de espera para las
exploraciones de TAC aprobado por la comisión de dirección en el año
1988, que únicamente fue renovado en 1991.
* En el apartado 5.2.2 se exponen los resultados del rendimiento que ha
obtenido este Tribunal.
Sólo se ha constatado en el hospital Ramón y Cajal que la dirección
médica hubiera ejercido un control sobre el cumplimiento de los programas
especiales; en el resto de los hospitales de la muestra la dirección
médica se había limitado a trasladar a la dirección de gestión los datos
que les remitían los jefes de servicio para la inclusión en nómina de las
remuneraciones acordadas en cada programa. Estas remuneraciones se
abonaban con cargo al concepto presupuestario 1213. Atención continuada,
destinado a pagar las retribuciones que se abonan en concepto de
guardias, con la excepción del complejo hospitalario Son Dureta, en el
que se abonan con cargo al concepto 1530. Productividad variable,
destinado a retribuir, entre otros, la consecución de objetivos y el
cumplimiento de programas.
Una de las causas de que no se controle el cumplimiento de estos
programas especiales es que los registros de la actividad de las unidades
de diagnóstico no permiten conocer la que se realiza con cargo a estos
programas diferenciándola de la actividad desarrollada en la jornada
habitual de trabajo En las pruebas realizadas, el equipo fiscalizador ha
constatado que las remuneraciones acordadas en los programas han sido
abonadas, aunque los objetivos y los acuerdos no se hayan cumplido o
aunque las circunstancias alegadas para implantar los programas hubieran
cesado (GAM del complejo hospitalario 12 de Octubre y del hospital
Clínico Universitario de Valladolid).
De todo lo anterior se deduce que existen incumplimientos importantes en
los programas de optimización de listas de espera, y falta control sobre
ellos por parte de los gerentes de los hospitales, por lo que aumenta
injustificadamente el coste en este tipo de exploraciones.
Derivación de pacientes a centros concertados
La capacidad para contratar con entidades privadas la realización de
exploraciones de las cuatro técnicas objeto de esta fiscalización en el
momento de realizar la auditoría, la tenía atribuida la Dirección General
del INSALUD, que en febrero de 1992 la delegó en los gerentes de atención
primaria y de asistencia especializada hasta una cuantía de 50 millones
de pesetas, siempre y cuando fuera imputable a la dotación presupuestaria
de su centro.
Al mismo tiempo el Ministerio de Sanidad y Consumo viene estableciendo
anualmente las tarifas máximas por exploración a las que los hospitales
del INSALUD deben atenerse a la hora de establecer los conciertos con
terceros para la realización de estas pruebas. En el caso de la RM estas
tarifas máximas están desglosadas en función de los diferentes tipos de
estudios.
El equipo fiscalizador, en las pruebas de auditoría realizadas sobre las
derivaciones a centros ajenos a la Seguridad Social ha constatado lo
siguiente:
* Los complejos hospitalarios 12 de Octubre y Marqués de Valdecilla y el
hospital Ramón y Cajal derivaron pacientes para la realización de
exploraciones de TAC por importe de 71.284.678 pesetas. Ninguna de las
gerencias de los citados hospitales había promovido concurrencia para la
contratación del servicio ni aportó justificación documental de un
contrato formalizado con estos centros privados.
* Todos los hospitales de la muestra dispusieron en el ejercicio de 1993
créditos presupuestarios para la derivación de pacientes a centros
concertados para la realización de exploraciones de RM, con la excepción
del hospital Ramón y Cajal, aunque éste también derivó pacientes para la
realización de estas pruebas El gasto por este concepto en los cinco
hospitales de la muestra ascendió a 225.063.245 pesetas el cual se imputó
al concepto presupuestario de conciertos para RM con la excepción
del hospital Ramón y Cajal que lo hizo con cargo al concepto
presupuestario de gastos diversos.
En el ejercicio de 1993, en los hospitales de la muestra, el número de
derivaciones de pacientes a centros sanitarios para la realización de
exploraciones de RM se incrementó en un 18% respecto del ejercicio
anterior (anexo 9).
* Sólo el hospital Clínico Universitario de Valladolid disponía de un
contrato resultante del concurso público 1/92 convocado por la Dirección
Territorial del INSALUD de Castilla-León.
* En el resto de los hospitales de la muestra las derivaciones de estos
pacientes se hicieron sin concurso público, bien porque no se convocó
ninguno (hospital Ramón y Cajal y complejo hospitalario Marqués de
Valdecilla) bien porque convocado se declaró desierto (Direcciones
Territoriales de Madrid para el complejo hospitalario 12 de Octubre y de
Baleares para el complejo hospitalario Son Dureta)18 o incluso porque,
convocado y adjudicado, no llegó a aplicarse (concurso público 53/93
adjudicado en diciembre de 1993 por la Dirección Provincial del INSALUD
para determinados hospitales de la Comunidad de Madrid, entre los que se
incluía el complejo hospitalario 12 de Octubre). La derivación se produjo
mediante autorizaciones de uso del INSALUD (complejo hospitalario 12 de
Octubre), contratación directa sin concurrencia de ofertas (complejo
hospitalario Son Dureta) o mediante adhesión a la oferta de la empresa
(complejo hospitalario Marqués de Valdecilla y hospital Ramón y Cajal).
De lo anterior se deduce el incumplimiento del artículo 90 de la Ley
General de Sanidad en el que se regula la celebración de conciertos para
la prestación de servicios sanitarios con medios ajenos a la Seguridad
Social, en los que:
* Se deberá tener en cuenta, con carácter previo, la utilización óptima
de los recursos sanitarios propios.
* Se dará prioridad a los establecimientos, centros y servicios de los
que sean titulares entidades sin ánimo de lucro.
* Se fijarán los requisitos y las condiciones mínimas, así como las
condiciones económicas aplicables.
El análisis del procedimiento interno para la derivación de pacientes a
centros ajenos a la Seguridad Social ha dado como resultado que éste era
similar en todos los hospitales de la muestra y consistía básicamente en
lo siguiente:
18 En contra de lo afirmado en el escrito de alegaciones (páginas 41 y
42), el concurso 7/91 convocado para la contratación de la realización de
exploraciones de TAC en las islas Baleares fue declarado desierto.
* La decisión de enviar a un paciente a un centro ajeno a la Seguridad
Social, en caso de que el hospital dispusiera de equipos para realizar
las exploraciones, se tomaba por los propios servicios de
radiodiagnóstico o de medicina nuclear, sin que existieran normas
internas ni protocolos de actuación. Cuando el hospital no disponía de
equipos, el médico que solicita la exploración dirigía al paciente a los
servicios de atención al paciente o a los de admisión. Hay que señalar,
que el médico ordenante de la solicitud no indicaba el tipo de estudio
(simple, doble, triple, con contraste o sin él), por lo que la decisión
la tomaba el técnico que realizaba la exploración en el centro al cual se
derivaba el paciente.
* Los servicios de atención al paciente o los de admisión realizaban la
gestión administrativa y entregaban un documento al enfermo autorizándole
para que acudiera a un determinado centro sanitario. Estos servicios
remitían una relación de los pacientes derivados al servicio de gestión
económica como justificante o elemento de control de las facturas. Sin
embargo, estas relaciones no se utilizaban como elemento de control,
debido a que en ellas no quedaba registrado el tipo de estudio solicitado
y porque no existía constancia de que todas las exploraciones derivadas
se hubieran realizado.
* Una vez que se había realizado la exploración, el centro sanitario
remitía al servicio de atención al paciente o al de admisión una relación
de los pacientes atendidos, en la que constaba el tipo de estudio
efectuado al paciente acompañada de fotocopias de los informes de las
exploraciones. Simultáneamente el centro enviaba al servicio de gestión
económica una factura en la que se relacionaban los pacientes atendidos,
las exploraciones realizadas, especificadas por tipos, y su importe,
acompañada por los documentos entregados en su momento a los pacientes,
en los que se justificaba con su firma que las exploraciones habían sido
efectivamente realizadas. En ninguno de los hospitales de la muestra el
servicio de gestión económica cruzaba la información recibida de los
otros dos servicios para comprobar que las exploraciones facturadas
correspondían a las realizadas y a las efectivamente solicitadas, por los
motivos indicados en el párrafo anterior.
Por otra parte, hay que señalar que los centros sanitarios relacionados
con el hospital Clínico Universitario de Valladolid [cuando se realizaron
las pruebas de auditoría (junio de 1994)], enviaban la facturación a la
Dirección Provincial del INSALUD de Valladolid, que a su vez la remitía
al servicio de gestión económica del hospital para que éste iniciara la
tramitación del pago con lo cual el procedimiento administrativo se
complicaba más.
4.2.2. Gestión de los suministros y del mantenimiento en las unidades de
diagnóstico por imagen
Adquisición y distribución de los contrastes radiológicos en los
hospitales
Los contrastes radiológicos, que en el año 1993 alcanzaron una cifra de
442,5 millones de pesetas en los hospitales de la muestra, se utilizan
para la realización de las exploraciones de TAC, RM y ASD. Las guías
farmacoterapéuticas, que contienen todos los productos aprobados por las
comisiones de farmacia y terapéutica para uso y consumo en los hospitales
incluían también estos contrastes.
Existen dos grandes grupos de contrastes (de alta y de baja osmolaridad)
y las prescripciones de uno u otro tipo se realizan a criterio del
facultativo que realiza la exploración.
Los más utilizados en los hospitales de la muestra eran los de baja
osmolaridad que producen menos efectos secundarios, pero cuyo coste es
mucho más elevado. La Dirección General del INSALUD había elaborado en el
año 1993 una guía de utilización de los contrastes radiológicos que había
generado polémica en los servicios de radiodiagnóstico, debido a
divergencias de criterio entre los distintos jefes de estos servicios en
relación con las indicaciones contenidas en ella sobre los contrastes de
alta y de baja osmolaridad.
El equipo de fiscalización del Tribunal ha comprobado que la adquisición
de contrastes radiológicos en los hospitales de la muestra se realizaba,
al igual que para el resto de los productos farmacéuticos, por
adjudicación directa a los laboratorios19, según las condiciones
estipuladas en un concierto establecido entre los Ministerios de Trabajo
y Seguridad Social e Industria y Energía y Farmaindustria. Este
concierto, firmado con fecha 5 de junio de 1986, al amparo de lo
establecido en el artículo 2.3 de la entonces vigente Ley de Contratos
del Estado y del artículo 107.4 del entonces vigente Texto Refundido de
la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Decreto 2065/74, de
30 de mayo, tenía vigencia hasta el 31 de diciembre de 1986, prorrogable
por períodos de 6 meses, y se seguía aplicando cuando se realizaron las
pruebas de auditoría. En las pruebas realizadas por el equipo
fiscalizador se ha constatado que las adquisiciones estaban centralizadas
en los servicios de farmacia y que el precio de los productos adquiridos
era el establecido por el Ministerio de Sanidad y Consumo, de acuerdo con
lo dispuesto en los artículos 100 y 104 de la Ley 25/1990, de 20 de
diciembre, del Medicamento, con un descuento global del 2% sobre el total
de las adquisiciones, según lo estipulado en el citado concierto. También
se comprobó que el hospital Clínico Universitario de Valladolid había
negociado con el laboratorio Juste la adquisición directa de todos los
contrastes radiológicos del centro, estipulando descuentos y la donación
de una máquina «Polaroid digital» para el servicio de hemodinámica del
hospital, aunque se informó al equipo fiscalizador que el acuerdo a que
se había llegado con el citado laboratorio para abaratar los precios de
los contrastes no estaba siendo cumplido.
En todo caso este Tribunal considera que este concierto quedó carente de
amparo legal por las siguientes razones:
19 En relación con la observación contenida en el escrito de alegaciones
(página 31), el Ministerio afirma que en el ejercicio de 1995 la
Dirección General del INSALUD ha publicado la circular 7/95 en la que se
definen los criterios de planificación y gestión de las obras,
suministros, y servicios e indica que está preparando un concurso público
centralizado para la adquisición de contrastes radiológicos no iónicos.
* El artículo 107 de la Ley General de Seguridad Social resultó derogado
de acuerdo con lo dispuesto en la disposición adicional séptima de la Ley
del Medicamento, con la entrada en vigor del Real Decreto 83/1993, de 22
de enero, por el que se regula la selección de los medicamentos a efectos
de su financiación por el Sistema Nacional de Salud. Esta derogación
supuso la desaparición de los elementos esenciales que impedían la
aplicación de la Ley de Contratos del Estado, de acuerdo con su artículo
2.3.
* Además, actualmente la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las
Administraciones Públicas no contempla como contratos excluidos de su
ámbito de aplicación los que figuraban en el artículo 2.3 de la derogada
Ley de Contratos del Estado.
En consecuencia, la adquisición de los suministros de medicamentos, y por
tanto de los contrastes, por el INSALUD debió realizarse desde enero de
1993 a través de los procedimientos de adjudicación de los contratos de
suministros previstos en la Ley de Contratos del Estado y ahora en la Ley
de Contratos de las Administraciones Públicas: concurso centralizado
según lo dispuesto en el artículo 184, o procedimiento negociado. Este
último podría utilizarse a tenor de lo dispuesto en el artículo 183 f) de
la mencionada Ley, en caso de existir un acuerdo o contrato marco,
siempre que éste haya sido suscrito con sujeción a las normas de la Ley.
Los servicios de farmacia dan conformidad a los albaranes de los
contrastes radiológicos como al resto de los productos farmacéuticos.
Este procedimiento es paralelo al que lleva a cabo los servicios de
suministros para el resto de las adquisiciones en los hospitales. Los
servicios de suministros se limitaban a dar conformidad a la factura
excepto en el caso del complejo hospitalario Marqués de Valdecilla en el
que el servicio de farmacia realizaba las tres funciones (v. 3.2.2).
Además, se han observado importantes debilidades de control, que son
similares en todos los hospitales de la muestra, en la distribución
interna de los contrastes radiológicos:
* La distribución de los contrastes por el servicio de farmacia se
realizaba según la demanda del servicio de radiodiagnóstico y en ningún
hospital existían controles sobre su consumo. Efectivamente, el
responsable de la supervisión de enfermería del servicio de
radiodiagnóstico realizaba los pedidos internos al de farmacia que
atendía las solicitudes, registrando por servicios la especialidad
farmacéutica, la cantidad y el coste. En los hospitales de la muestra los
servicios de farmacia no habían establecido «stocks» de seguridad de
existencias de estos productos ni «stocks» mínimos por servicio.
* Una vez que los servicios de farmacia entregaban al responsable de
enfermería los contrastes solicitados de radiodiagnóstico, éstos eran
depositados en un almacén del servicio, en el que no existía un
responsable del control interno del consumo; desde aquí, las diferentes
unidades del servicio iban retirando directamente los contrastes sin que
se llevara registro alguno de estas operaciones. Sólo en el complejo
hospitalario 12 de Octubre existía un registro específico de estos
consumos por equipos, sin embargo su fiabilidad era nula dado que no
existía un responsable del almacén por lo que el registro perdió toda su
utilidad.
De todo lo anterior se deduce que en los hospitales de la muestra no
existía un control del gasto de contrastes ni de su utilización y que, en
consecuencia, no había garantías de que los contrastes radiológicos que
adquirían los
hospitales del INSALUD se utilizasen en ellos, situación que podría
extenderse por las mismas razones al resto de suministros y productos
farmacéuticos consumidos en los servicios de radiodiagnóstico.
Adquisición y distribución de radioisótopos y otro material de medicina
nuclear en los hospitales
Los radioisótopos y otro material de medicina nuclear son productos
necesarios para la realización de las pruebas de GAM. Su adquisición en
los hospitales de la muestra alcanzó un importe de 550,5 millones de
pesetas en el ejercicio de 1993, sin que de este importe se pueda
desglosar el que correspondía al servicio de medicina nuclear para la
realización de exploraciones de GAM. Su adquisición se realizaba al
margen de lo establecido en la Ley de Contratos del Estado, con la
excepción del complejo hospitalario Son Dureta que convocó un concurso
público para adquirir este material en el año 1992. Durante 1993 no
celebró concurso y siguió comprando este material a los mismos
proveedores que resultaron adjudicatarios el año anterior20.
En las pruebas efectuadas por el equipo fiscalizador en los servicios de
medicina nuclear de los hospitales, se ha constatado que:
20 ver n.p.p. n.º 19
* En general, estos servicios de medicina nuclear solicitaron
directamente este material a los proveedores. En el hospital Clínico
Universitario de Valladolid y en el complejo hospitalario Son Dureta
existía un catálogo de material de medicina nuclear autorizado por las
gerencias.
* La adquisición, recepción y distribución del material era realizada por
los servicios de medicina nuclear, sin que las gerencias de los
hospitales tuvieran establecidos controles sobre estas adquisiciones, sus
precios y sus consumos.
* Los servicios de suministros y de contabilidad se limitaban a la
validación de las facturas y a efectuar las propuestas de pago con la
excepción del hospital Ramón y Cajal en donde esta validación también se
realizaba por el servicio de medicina nuclear.
Puede afirmarse en consecuencia que se ha conculcado la normativa de
contratación y que los procedimientos utilizados dificultan el control
interno del consumo que debería ejercer la gerencia del hospital.
Gestión del mantenimiento de los equipos
Se ha analizado la contratación de la gestión del mantenimiento de los
equipos y el control que sobre esta gestión se ejercía en hospitales.
El mantenimiento de los equipos de TAC, RM, ASD y GAM objeto de esta
fiscalización era realizado en todos los hospitales de la muestra por las
empresas fabricantes que los habían suministrado, limitándose los
servicios de mantenimiento de los hospitales a funciones administrativas.
En las pruebas realizadas por el equipo fiscalizador relativas al
ejercicio de 1993 se ha constatado que:
* No existían contratos de mantenimiento para todos los equipos.
* Cuando existía contrato, el procedimiento seguido por los hospitales de
la muestra no se ajustaba a la normativa legal de contratación
administrativa aplicable a este tipo de contratos de asistencia
técnica21.
La situación de los contratos de mantenimiento en los hospitales de la
muestra se puede observar en el cuadro 4.4 siguiente:
21 Ver n.p.p. n.º 6
Como puede observarse, los hospitales Clínico Universitario de Valladolid
y Ramón y Cajal en 1993 formalizaron contratos de mantenimiento para
todos los equipos de las cuatro técnicas del diagnóstico por imagen
objeto de esta fiscalización.
Todos estos contratos han sido firmados con las empresas que
suministraron los equipos a través de típicos contratos de adhesión. Como
ya se ha indicado, con la única excepción de la contratación del
mantenimiento de los equipos de GAM por el hospital Ramón y Cajal, no se
justificó ante este Tribunal la existencia de expedientes de contratación
ajustados al Decreto 1005/1974, de 4 de abril, que regulaba este tipo de
contratos de asistencia técnica, hasta la entrada en vigor de la Ley
13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas.
* En 12 de los 23 contratos existentes para el mantenimiento de los
equipos se incluyeron cláusulas de prórroga automática, algunas de ellas
con revisiones de precios más o menos encubiertas, lo que en cualquier
caso colisionaba con los criterios sobre la duración de contratos y con
la prohibición de revisión de precios que se contenían en los artículos 5
y 6 del citado Decreto 1005/1974*, que les hubiera sido de aplicación.
* Los incrementos de precios pactados en los contratos de mantenimiento
para el ejercicio de 1993 en los hospitales de la muestra fueron
aprobados por sus Juntas de Compras en el ejercicio siguiente, en 1994, y
se situaron en torno al 4,5 por 100, si bien se detectó un aumento del 24
por 100 en el mantenimiento de un TAC (de General Electric) del hospital
Ramón y Cajal y disminuciones de un 2 por 100 en los precios pactados por
el mantenimiento de los equipos de GAM.
En el anexo 10 se ofrece información pormenorizada sobre la contratación
del mantenimiento de estos equipos.
* Las actuaciones de mantenimiento en equipos en los complejos
hospitalarios 12 de Octubre, Marqués de Valdecilla y Son Dureta que no
fueron formalizados mediante contrato se abonaron contra la entrega de la
correspondiente factura sin que se haya podido constatar que en los
hospitales existiera control ni sobre los tiempos ni sobre los precios
facturados.
Por otra parte, el procedimiento seguido en las actuaciones de
mantenimiento, tanto preventivo como correctivo, presentó numerosas
debilidades de control interno que se derivan de:
* A partir de la entrada en vigor de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas, en virtud de lo dispuesto en su artículo 199,
los contratos de mantenimiento pueden ser prorrogados por mutuo acuerdo
de las partes, hasta una duración total de seis años, incluyendo
cláusulas de revisión de precios, que deben ajustarse a lo establecido en
el Título IV de dicha ley.
* Ausencia de comprobaciones por los servicios de mantenimiento de los
hospitales del cumplimiento del calendario y contenido previstos en los
contratos de mantenimiento para las actuaciones preventivas. A pesar de
ello las facturas mensuales o trimestrales presentadas por las empresas
fueron conformadas por el jefe del servicio de mantenimiento para su
posterior abono.
* Ausencia de comprobaciones sobre los materiales reemplazados y el
tiempo empleado en la reparación de las averías, lo que no impidió que
los servicios de mantenimiento conformaran las facturas con los
documentos de reparación presentados por las empresas para su posterior
abono.
Esta ausencia de control supone una inhibición del hospital no sólo sobre
el gasto que se factura y el que se paga sino también sobre la adecuación
y la calidad del mantenimiento en orden a garantizar que las
exploraciones a los pacientes se realicen con la máxima seguridad.
Durante los ejercicios de 1992 y 1993 se crearon en los hospitales
unidades de protección radiológica, según lo dispuesto en el Real Decreto
53/1992, de 24 de enero, por el que se aprueba el Reglamento sobre
protección sanitaria contra radiaciones ionizantes. A estas unidades se
les asignó, entre otras, las funciones de coordinación y control de la
actividad de las empresas encargadas del mantenimiento de los equipos de
TAC, ASD y GAM. En el momento de finalización de las pruebas «in situ» de
esta fiscalización (febrero de 1995) estas unidades apenas habían
realizado actuaciones en esta materia en los hospitales de la muestra.
4.3. CALIDAD ASISTENCIAL
En ninguno de los hospitales fiscalizados se han realizado controles
sobre la calidad asistencial de la actividad desarrollada en el área del
diagnóstico por imagen, que, de haber existido, podrían haberse referido
a la calidad de la imagen, la concordancia clínica y diagnóstica, la
elaboración de protocolos o la valoración de las pruebas que no hubieran
obtenido nuevos hallazgos diagnósticos.
El Real Decreto 521/1987, de 15 de abril, que aprueba el Reglamento de
estructura, organización y funcionamiento de los hospitales gestionados
por el INSALUD establece la obligatoriedad de constituir una comisión de
tecnología y adecuación de medios diagnósticos y terapéuticos. Sin
embargo, esta comisión sólo estaba constituida en el complejo
hospitalario 12 de Octubre y en los hospitales Ramón y Cajal y Clínico
Universitario de Valladolid. Sus actuaciones hasta el momento de
realización de las pruebas de esta fiscalización se habían limitado al
diseño de un circuito interno de la documentación correspondiente a las
exploraciones (complejo hospitalario 12 de Octubre) y al diseño de un
plan de organización de los equipos (hospital Clínico Universitario de
Valladolid). En todo caso ninguna de estas comisiones había desarrollado
cometidos directamente relacionados con la calidad asistencial.
CAPITULO 5
CRITERIOS DE UTILIZACION DE LAS TECNICAS Y LA ACTIVIDAD Y RENDIMIENTO DE
LOS EQUIPOS
En este capítulo se exponen los resultados de la fiscalización
relacionados tanto con los criterios utilizados por
los facultativos para solicitar a las unidades de diagnóstico por imagen
las exploraciones con las técnicas y equipos objeto de esta fiscalización
como con la eficacia de estas exploraciones.
También se exponen los resultados de la fiscalización relacionados con la
actividad de los equipos y con las características de las exploraciones
realizadas.
El análisis de los criterios de utilización de las técnicas se ha
dirigido por un lado a comprobar si existían normas y protocolos para su
petición y por otro a revisar los informes que se elaboran tras las
exploraciones, con el fin de evaluar su eficacia en términos de la
proporción de exploraciones en las que no aparecen hallazgos
diagnósticos. Esta proporción no resulta aceptable cuando aparecen
alteraciones patológicas significativas en menos del 25% de las
exploraciones realizadas. Este porcentaje está avalado por los
profesionales sanitarios en las entrevistas realizadas con motivo de esta
fiscalización y, sobre todo, es el que se utiliza en el Programa de
Acreditación Docente Postgraduada de los Hospitales aprobado por los
Ministerios de Sanidad y Consumo y Educación y Ciencia.
Para valorar la actividad de las unidades de diagnóstico por imagen y de
sus equipos, el Tribunal ha dispuesto únicamente de los estándares de
rendimiento de los equipos establecidos por la Dirección General del
INSALUD en los planes nacionales de objetivos para la atención
especializada de los ejercicios 1991 y 1992 (v. 3.1). Ante esta
insuficiencia de estándares el propio equipo fiscalizador estableció una
serie de indicadores que le permitieron realizar comparaciones
interhospitalarias.
5.1. CRITERIOS DE SOLICITUD Y EFICACIA DE LAS EXPLORACIONES
En los hospitales de la muestra se ha constatado que las gerencias no
habían establecido, con carácter general, normas ni protocolos para
solicitar estas exploraciones, por lo que las cuatro técnicas analizadas
del diagnóstico por imagen se solicitaban sin limitación alguna. En
definitiva:
* Cualquier facultativo, especialista o en proceso de formación, podía
solicitar cuantas exploraciones estimase oportunas según su propio
criterio. Sólo la comisión de dirección del hospital Clínico
Universitario de Valladolid había puesto condiciones a la utilización de
la ASD, al considerar que antes de las exploraciones con esta técnica se
debían haber realizado otras pruebas menos agresivas.
* La Dirección General del INSALUD, a finales del año 1993, elaboró una
guía de utilización de la RM que fue entregada al equipo fiscalizador por
la dirección médica del complejo hospitalario 12 de Octubre. Sin embargo,
en el momento de finalizar las pruebas de auditoría, este protocolo aún
no había sido remitido oficialmente a los servicios de radiodiagnóstico
de los hospitales de la muestra ni se estaba aplicando. Se trata de una
guía de criterios de buen uso de esta técnica en la que se establecen una
serie de patologías susceptibles de indicación, dejando abierto al buen
criterio del especialista la solicitud responsable de utilización de esta
técnica tan costosa.
* Esta ausencia de criterios de indicación de exploraciones puede dar
lugar a una suprautilización de estas técnicas, especialmente TAC y RM,
con el consiguiente aumento de la intensidad diagnóstica, es decir, del
número de exploraciones por paciente con el consiguiente riesgo que ello
supone; de los costes, de los tiempos de espera y de las derivaciones de
pacientes a centros ajenos a la Seguridad Social.
Partiendo de los registros de actividad de las unidades de diagnóstico se
seleccionó una muestra de pacientes, concretamente los atendidos en los
meses de marzo y octubre de 1993, y se solicitaron los correspondientes
informes de las exploraciones con el objetivo de verificar si se habían
encontrado nuevos hallazgos diagnósticos.
El análisis en esta prueba se vio limitado por la imposibilidad de
localizar un porcentaje significativo de los informes de exploraciones de
TAC y ASD, como se observa en el cuadro 5.1 y en el anexo 11. En estos
casos, el equipo fiscalizador ha tenido que utilizar pruebas alternativas
a través de la revisión de otros documentos de la historia clínica. Sin
embargo, en un porcentaje de exploraciones, que en algunos casos resultó
alto, ni siquiera a través de estas pruebas alternativas pudo obtenerse
la certeza de su realización.
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Según se observa en el cuadro 5.1:
* Los registros de actividad de las exploraciones de GAM en el hospital
Clínico Universitario de Valladolid no permitieron la identificación de
los pacientes.
* En los complejos hospitalarios Son Dureta y 12 de Octubre se producen
altos porcentajes de exploraciones de TAC de las que no se ha encontrado
ningún documento resultante de su realización. En el 12 de Octubre y,
sobre todo, en el hospital Ramón y Cajal se produce esta misma situación
respecto de las ASD.
--La falta de localización de los informes de las exploraciones y en
consecuencia la imposibilidad de su comprobación se ha podido producir
por:
--La inexistencia de cualquier informe escrito, debido a la urgencia del
caso o a que la información se transmitió de forma oral al facultativo
solicitante. Este motivo lo alegaron, entre otros, los médicos que
realizaron las exploraciones de ASD en el complejo hospitalario 12 de
Octubre y en el hospital Ramón y Cajal.
--La inexistencia de instrucciones escritas claras y homogéneas para el
archivo de los informes en todos los hospitales de la muestra que dio
lugar a que los informes pudieran encontrarse unas veces en los propios
servicios que realizaron las exploraciones (de radiodiagnóstico o de
medicina nuclear), otras en las historias clínicas de los enfermos, que a
su vez podían estar en el archivo general del centro o en los servicios
clínicos que solicitaron las exploraciones, y a que otros no fueran
localizados.
En todo caso, ante la falta de informe de la exploración, y cuando no
existía un medio alternativo para comprobar si ésta se realizó, no puede
asegurarse que la exploración se hubiera efectuado.
A pesar de estas limitaciones, la información obtenida de la revisión de
los informes localizados (anexo 11) permite formular algunas conclusiones
sobre el resultado de la utilización clínica de las técnicas de
diagnóstico por imagen, expresada en la proporción de pruebas en las que
no se diagnosticó patología alguna, y también sobre los informes de las
exploraciones.
* Los niveles de suprautilización de determinadas pruebas diagnósticas
por imagen según se deduce del porcentaje de exploraciones sin hallazgos
diagnósticos que se citan a continuación:
--GAM, en el hospital Ramón y Cajal (83%), y en los complejos
hospitalarios 12 de Octubre (34%) y Marqués de Valdecilla (34%).
--ASD, en el complejo hospitalario Son Dureta (46%).
--RM, en el complejo hospitalario 12 de Octubre (38%).
--TAC, en el hospital Clínico Universitario de Valladolid (30%).
Este hecho repercute negativamente en las variables que continuamente se
manejan en este informe especialmente en los tiempos de espera de los
pacientes y en mayores costes innecesarios.
* Los informes escritos de diagnóstico por imagen que han sido
localizados presentan serias deficiencias en la identificación de los
pacientes y sobre todo de los médicos responsables de la realización de
las exploraciones, lo que unido a las deficiencias detectadas en su
archivo, pone en entredicho la fiabilidad de la información sobre la
asistencia prestada.
* Los informes no contienen la información necesaria sobre el desarrollo
de la exploración, fundamentalmente la relacionada con la utilización de
contrastes radiológicos o de radioisótopos, lo que impide a su vez
realizar cualquier estudio sobre efectos adversos u otros controles
relacionados con la calidad asistencial. Esta falta de información
resulta trascendente en posibles procedimientos judiciales.
5.2. ACTIVIDAD Y RENDIMIENTO DE LOS EQUIPOS
5.2.1. Variables generales de actividad
Se entiende por actividad de los equipos el número de exploraciones
anuales realizadas con cada uno de ellos. Los únicos indicadores
disponibles de la actividad de los equipos objeto de esta fiscalización
son los formulados por la Dirección General del INSALUD (v. 3.1) como
objetivos y consisten en la realización durante los ejercicios de 1991 y
de 1992 de:
--5.000 exploraciones de TAC por equipo y año en jornada diaria de 14
horas.
--2.500 exploraciones de RM por equipo y año en jornada diaria de 14
horas.
Ante la evidente ausencia de indicadores que pudieran servir para
analizar y comparar la gestión de las unidades de diagnóstico por imagen,
este Tribunal seleccionó unas variables generales de actividad para el
ejercicio de 1993, en los hospitales de la muestra, que se exponen en el
cuadro 5.2 y en diagrama de barras, y que se refieren a:
--Número de exploraciones realizadas por cada equipo de TAC, RM, ASD y
GAM.
--Número de exploraciones realizadas por cada cama hospitalaria.
--Número de exploraciones realizadas por cada 100 ingresos.
--Número de exploraciones realizadas por cada 100 estancias en el
hospital.
--Número de exploraciones realizadas por cada 100 consultas.
--Número de exploraciones realizadas por cada 100 urgencias atendidas.
--Número de exploraciones realizadas por cada 1.000 habitantes de la
población de referencia de los hospitales.
No existiendo otras fuentes de información sobre estas variables, se han
utilizado básicamente las estadísticas de actividad de las gerencias de
los hospitales, a pesar de sus graves limitaciones, a las que ya se ha
hecho referencia en este informe (v. 3.2).
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De la información del cuadro 5.2 se puede deducir:
* Los valores de las siete variables son muy diferentes en los hospitales
de la muestra. Estas diferencias pueden explicarse en buena parte por la
falta de protocolos para la petición de estas pruebas diagnósticas que
generan en algunas técnicas excesos de utilización (v. 5.1).
* Estas diferencias no es presumible que estén relacionadas con posibles
variaciones en las patologías de la población asignada a cada hospital;
tampoco están relacionadas con la mayor o menor actividad general de los
hospitales.
* Los valores de la variable exploraciones/equipo/año de RM y TAC superan
siempre los formulados por la Dirección General del INSALUD como
objetivos (2.500 y 5.000 exploraciones al año, respectivamente), cuya
diferencia es mayor si se tiene en cuenta que algunos equipos de TAC del
complejo hospitalario Marqués de Valdecilla y del hospital Ramón y Cajal
se utilizan durante un único turno.
* Las diferencias de valores de algunas variables, entre los distintos
hospitales, están siempre relacionadas con la existencia de uno o dos
turnos de trabajo en cada equipo.
La falta de estándares sobre la actividad y el rendimiento de los
equipos, que sirva a las gerencias de los hospitales como marco de
referencia objetivo, limita su capacidad para tomar decisiones sobre las
nuevas inversiones en equipos, la programación de la actividad de las
unidades de diagnóstico por imagen, la derivación de pacientes y sobre
los programas de optimización de las listas de espera.
5.2.2. Rendimiento de los equipos
Para valorar el rendimiento de los equipos se ha calculado su índice de
utilización, medido como el cociente entre el tiempo de utilización real
de un equipo y el tiempo teórico en que está disponible.
Para calcular este último parámetro se ha estimado como tiempo teórico de
utilización de un equipo el que figura en los pliegos de condiciones
técnicas exigidos en los concursos para su adquisición, lo que supone 250
días en jornada de 14 horas. Esta decisión se ha tomado porque en los
hospitales de la muestra no existía información de períodos de
inactividad por averías, revisiones u otras causas (v. 3.2.3)
Para calcular el tiempo de utilización real de cada equipo (número de
exploraciones x tiempo medio de cada prueba) se han utilizado los tiempos
referidos por los especialistas médicos en las entrevistas realizadas y
los tiempos medios que figuran en la bibliografía consultada habiéndose
obtenido los siguientes tiempos medios:
* TAC: 30 minutos.
* RM: 1 hora.
* ASD: 1 hora.
* GAM: 30 minutos.
En el cuadro 5.3 figuran los rendimientos (índices de utilización) de
cada uno de los equipos aunque en ocasiones se han agrupado los de la
misma técnica Los valores superiores al 100% se producen por la
utilización de tiempos medios.
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De la información contenida en el cuadro 5.3 relacionada a su vez con la
contenida en los cuadros 4.2 y 4.3 y en el anexo 9, toda ella referida al
año 1993, se deduce lo siguiente:
* La mayoría de los equipos de TAC tienen índices de utilización
superiores al 87% del tiempo de utilización posible, con la excepción de
un equipo del complejo hospitalario Marqués de Valdecilla, cuyo
rendimiento es del 42% y de los tres equipos del hospital Ramón y Cajal
que, en su conjunto, alcanzan el 73%. En ambos casos este bajo
rendimiento está relacionado con que uno de sus equipos funciona sólo en
turno de mañana. Sin embargo, en estos dos hospitales los tiempos de
espera máximos para la realización de exploraciones de TAC son
comparativamente bajos (v. cuadro 4.2) y ambos tuvieron programas de
optimización de listas de espera (v. cuadro 4.3), en el primero de ellos
mal ejecutado y poco controlado. Además ambos hospitales presentaban
suprautilización (anexo 11). Todo ello indica que las poblaciones de
referencia de estos hospitales tenían en 1993 cobertura suficiente para
las exploraciones de TAC con los medios existentes o que los sistemas de
información no reflejaban la actividad real de estos equipos.
Por el contrario, índices de utilización (v. cuadro 5.3) altos de los
equipos de TAC se observan en los complejos hospitalarios 12 de Octubre y
Son Dureta y en el hospital Clínico Universitario de Valladolid con
tiempos de espera excesivos. A su vez, en este año 1993, el complejo
hospitalario 12 de Octubre tenía un programa de optimización de lista de
espera con escaso cumplimiento y sin control de la gerencia y con
derivación de pacientes a centros ajenos a la Seguridad Social, aunque
decreciente respecto de años anteriores; el complejo hospitalario Son
Dureta que no derivaba pacientes también tenía programa de lista de
espera que la gerencia del hospital no pudo acreditar que controlara; el
hospital Clínico Universitario de Valladolid, con un tiempo de espera muy
elevado, ni tenía programa de optimización de la lista de espera en esta
técnica, ni derivaba pacientes a centros ajenos a la Seguridad Social.
* El rendimiento de los dos equipos de RM existentes en el complejo
hospitalario 12 de Octubre y en el hospital Ramón y Cajal se consideró
óptimo, sobre todo el del segundo sin perjuicio de su posible
suprautilización. Los tiempos máximos de espera para la realización de
exploraciones de RM se sitúan en ambos hospitales en torno a los tres
meses y para su disminución en el hospital Ramón y Cajal se había
aprobado un programa especial de reducción de listas de espera con buen
cumplimiento y control por la gerencia. El complejo hospitalario 12 de
Octubre optó por derivar un mayor número de las exploraciones de RM a
centros ajenos a la Seguridad Social.
* Los equipos de ASD de los hospitales de la muestra presentaron índices
de utilización muy bajos, debido a la escasez de solicitudes de estas
exploraciones motivada por su escasa demanda en favor de otras con
técnicas menos agresivas. La escasa demanda de estas exploraciones es
coherente con el hecho de que el tiempo de espera para su realización
fuera relativamente breve (v. cuadro 4.2) en los hospitales de la muestra
y con que no existieran prácticamente derivaciones de pacientes a centros
ajenos a la Seguridad Social (anexo 9). Aun así en el año 1992 el
complejo hospitalario 12 de Octubre había adquirido un equipo que en
enero de 1994 aún no había entrado en funcionamiento.
* Los equipos de GAM presentaron también rendimientos muy por debajo de
sus posibilidades. La razón puede estar en la disminución de la demanda
de estas exploraciones, debida a la introducción de nuevas técnicas del
diagnóstico por imagen que restringen su utilización. Los tiempos en
lista de espera para la realización de estas exploraciones son también
inferiores a los de TAC o de RM (v. cuadro 4.2) y las únicas derivaciones
a centros ajenos a la Seguridad Social en los hospitales de la muestra se
produjeron en el complejo hospitalario 12 de Octubre durante el ejercicio
de 1992 (anexo 9). Sin embargo, a pesar de lo expuesto, dos de los
hospitales de la muestra (el Clínico Universitario de Valladolid y el
complejo hospitalario 12 de Octubre) acordaron el establecimiento de
programas especiales de reducción de las listas de espera para las
exploraciones de GAM, cuya necesidad había cesado en el momento de
realizarse las pruebas de fiscalización y de los que no existía control
periódico por parte de la gerencia sobre su cumplimiento y necesidad como
ya se ha informado en el apartado 4.2.1 de este Informe.
CAPITULO 6
ANALISIS DE COSTES
En este capítulo se exponen los resultados del trabajo llevado a cabo por
el equipo fiscalizador con el objetivo inicial de llegar a establecer,
para cada uno de los hospitales de la muestra, el coste medio de cada
exploración de TAC, RM, ASD y GAM, realizar comparaciones
interhospitalarias y finalmente comparar este coste medio con otros
precios facturados o pagados por el INSALUD a terceros. Estos resultados
han de ser considerados limitados por cuanto:
* No está implantada en los hospitales una contabilidad analítica como ya
se ha indicado (v. 1.4), por lo que el equipo fiscalizador ha tenido que
acudir a fuentes de información alternativas con numerosas carencias.
* Los sistemas de información de los hospitales sobre cada uno de los
componentes del coste y sobre la actividad asistencial tienen serias
limitaciones y deficiencias y en ocasiones ni siquiera han podido ser
utilizados.
En todo caso, se exponen a continuación, los resultados obtenidos sobre
los distintos factores integrantes del coste.
6.1. COSTE DE PERSONAL POR EXPLORACION
No ha sido posible tener en cuenta todos los costes del personal
relacionado directa e indirectamente con estas pruebas, pero, aun así, no
se ha renunciado a exponer los
datos resultantes de considerar las retribuciones brutas anuales y la
cuota patronal de cotización a la Seguridad Social pero únicamente del
personal sanitario (médico no MIR, de enfermería, auxiliar de clínica y
otros técnicos) asignado a cada una de las técnicas analizadas (v. 4.1).
En los casos en que estos puestos de trabajo estaban asignados de forma
fija a los equipos de una determinada técnica, el coste global imputado
ha sido el correspondiente a las personas que los ocupaban.
En los casos en que el personal rotaba por los diferentes puestos de
trabajo existentes en los servicios de radiodiagnóstico y de medicina
nuclear, los costes imputados han tenido en cuenta retribuciones medias
por categorías y número de puestos de trabajo asignados a cada técnica.
Los costes así resultantes se han puesto en relación con el número de
exploraciones de TAC, RM, ASD y GAM realizadas durante el año 1993,
obtenidas de las estadísticas de actividad de los hospitales, con todas
las limitaciones que se señalan en el apartado 3.2.1 y de esta manera se
ha obtenido el coste de personal sanitario por cada exploración que
figuran en el cuadro 6.1 siguiente.
Como puede observarse, existen importantes desigualdades en los
hospitales de la muestra lo que resulta coherente con las diferencias
detectadas en la asignación de recursos humanos a cada equipo (v. 4.1.1.2
y cuadro 4.1) y con su rendimiento (v. 5.2.2 y cuadro 5.3).
En todo caso puede afirmarse que las exploraciones de ASD han resultado
costosas para los hospitales del INSALUD debido, por un lado, a los
costes de personal asociados a estas exploraciones por cuanto la
asignación de recursos humanos ha sido elevada y, por otro, al bajo
rendimiento de los equipos. En este sentido, sería conveniente realizar
un detallado análisis de su coste-beneficio con el fin de valorar las
futuras inversiones en este tipo de equipos, en vista de la escasa
demanda de esta técnica diagnóstica. Por otro lado, el coste de estas
exploraciones en el complejo hospitalario 12 de Octubre resultó ser el
doble del hospital Ramón y Cajal debido a que los recursos humanos
asignados a esta técnica son más numerosos en el primero (v. cuadro 4.1).
También resulta significativo que en el complejo hospitalario 12 de
Octubre, el coste de personal por exploración de ASD superara, por sí
solo, el precio medio pagado por una muestra de Mutuas de Accidentes de
Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social a centros
privados (v. 6.5).
6.2. AMORTIZACION DE LOS EQUIPOS
Tal como se expone en el Proyecto de Informe Anual del ejercicio 1993
elaborado por este Tribunal, las dotaciones para amortización del
inmovilizado material en el INSALUD, por valor de 5.863 millones de
pesetas, presentaron una baja del 54,7% en relación con el ejercicio
anterior, sin que se aportase información alguna sobre esta reducción.
«La información recibida sobre las subcuentas representativas de los
fondos de amortización es en general incompleta y pone de manifiesto la
falta de aplicación de un procedimiento sistemático concordante con el
principio contable de uniformidad». En concreto, en la subcuenta
«Amortización acumulada de maquinaria instalaciones y utillaje», varios
centros carecían de fondos de amortización y en otros se dotaron
amortizaciones hasta un determinado ejercicio y posteriormente se han
dejado de practicar.
En los hospitales de la muestra el equipo fiscalizador ha constatado que
el hospital Clínico Universitario de Valladolid no tenía dotación para
amortización de maquinaria, instalaciones y utillaje y que en aquellos en
los que sí existe (complejos hospitalarios 12 de Octubre, Marqués de
Valdecilla y Son Dureta y hospital Ramón y Cajal) no figuraba desglosada
por elementos, y se desconocían los criterios utilizados para el cálculo
de su importe, que resultaba sumamente heterogéneo.
Ante esta situación, para asignar el coste anual de la inversión en los
equipos de alta tecnología analizados, el equipo fiscalizador calculó una
cuota teórica anual de amortización para los equipos de TAC, RM, ASD y
GAM, por el método lineal y con un período de vida útil estimado de 6
años, dado el elevado ritmo de innovación tecnológica que se produce en
este tipo de equipos.
Poniendo en relación la cuota anual de amortización o coste anual de la
inversión con el número de exploraciones realizadas en cada equipo, se
obtienen los resultados que figuran en el cuadro 6.2. Los equipos
adquiridos con anterioridad a 1988 se han considerado totalmente
amortizados por lo que su actividad no ha sido tomada en consideración
para el cálculo del coste de la inversión por exploración.
Como puede observarse, los equipos de ASD presentan una cuota teórica de
amortización por exploración mucho más alta que el resto debido a su
elevado coste de estos equipos (anexo 5) y a su bajo rendimiento (v.
cuadro 5.3). En el caso de la RM, con rendimiento alto, influye el
elevado precio de estos equipos.
6.3. COSTES DE MANTENIMIENTO
Se hace preciso recordar de nuevo la inexistencia de una contabilidad
presupuestaria y analítica con el suficiente nivel de desagregación, por
lo que los trabajos del equipo fiscalizador sobre el coste del
mantenimiento de los equipos de TAC, RM, ASD y GAM han sido realizados a
través de su facturación.
El gasto en mantenimiento preventivo y correctivo de los equipos objeto
de esta fiscalización, facturado en el año 1993 a los hospitales de la
muestra, fue de 222,4 millones de pesetas, que representan un 13% del
total pagado por estos hospitales por el mantenimiento de su maquinaria e
instalaciones. En los anexos 12 al 15 queda reflejada la información
obtenida sobre el coste del mantenimiento de todos los equipos existentes
de cada una de las técnicas analizadas en los hospitales de la muestra,
relacionándolo también con la antigüedad y el coste de adquisición de los
equipos y con el coste del mantenimiento de los equipos de las cuatro
técnicas.
Del análisis de la información contenida en estos anexos, se deduce que:
* El mantenimiento de los equipos de TAC en los hospitales de la muestra
costó 136,4 millones de pesetas en el ejercicio de 1993. El porcentaje
que representa el coste del mantenimiento en relación con el coste de
adquisición de estos equipos alcanza una media del 20%, porcentaje muy
elevado si se tiene en cuenta que la propia Dirección General del
INSALUD* considera que, para conservar un cierto nivel de infraestructura
técnica de los equipos y edificios de un centro hospitalario, es preciso
«dedicar a recursos de mantenimiento entre el 5 y el 7 por 100 del valor
inmovilizado del hospital».
* El coste del mantenimiento de cada uno de los dos equipos de RM
existentes en los hospitales de la muestra aparece muy desigual debido a
que el equipo del complejo hospitalario 12 de Octubre no se puso en
funcionamiento hasta el último trimestre de 1992, con un retraso de 1.161
días desde su fecha de adquisición (v. 2.5.2); en consecuencia el coste
del mantenimiento que figura en el anexo 13 corresponde únicamente al
cuarto trimestre de 1993, una vez finalizado el período de garantía.
* Merece destacarse el coste de mantenimiento de uno de los equipos de
ASD en el complejo hospitalario 12 de Octubre. En el ejercicio de 1993
este centro disponía de dos equipos en funcionamiento y se había
adquirido un tercero con fecha 3 de noviembre de 1992, cuyas obras de
instalación no habían finalizado cuando se realizaron las pruebas «in
situ» de esta fiscalización (febrero de 1994). El coste del mantenimiento
facturado por el primero de los dos equipos en funcionamiento (adquirido
el 1 de agosto de 1984) ascendió a 15,8 millones de pesetas, el triple
del precio anual del coste de mantenimiento de estos equipos en el resto
de los hospitales de la muestra, alguno de ellos comprado también en
1984.
* El coste del mantenimiento de los equipos de GAM, en los hospitales de
la muestra fue de 28,3 millones en el ejercicio de 1993, lo que
representa un 11% de su coste de adquisición. El coste de mantenimiento
por equipo varía en los hospitales de la muestra, en ocasiones de forma
coherente con su antigüedad.
Una vez más el complejo hospitalario 12 de Octubre, seguido del Marqués
de Valdecilla, presentan los costes medios más elevados, llegando el
primero casi a cuadruplicar el del complejo hospitalario Son Dureta,
cuyos equipos se adquirieron antes de 1988.
Para el conjunto de las cuatro técnicas analizadas, el coste total del
mantenimiento de los equipos y su relación con el gasto en mantenimiento
de maquinaria, instalaciones y utillaje de cada hospital y con el coste
de adquisición de los equipos figura en el cuadro siguiente:
La información contenida en este cuadro pone nuevamente de manifiesto el
elevado porcentaje que los costes de mantenimiento representan en
relación con el coste de adquisición de los equipos, cuya media en los
hospitales de la muestra se sitúa en torno al 12%, llegando en alguno de
ellos (complejo hospitalario Marqués de Valdecilla) al 16%. Este dato es
tanto más significativo si se tiene en cuenta que el mantenimiento del
equipo de mayor coste (la RM del complejo hospitalario 12 de Octubre) se
refiere sólo a un trimestre (anexo 13).
Con el fin de profundizar en el análisis de los costes de mantenimiento,
se han pormenorizado determinados costes de mantenimiento anual de los
equipos de TAC facturados por Siemens y General Electric, ya que estas
dos empresas atendían el 88% del mantenimiento de los equipos de los
hospitales de la muestra, con los resultados que figuran en el cuadro 6.4
siguiente. Se han utilizado los costes del mantenimiento anual
establecidos en los contratos de mantenimiento y los costes de reposición
de tubos de rayos X, que no están incluidos en los contratos, por ser
éstos los únicos elementos con el grado de homogeneidad suficiente para
poder establecer comparaciones. No quedan por lo tanto incluidos costes
de reparaciones de ciertas averías y de reposición de determinado
material porque no están cubiertas por los contratos de mantenimiento.
Por esta razón las cifras del coste de mantenimiento de dos TAC del
hospital Ramón y Cajal que figuran en el anexo 12 son distintas de las
que se recogen en el cuadro 6.4 siguiente.
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De la información contenida en este cuadro se deduce lo siguiente:
* El mantenimiento de un mismo modelo de equipo de TAC por una misma
empresa puede tener costes diferentes en los distintos hospitales. Así,
la empresa General Electric-CGR factura al hospital Ramón y Cajal un
importe, superior en un 17,7% al facturado al complejo hospitalario
Marqués de Valdecilla, por el mantenimiento del equipo modelo CT SYTEC
3000. Ambos equipos fueron adquiridos en el mismo ejercicio. No es este
el caso el de la empresa Siemens, S. A., que factura un 33% más por el
modelo SOMATON DRG al complejo hospitalario Son Dureta que al hospital
Clínico Universitario de Valladolid; siendo así que el equipo del
complejo hospitalario Son Dureta fue adquirido cuatro años antes.
* Los precios de reposición de los tubos de rayos X presentan variaciones
según los modelos y las empresas a las que pertenecen los equipos (en
general, los tubos de General Electric resultaron ser más económicos que
los de Siemens). Sin embargo, no existen variaciones de precio en función
del hospital en donde está instalado el equipo a excepción de un equipo
TAC de la empresa General Electric, instalado en el hospital Ramón y
Cajal, para el que se obtuvo un descuento significativo en el suministro
de este material de reposición.
La información sobre costes de mantenimiento se ha referido hasta ahora
al de cada equipo. Para obtener el coste medio por cada exploración se ha
tenido en cuenta el importe global de los costes de mantenimiento de los
equipos de cada técnica, y el número de exploraciones realizadas por
estos equipos (no quedan incluidos equipos en alquiler o en garantía).
Los resultados se recogen en el cuadro 6.5.
Se observa que, al igual que ocurría con los costes de personal y de
amortización por exploración realizada, el de mantenimiento por
exploración de ASD es el más elevado debido especialmente al bajo
rendimiento de estos equipos.
Asimismo, se observan diferencias interhospitalarias muy importantes en
cada una de las técnicas. El hecho de que los costes del complejo
hospitalario Marqués de Valdecilla sean los más altos está en relación
con bajos índices de utilización de los equipos (v. cuadro 5.3); en
sentido contrario los costes de mantenimiento aplicables a cada
exploración del complejo hospitalario Son Dureta son los más bajos debido
fundamentalmente a los menores costes de mantenimiento de los equipos de
TAC y de GAM.
6.4. COSTES DE LOS CONTRASTES RADIOLOGICOS Y DE LOS RADIOISOTOPOS Y OTRO
MATERIAL DE MEDICINA NUCLEAR POR EXPLORACION
La información sobre el gasto en contrastes radiológicos en los
hospitales de la muestra, obtenido del análisis de la facturación de las
empresas suministradoras en el ejercicio de 1993, permite deducir que ése
fue de 442,5 millones de pesetas, lo que supone un 6,76% del gasto en
farmacia en dichos hospitales. Hay que advertir, sin embargo, que este
importe incluye todos los contrastes utilizados, no sólo en las
exploraciones de TAC, RM y ASD, sino en otras de radiología convencional.
Por otra parte, el gasto total del hospital en radioisótopos y otro
material de medicina nuclear (necesarios para la realización de las
exploraciones de GAM, entre otras) en los hospitales de la muestra
durante el mismo ejercicio fue de 550,5 millones de pesetas, sin que
tampoco aquí se pueda desglosar el coste correspondiente a las
exploraciones de GAM.
Para efectuar el análisis de los costes unitarios de los contrastes
radiológicos y los radioisótopos y otro material de medicina nuclear
aplicados a cada exploración, se han encontrado las siguientes
limitaciones:
* El grado de implantación de la contabilidad analítica en los centros no
permite conocer el coste de los contrastes utilizados en las
exploraciones de cada equipo dentro del servicio de radiodiagnóstico, ya
que, como se
ha indicado, también son aplicados en exploraciones de radiología
convencional, salvo en el caso de la RM. De la RM sí es posible obtener
el consumo de contrastes por equipo ya que se utilizan unos específicos
para esta técnica.
* Tampoco en la revisión de los informes escritos de las exploraciones se
ha podido obtener esta información ya que, o bien no figura o, si se
menciona el contraste utilizado, no se especifica ni la denominación
comercial ni las dosis utilizadas (v. 5.1).
* En lo que respecta a los radioisótopos necesarios para la realización
de exploraciones de GAM, tampoco el grado de implantación de la
contabilidad analítica permite obtener la distribución de este material
entre los diferentes servicios médicos ni entre las distintas técnicas
para las que son utilizados en todos los hospitales de la muestra.
Por estas razones, ha sido imposible realizar el cálculo del coste de los
contrastes y de los radioisótopos y otro material de medicina nuclear por
cada exploración.
6.5. RESULTADOS GLOBALES DEL ANALISIS DE COSTES
De lo expuesto se deduce que no se ha podido cumplir el objetivo de la
fiscalización de determinar el coste unitario de las exploraciones de
cada técnica en ninguno de los hospitales de la muestra, y que por lo
tanto no se pueden hacer comparaciones interhospitalarias más que a
través de los costes parciales de personal, de amortización de los
equipos y de mantenimiento. Y todo ello teniendo en cuenta que la
información sobre la actividad asistencial de los hospitales tiene serios
problemas de fiabilidad.
Se puede por lo tanto afirmar que el INSALUD no conoce los costes de cada
exploración. Una consecuencia de esta falta de conocimiento del coste de
cada exploración es que el INSALUD cuando factura a terceros (accidentes
de tráfico, personas no protegidas por el sistema, Mutuas de Accidentes
de Trabajo y Enfermedades Profesionales, entre otros) no puede tener la
garantía de que los precios establecidos para cada caso son suficientes
para resarcir los costes producidos. Tampoco conoce si son adecuados los
precios pagados a entidades públicas o privadas por la realización de
exploraciones de TAC, RM, ASD y GAM, en los supuestos de derivación de
pacientes.
En relación con esta materia, se ha obtenido información sobre precios
que se contiene en el siguiente cuadro y que permite afirmar que los
precios de cada exploración son variables, y que el INSALUD tiene
establecidos para pacientes no beneficiarios de la Seguridad Social
tarifas superiores a las que él mismo abona a centros ajenos a la
Seguridad Social.
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251/000035 (CD)
771/000034 (S)
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 97 del Reglamento de la
Cámara, se ordena la publicación en el BoletIn Oficial de las Cortes
Generales, Sección Cortes Generales, de la Resolución adoptada por la
Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre el
Informe de fiscalización de Inmuebles de la Seguridad Social [núms.
expte. 251/000035 (CD), 771/000034 (S)], así como el Informe
correspondiente.
Palacio del Congreso de los Diputados, 12 de junio de 1997.--El
Presidente del Congreso de los Diputados, Federico Trillo-Figueroa
Martínez-Conde.
RESOLUCION APROBADA POR LA COMISION MIXTA PARA LAS RELACIONES CON EL
TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACION AL INFORME DE FISCALIZACION DE INMUEBLES
DE LA SEGURIDAD SOCIAL [núms. expte. 251/000035 (CD), 771/000034 (S)]; EN
SU SESION DEL DIA 29 DE MAYO DE 1997
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su
sesión del día 29 de mayo de 1997, a la vista del Informe remitido por
ese Alto Tribunal sobre la fiscalización de Inmuebles de la Seguridad
Social,
ACUERDA
1. Que por el Tribunal de Cuentas, a la vista del informe emitido con
rigor, detalle y seriedad, se amplíe al coste económico que ha supuesto
la descentralización administrativa de las Entidades Gestoras de la
Seguridad Social y Servicios Comunes, iniciada por la Secretaría General
para la Seguridad Social a partir del año 1986.
2. Que por el Tribunal de Cuentas se amplíe el informe sobre las
desviaciones presupuestarias, sobre lo previsto en cada ejercicio en los
Presupuestos Generales del Estado en relación a la adquisición de
inmuebles de la Seguridad Social para dicha descentralización
administrativa.
3. Que por el Tribunal de Cuentas se amplíe en el mismo sentido el
informe en relación a la constitución y remodelación de Direcciones
Provinciales de dichas Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la
Seguridad Social.
4. Que por el Tribunal de Cuentas se amplíe informe sobre honorarios
profesionales percibidos por los Arquitectos y Aparejadores que
intervinieron en los proyectos de obras y directores de los mismos de los
inmuebles adquiridos a partir de 1986 en relación a las provincias
seleccionadas en el informe emitido.
5. Que por el Tribunal de Cuentas se amplíe informe sobre coste económico
por metros cuadrados de los inmuebles adquiridos en relación a las
provincias seleccionadas.
6. Que por el Tribunal de Cuentas se informe sobre el coste económico de
la compra y posterior concurso de obras y forma de contratación sobre los
siguientes inmuebles:
a) Dirección Provincial de la Entidad Gestora INSS de Granada, de
superficie aproximada de 6.000 metros cuadrados, sita en el polígono
industrial, limítrofe con la ciudad de Granada.
b) Sobre inmuebles adquiridos en sucesivas ampliaciones y superficie
para la ubicación de una Administración de la Tesorería General de la
Seguridad Social en la localidad de Motril, y posterior o posteriores
concursos de obras, así como forma de adjudicación.
c) Sobre inmueble adquirido y superficie en la localidad de
Benalmádena, edificio antiguo para ubicar una Administración de la
Tesorería General de la Seguridad Social, y posterior concurso de obras,
así como forma de adjudicación si ésta se ha efectuado.
d) Sobre inmueble adquirido y superficie de la Dirección Provincial
de la Tesorería General de la Seguridad Social de Sevilla, y posterior
concurso de obras, forma de adjudicación y coste final de todo el
inmueble.
7. Finalmente que por el Tribunal de Cuentas se amplíe informe sobre
coste económico de inmuebles
construcción de las Entidades Gestoras de la Seguridad Social y Tesorería
General de la Seguridad Social no incluidos en el informe desde la fecha
de la confección del referido informe hasta el primer trimestre de 1996.
8. Se acepta la recomendación general contenida en el informe de
referencia y, en consecuencia, se insta al Gobierno para que le dé
cumplimiento.
9. Se aceptan las recomendaciones y medidas concretas, especificadas en
dicho informe a continuación de la recomendación general y, en
consecuencia, se insta al Gobierno a que les dé cumplimiento.
10. Establecer los inventarios y registros exactos y actualizados de los
bienes inmuebles pertenecientes a la Seguridad Social de forma ajustada a
la normativa contable vigente en cada momento.
Palacio del Congreso de los Diputados, 29 de mayo de 1997.--El
Presidente, Josep Sánchez i Llibre.--El Secretario Primero, Manuel de la
Plata Rodríguez.
INFORME DE FISCALIZACION DE INMUEBLES DE LA SEGURIDAD SOCIAL
EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, en el ejercicio de su función
fiscalizadora, establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley
Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos
12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de
abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su
sesión de 28 de noviembre de 1996, el Informe de Fiscalización de
«Inmuebles de la Seguridad Social», y ha acordado su elevación a las
Cortes Generales, según lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de
Funcionamiento.
INDICE
Páginas
I INTRODUCCION 112
I.1. Antecedentes y delimitación de las actuaciones 112
I.2. Limitaciones al alcance 112
I.3. Metodología 113
I.4. Marco jurídico 113
I.4.1. Evolución del régimen jurídico patrimonial de la
Seguridad Social 113
I.4.2. Principales disposiciones aplicables 114
I.5. Importancia cuantitativa del activo fiscalizado 115
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACION 115
II.1. Gestión y control de los bienes propios 115
II.1.1. Atribución de competencias en materia
patrimonial 115
II.1.2. Contabilidad 117
II.1.3. Inventarios y otros medios de control
II.1.3.1. Edificios terminados y terrenos y solares de la
Tesorería General de la Seguridad Social 117
II.1.3.2. Edificios terminados y terrenos y solares del
ISM 118
II.1.3.3. Edificios en construcción de la TGSS y de las
entidades gestoras 118
II.1.4. Seguimiento y control de la litigiosidad en
materia de inmuebles 118
II.1.5. Recapitulación 118
II.2. Análisis de los edificios terminados y terrenos y solares
propios de la Seguridad Social 119
II.2.1. Tesorería General de la Seguridad Social 119
II.2.1.1. Edificios terminados 120
II.2.1.1.1. Traspaso de los edificios terminados de los organismos
extinguidos y de otras entidades 120
Páginas
II.2.1.1.2. Revisión general de incidencias en el Inventario General
de Inmuebles 123
II.2.1.1.3. Examen de expedientes de edificios 127
II.2.1.1.4. Análisis de la formación del coste a partir
de 1-1-1980 129
II.2.1.1.5. Amortizaciones 133
II.2.1.1.6. Incrementos del valor de inmuebles contabilizados como
instalaciones 136
II.2.1.2. Terrenos y solares 137
II.2.1.2.1. Traspaso de los terrenos y solares de los organismos
extinguidos y de otras entidades 137
II.2.1.2.2. Revisión general de incidencias en el Inventario General
de Inmuebles 137
II.2.1.2.3. Examen de expedientes de terrenos y solares 138
II.2.2. Instituto Social de la Marina 139
II.2.2.1. Edificios terminados 140
II.2.2.1.1. Examen de expedientes 140
II.2.2.1.2. Análisis de la formación del coste a partir de 1983 140
II.2.2.1.3. Amortizaciones 143
II.2.2.2. Terrenos y solares 144
II.2.2.2.1. Examen de expedientes 144
II.2.3. Recapitulación 145
II.3. Análisis de los edificios en construcción propios de la
Seguridad Social 146
II.3.1. Traspaso de los edificios en construcción de los
organismos extinguidos 146
II.3.2. Información de que se ha dispuesto 147
II.3.3. Revisión general de incidencias en los
inventarios 148
II.3.4. Análisis de la formación del coste 149
II.3.5. Formalización de los contratos de obras y su
ejecución 152
II.3.6. Situación de la ejecución de las obras 153
II.3.7. Recapitulación 155
II.4. Operaciones y situaciones especiales de los inmuebles
propios 156
II.4.1. Tesorería General de la Seguridad Social 156
II.4.1.1. Bienes procedentes de embargos 156
II.4.1.1.1. Inclusión de los bienes procedentes de embargo en el
Inventario General de Inmuebles 156
II.4.1.1.2. Inclusión en el listado de los bienes procedentes de
embargos
de aquellos que como tal figuran en el IGI 158
II.4.1.2. Enagenaciones 158
II.4.1.2.1. Bienes en trámite de venta 158
II.4.1.2.2. Bajas por ventas en el Inventario General de
Inmuebles 159
II.4.1.3. Adscripciones y cesiones de uso 160
II.4.1.3.1. Adscripciones a los servicios de salud y servicios
sociales de las CC. AA 160
Páginas
II.4.1.3.1.1. Regulación en los RR. DD. de traspaso de funciones
y servicios 160
II.4.1.3.1.2. Información facilitada por la TGSS 162
II.4.1.3.1.3. Comprobación de los bienes que figuran en los anexos a
los RR. DD. de traspasos de funciones y servicios a las CC. AA 163
II.4.1.3.1.4. Control que ejerce la TGSS sobre los cambios en
los inmuebles posteriores a los traspasos de funciones
y servicios 166
II.4.1.3.2. Cesiones de uso a terceros 166
II.4.1.4. Arrendamientos 167
II.4.1.4.1. Información de que se ha dispuesto 167
II.4.1.4.2. Resultados del análisis 168
II.4.1.4.3. Resolución de arrendamientos por causa de necesidad 172
II.4.1.5. Edificios sin uso 173
II.4.1.5.1. Información de la Tesorería General de la Seguridad
Social sobre edificios sin uso 173
II.4.1.5.2. Otros bienes sin uso o infrautilizados 173
II.4.1.6. Incorporación de edificios de la Mutualidad
Nacional de Previsión de la Administración Local 174
II.4.2. Instituto Social de la Marina 175
II.4.2.1. Cesiones de uso y adscripciones 175
II.4.2.2. Arrendamientos 176
II.4.2.2.1. Información de que se ha dispuesto 176
II.4.2.2.2. Resultados del análisis 176
II.4.2.3. Edificios sin uso 177
II.4.3. Recapitulación 178
II.5. Inmuebles ajenos a disposición de la Seguridad Social 179
II.5.1. Tesorería General de la Seguridad Social 179
II.5.1.1. Cesiones y otras figuras sin contraprestación179
II.5.1.2. Arrendamientos 179
II.5.1.2.1. Información de que se ha dispuesto 179
II.5.1.2.2. Resultados del análisis 180
II.5.2. Instituto Social de la Marina 181
II.5.2.1. Cesiones y otras figuras sin contraprestación181
II.5.2.2. Arrendamientos 182
II.5.3. Recapitulación 183
III. CONCLUSIONES 183
IV. RECOMENDACIONES 184
V. ANEXOS 186
FISCALIZACION DE LOS INMUEBLES DE LA SEGURIDAD SOCIAL
I. INTRODUCCION
1.1. ANTECEDENTES Y DELIMITACION DE LAS ACTUACIONES
El presente Informe contiene los resultados de la fiscalización especial
de inmuebles de la Seguridad Social realizada por el Tribunal de Cuentas
en ejecución del programa de fiscalizaciones para el año 1993, acordado
el 22-12-1992 por el Pleno. Se inscribe en el artículo 12 de la Ley
Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas y ha sido
realizado por iniciativa del propio Tribunal.
De conformidad con las Directrices Técnicas, aprobadas para esta
fiscalización por el citado Pleno en uso de las atribuciones que le
reconoce el artículo 3, letra g), de la Ley 7/1988, de 5 de abril, que
regula el funcionamiento del Tribunal de Cuentas, las actuaciones han
quedado delimitadas en el sentido siguiente:
--Objetivo: conocer y evaluar la gestión y el control, de los inmuebles
de la Seguridad Social, cualquiera que sea el fin al que estén
destinados.
--Ambito material: los edificios terminadosl, terrenos y solares y
edificios en construcción propiedad de la Seguridad Social, incluidos los
cedidos para uso de las Comunidades Autónomas (CC. AA.) en el marco de
los traspasos de funciones y servicios del Instituto Nacional de
Servicios Sociales. También ha comprendido los edificios que sin integrar
el patrimonio de la Seguridad Social, ésta usa mediante arrendamiento,
cesión o cualquier otro título. Por el contrario, han quedado excluidos
de este trabajo los que siendo de su propiedad aparecen contabilizados en
los balances de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales de la Seguridad Social (MATEPSS), cuyo importe a 31-12-1992
era de 19.624 millones de pesetas, al que hay que descontar 2.508
millones de amortización acumulada, según el balance agregado elaborado
por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
--Ambito institucional: la Tesorería General de la Seguridad Social
(TGSS) y las Entidades Gestoras, Instituto Nacional de la Seguridad
Social (INSS), Instituto Nacional de la Salud (INSALUD), Instituto
Nacional de Servicios Sociales (INSERSO) e Instituto Social de la Marina
(ISM).
1 Se adopta en este Informe el uso del término «edificio», que sustituye
al de «inmueble», para denominar cualquier construcción, sea completa o
parte de ella, por oposición a «terrenos y solares», por ser el utilizado
por la TGSS en sus inventarios y el que consagra la adaptación del Plan
General de Contabilidad del Sistema de la Seguridad Social a sus
Entidades Gestoras y Servicios Comunes vigente desde 1-1-1993.
--Ambito espacial: todo el territorio nacional. La mayor parte de las
comprobaciones se han realizado mediante muestreo, dada la necesidad de
aplicar técnicas de auditoría. Como regla general se han seleccionado las
provincias de Alava, Barcelona, Cádiz, La Coruña, Madrid, Las Palmas y
Zaragoza, con el criterio de compatibilizar su importancia cuantitativa
(en conjunto representan el 32% y 35% de la población total de edificios
terminados y terrenos y solares, en cuanto a número e importe,
respectivamente) con la representación en la muestra de bienes del ISM y
de los adscritos a las CC. AA.
--Ambito temporal: aunque la fiscalización se centra en el ejercicio de
1992, el análisis de los inmuebles ha exigido retrotraerse a la creación,
en 1978, de las actuales Entidades de la Seguridad Social (incluyendo la
incorporación a ellas de los bienes procedentes de los organismos,
extinguidos con ocasión de la reestructuración del Sistema, y cuyo
patrimonio se formó a partir de 1908) y extenderse hasta el momento de
finalizar la fiscalización, cuyos trabajos de campo se desarrollaron
entre junio de 1993 y julio de 1994, si bien para los aspectos contables
la documentación manejada se ha referido, en el mejor de los casos, hasta
31-12-1992. Esta y otras limitaciones quedan expuestas a continuación.
1.2. LIMITACIONES AL ALCANCE
El examen de los inventarios de la TGSS correspondientes a edificios
terminados y a terrenos y solares se ha tenido que referir a 31-12-1991
por no haber dispuesto del Inventario General de Inmuebles (IGI) a
31-12-1992 hasta agosto de 1994, una vez finalizado el trabajo de campo y
estar en fase de redacción este Informe. En todo caso, examinando el IGI
a 31-12-1992 se ha comprobado que mantiene las incidencias más
importantes detectadas en el año precedente, por lo que el análisis cuyos
resultados se exponen en este Informe conserva su valor. Del ISM en
cambio sí se obtuvo este tipo de inventarios a 31-12-1992.
Por lo que se refiere a edificios en construcción de la TGSS, el equipo
fiscalizador no dispuso de un inventario propiamente dicho, por lo que
tuvo que hacer uso de fuentes de información alternativas. La
comprobación de los edificios en construcción adscritos a las Entidades
Gestoras pudo realizarse a 31-12-1992.
La restante información utilizada para esta fiscalización, especialmente
la relativa a operaciones y situaciones especiales de los inmuebles
propios, ha podido ser en general más actualizada, aunque se ha
necesitado acudir a documentación sustitutiva de la principal y esta
información, que incluye listados, relaciones y otros elementos internos,
ha sido, en ocasiones, de escasa fiabilidad.
La TGSS y las entidades del Sistema no han entregado toda la
documentación solicitada por este Tribunal o la ha entregado fuera del
plazo habilitado al efecto, según se indica en cada caso. No obstante la
gran cantidad de documentación requerida y aportada matiza de manera
importante estas limitaciones. En efecto, la fiscalización ha utilizado
gran cantidad de documentos de gran variedad e importancia (facturas,
certificaciones de obras y demás documentos justificativos de centenares
de inversiones, así como documentos contables de gestión del presupuesto
de gastos, escrituras públicas de adquisición, declaraciones de obra
nueva, licencias municipales de edificación, certificados de diversa
naturaleza, notas informativas de los Registros de Propiedad, balances,
inventarios, ...). Estos documentos se han ido generando por diversas
entidades, la mayor parte de ellas extinguidas,
durante un prolongado período de tiempo, que se inicia con la creación
del Instituto Nacional de Previsión (INP) en 1908, y en todo el
territorio nacional.
1.3. METODOLOGIA
La fiscalización se ha hecho aplicando técnicas de auditoría, mediante
petición de documentación a la TGSS y a cada Entidad Gestora, con
permanencia del equipo auditor en la sede central de la TGSS y, en menor
medida, en la sede central del ISM. Se han tomado amplias muestras para
el examen de los edificios aludidos en los ámbitos material,
institucional y espacial de la fiscalización desde la triple perspectiva:
general, individualizada para cada elemento seleccionado y especializada
conforme a determinadas operaciones y situaciones de este inmovilizado.
Se han realizado comprobaciones físicas de bienes situados en las
provincias de Alava y Madrid.
1.4. MARCO JURIDICO
1.4.1. Evolución del régimen jurídico patrimonial de la Seguridad Social
Para la adecuada comprensión del régimen jurídico aplicable al patrimonio
de la Seguridad Social (del que forman parte no sólo los bienes
inmuebles, sino también los bienes muebles, cuotas, derechos, acciones y
recursos de cualquier otro género), conviene tener en cuenta la evolución
legislativa acaecida en esta materia y en la que pueden distinguirse tres
fases o etapas sucesivas perfectamente diferenciadas, según se expone a
continuación.
1.ª Etapa. De la Ley de Seguridad Social de 1966 al Real Decreto-Ley
36/1978
Durante la vigencia de la Ley de Seguridad Social de 1966, cada una de
las entidades de la Seguridad Social gozaba de plena capacidad jurídica y
patrimonial para el cumplimiento de sus fines, de donde resultaba una
situación de atomización patrimonial, a pesar de la referencia legal al
«patrimonio único» de la Seguridad Social.
Por otra parte, no resultaba aplicable la legislación reguladora del
Patrimonio del Estado, rigiéndose la gestión del patrimonio de la
Seguridad Social por el Derecho privado y por normas internas de las
entidades.
Esta situación se mantuvo en los mismos términos tras la entrada en vigor
de la Ley General de la Seguridad Social de 1974 (artículos 38.2, 48, 49
y 50).
2.ª Etapa. Del Real Decreto-Ley 36/1978 a la Ley de Presupuestos
Generales del Estado para 1986
Como consecuencia del Real Decreto-Ley 36/1978, de 16 de noviembre, el
Real Decreto 255/1980, de 1 de febrero, atribuyó a la Tesorería General
de la Seguridad Social la titularidad y administración del patrimonio
único de la Seguridad Social y determinó genéricamente las facultades que
corresponden a las Entidades Gestoras respecto a los elementos
patrimoniales que se les adscriben.
De este modo, frente a la situación precedente de atomización patrimonial
(que desvirtuaba en la práctica el principio de patrimonio único), se
pasó a la unificación material y formal del patrimonio de la Seguridad
Social en una sola Entidad, la Tesorería General de la Seguridad Social,
que asume su titularidad, así como las competencias de adscripción,
administración y custodia.
Sin embargo, de este régimen común quedaron exceptuados el ISM y el
Servicio de Reaseguro de Accidentes de Trabajo, que conservaron así su
plena capacidad patrimonial.
Extinguido el Servicio de Reaseguro de Accidentes de Trabajo por Real
Decreto-Ley 13/1980, de 3 de octubre, la TGSS asumió las funciones de
aquél, así como sus bienes y derechos (artículo 4 de la Orden Ministerial
de 27 de enero de 1 981), subsistiendo exclusivamente la especialidad
patrimonial referente al ISM, confirmada por Real Decreto 1414/1981, de 3
de julio.
La promulgación del Real Decreto 1314/1984, de 20 de junio, por el que se
reguló la estructura y competencias de la Tesorería General de la
Seguridad Social, no modificó la situación expuesta, manteniendo la TGSS
como única titular del patrimonio de la Seguridad Social, con plenas
competencias para su gestión y administración, con la excepción del ISM,
que siguió siendo competente respecto de su patrimonio, en los términos
de la Disposición Adicional 1.ª del Real Decreto 1414/1981, de 3 de julio
(artículo 1.d) del Real Decreto 1314/1984.
Por otra parte, durante esta etapa continuó sin ser directamente
aplicable la legislación reguladora del Patrimonio del Estado a la
gestión patrimonial de la Seguridad Social.
3.ª Etapa. De la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1986 hasta
la actualidad
La Disposición Adicional 22.ª de la Ley 46/1985, de 27 de diciembre, de
Presupuestos Generales del Estado para 1986, introdujo un cambio
sustancial en el régimen jurídico patrimonial de la Seguridad Social, al
regular algunos de sus aspectos y al declarar la aplicación supletoria de
la Ley de Patrimonio del Estado y normativa complementaría a la Seguridad
Social.
El artículo 13 de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos
Generales del Estado para 1988, estableció la nueva regulación del
patrimonio de la Seguridad Social con vigencia indefinida (si bien esta
regulación no difiere sustancialmente de la introducida por la
Disposición Adicional 22.ª de la Ley 46/1985).
El citado precepto fue objeto de ciertas modificaciones en virtud de las
leyes 4/1990, de 29 de junio, y 31/1990, de 27 de diciembre, de
Presupuestos Generales del Estado para 1990 y 1991, respectivamente, y su
contenido se ha incorporado al vigente Texto Refundido de la Ley General
de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto-Legislativo 1/1994, de
20 de junio.
Por su parte, el Real Decreto 1221/1992, de 9 de octubre, sobre el
patrimonio de la Seguridad Social no introdujo, como es lógico, novedades
sustanciales respecto de la regulación que queda expuesta, limitándose a
establecer de forma unificada el régimen legal vigente y a desarrollar
los aspectos procedimentales del régimen patrimonial.
1.4.2. Principales disposiciones aplicables
Las principales normas de rango legal que han afectado a la materia
fiscalizada son las siguientes:
--Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por
Decreto 2065/1974, de 30 de mayo, en particular los artículos 48, 49 y
50, que reguló la titularidad, inscripción y adscripción del patrimonio
único del Sistema de la Seguridad Social afecto a sus fines y
diferenciado del Patrimonio del Estado.
--Real Decreto-Ley 36/1978, de 16 de noviembre, sobre gestión
institucional de la Seguridad Social, la Salud y el Empleo, que
estableció la vigente estructura de Entidades Gestoras y Servicios
Comunes del Sistema de la Seguridad Social, encargados de la gestión y
administración de los diferentes servicios de éste, con arreglo a los
principios de solidaridad financiera y unidad de caja.
--Real Decreto-Ley 13/1980, de 3 de octubre, por el que fue suprimido el
Servicio de Reaseguro de Accidentes de Trabajo, asumiendo sus funciones
la TGSS.
--Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, cuya disposición
adicional séptima señala que los centros y establecimientos sanitarios
que forman parte del patrimonio único de la Seguridad Social continuarán
titulados a nombre de la Tesorería General, sin perjuicio de su
adscripción funcional a las distintas Administraciones Públicas
Sanitarias.
--Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado
para 1988, artículo 13, que estableció reglas sobre adquisiciones
onerosas, arrendamiento, enajenación y cesión de bienes inmuebles de la
Seguridad Social, el privilegio de inembargabilidad de sus bienes y la
aplicación supletoria de la legislación reguladora del Patrimonio del
Estado a la gestión del patrimonio de la Seguridad Social.
--Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, aprobado por Real
Decreto-Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, cuyo artículo 5 se
refiere también al patrimonio único de la Seguridad Social.
--Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado
para 1989, artículo 13, que dispuso que la contratación en el ámbito de
la Seguridad Social debía ajustarse a lo dispuesto en el Texto Articulado
de la Ley de Bases de Contratos del Estado, con determinadas
especialidades que el precepto establece.
--Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para
1990, artículo 86.3, que declaró aplicable al patrimonio de la Seguridad
Social lo dispuesto en el propio artículo respecto de la aceptación de
herencias, legados y donaciones y en relación con la explotación,
enajenación y cesión de bienes del Patrimonio del Estado, con algunas
particularidades en cuanto a competencias.
--Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado
para 1991, artículo 105, que modificó parcialmente lo establecido en el
artículo 86 de la Ley 4/1990 y atribuyó competencias al Ministerio de
Sanidad y Consumo y al Director General del INSALUD para autorizar
contratos de adquisición o arrendamiento de bienes inmuebles necesarios
para el cumplimiento de los fines de esta Entidad Gestora.
--Una vez terminados los trabajos de fiscalización, ha entrado en vigor
el Real Decreto-Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba
el Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, que deroga
buena parte de la legislación anterior y lleva el contenido a su
articulado.
En cuanto a las principales normas reglamentarias que han afectado a la
materia fiscalizada son las que a continuación se indican:
--Real Decreto 2318/1978, de 15 de septiembre, por el que se establece la
Tesorería General de la Seguridad Social.
--Orden Ministerial de 31 de enero de 1979 (Ministerio de Sanidad y
Seguridad Social) sobre organización y funcionamiento de la Tesorería
General de la Seguridad Social, que encomendó a esta última llevar el
inventario de los bienes inmuebles pertenecientes al patrimonio de la
Seguridad Social y realizar los actos de administración sobre los mismos
no reservados a otras Entidades.
--Real Decreto 255/1980, de 1 de febrero, por el que se atribuyó a la
Tesorería General de la Seguridad Social la titularidad y administración
del patrimonio único de la Seguridad Social. Estableció que todos los
bienes, derechos, acciones y demás recursos que tuvieran adscritos o de
que dispusieran los distintos organismos extinguidos por aplicación de la
Disposición Final Primera del Real Decreto-Ley 36/1978, deben ser
asumidos por los mismos títulos por la TGSS, constituyendo el patrimonio
único de la Seguridad Social.
--Real Decreto 1414/1981, de 3 de julio, Disposición Adicional Primera,
que reconoció a favor del ISM la titularidad y la gestión patrimonial de
las Casas del Mar y demás bienes, derechos y acciones de su patrimonio,
así como la dirección, administración, organización, funcionamiento y
control de sus establecimientos sanitarios. Esta reserva a favor de esta
Entidad ha de entenderse vigente no obstante el Real Decreto 1221/1992,
de 9 de octubre, ya que la cláusula derogatoria de éste no incluyó la
disposición que en este párrafo se comenta, aunque sí derogue la
Disposición Transitoria del Real Decreto 255/1980, de 1 de febrero,
primera de las que mantuvieron a favor del ISM la titularidad de sus
bienes, y todo ello sin perjuicio de lo que más adelante se dirá acerca
de esta reserva patrimonial.
--Real Decreto 1314/1984, de 20 de junio, por el que se reguló la
estructura y competencias de la Tesorería General de la Seguridad Social,
cuyo artículo 1.º. d) atribuyó a dicha Tesorería la titularidad, gestión
y administración del patrimonio único del Sistema, manteniendo la reserva
que reconoció a favor del ISM la Disposición Adicional Primera del Real
Decreto 1414/1981, a que se ha hecho referencia en el párrafo anterior.
--Real Decreto 1221 /1992, de 9 de octubre, sobre el patrimonio de la
Seguridad Social. Entre otras normas dictó las referidas al Inventario
General de Bienes y Derechos de la Seguridad Social y, en relación
concreta con inmuebles, las relativas a su adquisición, adscripción,
conservación, disposición, permuta y arrendamiento, regulando las
competencias de la TGSS y de las Entidades Gestoras, así como del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Sanidad y
Consumo y del Consejo de Ministros.
I.5. IMPORTANCIA CUANTITATIVA DEL ACTIVO FISCALIZADO
Sin perjuicio de cuantas salvedades se hacen en el capítulo II
«Resultados de la fiscalización», los siguientes cuadros resumen el coste
y el número de estos activos según resultan de los balances, inventarios
y otros documentos de la TGSS y de las Entidades Gestoras, referidos a
31.12.1992.
Sobre la información contenida en el siguiente cuadro es necesario
puntualizar que los datos de la TGSS correspondientes al número de
«Inmuebles» y al de «Terrenos y solares» se refieren a 31.12.1991 por ser
la fecha de los últimos inventarios disponibles en el momento de la
fiscalización, según se ha dicho en el apartado I.2. No obstante, a
través de los balances de situación se ha podido establecer que la
variación en el coste de 1992 respecto a 1991 ha sido de 45.159 millones
de pesetas en «Inmuebles» y de (109) millones de pesetas en «Terrenos y
solares».
Por otra parte, a falta de inventario de «Inmuebles en construcción» de
la TGSS, la auditoría ha utilizado dos fuentes de información. En primer
lugar las fichas que para el seguimiento de las obras ha venido
utilizando la unidad de Coordinación de Inversiones de la Secretaría
General de la TGSS, que ha permitido localizar 89 inmuebles en
construcción. En segundo lugar la información recogida en los Anexos a
los Reales Decretos de traspasos de funciones y servicios del INSALUD y
del INSERSO a las CC. AA. que ha permitido localizar 143 inmuebles
distintos de los anteriores, lo que supone un total de 232 inmuebles en
construcción, según se recoge en el cuadro anterior.
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACION
II.l. GESTION Y CONTROL DE LOS BIENES PROPIOS
II.1.1. Atribución de competencias en materia patrimonial
Según prevé el Real Decreto 1221/1992, la TGSS es la titular de los
bienes y demás derechos del Sistema de la Seguridad Social, siendo
competente para la formación, actualización y contabilización del
Inventario General de tales bienes y derechos.
Con independencia de las competencias a las que en materia de
contabilidad se hace referencia en el párrafo anterior, se ha producido,
como más adelante se señala, una modificación en los criterios de
registro contable con efectos de 1.1.1993, en virtud de lo dispuesto en
la Res, de 29.12.1992, de la Secretaría General para la Seguridad Social,
por la que se aprueba la adaptación del Plan General de Contabilidad del
Sistema de la Seguridad Social a las Entidades Gestoras y Servicios
Comunes, adaptación que constituye un avance esencial en el desarrollo
del Sistema Integrado de Contabilidad de la Seguridad Social (SICOSS).
No obstante, hay que tener en cuenta la especialidad derivada del
reconocimiento de un patrimonio propio del ISM, diferenciado del
patrimonio único de la Seguridad Social, en virtud de diversas
disposiciones reglamentarias: Disposición Transitoria del Real Decreto
255/1980, de 1 de febrero (derogada por el Real Decreto 1221/1992, de 9
de octubre); Disposición Adicional Primera del Real Decreto 1414/1981, de
3 de julio; y artículo 1.d) del Real Decreto 1314/1984, de 20 de junio.
Esta especialidad, reforzada por el reconocimiento de recursos propios
del ISM (artículo 5 del Real Decreto 1414/1981), supone una ruptura
frontal de los principios de solidaridad financiera y de caja única, con
unificación de todos los recursos del Sistema de la Seguridad Social en
la TGSS (Disposición Adicional Segunda del Real Decreto-Ley 36/1978), así
como del principio de patrimonio único, titulado a nombre de la TGSS
(artículo 5 de la Ley General Presupuestaria, artículo 13 de la Ley
37/1988, de 28 de diciembre, y artículo 3 del Real Decreto 1221/1992, de
9 de octubre).
La TGSS adscribe los bienes objeto de esta fiscalización a las Entidades
Gestoras y a los servicios de salud y asistenciales de las CC. AA. con
traspasos de funciones y servicios del INSALUD y del INSERSO cuando tales
Entidades y servicios han de utilizarlos. Las adscripciones suponen las
obligaciones de gestión, administración y, en sus respectivos casos,
amortización o construcción con cargo a los organismos de adscripción,
quienes han de comunicar a la TGSS cualquier variación que afecte a los
edificios, incluidas las referidas a su coste.
Por el contrario, quedan bajo el pleno control, gestión y administración
de la TGSS los bienes que ella misma utiliza y los que explota en
arrendamiento.
II.1.2. Contabilidad
De acuerdo con las instrucciones emitidas por la Intervención General de
la Seguridad Social, aplicables hasta 31.12.1992, la TGSS y las Entidades
Gestoras han registrado los activos objeto de la presente fiscalización
de la siguiente forma: -- Edificios terminados.
La TGSS los recoge en la cuenta «Inmuebles» y lucen en su contabilidad
cualquiera que sea su adscripción o destino, con las dos excepciones
siguientes:
a) Los que forman parte del patrimonio del ISM a que se refiere la
Disposición Adicional Primera del Real Decreto 1414/1981, que son
registrados y mantenidos en la contabilidad de dicha Entidad Gestora.
b) Los incrementos del ejercicio por nuevas adquisiciones,
reclasificación de edificios en construcción como terminados o por obras
de ampliación o mejora de inversiones preexistentes, gestionados y
soportados con cargo a los presupuestos de las Entidades Gestoras que
tienen adscritos estos bienes. Tales incrementos se cargan a la cuenta
«Inmuebles» de la Entidad afectada en el momento en que se producen y así
permanecen hasta que en 31 de diciembre las operaciones del año se
traspasan a la TGSS. Por otra parte, las dotaciones para amortizaciones
del ejercicio se registran con abono a «Amortización acumulada de
inmuebles» por la Entidad Gestora a la que está adscrito el edificio y
por la TGSS en los restantes casos, incluidas las adscripciones a las CC.
AA. Tratándose de Entidades Gestoras, a 31 de diciembre esta dotación se
traspasa a la TGSS que lo integra en el fondo de amortización que ésta
controla y en su contabilidad. Hay que hacer excepción de las
amortizaciones de los inmuebles del patrimonio del ISM, que quedan en
esta Entidad Gestora.
--Terrenos y solares.
Se recogen en las cuentas «Terrenos y solares» de la TGSS o de las
Entidades Gestoras con igual criterio que el expuesto para edificios
terminados.
--Edificios en construcción.
Tanto la TGSS como la Entidad Gestora que hace y aplica el gasto a su
presupuesto los contabilizan en «Edificios en construcción», continuando
así hasta que, una vez terminadas las obras, hayan de ser reclasificados
con aplicación a «Inmuebles».
Estos criterios de registro contable han sido modificados en parte con
efectos de 1.1.1993 por las siguientes normas:
--El Real Decreto 1221/1992, sobre patrimonio de la Seguridad Social,
dispone que, sin perjuicio de que sea la TGSS quien tenga a su cargo la
formación, actualización y contabilización del Inventario General de los
Bienes y Derechos de la Seguridad Social, las Entidades Gestoras, las
Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales (MATEPSS),
así como las Entidades y Organismos que tengan adscritos por la TGSS
bienes inmuebles los registrarán contablemente, con señalamiento expreso
del derecho de titularidad patrimonial por parte de este Servicio Común.
--En correspondencia con esta norma, la adaptación del Plan General de
Contabilidad del Sistema de la Seguridad Social a las Entidades Gestoras
y Servicios Comunes de la misma, aplicable desde 1.1.1993, establece que
los elementos patrimoniales de la Seguridad Social, con independencia de
su titularidad jurídica, han de figurar en los balances de los Centros de
Gestión del Sistema a que estén adscritos.
--La Res. de 25.3.1993 de la Intervención General de la Seguridad Social,
por la que se incluyen en el sistema integrado de contabilidad las
operaciones correspondientes al presupuesto de recursos y aplicaciones,
ingresos extrapresupuestarios y contabilidad patrimonial, establece que
para dar aplicación a lo dispuesto en el
Plan de Contabilidad, y sin perjuicio de las operaciones contables que
resulte preciso realizar para el traspaso de saldos resultantes al cierre
del ejercicio 1992, desde 1.1.1993 los bienes del inmovilizado material
que se adquieran deberán figurar contabilizados en los Centros a que se
adscriban.
Sin embargo, en la fecha de finalización de las correspondientes pruebas
de fiscalización (mediados de 1994) la única aplicación que se había dado
a esta nueva normativa era el mantenimiento de las operaciones del
ejercicio de 1993 en la contabilidad de las Entidades Gestoras que las
realizaron, en vez de traspasarlas a la TGSS como hasta 31.12.1992 se
venía haciendo (*). Los saldos a 31.12.1992 seguían figurando en la
contabilidad de dicha TGSS aunque correspondiesen a inmuebles adscritos a
las Entidades Gestoras.
II.1.3. Inventarios y otros medios de control
En correlación con el criterio contable aplicado hasta 31 .12.1992, la
TGSS ha sido la responsable de mantener actualizados los inventarios y
otros medios de control de edificios terminados y terrenos y solares,
salvo que esta responsabilidad correspondiera al ISM por ser parte de su
patrimonio. Los inventarios y otros medios de control de edificios en
construcción están a cargo de las respectivas Entidades Gestoras o de la
TGSS, según la contabilidad en la que hayan de figurar.
II.1.3.1. Edificios terminados y terrenos y solares de la tesorería
general de la Seguridad Social
El control de edificios terminados de la TGSS es el que implica mayor
dificultad por su número, dispersión geográfica e institucional y
dependencia de la información de los organismos que los tengan adscritos
(Entidades Gestoras y CC. AA.). Para estos edificios y para los terrenos
y solares, la TGSS ha emitido unas normas sobre información periódica,
administración de inmuebles y confección de un inventario valorado
denominado «Inventario General de Inmuebles» (IGI).
En cumplimiento de lo previsto en la Orden de 31 de enero de 1979 del
Ministerio de Sanidad y Seguridad Social, la Circular 6-049, de
6.11.1980, de la TGSS, habilitó el procedimiento para obtener el IGI y,
entre otros, los siguientes medios de control:
--Un Registro General de Inmuebles en cada Dirección Provincial de la
TGSS.
--Inventarios provinciales de bienes por cada Entidad Gestora o Servicio
Común de la Seguridad Social que los ocupen. Con su agregación debería
obtenerse el inventario general.
--Contabilidad analítica de productos y gastos de inmuebles propios
alquilados a terceros.
--Un procedimiento a través de fichas para el seguimiento de las
vicisitudes del patrimonio inmobiliario de forma que, al término de cada
ejercicio, la TGSS pueda confeccionar el Balance-Inventario.
Para conocer el cumplimiento de estas normas el Tribunal seleccionó 182
edificios y 29 terrenos y solares correspondientes a las provincias de la
muestra: Alava, Barcelona, Cádiz, La Coruña, Madrid, Las Palmas y
Zaragoza. Con los siguientes resultados:
--Gran parte de la documentación solicitada a la TGSS no fue
proporcionada a este Tribunal, oscilando los porcentajes entre el 9% y el
93%, según el tipo de información, y en la que sí se obtuvo, se
observaron frecuentes omisiones de datos (entre el 3% y el 65%) y faltas
de concordancia entre los figurados en distintos documentos.
--No le fueron facilitados al Tribunal los inventarios de bienes ocupados
por cada Entidad Gestora y por la propia TGSS correspondientes a la
provincia de Madrid.
--La TGSS reconoció que no confecciona el documento previsto para tener
conocimiento de los productos y gastos de los inmuebles propios
alquilados a terceros en la provincia de Madrid, necesario para la
contabilidad analítica.
La Subdirección General de Gestión de Patrimonio, Inversiones y Obras de
la TGSS informó a los responsables de la fiscalización que el inventario
se actualiza mediante la información que dicha Subdirección General
recibe anualmente de los siguientes orígenes:
1) La Intervención Central de la TGSS que debe facilitar los importes
globales, que a su vez obtiene de las Entidades Gestoras y de la propia
Tesorería, correspondientes a inversiones y a amortizaciones.
2) Las Entidades Gestoras y la TGSS que facilitan el desglose
pormenorizado de dichas inversiones.
Incorporada la información recibida, este inventario ha de someterse a la
consideración de la Intervención Central de la TGSS por si procediese
alguna corrección, por lo que, dado el origen de sus datos económicos y
la tramitación expuesta, debe cuadrar con los saldos de las cuentas
implicadas (200 «Inmuebles», 201 «Terrenos y solares» y 250 «Amortización
acumulada de inmuebles») o al menos estar conciliado con tales saldos.
El IGI presenta separadamente los edificios terminados y los terrenos y
solares, clasificados por provincias, y de cada uno de los bienes recoge
información relativa a: Organismo del que procede el bien; descripción y
dirección; número técnico que le es asignado; Entidad a que está
adscrito; destino (administrativo, sanitario, arrendamiento, etcétera);
coste acumulado hasta 31-12-1979, en su caso; total de las inversiones
realizadas cada año desde 1980 y sus importes acumulados; dotación de
cada año para amortizaciones desde 1980 y sus acumulados; alguna otra
información particular de cada caso, tal como si su propiedad procede de
embargo.
Como se deduce de lo que se acaba de exponer, el inventario parte del
coste a 31-12-1979, proveniente de la incorporación de esta clase de
bienes de los organismos de la Seguridad Social extinguidos al
reestructurarse ésta y crearse el actual sistema de gestión. Las
variaciones se incorporan inmediatamente antes de cerrar cada ejercicio,
mediante los datos de la contabilidad.
La Subdirección General de Gestión de Patrimonio, Inversiones y Obras
manifestó a la auditoría que está previsto que la TGSS envíe cada dos
años a cada Dirección Provincial de la TGSS un borrador de la parte del
inventario que se refiere a su provincia para que una vez comprobados sus
datos se devuelva con las correcciones oportunas. En las pruebas de
cumplimiento hechas por el Tribunal sobre todas las Direcciones
Provinciales no se ha logrado constancia de que la de Madrid sea sometida
a esta comprobación. Por lo que se refiere a las demás provincias, se ha
demostrado que los últimos borradores enviados se refieren en 36 casos al
IGI de 1989 y en 15 casos al de 1991. Tomando como muestra las
Direcciones Provinciales de Alava, Avila, Barcelona, Cádiz, La Coruña,
Málaga, Las Palmas, Teruel y Zaragoza el Tribunal ha comprobado que todas
expusieron sus observaciones que sin embargo no fueron incorporadas al
IGI correspondiente a 31-12-1991.
La Subdirección General de Gestión de Patrimonio, Inversiones y Obras
también proporcionó a la auditoría un documento, con sus normas de
confección, denominado «Inventario físico de inmuebles de la Seguridad
Social» que al estar cerrado a 31-12-1988 no ha podido ser utilizado
excepto para alguna referencia puntual.
II.1.3.2. Edificios terminados y terrenos y solares del ISM
El inventario de edificios terminados del ISM se compone de dos
documentos, uno con la identificación y datos económicos de cada inmueble
y otro con las demás particularidades principales. La información que en
conjunto proporcionan es suficiente, habida cuenta de que se completa con
la obrante en el expediente de cada inmueble.
Con independencia del inventario anterior está el de terrenos y solares,
también con información suficiente para los fines que debe cumplir.
En ambos casos la actualización es anual, correspondiendo los últimos
aportados a 1992.
2. En definitiva, el documento aportado no es una relación detallada e
individualizada del conjunto de elementos agrupados en función de su
relación con la rúbrica. La información que recoge no concreta todos los
datos y características físicas, técnicas, económicas y jurídicas de los
elementos que incluye.
II.1.3.3. Edificios en construcción de la TGSS y de las entidades
gestoras
La TGSS no tiene un inventario propiamente dicho de Inmuebles en
construcción. Sólo dispone de unas relaciones cronológicas de gastos de
su cuenta 210 «Inmuebles en construcción», en las que con frecuencia no
quedan indicados los edificios afectados2. Respecto a los inmuebles
adscritos a las CC. AA. con traspasos de funciones y servicios del
INSALUD y del INSERSO, tiene unas relaciones de bienes, si bien referidas
a la situación cuando se hicieron tales adscripciones al desconocer las
variaciones posteriores. La unidad de Coordinación de Inversiones de la
Secretaría General de la TGSS, para el seguimiento de sus obras en curso,
elabora unas fichas, en las que sólo justifican parte de los gastos
incluidos en la cuenta y no se confrontan con ésta.
Las Entidades Gestoras sí disponen de inventarios de sus edificios en
construcción cuadrados con sus respectivas contabilidades, sin perjuicio
de las observaciones que a lo largo de este Informe se formulan.
II.1.4. Seguimiento y control de la litigiosidad en materia de inmuebles
En relación con los procedimientos de seguimiento y control de la
litigiosidad, ha de tenerse en cuenta lo dispuesto en la Resolución de la
Secretaría General para la Seguridad Social de 26 de junio de 1989, por
la que se dictan instrucciones sobre actuación de las Asesorías Jurídicas
de la Seguridad Social, cuya instrucción tercera contempla un sistema de
remisión de los datos, que constituye un procedimiento rudimentario de
seguimiento y control de la litigiosidad.
Esta instrucción contempla dos tipos de obligación de las Asesorías
Jurídicas de las Direcciones Provinciales de las Entidades Gestoras y
Servicio Común de la Seguridad Social.
De una parte, las Asesorías deben cumplimentar semestralmente la
información estadística aprobada por la Dirección General de Régimen
Jurídico de la Seguridad Social, (actualmente Dirección General de
Ordenación Jurídica y Entidades Colaboradoras de la Seguridad Social) y
la remitirán a las respectivas Secretarías Generales de las Entidades y a
las Asesorías Jurídicas Centrales, que a su vez remitirán esta
información a la Subdirección General de Asistencia Técnico-Jurídica
(dependiente de la citada Dirección General), que entre otras materias es
competente para el «análisis de los contenciosos de la Seguridad Social y
la coordinación de su defensa en juicio».
Además las Asesorías Jurídicas Provinciales vienen obligadas a remitir a
las Asesorías Jurídicas Centrales las resoluciones judiciales dictadas
por los diferentes Tribunales. A su vez, éstas quedan obligadas a enviar
dichas resoluciones judiciales a la Subdirección General de Asistencia
Técnico-Jurídica de la Seguridad Social, con la valoración que consideren
oportuna.
Por lo que se refiere a la observancia de estas instrucciones por parte
de la TGSS y del ISM hay que señalar que, a tenor de la información
facilitada por ambas Entidades, la remisión a las Asesorías Jurídicas
Centrales por parte de las respectivas Asesorías Jurídicas Provinciales,
tanto de las resoluciones judiciales, como de las estadísticas
semestrales, es cumplida. Por el contrario, no se ha acreditado que esa
información sea enviada posteriormente a la Subdirección General de
Asistencia Técnico-Jurídica de la Seguridad Social, ni tampoco que sea
objeto de tratamiento específico a los efectos de un verdadero control y
seguimiento de la litigiosidad de la Seguridad Social.
II.1.5. Recapitulación
* El control interno ejercido por la TGSS sobre la gestión de inmuebles
es deficiente, tanto en lo que se refiere a edificios terminados como a
terrenos y solares y a edificios en construcción.
En cuanto a edificios terminados y terrenos y solares, el procedimiento
establecido por la Circular 6-049 (claramente mejorable mediante la
incorporación de la experiencia posterior y su informatización), es en
parte incumplido. La TGSS no somete suficiente ni oportunamente los datos
del IGI a la comprobación de sus Direcciones Provinciales o no subsana
adecuadamente las deficiencias observadas por éstas.
Por lo que atañe a edificios en construcción, el control de la TGSS es
también deficiente por cuanto los construidos por ella carecen de lo que
con propiedad pudiera denominarse inventario. De los edificios que se
pusieron a disposición de las CC. AA. existen, con algunas excepciones,
relaciones de bienes, con la situación al momento de los traspasos, sin
que la TGSS realice un seguimiento de las variaciones posteriores.
* El control interno ejercido por el ISM sobre la gestión de edificios
terminados, terrenos y solares y edificios en construcción, puede
considerarse suficiente y satisfactorio, sin que ni su número ni las
operaciones a realizar requieran disponer de otros procedimientos.
* El control interno ejercido por las Entidades Gestoras INSALUD, INSERSO
e INSS sobre la gestión de edificios en construcción ha permitido su
análisis por el Tribunal, a diferencia a lo anteriormente indicado
respecto a la TGSS.
* En el momento presente y de conformidad con la información obtenida, no
puede hablarse de la existencia de procedimientos de seguimiento y
control de la litigiosidad en materia de inmuebles de la Seguridad Social
que sean suficientemente eficaces.
II.2. ANALISIS DE LOS EDIFICIOS TERMINADOS Y TERRENOS Y SOLARES PROPIOS
DE LA SEGURIDAD SOCIAL
II.2.1. Tesorería General de la Seguridad Social
El principal elemento de control de los edificios terminados y de los
terrenos y solares, en el momento a que se refiere la fiscalización es,
tal y como ya se ha dicho, el Inventario General de Inmuebles (IGI) que
lleva la TGSS, en el que, conforme a los criterios de registro vigentes
hasta 31-12-1992, habían de estar incluidos tanto los que la TGSS tenía
bajo su control directo como los que estaban adscritos a las CC. AA., en
aplicación de lo dispuesto en los Reales Decretos de traspasos de
funciones y servicios del INSALUD y del INSERSO, o estaban adscritos a
las Entidades Gestoras de la Seguridad Social, con la excepción del ISM.
El último IGI de que ha podido disponer el Tribunal para realizar esta
fiscalización está referido a 31-12-1991, que la TGSS ha presentado
conciliado con contabilidad mediante correcciones a registrar en ésta,
según se resume a continuación:
Todas las correcciones excepto una afectan recíprocamente a «Inmuebles» y
a «Terrenos y solares».
El valor del IGI a 31-12-1991 se resume, para los 2.237 edificios y 385
terrenos y solares que incluye, de la siguiente forma:
A partir del IGI la IGSS elabora dos estados, uno referido a la cuenta
200 «Inmuebles» y otro a la 201 «Terrenos y solares», en los que figuran
los importes de estos bienes con indicación de las Entidades Gestoras o
Servicio Común a que están adscritos y las provincias en las que están
situados, así como las Entidades a las que corresponden las partidas
pendientes de ajustar. Se acompañan como anexos 1 y 2 a este Informe.
El Tribunal ha examinado diversas cuestiones que se exponen a
continuación con separación entre edificios terminados y terrenos y
solares.
II.2.1.1. Edificios terminados
II.2.1.1.1. Traspaso de los edificios terminados de los organismos
extinguidos y de otras entidades
El artículo 2 del Real Decreto 255/1980 dispuso que los bienes, derechos
y demás recursos que tuvieran adscritos o de que dispusieran los
organismos extinguidos según lo establecido en el Real Decreto-Ley
36/1978, con las excepciones del Servicio de Reaseguro de Accidentes de
Trabajo y del ISM, fuesen asumidos por la TGSS.
La norma anterior se desarrolló mediante la Res. de 4 de mayo de 1981 de
la Secretaría de Estado para la Seguridad Social, por la que se
estableció el procedimiento contable a seguir para la integración del
patrimonio de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes en la TGSS y que
dispuso que con base al balance de situación cumplimentado a 31-12-1979
por cada organismo extinguido se traspasase su activo y su pasivo al
INSS, al INSALUD o al INSERSO, según criterio de adscripción a estas
Entidades que la Resolución concretó, y que el Instituto de Estudios de
Sanidad y Seguridad Social hiciese el traspaso directamente a la TGSS.
Estas operaciones habían de ser registradas contablemente, con fecha
1-1-1980, por las Entidades Gestoras y la TGSS absorbentes, y las
primeras, previa la obtención de un balance, tenían que hacer seguir el
contenido de determinadas cuentas a la TGSS, para que ésta las recogiese
en su contabilidad también al 1-1-1980. Entre las cuentas que
incorporadas a las Entidades Gestoras habían de verter sus saldos a la
TGSS estaban las de «Inmuebles», «Terrenos y Solares» y «Amortización
acumulada de inmuebles» pero no la de «Inmuebles en construcción», por lo
que esta última había de quedar en dichas Entidades Gestoras.
Para la verificación de los traspasos la Resolución creó una Comisión
Mixta compuesta por representantes de los organismos extinguidos, de las
Entidades Gestoras y de la TGSS, y para constancia de la documentación
recibida y demás circunstancias dispuso que se levantaran las
correspondientes actas.
Posteriormente, la Orden de 15 de enero de 1980, del Ministerio de
Sanidad y Seguridad Social, dispuso la finalidad que habría de darse a
los bienes del patrimonio de la Asociación Nacional de Inválidos Civiles
(ANIC), en ejecución del Real Decreto 1724/1978. La Orden fue modificada
por la de 11 de febrero de 1982, del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, que relacionó mediante sus anexos I y II los bienes inmuebles
que, integrándose con el patrimonio de la Seguridad Social (por lo tanto
con la titularidad a nombre de la TGSS), debían adscribirse al INSERSO y
los que quedaban a expensas del destino que les diese la TGSS.
Por último, el Real Decreto-Ley 13/1980, de 3 de octubre, suprimió el
Servicio de Reaseguro de Accidentes de Trabajo, con asunción de la
función reaseguradora por la TGSS, por lo que la Orden de 27 de enero de
1981, del Ministerio de Sanidad y Seguridad Social dispuso que los bienes
y derechos del extinguido Servicio fuesen asumidos, titulados e inscritos
a nombre de la TGSS.
Incorporación efectiva de los edificios terminados a las nuevas Entidades
Para el examen del cumplimiento de tales disposiciones, ya que sus
consecuencias transcienden al contenido de la fiscalización, el Tribunal
ha comprobado los aspectos formales del proceso de integración de los
edificios terminados, de los terrenos y solares y de los edificios en
construcción y la incorporación efectiva de estos bienes a las nuevas
Entidades, obteniéndose para los edificios terminados (los demás se verán
más adelante) los siguientes resultados:
1.º Deficiencias en los aspectos formales que hubiesen de garantizar la
corrección de los traspasos de los bienes de los organismos extinguidos
por la Disposición Final Primera del Real Decreto-Ley 36/1978 para su
incorporación a la TGSS.
a) Organismos afectados por la Res. de 4 de mayo de 1981.
--Traspasos a través del INSS:
* En 20 de los 24 inventarios de organismos extinguidos, aportados al
Tribunal por la TGSS y por el INSS para acreditar los bienes existentes
en la fecha de la extinción
no se garantiza que fuesen elaborados por aquellos organismos ni es
posible conocer quiénes se responsabilizaron de estos inventarios.
* El balance consolidado al que se refiere el apartado tercero d) de la
Resolución de 4 de mayo de 1981 está sin firmas ni sello.
--Traspasos a través del INSALUD:
* Los inventarios aportados al Tribunal para acreditar los bienes
existentes en la fecha de extinción de los organismos no garantizan que
fuesen elaborados por éstos ni permiten conocer quiénes se
responsabilizaron de ellos.
* Igualmente falta el acta de la documentación recibida por el INSALUD
prevista en el apartado Décimo de la Resolución de 4 de mayo de 1981.
* El balance consolidado no está firmado ni sellado.
--Traspasos a través del INSERSO:
* Falta el acta de la documentación recibida por el INSERSO.
* Falta el balance consolidado.
b) Bienes procedentes de la ANIC (Ordenes Ministeriales de 15 de
enero de 1980 y 11 de febrero de 1982).
--El Tribunal no ha dispuesto del balance de cierre de la ANIC a partir
del cual establecer la correspondencia del conjunto de inmuebles en él
incluidos con las relaciones de estos bienes obtenidas como procedentes
de esta entidad y los incorporados al IGI.
c) Bienes del extinguido Servicio de Reaseguro de Accidentes de
Trabajo (Real Decreto-Ley 13/1980 y Orden Ministerial de 27 de enero de
1981).
--El balance de cierre del Servicio de Reaseguro a 31-12-1979 está sin
firmas ni sello.
--La relación valorada de edificios terminados que debe respaldar la
cuenta del balance carece de membrete, firmas y sello.
2.º Incorporación efectiva de los edificios terminados a la TGSS.
Conforme a la documentación consultada los importantes asumidos por la
TGSS son:
Verificación de los valores de la incorporación
Dentro de las limitaciones que impone lo dicho en 1.º inmediato
precedente, se ha examinado, a través de una muestra, si los edificios
terminados que figuran en las relaciones correspondientes a los
organismos extinguidos fueron incluidos por sus importes de origen en el
IGI de la TGSS y si, salvo baja justificada, seguían en el de 31-12-1991,
con el siguiente resultado:
a) De una población de 349 edificios de las provincias de Barcelona
y Madrid de los organismos afectados por la Res. de 4 de mayo de 1981, se
tomó una muestra de 72. El resultado de las comprobaciones fue
satisfactorio salvo que los procedentes del Servicio Social de
Recuperación y Rehabilitación de Minusválidos (SEREM) (9 de Barcelona y 5
de Madrid) se han registrado con un solo apunte en cada provincia, sin
detalle de los inmuebles que en cada caso lo integran.
b) De los mismos organismos a que se refiere la observación
anterior, pero referido a edificios sitos en las provincias de Alava,
Cádiz, La Coruña, Las Palmas y Zaragoza, con una población total de 159
edificios, se comprobaron todos. En Las Palmas, dos edificios procedentes
del INP, que sí figuraron en el IGI a 31-12-1980 y en el llamado
«Inventario físico» de 1988, no están en el IGI a 31-12-1991. La TGSS ha
manifestado que los dio
de baja por no tener coste de adquisición ya desde el origen,
razonamiento que no puede admitirse por cuanto que el IGI es el medio de
control de estos bienes habilitado por la TGSS.
c) La Orden de 11 de febrero de 1982, ya citada, sobre aplicación
que ha de darse a los bienes de la ANIC, incorpora dos anexos:
--Anexo I «Relación de bienes del patrimonio de la ANIC que pasan a
formar parte del patrimonio de la Seguridad Social, quedando adscritos al
INSERSO para los fines que le son propios».
--Anexo II «Relación de bienes del patrimonio de la ANIC que se integran
en el Patrimonio de la Seguridad Social a través de la TGSS, quien podrá
ceder el uso de determinados bienes a Centros de Trabajo Protegido,
Cooperativas de Minusválidos o Trabajadores Autónomos que en el futuro
demande la necesidad de los mismos».
Respecto de los inmuebles incluidos en el anexo I, todos fueron
incorporados al IGI a 31-12-1980 de la TGSS por su coste de adquisición,
según documentación de la ANIC aportada por el INSERSO, excepto los 3
siguientes:
No se ha justificado la existencia de disposición ni norma alguna que
estableciera la valoración a 1979. En cuanto a la activación por la TGSS
por importes superiores al coste, este Servicio Común afirma, que
responde a las inversiones realizadas con anterioridad a la integración
según el balance de liquidación de la ANIC.
El anexo II comprende 17 edificios y 14 terrenos. Los primeros tienen un
coste de adquisición de 14.634.740 pesetas y una valoración a 1979
(también sin antecedente alguno) de 52.998.178 pesetas. Ninguno de estos
bienes fue incluido en el IGI de la TGSS a 31-12-1980 (contrariamente a
lo dicho respecto de los comprendidos en el anexo I) y en el IGI a
31-12-1991 sólo aparecen los siguientes edificios:
II.2.1.1.2. Revisión general de las incidencias en el Inventario General
de Inmuebles
La fiscalización ha prestado atención a algunas cuestiones que en una
revisión general y meramente formal del IGI llamaban la atención, tales
como algunas de las agrupaciones ya mencionadas en II.2.1 «Gastos previos
a la adquisición de inmuebles de concursos declarados desiertos»;
«Inmuebles con valor negativo anotados en la cuenta de Inmuebles,
pendientes de regularizar»; referencias a «Cancelaciones»; coste del
edificio o cargos anuales pequeños; apuntes negativos; carencia total o
parcial de amortizaciones; carencias o contradicciones en la descripción
de los edificios o de su destino.
A continuación se resumen los principales resultados:
a) Bajo el título «Gastos previos a la adquisición de inmuebles de
concursos declarados desiertos» figuran, en la sección de inmuebles
terminados del IGI, diferenciados de los inmuebles propiamente dichos,
los casos que se resumen a continuación:
De ellos, el equipo de auditoría pidió a la TGSS que aportase los
antecedentes y aclaraciones pertinentes, con el siguiente resultado:
--Se ha comprobado que los gastos comprendidos en el primer concepto (los
anuncios no están relacionados con ninguno de los edificios recogidos en
el inventario) y en el cuarto concepto son de naturaleza corriente, por
lo que están indebidamente incluidos en el IGI, no aceptándose la
alegación que formula la TGSS.
--Del segundo concepto, la TGSS ha acreditado que no se trata de un
inmueble propiedad de la Seguridad Social, sino que se trata de una
operación de retención de crédito para la adquisición de un local en
Córdoba que finalmente no se llevó a cabo, por lo que en febrero de 1994
se procedió a su anulación.
--La documentación recibida del tercer concepto no ha permitido aclarar
esta partida.
b) Bajo el título «Inmuebles con valor negativo anotados en la
cuenta de Inmuebles, pendientes de regularización», hay 4 casos que
afectan a otros tantos edificios, por el importe total ya dicho de
1.553.139 pesetas. La documentación e información aportada para atender
el requerimiento de información efectuado por el Tribunal no ha sido
suficiente para conocer la naturaleza de las operaciones y poder opinar.
c) Hay partidas registradas en cinco provincias con el nombre
«Cancelaciones», relacionadas junto con los edificios propiamente dichos.
La TGSS define estas «Cancelaciones» como inversiones en inmuebles de las
que desconoce en qué edificios se materializan, en tanto las Direcciones
Provinciales informan de su aplicación correcta en algún ejercicio
posterior. Desde su aplicación provisional están sujetas a los criterios
generales de amortización de inmuebles.
Su resumen a 31-12-1991 es el siguiente:
Han de subrayarse las irregularidades producidas por mantener sin
aclaración durante bastante tiempo la mayoría de las partidas de esta
agrupación y de amortizarlas mientras tanto como inmuebles, máxime
cuando, en el análisis de los antecedentes disponibles hecho por el
Tribunal sobre las partidas anteriores, de 156,3 millones de pesetas
aparecen deficiencias por un importe de 51,7 millones. Se ha demostrado
que en unos casos no es ésta su naturaleza y que en otros existen
dificultades, e incluso imposibilidad, para conocer el concepto de los
gastos, según refleja el siguiente resultado:
Igualmente, la fiscalización ha verificado que en el importe de
«Cancelaciones» del IGI a 31-12-1990 la TGSS aplicó incorrectamente en
1991 las dos siguientes partidas:
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d) De una población de 185 cargos anuales negativos recogidos en el
IGI y aplicados a inmuebles por un total de 948.275.153 pesetas se
seleccionaron 12 cargos que ascienden a 534.580.381 pesetas. De 6, por
importe de 220.822.929 pesetas, la TGSS manifestó desconocer los
conceptos a que corresponden por haber sido las Entidades Gestoras
quienes realizaron los gastos.
e) En lo que se refiere a las amortizaciones registradas en el IGI,
sobre 47 edificios que parecían reflejar alguna anormalidad se han
confirmado las siguientes irregularidades:
f) Entre los edificios del IGI que no tenían consignada la fecha de
escritura, el Tribunal seleccionó aleatoriamente 10, resultando que los
tres siguientes carecían de escritura pública:
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Posteriormente al cierre de esta área de fiscalización, la TGSS informó
que con fecha 24-1-1994 formalizó la escritura de cesión del último de
los edificios señalados.
En los otros dos casos, no se consignó la fecha de escritura en el IGI
por no existir escritura pública. La TGSS ha alegado, en el primer caso,
que la entidad que cedió el edificio no ha suscrito la escritura. En el
segundo, que a pesar de existir contrato de compraventa entre los
extinguidos INP y Ministerio de la Vivienda, éste no ha llegado a firmar
el documento público.
g) El Tribunal seleccionó 35 edificios con indicios de que pudiera
ser improcedente su inclusión en el IGI por diversas razones, tales como
existencia de gastos muy pequeños e indicación de ser propiedad de
tercero. Se confirmó esta presunción en los 12 casos siguientes:
h) Los datos a que se hace referencia en el apartado anterior
confirman la inclusión inadecuada en el IGI como edificios terminados (y
por lo tanto en la cuenta 200 «Inmuebles») de bienes que siendo propiedad
de terceros tienen gastos de inversión hechos por la Seguridad Social
para adecuarlos a sus necesidades y que figuran como tal activo por estos
importes siendo objeto de amortización con los mismos criterios que los
inmuebles propios,
i) El Tribunal seleccionó 15 edificios del IGI con la indicación de
«cesión». Pedidos antecedentes adicionales de tales edificios, la TGSS no
aportó documentación que acreditase esta situación de un edificio de
Granada, registrado en el inventario por 1.718.937 pesetas, con el número
técnico 018.XXX.XXX.102, y afirmó no localizar documentación alguna de
otro, sito en Logroño, registrado en el inventario por 23.327.377
pesetas, con el número técnico 026.0138.010.102. Posteriormente al cierre
de este área de auditoría, la TGSS informó que el primero de los
edificios señalados no es propiedad de la Seguridad Social, y que el
importe que figura en el IGI corresponde a inversiones en él realizadas.
El segundo es una cesión gratuita en proceso de que se regularice su
situación.
Además, en otros dos edificios, la indicación de cesión era errónea o
incompleta, en un caso por no estar cedido y en el otro por referirse la
cesión únicamente al solar.
j) Seleccionadas las muestras que a continuación se exponen,
referidas a inmuebles con insuficiente o inconsistente descripción en el
IGI, se detectaron las siguientes incidencias:
Además, ninguno de los edificios adscritos a las CC. AA. de Galicia,
Foral de Navarra, del País Vasco y Valenciana tenían consignada esta
situación en el IGI.
k) Como consecuencia de las diversas comprobaciones realizadas se
han observado también las siguientes incidencias:
--En esta sección del IGI dedicada a edificios hay incluida una
inscripción correspondiente a «Granja Lloreda y Granja Covadonga», de
Gijón, con un importe de 47.331.051 pesetas, con la indicación de
tratarse de 149 parcelas, por lo que, conforme a la información obtenida,
su encuadramiento correcto sería en terrenos y solares, criterio éste que
ha sido aplicado para las restantes granjas, afectadas como ésta por lo
dispuesto por la Disposición Adicional Quinta del Real Decreto 2049/1979,
de 14 de agosto, sobre la organización y funcionamiento del ya extinguido
Instituto Nacional de Enseñanzas Integradas.
--Donación de un edificio a favor de la Seguridad Social, con antigüedad
al menos desde 1979 cuya escritura está sin formalizar. Está situado en
Elche (Alicante) con inversiones realizadas por la Seguridad Social por
valor de 10.650.841 pesetas.
--Cesión a favor de la Seguridad Social con antigüedad al menos desde
1979, sin que esté escriturada, de un edificio de Coín (Málaga), con
inversiones de la Seguridad Social por 5.175.823 pesetas.
--Inclusión indebida en esta sección del IGI de seis solares procedentes
de embargo por un importe total de 10.356.510 pesetas, situados en la
provincia de Valencia.
II.2.1.1.3. Examen de expedientes de edificios
Con el objeto de profundizar en el conocimiento de los edificios se ha
procedido al examen de sus expedientes con el resultado que a
continuación se expone.
De los 2.237 edificios que con un coste total de 318.605.100.345 pesetas,
figuran en el IGI a 31-12-1991 se ha hecho una selección de los
expedientes de 202 edificios, cuyo coste es 79.364.890.586 pesetas, que
representa el 9% y el 25%, respectivamente. Esta selección, que ha
recaído de manera fundamental en las siete provincias de la muestra, se
ha referido a bienes de los que, por no haber indicación en contrario en
el IGI, ha de presumirse que se trata de edificios propiedad de la
Seguridad Social, dejando para otro trabajo de esta misma fiscalización
(II.5) los que tiene a su disposición sin tal título.
En las comprobaciones, consistentes en el examen de los documentos más
relevantes de los elementos seleccionados, se ha prestado atención entre
otras cuestiones a la acreditación de la titularidad con ocasión de la
incorporación al IGI y de las posteriores declaraciones de obra nueva,
además de hacer una subselección a efectos de pedir confirmación de
continuidad de esta titularidad referida al momento de la fiscalización
mediante aportación de notas informativas simples de los correspondientes
Registros de la Propiedad. Asimismo, se ha verificado la existencia de la
documentación principal; la justificación de la adscripción a las
Entidades Gestoras, en su caso; la posible inclusión improcedente en el
IGI de edificios no terminados; y la adecuada identificación de los
edificios en el inventario (dirección, naturaleza, extensión y otras
características).
Otras cuestiones tales como el análisis de la formación de su coste y de
las amortizaciones, han sido también objeto de la atención del Tribunal,
pero dada la entidad que tienen se exponen en los subepígrafes siguientes
a éste (II.2.1.1.4 a II.2.1.1.6).
Las principales incidencias observadas, teniendo en cuenta que un mismo
edificio puede tener más de una incidencia, han sido las siguientes:
a) Deficiencias en la acreditación de la titularidad.
Todas las irregularidades apuntadas están referidas a casos en los que
concurren las circunstancias necesarias para que los documentos
estuviesen disponibles (transcurso del tiempo de tramitación habitual,
recepción de las obras, entre otros).
b) Falta total de documentación principal.
Además de las deficiencias señaladas en a) inmediato anterior hay otros 4
casos en los que la TGSS no ha aportado escritura, cambio de titularidad
a su favor ni nota informativa simple, por lo que no ha quedado
justificada la titularidad de la TGSS sobre estos edificios.
Posteriormente a cerrar esta área de auditoría, la TGSS informó que el 23
de noviembre de 1995 se formalizó la escritura pública del primero de los
edificios de Zaragoza que se señalan. En relación con los otros dos
edificios de esta provincia, la TGSS ha informado en alegaciones que se
han hecho gestiones para obtener la correspondiente escritura pública.
c) Inclusiones improcedentes en el IGI como edificios terminados.
No procede la inclusión en los siguientes casos, de los que algunos han
de incorporarse a la sección de terrenos y solares:
Posteriormente a cerrar esta área de auditoría, la TGSS informó que la
deficiencia detectada en los tres elementos de Barcelona ya ha sido
regularizada.
d) Descripción deficiente en el IGI:
Sobre la misma muestra de edificios se ha comprobado lo siguiente:
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De estos últimos 7 casos, en el marco de la inspección física realizada,
el equipo auditor ha visitado los 4 edificios sitos en Madrid
confirmándose que efectivamente hay duplicidad en su registro en el IGI.
e) Diferencias entre los datos recogidos en las escrituras y en el
IGI.
Los resultados obtenidos son los siguientes:
edificios con diferencias entre
los datos de la escritura y los recogidos en el igi
f) Mención aparte merece el resultado de la inspección física hecha
por el Tribunal en la que se ha comprobado que el edificio de la calle
Condesa de Venadito, número 34, de Madrid, referenciado con el número
028.0209.XXX.101, incluido en el IGI como adscrito al INSERS0, con una
inversión a 31-12-1991 de 288.053.068 pesetas, hecha en los años 1990 y
1991, está siendo utilizado por dependencias del Ministerio de Asuntos
Sociales. El Tribunal ha obtenido certificación de la TGSS de que el
terreno y la edificación no son propiedad de la Seguridad Social, las
inversiones realizadas no lo han sido con cargo a su presupuesto, pues se
han financiado con cargo al presupuesto del Estado, y que la Seguridad
Social no soporta los gastos de conservación y mantenimiento. La
Dirección General del INSERSO ha alegado que estas inversiones figuran en
el IGI, a pesar de haber sido realizadas en un edificio patrimonio del
Estado, con ocasión de haberse integrado la gestión del presupuesto de
inversiones del extinguido Instituto Nacional de Asistencia Social en el
INSERSO. El Instituto informa en alegaciones que la situación creada por
la contabilización de estas inversiones fue regularizada durante el
ejercicio de 1995, mediante la tramitación de un expediente de baja en
contabilidad por importe de 2.148.824.554 pesetas, que no aporta, aunque
en el inventario de 1995 ya no aparecen.
II.2.1.1.4. Análisis de la formación del coste a partir de 1-1-1980
Para efectuar este análisis se ha partido del IGI a 31-12-1991, que como
se ha dicho comprende 2.237 edificios con un coste de 318.605.100.345
pesetas. El Tribunal ha seleccionado a los presentes efectos 151
edificios, con un importe de 77.553.987.175 pesetas, situados en las
provincias de la muestra. La selección representa el 7% y 24%,
respectivamente, de la población total.
A partir de la información obrante en la inscripción que cada inmueble
tiene en el IGI, que entre otros datos recoge el importe de la inversión
de cada año desde 1980, se ha hecho una subselección de 228 cargos
anuales, por un total de 37.961.918.381 pesetas, para que la TGSS o
Entidad Gestora que soportó el gasto desglosara por partidas dichos
cargos.
Con los desgloses de los cargos aportados, 37.841.170.608 pesetas en
total, se ha hecho otra subselección referida a 349 partidas y
20.418.569.712 pesetas para pedir los documentos justificativos de los
gastos y de su reconocimiento presupuestario y con ellos proceder a
comprobar si tales gastos están debidamente acreditados y documentados;
correcta y oportunamente contabilizados, financiera y
presupuestariamente; cargados a los edificios afectados; y si es correcta
la atribución patrimonial a la TGSS.
El detalle de los datos anteriores, desglosado por Entidades que tienen
adscritos los edificios y por provincias seleccionadas, es:
********PAGINA CON CUADRO********
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Del análisis expuesto, se derivan las siguientes observaciones:
a) Las Entidades correspondientes no han aportado los desgloses por
partidas de los cargos que se indican:
b) No se han aportado, o se han aportado fuera de plazo (una vez
terminadas las pruebas de esta área), los documentos justificativos de
los gastos, y los de su reconocimiento presupuestario, de las partidas
que a continuación se resumen clasificados por Entidades y por provincias
seleccionadas:
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********PAGINA CON CUADRO********
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c) En el análisis de la documentación justificativa de los gastos a
que se refieren los cuadros inmediatamente anteriores, el Tribunal ha
apreciado las siguientes deficiencias, que se exponen en valores
absolutos. Este análisis se refiere únicamente a la documentación
recibida dentro del plazo de entrega establecido por el Tribunal,
d) En el análisis de los documentos presupuestarios a que se
refieren los cuadros relativos al muestreo realizado, el Tribunal ha
detectado las deficiencias que a continuación se exponen, en valores
absolutos. Este análisis se refiere únicamente a la documentación
recibida dentro del plazo de entrega establecido por el Tribunal.
En las observaciones b), c) y d), una sola partida comprende a veces
varios gastos con distintos documentos justificativos y presupuestarios.
Cada uno de tales gastos se ha contado como una unidad en c) y d)
(exposición de deficiencias en la documentación), aunque sólo quedasen
afectados algunos de los componentes de la partida.
II.2.1.1.5. Amortizaciones
Las sucesivas Ordenes del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social por
las que se dictan las normas para la elaboración de los presupuestos de
la Seguridad Social vienen disponiendo, como lo hace la de 26-5-1990, en
su artículo 5.º, para los presupuestos de 1991, que: «Las amortizaciones
de los bienes que cada Centro tenga adscritos a los diferentes programas
han de establecerse en función a la vida útil de los mismos, atendiendo a
la depreciación que normalmente sufran por su funcionamiento, uso y
obsolescencia. La determinación de estos créditos será la que resulte de
aplicar el correspondiente porcentaje anual de amortización al valor de
los bienes de acuerdo con los respectivos planes de amortización».
Además, la Orden de 26-5-1990, en su artículo 7.º, al igual que lo haría
después la de 7-5-1991, en su artículo 8.º, referida a los presupuestos
para 1992, dispuso que entre los documentos presupuestarios a
cumplimentar por los agentes gestores se incluyese: «Un resumen de las
amortizaciones, en el que se relacionarán las cuentas del inmovilizado
afectadas y el valor contable de los bienes sujetos a amortización,
agrupados de acuerdo con el plazo y coeficiente anual o módulo de
amortización, y dejando constancia de su valor residual, en su caso».
La única Entidad que, aunque limitadamente, ha desarrollado estas normas
procedimentales es el INSALUD, que cada año en nota-circular, referida a
inmuebles establece: «En cuanto a inmuebles de Servicios Sanitarios,
Asistenciales y Docentes (las amortizaciones) se cifrarán en el 2,50% de
su valor a fin del año anterior al que se confeccionará el presupuesto,
es decir, para el año (19xy) se calculará con base al valor al 31 de
diciembre de (19xy-2)».
La información contable, cuenta 250 «Amortización acumulada de
inmuebles», presenta a 31-12-1991 un saldo de 37.854.259.456 pesetas
(11,88% sobre el saldo de
la cuenta 200 «Inmuebles» a igual fecha), con el siguiente primer nivel
de desarrollo:
El IGI a 31-12-1991, que en cuanto al coste de adquisición se presenta
conciliado con la cuenta 200 «Inmuebles», se resume por la TGSS en lo que
respecta a la amortización acumulada de la siguiente forma:
El resultado de la comparación entre los criterios recogidos en las
sucesivas Ordenes Ministeriales y los efectivamente aplicados sobre las
dotaciones anuales y el fondo acumulado es el siguiente:
a) A pesar de los criterios técnicos de amortización pretendidos por
las Ordenes Ministeriales sobre la elaboración de los presupuestos de la
Seguridad Social, según lo dicho en el subapartado inmediato precedente,
la realidad es que ya en el proceso de presupuestación, desde los
anteproyectos a la asignación de créditos definitivos, el criterio
predominante que se tiene en cuenta es la contención formal de este gasto
no financiero (la contención real es imposible puesto que la depreciación
se produce necesariamente, con independencia de que se haga o no su
reconocimiento presupuestario y financiero). Este hecho se pone de
manifiesto en el siguiente estado:
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Como puede observarse en el estado precedente, a unas inversiones que han
crecido en 77.566 millones de pesetas entre 1988 y 1991 (32%) han
correspondido unas dotaciones decrecientes entre 1990 y 1993
(desplazamiento de dos años en la comparación porque la TGSS calcula las
amortizaciones de cada ejercicio sobre el coste de este activo dos años
antes), de forma que el porcentaje, que ya era algo escaso en 1990, se ha
ido reduciendo progresivamente.
b) Las obligaciones reconocidas con aplicación al concepto
presupuestario 520 «Amortizaciones de edificios y otras construcciones» y
con abono a la cuenta 250 a que se está haciendo referencia, en los años
1990 a 1993 son las siguientes:
DIFERENCIAS ENTRE LAS OBLIGACIONES
RECONOCIDAS POR AMORTIZACION DE EDIFICIOS Y LOS CREDITOS PRESUPUESTARIOS
Los menores importes de las obligaciones reconocidas se originaron en la
TGSS en el ejercicio 1992, y en el INSALUD en los tres ejercicios
señalados.
c) La consecuencia del mantenimiento de dicho criterio restrictivo
al aprobar créditos presupuestarios para amortizaciones es que el total
del fondo acumulado hasta 31-12-1991 sólo alcanzaba el 11,88% del coste
del correspondiente activo. Este porcentaje del 11,88% apenas supone lo
que debería haber sido amortizado en 8 años, si se acude al porcentaje
mínimo del 2% que puede ser considerado razonable, habida cuenta del
incremento anual de este activo.
d) Los créditos presupuestarios para la amortización anual no sólo
no se establecen en función de criterios técnicos sino que, puestos en
relación con el coste de los inmuebles a amortizar, tampoco guardan la
misma proporción en las distintas Entidades. Asimismo, el cálculo de
estos créditos se muestra bastante dispar según se refiere a la gestión
directa o a la traspasada del INSALUD y del INSERSO, sin que se haya
encontrado justificación alguna de esta diversidad. Así resultan los
siguientes porcentajes de amortización para 1991:
El desarrollo contable de la cuenta 200 «Inmuebles» no recoge
correctamente la distinción entre edificios adscritos y no adscritos a
las CC. AA. Los datos de los costes de los inmuebles a 31-12-1989 han
tenido que tomarse de un resumen por provincias y por CC. AA., elaborado
por la TGSS a partir del IGI, que presenta una diferencia en menos con el
saldo contable correspondiente de 730.220.472 pesetas. Otras reservas que
han de hacerse es que hay algunas faltas de correspondencia entre los
inmuebles adscritos según los Reales Decretos de traspaso de funciones y
servicios y su constancia en el IGI, además de que, aunque pocos, hay
edificios sitos en las provincias de competencia de algunas CC. AA. que
no han sido afectados por los traspasos. Aun así, se considera válida la
comparación en términos de aproximación.
e) La asignación de la dotación para la amortización del ejercicio a
cada inmueble, excepción hecha de los adscritos a las CC. AA., se hace en
la práctica de la siguiente forma: la TGSS recibe, a través de las
cuentas de enlace con las Entidades Gestoras, los importes de las
obligaciones reconocidas por éstas, teniendo en cuenta
que en los casos del INSALUD y del INSERSO toma, a efectos del presente
cálculo, sólo las obligaciones correspondientes a la gestión directa. La
TGSS une a tales importes la dotación con cargo a su propio presupuesto,
y el fondo común así obtenido lo prorratea en función del coste de estos
edificios que resulta del IGI a 31 de diciembre del ejercicio n-2 con los
ajustes que sean precisos. Es así como desde 1980 hasta 1991 han venido
resultando porcentajes de amortizaciones anuales siempre distintos, que
oscilan entre el 2,07 de 1983 y el 1,32 de 1991.
Para esta distribución no se excluye el valor de los terrenos ni se toma
en consideración las distintas características y destinos de los
edificios que deberían determinar diferencias en los porcentajes de
amortización.
f) Las dotaciones para amortizaciones de los edificios adscritos a
las CC. AA. no atienden al coste y al año de su adquisición, ni tampoco a
su naturaleza y uso. Por el contrario, las Entidades INSALUD e INSERSO,
que son las que aplican estas amortizaciones, lo hacen por el conjunto de
edificios adscritos a la C. A. en una cuantía que calculan multiplicando
el crédito total de amortizaciones de la Entidad por el coeficiente de
participación de la C. A. en el presupuesto de gastos de la Entidad
Gestora. Tales cantidades son abonadas en cuentas de desarrollo de la
250.7 «Amortización acumulada de inmuebles de las CC. AA.» distintas para
cada servicio traspasado. Desde 1988 los importes así asignados al
conjunto de inmuebles afectados por cada traspaso no son atribuidos a
cada uno de los bienes y, por lo tanto, no se registran estas dotaciones
en el IGI, lo que impide conocer la amortización acumulada que
individualmente les afecta. La fecha indicada (año 1988) tiene dos
excepciones: 1) las dotaciones correspondientes a los inmuebles afectados
por los traspasos de funciones y servicios del INSALUD y del INSERSO a la
C. A. de Cataluña se dejaron de distribuir entre estos bienes en 1987 y,
como consecuencia de registrarlas en el IGI; 2) por el contrario, las
dotaciones por traspasos del INSERSO a la C. A. de Galicia se han estado
distribuyendo, y registrando en el IGI, hasta 1990 inclusive.
El desglose de la 250.7 «CC. AA.» es el siguiente:
g) A pesar de que las funciones y servicios en el INSERSO fueron
traspasados a la Comunidad Foral de Navarra con efectos de 1991, no se
dotaron amortizaciones independientes en los presupuestos de ese año, por
lo que no aparecen incluidas en la cuenta 250.7. La TGSS computó sus
edificios situados en esta Comunidad para el cálculo descrito en la
observación e) precedente, y la asignación que a cada bien le
correspondió aparece recogida en las respectivas inscripciones del IGI.
h) Dado que no todas las dotaciones para amortización de los
edificios adscritos a las CC. AA. se han registrado en el IGI, que
tampoco todas las dotaciones están contabilizadas en la 250.7 (hay parte
en la 250.9 «Saldo del ejercicio anterior. 1981») y que la información
disponible es insuficiente, no es posible examinar si se produce o no la
necesaria concordancia entre la amortización acumulada según la
contabilidad y según el IGI.
i) Otras observaciones.
-- Los edificios no registrados en el IGI y por lo tanto no incluidos en
la cuenta 200 «Inmuebles» no son objeto de amortización. Entre estos
edificios no registrados se encuentran los procedentes de embargos, los
procedentes de la extinguida Mutualidad de Previsión del INP y los
procedentes de la ANIC, a los que se hace referencia en otros puntos de
este Informe.
-- Por lo general, cuando se realizan modificaciones contables de cargos
a la cuenta «Inmuebles» (y consiguientemente a las inscripciones en el
IGI) para la corrección de importes previamente activados, no se efectúa
la rectificación necesaria de minorar las dotaciones para amortizaciones
que fueron hechas en los años sucesivos desde la activación incorrecta
hasta su rectificación.
j) Por último, se recoge aquí lo que respecto de amortizaciones se
dice en otros apartados de este Informe:
-- En II.2.1.1.2.e), se ha expuesto el resultado del examen de 47 casos
con irregularidades en amortizaciones reflejadas en el IGI a 31-12-1991.
-- En II.2.1.1.2.h), se hizo referencia a la contabilización con cargo a
«Inmuebles» de gastos de inversión hechos sobre bienes propiedad de
terceros para adecuarlos a las necesidades de la Seguridad Social, lo que
está implicando su amortización con los mismos criterios que los
edificios propios.
-- En II.2.1.1.1.2.º, se llamó la atención sobre la falta de información
relativa a la amortización acumulada en la incorporación al IGI de los
edificios provenientes de la ANIC.
II.2.1.1.6. Incrementos del valor de inmuebles contabilizados como
instalaciones
De la cuenta de «Instalaciones» de la TGSS y de cada Entidad Gestora a
31-12-1991, última fecha de la información disponible cuando se auditó
esta materia, se han seleccionado las partidas que, de acuerdo con las
descripciones
de los gastos dados en aquéllas por las Entidades, supondrían mayor valor
de los edificios en los que se hicieron las inversiones. De confirmarse
las presunciones se trataría de errores de imputación, ya que los cargos
deberían haberse hecho a la cuenta «Inmuebles».
A continuación se resumen los saldos de «Instalaciones» a 31-12-1991, los
importes totales seleccionados como consecuencia de dicha presunción y
las irregularidades resultantes del examen de los documentos
justificativos de las operaciones, o de su ausencia:
Del cuadro precedente se deduce:
a) La TGSS no ha aportado la mayor parte de la documentación
solicitada (94,6% de su importe), por lo que no se puede emitir opinión.
b) En el caso del INSALUD, aunque a 31-12-1991 había 122.353.657
pesetas contabilizadas en «Instalaciones» que corresponden a «Inmuebles»,
se hicieron las oportunas correcciones en 1992 y 1993.
c) El INSERSO no ha podido entregar los justificantes de 1 partida,
que asciende a 5.947.669 pesetas, por operaciones del año 1977. Otras 4
partidas, que suman 37.267.620 pesetas, son propias de la cuenta de
«Inmuebles».
II.2.1.2. Terrenos y solares
II.2.1.2.1. Traspaso de los terrenos y solares de los organismos
extinguidos y de otras entidades
Son de aplicación todos los antecedentes normativos expuestos como
introducción en el subapartado II.2.1.1.1, relativo a los edificios
terminados, e igualmente han de darse por repetidas las objeciones hechas
en el 1.º de dicho subapartado a la documentación aportada como garantía
de que los terrenos y solares de los extinguidos organismos fueron
incorporados al IGI de la TGSS.
Según dicha documentación los importes que asumió la TGSS son:
Para examinar si los terrenos y solares que figuran en las relaciones
correspondientes a los organismos extinguidos afectados por la Resolución
de 4-5-1981 se incluyeron por sus importes de origen en el IGI de la TGSS
y si, salvo causa justificada, seguían incluidos en el de 31-12-1991, se
tomaron todos los situados en las provincias de Alava, Barcelona, Cádiz,
La Coruña, Madrid, Las Palmas y Zaragoza, en total 32 elementos, no
apreciándose ninguna irregularidad en este examen.
En cuanto a los bienes con origen en la ANIC, el anexo II de la Orden de
11-2-1982 comprende 14 terrenos, sin que se hayan incluido en el IGI de
la TGSS. Según los antecedentes de que ha dispuesto el Tribunal, el valor
total de su adquisición por la ANIC fue de 9.250.833 pesetas. Por otra
parte, hay documentación procedente de esta entidad de fecha 8-2-1979 en
la que cuatro de estos terrenos figuran con una valoración muy superior,
de forma que, tomados estos últimos importes en lugar de los de
adquisición, la valoración total de los 14 terrenos es de 314.069.795
pesetas.
II.2.1.2.2. Revisión general de incidencias en el Inventario General de
Inmuebles
Con alcance similar al expuesto respecto de edificios terminados
(subapartado II.2.1.1.2.) la auditoría ha hecho
una revisión general de esta sección del IGI, que comprende 385 elementos
y cuyo importe asciende a 3.851 millones de pesetas, con el siguiente
resultado:
a) Bajo el título «Partidas pendientes de aplicación» figuran dos
partidas, una de 136.557 pesetas con la indicación «Gastos por anuncio de
concurso declarado desierto» y otra de 166.548 pesetas sin expresar el
concepto.
El primer importe, a tenor de su concepto y que no está relacionado con
ningún terreno o solar en el inventario, no debería estar incluido en el
IGI. El segundo corresponde a la adjudicación de un terreno a la TGSS
sobre el que se ha suscitado un incidente relativo al embargo del que
procede que justifica su permanencia como partida sin aplicación
definitiva, aunque por el momento no debería formar parte de la cuenta
«Terrenos y solares».
b) También formando unidad aparte de los terrenos y solares, con la
denominación «Inmuebles con valor negativo a regularizar», hay un cargo
negativo de 1.186.920 pesetas por un local del que la Seguridad Social es
arrendataria. Dado que el local no figura en el IGI por no ser propio,
tampoco debería estar en él esta rectificación.
c) Incluida en la relación de terrenos y solares hay una inscripción
con la denominación de «Cancelaciones 88», por 1.100.424 pesetas, con
origen en la provincia de Barcelona, de la que la TGSS dice no saber a
qué terreno corresponde y aporta copia de un escrito que en 1993 dirigió
a su Dirección Provincial de Barcelona solicitando aclaración.
d) Por otra parte, el IGI incluye 11 casos con la indicación de
tratarse de «Universidad Laboral» y 4 como «Centro PPO» (Centro de
Promoción Profesional Obrera), por importes que respectivamente ascienden
a 78.213.371 y 9.744 pesetas. Dado que la Disposición Adicional 1.ª1. del
Real Decreto-Ley 36/1978 ordenó que los bienes que estuviesen utilizando
las Universidades Laborales y el organismo PPO, entre otros, quedasen
integrados respectivamente en el actualmente extinguido Instituto
Nacional de Enseñanzas Integradas y en el Instituto Nacional de Empleo,
no procedería que los anteriormente indicados siguiesen en el IGI de la
TGSS, si es que efectivamente su destino hubiera sido en su momento el
que señala este inventario. Pedidos antecedentes en la TGSS, sólo ha
llegado a obtenerse la escritura de propiedad de la inscripción
referenciada como Universidad Laboral, con el n.º técnico
028.0209.174.203, en la que hay constancia de tratarse de un terreno para
una escuela politécnica en el Polígono de Aluche (Madrid).
II.2.1.2.3. Examen de expedientes de terrenos y solares
De los 385 terrenos y solares que figuran en el IGI a 31-12-1991 se hizo
en principio una selección de 29 elementos, que tras una depuración
quedaron reducidos a 22 a efectos de las subsiguientes comprobaciones,
con un valor de 1.934.508.505 pesetas, que representa el 6% de su número
y el 50% de su importe. Estos elementos están situados en las provincias
de la muestra, con excepción de Alava por no existir en ella esta clase
de bienes, según dicho inventario.
En las comprobaciones, consistentes en el examen de los documentos más
relevantes de los elementos seleccionados, se ha prestado atención entre
otras cuestiones a la acreditación de la titularidad con ocasión de la
incorporación al IGI y a la petición, en la mayoría de los casos, de
confirmación de continuidad en esta situación referida al momento de la
fiscalización; al mantenimiento indebido en esta sección del IGI de
terrenos con construcciones ya terminadas; y a la identificación con la
que los edificios figuran en el IGI.
Las principales incidencias observadas han sido: a) Deficiencias en la
acreditación de la titularidad.
Las 8 escrituras no aportadas por la TGSS se refieren a terrenos y
solares en los que concurren las circunstancias necesarias para que los
documentos estuviesen disponibles.
b) Falta total de documentación principal.
Además de las deficiencias señaladas en a) inmediato anterior, hay otros
5 casos en los que la TGSS no ha aportado ni escritura, ni cambio de
titularidad a su favor, ni nota informativa simple:
A pesar del tiempo transcurrido la TGSS en alegaciones indica que se
trata de solares cedidos gratuitamente a la Seguridad Social, en los que
todavía no hay escritura pública.
c) Del conjunto de 22 terrenos y solares los 5 siguientes tienen
edificación concluida, por lo que su valor contable debería estar
traspasado a la cuenta «Inmuebles»:
No se ha acreditado la escritura de declaración de obra nueva de las
edificaciones sobre los solares relacionados en 1.º, 2.º y 5.º lugar.
El Tribunal ha comprobado, a través de las pruebas de inspección física,
que en Madrid se ha edificado sobre los referidos solares. Ante este
hecho se requirió de la TGSS certificación acreditativa de la fecha de
terminación de la edificación y, en su caso, la escritura de obra nueva
sin que, en la fecha de cierre del análisis de esta área, la hubiera
aportado no obstante haberse sobrepasado ampliamente el plazo habilitado
para atender la petición.(*)
En relación con estos 5 solares, la TGSS ha alegado que el INSALUD no
comunico en su día la finalización de las construcciones y que ya figuran
como edificios terminados en el IGI a 31-12-1992.
d) Descripción deficiente del IGI.
Utilizando la misma muestra de 22 elementos se han observado las
siguientes deficiencias:
DEFICIENCIAS EN LA DESCRIPCION
EN EL IGI DE LOS TERRENOS Y SOLARES
DE LA MUESTRA
e) Diferencias entre los datos de la documentación aportada y los
del IGI.
Del total de la muestra no es correcta la superficie de 2 terrenos que
figuran en el IGI:
II.2.2. Instituto Social de la Marina
Se hace referencia aquí a los edificios terminados y terrenos y solares
que forman parte del patrimonio del ISM a tenor de la Disposición
Adicional Primera del Real Decreto 1414/1981 y que, por consiguiente, son
gestionados y están bajo el control, en los inventarios y en la
contabilidad, de esta Entidad.
Sin perjuicio de lo que en este apartado se expondrá, téngase en cuenta
la advertencia contenida en el apartado II.1.1. de este Informe respecto
de la especialidad que supone esta reserva patrimonial en favor del ISM.
(*) Con fecha 19 de agosto de 1994, la TGSS envió «para uso y consulta de
ese Tribunal...» un inventario general de inmuebles a 31-12-1992 en el
que se observa que ha sido traspasado a la sección de edificios y otras
construcciones el solar cuyo importe es de 5.474.999 pesetas. En cuanto
al solar cuyo valor es de 1.729.599 pesetas, se ha comprobado que ya no
figura en la sección de terrenos y solares del IGI de 1992 y que en la de
edificios y otras construcciones se recoge un inmueble con la misma
localización aunque sin ninguna inversión en dicho ejercicio.
Los últimos inventarios de que ha dispuesto el Tribunal están referidos a
31-12-1992. Se han presentado conciliados con contabilidad mediante
correcciones a registrar en ésta, previa formación de los
correspondientes expedientes administrativos y comunicación a la
Intervención General de la Seguridad Social, según se resume a
continuación:
II.2.2.1. Edificios terminados
II.2.2.1.1. Examen de expedientes
Con objeto de profundizar en el conocimiento de estos bienes se ha
procedido al examen de sus expedientes con el resultado que a
continuación se expone.
1.º De los 215 elementos que con un coste total de 13.345.434.404
pesetas, figuran en el inventario a 31-12-1992 se ha hecho una selección
de 22, correspondientes a las provincias de la muestra en las que el ISM
tiene Direcciones Provinciales, cuyo coste es 3.940.330.992 pesetas, que
representa el 10% y el 30%, respectivamente.
En las comprobaciones, consistentes en el examen de los documentos más
relevantes de los elementos seleccionados, se ha prestado atención entre
otras cuestiones a la acreditación de la titularidad con ocasión de la
incorporación como activo del ISM y de las posteriores declaraciones de
obra nueva, además de pedir confirmación de continuidad de la misma
situación, referida al momento de la fiscalización, mediante notas
informativas simples de los Registros de la Propiedad. Las comprobaciones
también se han referido a la identificación de las características con
las que los edificios figuran en el inventario (dirección, superficie y
otras).
El análisis de la formación del coste y su amortización, asimismo
examinados, se expone en sendos subapartados siguientes al presente.
Las principales irregularidades observadas han sido de dos tipos.
a) Deficiencias en la acreditación de la titularidad:
El ISM en alegaciones informa, en relación con la Casa del Mar de
Barcelona, que «no se dispone del título de la concesión administrativa,
del año 1929, pero sí del cambio de titularidad y de la prórroga de la
misma otorgada por el Puerto Autónomo de Barcelona con fecha 25 de abril
de 1980» y así lo acredita. También ha alegado, en relación con las
viviendas de alquiler en Madrid, que «entendiendo que el Tribunal refleja
la falta de aportación de la Escritura de titularidad del inmueble sito
en la c./ Fernando el Católico, número 12, este Organismo dispone
de la escritura de división horizontal del inmueble de fecha 13 de
febrero de 1986, donde puede acreditarse la misma», que aporta.
Por último, en el trámite de alegaciones el Instituto ha aportado la
escritura pública de cesión de fecha 11 de enero de 1951 relativa al
Centro de Hospitalización, argumentando que «obra ya en nuestros
archivos».
b) Inclusiones improcedentes:
-- Con un importe de 96.720.045 pesetas figuraba en el inventario el
buque hospital y de apoyo logístico «Esperanza del Mar», bien demanial
afecto a los servicios públicos gestionados por el Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social que fue puesto a disposición del ISM por concierto de
27-11-1981, con las condiciones de que la titularidad dominical siguiese
correspondiendo al Patrimonio del Estado, de que subsistiera su previa
naturaleza jurídica y, en consecuencia, de que continuara inscrito en el
Inventario General de Bienes y Derechos del Estado. Se trata de un caso
análogo a los contemplados en II.2.1.1.2.h), a cuyas circunstancias ha de
añadirse la de que el bien no debe ser asimilado a un inmueble.
El Tribunal tiene constancia de que el ISM excluyó durante 1994 este bien
de su inventario de inmuebles.
-- El inventario comprendía también lo que fue un inmueble en calle
Varadero, n.º 4, de Barcelona, destinado a Casa del Mar, con un coste de
21.998.297 pesetas. La edificación tuvo antecedente en la concesión
administrativa de la Casa del Marino, construida en terrenos de la Junta
de Obras del Puerto de Barcelona, adjudicada al ISM según escritura
pública de 10-12-1947. Hay constancia cierta de que el inmueble fue
derruido en 1992, por lo que a 31 de diciembre de este año ya debería
haber sido baja en contabilidad y en inventario. El Tribunal tiene
constancia de que la baja en el inventario se produjo durante 1994.
-- Igualmente estaba incluido el inmueble de la calle Juan Bravo números
42 y 44, de Madrid, identificado como «CEDISMAR», con un coste por obras
de 58.900.287 pesetas y una amortización acumulada de 430.898 pesetas
hasta 31-12-1992. De este bien era titular la TGSS, en cuyo inventario
figuraba con un importe de 2.499.807 pesetas, sin variación desde 1979, y
una amortización acumulada hasta 31-12-1991 de 549.957 pesetas. Este
inmueble, inicialmente adscrito al INSS, que era como constaba en el IGI
de la TGSS, se adscribió por Res. de 16-10-1987 al ISM. Por consiguiente,
fue improcedente que esta Entidad lo haya incorporado a su inventario.
2.º Con independencia de la muestra a que se refiere el subapartado 1.º
inmediato precedente, se obtuvo del ISM una relación de «Inmuebles
inventariados a 31-12-1992 por derechos distintos de la propiedad (del
ISM) pertenecientes a la Seguridad Social», que incluía, con la
indicación de «adscripción», el de la c/ Juan Bravo, números 42 y 44, de
Madrid, antes referido y además los 3 siguientes:
Los 3 estaban indebidamente registrados en el inventario de la cuenta 200
«Inmuebles» a 31-12-1992 del ISM. El primero estaba además registrado en
el inventario de la TGSS a 31-12-1991, con la dirección calle Víctor
Pradera, número 23, y unos importes de 2.030.967 pesetas, de coste de
adquisición, y 628.769 pesetas, de amortización acumulada
II.2.2.1.2. Análisis de la formación del coste a partir de 1983
El análisis del Tribunal ha partido de un documento denominado «Evolución
del Inventario», aportado por el ISM, con información sobre la formación
del coste desde 1983 hasta 1992. Este documento coincide con el
inventario a 31-12-1992 que, como se ha dicho, comprende 215 elementos
activados con un coste de 13.345.434.404 pesetas. El examen se centró en
una selección de 10 inmuebles, correspondientes a las provincias de la
muestra (Barcelona, Cádiz, La Coruña, Madrid y Las Palmas), con un coste
de 2.319.145.283 pesetas, que representa el 5% del número y el 18% del
coste.
Con la información disponible, facilitada por el ISM, de cargos anuales
de las inversiones en cada uno de estos 10 edificios, desde 1983
inclusive, se ha hecho una subselección de 27 cargos que suman
1.020.196.446 pesetas (44% de la muestra a que se refiere el párrafo
anterior), y se ha pedido y obtenido del ISM su desglose en partidas de
gastos.
Por último, de los desgloses aportados por la Entidad Gestora se
solicitaron los documentos justificativos de los gastos y del
reconocimiento presupuestario de 44 partidas, por un total de 507.606.543
pesetas (50% del importe de la subselección de cargos anuales) para
comprobar si tales gastos estaban debidamente acreditados y documentados,
si estaban correcta y oportunamente contabilizados, financiera y
presupuestariamente, y si estaban cargados a los edificios afectados.
El detalle de los datos anteriores por provincias es el siguiente:
Del examen expuesto se derivan las siguientes observaciones:
a) No se han aportado los documentos justificativos de los gastos ni
los del reconocimiento presupuestario de las partidas que a continuación
se resumen:
En relación con la documentación correspondiente a La Coruña, el ISM ha
alegado que «La cantidad de 125.056.636 se desglosa en dos partidas» y ha
presentado documentos justificativos por importe de 112.693.550 pesetas.
b) En el análisis de la documentación justificativa de los gastos se
han apreciado las siguientes incidencias, que se exponen en valores
absolutos y relativos respecto a los documentos recibidos, según se
deduce de lo dicho en la observación a) inmediata precedente:
*
*
*
Las mismas incidencias clasificadas por provincias son:
c) El coste de la Casa del Mar en San Feliú de Guixols estaba
sobrevalorado en 24.303.245 pesetas, como consecuencia de la emisión
duplicada de un documento «O» en 1989, error subsanado con fecha
21-3-1994.
II.2.2.1.3. Amortizaciones
Es aplicable al ISM lo dicho para la Tesorería y demás Entidades Gestoras
respecto de los criterios de amortización que vienen siendo expuestos con
igual redacción en sucesivas Ordenes del Ministerio de Trabajo y de
Seguridad Social y en particular la de 7-5-1991, dictada para el
presupuesto de 1992, en donde además se establece la obligación de que el
ISM confeccione un resumen de las amortizaciones.
El balance a 31-12-1992 recoge la cuenta 250 «Amortización acumulada de
inmuebles» con un saldo de 2.211.313.975 pesetas, coincidente con el
total de las
*
*
*
*
*
*
amortizaciones del inventario, lo que representa el 16,5% del saldo de la
cuenta «Inmuebles» a esa misma fecha.
La información disponible sobre las amortizaciones de cada inmueble parte
de 31-12-1983. El ISM, atendiendo a lo requerido por la Intervención
General de la Seguridad Social en su escrito de 14-10-1993, ha calculado
la amortización acumulada en proporción a la antigüedad de la adquisición
de los bienes y de su coste. La única limitación en cuanto a este último
ha sido haber tomado el importe a 31-12-1983 aun cuando la titularidad
del inmueble fuese anterior y pudiera haber tenido incrementos entre
ambas fechas, dada la dificultad, cuando no la imposibilidad, de
determinar en 1993 tales variaciones con precisión anual.
El resultado del análisis sobre la aplicación de criterios y de
procedimientos ha sido:
a) Como ya se ha dicho en II.2.1.1.5 para la TGSS, el ISM no tiene
en cuenta para la elaboración de los presupuestos los criterios de
amortización expresados en las Ordenes del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, sino que parece predominar la contención formal de este
gasto a través de una limitación de los créditos presupuestarios del
concepto 520 «Amortizaciones de edificios y otras construcciones», de
forma que, como se aprecia en el estado siguiente, a importes crecientes
del coste de «Inmuebles» se hacen corresponder dotaciones que en los
últimos ejercicios han permanecido invariables en la cuantía de 76,8
millones de pesetas, lo que ha provocado un porcentaje de amortización
anualmente decreciente.
b) Las obligaciones reconocidas con cargo al concepto presupuestario
520 y el abono a la cuenta financiera 250 en los años 1990 a 1993 han
sido prácticamente coincidentes con los créditos habilitados.
c) Como consecuencia de la restricción presupuestaria la
amortización acumulada hasta 31-12-1992 es sólo el 16,5 % del coste de
este activo, poco más de lo que como mínimo habría de ser lo
correspondiente a 10 años, habida cuenta del incremento anual del activo.
d) La asignación de la dotación para la amortización del ejercicio a
cada inmueble se hace en proporción a su coste a 31 de diciembre del año
precedente, independientemente de las características y destino de cada
edificio y sin excluir el coste de los terrenos.
II.2.2.2. Terrenos y solares
II.2.2.2.1. Examen de expedientes
En el inventario de estos bienes a 31-12-1992 hay relacionados 6 terrenos
y solares, con un importe total de 27.250.000 pesetas, que corresponde
únicamente a 2 de ellos, pues los 4 restantes no tienen asignado coste
alguno. En 3 de estos últimos aparece la indicación de proceder de
donaciones recibidas entre los años 1964 y 1978.
El ISM en alegaciones, acredita que en fecha 17 de marzo de 1995, por
Resolución del Director General de la Entidad, se valoraron los cuatro
edificios.
Del análisis hecho para el conjunto de los 6 terrenos y solares
relacionados en el inventario han resultado las siguientes incidencias:
a) Finca rústica de San Jorge de Camariñas (La Coruña)
Se trata de la parte segregada de una finca matriz.
El ISM ha aportado escritura de segregación de 28 de enero de 1987 que
incluye declaración de obra nueva por construcción de viviendas sociales
para acceso diferido a la propiedad sobre el resto de la matriz y nota
informativa simple de 17 de marzo de 1994. En ambos documentos aparece
como titular esta Entidad. Sin embargo, en su inventario de edificios
terminados no figura el inmueble.
El ISM ha alegado que «este Instituto actuó como mero promotor
b) Solar en Los Urrutias, Cartagena (Murcia)
Se trata de un solar sobre parte del cual se han construido viviendas.
El ISM ha presentado escritura de 4 de abril de 1966 de declaración de
obra nueva por construcción de viviendas y, a petición del Tribunal,
fotocopia autenticada de la inscripción registral. En ambos documentos
figura como titular el ISM y no hay constancia de que se haya producido
segregación de parte del solar.
Por otro lado, en el inventario de edificios terminados figura la
edificación y formando parte de ella la totalidad del terreno, por lo que
éste se ha duplicado, debiendo excluirse del inventario de terrenos y
solares, a tenor de la información disponible.
c) Parcela en Arguineguín (Las Palmas)
Se trata de un solar que fue objeto de división en dos partes mediante
escritura de segregación. Sobre las dos parcelas hay construidas
viviendas adjudicadas a trabajadores protegidos por el ISM en régimen de
acceso diferido a la propiedad. Parte de una de estas dos parcelas ha
sido cedida al Ayuntamiento con destino a una plaza pública y en el
resto, además de las viviendas indicadas, el ISM ha construido una
policlínica y un Hogar del Pescador.
El Tribunal ha dispuesto de la escritura de segregación de 15 de
noviembre de 1972 y de certificación registral de 18 de junio de 1983.
Según esta documentación, la titularidad de los bienes sigue siendo de
esta Entidad, a pesar de lo cual, ni las viviendas ni el Hogar del
Pescador están incluidos en el inventario de edificios terminados,
figurando en él únicamente la policlínica y apareciendo la totalidad del
solar en el de terrenos y solares con un coste de 250.000 pesetas.
Los casos expuestos en las observaciones a) y b) no tienen repercusión
cuantitativa en el inventario ni en la cuenta de terrenos y solares, ya
que éstos no tienen asignado coste.
II.2.3. Recapitulación
A continuación se destacan los principales resultados del análisis
efectuado en este apartado II.2. sobre edificios terminados y terrenos y
solares propios de la Seguridad Social, tanto titulados a nombre de la
TGSS como titulados a nombre del ISM.
La opinión acerca de la gestión, la información y el control de la TGSS
sobre estos bienes no positiva. La simple lectura del IGI avalaría esta
opinión, que es confirmada con el examen de los antecedentes pedidos,
según se expone a continuación:
* La incorporación de los bienes procedentes de los organismos
extinguidos por el RDL 36/1978 ha tenido especial importancia en la
presente fiscalización, por ser la primera del Tribunal referida a
inmuebles de la Seguridad Social y por la trascendencia que para el
inventario actual tuvo esta incorporación. El resultado del examen de la
documentación justificativa de estas incorporaciones en el IGI ha sido la
carencia de algunos documentos; la ausencia de requisitos formales de
firmas y sellos; la comprobación de algunas exclusiones del IGI,
especialmente entre los edificios provenientes de la Asociación Nacional
de Inválidos Civiles (ANIC); así como incorporaciones a este inventario
por mayor importe que el coste en origen (sin que se hayan justificado
inversiones complementarias).
* La TGSS ha presentado el IGI conciliado con los saldos a 31 de
diciembre de las cuentas a que se refieren los bienes que aquél incorpora
(«Inmuebles» y «Terrenos y solares»). En consecuencia, las
irregularidades de naturaleza contable detectadas en el IGI son
igualmente predicables de la contabilidad.
* En relación a edificios terminados, una mera revisión general y formal
del IGI (a veces la simple observación de su contenido) permite detectar
diversas irregularidades. Así, se aprecia la existencia de: agregados que
denotan partidas aplicadas provisionalmente, que permanecen sin
tratamiento definitivo; partidas impropias de este inventario, con
desconocimiento de su naturaleza, o insuficientemente documentadas.
Existen también, entre otras irregularidades: patentes errores en las
amortizaciones; diversas inclusiones improcedentes de bienes (entre
otros, bienes propiedad de terceros que se incluyen por el coste de las
inversiones realizadas por la Seguridad Social para adecuarlos a su uso);
e inexactitudes y errores en algunos de los datos con que se identifican
los edificios.
* El examen más detenido y profundo de edificios terminados concretos,
realizado mediante una muestra del IGI, ha permitido detectar casos en
los que la TGSS no ha conseguido aportar la documentación solicitada por
el Tribunal para acreditar su titularidad; ha procedido a inclusiones
improcedentes de bienes; no ha incorporado el coste del terreno al valor
contable de la edificación; además de casos de descripciones deficientes
de los inmuebles en el inventario.
* Las dotaciones anuales para amortización no se han atenido a criterios
técnicos. Más aún, a un activo creciente en el período 1988/1991 han
correspondido créditos para amortización decrecientes en los años
1990/1993, lo que ha supuesto tasas de amortización progresivamente
decrecientes. Como consecuencia de ello, a 31-12-1991 la amortización
acumulada no llegaba al 12% del coste total del activo.
Por otra parte se ha dado una gran diversidad en las tasas de
amortización de cada organismo (TGSS y Entidades Gestoras), que van, en
1991 desde el 2,2% en el INSS al 0,7% en la TGSS. También ha existido una
notable desproporción en los porcentajes de dotaciones para amortización
de los edificios adscritos al INSALUD y al INSERSO según se haya tratado
de gestión directa o traspasada (1,2 y 2,6 en el INSALUD; 1,3 y 2,5 en el
INSERSO, en 1991, respectivamente), derivada de los criterios aplicados
para el cálculo de la amortización en estos casos,
El fondo total de amortización anual ha sido asignado por la TGSS a cada
edificio en función de su coste contable, sin deducción del coste del
terreno y sin tomar en consideración la naturaleza y uso de cada
inmueble.
La TGSS no se ha cuidado de anular amortizaciones cuando se producen
anulaciones de cargos a «Inmuebles» por improcedentes.
* Referida a terrenos y solares, la mera revisión general y formal del
IGI permite detectar partidas que requieren correcciones o aclaraciones.
Un examen más detenido y profundo, demostró la existencia de deficiencias
en la acreditación de la titularidad, nuevos terrenos no incorporados
como coste de edificios terminados y descripciones insuficientes en el
inventario.
Las incidencias más importantes detectadas en el análisis de la gestión,
la información y el control del ISM son las que se exponen a
continuación:
* Se han observado algunas deficiencias en la acreditación de la
titularidad de los edificios terminados y la inclusión improcedente en el
inventario a 31-12-1992 de 6 edificios.
* Respecto de la amortización de edificios del ISM son aplicables las
conclusiones expuestas para los titulados a nombre de la TGSS en lo
referente a:
-- El mantenimiento del mismo crédito anual durante los últimos años.
-- El descenso de la tasa de amortización.
-- La asignación de las dotaciones a cada edificio, que se realiza
únicamente en proporción al coste, sin tener en consideración su
naturaleza y uso.
* El inventario de terrenos y solares, que sólo comprende 6 elementos,
contiene irregularidades en 3, con repercusiones en la cuenta
«Inmuebles», alguna de las cuales exigiría haber traspasado parte de
estos bienes a la cuenta «Inmuebles» y la activación en ésta de las
correspondientes edificaciones.
II.3. ANALISIS DE LOS EDIFICIOS EN CONSTRUCCION PROPIOS DE LA SEGURIDAD
SOCIAL
II.3.1. Traspaso de los edificios en construcción de los organismos
extinguidos
Con los mismos antecedentes y objetivos que se han expuesto al tratar los
edificios terminados (epígrafe II.2.1.1.1), se han examinado las
incorporaciones de los edificios en construcción procedentes de los
organismos extinguidos a las nuevas Entidades Gestoras, INSS, INSALUD e
INSERSO, ya que la TGSS no asumió directamente edificio alguno. El
resultado de las comprobaciones ha sido el que se expone a continuación:
a) Aspectos formales que debieron garantizar los traspasos
Además de la documentación no aportada o presentada sin las garantías
necesarias de origen, que por ser común con los edificios terminados ha
quedado ya señalada al hablar de su integración en II.2.1.1.1.1.º, no se
ha entregado al Tribunal o se ha hecho sin los requisitos precisos, lo
siguiente:
-- En los traspasos al INSS:
* Falta el inventario, referido a la fecha de extinción, que debió haber
hecho el Servicio de Mutualismo Laboral (único organismo del que el
equipo fiscalizador ha tenido constancia que tuviera en su contabilidad
edificios en construcción que traspasar al INSS).
* Las relaciones del INSS comprendiendo los bienes a él incorporados, que
deberían constituir su inventario, carecen de firmas y sello.
-- En los traspasos al INSALUD:
* Falta el inventario del INP referido a la fecha de extinción.
* El inventario del INSALUD asumiendo los edificios en construcción
carece de firmas y sello.
-- En los traspasos al INSERSO:
* El INSERSO ha aportado una relación sin identificación de procedencia,
ni firmas, ni sello como inventario comprensivo de los edificios en
construcción asumidos.
b) Incorporación efectiva de los edificios en construcción
Conforme a la información de que se ha dispuesto los importes traspasados
han sido:
IMPORTES TRASPASADOS A LAS NUEVAS
ENTIDADES GESTORAS POR LOS EDIFICIOS EN CONSTRUCCION INCORPORADOS
Dentro de las limitaciones impuestas por lo señalado en la observación a)
inmediata precedente, se ha examinado
si los edificios en construcción que figuran en las relaciones atribuidas
a los organismos extinguidos fueron incluidos correctamente en el
inventario y en la contabilidad de las nuevas Entidades Gestoras, sin que
se hayan detectado diferencias.
II.3.2. Información de que se ha dispuesto
El análisis de los edificios en construcción propios de la Seguridad
Social se ha realizado fundamentalmente sobre los inventarios de
«Edificios en construcción» correspondientes a las Entidades Gestoras.
Estos inventarios comprenden tanto los edificios de nueva construcción
como las nuevas inversiones por obras en edificios terminados.
Como se ha señalado en el apartado II.1 «Gestión y control de los bienes
propios», cada edificio en construcción figura en la contabilidad y está
bajo el control de la Entidad (TGSS o Entidad Gestora) que tiene a su
cargo la gestión de la edificación y que soporta el coste con su
presupuesto. Hasta el 31-12-1992, momento previo a la vigencia del nuevo
Plan General de Contabilidad, cuando las obras se terminaban la
construcción se traspasaba a la TGSS, para su contabilización e inclusión
en el IGI como edificio terminado. Por otra parte, los edificios en
construcción, en el INSALUD o en el INSERSO, que son afectados por el
traspaso de funciones y servicios a las CC. AA. también son baja en estas
Entidades Gestoras para incorporarse a la TGSS como adscritos a la
correspondiente C. A.
Para el análisis de los edificios en construcción el Tribunal ha
dispuesto inicialmente de los siguientes documentos, que han merecido la
valoración que se indica:
1.º) Tesorería General de la Seguridad Social
a) La TGSS aportó un documento que denomina «Inventario», referido a
31-12-1991, que en un primer nivel está subdividido de la siguiente
forma:
Este total es conforme con el saldo de la cuenta 210 «Inmuebles en
construcción» a igual fecha.
Posteriormente la TGSS entregó el desarrollo de la cuenta 210.7 a
31-12-1992 y en él se ha realizado parcialmente el análisis de los
edificios que fueron adscritos a las CC. AA. sin estar terminados, como
se dice más adelante en este Informe al hablar en II.4.1.3.1 de las
adquisiciones y cesiones de uso.
Sin embargo, si bien en la cuenta 210.7 se identifican suficientemente
los edificios a que se refiere, no ocurre lo mismo con las cuentas 210.0
y 210.1, cuyos desarrollos son meras relaciones cronológicas de gastos en
las que con frecuencia no se indican los inmuebles afectados y sin que
con ellas pueda conocerse el conjunto de gastos imputados a cada
edificación, por lo que los desarrollos de estas dos cuentas no han sido
de utilidad para el análisis.
b) Ante lo inadecuado de los documentos anteriores para los fines de
la fiscalización, se obtuvo de la Secretaría General de la TGSS unas
fichas para el seguimiento de las obras que utiliza su unidad de
Coordinación de Inversiones. A pesar de la limitación que impone el
carácter extracontable de estas fichas, que no son confrontadas con la
contabilidad, y que se refieren sólo a parte de lo incluido en la cuenta
210, ellas han sido la única información de que ha podido disponer el
Tribunal para hacer un análisis en términos análogos con el realizado en
las Entidades Gestoras. No obstante, las comprobaciones en el caso de la
TGSS se han referido a 31-12-1993, dada la disponibilidad de información
a esta fecha, mientras que en el INSS, INSALUD, INSERSO e ISM se han
referido a 31-12-1992 según se dirá más adelante.
El total de gastos registrados en tales fichas hasta 31-12-1993 asciende
a 16.917.412.966 pesetas, sin que sea posible su comprobación con el
saldo contable por cuanto no se ha dispuesto de este saldo a esa fecha.
Hecha la comparación a 31-12-1992 resulta:
Para este cálculo no se ha tomado la cuenta 210.7 «De CC. AA.» por
referirse a edificios que ya de antemano se sabía que estaban excluidos
del control de la Secretaría General de la TGSS. La diferencia es de
1.145.416.290 pesetas, de menor importe del saldo contable a 31-12-1992
que la suma de las fichas de dicha Unidad a igual fecha.
c) Por su parte la Subdirección General de Gestión de Patrimonio,
Inversiones y Obras de la TGSS no disponía de información de los
edificios en construcción, al menos hasta la realización de esta
fiscalización.
2.º) INSS, INSALUD, INSERSO e ISM
Los últimos inventarios puestos a disposición del Tribunal se refieren a
la situación a 31-12-1992. Sus saldos son concordantes con los de las
respectivas cuentas 210 «Inmuebles en construcción» y arrojan los
siguientes importes:
IMPORTES DE LOS INVENTARIOS DE
EDIFICIOS EN CONSTRUCCION EN LAS
ENTIDADES GESTORAS
Estos importes se refieren, como en el caso de la TGSS tanto a edificios
en nueva construcción como a nuevas inversiones en edificios terminados.
II.3.3. Revisión general de incidencias en los inventarios
Se ha hecho una revisión general de los cargos correspondientes a los
edificios de las 7 provincias de la muestra (Alava, Barcelona, Cádiz, La
Coruña, Madrid, Las Palmas y Zaragoza) según los inventarios a 31-12-1992
del INSS, del INSALUD y del INSERSO. Del ISM se han comprobado los cargos
de los 7 edificios que figuran en construcción en su inventario, también
a 31-12-1992. El examen no se ha referido a la TGSS por no considerarse
soporte idóneo las fichas obtenidas de su Secretaría General.
La muestra tomada a los presentes efectos ha sido la siguiente:
Esta muestra es representativa de los edificios en construcción, siendo
éstos tanto los de nueva construcción como los que tienen obras en curso
debido a nuevas inversiones en edificios ya terminados. Como se verá más
adelante (véase epígrafe II.3.6) este segundo grupo supuso el 61% del
número total de obras en una muestra seleccionada.
La fiscalización ha prestado atención a las cuestiones que, a pesar de la
limitada información que dichos inventarios ofrecen, resultaban
evidentemente anómalas, por lo que no se recogen aquí las cuestiones que
aun con presunción de irregulares necesitarían de otras pruebas. Las
incidencias detectadas en los inventarios son las siguientes:
a) En 31-12-1992 el INSERS0 traspasó a la TGSS 2.624.877.622
pesetas, coste hasta 31-12-1991 de obras aún no terminadas de 4
edificios, siendo así que en el propio año 1992 aún se siguieron
produciendo en ellos gastos por importe de 272.909.394 pesetas.
b) Todos los importes que a continuación se citan se refieren a
obras que, al menos desde 31-12-1989, no registraron gasto alguno, por lo
que no deben corresponder a edificios que aún estén en construcción, con
la posible excepción de alguno con problema especial para su terminación.
En bastantes casos son gastos que, por su pequeña cuantía, falta de
continuidad (algunos tienen un solo cargo) y su antigüedad, no merecen la
calificación de obras en curso y su mejor imputación hubiera sido la de
gastos corrientes de los ejercicios en que se produjeron
EDIFICIOS EN CONSTRUCCION SIN GASTOS REGISTRADOS EN LOS ULTIMOS AÑOS
c) En el inventario del INSERSO hay incluido un edificio con la
denominación «Casa Cuna. Madrid», con un importe de 22.365.820 pesetas,
procedente de inversiones de 1986 y 1987.
La TGSS ha certificado que ni el terreno ni la edificación son de la
Seguridad Social, que las citadas inversiones no se hicieron con cargo al
presupuesto de ésta y que tampoco soporta gastos de conservación y
mantenimiento. No se ha justificado por qué en tales circunstancias se ha
activado por el INSERSO, por lo que ha de deducirse que su inclusión en
el inventario es improcedente.
II.3.4. Análisis de la formación del coste
Para verificar la razonabilidad de los costes de los edificios que
figuran en contabilidad, la auditoría partió de los inventarios a
31-12-1992 de cada una de las Entidades Gestoras y de la situación a
31-12-1993 que ofrecen las fichas utilizadas para el seguimiento de las
obras en curso por la unidad de Coordinación de Inversiones, de la
Secretaría General de la TGSS para los edificios en construcción en este
Servicio Común. El número de edificios resultante fue de 866, con un
coste de 67.212.973.205 pesetas. Posteriormente seleccionó 119 edificios
en construcción en las provincias de la muestra (Alava, Barcelona, Cádiz,
La Coruña, Madrid, Las Palmas y Zaragoza), con la única excepción de que
en el caso del ISM consideró las de Baleares, Cádiz, La Coruña, Melilla,
Murcia y Pontevedra al no tener edificios en construcción en otras
provincias, con un importe de 19.519.414.163 pesetas. Estas muestras
representan sobre el conjunto de la población total el 14% y 29%, del
número de edificios y de su importe, respectivamente. La información
básica que ha tenido que utilizarse para el presente análisis (fichas e
inventarios mencionados) incluyen muchas operaciones que no se refieren
propiamente a edificios en construcción. Además, se subseleccionaron 333
cargos, con un importe de 8.320.070.349 pesetas (43% de la muestra y el
12,4% de la población), de los que se requirió los documentos
justificativos de los gastos y de su reconocimiento presupuestario, en
orden a comprobar si tales gastos estaban debidamente acreditados,
documentados y contabilizados, financiera y presupuestariamente.
El detalle de los datos anteriores por Entidades y provincias
seleccionadas es:
Del proceso y del examen expuestos se han deducido las siguientes
observaciones:
a) Las Entidades no han aportado los documentos justificativos de
los gastos ni los de su reconocimiento presupuestario de las partidas que
a continuación se resumen:
Detalle por Entidades:
El ISM ha aportado, en trámite de alegaciones, documentación
justificativa de la partida que importa 3.445.849 pesetas.
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b) En el análisis de los documentos justificativos recibidos,
correspondientes a las 333 partidas seleccionadas, se han apreciado las
siguientes incidencias, que se exponen por Entidades y en valores
absolutos.
c) En el análisis de los documentos presupuestaros recibidos,
correspondientes a las 333 partidas seleccionadas, se han apreciado las
siguientes incidencias, que se exponen por Entidades y en valores
absolutos.
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II.3.5. Formalización de los contratos de obras y su ejecución
De conformidad con las facultades que atribuyen al Tribunal de Cuentas el
artículo 11 de su Ley Orgánica y los artículos 39 y siguientes de su Ley
de Funcionamiento, se ha procedido al estudio de una muestra de contratos
de obras inventariables. Para ello se ha partido de los inventarios de
«Inmuebles en construcción» de cada Entidad a 31-12-1992, últimos
disponibles en todas ellas cuando se hizo este examen; en el caso de la
TGSS, dada la carencia expuesta, se ha hecho uso de los datos a
31-12-1993 de las fichas facilitadas por su Secretaría General a las que
ya se ha hecho referencia.
Las comprobaciones se han referido al proceso de adjudicación de los
contratos y a su formalización, ejecución y conclusión, desde una
perspectiva jurídica. Además, se ha examinado la documentación y la
aplicación presupuestaria de los gastos de las obras realizadas.
El estudio se ha centrado en los contratos celebrados a partir de
1-1-1991, con importe superior a 25 millones de pesetas, según la
documentación obrante en junio de 1994 en el Departamento de Seguridad
Social y Acción Social de este Tribunal.
La muestra se ha seleccionado tomando 119 edificios (representa el 14% de
la población) correspondientes a las provincias de la muestra Alava,
Barcelona, Cádiz, La Coruña, Madrid, Las Palmas, y Zaragoza y a Baleares,
Melilla, Murcia y Pontevedra (estas 4 últimas elegidas para obtener una
representación suficiente de los inmuebles en construcción del ISM).
De los 119 edificios inicialmente seleccionados han resultado los
siguientes contratos, en las condiciones ya dichas de tener su origen a
partir de 1-1-1991 y tratarse de obras inventariables como valor de la
edificación, con importe superior a 25 millones de pesetas:
DETALLE POR ENTIDADES DE LA MUESTRA
ELEGIDA, ATENDIENDO A LA FECHA
Y AL IMPORTE DEL CONTRATO
A continuación se señala el número de las incidencias relativas a la
adjudicación y a la ejecución respectivamente que, según su tipo, se han
encontrado en cada Entidad, sobre el número de contratos que han sido
examinados. Hay que hacer notar que algunos contratos presentan varias
incidencias.
No se han observado irregularidades en la documentación justificativa ni
en la aplicación de los gastos al presupuesto.
II.3.6. Situación de la ejecución de las obras
Se ha solicitado a la TGSS y a las Entidades Gestoras la documentación e
información necesarias para examinar el cumplimiento efectivo de las
estipulaciones contractuales sobre la ejecución y terminación de las
obras, justificación de las desviaciones significativas habidas y, en su
caso, reclasificación de este activo en curso como edificios terminados.
Para ello, se ha partido de la selección de edificios expuesta en
II.3.4., es decir, de los 119 procedentes de las fichas a 31-12-1993 de
la TGSS y de los inventarios de «Inmuebles en construcción» a 31-12-1992
de las Entidades Gestoras, con un coste total registrado en
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estos documentos de 19.519.414.163 pesetas, cuyo detalle por Entidades y
por provincias se encuentra en ese apartado.
De la documentación solicitada al INSERSO, relativa a 35 edificios con un
coste de 2.661.552.566 pesetas, esta Entidad no ha aportado la
correspondiente a 17 inmuebles, por importe de 586.602.247 pesetas, lo
que representa el 49% de su número y el 22% del importe.
Por otra parte, se ha comprobado en la selección hecha del inventario del
INSS, que éste ha incluido indebidamente como coste de obras en curso la
adquisición de dos locales, por 95 y 110 millones de pesetas,
respectivamente. No obstante, el número de edificios no ha quedado
afectado por cuanto estos dos bienes habían de figurar por haberse
realizado obras en ellos.
Hechas las precisiones anteriores, la documentación que resulta sujeta al
presente examen es la correspondiente a 102 edificios por un importe de
18.727.811.916 pesetas.
De la información disponible se deduce que en abril de 1994 estos 102
inmuebles estaban afectados al menos por 109 obras con el siguiente
detalle:
El análisis de la documentación de los expedientes de contratación de
estas obras permite formular las siguientes observaciones:
a) Se ha comprobado el grado de cumplimiento de las previsiones
contractuales de terminación de las 79 obras clasificadas como
finalizadas en el cuadro precedente, obteniéndose el siguiente resultado:
De las 79 obras terminadas, el Tribunal solicitó la documentación más
actualizada, precisa para este análisis, sin que las Entidades aportaran
toda la necesaria en 43 casos (54%), destacando en este incumplimiento el
INSERSO y el INSALUD.
Los 9 casos con retrasos injustificados en la terminación de las obras
dan una media de 7,5 meses. Destaca en estos retrasos la TGSS con 7 casos
de los 20 que de ella han podido analizarse.
b) El número de obras que no han sido objeto de recepción
provisional en el plazo habilitado por el artículo 170 del Reglamento
General de Contratación del Estado ha sido de 29, sobre las 79 obras
terminadas, según el siguiente detalle:
Así se aprecia nuevamente la deficiencia ya detectada en II.3.5. al
hablar de la formalización de los contratos de obras y de su ejecución,
partiendo de la misma selección de los 119 edificios, aunque con un grupo
diferente de contratos.
c) Partiendo de los inventarios de la cuenta «Inmuebles en
construcción» a 31-12-1992 correspondientes a las Entidades Gestoras (al
no disponer la TGSS del inventario de esta cuenta no ha sido posible
extender el análisis a este Servicio Común), se ha comprobado que en el
grupo de obras terminadas había 16 cuyo coste ya no debería formar parte
del saldo de esta cuenta, sino que tendría que haberse traspasado a
«Inmuebles» y como consecuencia haber sido baja en la contabilidad de las
Entidades Gestoras, con alta en la contabilidad de la TGSS, ya que en
todos estos casos se había hecho la recepción provisional y en la
indicada fecha de 31-12-1992 había transcurrido el plazo establecido en
el artículo 172 del Reglamento General de Contratación del Estado para la
aprobación de la liquidación provisional y para el pago del saldo
resultante a favor del contratista. Su detalle por Entidades es el
siguiente:
d) En cada uno de los 7 casos de obras paralizadas a las que en un
principio se ha hecho referencia, las Entidades afectadas han aportado
justificación suficiente de que tal situación se debe a causas que no se
relacionan de forma directa con su gestión.
II.3.7. Recapitulación
Del examen de la información y documentación disponible relativas a estos
bienes y suministradas por la TGSS, INSALUD, INSERSO, INSS e ISM se ha
concluido:
* La TGSS carece de lo que con propiedad se puede denominar inventario de
inmuebles en construcción, lo que por sí mismo limita el control que este
Servicio puede ejercer sobre el patrimonio que ha incorporado a su cuenta
«Inmuebles en construcción».
* La comprobación de la documentación justificativa de la incorporación
de edificios en construcción de los organismos extinguidos por el R.D.L.
36/1978 a las nuevas Entidades Gestoras INSALUD, INSERSO e INSS (la TGSS
no asumió edificio alguno) ha puesto de manifiesto la imposibilidad de
localizar algunos documentos y la existencia de otros sin las debidas
garantías de su origen.
* Al no disponer la TGSS de un inventario de los edificios en
construcción, el Tribunal para llevar a cabo la fiscalización ha tenido
que hacer uso de un registro alternativo, que se refiere únicamente a las
obras en curso y que no está relacionado con la información contable.
* El INSALUD, el INSERSO, el INSS y el ISM han presentado inventarios a
31-12-1992 cuadrados con sus respectivas contabilidades. La mera lectura
de estos inventarios, ha permitido apreciar algunas irregularidades,
especialmente referidas al INSERSO, que se concretan en el traspaso de
saldos a la TGSS por gastos en edificios aún no terminados.
* En el examen de la formación del coste de edificios en construcción, el
INSERSO no ha aportado el 31% de los documentos justificativos de los
gastos que representan el 47% de su importe, ni el 25% de los documentos
presupuestarios que representan el 43% del importe.
* El examen de la contratación de obras de edificios en construcción
realizado con la documentación que el Tribunal recibe para el ejercicio
de las facultades que le confiere el artículo 11 de su Ley Orgánica, ha
permitido detectar incidencias en los contratos examinados relativas a su
adjudicación y formalización y a su ejecución. Estas incidencias
afectaron al 58% de la adjudicación y formalización examinada y al 61% de
su ejecución.
* De la documentación solicitada para conocer la situación de la
ejecución de las obras, el INSERSO no entregó el 49% y el 22% de la
correspondiente al número de inmuebles seleccionados y a su coste,
respectivamente. Además esta Entidad destaca por no haber aportado
información suficiente para analizar, una vez terminados los edificios,
los desfases temporales habidos en la ejecución de las obras.
Con la documentación disponible se ha demostrado la existencia en la TGSS
de 7 casos, sobre 20 analizados, con retrasos en la terminación sobre lo
previsto en los contratos, sin que se hayan expuesto las causas que lo
justifiquen.
El 37% de las obras fueron recepcionadas provisionalmente fuera de plazo
(esta incidencia afecta a la TGSS en mayor proporción que a las Entidades
Gestoras), y el 28% seguía figurando en los inventarios y en la
contabilidad como «Inmuebles en construcción» cuando ya debían haber sido
reclasificados como «Inmuebles».
II.4. OPERACIONES Y SITUACIONES ESPECIALES DE LOS INMUEBLES PROPIOS
A continuación se analiza la incorporación al patrimonio de la Seguridad
Social, gestionado en general por la TGSS y, en su caso, por el ISM, de
los inmuebles procedentes de embargos; las bajas en dicho patrimonio por
enajenación; las adscripciones y cesiones de uso de edificios y de
terrenos y solares; el arrendamiento de los primeros, la falta de uso y
la infrautilización de esta misma clase de bienes; y la inclusión de los
inmuebles procedentes de la Mutualidad Nacional de Previsión de la
Administración Local (MUNPAL) en el patrimonio de la Seguridad Sociales.
II.4.1. Tesorería General de la Seguridad Social
II.4.1.1. Bienes procedentes de embargos
La TGSS, con origen en la información que obtiene de sus Direcciones
Provinciales, mantiene un «Listado de inmuebles procedentes de embargos»
dividido en dos secciones referidas a los edificios y a los terrenos y
solares, adjudicados con tal origen, en el que sólo son baja posterior
por enajenación.
El Tribunal ha dispuesto de un listado, entregado en agosto de 1993 y que
se presentó como actualizado a esa fecha, en el que la última
adjudicación a la TGSS es de 31-5-1993. Este documento carece de fecha y
de firma. Se refiere a 203 embargos y para cada uno se indica la
localidad, empresa o persona embargada, bienes adjudicados, valores de
tasación y de adjudicación, fecha de adjudicación y documento de su
titularidad. Su importe asciende a 2.513.250.928 pesetas, más una
adjudicación de la que al equipo fiscalizador no le ha sido facilitado su
importe, materializado en: tierras de labor; solares; edificaciones
rústicas y urbanas que incluyen viviendas, naves y otros locales;
edificios en construcción; alguna maquinaria; y un usufructo. La mayoría
de los embargos se refiere a un único bien pero hay 60 casos que
comprenden más de uno, a veces de naturaleza heterogénea.
II.4.1.1.1. Inclusión de los bienes procedentes de embargo en el
Inventario General de Inmuebles
El equipo auditor examinó el «Listado de inmuebles procedentes de
embargos» para determinar la inclusión de estos inmuebles en el IGI a
31-12-1991. Por ello hubo que dividir el listado en los dos bloques que a
continuación se indican y limitar las comprobaciones al primero de ellos:
Los resultados del análisis relativo a las 144 adjudicaciones realizadas
hasta 31-12-1991 han sido los siguientes:
a) Las adjudicaciones no incluidas en el IGI se elevaron a 65, por
un importe de 1.137.485.183 pesetas.
b) Los bienes correspondientes a las 79 adjudicaciones restantes
están incluidos en el IGI, con las siguientes deficiencias de registro:
Además hay 17 adjudicaciones, con un valor en el IGI de 452.966.398
pesetas, cada una de las cuales registradas en este inventario mediante
una sola anotación a pesar de comprender diversas clases de bienes tales
como edificios, terrenos y maquinaria. El único importe consignado en
cada anotación corresponde al conjunto de los elementos adjudicados, es
decir, no se asigna valor concreto a cada uno de los componentes del
conjunto. Esta forma de registro se deriva de la falta de normas al
respecto hasta el Plan General de Contabilidad para la Seguridad Social,
aplicable desde 1-1-1993 a las Entidades Gestoras y a la TGSS según Res.
de 29 de diciembre de 1992 de la Secretaría General para la Seguridad
Social, y por la insuficiente regulación actual. En efecto, aunque ya
para 1993 este Plan prevé la cuenta 209 «Bienes en estado de venta» para
recoger, entre otros, los «procedentes de adjudicaciones en pago de
deudas», con su denominación está limitando su aplicación a los que
tienen la expectativa de ser enajenados.
Las circunstancias expuestas en el párrafo precedente en modo alguno
justifican la falta de rigor de la TGSS en algunas imputaciones al llevar
a la sección de edificios terminados del IGI lo que son exclusivamente
terrenos, solares o maquinaria. Por otra parte, es obviamente necesario
que al elaborar el IGI de 1993 se segreguen de él los bienes que, con
origen en adjudicaciones, tengan prevista su venta, para formar un
inventario distinto que respalde la cuenta 209.
c) Análisis de la situación en el momento de la fiscalización de las
65 adjudicaciones no incluidas en el IGI a 31-12-1991.
El siguiente resumen expresa esta situación actualizada al momento de la
fiscalización de las adjudicaciones que no están registradas en el IGI a
31-12-1991:
Destacan por su importe las 33 adjudicaciones sin contabilizar, de las
que ha de suponerse que como contrapartida tampoco está contabilizado el
pago, total o parcial, de la deuda que compensó la asignación de los
bienes. También destaca la existencia de 4 adjudicaciones de las que el
Tribunal no ha llegado a tener información suficiente, aunque con los
datos de que ha dispuesto hay que ratificar que los bienes no han sido
localizados en el IGI. En el primero de estos dos grupos se han detectado
4 adjudicaciones, con un valor conjunto de 20.335.990 pesetas, cuya venta
se estaba tramitando cuando se realizó la fiscalización de esta área.
Además, en este mismo grupo de adjudicaciones sin contabilizar, hay 120
fincas rústicas no inscritas en el Registro de la Propiedad a nombre de
la TGSS.
Los años de estas adjudicaciones no contabilizadas, según la información
obtenida de la TGSS, son:
ADJUDICACIONES POR EMBARGO
NO CONTABILIZADAS A 31-12-1991
II.4.1.1.2. Inclusión en el listado de los bienes procedentes de embargos
de aquellos que como tal figuran en el IGI
Se hizo la comprobación de que los bienes registrados en el IGI como
procedentes de embargos se encontraran incluidos en el listado
proporcionado por la TGSS. Esta comprobación puso de manifiesto, una vez
justificadas algunas diferencias tales como las ventas desde 1-1-1992,
que los inmuebles que a continuación se indican no figuraban en el
«Listado de inmuebles procedentes de embargos».
En cuanto a los terrenos y solares existían dos, inscritos en 1991 por
importe global de 2.170.228 pesetas, que no figuraban en el listado por
no haberse recibido de las Direcciones Provinciales las certificaciones
de adjudicación.
II.4.1.2 Enajenaciones
Este apartado da cuenta del análisis efectuado para comprobar la
información obrante en la TGSS sobre bienes en trámite de venta, y sobre
ventas ya realizadas.
II.4.1.2.1. Bienes en trámite de venta
Se entiende por tal situación la de aquellos edificios o terrenos y
solares sobre los cuales hay acuerdo del Director General de la TGSS de
que se inicien los trámites para su enajenación, sin que se haya
formalizado todavía la correspondiente escritura pública de venta. La
TGSS aportó al Tribunal una relación, en la que no constaba la unidad
administrativa de procedencia, ni la fecha, ni la firma, que se refería a
15 expedientes cuyo resumen es:
En la realización de otras comprobaciones el Tribunal detectó la
existencia de dos expedientes de venta no incluidos en la relación
anterior (la suma del tipo mínimo de licitación de ambos es de 90.670.691
pesetas). Estas omisiones, unidas a las aludidas deficiencias formales,
cuestionan la integridad de la información soporte de la fiscalización.
En 15 de los 17 casos mencionados la titularidad de la TGSS sobre los
bienes proviene de adjudicaciones a su favor como consecuencia de
embargos.
Analizados los trámites seguidos en cada uno de los 17 expedientes de
venta de estos bienes, no se detectaron deficiencias dignas de mención
que afectaran al cumplimiento de la normativa legal reguladora de esta
materia.
Por otra parte, de la comprobación sobre si los inmuebles objeto de venta
figuraban incluidos en el IGI, que tuvo que quedar limitada a 16
expedientes de inmuebles (referidos a los bienes que fueron los
incorporados al patrimonio de la Seguridad Social hasta 31-12-1991, fecha
de referencia del IGI) ha resultado:
a) No aparecen incluidos en el IGI 7 inmuebles, de los que uno
procede de la Mutualidad de la Previsión del INP, con un valor previsto
para la venta de 4.075.000 pesetas. Los 6 restantes tienen origen en
embargos y, de acuerdo con la documentación de que se ha dispuesto, su
valor total de adjudicación a la TGSS fue 23.620.401 pesetas, y el
previsto para la venta es de 40.874.728 pesetas. Estos últimos están
comprendidos en los 65 a que se ha hecho referencia al hablar de los
bienes procedentes de embargo en II.4.1.1.1, observación c).
b) De los 9 inmuebles que sí están registrados en el IGI hay uno,
cuya venta se tramita por 2.250.000 pesetas, que en dicho inventario
figura por 61.119.326 pesetas. Este último importe coincide con el de
adjudicación tras un embargo, que a su vez es el mismo que el montante de
la deuda más recargos y costas devengadas a expensas del deudor. En el
expediente de venta hay valoraciones que estiman los bienes entre
2.250.000 y 2.678.000 pesetas. La TGSS no ha aportado justificación de la
importante minoración entre el coste que figura en el inventario y el
precio por el que se tramita la venta.
c) También entre estos 9 inmuebles registrados en el IGI hay uno que
corresponde a una adjudicación por 11.409.600 pesetas, pero que figura en
el inventario por 1.092.000 pesetas (incluido en la observación de
II.4.1.1.1.b) al hablar de los bienes procedentes de embargo) y que se
tramita por un tipo mínimo de licitación de 66.298.691 pesetas, sin que,
tampoco en este caso, la TGSS haya aportado justificación de estas
diferencias.
II.4.1.2.2. Bajas por ventas en el Inventario General de Inmuebles
También se procedió a comprobar la correspondencia entre los bienes
vendidos y las bajas por este concepto en el IGI, con el siguiente
resultado:
a) Se partió de la relación de «Ingresos procedentes de las
enajenaciones efectuadas» proporcionada por la TGSS en donde se
consideraron los ingresos referidos a los años 1987 a 1991, comprobándose
si las bajas por ventas se registraron en el IGI del último año
considerado. Para ello, de 78 inmuebles afectados por ventas por importe
de 2.772.508.992 pesetas, se tomaron 17 que ascendían a 629.567.474
pesetas, y que representaban el 22% y el 23% de su número e importe
respectivamente.
El resultado ha sido que no estaban dadas de baja las ventas a que aluden
los siguientes datos:
En el detalle anterior hay 3 casos que se refieren a la venta de parte de
los bienes que constituyen las respectivas inscripciones en el IGI, sin
que la TGSS haya registrado en éste las correspondientes bajas en el
coste. En los restantes 3 casos se vendió todo lo inscrito, por lo que ya
no deberían incluirse en el IGI, no obstante lo cual seguían figurando en
él y ni siquiera se había dado de baja su coste, a pesar de que sí hay
constancia a través de las propias inscripciones de que se había
realizado la venta.
b) Dada la circunstancia expuesta en el párrafo inmediato anterior,
el Tribunal revisó el IGI buscando otras inscripciones con anotaciones en
las que se dejara constancia de enajenaciones. Posteriormente, pidió
confirmación de las ventas mediante las correspondientes escrituras. De
esta manera detectó los siguientes casos en los que tampoco se habían
dado de baja en el IGI las correspondientes inscripciones:
Los dos casos de 1986 y 1990 no tenían registradas en el IGI la baja del
coste. Los 3 inmuebles vendidos en 1987 tenían importes negativos en el
IGI como consecuencia de que la TGSS dio de baja los costes de las
ventas, pero con la salvedad de que no tuvo en cuenta a estos efectos las
amortizaciones del último ejercicio, lo que explica, aunque no justifica,
su permanencia en el IGI con dicho signo.
II.4.1.3. Adscripciones y cesiones de uso
Para un mejor análisis a continuación se distingue entre los edificios
terminados, edificios en construcción y terrenos y solares adscritos a
los servicios de salud y servicios sociales de las CC. AA. con traspaso
de funciones y servicios de la Seguridad Social, por una parte, y las
cesiones, por otra.
II.4.1.3.1. Adscripciones a los servicios de salud y servicios sociales
de las CC. AA.
Dentro de las operaciones y situaciones especiales de los inmuebles
propios y para efectuar el análisis de las adscripciones de los inmuebles
a las CC. AA. el equipo fiscalizador ha examinado los correspondientes
Reales Decretos de traspaso de funciones y servicios así como la
información existente en la TGSS sobre estos inmuebles.
II.4.1.3.1.1. Regulación en los RR. DD. de traspaso de funciones y
servicios
A continuación se analizan, hasta enero de 1994, mes en que se auditó
esta área, los RR. DD., de traspasos a las CC. AA. de funciones y
servicios de la Seguridad Social, en la medida en que las disposiciones
afectan a los bienes inmuebles que son objeto de esta fiscalización.
Estas disposiciones determinan, en relaciones anexas, la adscripción de
los edificios y de los terrenos y solares a las respectivas CC. AA. para
la prestación de los servicios traspasados. La adscripción se previene en
general sin perjuicio de la unidad del patrimonio de la Seguridad Social
cuya titularidad corresponde a la TGSS, aunque los Reales Decretos de
traspasos de funciones y servicios del INSERSO a las CC. AA. de
Andalucía, Canarias, Galicia y C. Valenciana, no hacen referencia expresa
al mantenimiento de la titularidad por parte de la Tesorería.
Entre estos Reales Decretos se han observado además las diferencias que
se indican a continuación:
a) Unicamente hacen referencia a inversiones, posteriores a los
traspasos, financiadas por la Comunidad Autónoma los siguientes:
b) Prevén que diversas cuestiones que afectan a estos bienes se han
de ajustar al procedimiento que por convenio se establezca:
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
**
*
*
*
*
c) Hasta la formalización de los respectivos convenios, únicamente
habilitan un procedimiento para nuevas adscripciones de inmuebles (al
margen de acuerdo específico del Pleno de las respectivas Comisiones
Mixtas o Juntas de Transferencias), los RR. DD., 1679/1990, 1680/1990 y
1681/1990, de traspaso de funciones y servicios del INSALUD a la C. A. de
Galicia y del INSALUD y del INSERSO a la Comunidad Foral de Navarra.
Hay que indicar que, según la información de que ha dispuesto este
Tribunal, hasta la fecha de terminación de las actuaciones fiscalizadoras
no se había celebrado ningún convenio de los mencionados en los apartados
anteriores.
II.4.1.3.1.2Información facilitada por la TGSS
Para efectuar el análisis de las adscripciones de inmuebles a las CC. AA.
el equipo fiscalizador de este Tribunal examinó, además del contenido de
los respectivos RR. DD. de traspasos de funciones y servicios, la
información disponible en la TGSS. Lo más destacable de esta información
es que se limita a las inversiones hechas por algunas CC. AA., en
concreto Andalucía, Canarias, Galicia y Comunidad Valenciana durante el
tiempo en que estas Comunidades recibieron colaboración contable por
parte de la Intervención General de la Seguridad Social, la cual se
extendió desde que asumieron las competencias hasta el 31-12-1987.
Respecto de las inversiones realizadas por el resto de las Comunidades
con asunción de competencias y, en todo caso, respecto de las citadas
Comunidades desde la indicada fecha, la TGSS no recibe ninguna
información. Este Tribunal, como órgano supremo fiscalizador de la
gestión económica del Sector Público y de acuerdo, entre otros, con el
principio de legalidad, no puede aceptar la afirmación realizada en
alegaciones según la cual la TGSS no recibe ninguna información de las
CC. AA. «entre otras razones, porque algunas de ellas no aceptan
pacíficamente el que la TGSS siga ostentando la titularidad de los bienes
adscritos».
Debido a esta falta de información sobre las inversiones realizadas por
las CC. AA., no es posible determinar cuáles de éstas debieron ser
activadas por la TGSS y cuáles no.
Por otra parte, los Informes Anuales de este Tribunal han venido
señalando la incorporación improcedente a la contabilidad de la TGSS de
inmuebles adquiridos o construidos por las CC. AA. citadas y durante el
período señalado anteriormente.
Con fecha 20 de junio de 1992 la Intervención General de la Seguridad
Social resolvió que la TGSS diese de baja en su contabilidad, con cargo
al Fondo de Estabilización, los importes que a continuación se señalan,
justificados por sendos expedientes. En el IGI a 31-12-1992 la TGSS ya
había producido estas bajas, que también se reflejaron en las cuentas
rendidas al Tribunal a esta fecha.
En relación con estos expedientes se han comprobado los hechos
siguientes:
a) En el primer expediente de la Intervención se da de baja en
contabilidad un importe de 3.425.456.341 pesetas, relativo a inmuebles.
El conjunto de obras de ampliación y mejora de inmuebles titulados a
nombre de la TGSS con anterioridad a los traspasos, que fueron
registrados por ésta hasta 31-12-1987 como mayor valor de su activo, se
cifra en 6.611.861.216 pesetas. La fiscalización llevada a cabo no ha
dispuesto de información suficiente para conocer si procedía o no la baja
de lo que ha permanecido en contabilidad.
b) Este mismo expediente de baja en contabilidad incluye, de forma
improcedente, el valor de cuatro solares (el expediente se refiere a tres
pero documentación complementaria prueba que son cuatro), por importe de
1.217.649 pesetas, sobre los que la C. A. ha edificado. La única
justificación que la Intervención General de la Seguridad Social refleja
en el expediente de baja en contabilidad
es «la escasa importancia relativa del valor de los terrenos en relación
con el importe de las edificaciones en ellos construidas». No cabe
admitir esta justificación por cuanto la importancia del valor real de
los solares no es escasa como puede deducirse de los datos contenidos en
el cuadro siguiente:
c) Mediante los expedientes de baja en contabilidad números 3, 4 y 5
referidos a las CC.AA. de Andalucía, Galicia y Valenciana, y relativos al
traspaso de funciones y servicios del INSERSO, se dan de baja en
contabilidad inmuebles por importe de 407.008.372, 325.892.323 y
2.682.024 pesetas, respectivamente. La escasa información que posee la
TGSS sobre estos inmuebles ha impedido determinar la naturaleza y
financiación de estas obras y si los inmuebles debieran haber permanecido
como activos de la Seguridad Social.
d) Los expedientes de baja en contabilidad números 1, 3, 4 y 5, en
cuanto se refieren a edificios, no fueron seguidos por la anulación de
las amortizaciones que consecuentemente se consideraban indebidas. En el
momento de finalizar esta área de fiscalización la TGSS aún no había
aportado información sobre el importe a anular ni había justificado que
esta corrección se hubiera realizado, salvo por lo que se refiere a un
único caso, el referido a la amortización de los inmuebles adquiridos con
posterioridad al traspaso de funciones y de servicios del INSALUD a la C.
A. de Andalucía. De esta amortización se han anulado 8.028.933 ptas. en
el registro de los correspondientes inmuebles en el IGI de 1991, pero la
TGSS no ha acreditado la rectificación contable.
II.4.1.3.1.3. Comprobación de los bienes que figuran en los anexos a los
RR. DD., de traspaso de funciones y servicios a las CC. AA.
El equipo fiscalizador del Tribunal comparó el contenido de los anexos a
los RR. DD. de traspasos de funciones y servicios en donde se relacionan
los edificios terminados, terrenos y solares y edificios en construcción
con la información contenida en el IGI y en otros medios de control de
estos bienes utilizados por la TGSS y las Entidades Gestoras INSALUD e
INSERSO. Del resultado de esta comparación han resultado las siguientes
incidencias:
a) De los 1.243 inmuebles que están relacionados como adscritos a
distintas CC. AA. en los anexos a los correspondientes RRDD, hay 57
edificios terminados y 1 solar que no aparecen en el IGI de la TGSS a
31-12-1991, ni ésta justifica su ausencia en él por bajas en los períodos
que van desde las fechas de los traspasos hasta la del citado inventario.
Las incidencias observadas en los 57 edificios son las siguientes:
La TGSS, a pesar de las peticiones que a lo largo de la fiscalización le
han sido cursadas por escrito, no ha proporcionado mayor concreción sobre
estos edificios ni justificación documental de las afirmaciones que se
han recogido.
b) Por el contrario, de los registros que en el IGI aparecen con
indicaciones de adscripción a CC. AA. (a falta de esta indicación, cuando
se trataba de inmuebles sitos en territorio de las CC. AA., se tuvo en
cuenta su adscripción al INSALUD o al INSERSO y, cuando también faltaba
esta información, la naturaleza sanitaria o social de los servicios a los
que estaban destinados los edificios y los terrenos y solares), hay 20 de
estos inmuebles que no están relacionados en los anexos a los RR. DD., de
traspaso de funciones y servicios. De ellos, sólo 2 corresponden a altas
entre las fechas de los respectivos traspasos y la de 31-12-1991, a la
que se refiere el IGI examinado. Para los 18 inmuebles restantes la
información aportada por la TGSS, cuyo contenido se refleja a
continuación, no ha permitido dejar suficientemente justificado por qué
no aparecen en los mencionados anexos.
*
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*
*
*
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*
*
*
*
c) Sobre un total de 143 edificios, con la indicación de estar en
construcción en los anexos a los RR. DD., de traspasos a las CC. AA., se
encontró 1 edificio con anotación ilegible y sólo 36 que a 31-12-1992 ya
no aparecen en cuenta 210.7 «Inmuebles en construcción de CC. AA.» de la
correspondiente Entidad Gestora.
Para los 106 edificios restantes, que todavía aparecen en las
correspondientes cuentas 210.7, se examinaron los inventarios de estas
cuentas y el IGI (secciones de edificios terminados y de terrenos y
solares) a 31.12.1991 de la propia TGSS. El resultado ha sido:
*
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*
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*
*
*
*
*
Quedan aún, por consiguiente, 22 de estos edificios cuya situación no ha
podido ser documentalmente establecida.
Por el contrario, han sido considerados los inventarios de las
correspondientes cuentas 210.7 «Inmuebles en construcción de CC. AA.»
para comprobar si todos los edificios figuraban en los anexos a los RR.
DD., con el resultado de que hay 11 que no aparecen en éstos.
II.4.1.3.1.4. Control que ejerce la TGSS sobre los cambios en los
inmuebles posteriores a los traspasos de funciones y servicios
El equipo fiscalizador del Tribunal quiso conocer el control que la TGSS
ejerce sobre la situación de los edificios terminados y de los terrenos y
solares, cuya titularidad en principio debe ostentar, que fueron
adscritos a las CC. AA. Para ello, solicitó a la TGSS información y la
respectiva documentación relativas a: los cambios habidos, a partir de
las fechas de los traspasos, en la estructura, destino o titularidad; las
inversiones realizadas por las CC. AA.; y notas informativas simples de
los Registros de la Propiedad, para acreditar la titularidad actual,
respecto de una selección de 69 inmuebles.
Igualmente, el Tribunal solicitó información y documentación relativas a
una selección de 30 edificios en construcción en las fechas de los
traspasos al objeto de determinar si se trataba de edificaciones nuevas o
de ampliación o modificación de las preexistentes. En el caso de
continuación posterior de las obras, se solicitó información sobre cuál
era la cuantía de estas otras inversiones, con distinción de lo soportado
por la TGSS y por las respectivas CC. AA., así como la justificación de
si fueron o no terminadas.
Cuando se trató de obras que habían sido finalmente terminadas, se
solicitó información sobre la recepción; la declaración de obra nueva e
inscripción registral, en su caso; el uso de la edificación y su
autorización; la reclasificación de edificio en construcción a edificio
terminado; y el período e importe amortizados.
En respuesta a estas peticiones, la TGSS manifestó nuevamente que no
recibe información de las CC. AA. referida a los edificios terminados o a
los terrenos y solares, ni tampoco recibe la referida a los edificios en
construcción, por lo que, una vez realizadas los traspasos, desconoce las
nuevas edificaciones o las obras adicionales a las preexistentes que se
realizan.
A la petición de las notas informativas simples la TGSS contestó
aportando 65 de las 69 solicitadas, correspondiendo una de las no
recibidas a la Comunidad Valenciana y las 3 restantes a la C. A. de
Cataluña. Las incidencias observadas han sido las siguientes:
II.4.1.3.2. Cesiones de uso a terceros
A falta de otras fuentes de información sobre cesiones que debería haber
aportado la TGSS, el Tribunal ha tomado del IGI a 31-12-1991 todos los
casos en los que hay constancia de tales cesiones. Se limitan a los 5
siguientes:
Todas estas cesiones son gratuitas y fueron acordadas con anterioridad a
1984. Hechas las comprobaciones procedentes han resultado las siguientes
incidencias:
a) Cesión al extinguido Servicio de Promoción Profesional Obrera
(PPO)
El IGI no refleja la situación actual pues la cesión finalizó el
17-1-1983 y el edificio fue derribado estando el terreno en trámite de
venta directa al Ayuntamiento de San Andrés de Rabanedo (León).
b) Cesión al Ministerio de Educación y Ciencia, hoy Consejería de
Educación y Ciencia de la Junta de Andalucía
Desde 1984 la TGSS está reclamando el desalojo del inmueble para instalar
una Administración, aunque cuando se auditó esta área no había iniciado
el procedimiento judicial.
c) Cesión a la Asociación de Jubilados
La cesión se hizo por 10 años a contar desde el 24-5-1983, fecha de la
escritura. Vencido este plazo el 24-5-1993, la TGSS no ha justificado que
haya iniciado los trámites para su prórroga o desalojo, arrendamiento o
venta de la parte del edificio cedida a esta Asociación.
II.4.1.4. Arrendamientos
II.4.1.4.1. Información de que se ha dispuesto
El Tribunal solicitó a la TGSS la documentación e información que
permitiese conocer los bienes inmuebles propiedad de la Seguridad Social
arrendados a terceros, obteniendo un «Resumen anual de ingresos y gastos»
en el que, a octubre de 1993, hay relacionadas 295 edificios.
Para asegurar la integridad de la población a examinar y eventualmente
completar la información recibida, el Tribunal ha utilizado el IGI, los
detalles analíticos de fianzas recibidas y otra diversa documentación,
con el resultado que a continuación se expone:
a) Información obtenida del Inventario General de Inmuebles
En el IGI a 31-12-1991 hay 180 edificios con anotaciones de
arrendamientos, de los que 31 no están en el resumen anual de ingresos y
gastos obtenido de la TGSS. La Subdirección General de Gestión de
Patrimonio, Inversiones y Obras ha informado sobre la situación de estos
31 casos en el sentido siguiente:
SITUACION DE LOS EDIFICIOS QUE,
CONSTANDO COMO ARRENDADOS
EN EL IGI, NO ESTAN EN EL RESUMEN ANUAL
DE INGRESOS Y GASTOS
b) Información obtenida de la relación de fianzas recibidas
A partir de los detalles analíticos se han obtenido 7 casos, que a
continuación se relacionan, que no figuran entre los edificios incluidos
en el resumen anual de ingresos y gastos que para el conocimiento de
arrendamientos aportó la TGSS, ni están incluidos en el IGI a 31-12-1991:
EDIFICIOS QUE FIGURAN EN LA RELACION
DE FIANZAS RECIBIDAS Y NO EN EL RESUMEN
ANUAL DE INGRESOS Y GASTOS, NI TAMPOCO
COMO ARRENDADOS EN EL IGI
La TGSS no ha dado ninguna otra información sobre estas fianzas, ni sobre
los inmuebles a cuyo arrendamiento se refieren éstas.
c) Otra documentación
El equipo fiscalizador, mediante otra documentación diferente a la
señalada ha apreciado la existencia de otros 2 casos no incluidos en el
resumen de la TGSS ni en el IGI, sitos en Plaza Espejos, número 3, de
Segovia y en Avenida de América, número 16. de Teruel. Estos inmuebles
estaban ocupados por los correspondientes Directores Provinciales del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
II.4.1.4.2. Resultados del análisis
a) Falta de integridad del «Resumen anual de ingresos y gastos»
En el apartado anterior ha quedado de manifiesto la falta de integridad
al haberse encontrado nuevos casos tras la búsqueda realizada por el
Tribunal.
b) Edificios en explotación que no generan ingresos
En el «Resumen anual de ingresos y gastos» de la TGSS se han analizado
los casos sin ingresos a octubre de 1993. De su examen se han deducido
las siguientes situaciones:
SITUACION DE LOS EDIFICIOS QUE, ESTANDO
EN EL RESUMEN ANUAL DE INGRESOS
Y GASTOS, NO GENERARON INGRESOS
Obviamente los relativos a edificios enajenados, desocupados y adscritos
no deben formar parte de la población a analizar a los presentes efectos.
Por lo que respecta al edificio de la MUNPAL, su inclusión en el «Resumen
anual de ingresos y gastos» era muy reciente ya que su incorporación al
patrimonio de la Seguridad Social no se dispuso hasta el año 1993 por
extinción de esta Mutualidad por RD 480/1993, de 2 de abril, por el que
se integra en el Régimen General de la Seguridad Social el Régimen
Especial de la Seguridad Social de los Funcionarios de la Administración
Local.
En cuanto a los procedentes de la Mutualidad de la Previsión del INP, de
comprobaciones adicionales ha resultado que ninguno de los 5 está en el
IGI a 31-12-1991:
EDIFICIOS PROCEDENTES DE LA MUTUALIDAD DE LA PREVISION DEL INP QUE,
ESTANDO
EN EL RESUMEN ANUAL DE INGRESOS
Y GASTOS, NI GENERARON INGRESOS,
NI CONSTAN EN EL IGI
Estos edificios son algunos de los 42 edificios y terrenos y solares
incorporados a la TGSS, en concepto de la dación en pago de parte de las
deudas contraídas por la Mutualidad, mediante operación formalizada en
escrituras públicas de 14-6-1991 y 29-7-1991. No obstante, se ha
comprobado la existencia de un piso, sito en la calle Pi y Molist, número
1, 6.º, 2 de Barcelona, propiedad de la Mutualidad, que sin embargo no
estaba incluido en las escrituras de adjudicación de bienes a la TGSS y
que posteriormente ésta incluyó en el patrimonio de la Seguridad Social y
gestionó su arrendamiento.
La TGSS no ha respondido en el plazo establecido a la petición de
información y justificación de cómo están contabilizados estos bienes,
que en todo caso a 31-12-1991 no están incluidos ni en la cuenta
«Inmuebles» ni en el IGI.
La auditoría ha verificado que los locales y viviendas adjudicados en
pago de deudas, aunque no contabilizados, están incluidos en los
registros auxiliares de la Subdirección General de Gestión de Patrimonio,
Inversiones y Obras de la TGSS, con la excepción de la vivienda en la
calle Chiva, número 3, 3.º, de Valencia, de la que no se facilitó
documentación.
Respecto de su utilización, la TGSS ha confirmado el arrendamiento, total
o parcial, de los edificios de la calle Príncipe de Vergara, n.º 257, 263
y 265, así como el de la calle San Emilio, 23, pero no ha justificado por
qué en los años 1991, 1992 y 1993 aparecen sin ingresos en el «Resumen
anual de ingresos y gastos». El Tribunal no ha conseguido información de
la utilización que tuvo el edificio de la calle Príncipe de Vergara, 287
hasta su venta en junio de 1994.
c) Comprobación en el IGI de los bienes en explotación
En la comprobación efectuada de si las 295 fincas del resumen de la TGSS
estaban incluidas en el IGI a 31-12-1991 y de la justificación de las que
no cumpliesen esta condición, se han detectado como ausencias en el
inventario, además de los 5 edificios de la Mutualidad de la Previsión
del INP relacionados en b) inmediato precedente, los 11 siguientes:
-- Locales procedentes de la Mutualidad de la Previsión del INP en la
calle Monasterio de Cilveti, de Pamplona.
Son propiedad de la Seguridad Social en virtud de contrato privado de
compraventa de fecha 15-3-1976, elevado a escritura pública el 15 de
septiembre de 1988. Están ocupados desde su adquisición por la Dirección
Provincial de Trabajo de Navarra, sin contrato de arrendamiento, aunque,
según informa la TGSS, se pactó el abono de una cantidad en concepto de
renta, que actualmente asciende a 6.900 pesetas mensuales. Existe
constancia de pagos realizados al menos desde 1987. La TGSS informó que
los gastos corrientes generados por dichos locales los soporta la
Dirección Provincial del Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social en
Navarra. y que por su parte estaba tramitando la cesión de uso del bien a
la Administración del Estado.
-- Edificios procedentes de la Mutualidad de la Previsión del INP:
EDIFICIOS EN EXPLOTACION PROCEDENTES
DE LA MUTUALIDAD DE PREVISION DEL
INP QUE FIGURAN EN EL RESUMEN ANUAL
DE INGRESOS Y GASTOS, PERO NO EN EL IGI
Ha de darse por repetido íntegramente lo dicho en la observación b)
inmediata precedente respecto de la no inclusión de bienes provenientes
de esta Mutualidad en el IGI a 31-12-1991 y la falta de aclaración de su
registro contable, no obstante la escritura pública de dación en pago de
deudas de 29-7-1991.
La TGSS no ha contestado a la petición de este Tribunal de información y
documentación sobre la no inclusión de estos edificios en el IGI y sobre
su situación contable.
Además de los 11 anteriores no están incluidos en el IGI los 2 edificios,
sitos en las provincias de Segovia y Teruel, detectados al consultar
diversa documentación según se ha dicho en la observación c) inmediata
precedente.
Según la información de que ha dispuesto el Tribunal resulta que el
edificio de la Plaza Espejos, n.º 3, de Segovia, procede de una
adquisición del Mutualismo Laboral, a pesar de lo cual no figura en los
inventarios de las extinguidas entidades que han sido objeto de las
comprobaciones a las que se ha hecho referencia en II. 2.1.1.1. La
omisión en el IGI tiene origen en que no se incorporó el balance de
liquidación de la Mutualidad extinguida. Del edificio de la Avenida de
América, n.º 16, de Teruel, no se obtuvo contestación de la TGSS para que
informase sobre su no inclusión en el IGI y sobre su situación contable.
d) Resultado económico obtenido del patrimonio en explotación
El resultado económico según los «Resúmenes de ingresos y gastos» de la
TGSS correspondientes a 31 de diciembre de los años 1991, 1992 y 1993,
depurado de las inclusiones en él que no son arrendamientos, ha sido el
siguiente:
RESULTADO ECONOMICO DE LOS BIENES
INMUEBLES EN EXPLOTACION, UNA VEZ
EXCLUIDOS LOS NO ARRENDADOS
(en miles de pesetas)
En los gastos no está incluida la amortización.
Del resumen anterior tienen resultado negativo los siguientes edificios
por el importe que se indica:
EDIFICIOS CON RESULTADO NETO NEGATIVO
(en miles de pesetas)
De ellos, 126 han incurrido en pérdida los tres años, con los importes
que se indican:
IMPORTE DEL RESULTADO NETO
CORRESPONDIENTE AL CONJUNTO
DE EDIFICIOS QUE EN LOS TRES AÑOS
CONSECUTIVOS QUE SE INDICAN HAN
INCURRIDO EN PERDIDAS
(miles de pesetas)
Muchos de estos edificios, buena parte de ellos son íntegramente de la
Seguridad Social, se encuentran en las principales calles de las grandes
ciudades (calles de Alcalá, Almagro, Rodríguez San Pedro, Pintor Rosales,
entre otras, de Madrid; calles de Balmes, Gran Vía, Bailén, Concilio de
Trento, entre otras, de Barcelona;...)
e) Control ejercido por la TGSS sobre las rentas pendientes de cobro
El equipo fiscalizador solicitó de la TGSS información sobre las rentas
pendientes de cobro, con indicación de los meses, cuantías, causas y
situación de las reclamaciones. Dado que no logró información alguna
derivada de esta petición, seleccionó del resumen anual de ingresos y
gastos 11 inmuebles y 3 polígonos en 6 de las 7 provincias de la muestra
(en Cádiz no figuraba ninguno arrendado). En conjunto tienen, por lo
menos, 411 pisos y locales en explotación.
El resultado ha sido que en septiembre de 1993 había 70 viviendas y
locales, correspondientes a 10 de los inmuebles y a los 3 polígonos, con
rentas impagadas por, al menos, 140.006.887 pesetas. En este importe se
incluyen los siguientes que corresponden a organismos públicos:
A las anteriores hay que añadir las rentas impagadas del edificio «Campo
de Arana» (antigua Residencia Sanitaria «Ortiz de Zárate»), ubicado en el
barrio de Arana, de Vitoria (Alava). La TGSS lo arrendó a la Diputación
Foral de Alava con efectos de 1-4-1982 por una renta mensual, revisable
anualmente, de 2.590.413 pesetas. Hechos los traspasos de funciones y
servicios del INSERSO y del INSALUD a la C. A. del País Vasco con efectos
de 1-1-1988, la Diputación Foral de Alava dejó de pagar la renta desde
esta fecha, con el argumento de que este inmueble, que no figura en los
inventarios de bienes adscritos ni en rectificación posterior, fue
omitido por error. El conflicto por el pago de la renta entre la TGSS y
la citada Diputación no ha llegado a ser planteado en vía judicial por
razones que se desconocen. Con fecha 8-4-1994 hay un acuerdo del Consejo
de Ministros por el que se cede el uso gratuito del inmueble a la C. A.
del País Vasco, con destino a servicios asistenciales de la tercera edad,
lo que viene a desdecir la pretensión de la Diputación Foral de Alava de
entender acogido este edificio a los RR. DD. de traspaso de funciones y
servicios del INSERSO e INSALUD. Por lo que se refiere a las rentas
adeudadas, desde el 1-1-1988 hasta el 8-4-1994, la Dirección Provincial
de la TGSS en Alava ha certificado, con ocasión de la inspección física
girada por el Tribunal a dicha provincia en la que se comprobó la
ocupación para los fines previstos en el contrato, que dicha Dirección
Provincial no ha efectuado reclamación de deuda desde mayo de 1988, sin
que se haya adoptado medida alguna por la TGSS que supla la falta de
actuación de sus servicios provinciales.
f) Análisis de los expedientes de arrendamientos
Para el examen de expedientes de arrendamientos, se solicitaron 36
contratos y demás documentación, de una muestra de 32 edificios
procedente de la población formada por los que han de presumirse
arrendados en el «Resumen anual de ingresos y gastos», en el IGI y en la
restante documentación consultada.
Del examen de la documentación aportada se deducen las incidencias
siguientes: la existencia de 3 casos que no son arrendamientos, sino
cesiones de uso gratuito a favor del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, y de 5 casos en que se trata de ocupaciones sin contrato de
arrendamiento.
-- Cesiones de uso gratuito en expedientes de arrendamientos.
* Plantas baja y primera, más 10 plazas de garaje, de los números 64 y 66
de la calle Hermosilla, de Madrid. Está ocupado por la Subdirección
General de Recursos por petición del Subsecretario del Ministerio de
29-5-1985 y autorización del Director General de la TGSS de 24-6-1985.
* Edificio de la calle Jorge Juan, n.º 59, de Madrid. Está ocupado por
las Direcciones Generales de Planificación y Ordenación Económica de la
Seguridad Social y de Ordenación Jurídica y Entidades Colaboradoras de la
Seguridad Social, por petición del Subsecretario del Ministerio y
autorización del Director General de la TGSS de las mismas fechas que en
el caso precedente.
* Edificio de la calle Agustín de Bethancourt, n.º 11, de Madrid. Está
ocupado por la Inspección General de Servicios, el Centro de
Publicaciones, la Subdirección General de Información Administrativa y la
Subdirección General de Planificación y Coordinación Informática.
La TGSS manifiesta desconocer la fecha desde la que este inmueble está a
disposición del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, aunque afirma
que en cualquier caso es anterior a 27-1-1981. Tampoco ha aportado la
documentación por la que se autorizó la cesión.
La TGSS no soporta en ninguno de estos 3 casos los gastos de
mantenimiento ni demás gastos corrientes.
-- Ocupaciones sin contrato de arrendamiento.
* Vivienda de la calle Fueros, n.º 22, 3.º dcha., de Vitoria. La
Dirección Provincial de la TGSS en Alava ha hecho constar al Tribunal,
mediante certificación y en su escrito que complementa la información que
aporta en aquélla, que la vivienda, adquirida por compra en 1976, estuvo
adscrita al INSALUD, que la utilizaba como residencia del Director
Comisionado de Sanidad en el País Vasco, ocupándola de forma gratuita.
Que hechos los traspasos de funciones y servicios del INSALUD a esta C.
A. en 1988, continuó ocupada por dicho Director sin contrato ni
reclamación de renta alguna, soportando la Dirección Provincial los
gastos extraordinarios por derramas del régimen de propiedad horizontal.
Los gastos corrientes siempre han sido satisfechos por el ocupante de la
vivienda. En la certificación se hace constar también que la Dirección
Provincial ha propuesto a la Dirección General de la TGSS la
regularización de la situación mediante un contrato de arrendamiento, sin
que hasta el 29-6-1994, fecha de la certificación, se hubiera resuelto el
expediente.
El Tribunal en visita de inspección física realizada en junio de 1994
comprobó que continuaba la ocupación de la vivienda por el Director
Comisionado de Sanidad. Posteriormente la TGSS informó que la vivienda
fue desalojada y que se encontraba en trámite de venta.
* Vivienda de la calle Juan XXIII, bloque B, planta 9.º, de Las Palmas.
La TGSS ha aportado documentación que acredita que la vivienda está
ocupada por el Director Provincial de la TGSS al menos desde 31-12-1990,
sin contrato de arrendamiento. Estas circunstancias persistían el
6-7-1994, fecha en que el Tribunal recibió la última información.
El Tribunal ha solicitado documentación sobre el período de ocupación,
rentas cobradas y gestiones realizadas por la TGSS para regularizar la
situación, sin que al redactar este Informe, se hubiese recibido
respuesta alguna.
* Vivienda de la Plaza Espejos, n.º 3, 1.º izda. de Segovia. La TGSS ha
aportado documentación acreditativa de que esta vivienda ha sido
utilizada por el Director Provincial del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social al
menos hasta 1-6-1994, fecha en la que el Ministerio informó a la TGSS de
que el Director Provincial dejaría desocupada la vivienda. Esta
utilización se ha realizado a título gratuito y consta que ya en agosto
de 1991 la Dirección Provincial de la TGSS en Segovia hizo gestiones para
formalizar un contrato de arrendamiento, sin que se llegara a celebrar,
ni a cobrar la renta. Posteriormente al cierre de esta área de auditoría,
la TGSS informó que esta vivienda fue desocupada y se encontraba en
trámite de venta.
* Vivienda de la calle Pons y Cart, n.º 45, 1.º A, de Tarragona. La TGSS
ha aportado documentación que acredita que la vivienda fue adquirida en
1975 y afectada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para ser
ocupada por su Director Provincial, situación que se mantenía el
6-7-1994, sin mediar contrato alguno. El Tribunal solicitó información
sobre el período de la ocupación, cobro de rentas y estado de los
trámites para regularizar la situación, sin que al redactar este Informe
se hubiese recibido contestación.
Posteriormente al cierre de esta área de auditoría, la TGSS informó que
se estaba tramitando el arrendamiento, pendiente del informe favorable de
la Intervención General de la Seguridad Social. Por último la TGSS en
alegaciones indica que «Informado desfavorablemente por la Intervención
General de la Seguridad Social el arrendamiento propuesto, la vivienda se
encuentra actualmente desocupada», aunque no aporta el informe, ni
acredita la fecha de desocupación ni las gestiones realizadas, en su
caso, para el cobro de la renta.
* Vivienda de la calle Pablo Vallescas, s/n, 2.ª planta, 8.º A, de
Melilla. La TGSS ha aportado documentación en la que consta la ocupación
de esta vivienda por el Director Provincial del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, sin contrato de arrendamiento, al menos desde
31-12-1990, situación que continuaba en 14-2-1992, según se deduce de un
escrito de la TGSS dirigido a su Dirección Provincial en Melilla en el
que se disponen gestiones para regularizar la ocupación. El Tribunal ha
solicitado información relativa al período de ocupación, cobro de rentas
y estado de los trámites para la formalización del contrato. Al redactar
este Informe no se había recibido respuesta. La TGSS en alegaciones
únicamente ha confirmado que la vivienda continuaba ocupada por el
Director Provincial de Trabajo y Seguridad Social.
En ninguno de estos casos la TGSS ha aportado, ni durante la
fiscalización, ni posteriormente en alegaciones, ningún título jurídico,
contractual o normativo, que amparara estas situaciones.
g) Actualizaciones de renta
Para poder opinar respecto de la actualización de rentas, el Tribunal
seleccionó 27 contratos de arrendamientos, correspondientes a 10
provincias, de los que solicitó a la TGSS acreditación de la última
revisión. Se ha justificado la revisión en 8 contratos, encontrándose los
19 restantes en las siguientes circunstancias:
ACTUALIZACIONES DE RENTA LLEVADAS
A CABO EN LOS INMUEBLES DE UNA
MUESTRA
La existencia de estos arrendamientos sin actualización de rentas, en
gran parte debido a contratos de «renta antigua» anteriores a la creación
de la TGSS, determina un evidente perjuicio económico para la Seguridad
Social, acrecentado por el transcurso del tiempo como consecuencia de la
inflación, situación que, de no poder corregirse por vía de acuerdos de
elevación de rentas con los arrendatarios, debiera tratarse de solucionar
por otro cauce, como pudiera ser, en algún caso, la resolución por causa
de necesidad, a la que a continuación se hace referencia. La nueva Ley de
Arrendamientos Urbanos mejora las perspectivas de gestión de este
patrimonio.
II.4.1.4.3. Resolución de arrendamientos por causa de necesidad
Al examinar la documentación relativa a asuntos litigiosos se ha
apreciado que la TGSS tiene instada la resolución de un contrato de
arrendamiento en la provincia de La Coruña por causa de necesidad,
procedimiento que se estaba sustanciando cuando la presente área fue
examinada por el Tribunal.
Esta práctica, hasta ahora poco habitual, debería extenderse. Parece
contrario a los principios de eficiencia y economía que se mantenga en
arrendamiento una parte importante del patrimonio inmobiliario de la
Seguridad Social ocupado por particulares y entidades que no forman parte
de ésta; con rentas de baja cuantía y sin actualizar en muchos casos; que
generan importantes pérdidas; sitos muchos de ellos en las principales
calles de las grandes ciudades; y que, al mismo tiempo, la propia
Seguridad Social haya de tomar de particulares el arrendamiento de bienes
inmuebles al precio que alcanzan los alquileres en el mercado
inmobiliario.
Una solución plenamente acorde con la legalidad, y asimismo con los
aludidos principios de eficiencia y economía, puede ser, precisamente, la
resolución de arrendamientos invocando la causa prevista en el artículo
114.11 de la Ley de Arrendamientos Urbanos, de 24-12-1964, en relación
con el artículo 62.1.º de la misma ley (preceptos aplicables en virtud de
la Disposición Transitoria 2.ª de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de
Arrendamientos Urbanos), esto es, por necesidad del arrendador, recabando
la vivienda o local de negocio para los usos propios de la Seguridad
Social.
II.4.1.5. Edificios sin uso
II.4.1.5.1. Información de la Tesorería General de la Seguridad Social
sobre edificios sin uso
El Tribunal solicitó a la TGSS información de los bienes en situación de
estar sin uso, con indicación de sus características y de las causas que
justificasen su falta de utilización, así como sobre la previsión de su
destino. Se obtuvo una relación de bienes destinados a arrendamientos en
Madrid, referida a mayo de 1993, que comprende 1.440 elementos. Entre
éstos hay 124 (9% de la población) con indicación de estar desocupados,
que se resumen a continuación:
INMUEBLES SIN USO EN LA PROVINCIA
DE MADRID
Con posterioridad a la fecha a que se refiere esta información, en
diciembre de 1993, se convocó un concurso público para el arrendamiento
de 33 viviendas de las 84 comprendidas en el detalle anterior.
Posteriormente al cierre de esta área de auditoría, la TGSS informó sobre
la realización de otro concurso para el arrendamiento de 53 viviendas que
fue resuelto en septiembre de 1995 y sobre la próxima realización de
nuevos concursos.
De los 91 edificios desocupados, no afectados por el mencionado concurso,
el Tribunal seleccionó 10 viviendas con objeto de verificar su efectiva
desocupación mediante inspección física y a través de información
adicional que permitiera conocer las circunstancias de su falta de uso.
El resultado ha sido:
RESULTADO DE LA INSPECCION FISICA
A LOS EDIFICIOS DESOCUPADOS
De las dos últimas incidencias se dedujeron las siguientes observaciones:
a) Las dos viviendas adscritas al INSALUD están a disposición de
esta Entidad Gestora desde 1988 y 1989, sin que la TGSS haya respondido a
la petición de información del Tribunal sobre su efectiva utilización.
b) De las 3 viviendas ocupadas se ha obtenido la siguiente
explicación:
* Calle Mallorca, número 6, 4.º C, Madrid. La TGSS certificó que estaba
arrendada, siendo este arrendamiento posterior a mayo de 1993, mes al que
se refiere la relación de que se partió para hacer la selección de la
muestra, como ha quedado dicho anteriormente No obstante, con
posterioridad a cerrar este área de auditoría, la TGSS informó que el
inmueble fue adscrito al INSERSO.
* Paseo Pintor Rosales, número 44, 9.º, Madrid. La TGSS certificó que el
Ministerio de Asuntos Sociales estaba en el momento de la fiscalización,
mayo de 1994, ejecutando obras de adaptación para ubicar la Dirección
General de Migraciones, sin que existiera expresa autorización de la
Tesorería, aun cuando ésta estaba tramitando un contrato de arrendamiento
por adjudicación directa a favor del Estado. Igualmente certificó que, al
no haber por el momento contrato, los gastos de mantenimiento y demás
gastos corrientes los estaba soportando la TGSS. En fecha 4-10-1994, se
suscribió el contrato de arrendamiento con la Dirección General de
Patrimonio del Estado.
* Calle Gaztambide 21, 6.º derecha, letra A, Madrid. La TGSS certificó
que desde 1-1-1991 estaba ocupada por el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, sin título alguno, y la destinaba a vivienda accidental
de personal a su servicio. Los gastos de mantenimiento y demás gastos
corrientes los soportaba la TGSS. Posteriormente, se iniciaron los
trámites para su arrendamiento mediante concurso público.
II.4.1.5.2. Otros bienes sin uso o infrautilizados
Con independencia de la información obtenida de la TGSS a que se refiere
el apartado anterior, a través de diversa documentación e información de
la propia TGSS han llegado a conocerse, examinarse y ser objeto de
comprobación física en Madrid y Vitoria los tres casos siguientes:
* Calle Príncipe de Vergara, número 94, 1.º derecha, escalera A, Madrid.
Se trata de un piso que estuvo arrendado a la Mutualidad de Previsión de
Funcionarios del Mutualismo Laboral desde el 12-6-79 hasta su extinción
al amparo de la Disposición Transitoria Sexta de la Ley 21/1986, de 23 de
diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1987. El contrato
estipulaba una renta de 525.000 pesetas por año, con cláusula de revisión
anual.
La TGSS ha certificado que no percibió renta alguna, e informa que el
piso se encuentra en trámite de arrendamiento mediante concurso público.
* Hospital «Príncipe de Asturias», de Alcalá de Henares (Madrid). En la
inspección física hecha por el Tribunal
se ha puesto de manifiesto que parte de su superficie se encuentra vacía
y sin utilización alguna.
Se ha solicitado de la TGSS certificación del grado de ocupación sin que
se haya obtenido.
El Ministerio de Sanidad y Consumo en alegaciones informa que este
hospital tuvo una ampliación de 300 camas en 1996.
* Calle Fueros, número 14, 3.º derecha, Vitoria. En la inspección física
se apreció que esta vivienda estaba desocupada. La Dirección Provincial
de la TGSS de Alava ha certificado que esta situación permanecía desde
hacía al menos 10 años, y que en marzo de 1994 había propuesto a la
Dirección General de la TGSS su enajenación. Esta se produjo mediante su
venta en pública subasta suscribiéndose la oportuna escritura pública de
compraventa con fecha 15-2-1995.
II.4.1.6. Incorporación de edificios de la mutualidad nacional de
previsión de la Administración Local
El Régimen Especial de Funcionarios de la Administración Local se integró
en el Régimen General de la Seguridad Social según lo dispuesto en el RD
480/1993, de 2 de abril.
A efectos de la integración del patrimonio de la Mutualidad Nacional de
previsión de la Administración Local (MUNPAL) en el de la TGSS interesan
especialmente las disposiciones Adicional Segunda y Transitoria Cuarta de
este R.D. De acuerdo con su Disposición Adicional Segunda «Los bienes,
derechos, acciones y demás recursos, cualquiera que fuera su concreta
titularidad, que viniere utilizando por cualquier título la Mutualidad
Nacional de Administración Local, así como las obligaciones que tuviera a
su cargo a la fecha de la integración, quedarán integrados por el mismo
título en la Tesorería General de la Seguridad Social, pasando a formar
parte del patrimonio único de la Seguridad Social a partir de la fecha de
la integración a que se refiere el artículo 1 de este Real Decreto
(1-4-1993), sin afectación a fin alguno concreto, cualquiera que sea su
signo....». Por su parte, la Disposición Transitoria Cuarta dispuso que
«El aumento de costes que se produzca en la asistencia sanitaria prestada
por el Instituto Nacional de la Salud en 1993, como consecuencia de la
integración de los pensionistas prevista en este Real Decreto, se
financiará de la siguiente forma:...» y señala, además de una cotización
adicional, «... la incorporación al patrimonio de la Seguridad Social de
la totalidad de los bienes inmuebles, tanto del suelo como de los
edificios situados en las calles Agustín de Foxá, números 28 y 30, y
Manuel Ferrero, números 15 y 19, ambos de Madrid, cuya titularidad fue
atribuida a la Administración del Estado en virtud de la Cláusula 6.ª del
Convenio de Cooperación celebrado entre el Ministerio para las
Administraciones Públicas y la Mutualidad Nacional de Previsión de la
Administración Local, de fecha 17 de mayo de 1990; quedando subrogada la
Tesorería General de la Seguridad Social en la totalidad de los derechos
y obligaciones derivados de la titularidad de estos bienes inmuebles. La
incorporación de estos bienes inmuebles, se valora a tal efecto, en
4.115,2 millones de pesetas...» (El Convenio a que hace referencia esta
disposición establecía que se levantarían tres edificios sobre unos
solares aportados por el Ministerio para las Administraciones Públicas y
que la MUNPAL correría con el coste de construcción, repartiéndose la
propiedad de los inmuebles, una vez construidas las edificaciones, entre
la Administración del Estado y la MUNPAL, conforme a lo previsto en su
cláusula 6.ª).
Para comprobar la incorporación del patrimonio de la MUNPAL a la TGSS, se
solicitó diversa documentación e información del INSS y de dicho Servicio
Común.
La documentación de que ha dispuesto el Tribunal presenta el siguiente
detalle de las cuentas «Inmuebles» y «Amortización acumulada de
inmuebles» de la MUNPAL a 1-4-1993:
El Tribunal ha dispuesto del acta de entrega de los edificios de la
MUNPAL a la TGSS, realizada el 7-6-1993. Por otra parte, se ha
acreditado, mediante las escrituras, la titularidad de la MUNPAL sobre
cada edificio, excepto sobre los sitos en las calles Agustín de Foxá y
Manuel Ferrero, afectados por el citado Convenio.
En este sentido, a pesar de haber sido requerida la TGSS por el Tribunal,
en junio de 1994 aún no había acreditado haber iniciado los trámites de
inscripción de los bienes a su nombre en el Registro de la Propiedad, con
la excepción del inmueble de la calle Beatas, número 18, de Málaga.
II.4.2. Instituto Social de la Marina
II.4.2.1. Cesiones de uso y adscripciones
Se ha dispuesto de información facilitada por el ISM que incluye 102
cesiones de uso y 12 adscripciones afectando a 83 edificios, todos
incluidos en el inventario de edificios terminados de este Instituto a
31-12-1992, excepto uno que a dicha fecha aún figuraba en el inventario
de edificios en construcción. En la mayoría de los casos se trata de
cesiones para fines sociales de una parte del inmueble.
De esta población se seleccionaron 10 cesiones y una adscripción que
afectan a edificios situados en las provincias de la muestra que tienen
Dirección Provincial del ISM, cuyos beneficiarios han resultado ser:
Los documentos de cesión prevén su carácter gratuito corriendo los
beneficiarios con los gastos de conservación y mantenimiento, así como
con el coste de las obras que no modifiquen la estructura de la
edificación.
Del análisis de la muestra ha resultado además la siguiente información:
a) De dos cesiones a Cofradías de Pescadores no se han aportado los
documentos acreditativos. El ISM ha alegado, en relación a la cesión de
uso a favor de la Cofradía de Pescadores de Villanueva y la Geltrú que,
con fecha 28 de marzo de 1996, fue remitido un escrito a la Tesorería
General de la Seguridad Social para que se formalizara esta cesión de uso
mediante la correspondiente autorización del Gobierno, a propuesta del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y así lo acredita.
b) La cesión a favor del Servicio Andaluz de Salud terminó en julio
de 1992, según comunicación que el 23-5-1994 hizo la Dirección Provincial
del ISM en Cádiz a sus Servicios Centrales. El ISM no ha entregado al
Tribunal el documento de cesión que estuvo vigente hasta dicha fecha.
c) Las cesiones a favor de la Asociación de Estudios del Mar de
Madrid, del Patronato Municipal Benéfico Social de Barbate, de la
Audiencia Territorial de Las Palmas (hoy Tribunal Superior de Justicia) y
de Cofradías de Pescadores de La Coruña son posteriores a 1-1-1986, fecha
a partir de la cual es de aplicación lo previsto en la Disposición
Adicional vigésimo segunda de la Ley 46/1985, de 27 de diciembre, de
Presupuestos Generales del Estado para 1986. El número cuatro de dicha
disposición establece literalmente que «los bienes del Patrimonio de la
Seguridad Social que no resulten necesarios para el cumplimiento de sus
fines y respecto a los cuales se acredite la no conveniencia de su
enajenación o arrendamiento, podrán ser cedidos, para fines de utilidad
pública o de interés de la Seguridad Social, por el Gobierno, a propuesta
del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social».
Sin embargo, en los 6 casos, las cesiones fueron acordadas por el
Director General del ISM, bajo la forma de contratos civiles de comodato,
Por consiguiente, deben ser considerados contrarios a derecho, al
contrariar el procedimiento aplicable y la competencia. No resulta
admisible por irrelevante la alegación del ISM en el sentido
de que «las cesiones de uso gratuitas que se pretendían formalizar
encajaban dentro de la figura del comodato» o de «la excepcionalidad
patrimonial atribuida al Instituto Social de la Marina».
II.4.2.2. Arrendamientos
II.4.2.2.1. Información de que se ha dispuesto
El ISM aportó unas relaciones, confeccionadas a petición del Tribunal,
que comprenden 306 arrendamientos y que afectan a 33 inmuebles. Se ha
comprobado que estos últimos están incluidos en el inventario de
edificios terminados de 31-12-1992.
Para verificar la integridad de la información obtenida, el Tribunal la
ha contrastado con un «Listado de usuarios» del propio ISM, de donde,
previa depuración de algunas inexactitudes, se ha deducido la existencia
de otros 5 arrendamientos.
II.4.2.2.2. Resultados del análisis
a) Como medio para conocer el resultado económico obtenido por el
alquiler de inmuebles, el ISM ha facilitado información sobre los
ingresos y gastos de los 306 arrendamientos a que se ha hecho referencia
en el apartado anterior correspondientes a los años 1990, 1991 y 1992,
cuyo resumen es el siguiente (en miles de pesetas):
Ha de advertirse que en los gastos no se han computado amortizaciones.
Por ser el principal factor explicativo de la pérdida que se produce
todos los años, a continuación se indica la antigüedad de estos
contratos, de acuerdo con la información facilitada por el ISM:
En el cuadro anterior se observa que hay 9 presuntos arrendamientos sin
contrato.
b) A partir de la información facilitada por el ISM y contenida en
las relaciones de arrendamientos confeccionadas a petición del Tribunal,
se ha determinado que las rentas devengadas hasta 31-12-1992 y pendientes
de cobro en julio de 1993, correspondían a 7 arrendamientos de los 306
aludidos en 4.2.2.1., según el siguiente detalle:
RENTAS PENDIENTES DE COBRO
EN LOS INMUEBLES DEL ISM
Los devengos de los años 1990, 1991 y 1992 puestos en relación con los
ingresos brutos de los mismos años según lo dicho en a) inmediato
anterior representan el 1,3; 1,2 y 1,4%, respectivamente.
c) Se ha procedido al análisis de las 9 viviendas ocupadas sin
contrato en las provincias de Cádiz, Murcia y Vizcaya, a que se refiere
el cuadro de La observación a) y de una más, en la provincia de la
Coruña, que apareció como arrendada al examinar los 5 casos con origen en
el «Listado de usuarios». El resultado ha sido el siguiente:
-- 5 viviendas Barriada Gallineras, de San Fernando (Cádiz).
-- 2 viviendas Paseo Muelle Alfonso XII, s/n, Cartagena (Murcia). (5.ª
planta).
-- 2 viviendas c/ Juan Ajuriaguerra, 25, Bilbao. (4.º izquierda y 6.º
izquierdo).
-- 1 vivienda Avenida Ramón y Cajal, s/n, La Coruña.
-- La vivienda del número 47 del Barrio de Gallineras, San Fernando
(Cádiz) está ocupada sin pagar renta por lo menos desde 1981. El ISM
aporta copia de un acta notarial en la que consta que los actuales
ocupantes están en la vivienda por lo menos desde diciembre de 1991, sin
contrato.
-- La vivienda de La Coruña está ocupada como vivienda sin devengo de
renta y sin que se acredite documentalmente el derecho a la ocupación.
Las otras 8 viviendas sin contrato devengan, no obstante, una renta.
d) En cuanto a la revisión de rentas de edificios situados en las
Direcciones Provinciales de la muestra, Cádiz, Murcia y Las Palmas, el
ISM ha manifestado a este Tribunal que no se llevan a cabo.
Del resto de las provincias se tomaron 14 arrendamientos con contrato
formalizado con posterioridad al año 1964, de los que 5 de ellos, que
corresponden a las provincias de La Coruña, Madrid, Murcia, Las Palmas y
Valencia, no tuvieron incrementos de renta.
II.4.2.3. Edificios sin uso
Se solicitó del ISM información de los bienes en esta situación, con
indicación de sus características y de las causas que la justificasen así
como la previsión de su uso. Se ha obtenido una relación en la que
figuran 26 elementos desocupados, entre pisos y locales, de los que 3
corresponden a Barcelona y 23 a Madrid. Agregados conforme al año desde
el que están vacíos, resulta el siguiente resumen:
El ISM justifica la desocupación argumentando que, si bien en 1985 inició
actuaciones coordinadas con la TGSS para la enajenación del patrimonio no
afecto a los fines de la Seguridad Social, lo que culminó en la venta de
varios pisos y locales, los restantes expedientes de ventas se
paralizaron por sugerencia de la TGSS, en espera de una nueva Ley de
Arrendamientos Urbanos que posibilitara mayores rendimientos de los
inmuebles al restringir determinados derechos de los contratos vigentes.
También expone que las fincas desocupadas se encuentran en mal estado por
falta de mantenimiento por parte de los inquilinos y que sus
instalaciones no se adecuan a la normativa en vigor o están seriamente
deterioradas. Su adecuación exigiría una fuerte inversión que no sería
fácil recuperar a corto plazo. Por último, afirma que estima necesario el
mantenimiento de espacios de reserva con destino a sus propias
necesidades, como de hecho ya ha ocurrido. A estos efectos ha de tenerse
en cuenta que estos edificios son de escaso valor y están situados en
barrios de pescadores.
11.4.3. Recapitulación
A continuación se destacan los principales resultados del análisis
efectuado en este apartado II.4. sobre operaciones y situaciones
especiales del inmovilizado propio en la TGSS y en el ISM.
La TGSS no dispone de una fuente de información rápida y fiable sobre
inmuebles, como lo pone de manifiesto su falta de respuesta a peticiones
de información y a la reiterada detección de bienes de la Seguridad
Social no incluidos en el IGI (y ha de suponerse que por lo tanto tampoco
en las pertinentes cuentas). Se han comprobado anomalías en las
anotaciones del IGI; deudas por impagos de rentas por arrendamientos, en
su mayoría contraídas por organismos públicos; la existencia de algunas
cesiones de uso gratuito de edificios completos o partes importantes de
ellos a dependencias del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social e
incluso la utilización de viviendas sin contrato de arrendamiento, en
determinados casos realizadas por cargos públicos de la Administración
del Estado.
De estas y otras cuestiones se destacan a continuación los aspectos más
sobresalientes:
* Bienes procedentes de embargos.
Partiendo de un «Listado de inmuebles procedentes de embargos» obtenido
de la TGSS, se ha determinado que 65 adjudicaciones no habían sido
incluidas en el IGI a 31-12-1991, aun siendo anteriores a esta fecha, a
veces en varios años. En el momento de realizar la auditoría, gran parte
de estos bienes estaban sin contabilizar y otros aparecieron
contabilizados en cuentas distintas a «Inmuebles» o «Terrenos y solares»
(«Deudores Diversos» y «Partidas pendientes de aplicación»). Asimismo, de
79 adjudicaciones incorporadas al IGI de dicha Tesorería 35 figuraban
registradas con irregularidades, la mayoría importantes.
* Enajenaciones.
En el examen de bienes en estado de venta se han detectado dos elementos
más no incluidos en el IGI y otros con importantes diferencias entre los
valores de adjudicación en los embargos de que proceden, los del
inventario y aquellos por los que se tramitaba su venta. Por el
contrario, existen también ventas ya efectuadas, sin que las
correspondientes bajas se hayan registrado en el IGI. En ambos casos se
suscita la incertidumbre sobre la contabilización de las adquisiciones y
las enajenaciones de los bienes afectados.
* Adscripciones a las Comunidades Autónomas.
Derivadas de la adscripción de bienes a los servicios de salud y
servicios sociales de las CC. AA. con traspaso de funciones y servicios
del INSALUD y del INSERSO se plantean algunas cuestiones.
La Intervención General de la Seguridad Social adoptó algunos criterios
de contabilización, de conformidad con los expuestos por el Tribunal en
varios de sus Informes Anuales, plasmados en cuatro expedientes. Sin
embargo, la falta de información que deben suministrar las CC. AA. impide
asegurar que la atribución patrimonial de las inversiones sea la
adecuada. La misma falta de información puede haber motivado que en
Comunidades con servicios traspasados, existan inversiones que debía
activar la TGSS y no lo ha hecho. Además, como cuestiones concretas
referidas a los cuatro expedientes aludidos, se han observado algunas
irregularidades que se refieren a la baja indebida de 4 solares en el
patrimonio de la Seguridad Social y a la necesaria rectificación de
amortizaciones.
Por otra parte, en los anexos a los Reales Decretos de traspaso de
funciones y servicios figuran edificios terminados y terrenos y solares
que no están incluidos en el IGI, de los que la TGSS no ha dado
explicación. La misma irregularidad, también sin explicación, se produce
entre los edificios en construcción, con omisiones en el desarrollo de la
cuenta «Inmuebles en construcción de CC. AA.» que subsisten aun
considerando los inventarios de estos bienes en el INSALUD y en el
INSERSO y el IGI de la propia TGSS.
Igualmente aparecen inclusiones en el IGI y en la cuenta «Inmuebles en
construcción de CC. AA.» con la indicación de tratarse de bienes
adscritos a las CC. AA. que no están justificadas por los anexos a los
Reales Decretos de traspaso de funciones y servicios ni hay documentados
acuerdos posteriores.
Por último, la TGSS ha confirmado que, salvo cierta información sobre
inversiones del servicio de salud de la Comunidad Autónoma de Andalucía,
referida al período 1-1-1984 a 31-12-1987, habitualmente no recibe
ninguna otra información de los bienes que la Seguridad Social ha puesto
a disposición de las Comunidades con traspaso de funciones y servicios
del INSALUD o del INSERSO.
* Cesiones de uso a terceros.
En el análisis efectuado se ha detectado la ausencia de procedimientos en
el control de las cesiones de uso a terceros, que ha facilitado el que
los registros del IGI con indicación de estar cedidos no siempre
correspondan a cesiones en vigor o que puedan incumplirse las condiciones
de la cesión.
* Arrendamientos de bienes propios.
La relación facilitada por la TGSS conteniendo los inmuebles del
patrimonio en explotación no recoge éstos en su totalidad ni está
depurada.
En la comprobación de bienes propios de la Seguridad Social arrendados a
terceros ha quedado patente la existencia de nuevos casos de bienes,
principalmente procedentes de la extinta Mutualidad de la Previsión del
INP, no incluidos en el IGI, sin que la TGSS haya aclarado estas
omisiones y la correlativa ausencia en la cuenta «Inmuebles».
En los años 1991/1993, el resultado económico ha sido negativo, con una
pérdida anual promediada de 116,6 millones de pesetas, sin incluir el
coste de amortizaciones, para los 259 arrendamientos considerados,
también de promedio anual. El quebranto se ha producido por la existencia
de un promedio de 171 bienes que en este período han totalizado pérdidas
por 997 millones de pesetas, de ellos, 126 elementos han repetido
resultados negativos los tres años analizados.
Considerada una muestra del 17% (70 elementos) de pisos y locales en
explotación se ha determinado que las rentas impagadas ascendían a 140
millones de pesetas, de los cuales 118 millones se adeudaban por 6
inmuebles ocupados por organismos públicos. Aparte de las deudas
deducidas de esta muestra, hay un edificio, con una renta mensual de 2,6
millones de pesetas en 1982, revisable anualmente, del que la Diputación
Foral de Alava adeuda los devengos comprendidos entre 1-1-1988 y
8-4-1994.
En el examen de expedientes de presuntos arrendamientos, el equipo
auditor ha comprobado la existencia de 3 cesiones de uso gratuito (en dos
casos son edificios completos y el otro es parte de un edificio) a favor
de dependencias del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y de 5
viviendas utilizadas por cargos públicos de la Administración del Estado
sin contrato de arrendamiento.
* Incorporación de inmuebles de la MUNPAL.
En junio de 1994 la TGSS no había acreditado haber tramitado la
inscripción registral a su nombre de los bienes procedentes de MUNPAL, ni
que los hubiera incorporado a su contabilidad e inventario u otros medios
de control.
En el ISM las anomalías observadas han sido reducidas y muy concretas, lo
que no quita importancia a algunas de las que se destacan a continuación:
* Adscripciones y cesiones de uso.
Existen cesiones, posteriores al 1-1-1986, acordadas por el Director
General del ISM bajo la forma de contratos civiles de comodato (6 en una
muestra de 11), cuando, a partir de esa fecha, es necesario el acuerdo
del Gobierno según lo prevenido por la Disposición Adicional 22 de la Ley
46/1985.
* Arrendamientos.
Según la información facilitada por el ISM, el resultado económico de los
bienes arrendados ha supuesto entre 1990 a 1992 una pérdida media de 5
millones de pesetas, sin incluir el coste de amortizaciones. La causa
principal es la antigüedad de los contratos, puesto que la mayoría son
anteriores a 1981.
Son frecuentes los casos en los que no se realizan actualizaciones de
rentas.
11.5. INMUEBLES AJENOS A DISPOSICION DE LA SEGURIDAD SOCIAL
A efectos de la siguiente exposición se distingue entre las cesiones y
otras figuras sin contraprestación y los arrendamientos. A continuación
se analizan ambas situaciones en la TGSS y en el ISM.
II.5.1. Tesorería general de la seguridad social
11.5.1.1. Cesiones y otras figuras sin contraprestación
El Tribunal solicitó de la TGSS información sobre todos estos supuestos
resultando un total de 78 cesiones de uso gratuito. Su origen y destino
son los siguientes:
Ante la falta de confianza que la información así obtenida fuese
completa, el Tribunal ha examinado las indicaciones de cesión de uso o
situaciones análogas que constan en el IGI a 31-12-1991 por haberse
realizado inversiones, todos referidos a cesiones. Con esta procedencia
se han tomado 21 cesiones como muestra (42%) para el examen de sus
antecedentes, de lo que se ha deducido:
ANALISIS DE UNA MUESTRA DE INMUEBLES
QUE FIGURANDO EN EL IGI COMO CEDODOS
NO ESTABAN EN LA INFORMACION RECIBIDA
La reversión se refiere a un terreno que a 31-12-1991 seguía figurando en
el IGI por 698.500 pesetas, a pesar de que ya debió causar baja en 1989,
año en el que se produjo la reversión por incumplimiento de las
condiciones de la cesión.
De las 7 cesiones sin escritura pública, 5 han sido acreditadas
documentalmente por otros medios.
Todo ello pone de manifiesto la insuficiencia de la información aportada
por la TGSS.
Por último, se comprobó la documentación acreditativa de las cesiones.
Para ello, el Tribunal seleccionó 7 de entre las 78 a que se refiere el
primer párrafo de este apartado, con resultado favorable excepto en un
caso, referido a un solar, respecto del cual la TGSS manifestó no poder
identificar con los datos que ella misma había aportado.
II.5.1.2. Arrendamientos
II.5.1.2.1. Información de que se ha dispuesto
El Tribunal solicitó de la TGSS los registros y otros elementos de
control con los que poder conocer los contratos de la Seguridad Social
(excluido el ISM) como arrendataria de inmuebles en el momento de la
fiscalización. No se ha llegado a acceder a una fuente de información
completa y fiable, por lo que se ha procurado una aproximación a este
conocimiento a través de los medios que seguidamente se indican:
1.º Información de la Subdirección General de Gestión de Patrimonio de la
TGSS.
Esta Subdirección elaboró a petición del Tribunal una relación que
comprende 155 arrendamientos de los que, entre otros datos, figuran las
fechas de recepción de los contratos procedentes de las Direcciones
Provinciales de la TGSS, la última de 1-7-1993, pero no las fechas de su
celebración. Por aquéllas se aprecia que, salvo 4 contratos
recibidos en el período comprendido entre 31-3-1987 y 31-12-1989, todos
los demás corresponden a recepciones a partir de 1-1-1990, por lo que es
evidente la ausencia de prácticamente toda la información anterior a este
año.
En el análisis de dicha relación se ha comprobado:
SITUACION DE LOS CONTRATOS EN LOS QUE
LA SEGURIDAD SOCIAL FIGURA COMO
ARRENDATARIA DE INMUEBLES (SEGUN
LA RELACION ELABORADA POR LA TGSS)
Según la información citada, el coste anual de los 145 arrendamientos que
resultan vigentes se estima en al menos 1.507 millones de pesetas,
tomando para esta estimación el importe de la renta que figura en los
contratos. De este importe destaca el coste en la provincia de Madrid,
con un importe que asciende a 754 millones por 17 arrendamientos.
2.º Información obtenida del inventario físico.
Como se ha dicho al tratar de los inventarios en II.1.3.1.a), la última
edición del inventario físico es de 31-12-1988, pero se ha acudido a él
por cuanto que este inventario recogió, además de los inmuebles propios
de la Seguridad Social, los que la Seguridad Social tenía como
arrendataria en esa fecha, comprendiendo, por lo tanto, la mayor parte de
la información no obrante en la relación a que se refiere el punto
anterior, si bien con la necesidad de actualizar sus datos.
En este inventario figuraban 698 inscripciones con la indicación de ser
edificios propiedad de terceros arrendados a la Seguridad Social, de los
que sólo 2 están incluidos en la relación obtenida de la Subdirección
General de Gestión de Patrimonio.
Para comprobar la validez de esta información y conocer la situación
presente de estos contratos se ha tomado una muestra de 66 (9,5%) con el
siguiente resultado:
SITUACION DE LOS CONTRATOS EN DONDE LA SEGURIDAD SOCIAL FIGURA COMO
ARRENDATARIA DE INMUEBLES (SEGUN
MUESTRA OBTENIDA DEL INVENTARIO FISICO)
3.º Información procedente del Inventario General de Inmuebles.
En el IGI a 31-12-1991, figuran 71 edificios, por lo menos, que no son
propios sino de terceros arrendados por la TGSS y que están incluidos
indebidamente a causa de las inversiones realizadas en ellos. Se ha
observado que 37 de estos edificios no aparecen como arrendados por la
Seguridad Social ni en la relación facilitada por la Subdireción General
de la TGSS ni en el inventario físico.
El examen de la situación de los arrendamientos de estos 37 edificios en
el momento de la fiscalización ha proporcionado la siguiente información:
SITUACION DE LOS CONTRATOS
DE LOS INMUEBLES QUE AL ESTAR
ARRENDADOS APARECEN INDEBIDAMENTE
EN EL IGI, PERO NO EN LAS OTRAS FUENTES
DE INFORMACION
4.º Información procedente de los registros de fianzas constituidas.
Por último, el Tribunal ha revisado la información disponible sobre
fianzas constituidas para arrendamientos de las Entidades del Sistema,
excepción hecha del ISM, como otro medio más con el que llegar a componer
al máximo posible la población. Existen al menos 12 fianzas
correspondientes a contratos no detectados en las comprobaciones
precedentes, de los que solicitada información ha resultado:
SITUACION DE LOS CONTRATOS
DE LOS INMUEBLES SOBRE LOS QUE SE
HA CONSTITUIDO FIANZA POR ESTAR
ARRENDADOS PERO QUE NO APARECEN en las anteriores FUENTES
DE INFORMACION
II.5.1.2.2. Resultados del análisis
a) Lo primero que destaca es que la TGSS carece de información
adecuada de los contratos de arrendamiento
existentes, sea mediante los controles establecidos en la sede central o
en sus Direcciones Provinciales, ya que:
-- De un total de 227 contratos comprobados como vigentes, según resulta
de lo dicho en el apartado anterior, la TGSS sólo facilitó información de
145 (64%). De los 82 contratos que constituyen la diferencia, 28 son de
edificios arrendados en Madrid.
-- De un total de 270 posibles contratos de arrendamientos, en 16 casos
la TGSS no ha localizado los antecedentes (6%), lo que supone falta de
información en la medida en la que no se trate de errores en los
documentos aportados al Tribunal para la realización de este trabajo.
Además, haciendo análoga consideración a la del párrafo anterior respecto
a la muestra obtenida del inventario físico, la carencia de antecedentes
superaría el 8%.
La importancia económica de este tipo de operaciones, y por consiguiente
la necesidad de su adecuado conocimiento, resulta de la estimación del
coste anual, obtenido de la información facilitada por la Subdirección
General de Gestión de Patrimonio, Inversiones y Obras, dicho en
II.5.1.2.1.1.º.
b) Tal como se acaba de señalar en el apartado anterior al tratar de
la información procedente del IGI existen, al menos, 71 edificios con la
indicación de arrendados, cuyo importe neto es de 313.377.640 pesetas, a
31-12-1991, según el siguiente detalle:
Al exponer irregularidades del IGI en el apartado II.2.1.1.2.h), ya se
hizo referencia a situaciones de esta índole.
Se aprecia entre los anteriores contratos la existencia de algunos ya
rescindidos.
c) Se ha tomado una muestra formada por 45 arrendamientos, de los
227 cuya vigencia fue previamente comprobada por el equipo fiscalizador,
y se le han pedido a la TGSS los contratos y los expedientes. De su
examen se ha obtenido el siguiente resultado:
-- La TGSS ha aportado todos los contratos.
-- La TGSS no ha entregado 24 expedientes (53%). La explicación dada por
la TGSS es que se trata de contratos anteriores al RD 255/1980 que, en
cumplimiento de las prescripciones del RD Ley 36/78, le atribuyó la
titularidad y administración de patrimonio de la Seguridad Social, y de
los que las actuales Entidades Gestoras no remitieron en su momento los
expedientes administrativos.
II.5.2. Instituto Social de la Marina
II.5.2.1. Cesiones y otras figuras sin contraprestación
El ISM aportó en el mes de abril de 1994 una relación que comprendía 60
casos de bienes inmuebles puestos a su disposición, entre ellos figuraba
el buque «Esperanza del Mar», mencionado al analizar sus edificios
terminados, en II.2.2.1.1, observación b). Los 59 restantes tienen los
siguientes orígenes:
BIENES INMUEBLES PUESTOS
A DISPOSICION DEL ISM
Se han seleccionado para el análisis 5 casos de cada una de las
situaciones cesión de uso gratuita y otros 5 casos de concesión
administrativa y 4 de adscripción o afectación. Su origen y destino son
los siguientes:
En relación con el período de vigencia se ha obtenido la siguiente
información:
En el examen de los antecedentes de los 14 casos seleccionados, el
Tribunal ha carecido de documentación suficiente para acreditar las dos
cesiones de uso siguientes:
a) Locales en calle Ramón y Cajal, número 1, de Torrevieja
(Alicante), cedidos por la Cofradía de Pescadores de esta localidad. El
Tribunal no ha dispuesto de documento en el que se formalizase la cesión.
En escrito de la propia Cofradía se reconoce que procede de «tiempo
inmemorial» y en información del ISM se dice que se trata de una «cesión
de facto».
b) Locales en Cayón (La Coruña), cedidos por la Cofradría de
Pescadores de esta localidad. El documento aportado durante la
fiscalización por el ISM para justificar la cesión carece de las firmas
de las partes intervinientes.
El ISM ha aportado en el trámite de alegaciones un documento de cesión,
firmado.
II.5.2.2. Arrendamientos
A petición del Tribunal, el ISM ha elaborado en abril de 1994 una
relación de arrendamientos que comprende 17 contratos, correspondientes a
distintas provincias, cuyo coste anual es de 9,1 millones de pesetas.
Las restantes comprobaciones, análogas a las efectuadas sobre los
arrendamientos de la TGSS, se han referido a una muestra de 10
arrendamientos, lo que representa respecto de la población el 59% de su
número y el 72% de su importe. La única incidencia ha sido la falta de
aportación de un contrato de Melilla que el ISM dice no encontrar dada su
gran antigüedad.
No obstante, el ISM en alegaciones aporta una copia del contrato.
II.5.3. Recapitulación
Además de la irregularidad de incluir en el IGI bienes ajenos, expuesta
anteriormente de forma más general, se produce una falta de información
que ha determinado:
* Cesiones y otras figuras sin contraprestación.
La búsqueda del Tribunal permitió incrementar en un 20% el número de
cesiones de uso gratuito que fue facilitado por la TGSS.
* Arrendamientos.
La información facilitada por la TGSS sobre los arrendamientos vigentes,
que es incompleta y carente de sistemática, no incluía prácticamente
ningún caso con origen anterior a 1990. En su trabajo de búsqueda
mediante fuentes complementarias (inventario físico a 31-12-1988, IGI a
31-12-1991 y fianzas constituidas), el Tribunal llegó a localizar nuevos
casos que permiten estimar que la información facilitada por la TGSS
apenas supone el 21% de los arrendamientos existentes.
Tal como ha quedado dicho al hacer referencia al análisis de los
edificios terminados y terrenos y solares propios de la Seguridad Social
titulados a nombre de la TGSS, el IGI incluye bienes propiedad de
terceros, de los que se dispone en concepto de arrendamiento. La
inclusión tiene su origen, en principio, en inversiones hechas para
adecuar estos bienes a su uso (lo que no es suficiente para incorporarlos
a un inventario que ha de referirse a edificios propios) y se han
detectado casos de bienes que se mantienen aun estando los arrendamientos
rescindidos.
III. CONCLUSIONES
Esta fiscalización de inmuebles de la Seguridad Social se centra en el
ejercicio de 1992, aunque el análisis de los inmuebles ha exigido
retrotraerse a la creación, en 1978, de las actuales Entidades de la
Seguridad Social, incluyendo la incorporación a ellas de los bienes
procedentes de los organismos que con su creación se extinguieron, y
extenderse hasta el momento de terminación de los trabajos de campo, en
julio de 1994. Su objeto han sido los edificios terminados, terrenos y
solares y edificios en construcción propiedad de la Seguridad Social,
incluidos los adscritos a las Comunidades Autónomas y los edificios que
sin integrar el patrimonio de la Seguridad Social ésta usa mediante
arrendamiento, cesión o cualquier otro título (excepto los que siendo de
su propiedad están contabilizados en los balances de las Mutuas de
Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad
Social) (5).
A continuación se destacan las conclusiones que como resultado de esta
fiscalización ofrecen mayor interés, que se refieren a:
(5) Los inmuebles propiedad de la Seguridad Social objeto de la
fiscalización están unos titulados a nombre de la TGSS, que son, según el
IGI a 31-12-1991, 2.237 edificios, con un coste total de 318.605.100.345
pesetas, y 385 terrenos y solares, cuyo importe ascendía a 3.851 millones
de pesetas, y otros titulados a nombre del ISM, que son, según el
inventario de 31-12-1992, 215 edificios con un coste total de
13.345.434.404 pesetas, y 6 terrenos y solares con un importe total de
27.250.000 pesetas.
III.1. CONTROL INTERNO
a) La Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS), principal
organismo responsable de la gestión de los inmuebles de la Seguridad
Social, lleva a cabo un control deficiente, tanto de los edificios
terminados como de los terrenos y solares. El Inventario General de
Inmuebles (IGI) adolece de omisiones, errores, inexactitudes y retrasos
contables.
La falta de control de los edificios en construcción en la propia TGSS es
mayor porque no dispone de un inventario propiamente dicho de inmuebles
en construcción.
b) El control interno del Instituto Social de la Marina (ISM) para
la gestión de edificios terminados, terrenos y solares y edificios en
construcción, puede considerarse suficiente y satisfactorio si se tiene
en cuenta su número y las operaciones que se realizan.
c) El control de la gestión de edificios en construcción que ejercen
el Instituto Nacional de la Salud (INSALUD), el Instituto Nacional de
Servicios Sociales (INSERSO) y el Instituto Nacional de la Seguridad
Social (INSS), ha resultado suficiente para permitir el análisis del
Tribunal.
d) El seguimiento y el control de la litigiosidad que llevan a cabo
la TGSS y el ISM, aunque naturalmente con mayor énfasis en lo que afecta
a la primera dado su mayor volumen de gestión, resultan deficientes y no
permiten su conocimiento actualizado. Las deficiencias se originan por la
falta de cumplimiento del procedimiento formalmente establecido y porque
éste resulta insatisfactorio.
III.2. ANALISIS DE LOS EDIFICIOS TERMINADOS Y DE LOS TERRENOS Y SOLARES
a) La documentación justificativa de los bienes inmuebles
fiscalizados aportada por la TGSS ha carecido, frecuentemente, de los
requisitos formales que habría de exigírsele. En este sentido destaca la
documentación relativa a la incorporación de los bienes procedentes de
los organismos que se extinguieron en 1978 como consecuencia de la
reforma institucional de la Seguridad Social, la salud y el empleo. Las
principales deficiencias observadas han sido la carencia de documentos,
la ausencia de firmas y sellos que los autenticaran y, en algún caso, la
falta de inclusión de bienes en el IGI.
b) El análisis del IGI ha puesto de manifiesto diversas
irregularidades tales como partidas provisionales que permanecen en el
tiempo sin tratamiento definitivo, partidas impropias del IGI y partidas
insuficientemente documentadas, de las que en algún caso se desconoce su
naturaleza.
c) Respecto a la documentación soporte del IGI se han apreciado
casos en los que la TGSS no ha podido acreditar la titularidad del bien;
se han puesto de manifiesto inclusiones improcedentes; los inmuebles no
han sido adecuadamente descritos en el IGI; en ocasiones no se ha
incorporado el coste del terreno al valor contable de la edificación y,
en otras, falta la documentación necesaria para comprobar la exactitud
del valor de la edificación señalado en el IGI.
d) Las dotaciones presupuestarias que anualmente se destinan para la
amortización de las edificaciones no responden a criterios técnicos y
resultan progresivamente decrecientes. La falta de criterios técnicos en
la aplicación de las amortizaciones ha determinado que los porcentajes de
amortización varíen, según que el edificio este adscrito a una entidad o
a otra, y que dentro de una misma entidad también haya variaciones
dependiendo de si se trata de un edificio de gestión directa o
traspasada.
e) En el ISM se han observado análogas deficiencias a las señaladas
para la TGSS, aunque más limitadas teniendo en cuenta su volumen. Las
principales deficiencias se refieren a la acreditación de la titularidad
de los edificios terminados y a la inclusión improcedente en el
inventario de seis de ellos.
III.3. ANALISIS DE LOS EDIFICIOS EN CONSTRUCCION
Las principales incidencias observadas en el seguimiento que de los
edificios en construcción llevan a cabo cada una de las entidades se
refieren a: el traspaso de saldos a la TGSS por gastos en edificios aún
no terminados o el mantenimiento en la cuenta «Edificios en construcción»
de edificios ya terminados; la deficiente documentación justificativa de
los gastos que se realizan, los cuales determinan el valor contable del
edificio; las demoras en la ejecución de las obras; e incidencias
relativas a la adjudicación y formalización y a la ejecución de los
contratos de obras. Las incidencias observadas afectan sobre todo al
INSERSO y a la TGSS. En este servicio común es en donde se ha dispuesto
de menor información, debido a que, como ya se ha señalado, en él no se
lleva lo que con propiedad pudiera denominarse un inventario de los
edificios en construcción.
III.4. OPERACIONES Y SITUACIONES ESPECIALES DEL INMOVILIZADO ANALIZADO
a) La información facilitada por la TGSS para el análisis de los
bienes procedentes de embargos, bienes en trámite de venta, bienes sin
uso, arrendamientos de bienes propios, cesiones de uso de la Seguridad
Social a terceros y bienes tomados en arrendamiento por la Seguridad
Social, al no derivar de unos procedimientos de gestión adecuados, no ha
reunido condiciones de fiabilidad adecuadas y se ha revelado parcial e
incompleta.
b) Los bienes procedentes de embargo no siempre se incluyen en el
IGI y con frecuencia su inclusión presenta importantes irregularidades.
En ocasiones, la valoración de estos bienes cuando se embargan es muy
diferente a la que se da cuando se incluyen en el IGI y a cuando se
enajenan.
c) La TGSS no realiza un seguimiento de la situación jurídica y del
uso de los inmuebles adscritos a las funciones y servicios traspasados a
las CC. AA. Tampoco conoce las inversiones que con posterioridad se hayan
podido realizar.
d) El análisis efectuado ha mostrado la existencia de deudas a la
Seguridad Social por impago de rentas por arrendamientos de terceros.
También se han encontrado algunos bienes de la Seguridad Social
arrendados a terceros que no están incluidos en el IGI.
e) No existe un seguimiento de las cesiones producidas en favor de
terceros. Algunas de estas cesiones lo son de hecho y afectan
especialmente a locales de uso gratuito sobre todo para dependencias del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o de viviendas a favor de cargos
públicos de la Administración del Estado.
f) El ISM ha aprobado cesiones de uso que no han contado con la
autorización establecida en el procedimiento correspondiente.
g) Es de destacar el persistente resultado económico negativo de los
bienes inmuebles de la Seguridad Social que ésta tiene en arrendamiento.
Entre las causas que explican este resultado negativo destacan: la falta
de un conocimiento exhaustivo y de un control adecuado de los bienes
propios de la Seguridad Social que la TGSS tiene en régimen de
arrendamiento; la antigüedad de algunos contratos; la falta de
actualización de algunas rentas, y la falta de resolución de
arrendamientos por causa de necesidad. Esta medida estaría especialmente
indicada para inmuebles sitos en zonas en las que la Seguridad Social
tiene sin embargo dependencias instaladas en locales arrendados.
III.5. INMUEBLES AJENOS A DISPOSICION DE LA SEGURIDAD SOCIAL
La información facilitada por la TGSS sobre la utilización por parte de
la Seguridad Social de bienes inmuebles ajenos, a pesar de su importancia
económica, ha sido insuficiente y deficiente. El equipo fiscalizador
detectó bienes inmuebles que vienen siendo utilizados por dependencias de
la Seguridad Social sin que se dé un control específico ni de su
situación ni de su coste para la TGSS.
En varias ocasiones aparecen estos bienes inmuebles ajenos indebidamente
incluidos en el IGI, en otras aparecen en el IGI inversiones de
adaptación realizadas sobre estos bienes inmuebles ajenos a la Seguridad
Social.
IV. RECOMENDACIONES
Las anomalías consignadas en los «Resultados de la fiscalización»
reclaman la adopción de medidas que las subsanen. La primera y más amplia
recomendación es que la TGSS y las Entidades Gestoras de la Seguridad
Social establezcan adecuados y suficientes medios organizativos y
materiales para actualizar, depurar, ordenar y corregir los registros e
inventarios de inmuebles de forma que se cumplan los requerimientos
derivados del nuevo plan de contabilidad aplicable a la Seguridad Social
y del Real Decreto 1221/1992, de 9 de octubre, sobre patrimonio de la
Seguridad Social.
Además de esta recomendación de carácter general se recomiendan las
medidas siguientes:
* La confección de manuales de procedimiento y la gestión informática de
los inventarios de inmuebles, de
manera que se garantice que los inventarios posibilitan la identificación
de los bienes y elementos que lo integran, sirven de soporte a la
contabilidad, permiten el control de las situaciones jurídicas de
aquéllos, contribuyen al proceso de elaboración presupuestaria, aportan
información para el análisis de costes y facilitan la gestión.
* El establecimiento de los medios y procedimientos específicos que
garanticen un control y una información fiable y oportuna sobre ciertos
bienes como son: los procedentes de embargos, los que están en trámite de
venta, los que se hallan en cesión de uso y también sobre los
arrendamientos de la Seguridad Social, tanto sea ésta arrendadora como
arrendataria.
* La revisión del Inventario General de Inmuebles (IGI) por parte de la
TGSS, apoyada en el examen de los expedientes y demás documentación
existente, en la información contable y, en su caso, en pruebas de
existencia física, al objeto de depurar el contenido del inventario y de
detectar posibles elementos propiedad de la Seguridad Social que no estén
incluidos o que lo estén indebidamente.
* La adecuada dotación anual en la contabilidad financiera para la
amortizacíon de los inmuebles y su asignación a edificios concretos,
según criterios técnicos.
* La depuración periódica de los inventarios y cuentas de «Inmuebles en
construcción» del INSS, INSALUD e INSERSO para que figuren únicamente los
gastos que les son propios y se evite mantener aquellos inmuebles que
deban reclasificarse como edificios terminados.
* La corrección de situaciones tales como la falta cobro de rentas
(debidas principalmente por organismos públicos) y la utilización de
viviendas y locales sin título jurídico suficiente, ni contraprestación.
* La reserva del uso del patrimonio de la Seguridad Social para la
atención de sus propios servicios y, cuando ello no sea necesario, su
explotación mediante arrendamientos que procuren una fuente adicional de
recursos.
* El Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, debe adoptar las medidas
adecuadas para que, en cumplimiento de la normativa vigente, se realice
el seguimiento de la situación jurídica y contable y del uso de los
imnuebles patrimonio de la Seguridad Social adscritos a las CC. AA.