BOLETIN OFICIAL

DE LAS CORTES GENERALES

SECCION CORTES GENERALES

VI LEGISLATURA

Serie A: 26 de junio de 1996 Núm. 7

ACTIVIDADES PARLAMENTARIAS

INFORME ANUAL DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

260/000001

(Congreso de los Diputados)

780/000001

(Senado)

Informe del Defensor del Pueblo correspondiente a la gestión realizada

durante el año 1995.


INFORME ANUAL DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

260/000001 (Congreso de los Diputados)

780/000001 (Senado)

La Mesa del Congreso de los Diputados, en su reunión del día de hoy, ha

adoptado el acuerdo que se indica respecto del asunto de referencia:


(260) Informe anual del Defensor del Pueblo.


260/000001.


AUTOR: Defensor del Pueblo.


Informe del Defensor del Pueblo correspondiente a la gestión realizada

durante el año 1995, así como el Anexo con la liquidación del presupuesto

en el mismo período.


Acuerdo:


1.En lo que se refiere al Informe correspondiente a la gestión, admitir a

trámite, conforme al artículo 200 del Reglamento y a la Resolución de las

Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado reunidas en sesión

conjunta de 21-4-92, trasladar a la Comisión Mixta de Relaciones con el

Defensor del Pueblo, publicar en el Boletín, así como poner en

conocimiento del Senado.


2.Por lo que respecta al Anexo con la liquidación del presupuesto en el

mismo período, someter a la deliberación de las Mesas de las Cámara

reunidas en sesión conjunta.


En ejecución de dicho acuerdo, se ordena la publicación.


Palacio del Congreso de los Diputados, 25 de junio de 1996.--El

Presidente del Congreso de los Diputados, Federico Trillo-Figueroa

Martínez-Conde.


INFORME A LAS CORTES GENERALES 1995

PRIMERA PARTE

1.PRESENTACION

El objetivo esencial del informe que rinde el Defensor del Pueblo a las

Cortes Generales es, sin duda, dar cumplimiento a lo previsto, tanto en

el texto constitucional como en la misma Ley Orgánica del Defensor, y




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verificar así el sentido y el espíritu que la misma Constitución fija.


El informe cumple, además, la finalidad de dar a conocer de una forma

exhaustiva la tarea que, a lo largo de todo un año, ha realizado la

institución, en la doble y preceptiva dimensión de defensa de los

derechos fundamentales y de atención, gestión y respuesta a las quejas y

las demandas de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración,

cumpliendo así los principios de publicidad y transparencia de la gestión

pública --con las únicas limitaciones que marca la letra y el espíritu de

las leyes-- y reuniendo, de forma coherente e íntegra, la información

plena sobre el conjunto de su actividad.


Pero, asimismo, la presentación y, previamente, la elaboración del

informe es una rica oportunidad que se le ofrece a la misma institución,

para volver reflexivamente sobre sus propios pasos, en un esfuerzo de

clarificación crítica y de valoración de su función.


Oportunidad que le permite detenerse con discernimiento sobre las quejas

de los ciudadanos y su contenido, sobre los variados y múltiples datos

estadísticos que afloran de las mismas; sobre las tareas y mediaciones

realizadas, las respuestas adecuadas y positivas, o bien desajustadas o

morosas de la Administración; y, finalmente, sobre los aciertos

conseguidos y los errores cometidos por el mismo Defensor, para así

analizar y enjuiciar la tarea realizada, con la mirada puesta en el

perfeccionamiento de la misma, tanto en su contenido como en su utilidad

para la defensa de los derechos de los ciudadanos y la convivencia

democrática.


Por eso, aun siendo conscientes de que el juicio definitivo acerca de la

situación de los derechos fundamentales en nuestra nación, así como sobre

la actuación de las distintas administraciones e incluso sobre la tarea

del Defensor del Pueblo corresponde a las Cortes --y a través de ellas a

la opinión pública-, parece oportuno, para centrar y hacer más

inteligible este informe, realizar una referencia expresa a los conceptos

que parecen más significativos en el período al que el informe se

refiere. Estos conceptos serían los de permanencia y cambio.


Permanencia y cambio; conceptos aparentemente antagónicos que son, sin

embargo, elementos esenciales de toda síntesis vital, en la misma manera

que la vida, toda vida, pero más la vida humana, necesita adaptarse

biológica y sicológicamente a las cambiantes circunstancias de su entorno

para seguir siendo fiel a sí misma.


El deseo de permanencia y continuidad institucional, según el sentido que

demanda el ordenamiento legal y la ya larga experiencia de la institución

del Defensor, son, en realidad, los resortes que determinan los cambios

--y, por otra parte, la perduración-- que a lo largo de este año se han

ido produciendo y de los que, sucintamente, se pretende dar cuenta en

esta presentación del informe.


Se podría comenzar por hacer referencia a un cambio que se ha producido

en las mismas Cortes Generales receptoras de este informe. Siendo éstas

esencial y radicalmente las mismas, son, en efecto, distintas en su

composición a las que durante todo el año 1995, al que se refiere el

informe, estuvieron constituidas. Se da, además, la circunstancia de que

el cambio se ha producido con una alternancia en el equilibrio

parlamentario: alternancia que acontece por primera vez desde que fue

constituida la institución del Defensor del Pueblo, cambio que es, sin

embargo, considerado en la más recta filosofía y hermenéutica democrática

como la mejor, imprescindible y esencial garantía de su permanencia

institucional.


El Defensor del Pueblo saluda esta alternancia en lo que tiene de

expresión de la soberanía popular, de garantía democrática y,

consecuentemente, de afirmación de la continuidad y persistencia --a

través, pero por encima, de las opciones y las personas-- del entramado

de los derechos fundamentales, que aparecen y se muestran así sostenidos

en el espíritu de las leyes y las normas esenciales como reflejo del

consenso social, más allá de las contingencias temporales o coyunturales.


En su mejor garantía.


Pero la apelación a los conceptos de permanencia y cambio se efectúan

fundamentalmente, en esta presentación, haciendo referencia a la misma

institución del Defensor del Pueblo. Conceptos que, como veremos, se

manifiestan en variados aspectos.


El primero es, evidentemente, la novedad o cambio en la persona que ocupa

la función de Defensor del Pueblo. Se debe recordar que el actual

Defensor juró su cargo y tomó posesión del mismo el 1 de diciembre de

1994. Esto hace que sea ésta la primera ocasión en la que este Defensor

presenta y firma un informe que se refiere exclusivamente al período de

tiempo de su propia responsabilidad. Y aunque la permanencia

institucional es asumida en todos sus aspectos por quienes sucesivamente

han desempeñado la función --y así se hizo constar en la presentación del

informe del año pasado-- no es menos cierto que es éste el primer cambio

que debe ser tenido en cuenta y que viene a sumarse y coincidir con la ya

indicada novedad del Parlamento.


Toda institución, permaneciendo fiel a sí misma y a las razones de su

existencia, debe estar --y es oportuno insistir en ésto-- abierta a las

modificaciones y cambios que demande la fidelidad a su función y

cometido. En ese sentido, la institución del Defensor del Pueblo ha

realizado desde siempre los cambios que se juzgaron oportunos en cada

momento para mejor servir a las demandas de los ciudadanos, a las

necesidades de gestión y a una creciente sensibilidad en materia de

derechos humanos, tal y como corresponde a todo modelo de sociedad

democrática avanzada. Modelo en el que se va consolidando, cada vez más

perfectamente, la sociedad española.


Pero en esta ocasión los cambios y modificaciones han afectado a la

estructuración interna de la institución del Defensor del Pueblo. Ya en

la presentación del informe del año 1994, y más concreta y ampliamente en

las intervenciones realizadas tanto ante la Comisión Mixta de Relaciones

con el Defensor del Pueblo como ante los Plenos del Senado y del Congreso

de los Diputados, se anunciaba este propósito.


Aparte de las pequeñas modificaciones que en el ámbito interno de la

institución se efectúan, como es lógico,




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continuamente, es necesario destacar las importantes reformas practicadas

que afectan a su estructura.


Se trata de la reestructuración de las distintas áreas de trabajo llevada

a cabo en este año de 1995 y comunicada a las Cortes con fecha 26 de

junio de 1995. Reestructuración realizada tras el acuerdo de la Junta de

Coordinación y Régimen Interior y que tuvo como consecuencia una nueva

distribución de las áreas entre los Adjuntos del Defensor. Sucintamente

se podría decir que tal reestructuración se cifró en el desdoblamiento de

una de las áreas y la creación de otra nueva, así como algún cambio de

denominación que pretende ir más allá del puro nominalismo.


Consecuentemente, el número de áreas pasó de seis a ocho.


Una primera atención merece el desdoblamiento de la antigua Area de

Defensa e Interior, en otras dos. La primera pasó a denominarse Defensa,

Presidencia y Asuntos Exteriores, mientras que la segunda pasó a

denominarse escuetamente de Interior. Varias y profundas razones avalan

este desdoblamiento. En primer lugar, es claro que una y otra atienden

realidades distintas que, si presentan una convergencia en que son

aspectos de una misma Administración, se dirigen, evidentemente, a campos

diferentes: la primera tiende su interés y atención hacia el exterior

--política y defensa-, mientras que la segunda se dirige al orden y los

problemas internos. Sólo por esta razón la funcionalidad del

desdoblamiento estaría justificada. La segunda reforma ha sido la

creación del Area de Medio Ambiente, que, como en un todo coherente, ha

asumido también la atención relativa al urbanismo y la vivienda.


Ya en la presentación y en las intervenciones que tuvo el Defensor con

motivo del informe de 1994, se hizo claro hincapié en esta necesidad, e

incluso en la intervención en el Senado se manifestó expresamente el

propósito de crear este área. Los motivos son tan evidentes como

urgentes. Al hecho de tipo doctrinal de que el derecho fundamental a un

medio ambiente adecuado se une el deber de conservarlo, tal y como

determina el artículo 45 de la Constitución, hay que añadir la

proliferación de problemas ecológicos y medioambientales en nuestra

nación, en los últimos tiempos; y no olvidar que la situación, a nivel

mundial, ha comenzado a penetrar en niveles de alerta para la

supervivencia de la vida.


Son cada vez más numerosas las quejas que se reciben en este sentido.


Pero ante la hondura y gravedad del problema y sus terribles

consecuencias, aunque no existiesen quejas significativas por falta de

sensibilidad de la población --cosa que como queda dicho no ocurre-,

sería necesaria un área de trabajo en este campo para promover y

coordinar las actuaciones de oficio del Defensor.


Este mismo criterio, es el que ha llevado a la creación del Ministerio de

Medio Ambiente en el ejecutivo, creación saludada con alegría por lo que

supone de inquietud y preocupación por uno de los derechos fundamentales

para nuestra generación, pero, sobre todo, para un cúmulo de derechos de

las generaciones venideras.


Por último, en esta reestructuración queremos destacar el cambio de

denominación en la antigua Area de Trabajo, Seguridad Social y Sanidad,

que ha pasado a denominarse de Bienestar Social, Trabajo y Atención al

Menor. Es evidente que este cambio de denominación va más allá del puro

nominalismo y representa que la inquietud ante los problemas de la

juventud es creciente en el Defensor del Pueblo. Las frecuentes y

dolorosas noticias que implican a menores, niños o adolescentes, en

episodios de violencia o manipulación de todo tipo, incluso los más

terribles, son justificación más que suficiente para avanzar un paso en

la defensa de los derechos del menor, que son los más sensibles de los

derechos humanos. A ello se ha debido, precisamente, que se haya creado,

dentro de una de las adjuntías de la institución, una asesoría específica

para examinar las cuestiones relacionadas con menores.


También el mismo informe que presentamos a las Cortes Generales se

encuentra circunscrito en estos dos conceptos de permanencia y cambio. De

permanencia por una absoluta fidelidad y compromiso constitucional; por

una evidente necesidad interna, institucional, política y social de

transparencia y publicidad de la acción del Defensor del Pueblo, que se

resume en el mandato de dar cuenta a las Cortes Generales. Pero también

de permanencia en cuanto a los criterios generales y de razón de

expresión y comunicación que el informe comporta.


Y al mismo tiempo de cambio. Cambio por los ya indicados motivos de la

renovación interna producida en la institución que se traducen y

concretan en cambios en la misma estructura del informe que varía --no en

el espíritu pero sí en la forma-- el modelo que hasta este año ha venido

presentando el Defensor del Pueblo.


La eficacia, la utilidad y el acopio de datos para el análisis y el

conocimiento del ejercicio de los derechos fundamentales y las

actuaciones correctas o desviadas de la Administración, que se dan en el

amplio cuerpo documental que constituyen los sucesivos informes que desde

1983 ha ido presentando a las Cortes el Defensor del Pueblo, son

realidades incuestionables por su riqueza y precisión objetiva. Pero

desde la misma llegada del Defensor del Pueblo que firma y presenta este

informe, se pudo constatar que la inquietud por introducir variaciones en

la estructura del informe, era extendida entre los miembros de la

Comisión Mixta; parecía necesaria a la misma institución; se demandaba

entre los medios de comunicación e incluso, hasta donde se podía conocer,

entre los ciudadanos, que, por uno u otro motivo, tenían la oportunidad,

la curiosidad o el interés profesional, político o social de conocerlo.


En razón de todas estas inquietudes se intenta por parte del Defensor,

con la colaboración inapreciable de todos los miembros de la institución,

ensayar un nuevo modelo de informe, que es el que ahora se ofrece y cuyos

criterios intentan responder a estos tres principios:


--Convertirlo en un instrumento más útil para los parlamentarios,

administraciones y usuarios en general.


--Pasar de un criterio fundado esencialmente en el análisis de las quejas

a otro que, además, añada y anteponga




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principios de síntesis y ensaye una valoración, al menos general, de las

conductas administrativas.


--Y, por último, una clasificación y presentación de las quejas por razón

de la materia y el objeto de las mismas, en lugar de la antigua

separación entre quejas que afectaban a los derechos y deberes

fundamentales y las referentes al funcionamiento de la Administración

pública, con la doble intención de hacerlas más localizables y reunirlas

por materias y aspectos comunes.


En combinación de estos tres criterios, independientemente de que en la

segunda parte del informe se haga una amplia presentación de las quejas

reunidas en un largo número de materias, se han escogido ocho temas o

cuestiones que se han considerado de especial relevancia y que pueden

servir significativamente para las valoraciones que se pretenden. Es

decir, que pueden ser, a juicio de la institución, temas emblemáticos

--aunque sólo emblemáticos y nunca exhaustivos-- para conocer la

situación de los derechos fundamentales y oportuna referencia para

conocer el funcionamiento de la Administración.


Cada uno de estos temas corresponde a cada una de las áreas de trabajo y

han sido elegidos por muy distintas y variadas razones, aunque la razón

última de su elección haya sido la de ser considerada por cada área la

cuestión principal que se le ha planteado a lo largo del año 1995. Esto

culmina lo que se pretende señalar en esta presentación en relación con

las permanencias y cambios que se han introducido en el informe.


Es evidente que todo cambio comporta una elección. Y en toda elección hay

algo que se gana, o que se cree que se gana, y por eso se hace, pero hay

siempre algo que se pierde. La nueva estructura pierde, sin duda, el

detalle pormenorizado de las quejas --que verdaderamente se reduce a una

pérdida en la materialidad del informe, pues en los archivos de la

institución continúan lógicamente conservándose-, pero gana en visión de

conjunto y hasta, si se nos apura, en una mayor facilidad de lectura y

manejo. Esperamos haber acertado.


No obstante, permanecen en el informe los estudios estadísticos

realizados sobre las quejas, si se quiere hasta más completos que en años

anteriores, y los resultados de una encuesta o sondeo realizada entre los

usuarios para ayudar a conocer la valoración y eficacia de la

institución.


Pero ni la actuación ni el informe de la acción del Defensor del Pueblo

se agotan en las quejas, siendo éstas, sin duda, el elemento más

importante en la vida de la institución. Un amplio abanico de actuaciones

y funciones jalonan el quehacer del Defensor del Pueblo y todos ellos han

de tener cabida en el informe que se presenta.


Es necesario realizar una primera referencia a las resoluciones por las

que el Defensor del Pueblo expresa el criterio de esta institución y

responde a las solicitudes formuladas para que se interpusiesen recursos

de inconstitucionalidad contra determinadas leyes. Cada una de ellas, y

todas en su conjunto, constituyen un cuerpo doctrinal de especial

relevancia jurídica por la índole de la materia sobre la que versan y por

el enriquecimiento que suponen del acervo jurídico de la institución.


También las recomendaciones dirigidas a las distintas administraciones

ocupan un lugar en este informe que se completa con un epígrafe de

administraciones que han incumplido su deber de contestar a las

solicitudes de informe que se les dirigen desde el Defensor del Pueblo.


Una pequeña reflexión es necesario realizar en esta materia. El epígrafe

de recomendaciones con las que el Defensor se dirige a las distintas

administraciones tiene --como no podía ser de otra forma-- la única

finalidad de conseguir una mejor relación entre ciudadanos y

Administración, que es exigencia radical en el ejercicio colectivo de los

derechos fundamentales y libertades individuales en un Estado social y

democrático de derecho, en un Estado democrático avanzado.


Las apelaciones realizadas por el Defensor del Pueblo durante el año 1995

para la creación de un seminario que tuviera como objeto el tema de la

mediación y sobre la oportunidad de reformas legislativas que permitiesen

al Defensor realizar tareas de mediación y arbitraje entre la

Administración y los ciudadanos, tienen, sin duda, la misma finalidad y

son puestas nuevamente en cuestión como temas de reflexión común con la

presentación de este informe. Se debe dejar constancia, en este sentido,

de la petición formulada por el grupo parlamentario de Izquierda

Unida-Iniciativa por Cataluña, de fecha 25 de septiembre de 1995, en la

que se instaban al Gobierno las reformas legislativas que diesen mayor

utilidad a la función del Defensor y mejorasen «su papel de engarce entre

la sociedad y la Administración pública».


Hay también que dejar constancia de todo el capítulo de relaciones

institucionales, en el que parece necesario destacar las relativas a

Iberoamérica, especialmente la creación en Cartagena de Indias de la

Federación Iberoamericana de Defensores del Pueblo, Procuradores,

Comisionados y Presidentes de Comisiones Públicas de Derechos Humanos y,

además, la influencia, acaso menos perceptible pero más profunda, en el

permanente asesoramiento legislativo para crear la figura del Defensor

del Pueblo español en diversas naciones iberoamericanas. En definitiva,

este informe presenta la andadura de todo un año del Defensor del Pueblo.


Su experiencia, la de este año que se presenta, deberá servir para una

actuación conjunta más coordinada entre la Comisión Mixta y la

institución, para una reflexión más profunda de los problemas que tenemos

planteados y que son los que aquejan a los ciudadanos, con el fin de

cumplir la letra y el espíritu de la tarea que la Constitución, como

norma suprema, le encomienda.


2.RELACIONES INSTITUCIONALES

2.1.Comparecencias parlamentarias

Tras presentar, el 25 de abril, ante la Comisión Mixta en las Cortes

Generales, el informe anual de las quejas recibidas en 1994, el Defensor

del Pueblo compareció, el




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10 de mayo, ante el Pleno del Senado y el 11 de mayo ante el Pleno del

Congreso, para defender dicho informe.


Resaltó ante la Comisión Mixta Congreso-Senado, así como ante los Plenos

de ambas Cámaras, que el informe que presentaba y asumía en su totalidad,

era el fruto del trabajo realizado por el equipo de su predecesora en

funciones, Margarita Retuerto, y el resultado del esfuerzo de toda la

institución.


Se comprometió a ejercer su cargo con la independencia necesaria para que

la institución goce del respeto y la aceptación de los ciudadanos, y a

promover el conocimiento de las funciones del Defensor, sobre todo entre

aquellos sectores sociales que menos lo utilizan.


Finalmente, anunció que procuraría impulsar las actuaciones de oficio,

dar prioridad a los problemas de medio ambiente y de vivienda, y

reflexionar sobre una modificación de la Ley Orgánica del Defensor, con

el fin de potenciar sus actuaciones de arbitraje y mediación, en los

desacuerdos entre ciudadanos y administraciones públicas.


El día 26 de septiembre, el Pleno del Congreso de los Diputados aprobó

una moción de trascendental importancia para la institución del Defensor

del Pueblo, en la que literalmente se expresaba lo siguiente: «El

Congreso de los Diputados insta al Gobierno a:


1.Promover de forma inmediata las reformas legislativas necesarias que

hagan posible que en un plazo no superior a tres meses a partir de la

fecha del debate del próximo informe anual del Defensor del Pueblo, ante

la Comisión Mixta Congreso-Senado, dé contestación escrita en documento

único a dicho informe anual, en aquellos contenidos del mismo que afecten

a la Administración del Estado, dando traslado de ese documento a ambas

cámaras y estableciéndose así este procedimiento de respuesta con

vocación de permanencia en el tiempo a efectos de servir de referencia

para el seguimiento por los grupos parlamentarios de cuál es la posición

política del gobierno respecto de las sugerencias, recomendaciones y

recordatorios formulados por el Defensor del Pueblo en ese informe anual

y sobre las valoraciones que de aquéllas se desprendan.


2.Que en el plazo no superior a dos meses a partir de la fecha de

aprobación de esta moción, el Gobierno remita a esta cámara un informe,

pormenorizado por ministerios y organismos dependientes de la

Administración del Estado, en el que se dé cuenta detallada del grado de

ejecución material de las principales recomendaciones y sugerencias

formuladas por el Defensor del Pueblo y aceptadas por el Gobierno durante

el periodo 1989-1994, y de las actuaciones derivadas de los recordatorios

de deberes legales y advertencias formuladas en este periodo».


A solicitud del grupo parlamentario de Izquierda Unida-Iniciativa por

Cataluña, el Defensor del Pueblo realizó, el 3 de octubre, una

comparecencia monográfica ante la Comisión Mixta Congreso-Senado, para

informar sobre el procedimiento establecido por la Ley 30/1992 para los

supuestos de conciliación entre los intereses de los ciudadanos y la

Administración.


Los miembros de la Comisión se comprometieron a examinar detenidamente

las propuestas formuladas por el Defensor, y muy especialmente a estudiar

la posibilidad de llevar a cabo las reformas legales imprescindibles para

que el Defensor del Pueblo pueda desempeñar labores de mediación y

arbitraje.


2.2.Visitas y entrevistas institucionales

El Defensor del Pueblo mantuvo, a lo largo de 1995, entrevistas con Su

Majestad el Rey, el Presidente del Gobierno, Presidentes del Congreso y

del Senado, del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, Fiscal

General del Estado y demás altas magistraturas del país. Recibió, entre

otras, la visita del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los

Derechos Humanos, Sr. Ayala Laso; del Fiscal General de Venezuela,

Licenciado Iván Darío Badell; del Ombudsman de Hong Kong, Sr. Wong, y del

Procurador de Honduras, Licenciado Leo Valladares.


2.3.Relaciones con los comisionados autonómicos

Como ya es tradicional, a lo largo de 1995 se mantuvieron reuniones de

coordinación con los comisionados parlamentarios autonómicos.


El día 11 de enero el Defensor del Pueblo asistió en compañía de los

Adjuntos a la toma de posesión del Procurador del Común de Castilla y

León, Excmo. Sr. D. Manuel García Alvarez, que se celebró en el Castillo

de Fuensaldaña (Valladolid). En el mes de abril, se desplazó a Canarias

para participar en la celebración del Bicentenario del Puerto del Rosario

y acudir a la apertura de las nuevas oficinas del Diputado del Común en

las Islas de La Gomera y Fuerteventura.


En compañía de sus adjuntos asistió, el 5 y 6 de octubre, en Barcelona, a

las X Jornadas de Coordinación de Defensores del Pueblo, participando con

dos ponencias: «La tolerancia, como valor al servicio de los Derechos

Humanos» y «El funcionario público, como reclamante ante los Ombudsman».


También recibió las visitas de sus homólogos autonómicos de Canarias,

País Vasco, Castilla y León, Cataluña, Valencia y Andalucía y asistió a

la inauguración, en Zaragoza, de la sede del Justicia de Aragón.


2.4.Relaciones internacionales

El Defensor del Pueblo ha mantenido durante 1995 un estrecho contacto con

la mayoría de las instituciones de defensa de derechos humanos de

diferentes países.


En todos los congresos, encuentros y conferencias a los que asistieron el

Defensor del Pueblo o sus adjuntos,




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se puso de relieve la proyección internacional que ha alcanzado la

institución del Defensor del Pueblo de España, no solamente entre los

países donde la figura del ombudsman cuenta con una mayor tradición, sino

también en otras naciones de Africa e Iberoamérica que están

introduciendo figuras equivalentes a la del Defensor del Pueblo español,

con organización y funciones similares.


Continuando la cooperación ya iniciada en años anteriores, la institución

asesoró a varios países iberoamericanos en la elaboración de sus leyes

para crear la figura del Defensor. Con ese objetivo, el Adjunto Segundo,

Don Antonio Rovira, se desplazó a Lima (Perú) el 29 y 30 de junio, donde

participó como miembro de la comisión de elaboración del proyecto de Ley

Orgánica de la Defensoría del Pueblo de Perú, que ya ha sido aprobada,

con rango constitucional. Posteriormente, viajó a Panamá para tomar parte

en la comisión redactora del proyecto de Ley del Defensor del Pueblo, y

pronunciar una conferencia en la Academia Nacional de Policía.


Invitado por el Presidente de la República de Panamá para participar en

el seminario sobre «El Defensor del Pueblo en la defensa de los Derechos

Humanos», que se celebró del 24 al 28 de julio, el Defensor intervino con

una ponencia sobre «La figura del ombudsman y defensa de los derechos

humanos». Asimismo, asistió como invitado a una de las sesiones del

Congreso de los Diputados de aquella República Entre otros muchos

encuentros que sería prolijo enumerar en su totalidad, el Defensor del

Pueblo y la Adjunta Primera se desplazaron a París, los días 15 y 16 de

marzo, para participar en la IV Asamblea de Defensores Nacionales

Europeos, que permitió establecer mecanismos de cooperación para abordar

los conflictos derivados de la aplicación del derecho social comunitario

y su armonización con las normas nacionales. También en París, el 17 de

marzo, la Adjunta Primera tomó parte en la reunión de los defensores

europeos, africanos y de los países de Oceanía, que permitió actualizar

la cooperación entre los tres continentes sobre el programa de las

Naciones Unidas para la defensa de los derechos humanos, y hacer un

llamamiento a la cooperación y la solidaridad norte-sur.


El 20 y 21 de julio, el Defensor, en cooperación con la Universidad

Complutense de Madrid, participó en la organización de unos encuentros

sobre «El Defensor del Pueblo y los derechos fundamentales», en los

cursos de verano celebrados en El Escorial.


En estos encuentros intervinieron, además del Defensor y los Adjuntos,

destacadas personalidades como los ex-Defensores del Pueblo, don Joaquín

Ruiz-Giménez y don Alvaro Gil-Robles; los ex-Ministros de Justicia don

Iñigo Cavero y don Tomás de la Cuadra-Salcedo; el Presidente de la

Comisión Mixta para las Relaciones con el Defensor del Pueblo, don

Alfonso Lazo, y el Secretario General del Congreso de los Diputados, don

Ignacio Astarloa.


Del 3 al 6 de agosto, el Defensor del Pueblo y su Adjunto Segundo

participaron en la reunión anual de defensores del pueblo, comisionados y

procuradores de derechos humanos de Iberoamérica, que se celebró en

Cartagena de Indias, Colombia, preparatoria para la creación de la

Federación Iberoamericana de Defensores del Pueblo, Procuradores y

Presidentes de Comisiones Públicas de Derechos Humanos

Del 3 al 16 de septiembre, la Adjunta Primera asistía a la IV Conferencia

Mundial de las Mujeres, organizada por la ONU, en Pekín, formando parte

de la delegación oficial española designada por el Ministerio de Asuntos

Sociales.


El 27 de septiembre, el Defensor del Pueblo acudió a Luxemburgo, a la

toma de posesión, ante el Parlamento Europeo, del primer Defensor del

Pueblo Europeo, Jacob SÜderman.


Del 16 al 18 de octubre, la Adjunta Primera, como Cuarta Directora

Europea del Instituto Internacional del Ombudmsn, asistió al simposio,

celebrado en La Haya, sobre el «Ombudsman y los Derechos Humanos».


En Santa Cruz de Tenerife, del 7 al 9 de noviembre, el Defensor del

Pueblo tomó parte en la I Conferencia Tricontinental de Instituciones de

Defensa y Promoción de Derechos Humanos, inaugurada por S. M. el Rey Juan

Carlos I y organizada por el Diputado del Común de Canarias, a la que

asistieron la práctica totalidad de los comisionados autonómicos.


La Conferencia Tricontinental acordó favorecer la defensa de los derechos

humanos en todo el mundo; implantar nuevas fórmulas de solidaridad y

cooperación para lograr el derecho al desarrollo de todos los países,

especialmente de los más pobres, y hacer una recomendación a la ONU para

que los países miembros se esfuercen en alcanzar la transparencia en las

operaciones de cooperación internacional.


En esta conferencia se acordó también impulsar acciones de información y

formación sobre el ejercicio de los Derechos Humanos; la colaboración

entre defensores y organizaciones no gubernamentales, para las que se

pidió a la ONU un estatuto específico; solicitar que los organismos

financieros internacionales adecuen su funcionamiento a los principios de

la ONU y respeten el derecho al desarrollo de los pueblos; que las

naciones faciliten también el derecho al desarrollo de los colectivos más

vulnerables y respeten y apoyen las acciones de la ONU respecto a los

pueblos indígenas. Finalmente, se acordó suscribir la Plataforma de

Acción sobre los Derechos de la Mujer aprobada en la Conferencia de

Pekín, así como impulsar todas las políticas de protección de los menores

de edad.


Después de presidir una mesa redonda sobre «Migraciones y derechos

culturales», el Defensor del Pueblo de España pidió a sus homólogos que

firmaran la «Carta de la Paz» que, bajo el patrocinio de la ONU, se ha

difundido y firmado ya por personalidades del mundo de la cultura, la

Universidad, la industria, el arte y otros sectores oficiales y privados

de la sociedad de más de 40 países de cuatro continentes.


Del 10 al 12 de noviembre, el Defensor del Pueblo participó en la V

Conferencia del Instituto Europeo del




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Ombudsman, acompañado de la Adjunta Primera y del Secretario General.


2.5.Convenios de cooperación

Durante 1995 el Defensor del Pueblo prosiguió la tarea de divulgar la

forma de actuación de la institución en diferentes ámbitos de la

sociedad. Particular atención prestó a la colaboración con Unicef y con

la universidad. Con ese propósito se firmaron varios convenios de

cooperación.


El 28 de febrero se firmó un acuerdo de cooperación y colaboración con el

Comité Español de la UNICEF para la protección de los derechos de los

menores.


El 14 de junio se suscribía un nuevo convenio con el Ministro de Defensa,

que actualizaba el que se firmó en 1990, para facilitar a los ciudadanos

que deban cumplir el servicio militar, en el momento de su incorporación

a filas, un documento informativo de cómo acceder a la institución del

Defensor del Pueblo.


Con el Sindic de Greuges de Cataluña, Don Antón Cañellas i Balcells, se

firmó, el 15 de junio, un convenio de colaboración para evitar

duplicidades y cooperar en la investigación de las quejas que se

formulen, tanto en el ámbito de la Administración del Estado, como en el

de la Generalidad de Cataluña, así como el intercambio de información que

permita llegar, incluso, hasta interconectar sus sistemas informáticos.


El Defensor del Pueblo y sus adjuntos, a lo largo de 1995, han mantenido

un estrecho contacto con el mundo universitario. No sólo mediante la

celebración de convenios, que permitan una difusión y estudio de la

institución, sino también con conferencias que contribuyan a una

pedagogía sobre las posibilidades de la misma, particularmente entre los

estudiantes de Derecho y Gestión Pública, a quienes se les facilita la

oportunidad de realizar prácticas profesionales en la sede del Defensor.


El 11 de octubre se firmó un convenio con la Universidad Autónoma de

Madrid; y el 22 de diciembre, con la Facultad de Derecho de la

Universidad de Alcalá de Henares.


En todos estos convenios se acuerda que, a través de cursos, jornadas y

seminarios, se promueva el conocimiento de la institución y se habilita

que los alumnos de los cursos universitarios superiores, puedan realizar

prácticas profesionales en la institución.


En el ámbito internacional, el 24 de marzo, el Defensor del Pueblo firmó

un acuerdo de cooperación técnica con el Procurador de los Derechos

Humanos de Honduras con el objetivo de realizar acciones de coordinación

y apoyo para el fortalecimiento de ambas instituciones.


3.TRATAMIENTO MONOGRAFICO DE DETERMINADOS TEMAS

Preocupación sustancial de esta institución, a lo largo del año 1995, ha

sido el análisis de una serie de temas que, bien sea porque afectan a

derechos fundamentales constitucionalmente reconocidos, bien por su

especial relevancia jurídica, por el impacto medioambiental que han

causado, o bien por la importante repercusión social que han tenido,

requieren un tratamiento monográfico. Por ello, los temas que a

continuación se exponen, han sido detraídos del capítulo correspondiente

de la segunda parte del informe y agrupados en este apartado, sin que

ello responda a un criterio unificador, sino al objeto de que sean

considerados con especial atención. 3.1.Problemas que suscita la actual

regulación de los secretos oficiales

Con ocasión de la sentencia dictada el 14 de diciembre de 1995 por el

Tribunal de Conflictos de Jurisdicción y de la solicitud presentada con

posterioridad a esa resolución por los letrados que ejercitan la

acusación particular en unos determinados procedimientos judiciales, esta

institución tuvo oportunidad de examinar la legislación vigente sobre

secretos oficiales del Estado (Ley 9/1968, de 5 de abril, modificada por

Ley 48/1978, de 7 de octubre) y su adecuación a la Constitución de 1978.


Como consecuencia de aquél estudio, el pasado día 23 de enero de 1996, se

hizo llegar al Presidente de las Cortes Generales, dado que éstas se

encontraban disueltas, una comunicación en la que se expresaba la

profunda preocupación que a esta institución le producía la actual

legislación sobre secretos oficiales, anunciando igualmente que las

carencias detectadas en esa materia serían abordadas en el presente

informe anual, en los términos que a continuación se indican.


El estudio de la Ley de Secretos Oficiales del Estado afecta a las

relaciones entre los órganos constitucionales y los poderes públicos, en

una nueva dimensión superadora de alguno de los postulados parlamentarios

decimonónicos ya periclitados.


En efecto, la vigencia del principio democrático y las consecuencias de

la proclamación del Estado de derecho hace que todos los poderes públicos

estén sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, con

arreglo a un sistema de vinculación positiva, tal y como ha sido

reconocido por nuestra doctrina y por nuestra jurisprudencia.


Al propio tiempo, todos los poderes públicos (Parlamento, Gobierno y

Poder Judicial) son representantes de ese principio democrático sin que

deba establecerse una relación de jerarquía entre ellos. Es decir,

difícilmente se puede afirmar que el Parlamento es el único representante

de la soberanía popular y que los demás órganos constitucionales del

Estado deben únicamente su legitimidad democrática a nuestras Cortes

Generales. Lo lógico es sostener la tesis de que tanto unos como otros se

incardinan aunque de diferente forma en dicho contexto democrático,

siendo todos expresión del mismo y representando a la soberanía popular.


Nuestro sistema político responde al principio de colaboración de

poderes, que supone o debe suponer un




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deslinde competencial de sus funciones y una necesaria coordinación en el

ejercicio de las mismas. Ello debe conllevar a que ninguno de los poderes

del Estado puede sobresalir por encima de los otros debiendo entre todos

ellos guardar el necesario equilibrio institucional. De este modo no se

puede afirmar que toda la actividad del Gobierno está exenta de control

judicial ni, por supuesto, que el ejercicio de la función jurisdiccional

por parte de jueces y magistrados puede conducir a un «gobierno de los

jueces», pues éstos también se encuentran limitados en su función de

juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en los términos establecidos en el

artículo 117 de la Constitución.


En cuanto al contenido de la Ley de Secretos Oficiales podríamos decir,

sin perjuicio de un estudio más detallado, que los artículos más

relevantes del citado texto legal son los números 4, 11 y 13. En el

primero de ellos se enumeran qué órganos, en exclusiva, tienen la

potestad de calificar «materias clasificadas»: concretamente menciona

como órganos autorizados al Consejo de Ministros y a la Junta de Jefes de

Estado Mayor. En el artículo 11-2 expresamente se autoriza a los dos

órganos anteriormente citados, como los únicos que pueden permitir el

acceso a esas «materias clasificadas». El artículo 13 prohibe que esas

actividades, una vez clasificadas, puedan ser comunicadas, difundidas o

publicadas, constituyendo incluso infracción penal la no observancia de

esa prohibición.


El contenido de los artículos citados, en los términos descritos, genera

serias dudas acerca de su validez constitucional, cuando se ponen en

relación con alguno de los derechos fundamentales enumerados en el Título

I de la Constitución (derecho a obtener la tutela efectiva de jueces y

tribunales --artículo 24.1-- y derecho a utilizar los medios de prueba

pertinentes para su defensa --artículo 24.2-). Con ocasión de actuaciones

judiciales recientes, dentro de la jurisdicción penal, se ha puesto de

manifiesto esa posible colisión que, desde el punto de vista

constitucional, se produce cuando en el curso de una investigación penal

por hechos muy graves es preciso aportar al procedimiento determinados

documentos, que previamente han sido clasificados como secretos.


La ley que ahora se examina, puede afectar de modo frontal a los derechos

fundamentales reconocidos en el artículo 24 de la Constitución. Dicho

precepto reconoce a toda persona el derecho a obtener la tutela efectiva

de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses

legítimos sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión. El

Tribunal Constitucional ha proclamado entre otras en las sentencias

70/1984 y 48/1986, que se vulnera ese derecho a la obtención de una

tutela efectiva, cuando existe una privación o minoración sustancial del

derecho de defensa, un menoscabo sensible a los principios de

contradicción y de igualdad de las partes que impide o dificulta

gravemente a una de ellas la posibilidad de alegar y acreditar en el

proceso su propio derecho o de replicar dialécticamente la posición

contraria en igualdad de condiciones con las demás partes. En otra

resolución (sentencia 46/1982) el tribunal declara que el juez debe

acceder a aquellos elementos de prueba que permitan esclarecer los hechos

y «agotar los medios de investigación procedentes». Caso de impedir al

juez esa posibilidad, se priva a las partes de poder aportar al proceso

todas las pruebas posibles.


El artículo 24.2 establece el derecho de todo ciudadano a utilizar los

medios de prueba pertinentes para su defensa. Se trata como es evidente,

de un derecho intraprocesal, existente dentro del proceso mismo. Al

mencionarse expresamente en el apartado 2 del citado artículo que todos

tienen derecho «a utilizar los medios de prueba pertinentes para su

defensa», pudiera pensarse, en un primer momento que sólo se otorga este

derecho a quienes han de hacer frente a una pretensión de otro. Sin

embargo, el Tribunal Constitucional ha sido rotundo al declarar en

sentencia 30/1986, que estamos ante un derecho fundamental respecto de

cualquier proceso en que el ciudadano se vea involucrado. La

profundización constitucional de este derecho ha dado una nueva

perspectiva a la interpretación y aplicación de las normas procesales

relativas a la admisión de las pruebas, de tal forma que los órganos

jurisdiccionales, vienen obligados a la satisfacción de ese derecho, sin

desconocerlo ni obstaculizarlo. No se trata de una ampliación sin límites

del derecho a la admisión judicial de cualesquiera pruebas que las partes

pueden proponer, sino que introduce el Tribunal Constitucional, el

concepto de «pertinencia», cuya valoración corresponde al juzgador

ordinario (sentencia 40/1986).


Concretamente al referirse el citado tribunal a la utilización dentro del

proceso de los medios de prueba pertinentes, ha reconocido que, a la hora

de realizar el juicio de «pertinencia» de las pruebas propuestas, no

puede sacrificarse su realización a otros intereses que, aún estando

también protegidos por el ordenamiento, sean de rango inferior al derecho

a recibir una tutela judicial efectiva (sentencia 158/1989). En

definitiva el «mayor valor» de los derechos fundamentales, que el alto

tribunal ha convertido en criterio hermenéutico de la legalidad

ordinaria, no puede ceder ante consideraciones de otra índole (sentencia

24/1990). A este respecto es de destacar lo dispuesto en el artículo 5 de

la Ley Orgánica del Poder Judicial, cuando dispone que «la Constitución

es la norma suprema del ordenamiento jurídico, y vincula a todos los

Jueces y Tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las Leyes y los

Reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a

la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas

por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos».


Una vez enumerados los derechos constitucionales que se ven afectados y

mencionada la jurisprudencia que ha desarrollado los mismos, puede

afirmarse que el problema jurídico surge al poner en relación los

derechos fundamentales citados y la Ley de Secretos Oficiales. Este texto

legal crea unas «materias clasificadas», sin que sobre las mismas pueda

existir control jurisdiccional alguno. Siempre que en un proceso, de la

naturaleza




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que sea, fuese preciso aportar una de esas materias, la resolución

última, no estaría en manos del poder judicial, tal y como exige el

artículo 117-3 de la Constitución, sino que la decisión pasa por el

Consejo de Ministros o por la Junta de Jefes de Estado Mayor (artículo 4

y 11-2 de la Ley de Secretos Oficiales). De esa forma resulta difícil

garantizar a los ciudadanos el derecho a obtener una tutela efectiva de

jueces y tribunales, puesto que existe una zona de inmunidad que queda

fuera de su actuación. Igualmente no puede garantizarse que dentro del

proceso puedan utilizarse los medios de prueba que se considerar

oportunos, ya que existe una zona oscura en la que la jurisdicción no

puede entrar, salvo que así lo autorice el Consejo de Ministros o la

Junta de Jefes de Estado Mayor.


Hasta ahora, se ha venido tratando la relación existente entre la Ley de

Secretos Oficiales y aquellos derechos fundamentales que proclamados por

la Constitución entran en colisión con ese texto legal; pero el problema

jurídico planteado, al margen de esa cuestión esencial, tiene también

otros aspectos que deben de mencionarse. La propia norma suprema, a lo

largo de su articulado va diseñando tanto la forma en que deben

relacionarse los ciudadanos e instituciones con los jueces y tribunales

(artículo 118 de la Constitución), como el sometimiento de la actuación

administrativa al control de aquellos (artículo 106-1 de la

Constitución).


Respecto al desarrollo jurisprudencial que se ha venido realizando del

artículo 118, las resoluciones del Tribunal Constitucional, no dejan

lugar a dudas. De forma expresa en sentencia 227/1991 literalmente se

dijo que: «Ante una situación en la que las fuentes de prueba se

encuentran en poder de una de las partes, la obligación constitucional de

colaboración con los jueces y tribunales en el curso del proceso

determina como lógica consecuencia que, en materia probatoria, la parte

emisora del informe esté especialmente obligada a aportar al proceso con

fidelidad, exactitud y exhaustividad la totalidad de los datos

requeridos, a fin de que el órgano judicial pueda descubrir la verdad».


El deber de colaboración con jueces y tribunales que de forma genérica y

sin excepciones proclama el Tribunal Constitucional, se ve limitado

cuando un órgano judicial, necesita aportar al procedimiento alguno de

esos documentos, informaciones o datos que previamente han sido

catalogados como «materias clasificadas». Esa falta de colaboración

incide en el derecho a recibir una tutela judicial efectiva, tal y como

admitió el propio Tribunal Constitucional en sentencia de 7 de junio de

1984, al declarar que la sentencia que dictan los jueces y tribunales, es

un acto que emana de un poder del Estado y todos los poderes del Estado,

tienen entre si el deber de colaboración.


En cuanto al sometimiento de la actuación administrativa al control de

los tribunales, resulta difícil lograr ese sometimiento, cuando la Ley de

Secretos Oficiales, con su actual redacción crea zonas de impunidad

«materias clasificadas», que contradicen la previsión del artículo 106.1

de la Constitución, por el que se faculta a los tribunales no sólo para

controlar la legalidad de la actuación administrativa, sino también para

examinar su sometimiento a los fines que la justifican.


Una vez descrito desde el punto de vista constitucional el problema

jurídico, es el momento de realizar algunas reflexiones acerca del

tratamiento normativo que pudiera darse a los denominados «secretos

oficiales», tomando como referencia los pronunciamientos realizados por

el Tribunal Constitucional.


Es indiscutible que el Gobierno haciendo uso de la potestad que le

confiere el artículo 97 de la Constitución, dirige la política interior y

exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado.


Dentro de esos amplios conceptos cabe incluir también el término

«seguridad y defensa del Estado» que expresamente se menciona en el

artículo 2 de la Ley de Secretos Oficiales.


Como consecuencia de las últimas actuaciones que se venían produciendo en

relación con la materia que es objeto de este estudio, desde esta

institución se remitió comunicación al Ministro de la Presidencia, con

objeto de conocer aquellas disposiciones que desde el Gobierno se

hubieran dictado con respecto a la Ley de Secretos Oficiales. De la

información facilitada, se desprende que el Consejo de Ministros, en su

reunión de 16 de febrero de 1996, haciendo uso de las facultades que le

confiere el artículo 4 de la Ley de Secretos Oficiales de 5 de abril de

1969, actualizada por Ley de 7 de octubre de 1978, había clasificado como

secreto a la estructura, organización, medios y técnicas operativas

utilizadas en la lucha antiterrorista por las Fuerzas y Cuerpos de

Seguridad del Estado, así como sus fuentes y cuanta información o datos

puedan revelarlas; esta clasificación había afectado también a los

ficheros automatizados que en materia antiterrorista estableciera la

Administración penitenciaria. Decisiones de esta naturaleza, que en

principio se ajustan plenamente a la legalidad vigente, provocan

preocupación e incertidumbre si se tiene en cuenta que el ámbito de lo

clasificado como secreto, ha sido ampliado incluso a los ficheros

automatizados de la Administración penitenciaria y que en el futuro, de

ser necesario la aportación a algún procedimiento judicial, de los

documentos clasificados como secretos, esa decisión queda en manos del

Consejo de Ministros o de la Junta de Jefes de Estado Mayor, excluyéndose

así esa decisión del ámbito jurisdiccional.


Esa potestad para dirigir y proteger la seguridad y defensa del Estado,

debe realizarse dentro de los cauces y procedimientos que la propia

Constitución señala, teniendo en cuenta que en su artículo 1, se define a

España, como «un Estado social y democrático de Derecho», que en su

artículo 9.3 se garantiza «la interdicción de la arbitrariedad de los

poderes públicos» y que en su artículo 103-1 , se establece que la

Administración pública sirve como objetividad los intereses generales y

actúa de acuerdo con los principios de sometimiento pleno a la ley y al

derecho.


A nivel internacional el término «seguridad y defensa del Estado» se

reconoce concretamente en el Convenio




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Europeo para la Protección de los Derechos Fundamentales (Convenio de

Roma), en sus artículos 6.1, 8.2, 10.2 y 11.2. En ellos se define «la

seguridad nacional» en sentido similar a lo que sería la seguridad y

defensa del Estado, que se menciona en la Ley de Secreteos Oficiales. La

interpretación de las normas relativas a los derechos fundamentales y a

las libertades conforme con los tratados y acuerdos internacionales

ratificados por España ( artículo 10.2 de la Constitución), hace que sea

jurídicamente posible admitir dentro de nuestro ordenamiento jurídico el

concepto «seguridad y defensa del Estado», el cual actuaría como límite

frente al resto de los derechos, extremo que ha sido admitido por la

sentencia 110/1984 del Tribunal Constitucional. Sin embargo, habrá que

considerar que si los derechos y libertades no son absolutos, menos aún

puede predicarse ese carácter a los límites a que ha de someterse el

ejercicio de tales derechos. En este sentido se han pronunciado, entre

otras, las sentencias 159/1986 y 254/1988 del Tribunal Constitucional.


Aunque en otro apartado de la Constitución (artículo 105 b) se establece

que la ley regulará, el acceso de los ciudadanos a los archivos y

registros administrativas, salvo en lo que afecte a la seguridad y

defensa del Estado, de este precepto no puede deducirse que exista como

derecho fundamental al secreto de Estado.


La aplicación práctica de la actual Ley de Secretos Oficiales pone de

manifiesto un problema esencial que no es otro que las relaciones entre

Administración, dirigida en última instancia por el Gobierno, y la

jurisdicción como máxima expresión del poder judicial. La regulación de

esas relaciones, pasa necesariamente por un respeto a los derechos y

principios que se proclaman en la Constitución, teniendo en cuenta que en

ella no está prohibido el secreto de Estado, pero de igual forma no se

descarta la posibilidad de su control parlamentario o judicial. En un

Estado democrático de Derecho, la defensa y seguridad nacional requieren

de ciertos ámbitos de secreto y reserva, pero ello no nos puede llevar a

hacer de esos ámbitos zonas oscuras en las que no existe posibilidad

alguna de intervención.


A este respecto se debería proceder a distinguir entre control de la

decisión política del Gobierno de clasificar una determinada materia como

secreta, de la hipotética negativa a entregar un documento relativo a

materias clasificadas cuando la autoridad judicial lo ha acordado en el

seno de un procedimiento en el que la Administración Pública no es parte.


Supuesto este que podría dar lugar a pensar en la hipotética existencia

de una responsabilidad administrativa en los términos del artículo 139.3

de la Ley 30/1992.


La actual redacción de los artículos 24, 103, 106 y 118 de la

Constitución, puede chocar frontalmente con el contenido de los artículos

4, 11 y 13 de la Ley 9/1968. Mientras que los primeros preceptos otorgan

un omnímodo poder de investigación a todos los jueces y tribunales, el

segundo grupo de los mencionados dificultan y restringen esas facultades

de investigación que la Constitución pone en manos del poder judicial.


Siendo la justicia uno de los valores superiores, sobre los que se

constituye un Estado democrático de Derecho (artículo 1 de la

Constitución), resulta difícilmente admisible que en la investigación de

delitos muy graves, pueda haber «zonas de impunidad» vedadas al poder

judicial.


Aunque, pudiera plantearse que los actos que dicta el Consejo de

Ministros, al amparo de la Ley de Secretos Oficiales, pueden ser

calificados como «actos políticos» y por ello no estarían sometidos al

control jurisdiccional, lo cierto y verdad es que la existencia de estos

actos debe ser objeto de una interpretación restrictiva, en virtud de lo

establecido en los artículos 9.1 y 24 de la Constitución, y de lo

señalado en el artículo 7.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, cuando

dispone que «los juzgados y tribunales protegerán los derechos e

intereses legítimos, tanto individuales como colectivos, sin que en

ningún caso pueda producirse indefensión».


El acto político es susceptible de control, como dice la sentencia del

Tribunal Constitucional de 22 de enero de 1993, «según la más moderna

corriente jurisprudencial», cuando contenga elementos reglados

establecidos por el ordenamiento jurídico; o, como manifiesta la

sentencia del Tribunal Supremo de 28 de junio de 1994, cuando el

legislador haya definido mediante conceptos jurídicamente asequibles los

límites o requisitos previos a que deben sujetarse dichos actos; o,

finalmente, según la sentencia del Tribunal Supremo de 8 de febrero de

1994, cuando el acto está sometido a un régimen de reglamentación

administrativa.


El sistema diseñado por nuestro ordenamiento jurídico en relación con los

secretos de Estado, debe ser analizado, y esa es la propuesta del

Defensor del Pueblo, a la vista de otros modelos constitucionales de

nuestro ámbito cultural que permitan realizar los estudios de derecho

comparado conducentes a un mejor conocimiento de la materia en cuestión.


Por todo cuanto se ha expuesto, el Defensor del Pueblo, como alto

comisionado de las Cortes Generales, que tiene encomendado, conforme al

artículo 54 de la Constitución, la defensa de los derechos comprendidos

en el Título I de nuestra carta magna, se encuentra en condiciones de

concluir afirmando que una aplicación estricta y literal de una norma

preconstitucional como es la Ley 9/1968, de 5 de abril, modificada por

Ley 48/1978, de 7 de octubre, puede llegar a vulnerar los derechos

fundamentales previstos en los apartados 1 y 2 del artículo 24 de la

Constitución, al tiempo que no respeta ni el deber de colaboración con la

Administración de justicia, ni permite el sometimiento de la actuación de

la Administración al control de los tribunales. Por ello, al amparo de lo

dispuesto en el apartado 2 del artículo 28 de la Ley Orgánica 3/1981, de

6 de abril, reguladora de la institución, se propone, a través del

presente informe anual a las Cortes Generales --como órgano de

representación de la soberanía popular en el que se deposita la potestad

legislativa-- que por éstas se estudie, valore y, en su caso, se apruebe

una nueva regulación legal de los secretos oficiales, en la que se tengan




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en cuenta los derechos y principios proclamados en la Constitución de

1978.


3.2.Inmigrantes centroafricanos en las murallas de Ceuta

Diversas organizaciones no gubernamentales se dirigieron a esta

institución el 23 de junio de 1995, señalando las condiciones en las que

se encontraba un numeroso grupo de inmigrantes, la mayoría

centroafricanos, en las murallas de Ceuta.


Con carácter inmediato (26 de junio) se inició una investigación

solicitando a la delegación del gobierno en esa ciudad que nos informara

sobre el número y situación de estas personas, así como de las medidas

adoptadas para procurar a las mismas las condiciones materiales en tanto

se resolvía su situación jurídica.


En su respuesta, la delegación del gobierno confirmó los hechos

denunciados señalando que el número ascendía a 270 personas (después se

comprobó que el número era bastante más elevado) y que se encontraban

agrupadas en torno al recinto de la antigua muralla de Ceuta, habiendo

llegado a la ciudad por diversos medios pero, fundamentalmente, a través

de la frontera natural, aprovechando que se estaban llevando a cabo obras

para la construcción de una carretera de circunvalación y otras

destinadas, precisamente, a impedir el paso ilegal.


También indicaba que se habían puesto en contacto con el Ministerio de

Asuntos Sociales y Cruz Roja, a fin de facilitar a estos inmigrantes los

medios necesarios para su vida diaria. No obstante, recriminaba a la

alcaldía de Ceuta su actitud de inhibición ante el problema por no

facilitar un lugar donde poder alojarlos.


A tenor de esa información, esta institución solicitó a los Ministerios

de Asuntos Sociales y Justicia e Interior y a la Alcaldía-Presidencia de

Ceuta que adoptaran las medidas necesarias para evitar que continuase la

situación de indeterminación en la que se encontraban, instando a dichos

organismos a que coordinaran sus actuaciones en orden a encontrar un

lugar de acogimiento durante el tiempo que durara la resolución de sus

expedientes. No obstante, al recibir nuevas comunicaciones de

organizaciones no gubernamentales alarmadas por el clima existente en la

zona, en el mes de septiembre el Adjunto Segundo de esta institución se

desplazó a la ciudad de Ceuta, acompañado de un asesor, a fin de

entrevistarse directamente con las autoridades de esa ciudad y comprobar

las condiciones y situación del colectivo. En la visita a la zona se

comprobó que vivían en la más absoluta indigencia, durmiendo algunos en

las oquedades de la propia muralla y el mayor número a la intemperie. El

grupo estaba formado casi exclusivamente por hombres que recibían una

comida diaria facilitada por la Cruz Roja y algunas sobras que les

proporcionaban los cuarteles de la zona, disponiendo, eso sí, de

asistencia sanitaria en los centros públicos. También se pudo comprobar

que en la misma zona se encontraba otro grupo, de alrededor de unas 40

personas, al parecer de origen argelino, que vivían separadas de las

anteriores y que padecían unas condiciones similares.


Sin embargo, no solamente fue la carencia de medios materiales lo

inquietante de la visita, sino la angustia por la indeterminación de su

situación jurídica, sin saber cuándo ni quién adoptaría una decisión; la

falta de información, la lentitud del proceso de regularización

individualizada iniciado en el mes de mayo sin que existiera, según

dijeron, un registro actualizado del número y las circunstancias

individuales de cada caso, registro en el que deberían constar todos

aquellos datos que permitieran individualizar y fundamentar la decisión

como país de procedencia, edad y documentación los que la tuvieran.


Ante la gravedad de la situación y la tensión existente en la zona, el

mismo día se pusieron estos hechos en conocimiento tanto de la delegación

del gobierno como de la alcaldía, manifestándoles la necesidad de

resolver los expedientes, de conformidad con la Ley Orgánica 7/1985, de 1

de julio, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y la

Ley 5/1984, de 26 de marzo, de Asilo, además de proceder a la

coordinación de todas las administraciones con la finalidad de crear para

el grupo las condiciones de vida a las que tenían derecho. Asimismo se

decidió elevar la cuestión a la Secretaría de Estado de Interior,

formulándole una recomendación en los siguientes términos:


A.Que se proceda con la mayor urgencia a determinar individualmente la

situación jurídica de cada una de las personas de este colectivo de

extranjeros en la ciudad de Ceuta.


B.Que se coordine la actuación de ese departamento con la de los

restantes organismos del Estado con competencia en esta materia, con la

finalidad de que se creen para este grupo, las condiciones de vida a las

que tienen derecho independientemente de cuál sea su situación jurídica,

origen y nacionalidad y evitando que en el futuro puedan darse

situaciones como las que han motivado esta recomendación.


Sin embargo, las administraciones afectadas no actuaron, en este caso,

con la suficiente agilidad y rapidez, ni afrontaron de una forma decidida

el estudio de las circunstancias individuales, para aplicarles las

distintas opciones que se prevén en la normativa que regula la materia.


En el mes de octubre se produjeron en la ciudad los graves incidentes por

todos conocidos y desde cualquier punto de vista dolorosos e

injustificables, conflicto que esta institución ha seguido con atención

así como el proceso de normalización de dichos inmigrantes, que como

consecuencia del mismo se produjo. En este sentido, esta institución

solicitó de la Secretaría de Estado de Interior, una explicación en

relación con los hechos acaecidos y sobre la actuación de las Fuerzas y

Cuerpos de Seguridad del Estado.





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En la contestación remitida, se señalaba que por parte de los organismos

competentes de la policía nacional, se había iniciado una investigación

informal de carácter preliminar para determinar no sólo la eventual

responsabilidad de los agentes intervinientes, sino también la

participación de determinados ciudadanos en los hechos. Asimismo, se

indicaba la posible apertura de un expediente disciplinario al amparo de

la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.


En cuanto al proceso de normalización y determinación individualizada de

la situación jurídica de cada uno de los afectados, la Secretaría de

Estado de Interior, a petición de esta institución, informó que durante

los meses de octubre y noviembre habían sido trasladados a diversos

puntos de la península, procedentes de Ceuta 247 extranjeros en situación

ilegal que no habían participado en los incidentes, los cuales habían

sido documentados con cédulas de inscripción dadas por la Delegación del

Gobierno de Ceuta. Otro grupo de 101 extranjeros habían sido trasladados

a diversos centros de internamiento de Barcelona, Málaga, Murcia y

Valencia, previa autorización judicial.


No obstante el problema no parece haber finalizado, dado que la

concentración de personas procedentes del Africa subsahariana es una

realidad perfectamente constatable en el día de hoy, aun cuando se está

efectivamente llevando a cabo por parte de las administraciones españolas

un importante esfuerzo para afrontar la situación mediante nuevos

asentamientos, la agilización de los expedientes y el control de la

entrada de los extranjeros en dicha ciudad. Es cierto que el hecho de ser

Ceuta frontera natural con el continente africano dificulta el control de

los flujos y facilita la concentración de extranjeros en situación

irregular, lo cual se agrava si no existe una colaboración efectiva de

las autoridades del país vecino. Pero no es menos cierto que, a pesar de

estas dificultades que son evidentes, las autoridades con competencias en

la materia deben actuar con rapidez, si es necesario aumentando el número

de sus medios materiales y humanos, para evitar, de acuerdo con el

ordenamiento de extranjería, las concentraciones de personas en situación

irregular, en algunos casos durante años, y en un espacio tan reducido

como lo es la Comunidad de Ceuta. También se debe actuar mejorando la

coordinación entre las distintas administraciones, agilizando los

mecanismos que regulan las relaciones con los consulados de los países de

estos inmigrantes y buscando fórmulas para ir resolviendo los expedientes

mediante acuerdos con esos consulados, cuando ello sea posible.


3.3.Insumisión En el mes de junio de 1995, tras informar de las reuniones

mantenidas con distintos colectivos, el Ararteko del País Vasco solicitó

nuestra intervención en un tema que, según manifestaba, reviste una

creciente repercusión social en la Comunidad Autónoma del País Vasco.


En concreto, solicitaba que esta institución considerara la conveniencia

de instar al Gobierno y a las Cortes Generales a que, con carácter de

urgencia, adoptasen las iniciativas legislativas necesarias para reformar

el actual marco legal de la objeción de conciencia, así como la normativa

penal para despenalizar la negativa a la prestación militar o social.


Asimismo, indicaba en su escrito que, en tanto no se procediese a la

antedicha modificación legislativa, se valorara la oportunidad de

efectuar las gestiones que considerásemos necesarias para evitar las

situaciones de encarcelación sufridas por las personas que, se niegan a

realizar el servicio militar obligatorio o la prestación social

sustitutoria.


Para analizar debidamente el problema debemos partir del artículo 30 de

la Constitución española de 1978, que dispone que los españoles tienen el

derecho y el deber de defender a España. Dispone asimismo el mencionado

artículo que la ley fijará las obligaciones militares de los españoles y

regulará, con las debidas garantías, la objeción de conciencia, así como

las demás causas de exención del servicio militar obligatorio, pudiendo

imponer, en su caso, una prestación social sustitutoria.


Este mandato constitucional quedó plasmado por una parte en la Ley

Orgánica 13/1991, de 20 de diciembre, del servicio militar y por otra en

la Ley 48/1984, de 26 de diciembre, reguladora de la objeción de

conciencia y de la prestación social sustitutoria. En su momento se

dictaron asimismo las normas que regulaban el régimen penal, que

asegurasen el recto cumplimiento de ambas obligaciones.


El Tribunal Constitucional se ha pronunciado reiteradamente sobre el tema

que estamos analizando. Así en la sentencia 15/1982, dictada antes de la

promulgación de la ley que regularía la objeción de conciencia, el alto

tribunal establece que el derecho a la objeción de conciencia reconocido

en el artículo 30.2 de la Constitución española no es el derecho a no

prestar el servicio militar, sino el derecho a ser declarado exento del

deber general de prestarlo y a ser sometido, en su caso, a una prestación

social sustitutoria. Por tanto, la objeción de conciencia, según la

meritada sentencia, introduce una excepción a ese deber que ha de ser

declarado efectivamente existente en cada caso, y por ello el derecho a

la objeción de conciencia no garantiza en rigor la abstención del

objetor, sino su derecho a ser declarado exento de un deber que, de no

mediar tal declaración, sería exigible bajo coacción.


En la sentencia 160/1987, dictada en resolución del recurso interpuesto

por el Defensor del Pueblo, se establece el marco constitucional del

contenido del derecho reconocido en el artículo 30.2 de la Constitución

española, definiéndolo como un derecho constitucional de configuración

legal, en el que «su núcleo o contenido esencial consiste en constituir

un derecho a ser declarado exento del deber general de prestar el

servicio militar (no simplemente a no prestarlo), sustituyéndolo, en su

caso, por una prestación social sustitutoria. Constituye, en este sentido

una excepción al cumplimiento de un




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deber general, solamente permitida por el artículo 30.2 en cuanto que sin

ese reconocimiento constitucional no podría ejercerse el derecho, ni

siquiera al amparo del de libertad ideológica o de conciencia que, por si

mismo, no sería suficiente para liberar a los ciudadanos de deberes

constitucionales o «sub constitucionales» por motivos de conciencia, con

el riesgo anejo de relativizar los mandatos jurídicos. Es justamente su

naturaleza excepcional --derecho a una exención de norma general, a un

deber constitucional como es el de la defensa de España-- lo que lo

caracteriza como derecho constitucional autónomo, pero no fundamental, y

lo que legitima al legislador para regularlo por ley ordinaria «con las

debidas garantías» que, si por un lado son debidas al objetor, vienen

asimismo determinadas por la exigencias defensivas de la comunidad, como

bien institucional».


En esta misma sentencia se pronuncia el Tribunal Constitucional sobre el

tratamiento penal. Ante la opinión del Defensor del Pueblo de que las

normas penales impugnadas infringían los principios constitucionales de

igualdad y proporcionalidad de las sanciones, en relación con las

señaladas a los militares en conductas semejantes, el alto tribunal

establece «que ni el término de comparación es correcto ni se da tampoco

la arbitrariedad que se denuncia. Lo primero porque las situaciones no

son sustancialmente iguales, y en eso el legislador puede tener un

margen, en atención al carácter excepcional de la exención que el derecho

concede y lo segundo porque, el problema de la proporcionalidad entre

pena y delito es competencia del legislador en el ámbito de su política

penal, lo que no excluye la posibilidad de que en una norma penal exista

una desproporción de tal entidad que vulnere el principio del Estado de

Derecho, el valor de la justicia y la dignidad de la persona humana,

supuesto que notoriamente no se da en el caso presente».


Aun cuando la normativa mencionada hasta ahora había sido considerada

plenamente acorde con la norma suprema, el legislador, ejerciendo la

habilitación constitucional que ostenta, ha optado por modificarla,

atendiendo a diversas razones sociales y tratando de equipararla a la de

los países de nuestro entorno.


De esta manera, se modificó tanto la duración del servicio militar como

de la prestación social sustitutoria, y diversas circunstancias

relacionadas con ambos extremos.


La solicitud efectuada por el Ararteko en primer lugar, esto es, la

conveniencia de instar al Gobierno y a las Cortes Generales a que con

carácter de urgencia, adoptasen las iniciativas legislativas necesarias

para reformar el actual marco legal de la objeción de conciencia y de la

despenalización de las conductas de negativa al cumplimiento del servicio

militar obligatorio y de la prestación social sustitutoria, se trata

efectivamente de una cuestión de indudable transcendencia por lo que, se

comunicó al Ararteko que, a juicio de esta institución, debía ser en el

órgano de representación de la soberanía popular, en el que se recogen la

pluralidad de las opiniones de todos los ciudadanos y sectores sociales,

en el que debía debatirse este tema en profundidad y abordando todas sus

dimensiones, sin que pudiera el Defensor del Pueblo decantarse por una

solución que sólo desde el pluralismo que representan las Cortes

Generales podía ser adoptada. Coincidía además en aquel momento la

tramitación en las Cortes Generales de la modificación del Código Penal,

y se estaba debatiendo la tipificación penal de las conductas antes

señaladas.


El segundo punto en el que el Ararteko solicitaba la intervención del

Defensor del Pueblo, es el referido a la posibilidad de efectuar

gestiones para evitar el cumplimiento de penas de cárcel para los

condenados por su negativa al cumplimiento del servicio militar

obligatorio o de la prestación social sustitutoria. Se informó al

comisionado autonómico que la Constitución, en su artículo 117.1,

proclama el principio de independencia que debe caracterizar todas las

actuaciones de los jueces y tribunales en el ejercicio de su función

jurisdiccional. Este principio constituye uno de los pilares básicos

sobre los que se construye el Estado social y democrático de Derecho, por

ello, la independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional debe

ser respetada por todos los poderes públicos, ciudadanos e instituciones,

entre la que el Defensor del Pueblo se encuentra.


No obstante todo lo anterior, no se puede obviar que, efectivamente, la

cuestión reviste un indudable interés, por tener una manifiesta

incidencia social. Por ello, se valoró la oportunidad de iniciar entre

todos los titulares de instituciones análogas un estudio en profundidad

de este tema que afecta a un amplio sector de la sociedad. Las jornadas

de coordinación entre defensores del pueblo fue el momento elegido para

tratar este tema en profundidad, en el marco de la ponencia presentada

por el propio Ararteko sobre la tolerancia en la sociedad vasca. Como

conclusiones del debate se extrajeron las siguientes:


«Los defensores manifestamos nuestra preocupación por la respuesta legal

que se da en la actualidad a aquellas personas que se niegan a efectuar

el servicio militar o la prestación social sustitutoria. Los defensores

pensamos, que el valor de la corresponsabilidad en la construcción de la

sociedad, que un servicio social ejemplifica, no se ve favorecido por la

criminalización de los que lo niegan, en consecuencia, abogamos por la

adopción de aquellas medidas que estimulen su libre cumplimiento.


En este sentido, los defensores del pueblo sugerimos que debería

emprenderse el estudio para desarrollar las previsiones del artículo 30.3

de la Constitución, sobre el servicio civil, y configurar la prestación

social como una medida alternativa, en lugar de sustitutoria, al servicio

militar.


Mientras tanto, entendemos que el incumplimiento de la prestación militar

o social sustitutoria, no debe conllevar pena de prisión y la sanción que

dicha conducta merezca, debe ser proporcionada a la lesión que supone

para los intereses generales.»

Posteriormente, en el Boletín Oficial del Estado de 24 de noviembre se

publicó la Ley Orgánica 20/1995,




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de 23 de noviembre, del Código Penal, que contempla en sus artículos 527

y 604 las conductas de negativa al cumplimiento del servicio militar

obligatorio y de la prestación social sustitutoria, modificando lo

establecido anteriormente para sancionar las conductas referidas. Así,

dispone el artículo 527 que el objetor que no se presente al servicio que

se le asigne, o una vez incorporado deje de asistir al mismo, o se negare

de modo explícito a cumplir la prestación, será castigado con la pena de

inhabilitación absoluta por tiempo de ocho a doce años y multa de doce a

veinticuatro meses.


Por otra parte, el artículo 604 establece pena de prisión de seis meses a

dos años para el ciudadano que, citado legalmente para el cumplimiento

del servicio militar, no se presente o retrase su incorporación, o

manifieste explícitamente su negativa a cumplir el mismo. La pena de

prisión en tiempo de guerra se eleva, y será de dos a cuatro años. A esta

pena de prisión hay que añadir la de inhabilitación absoluta por tiempo

de diez a catorce años en ambos supuestos.


Tras la publicación de esta norma, comparecieron ante esta institución

diversos ciudadanos y asociaciones solicitando que el Defensor del Pueblo

ejercitase la legitimidad que tiene conferida, e interpusiese recurso de

inconstitucionalidad contra los dos preceptos citados. Por no apreciar

vulneración de preceptos constitucionales en los artículos 527 y 604 de

la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, no se

estimó procedente la interposición del recurso solicitado.


Sin embargo, se adoptó el compromiso de transmitir a las Cortes

Generales, reunidas en periodo ordinario de sesiones, las observaciones

deducidas de las demandas de determinados sectores de la sociedad, en

relación con los criterios sobre los que descansa el marco jurídico que

regula las distintas formas de contribución a la defensa, todo ello de

conformidad con las conclusiones elaboradas en las X Jornadas de

Coordinación de Defensores del Pueblo, por considerar, como antes ha

quedado expuesto, que es en el órgano de representación de la soberanía

popular, en el que se recoge la pluralidad de las opiniones de todos los

ciudadanos, donde debe debatirse este problema en profundidad, abordando

todas sus dimensiones --incluso su tratamiento penal-, sin que pueda esta

institución decantarse por una solución que sólo desde el pluralismo que

las Cortes Generales representan puede ser afrontada.


Por último, parece necesario dejar constancia en el presente informe del

aumento del número de jóvenes que se niegan a cumplir el servicio militar

obligatorio y la prestación social sustitutoria. En ello influye, sin

duda, no sólo la tendencia observada en los países de nuestro entorno

hacia la supresión del servicio militar obligatorio, sino que en nuestro

propio país, el partido que ha formado gobierno tras las elecciones de

marzo de 1996 contemplaba en su programa la reducción del tiempo de

prestación del servicio militar obligatorio con el objetivo de lograr una

completa profesionalización del ejército. Estas circunstancias han

acelerado, a juicio de esta institución, la necesidad del debate antes

propuesto, que debe permitir dar respuestas a los sectores de la sociedad

a los que estas medidas, pueden afectar, aún cuando su implantación no

esté prevista a corto plazo. 3.4.Protección de datos personales ante su

tratamiento automatizado

Con cierta frecuencia a lo largo de 1995 se han recibido quejas en las

que los ciudadanos hacen referencia al uso, a su juicio inadecuado, que

se hace de los datos personales sometidos a tratamiento automatizado que

ellos mismos han debido aportar a entidades jurídicas públicas y privadas

para el ejercicio de las actividades propias de cada una de ellas. Como

es lógico, a partir de la puesta en funcionamiento de la Agencia de

Protección de Datos, creada por la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre,

de regulación del tratamiento automatizado de los datos de carácter

personal, se informa a los interesados de las competencias de la misma y

se les insta a plantear ante ella las quejas que puedan enmarcarse en

dichas competencias, sin perjuicio de acudir a esta institución

nuevamente caso de estar disconformes con el resultado de las actuaciones

que se lleven a cabo.


Entre los diversos temas que se han planteado en el ejercicio al que se

refiere este informe, se considera conveniente destacar aquí el relativo

a la fórmula utilizada por numerosos titulares de ficheros automatizados

de carácter privado (fundamentalmente entidades crediticias y

financieras) para obtener el consentimiento de los titulares de los datos

personales obrantes en dichos ficheros para efectuar cesiones de los

mismos.


Como es sabido, el artículo 11 de la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de

octubre, de regulación del tratamiento automatizado de los datos de

carácter personal, exige para llevar a cabo estas cesiones de datos,

obtener previamente el consentimiento del titular de los mismos, en lo

que debe considerarse una garantía que la ley ofrece para posibilitarle

el control sobre el uso que se da a éstos cuando se emplean en fines

ajenos a los que motivaron su entrega

Las quejas a las que aquí se hace referencia manifestaban su desacuerdo

con el criterio de la Agencia de Protección de Datos según el cual era

correcta la actuación de los responsables de los ficheros citados, los

cuales, para obtener el consentimiento de los titulares de los datos,

remitían a éstos una comunicación simple, sin formalidad alguna que

acreditase la recepción por parte de los interesados, su contenido y la

fecha correspondiente, en la que se les comunicaba la intención de

efectuar cesiones de los mismos y de considerar otorgado el

consentimiento para tal actuación en caso de no recibir expresamente

notificación en contra en un plazo determinado (habitualmente 30 días).


La Agencia de Protección de Datos funda su parecer en que el

consentimiento que exige el artículo 11, antes citado, ha de ser

necesariamente previo a la cesión de los datos, pero puede ser tanto

expreso o tácito como presunto, porque de la interpretación sistemática

de la




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ley se deducen claramente aquellos supuestos en los que se exige que el

consentimiento sea expreso, como en el caso de los datos especialmente

protegidos a que hace referencia el artículo 7 (que amén de expreso ha de

otorgarse por escrito), de aquéllos otros en los que no se exige este

requisito.


Esta institución, tras analizar detalladamente la fundamentación jurídica

del parecer de la agencia, puso de manifiesto a los interesados en las

quejas de referencia su acuerdo con el criterio jurídico expuesto. Sin

embargo, esta coincidencia no alcanza para considerar admisible el

procedimiento empleado a efectos de obtener el consentimiento tácito,

aunque éste procedimiento no parezca cuestionarse en absoluto por parte

de la agencia.


Ello se debe, fundamentalmente, a la ausencia de mecanismos, requisitos o

exigencias que garanticen que el titular de los datos personales cuya

cesión se pretende ha tenido efectivo conocimiento de la intención del

titular del fichero de ceder tales datos y conoce con certeza el efecto

que va a tener su inactividad frente a la comunicación que a tal fin se

le hubiera remitido.


Debe destacarse aquí que este procedimiento ha sido empleado por la

práctica totalidad de las entidades financieras y de crédito, las cuales

acumulan en sus ficheros automatizados datos personales de la inmensa

mayoría de los ciudadanos a los que teóricamente se ha solicitado el

consentimiento previo para la cesión de sus datos, sin que en principio,

dado el procedimiento seguido para solicitarlo --envío postal ordinario,

«mailing», o similar-, quede constancia ni de la recepción por parte de

los interesados de dicho envío, ni del contenido exacto del mismo, ni

siquiera de que efectivamente tal solicitud de consentimiento haya sido

efectivamente realizada.


A juicio de esta institución, para que pueda considerarse que la

inactividad del titular de los datos personales que obren en un

determinado fichero tiene como efecto posibilitar la cesión de los mismos

por considerarse que así se ha otorgado un consentimiento tácito en tal

sentido, debe exigirse que quede constancia de que el titular de los

datos ha recibido la solicitud de autorización para la cesión, en primer

lugar, y de la fecha en la que tal recepción se ha producido, en segundo,

para poder determinar así a partir de qué momento existe tal

consentimiento tácito.


En definitiva, no parece que la simple remisión de cartas a los clientes

de bancos y entidades financieras, ya sea mediante correo ordinario,

buzoneo o «mailing», garantice en absoluto que la solicitud se ha

formulado, que el interesado la ha recibido, que su texto le permitía

comprender exactamente qué es lo que se le solicitaba y sus efectos y qué

consecuencias concretas iban a derivarse de su inactividad frente a tal

comunicación.


Estas consideraciones fueron trasladadas a la Agencia de Protección de

Datos a fin de que expusiera su parecer al respecto, parecer éste que fue

puesto de manifiesto en el informe suscrito por el titular de la agencia

de fecha 13 de noviembre de 1995.


En el mencionado informe se aborda la cuestión haciendo referencia a la

Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre

de 1995, relativa a la protección de las personas físicas en lo que

respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de

estos datos.


La directiva citada, según pone de manifiesto la Agencia, trata de hacer

compatibles la protección de los derechos fundamentales de las personas

y, en particular, la intimidad con el establecimiento y funcionamiento

del mercado interior en el que está garantizada la libre circulación de

personas, mercancías, servicios y capitales evitando las diferencias

entre los niveles de protección de los derechos y libertades de las

personas, el cual debe ser equivalente en todos los Estados miembros para

lo que se hace necesario eliminar obstáculos a la circulación de datos

personales.


En el sentido indicado, la agencia hace notar que de la Directiva 95/46

CE se distinguen dos tipos de informaciones al interesado: la que debe

efectuarse cuando los datos son recabados del propio interesado (artículo

10) y aquélla que debe suministrarse cuando los datos no han sido

recabados del propio interesado (artículo 11). Este último precepto

--destaca la agencia-- señala que «... el responsable del tratamiento o

su representante deberán, desde el momento del registro de los datos o,

en caso de que se piense comunicar datos a un tercero, a más tardar, en

el momento de la primera comunicación de datos, comunicar al interesado

por lo menos la información que se enumera a continuación, salvo si el

interesado ya hubiera sido informado de ello:


a)la identidad del responsable del tratamiento y, en su caso, de su

representante,

b)los fines del tratamiento de que van a ser objeto los datos,

c)cualquier otra información referida a las categorías de los datos, los

destinatarios de los mismos, la existencia de derechos de acceso,

rectificación y cancelación de los datos que le conciernen...»

Según se deduce de su informe, la Agencia entiende que esta regulación

supone una suavización de los requisitos de información actualmente

vigentes que exigen que la misma sea efectuada en el momento de la

recogida de los datos personales al posibilitarse que se efectúe «a más

tardar» en el momento de la primera cesión de los datos. A ello debe

añadirse, según entiende la Agencia, que las exigencias de información

desaparecen, entre otros supuestos, en el caso de que efectuarla «resulte

imposible o exija esfuerzos desproporcionados» (artículo 11.2) y que,

además, el consentimiento del interesado para el tratamiento de los datos

no será preciso cuando el tratamiento sea «necesario para la satisfacción

del interés legítimo perseguido por el responsable del tratamiento o por

el tercero o terceros a quienes se comuniquen los datos, siempre que no

prevalezca el interés o los derechos y libertades fundamentales del

interesado...» (artículo 7.f).





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De todo ello la agencia deduce «que debería calificarse de exagerada

tanto la interpretación de no ser necesario ningún tipo de consentimiento

para la cesión de datos como aquella que llevara a la conclusión de que

solamente pudiera hablarse válidamente de cesión de datos cuando se

dotara a la misma de una serie de requisitos formales (en la autorización

de la misma y en la notificación de que se efectuó) que constituyan un

obstáculo para el ejercicio de una serie de actividades económicas a

escala comunitaria o que falseen la competencia, exigiendo esfuerzos

desproporcionados al responsable del fichero».


Esta conclusión la reafirma la Agencia en su informe mediante la

observación de que el artículo 11 de la directiva a la que se viene

haciendo referencia no utiliza el término «notificación» sino que

describe la obligación del titular del fichero como de «comunicación de

información».


Una vez expresado lo anterior, la Agencia prosigue su informe

distinguiendo la problemática que al respecto plantean los datos

personales recabados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley

Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, de regulación del tratamiento

automatizado de los datos de carácter personal, y los obtenidos cuando

ésta era ya plenamente aplicable.


Respecto de estos últimos la Agencia considera que no existe problema

alguno, ya que es práctica empresarial habitual el introducir una

cláusula en el contrato que relaciona a las entidades crediticias y

financieras con sus clientes en la que éstos dan su consentimiento a la

cesión de los datos personales que aporten.


Respecto de los primeros, esto es los recabados con anterioridad a la

entrada en vigor de la Ley Orgánica 5/1992, la Agencia afirma que «se

buscó la solución del denominado consentimiento tácito» sin exigir que la

prueba de la recepción por el destinatario de la comunicación en la que

se le recababa el consentimiento para la cesión de sus datos estuviera

revestida de determinadas garantías formales (acuse de recibo, etc.) «ya

que cualquier fórmula de esta naturaleza incurriría en esfuerzos

(económicos) desproporcionados, que resultarían contrarios a la Directiva

Comunitaria 95/46/CE en los términos ya expresados».


En relación con todo ello esta institución considera preciso efectuar

algunas observaciones, las cuales en sus líneas generales han sido ya

puestas en conocimiento del Director de la Agencia de Protección de

Datos.


En primer lugar debe hacerse notar que la directiva en la que la Agencia

pretende amparar su actuación no había sido aprobada cuando se adoptó el

criterio expuesto; y, aunque ya aprobada, no había sido publicada en la

fecha en la que la agencia emitió el informe que le había sido solicitado

por esta institución. Además, no debe perderse de vista que esta

directiva no ha de ser objeto de transposición al ordenamiento interno

antes de los tres años posteriores a la fecha de su adopción y no exige,

por tanto, antes del citado plazo la adopción por parte de los Estados

miembros de disposiciones legales o reglamentarias dirigidas a dar

cumplimiento a lo que en la misma se establece.


Por otra parte, a juicio de esta institución --y admitiendo como

hipótesis la necesidad de adaptar la aplicación de la ley a las

previsiones de la indicada directiva comunitaria-- la exigencia de

determinados requisitos formales a los que debieran ajustarse las

comunicaciones tendentes a obtener el consentimiento tácito de los

interesados para la cesión de sus datos personales, resultan difícilmente

soslayables si se quiere garantizar, al menos, la recepción de la

comunicación a cuya falta de contestación se vincula el efecto jurídico

del consentimiento para la cesión.


Parece difícil admitir que la exigencia de que las comunicaciones

dirigidas a recabar el consentimiento de los interesados se efectúen por

correo certificado con acuse de recibo, o mediante cualquier otro

procedimiento similar, suponga un obstáculo para el ejercicio de

actividades económicas a escala comunitaria, falsee la competencia o

exija esfuerzos desproporcionados al responsable de los ficheros, o que

de cualquier modo imaginable dé lugar a efectos contrarios a los

pretendidos por la directiva a la que se viene haciendo referencia.


No debe perderse de vista que cuando el titular del fichero decide la

cesión de los datos que obran en el mismo no lo hace --en general-- sino

en razón del propio interés y el del cesionario, intereses éstos que a

menudo serán comunes, y en cuyo trasfondo estará habitualmente la

obtención de algún beneficio. Desde este punto de vista, exigir un mínimo

esfuerzo económico y de gestión, mediante los cuales quepa mantener en

niveles aceptables de protección el derecho de los ciudadanos a preservar

su intimidad, no parece desproporcionado sino, más bien al contrario, muy

conveniente.


A juicio del Defensor del Pueblo, la obtención del consentimiento de los

titulares de los datos a través del procedimiento que la Agencia de

Protección de Datos no cuestiona genera un elevado grado de incertidumbre

sobre la realidad y alcance del consentimiento otorgado y, por ende,

sobre el control que los interesados pueden tener sobre el uso que se da

a sus datos personales.


En relación con ello, llama la atención en el informe que aquí se

comenta, la aseveración de que no se consideró necesario exigir garantías

formales (acuses de recibo, etc.) a las comunicaciones por las que se

recaba el consentimiento tácito no sólo porque ello exigiría esfuerzos

económicos desproporcionados (criterio éste que no se comparte en

absoluto) sino, y sobre todo, porque «... la carga de la prueba, es

decir, la obligación de probar, corresponderá siempre al responsable del

fichero (que deberá acreditar el envío de la solicitud de la

autorización) y nunca al afectado o titular del dato...». Es de todo

punto evidente que ello sólo puede ser así; pero en todo caso a esta

institución se le oculta qué validez puede tener la prueba del envío de

una determinada comunicación al titular de los datos si no se puede

acreditar cuál era exactamente el contenido de esa comunicación, ni menos

aún que la misma haya sido efectivamente recibida por su destinatario.


Es decir, si para probar que la cesión tácita existe es necesario

acreditar que la solicitud de autorización se ha




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formulado en términos adecuados a la finalidad que se pretende y, además,

que dicha solicitud ha llegado a manos de su destinatario, no se alcanza

a comprender el argumento esgrimido en el informe de la agencia respecto

a que la razón por la que no se han exigido determinadas garantías

formales (acuse de recibo) tiene su fundamento último en que la carga de

la prueba corresponde al solicitante de la autorización y no al titular

de los datos.


En definitiva, esta institución debe insistir en su apreciación de que la

exigencia de estas mínimas garantías formales en la línea indicada,

hubieran garantizado mucho más adecuadamente la efectividad del principio

de consentimiento que preside la regulación de la cesión de datos

personales en la Ley Orgánica 5/1992, y con ello se hubiera contribuido

al fortalecimiento del derecho de los ciudadanos a la protección de su

intimidad personal y familiar.


De este parecer, no compartido por la Agencia de Protección de Datos,

quiere dejarse expresa constancia incluyendo esta referencia al problema

en este informe tal y como se adelantó que iba a procederse en la

comunicación en la que se dio contestación al informe remitido en su día

por la agencia y al que ya se ha hecho referencia.


Al margen de lo expuesto, y para finalizar este epígrafe, esta

institución quiere dejar constancia también de la preocupación que

comparte con la Agencia de Protección de Datos en relación con las

fórmulas excesivamente amplias y carentes de concreción a través de las

cuales las entidades financieras y de crédito vienen solicitando la

autorización de los titulares de datos personales obrantes en sus

ficheros para su cesión a terceros, cuando estos datos son recabados a

partir de la entrada en vigor de la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de

octubre, de regulación del tratamiento automatizado de los datos de

carácter personal.


En concreto, a partir de la entrada en vigor de la ley estas entidades

suelen incluir en sus contratos cláusulas en las que se solicita de un

modo muy genérico la autorización exigida por la normativa vigente para

efectuar la cesión de los datos que se recaban a raíz de la firma del

mencionado contrato.


La Ley de Protección de Datos exige, entre otras cosas, que las cesiones

de datos tengan como finalidad el cumplimiento de fines «directamente

relacionados» con las funciones «legítimas» del cedente y del cesionario

y que además este último sea determinado o determinable, conociendo el

titular de los datos la finalidad que da lugar a la cesión.


No parece que las fórmulas amplias y genéricas que utilizan habitualmente

estas entidades permitan el cumplimiento de los objetivos previstos en la

ley, por lo que la Agencia, según le consta a esta institución, se ha

puesto en contacto con los principales directivos de las entidades de

crédito y de las asociaciones que las agrupan, instando a éstas para que

sus asociados se atengan en mayor medida a las prescripciones de la ley y

posibiliten su pleno cumplimiento.


En todo caso, la Agencia de Protección de Datos ha advertido expresamente

a las entidades y asociaciones antes referidas su preocupación por las

prácticas incorrectas detectadas, advirtiendo expresamente que las mismas

de continuar podrían implicar la imposición de las sanciones establecidas

en la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, de regulación del

tratamiento automatizado de los datos de carácter personal.


3.5.Consumo de alcohol por menores Durante el año 1995 ha podido

comprobarse la proliferación de los casos de intoxicación etílica de

menores de edad, de los que han dado cumplida cuenta los medios de

comunicación social. Empiezan, en efecto, a no ser infrecuentes las

noticias referentes a la hospitalización de menores tras sufrir un coma

etílico.


Las actuaciones realizadas al respecto por esta institución llevan al

convencimiento de la necesidad de que este problema sea tratado por las

distintas administraciones públicas con competencia en las diversas

vertientes sobre las que el mismo se proyecta, mediante una acción

coordinada, que tome en consideración el conjunto de los factores que

convergen en la cuestión expuesta. En este sentido, esta acción habría de

tener en cuenta la pluralidad de perspectivas desde la que puede

contemplarse dicha cuestión, como son la prevención y la promoción de la

salud, la educación sanitaria, la protección de menores, la policía de

establecimientos recreativos, la seguridad ciudadana, la limitación de la

publicidad de bebidas alcohólicas y la protección al consumidor.


Dentro de este problema, puede hacerse una especial referencia a la

conveniencia de adoptar las medidas precisas para salir al paso de las

consecuencias de la convocatoria, por parte de algunos establecimientos

donde se consumen bebidas alcohólicas, de competiciones o concursos,

consistentes en premiar el logro de la mayor ingesta de alcohol, siendo

además usualmente el premio ofrecido la consumición gratuita de estas

bebidas.


En el tratamiento legal de este asunto convergen, desde distintas

perspectivas, tanto la legislación estatal, como la normativa autonómica.


Así, debe recordarse que la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero,

tipifica como infracción y sanciona la admisión de menores en

establecimientos públicos o en locales de espectáculos, cuando esté

prohibida la venta o servicio de bebidas alcohólicas en los mismos. No

obstante, la disposición final segunda de esta ley orgánica determina que

las previsiones relativas a los espectáculos públicos y actividades

recreativas que se recogen en la misma se aplicarán únicamente en defecto

de la legislación autonómica en la materia.


Antes de pasar a citar esta legislación, es menester, sin embargo, hacer

alusión a otras normas. Así, el Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto,

que aprobó el Reglamento General de Policía de Espectáculos y Actividades

Recreativas, prohibe, en su artículo 60, despachar




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bebidas alcohólicas a los menores de dieciséis años que accedan a los

establecimientos, espectáculos o recreos públicos, indicando asimismo que

no se les permitirá consumir ningún tipo de estas bebidas. Por su parte,

la Orden de 31 de enero de 1980 prohibió la entrada y permanencia de

menores de dieciséis años en las salas de fiestas, discotecas, salas de

baile y establecimientos análogos, así como en aquellos en donde se

sirvan y consuman bebidas alcohólicas.


La normativa autonómica trata este asunto bien desde la perspectiva de la

prohibición, en general, de la venta de bebidas alcohólicas a menores,

bien desde las normas que regulan los locales donde se venden y consumen

habitualmente estas bebidas. De otra parte, el contenido de estas normas

es dispar.


En efecto, en algunas de estas normas se prohibe la venta de bebidas

alcohólicas a los menores de dieciséis años (así, Ley de la Junta General

del Principado de Asturias 5/1990, de 19 de diciembre), mientras que en

otros casos la prohibición de venta, suministro o dispensación de dichas

bebidas alcanza a los menores de dieciocho años de edad (así, Ley del

Parlamento Vasco 15/1988, de 11 de noviembre; Ley Foral de Navarra

2/1991, de 16 de marzo; Ley de Castilla-La Mancha 2/1995, de 2 de marzo;

y Ley de la Asamblea de Madrid 6/1995, de 28 de marzo).


En otros casos, se establecen distinciones según diversos factores, como

son la edad de los menores, la graduación alcohólica y la hora en que se

produzca la venta o el suministro de las bebidas.


En este sentido, el artículo 24 de la Ley de Castilla y León 3/1994, de

29 de marzo, prohibe la entrada de los menores de dieciséis años en

discotecas, salas de fiestas y establecimientos similares, en los que se

vendan bebidas alcohólicas o se facilite el consumo, mientras que el

artículo 23 de esta misma ley establece que no se venderán, ni se

suministrarán estas bebidas a los menores de dieciséis años, así como, en

el caso de bebidas alcohólicas que superen los dieciocho grados

centesimales, a los menores de dieciocho años. Ello debe entenderse, no

obstante, sin perjuicio de la posibilidad de establecer sesiones

especiales, en los indicados establecimientos recreativos, para menores

de dieciséis años, si bien las mismas no pueden tener continuidad

ininterrumpida con la venta de bebidas alcohólicas, además de tenerse que

restringir durante estos periodos la exhibición y publicidad de estas

bebidas.


Por su parte, el artículo 17 de la Ley de Cataluña 20/1985, de 25 de

julio, según la redacción dada por la Ley 10/1991, de 10 de mayo, prohibe

la venta o suministro de bebidas alcohólicas a los menores de dieciséis

años, así como de bebidas alcohólicas de más de veintitrés grados

centesimales a los menores de dieciocho años. Este misma ley dispone,

además, que de doce de la noche a seis de la mañana no se venderá, ni se

suministrará ningún tipo de bebida alcohólica a los menores de edad.


Expuestos los diversos criterios que se utilizan en la legislación

autonómica y cuya combinación da lugar a situaciones dispares, será

menester significar que, sin merma de la competencia de las distintas

comunidades autónomas en la materia, sería conveniente lograr una cierta

armonización del contenido de esta normativa, con el fin de evitar que la

referida disparidad entre la legislación de comunidades autónomas

limítrofes pueda ocasionar una agravación de la situación, al suponer un

incremento de los riesgos, derivado de los desplazamientos que, en

especial en ciclomotor --al tratarse de mayores de dieciséis y menores de

dieciocho años-, puedan realizarse entre municipios cercanos, situados en

distintas comunidades autónomas.


En las actuaciones iniciadas por esta institución, se interesó del

Ministerio de Justicia e Interior un informe sobre el consumo de alcohol

por menores en establecimientos y espectáculos públicos y su

participación en concursos de bebedores de alcohol, así como las medidas

de sanción e inspección que se habían adoptado en relación a esta

materia, de conformidad con el Reglamento General de Policía de

Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, aprobado por Real

Decreto 2816/1982, de 27 de agosto, y con la Ley Orgánica 1/1992, de 21

de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana. En la información

facilitada por ese departamento se señalaba que, como cuestión previa,

había que considerar que la materia de espectáculos públicos había sido

transferida a las comunidades autónomas gradualmente, por lo que dichas

comunidades, en general, eran las encargadas de aplicar la legislación

estatal, incluida la potestad sancionadora, en tanto no procediesen ellas

mismas a legislar a este respecto. Sin perjuicio de ello, la Secretaría

de Estado para la Seguridad había dictado la Instrucción 2/1990, de 10 de

enero, sobre vigilancia y control de asistencia a menores a determinados

establecimientos públicos, instrucción reiterada a los delegados del

gobierno, gobernadores civiles y directores de la policía y guardia

civil, por la Secretaría de Estado de Interior el 18 de mayo de 1995. En

el informe se indicaba que el consumo de alcohol por menores y su venta

en establecimientos públicos a través de diversas modalidades, es un tema

tratado habitualmente en las juntas locales y provinciales de seguridad y

objeto de estudio en los consejos provinciales de seguridad,

recientemente constituidos en todas las provincias. De la experiencia

adquirida se podría deducir el incremento, especialmente los fines de

semana, de venta de alcohol en establecimientos comerciales, siendo la

adquisición realizada por personas mayores quienes a su vez lo venden a

jóvenes menores de edad. Finalmente en el informe se señalaba que algunos

consejos provinciales de seguridad han acordado por unanimidad dirigirse

a los alcaldes para recomendar que en sus respectivos municipios

intensifiquen el control de los establecimientos dedicados al despacho de

bebidas alcohólicas con el objeto de impedir su consumo por menores de 16

años. Asimismo, puede mencionarse una actuación, iniciada de oficio, en

relación con una noticia aparecida en los medios de comunicación social,

en la que se informaba




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que un menor, residente en Móstoles (Madrid), había sido ingresado en un

centro hospitalario tras sufrir un coma etílico. La Ley 6/1995, de 28 de

marzo, de Garantías de los Derechos de la Infancia y la Adolescencia en

la Comunidad de Madrid, prohibe la venta de bebidas alcohólicas a

menores. Además, esta ley prevé la elaboración de un reglamento de

protección sociocultural del menor, que debe contemplar, entre otros,

este aspecto. En consecuencia, se ha solicitado informe al organismo

competente de la Comunidad de Madrid, con el fin de conocer las

previsiones existentes para la aprobación del referido reglamento. Por su

parte, el Ayuntamiento de Móstoles ha informado del inicio de un

expediente sancionador al local donde presuntamente el menor había

consumido las bebidas alcohólicas. En resumen, los repetidos casos de

intoxicación etílica de menores exigirían la adopción de las medidas

oportunas para solucionar este problema y salir al paso de sus graves

consecuencias. Con ello, en efecto, se daría cabal cumplimiento al

compromiso adquirido por España, al ratificar la Convención sobre los

Derechos del Niño, aprobada por la Asamblea General de las Naciones

Unidas el 20 de noviembre de 1989, cuyo artículo 24.3 se refiere a la

adopción, por los Estados parte, de todas las medidas eficaces y

apropiadas para abolir las prácticas tradicionales que sean perjudiciales

para la salud de los menores, entre las que cabría considerar incluido el

consumo de bebidas alcohólicas.


3.6.Telefónica: servicios de valor añadido prestados a través de la red

telefónica internacional (prefijo 07)

El funcionamiento de estas líneas ha sido objeto de seguimiento por el

Defensor del Pueblo por las elevadísimas deudas que pueden generar a los

usuarios en cortos períodos de tiempo, y principalmente por las

dificultades que encuentran los abonados para un control efectivo del uso

que de las mismas pueden hacer los menores de edad, teniendo en cuenta

los contenidos que se anuncian en su publicidad.


Este problema tiene una evidente similitud con el planteado en su día

respecto de las denominadas líneas 903, que dio lugar a que esta

institución dirigiera a la Secretaría General de Comunicaciones, en el

año 1992, una recomendación interesando la adopción de una serie de

medidas, que fueron recogidas en las Resoluciones de 29 de enero y 30 de

septiembre de 1993, de dicha secretaría general.


En la citada recomendación se hacía referencia al artículo 20 de la

Constitución que, tras recoger las distintas manifestaciones del derecho

fundamental a la libertad de expresión, establece en su número 4 que

«estas libertades tienen su límite en el respeto a los derechos

reconocidos en este Título, en los preceptos de las leyes que lo

desarrollen y, especialmente, en el derecho al honor, a la intimidad, a

la propia imagen y a la protección de la juventud y de la infancia».


La expresada protección se manifiesta de diversas maneras en nuestro

ordenamiento jurídico, que van desde la tipificación de determinadas

conductas en el Código Penal, cuyo artículo 432 castiga al que por

cualquier medio difundiere, vendiere o exhibiere material pornográfico

entre menores de dieciséis años o deficientes mentales (precepto

sustituido por el artículo 186 del Código Penal, aprobado por Ley

Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre), hasta la prohibición de la

circulación postal o venta a domicilio del material mencionado, conforme

al artículo 4 del Real Decreto 1189/1982, de 4 de junio.


Las normas aludidas reflejan la intención del legislador de evitar o

dificultar en lo posible el que los menores tengan acceso, no sólo a la

adquisición de productos pornográficos, sino incluso a su mera

contemplación, y ello por los efectos negativos que, según una opinión

que cabe considerar como generalmente aceptada, podrían tener tales

comportamientos para su educación y el libre desarrollo de su

personalidad.


Estas consideraciones son, a juicio de esta institución, trasladables a

los denominados servicios de «pornofonía» que, en los últimos años y a

través de la red pública de telecomunicaciones que explota la empresa

Telefónica de España, han sido introducidos en la inmensa mayoría de los

hogares españoles, sin que los titulares de los abonos telefónicos hayan

tenido opción a opinar sobre la conveniencia de su establecimiento.


El otro aspecto abordado por esta institución, en relación con el

problema expuesto, era el referido al respeto efectivo de los derechos

que la Constitución y el resto del ordenamiento reconocen a los

consumidores y usuarios.


En este sentido, el artículo 51.1 de la Constitución establece que los

poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios,

protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y

los legítimos intereses económicos de los mismos.


En desarrollo del precepto constitucional transcrito se promulgó la Ley

26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y

Usuarios, cuyo artículo 2 recoge los derechos básicos de los mismos,

entre los que se pueden destacar la protección de sus legítimos intereses

económicos y sociales, la información correcta sobre los diferentes

productos o servicios y la educación y divulgación, para facilitar el

conocimiento sobre su adecuado uso, consumo o disfrute, así como la

protección jurídica, administrativa y técnica en las situaciones de

inferioridad, subordinación o indefensión.


El artículo 27 a) del mismo texto legal dispone que el fabricante,

importador, vendedor o suministrador de productos o servicios a los

consumidores o usuarios, responde del origen, identidad e idoneidad de

los mismos, de acuerdo con su naturaleza y finalidad y con las normas que

los regulan.


A la vista de los preceptos mencionados, esta institución estimó que los

espectaculares avances tecnológicos producidos en los últimos años en el

campo de las telecomunicaciones podrían suponer, en algunos casos




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y de no adoptarse las medidas adecuadas, un retroceso en materia de

defensa de los derechos de los consumidores y usuarios.


Este riesgo resultaba especialmente preocupante en el caso de los

servicios de valor añadido que se ofrecen a través de la red

internacional, debido a que sus tarifas son considerablemente superiores

a las del servicio telefónico básico.


En efecto, partiendo de que la facturación de los citados servicios de

valor añadido se realiza de forma automática y teniendo en cuenta que

Telefónica de España no sólo no se responsabiliza de sus contenidos, sino

que ni siquiera facilita la identificación de las entidades mercantiles

que los ofrecen, las posibilidades de que un usuario ejercite sus

derechos de forma eficaz quedan verdaderamente reducidas.


Consecuencia de lo anterior es que, en la práctica totalidad de los casos

que han llegado a conocimiento de esta institución, los únicos elementos

con los que se cuenta para formar un juicio consisten, de un lado, en la

factura de Telefónica y, de otro, en la declaración del afectado

denunciando irregularidades o, simplemente, que las llamadas cuyo cobro

se pretende no han sido efectuadas.


En estas circunstancias, no puede extrañar que las reclamaciones por

exceso de facturación, ya sean dirigidas a la Delegación del Gobierno en

Telefónica de España o formuladas a través del procedimiento arbitral

regulado en el Real Decreto 636/1993, de 3 de mayo, tengan que resolverse

con arreglo a criterios de discrecionalidad.


Por todo lo expuesto, se planteaban serias dudas sobre la consideración

que merecían los mecanismos de reclamación previstos en materia de

telecomunicaciones y, en concreto, si los mismos podían ser calificados

como procedimientos eficaces para la defensa de los derechos de los

consumidores y usuarios, conforme a las previsiones del citado artículo

51 de la Constitución.


El establecimiento de unas pautas de actuación que, en la medida de lo

posible, permitieran limitar las consecuencias negativas a que nos hemos

referido, debía partir, en todo caso, de la notable complejidad jurídica

de las relaciones mercantiles que derivan de los avances producidos en el

mundo de las telecomunicaciones. Esta complejidad se veía, además,

agravada por las corrientes desreguladoras que, al parecer de forma ya

irreversible, se han impuesto en este campo.


En la línea apuntada, se solicitó de la Secretaría General de

Comunicaciones información sobre las posibilidades técnicas y legales de

establecer un sistema que permitiese limitar el acceso a las líneas

eróticas y de contactos internacionales a aquellos usuarios que lo

solicitasen, todo ello partiendo, naturalmente, de la difícil

justificación que tiene el hecho de que se impongan a los ciudadanos

servicios que no han solicitado y que, además, provocan situaciones de

riesgo como las que han motivado estas actuaciones.


En el informe recibido de dicha secretaría general se expresaba que la

limitación de acceso a las líneas citadas, a solicitud de los abonados,

no sería viable desde el punto de vista técnico sin restringir

simultáneamente el acceso al servicio internacional, con la consiguiente

supresión de uno de los elementos que configuran el servicio telefónico

básico.


De lo anterior parecía deducirse que no existía ninguna norma de derecho

internacional que impusiera a los Estados la obligación de establecer

unos determinados prefijos que permitiesen localizar las líneas que

ofrecen servicios de valor añadido. Estimamos entonces que una medida de

este tipo, que en principio no debiera presentar ningún problema desde el

punto de vista técnico, constituiría un paso importante para la solución

de las situaciones a que nos venimos refiriendo. En este sentido, parece

oportuno recordar el artículo 27.3 de la Ley de Ordenación de las

Telecomunicaciones, conforme al cual corresponde al Ministerio de Obras

Públicas, Transportes y Medio Ambiente, en coordinación con el Ministerio

de Asuntos Exteriores, la propuesta de la política a seguir y la

participación en las organizaciones internacionales de

telecomunicaciones, así como las relaciones con organismos y entidades

nacionales en materia de telecomunicaciones internacionales.


Otra limitación que la secretaría general ponía de manifiesto con

respecto a la posibilidad de desconexión voluntaria era que la misma se

podría hacer extensiva únicamente a los abonados conectados a centrales

de tecnología digital, que entonces eran, aproximadamente, el 50% del

total, si bien el resto podría ir accediendo a dicha posibilidad de modo

gradual, a medida que se fuera digitalizando la red telefónica, proceso

que estaba previsto que finalizase el 1 de enero de 1998.


Sobre este aspecto, debemos insistir en la importancia de que se

garantice el cumplimiento de esta previsión, por la evidente e

inexcusable necesidad de que las posibilidades de desconexión alcancen a

la totalidad de los abonados.


De otro lado, y hasta que no se produzca la total digitalización de la

red, estimamos que Telefónica debería facilitar a los abonados conectados

a centrales analógicas, a petición de los mismos y de forma gratuita, la

instalación de equipos limitadores en sus aparatos terminales.


El informe de la Secretaría General de Comunicaciones finalizaba

indicando que, en cuanto a las posibilidades legales de la limitación de

acceso al servicio internacional, se tendrían que articular mediante la

normativa correspondiente que definiera su alcance, así como los

mecanismos de solicitud, si bien, con carácter previo a la implantación

de una medida de esta naturaleza, se tendrían que analizar las

implicaciones que conllevaría respecto a los acuerdos internacionales de

Telefónica con los operadores de otros países.


En este punto, resulta oportuno señalar que el Convenio Internacional de

Telecomunicaciones, hecho en Nairobi el 6 de noviembre de 1982, declara

en su preámbulo el derecho soberano de cada país a reglamentar sus

telecomunicaciones, recogiendo en sus artículos 19 y 20 diversas

posibilidades para la detención y suspensión




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de las de ámbito internacional. Por su parte, el protocolo final del

Reglamento de las Telecomunicaciones Internacionales, adoptado en

Melbourne el 9 de diciembre de 1988, garantiza la aplicación de la ley

nacional española a cualquier entidad que, de forma directa o indirecta,

pretenda prestar servicios internacionales de telecomunicación en

territorio español o a través de la red de telecomunicación española.


Como conclusión de todo lo expuesto, esta institución estimó que la

desconexión de la red internacional a los abonados que lo soliciten, pese

a los inconvenientes que presenta, era la única medida que, por el

momento, puede reforzar las garantías que el ordenamiento les reconoce,

si bien es preciso insistir en que tal medida debe tener carácter

provisional, hasta que se produzca la total digitalización de la red

telefónica y se establezcan mecanismos que permitan la desconexión

selectiva de los servicios de valor añadido internacionales o de

determinados tipos de ellos.


En consecuencia, se dirigió una recomendación a la Secretaría General de

Comunicaciones interesando que, en relación con los servicios de valor

añadido que se prestan a través de la red internacional, se adoptaran las

medidas necesarias a fin de que, con carácter provisional, se

estableciera la posibilidad de desconexión de dicha red internacional a

los abonados que lo solicitaran, facilitando la compañía Telefónica de

España, de forma gratuita, los equipos necesarios en los casos de líneas

conectadas a centrales analógicas, todo ello sin perjuicio de que, con

carácter previo, se estudiaran las implicaciones de tal medida con

respecto a los compromisos internacionales de la empresa citada con los

operadores de otros países. Asimismo se indicó que se estudiara y

valorara la conveniencia de iniciar actuaciones tendentes a establecer

mecanismos que, en el ámbito internacional, permitiesen la desconexión

selectiva de los servicios de valor añadido o de determinados tipos de

ellos a los abonados que lo solicitasen. Por último, se recomendó que se

garantizara la previsión de que el 1 de enero de 1998 la totalidad de los

abonados estará conectada a centrales de tecnología digital y, en la

medida de lo posible, se anticipase el cumplimiento de este objetivo.


Por otra parte, nos dirigimos a la Presidencia de Telefónica de España,

interesándonos por el resultado de sus gestiones ante operadores

extranjeros para intentar limitar la oferta de este tipo de servicios. En

el momento de redactar este informe, se ha recibido un acuse de recibo

comunicando que se está pendiente de la elaboración de los informes

necesarios para poder pronunciarse en el plazo más breve posible sobre

esta recomendación.


3.7.Sistema acuífero de La Mancha Occidental Con motivo de la formulación

de una queja sobre deficiencias relativas a la gestión del Parque Natural

de las Tablas de Daimiel, en el mes de enero de 1993 el Defensor del

Pueblo dirigió una sugerencia al Director del entonces Instituto para la

Conservación de la Naturaleza para la adopción de las medidas necesarias

para una adecuada conservación y regeneración del parque, y al Presidente

de la Confederación Hidrográfica del Guadiana, instando la

intensificación de la vigilancia en evitación de la disminución del nivel

freático del acuífero del que el parque se alimenta. Sin embargo, y pese

a la aceptación de las sugerencias, la conciencia de una constante

disminución de la lámina de agua del parque determinó que esta

institución acordara la realización de una visita de inspección al efecto

de determinar qué medidas se llevaban efectivamente a cabo para una

recuperación y preservación del referido biotopo.


En la citada visita llevada a cabo el 19 de octubre de 1995, se pudo

comprobar que los problemas de desecación paulatina de la superficie

inundada no derivaban tanto de una defectuosa gestión del mismo como del

agotamiento de los recursos del denominado sistema acuífero de La Mancha

Occidental, centro neurálgico de alimentación no sólo del parque, sino de

una vastísima extensión de terreno situada en pleno corazón del Guadiana

Oriental con una superficie de unos 5.260 km2 --del orden de la

superficie de Cantabria-- en la llanura que se extiende entre Ciudad Real

y Minaya y entre Alcázar de San Juan y Manzanares.


El sistema, --al decir de los expertos, el de mayor capacidad de

regulación de los existentes en España-, se alimenta de las aguas de

lluvia caída sobre el mismo, los excedentes subterráneos de otros

acuíferos que lo rodean, y las aguas de los ríos que confluyen el mismo:


Záncara, Gigüela, Córcoles, Azuer y Guadiana.


Sin embargo, el equilibrio interno del acuífero ha sufrido una importante

fractura en los últimos años. Así, el río Guadiana nacía en los

denominados «ojos» y discurría desde estos hasta fuera de la zona,

drenando los excedentes del acuífero y recogiendo las aguas de

escorrentía superficial del Gigüela. A su vez, las Tablas de Daimiel eran

el resultado de las aguas de escorrentía superficial del Gigüela y de las

subterráneas del acuífero. Estas últimas garantizaban unas superficies de

encharcamiento tanto en estiajes como en sequías.


Hoy, por el contrario, el Guadiana nace varios kilómetros más abajo de su

cauce y las Tablas tienen que ser alimentadas de modo artificial,

circunstancias éstas por las que esta institución consideró

imprescindible realizar un estudio sobre el sistema acuífero de La Mancha

Occidental para reclamar atención sobre un problema grave si no se toman

las medidas adecuadas.


Con rara unanimidad, en efecto, se ha señalado que la situación del

sistema acuífero de La Mancha Occidental puede ser calificada, sin

exageración, de esquilmación de sus recursos, con tendencia a su

agotamiento ecológico y económico . Las razones de este agotamiento deben

buscarse en una serie de factores combinados: la errónea política

legislativa de los años 50 de desecación de las zonas húmedas de La

Mancha, la sequía padecida en los últimos cinco años y, sobre todo, por

encima de cualquier otra consideración, la sobreexplotación




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de los recursos del sistema a partir de los años ochenta por el

incremento casi exponencial de las superficies puestas en regadío.


Así, en 1963 el número de hectáreas en regadío era de 14.000, doblándose

en 1974, septuplicándose en 1983 y llegando a casi 127.000 hectáreas en

1989. De modo paralelo las extracciones han pasado de 80 hectómetros

cúbicos en 1963 a 600 hectómetros cúbicos en 1988. En contraste con estas

cifras, los recursos renovables medios del acuífero según datos

publicados por la Confederación Hidrográfica del Guadiana son, en el

mejor cálculo posible, de unos 340 hectómetros cúbicos anuales. Semejante

déficit anual se incrementa además por efecto de la sequía, dado que las

precipitaciones medias, no solo de los últimos cinco años sino de los

últimos veinte, son inferiores a las del ciclo anterior. Todo ello

explica que hoy se pueda estimar el déficit acumulado de agua en unos

4.000 hectómetros cúbicos y que existan estudios que denotan que ya está

perforando un segundo acuífero más profundo, que se encuentra bajo el

superficial, para la extracción de aguas. La sola descripción de este

proceso permite afirmar que, de mantenerse esta línea de tendencia, el

sistema acuífero de la Mancha Occidental está abocado a su agotamiento

tanto económico como ecológico. Tal panorama contrasta con un desarrollo

del sector agrícola verdaderamente notable, desarrollo lógico si se

tienen en cuenta las nuevas superficies puestas en regadío. Y este

contraste es el que hace particularmente difícil la búsqueda de una

solución al problema, porque, si de una parte es impensable promover un

abandono del modo de vida tradicional agrícola de la masa de población

que se asienta sobre el acuífero --unas 300.000 personas-, o la renuncia

al bienestar que su explotación ha generado, de otra, el mantenimiento de

ese modo de vida y sus cotas de bienestar reclama necesariamente un

cambio ante el agotamiento del recurso. Hay coincidencia generalizada en

señalar que sobre el acuífero existen no menos de 16.000 pozos para

extracción de agua, lo que transforma su superficie en lo que los

expertos han denominado campos de bombeo. Esto significa que las

captaciones se condicionan recíprocamente ya que el descenso en cualquier

punto del acuífero es la suma de los descensos provocados en el mismo por

cada uno de los pozos considerados individualmente. El efecto de la

presencia de tal multitud de pozos se traduce, para cualquier pozo, en

que para extraer un determinado caudal es preciso elevar el agua a mayor

altura que si estuviese solo. Esto crea un consumo adicional de energía

por lo que cada nuevo pozo perjudica económicamente a los demás. Además,

como el recurso se agota, la infiltración de agua de lluvias y de los

ríos --principal fuente de recarga del acuífero-- no repercute sobre el

terreno en que ha caído, sino que genera un flujo subterráneo hacia el

fondo de la cubeta, al igual que en un recipiente al que se le ha quitado

el tapón.


En este marco y desde un punto de vista económico los agricultores se ven

abocados a realizar nuevos sondeos o a profundizar en los ya realizados

porque el agua desaparece, con lo que el problema entra en una espiral

ascendente, casi imparable. La extracción de agua es cada vez más

costosa, se requiere más energía y tecnología para bombear desde gran

profundidad, con lo que de hallarla, su repercusión económica sobre el

cultivo es más alta haciendo inviables algunas explotaciones. Según

estimaciones que se han llevado a cabo recientemente entre el 25 y el 40

por ciento del total de pozos está seco. Esta situación no sólo afecta,

como es lógico, a los regantes de aguas subterráneas, sino a los que

alimentan sus cultivos de aguas superficiales y a través de sistemas

tradicionales de riego, como norias, etc. Los caudales de superficie han

desaparecido por el efecto descrito, en muchas ocasiones --ejemplo

paradigmático es que desde comienzos de los años 80 el Guadiana no nazca

en los ojos, sino varios kilómetros aguas abajo-, perjudicando gravemente

a sus concesionarios y usuarios. En el plano ambiental los efectos se

dejan sentir en forma de desertización progresiva, fenómeno

particularmente evidente en todo el anillo o corona del borde del sistema

acuífero de La Mancha Occidental, lo que no es achacable sólo a la falta

de precipitación.


Desde luego, el símbolo más emblemático de esta degradación ambiental es

el propio Parque Nacional de las Tablas de Daimiel, verdadero epifenómeno

de lo que ocurre en el sistema acuífero de La Mancha Occidental, del que

en el mes de noviembre solo 40 de sus 2.000 hectáreas estaban inundadas y

ello, por supuesto, gracias a la alimentación artificial producida por

captación de aguas del acuífero mediante pozos. Sobre esta situación

incide, como no podía ser menos, la Ley de Aguas de 1985 que por primera

vez integra en el dominio público hidráulico las aguas subterráneas

(artículo 2.d) considerando tanto estas aguas como las superficiales como

un recurso unitario dentro de un ciclo hidrológico en el que la fase

atmosférica del mismo juega asimismo un papel decisivo (artículos 1 y 3).


Sin embargo, la ley, como todo producto normativo, se asienta sobre una

realidad socioeconómica dada, que puede tratar de modificar pero no

desconocer o soslayar. En ese juego de intercomunicación norma-realidad,

emergen dos datos que explican en gran medida la situación que se vive en

la actualidad, a saber:


--Como la legislación precedente a la Ley de 1985 reposaba, en gran

medida, en el principio de titularidad privada de las aguas subterráneas,

las disposiciones transitorias segunda y tercera de la ley, herederas de

la situación socioeconómica creada, han venido a reconocer derechos sobre

aguas privadas procedentes de los pozos o galerías en explotación, en un

horizonte temporal muy amplio. -- Como la Ley de 1985 otorga, de acuerdo

con la tradición de nuestra legislación de aguas, una atención preferente

a las aguas superficiales y a los mecanismos de regulación mediante

embalse, la Administración hidráulica




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se ha encontrado carente de medios o recursos suficientes para asegurar

el tratamiento del agua como un recurso unitario. Debe insistirse a este

efecto que en la cuenca alta del Guadiana, frente a un número

relativamente escaso de embalses cuya gestión se encomienda al organismo

de cuenca, en el sistema acuífero de La Mancha Occidental hay más de

16.000 pozos. No obstante este dato, la ley ofrece algunos mecanismos de

intervención pública sobre las aguas subterráneas, especialmente en el

capítulo II del Título IV relativo a los usos comunes y privativos. Así,

el organismo de cuenca puede declarar que los recursos hidráulicos

subterráneos de una zona están sobreexplotados e imponer una ordenación

racional de las extracciones e, incluso, antes de ello fijar un régimen

de explotación en función de sus disponibilidades. En circunstancias de

sequía extraordinaria, de sobreexplotación grave o similar estado de

necesidad el Gobierno, mediante decreto acordado en Consejo de Ministros,

puede adoptar las medidas necesarias para la superación de tales

situaciones aún cuando los correspondientes aprovechamientos hubiesen

sido objeto de concesión. A tal efecto, se prevé asimismo la expropiación

de derechos.


Alguna de las medidas previstas en este marco legal han sido

efectivamente adoptadas por las administraciones competentes. Así, en

febrero de 1987, el sistema acuífero de La Mancha Occidental es declarado

sobreexplotado con carácter provisional y en diciembre de 1994 con

carácter definitivo. En 1991 se aprueba por la Confederación Hidrográfica

del Guadiana el primer régimen de explotación haciendo un seguimiento

anual del mismo. A su vez, en septiembre de 1992, la Junta de Comunidades

de Castilla-La Mancha, con la colaboración financiera del Ministerio de

Agricultura, Pesca y Alimentación y la Comunidad Económica Europea pone

en pie un programa de compensación de rentas a los regantes que redujeran

voluntariamente las extracciones. La aplicación del citado programa en

los tres primeros años ha supuesto una inversión real de 7.859 millones

de pesetas, y se han acogido al mismo regadíos con una superficie de

77.857 hectáreas con un ahorro de agua, según datos de la confederación,

de unos 643 Hm3.


Por lo que se refiere al Parque Nacional de las Tablas de Daimiel, el

incendio de 1986 propició un estudio para aportar recursos hídricos al

parque, coincidiendo con los primeros meses de entrada en vigor de la

vigente Ley de Aguas. Consecuencia de dicho estudio fue la aprobación por

decreto-ley de un trasvase experimental durante tres años desde la

cabecera del Tajo. Esta normativa ha tenido varias prórrogas, si bien, al

decir de la propia Confederación Hidrográfica del Guadiana casi nunca se

han llegado a aportar al parque los caudales máximos previstos por la

ley, tanto por la escasez de recursos del río Tajo como por la pérdida de

caudales producida en cada trasvase. Finalmente, el anteproyecto de ley

del plan hidrológico determina cifras relativas a los volúmenes que

podrán transferirse al río Guadiana en un primer horizonte, limitándolos

a usos consuntivos y de protección ambiental. Por su parte, las

directrices del plan hidrológico I del Guadiana siguen fielmente las

líneas del anteproyecto del plan nacional al reconocer la carencia de

recursos propios para resolver el problema del agotamiento del sistema

acuífero de La Mancha Occidental.


El conjunto de medidas descrito ha tenido un efecto desacelerador de la

tendencia alcista de la extracciones de los últimos años, sobre todo a

partir de 1993. Este dato, incuestionablemente positivo, no debe, sin

embargo, obviar la cuestión central de que el acuífero sigue abocado a su

extinción, al no existir indicios claros que permitan adivinar una

inversión de la tendencia; máxime si se tiene en cuenta que el consumo se

reduce porque el recurso se agota y que las cifras oficiales de consumo

tienen un valor meramente estimativo al no haberse implantado un sistema

exacto de medida de los caudales extraídos. Así, del total de pozos

existentes, solo unos 2.300 están legalizados y, de estos, una porción no

excesiva posee caudalímetros.


La constatación de que el recurso se agota, lejos de ser una apreciación

subjetiva o de tipo alarmista, coincide con el punto de vista de la

propia Confederación Hidrográfica del Guadiana en un informe publicado en

junio de 1995 y denominado «El problema hidráulico de la cuenta alta del

Guadiana: «El déficit acumulado entre las cotas 600 y 700 es de tal

magnitud que, entre dichas cotas se ha producido una ruptura de la cuenca

que no se podrá regularizar en los próximos 25 años, si no se adoptan

criterios más adaptados a la realidad vigente; y eso en el hipotético

caso de que se extraigan menos de 200 hectómetros cúbicos al año en el

acuífero de La Mancha Occidental.


... Cuando un sistema de explotación tiene sus recursos agotados por

demandas consolidadas y derivadas de la existencia de un cierto modelo

económico y social, la degradación medioambiental es prácticamente

inevitable y en ocasiones antecede a la desertización. Pero, al mismo

tiempo, esta situación constituye motivo de preocupación ya que el

mantenimiento e incremento de uno de los déficits hidráulicos más

importantes de España y de más difícil solución, amenaza con producir el

estrangulamiento de su desarrollo económico.»

En estas circunstancias la solución al problema de la esquilmación y

agotamiento del sistema acuífero de la Mancha Occidental no es desde

luego fácil. En un elemental intento de ordenación de la cuestión son

posibles dos líneas de actuación. La primera consiste en la realización

de aportes hídricos externos procedentes de otras cuencas. Esta

posibilidad está contemplada por las previsiones del anteproyecto de Plan

Hidrológico Nacional que limita tales aportes a abastecimiento para

consumo de población y necesidad ambientales.





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La segunda línea, aún partiendo de una filosofía diferente es, sin

embargo, perfectamente compatible con la primera. Consiste en considerar

el sistema acuífero de La Mancha Occidental precisamente como lo que es:


un sistema que, con independencia de otros aportes externos, debe ser

tendencialmente autosuficiente. A ello puede contribuirse, a juicio de

esta institución, a través de una serie combinada de distintas medidas:


A.El establecimiento de un sistema de gestión del acuífero único y de

titularidad pública, coherente con el carácter demanial de las aguas

subterráneas, en el que se obvie la tendencia a explotar el agua como si

de un recurso minero se tratase. Para que tal sistema pudiera tener

éxito, sería necesario fomentar la mayor participación posible de

usuarios, regantes y administraciones concernidas, municipales y

autonómica, en su gestión, de modo que el proyecto al ser globalmente

asumido, generase una tendencia hacia la autorregulación.


B.La optimización de los sistemas de canalización y riego actuales. En

este sentido parece preciso ahondar en el proceso de instalación de

mecanismos homologados de medición de los caudales extraídos y en el

estudio de sistemas de riego que sustituyan las instalaciones de gran

consumo por otros de bajo consumo adecuados al tipo de cultivo que se

practica o que resulte viable.


C.El desarrollo de la potestad sancionadora para los casos de

incumplimiento. Téngase a este respecto en cuenta que el fundamento de

toda norma es la aceptación del conjunto de sus destinatarios, ya que si

la casi totalidad del grupo social al que aquella se dirige se ve abocado

a su incumplimiento, su eficacia será mínima. Ello explica que en el

momento actual la Confederación Hidrográfica del Guadiana haya tramitado

más de 5.000 expedientes sancionadores de los que gran número no ha

alcanzado firmeza debido al ingente número de recursos interpuestos.


Explica también que el proceso de reconocimiento de aprovechamientos

privados y concesiones no haya podido concluir pese a haber entrado en

vigor la Ley de Aguas hace más de diez años.


D.La adecuación organizativa del organismo de la cuenca a la nueva

realidad que supone la gestión de las aguas subterráneas. Los organismos

de cuenca siguen teniendo una estructura concebida en lo esencial en

función de los mecanismos de regulación de las aguas superficiales. La

propia Confederación Hidrográfica del Guadiana reconoce en su informe de

junio de 1995 que «la problemática relacionada con el desequilibrio

hídrico derivado de la sobreexplotación de los acuíferos de La Mancha

Occidental y Campo de Montiel desborda por si sola cualquier organización

administrativa actual que pueda encargarse de la gestión de sus

problemas».


Sobre la base del razonamiento expuesto, esta institución ha resuelto

remitir una recomendación a la Secretaría de Estado y a la Confederación

Hidrográfica del Guadiana en el sentido de promover las medidas

necesarias para establecer un nuevo mecanismo de gestión pública de las

aguas del sistema acuífero de La Mancha Occidental para garantizar su

preservación económica y ecológica, con participación de las

administraciones y usuarios afectados y reorganizando el organismo de

cuenca.


Tal recomendación, que por razones del estudio llevado a cabo se

circunscribe a este sistema, no implica que no existan otros sistemas que

requieran tanto o más medidas de análoga naturaleza, por lo que a la

Administración hidráulica competerá valorar su aplicación a otros

ámbitos.


3.8.Tráfico urbano: La regulación del aparcamiento de vehículos en

determinadas calles

Cada vez son más los ayuntamientos que, acuciados por la congestión del

tráfico urbano, causada en gran parte por la carencia de espacios para

estacionar los vehículos en ciertas zonas, casi siempre las más

céntricas, aprueban unas normas reglamentarias bajo la forma de

ordenanzas o bandos que con diversas denominaciones (comúnmente conocidas

como O.R.A., O.L.A., A.R.E.A., O.T.A.) limitan el estacionamiento en unas

calles previamente señalizadas.


Aunque las situaciones que motivan esas decisiones de los municipios sean

las mismas en todas las ciudades y los fines que se persiguen con ellas

también sean idénticos, lo cierto es que los medios normativos que

utilizan los ayuntamientos son variados como igualmente son bastantes

diferentes los contenidos de las normas que son aprobadas al respecto, de

lo que se deduce, como primera conclusión, la existencia de una confusa

regulación de esta materia.


Así, mientras unos ayuntamientos utilizan como medios para alcanzar la

fluidez del tráfico y la ordenada regulación de los estacionamientos de

una zona unas ordenanzas aprobadas por los plenos municipales, otros

hacen uso de los bandos dictados por el alcalde.


De la misma forma, mientras en unas corporaciones locales se basan en el

artículo 25.2.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases

de Régimen Local y en las normas de circulación (artículos 7, 38 y 39 del

Real Decreto-Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba

el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a

Motor y Seguridad Vial, así como los artículos 90 al 95 y 154 del

Reglamento General de Circulación, de 17 de enero de 1992), en otras se

fundamentan en la disposición adicional sexta y en el artículo 41 de la

Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, así

como en otras normas de carácter fiscal como la Ley General Tributaria.


Incluso en éstos últimos supuestos, unos creen que lo procedente es la

imposición de una tasa (por la vigilancia que se presta a los vehículos o

como contraprestación del servicio público de estacionamiento, así

declarado por la propia ordenanza) y otros lo consideran un precio

público (por el uso común general de la vía pública




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según unos ayuntamientos o por el uso común especial según otros). Si a

esta disparidad de instrumentos que las entidades locales utilizan para

regular esos estacionamientos en ciertas calles, así como de contenidos

de las respectivas ordenanzas o bandos, se añaden las diferentes

sentencias que se han dictado por los Tribunales Superiores de Justicia

sobre esta materia, no resultará difícil convenir en la necesidad de

dictar una norma con rango suficiente que clarifique esta situación y

unifique la intervención municipal en estos casos.


Partiendo de la consideración de precio público, que es la

mayoritariamente aceptada por la doctrina y por la generalidad de los

municipios, la regulación de esta materia se hace a través de ordenanzas

fiscales.


Sin entrar en valoraciones respecto de la posible desviación de poder que

supone el hecho de regular en normas de este tipo actuaciones relativas a

la ordenación del tráfico y del estacionamiento en vías públicas (que es

el objetivo confesado en las mismas), la cuestión radica en que las

ordenanzas fiscales suelen tipificar tanto las infracciones (consistentes

básicamente en no pagar el precio fijado por el estacionamiento o rebasar

su duración) como las sanciones.


A tales efectos, las corporaciones locales esgrimen como fundamentación

legal de su potestad para sancionar este tipo de infracciones su

titularidad del dominio público y las facultades de gestión del mismo que

le han sido atribuidas.


Sin embargo, conforme a la legislación actualmente vigente, no se debería

sancionar el incumplimiento del pago del precio público que las

ordenanzas establecen, sino que lo que debería acarrear ese impago es la

exigencia del mismo por el procedimiento de apremio, según el artículo

47.3 de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, con la imposición del

20% de recargo y los intereses de demora, de conformidad con el artículo

127 de la Ley General Tributaria.


Ahora bien, como quiera que iniciar un procedimiento de apremio para

proceder al cobro de pequeñas cantidades (generalmente no superan las 200

pesetas por una hora de estacionamiento en la zona afectada por la

ordenanza) resulta antieconómico desde el punto de vista del costo de la

hacienda municipal, los ayuntamientos han optado por otras vías jurídicas

que, entienden, pueden favorecer el pago del precio público

correspondiente, forzando a los conductores a respetar la limitación del

tiempo de esos estacionamientos.


Por lo que se refiere al fundamento jurídico de la normativa sancionadora

, en algunas ocasiones las sanciones por la infracción de la ordenanza

fiscal se fundamentan en la posibilidad contenida en el artículo 59 del

Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba

el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de

Régimen Local, para lo cual se aprueba un reglamento que regula un

servicio público de recepción no obligatoria (caso de los aparcamientos

vigilados) y en el mismo se establecen las sanciones para el usuario del

mismo que infringe sus preceptos.


Mayor es el número de las administraciones locales que sancionan las

infracciones a determinados preceptos de esas ordenanzas fiscales con

arreglo a lo dispuesto en las normas de circulación y ello, tanto si en

dichas ordenanzas lo dicen expresamente como si no, lo cual supone la

incorrecta aplicación de un procedimiento sancionador.


Además de lo anteriormente expuesto, sucede en muchas ocasiones que las

ordenanzas municipales introducen en sus articulados unos cuadros de

infracciones que carecen de la cobertura legal necesaria, lo cual

conlleva la nulidad de tales normas municipales por desconocer el

principio de legalidad consagrado en el artículo 25.1 de la Constitución

y desarrollado en el artículo 127.1 de la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común, y que abarca también la tipificación

de esas infracciones administrativas y la determinación de las sanciones

correspondientes (artículo 129.1 de dicha Ley 30/1992).


Como una norma reglamentaria no puede introducir nuevas tipificaciones de

infracciones ni establecer por sí misma sanciones, a juicio de esta

institución se hace preciso que se apruebe una ley formal que evite la

nulidad en que actualmente incurren las ordenanzas y reglamentos que

aprueban los ayuntamientos para regular estos estacionamientos, que, al

igual que en otras materias reservadas a la ley, podría consistir en una

ley especial que cubra todas estas lagunas legales ya que estas

cuestiones no están reguladas por las leyes sectoriales hoy existentes.


La mera remisión que suelen hacer en esas normas reglamentarias al Real

Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el

texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a

Motor y Seguridad Vial, es una ficción para ampararlas pero que no impide

que se considere dicha remisión no válida, toda vez que ninguna de las

acciones concretas que se relacionan se corresponden con las infracciones

reguladas en dicha ley. Así se ha considerado por algunos

pronunciamientos de los Tribunales Superiores de Justicia.


En cuanto a la tramitación del procedimiento sancionador, generalmente,

los ayuntamientos tramitan las denuncias por las infracciones de sus

normas que regulan el aparcamiento en vías públicas siguiendo el

procedimiento sancionador por infracciones de tráfico.


A lo largo del pasado año se han venido alegando por los interesados

determinados defectos procedimentales que requieren una referencia

especialmente detallada. Tales defectos no sólo se producen en los

expedientes tramitados con motivo de denuncias sobre la O.R.A. sino que

también se dan en aquellos otros expedientes derivados de otras

infracciones de tráfico.


El primero que merece una exposición pormenorizada es el que se produce

con las denuncias formuladas por los particulares que están encargados de

controlar el cumplimiento del pago del precio público correspondiente.





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Como está comúnmente aceptado que estas personas no son agentes de la

autoridad, algunos ayuntamientos confieren a las mismas el carácter de

auxiliares de la policía local y a tal efecto se les faculta para vestir

uniformes que, como sucedió en el municipio de Mahón, eran iguales a los

de la policía municipal.


Aunque en el caso citado el ayuntamiento aceptó la recomendación que se

le formuló para que los empleados de la empresa privada concesionaria del

control y vigilancia de esos estacionamientos regulados dejasen de

ostentar el carácter de auxiliares de la policía local y de vestir

uniformes similares a los de los miembros de este cuerpo para evitar

confusiones, lo cierto es que todavía existen administraciones locales

que atribuyen a estos empleados de empresas concesionarias funciones

propias de funcionarios e, incluso, de agentes de la autoridad. Y ello a

pesar de la reiterada jurisprudencia que ha venido determinando las

facultades de tales controladores o vigilantes así como el valor

probatorio de sus denuncias.


Dado que sus funciones quedan limitadas a una mera actividad de

observación y control del pago del correspondiente precio público, sus

denuncias no tienen atribuida presunción alguna de veracidad salvo que

sea adverada por pruebas posteriores que deben ser aportadas por las

propias administraciones, no pudiendo aceptarse la autodispensa «ope

legis» de dicha carga como se ha hecho alguna vez.


Otro defecto procedimental frecuentemente alegado por los interesados es

el que se refiere a las notificaciones que se remiten a los domicilios de

los presuntos responsables, habiéndose recibido una queja en la que el

formulante expuso que había recibido en su domicilio una notificación de

una denuncia por una infracción cometida con un vehículo que había

vendido dos años antes.


Este es un ejemplo de la inadecuada actualización de las bases de datos

que tienen los ayuntamientos respecto de los vehículos cuyos propietarios

residen en otra ciudad, así como un reflejo de la posible falta de

coordinación de esas administraciones locales con las jefaturas

provinciales de tráfico en el intercambio de la información existente en

los registros-archivos de automóviles en los que deben constar los datos

esenciales de éstos, las fechas de sus permisos de circulación y cuantas

vicisitudes sufran posteriormente aquellos o su titularidad (artículo 244

del Código de Circulación).


El artículo 247 del Código de Circulación sólo impone la obligación al

titular del automóvil de notificar la transferencia, dentro de los diez

días hábiles siguientes a la misma, a la jefatura provincial de tráfico.


Por su parte, el artículo 78.1 de la Ley de Seguridad Vial establece que

tanto los titulares de vehículos como de permisos para conducir están

obligados a comunicar los cambios de domicilio (se entiende que a las

jefaturas provinciales de tráfico correspondientes para que actualicen

los registros de automóviles y los registros de conductores e infractores

respectivamente).


Sin embargo, la actual normativa no impone que también se comuniquen a

los ayuntamientos respectivos esos cambios de titularidad de los

vehículos así como de los domicilios de los titulares y conductores. Los

problemas surgen cuando los interesados cumplieron en su momento las

obligaciones antes expuestas comunicando a las jefaturas provinciales de

tráfico las transferencias de sus vehículos o los cambios de sus

domicilios y estos cambios no constan en las bases de datos de los

ayuntamientos.


Por ello debería pensarse en modificar los citados preceptos o bien

establecer un mecanismo de cooperación y coordinación entre las jefaturas

provinciales de tráfico y las administraciones locales con el fin de que

estas puedan tener actualizadas las bases de datos que utilizan, de forma

permanente y sin demoras.


Además de los inconvenientes y situaciones no deseables que sufren los

ciudadanos que reciben en sus domicilios las notificaciones de denuncias

por una desactualización de esas bases de datos, también se produce, con

frecuencia, una imposibilidad de sancionar a los verdaderos infractores

de las normas de tráfico, toda vez que se remiten las notificaciones

derivadas de la tramitación de los expedientes sancionadores a antiguos

domicilios, sucediendo a veces que los interesados tienen las primeras

noticias de la existencia de los mismos por un aviso de sus entidades

bancarias de un próximo embargo de sus cuentas corrientes porque no

pagaron en el período voluntario las sanciones impuestas.


Esta imposibilidad de sancionar tiene lugar en gran número de casos

cuando se ha producido la prescripción de la acción para sancionar por no

haberse interrumpido la misma con la realización de diligencias para la

averiguación de los domicilios actuales de los presuntos responsables,

según prevé el artículo 81.1 de la citada Ley de Seguridad Vial.


En otras ocasiones la no actualización por los ayuntamientos de los

domicilios de los propietarios de los vehículos y de los conductores dan

lugar a un aumento en la duración de la tramitación de estos expedientes,

lo que conduce a la caducidad de los mismos si los interesados aprovechan

al máximo los plazos que se les otorgan en la normativa actual (para

recoger las notificaciones que se ponen a su disposición en las oficinas

de Correos porque no se encontraban en sus domicilios, para presentar los

pliegos de descargos, para la realización de algunas pruebas o para

oponerse a la propuesta de resolución), en aplicación de lo establecido

en el artículo 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común.


Por otro lado, si se relacionan los importes a que ascienden las cuantías

de las sanciones por vulneración de las ordenanzas municipales que

regulan este tipo de aparcamientos, generalmente pequeños, con los costes

que suponen para la Administración local la tramitación de los

correspondientes expedientes sancionadores, se podrá apreciar que en

muchas ocasiones la persecución de estas infracciones resulta gravosa

para las haciendas locales. Evidentemente, estos costes aumentan aún más

cuando se deben realizar sucesivas notificaciones por haber sido

infructuosas las anteriores o cuando se efectúan




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a través de anuncios en los boletines oficiales (según el Ayuntamiento de

Madrid, ésta podría ascender a 10.000 pts. por cada notificación en

tarifa reducida).


Otro grave defecto de tramitación que se ha denunciado en las quejas

presentadas ante esta institución es el referente a las notificaciones

que son rehusadas en los domicilios de los interesados.


Con este motivo se formuló una recomendación al Ayuntamiento de Madrid

toda vez que éste, al igual que otros municipios, daba por correctamente

efectuadas las notificaciones que, siendo dirigidas al domicilio de

presunto infractor mediante carta certificada, son rehusadas por

cualquier persona que se halle en el mismo en el momento de su entrega

por el funcionario del servicio de Correos.


Según la remisión que expresamente efectúa el artículo 11.2 del Real

Decreto 320/1994, de 25 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento

de procedimiento sancionador en materia de tráfico, circulación de

vehículos a motor y seguridad vial, el régimen general y los requisitos

de las notificaciones en esta materia se ajustará a lo establecido en la

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ya citada, cuyo artículo 59.3 establece

que cuando el interesado o su representante rechace la notificación de

una actuación administrativa, se hará constar en el expediente,

especificándose las circunstancias del intento de notificación y se

tendrá por efectuado el trámite siguiéndose el procedimiento.


Del estudio del tenor de ese precepto y poniéndolo en relación con el

apartado anterior así como con la jurisprudencia dictada al respecto se

desprende que no se considera como correctamente efectuada la

notificación cuando es rehusada por cualquier otra persona que se

encuentre en el domicilio diferente al interesado o su representante, por

lo que los ayuntamientos no deberían continuar con el procedimiento sin

más, sino acudir, conforme a lo establecido en el apartado cuarto del ya

citado artículo 59 de la Ley 30/1992, a la notificación por anuncios en

el tablón de edictos de los ayuntamientos de los últimos domicilios de

los interesados y en los boletines oficiales correspondientes, sin

perjuicio de la valoración que merezca la eficacia de esta medida.


Esta ha sido la postura mantenida por esta institución, que ha insistido

en la necesidad de que los ayuntamientos deben adoptar la mayor

diligencia en cumplir los requisitos formales establecidos en nuestro

ordenamiento jurídico, con el fin de que no se produzca indefensión a los

interesados.


Ahora bien, en este punto, esta institución quiere hacerse eco de la

realidad que ha constatado relativa a las grandes dificultades que tienen

los ayuntamientos para lograr que los interesados sean notificados con

arreglo a los requisitos establecidos en la actual normativa ya que, en

muchas ocasiones, no se encuentran en sus domicilios o las personas

presentes no quieren hacerse cargo de las notificaciones de unos actos

que saben que no son favorables o no facilitan su identidad al

funcionario de Correos cuando sí las reciben como lo exige el apartado 2

de ese mismo artículo 59.


En un informe remitido por el Ayuntamiento de Madrid sobre estas

dificultades se expresó que «solamente con la colaboración del

destinatario de la notificación será posible conseguir realizar la misma

de forma legal. Así lo demuestra el elevadísimo porcentaje de fracasos

--alrededor del 80%- en el total de las notificaciones intentadas. El

problema se agravaría sensiblemente si excluyésemos de ese restante 20%

los rechazos de la notificación por personas que se encuentran en el

domicilio del destinatario».


Si se tiene en cuenta la posible caducidad de estos expedientes, que con

facilidad se puede producir en el caso de que los interesados aprovechen

todas las oportunidades procesales que la actual normativa les ofrece, o

el elevado coste que supone la utilización de las notificaciones por

anuncios en los boletines oficiales que contribuye a que algunos

ayuntamientos desistan de continuar con la tramitación de los expedientes

que requieran el cumplimiento de este requisito, se podrá conocer alguna

de las causas de la imposibilidad de sancionar a los incumplidores de las

ordenanzas que regulan este tipo de estacionamientos en particular o de

cualquier norma de tráfico en general.


Por eso, también se considera necesario que se adopten nuevas medidas

legales que, teniendo en cuenta las situaciones antes descritas que se

producen en la práctica de las notificaciones, armonicen las necesarias

garantías jurídicas que deben tener los presuntos infractores con la

potestad sancionadora de la Administración.


Numerosos ayuntamientos recogen en sus respectivas ordenanzas la

posibilidad de retirada del vehículo por la grúa municipal cuando carezca

del tiquet o se haya excedido del tiempo de estacionamiento autorizado,

ya que consideran tal retirada como una especie de sanción a esas

infracciones cometidas, pese al carácter cautelar que tal medida tiene en

la Ley de Seguridad Vial y a que no se encuentre en ninguno de los

supuestos contemplados en su artículo 71 como legitimadores de esa

retirada el de la utilización racional de los aparcamientos.


Este fue el motivo por el cual se formuló una recomendación al

Ayuntamiento de León relativa, de una parte, a la necesidad de modificar

las notificaciones de denuncia, de forma que constase la identificación

de los denunciantes en la forma que previene el artículo 77 del Real

Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, y ello en aras de una mayor

seguridad jurídica de los administrados, y, de otra, a la improcedencia

de la retirada por el servicio de la grúa municipal de los vehículos que,

estando debidamente estacionados, careciesen del justificante de haber

abonado el precio público correspondiente al estacionamiento. En su

preceptivo informe, la citada corporación aceptó la primera parte de la

recomendación, indicando que se habían cursado ordenes para que se

hiciese constar la identificación de los denunciantes en la forma

prevenida en el Real Decreto Legislativo 335/1990, de 2 de marzo, si bien

discrepaba de la interpretación dada por esta institución a la segunda

parte de la recomendación.





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Estudiado el contenido de la respuesta recibida, esta institución expuso

las razones jurídicas por las que se ratificaba en no considerar adecuado

a nuestro ordenamiento el criterio sostenido por el ayuntamiento de

calificar en la propia ordenanza reguladora a la ordenación y regulación

del aparcamiento en determinadas calles de la ciudad como un servicio

público, por lo que toda infracción a los preceptos de dicha ordenanza

era considerada, por decisión municipal, como un entorpecimiento del

tráfico y una grave perturbación de dicho servicio público.


Por ello se volvió a recomendar que se tramitara una modificación de esa

ordenanza con el fin de que sólo se procediera a la retirada de los

vehículos de las vías públicas por incumplimiento de la misma »cuando

hayan transcurrido veinticuatro horas desde que se formuló la denuncia

por estacionamiento continuado en un mismo lugar sin que el vehículo haya

sido cambiado de sitio» (apartado 13 del artículo 292.III.B) del Código

de Circulación) ya que este precepto tiene rango suficiente y un carácter

eminentemente más objetivo para considerar que se ha producido una

perturbación grave de la circulación y que está legitimada la

intervención de la grúa.


Así la actuación municipal sería realizada con una mayor seguridad

jurídica y se evitarían en todo momento situaciones que podrían suponer

un grave perjuicio para los administrados como viene sucediendo.


La actuación antes expuesta se repite en otras ciudades que equiparan la

ordenación del aparcamiento a un servicio público con el fin de acogerse

a uno de los supuestos contemplados en el artículo 71.1 de la Ley de

Seguridad Vial y así considerar que un incumplimiento de la ordenanza

reguladora es un grave quebranto de dicho servicio público.


Evidentemente, a juicio de esta institución, el citado precepto legal no

se refiere a lo que, más que un servicio, es una regulación del sistema

de aparcamiento en las vías públicas. Por ello, aunque la medida de la

retirada de vehículos se venga utilizando como una garantía del

cumplimiento de dicho sistema, no resulta pertinente para tal finalidad

la aplicación de una medida tan desproporcionada, máxime cuando ésta

tiene un carácter cautelar y está prevista para otros supuestos.


Este es otro aspecto que sería conveniente tener en cuenta a la hora de

efectuar la necesaria reforma legislativa que aporte soluciones a los

múltiples problemas jurídicos y prácticos con los que actualmente se

encuentran los ayuntamientos que implantan alguna fórmula de regulación

del aparcamiento en determinadas calles como instrumento que contribuye a

mejorar el tráfico del centro de las ciudades.


4.RECOMENDACIONES

Bajo este epígrafe se recogen las 93 recomendaciones formuladas por el

Defensor del Pueblo a las distintas administraciones públicas, a lo largo

del año 1995.


El hecho de que aparezcan enumeradas únicamente 74 obedece a que la

recomendación sobre mejora de los sistemas de coordinación entre los

tribunales económico-administrativos y las delegaciones de la Agencia

Estatal de Administración Tributaria ha sido remitida a cada uno de los

tribunales económico-administrativos regionales y locales, así como al

Tribunal Económico Administrativo Central, lo que totaliza un global de

19 recomendaciones.


4.1.Recomendación sobre admisión a pruebas selectivas para la función

pública a los nacionales de la Unión Europea en aplicación de la Ley

17/1993

Tras la aprobación de la Ley 17/1993, de 23 de diciembre, sobre el acceso

a determinados sectores de la función pública de los nacionales de los

demás Estados miembros de la Unión Europea, se han venido recibiendo

quejas planteadas por ciudadanos comunitarios que deseaban acceder a la

función pública española y no podían ejercitar su derecho a ello por la

ausencia de las necesarias previsiones que hicieran factible las

expectativas generadas a la entrada en vigor de la citada ley.


En efecto, la Ley 17/1993 reconoce a los nacionales comunitarios la

posibilidad de acceder, en idénticas condiciones que los españoles, a la

función pública investigadora, docente, de correos, sanitaria de carácter

asistencial y a los demás sectores de la función pública a los que, según

el derecho comunitario, sea de aplicación la libre circulación de

trabajadores.


Ello ha supuesto una modificación de la normativa reguladora del acceso a

la función pública, y en concreto, de la que afecta a la exigencia del

requisito de la nacionalidad española para ser admitido a las pruebas

selectivas previas al ingreso en la Administración establecido por el

artículo 30 de la Ley articulada de funcionarios civiles del Estado, de 7

de febrero de 1964, modificación impuesta por la plena aplicación en

España desde el 1 de enero de 1992 de la libre circulación de

trabajadores en el seno de la Comunidad Europea.


Durante la tramitación de la queja, la Secretaría de Estado para las

Administraciones Públicas informó que la solución al problema planteado

estaba supeditada al necesario desarrollo reglamentario de la Ley que aún

no se había producido, según se alegaba, por la complejidad de la

determinación concreta de los cuerpos, escalas, plazas o empleos

correspondientes a los sectores a los que pueden acceder los nacionales

comunitarios.


Esta institución, aún comprendiendo la posible complejidad de la tarea

emprendida, entiende que dicho argumento no resulta admisible, teniendo

en cuenta que la Ley 17/1993 se encuentra plenamente en vigor y los

derechos contemplados en ella son, por tanto, plenamente exigibles, y su

efectividad no puede ser demorada bajo la invocación de la falta de

desarrollo de la misma, pues por esa vía se podía dilatar sine die el

cumplimiento de las previsiones contenidas en dicha ley.





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Por ello, y al objeto de paliar los efectos negativos puestos de

manifiesto durante la tramitación de la queja, se procedió a formular una

recomendación al Ministerio para las Administraciones Públicas dirigida a

hacer posible que en determinadas convocatorias de selección de personal

se admitieran tanto a los aspirantes españoles como a los nacionales

comunitarios, y ello, en tanto no se llevara a cabo el preceptivo

desarrollo reglamentario de la Ley 17/1993 sobre estos extremos y con el

fin de dar la mayor efectividad a los derechos reconocidos por este texto

legal a los ciudadanos de Estados miembros de la Comunidad Europea.


Dicha recomendación fue aceptada y, casi simultáneamente, se aprobó el

Real Decreto 800/1995, de 19 de mayo, por el que se regula el acceso a

determinados sectores de la función pública de los nacionales de los

demás Estados de la Unión Europea.


4.2.Recomendación sobre mejoras en el procedimiento de gestión de las

ayudas y subvenciones del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación

Se ha podido comprobar que la Dirección General de Producciones y

Mercados Ganaderos no resuelve en el plazo previsto las solicitudes de

subvenciones presentadas en relación con el abandono definitivo de la

producción lechera, al amparo de lo establecido en la Orden de 28 de

diciembre de 1993, del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.


Ello determina que los ganaderos cuyas solicitudes son atendidas no

puedan cumplir con el compromiso contraído de abandono de la producción

en el plazo establecido en la resolución, a menos que la hayan abandonado

antes de que se les comunique la resolución recaída, o bien que aquéllos

cuyas solicitudes son denegadas se vean perjudicados por una situación de

indeterminación que puede llevarles a adoptar una decisión que les

ocasione un importante perjuicio patrimonial, como ha ocurrido en el caso

de la queja que ha dado lugar a la recomendación.


Esta situación se ve agravada por la insuficiente información que se

facilita a los interesados que firman un documento por el que se

comprometen a cesar total y definitivamente las entregas de leche y

productos lácteos a compradores antes de determinada fecha, sin que en

dicho documento se recoja ninguna condición que induzca al que lo

suscribe a pensar que su compromiso sólo es válido en el caso de que la

Administración comunique antes de dicha fecha que su solicitud ha sido

atendida.


Por todo lo anterior esta institución acordó recomendar a la Dirección

General de Producciones y Mercados Ganaderos del Ministerio de

Agricultura, Pesca y Alimentación que adoptara las medidas oportunas para

que en los modelos de solicitud de indemnización que implicaran la

suscripción de compromisos por los administrados se incluyera información

suficiente sobre los términos del compromiso adquirido, así como que se

agilizase la resolución de estas solicitudes y se reparasen los

perjuicios causados a aquellos solicitantes de indemnización por abandono

definitivo de la producción lechera que, como el interesado, hubieran

abandonado la producción en virtud del compromiso contraído y

posteriormente se les hubiera comunicado la denegación de su solicitud.


Las medidas de agilización e información contenidas en estas

recomendaciones no han sido aceptadas.


4.3.Recomendación sobre la documentación necesaria para la solicitud de

visados de reagrupación familiar

Una representante sindical compareció ante esta institución señalando la

exigencia, por parte del Consulado General de España en Casablanca, de

determinados documentos para formular las oportunas solicitudes de visado

por reagrupación familiar, que en modo alguno se exigían en el acuerdo

del Consejo de Ministros de 12 de noviembre de 1993, ni en la resolución

conjunta de los Subsecretarios de los Ministerios de Justicia e Interior,

Trabajo y Seguridad Social y de Asuntos Sociales, que contenían las

instrucciones generales y de procedimiento sobre la tramitación de

visados para la reagrupación de familiares de extranjeros no nacionales

de Estados miembros de la Unión Europea.


Analizadas debidamente por esta institución las disposiciones citadas y

la documentación a que aludía el compareciente se recomendó a la

Dirección General de Asuntos Consulares que se dictasen las instrucciones

oportunas para que en los impresos de información sobre la documentación

necesaria para la solicitud de visados de reagrupación familiar, sólo se

consignasen como documentos necesarios los contenidos en el acuerdo del

Consejo de Ministros de 12 de noviembre de 1993.La Dirección General de

Asuntos Consulares aceptó la recomendación formulada.


4.4.Recomendación sobre solicitud de visado de corta duración, para

contraer matrimonio, en los consulados españoles en el extranjero

La denegación sistemática de visados a extranjeros que deseaban contraer

matrimonio con ciudadanos españoles en nuestro país, sirvió para

recomendar a la Dirección General de Asuntos Consulares que se dictasen

las instrucciones oportunas, al objeto de que en las solicitudes de

visado presentadas en los distintos consulados españoles para contraer

matrimonio con un ciudadano español, se procediese a un estudio

exhaustivo de estas solicitudes, exigiéndose, en su caso, la aportación

de cuanta documentación se estimase necesaria, y evitando que las

denegaciones se basasen en meras suposiciones sobre la mala fe del

solicitante.La Dirección General de Asuntos Consulares contestó a esta

institución indicando que aceptaba la recomendación formulada.





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4.5.Recomendación sobre la información que facilitan las oficinas

consulares a los ciudadanos españoles en el extranjero

El interesado manifestaba que desde el 19 de agosto de 1994, en que

denunció la sustracción de su pasaporte y solicitó uno nuevo en el

Consulado de España en Tanger, hasta el 3 de noviembre del mismo año,

fecha en que solicitó un salvoconducto para viajar a Ceuta, la citada

oficina consular no procedió a la expedición del documento solicitado.


Posteriormente, la comisaría de policía de Ceuta únicamente se demoró

seis días en entregarle el nuevo pasaporte que precisaba.


Sobre dicha cuestión, la Dirección General de Asuntos Consulares informó

a esta institución que las nuevas instrucciones sobre expedición de

pasaportes ordinarios y salvoconductos en el extranjero permitirán

agilizar su tramitación, en los supuestos de residentes en una

circunscripción consular distinta a la del lugar de la solicitud.


No obstante, considerando que las citadas instrucciones son de uso

interno del Ministerio de Asuntos Exteriores, se consideró necesario

recomendar al citado departamento que valorase la oportunidad de indicar

a las oficinas consulares de España en el extranjero, la necesidad de

facilitar a los ciudadanos que acuden a ellas en demanda de ayuda, la

correcta información que les permita solucionar sus problemas, sin que

hasta el momento del cierre de este informe se haya pronunciado la

referida dirección general.


4.6.Recomendación sobre exigencia del abono, por parte del trabajador, de

la cuantía de las tasas del permiso de trabajo que corresponde abonar a

la empresa Dos inmigrantes expusieron que, al pretender renovar el

permiso de trabajo, se les había indicado que, para recoger el documento

acreditativo, debían abonar tanto la tasa que corre a cargo del

trabajador como la que debería ser abonada por la empresa, al no haberse

ésta hecho cargo de su pago.


En los informes remitidos sobre este asunto, tanto el Ministerio de

Asuntos Sociales, como el Ministerio de Economía y Hacienda, señalaron

que en ningún caso se preveía que la cantidad que ha de satisfacer la

empresa fuera abonada por el trabajador, y que no existía ninguna norma

tributaria que pudiera apoyar la práctica administrativa de exigir a los

trabajadores extranjeros el pago de las tasas cuyo abono, como sujetos

pasivos, corresponda a las empresas empleadoras.


En consecuencia, se recomendó que se adoptasen las medidas oportunas para

erradicar la práctica administrativa consistente en exigir a los

extranjeros solicitantes de permiso de trabajo, para la entrega del

documento acreditativo del mismo, no solo el pago de la tasa que les

corresponde abonar, sino también el de la que corre a cargo de la

empresa, cuando, por despido del trabajador o causas similares, aquel no

se encuentra al servicio de una empresa en el momento en que la solicitud

es resuelta. De esta manera, se pretendía que la tasa que recae sobre la

empresa sea abonada por la misma, evitándose su traslación hacia el

trabajador.


A la recomendación se acompañaba una sugerencia, a fin de que, en

congruencia con aquella, se devolviera a los promotores de la queja la

cantidad que les fue exigida en su día, así como el recordatorio del

deber de acomodar la actividad administrativa en materia de gestión de la

exacción por expedición o renovación de permisos de trabajo a extranjeros

a lo dispuesto en la Ley 29/1968, de 20 de junio, y a los artículos 60 y

siguientes del Real Decreto 1119/1986, de 26 de mayo, vigente por aquel

entonces.


Tanto la recomendación como la sugerencia fueron aceptadas, comunicando

la Dirección General de Migraciones que se había dictado la Circular

21/1995, de 1 de septiembre, en la que se daban instrucciones para

acomodar el procedimiento de exacción por la expedición y renovación de

permisos de trabajo a la normativa vigente, de manera que el abono de las

tasas fuera hecho por cada uno de los sujetos pasivos sobre los que

recae, sin que se produzca la traslación de las tasas que corresponde

abonar a la empresa hacia el trabajador.


Asimismo, la Dirección General de Migraciones dirigió escrito al

Ministerio de Economía y Hacienda, con el objeto de que se diferencien

las cuotas objeto de ingreso, mediante la expedición de dos cartas de

pago, una para la empresa y otra para el trabajador, ya que algunas

delegaciones de hacienda venían expidiendo una sola carta de pago.


De otra parte, se cursaron las instrucciones oportunas para que fuera

devuelto a los reclamantes el importe de la tasa correspondiente a la

empresa.


Por último, en el nuevo Reglamento de la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de

julio, aprobado por Real Decreto 155/1996, de 2 de febrero, se incluyó un

precepto según el cual, la entrega de la tarjeta individual acreditativa

de la autorización de residencia y del permiso de trabajo se efectuará

previa justificación de haberse efectuado el ingreso de las tasas o

derechos procedentes para su expedición, o del inicio de la vía de

apremio para la exacción de la tasa no ingresada por la empresa en el

plazo establecido.


4.7.Recomendación sobre adaptación de la legislación española a la

normativa de la Unión europea en materia turística

La recomendación de referencia tiene su origen en la queja planteada con

motivo de la denegación al interesado y sus padres de embarque en el

aeropuerto de Madrid-Barajas con destino a Palma de Mallorca por haber un

exceso de reservas («overbooking», de 1 viajero), situación de la que

responsabiliza a la empresa, con la que




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contrataron un viaje combinado, lo que los obligó a permanecer en tierra

48 horas más, denunciándolo ante Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea

y solicitando resarcimiento económico. La tramitación del expediente

iniciado por el interesado dio lugar a la intervención de distintas

administraciones con las consiguientes remisiones del mismo entre sí.


Así, intervinieron la Dirección General de Aviación Civil, del Ministerio

de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, la Dirección General de

Turismo de la Comunidad de Madrid, la Delegación Territorial de Turismo

de Salamanca de la Junta de Castilla y León, la Consejería de Turismo del

Gobierno Balear y la Generalidad de Cataluña, sin que pudiera darse al

interesado otra solución que la de acudir a la jurisdicción ordinaria.


Esta institución solicitó información a las mencionadas administraciones

autonómicas, así como a la citada Dirección General de Aviación Civil y a

la Secretaría General del Ministerio de Comercio y Turismo, poniendo de

manifiesto que la complejidad de la tramitación evidenciaba una

insuficiente y confusa regulación en materia turística, que favorecía un

posible fraude de los agentes intervinientes (agencias de viaje,

compañías aéreas y grupos empresariales) y la posible prescripción del

procedimiento sancionador, como había pasado con la queja de referencia,

por lo que solicitaba información sobre las medidas correctoras que se

pensaban tomar, a la vista de la imposibilidad de aplicar el Reglamento

295/1991 y la Directiva de 13 de junio de 1990 sobre viajes, vacaciones y

circuitos combinados, de la Comunidad Europea. Habiendo contestado ambos

departamentos que se estaba estudianto un proyecto de ley reguladora de

viajes combinados, esta institución recomendó al ministerio encargado de

la misma que se agilizase el proceso de adaptación de la legislación

española en materia turística a la normativa de la Unión Europea, para

incrementar la seguridad del consumidor, aportando a los interesados en

el momento de formalizar el contrato con la empresa turística los datos

del prestador del servicio y de la Administración competente ante la que

sustanciar cualquier reclamación. La recomendación fue aceptada por el

Ministerio de Comercio y Turismo, habiendo confirmado éste la publicación

de la Ley 21/1995, de 6 de julio, reguladora de viajes combinados.


4.8.Recomendación sobre supresión, en convocatorias para la selección de

personal laboral, de la edad de los aspirantes y de la situación de

desempleo como méritos a valorar

Una persona que había tomado parte en un proceso de selección de personal

laboral, indicaba que se había dado preferencia a los candidatos en

edades comprendidas entre dieciocho y veintiséis años, no valorándose,

por el contrario, la experiencia profesional. Recibido el informe

solicitado al Ministerio de Cultura y analizada la documentación

correspondiente, se observó que , para efectuar la selección, se había

valorado «el tiempo de paro» y «la edad del candidato». Al considerarse

que se puntuaban dos circunstancias personales de los aspirantes, como

son la edad y el tiempo de permanencia en la situación de desempleo, que

no pueden constituir factores objetivos y razonables que justifiquen una

mayor capacidad y, por consiguiente, un trato más favorable a

determinados participantes en el proceso selectivo, se recomendó al

referido ministerio que en futuras convocatorias para la selección de

personal laboral se suprimiera la referencia a la edad de los aspirantes

y a su permanencia en la situación de desempleo como méritos a valorar.


En su contestación, el citado ministerio, aceptando la recomendación

formulada, indicó que la misma se tendría en cuenta para futuras

convocatorias. 4.9.Recomendación sobre información a los militares de

reemplazo de sus derechos a asistencia sanitaria

De las manifestaciones del compareciente se desprendía que había

permanecido desde enero de 1994 sin recibir asistencia médica por la

sanidad militar, pudiendo haber tenido derecho a ella, y esto debido

únicamente a que no ejercitó tal opción, según lo dispuesto en el

artículo 54 del Real Decreto 1410/1994, de 25 de julio, por el que se

aprueba el Reglamento del Servicio Militar, porque ni en el centro médico

sanitario que le atendió inicialmente, ni en su centro de reclutamiento,

ni en ninguna otra dependencia militar le suministraron información

alguna al respecto.


Este hecho ponía de manifiesto un funcionamiento ineficaz de la

Administración, por lo que se recomendó al Ministerio de Defensa que

considerase la oportunidad y conveniencia de impartir las instrucciones

precisas con objeto de que a los militares de reemplazo se les informe de

los derechos que respecto a su asistencia sanitaria les reconoce el

citado real decreto, y que en los supuestos concretos contemplados en el

artículo 54 de dicho reglamento se indique expresamente, en la resolución

en la que se comunica al interesado su exclusión del servicio militar, el

derecho que le asiste a recibir, si lo desea, asistencia por la red

sanitaria militar hasta su curación o hasta ser atendido por el sistema

nacional de salud.


En la contestación de la Administración se señalaba que, atendiendo a la

recomendación anterior, se encuentra en fase de elaboración el texto de

una normativa en la que, previsiblemente, se fijará la documentación a

presentar por el interesado y por el jefe de su unidad, el procedimiento

a seguir y las autoridades responsables de la decisión acerca de la

continuación del tratamiento en la red sanitaria militar.


Asimismo, se indica que uno de los objetivos del Plan de Calidad de Vida

de la Tropa y Marinería, implantado




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por la Resolución 114/1995, de 27 de julio, es proporcionar información

sobre el régimen de clases pasivas e indemnizaciones que, en su caso,

pudieran corresponder a los interesados, así como sobre la asistencia

sanitaria y religiosa. Dicha información se proporcionará por las

Oficinas de Información al Soldado y Marinero de las unidades y centros

de los tres Ejércitos.


4.10.Recomendación sobre las garantías de confidencialidad de las pruebas

psicológicas realizadas a los militares de reemplazo

El interesado manifestaba que el resultado de las pruebas psicológicas

que se le efectuaron para ingresar en la policía naval pudo no estar

adecuadamente custodiado, puesto que había tenido conocimiento, a través

de terceras personas, de algunos términos que textualmente figuraban en

las referidas pruebas. Estas pruebas tienen como finalidad evitar

conductas autolíticas y accidentes durante el cumplimiento del servicio

militar, redundando en beneficio de todos los ciudadanos, por lo cual

esta institución no pone en duda su necesidad.


No obstante, no se puede olvidar que el artículo 18.1 de la Constitución

española garantiza el derecho al honor, a la intimidad personal y

familiar y a la propia imagen, aspecto regulado asimismo en el artículo

46.1 de la Ley Orgánica 13/1991, de 20 de diciembre, del servicio

militar, en el capítulo de derechos y deberes de los militares de

reemplazo.


Considerando la reiterada doctrina del Tribunal Constitucional en

relación con la intimidad personal que se configura como un derecho

fundamental estrictamente vinculado a la propia personalidad, lo que

implica la existencia de un ámbito propio y reservado frente a la acción

y conocimiento de los demás, que queda salvaguardado y sustraído a

intromisiones extrañas, se recomendó al Ministerio de Defensa que

valorase la oportunidad y conveniencia de impartir las instrucciones

precisas para mantener la confidencialidad de toda la información

relacionada con las pruebas psicológicas que se realizan al personal de

reemplazo, así como que se extremasen las medidas que garantizan la

custodia de esta documentación, con objeto de que en ningún caso pueda

producirse una posible vulneración del derecho a la intimidad personal.El

citado departamento ha contestado indicando que considera suficientes las

medidas de garantía que utiliza, pero que las extremará atendiendo a la

recomendación formulada.


4.11.Recomendación sobre asignación de destinos

Se planteaba la problemática de familias compuestas por varios hermanos

varones, cuando alguno de ellos, si no varios, había realizado ya su

servicio militar en Ceuta, Melilla, islas Canarias o Baleares y, en el

sorteo de uno de los otros hermanos, se le adjudicaba, igualmente, uno de

estos destinos.


La Orden 80/1994, de 29 de junio, por la que se apueban las normas para

la asignación de destinos y se establece el calendario de incorporación

del remplazo de 1995, en su articulo 3.7, dispone que cuando los destinos

en Canarias, Ceuta, Melilla y Baleares no se hayan cubierto por los que

manifestaron su preferencia por ir destinados a dichas localidades y por

los residentes en dichas guarniciones que no hayan remitido ficha de

manifestación de preferencias, estos destinos se adjudicarán por orden

aleatorio entre los componentes del reemplazo todavía sin destinar,

quedando excepcionados, expresamente, los casados o con familiares

legalmente a su cargo y los que convivan con familiar de primer grado que

padezca invalidez, sin considerar, por tanto, la circunstancia personal

de haber tenido hermanos que hayan cumplido ya el servicio militar.


A juicio de esta institución, la circunstancia de haber tenido un hermano

que con anterioridad haya realizado el servicio militar en unidades

extrapeninsulares debería ser tenida en cuenta por la Administración

militar, toda vez que, según los interesados, este hecho suele conllevar

un incremento en los gastos familiares y además supone para los padres un

elemento de preocupación añadido al que normalmente debe hacer frente

cualquier padre ante la circunstancia de la ausencia de un hijo durante

nueve meses.


Tal y como dispone el artículo 2 del Real Decreto 1410/1994, de 25 de

junio, por el que se aprueba el Reglamento del Servicio Militar, el

desarrollo del mismo debe asegurar una aportación solidaria, efectiva y

útil a la defensa de España y de sus intereses nacionales por parte de

todos los españoles varones.


Las particularidades que se derivan del cumplimiento del servicio militar

en las unidades ubicadas en estas localidades, aconsejan que, en atención

al principio de solidaridad anteriormente mencionado, la circunstancia de

haber tenido un hermano que ya realizó su servicio militar en Ceuta,

Melilla, Canarias o Baleares, sea tenida en cuenta por la propia

Administración militar en dicho proceso, o bien con posterioridad,

concediendo, previa solicitud, el cambio de la demarcación territorial.


Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, esta institución

recomendó a la Secretaría de Estado de Administración Militar que en la

orden ministerial por la que se aprueben las normas para la asignación de

destinos y se establezca el calendario de incorporación del reemplazo de

1996, se recoja expresamente que los destinos para completar el resto de

las necesidades de efectivos en Canarias, Ceuta, Melilla y Baleares se

adjudicarán por el orden aleatorio establecido entre los componentes del

reemplazo todavía sin asignar, con las siguientes excepciones:


.Los casados o con familiares legalmente a su cargo.


.Los que convivan con familiar en primer grado que padezca invalidez.





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.Los que tengan un hermano que hubiera prestado su servicio militar en

dichas guarniciones.


La Administración no aceptó esta recomendación por entender que el

cumplimiento del servicio militar es una prestación de naturaleza

personal y no familiar.


4.12.Recomendación sobre el sistema de baremación en las convocatorias

del servicio militar en la modalidad de servicio para la formación de

cuadros de mando

Se cuestionaba la convocatoria de plazas para realizar el servicio

militar en la modalidad de servicio para la formación de cuadros de mando

aprobada por Resolución 452/38205/1995, de 9 de febrero, ya que daba

lugar a que los ciudadanos que concurrían a esta convocatoria podían ser

puntuados de modo distinto según aportasen certificaciones en las que sus

calificaciones fuesen literales o numéricas, dándose la circunstancia de

que es ajeno al opositor el tipo de certificación que finalmente les

otorguen sus respectivas universidades, que no se rigen por un criterio

uniforme a la hora de expedir las mismas.


Esta circunstancia, por completo ajena a la voluntad de los participantes

en la convocatoria, provoca que, en principio, algunos opositores partan

de una situación de ventaja frente a otros, lo que no se produciría si en

la convocatoria no se admitiera más que una forma de puntuar las

calificaciones.


En base a las consideraciones anteriores, esta institución recomendó a la

Secretaría de Estado de Administración Militar que valorase la

oportunidad de adoptar, en las sucesivas convocatorias que se publiquen

para cubrir plazas para prestar el servicio militar en la modalidad de

servicio para la formación de cuadros de mando para la reserva del

servicio militar, un único sistema de puntuación de los méritos

académicos de los participantes, ajustándose en lo posible al que, de

forma general, se emplea en la mayoría de las universidades tanto

públicas como privadas.


La referida secretaría de estado no aceptó esta recomendación, por

entender que correspondía a las distintas universidades unificar los

criterios de puntuación.


4.13.Recomendación sobre la modificación del cuadro de exclusiones del

servicio militar para el acceso al cuerpo de la Guardia Civil, recogiendo

como causa de exclusión el índice de colesterol que se considere límite

para determinar la aptitud o no para el servicio

Como consecuencia de la comparecencia de varios aspirantes a ingresar en

el Cuerpo de la Guardia Civil como profesionales en la convocatoria del

año 1994, y que fueron declarados no aptos para el servicio por presentar

un índice de colesterol superior al que los servicios médicos de la

Guardia Civil consideraban razonable, sin que figurase esta causa

expresamente en el cuadro médico de exclusiones para ingreso en la

Guardia Civil, se recomendó a la Secretaría de Estado de Administración

Militar su modificación a fin de que en las futuras órdenes ministeriales

que regulen la convocatoria de ingreso de profesionales en la Guardia

Civil, constasen en el cuadro de exclusiones los niveles de colesterol

que se consideran como límite máximo para declarar la aptitud para el

servicio de los aspirantes. La referida secretaría de estado ha aceptado

la recomendación.


4.14.Recomendación sobre aplicación uniforme del artículo 113-1º a) de la

Ley 25/1995, de 20 de julio, de modificación de la Ley General Tributaria

Como consecuencia de una solicitud de interposición de recurso de

inconstitucionalidad en relación con el artículo 113-1º a) de la Ley

General Tributaria, esta institución consideró oportuno efectuar una

recomendación al Ministerio de Economía y Hacienda, para que se adoptasen

las medidas que fuesen necesarias con el fin de que el citado artículo

recibiera una interpretación uniforme en todo el territorio nacional y,

especialmente, para que se prestara la debida colaboración a jueces y

tribunales en aquellos procedimientos que versan o tienen relación con el

denominado derecho de familia.


Debido a la redacción que en la Ley General Tributaria se daba al

mencionado precepto, la Administración tributaria sólo podrá facilitar

sus informes o antecedentes a los órganos jurisdiccionales, cuando éstos

se encuentren investigando delitos públicos. Una interpretación literal

impediría que los jueces de la jurisdicción civil o laboral pudieran

conocer datos relevantes económicos de las personas, lo que de forma

directa afectaría al derecho a la tutela judicial efectiva que todo

ciudadano tiene reconocido.


La situación puede agravarse cuando esos datos, no facilitados por la

Administración tributaria, deben ser utilizados en procedimientos en los

que existen menores de edad. La citada recomendación no fue aceptada por

el Ministerio de Economía y Hacienda.


4.15.Recomendación sobre modificación del Reglamento del Impuesto sobre

la Renta de las Personas Físicas, referida a la adquisición de vivienda

habitual De las manifestaciones del reclamante se deducía que la

Administración tributaria no permitió a un militar residente en Ceuta,

que ocupaba una vivienda del Ministerio de Defensa por razón de su

empleo, beneficiarse de la deducción prevista en el artículo 78, 4 b) de

la Ley 18/1991, de 6 de junio, del Impuesto sobre la Renta de las

Personas Físicas, por adquisición de una vivienda habitual y, en

concreto, de la excepción que




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contempla el artículo 34 del Reglamento del impuesto, aprobado por Real

Decreto 1.841/1991, a fin de que el cómputo de doce meses para ocupar la

nueva vivienda adquirida se inicie a partir de la fecha del cese en el

empleo militar citado, como contempla precisamente el párrafo segundo de

la expresada norma, para el caso en que se «disfrute de vivienda habitual

por razón de cargo o empleo y la vivienda adquirida no sea objeto de otra

utilización». La razón por la que no se admitía que el interesado

aplicase a su declaración lo previsto en los citados artículos 78, 4 b)

de la Ley y 34 del Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas

Físicas era que pagaba un canon por el uso de la vivienda militar que

ocupaba. Esta institución consideró que la interpretación de la

Administración tributaria era no ya rígida, sino extra legem, ya que se

estaba exigiendo al afectado un requisito que ni la expresada ley ni su

reglamento contemplan, por lo que se planteó, en primer lugar, la

disconformidad con esta exigencia de la Agencia Estatal de Administración

Tributaria en Melilla y, posteriormente, a la Dirección General de

Tributos, con resultado negativo en ambos casos.


En consecuencia, se resolvió dirigir al Ministro de Economía y Hacienda

la recomendación de que se estudiase la posibilidad de promover una

modificación del artículo 34 del citado Reglamento del Impuesto sobre la

Renta de las Personas Físicas, para incluir entre los requisitos

previstos en el mismo el de la gratuidad en el disfrute de la vivienda

que se habita por razón de cargo o empleo, a fin de evitar que, en el

futuro, se siga exigiendo una condición, que como se ha explicado, ni la

ley reguladora del impuesto, ni su reglamento contemplan. Esta

recomendación no ha sido aceptada.


4.16.Recomendación sobre dificultades para la inscripción en el censo

electoral de extranjeros residentes en España

Esta institución pudo constatar en su momento las dificultades que

experimentaron algunos ciudadanos extranjeros para obtener su inscripción

en el censo electoral de extranjeros residentes en España, para las

elecciones municipales celebradas el 28 de mayo de 1995.


En efecto, la excesiva prolongación de las actuaciones administrativas

preparatorias del proceso electoral dió, a su vez, lugar al

establecimiento de unos plazos muy breves para la formulación de

solicitudes de inscripción, y ésto a pesar de tratarse de un

procedimiento novedoso para los interesados y que además requería la

aportación de documentos cuya obtención por éstos dificultaba la

observancia del plazo establecido.


La resolución formulada sobre la base de la apreciación anterior al

Ministerio de Economía y Hacienda ha tenido por objeto recomendar al

titular del citado departamento, del que depende la Oficina del Censo

Electoral, que en futuros procesos electorales en los que los extranjeros

gocen del derecho de sufragio, se proceda a realizar las actuaciones

preparatorias, previas a su celebración, y de forma especial la formación

del censo electoral correspondiente con la antelación necesaria para

evitar que el ejercicio del derecho fundamental de sufragio por

ciudadanos extranjeros pueda verse dificultado o impedido por obstáculos

como los advertidos en las citadas elecciones municipales.


La anterior recomendación no ha sido aceptada sustancialmente por

mantener el Ministerio de Economía y Hacienda un punto de vista

discrepante con la valoración negativa realizada por esta institución

respecto de la insuficiente antelación con que se iniciaron las

actuaciones de su competencia en el concreto proceso electoral indicado.


4.17.Recomendación sobre cumplimiento más estricto de las previsiones

legales en el procedimiento de gestión tributaria, especialmente en las

notificaciones Una vez examinadas las notificaciones y las notas

informativas aportadas por los reclamantes en relación con el

procedimiento ejecutivo de apremio, así como las comunicaciones de deudas

a título informativo, remitidas con carácter voluntario por la

Administración tributaria, se constató que las mismas contienen una

identificación del tributo al que se refieren expresada a través de

números y letras, sin que conste en ningún lugar la descripción del

concepto tributario concreto ni el origen y la situación de la deuda

tributaria y que, en muchas ocasiones, las citadas notificaciones no

incluyen el número de identificación fiscal o del documento nacional de

identidad que permitan clara e indubitadamente la identificación del

deudor, lo que ha dado lugar a numerosas confusiones.


En algunos casos se ha comprobado que la única notificación recibida ha

sido la de la traba efectuada sobre las cantidades depositadas en cuentas

bancarias, sin que se les haya notificado a los afectados con

anterioridad la providencia de apremio, como previene el Reglamento

General de Recaudación, en la redacción dada por el Real Decreto

448/1995, de 24 de marzo.


Hay que tener en cuenta que el artículo 105 del mismo reglamento dispone

que los títulos ejecutivos contendrán, entre otros, los siguientes datos:


nombre y apellidos, razón social o denominación, localidad y domicilio

del deudor y, si consta, el número de identificación fiscal, el concepto,

el importe de la deuda y el período al que corresponde. Asimismo, el

artículo 103 de la misma norma exige que la notificación contenga el

texto íntegro del acto administrativo, por lo que resulta necesario que

en las notificaciones de las providencias de apremio conste de forma

clara la identificación del deudor con su número de identificación fiscal

o documento nacional de identidad, así como la identificación clara de la

deuda tributaria, con indicación del texto íntegro del acto que se

notifica, sin que resulte suficiente la expresión




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de dígitos y letras para cumplimentar esos requisitos. En ocasiones se ha

podido comprobar que los defectos formales observados en las actuaciones

de la Administración tributaria provienen de la utilización

indiscriminada de modelos y preimpresos que producen resultados no

deseados y que, en ocasiones, al no estar bien adaptados al supuesto

concreto, provocan que los argumentos legales que en los mismos se

contienen no guarden la oportuna armonía con los pedimentos de las

partes, no cumplíéndose, en consecuencia, el principio de la congruencia,

sin que lo expresado suponga objeción alguna a la utilización de modelos

que, efectivamente, pueden coadyuvar a una mayor eficacia de la actuación

administrativa.


Por todo ello se resolvió dirigir a la Secretaría de Estado de Hacienda

la recomendación de que se adopten por la Administración tributaria las

medidas oportunas para que se cumplan los requisitos exigidos por el

Reglamento General de Recaudación en las notificaciones que se deben

remitir a los ciudadanos en el procedimiento ejecutivo y se incluyan en

las notificaciones realizadas voluntariamente por la Administración

tributaria los datos identificativos de la deuda que se reclama, con

expresión del concepto, del ejercicio al que la misma corresponde, de los

datos sobre el principal reclamado y los intereses, del estado del

procedimiento y de las futuras actuaciones que puede realizar la

Administración tributaria, así como la referencia clara y precisa al

sujeto pasivo, incluyendo el número de identificación fiscal o, en su

caso, el documento nacional de identidad, de forma que resulte

comprensible para los ciudadanos. Igualmente, que en las resoluciones de

los recursos se guarde la oportuna congruencia con los pedimentos y

alegaciones de los interesados. La Administración aceptó la recomendación

formulada.


4.18.Recomendación sobre supresión de determinadas limitaciones (clave

EX-20) para el acceso a puestos de trabajo de la Administración de la

Seguridad Social

Los antecedentes puestos de manifiesto en la tramitación de la queja

ponían de relieve una situación irregular que provoca que los

funcionarios de la Administración del Estado que desarrollan funciones

similares y ocupan puestos de cometidos próximos a aquéllos que en la

Administración de la Seguridad Social tienen incluida la clave EX-20,

vean en buena medida impedido su derecho a la movilidad al no poder

acceder a estos puestos de trabajo, sin que tal limitación se derive,

como exige la ley, de la naturaleza y de la función a desempeñar en

ellos.


Dicha situación implica asimismo una alteración de la voluntad expresa

del legislador, al utilizarse la técnica de las relaciones de puestos de

trabajo para finalidades distintas de las inicialmente previstas y al

arbitrar una organización burocrática en la que los puestos de trabajo no

son de cobertura indistinta por los diferentes colectivos funcionariales,

sino que por el contrario se adscriben únicamente a determinados

colectivos concretos.


Tal estado de cosas llevó a esta institución a formular una recomendación

a la Comisión Interministerial de Retribuciones de la Secretaría de

Estado de Hacienda para que en atención a las competencias que tiene

atribuidas por el Real Decreto 469/1987, de 3 de abril, en relación con

las actuaciones en materia de puestos de trabajo y retribuciones de

personal de la Administración del Estado procediera de forma paulatina a

la supresión de la clave EX-20 de las relaciones de puestos de trabajo de

los organismos administrativos de la Seguridad Social, en aquellos

puestos en los que tal supresión fuese jurídica y técnicamente viable, de

forma tal que con la misma se facilite la movilidad de todos los

funcionarios públicos.


La Comisión Interministerial de Retribuciones informó que la puesta en

práctica de esta recomendación precisaría de la modificación de las

relaciones de puestos de trabajo de la Administración de la Seguridad

Social, competencia ésta que corresponde al propio Ministerio de Trabajo

y Seguridad Social y, en consecuencia, se ha trasladado tanto la

recomendación como los antecedentes de la misma a la Dirección General de

Personal del citado ministerio para que informe sobre el particular.


4.19.Recomendación sobre desarrollo reglamentario del procedimiento de

expedición de autorizaciones para la actividad de corredor de seguros

El afectado se dirigió a esta institución por disconformidad con la

resolución de la Dirección General de Seguros por la que se le denegó la

autorización administrativa prevista en el apartado d) del artículo 15.2

de la Ley 29/1992, de 30 de abril, de Mediación de los Seguros Privados,

para ejercer la actividad de corredor de seguros.


Una vez analizada la extensa documentación remitida por la Dirección

General de Seguros, no se comprobó irregularidad en esta resolución

denegatoria, pero con independencia de este aspecto puntual y con

carácter general era preciso tener en cuenta que los apartados a), b) y

c) del ya citado artículo 15.2 de la Ley 29/1992, prevén,

inequívocamente, un desarrollo reglamentario, que no se ha producido, por

lo que, aunque la Dirección General de Seguros sea competente para

comprobar los programas de actividades presentados por los solicitantes y

decidir con carácter discrecional si los mismos cumplen o no los

requisitos para que les pueda ser expedida la indicada autorización para

ejercer la actividad de corredores de seguros, se consideró oportuno

recomendar a dicho centro directivo que realice las actuaciones y elabore

los anteproyectos necesarios para que se pueda proceder por el Ministerio

de Economía y Hacienda a proponer al Gobierno el desarrollo reglamentario

de la Ley 29/1992, de 30 de abril, de Mediación de los Seguros Privados.


Todavía no se ha obtenido la oportuna contestación.





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4.20.Recomendación sobre protección de la intimidad personal con respecto

a los datos contenidos en las listas del censo electoral

La constancia en los censos electorales de determinados datos personales

de los electores, entre ellos de su titulación académica, viene

determinada por preceptos de la Ley Orgánica de Régimen Electoral

General, y resulta, a juicio de esta institución, justificada en razón

del adecuado desarrollo de los procesos electorales y, en el caso de los

datos sobre titulación cuya inclusión suscitaba el mayor nivel de

desacuerdo, por ser éste uno de los datos determinantes a efectos de la

designación de quienes deban formar parte de las mesas.


Sin embargo, las quejas a que ha dado lugar muy específicamente la forma

en que venían reflejándose en las listas del censo electoral los datos

sobre titulación, han llevado al Defensor del Pueblo a recomendar al

Instituto Nacional de Estadística la realización del desarrollo

reglamentario previsto en el artículo 41 de la vigente ley electoral y la

determinación en el mismo de la manera específica en que deban reflejarse

en el censo electoral los datos anteriores, de acuerdo con las actuales

tendencias de máxima protección a la intimidad personal y familiar, y en

los términos imprescindibles para que éste cumpla las finalidades que

tiene asignadas.


La indicada recomendación no ha dado lugar a la adopción de la solución

normativa propuesta por esta institución por entender el órgano

administrativo competente que el precepto de la ley de régimen electoral

mencionado no requería el desarrollo normativo propugnado por esta

institución, que se estima ya realizada a través de previsiones

contenidas en la normativa reglamentaria que dispone la formación del

fichero nacional de electores.


No obstante, según se señala, en lo sucesivo el grado de escolaridad se

recogerá en las listas electorales a través de códigos numéricos,

referidos a cuatro distintos niveles de conocimientos o titulación, que

se estiman suficientes para determinar los electores entre los que debe

realizarse el sorteo para la designación de los componentes de las mesas

electorales.


4.21.Recomendación sobre mejora de los sistemas de coordinación entre los

tribunales económico-administrativos y las delegaciones de la Agencia

Estatal de Administración Tributaria

La insuficiencia de los mecanismos de coordinación establecidos entre los

tribunales económico-administrativos y las delegaciones de la Agencia

Estatal de Administración Tributaria, en lo que se refiere a la

información sobre las suspensiones acordadas en las reclamaciones

económico-administrativas, ha provocado numerosos problemas, ya que

muchos ciudadanos que habían solicitado la suspensión de la actuación

administrativa, se encontraban sorprendidos por la iniciación de un

procedimiento de apremio por la Administración tributaria para la

exigencia de la deuda, cuando ya se había producido resolución favorable

en su solicitud de suspensión ante el correspondiente tribunal

económico-administrativo, con los consiguientes impuestos y perjuicios

para los interesados. Por ello, se acordó la remisión de una

recomendación a todos los tribunales económico-administrativos regionales

y locales, así como al Tribunal Económico-Administrativo Central, a fin

de que se mejoren los sistemas de coordinación e información entre estos

organismos y la Agencia Tributaria, para que ésta no siga exigiendo a los

interesados las deudas tributarias cuando ha sido acordada la suspensión

del acto administrativo, al haber presentado el interesado los

correspondientes avales o garantías. Esta recomendación ha sido aceptada,

en el momento del cierre del presente informe, por 12 tribunales

económico-administrativos regionales y por el Local de Ceuta.


El Tribunal Económico-Administrativo Central ha aceptado también la

recomendación y ha remitido un extenso e interesante informe, que incluye

determinadas medidas acordadas para resolver los problemas que han dado

lugar a la citada recomendación. Por ello se mantendrá un seguimiento

sobre la evolución de la situación planteada.


4.22.Recomendación sobre precios públicos de las asignaturas en segunda

matrícula

Un alumno de la Universidad Complutense de Madrid reflejaba en su queja

la interpretación efectuada por dicha universidad de las fórmulas

señaladas en las normas que fijaron los precios a satisfacer para el

curso 1994-95, para calcular el importe de la matrícula de las

asignaturas, según se trate de primera, segunda o sucesivas matrículas.


Al parecer, cuando el alumno efectuaba matrícula de todas las asignaturas

del curso, la universidad acudía a la figura de «repetición de curso

completo en segunda o sucesivas matrículas», aplicando el importe

previsto para éstas a todas las asignaturas, aunque la mayoría fueran

asignaturas matriculadas por primera vez.


Trasladada al rectorado de la Universidad Complutense de Madrid esta

apreciación, justificó la aplicación de esta tarifa en la existencia de

la figura de «repetición de curso completo en segunda o sucesivas

matrículas», introducido en la normativa reguladora de precios en el

curso 1993-94. Sin embargo, esta institución entiende que el incremento

económico previsto para la repetición de asignaturas resulta susceptible

de aplicación exclusivamente a los supuestos para los que se ha previsto,

esto es, a las enseñanzas ya cursadas, con el fin de que se respete

además el principio general de la aplicación restrictiva de las normas

limitativas de derechos.


Estimando, por tanto, el Defensor del Pueblo, que sería conveniente que

con ocasión de la elaboración de




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la disposición normativa que fijara los precios a satisfacer por la

prestación de servicios académicos universitarios para el curso 1995-96,

se estudiara la fórmula más adecuada para posibilitar ambos supuestos,

permitiendo no solo la aplicación de la tarifa ya contemplada de

repetición del curso completo, sino también las que correspondan en

virtud del carácter de cada asignatura matriculada, bien sea de primera,

segunda o sucesivas matrículas, aunque se efectúe matrícula de todas las

asignaturas de un curso completo, dirigió a la Secretaría de Estado de

Universidades e Investigación una recomendación en tal sentido.


Esta recomendación fue plenamente aceptada, y reflejado su contenido en

el apartado 5 punto 6 de la Orden del Ministerio de Educación y Ciencia

de 23 de junio de 1995, por la que se fijan los precios a satisfacer por

la prestación de servicios académicos universitarios para el curso

1995-96 para las universidades sitas en comunidades autónomas que no

hayan asumido competencias en materia de educación superior.


4.23.Recomendación sobre reducción de jornada a funcionarios docentes por

guarda legal

Esta institución ha constatado la interpretación y aplicación restrictiva

que --en lo que se refiere a los funcionarios docentes-- vienen

realizando las unidades competentes en materia de gestión de personal del

Ministerio de Educación y Ciencia, de los preceptos legales que en

determinados supuestos autorizan a todos los funcionarios a solicitar

reducciones de jornada, con disminución proporcional de sus

retribuciones.


Sobre la base de la indicada interpretación las peticiones de reducción

no se conceden en los términos temporales solicitados por los profesores

para atender las necesidades específicas previstas en la ley, sino por

los períodos que ha juzgado procedente predeterminar la autoridad

competente del Ministerio de Educación y Ciencia.


En la medida en que la repetida interpretación carece, a juicio de esta

institución, de soporte normativo adecuado, se ha formulado a la

Subsecretaría de Educación y Ciencia una recomendación dirigida a lograr

que las solicitudes que los mencionados funcionarios formulen en la

materia se resuelvan en los términos establecidos en la normativa legal

de aplicación sin ningún tipo de restricción temporal específica para el

personal docente que, según entendemos, no resulta autorizada por la

normativa mencionada.


La recomendación ha sido aceptada por el órgano de la Administración

educativa al que iba dirigida, que ha manifestado a esta institución que

en lo sucesivo se procederá a la aplicación del precepto legal objeto de

nuestra intervención en los términos recomendados por el Defensor del

Pueblo, es decir, sin restricción temporal alguna en cuanto al período a

que debe referirse el disfrute de las reducciones de jornada que a su

amparo soliciten los funcionarios docentes.


4.24.Recomendación sobre observancia de los plazos establecidos a efectos

de tramitación de expedientes disciplinarios

La frecuente inobservancia en el ámbito del Ministerio de Educación y

Ciencia de los plazos para la tramitación de los expedientes

disciplinarios que se deducen de la normativa reglamentaria vigente en la

materia, y la irregular prolongación de los mismos que ello determina,

han llevado al Defensor del Pueblo a recomendar a la Subsecretaría de

Educación y Ciencia, al que está adscrita la Inspección General de

Servicios del departamento, que curse las instrucciones precisas para

que, en lo sucesivo, las actuaciones que deban realizar en el ámbito

disciplinario se produzcan dentro de los plazos establecidos en las

disposiciones reglamentarias vigentes.


En la contestación que la mencionada resolución ha obtenido de la citada

autoridad educativa se expresa la aceptación en todos sus términos de la

resolución formulada, de acuerdo con la cual se han cursado las

instrucciones pertinentes dirigidas a obtener la más rigurosa observancia

de las previsiones reglamentarias correspondientes.


4.25.Recomendación sobre la modificación de las bases de convocatoria del

Programa Nacional de Formación de Personal Investigador

Uno de los aspirantes a las becas convocadas por Resolución de 15 de

noviembre de 1994, por la que se convocaron acciones de formación en el

marco del Programa Nacional de Formación de Personal Investigador,

planteó queja contra la inclusión dentro de los trámites procedimentales

de formalización de solicitudes, del supuesto por el que se preveía como

sanción invalidar todas las candidaturas que hubieran presentado más de

tres solicitudes.


Los reclamantes infringieron el citado apartado y, pese a haber sido

incluidos en la lista priorizada de becarios seleccionados, fueron

excluidos de la convocatoria, siendo anuladas todas sus solicitudes. Si

bien esta actuación suponía el estricto cumplimiento de los términos

recogidos en la resolución convocante, sin embargo la medida de sanción

al error cometido resultaba, a juicio de esta institución, ciertamente

desproporcionada, por lo que se hizo una recomendación a la Dirección

General de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico para que

fuera estudiada la oportunidad de suprimir o modificar la sanción

prevista, para futuras convocatorias.


Aun cuando la Administración no ha contestado, se ha podido constatar la

puesta en práctica de la mencionada recomendación tras la publicación el

24 de mayo de 1995 en el Boletín Oficial del Estado de la Resolución de

10 de mayo de 1995, de la Secretaría de Estado de Universidades e

Investigación-Presidencia de la Comisión Permanente de la

Interministerial de Ciencia y Tecnología, por la que se convocan acciones

de perfeccionamiento en el marco del Programa Nacional de Formación




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de Personal Investigador del Plan Nacional de Investigaciones Científicas

y Desarrollo Tecnológico y en el del Programa Sectorial del Ministerio de

Educación y Ciencia, de Formación de Profesorado y Personal Investigador

en España y en el Extranjero en la que se suprime el límite máximo de

solicitudes y por tanto, la sanción de su incumplimiento.


4.26.Recomendación sobre valoración de méritos en las convocatorias para

acceso al cuerpo de maestros

La actuación de esta institución, se ha dirigido, en este caso, a poner

de manifiesto la existencia, en determinada convocatoria selectiva del

Ministerio de Educación y Ciencia, de una insuficiente definición de

alguno de los méritos valorables a efectos de ingreso en el cuerpo de

maestros.


En la convocatoria referida, de acuerdo con la normativa de aplicación,

se contempla, además de la valoración, en la fase de concurso, de una

serie de méritos académicos y deducibles de la experiencia docente

previa, la de «otros méritos» distintos de los anteriores, epígrafe este

último bajo el que se contempla como valorable la realización de

actividades de formación y perfeccionamiento cuyo concepto no se

delimita, suficientemente, sin que, de otra parte, se establezcan los

criterios objetivos y límites a los que debiera ajustarse la valoración

de cada una de dichas actividades.


En la medida en que esta institución considera que los contenidos de la

convocatoria indicados podrían contravenir la necesaria certeza y el

carácter inequívoco a que deben responder las bases de las convocatorias

selectivas para acceso a la función pública, como garantía del

cumplimiento de los principios constitucionales de igualdad, mérito y

capacidad, se ha dirigido al Director General de Personal y Servicios,

del Ministerio de Educación y Ciencia una recomendación, instándole a una

mayor concreción en la definición de los indicados méritos, y ésto en los

términos que exigen los principios constitucionales mencionados.


La recomendación ha sido inicialmente aceptada, no obstante lo cual, en

la medida en que dicha aceptación debe traducirse en la introducción de

nuevos contenidos en futuras convocatorias selectivas, cuyo carácter no

se ha concretado por la autoridad educativa competente, continúa el

seguimiento necesario para determinar el efectivo reflejo de la

resolución formulada en futuros procesos selectivos.


4.27.Recomendación sobre falta de motivación de las resoluciones

denegatorias de evaluación positiva, de tramos de investigación, dictadas

por la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora

A lo largo del año 1995 fueron frecuentes las quejas presentadas contra

diversos aspectos del procedimiento de evaluación de la actividad

investigadora del personal docente universitario, y en especial contra

aquellos que motivan el desconocimiento por parte de los evaluados con

resultado negativo de los motivos concretos que en cada caso particular

han conducido a tal resultado.


Este problema, originado por la ausencia de motivación suficiente de las

evaluaciones negativas, provocaba que la mayor parte de los numerosos

recursos administrativos, y también jurisdiccionales, se fundamentaran en

el aspecto formal de la motivación dado que la que acompaña a las

resoluciones denegatorias de tramos de investigación se limita, en

términos generales, a la descripción de los criterios y procedimientos de

valoración tal y como prevén las normas vigentes, sin concreción

individualizada alguna que evidencie el proceso de formación de la

voluntad administrativa y su adecuación a la norma.


Entiende esta institución que si las resoluciones de la comisión nacional

contuvieran un mayor grado de precisión respecto a cómo los criterios

generales y específicos de evaluación conducen a un resultado negativo,

concretando el proceso lógico a través del cual la aplicación de cada

criterio a cada aportación produce ese resultado, se lograría una notable

disminución de la conflictividad actualmente existente.


Con este objetivo, se formuló una recomendación a la Dirección General de

Investigación Científica y Técnica en orden a la adopción de las medidas

oportunas para que la motivación de las resoluciones de la Comisión

Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora concrete el proceso

lógico y crítico a través del cual la aplicación de los criterios

preestablecidos en las normas conducen a un determinado resultado.


El mencionado centro directivo --hoy Dirección General de Investigación y

Desarrollo-- ha manifestado a esta institución su decisión de no

pronunciarse al respecto, dado que la recomendación formulada se refiere

a un asunto que se encuentra sub iudice.


4.28.Recomendación sobre resolución de reclamaciones contra las

puntuaciones obtenidas en convocatorias para el ingreso en cuerpos

docentes no universitarios

La tramitación efectuada sobre la base de las manifestaciones del

promovente de la queja, que denunciaba ante esta institución la falta de

resolución expresa de determinado recurso dentro de los plazos legalmente

establecidos, permitió determinar que en el origen de la irregularidad

detectada se encontraba una incorrecta calificación del escrito de

impugnación por parte de la Dirección Provincial del Ministerio de

Educación y Ciencia de Cuenca ante la que aquél se había presentado.


La dirección provincial, en lugar de calificar el escrito de manera

acorde con el evidente carácter impugnatorio de su contenido, y proceder

a su remisión, junto con los correspondientes antecedentes

administrativos, a la unidad competente para su tramitación y elaboración




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de la propuesta de resolución procedente, dio en efecto a aquél el

tratamiento que hubiera correspondido a una solicitud de aclaración

respecto de los resultados de las pruebas selectivas que en el mismo

cuestionaba el interesado, y posteriormente lo archivó, con los efectos

negativos ya señalados en cuanto a la tramitación y resolución del

recurso dentro de los plazos fijados en la ley procedimental vigente.


En consecuencia, se ha recomendado a la dirección provincial la adopción

de las medidas necesarias para que los servicios bajo su dependencia

procedan en lo sucesivo a la más rigurosa calificación de los escritos de

impugnación que le presenten los interesados, y al tratamiento de los

mismos que resulte pertinente sobre la base de dicha calificación, todo

ello de acuerdo con lo establecido en los correspondientes artículos de

la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.


El órgano educativo al que iba dirigida nuestra resolución ha expresado

en su preceptiva contestación a la misma la aceptación de la

recomendación, de acuerdo con cuyo contenido se han impartido las

pertinentes instrucciones a las distintas unidades de la dirección

provincial.


4.29.Recomendación sobre asignación de destino provisional a funcionarios

del cuerpo de maestros

A través de actuaciones practicadas en relación con la queja de

referencia se pudo confirmar que determinadas decisiones adoptadas por la

dirección provincial del Ministerio de Educación y Ciencia de Huesca

sobre asignación de destinos provisionales a funcionarios del cuerpo de

maestros no se habían ajustado al principio de especialidad que debe

regir las actuaciones de provisión de puestos de trabajo docentes, esto

es, a la necesidad establecida legal y reglamentariamente de que los

cometidos docentes propios de cada plaza sean desempeñados por profesores

que posean la cualificación específica necesaria para su ejercicio.


Aún cuando las, a juicio de esta institución, irregulares decisiones

mencionadas habían tenido una incidencia numérica reducida en el acto

público de adjudicación en que se produjeron, resultaba preciso instar a

la dirección provincial para que, en lo sucesivo, al realizar actuaciones

en materia de provisión de puestos de trabajo docente, atienda en todos

los casos a la necesaria concurrencia en los profesores de los requisitos

de especialización exigibles en cada caso.


La recomendación de esta institución no ha sido atendida por la dirección

provincial al estimar que la actuación cuestionada por el Defensor del

Pueblo atiende rigurosamente a instrucciones procedentes de la

subsecretaría del departamento, respuesta ante la que se ha decidido

solicitar la pertinente aclaración de esta última autoridad educativa.


4.30.Recomendación sobre adjudicación de plazas de acceso a la

universidad Con motivo de la tramitación de una queja planteada por un

estudiante universitario, se pudo comprobar que a los alumnos procedentes

de Castilla-La Mancha y que deseaban acceder a la Universidad de

Extremadura por no impartirse en su universidad de origen los estudios

elegidos, se les exigía por esta universidad que justificaran no haber

solicitado previamente el acceso a alguna de las universidades del

distrito de Madrid, al considerar tal exigencia avalada por el contenido

de un convenio firmado en 1988 por las universidades de Castilla-La

Mancha y Madrid para facilitar el acceso a esta universidad de los

alumnos provenientes de aquélla, en virtud de razones académicas, de

vinculación histórica, económica y geográfica.


Analizado el citado convenio, esta institución entendió que la situación

descrita no justificaba dicha exigencia, toda vez que su contenido no

alteraba en modo alguno el sistema general de prioridades establecido en

las normas reguladoras de los procedimientos de acceso a los centros

universitarios en los que la demanda de plazas es superior a su

capacidad.


Por tanto, el requisito exigido a los alumnos castellano-manchegos

suponía un incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4.1 del Real

Decreto 1005/1991, de 14 de junio --modificado por Real Decreto

1060/1992, de 4 de septiembre-- por el que se regulan los procedimientos

para el ingreso en los centros universitarios, que obligaba a la

Universidad de Extremadura a considerar prioritariamente sus solicitudes

en plano de igualdad con los estudiantes a los que correspondía iniciar

estudios en ella, siendo indiferente la previa utilización de cualquier

otro derecho que en aplicación de la normativa por la que se regulan

estos procedimientos pudiera haber ejercido el interesado. En virtud de

ello se formuló al Rectorado de la Universidad de Extremadura un

recordatorio de su deber legal de cumplir y velar por el cumplimiento en

la mencionada universidad de las leyes y demás disposiciones normativas,

y se recomendó que en la tramitación de los procedimientos de ordenación

de solicitudes de acceso a la universidad y de adjudicación de plazas,

sean rigurosamente respetados por dicha universidad, en lo sucesivo, las

prioridades y los criterios de valoración establecidos legalmente,

recomendación que fue posteriormente aceptada por la referida autoridad

académica.


4.31.Recomendación sobre motivación de las resoluciones desestimatorias

de los recursos administrativos en materia de acceso a la universidad

La tramitación de varias quejas sobre la aplicación por la Universidad

Nacional de Educación a Distancia de la normativa reguladora de los

procesos de ordenación de solicitudes de admisión para estudios

universitarios con límite de admisión de alumnos, nos permitió




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comprobar que resulta habitual en las resoluciones denegatorias de las

solicitudes de acceso a esta universidad la ausencia de motivación

suficiente a la que obliga a todos los organismos públicos, sin

excepción, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, para

la resolución de recursos administrativos, lo que provocó la formulación

de una recomendación dirigida al rectorado de dicha universidad en orden

a que fueran aquéllas en lo sucesivo debidamente motivadas.


El Rectorado de la Universidad Nacional de Educación a Distancia rechazó

la recomendación en base a un doble fundamento: por un lado, poniendo de

manifiesto que en la resolución de este tipo recursos la citada

universidad explicita la normativa aplicable, y que ésta se halla a

disposición de los interesados al recogerse en documentos de carácter

público; por otro lado, alegando que el elevadísimo número de recursos

que se presentan ante la denegación de plaza, así como la brevedad de los

plazos para resolverlos, exigen que la fundamentación sea necesariamente

«sucinta».


Esta institución ha entendido que tales razones, alegadas para rechazar

la recomendación formulada no desvirtúan los fundamentos que la

motivaron. No obstante, todo ello ha constituido uno de los elementos que

han motivado el inicio de una investigación de carácter general ante la

Universidad Nacional de Educación a Distancia, respecto a los diversos

problemas de distinta índole detectados en dicha universidad.


4.32.Recomendación sobre habilitación de las oficinas consulares para

actuar como oficinas de correos, a los efectos del artículo 72 de la Ley

Orgánica de Régimen Electoral General

Las cautelas establecidas a efectos de ejercicio del voto por correo en

la Ley Orgánica 6/1992, de 2 de noviembre, de modificación de la Ley

Orgánica de Régimen Electoral General, al imponer tanto la petición como

la recepción personal de la documentación necesaria para ejercer el voto

a través de la fórmula indicada, han originado dificultades en el

ejercicio de su derecho de sufragio activo por parte a aquellos españoles

temporalmente residentes fuera de España que, por razón de la fecha en

que iniciaron su estancia en el extranjero, no figuran incluidos en el

correspondiente censo de residentes ausentes y a los que, de otra parte,

el ejercicio de su voto por correo impondría la carga de su

desplazamiento a territorio nacional para solicitar y recoger la

documentación necesaria.


Modificaciones reglamentarias dirigidas a establecer mecanismos de

revisión continúa del censo con actualizaciones de carácter mensual (en

la línea de una anterior recomendación formulada por esta institución, al

atribuir una mayor flexibilidad al censo y mayores posibilidades de

adaptación inmediata del mismo a las situaciones de los ciudadanos),

solventaron una buena parte de los problemas detectados.


La subsistencia de problemas en los supuestos de residencias muy breves,

a las que no alcanzaba el mecanismo de actualización del censo

mencionado, llevaron a esta institución a formular al Ministro de

Justicia e Interior una nueva resolución, recomendando el establecimiento

de procedimientos que, con las garantías necesarias, faciliten la

petición y obtención, desde el país de residencia en el extranjero, de la

documentación precisa para votar por correo.


La recomendación ha sido formalmente aceptada por las autoridades del

Ministerio de Justicia e Interior, que actualmente realizan estudios

dirigidos a determinar la procedencia de habilitar las oficinas

consulares como oficinas de correos a los efectos indicados, o

alternativamente la posibilidad de suscribir acuerdos con otras

administraciones postales y, por último, en cualquiera de los casos, un

procedimiento que reúna plenas garantías, para la adecuada utilización

del mecanismo de voto indicado.


4.33.Recomendación sobre asistencia social y de intérprete en las

dependencias policiales del aeropuerto de Madrid-Barajas

En la visita realizada en el mes de febrero de 1995 al aeropuerto de

Madrid-Barajas, donde se encuentran los extranjeros que, por uno u otro

motivo, no son admitidos en territorio nacional o van a ser objeto de

expulsión, pudo constatarse la necesidad de contar con los servicios de

determinados profesionales cuya utilidad parece especialmente

significativa en aras de reforzar las garantías inherentes a la situación

de limitación de libertad en que se encuentran dichos extranjeros durante

el tiempo que permanecen en las referidas dependencias.


En concreto, se evidenció la necesidad de contar con un asistente social

y con intérpretes, fundamentalmente de países de lenguas africana y

oriental, ya que el mayor número de personas que habitualmente acceden a

estas dependencias procede de dichos países.


Por otro lado, se pudo constatar que los criterios de los responsables

policiales para determinar el acceso a estas dependencias carecen de la

suficiente objetividad que permita considerar que sus decisiones resultan

homogéneas y susceptibles de algún tipo de fiscalización. Ello no hace

sino poner de manifiesto una problemática que la institución del Defensor

del Pueblo ha venido reiterando en sus últimos informes a las Cortes

Generales, como es la necesidad de adecuar la normativa que en materia de

extranjería existe en la actualidad y fundamentalemente lograr una mayor

concreción en los supuestos susceptibles de regulación, a fin de ofrecer

un marco de garantías mayor que el existente actualmente.


A la vista de todo lo anterior, se valoró la conveniencia de formular al

Ministro de Justicia e Interior una recomendación para que, en primer

lugar, se adoptasen las medidas necesarias al objeto de dotar a la

comisaría




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del aeropuerto de Madrid-Barajas de un servicio de asistencia social y de

intérprete, y, en segundo término, se valorase la oportunidad de

incorporar a la normativa vigente en materia de extranjería cuantos

elementos jurídicos fueran precisos con el fin de objetivizar las

decisiones que la policía de fronteras adopte en materia de entradas en

territorio nacional, evitando así que la prohibición de entrada se base

en meras sospechas o apreciaciones personales de los funcionarios de

fronteras.


Esta recomendación fue aceptada en la parte referida a la asistencia de

intérpretes, ya que la Secretaría de Estado de Interior proporciona

dichos intérpretes en los supuestos necesarios.


4.34.Recomendación sobre asistencia letrada en las dependencias del

aeropuerto de Madrid-Barajas y en los centros de internamiento de

extranjeros

Tras la visita efectuada al aeropuerto de Madrid-Barajas y al centro de

internamiento de extranjeros de Moratalaz, en Madrid, a principios de

1995, se concluyó que uno de los problemas más importante detectado en

ambos lugares era la falta de letrados que asistiesen a los ciudadanos

extranjeros que se encontraban por uno u otro motivo en estos centros.


Este hecho, unido a la iniciativa adoptada por el Colegio de Abogados de

Madrid, al crear el Servicio de Orientación Jurídica para Extranjeros, ha

servido a esta institución como fundamento para recomendar a la

Secretaría de Estado de Interior el estudio de las medidas necesarias con

el fin de permitir la presencia en las dependencias del aeropuerto de

Madrid-Barajas de un letrado del Colegio de Abogados de Madrid, que

facilitase información general a los extranjeros que allí se encontrasen,

tanto en el caso de que fuesen rechazados como en los supuestos de

expulsión. Igualmente se recomendaba la ampliación de esta medida al

centro de internamiento de extranjeros de Moratalaz mediante la

presencia, cada tres días, de un letrado que efectuase una labor de

información jurídica a los internos que allí se encontrasen respecto a la

tramitación de sus expedientes. En el momento de concluir este informe,

se encuentran en estudio las medidas que deben adoptar los colegios de

abogados para implantar este servicio de apoyo legal a los extranjeros.


4.35.Recomendación sobre asistencia social y determinación individual de

situación jurídica de las personas del colectivo de extranjeros en la

ciudad de Ceuta

Con motivo de la llegada a Ceuta de un número elevado de ciudadanos

procedentes del Africa Subsahariana se inició de oficio una investigación

sobre la situación general de estas personas.


Tras recibir las contestaciones del Ministerio de Asuntos Sociales, de la

Secretaría de Estado de Interior, de la Delegación del Gobierno y del

Ayuntamiento de Ceuta, y tras visitar la ciudad para establecer las

condiciones en que se encontraba el colectivo de inmigrantes, se

recomendó a la Secretaría de Estado de Interior que se procediera a

determinar individualmente la situación jurídica de cada una de las

personas de este colectivo de extranjeros, de conformidad con la vigente

Ley Orgánica 7/1985, de Derechos y Libertades de los Extranjeros en

España, y la Ley 5/1984, de Asilo, y se coordinase la actuación de dicho

departamento con la de los restantes organismos del Estado con

competencia en esta materia, con la finalidad de que se creasen para el

citado grupo las condiciones de vida a las que tienen derecho,

independientemente de cuál sea su situación jurídica, origen y

nacionalidad y evitando que en el futuro puedan darse situaciones como

las que han motivado esta recomendación.


La Secretaria de Estado de Interior aceptó la recomendación formulada.


4.36.Recomendación sobre aplicación de la Ley Orgánica de Protección de

la Seguridad Ciudadana

Como consecuencia de la recomendación efectuada por esta institución a la

Secretaría de Estado de Interior en el año 1994, en relación al artículo

20 de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la

Seguridad Ciudadana, se dictó la Circular 2/1994, sobre los criterios que

deben presidir la práctica de la diligencia de identificación contemplada

en el artículo 20 de la citada ley, en consonancia con la jurisprudencia

dictada por el Tribunal Constitucional en su sentencia 341/1993. Sin

embargo, tras la tramitación de otras quejas sobre esta misma materia, se

ha vuelto a efectuar una nueva recomendación a la Secretaría de Estado de

Interior, a fin de que se modifique o amplíe la Circular 2/1994, antes

señalada, y se incluyan en ella las oportunas referencias al modo de

practicar las identificaciones con menores de edad y la necesidad de que

consten en el libro-registro de identificaciones los motivos concretos

que han determinado la adopción de la medida, especificando el delito o

falta que se ha prevenido o la infracción administrativa que se pretende

sancionar, y que se indique, asimismo, en la citada circular que la

identificación no puede suponer la petición de antecedentes policiales o

penales de la persona cuya identificación se pretende, ni la práctica de

otra diligencia que no tenga como fin directo la identificación. La

Secretaría de Estado de Interior ha señalado la oportunidad de estudiar y

valorar las consideraciones hechas por esta institución para

incorporarlas, en su caso, a la Circular 2/1994, sobre identificación del

artículo 20 de la Ley Orgánica 1/1992, de Protección de la Seguridad

Ciudadana.





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4.37.Recomendación sobre obligatoriedad del deber de identificación,

mediante su personación en las dependencias que se estimen convenientes,

de los extranjeros que soliciten exención de visado La comparecencia del

representante de un centro de información para trabajadores extranjeros

señalando su disconformidad con la exigencia establecida en la Circular

7/1994, de 28 de julio, de la Secretaría de Estado de Interior, sobre

exenciones de visado, de personación de los interesados en las

dependencias administrativas a fin de efectuar las comprobaciones de

identidad oportunas, dio pie a esta institución para recomendar a la

Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia e Interior que, en

el futuro reglamento de desarrollo de la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de

julio, la obligación de identificación mediante personación para los

solicitantes de exención de visado, se estableciese en los mismos

términos que para los solicitantes de prórroga de estancia y permiso de

residencia.


Esta recomendación fue aceptada por el referido centro directivo. Sin

embargo, el nuevo reglamento de desarrollo de la citada ley orgánica,

aprobado por el Real Decreto 155/1996, de 2 de febrero, no recoge

expresamente la recomendación referida.


4.38.Recomendación sobre la obligación de cumplimentar todos los

requisitos de las inscripciones de nacimiento en el Registro Civil antes

de la firma de los declarantes

El interesado puso en conocimiento de esta institución, que al ir a

inscribir el nacimiento de su hijo en un Registro Civil, se hizo constar

solamente el nombre de su hijo, quedando en blanco el resto de

circunstancias personales, al tiempo que el funcionario, le requería para

que firmara al final de la inscripción. Según las manifestaciones del

propio funcionario, eso era práctica habitual, con la finalidad de

agilizar el servicio.


Iniciada la correspondiente investigación, la Dirección General de los

Registros y del Notariado, comunicó que ese centro directivo no estaba en

condiciones de dar información acerca de la cuestión que se le planteaba.


No obstante terminaba afirmando que «esa práctica puede ser frecuente».


Ante tal aseveración, se consideró necesario remitir a la citada

dirección general, la oportuna recomendación, en la que, tras enumerar el

contenido de los artículos 30, 34 y 37 de la Ley de Registro Civil,

preceptos en los que se indica la forma y requisitos que deben observarse

a la hora de efectuar inscripciones registrales, se instaba a ese centro

directivo a que adoptase todas las medidas oportunas para que las

inscripciones y anotaciones se efectuaran con estricto cumplimiento de lo

dispuesto en la ley y en el reglamento del Registro Civil.


De forma inmediata fue contestada y aceptada en su integridad la

recomendación, facilitándose a esta institución copia de las

instrucciones dadas para el efectivo cumplimiento de la misma.


4.39.Recomendación sobre deficiencias en materia de seguridad e higiene

en diversos edificios de la Administración de Justicia en Sevilla

Tras efectuar, a raíz de una queja en la que se ponían de manifiesto

diversas deficiencias en los edificios de la Administración de justicia

en Sevilla, una visita a estos inmuebles, se consideró conveniente

formular una recomendación, a fin de que se adoptasen las medidas

necesarias para mejorar las condiciones de protección contra incendios y

para elaborar planes de emergencia y de evacuación de edificios, así como

para solucionar una serie de deficiencias observadas en los distintos

inmuebles.


Como consecuencia de esta recomendación, se está estudiando por el

Ministerio de Justicia e Interior la posible contratación de la

realización de planes de emergencia y evacuación; se está analizando la

introducción de mejoras en las condiciones de seguridad de los inmuebles

y están en curso de ejecución o se encuentran programadas actuaciones

puntuales para solucionar las deficiencias concretas observadas en cada

uno de los edificios.


4.40.Recomendación sobre revisión de resoluciones adoptadas en materia de

expulsión de extranjeros cuando pueda suponer la separación de hecho de

la familia

La comparecencia de un ciudadano norteamericano, casado con una ciudadana

española y padre de dos niños españoles (que previamente había sido

condenado y al ser puesto en libertad, la Delegación del Gobierno en

Cantabria había procedido a su expulsión), permitió a esta institución

recomendar a dicha delegación del gobierno que en aquellos casos en que

la expulsión pudiera suponer la separación de hecho de la familia (y, en

consecuencia, contravenir las disposiciones que a este respecto contiene

la Constitución española, así como los distintos tratados internacionales

suscritos por España respecto a esta materia), se procediese a la

revisión de las decisiones adoptadas en evitación de los perjuicios

irreparables que dicha medida producía.La Delegación del Gobierno en

Cantabria ha aceptado esta recomendación.


4.41.Recomendación sobre la concesión de exención de visado a los

extranjeros casados con ciudadanos españoles, cuando se compruebe

fehacientemente la convivencia entre ambos cónyuges

Un centro de información de trabajadores extranjeros puso de relieve la

situación que se estaba produciendo




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en La Coruña como consecuencia de las denegaciones sistemáticas

efectuadas por ese gobierno civil respecto a las solicitudes de exención

de visado por reagrupación familiar de ciudadanos extranjeros casados con

españoles.


Esta institución recomendó a ese gobierno civil que el rechazo o la

admisión de las solicitudes debía llevarse a cabo tras comprobar

fehacientemente si existía o no una efectiva convivencia de los cónyuges,

evitándose con ello un tratamiento generalizado discriminatorio hacia

este tipo de solicitudes por considerar todos estos matrimonios, con

carácter general, como efectuados en fraude de ley. El Gobierno Civil de

La Coruña ha aceptado la recomendación formulada.


4.42.Recomendación sobre desarrollo reglamentario de la Ley 29/1994, de

24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos Tras el estudio de múltiples

solicitudes de interposición de recurso de inconstitucionalidad contra la

Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos, el Defensor

del Pueblo resolvió no ejercer la legitimación activa conferida por el

artículo 162.1.a) de la Constitución y 32 y 39 de la Ley Orgánica 2/1979,

de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional contra los artículos 12.4,

16.1 y 24.1 y disposiciones transitorias de la citada ley por

conculcación de los artículos 9.3, 14 y 33 de la Constitución, al no

encontrar motivos de inconstitucionalidad suficientemente fundados en las

peticiones efectuadas.


No obstante, se consideró oportuno recomendar al Gobierno que en el

ejercicio de la potestad reglamentaria que le confiere el artículo 97 de

la Constitución, dictase las disposiciones necesarias para el desarrollo

de la ley, al menos, en una serie de puntos. Así: --La definición

normativa de qué actividades en concreto se incluyen en el concepto de

actividades profesionales a las que se refiere el apartado 4º de la

disposición transitoria cuarta de la ley. Ello porque, para tales

actividades, se prevé un plazo de extinción de los contratos de cinco

años. Razones de seguridad jurídica y la preservación del principio de

capacidad económica invocado por la ley aconsejaban la delimitación de un

concepto cuyos perfiles no se encuentran ni en la ley ni en el resto del

ordenamiento.


--La modulación del período de actualización de la renta dentro del marco

previsto en la disposición transitoria segunda de la ley, esto es, entre

el plazo mínimo de actualización de 5 años y el máximo de 10, en función

de las cambiantes circunstancias económicas que afectasen al arrendatario

dentro de ese período.


--La aclaración de si el instituto de la prórroga forzosa subsiste para

los contratos a los que se aplica el Real Decreto-Ley 2/1985, de 30 de

abril, caso de que los contratantes no la hubieran expresamente excluido.


A juicio del Defensor del Pueblo, tal instituto carecía de sentido en el

marco y filosofía de la nueva ley, pero de la disposición transitoria

primera podría inferirse su subsistencia.


La recomendación no fue aceptada por el Ministerio de Obras Públicas,

Transportes y Medio Ambiente al entender, en primer lugar, que la ley era

una norma clara no necesitada de desarrollo, no siendo preciso definir o

delimitar algunos de sus conceptos; y en segundo lugar, que el legislador

no había querido tener en cuenta las variaciones de renta del

arrendatario para modular la escala de actualización de la renta entre

los 5 y 10 años fijados por la ley, y, finalmente, que la prórroga

forzosa en los contratos a los que se refiere la disposición transitoria

primera dependía de la voluntad de los contratantes.


4.43.Recomendación sobre el aumento de garantías para los usuarios en

relación con servicios telefónicos de valor añadido a través de la red

internacional Las elevadas facturas recibidas por numerosos ciudadanos

por las llamadas a líneas eróticas y de contactos internacionales,

efectuadas por sus hijos, menores de edad o disminuidos psíquicos, han

provocado diversas quejas.


Este problema tiene una evidente similitud con el planteado en su día

respecto de las denominadas líneas 903, que dio lugar a que esta

institución dirigiera a la Secretaría General de Comunicaciones una

recomendación interesando la adopción de una serie de medidas, que fueron

recogidas en las Resoluciones de 29 de enero y 39 de septiembre de 1993,

de dicha secretaría general.


El artículo 20 de la Constitución, tras recoger las distintas

manifestaciones del derecho fundamental a la libertad de expresión,

establece en su número 4 que estas libertades tienen su límite en el

respeto a los derechos reconocidos en este título, en los preceptos de

las leyes que lo desarrollen y, especialmente, en el derecho al honor, a

la intimidad, a la propia imagen y a la protección de la juventud y de la

infancia, lo que es trasladable a los denominados servicios de

«pornofonía» que, en los últimos años y a través de la red pública de

telecomunicaciones que explota la empresa Telefónica de España, S.A., han

sido introducidos en la inmensa mayoría de los hogares españoles, sin que

los titulares de los abonos telefónicos hayan tenido opción a opinar

sobre la conveniencia de su establecimiento. Otro aspecto que preocupó a

esta institución, en relación con el problema expuesto, era el referido

al respeto efectivo de los derechos que la Constitución y el resto del

ordenamiento reconocen a los consumidores y usuarios, ya que el artículo

51.1 de la norma suprema establece que «los poderes públicos garantizarán

la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante

procedimientos




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eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de

los mismos».


En consecuencia, se acordó dirigir una recomendación a la Secretaría

General de Comunicaciones interesando que adoptara las medidas necesarias

a fin de que, con carácter provisional, se estableciera la posibilidad de

desconexión de dicha red internacional a los abonados que lo solicitaran,

facilitando la Compañía Telefónica de España, de forma gratuita, los

equipos necesarios en los casos de líneas conectadas a centrales

analógicas, todo ello sin perjuicio de que, con carácter previo, se

estudiaran las implicaciones de tal medida con respecto a los compromisos

internacionales de la empresa citada con los operadores de otros países.


En segundo lugar, que se estudiara y valorara la conveniencia de iniciar

actuaciones tendentes a establecer mecanismos que, en el ámbito

internacional, permitiesen la desconexión selectiva de los servicios de

valor añadido o de determinados tipos de ellos a los abonados que lo

solicitasen.


Y, finalmente, que se garantizara la previsión de que el 1 de enero de

1998 la totalidad de los abonados estará conectada a centrales de

tecnología digital y, en la medida de lo posible, se anticipase el

cumplimiento de este objetivo. La preceptiva contestación no había sido

recibida en el momento de concluir este informe.


4.44.Recomendación sobre reintegro del importe del franqueo del voto

efectuado por correo desde el extranjero

El contenido de quejas planteadas ante el Defensor del Pueblo, y la

tramitación de las mismas ante el organismo autónomo Correos y Telégrafos

ha permitido a esta institución constatar el considerable retraso con que

se procede al reintegro a los ciudadanos que han votado por correo desde

el extranjero del importe del franqueo de su voto.


En consecuencia, se ha considerado preciso recomendar al citado organismo

la adopción de cuantas medidas sean precisas para acortar hasta un límite

razonable el prolongado período de tiempo que hasta el momento, deben

atender los electores que hacen uso del procedimiento de voto indicado

para obtener el reintegro de los gastos de franqueo realizados, que

tienen derecho a obtener de acuerdo con la normativa electoral.


La recomendación ha sido aceptada por el organismo autónomo Correos y

Telégrafos, que ha explicado detalladamente a esta institución el

carácter de las dificultades existentes y las actuaciones llevadas a cabo

para agilizar los mencionados reintegros.


4.45.Recomendación sobre supresión de barreras arquitectónicas en una

oficina de Correos Con fecha 28 de febrero de 1994, el promovente de la

queja se dirigió al jefe de la oficina de Correos de Calpe (Alicante),

solicitando que se llevasen a cabo las actuaciones necesarias para

permitir un más fácil acceso de los minusválidos a dicha oficina,

eliminando las barreras arquitectónicas presentes. Dicha solicitud nunca

obtuvo respuesta.


Solicitada información respecto de la cuestión planteada, la Dirección

General del organismo autónomo de Correos y Telégrafos, respondió en el

sentido de que para facilitar el acceso a los minusválidos a esa oficina

de Correos tendrían cabida dos opciones: instalación de un ascensor

especial o construcción de una rampa, opciones que, no obstante, se

habían rechazado por su alto coste económico.


Lo anterior se consideró que no era acorde con los artículos 9, 49 y 53

de la Constitución española, ni con el artículo 55 de la Ley 13/1982, de

7 de abril, de integración social del minusválido, por lo que se efectuó

a la mencionada dirección general la recomendación de que se tomaran las

medidas necesarias para facilitar el acceso de los minusválidos a la

oficina de Correos de Calpe, máxime cuando se trataba de un edificio de

uso público, y todo ello para dar cumplimiento a lo establecido en el

artículo 55 de la citada ley.


La recomendación no fue aceptada en la medida en que cualquiera de las

soluciones propuestas haría inviable el local actual, debiéndose, por

tanto, adquirir otro, cuyo coste económico sería excesivo.


4.46.Recomendación sobre instalación de mesas electorales en locales

accesibles a las personas con dificultades de movilidad y habilitación de

los medios necesarios para facilitar su acceso a las mismas

La utilización, en los procesos electorales, de locales con barreras

arquitectónicas supone una dificultad para el ejercicio del derecho de

sufragio por parte de las personas con problemas de movilidad, mediante

la personación en dichos locales.


La consideración conjunta de los artículos 23 y 49, en relación con el

artículo 9.2, todos ellos de la Constitución española, aconsejó que se

formulara una recomendación para que se modificara el artículo 1 del Real

Decreto 421/1991, de 5 de abril, con el fin de establecer que las mesas

electorales sean instaladas en locales accesibles por las personas con

limitaciones de movilidad, así como para disponer de cuantos elementos

sean necesarios para facilitar el acceso de estas personas, cuando fuera

inevitable utilizar locales con barreras arquitectónicas.


Como consecuencia de esta recomendación, se ha elaborado un proyecto de

disposición, por el que se modifica el artículo 1 del Real Decreto

421/1991, de 5 de abril, para señalar que tanto los locales como las

mesas electorales deberán ser accesibles a las personas con limitaciones

de movilidad y, en los casos en que sea inevitable utilizar locales con

barreras arquitectónicas, los ayuntamientos adoptarán las medidas

oportunas para facilitar el ejercicio del sufragio a todos los electores.





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4.47.Recomendación sobre acomodación de adjudicación de contrato de

servicio de ambulancias a la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de contratos de

las administraciones públicas

La adjudicación directa, por la Dirección Provincial del Instituto

Nacional de la Salud en Cáceres, sin que previamente se hubiese celebrado

ningún concurso, del traslado de los pacientes adscritos a un centro de

salud, dió lugar a que se formulase la correspondiente queja,

justificándose por la citada entidad gestora dicha modalidad de

contratación con base en que se trataba de un servicio de transporte de

personal y, de forma excepcional, de enfermos.


Al haberse constatado, por tanto, que la adjudicación se había producido

de forma directa y al margen de los principios de publicidad y

concurrencia, se dirigió una recomendación al citado organismo, en orden

a que el procedimiento y forma de adjudicación del contrato del servicio

de transporte sanitario se acomode a lo dispuesto en la Ley 13/1995, de

18 de mayo, de contratos de las administraciones públicas, de modo que la

adjudicación de dicho servicio se realice por procedimiento abierto y

restringido, mediante concurso, o bien, de darse los supuestos para ello,

mediante procedimiento negociado.


En su contestación, el Instituto Nacional de la Salud, tras expresar que

se aceptaba la recomendación formulada, puso de relieve que se habían

iniciado actuaciones para que la contratación del aludido servicio de

transporte se efectuara de conformidad con las normas de carácter general

que regulan el transporte sanitario, es decir, bajo los principios de

publicidad y libre concurrencia.


4.48.Recomendación sobre supresión del requisito de límite de edad para

tomar parte en cursos del plan de formación e inserción profesional

Formulada una solicitud para seguir un curso del plan de formación e

inserción profesional, fue denegada la participación en el mismo, ya que

se había establecido para ello el límite de edad de treinta y cinco años.


En el informe remitido por el Instituto Nacional de Empleo se señalaba

que con todas las solicitudes se hizo una comprobación previa del

segmento de edad mayoritario, descartando a los solicitantes no

comprendidos en el mismo. Se sostenía asimismo que ello no significaba

discriminación alguna, ya que si la mayoría de los solicitantes hubiesen

estado incluidos en otro segmento de edad distinto se hubiese adoptado el

resultante.


Considerando tal circunstancia contraria al artículo 14 de la

Constitución, se remitió una recomendación al Instituto Nacional de

Empleo, a fin de que se suprimiera en las futuras selecciones de alumnos

de cursos del plan de formación e inserción profesional el requisito de

no exceder de una edad determinada.


El Instituto Nacional de Empleo comunicó la aceptación de la

recomendación formulada, de modo que en lo sucesivo no se restringiría el

acceso, por motivos de edad, a los cursos que se imparten.


4.49.Recomendación sobre notificación de resoluciones inherentes a

prestaciones económicas garantizando el derecho a la intimidad personal y

familiar El procedimiento establecido para la notificación de las

resoluciones por las que se reconoce el derecho a las prestaciones

económicas de la Seguridad Social prevé que la misma se realice a través

de una entidad financiera, que se obliga a hacerla llegar a los

destinatarios, bien por sí misma, o a través de una empresa especializada

en la distribución de documentos.


Según el criterio de esta institución, dicho procedimiento no se acomoda

al ordenamiento jurídico, tanto desde la perspectiva de la práctica de

las notificaciones, al no observarse los preceptos sobre la materia

recogidos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, como desde el punto de

vista del derecho a la intimidad personal y familiar, al poner en

conocimiento de un tercero, como es una entidad financiera, datos que

entran en la esfera de dicha intimidad.


En consecuencia, se recomendó al Instituto Nacional de la Seguridad

Social que se adoptasen las medidas oportunas para que las notificaciones

de las resoluciones por las que se reconoce el derecho a las prestaciones

económicas de la Seguridad Social se acomoden a lo establecido en los

artículos 58 y 59 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, efectuándose

directamente a los interesados y garantizándose, en todo caso, el derecho

a la intimidad personal y familiar.


La citada entidad gestora comunicó que se estaban analizando diversas

alternativas para garantizar la confidencialidad de los datos personales

contenidos en las notificaciones, de manera que las mismas sean hechas a

los interesados sin intervención de intermediario alguno. Como primera

actuación en el sentido indicado, se ha modificado la notificación y

abono de las prestaciones de supervivencia, las cuales, cuando proceden

de causantes que fueron pensionistas, se resuelven, sin ningún plazo de

espera, en el mismo acto de formulación de la solicitud, siempre que la

documentación aportada sea completa y suficiente, lo que permite emitir

simultáneamente la notificación de la resolución y entregarla al

interesado. Se indicaba asimismo que este modelo de gestión automatizada

e inmediata sería implantado paulatinamente respecto de las demás

prestaciones.


Sobre ello, puede dejarse constancia de la aprobación de la Resolución de

17 de enero de 1996, de la Secretaría General de la Seguridad Social, por

la que se establecen nuevas medidas de mejora de la gestión de la

Seguridad Social y de atención e información prestada al ciudadano

(apartado tercero).





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4.50.Recomendación sobre subsanación de defectos en la notificación del

acuerdo de iniciación de expediente de jubilación por incapacidad

La tramitación de la queja puso de manifiesto la iniciación de un

expediente de jubilación por incapacidad sin haber sido notificado a la

funcionaria interesada.


Sobre dicha cuestión la Dirección General de la Función Pública de la

Junta de Castilla-La Mancha mantenía en principio que el acuerdo de

iniciación del procedimiento por la Delegación Provincial de la

Consejería de Economía y Hacienda resultaba plenamente válida en cuanto a

la forma, alegando la inexistencia de disposición alguna que determine

que el órgano competente para declarar la jubilación por incapacidad lo

sea también para comunicar la iniciación del procedimiento.


Sobre esta base se concluía afirmando la validez de una comunicación

posterior, una vez recibida el acta de la Unidad Médica de Valoración de

Incapacidades del Instituto Nacional de la Seguridad Social, a la vista

de la cual la interesada podría alegar lo que estimase oportuno, conforme

a lo previsto en el artículo 84 de la Ley de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.


Frente a dicha postura, esta institución sostenía que el acuerdo de

iniciación de oficio del procedimiento de jubilación por incapacidad es,

en contra de lo mantenido por la Administración en cuestión, un acto

administrativo, y además de singular importancia, por los efectos que

produce y, por tanto, debería haber sido notificado a la interesada.


Como tal acto de trámite, dicho acuerdo no sería susceptible, en

principio, de impugnación autónoma, aun cuando la interesada podría

oponerse al mismo mediante las correspondientes alegaciones para su

eventual consideración en la resolución final del expediente así como

para su impugnación indirecta mediante los recursos que procedan frente a

dicha resolución.


La citada notificación resulta, además, preceptiva para posibilitar la

facultad conferida a los interesados en el artículo 79 de la ley

procedimental antes reseñada, de poder aducir alegaciones y aportar

documentos y otros elementos de juicio en cualquier momento del

procedimiento anterior al trámite de audiencia, así como de alegar los

defectos de tramitación o la omisión de trámites que pudieran dar incluso

lugar a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria.


Todo ello llevó a esta institución a recomendar que por la Dirección

General de la Función Pública de la Junta de Castilla-La Mancha, se

procediese a notificar formalmente el acuerdo de iniciación del

expediente de jubilación por incapacidad de la promovente de la queja,

así como cuantos otros actos se hubieren producido en dicho

procedimiento, al objeto de que la interesada pudiera alegar cuanto

estimase conveniente para la mejor defensa de sus intereses.


Dicha recomendación fue aceptada aun cuando no se llevó a la práctica

toda vez que el expediente en cuestión fue sobreseido.


4.51.Recomendación sobre cumplimiento de los requisitos exigidos en las

notificaciones

Se observó que las liquidaciones trasladadas a los ciudadanos en

expedientes de comprobación de valores por la Junta de Comunidades de

Castilla-La Macha no cumplen el requisito previsto en el artículo 124 de

la Ley General Tributaria, en la redacción dada por la ley 25/1995, de 29

de julio, de que se notifiquen las liquidaciones a los sujetos pasivos

con expresión de los elementos esenciales de aquéllas y, en concreto, tal

como prevé el apartado 1) del citado artículo, si se ha producido un

aumento de la base imponible sobre la resultante de la declaración del

interesado, se expresen los hechos y elementos que han dado lugar a dicho

aumento sobre el valor declarado.


Se iniciaron las correspondientes actuaciones y como consecuencia de las

mismas, los recursos de reposición presentados por los interesados contra

estas liquidaciones fueron resueltos favorablemente y se emitieron nuevas

liquidaciones complementarias, pero preocupó a esta institución el hecho

de que en todos los expedientes de comprobación de valores tramitados por

la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha se incurriera en los mismos

defectos formales, por lo que se recomendó a la Consejería de Economía y

Hacienda de la citada Junta de Comunidades que incluya en las

notificaciones de las liquidaciones tributarias efectuadas por la

Consejería, los elementos esenciales de las mismas y, en concreto, en el

caso de que suponga un aumento de la base imponible de lo declarado por

los interesados, se expresen de forma concreta los hechos y elementos que

la motivan, de acuerdo con lo previsto en el artículo 124.1.a) de la

citada Ley General Tributaria. La citada Administración ha aceptado esta

recomendación.


4.52.Recomendación sobre agilización en la resolución de recursos en

materia de caza y pesca

Por una asociación para la defensa del medio ambiente, se denunciaron

ante la Agencia de Medio Ambiente de la Junta de Extremadura diversas

infracciones a la Ley de Caza de Extremadura.


Recurrido en alzada el sobreseimiento del expediente sancionador

correspondiente, el recurso se encontraba sin respuesta desde junio de

1992. Se solicitó, por tanto, información a la consejería competente del

número de recursos interpuestos y los pendientes de resolución. Tras

reiterados requerimientos a la solicitud de información realizada, se

formuló una recomendación a la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y

Medio Ambiente de la Junta de Extremadura en el sentido de que se

adoptaran las medidas precisas para dotar a la citada consejería de los

instrumentos necesarios de gestión y control de expedientes que

garantizaran que la actividad administrativa se desarrolla conforme al

principio de eficacia del artículo 103 de la Constitución.


En el escrito de aceptación de la recomendación se señalaba que con la

creación de una consejería específica




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para el medio ambiente, urbanismo y turismo, con una mayor dotación, se

atenderían más diligentemente las peticiones y recursos de los

ciudadanos.


4.53.Recomendación sobre elaboración del reglamento previsto en el

artículo 32 de la Ley de la Asamblea de Extremadura 4/1994, de 10 de

noviembre, de protección y atención a menores

En la queja que dio lugar a estas actuaciones, el interesado señalaba que

había solicitado, en el año 1989, la adopción de un niño o niña ante la

Consejería de Bienestar Social de la Junta de Extremadura, sin que desde

esa fecha hubiese obtenido una contestación favorable a su petición.


Una vez constatado, tras el análisis del informe recibido, que la

Dirección General de Acción Social de la Consejería de Bienestar Social,

al realizar la propuesta de adopción de un menor por unas determinadas

personas, no motivaba la exclusión de otras personas preseleccionadas con

expedientes más antiguos y, teniendo en cuenta que la Ley de la Asamblea

de Extremadura 4/1994, de 19 de noviembre, de protección y atención a

menores, contempla la aprobación de un reglamento sobre esta materia, se

formuló una recomendación al objeto de que se proceda a la mayor brevedad

al desarrollo de la referida ley, y, entre tanto, se motiven las

resoluciones de propuesta de adopción, detallando las razones que

justifiquen la exclusión de otros interesados con mayor antigüedad.


La recomendación ha sido aceptada y se han dado instrucciones a fin de

proceder a la redacción del reglamento sobre procedimiento de tramitación

de expedientes de adopción, acogimiento y selección de parejas. Hasta la

aprobación de dicha disposición, las propuestas se redactarán de acuerdo

con la recomendación formulada.


4.54Recomendación sobre aplicación del procedimiento establecido y

acomodación de selección de personal laboral temporal a los principios de

igualdad, mérito y capacidad

Una persona que estaba situada en el puesto 56 en una bolsa de trabajo

fue llamada para ocupar un puesto de trabajo, formulándose una queja por

otra persona que ocupaba un puesto anterior en la lista.


En el informe remitido se sostenía el criterio de que la posición de un

aspirante en la bolsa de trabajo no comportaba derecho prioritario alguno

para ser contratado, indicándose que en la contratación de la persona

seleccionada se tuvo en cuenta su mayor experiencia profesional y su

titulación académica.


A la vista de ello, se recomendó a la Consejería de Gobernación de la

Junta de Andalucía que se adoptaran las medidas oportunas para que la

selección del personal se lleve a cabo respetando estrictamente el

procedimiento establecido en las instrucciones para la aplicación de la

bolsas de trabajo, y que se regulasen los procedimientos de cobertura de

las plazas vacantes de personal laboral temporal con los aspirantes

incluidos en las bolsas de trabajo, cuando la vacante a cubrir exija unas

condiciones especiales, acomodando, en todo caso, dicho procedimiento a

los principios de igualdad, mérito y capacidad. A esta recomendación se

acompañaba una sugerencia para que la interesada fuera repuesta en los

derechos que pudieran corresponderle.


La Administración comunicó que, una vez que se resuelva el concurso de

acceso a personal laboral convocado en cumplimiento de la oferta pública

de 1991, si se procediera a constituir la bolsa de trabajo para la

contratación de personal laboral temporal con los participantes en dicha

convocatoria, se tendrá en cuenta la recomendación formulada, en orden a

indicar en las instrucciones las peculiaridades de la cobertura de

vacantes en las que se exijan unas condiciones especiales. De otra parte,

la sugerencia formulada fue también aceptada.


4.55.Recomendación sobre necesidad de revisar las pensiones asistenciales

al comienzo de cada ejercicio económico para evitar cobros indebidos y

las correspondientes devoluciones

Las pensiones asistenciales reguladas por el Real Decreto 2620/1981, de

24 de julio, son objeto de revisión anual, con el fin de comprobar que

los ingresos de la unidad familiar o de los beneficiarios no superan las

cantidades establecidas. Sin embargo, en ocasiones, esta revisión se

efectúa cuando han transcurrido varios meses, requiriéndose a los

beneficiarios la devolución de las cantidades indebidamente percibidas,

lo que, atendidos los reducidos ingresos de los mismos, puede representar

una carga excesiva. En consideración a estas situaciones, y al constatar

que, en el supuesto al que se refería la queja que dio lugar a estas

actuaciones, la resolución se había adoptado diez meses después de

haberse producido la revalorización automática de la pensión del marido

de la beneficiaria, que era la causa de la modificación, se formuló una

recomendación al Instituto Andaluz de Servicios Sociales, con el fin de

que las revisiones de estas pensiones se realicen al comienzo de cada

ejercicio económico, o cuando, con carácter general, se proceda a la

revalorización de otras prestaciones que puedan modificar las condiciones

exigidas para percibir la prestación.


La recomendación fue aceptada, informando dicho organismo que está

procediendo a realizar cruces informáticos, con objeto de poder realizar

las revisiones en el menor tiempo posible.


4.56.Recomendación sobre modificación del requisito de edad establecido

para el acceso a un centro de salud mental y de servicios sociales

Una especialista en psiquiatría de una unidad de salud mental había

determinado que una paciente ingresara en la unidad de rehabilitación del

centro de salud




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mental y de servicios sociales, dependiente de la Diputación Provincial

de Salamanca, para que siguiera un tratamiento de rehabilitación, no

aceptándose el ingreso de la paciente, ya que la misma superaba la edad

de sesenta y cinco años, motivo por el cual se aducía que no se le podía

dispensar el citado tratamiento.


En el informe remitido por la Diputación Provincial de Salamanca se

indicaba que, al establecerse los criterios de admisión de enfermos en el

referido centro, se acordó excluir a quienes superasen la edad de sesenta

y cinco años, por considerarse escasas sus posibilidades de beneficiarse

de un programa de rehabilitación psiquiátrica activo. Al estimarse que la

citada exclusión por razón de la edad conlleva un diferente tratamiento

en el acceso a los servicios sanitarios, basado exclusivamente en

circunstancias personales, no referidas o conectadas con las necesidades

de asistencia sanitaria, se formuló una recomendación, fundamentada en

los artículos 10, 14 y 43 de la Constitución española y 3.2, 10 y 16 de

la Ley General de Sanidad, a fin de que se modificara el requisito de

edad implantado en su día para el acceso al referido centro,

permitiéndose el acceso a todas aquellas personas que sean acreedoras a

los correspondientes programas de rehabilitación, con independencia de la

edad de las mismas.


En contestación a dicha recomendación, la mencionada diputación

provincial ha puesto de relieve que, en determinados casos, y más en

concreto en aquéllos relativos a pacientes que sean acreedores de

programas de rehabilitación psiquiátrica activa, se reconsiderará el

requisito de la edad para acceder al área de hospitalización psiquiátrica

del aludido centro de salud mental y de servicios sociales, aceptándose

así la recomendación formulada.


4.57.Recomendación sobre acomodación de las notificaciones sobre

solicitudes de plazas en centro ocupacional a la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre

Solicitada plaza en un centro ocupacional, gestionado por la Diputación

Provincial de Valencia, el interesado no había recibido respuesta

positiva a su solicitud.


Tras el estudio del informe remitido por la citada diputación provincial,

se observó que la tramitación de los expedientes y la valoración de las

solicitudes se realizó de conformidad con las normas comunicadas a los

interesados. Sin embargo, el análisis de estas normas permitió constatar

que no se contemplaba la notificación al interesado de la puntuación

obtenida por aplicación del baremo correspondiente y que sólo se

comunicaba expresamente la decisión adoptada en el supuesto de que el

interesado obtuviese la plaza, debiendo el mismo dar por supuesto, en

caso contrario, que no la había obtenido. De este modo, la citada norma

se apartaba de lo dispuesto en los artículos 58 y 59 de la Ley 30/1992,

de 26 de noviembre, al no contemplar la exigencia de notificar a los

interesados la resolución adoptada, con independencia de su contenido.


Por ello, se dirigió una recomendación a dicha diputación, con el fin de

que se modificara el procedimiento de las notificaciones, adecuándolo a

lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico

de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo

Común.


La recomendación fue aceptada, procediendo la citada diputación

provincial a modificar las normas de tramitación de expedientes y

baremación de solicitudes.


4.58.Recomendación sobre autorización municipal a Telefónica para

instalar la red de tendido telefónico

Esta recomendación tiene su origen en la queja de un vecino del municipio

de Almorox (Toledo), con residencia en una vivienda aislada enclavada a

siete kilómetros de la citada localidad, exponiendo la negativa del

ayuntamiento a otorgar la correspondiente autorización a Telefónica para

que instalara un tendido de cables con el fin de dotar a su vivienda de

un teléfono, porque el lugar previsto para ello iba a ser cubierto por

las aguas de un pantano, ante la imposibilidad de servicio de telefonía

móvil por falta de cobertura.


Tras diversas actuaciones en las que se consiguió que el ayuntamiento se

mostrase favorable a otorgar esa autorización si se cumplían determinadas

condiciones, se dio por concluida la intervención de esta institución, al

considerar que se iba a resolver el problema que afectaba al interesado.


No obstante, hubo que proceder a la reapertura de la investigación ya

que, a pesar del cumplimiento de tales condiciones, no se permitió la

colocación del tendido a Telefónica.


Dado el interés del promovente de la queja, en razón de sus

circunstancias familiares y sociales, conocidas sobradamente por el

ayuntamiento de referencia, inmediatamente procedió a poner en práctica

las posibles soluciones que esta institución le sugirió.


A pesar de que Telefónica estaba dispuesta a aceptar otra alternativa que

ese ayuntamiento considerara mejor, siendo ello una muestra del gran

interés que ha venido teniendo en dotar de un teléfono al interesado dado

su problema humano, finalmente comunicó que no aceptaba ninguna posible

solución, postura que al parecer también ha mantenido en otras

solicitudes de instalación de teléfono.


Teniendo en cuenta el derecho constitucional de recibir y difundir

libremente información por cualquier medio, así como la prohibición de la

arbitrariedad de los poderes públicos y, dado el carácter reglado de las

licencias municipales que alejan una actuación basada en razones de

conveniencia u oportunidad, se recomendó al Ayuntamiento de Almorox que

concediera a Telefónica la autorización para que procediera a instalar el

tendido telefónico que se precisara para que la vivienda del interesado

cuente con este medio de comunicación




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que le resultaba tan necesario, debido a sus circunstancias familiares y

geográficas y que dicha autorización también se extendiera a las otras

solicitudes de teléfono formuladas. A la fecha de cierre de este informe,

el ayuntamiento no había contestado a la recomendación.


4.59.Recomendación sobre anulación de resolución recaída en expediente

disciplinario por prescripción de la falta cometida

El objeto de la queja versaba sobre la posible prescripción de la falta

en base a la cual se había sancionado al promovente con la suspensión de

empleo y sueldo durante tres días, alegándose al efecto que en la fecha

de incoación del expediente disciplinario había transcurrido más de un

mes desde la comisión del hecho presuntamente constitutivo de falta, y en

consecuencia se había extinguido la posible responsabilidad.


De los datos que obraban en poder de esta institución se deducía que los

hechos que dieron lugar a la apertura del expediente tuvieron lugar el 21

de julio de 1993, siendo el decreto de incoación del mismo de fecha 23 de

septiembre de 1993, y consecuentemente se formuló la correspondiente

recomendación a la Alcaldía de Béjar (Salamanca) para que se anulara la

resolución sancionatoria por apreciarse en la tramitación del expediente

disciplinario a que aquella resolución ponía término, la concurrencia de

la causa extintiva de la responsabilidad disciplinaria de prescripción de

la falta.


Dicha recomendación no fue aceptada por discrepancias respecto del

cómputo del plazo de prescripción de las faltas, alegando la Alcaldía de

Béjar que, aún cuando dicha resolución ponía fin a un procedimiento

iniciado fuera de plazo, la fecha de incoación del mismo había de

entenderse retrotraída a la de la imposición de una sanción previa, ésta

sí dentro de plazo, que posteriormente fue anulada por haberse adoptado

al margen del procedimiento legalmente establecido, anulación que dio

lugar a la incoación del segundo procedimiento sobre el que versaba la

queja.


4.60.Recomendación sobre modificación de la ordenanza reguladora del

servicio de ordenación y regulación de aparcamiento de vehículos en la

vía pública

El interesado formuló su queja contra el Ayuntamiento de León al

considerar que se cometían diversas irregularidades en la notificación de

las denuncias por posibles infracciones de tráfico y en la retirada por

el servicio de grúa de los vehículos que no han pagado el precio público

establecido en la ordenanza reguladora del servicio de ordenación y

regulación de aparcamiento de vehículos en la vía pública (O.R.A.).


Esta institución remitió una recomendación al ayuntamiento en relación

con ambas cuestiones, recomendación que fue contestada mediante un

informe del que se deducía que solamente aceptaba la parte de la

recomendación referente a las notificaciones de denuncia de la policía

local y que, en consecuencia, se habían cursado órdenes para que se

hiciera constar la identificación de los denunciantes en la forma que

previene el artículo 77 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de

marzo, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley sobre Tráfico,

Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, y ello en aras de una

mayor seguridad jurídica de los administrados.


Sin embargo, no se aceptaba la parte de la recomendación relativa a la

improcedencia de la retirada por el servicio de la grúa municipal de los

vehículos que, estando debidamente estacionados, carecían de justificante

de haber abonado el precio público correspondiente al estacionamiento,

por considerarlo un servicio público.


Esta institución expuso nuevamente al ayuntamiento las razones jurídicas

por las que se considera no adecuado a nuestro ordenamiento el criterio

de definir la ordenación o regulación del aparcamiento en unas

determinadas calles de la ciudad de León como un servicio público, lo que

permite interpretar que toda infracción a los preceptos de la ordenanza

es, por propia definición, un entorpecimiento del tráfico y una grave

perturbación de dicho servicio público, y por tanto, volvió a remitir

otra recomendación, en la que se indica que se debe realizar una

modificación del apartado 2 del artículo 10 de la Ordenanza reguladora

del servicio de ordenación y regulación de aparcamiento de vehículos en

la vía pública con el fin de que sólo se proceda a la retirada de los

vehículos de las vías públicas por incumplimiento de dicha ordenanza

«cuando hayan transcurrido veinticuatro horas desde que se formuló la

denuncia por estacionamiento continuado en un mismo lugar sin que el

vehículo haya sido cambiado de sitio» según dispone el apartado 13 del

artículo 292.III.B) del Código de Circulación, ya que este precepto tiene

rango suficiente y un carácter eminentemente más objetivo que el incluido

en la ordenanza actual para determinar que se ha producido una

perturbación grave de la circulación, favoreciendo de este modo una mayor

seguridad jurídica del ciudadano. El ayuntamiento ha rechazado la

recomendación.


4.61.Recomendación sobre inclusión, en las convocatorias de selección de

personal laboral, de la referencia a los recursos que procedan contra las

mismas, el órgano ante el que habrán de presentarse y el plazo de

interposición El reclamante, que había participado en unas pruebas

selectivas convocadas por el Ayuntamiento de Macotera (Salamanca),

mostraba su disconformidad con diversos aspectos del desarrollo y del

resultado de dichas pruebas.


El análisis de las bases de la convocatoria permitió constatar que

aquéllas no se acomodaban al artículo 58.2 de la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre, por lo que




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se formuló una recomendación a fin de que en las futuras bases de las

convocatorias se incluya una referencia a los recursos que procedan

contra las mismas, el órgano ante el que habrán de presentarse y el plazo

de interposición. El citado ayuntamiento comunicó la aceptación de la

recomendación formulada.


4.62.Recomendación sobre posibilidad de practicar análisis clínicos

contradictorios en pruebas de ingreso en el cuerpo de policía municipal

La comparecencia de aspirantes a ingreso en la policía municipal del

Ayuntamiento de Madrid, que fueron excluidos de las pruebas por

encontrarse sustancias estupefacientes en los análisis de orina

realizados, sin permitírseles realizar un análisis contradictorio para

verificar la certeza o no de los resultados, determinó que esta

institución recomendase al Ayuntamiento de Madrid que si el tribunal

médico declaraba no apto a un aspirante (como consecuencia de resultados

médicos analíticos), debería dársele la oportunidad de realizar un

análisis contradictorio notificado al interesado en los términos de la

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.


El Ayuntamiento de Madrid aceptó la recomendación efectuada.


4.63.Recomendación sobre modificación de las notificaciones

administrativas en expedientes sancionadores por infracciones de tráfico

En la queja que dio lugar a esta recomendación el interesado expuso su

disconformidad con la sanción que se le había impuesto por la comisión de

una infracción de tráfico y con el posterior cobro de la misma por la vía

de apremio toda vez que, según afirmó, la primera notificación que

recibió fue la de la providencia de apremio, denuncia que esta

institución ha recibido con frecuencia.


Tras un detenido análisis de las quejas contra el Ayuntamiento de Madrid

con motivo de las infracciones de tráfico, se ha observado de forma

reiterada que durante la tramitación de los expedientes sancionadores

correspondientes se dan por correctamente efectuadas las notificaciones

que, siendo dirigidas a los domicilios de los presuntos infractores

mediante cartas certificadas, son rehusadas por cualquier persona que se

halle en los mismos en el momento de su entrega por el funcionario del

servicio de Correos.


Ante tal criterio, esta institución indicó al referido ayuntamiento que,

según la remisión que expresamente efectúa el artículo 11.2 del Real

Decreto 320/1994, de 25 de febrero, por el que se aprueba el reglamento

de procedimiento sancionador en materia de tráfico, circulación de

vehículos a motor y seguridad vial, el régimen general y los requisitos

de las notificaciones en esta materia se debía ajustar a lo establecido

en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cuyo

artículo 59.3 establece que «cuando el interesado o su representante

rechace la notificación de una actuación administrativa, se hará constar

en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de

notificación y se tendrá por efectuado el trámite siguiéndose el

procedimiento». Por ello, conforme conforme a la interpretación que tanto

la jurisprudencia como la doctrina han realizado al respecto, se debía

proceder conforme lo previsto en el apartado 4 y efectuarse la

notificación edictal.


En consecuencia, se recomendó que en los expedientes sancionadores por

infracciones de tráfico y los de apremio que de los mismos se derivaran,

se debían observar los requisitos establecidos en el artículo 59,

apartados 3 y 4 de la Ley 30/1992, con el fin de evitar la indefensión de

los interesados, por lo que no se debía seguir con el procedimiento sino

tras la correspondiente publicación edictal, sin perjuicio de que se

estudiara la fórmula más conveniente para que esta notificación

subsidiaria por edictos fuera complementada de manera que se tuviera una

constatación fehaciente del conocimiento por el interesado de la

notificación de la denuncia y de la sanción.


Igualmente, se recomendó que se estimase los recursos contra las

providencias de apremio, en aquellos casos en los que se comprobaran en

los expedientes sancionadores correspondientes que los interesados no

fueron debidamente notificados. El ayuntamiento no ha aceptado esta

recomendación.


4.64.Recomendación sobre cambio de uniforme a los agentes de empresa

concesionaria de aparcamientos para evitar la confusión con los de la

policía municipal La interesada remitió una queja a esta institución

sobre el funcionamiento del aparcamiento regulado, denominado A.R.E.A.,

que fue concedido a una empresa para que hiciera efectiva la vigilancia

del mismo.


En el preceptivo informe remitido por el Ayuntamiento de Mahón se hacía

alusión a un decreto de la alcaldía en el que otorgaba la concesión

referida anteriormente.


No obstante, esta institución apreció que no se tuvo en cuenta lo

dispuesto en la Ley del Parlamento de las Islas Baleares 10/1988, de 26

de octubre, reguladora de las Policías Locales, en conexión con el

artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de

Régimen Local, en cuanto al ejercicio de las competencias municipales

sobre ordenación del tráfico de vehículos en concordancia con la

legislación estatal y autonómica.


Por tanto, las funciones de policía municipal no podían ser desempeñadas

por empleados de una empresa privada concesionaria de un servicio

público, ya que sólo pueden ser ejercidas por los miembros integrantes de

los cuerpos de la policía local o por los auxiliares de éstos, es decir,

por personal propio de la corporación.





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Ante tal circunstancia, se recomendó al ayuntamiento que los empleados de

la empresa privada concesionaria del aparcamiento del sistema AREA

dejasen de ostentar el carácter de auxiliares de la policía local y

vestir uniformes similares a la propia policía local para evitar

confusiones y ello a tenor de lo establecido en la citada Ley 10/1988 del

Parlamento Balear y en el Decreto 70/1989, de 6 de julio.


En la contestación recibida del Ayuntamiento de Mahón se manifiesto que

se aceptaba esa recomendación, por lo que se había puesto en conocimiento

de la empresa concesionaria su contenido para que se procediera a la

modificación de la uniformidad de los empleados.


4.65.Recomendación sobre obligación de hacer efectivo el pago de

pensiones el día primero de cada mes

La tramitación de determinadas quejas puso de manifiesto el retraso en el

abono de las pensiones hechas efectivas por el Ayuntamiento de Martos

(Jaén) en régimen de pago delegado, retraso que dicha corporación

pretendía justificar en base a argumentos tales como la inevitabilidad de

una cierta demora como consecuencia del procedimiento de ejecución del

gasto establecido en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, o la

derivada del plazo entre la fecha en que se cursa la orden de

transferencia al banco y la fecha en la que el banco ejecuta la orden.


Dichos argumentos resultaban rechazables teniendo en cuenta de un lado

que estamos tratando de una obligación ya contraida presupuestariamente,

de la que se deriva un pago periódico, y para cuya efectividad en tiempo

y forma se pueden y se deben prever cuantas cautelas sean necesarias para

su cumplimiento en las fechas preestablecidas, y de otro lado,

conociéndose de antemano el plazo que necesita la entidad bancaria para

formalizar la transferencia, nada impide que por la corporación ordenante

del pago se tenga en cuenta dicho plazo y se curse la orden con la

antelación necesaria.


En consecuencia se recomendó al referido ayuntamiento que se adoptasen

las medidas procedimentales oportunas que permitan garantizar que el pago

de las pensiones a que viene obligado en régimen delegado, se haga

efectivo a sus beneficiarios el día 1 del mes a que los haberes pasivos

correspondan. A la fecha de cierre del informe no se había recibido

contestación del referido ayuntamiento.


4.66.Recomendación sobre modificación de la normativa municipal para la

protección del medio ambiente contra la emisión de ruidos y vibraciones

El compareciente, vecino de Medina del Campo (Valladolid), denunció

insistentemente ante el ayuntamiento las molestias originadas a los

vecinos por el funcionamiento de tres bares y una discoteca situados en

una zona de esa localidad, locales que, al parecer, no contaban con las

preceptivas licencias de apertura y que, además, instalaban,

antirreglamentariamente terrazas y música externa.


Tras solicitar inicialmente informe en 1988 al ayuntamiento; formular

sucesivos requerimientos y conversaciones telefónicas; concluir la queja

en dos ocasiones, reabrirla consiguientemente y suspender las actuaciones

en otras dos, se formuló una recomendación en septiembre de 1995 al

referido ayuntamiento, en el sentido de que se estudiase la posibilidad

de modificar el reglamento municipal para la protección del medio

ambiente incluyendo en el mismo la obligación de que los equipos de

megafonía de los locales tuvieran topes fijos que no pudieran ser

alterados o manipulados y que limitaran el volumen de sonido en función

del aislamiento del local.


La recomendación ha sido aceptada por el Ayuntamiento de Medina del

Campo, no obstante lo cual, la queja sigue abierta en tanto no nos

notifiquen la efectiva modificación del reglamento.


4.67.Recomendación sobre los requisitos legales de las tasas municipales

El interesado se había dirigido a esta institución por disconformidad con

la actuación del Ayuntamiento de Los Molinos (Madrid), que le había

exigido el abono de una tasa por la presentación de una reclamación

contra el mal funcionamiento de los servicios de recaudación del propio

ayuntamiento, porque no le había presentado al cobro, en su momento, la

liquidación de la tasa por el servicio de recogida de basuras.


Esta institución entendió, una vez estudiado el contenido de la queja,

que la actividad administrativa derivada de una reclamación de esta

naturaleza no podía conectarse, en ningún caso, con la idea de beneficio

o afectación particular que es imprescindible para el cobro de una tasa,

de acuerdo con lo previsto en la Ley 39/1988, de 28 de diciembre,

reguladora de las Haciendas Locales. Por otra parte, como quiera que el

ciudadano reclamaba por un mal funcionamiento del servicio de recaudación

municipal, se consideró que deberían haberse comprobado sus

manifestaciones y corregido las deficiencias observadas, sin que dicha

actividad pudiese, en ningún caso, integrar el hecho imponible de una

tasa, ya que no resulta posible exigir tasas en relación a actividades en

las que predomina el elemento comunitario sobre el particular, ya que el

pago de una tasa comporta, necesariamente, una contraprestación

administrativa que puede consistir en la recepción de un servicio público

o en la realización de una actividad administrativa, pero que afecte o

beneficie de modo particular al sujeto pasivo.


Por ello, se resolvió dirigir al citado ayuntamiento la recomendación de

que proceda a modificar parte de la ordenanza reguladora de la tasa por

la tramitación de documentos, de forma que no sea posible, en ningún

caso,




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la exigencia de un tributo de esta naturaleza por la citada actividad

municipal, ya que la misma no beneficia ni afecta de modo particular al

sujeto pasivo. La citada Administración local ha aceptado la

recomendación formulada.


4.68.Recomendación sobre objetivación de los criterios de selección de

personal

La revisión de las actas del Pleno del Ayuntamiento de Pola de Siero

(Asturias) ponía de relieve la predeterminación del candidato a

seleccionar en un concurso convocado para la cobertura de la plaza de

director del Patronato Municipal de Cultura.


Dichas actas contenían numerosas alusiones respecto de la decisión de

adecuar las bases de la selección al perfil del candidato predeterminado,

decisión que, tras diversas modificaciones, quedó plasmada en la

convocatoria definitiva que venía a recoger unos baremos de puntuación,

tanto de los servicios previos prestados como del resto de los méritos

baremables, ajustados absolutamente a los acreditados por la persona que

se pretendía seleccionar que llevaba ocho años desempeñando interinamente

el puesto en cuestión.


Los anteriores hechos fundamentaron la oportuna recomendación en orden a

que en los procesos selectivos convocados la corporación implicada se

incluyan los necesarios criterios de objetivación a que deben ajustarse

tales procesos, de forma que queden garantizados los principios

constitucionales de igualdad, mérito y capacidad. Dicha recomendación fue

aceptada y así se hizo constar en el oportuno acuerdo plenario.


4.69.Recomendación sobre la improcedencia de la anticipación del plazo

del período voluntario de pago del impuesto sobre bienes inmuebles El

interesado manifestaba que tenía domiciliados los pagos del impuesto

sobre bienes inmuebles en una cuenta corriente, pero que el Ayuntamiento

de Rosas (Gerona) presentaba al cobro anualmente las liquidaciones de

dicho impuesto con anterioridad a la iniciación del período voluntario de

pago. Se comprobó que el citado ayuntamiento había puesto, efectivamente,

al cobro los recibos del impuesto sobre bienes inmuebles de los

ejercicios 1994 y 1995 con anterioridad al inicio del citado período, por

lo que se recordó a la corporación municipal, en primer lugar, lo

establecido en el apartado primero del artículo 75 de la Ley 39/1988, de

28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en virtud del cual

el impuesto sobre bienes inmuebles se devenga el primer día del período

voluntario.


En segundo lugar, se procedió a discernir si la Administración se

encontraba legitimada para cobrar los recibos del impuesto antes del

inicio del mencionado período voluntario. La conclusión fue que la

Administración no se encuentra legitimada para exigir el pago anticipado

de ningún tributo, de igual modo que los correspondientes órganos

administrativos no están facultados para restringir o anticipar el plazo

voluntario de pago sin el correspondiente respaldo legal, por lo que se

resolvió remitir al citado ayuntamiento la recomendación de que proceda

al cobro del impuesto sobre bienes inmuebles o de cualquier otro tributo,

cuya gestión le esté encomendada al iniciar el período voluntario de

pago, evitando anticipar el cobro de los tributos municipales, aún cuando

el sistema de pago elegido se realice con la colaboración de entidades

financieras.


4.70.Recomendación sobre supresión, en convocatorias de selección de

personal laboral, del requisito de no exceder de una determinada edad

para tomar parte en las pruebas selectivas y del empadronamiento en el

municipio como mérito a puntuar

Publicada una convocatoria para cubrir una plaza en el Ayuntamiento de

Rozas de Puerto Real (Madrid), la reclamante señalaba que no se habían

respetado los principios de igualdad, mérito y capacidad.


En el informe remitido por el citado ayuntamiento se indicaba que la

convocatoria inicial adolecía de algunos errores, los cuales, con motivo

de una reclamación presentada por la interesada, fueron subsanados por el

Pleno del ayuntamiento que modificó las bases de la convocatoria, para

acomodarlas estrictamente a la legalidad vigente.


Sin embargo, se observó que en las nuevas bases de la convocatoria se

contemplaba como requisito para tomar parte en la misma no exceder de

cincuenta y cinco años de edad y como mérito a valorar el empadronamiento

en el municipio, lo que aconsejó que se recomendara que en futuras

convocatorias se suprimiera el requisito de no exceder de una edad

determinada para poder concurrir a las pruebas selectivas, así como el

empadronamiento en el municipio como mérito a puntuar.


El ayuntamiento mencionado informó que aceptaba la recomendación

formulada, teniéndola en cuenta en futuras convocatorias.


4.71.Recomendación sobre motivación de las resoluciones en expedientes

sancionadores por infracciones de tráfico

En esta queja, el interesado mostraba su disconformidad con la

tramitación del expediente sancionador por infracción de tráfico por

parte del Ayuntamiento de Zaragoza, por haber estacionado su vehículo en

una zona reservada a carga y descarga.


Estudiado el contenido del informe emitido por dicho ayuntamiento, se

pudo apreciar que esa Administración utilizaba, con carácter general,

unos modelos impresos para contestar tanto las alegaciones que se

contienen en los pliegos de descargos que formulan los denunciados




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por presuntas infracciones de tráfico, como en los recursos ordinarios

que interponen contra la resolución de los expedientes sancionadores.


Ello suponía que, en muchas ocasiones, no se contestaran a todas y cada

una de las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras

derivadas del procedimiento, desconociéndose así lo dispuesto en el

artículo 15, apartado uno in fine del Real Decreto 320/1994, de 25 de

febrero, por el que aprueba el reglamento de procedimiento sancionador en

materia de tráfico, circulación de vehículo a motor y seguridad vial.


Ante tal actuación, esta institución manifestó que contestar a cualquier

tipo de alegación con un impreso en el que ya estuvieran preestablecidas

unas argumentaciones más o menos genéricas, sin que por ello se refutara

de forma concreta con argumentos jurídicos o de otra naturaleza lo

esgrimido por el interesado en su defensa, sería desconocer la obligación

de motivar las resoluciones sancionadoras, así como los actos que

resuelvan recursos administrativos.


Por tal razón se dirigió al Ayuntamiento de Zaragoza una recomendación en

la que se expuso que, aún teniendo en cuenta el gran volumen de

expedientes sancionadores por infracciones de tráfico que esa

Administración local tenía que tramitar diariamente, no se debían

utilizar modelos impresos en la resolución de los mismos y en resolución

de los recursos ordinarios interpuestos, sino que se debía responder de

modo concreto a las alegaciones, argumentaciones o pruebas que los

interesados hubieran esgrimido en su defensa. El ayuntamiento ha aceptado

esta recomendación.


4.72.Recomendación sobre actuación profesional de los letrados, cuando

éstos son designados de oficio

Una persona que se vio afectada por un accidente de circulación requirió

los servicios profesionales de un letrado designado en turno de oficio, a

quien hizo saber su deseo de presentar una demanda. Dicho abogado informó

a la interesada que al existir un procedimiento penal en curso, no era

posible presentar demanda civil.


Los hechos posteriores pusieron de manifiesto que, a lo largo de todo el

procedimiento penal, la perjudicada por el accidente de circulación

careció de asistencia jurídica técnica, lo que se tradujo en una reducida

indemnización.


El Colegio de Abogados de Alicante consideró que el letrado no tenía

responsabilidad alguna por ningún concepto, y por ello acordó el archivo

del expediente abierto al mismo.


Al comunicar todos esos hechos la interesada a esta institución, pudo

comprobarse cómo el abogado interpretó literalmente el contenido del

artículo 114 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, precepto en el que

efectivamente se establece que cuando existe un juicio criminal no puede

seguirse otro procedimiento civil. Sin embargo, al solicitar un abogado

de oficio, la interesada --persona poco versada en derecho-- lo que

pretendía en definitiva era recibir un asesoramiento jurídico completo

acerca del accidente de circulación en el que se vio implicada. En

definitiva, la falta de intervención del letrado provocó que, a lo largo

de todo el procedimiento penal, la lesionada no contara con asesoramiento

jurídico alguno.


Esa situación hizo que desde esta institución se remitiera la

correspondiente recomendación al Ilustre Colegio de Abogados de Alicante,

para que revisase el acuerdo dictado y en todo caso para que en el futuro

no se produjeran situaciones como las descritas. En el momento de

cerrarse este informe el referido colegio no había contestado a la

recomendación.


4.73.Recomendación sobre supresión de la exigencia del abono de

determinadas cuantías por la tramitación de expedientes de apertura de

oficinas de farmacia

Formulada por la interesada una solicitud para la instalación de una

oficina de farmacia, el Colegio Oficial de Farmacéuticos de Málaga le

exigió, en concepto de cobertura de los gastos de tramitación del

expediente, la cantidad de 75.000 pesetas.


En el informe remitido por la citada corporación se indicaba que los

colegios oficiales de farmacéuticos han venido requiriendo de los

solicitantes, para la instalación de nuevas oficinas de farmacia, el pago

de cantidades diversas en el indicado concepto, y en virtud de los

acuerdos adoptados por sus juntas generales.


La exigencia de dicha cuantía motivó que se dirigiera una recomendación a

dicha corporación, en orden a suprimir la exigencia del abono de

cantidades económicas por la tramitación de los expedientes de

instalación de oficinas de farmacia, cuando aquella no se halle amparada

por precepto legal alguno, al no ser conforme tal exigencia con lo

dispuesto en el artículo 133 de la Constitución.


En contestación a dicha recomendación, el referido colegio expuso su

criterio adverso a la aceptación de la misma. A la vista de ello, se dió

traslado de los antecedentes del asunto a la Consejería de Salud de la

Junta de Andalucía, solicitándose informe acerca de las medidas

susceptibles de ser establecidas por la citada Consejería, a fin de dejar

sin efecto los requerimientos económicos que viene efectuando el repetido

colegio.


La citada consejería ha expresado las dificultades para actuar en el

sentido sugerido, si bien anuncia el propósito de promulgar una ley de

ordenación farmacéutica, que dará una solución definitiva y global.


4.74.Recomendación sobre cumplimiento de los plazos de tramitación de los

expedientes sancionadores en materia de disciplina deportiva

De los hechos puestos de manifiesto en la tramitación de esta queja se

desprendía que en el caso planteado




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por el promovente se había producido un incumplimiento sistemático de los

preceptos sobre plazos de tramitación de los expedientes disciplinarios

contenidos tanto en el Real Decreto 642/1984, de 28 de marzo, como en el

posterior Real Decreto 1591/92, de 23 de diciembre, ambos sobre

disciplina deportiva.


Tales incumplimientos habían dado lugar a la situación de inseguridad

jurídica en la que se encontraba el interesado como consecuencia de la

paralización durante más de dos años del expediente disciplinario que en

su día le fue incoado, situación agravada aún más teniendo en cuenta que

se encontraba sancionado cautelarmente desde incluso antes de la fecha de

iniciación del expediente, contraviniéndose por tanto lo dispuesto en el

artículo 15.2 del Real Decreto 642/1984, antes mencionado, que prevé

expresamente que la adopción de medidas cautelares procederán una vez

iniciado el expediente disciplinario.


A la vista de los antecedentes, se formuló la oportuna recomendación a la

Presidencia de la Federación de Ajedrez de la Región de Murcia, para que

se dieran las órdenes oportunas al instructor del expediente

disciplinario de referencia para la reanudación de su tramitación, de

acuerdo con los plazos establecidos en el Reglamento de Disciplina

Deportiva, de forma que se posibilitase su resolución por parte del

Comité de Disciplina Deportiva de la citada federación como órgano

incoador del mismo.


Dicha resolución fue aceptada y puesta en práctica habiéndose concluido

el correspondiente expediente disciplinario mediante resolución

debidamente motivada y notificada al interesado.


5.DATOS ESTADISTICOS

5.1.Análisis de los datos

Las quejas recibidas por el Defensor del Pueblo en el ejercicio 1995, han

sido 13.060 que, junto a las 154 quejas iniciadas de oficio totalizan

13.214, que a efectos de este apéndice se contabilizan conjuntamente

puesto que, salvo en la creación, su tramitación no difiere.


En el mes de junio de 1995, según la resolución del Defensor del Pueblo,

comunicada a las Cortes Generales el 27 de junio de 1995, se modificaron

las competencias de las áreas, creándose dos áreas más. De acuerdo con

esta nueva delimitación de competencias, la asignación de las quejas

recibidas, a 31 de diciembre y con anterioridad a la decisión sobre su

admisibilidad o rechazo, ha sido:


Area 1. Función Pública, Administración Educativa y Cultura a.1.569

Area 2. Defensa, Presidencia y Asuntos Exteriores b. 741

Area 3. Justicia c.2.262

Area 4. Administración Económica d.1.406

Area 5. Medio Ambiente, Vivienda y Urbanismo e.1.085

Area 6. Bienestar Social, Trabajo y Atención al Menor f.2.872

Area 7. Interior g.2.594

Area 8. Actividad Administrativa Territorial 685



a.43 corresponden a dos grupos de ciudadanos que han representado, de

forma individual, quejas idénticas.


b.227 de ellas corresponden a cuatro grupos.


c.121 corresponden a cuatro grupos.


d.61 corresponden a cuatro grupos.


e.142 corresponden a cuatro grupos.


f.413 corresponden a un grupo.


g.1.404 corresponden a seis grupos.


El 93,60 por 100 de las quejas recibidas se han formulado individualmente

por personas físicas y el 6,40 por 100 por asociaciones, grupos,

sindicatos u otras entidades.


Por otra parte, el valor estadístico de los grupos idénticos no siempre

es el mismo, pudiéndose destacar, como ejemplo, que con ocasión de la

solicitud de interposición de un recurso de inconstitucionalidad se

recibieron 17.637 adhesiones que quedaron acumuladas en una sola queja.





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En cuanto al perfil sociológico de las personas que se han dirigido al

Defensor del Pueblo cabe señalar que todos los años cambia en algunos

aspectos y se mantiene en otros el perfil social de los usuarios. Esta

movilidad se debe a que no se pretende describir asépticamente una

población estable, sino que se trata de extraer un dato social relevante

a partir de un agregado social cambiante. Saber qué tipo de ciudadanos

han acudido al Defensor del Pueblo revela a quién está dando servicio

esta institución; quién o quiénes le confían sus asuntos, y qué parte de

la reacción social ante las omisiones o acciones de nuestras

administraciones públicas está siendo canalizada por el Defensor del

Pueblo. El 97% de los usuarios tenían nacionalidad española; un 2% eran

extranjeros en situación regularizada y un 1% extranjeros en situación

irregular. Este perfil nos indica que el Defensor del Pueblo está

abierto, teórica y prácticamente, a todo tipo de situaciones formales e

informales. Un 70% eran varones y un 30% mujeres. La proporción de

varones y mujeres ha variado a lo largo de los años, pero en general

siempre ha sido mucho mayor la afluencia de hombres. Como en años

anteriores la proporción de varones y mujeres entre los divorciados, es

decir, entre aquellos que tienen asumidas las responsabilidades

familiares es muy semejante (varones 53% y mujeres 47%).


Un 25% de los usuarios tenían entre 31 y 40 años; un 15% entre 21 y 30;

un 19% entre 41 y 50; un 15% entre 51 y 60 y finalmente un 25% más de 61

años. Como el año anterior, el intervalo de edad más numeroso es el que

agrupa a los usuarios entre 31 y 40 años. Hay muy pocos usuarios menores

de 20 años y muchos, un 25%, mayores de 60 años. Parece que la

institución canaliza, recoge mejor las reacciones de las personas mayores

que la de los más jóvenes.


Respecto al nivel de estudios de los usuarios este año se ha introducido

una categoría más. Ello se ha debido al interés por conocer qué

proporción, entre los que no habían cursado ningún tipo de estudios,

tenía dificultades para escribir y leer. Un 5% de los usuarios de la

institución declaran dificultades para leer o escribir. Un 8% no tiene

estudios, pero lee y escribe. Un 21% ha cursado estudios primarios. Un 9%

formación profesional (1º un 5% y 2º un 4%). Un 13% bachiller elemental.


Un 12% bachiller superior. Un 13% estudios universitarios de grado medio.


Y un 19% estudios universitarios superiores. La distribución de los

usuarios según su nivel de estudios en el año 1995 nos indica que acude

al Defensor del Pueblo todo el espectro social. De hecho, es muy

significativo y singular que personas con dificultades para la lectura o

escritura hayan accedido hasta la institución. Pero, en cualquier caso,

la representación de los universitarios (32%) excede con creces a los

restantes grupos.





Página 56



PERFIL SOCIAL DE LOS USUARIOS

El perfil general de la situación laboral de los usuarios no ha cambiado

respecto al año anterior. El 34% tiene trabajo fijo (ha incrementado 1

punto). Un 10% trabajo eventual (ha incrementado 3 puntos). Un 18% se

encuentra en el paro (este año se ha investigado el dato de si perciben o

no subsidio de desempleo, resultando que un 5% de ellos no lo cobra y un

13% sí). El 14% son jubilados (ha disminuido en tres puntos). El 6%

realiza labores no remuneradas. Otro 6% recibe pensiones por invalidez.


Un 3% estudia. Y un 2% se halla en prisión. Respecto al sector económico

en el que los usuarios trabajan (o estuvieron empleados la última vez),

el 39% declara que en alguna Administración pública; un 29%, en empresas

privadas de servicios; un 13%, en la industria; un 5%, en la construcción

o minería; y un 6%, en la agricultura. La distribución, según situación

profesional, es la siguiente: Un 13%, eran autónomos o empresarios. Un

7%, directivos. Un 15%, cuadros medios. Un 38%, trabajadores

especializados. Un 17%, trabajadores no especializados. Y un 10%, otras

situaciones. Finalmente, un 5% de los usuarios del año 1995 declara que

en su hogar no hay ningún ingreso económico regular al mes; otro 5%

señala menos de 45.000 pesetas de ingresos medios; un 14% entre 45.000 y

75.000 pesetas; 13% entre 75.000 y 100.000; 22% entre 100.000 y 150.000;

un 15% entre 150.000 y 200.000; un 11% entre 200.000 y 275.000; un 6%

entre 275.000 y 350.000 y un 8% más de 350.000 por mes.





Página 57



Al igual que sucedía con la variable del nivel de estudios cursados, la

cifra de ingresos medios en el hogar nos muestra que el abanico social de

ciudadanos que se dirigen y acceden hasta el Defensor del Pueblo es muy

amplio, y en cualquier caso, que no quedan fuera, es decir, no están

siendo excluidos, aquellos que no cuentan con recursos económicos.


5.2.Procedencia geográfica de las quejas

Sólo el 1,40 por 100 proceden del extranjero, por lo que el 98,60 por 100

tienen origen en el territorio nacional con arreglo a la distribución por

provincias y comunidades autónomas que se refleja en el cuadro siguiente:


Provincia /Comunidad Autónoma Número de quejas % sobre la comunidad

% sobre el total

Alava005216,940,40

Guipúzcoa11336,810,88

Vizcaya14246,251,10

Comunidad Autónoma del País Vasco3072,38

Barcelona67475,225,23

Girona839,260,64

Lleida485,360,37

Tarragona9110,160,71

Comunidad Autónoma de Cataluña8966,96

La Coruña33648,982,61

Lugo9413,700,73

Orense7911,520,61

Pontevedra17725,801,37

Comunidad Autónoma de Galicia6865,33

Almería814,690,63

Cádiz35520,572,76

Córdoba1428,231,10

Granada27916,162,17

Huelva623,590,48

Jaén1528,811,18




Página 58



Provincia /Comunidad Autónoma Número de quejas % sobre la comunidad

% sobre el total

Málaga25214,601,96

Sevilla40323,353,13

ComunidadAutónomade Andalucía172613,40

Principado de Asturias4373,39

Cantabria2361,83

Comunidad Autónoma de La Rioja940,73

Región de Murcia3562,76

Alicante38540,962,99

Castellón929,790,71

Valencia46349,263,60

Comunidad Valenciana9407,30

Huesca6720,740,52

Teruel4112,690,32

Zaragoza21566,561,67

Comunidad Autónomade Aragón3232,51

Albacete8013,560,62

Ciudad Real23640,001,83P

Cuenca7212,200,56

Guadalajara569,490,43

Toledo14624,751,13

Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha5904,58

Las Palmas18250,421,41

Santa Cruz de Tenerife17949,581,39

Comunidad Autónoma de Canarias3612,80

Comunidad Foral de Navarra930,72

Badajoz19750,771,53

Cáceres19149,231,48

Comunidad Autónoma de Extremadura3883,01

Comunidad Autónoma de las Islas Baleares1841,43

Comunidad Autónoma de Madrid384229,83

Avila1178,520,91

Burgos17612,821,37

León14710,711,14

Palencia1359,831,05

Salamanca22516,391,75

Segovia1279,250,99

Soria241,750,19

Valladolid35926,152,79

Zamora634,590,49

Comunidad Autónoma de Castilla y León137310,66

Ceuta360,28

Melilla90,07




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Quejas por cada cien mil habitantes, por comunidades autónomas*

Comunidades Autónomas Quejas

Andalucía24,51

Aragón26,44

Asturias39,77

Baleares24,67

Canarias22,04

Cantabria44,50

Castilla y León53,57

Castilla-La Mancha35,72

Cataluña14,65

Comunidad Valenciana23,96

Extremadura36,72

Galicia25,22

Madrid76,37

Murcia33,60

Navarra17,76

País Vasco14,56

La Rioja35,08

Ceuta 49,17

Melilla14,14

Media nacional32,65

* Según población de hecho del censo referido a 1 de marzo de 1991 (R.D.


406/1992, de 24 de abril)

De las quejas procedentes del extranjero, la distribución por países es

la que se recoge en el cuadro siguiente:


Cuba5

Venezuela2

Grecia1

Australia4

Holanda4

Marruecos14

Bélgica9

Argelia1

Francia38

Portugal5

Italia1

Luxemburgo4

Suiza9

Irlanda5

Reino Unido11

Mozambique2

Dinamarca1

Honduras1

Suecia1

Costa Rica1

Alemania18

Panamá1

Perú2

Bolivia2

México1

Paraguay1

Argentina18




Página 60



Repub. Dominicana4

Brasil3

Chile5

Colombia2

Ha habido 870 quejas que se han recibido a través de los comisionados

parlamentarios autonómicos con la distribución siguiente:


Ararteko72

Sindic de Greuges165

Valedor do Pobo55

Defensor del Pueblo Andaluz178

Justicia de Aragón89

Diputado del Común147

Síndico de Agravios111

Procurador del Común53

5.3.Examen de las quejas

Durante 1995 se han recibido 13.060 quejas, que junto a las 154

investigaciones abiertas de oficio, ascienden a un total de 13.214 quejas

recibidas a lo largo del año. A fecha 1 de enero de 1995 se encontraban

pendientes de examinar 1.478 quejas del año anterior y 392 quejas se

encontraban pendientes de aportación de datos complementarios por el

interesado, necesarios para su estudio, por lo que el total de quejas

pendientes del año anterior, a 1 de enero de 1995, ascendía a 1.870. Por

tanto, el número de quejas a examinar durante 1995 se ha elevado a 15.084

(13.060 quejas recibidas + 154 investigaciones de oficio + 1.870

pendientes del año anterior).


De este número de quejas, es decir de las 15.084, hay que descontar 929

que han quedado pendientes de examen a 31 de diciembre de 1995. En

consecuencia, durante 1995 se han examinado un total de 14.155 quejas

nuevas.


Quejas admitidas (incluidas las de oficio) 5.022

Quejas no admitidas 8.722

Pendientes de información complementaria solicitada al interesado 411

TOTAL 14.155

El total de las quejas en que se ha adoptado una decisión sobre su

admisibilidad es de 13.744 (5.022 admitidas y 8.722 no admitidas).


Tomando como base las 13.744 quejas en que se ha adoptado una decisión

sobre su admisibilidad y detrayendo las 154 investigaciones de oficio, el

resultado arroja un porcentaje del 35,82% de quejas admitidas y del

64,18% de quejas no admitidas.





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Los porcentajes por motivos de inadmisión, calculados sobre las 8.722

quejas no admitidas, son los siguientes:


Motivos de inadmisión Número %

No apreciarse indicios de irregularidad administrativa2.74531,47

Rechazadas proporcionando información al promovente2.59129,71

Sentencia firme6006,88

No existir intervención de los poderes públicos4645,32

Estar sometidas a intervención judicial4475,12

No contestación a solicitud de datos complementarios, necesarios1912,20

No haber realizado reclamación ante la Administración, siendo

necesaria1711,96

No hay queja, sino solicitud de información1471,69

Resuelto sin intervención del Defensor640,73

Falta de interés legítimo510,58

Carencia de fundamento320,37

Inexistencia de pretensión290,33

Período superior a un año desde el conocimiento de los hechos230,26

Autoridades administrativas en asuntos de su competencia120,14

Queja anónima90,10

Posible mala fe o presumible perjuicio a legítimo derecho de

terceros20,02

Mando de la Defensa Nacional10,01

Otros motivos1.14313,11

De acuerdo con lo dispuesto en nuestra ley orgánica reguladora, en todos

los casos se comunican al promovente los motivos de inadmisión y las vías

que, sin perjuicio de que el interesado pueda utilizar las que entienda

más pertinentes, se consideran más adecuadas.


Además del trabajo de información complementario a la motivación de la no

admisión de la queja hay que destacar el elevado número de casos en que

los ciudadanos se dirigen al Defensor del Pueblo, no presentando una

queja, en sentido estricto, sino solicitando información legal,

administrativa y general.


Por otra parte la información al ciudadano se extiende a su atención

directa y personal tanto en la sala de visitas que funciona en la sede de

la institución como a través de los servicios de información telefónica.


Una nueva vía de trabajo en este aspecto ha sido, a partir del mes de

junio de 1995, la entrada en funcionamiento de una línea 900, gratuita, a

través de la cual se atienden las solicitudes de información general de

los ciudadanos sobre la institución del Defensor del Pueblo, su

organización, competencias y procedimientos. En 1995 se han contabilizado

2.907 llamadas atendidas a través de la línea 900.


5.4.Investigación y resultados

A 1 de enero de 1995 se encontraban admitidas y en tramitación 10.108

quejas de años anteriores que, unidas a las admitidas durante 1995 y a

las 154 quejas de oficio, suponen un total de 15.130 quejas investigadas

cuya situación a 31 de diciembre de 1995 era la siguiente:


Quejas concluidas en 19958.386

Quejas admitidas y en tramitación a 31 de diciembre de 19956.744

En los cuadros siguientes se expresa la situación de las quejas

investigadas durante 1995, por organismos, distinguiéndose las concluidas

de las que se encontraban en tramitación a 31 de diciembre de 1995:


Datos globales

En trámite Concluidas Total

Fiscal General del Estado278295573

Administración central3.7973.4937.290

Administración autonómica371335706

Administración local7514861.237

Otras entidades públicas6496160

Quejas con investigaciones en varios organismos8903.3674.257

Quejas con investigación innecesaria593314907

Total 6.7448.38615.130




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Datos de la Administración central

En trámite Concluidas Total

Mº de la Presidencia42125

Mº de Asuntos Exteriores5447101

Mº de Justicia e Interior6615491.210

Mº de Defensa116335451

Mº de Economía y Hacienda384256640

Mº de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente1.9845202.504

Mº de Educación y Ciencia175271446

Mº de Trabajo y Seguridad Social131264395

Mº de Industria y Energía9312

Mº de Agricultura, Pesca y Alimentación91625

Mº de Administraciones Públicas72532

Mº de Cultura459

Mº de Sanidad y Consumo68550618

Mº de Asuntos Sociales223658

Mº Comercio y Turismo22

Admón. periférica 104555659

Investigaciones con varios departamentos6340103

Total 3.7973.4937.290

Detalle de las administraciones autonómicas

En trámiteConcluidasTotal

C. A. de Andalucía464490

C. A. de Aragón26531

C. A. de las Islas Baleares6410

C. A. de Canarias101929

Cantabria4610

C. A. de Castilla- La Mancha131326

C. A. de Castilla y León323062

Cataluña182745

C. A. de Extremadura201030

C. A. de Galicia251944

C. A. de Madrid7768145

Región de Murcia121123

Comunidad Foral de Navarra347

C. A. del País Vasco91221

Principado de Asturias92029

C. A. de La Rioja213

Comunidad Valenciana483886

Total 371335706

En los cuadros siguientes se reflejan los resultados de la actuación

llevada a cabo por el Defensor del Pueblo, en relación con las quejas que

ha concluido:





Página 63



Resultado de las actuaciones

Datos globales

ActuaciónSubsanación-No subsanación-OtrosTotal

Fiscal General del Estado25513522295

Administración central2.0831.28165643.493

Administración autonómica189116921335

Administración local3001571019486

Otras entidades públicas5441--196

Quejas con investigaciones en varios organismos4002032.733313.367

Quejas con investigación innecesaria-----314314

TOTAL3.2811.8112.8224728.386

RESULTADO DE QUEJAS CONCLUIDAS EN 1995

Sobre 15.130 quejas investigadas

Resultado de las actuaciones

Detalle de la Administración central

Actuación Subsanación-No subsanación-OtrosTotal

Mº de la Presidencia21921

Mº de Asuntos Exteriores377246

Mº de Justicia e Interior4101131310546

Mº de Defensa2438432332

Mº de Economía y Hacienda9215467259

Mº de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente4486741520

Mº de Educación y Ciencia841601116271

Mº de Trabajo y Seguridad Social134110315262

Mº de Industria y Energía213

Mº de Agricultura, Pesca y Alimentación672116




Página 64



Actuación Subsanación-No subsanación-OtrosTotal

Mº de Administraciones Públicas1554125

Mº de Cultura415

Mº de Sanidad y Consumo4249819550

Mº de Asuntos Sociales2113236

Mº Comercio y TurismoAdmon. periférica525264555

Investigaciones en varios departamentos18161246

TOTAL 2.0831.28165643.493

Resultado de las actuaciones

Detalle de las administraciones autonómicas

Actuación Subsanación-No subsanación-OtrosTotal

C. A. de Andalucía24124444

C. A. de Aragón325

C. A. de las Islas Baleares314

C. A. de Canarias97319

Cantabria4116

C. A. de Castilla- La Mancha84113

C. A. de Castilla y León199230

Cataluña1312227

C. A. de Extremadura63110

C. A. de Galicia810119

C. A. de Madrid3927238

Región de Murcia94114

Comunidad Foral de Navarra314

C. A. del País Vasco54312

Principado de Asturias1261120

C. A. de La Rioja11

Comunidad Valenciana2214238

Varias comunidades11

TOTAL188116921335

5.5.Resoluciones adoptadas en relación con las quejas

5.5.1.Recomendaciones

Se trata de resoluciones por medio de las cuales el Defensor del Pueblo,

con fundamento en los principios constitucionales, manifiesta a la

Administración o al órgano legislativo competente la conveniencia de

proceder a dictar una determinada norma legal, modificar las existentes

--en razón a su necesaria adecuación constitucional y, en su caso, a los

tratados internacionales ratificados por España, con objeto de llenar un

determinado vacío normativo o para evitar una contradicción entre

distintas normas vigentes.


Las resoluciones de este tipo formuladas en 1995, según el estado en que

se encontraban a 31 de diciembre de 1995 y administraciones públicas de

destino, se resumen en el cuadro siguiente:





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Formuladas Aceptadas Rechazadas Pendientes Suspendidas

Administración central68411116

Administraciones autonómicas64-2

Administraciones locales16817

Otras entidades públicas31-2

TOTAL93541227

RECOMENDACIONES 1995

Estado a 31 de diciembre de 1995

ACEPTADAS RECHAZADAS PENDIENTES

Admón. central 41 11 16

Admón. auton. 4 0 2

Admón. local 8 1 7

Otras ent. pub. 1 0 2

5.5.2.Sugerencias

Mediante este tipo de resoluciones el Defensor del Pueblo, sin que exista

actuación administrativa irregular, insta a la Administración a que

modifique un acto concreto, cambie de criterio en su producción, acuerde

determinado acto o se abstenga de resolver.


El cuadro siguiente expresa el estado de las resoluciones de este tipo

adoptadas en 1995.


Formuladas Aceptadas Rechazadas Pendientes Suspendidas

Administración central116713213

Administraciones autonómicas943-2

Administraciones locales51181122

Otras entidades públicas3111

TOTAL1799447362




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SUGERENCIAS 1995

Estado a 31 de diciembre de 1995

5.5.3.Otras resoluciones

El Defensor del Pueblo puede formular, además, recordatorios de deberes

legales y advertencias, entre otras resoluciones, de acuerdo con lo

preceptuado en la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril. El total de las

formuladas en 1995 asciende a 41.


5.6.Quejas de oficio Durante el año 1995 el Defensor del Pueblo inició de

oficio las 154 quejas que quedan recogidas a continuación. Los números no

son correlativos porque deben adecuarse a registros internos.


F9500001Muerte de una persona detenida en los calabozos de la comisaría

de Campo de Madre de Dios (Córdoba).


F9500002Viuda de militar a la que obligan a abandonar hospital en el que

estaba ingresada.


F9500003Interno muerto en centro penitenciario de Alcalá de Henares

(Madrid).


F9500004Medidas a adoptar por la Comunidad y el Ayuntamiento de Madrid,

para atender a un grupo de extranjeros que, acampado en la periferia de

la ciudad de Madrid, se encontraba en situación precaria.


F9500005Llamada telefónica realizada por el Sindic de Greuges de la

Comunidad Valenciana, en relación con la expulsión de un ciudadano

marroquí casado con española.


F9500006Denuncia efectuada por dos personas de raza gitana, en la

comisaría de Mérida (Badajoz), contra los responsables de una discoteca

por haberles impedido el acceso al local por ser gitanos.


F9500007Detenido por robo fallece en una celda de la comisaría de

Fuenlabrada (Madrid).


F9500008Deficientes instalaciones de la comisaría de Centro, en Madrid,

que dispone de cinco calabozos para treinta detenidos y cuarenta metros

cuadrados para trescientos policías.


F9500009Cumplimiento del convenio suscrito entre el Gobierno de España y

la Conferencia Episcopal sobre régimen económico de las personas

encargadas de la enseñanza de la religión católica en los centros

públicos de educación primaria.


F9500010Medidas a establecer para erradicar el engorde ilegal del ganado

vacuno mediante sustancias anabolizantes o similares, a través de la

coordinación entre las diferentes administraciones públicas.


F9500011Medidas para el control de productos dietéticos y homeopáticos y

de plantas medicinales, en su mayoría adelgazantes, que se presentan como

beneficiosos para la salud por sus propiedades terapéuticas, aún cuando

un significativo porcentaje de tales productos están integrados por

sustancias ineficaces para las indicaciones que se ofrecen y no siempre

inocuas.





Página 67



F9500012Intervención policial para el desalojo de viviendas en la

localidad de Humanes (Madrid).


F9500013Denuncia malas condiciones generales en el centro penitenciario

de Fontcalent (Alicante).


F9500014Mejora del sistema de archivo en el hospital «Doce de Octubre»,

de Madrid, ante el extravío de ochocientas historias clínicas.


F9500015Muerte de un soldado por disparo fortuito de su arma.


F9500016Expulsión de una dominicana embarazada de siete meses y que

convive con un ciudadano español.


F9500017Las dependencias del aeropuerto de Madrid-Barajas no pueden ser

utilizadas al carecer de mobiliario.


F9500018Presunta adopción de dos menores y acogimiento familiar de otros

cinco por miembros de una secta.


F9500019Posible situación discriminatoria en la que se encontraban unas

familias portuguesas, residentes en Astorga (León).


F9500020Interno muerto en el centro penitenciario de Murcia.


F9500021Suspensión de una intervención quirúrgica en el hospital «La

Paz», de Madrid, que estaba programada desde hacía dieciocho meses,

cuando la paciente se encontraba ya en el área quirúrgica.


F9500022Una menor, víctima de una agresión de carácter sexual, se vió

obligada a acudir a cuatro centros sanitarios, antes de ser atendida.


F9500023Agresión a seis menores en la localidad tinerfeña de Los

Cristianos cuando, al parecer, los jóvenes molestaron a una mujer, esposa

de miembro de la Guardia Civil mientras jugaban en una plaza pública.


F9500024Joven colombiana expulsada de territorio nacional tras pasar 53

horas retenida en el aeropuerto de Madrid-Barajas.


F9500025Tarjeta O.R.A.


F9500026Denuncia de presuntos malos tratos producidos en la comisaría de

Ventas de Madrid.


F9500027Asentamiento chabolista situado en Majadahonda (Madrid).


F9500028Ciudadano sudanés que venía a España para someterse a una

operación de cáncer, le ha sido denegada la entrada en España.


F9500029Ciudadana iraquí que permanece en las dependencias del aeropuerto

Madrid-Barajas en compañía de sus dos hijos de corta edad, al haber

solicitado asilo en España.


F9500030Ciudadana brasileña que convive con un ciudadano español,

detenida en el aeropuerto de Madrid-Barajas.


F9500031Trato incorrecto de un oficial a varios marineros.


F9500032Presencia de varios ciudadanos iraquíes peticionarios de asilo,

en las dependencias del aeropuerto de Madrid-Barajas.


F9500033Fichas esparcidas por el suelo en la antigua cárcel modelo de

Valencia.


F9500034Dominicano que acudió a las dependencias policiales a recoger su

tarjeta de residencia y al llegar a las mismas fue detenido por haberse

dictado contra él decreto de expulsión.


F9500035Denuncia de malos tratos por parte de la policía, efectuada por

una asociación de emigrantes marroquíes.


F9500036Ciudadana colombiana que, al tener conocimiento de la existencia

de un decreto de expulsión, decidió realizar la salida voluntaria a su

país y permaneció retenida en las dependencias del aeropuerto durante

tres días, hasta ser finalmente expulsada.


F9500037Divulgación de contenido de historias clínicas de pacientes

mentales. F9500038Ingresados en el servicio de urgencias del hospital

Ramón y Cajal, de Madrid, dos nacionales guineanos, acompañados de su

hija, custodiados por la policía nacional del aeropuerto de

Madrid-Barajas, tras no habérseles permitido la entrada en territorio

nacional por falta de documentación.


F9500039Situación del centro de internamiento de extranjeros de Valencia.


F9500040Llamada a filas a un niño fallecido hace diecinueve años.


F9500041Situación de distintos establecimientos penitenciarios.


F9500042Muerte por ahorcamiento de un detenido, en una celda de la

comisaría de Vallecas (Madrid).


F9500043Propuesta de cambios en el régimen legal de ordenación de la

actividad de las entidades financieras, de forma que se aumenten las

garantías para los usuarios.


F9500044Posible actuación irregular de funcionarios de la Brigada

Provincial de Documentación de Madrid, en el internamiento de un

ciudadano marroquí.


F9500045Ciudadana ecuatoguineana detenida por agentes de la policía en

una identificación.


F9500046Policías locales de Córdoba intervinientes como testigos en un

juicio reconocieron que una norma dictada por el ayuntamiento obliga a

cachear a toda persona que quede detenida en sus dependencias.


F9500047Inexistencia de unidad de oncología en el hospital «San Pedro de

Alcántara», de Cáceres.


F9500049Ciudadana ecuatoriana en las dependencias del aeropuerto de

Barajas, de Madrid, pendiente de ser expulsada a su país.





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F9500050Actuación del juez de vigilancia penitenciaria de Córdoba.


F9500051Denuncia de las malas condiciones del centro penitenciario de

Alicante.


F9500053Incidencia de la huelga que tuvo lugar en los centros sanitarios

del sistema nacional de salud en la extensión de las listas de espera y

medidas establecidas para paliar las consecuencias derivadas de la misma.


F9500054Persona que llevaba varios días a la espera de ser admitido

definitivamente en nuestro país, habiendo efectuado viajes a la ciudad de

Moscú, de donde fue rechazada.


F9500055Programa de investigación sobre la atención residencial a

personas con discapacidad y otros aspectos conexos, habiéndose visitado

un total de treinta y ocho centros, veintinueve oficinas de empleo y

veinte ayuntamientos, además de haberse solicitado datos sobre los

menores con discapacidad tutelados o bajo la guarda de la Administración.


F9500056Situación de la colonia de ciudadanos extranjeros asentados en el

pueblo de Recas (Toledo), y donde, al parecer, se vienen produciendo

determinadas situaciones de tensión, tanto con la Guardia Civil como con

el Cuerpo Nacional de Policía.


F9500057El Sindic de Greuges de la Comunidad Valenciana ha procedido a

llevar a cabo una serie de recomendaciones a varios ayuntamientos de esa

comunidad autónoma, en relación al uso de datos que afectan a la

intimidad de las personas por parte de los policías locales de esos

ayuntamientos.


F9500058Agresión sufrida por una persona de raza negra quien, al parecer,

fue golpeada por cinco jóvenes en el interior de un vagón del metro en

Madrid.


F9500059Muerte de un joven a consecuencia de las puñaladas recibidas en

una reyerta en la denominada en la localidad de Alcorcón (Madrid).


F9500060Manifestaciones del alcalde de Majadas de Tiétar (Cáceres)

indicando que no facilitará el certificado de empadronamiento a los 150

marroquíes afincados en la comarca, para impedir que puedan cobrar el

subsidio de paro agrario.


F9500061Traslado urgente de un paciente ingresado en el servicio de

cardiología del Hospital de Puerto Real (Cádiz) a un centro sanitario

dotado de servicio de cirugía cardiovascular, a fin de ser sometido a la

oportuna intervención quirúrgica.


F9500062Situación en la que se encuentra un interno en el centro de

internamiento de extranjeros de Moratalaz (Madrid).


F9500063Aparición, en un mercadillo callejero de Palma de Mallorca, de

documentación de enfermos que estuvieron ingresados en el hospital

psiquiátrico de dicha ciudad.


F9500064Listas de espera en determinados centros médicos.


F9500065Dotación de un instituto de educación secundaria en la localidad

de San Feliú de Codines (Barcelona).


F9500066Investigación sobre un nacional chino, quien, al parecer, había

solicitado asilo político.


F9500067Detención de una persona durante el trayecto en tren

Miranda-Valladolid.


F9500068Redada policial en la estación de metro de Plaza de Castilla

(Madrid) contra un grupo de inmigrantes que se encontraba en esa

estación.


F9500069En el recorrido entre las estaciones de Retiro y Príncipe de

Vergara, de la línea II, del metro de Madrid, se pronunciaron, a través

de los altavoces del interior de todos los vagones, unas frases alusivas

a la condición de carteristas de los ciudadanos magrebíes.


F9500070Soldado con crisis depresivas.


F9500071Ciudadano guineano que se encontraba retenido en la comisaría del

aeropuerto de Barajas y que no se le permitía la entrada en territorio

nacional, a pesar de tener contrato de trabajo en vigor.


F9500072Polizón a bordo de un buque de bandera chipriota atracado en la

ciudad de Santander.


F9500073Situación del Centro de Internamiento de Extranjeros de

Barcelona.


F9500074Discriminación jóvenes en una discoteca.


F9500075Situación de las dependencias en que se encuentran los

extranjeros en el aeropuerto de Barajas.


F9500076Colapso en la Sala Primera del Tribunal Supremo.


F9500077Posibles escuchas telefónicas del C.E.S.I.D.


F9500078Joven de 13 años de edad golpeado por un policía municipal a la

salida del colegio.


F9500079Ciudadano dominicano detenido y conducido a la comisaría de

Fuenlabrada donde fue objeto de malos tratos.


F9500081Trato incorrecto de un capellán a varios soldados.


F9500082Suicidio de un cabo en la base aérea de Torrejón (Madrid).


F9500083Vigilantes de seguridad de un centro comercial detienen a dos

menores.


F9500084Retrasos en el suministro de alimentos a las personas detenidas

en algunas comisarías de Madrid.


F9500085Construcción gaseoducto en terrenos que bordean el Parque de

Doñana (Huelva).





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F9500086Arribo en la bahía de Algeciras (Cádiz) de un buque de bandera

chipriota con cuatro polizones irakíes a bordo.


F9500087Ciudadano marroquí detenido en la brigada de documentación en

Madrid a la espera de su expulsión.


F9500088Condiciones de la implantación anticipada de alguno de los

niveles educativos previstos en la Ley Orgánica General del Sistema

Educativo en la provincia de Ciudad Real.


F9500089Instalaciones en que se ubica la comisaría de Majadahonda

(Madrid).


F9500090Problemática de los insumisos en el centro penitenciario de

Pamplona.


F9500091Situación en que se encuentra la comunidad de estudiantes etíopes

solicitantes de asilo, que procedentes de Cuba, han llegado a España.


F9500092Pasaje del vuelo procedente de Malabo que permanecía retenido en

las dependencias policiales del aeropuerto de Madrid-Barajas.


F9500109Deficiencias en promoción de viviendas en el barrio de Barajas de

Madrid.


F9500110Ciudadano ecuatoriano con visado del cupo de contingente de

extranjeros de 1994, al que no se le permitía la entrada en España por

tener un decreto de expulsión del Gobierno Civil de Barcelona.


F9500111Interno muerto en el centro penitenciario de Valdemoro (Madrid).


F9500112Masificación en el departamento de mujeres del centro

penitenciario de La Coruña.


F9500113Situación del Juzgado de Primera Instancia de Valdemoro (Madrid).


F9500114Menores extranjeros tutelados por la Administración española, que

carecían de documentación acreditativa de su personalidad.


F9500115Investigación sobre la seguridad en las instalaciones de ocio y

esparcimiento para uso infantil, en el marco del convenio suscrito entre

la institución del Defensor del Pueblo y UNICEF.


F9500116Falta de percepción de su pensión por parte de una persona que

pernoctaba en las calles de Madrid y que, dada su situación psíquica, no

podía afrontar por sí misma el cumplimiento de los trámites precisos para

la reanudación del abono.


F9500117Rechazado en las Fuerzas Armadas por ser calvo.


F9500118Situación en el centro penitenciario de Bilbao.


F9500119Interna que da a luz en el centro penitenciario de Torrero

(Zaragoza).


F9500120Interno muerto en centro penitenciario de Nanclares de Oca

(Vitoria).


F9500121Presunta agresión a un menor internado en un hogar- residencia

dependiente de la Comunidad de Madrid.


F9500122Medidas para garantizar la seguridad de las personas asistentes a

fiestas populares y, en especial, de los menores de edad.


F9500123Depósito de residuos radioactivos en una antigua mina de uranio

en La Haba (Badajoz).


F9500124Tres agentes de la Guardia Civil, destinados en el aeropuerto de

Madrid-Barajas, exigieron 500.000 pesetas a un emigrante español,

residente en Buenos Aires, a cambio de no detenerle y dejarle viajar a

Argentina.


F9500125Actuación de vigilantes de seguridad privada en el parque El

Capricho de Madrid.


F9500126Medidas para reducir la lista de espera existente para la

realización de mamografías en el hospital «Severo Ochoa», de Leganés

(Madrid).


F9500127Menor de tres meses de edad olvidada en el jardín de una

guardería dependiente de la Comunidad de Madrid.


F9500128Concejal del Ayuntamiento de Santoña ha impartido instrucciones a

los agentes de la policía municipal, sobre el modo en el que deben

realizar sus intervenciones, con frases que incitan a la violencia

policial y a lesionar el derecho a la integridad física de los detenidos.


F9500129Colapso Sala Tercera del Tribunal Supremo.


F9500130Medidas para la atención a un menor extranjero abandonado por los

familiares que lo tenían a su cargo.


F9500131Ciudadana de Ghana golpeada por la policía al ser trasladada para

su expulsión desde el centro de internamiento de extranjeros al

aeropuerto de Madrid-Barajas.


F9500132Abandono en las inversiones a realizar en el centro penitenciario

de Segovia.


F9500133Presuntos malos tratos en determinadas detenciones practicadas

por parte de agentes de la policía local de Melilla.


F9500134Agentes de la policía local del Ayuntamiento de Sevilla, desnudan

en determinadas ocasiones a aquellas personas que son detenidas, incluso

por hechos que no revisten caracteres de delito.


F9500135Actuación policial de agentes municipales de Madrid que

procedieron a la detención de una mujer por un incidente de tráfico.


F9500136Actuación Ayuntamiento de Madrid ante asentamiento familias

húngaras en el distrito de Hortaleza.





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F9500137Presuntos malos tratos inferidos a una ciudadana de nacionalidad

brasileña, por parte de un funcionario del Cuerpo Nacional de Policía que

presta sus servicios en el centro de internamiento de extranjeros de

Moratalaz (Madrid).


F9500138Condiciones en las que se realiza el transporte escolar de los

alumnos en algunas zonas de la provincia de Lugo.


F9500139Novatadas en el Colegio Mayor Jiménez de Cisneros de la

Universidad Complutense de Madrid.


F9500140Tardanza de un abogado de oficio en acudir a comisaría.


F9500141Deficiencias en la gestión del acuífero Parque Natural de las

Tablas de Daimiel.


F9500142Situación en que se encuentra un grupo de emigrantes, de origen

centroafricano y kurdo en Melilla.


F9500143Objetores de conciencia.


F9500144Presunta corrupción de funcionarios policiales destinados en la

frontera entre España y Marruecos.


F9500145Ciudadanos turcos rechazados en la frontera de Ceuta.


F9500146Incendio en el centro de internamiento de extranjeros de

Moratalaz (Madrid).


F9500147Tarjeta multisegura de Argentaria.


F9500148Carencia de profesorado para impartir la docencia en las

asignaturas optativas de Historia del Arte en la Universidad Autónoma de

Madrid.


F9500149Realojo de chabolistas en el Cerro de la Mica, en Madrid.


F9500150Necesidad de instalar depuradora de aguas residuales en el río

Guadarrama.


F9500151Graves deficiencias de construcción en viviendas del barrio de La

Elipa, en Madrid.


F9500152Derribo de varias chabolas situadas en la calle Aguacate de

Madrid.


F9500154Identificación de delincuentes mediante fotografías de personas

detenidas hace años por intervenir en manifestaciones de carácter

político.


F9500156Polizón a bordo de un buque de bandera libanesa en el puerto de

Vigo.


F9500157Posibilidad de comercializar las leches infantiles en

establecimientos que, no siendo necesariamente oficinas de farmacia,

reúnan las condiciones necesarias.


F9500158Situación del centro penitenciario de Alcalá II.


F9500159Menor chilena conducida por su madre al aeropuerto de

Madrid-Barajas para ser embarcada rumbo a Chile.


F9500160Polizón de nacionalidad senegalesa a bordo del buque de bandera

danesa, quien fue golpeado al intentar descender del buque.


F9500161Investigación general sobre mejora de los procedimientos

tributarios, en especial de lo que se refiere a las notificaciones.


F9500162Posible inadecuada actuación profesional de un funcionario

docente en un instituto de bachillerato de Cartagena (Murcia).


F9500163Joven de 16 años atendido en la unidad de urgencias del Hospital

Civil de Ceuta, como consecuencia de una intoxicación etílica tras

participar en un concurso de bebedores organizado por un bar.


F9500164Malos tratos en la B.R.I.P.A.C.


F9500165Dieta alimenticia que están recibiendo los extranjeros ingresados

en el centro de internamiento de Moratalaz (Madrid).


F9500166Problemas de seguridad y de escolarización en el colegio público

«Jarama» de San Fernando de Henares (Madrid) por el deterioro del

edificio.


F9500167Bar de la calle Mejía Lequerica de Madrid que funcionaba sin

licencia.


F9500168Carencia de profesorado sustituto en el ámbito de la Dirección

Provincial de Madrid y particularmente en la localidad de Fuenlabrada.


F9500169Saturación de los servicios de urgencia de algunos centros

sanitarios de la Comunidad de Madrid.


F9500170Situación en que se encuentran tres ciudadanos extranjeros a los

que se les ha inadmitido su solicitud de asilo.


F9500171Medidas sobre el consumo de alcohol por menores de edad,

iniciándose la actuaciones a raíz de la hospitalización de una joven de

quince años tras sufrir un coma etílico.


F9500172Investigación general ante el Tribunal Económico-Administrativo

Central y todos los tribunales económico-administrativos regionales y

locales.


F9500173Posibilidad de prestación del servicio de comedor escolar a los

alumnos de doce a catorce años que inicien en el próximo curso el nivel

de educación secundaria obligatoria.


F9500174Excarcelación de presos sin sentencia.


F9500175Demora en los pagos comprometidos por las distintas consejerías

de la Comunidad Autónoma de Madrid.





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QUEJAS DE OFICIO 1995

Estado a 31 de diciembre de 1995

5.7.Visitas

Se relacionan a continuación las visitas realizadas con motivo de alguna

investigación:


1.Ayuntamiento de Alcolea del Pinar (Guadalajara)

2.Ayuntamiento de Majadahonda (Madrid)

3.Ayuntamiento de Salamanca

4.Ayuntamiento de Guadalajara

5.Ayuntamiento de Burgos

6.Ayuntamiento de Zaragoza

7.Ayuntamiento de Guadalajara

8.Ayuntamiento de Linares (Jaén)

9.Ayuntamiento de Zaragoza

10.Ayuntamiento de Leganés (Madrid)

11.Ayuntamiento de Ciudad Real

12.Ayuntamiento de Manzanares el Real (Madrid)

13.Ayuntamiento de Badalona (Barcelona)

14.Ayuntamiento de Pozoblanco (Córdoba)

15.Ayuntamiento de Manzanares el Real (Madrid)

16.Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife

17.Ayuntamiento de Murcia

18.Ayuntamiento de El Ferrol (La Coruña)

19.Ayuntamiento de Soria

20.Ayuntamiento de Albacete

21.Ayuntamiento de Vitoria

22.Ayuntamiento de Don Benito (Badajoz)

23.Ayuntamiento de Plasenzuela (Cáceres)

24.Ayuntamiento de Alicante

25.Ayuntamiento de Gijón

26.Ayuntamiento de Alcuescar (Cáceres)

27.Ayuntamiento de Madrid

28.Ayuntamiento de San Fernando (Cádiz)

29.Ayuntamiento de Logroño

30.Ayuntamiento de Almorox (Toledo)

31.Ayuntamiento de Burguillos del Cerro (Badajoz)

32.Ayuntamiento de Valdemoro (Madrid)

33.Centro Penitenciario de Picassent (Valencia)

34.Centro Penitenciario de Valladolid

35.Centro Penitenciario de Soto del Real (Madrid)

36.Centro Penitenciario de Herrera de la Mancha (Ciudad Real)

37.Centro Penitenciario de Alcázar de San Juan (Ciudad Real)

38.Centro Penitenciario del Puerto de Santa María I (Cádiz)

39.Centro Penitenciario del Puerto de Santa María II (Cádiz)

40.Centro Penitenciario de Jerez de la Frontera (Cádiz)

41.Centro Penitenciario de Ocaña I (Toledo)

42.Centro Penitenciario de Ocaña II (Toledo)

43.Centro Penitenciario cumplimiento de Alicante

44.Centro Penitenciario Psiquiátrico de Alicante

45.Centro Penitenciario de Córdoba

46.Centro Penitenciario IV de Navalcarnero (Madrid)

47.Centro Penitenciario Valdemoro III (Madrid)

48.Centro Penitenciario de Mujeres de Carabanchel (Madrid)

49.Centro Penitenciario de Madrid IV, Soto del Real

50.Prisión de Martutene, en San Sebastián

51.Centro Penitenciario de Pamplona

52.Centro Penitenciario de Logroño 53.Centro Penitenciario de Bilbao

54.Centro Penitenciario de Burgos

55.Centro Penitenciario de Segovia

56.Centro Penitenciario de Jaén

57.Centro Penitenciario de La Coruña

58.Centro Penitenciario de Salamanca

59.Centro Penitenciario de Castellón

60.Centro Penitenciario de Alcalá-Meco, Madrid 2

61.Centro Penitenciario de Villabona (Asturias)

62.Centro Penitenciario de Soria

63.Centro Penitenciario Madrid I, en Carabanchel (Madrid)




Página 72



64.Centro Penitenciario Alcalá II (Madrid)

65.Centro Penitenciario Psiquiátrico de Sevilla

66.Centro Penitenciario Sevilla II

67.Centro Penitenciario de Almería

68.Centro de Internamiento de Extranjeros de Murcia

69.Centro Penitenciario de Palma de Mallorca

70.Centro Penitenciario de Brieva (Avila)

71.Centro Penitenciario de Brians (Cataluña)

72.Centro Penitenciario de Badajoz

73.Centro Penitenciario Cáceres I

74.Centro Penitenciario Cáceres II

75.Centro Penitenciario de Las Palmas

76.Centro Penitenciario Tenerife II

77.Centro Penitenciario de Daroca (Zaragoza)

78.Centro Penitenciario de Palencia

79.Centro Penitenciario Madrid V

80.Centro Penitenciario de Mujeres en Barcelona

81.Centro Penitenciario de Jóvenes en Barcelona

82.Hospital General Penitenciario de Carabanchel

83.Establecimiento Penitenciario Militar de Alcalá de Henares (Madrid)

84.Centro de Internamiento de Extranjeros de Moratalaz (Madrid)

85.Asociación de afectados de la calle de Vicente Aleixandre de Humanes

(Madrid).


86.Comisaría General de Extranjeros de Madrid

87.Brigada Provincial de Extranjeros de Madrid

88.Comisaría de la Puerta del Sol de Madrid

89.Centro de Internamiento de Extranjeros «La Verneda», de Barcelona

90.Puesto de la Guardia Civil de Villaluenga y Recas (Toledo)

91.Brigada Provincial de Extranjeros de Toledo

92.Brigada Provincial de Documentación de Extranjeros de Barcelona.


93.Aeropuerto de El Prat, de Barcelona

94.Comisaría de Alcorcón (Madrid)

95.Aeropuerto de Barajas

96.Puesto de la Guardia Civil de Nogarejos (León)

97.Comisaría Local de Coslada-San Fernando de Henares (Madrid)

98.Policía Local de Coslada

99.Centro de Internamiento de Extranjeros de Moratalaz (Madrid)

100.Comisaría de Chamartín (Madrid)

101.Comisaría del Aeropuerto de Barajas (Madrid)

102.Puesto de la Guardia Civil de Soncillo (Burgos) 103.Centro de

Internamiento de Extranjeros de Valencia

104.Casa Cuartel de Humanes

105.Telemadrid

106.Centro de Atención de Menores de la Comunidad Autónoma de Madrid

107.Centro de Internamiento de Extranjeros de Moratalaz

108.Delegación del Gobierno en Ceuta

109.Audiencia Provincial de Sevilla

110.Juzgados de Primera Instancia de Sevilla

111.Juzgados de lo Social de Sevilla

112.Juzgado de Menores de Sevilla

113.Oficina de Empleo Salamanca-San José

114.Oficina de Empleo Salamanca-San Quintín

115.Oficinas de Empleo de Guadalajara

116.Oficina de Empleo de Guadalajara

117.Oficina de Empleo Burgos-Capiscol

118.Oficina de Empleo Burgos-San Pablo

119.Oficina de Empleo Zaragoza-Centro

120.Oficina de Empleo Zaragoza-Portillo

121.Oficina de Empleo de Baeza (Jaén)

122.Oficina de Empleo de Linares (Jaén)

123.Oficinas de Empleo Centro y Portillo de Zaragoza

124.Oficina de Empleo de Pozoblanco (Córdoba)

125.Oficina de Empleo de Ciudad Real

126.Oficina de Empleo de Badalona-Laietania (Barcelona)

127.Oficinas de Empleo Tenerife I y II en Santa Cruz de Tenerife

128.Oficinas de Empleo Corbera y A. Díaz de Murcia

129.Oficina de Empleo de El Ferrol (La Coruña)

130.Oficina de Empleo de El Ferrol-Inferniño (La Coruña)

131.Oficina de Empleo Murcia-Corvera

132.Oficina de Empleo Murcia-Nueva San Antón

133.Oficina de Empleo de Soria

134.Oficina de Empleo Albacete-Macanaz

135.Oficina de Empleo Albacete-Carretas

136.Oficinas de Empleo de Vitoria

137.Oficina de Empleo Alicante-Benalúa

138.Oficina de Empleo Alicante-S. Juan Bosco

139.Oficina de Empleo de Don Benito (Badajoz)

140.Oficina de Empleo Gijón I

141.Oficina de Empleo Gijón II

142.Oficina de Empleo de Madrid-Vallecas

143.Oficina de Empleo de Madrid-Moratalaz

144.Oficina de Empleo de Madrid-Atocha

145.Oficina de Empleo de Chiclana (Cádiz)

146.Oficina de Empleo de San Fernando (Cádiz)

147.Oficina de Empleo de El Puerto de Santa María (Cádiz)

148.Oficina de Empleo de Puerto Real (Cádiz)

149.Oficina de Empleo de Logroño

150.Hospital Ramón y Cajal, de Madrid

151.Hospital Psiquiátrico de Madrid

152.Hospital Obispo Polanco de Teruel

153.Sanatorio Marítimo de Górlitz (Vizcaya)

154.Hospital «Candelaria-Ofra» de Santa Cruz de Tenerife

155.Centro Psiquiátrico de Mérida (Badajoz)

156.Clínica Uvarmny, del Servicio Navarro de Salud en Egüest (Navarra)

157.Hospital del Niño Jesús, de Madrid

158.Hospital Nacional de Parapléjicos de Toledo

159.Centro de Atención a Minusválidos Psíquicos de Salamanca




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160.Centro de Atención a Minusválidos Físicos de Salamanca

161.Centro de Atención a Minusválidos Psíquicos de Zaragoza

162.Centro de Atención a Minusválidos Psíquicos «Fuentes Blancas», de

Burgos

163.Centro de Atención a Disminuidos Físicos de Guadalajara

164.Centro de Atención a Minusválidos Psíquicos de Zaragoza

165.Centro de Atención a Minusválidos Físicos de Leganés (Madrid)

166.Centro de Atención a Minusválidos Psíquicos La Atalaya (Ciudad Real)

167.Centro de Atención a Minusválidos Físicos de Pozoblanco (Córdoba)

168.Centro de Atención a Minusválidos Psíquicos «Reina Sofía» en Güimar

(Tenerife)

169.Centro de Atención a Minusválidos Psíquicos de Murcia

170.Centro de Atención a Minusválidos Físicos de Alcuescar (Cáceres)

171.Centros de Atención y Recuperación de Minusválidos Físicos y

Psíquicos del INSERSO de Albacete.


172.Centro de Atención a Minusválidos Físicos de El Ferrol (La Coruña)

173.Centro de Atención a Minusválidos Psíquicos «Angel de la Guarda», de

Soria

174.Centro de Atención a Minusválidos Psíquicos de Plasencia (Cáceres)

175.Centro de Atención a Minusválidos Psíquicos «Santa Faz», de Alicante

176.Centro de Atención a Minusválidos Psíquicos/Centro Ocupacional «Ntra.


Sra. de las Cruces» de Don Benito (Badajoz)

177.Centro de Atención a Minusválidos Psíquicos de Gijón

178.Centro de Atención a Minusválidos Físicos de Alcuescar (Cáceres)

179.Centro de Recuperación de Minusválidos Físicos de Madrid-Vallecas

180.Centro de Rehabilitación de Minusválidos Físicos de San Fernando

(Cádiz)

181.Centro de Recuperación de Minusválidos Físicos de Lardero (La Rioja)

182.Centro de Residencia de Sordos «Emérita Augusta», de Mérida (Badajoz)

183.Centro Residencial Aubi-Alde, de Vitoria

184.Centro Público de Educación Especial de Reeducación de Inválidos de

Madrid

185.Centro «Can Rutí» de Badalona (Barcelona)

186.Centro de Reforma de Menores «Renasco», de Carabanchel (Madrid)

187.Centro de Acogida de Hortaleza (Madrid)

188.Centro San José de Barañaín (Navarra)

189.Hogar del Pensionista de Torredonjimeno (Jaén)

190.Ciudad Infantil Príncipe Felipe, de Pontevedra

191.Centro Ocupacional «El Cid» (Burgos)

192.Centro Ocupacional «Angel de la Guarda» de Madrid

193.Centro Ocupacional Barajas (Madrid)

194.Centro Ocupacional Nuestra Señora de la Salud, en Guadalajara

195.Centro Ocupacional «La Encina» (Alcohete), en Yebes (Guadalajara)

196.Centro Ocupacional de Soria

197.Instituto Nacional de Toxicología de Sevilla

198.Centros dependientes del Instituto Catalán de Asistencia y Servicios

Sociales

199.Consejería de Trabajo y Asuntos Sociales de la Junta de Andalucía

200.Centro «Hermano Pedro» de Santa Cruz de Tenerife

201.Colegio Corazón de María de La Laguna (Tenerife)

202.Central térmica de Jinamar de Gran Canaria

203.Central térmica Las Caletillas de Tenerife

204.Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Comunidad

Autónoma de Madrid

205.Ministerio de Cultura

206.Presidencia del Gobierno de Las Palmas de Gran Canaria

207.Presidente de la Mancomunidad de Municipios de la Zona de Montánchez

(Cáceres)

208.Confederación Hidrográfica del Guadiana

209.Dirección General de Medio Ambiente de la Junta de Extremadura

210.Parque Nacional Las Tablas de Daimiel

211.Poblado de La Celsa (Madrid)

5.8.Recomendaciones no aceptadas y pendientes de contestación

La lista de recomendaciones no aceptadas y pendientes de contestación que

se incluye en los siguientes epígrafes, ha sido elaborada con los datos

de que disponía la institución en el momento de llevarse a cabo el último

seguimiento, el 3 de junio de 1996. Por lo tanto, las cifras no son las

mismas que las que figuran en el apéndice estadístico, que se concluyó el

31 de diciembre de 1995.


5.8.1.Recomendaciones no aceptadas

Se relacionan a continuación las recomendaciones que no han sido

aceptadas por las distintas administraciones públicas.


--Ministro de Economía y Hacienda

.Sobre aplicación uniforme del artículo 113-1º a) de la Ley 25/1995, de

20 de julio, de modificación de la Ley General Tributaria.





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.Sobre modificación del Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las

Personas Físicas, referida a la adquisición de vivienda habitual.


.Sobre dificultades para la inscripción en el censo electoral de

extranjeros residentes en España.


--Ministro de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente

.Sobre desarrollo reglamentario de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de

Arrendamientos Urbanos.


--Secretario de Estado de Administración Militar

.Sobre asignación de destinos.


.Sobre el sistema de baremación en las convocatorias del servicio militar

en la modalidad de servicio para la formación de cuadros de mando.


--Rector de la Universidad Nacional de Educación a Distancia

.Sobre motivación de las resoluciones desestimatorias de los recursos

administrativos en materia de acceso a la universidad --Director General

de Producciones y Mercados Ganaderos

.Sobre mejoras en el procedimiento de gestión de las ayudas y

subvenciones del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.


--Director General del organismo autónomo Correos y Telégrafos

.Sobre supresión de barreras arquitectónicas en una oficina de Correos

--Presidente del Instituto Nacional de Estadística

.Sobre protección de la intimidad personal con respecto a los datos

contenidos en las listas del censo electoral.


--Director Provincial del Ministerio de Educación y Ciencia en Huesca

ÑSobre asignación de destino provisional a funcionarios del cuerpo de

maestros

--Alcalde del Ayuntamiento de Madrid

.Recomendación sobre modificación de las notificaciones administrativas

en expedientes sancionadores por infracciones de tráfico.


--Alcalde del Ayuntamiento de León

.Sobre modificación de la ordenanza reguladora del servicio de ordenación

y regulación de aparcamiento de vehículos en la vía pública.


--Alcalde del Ayuntamiento de Béjar (Salamanca)

.Sobre anulación de resolución recaída en expediente disciplinario por

prescripción de la falta cometida.


--Presidente del Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Málaga

.Sobre supresión de la exigencia del abono de determinadas cuantías por

la tramitación de expedientes de apertura de oficinas de farmacia.


5.8.2. Recomendaciones pendientes

Se relacionan a continuación las recomendaciones que están pendientes de

contestación por parte de las distintas administraciones públicas.


--Secretaría General de Comunicaciones

.Sobre el aumento de garantías para los usuarios en relación con

servicios telefónicos de valor añadido a través de la red internacional.


--Director General de Asuntos Consulares

.Sobre la información que facilitan las oficinas consulares a los

ciudadanos españoles en el extranjero.


--Director General de Migraciones del Ministerio de Asuntos Sociales

.Sobre exigencia del abono, por parte del trabajador, de la cuantía de

las tasas del permiso de trabajo que corresponde abonar a la empresa.


--Director General de Investigación Científica y Técnica del Ministerio

de Educación y Ciencia

.Sobre la modificación de las bases de convocatoria del Programa Nacional

de Formación de Personal Investigador.


--Director General de Seguros

.Sobre desarrollo reglamentario del procedimiento de expedición de

autorizaciones para la actividad de corredor de seguros.





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--Presidente de la Comisión Interministerial de Retribuciones. Secretaría

de Estado de Hacienda

.Sobre supresión de determinadas limitaciones (clave Ex-20) para el

acceso a puestos de trabajo de la Administración de la Seguridad Social.


--Presidente del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid

.Sobre mejora de los sistemas de coordinación entre los tribunales

económico-administrativos y las delegaciones de la Agencia Estatal de

Administración Tributaria.


--Presidente del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Asturias

.Sobre mejora de los sistemas de coordinación entre los tribunales

económico-administrativos y las delegaciones de la Agencia Estatal de

Administración Tributaria.


--Decano del Ilustre Colegio de Abogados de Alicante

.Sobre actuación profesional de los letrados, cuando éstos son designados

de oficio.


--Alcalde del Ayuntamiento de Almorox (Toledo)

.Sobre autorización municipal a Telefónica para instalar la red de

tendido telefónico.


--Alcalde del Ayuntamiento de Martos (Jaén)

ÑSobre obligación de hacer efectivo el pago de pensiones el día primero

de cada mes.


--Alcalde del Ayuntamiento de Rosas (Gerona)

.Sobre la improcedencia de la anticipación del plazo del período

voluntario de pago del impuesto sobre bienes inmuebles.


5.9.Administraciones que han incumplido el deber de contestar al Defensor

del Pueblo 5.9.1.Se relacionan a continuación las administraciones que

han incumplido el deber de contestar al Defensor del Pueblo y nunca han

remitido el informe que desde esta institución se les había solicitado, a

pesar de haberse requerido la remisión de dicho informe en tres

ocasiones. La relación está realizada a fecha 3 de junio de 1996.


AYUNTAMIENTO DE CASTAÑAR DE IBOR (Cáceres)

Queja:Q9315457

Admisión:07.10.93

1er.Requerimiento13.04.94

2º.Requerimiento19.07.94

3er.Requerimiento22.12.94

Asunto:Urbanismo

AYUNTAMIENTO DE BELORADO (Burgos)

Queja:Q9322031

Admisión:09.02.94

1er.Requerimiento17.06.94

2ºRequerimiento18.10.94

3er.Requerimiento10.01.95

Asunto:Acondicionamiento de camino

ENTIDAD LOCAL MENOR DE HOZ DE ARREBA (Burgos)

Queja:Q9401088

Admisión:21.03.94

1er.Requerimiento27.06.94

2í.Requerimiento03.11.94

3er.Requerimiento10.01.95

Asunto:Falta de rendición cuentas alcalde pedáneo

AYUNTAMIENTO DE HERRERA DE LOS NAVARROS (Zaragoza)

Queja:Q9404311

Admisión:03.06.94

1er.Requerimiento07.11.94

2º.Requerimiento10.01.95

3er.Requerimiento23.05.95

Asunto:Apertura de camino público

COLEGIO DE ABOGADOS DE MURCIA

Queja:Q9405815

Admisión:04.10.94

1er.Requerimiento03.04.95

2º.Requerimiento29.09.95

3er.Requerimiento10.05.96

Asunto:Denuncia contra actuación de letrado 5.9.2.Se relacionan a

continuación las administraciones que habiendo contestado a una primera

solicitud de información, sin embargo, no han atendido la segunda o

sucesivas peticiones de informe del Defensor del Pueblo, a pesar de

haberlo requerido en tres ocasiones. La relación está efectuada a fecha 3

de junio de 1996.


AYUNTAMIENTO DE ALPEDRETE (Madrid)

Queja número 8807494

AYUNTAMIENTO DE CONSUEGRA (Toledo)

Queja número 8916789

AYUNTAMIENTO DE PIEDRAHITA (Avila)

Queja número 8920477




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AYUNTAMIENTO DE MAZARRON (Murcia)

Queja número 9022868

AYUNTAMIENTO DE VILLAR DE SAMANIEGO (Salamanca)

Queja número 9024898

AYUNTAMIENTO DE LA ROBLA (León)

Queja número 9121612

AYUNTAMIENTO DE BARZANA-QUIROS (Asturias)

Queja número 9200291

AYUNTAMIENTO DE COLLADO MEDIANO (Madrid)

Queja número 9206178

AYUNTAMIENTO DE GALAPAGAR (Madrid)

Quejas números 9215176, 9219491 y 9218501

AYUNTAMIENTO DE PLIEGO (Murcia)

Queja número 9306512

AYUNTAMIENTO DE LAS PALMAS (Gran Canaria)

Queja número 9316551

AYUNTAMIENTO DE CERVERA DE LOS MONTES (Toledo)

Queja número 9316752

AYUNTAMIENTO DE GETAFE (Madrid)

Quejas números F9319491 y 9320330

AYUNTAMIENTO DE MARBELLA (Málaga)

Queja número 9321149

AYUNTAMIENTO DE CIUTADELA (Menorca)

Queja número 9401528

SEGUNDA PARTE

1.ADMINISTRACION DE JUSTICIA

1.1.Disfunciones en órganos jurisdiccionales: causas estructurales

determinantes de dilaciones procesales indebidas

El derecho fundamental a la tutela judicial efectiva reconocido en el

artículo 24 de la Constitución española exige que por parte de los

poderes públicos se adopten las medidas necesarias para superar las

deficiencias estructurales y organizativas que todavía se observan en la

Administración de justicia y que determinan la vulneración de uno de sus

contenidos esenciales, el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas.


Este imperativo constitucional implica que las carencias estructurales

que afectan a concretos órganos jurisdiccionales no puedan justificar, en

ningún caso, las dilaciones que continúan produciéndose y que han

determinado las intervenciones de esta institución en aquellos supuestos

en que las quejas recibidas reflejaban que el retraso motivador de

aquéllas no era una situación aislada del órgano jurisdiccional que

pudiera solucionarse con una actuación puntual ante la Fiscalía General

del Estado, sino que traían causa en un funcionamiento anormal de

carácter generalizado del órgano jurisdiccional, motivado por causas

estructurales de diversa índole.


Durante el curso el año 1995 se recibieron numerosas quejas relativas a

las demoras en los señalamientos de los recursos pendientes ante la Sala

Primera del Tribunal Supremo, por lo que se solicitó información a la

Fiscalía General del Estado que indicó que la citada sala estaba

resolviendo, al inicio de 1995, los asuntos correspondientes al año 1992,

existiendo, en consecuencia, un retraso de tres años en la resolución de

los recursos. Habida cuenta de la situación descrita, se ha solicitado la

colaboración del Consejo General del Poder Judicial en orden a conocer el

estado real de la sala así como las medidas que se prevé adoptar para la

mejora de su funcionamiento, estando a la espera de recibir la

información solicitada (9500076).


Desde el año 1989 se venía realizando un seguimiento sobre la situación

de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, dado el número de procedimientos

que se encontraban pendientes en la misma. El Consejo General del Poder

Judicial informó exhaustivamente a esta institución no sólo del número de

causas en espera de ser resueltas, sino de las medidas que se iban

adoptando para normalizar el funcionamiento de ese órgano jurisdiccional.


Los datos recibidos a finales de 1993 desde el máximo órgano de gobierno

del poder judicial, permitían afrontar la situación con cierto optimismo.


Se comunicaba entonces que, por primera vez, se había logrado invertir el

signo creciente de recursos pendientes, concretamente 2.030 respecto a

los existentes al comienzo del año. Ese efecto se imputaba de forma

directa, en primer lugar, al esfuerzo colectivo de toda la sala y, en

segundo lugar, a la modificación que respecto del recurso de casación se

realizó en la Ley 10/1992, de 30 de abril.


A juicio del Consejo General del Poder Judicial, para normalizar la

situación era necesario la creación y puesta en funcionamiento de los

juzgados de lo contencioso-administrativo, reduciendo así el ámbito del

recurso de casación a sus justos límites. Una vez que entrasen en

funcionamiento dichos juzgados, se dotaría a la jurisdicción

contencioso-administrativa de una instancia más, equiparándola de esa

forma al resto de jurisdicciones. Como consecuencia se produciría una

redistribución de las competencias, lo que descargaría a las salas de los

tribunales superiores de justicia del excesivo número de procedimientos

que hoy conocen y además se reduciría el ámbito del recurso de casación,

atribuyendo al Tribunal Supremo su verdadero papel como tribunal

casacional creador de jurisprudencia y no como una tercera instancia.





Página 77



La investigación iniciada en 1989 fue concluida a lo largo del año 1994,

a la vista de los datos tan positivos que se suministraron a esta

institución. Sin embargo, el referido órgano no ha experimentado la

mejoría esperada, como se puede apreciar por las numerosas quejas

recibidas durante el año 1.995 relativas a esta sala, por lo que

nuevamente se ha solicitado la colaboración del Consejo General del Poder

Judicial con la finalidad de obtener información sobre su evolución y

actual situación (9500129).


La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional

presenta uno de los mayores índices de pendencia del sistema judicial

español, lo que determinó, como ya se expuso en anteriores informes, que

por el Pleno del Consejo General del Poder Judicial se aprobara en el año

1993 un plan de actualización al objeto de dar salida a los 23.968

recursos que se hallaban pendientes el 31 de julio de 1994. Durante el

curso de 1995 se ha efectuado un seguimiento del citado plan de

actualización, habiéndose recibido los oportunos informes solicitados del

Consejo General del Poder Judicial y del Ministerio de Justicia e

Interior, de los que se desprende que, a pesar de las medidas adoptadas,

todavía no se ha normalizado su funcionamiento, por lo que continúa

abierta la investigación iniciada habida cuenta del excesivo número de

recursos pendientes y dado que la naturaleza de los mismos afecta a un

aspecto tan importante como es el de las relaciones de la Administración

con los ciudadanos (9218385).


Se han recibido durante 1995 diversas quejas referentes a retrasos en la

tramitación de los procedimientos ante la Sala de lo

Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.


En concreto, y con ocasión de la investigación de una queja, esta

institución fue informada por la sala de la grave acumulación de asuntos

existente en este órgano jurisdiccional, debido a la remisión por otros

tribunales superiores de expedientes relacionados con procesos relativos

a la regularización de los extranjeros en España, por lo que se

consideraba necesario crear un grupo de apoyo para la Sección Primera,

que es la que tiene atribuida tal competencia. Dado que en el informe se

manifestaba que se estaban encontrando serios obstáculos para la creación

del mencionado grupo de apoyo, debido a la carencia de medios personales

y materiales, se ha solicitado información al respecto del Consejo

General del Poder Judicial. En el presente caso, se viene realizando un

seguimiento especial a la sección que dentro del Tribunal Superior de

Justicia de Madrid (Sala de lo Contencioso-Administrativo), se encuentra

tramitando los procedimientos relativos a la regulación de los

extranjeros en España, debido a las graves consecuencias que el retraso

en la resolución de estas causas, produce en unos ciudadanos que, en la

mayoría de los casos, además de la incertidumbre respecto a su situación

jurídica, carecen de recursos económicos (9511395).


Con motivo de la tramitación de una queja, esta institución fue informada

por la Fiscalía General del Estado de los retrasos, de hasta dos años,

que presentaban los señalamientos para la votación y fallo de los

recursos tramitados en la Sala de lo Contencioso Administrativo del

Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, por lo que, también en este

caso, se ha solicitado la colaboración del Consejo General del Poder

Judicial, al objeto de que por parte del máximo órgano de gobierno del

poder judicial, se busquen soluciones que permitan normalizar el

funcionamiento de este órgano jurisdiccional (9205309).


La situación de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal

Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, ha sido

reflejada en sucesivos informes a las Cortes Generales en los que se daba

cuenta del elevado número de asuntos pendientes en dicha sala que

determinaba un retraso incompatible con la adecuada prestación del

servicio público judicial.


La situación actual de la sala es de total normalidad, tanto en

tramitación de los recursos como en la terminación de los mismos por

sentencia u otro tipo de resolución. Con tal motivo, la sala ha mostrado

su agradecimiento a todos los organismos y personas que han colaborado en

su consecución y, según sus palabras: «En primer lugar, al Defensor del

Pueblo, en la medida que su intervención ha permitido que otros órganos

del Estado hayan aportado o autorizado los medios necesarios para

lograrlo» (9218385).


Las Salas de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía,

con sedes en Granada y Sevilla, presentaban a finales de 1994 una cifra

de 5.000 y 4.000 recursos pendientes de resolver, respectivamente, por lo

que se ha realizado una doble investigación ante el Consejo General del

Poder Judicial y el Ministerio de Justicia e Interior, tendente, por una

parte, al nombramiento de magistrados en comisión de servicios y, por

otra, al nombramiento de personal auxiliar de refuerzo, habiéndose

recibido durante el año 1995 los informes solicitados, de los que se

desprende que ya han sido adoptadas las medidas propuestas para la

normalización de estos órganos jurisdiccionales (9124981).


A la vista de las numerosas quejas recibidas en relación con la Audiencia

Provincia de Alicante que evidenciaban un retraso de tres años en los

señalamientos de las vistas en las Secciones Cuarta y Quinta, el Defensor

del Pueblo solicitó la colaboración del Consejo General del Poder

Judicial con la finalidad de buscar fórmulas que permitieran paliar esta

situación, tan alejada del postulado constitucional de un proceso sin

dilaciones indebidas. El mencionado órgano constitucional ha informado de

los acuerdos adoptados por su Comisión Permanente, por los que se

adscribe con carácter temporal a dos magistrados suplentes a las

mencionadas salas. Esperando que esta medida contribuya a solucionar el

problema planteado, se ha concluido la investigación (9406117).


Comparecieron diversos abogados y procuradores con ejercicio profesional

en el partido judicial de Majadahonda (Madrid) denunciando las demoras

que, con carácter general, se estaban produciendo en la tramitación de

los procedimientos, tanto civiles como penales,




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ante los tres juzgados de primera instancia e instrucción de dicha

localidad. Las causas de dicho retraso, a juicio de los comparecientes,

obedecían, fundamentalmente, a la insuficiencia de sus plantillas

orgánicas para atender correctamente el número de procedimientos y a la

falta de medios materiales, ya que ninguno de los juzgados estaba

informatizado. A la vista de las manifestaciones de los promoventes, esta

institución solicitó la colaboración del Consejo General del Poder

Judicial que nos informó de la propuesta elaborada por su Servicio de

Inspección, consistente en el nombramiento de un equipo de apoyo al

funcionamiento de los meritados juzgados, compuesto por secretario, dos

oficiales, auxiliar y agente judicial. De esta propuesta se dio traslado

al Ministerio de Justicia e Interior que recientemente ha informado de la

adopción de diversas medidas para la normalización de los juzgados de

Majadahonda, entre ellas, su informatización, la asunción por parte del

Decanato de Madrid de parte de las notificaciones y embargos a realizar

en este partido judicial y el nombramiento de personal de refuerzo

(9407653).


Con motivo de la recepción de diversas quejas que hacían alusión a una

situación de retraso en la tramitación de procedimientos ante el Juzgado

de Primera Instancia e Instrucción número 1 de Valdemoro (Madrid), se

inició la correspondiente investigación ante el Consejo General del Poder

Judicial. Al parecer, dicha demora obedecía al elevado número de asuntos

que debe conocer el mencionado juzgado por pertenecer a su partido

judicial los dos centros psiquiátricos de Ciempozuelos (Madrid), así como

el centro penitenciario de Valdemoro. Recientemente se ha recibido el

informe solicitado del Consejo General del Poder Judicial, en el que se

manifiesta que, efectivamente y por las causas citadas, el referido

juzgado presentó, desde su creación en diciembre de 1992, una situación

de colapso por lo que en diciembre de 1994 se procedió a la creación del

Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 2 de dicho partido

judicial. Esta medida ha permitido que durante el curso de 1995 haya

mejorado la situación de este juzgado, aunque todavía no se encuentra

totalmente normalizada por lo que prosigue la investigación (9500113).


En anteriores informes se ha hecho amplia referencia a la situación del

Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 1 del Puerto de Santa

María (Cádiz), así como a las diversas medidas adoptadas para su

normalización, que consistían, fundamentalmente, en la cobertura ágil de

las vacantes producidas, mayor presencia física del ministerio fiscal y

nombramiento de un equipo de apoyo. La investigación iniciada al efecto

ha concluido este año al haberse comunicado que ya se han cubierto las

vacantes del personal auxiliar y han aumentado los desplazamientos del

Ministerio Fiscal al juzgado; asimismo, la Comisión Permanente del

Consejo General del Poder Judicial ha acordado solicitar del Ministerio

de Justicia e Interior un aumento de la plantilla del juzgado al que nos

venimos refiriendo (9022518).


La situación del Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 1 de

Orihuela (Alicante) ha sido expuesta en los informes correspondientes a

años anteriores y, como se indicaba en el último de ellos, la conclusión

de la investigación del Defensor del Pueblo se hallaba pendiente de

obtener la información solicitada a la Secretaría de Estado de Justicia

sobre la dotación de mobiliario adecuado para la ordenación de los

expedientes y consiguiente mejora en la organización del juzgado. Durante

el año 1995 se ha recibido el mencionado informe en el que se da cuenta

de la reposición del mobiliario del indicado juzgado, siendo

satisfactoria su situación actual (8702836).


Con ocasión de la visita efectuada al centro penitenciario de Córdoba, se

recibieron numerosas quejas de internos referentes por una parte, a las

escasez de visitas realizadas al citado centro por el Juez de Vigilancia

Penitenciaria de Sevilla, con competencias sobre dicho establecimiento y,

por otra parte, a los retrasos que se estaban produciendo en la

resolución de los expedientes sometidos a su jurisdicción. Iniciada la

oportuna investigación, el Consejo General del Poder Judicial ha

manifestado, en primer lugar, que de dicho órgano jurisdiccional dependen

seis centros penitenciarios: Sevilla I, Sevilla II, Alcalá de Guadaira,

Córdoba, Huelva y Psiquiátrico de Sevilla, con una población reclusa de

unos 4.000 internos, aproximadamente. A continuación, daba cuenta de las

visitas realizadas por la titular del mencionado órgano jurisdiccional a

los diferentes centros dependientes de su jurisdicción, apreciándose una

frecuencia que es calificada por el servicio de inspección como de

«razonable», aunque las visitas se realizan con preferencia al centro más

masificado, que es Sevilla II. También se señalaba la dificultad de

desplazamiento de la titular del juzgado al centro penitenciario de

Córdoba por haberle sido retirado el vehículo que la Gerencia del

Ministerio de Justicia e Interior había puesto a su disposición.


No obstante, la falta de medios de transporte a disposición de los jueces

de vigilancia penitenciaria para el desplazamiento a los establecimientos

penitenciarios es una queja reiterada de la que esta institución tiene

conocimiento como consecuencia de las visitas realizadas a dichos

centros. Esta carencia de medios ha determinado que el Defensor del

Pueblo iniciara la oportuna investigación ante el Ministerio de Justicia

e Interior

La Secretaría General de Justicia ha informado del sistema que

habitualmente se utiliza para los desplazamientos cuando hay que

practicar diligencias judiciales. Según los datos facilitados, en unas

ocasiones se lleva a cabo mediante vehículos del Parque Móvil

Ministerial, en otras se utiliza el propio automóvil y, por último,

existe también la posibilidad de utilizar el transporte público. La

adscripción de vehículos del Parque Móvil Ministerial a los órganos

judiciales solamente se efectúa cuando existe una frecuencia continua de

su uso. Cuando no existe esa asignación de coches oficiales, el

funcionario, puede elegir entre utilizar el vehículo propio o hacer uso

de medios de transporte públicos; en ambos casos las gerencias

territoriales del




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Ministerio de Justicia e Interior abonan los gastos que se derivan.


En relación con las demoras en la atención y resolución de las

reclamaciones formuladas por los internos se manifestaba que éstas eran

resueltas en un plazo máximo de seis meses, contados desde la recepción

de la queja o recurso en el juzgado. Finalmente, en el informe remitido

por el Consejo General del Poder Judicial, se señalaba la necesidad de

crear un segundo juzgado de vigilancia penitenciaria en Sevilla, en base

a que su población penitenciaria supone un diez por ciento de la

población reclusa de todo el país, lo que supone un excesivo volumen de

trabajo para un solo órgano judicial. Así, en la relación circunstanciada

de necesidades para el año 1995, aprobada por el Pleno de 1994, el

Consejo General del Poder Judicial ha elevado al Gobierno de la nación

propuesta de creación del segundo juzgado de vigilancia penitenciaria de

Sevilla. A la vista de dicho informe, se ha concluido la investigación

iniciada (9500050).


Además de los casos concretos anteriormente mencionados relativos a

retrasos en causas judiciales, se han recibido también a lo largo de

1995, numerosas quejas que hacen referencia a procedimientos

determinados, que se tramitan en los órganos jurisdiccionales que a

continuación se relacionan, sin que ello suponga que presenten

situaciones de retraso generalizadas:


Juzgado de lo Social número 18 de Madrid (9506871), Juzgado de lo Social

número 2 de Alicante (9507371), Juzgado de lo Social número 3 de Cádiz

(9508759), Juzgado de lo Social número 8 de Valencia (9506732), Juzgado

de lo Social número 17 de Madrid (9507331), Juzgado de lo Penal número 4

de Las Palmas (9510931), Juzgado de lo Penal número 3 de Murcia

(9511817), Juzgado de Instrucción número 4 de Madrid (95002304), Juzgado

de Instrucción número 7 de Madrid (9504435), Juzgado de Instrucción

número 28 de Madrid (9503361), Juzgado de Instrucción número 1 de Málaga

(9504145), Juzgado de Primera Instancia número 8 de Barcelona (9502415),

Juzgado de Primera Instancia número 34 de Madrid (9509209), Juzgado de

Primera Instancia e Instrucción número 7 de Almería (9510687), Juzgado de

Primera Instancia e Instrucción número 8 de Santa Cruz de Tenerife

(9501912), Juzgado de Primera Instancia e Instrucción de Yecla (9508849),

Juzgado de Primera Instancia e Instrucción de Manacor (9505685), Juzgado

de Primera Instancia e Instrucción número 1 de Sueca (9511910), Juzgado

de Primera Instancia e Instrucción número 2 de Carlet (9503704), Juzgado

de Primera Instancia e Instrucción número 6 de Orihuela (9502849),

Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 5 de Móstoles

(9511796), Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 1 de

Collado-Villalba (9508808), Juzgado de Primera Instancia e Instrucción

número 2 de Torrijos (9505733), Juzgado de Primera Instancia e

Instrucción de Molina de Segura (9509901), Juzgado de Primera Instancia e

Instrucción número 1 de Ronda (9508180), Juzgado de Primera Instancia e

Instrucción número 1 de Vera (9510081).


Igualmente a lo largo del año 1995 se han realizado una serie de

seguimientos a procedimientos judiciales en los que, en años anteriores,

existieron dilaciones que hicieron precisa la intervención de esta

institución. Estas situaciones, al finalizar el año todavía no habían

concluido. Los órganos jurisdiccionales que se han visto afectados por

estos seguimientos, son los que a continuación se relacionan, sin que su

mención suponga, al igual que en el caso anterior, que los mismos

presenten situaciones de retraso generalizadas:


Juzgado de lo Social número 1 de Santa Cruz de Tenerife (8906697),

Juzgado de lo Social de Algeciras (9320525), Juzgado de lo Social número

8 de Madrid (9415375), Juzgado de lo Penal número 2 de Las Palmas

(8504609), Juzgado de lo Penal número 2 de Arenys de Mar (8308013),

Juzgado de lo Penal número 26 de Madrid (8902326), Juzgado de lo Penal

número 2 de Ciudad Real (9227398), Juzgado de lo Penal número 1 de Gerona

(9311301), Juzgado de lo Penal número 1 de Alicante (9400274), Juzgado de

lo Penal número 1 de Cádiz (9004438), Juzgado de Instrucción número 14 de

Madrid (8919104), Juzgado de Instrucción número 3 de Las Palmas

(9010518), Juzgado de Instrucción número 17 de Madrid (9102128), Juzgado

de Instrucción número 8 de Santa Cruz de Tenerife (9214523), Juzgado de

Instrucción número 4 de Madrid (9417996), Juzgado de Primera Instancia

número 18 de Madrid (9022658), Juzgado de Primera Instancia número 25 de

Barcelona (9321728), Juzgado de Primera Instancia número 4 de Madrid

(9313314), Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 1 de

Fuenlabrada (8708341), Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número

1 de Ocaña (9028709), Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 1

de Lliria (9021082), Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 1

de Alcalá de Henares (9214045), Juzgado de Primera Instancia e

Instrucción número 2 de Alcalá de Henares (9113983 y 9217572), Juzgado de

Primera Instancia e Instrucción número 7 de Almería (9118080), Juzgado de

Primera Instancia e Instrucción de Padrón (9217551), Juzgado de Primera

Instancia e Instrucción número 1 de Carlet (9219142), Juzgado de Primera

Instancia e Instrucción de Barbastro (9218436), Juzgado de Primera

Instancia e Instrucción número 2 de Orihuela (9202649), Juzgado de

Primera Instancia e Instrucción número 1 de Torrente (9210682), Juzgado

de Primera Instancia e Instrucción número 3 de Santiago de Compostela

(9213077), Juzgado de Primera Instancia e Instrucción de Torrelaguna

(9202201), Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 6 de Lugo

(9322296), Juzgado de Primera Instancia e Instrucción de Santa Fe

(9319128), Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 3 de Gijón

(9319244), Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 3 de

Guadalajara (9405581), Juzgado de Primera Instancia e




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Instrucción número 2 de Guadix (9413922), Juzgado de Primera Instancia e

Instrucción número 1 de Granadilla de Abona (9415874), Juzgado de Primera

Instancia e Instrucción número 3 de Denia (9415870), Juzgado de Primera

Instancia e Instrucción número 5 de Lugo (9215080), Juzgado de Primera

Instancia e Instrucción número 3 de Badalona (9406665).


1.2.Funcionamiento de los registros civiles

Con motivo de la investigación de diversas quejas concernientes a la

demora existente en la resolución de los expedientes de nacionalidad, se

tuvo conocimiento de que, en numerosas ocasiones, el origen del retraso

obedecía al tiempo que transcurría desde que se solicitaban los

preceptivos informes desde la Dirección General de los Registros y del

Notariado a la Secretaría de Estado de Interior, hasta su recepción.


Esta situación no era nueva ya que en 1993 se inició una investigación

ante el antiguo Ministerio del Interior, quien comunicó que con el fin de

paliar las dificultades, se había diseñado un plan de actuación

informatizado, que se ponía en funcionamiento el mes de marzo del citado

año 1993. De esa forma se esperaba reducir sensiblemente el tiempo de

emisión de los informes solicitados desde la Dirección General de los

Registros y del Notariado. A la vista del informe recibido y

considerándose solventado el problema, se dio por concluida aquella

investigación (9101018).


Sin embargo, a lo largo de 1994 y 1995, han seguido recibiéndose quejas

que ponían de manifiesto de nuevo demoras y retrasos en la emisión de

dichos informes, lo que ha ocasionado el inicio de una nueva

investigación. Desde la Secretaría de Estado de Interior se ha informado

que la Dirección General de la Policía está verificando los informes en

los tiempos mínimos, teniendo en cuenta el elevado número de solicitudes

de adquisición de nacionalidad instadas y el rigor con el que deben

emitirse dichos informes. La citada secretaría de Estado informa que para

evitar tales retrasos se está estudiando conjuntamente con la Dirección

General de los Registros y del Notariado la posibilidad de dictar una

resolución que simplifique o facilite los trámites a realizar. La

investigación se mantiene abierta hasta que por parte de la

Administración se apruebe la referida normativa (9505317).


Ante esta institución compareció un ciudadano que manifestaba haber

acudido al Registro Civil de Almansa al objeto de practicar la

inscripción de nacimiento de su hijo, siendo requerido por el funcionario

que le atendió para que firmara al final de una inscripción en la que

sólo constaba el nombre de su hijo, dejando en blanco todos los demás

datos.


A la vista de tales manifestaciones, se inició la correspondiente

investigación ante la Dirección General de los Registros y del Notariado,

en concreto se solicitó información sobre si era práctica habitual en los

registros civiles el proceder a indicar a los comparecientes que firmaran

las hojas de inscripción de nacimiento del libro correspondiente, sin

rellenar la totalidad de los datos que figuran en el mismo. Recibido el

informe solicitado, la citada dirección general manifestaba no estar en

condiciones de dar una respuesta general a la pregunta planteada. No

obstante, en dicho informe se aludía a que en los registros civiles no

exclusivos, era práctica habitual que las inscripciones fueran firmadas

por los declarantes antes de proceder a rellenar todos los datos.


Como consecuencia de dicho informe, se formuló una recomendación a fin de

que por la Dirección General de los Registros y del Notariado se

adoptaran las medidas oportunas, dirigiéndose a todos los jueces

encargados de registro civil para que todas las inscripciones y

anotaciones que de ellos dependan se efectúen con el cumplimiento

estricto de lo establecido en la Ley y Reglamento del Registro Civil.


La citada dirección general, al objeto de dar cumplimiento a la

recomendación formulada por esta institución, ha remitido la

correspondiente instrucción a los presidentes de los tribunales

superiores de justicia, para que la misma sea difundida entre los

registros civiles, recordando a los jueces encargados de dichos registros

el estricto cumplimiento de las normas contenidas en los artículos 28,

30, 34, 36 y 37 de la Ley del Registro Civil y concordantes de su

Reglamento (9506774).


1.3.Indemnización a víctimas de delitos violentos

En el año 1990 esta institución formuló una recomendación encaminada a

que por parte de los organismos competentes se adoptasen las medidas

oportunas tendentes a garantizar el derecho de las víctimas de delitos

violentos a obtener el resarcimiento económico que les hubiera sido

fijado judicialmente por los perjuicios sufridos, debiendo, en su caso,

suplir la Administración la situación de insolvencia de los condenados

causantes de los mismos.


En ese momento se encontraban vigentes la Ley 33/1987, de Presupuestos

Generales del Estado para 1998, en cuyo artículo 64.1, desarrollado

posteriormente por Real Decreto 1311/1988, de 22 de octubre, se

establecían indemnizaciones y ayudas a las víctimas de actos terroristas,

así como normas de las Comunidades Autónomas de Navarra y el País Vasco

conteniendo preceptos en el mismo sentido. Sin embargo, el ordenamiento

jurídico español se mantenía aún al margen de las resoluciones y

recomendaciones de las Naciones Unidas y del Consejo de Europa, no

habiendo España ratificado el Convenio Europeo de 24 de noviembre de

1983, sobre indemnización a las víctimas de delitos violentos.


La citada recomendación fue aceptada en su integridad por el Consejo

General del Poder Judicial, la Fiscalía General del Estado y el

Ministerio de Justicia, que indicó, en el año 1991, la elaboración de un

anteproyecto de ley para indemnizar a las víctimas de delitos dolosos

violentos, en el sentido indicado por esta institución.





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A lo largo de estos años el Defensor del Pueblo ha mantenido la necesidad

de afrontar las reformas legislativas necesarias para satisfacer y dar

una respuesta urgente a este tema, reiterándose en los informes anuales a

las Cortes Generales de años posteriores, el vacío legal existente en la

materia. Finalmente ha sido publicada la Ley 35/1995, de 11 de diciembre,

de ayudas y asistencia a las víctimas de delitos violentos y contra la

libertad sexual (8906729).


1.4.Disfunción de horarios de atención al público

El origen de la investigación sobre el control del cumplimiento del

horario de trabajo del personal adscrito a la Administración de justicia

se encuentra en las denuncias formuladas por abogados y procuradores que

mostraban su disconformidad con el horario de atención a profesionales

implantado por los juzgados de Madrid, fijados de forma unilateral y sin

ningún tipo de uniformidad.


Tras las primeras comunicaciones con el Consejo General del Poder

Judicial y solucionado el tema inicialmente planteado y ante la respuesta

obtenida de que se interesaría del Ministerio de Justicia e Interior la

implantación de un sistema mecánico de control de horario que facilitase

la uniformidad en el funcionamiento de las secretarías y oficinas

judiciales, se continuó la investigación sobre este extremo concreto.


Desde esta institución se mantuvo una continua comunicación con el

Consejo General del Poder Judicial y el Ministerio de Justicia e

Interior, a fin de ir conociendo la implantación de forma paulatina y

gradual del sistema mecánico de control horario, sin perjuicio de los

controles que al efecto deben llevarse por parte de los jueces y

secretarios.


A principios de 1995, la Secretaría General de Justicia indicó que con

fecha 27 de junio de 1994, había finalizado la fase de instalación

mecánica del control horario para el personal de la Administración de

justicia en las provincias de Madrid, Málaga Sevilla, Zaragoza, Valencia,

Alava, Guipúzcoa y San Sebastián, al tiempo que manifestaba que durante

1995 se llevaría a cabo una segunda fase en las siguientes localidades:


Almería, Cádiz, Granada, Oviedo, Gijón, Avilés, Palma de Mallorca,

Santander, León, Ponferrada, Alicante, Badajoz, Murcia, Alcalá de

Henares, Leganés, Majadahonda, Valladolid, Tenerife, Cáceres, Móstoles,

Alcorcón y Getafe. Con ello se lograría el control mecánico del

cumplimiento del horario de aproximadamente del 70 por ciento del

personal al servicio de la Administración de justicia, todo ello teniendo

en cuenta que distintas comunidades autónomas ya habían asumido las

competencias en esta materia.


En un posterior informe, la Secretaría General de Justicia puso en

conocimiento del Defensor del Pueblo el estudio realizado sobre el

cumplimiento del horario establecido así como los incumplimientos al

mismo, indicando que se ha observado que un número elevado del personal

al servicio de la Administración de justicia no cumple la obligación de

realizar las treinta y siete horas y treinta minutos semanales, llegando

el absentismo laboral a superar el porcentaje de horas trabajadas en

algunas ciudades y alcanzando en otras, cotas superiores al cuarenta por

ciento. En el informe remitido se manifiesta que se adoptarían las

correcciones disciplinarias oportunas en cuanto se apruebe la resolución

relativa a jornada y horario del personal de la Administración de

justicia, actualmente en fase de emisión de informe por parte del Consejo

General del Poder Judicial.


Ante las repercusión que supone para un correcto funcionamiento de la

Administración de justicia el alarmante incumplimiento del horario, se

continua con la investigación iniciada con motivo de la presente queja

(8810195).


1.5.Impago de pensiones

Comparecen numerosos ciudadanos que manifiestan las dificultades en que

se encuentran tras un proceso de separación o divorcio para recibir o

pagar algún tipo de pensión económica al cónyuge con el que convivieron,

problema que se agrava cuando se ven afectados menores de edad.


El actual marco jurídico español establece ciertos mecanismos con el fin

de que las personas acreedoras de esas pensiones puedan recibirlas. Así,

el artículo 1451 de la Ley de Enjuiciamiento Civil establece que no se

aplicaran los motivos de inembargabilidad dispuestos en el párrafo

segundo del artículo 1449 y en el propio artículo 1451, cuando el embargo

o la retención tenga por objeto el pago de alimentos debidos al cónyuge o

a los hijos, en virtud de resolución de los tribunales en procesos de

nulidad o separación matrimoniales, o de divorcio, o de alimentos

provisionales o definitivos. El artículo 487 bis del Código Penal,

sanciona con pena de arresto mayor y multa de 100.000 a 500.000 pts. a

quien dejare de pagar durante tres meses consecutivos o seis meses no

consecutivos cualquier tipo de prestación económica fijada judicialmente

en algún procedimiento de separación, divorcio o nulidad. La propia

Fiscalía General del Estado, ante las especiales circunstancias que

concurren en estas situaciones, dictó la Instrucción número 3/1988, en la

que se instaba a los fiscales a que pusieran todo su esfuerzo para que

las obligaciones que se derivaban de las pensiones alimenticias

establecidas por la autoridad judicial se cumplieran, utilizando para

ello todos los medios concedidos por el ordenamiento jurídico, incluso

las acciones penales cuando sean procedentes.


Sin embargo, la realidad demuestra que existe un número considerable de

personas que actualmente no perciben las pensiones que les han sido

reconocidas por los tribunales de justicia. Precisamente, para evitar

esas situaciones, el Plan para la Igualdad de Oportunidades de las

Mujeres correspondiente a 1988-1990, estableció como uno de sus objetivos

la adopción de cuantas medidas




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fueran necesarias para posibilitar el efectivo cumplimiento de las

obligaciones y la adecuada percepción de las pensiones fijadas en

resoluciones judiciales recaídas en procesos de separación o divorcio

matrimoniales.


La práctica diaria demuestra que las sanciones penales no resuelven el

impago de las pensiones, por lo que parece inevitable que los órganos

jurisdiccionales continúen aplicando de forma eficaz los mecanismos

legales que permitan hacer efectivo ese tipo de derechos. Además, debe

estudiarse la posibilidad de crear un fondo de garantía de pensiones y

alimentos para que, una vez acreditada la insolvencia del obligado al

pago, el Estado asuma una cobertura mínima cuando existan situaciones de

auténtica necesidad que afecten a menores de edad, con independencia de

la situación legal en que se encuentren sus progenitores.


A la hora de diseñar ese fondo de garantía, habría que tener en cuenta

que la obligación de prestar alimentos afecta no sólo a los cónyuges en

trámites de separación o divorcio, sino que esa obligación existe siempre

entre cónyuges en situación matrimonial de normalidad y entre parientes

hasta el segundo grado cuando exista necesidad, y que por alimentos se

entiende todo lo que es indispensable para el sustento, habitación,

vestido y asistencia médica, así como la educación e instrucción para los

menores o los que no hayan terminado su formación por causa que no les

sea imputable.


1.6.Excarcelación de presos por haber cumplido el plazo máximo de prisión

provisional.


A finales de 1995, diversos medios de comunicación publicaron que

personas acusadas de graves responsabilidades penales por actos

terroristas habían sido puestas en libertad, por haber cumplido el plazo

máximo de prisión provisional, sin que hasta ese momento los inculpados

hubieran recibido una resolución judicial definitiva a los procedimientos

iniciados contra ellos.


Las noticias que informaban de la excarcelación por haber cumplido el

plazo máximo que la ley establece para la prisión provisional, permitían

asegurar que se trataba de procesos en los que, después de cuatro años,

no se había dictado sentencia firme, ya que los artículos 503 y 504 de la

Ley de Enjuiciamiento Criminal establecen precisamente en esos cuatro

años el plazo máximo de la prisión provisional.


Por ello, desde el pleno respeto a la independencia de los jueces y

tribunales, pero haciendo uso de las potestades que tanto la

Constitución, como la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor

del Pueblo, encomiendan a este órgano constitucional, se consideró

necesario iniciar de oficio la correspondiente investigación, a la vista

de la alarma social que originaron esos hechos, los cuales por otra parte

ponían en evidencia la existencia de disfunciones dentro del órgano

judicial encargado del enjuiciamiento y fallo de esos procedimientos.


Aunque esos mismos medios de comunicación expresaron la inmediata

incoación de una serie de expedientes por parte del Consejo General del

Poder Judicial, se acordó iniciar la oportuna investigación ante el

máximo órgano de gobierno de los jueces, en orden a conocer lo sucedido,

al tiempo que se le solicitaba información sobre las medidas que en el

futuro serían adoptadas para que hechos de esa naturaleza no volvieran a

producirse. En el momento de redactarse el presente informe, continúa

abierta la investigación iniciada (9500174).


1.7.Colegios profesionales de abogados

Las actuaciones realizadas con los diferentes colegios profesionales de

abogados y con el propio Consejo General de la Abogacía han sido

numerosas tras las quejas de ciudadanos que mostraban su disconformidad

con el trabajo efectuado por sus abogados. Como quiera que ese trabajo

incide de forma directa en el correcto ejercicio del derecho de defensa

consagrado por el artículo 24 de la Constitución, desde esta institución

se han emprendido las oportunas investigaciones ante los colegios

afectados, con el fin de averiguar la realidad de las quejas recibidas.


No todos los colegios de abogados y procuradores han prestado la

colaboración prevista en el artículo 19 de la Ley Orgánica 3/1981, del

Defensor del Pueblo, por lo que la institución ha decidido dirigirse

directamente, en el caso de los abogados, al Consejo General de la

Abogacía Española, como máximo órgano de la abogacía conforme se

determina en los artículos 1 y 129.1, del Real Decreto 2090/1982, de 24

de julio, por el que se aprueba el Estatuto General de la Abogacía,

solicitándole su necesaria colaboración a fin de que desde dicho Consejo

se requiera a los colegios la remisión de los informes solicitados como

consecuencia de las investigaciones iniciadas y que no habían obtenido la

preceptiva respuesta.


Así ha sucedido en la queja remitida por una ciudadana que exponía que

había denunciado ante el Colegio de Abogados de Madrid la actuación

profesional de dos letrados pertenecientes a dicha corporación, que

habían sido designados sucesivamente por el turno de oficio para instar

la ejecución de su sentencia de separación. Iniciada la oportuna

investigación a finales de 1991 se solicitó el preceptivo informe del

citado colegio que fue reiterado en los meses de marzo, agosto y

diciembre de 1994 y en el mes de julio de 1995. Ante la falta de

respuesta, esta institución se ha dirigido al Consejo General de la

Abogacía Española, poniendo en su conocimiento los anteriores hechos y el

reiterado incumplimiento del colegio, a fin de instar su colaboración

para remover los obstáculos que impedían conocer el criterio del colegio

(9118305).


Como consecuencia de la comparecencia de una ciudadana que, al parecer,

había denunciado la actuación profesional de un determinado letrado se

inició en el




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año 1992 una investigación ante el Colegio de Abogados de Guadalajara y,

tras reiterar la remisión del informe en los meses de marzo, agosto y

diciembre del año 1993, julio y diciembre de 1994 y junio de 1995, se

estimó conveniente dirigirse al Consejo General de la Abogacía Española,

solicitando su colaboración con el fin de que se remita el tan reiterado

informe que no había sido en ningún momento facilitado por el citado

colegio profesional (9207331).


Otro supuesto que guarda relación con la actuación del Consejo General de

la Abogacía, se refleja en la queja presentada por un ciudadano que, tras

denunciar ante el Colegio de Abogados de Pamplona la actuación

profesional de un letrado perteneciente al mismo, le fue comunicado que

su denuncia debía ser formulada ante el Consejo General de la Abogacía,

órgano competente para conocer de la misma, dada la condición de miembro

de la Junta de Gobierno de dicho colegio del citado profesional. En

cumplimiento de dicha decisión presentó su denuncia sin que a la fecha de

plantear su queja hubiera obtenido contestación.


El Consejo le indicó, tras la intervención del Defensor del Pueblo, que

se había adoptado el acuerdo de que teniendo en cuenta el contenido de la

denuncia y a la vista del tiempo transcurrido sin que hubiera habido

ninguna actuación en el expediente, y existiendo una clara prescripción

de una posible eventual responsabilidad disciplinaria como consecuencia

de los hechos denunciados, había acordado no admitir a trámite la

denuncia, archivando el expediente. Esta institución ha solicitado

información en cuanto a los motivos que determinaron la paralización del

expediente, por estimar que el referido Consejo General de la Abogacía,

ha podido incumplir la obligación de resolver que le impone el artículo

42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Se

está pendiente de recibir el informe solicitado (9219049).


Dentro de este apartado debe mencionarse expresamente la actuación

realizada a instancia del Ilustre Colegio de Abogados de Jaén, frente a

la Administración penitenciaria, como consecuencia de los incidentes

ocurridos cuando una abogada de ese colegio pretendía entrar en el centro

penitenciario de Jaén II, para cumplir funciones propias de su cargo.


La intervención de este órgano constitucional, estuvo presidida en todo

momento por la línea jurisprudencial que el propio Tribunal

Constitucional ha trazado entre otras en las sentencias números 106/1988

y 135/1991, en el sentido de que toda persona acusada de un delito tiene

que gozar de una asistencia técnica y efectiva, debiéndose interpretar

cualquier normativa que afecte a este derecho de una manera no

restrictiva ni formalista.


Los hechos que dieron lugar a la apertura de la oportuna investigación,

hacían referencia a la exigencia por parte del centro penitenciario, para

que una abogada en estado de gravidez, se sometiera cada vez que acudía a

dicho centro al arco detector magnético. Tras recibir los

correspondientes informes se efectuó a la Administración penitenciaria

una sugerencia, en la que se le recordaba el artículo 76.2 del Reglamento

Penitenciario que expresamente establece que las medidas de vigilancia y

seguridad en los establecimientos penitenciarios se deben practicar «con

respeto debido a la dignidad de las personas». En definitiva se instaba a

la Administración a que otorgara a los abogados un tratamiento

proporcionado a la función de colaboración que ejercen, equiparándolo al

que se dispensa a las demás personas e instituciones que cooperan con la

Administración de justicia.


La citada sugerencia no fue aceptada por la Administración penitenciaria,

al estimar que no era posible eximir al colectivo de abogados del paso

por el arco detector de metales. Ese hecho provocó que a dicha

Administración se le comunicara que la presente actuación sería incluida

en este informe.


1.8.Modificaciones legislativas

1.8.1.Jurisdicción contencioso-administrativa

A diferencia de lo que sucede en otros órdenes jurisdiccionales, en los

que puntualmente determinados órganos judiciales tienen un retraso en la

resolución de los procedimientos, en la jurisdicción

contencioso-administrativa las dilaciones están generalizadas a todos los

niveles (en los tribunales superiores de justicia al final de 1994

estaban pendientes de resolución 157.609 causas).


Ese retraso generalizado, está impidiendo en la práctica que la

jurisdicción contencioso-administrativa cumpla con el mandato

constitucional que se le impone de controlar la potestad reglamentaria y

la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de

ésta a los fines que la justifican. En definitiva, esa situación no

contribuye a que desde el poder judicial pueda llevarse a cabo, con las

debidas garantías, el control de los actos de la Administración que

constitucionalmente se asigna a la jurisdicción ordinaria. Una de las

medidas que sin lugar a dudas aliviaría la situación actual, sería la

puesta en funcionamiento de los juzgados de lo

contencioso-administrativo, en los términos previstos en el artículo 90

de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.


La entrada en funcionamiento de estos juzgados, implicaría por supuesto

una nueva regulación del régimen de recursos en la actualidad vigente.


Por otra parte estos tribunales unipersonales asumirían gran parte de los

procedimientos que hoy son conocidos por las Salas de lo

Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia y que

se refieren especialmente a actos en materia de ordenanzas fiscales,

licencias urbanísticas, multas y sanciones municipales. Estas

circunstancias motivaron que desde esta institución se remitiera

comunicación a esas Cortes Generales, en la que se ponía en conocimiento

del poder legislativo la necesidad de implantar con carácter inmediato

los juzgados unipersonales




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de lo contencioso-administrativo, al tiempo que se le indicaba la

conveniencia de introducir en la nueva Ley de la Jurisdicción

Contencioso-Administrativa, un procedimiento especial, rápido y no

formalista para utilizar en aquellas cuestiones que cuantitativa o

cualitativamente resultaran de poca complejidad.


1.8.2.Legislación relativa a accidentes de circulación

El actual marco jurídico se encuentra disperso en la Ley de Uso y

Circulación de Vehículos a Motor (artículo 10), en el Código Penal

(artículos 565, 582 y 600), en el Código Civil (artículo 1902) y en la

disposición adicional primera de la Ley Orgánica 3/1989, todo ello sin

contar con las múltiples normas administrativas que hay que aplicar en

aquellos supuestos en los que alguna de las compañías aseguradoras se

encuentran intervenidas por crisis económicas, lo que provoca que en esos

casos intervenga también la Comisión Liquidadora de Entidades

Aseguradoras. Lejos de propiciar una respuesta uniforme y definitiva a

los problemas que se producen en un hecho de esa naturaleza, con este

entramado legislativo se genera en muchas ocasiones una sucesión de

pleitos en diferentes jurisdicciones, lo que alarga de forma importante

la solución del problema.


Por el número de ciudadanos que acuden a esta institución, puede

afirmarse que, en esta materia, dos son los aspectos en los que esa

disparidad legislativa produce mayores problemas a aquellas personas que

se ven inmersas en un accidente de tráfico. En primer lugar, en muchas

ocasiones las quejas exponen lo incomprensible que resulta el haber

finalizado la tramitación de un procedimiento ante la jurisdicción penal

y tener necesariamente que iniciar otro ante la jurisdicción civil, para

poder ser resarcido de los perjuicios sufridos en un accidente. Un claro

ejemplo de lo que se acaba de exponer se puede apreciar en las

incidencias jurídico-procesales que afectaron a un accidente de

circulación ocurrido el 24 de junio de 1987 en el partido judicial de

Cambados, el cual dio lugar en primer lugar a un juicio de faltas, cuya

sentencia se dictó con fecha 27 de julio de 1988; apelada esa resolución,

fue resuelta por sentencia de 27 de febrero de 1989. Al no quedar

plenamente resueltas las consecuencias que se produjeron en ese

accidente, fue necesario iniciar un juicio verbal, que finalizó con

sentencia el 3 de marzo de 1993, que fue apelada, resolviéndose la

apelación el 11 de abril de 1994. En definitiva fueron necesarios casi

siete años para resolver completamente todos los perjuicios que se

derivaron de ese accidente. Ese extenso periodo de tiempo, en modo alguno

se debió a un anormal funcionamiento de los órganos judiciales que

conocieron de los distintos procedimientos, sino que la espera de esos

casi siete años, vino motivada al no existir en nuestro ordenamiento una

única respuesta legal frente a ese tipo de hechos, lo que origina que, en

muchas ocasiones, haya que hacer uso de la vía penal y de la civil

(9504614).


En segundo lugar, y en íntima relación con esa dispersión legislativa

existente en materia de accidentes de circulación, hay que hacer

referencia al artículo 10 de la Ley de Uso y Circulación de Vehículos de

Motor. En ese precepto se establece el mecanismo indemnizatorio que hay

que aplicar en aquellos casos en los que no se aprecia culpabilidad

alguna en el posible responsable del accidente y sin embargo existen

perjudicados a los que hay que resarcir. El citado artículo sirve de

apoyo jurídico al auto que hay que dictar, en el que se fija la cantidad

máxima líquida que el perjudicado o perjudicados pueden reclamar frente a

la compañía responsable. Procesalmente, esa resolución hay que dictarla

al finalizar el procedimiento penal, siempre y cuando éste no contengan

pronunciamiento de condena. Salvo que voluntariamente el obligado al pago

efectúe éste, el beneficiario de ese auto que fija la cantidad líquida

máxima a percibir, se verá obligado a iniciar otro procedimiento civil,

bien un juicio verbal (disposición adicional primera de la Ley Orgánica

3/1989, o bien un juicio ejecutivo (artículos 1429 y siguientes de la Ley

de Enjuiciamiento Civil). En este punto las disfunciones se han producido

tanto por la compleja regulación legal, como por la aplicación que los

órganos jurisdiccionales han hecho de ese precepto, lo que ha motivado en

diversas ocasiones a la apertura de las correspondientes investigaciones

a fin de que el Ministerio Fiscal, interviniera para evitar retrasos en

el modo de dictar esas resoluciones (9217572 y 9319512).


A la vista de cuanto se expone, parece oportuno solicitar una reforma

legislativa que unifique y, al mismo tiempo, simplifique la respuesta que

desde el ordenamiento jurídico se brinde a los ciudadanos, cuando estos

se vean afectados por accidentes de circulación, más todavía cuando los

problemas que se derivan del uso y circulación de vehículos son cada día

más numerosos y afectan a un mayor número de personas. En esa futura

reforma no debe omitirse la posibilidad de introducir sistemas de

arbitraje, como fórmula para resolver litigios sin necesidad de llegar a

la vía jurisdiccional.


1.9.Participación ciudadana en la Ley del Jurado

La aprobación de la Ley Orgánica 5/1995, de 22 de mayo, del Tribunal del

Jurado, ha provocado que por primera vez esta institución haya recibido

una serie de quejas que guardan relación con dicha ley. Inicialmente, una

organización de usuarios y un ciudadano a título particular requirieron

la intervención del Defensor del Pueblo, para que se interpusiera recurso

de inconstitucionalidad contra diversos preceptos de esta ley: las

solicitudes fueron desestimadas por los argumentos que constan en otro

apartado de este informe (9507247 y 9507006).


Una vez que la Ley del Tribunal del Jurado entró en vigor, se recibieron

tres quejas que hacían referencia a aspectos distintos. En una se

denunciaba el régimen de incompatibilidades impuesto por la ley, en

concreto, la que afecta a los oficiales de la Administración de justicia.





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En otra se mostraba la disconformidad con los requisitos que se exigen en

la ley para ser jurado, en lo relativo a no estar afectado por

discapacidad física o psíquica, concretamente no se admitía la inclusión

que se hace a la discapacidad «física». En la tercera de las quejas un

ciudadano expresaba su imposibilidad moral de colaborar con una justicia

que no funciona (9510663, 9511120 y 9512603).


En los tres casos se informó a los interesados del contenido de los

artículos 125 y 118 de la Constitución española, haciendo especial

mención a que la institución del jurado, aunque reconocida y mencionada

en la Constitución, su desarrollo está diferido por nuestra norma suprema

al legislador, el cual se encuentra legitimado para diseñar esa nueva

institución, considerando el Defensor del Pueblo que la Ley 5/1995,

respeta los derechos y principios que para el proceso penal exige la

Constitución.


2.ADMINISTRACION PENITENCIARIA

2.1.Infraestructura y población penitenciaria

A lo largo de 1995 la población penitenciaria española ha experimentado

un descenso global de unos dos mil presos. Se ha pasado de 47.216

personas ingresadas en prisión en todo el Estado a 6 de enero de 1995, a

45.198 el 29 de diciembre de 1995. A final del año, 10.681 eran presos

preventivos y 34.517 penados, lo que se corresponde respectivamente con

un 23'63% y un 76'37% de la población penitenciaria.


Por sexos, la distribución existente a finales de 1995 reflejaba que

40.972 eran hombres y 4.226 mujeres, representando, para ambos grupos,

una disminución de la población penitenciaria próxima al 5% durante el

transcurso del año.


Pese a este descenso, la nota principal que define el panorama

penitenciario continúa siendo la masificación, que en algunos casos se

presenta con características especialmente preocupantes por la

restricción severa que supone para el mantenimiento de derechos

fundamentales constitucionalmente reconocidos. Esta carencia de plazas

penitenciarias resulta asimismo un serio inconveniente para el logro de

los fines constitucionalmente atribuidos a las penas privativas de

libertad.


Durante los últimos años, el incremento de la población femenina

ingresada en centros penitenciarios ha sido muy superior

proporcionalmente al de la población masculina. Ello ha supuesto que en

los departamentos de mujeres la masificación resulte mucho mayor,

situación que se mantiene en la actualidad, aunque sea levemente paliada

por la inauguración de nuevas infraestructuras. Más adelante se dedicará

específica atención a los departamentos de mujeres de La Coruña, Badajoz,

Alicante y Palma de Mallorca.


El problema de la masificación resulta ser una cuestión que genera

disfunciones de todo orden en el sistema penitenciario. Por ello su

solución, dentro del marco de la renovación de las infraestructuras

penitenciarias, debe ser considerada como cuestión prioritaria,

continuando a este efecto con el importante esfuerzo realizado desde la

Secretaría de Estado de Asuntos Penitenciarios.


El artículo 19 de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General

Penitenciaria, establece que: «1.Todos los internos se alojaran en celdas

individuales. En caso de insuficiencia temporal de alojamiento o por

indicación del médico o de los equipos de observación y tratamiento, se

podrá recurrir a dependencias colectivas. En todo caso, los internos

serán seleccionados adecuadamente.


2.Tanto las dependencias destinadas al alojamiento nocturno de los

recluidos como aquellos en que se desarrolle la vida en común, deberán

satisfacer las necesidades de la higiene y estar acondicionadas de manera

que el volumen de espacio y ventilación, agua, alumbrado y calefacción se

ajuste a las condiciones climáticas de la localidad».


Se establece legalmente como principio general el alojamiento en celda

individual, y en dormitorios colectivos como excepción. De la experiencia

derivada de las visitas efectuadas, se desprende que la excepción es el

alojamiento individual y la regla general el compartido, que en algunos

casos llega a los extremos que a continuación se detallan.


En cualquier caso, ya sean dormitorios colectivos o celdas individuales,

las dependencias destinadas a alojamiento nocturno han de reunir

adecuadas condiciones higiénicas con ventilación y volumen espacial

suficiente, circunstancias estas que con frecuencia no se producen.


Durante las visitas efectuadas el presente año se ha constatado que

persisten dormitorios colectivos en el departamento de mujeres de San

Sebastián, en la sección abierta de Pamplona y en el departamento de

ingresos de Las Palmas. En este último existe un dormitorio apto para ser

utilizado hasta por 42 personas. En este mismo centro en el departamento

de mujeres hay un dormitorio colectivo para 16 personas. En el centro

penitenciario de Palma de Mallorca continúan en uso diversas brigadas de

entre 20 y 25 personas, siendo alojadas en estas inadecuadas condiciones

unos 125 de los aproximadamente 700 presos que alberga esta prisión, sin

contar las celdas sobreocupadas, donde se alojan cuatro personas en un

espacio de reducidas dimensiones. Ante la situación descrita, esta

institución manifestó su preocupación a la Secretaría de Estado de

Asuntos Penitenciarios, con la finalidad de que esa masificación fuese

paliada, desde la Administración penitenciaria, se ha informado que este

problema se encuentra en vías de solución, con la futura construcción de

un nuevo centro penitenciario. Debido a tal respuesta se realiza

seguimiento al citado problema (9405013).


En los centros penitenciarios de Daroca, Alcázar de




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San Juan, Puerto de Santa María II, Jerez de la Frontera, Alicante

Cumplimiento, San Sebastián, Almería, Badajoz, Logroño, Bilbao, Burgos,

Segovia, Castellón y Madrid I, se han detectado numerosas situaciones de

celdas sobreocupadas. En todas ellas, las condiciones de ventilación y

espacio disponible resultaban claramente insuficientes para el número de

personas que en ellas se alojan durante un elevado número de horas al

día.


La lamentable situación en que se encontraba el departamento de mujeres

de La Coruña motivó la incoación de una investigación de oficio, tras

detectarse ocupaciones de 4, 5 ó 6 personas en celdas de tan reducidas

dimensiones, que además de la litera de tres alturas, había de colocarse

una plancha de espuma en el suelo a modo de cama. Por posteriores

informaciones derivadas de la investigación iniciada se ha tenido noticia

de que se ha reducido el número de internas destinadas en este

departamento. Se ha informado también que la solución al problema

planteado se producirá con la construcción del nuevo centro penitenciario

de Curtis (La Coruña), de cuya evolución estamos pendientes (9500112).


Durante 1995 han entrado en funcionamiento dos nuevos establecimientos

penitenciarios: Madrid V (Soto del Real) y Salamanca (Topas). Ambos son

los primeros exponentes de las denominadas ciudades penitenciarias o

centros tipo, impulsadas a través del plan de amortización y creación de

centros penitenciarios, establecido por la Secretaría de Estado de

Asuntos Penitenciarios del Ministerio de Justicia e Interior, como

instrumento destinado a paliar la carencia de plazas penitenciarias

existente. Paralelamente a la apertura del centro penitenciario de Topas,

se procedió a la clausura de las prisiones provinciales de Zamora y

Salamanca, cuyas condiciones de habitabilidad no resultaban adecuadas,

como ya se había puesto de manifiesto en otros informes anuales de esta

institución.


Parecen haber remitido las tensiones y muestras de insolidaridad que se

generaron tiempo atrás en determinadas localidades, ante el anuncio de

inicio de obras de construcción de nuevas prisiones en sus respectivos

términos municipales. No obstante , durante el presente año se ha

recibido un escrito en el que un grupo de vecinos de la localidad de

Caudete (Albacete) manifestaba su malestar en relación con la

construcción de un centro penitenciario en Villena (Alicante), al parecer

en unas tierras que son objeto de conflicto entre ambos municipios

(9512171).


2.2.Aspectos higiénico alimentarios y sanitarios

2.2.1.Higiene

Se aprecia el mantenimiento de la tendencia a la mejora en las

condiciones higiénicas de los centros penitenciarios detectada en años

anteriores. Contribuye a ello el uso en gran número de establecimientos

de máquinas abrillantadoras para tareas de limpieza. Se ha observado, no

obstante, que esta maquinaria se emplea únicamente en determinadas zonas

comunes, como pasillos, accesos y centros de vigilancia, siendo preciso

extender su uso a otras dependencias.


Persisten, sin embargo, puntuales situaciones de manifiesta falta de

higiene y deficientes condiciones de habitabilidad. Ambas circunstancias

suelen coincidir en centros penitenciarios con una ocupación muy superior

a la prevista en el momento de ser proyectados y reducida oferta de

actividades para los internos. Ambos factores motivan el sobreuso de las

zonas comunes de los módulos residenciales, fundamentalmente salas de

día, comedores y patios. La carencia de espacio en ocasiones obliga a que

las dos primeras, salas de día y comedores, confundan sus usos. Deben

destacarse en este sentido, los centros penitenciarios de Madrid I

(Carabanchel), Badajoz, Jerez de la Frontera, La Coruña y Alicante. En

este último centro de cumplimiento se apreció especialmente en los

módulos I, II, III y mujeres, que las taquillas habían sido sustituidas

por armarios de obra, pese a lo cual carecían de sistema de cierre;

también se observaba gran desorden y amontonamiento de las pertenencias

de los internos. En las celdas con mucha frecuencia aparecían tenderetes

con la colada personal de los internos. A las ventanas se les colocaban

cortinas improvisadas con sábanas viejas y deterioradas artesanalmente

dispuestas. También se observó falta de ventilación en las celdas lo que

provocaba un fuerte y desagradable olor. En las zonas comunes, el estado

de limpieza era insuficiente, con suelos excesivamente sucios y en

ocasiones pringosos. Ante la situación apreciada se abrió la oportuna

investigación, habiendo contestado la Administración penitenciaria que

todas las cuestiones susceptibles de mejora estaban siendo tratadas con

la dirección del centro al objeto de solucionarlas en la medida de lo

posible. Como quiera que en esa respuesta no se hacían constar las

medidas concretas adoptadas para mejorar la higiene del centro, de nuevo

se pidió una ampliación de información, que se encuentra pendiente de

recibir (9500051).


Por lo que se refiere a la situación higiénica de las celdas y

dormitorios comunes de las prisiones visitadas, debe destacarse la

relación directa que existe entre el nivel de masificación de un centro y

la dificultad para mantener unas adecuadas condiciones higiénicas y de

habitabilidad. En este sentido puede resultar ilustrativa, además de lo

expresado en relación con el centro penitenciario de cumplimiento de

Alicante, la situación apreciada en el centro penitenciario de Palma de

Mallorca, donde los 20 ó 25 usuarios de unos dormitorios colectivos de

reducidas dimensiones han de compartir un único aseo, situación que

motivó la ya citada intervención del Defensor del Pueblo a fin de conocer

las previsiones de la Administración penitenciaria para paliar los

problemas detectados.


Asimismo se debe señalar la importancia del papel desempeñado por los

funcionarios penitenciarios en el eficaz control de la realización de las

tareas de limpieza por parte de los internos, no pudiéndose olvidar que

el mantenimiento de la higiene depende, en buena medida,




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tanto de la suficiente dotación de materiales de limpieza, como del

efectivo control en su uso.


En este sentido debe mencionarse el centro penitenciario de Avila

(Brieva), de donde se recibieron quejas de un grupo de internas, respecto

a la insuficiente dotación de material de limpieza. Tras efectuar la

oportuna investigación, la Administración penitenciaria informó que se

estaba suministrando lo que a su criterio entendía que era material de

limpieza en cantidad suficiente. En una posterior visita girada a este

centro se pudo comprobar que las condiciones higiénicas del

establecimiento resultaban adecuadas tanto en zonas comunes como en

celdas, de lo que se desprende por una parte lo infundado de la queja y

por otra la correcta adecuación entre la cantidad del material de

limpieza ofrecida y el uso (9502876).


El artículo 21 in fine de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre,

General Penitenciaria, establece que los internos dispondrán en

circunstancias normales de agua potable a todas las horas. No obstante,

en el centro penitenciario de Badajoz, los internos carecen de agua

corriente potable en sus celdas. Por otra parte el agua potable para

consumo durante las comidas y cenas es entregada en bidones diariamente,

debiendo ser transportada desde unos depósitos habilitados en la cocina

hasta los comedores, puesto que el agua corriente no es potable,

situación que se prolonga desde hace varios años. La solución al problema

vendría, según se informa, por la conexión del centro penitenciario a la

red municipal de la capital pacense, pero no ha sido adoptada, al

parecer, por falta de medios económicos.


2.2.2.Aspectos sanitarios

Continúa el esfuerzo realizado por la Administración penitenciaria, tanto

para la dotación de los efectivos humanos precisos en los equipos

sanitarios, como en la puesta a disposición de estos profesionales de una

infraestructura adecuada.


En esta línea de renovación de las enfermerías destacan las instalaciones

de las prisiones recientemente construidas. No obstante, continúan aún en

funcionamiento dependencias que adolecen de deficiencias para la correcta

prestación del servicio sanitario al que viene obligada la

Administración. Así, centros penitenciarios de antigua construcción como

los de Pamplona, Segovia o La Coruña, no disponen ni de espacio ni del

mobiliario necesario para que los internos reciban una adecuada

asistencia sanitaria. Otros centros poseen instalaciones inadecuadas por

su tamaño y servicios para la población penitenciaria a la que deben

atender. En esta situación se encuentran las enfermerías de las prisiones

de Soria, Carabanchel y Tenerife II. En otros centros, Castellón o

Burgos, las deficiencias detectadas se refieren a la ausencia de timbre o

llamador en las celdas de las enfermerías . Continúan pendientes de

ejecución obras de reforma en la enfermería del centro penitenciario de

Tenerife, así como de la dotación de indumentaria adecuada a los internos

ingresados en esta enfermería. Ambas circunstancias fueron puestas de

manifiesto a la Administración penitenciaria, la cual admitió la

necesidad de su realización, habiendo transcurrido un largo periodo, sin

que hasta la fecha de cierre de este informe se haya solucionado,

alegandose, problemas de dotación presupuestaria (9317851).


El precario estado de salud de parte de los internos en centros

penitenciarios es la nota dominante que define el marco en el que se

desarrolla la actividad sanitaria dentro de las prisiones. Esta situación

no se genera en la prisión, sino que lo habitual es que el interno

ingrese en los centros ya aquejado de diversas patologías, en muchos

casos asociadas al consumo de drogas. Por ello se hace preciso continuar

con la puesta en práctica de programas de prevención, diagnóstico y

tratamiento de las enfermedades con mayor incidencia en el medio

penitenciario.


Para los supuestos de presos con enfermedades graves e incurables la

reglamentación penitenciaria prevé la posibilidad de que el juez de

vigilancia penitenciaria conceda la libertad condicional sin necesidad de

cumplir los requisitos generales de orden temporal. La experiencia

acumulada durante los últimos años ha mostrado los problemas de índole

social y criminológico que puede generar la aplicación de esta previsión

en supuestos de internos afectados por graves e incurables enfermedades

que no son correctamente diagnosticados.


En la actualidad se observa como en las concesiones de libertad

condicional por los correspondientes órganos jurisdiccionales se tiende a

aquilatar al máximo la concurrencia de los factores que justifican su

aprobación produciéndose, en no pocas ocasiones, fallecimientos de

internos aquejados de graves e incurables enfermedades en el propio

centro penitenciario, circunstancia que produce especial preocupación a

esta institución.


En este sentido resulta ilustrativo el caso referido en la visita a un

centro penitenciario de la Comunidad de Madrid, en el que en la noche

anterior a la misma falleció un interno aquejado de síndrome de

inmunodeficiencia adquirida en fase terminal. Los responsables del

establecimiento habían intentado su ingreso en un hospital

extrapenitenciario, que no resultó posible pues cuando en el citado

hospital comprobaron su estado, desestimaron su ingreso, debiendo ser de

nuevo trasladado al centro penitenciario de procedencia, con el

consiguiente trastorno para el enfermo, al parecer ya en situación

preagónica.


Ante situaciones como la descrita se hace evidente que el tratamiento del

problema referido no puede ser realizado en exclusiva por la

Administración penitenciaria, sino que se hace preciso el concurso de

otras instancias, ya sean del propio sistema nacional de salud,

autonómicas o procedentes del voluntariado social.


Tras las entrevistas mantenidas con internos de centros penitenciarios se

observa que persisten los problemas y dificultades de índole humano que

afectan a gran




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número de familias, por la imposibilidad material de dar acogida en su

seno a un enfermo de estas características. Esta situación se agrava ante

la falta de una red suficiente de instituciones de acogida que permita

paliar estas deficiencias.


Se observa con preocupación que los programas destinados a internos con

problemas de toxicomanías que desean superar su situación continúan

siendo escasos dentro del ámbito penitenciario, si bien esta situación

está cambiando lentamente, merced a la atención prestada por

profesionales procedentes de organizaciones extrapenitenciarias con las

que se han establecido convenios de colaboración o por el grado de

implicación alcanzado por algunos miembros de los equipos sanitarios de

algunos centros penitenciarios. En las prisiones de Badajoz y Brians

(Barcelona) el número de internos participantes en programas de

tratamiento de toxicómanos es elevado. Hasta estos momentos, era habitual

que el ingreso en prisión supusiera la interrupción de un tratamiento de

este tipo en curso. En los centros antes mencionados se ha intentado

además de evitar la interrupción de los tratamientos iniciados antes del

ingreso en prisión, desarrollar programas activos de incorporación de

nuevos usuarios para estos servicios. Esta situación, no obstante,

contrasta con la de otros centros penitenciarios que, pese a los

esfuerzos realizados por los servicios centrales para la implantación de

programas de mantenimiento o reducción de riesgos, no terminan de

integrarlos de modo efectivo en su realidad cotidiana. En ésta, como en

otras facetas de la actividad penitenciaria, se hace precisa la máxima

colaboración posible entre las distintas administraciones, y las

organizaciones no gubernamentales con experiencia contrastada respecto al

tratamiento del problema de las toxicomanías y sus efectos.


Intimamente ligado con la necesaria colaboración de las distintas

administraciones con competencias sobre la asistencia sanitaria de los

ciudadanos, se encuentra el problema de las disfunciones observadas en

materia de asistencia hospitalaria extrapenitenciaria y, más

concretamente, en relación con la ausencia de unidades de custodiados en

buena parte de los hospitales de la red pública, que operan como

hospitales de referencia para los distintos centros penitenciarios,

algunos de ellos recientemente inaugurados. La Administración

penitenciaria de Cataluña, a través del denominado pabellón hospitalario

penitenciario anexo al Hospital del Consorcio Sanitario de Tarrasa,

atiende estas necesidades, conjugando custodia y atención sanitaria.


En relación con la salud mental de la población penitenciaria, hay que

destacar, por una parte, el importante número de internos aquejados de

patologías con trascendencia psiquiátrica, que se encuentran

habitualmente en las enfermerías de todos los centros penitenciarios y,

por otra, reiterar, en sintonía con las previsiones de la legislación

penitenciaria, la necesaria y específica atención que estas situaciones

merecen, debiendo continuar e incrementar si fuera posible, el esfuerzo

efectuado por la Administración para, a través de la fórmula que se

considere más idónea, (laboral, funcionarial o de prestación de

servicios), ofrecer el adecuado tratamiento a estos enfermos, por medio

de profesionales especializados, conforme prevé la legislación.


Durante el curso del presente año se visitaron los dos hospitales

psiquiátricos penitenciarios existentes (Alicante y Sevilla).


El hospital psiquiátrico penitenciario de Sevilla, visitado el 18 de

octubre de 1995, se encuentra en el recinto del centro penitenciario de

Sevilla II. Recientemente, merced a unas obras, ha aumentado el espacio

dedicado a expansión de los internos al aire libre. Los patios de los

módulos son de reducidas dimensiones y, con esta medida, se ha paliado en

parte esta deficiencia. De esta forma se han llevado a la práctica las

sugerencias que se efectuaron a la dirección del centro, en una anterior

visita que se efectuó al citado hospital psiquiátrico. En relación con

este centro, cabe destacar el seguimiento que se ha realizado respecto de

un grupo de internados judiciales, que manifestaron a esta institución

que su situación penal no era revisada con la periodicidad que ellos

consideraban correcta. El número de internos ascendía a 28, habiéndose

comprobado, con la colaboración del Ministerio Fiscal, que la situación

de todos ellos, se ajustaba plenamente a la legalidad (9502343).


2.2.3.Alimentación

Debemos destacar con preocupación una cuestión reiteradamente planteada

cual es que el importe económico destinado a la alimentación de los

internos de los centros penitenciarios permanece invariado desde el 1 de

noviembre de 1990. Estas dotaciones económicas no sólo continúan sin

haber experimentado variación al alza, sino que se han modificado las

normas internas de gestión de esta partida presupuestaria, produciéndose

de hecho una reducción en el dinero disponible por interno para estos

fines. Todo ello resulta agravado por los incrementos de precios operados

en el mercado durante los últimos cinco años, circunstancia especialmente

percibida por los responsables de los centros visitados que manifiestan

que la comida que se ofrece es aceptable, y así se ha podido comprobar en

las visitas, pero que también es cierto que se ha rebajado su calidad

respecto a la ofrecida en años anteriores.


Se han recibido durante el transcurso de las visitas a centros

penitenciarios numerosas quejas de los internos en relación con la

alimentación y particularmente referidas a las cenas. Consideran que

éstas son insuficientes en cantidad e inconsistentes para el mucho tiempo

que media entre la hora en que son servidas y el desayuno del día

siguiente. Se alude en particular a la alta frecuencia en el uso de las

sopas por la noche. Procede a juicio de esta institución reforzar el

contenido de las cenas elevando, si es preciso para ello, el importe de

las consignaciones presupuestarias destinadas a alimentación de los

internos.





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En las modernas prisiones, las cocinas e instalaciones complementarias

(almacenes, cámaras frigoríficas, muelles de descarga, aseos etc..) así

como la maquinaria con que están dotadas, permiten una correcta

prestación del servicio de alimentación. Sin embargo esta situación

contrasta con la de los centros antiguos que no poseen, en términos

generales, unas instalaciones adecuadas para la prestación de este

servicio. Esta consideración puede extenderse a aquellos centros que

albergan un número de internos muy superior a su capacidad y que no han

sido objeto de reforma.


En relación con el transporte de alimentos, se ha comprobado la práctica

generalización, en los centros visitados, de dispositivos adecuados para

su transporte, haciendo realidad el deseo tantas veces expresado por esta

institución de que la comida se procure servir caliente en los centros

penitenciarios. No obstante lo anterior, las prisiones de Córdoba y Jerez

de la Frontera carecen todavía de estos medios.


Aún persisten deficiencias en determinados establecimientos, como es el

caso de la cocina de Daroca, que precisa una reforma en sus instalaciones

para satisfacer de un modo más adecuado las necesidades del

establecimiento, ampliando a este efecto la capacidad de sus cámaras

frigoríficas, ampliación que también se hace precisa en los centros

penitenciarios de Bilbao y Cáceres II.


En otras prisiones como las de Villabona, Burgos, Almería y Córdoba, el

menaje está viejo y deteriorado. Mayor trascendencia tiene la situación

que se vive en el centro penitenciario de La Coruña, donde a unas

inadecuadas condiciones de la cocina, se une el hecho de que la comida se

reparte en las celdas, por la severa carencia de espacios que sufre el

establecimiento, circunstancias que se reproducen en el centro

penitenciario de Palencia.


En la prisión de Tenerife II, se pudo comprobar como los contenedores

isotermos empleados para el transporte de la comida, tenían roto el

sistema de cierre, mecanismo en el que se basa buena parte de su

eficacia. Al parecer su rotura data del día siguiente a su puesta en

funcionamiento y no ha sido remediado desde entonces.


El sistema de gestión del servicio de alimentación en los centros

penitenciarios visitados es en la mayoría público. No obstante en

determinados centros la gestión de este servicio se presta en régimen de

concesión a empresas privadas, tal es el caso de los hospitales

psiquiátricos penitenciarios de Alicante y Sevilla, y las prisiones de

Brians, Barcelona-Mujeres, Las Palmas y Barcelona-Jóvenes, respecto a

cuyo funcionamiento no se han recibido quejas. En todo caso, la impresión

manifestada por los responsables de los centros en que tales concesiones

operan, es que permite a los profesionales penitenciarios centrarse en

las tareas que les son propias y para las que técnicamente se encuentran

más preparados. Por otra parte, en los centros que funciona este servicio

en régimen de concesión hay que destacar la importancia de implantar el

necesario control y seguimiento a realizar por la Administración durante

su prestación. En este sentido es encomiable la actuación de un

facultativo del centro penitenciario de Las Palmas, que aleatoriamente,

un día a la semana, come junto a los internos para comprobar la cantidad

y calidad de los alimentos que les son ofrecidos.


Por último, dentro de este epígrafe, aunque sólo con una relación

colateral con el tema relatado, se hace referencia a tres cuestiones. La

primera es la positiva impresión recibida con motivo de la visita

efectuada al centro penitenciario de Carabanchel, donde se desarrolla un

interesante programa experimental de recogida selectiva de basuras, cuya

extensión a otros centros resultaría interesante.


La segunda se refiere al necesario esfuerzo que se debe realizar en el

tratamiento de las aguas residuales de aquellos centros cuyos vertidos no

se realizan a las redes municipales, evitando situaciones como la

detectada con motivo de la visita efectuada al centro penitenciario de

Daroca, donde el sistema de depuración de aguas residuales es claramente

inadecuado, lo que ocasiona que a la entrada de la prisión se produzca

una laguna procedente de la depuradora, que resulta fuente constante de

insalubridad y malos olores. Situación que se agrava cuando llueve, pues

la laguna rebosa y las aguas estancadas corren por los cauces de

alrededor, al tiempo que inundan las instalaciones de fontanería del

establecimiento. Este hecho dio lugar a la incoación de la

correspondiente investigación de oficio ante la Administración

penitenciaria, en el curso de la cual se nos ha informado que la solución

al problema planteado continúa pendiente por razones de índole

presupuestario (9500041).


Y por último, la tercera cuestión afecta a la necesidad de desarrollar

programas tendentes a evitar consumos innecesarios de agua y energía.


Durante las visitas efectuadas a centros penitenciarios es frecuente

encontrar gran número de luces encendidas pese a tratarse de lugares

naturalmente bien iluminadas o grifos abiertos en duchas y aseos.


2.3.Tratamiento penitenciario

La consecución de los fines constitucionalmente atribuidos a la pena

privativa de libertad depende en buena medida de los esfuerzos que la

Administración penitenciaria realice en este área de intervención.


Instrumento fundamental del tratamiento, en cuanto que individualizado,

científico y programado, es la clasificación penitenciaria en grados.


Elemento previo y también de trascendente importancia es la separación

interior. Se ha destacado ya como problema principal de la realidad

penitenciaria el de la masificación. Entre las disfunciones de todo orden

que por su causa se producen, se encuentra la dificultad de separar

adecuadamente a los presos, conforme prevé el artículo 16 de la Ley

Orgánica General Penitenciaria. Separación en primer término entre

preventivos y penados, que en determinados establecimientos no se lleva a

cabo. Así, en el módulo




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III del centro penitenciario de Jerez de la Frontera coinciden

preventivos y penados, en Palma de Mallorca y Alicante cumplimiento, en

el módulo I de Córdoba, entre otros, se viven idénticas situaciones en

las que la separación de internos legalmente prevista no se produce. Ante

las indicaciones que in situ se realizan a los responsables de esos

centros, para proceder a la separación entre internos preventivos y

penados, dichos responsables ponen de manifiesto, la imposibilidad física

de realizar esa separación, debido a la propia estructura de los centros.


Por ello se hace preciso seguir insistiendo en la renovación de las

infraestructuras penitenciarias, aspecto que ya ha sido aludido.


Junto a estas deficiencias de orden puramente estructural, durante las

visitas a centros penitenciarios se ha tenido ocasión de recibir quejas

generalizadas relativas a la escasa atención que los internos entienden

que se les presta por los equipos de tratamiento y que se refieren a la

falta de conocimiento directo sobre la situación personal de cada

interno, a la hora de realizar informes o propuestas relacionados con su

tratamiento (clasificaciones en grados, permisos, etc.). Este hecho viene

motivado por el alto número de internos que corresponden a cada

profesional. Cada una de estas quejas, es individualmente tratada,

iniciando según los casos la correspondiente investigación, pudiéndose

afirmar con carácter general que el esfuerzo que se viene realizando por

la Administración para dotar las plantillas de las prisiones de un

adecuado número de profesionales dedicados al tratamiento resulta

claramente insuficiente.


Como ejemplos, de cuanto se acaba de exponer, deben citarse, las

situaciones de determinados centros penitenciarios. En el centro

penitenciario de Sevilla II, durante la visita realizada se alojaban unos

1650 internos, la plantilla de técnicos estaba compuesta por tres

juristas, tres psicólogos y un sociólogo. Como puede apreciarse la ratio

interno-técnico, por lo que se refiere a las dos primeras especialidades,

es de uno a quinientos cincuenta, cifra que sin entrar en otras

consideraciones es extremadamente alta. En el centro penitenciario de

Almería esta relación es de uno a trescientos por especialidad, cifra que

tampoco puede ser valorada positivamente.


En el centro penitenciario de Brians, para una población próxima a los

1250 internos, la plantilla de profesionales está compuesta por quince

técnicos, siete juristas, siete psicólogos y un pedagogo. Con una

población penitenciaria de un tamaño y características asimilable, el

recientemente inaugurado centro penitenciario Madrid V-Soto del Real,

dispone de cinco técnicos en total entre todas las especialidades. Esta

acusada diferencia se reproduce por lo que se refiere a otros

profesionales vinculados al tratamiento, cuya presencia cotidiana y

continuidad en su trabajo resulta fundamental en los centros: monitores

deportivos y ocupacionales, trabajadores sociales, educadores, etc. Por

todo ello se hace necesario que la Administración penitenciaria

incremente el esfuerzo iniciado en orden a que el tratamiento

penitenciario convierta en realidad los fines atribuidos por la

Constitución española a la pena privativa de libertad.


La presencia de religiosos y asociaciones de voluntarios sociales en

algunos centros, contribuye a completar en determinados aspectos las

prestaciones de la Administración. Así se ha comprobado que en la

enfermería y la lavandería del centro penitenciario de San Sebastián,

donde un grupo de religiosas desarrolla una intensa actividad. Otro grupo

de voluntarios, en el centro penitenciario de mujeres de Carabanchel, se

encarga de impartir clases. Son positivas las actividades desarrolladas

por las religiosas de la enfermería del centro penitenciario Madrid II.


Para concluir, y aunque no se ha hecho referencia a todo el trabajo

efectuado por estas asociaciones o grupos de voluntarios, se debe hacer

mención tanto al grupo que trabaja en tareas de formación lingüística,

artística y deportiva en el centro penitenciario de San Sebastián, como

al que, en el centro penitenciario Madrid IV (Navalcarnero), realiza

actividades con toxicómanos.


Tanto los aspectos de recursos humanos como la dotación de unos adecuados

medios materiales juegan un papel destacado en materia de tratamiento. En

este sentido, se hace preciso realizar un esfuerzo inversor para dotar a

los centros penitenciarios de sistemas homogéneos de tratamiento

automatizado de la información y aplicaciones específicamente

penitenciarias, que permitan una gestión ágil tanto de los expedientes,

como de los protocolos de los internos y posibiliten la rápida

transmisión de información dentro de la propia organización

penitenciaria, así como su relaciones con órganos judiciales e

instituciones extrapenitenciarias, terminando con la precariedad y

dispersión actualmente existente en materia de equipos informáticos en la

mayor parte de los centros penitenciarios. A este respecto, debe

mencionarse que durante el año al que hace referencia este informe,

expresamente se ha dirigido comunicación al Ministerio de Justicia e

Interior, indicando la necesidad de coordinar informáticamente todos

aquellos aspectos que de forma habitual afectan a la Administración

penitenciaria y a los juzgados de vigilancia penitenciaria, con la

finalidad de dotar de una mayor agilidad y eficacia a la gestión de

cuantos procedimientos afectan a ambos. Al cierre de este informe no se

ha recibido respuesta a la comunicación remitida (9405917).


Asimismo se hace preciso acometer el diseño y ejecución de programas de

intervención específicamente dirigidos al tratamiento penitenciario de

miembros de bandas o grupos organizados cuya práctica delictiva venga

representada por hechos con trascendencia social destacada, como puede

ser el caso de los grupos de cabezas rapadas u otras tribus urbanas.


2.3.1.Trabajo

Reiteradamente se ha venido señalando que la actividad laboral

desarrollada en los centros penitenciarios




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dista mucho de ser cuantitativamente suficiente para dar cumplimiento a

lo prevenido en el artículo 25.2 de la Constitución. En estos momentos

esta situación no sólo no ha mejorado sino que se tiene la percepción,

derivada de las frecuentes visitas efectuadas a centros penitenciarios, y

del incremento de quejas que ha disminuido. Son frecuentes los internos

que manifiestan la imposibilidad de acceder a un puesto de trabajo

retribuido en multitud de centros penitenciarios, (Sevilla II, Herrera de

la Mancha, Palencia, Castellón, Segovia, Tenerife II, Alcázar, Puerto II,

Jerez de la Frontera, Cáceres II, Las Palmas), también se deduce que la

cantidad de trabajo disponible en las prisiones ha decrecido y lo ha

hecho de manera significativa. Disminución acaecida pese a la existencia

de unas magníficas instalaciones y adecuada maquinaria en gran parte de

los talleres de los centros penitenciarios visitados.


Se ha informado que la reciente introducción de normas internas

imponiendo requisitos y condiciones a las empresas concesionarias de

difícil acomodo en la dinámica realidad del mercado, está motivando el

cierre de algunos de estos talleres productivos. Como consecuencia de

todo ello se extiende la negativa imagen, que en cierta medida se estaba

superando, de patios llenos de internos inactivos, cuya única ocupación

es el paseo y, paralelamente, talleres vacíos o prácticamente parados.


Sirve como ejemplo de la lamentable situación el caso del centro

penitenciario de cumplimiento de Alicante, donde pudo observarse en el

curso de una visita que el establecimiento dispone de cuatro talleres,

siendo la panadería el único productivamente activo, que ofrece trabajo a

seis internas y surte de pan al propio centro, aunque no al vecino

psiquiátrico penitenciario, pese a tener capacidad para ello. Se recibió

un horno eléctrico, que sustituiría al de leña actualmente en uso y que

no había entrado en funcionamiento pues la instalación carecía de

suficiente potencia eléctrica contratada para su puesta en marcha. Los

talleres de forja y carpintería metálica no tenían actividad alguna, pese

a contar con numerosa maquinaria. La imprenta únicamente ofrecía trabajo

a tres internos, que realizaban impresión de instancias para el consumo

penitenciario. Debe señalarse para finalizar, que en el momento de la

visita el centro penitenciario de Alicante estaba ocupado por 1300

internos, 940 de los cuales eran penados (9500051).


Esta situación contrasta con la de otros establecimientos , como son

Ocaña I, Daroca, Madrid III, Burgos, Soria etc., en los que la ocupación

en actividades productivas retribuidas es superior al cincuenta por

ciento. No obstante, también en estos centros se ha apreciado una

disminución en la actividad laboral.


Aunque esta institución es conocedora de la importancia que tiene la

actividad productiva que dentro de los talleres pertenecientes a la

Administración penitenciaria se genera y que sirve para dotar de bienes

muebles a la indicada Administración es preciso continuar incrementando

la actividad productiva de esos talleres, ya que, de esa forma se podrá

paliar en cierta medida la escasez de puestos de trabajo retribuido. En

este sentido, se recomendó a la Administración penitenciaria que la

indumentaria de los enfermos del centro penitenciario de Tenerife, fuera

confeccionada en talleres dependientes de esa Administración. En estos

momentos nos encontramos a la espera de recibir la oportuna contestación

(9317851).


Por todo ello se hace preciso desarrollar programas comprometidos con la

superación de la actual fase de reducción en la oferta de ocupaciones

productivas, manteniendo entre tanto el esfuerzo efectuado para potenciar

los cursos de formación profesional y utilizando este recurso como

complemento de la necesaria dinamización del trabajo penitenciario. Se

debe tender a hacer posible que rigor y control corran parejos a la

eficacia en la gestión de la oferta de puestos de trabajo, haciendo

realidad lo dispuesto por el Tribunal Constitucional que ha instado a la

Administración a superar progesivamente la imposibilidad de ofrecer

puestos de trabajo remunerados a quienes se encuentran cumpliendo condena

de prisión, a tenor de lo dispuesto en el artículo 25.2 de la

Constitución española.


2.3.2.Educación, cultura y deportes

Los pilares básicos del tratamiento penitenciario son el trabajo y la

educación en sus múltiples manifestaciones. Se han observado

disfunciones, especialmente en la educación, en lo relativo a la baja

asistencia general a las escuelas. Hecho que contrasta y resulta difícil

de compaginar con el alto nivel de analfabetismo de los internos en

centros penitenciarios que, al parecer, está incrementándose entre los

internos más jóvenes.


No obstante, en centros de Valladolid, Madrid IV Navalcarnero, Jaén, o

mujeres de Carabanchel, en este último merced a la colaboración de

voluntarios sociales, la actividad educativa se mueve en buenos niveles

de participación, a diferencia de otros centros, como Alicante, Burgos o

Las Palmas, donde esta resultaba más escasa.


Se hace precisa la redefinición del papel que la educación posee en los

centros penitenciarios y especialmente en relación con los internos más

jóvenes, potenciando experiencias como las llevadas a cabo en el

departamento de jóvenes del centro penitenciario de San Sebastián, a

través del denominado módulo de garantía social, en el que se integran

actividades, deportivas, educativas y formativo-laborales. Este programa

se realiza en dos turnos: en horario de mañana se incide en el aspecto

educativo y por las tardes se realizan trabajos en un taller de

serigrafía. Ambas actividades se complementan con la práctica de deporte

a través de la asistencia al gimnasio.


La adecuada prestación de los servicios educativos en los centros

penitenciarios exige una acomodación del horario de los profesionales,

encargados de impartirlos, a las necesidades derivadas de la

disponibilidad horaria de los internos. En este sentido, resulta

interesante




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la experiencia desarrollada el centro penitenciario de Brians, en el que

los catorce profesores de educación general básica, divididos en dos

turnos de cuatro horas lectivas, imparten clases tanto por la mañana como

por la tarde. En esta prisión, estas actividades se complementan con un

programa de formación profesional del que se ocupan once de los veinte

monitores de la plantilla con que este centro cuenta, para atender a mil

doscientos cincuenta presos. De los nueve restantes, seis imparten clases

sobre disciplinas artísticas, pintura, modelado y el resto se dedica a la

organización y estímulo de la práctica deportiva. Todos ellos prestan sus

servicios en horario que se corresponde con el tiempo en que los internos

se encuentran fuera de sus celdas.


En otro orden de cosas, esta institución ha planteado reiteradamente la

necesidad de la instauración de la denominada «cartilla escolar» que

unida, al expediente personal del interno, le acompañe en sus traslados

de centro penitenciario, posibilitando el conocimiento de las actividades

educativas realizadas por él. A este respecto, se debe señalar que

recientemente se han dictado normas internas para la implantación de la

cartilla de participación en actividades, aunque tales previsiones no se

han desarrollado convenientemente todavía .


Debe plantearse la necesaria consideración del tratamiento como un todo,

incardinado en un proyecto del que son responsables tanto los

profesionales de la educación, trabajadores sociales, técnicos

especialistas, monitores de talleres, deportivos y ocupacionales como los

funcionarios encargados del control y la vigilancia, pues todas estas

actividades son necesarias y complementarias entre sí. Por ello es

preciso abandonar la rígida separación conceptual que deslinda la

custodia del tratamiento, implicando con mayor intensidad a los

funcionarios de vigilancia en la génesis y desarrollo de los programas

individuales de tratamiento. La introducción de la figura del tutor en

los centros penitenciarios de Cataluña supone una aproximación a esta

idea conciliadora, cuya extensión a otros centros podría resultar de

interés para el tratamiento de los internos.


Se hace preciso adaptar las mentalidades, esquemas y procedimientos

propios de los viejos centros penitenciarios a las posibilidades de todo

orden, educativas, laborales, formativas y deportivas que ofrecen las

nuevas infraestructuras recientemente inauguradas o actualmente en curso

de construcción. Adaptación que fundamentalmente supone la adopción de un

nuevo estilo y nuevos proyectos, con la meta de la consecución de los

fines de reeducación y reinserción social constitucionalmente atribuidos

a la pena privativa de libertad.


2.4.Situación de las mujeres presas

Durante el año 1995 se han visitado los centros penitenciarios de mujeres

de Avila, Brians y Carabanchel, y los departamentos de mujeres de

Valladolid, Madrid V, Puerto de Santa María, San Sebastián, Logroño,

Jaén, Coruña, Castellón, Villabona, Alicante hospital psiquiátrico de

Alicante, Córdoba, Alcalá II, Sevilla II, Almería, Palma de Mallorca,

Badajoz, Las Palmas y Tenerife II.


La población femenina a finales de 1995 ascendía a 4226 internas, lo cual

implica que se han visitado las instalaciones del sistema penitenciario

español, donde se alojan cerca del 70% de las mujeres privadas de

libertad en el sistema penitenciario español. La situación de las mujeres

presas, dista mucho de presentar caracteres homogéneos que permitan una

descripción breve y sintética.


Las condiciones de vida en los centros específicamente utilizados para

albergar mujeres, como Avila, Carabanchel o Brians, son diferentes a las

de aquellas prisiones básicamente masculinas en las que las mujeres se

encuentran en pequeños departamentos. En estos centros además de pequeños

por su tamaño presentan unas condiciones de habitabilidad peores que las

de los departamentos donde son alojados los hombres.


En los centros penitenciarios específicos de mujeres, las condiciones de

vida son equiparables a las de los de hombres y en ellos se perciben

también las deficiencias que pueden predicarse de todo el sistema

penitenciario. Sin embargo, en aquellos centros destinados

fundamentalmente a hombres, en los que las mujeres tan sólo ocupan un

pequeño departamento, las deficiencias del sistema penitenciario, tanto

en materia de infraestructura como de tratamiento, se presentan con unos

perfiles más agudos y, en determinados casos, se hace prácticamente

imposible cualquier actividad de tipo educativo, formativo, laboral,

deportivo o incluso ocupacional, tendente a dar contenido real a la

orientación reeducadora y de reinserción social preconizada para las

penas privativas de libertad.


En todos estos departamentos, es habitual que no se produzca separación

alguna en función de la situación penal, conviviendo preventivas y

penadas sin que se produzca tampoco separación entre jóvenes y adultas,

en clara contravención de lo establecido en el artículo 16 de la Ley

Orgánica General Penitenciaria, al que anteriormente se ha hecho

referencia. Las carencias acusadas de espacio genéricamente referidas a

las infraestructuras se concretan en dormitorios colectivos, como en el

centro penitenciario de Córdoba, donde 49 internas se albergan en dos

dormitorios comunes, en los que el mobiliario es viejo y mal mantenido y

las condiciones de vida son claramente deficientes para el respeto de su

intimidad. En el departamento de mujeres del centro penitenciario del

Puerto de Santa María II, la mayor parte de las 74 internas se encuentran

en celdas compartidas por siete personas, y los sanitarios de estas

celdas carecen de protección visual. En ambos centros, según la

información recibida, la solución pasa por la construcción de nuevos

establecimientos, los cuales se encuentran ya previstos. A pesar de ello,

se considera necesario, hacer constar en este informe la difícil

situación que se vive en los departamentos de mujeres de ambas prisiones.


En el departamento de mujeres del centro penitenciario de La Coruña, la

masificación alcanza uno de los




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máximos exponentes, apreciada en el curso de las visitas efectuadas y que

motivó la incoación de una investigación de oficio, aspecto sobre el que

ya se hizo mención en el apartado relativo a la masificación. Sin llegar

a esos extremos, las condiciones de vida del departamento de mujeres de

Badajoz también son precarias por el escaso volumen del espacio

habitable, así como el tamaño reducido del patio y dependencias comunes.


La pervivencia de estos departamentos implica, de hecho, un injustificado

menor acceso de las mujeres a las actividades del centro o su

participación en talleres y otras actividades que no estén especialmente

dirigidas a ellas, oferta comúnmente escasa por la inadecuación

estructural.


Durante el curso de la investigación seguida el pasado año sobre el

centro penitenciario de Tenerife II, se pudo observar que las

dependencias utilizadas como sección abierta se encontraban

infrautilizadas, en claro contraste con la acusada falta de espacio del

departamento de mujeres de este centro penitenciario, por lo que se

estimó la conveniencia de sugerir a la Administración penitenciaria la

posible utilización de la sección abierta de Tenerife II como

departamento de mujeres. Este año se ha podido contrastar que, pese a la

positiva acogida que tal sugerencia tuvo en su momento, aún no se había

procedido a su efectivo traslado, aunque en su momento se nos informó que

por su necesidad y urgencia, estas actuaciones concluirían en enero de

1995. El centro penitenciario de Tenerife II fue visitado a finales de

1995, y tales urgentes actuaciones no habían finalizado.


A raíz de una visita efectuada al departamento de mujeres del centro

penitenciario de cumplimiento de Alicante con anterioridad a 1995, se

apreciaron las deficientes condiciones de vida del citado departamento y,

más concretamente, de unas celdas destinadas a alojar madres con sus

hijos. Destacaba asimismo la carencia de espacios de juego para los

menores y la falta de convenios que permitieran ofrecer a los niños

alguna actividad. La Administración penitenciaria informó que en la

medida de lo posible se procuraba no tener niños en este departamento,

habida cuenta de las deficiencias estructurales que efectivamente

presenta y que se procuraría que la situación de los niños en este centro

fuera lo mejor posible, todo lo cual contrasta fuertemente con la

situación apreciada en el curso de la visita efectuada al centro

penitenciario de Alicante en 1995. En la zona de madres de este

departamento se pudo comprobar como una celda era compartida por una

mujer embarazada y una madre con su hijo. En las otras tres celdas

ocupadas por madres y sus hijos, no había cunas para los niños, que

tenían que compartir cama con su madre, una de estas celdas sí disponía

de cuna, pero carecía de sábanas. Se ha continuado con la investigación,

a fin de tener conocimiento de las mejoras que pudieran efectuarse en

este departamento (94005081).


En el departamento de mujeres del centro penitenciario de Palma de

Mallorca, se pudo comprobar la severa carencia de espacio, agravada por

el incremento en el número de internas allí presas respecto de la última

visita efectuada. Las celdas vienen alojando, en función de su tamaño,

cuatro, seis u ocho internas. En relación con los niños en otro tiempo

albergados en este centro penitenciario, debe destacarse positivamente la

reciente puesta en funcionamiento de una unidad dependiente, dirigida por

una asociación privada, con la finalidad de evitar su estancia en

prisión, que se une a la ya existente con anterioridad y gestionada por

la Cruz Roja.


Debe insistirse una vez más en la necesidad de ir cerrando

progresivamente los departamentos de mujeres y, paralelamente, proceder a

su integración en módulos ordinarios que permitan una completa

participación de las internas en las actividades normales del

establecimiento, al tiempo que aseguren unas condiciones de vida

equiparables al del resto de los internos, terminando de este modo con el

aislamiento del que son objeto.


En relación con la situación de los niños en prisión, se debe valorar

positivamente la reciente modificación de la Ley Orgánica General

Penitenciaria, en el sentido de rebajar hasta los tres años la edad de su

permanencia en el interior de los establecimientos penitenciarios.


Paralelamente, se prevé el desarrollo reglamentario de un específico

régimen de visitas para aquellos menores que no superen los diez años y

no convivan con la madre en prisión.


Por último, a continuación se reseña la investigación efectuada en

relación con la atención médica prestada a una interna con motivo de un

alumbramiento en prisión, cuyo inicio tuvo lugar por las noticias

aparecidas en distintos medios de comunicación en los que se informaba de

que una interna de la prisión provincial de Zaragoza dio a luz sin

atención médica en su propia celda y, al parecer, en condiciones

higiénicas inadecuadas. Iniciada la correspondiente investigación para

conocer las circunstancias en que se produjo el hecho relatado, la

Administración penitenciaria informó que el alumbramiento tuvo lugar,

tras treinta y dos semanas de gestación, en una celda del departamento de

mujeres habilitada para usos de enfermería, cuyas condiciones higiénicas

pueden calificarse de adecuadas y que el parto fue espontáneo y con un

curso calificado por profesionales sanitarios de extraordinariamente

rápido. Al parecer, la interna solicitó la presencia de una funcionaria a

las 05,10 horas de la madrugada, que inmediatamente avisó al facultativo,

que se presentó en el centro cincuenta minutos después. El nacimiento se

produjo en torno a las 5,40 horas. En el momento del alumbramiento estaba

acompañada por sus tres compañeras de celda, una de ellas familia de la

parturienta. A la vista del contenido del informe remitido por la

Administración penitenciaria se dio por concluida la presente queja

(9500119).


2.5.Traslados y conducciones

El esfuerzo de modernización y racionalización llevado a cabo por la

Administración pública ha afectado




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tanto a las condiciones materiales de los vehículos en que se presta este

servicio, como a las condiciones de seguridad en que se efectúan las

conducciones. No obstante, continúa pendiente de materializarse el

definitivo impulso que adecue la gestión de los crecientes traslados de

internos entre centros a la nueva realidad surgida de la transformación

experimentada estos últimos años en la red nacional de carreteras.


Esta adecuación habrá de permitir por una parte, reducir los tiempos de

traslado, que en algunos casos continúan resultando elevados en exceso y,

por otra, evitar las incomodidades innecesarias que se derivan de las

actuales disfunciones y que se concretan en posibles extravíos o

sustracciones de pertenencias a internos, así como sucesivas y, algunas

innecesarias, estancias en departamentos de tránsitos de diversos centros

penitenciarios, además de lograr una mayor eficacia y economía en la

gestión de los recursos humanos, por parte de la Guardia Civil, como

encargada de la ejecución de los traslados de internos.


Un problema que afecta a un gran número de internos y cuya solución no

parece posible de forma inmediata, se refiere a la cuestión de los

traslados entre centros por vinculación familiar o arraigo social. En

ello incide, obviamente, el problema de la masificación, que en su

proyección interna afecta y compromete las condiciones de vida en los

centros, pero en su proyección exterior, cercena las expectativas

legítimas de muchos penados para cumplir condena en lugares no alejados

de su residencia o de la de su familia cuando no existan razones de

tratamiento u orden regimental que no lo aconsejen. Este alejamiento

producido únicamente por efectos de la masificación, impide el disfrute,

en numerosas ocasiones, de las ventajas derivadas del mantenimiento de

una comunicación familiar periódica y sus consiguientes derivaciones

positivas para la reinserción social.


Son numerosas las quejas recibidas por escrito y corroboradas verbalmente

durante las visitas a centros penitenciarios, en las que se plantean, por

una parte, el deseo de obtener traslado de centro penitenciario, siquiera

sea a la comunidad autónoma de residencia y por otra, la falta de

respuesta positiva o su escueto contenido, a idénticas solicitudes

efectuadas ante la Administración penitenciaria. En la mayor parte de las

ocasiones, el motivo aducido resulta ser la falta de plazas en el centro

solicitado. En este sentido se pronuncian los internos social y

familiarmente vinculados con las islas Baleares y que encontrándose

destinados en centros de la península, sufren severas dificultades para

conseguir su traslado a un centro de la comunidad balear (9501563,

9508243, 9506923 entre otras).


Por lo que se refiere a las mujeres en prisión, la situación descrita

presenta perfiles más acusados en la medida que la masificación, causa

última de las disfunciones existentes en materia de vinculación social y

familiar, resulta también mayor. Por todo ello debe insistirse una vez

más en la necesidad de continuar con la modernización de las

infraestructuras penitenciarias, para dar respuesta a las necesidades del

presente y adelantarse a las futuras.


2.6.Asistencia social penitenciaria

Merced a una modificación de la estructura orgánica del Ministerio de

Justicia e Interior, han desaparecido las comisiones provinciales de

asistencia social penitenciaria, cuyo funcionamiento práctico se

encontraba lastrado en los últimos tiempos por numerosas dificultades,

entre las que destacaba el vaciamiento de contenido por la drástica

disminución de los fondos para fines asistenciales.


A raíz de esta modificación administrativa se recibieron, durante las

visitas efectuadas a los centros, numerosas quejas relativas a la nueva

situación. En ellas se manifestaba preocupación pues se ignoraba en que

medida se verían afectados los internos que, hasta el momento, estaban

recibiendo servicios de este órgano prestacional. También se han recibido

quejas en relación con la drástica reducción, por no hablar de

desaparición, de las ayudas económicas procedentes de los servicios

sociales penitenciarios que, al parecer, encuentran su explicación en la

generalizada reducción de gastos en organismos públicos.


No obstante, la Ley Orgánica General Penitenciaria en sus artículos 73 y

siguientes prevé que el Ministerio de Justicia prestará a los internos, a

los liberados condicionales o definitivos y a los familiares de unos y

otros, la asistencia social necesaria, dentro de la que se encuentran las

ayudas económicas.


Es necesaria, en aras de la efectividad, la colaboración permanente de la

Administración penitenciaria con las entidades públicas o privadas

dedicadas, en el ámbito de cada centro, a la asistencia a los internos

liberados condicionales y sus familiares .


De cara a las posibles necesidades derivadas de la entrada en vigor de

las nuevas penas introducidas por el nuevo Código Penal, puede resultar

interesante aprovechar la experiencia acumulada durante determinados

periodos de tiempo en los que el funcionamiento de las comisiones de

asistencia social en materia de gestión, tanto de recursos económicos

como humanos y de seguimiento de liberados condicionales, resultaban

altamente satisfactorias.


2.7.Fallecimientos en prisión

La específica obligación que vincula a la Administración penitenciaria a

velar por la vida, integridad y salud de los internos a ella confiados

justifican que se haya continuado prestando atención a este tipo de

sucesos durante el año al que se refiere este informe.


En el informe correspondiente a 1994 se daba cuenta de que por noticias

aparecidas en los medios de comunicación se tuvo conocimiento del

fallecimiento de un interno en el hospital general penitenciario, como

consecuencia




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de las quemaduras producidas por un incendio que se declaró en la celda

que ocupaba. Iniciadas las oportunas actuaciones de oficio ante la

Administración penitenciaria, se informó que, tras las investigaciones

precisas podía afirmarse que la etiología del fallecimiento probablemente

fuera el suicidio. En apoyo de esta tesis se señalaba que el fallecido

había dispuesto en una papelera diversos objetos a los que

presumiblemente prendió fuego y no hizo uso del timbre de que dispone la

celda, y cuyo estado de funcionamiento, al parecer, era correcto. Las

actuaciones iniciadas por el correspondiente órgano jurisdiccional fueron

provisionalmente sobreseídas.


A fin de continuar con la investigación iniciada y trascendiendo del caso

concreto, se interesó de la Administración penitenciaria informe sobre

las medidas de detección de incendios existentes en el hospital general

penitenciario, así como del modo de realización de las denominadas rondas

nocturnas en el momento del suceso en cuestión. La Administración

penitenciaria indicó que en el referido centro no existían sistemas

mecánicos de detección de incendios, aunque si contaba con una red de

extinción de incendios compuesta por sus correspondientes tuberías,

bocas, mangueras y cajetines de protección, ubicados en todos los

departamentos del establecimiento, además de extintores y máscaras

situadas en las oficinas de los funcionarios.


En relación con el sistema de rondas nocturnas, se informó que en el día

de los hechos se efectuó una ronda en torno a las 1'30 horas, concluyendo

que transcurrieron diez minutos entre la referida ronda y la detección

del incendio. Por lo que respecta al modo de efectuar las rondas

nocturnas, a tenor de las normas internas que las regulan, sólo en

supuestos de internos especialmente peligrosos se efectúa control visual

por la mirilla de la puerta del cuarto en el que se encuentran. En el

resto de los casos, la ronda la efectúa el funcionario pasando por las

distintas dependencias, pasillos, comedores etc., con la finalidad de

observar cualquier anormalidad.


A la vista de lo afirmado, se ha considerado la conveniencia de continuar

la investigación con objeto de obtener información sobre el número de

conductas autolíticas con resultado de fallecimiento durante 1995, así

como las circunstancias en que se han producido estas conductas, todo

ello teniendo en cuenta la obligación que corresponde a la Administración

penitenciaria de velar por la vida, salud e integridad de los internos en

centros penitenciarios durante las veinticuatro horas del día (9403490 y

9400917).


En otro supuesto, se inició investigación ante la Secretaría de Estado de

Asuntos Penitenciarios a raíz de las noticias aparecidas en medios de

comunicación social que daban cuenta de las circunstancias en que se

produjo el fallecimiento de un interno del centro penitenciario de Jerez

de la Frontera. Según las citadas noticias, el fallecimiento se produjo

el día 4 de septiembre de 1994, tras haberse autolesionado el interno. Se

daba cuenta asimismo en la prensa de que el fallecido había sido sometido

a sanciones de aislamiento que podían no ser ajustadas a derecho.


La Secretaría de Estado de Asuntos Penitenciarios informó que los

funcionarios involucrados en estos hechos se encuentran suspendidos de

funciones de forma provisional, en virtud de resolución adoptada en el

curso del expediente disciplinario que se les sigue . Durante la

tramitación de las diligencias judiciales que se incoaron con motivo de

estos hechos, la Secretaria de Estado de Asuntos Penitenciarios

interrumpió la investigación interna en curso. Durante todo el año 1995

ha continuado la tramitación del procedimiento penal respecto de dos

funcionarios intervinientes en los hechos, encontrándose al momento del

cierre del presente informe a la espera de su conclusión, a fin de

valorar la oportunidad de la continuación de la investigación ante la

Administración penitenciaria (9411902).


Durante el año 1995 se han iniciado cinco nuevas investigaciones con

motivo del fallecimiento de internos de centros penitenciarios. En la

primera de ellas se indagaron las circunstancias que rodearon el

fallecimiento de un interno del centro penitenciario Madrid-II

(Alcalá-Meco), a consecuencia de las lesiones producidas por arma blanca.


De las cuatro restantes, tres se caracterizaban por el modo común en que

sobrevino la muerte, en los tres casos por ahorcamiento, en los centros

penitenciarios de Murcia, Madrid III (Valdemoro) y Jaén. En las dos

primeras no se ha apreciado responsabilidad alguna de los funcionarios de

servicio y la tercera se encuentra en tramitación a la espera de conocer

el contenido de la investigación interna efectuada por la Administración

así como el resultado de las actuaciones judiciales iniciadas (9500003,

9500020, 9500111 y 9512500).


El último de los asuntos investigados en relación con fallecimiento de

internos tuvo lugar fuera del establecimiento penitenciario donde el

fallecido se encontraba cumpliendo condena. El suceso acaeció con motivo

de una salida al hospital de Txagorritxu de Vitoria. Según las escuetas

noticias aparecidas en la prensa, el interno falleció el día 30 de agosto

de 1995 al caer desde la séptima planta del hospital donde se encontraba

ingresado. El informe de la Administración penitenciaria, en el que se

expresaba que, efectivamente la noticia aparecida en los medios de

comunicación era exacta y que el interno fallecido se encontraba

ingresado en el citado hospital desde hacía diez días, indicaba asimismo

que sobre las 2'30 horas del día 30 de agosto, la policía de Vitoria

había comunicado al centro penitenciario de Nanclares de la Oca que sobre

las 1'30 horas, cuando intentaba descolgarse por la ventana de la

habitación con unas sábanas anudadas, cayó al vacío, siendo ingresado en

el servicio de urgencias, donde falleció a las 06,30 horas. La dirección

del centro penitenciario comunicó el suceso a los padres del interno. Las

Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, encargadas de su custodia,

pusieron los hechos en conocimiento del juzgado de guardia, incoándose

diligencias judiciales.


A la vista del citado informe se procedió a suspender las actuaciones

ante la Administración penitenciaria y




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paralelamente a iniciarlas ante el Fiscal General del Estado a fin de

conocer el estado de tramitación de las mismas. Al cierre del presente

informe aún no se ha recibido la oportuna respuesta (9500120).


2.8.Malos tratos

Han continuado siendo objeto de seguimiento todos aquellos escritos

procedentes bien de centros penitenciarios, bien de asociaciones

ciudadanas en los que los comparecientes manifestaban haber sido objeto

de malos tratos por funcionarios de prisiones.


A tal fin se han proseguido y prácticamente concluido todas aquellas

investigaciones pendientes de años anteriores. En estos casos, el cierre

de la investigación pendía de la finalización de determinadas actuaciones

judiciales, excepción hecha de una queja relativa a unos presuntos malos

tratos acaecidos en el centro penitenciario de Badajoz, cuya tramitación

se ha extendido a lo largo de todo el presente año, y cuya conclusión

continúa pendiente (9321701).


Asimismo durante el presente año se ha efectuado el seguimiento de los

efectos prácticos de la recomendación formulada a la Administración

penitenciaria relativa a la amplitud y contenido de las preceptivas

comunicaciones al juez de vigilancia penitenciaria ante supuestos de

aplicación de los medios coercitivos previstos en la legislación

penitenciaria. Se consideraba conveniente que en dichas comunicaciones se

especificaran los concretos motivos que justificaban el uso de medios

coercitivos, su duración y cuantos elementos fueran precisos para

permitir una cabal valoración por parte del titular del órgano

jurisdiccional obligado a ello, acerca de su correcta aplicación.


Se justifica el interés en este aspecto pues las quejas recibidas durante

los últimos años, relativas a presuntos malos tratos producidos por

funcionarios de prisiones, han resultado corresponderse, tras las

investigaciones efectuadas, con hechos a los que no les es aplicable tal

calificación, sino que se derivan de incidentes o alteraciones del orden

en los que ha sido precisa la aplicación de las medidas coercitivas

contempladas en el artículo 45 de la Ley Orgánica General Penitenciaria y

123 del Reglamento (fuerza física, esposas, aislamiento provisional y

sprays y defensas de goma).


Se valora positivamente el modo en que los directores de los centros

penitenciarios han comunicado a los correspondientes jueces de vigilancia

penitenciaria el uso de los medios coercitivos citados. Juicio que se

deduce fundamentalmente del conocimiento tomado durante el curso de la

tramitación de algunas quejas relativas a presuntos malos tratos. En

estos supuestos, en coincidencia con lo recomendado desde esta

institución, la dirección de los centros penitenciarios no se ha limitado

a participar estrictamente para su aprobación al juzgado de vigilancia

penitenciaria la autorización efectuada del empleo de medios coercitivos,

sino que ha acompañado su comunicación con datos complementarios

referidos a los hechos que motivaban la adopción de tales medidas, su

naturaleza y duración (9508273 y 9509242).


De las investigaciones realizadas en relación con los presuntos malos

tratos, se refleja a continuación la iniciada tras la comparecencia de la

madre de un interno del centro penitenciario de Huelva que se dirigió al

Defensor del Pueblo Andaluz, el cual remitió su carta. En ella se

expresaba que en la madrugada del día 18 de julio de 1995 su hijo, que

llevaba varios días enfermo, se encontró indispuesto, por lo que sus

compañeros de celda, llamaron para que acudiera un funcionario. Según

relataba la compareciente se presentó un funcionario que, ante la

petición de ayuda, respondió que le habían interrumpido el sueño y que

era mentira lo que el interno decía tener. Añadía además la madre del

recluso que el citado funcionario, al parecer, le pegó una paliza a su

hijo, que permanecía con las manos inmovilizadas.


Iniciada la correspondiente investigación, se recibió en un primer

momento la versión de los funcionarios que actuaron la referida noche,

según la cual, al acudir a la celda, pudieron encontrar al interno

bastante excitado y con un pequeño arañazo en el abdomen, al tiempo que

se expresaba en un tono fuerte y agresivo. Al apreciar el jefe de

servicio que el interno podía haber participado en alguna pelea con el

resto de ocupantes de la celda, estimó conveniente su traslado a otro

departamento. En ese traslado fue preciso utilizar medios de sujeción

mecánica por las amenazas que profería y en previsión de conductas

agresivas consigo mismo o frente a los demás.


Como quiera que lo expuesto por la madre y la versión de la

Administración eran discrepantes, se consideró oportuno solicitar una más

amplia información, la cual fue remitida después de que el servicio de

inspección penitenciaria realizara una exhaustiva y pormenorizada

investigación de lo sucedido. La conclusión última a la que llegó el

servicio de inspección penitenciaria, ponía de manifiesto que aunque no

era posible afirmar que las lesiones que presentaba el interno hubieran

sido consecuencia directa de golpes propinados por algún funcionario, si

podía apreciarse que eran desproporcionados los medios de sujeción

mecánica utilizados (esposas y vendas), teniendo en cuenta su actitud y

comportamiento. Tras esta conclusión se propuso por la propia

Administración penitenciaria, la incoación de un expediente formal de

corrección disciplinaria al jefe de servicios y tres funcionarios por

posible desproporción en la utilización de medios coercitivos y por las

condiciones de dicha utilización.


La naturaleza y gravedad de los hechos provocó también la intervención de

la jurisdicción ordinaria, para averiguar lo ocurrido y determinar

responsabilidades, circunstancia que ha originado la interrupción del

expediente disciplinario en sede administrativa, al tiempo que esta

institución se ve obligada a suspender la investigación ante la

Administración penitenciaria, habiendo iniciado las oportunas actuaciones

con el Fiscal General del Estado, para que informe sobre el procedimiento

judicial que se está instruyendo (9509242).





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2.9.Derecho a la intimidad en los centros penitenciarios

En el informe correspondiente al año 1994 se hacía un profundo examen del

modo en que podía incidir la realización de cacheos con desnudo integral,

práctica de flexiones y pruebas radiológicas sobre el derecho a la

intimidad de las personas privadas de libertad. Tal examen traía su causa

de unas anteriores consideraciones en torno al tema efectuadas en el

informe anual correspondiente al año 1993.


En el año 1994 el Tribunal Constitucional se pronunció sobre la

repercusión de las medidas expuestas sobre el derecho a la intimidad de

los internos con motivo de un recurso de amparo interpuesto por un

interno del centro penitenciario de Nanclares de la Oca.


Tanto de los argumentos utilizados por esta institución en 1993, como de

los que constan en la sentencia 57/1994, del Tribunal Constitucional, se

deduce que para apreciar si se vulnera o no el derecho a la intimidad

corporal hay que atender a la proporcionalidad entre el sacrificio del

derecho y la situación en la que se halla aquél a quien se le impone.


Incluso en una relación de sujeción especial como ocurre con las personas

privadas de libertad, no es posible obligar a la misma para que exponga y

exhiba su cuerpo desnudo ante otra persona, pues ello quebrantaría su

intimidad corporal, si bien ha de recordarse que no se trata de un

derecho de carácter absoluto, sino que puede verse limitado cuando exista

la necesaria justificación. Es indudable que una medida de registro

personal de los reclusos puede constituir en determinadas situaciones, un

medio necesario para la protección de la seguridad y el orden de un

establecimiento penitenciario.


Partiendo de las anteriores consideraciones, se realizó a la Secretaría

de Estado de Asuntos Penitenciarios la oportuna recomendación en la que

no sólo se le exponían los criterios que según esta institución, tenían

que tenerse en cuenta respecto de las medidas de control personal

(desnudos integrales, flexiones o pruebas radiológicas), sino que además

se le indicaba la conveniencia de comunicar esas medidas de forma

inmediata al juez de vigilancia penitenciaria.


En la respuesta de la Administración penitenciaria se hacían constar los

criterios y requisitos que, en el marco de la sentencia del Tribunal

Constitucional al respecto, justifican la injerencia que en la intimidad

del recluido suponen los cacheos y registros a los que nos estamos

refiriendo. Deben ser justificados por su finalidad, que se fundamenten

en las circunstancias del centro penitenciario y la previa conducta de

los reclusos, y que los medios utilizados para su práctica no afecten a

los derechos fundamentales. Consideraba además el órgano informante que

la legislación vigente no obliga a efectuar comunicación alguna de la

adopción de este tipo de medidas al juez de vigilancia penitenciaria, ya

que esos cacheos y registros son actividades normales y necesarias para

el logro de una convivencia ordenada y garantía tanto de la custodia del

recluido como de su salud e integridad.


Esta institución entendió que este criterio no se ajustaba a la doctrina

sentada por el Tribunal Constitucional, que había considerado que un

registro en el que sea necesario la exposición del cuerpo desnudo, no

puede ser calificado de ordinario, ya que requiere una situación de

excepcionalidad en el centro y la ausencia de otro recurso o medio para

la defensa del interés público que pretende garantizar.


Por todo ello, se consideró oportuno remitir una nueva comunicación a la

Secretaría de Estado de Asuntos Penitenciarios, en la que se exponía que

aunque era cierto que en la legislación vigente no existe precepto alguno

que imponga a la Administración el comunicar ese tipo de medidas

excepcionales al juez de vigilancia, sin embargo al ser tan excepcionales

y extraordinarias y afectar de forma directa al derecho fundamental a la

intimidad, deben ser acordadas y practicadas con las máximas garantías,

incluyéndose dentro de ellas la notificación al mencionado juez, a quien

se le deben facilitar las circunstancias precisas que provocaron la

realización de esas medidas. La anterior conclusión tiene su fundamento

en el artículo 76 de la Ley General Penitenciaria, precepto en el que se

atribuye a esos jueces la salvaguarda de los derechos de los internos

para corregir los abusos y desviaciones que puedan producirse. En

parecidos términos se pronuncia también la Ley Orgánica del Poder

Judicial en su artículo 94. Además desde el punto de vista de la

jurisprudencia constitucional, existen al menos dos sentencias, 2/1978 y

73/1983, en las que claramente se reconoce que los juzgados de vigilancia

constituyen una pieza clave del sistema penitenciario para garantizar el

respeto de los derechos fundamentales de los internos y por ello debe

garantizarse y exigirse la actuación de esos órganos judiciales

especializados.


Aunque, como ya se ha señalado, en la actualidad no existe obligación

legal de comunicar a los jueces de vigilancia que se ha practicado un

cacheo corporal mediante palpación, en el que fue necesario un desnudo

parcial o integral del interno, sin embargo analógicamente es posible

aplicar en estos casos lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley Orgánica

General Penitenciaria y en el artículo 123 del Reglamento, preceptos que

hacen mención a las medidas coercitivas, las cuales si deben ser

comunicadas al juez de vigilancia.


La contestación de la Secretaría de Estado de Asuntos Penitenciarios no

había sido recibida al momento del cierre del presente informe (9412264).


Con motivo de la visita efectuada a un centro penitenciario, se observó

como en un departamento se encontraban unos treinta y cinco internos, los

cuales manifestaban que por un acuerdo de la Junta de Régimen y

Administración del establecimiento se les aplicaba el régimen de vida

previsto en el artículo 32 del vigente Reglamento penitenciario, que

establece que las limitaciones en el régimen de vida de los detenidos y

presos vendrán determinadas por la exigencia de asegurar su persona, por

la seguridad y el orden de los establecimientos y por la de impedir la

influencia negativa de




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unos internos sobre otros, extremos que se comprobaron en un documento

que mostró uno de los recluidos.


Con posterioridad a la visita, se recibió en esta institución escrito de

queja de un interno en el que comunicaba que se encontraba en el módulo

de aislamiento, sometido al régimen de vida del mencionado precepto

reglamentario y que al parecer esa situación obedecía a determinados

informes evacuados por un funcionario de su módulo de procedencia.


Concluía el interno manifestando que se encontraba sometido a un régimen

de vida que limitaba el desarrollo de actividades en común por una

actitud y conductas que no habían sido previamente sancionadas por la vía

disciplinaria.


La situación descrita hasta este momento permite realizar diversas

consideraciones; por un lado que se somete a los internos a los que

obligatoriamente se les aplica el artículo 32, a un régimen de vida

restrictivo que en poco se diferencia de la clasificación en primer

grado, o incluso de la situación de aislamiento, como sanción

disciplinaria, sin que tal decisión pueda ser recurrida por el interno al

que se le aplica. Sustrayendo esta parcela de la actividad penitenciaria

al control de los específicos órganos jurisdiccionales encargados de la

protección de los derechos de los internos.


De otra parte se pudo comprobar que en ese departamento convivían dos

grupos heterogéneos de internos, los que ante situaciones de amenazas o

temor en su módulo de procedencia solicitan protección, y aquellos

internos que pudieran ejercer lo que se denomina una influencia negativa

en el resto de sus compañeros de internamiento, es decir que no se

adaptan al régimen de vida propio de los departamentos de segundo grado

y, en cierta medida, podrían ser autores de amenazas o coacciones,

también en este departamento, sobre los primeros, situación que resulta

paradójica e incongruente. De estas consideraciones se ha dado traslado a

la Secretaría de Estado de Asuntos Penitenciarios, encontrándonos al

finalizar el año 1995 a la espera de recibir el oportuno informe

(9500158, 9511690).


3.SEGURIDAD PUBLICA

3.1.Intervenciones de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad

3.1.1.Malos tratos

En la presentación del informe correspondiente a la gestión del año 1992

se hizo mención a la promulgación de la Ley 23/1992, de 13 de julio, de

Seguridad Privada, que definía, con el rango legal adecuado, el marco en

el que desarrollar con plenas garantías la actividad de la seguridad

privada. Sin embargo, tanto por el número como por el tipo de quejas, se

han podido detectar los posibles excesos en que puedan estar incurriendo

quienes, desde el marco jurídico antes señalado, se constituyen en

colaboradores de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado. Coincide

en ellas como común denominador el incumplimiento por parte de los

vigilantes de seguridad de su obligación de poner inmediatamente a

disposición de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad a aquellas personas que

detienen, aplicándoles medidas cuasi sancionadoras basadas exclusivamente

en la inicial percepción de su responsabilidad en la comisión de hechos

delictivos.


Además, el incremento del número de vigilantes de seguridad en ámbitos

que van desde las instalaciones de Renfe, hasta las grandes superficies

comerciales, pasando por los parques y jardines de ayuntamientos, ha

provocado el aumento del número de quejas, tanto de oficio como a

instancia de parte, cuya investigación no deja de presentar serias

dificultades, toda vez que es preciso llevarla a efecto a través de

gobiernos civiles y delegaciones del gobierno, que ejercen una función

tutelar en esta materia, por lo que en muchos casos se carece de la

inmediatez necesaria para determinar con exactitud los hechos.


Así, se ha investigado la intervención de tres vigilantes de seguridad

contratados por el Ayuntamiento de Madrid en un parque de esta ciudad,

que supuso la retirada del servicio de los tres y el despido de la

empresa de vigilancia de uno de ellos. Los hechos que originaron estas

medidas tuvieron relación directa con el trato dado a varios ciudadanos

con motivo del horario de cierre del parque y del uso de las

instalaciones, por lo que esta institución solicitó del Ayuntamiento de

Madrid un informe en relación no sólo a estos incidentes, sino el motivo

por el que en este lugar público la vigilancia se ejercía por una empresa

privada.


La justificación del ayuntamiento se basaba en que si bien la vigilancia

del parque estaba encomendada a principios del año 1990 a un guarda, con

vivienda dentro del recinto del jardín, al producirse su jubilación y

coincidir con la redacción de un nuevo pliego de condiciones de

conservación de zonas verdes para adjudicar el mantenimiento de parques y

jardines de la ciudad a diferentes empresas, se introdujo un servicio de

vigilancia que finalmente fue adjudicado a la empresa encargada

actualmente de la misma (9500125).


Se ha investigado también la actuación de los vigilantes de seguridad en

la estación de Renfe de Atocha de Madrid con relación a los mendigos que

se encuentran habitualmente en estas instalaciones. En el informe

remitido por Renfe se señala que se han dado instrucciones a los

vigilantes de seguridad para que se cumpla el vigente reglamento de la

Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres.


En esta disposición se establece la prohibición de que, en las

instalaciones dependientes de Renfe, se desarrollen actividades que

puedan perturbar a los usuarios o haya comportamientos que puedan

considerarse molestos u ofensivos para éstos. Precisamente en base a esta

disposición, los vigilantes de seguridad pueden proceder a desalojar a

las personas que practican la mendicidad solicitando, en última

instancia, la intervención de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del

Estado para proceder a la detención de quien no accede a abandonar




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las instalaciones de forma voluntaria (9503018).


Durante los dos últimos años se ha tenido información a través de quejas

y los medios de comunicación de que en determinados ayuntamientos del

territorio nacional se viene practicando por parte de los responsables

municipales una política tendente a erradicar la mendicidad.


Para ello las policías municipales han recibido órdenes de levantar acta

a aquellas personas que ejercen la mendicidad habitualmente en la calle,

requisándoles el dinero que han obtenido y advirtiéndoles que de

continuar con la actividad se considerará su actitud como de

desobediencia a la autoridad y, en consecuencia, serán puestos a

disposición de la autoridad judicial.


Esta práctica se viene realizando desde hace tiempo, según la queja

recibida, en Santander, al amparo, según ha comunicado el ayuntamiento de

dicha ciudad, de una ordenanza municipal del año 1930, por lo que esta

institución viene desarrollando una investigación al objeto de determinar

la legalidad de estas medidas (9401211).


Como ejemplo de las investigaciones realizadas referidas a actuaciones de

la policía municipal, se puede citar la relativa a un agente de la

policía municipal de Madrid, que fue condenado en juicio como autor

responsable de una falta de malos tratos, por su actuación contra una

ciudadana sueca que presenció cómo el agente golpeaba a un ciudadano de

procedencia africana en una detención. En la sentencia condenatoria se

señala que «el ejercicio de una actividad tan transcendente,

significativa y honrosa como es la de velar por el resto de los

ciudadanos no justifica actitudes de prepotencia, violencia gratuita o

abuso».


En el presente caso se produjo una falta de colaboración del Ayuntamiento

de Madrid, por lo que se ha procedido a recordar su deber legal de

auxiliar con carácter preferente y urgente al Defensor del Pueblo en sus

investigaciones, ya que desde que ocurrieron los hechos y se solicitó la

presencia de los agentes intervinientes, hasta que finalmente éstos se

personaron en la institución del Defensor del Pueblo transcurrió un

tiempo excesivo que originó finalmente tener que suspender la

comparecencia como consecuencia de hallarse en trámite un procedimiento

judicial (9506401).


La posible existencia de excesos en las intervenciones de la policía

municipal de Coslada (Madrid) ha originado una investigación sobre sus

actuaciones. En este sentido, compareció una asociación de vecinos

señalando que entre los años 1987 y 1995, se incrementaron las denuncias

por detención ilegal y lesiones de varios vecinos de esta localidad

madrileña. Tras otra comparecencia se ha investigado la existencia de

unos presuntos malos tratos a raíz de un incidente de tráfico en el que

se vieron involucrados un vecino de Coslada y sus tres hijos. Y, por

último, un inspector del cuerpo nacional de policía denunció la pasividad

de la policía municipal ante su petición para que compareciera en el

lugar de los hechos lo que, según él, agravó el incidente que se produjo

en la vía pública (9512670, 9506845 y 9507443).


Igualmente han sido tramitadas durante este año dos quejas relativas a

posibles excesos de la Guardia Civil con presuntos integrantes de banda

armada, en un caso en el traslado de un interno desde el centro

penitenciario de Madrid IV al centro penitenciario de Valencia III, y en

otro caso durante la detención y posterior traslado a comisaría. En ambos

supuestos, al existir constancia de que los hechos habían sido

denunciados ante la autoridad judicial, se ha procedido a trasladar al

Fiscal General del Estado un resumen de la denuncia formulada ante esta

institución al objeto de que se informe del curso que siga el proceso

penal abierto. En tanto, permanece suspendida la investigación ante la

Dirección General de la Guardia Civil (9505300 y 9505074).


3.1.2.Condiciones de las dependencias policiales

Entre las garantías mínimas de todo detenido, se encuentran las propias

condiciones de su permanencia en los calabozos de las comisarías. Por

ello, se inició de oficio una investigación tras tener conocimiento, a

través de los medios de comunicación, de que en el mes de marzo de 1995

algunas comisarías de Madrid habían tenido dificultades para suministrar

alimentos a las personas detenidas.


En la contestación remitida por la Secretaría General Técnica del

Ministerio de Justicia e Interior se señalaba que la alimentación que se

venía facilitando en las dependencias policiales consistía en menús

precocinados, servidos por una empresa. En los primeros días del mes de

marzo algunas dependencias policiales tuvieron dificultades a la hora de

realizar los pedidos a la empresa suministradora al tener ésta

interrumpido el servicio telefónico. Esta alteración supuso, sin

perjuicio del compromiso de la empresa suministradora de subsanar el

elemento que perturbaba el normal servicio de atención a las dependencias

policiales, el que determinadas unidades policiales recurrieran a

establecimientos de alimentación ubicados en las proximidades de las

mismas a fin de paliar las deficiencias señaladas. Finalmente, en el

informe se señalaba que este sistema de menús precocinados se venía

aplicando en Madrid y su provincia, Barcelona y su provincia y en los

centros de internamiento de extranjeros de Valencia, Málaga, Zaragoza,

Murcia y Las Palmas (9500084).


Otra noticia aparecida en los medios de comunicación se refería a las

condiciones de la comisaría de Centro de Madrid en la que, al parecer,

sólo había cinco calabozos para albergar a una media diaria de 30

detenidos. La mencionada fuente indicaba que esta dependencia carecía de

suficientes instalaciones para que los agentes allí destinados

desempeñaran sus funciones en condiciones de habitabilidad adecuadas.


Iniciada de oficio la oportuna investigación, la Secretaría General

Técnica del Ministerio de Justicia e Interior ha informado que,

efectivamente, el Servicio de Arquitectura de la Dirección General de la

Policía ha previsto la necesidad de proceder a ciertas reformas en la

comisaría señalada, para lo que existe un proyecto de obras cuyo importe




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se cifra en veinte millones de pesetas aproximadamente, de los cuales

seis millones de pesetas corresponden a la zona de calabozos, estando su

aprobación condicionada a las disponibilidades presupuestarias (9500008).


3.1.3.Deber de colaboración con el Defensor del Pueblo

Como consecuencia de un informe elaborado por la Subdirección General del

Gabinete Técnico de la Dirección General de la Policía, en el que se

valoraba la oportunidad de atender la solicitud del Defensor del Pueblo

de comparecencia de un funcionario del Cuerpo Nacional de Policía que

señalaba que la asistencia a la sede institucional incumbía al propio

funcionario, estando la Administración únicamente obligada a comunicarle

la petición, se recordó a la Secretaría de Estado de Interior el deber

legal de colaboración preferente y urgente de todos los funcionarios con

la institución del Defensor del Pueblo, con arreglo al procedimiento

previsto en la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, recomendando

igualmente la reiteración de la comunicación de carácter general de 22 de

febrero de 1994 de la Jefatura Superior de Policía de Madrid, dirigida a

los órganos jerárquicamente dependiente de la secretaría de Estado, en

este sentido.


La Secretaría de Estado de Interior ha instado a la Dirección General de

la Policía a que adopte las medidas pertinentes a fin de garantizar la

colaboración de todos los funcionarios policiales con el Defensor del

Pueblo (9506719).


3.2.Imposición coactiva de reconocimientos físicos

La justificación legal de la práctica de los cacheos policiales a los

detenidos, se basa en la previsión del artículo 11.1.g) de la Ley

Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y en

algunos supuestos del artículo 19.2 de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de

febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana.


Sin embargo, la formulación genérica del artículo 11 de la Ley Orgánica

de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (descubrir y detener a los presuntos

culpables, asegurar los instrumentos, efectos y pruebas de delito ...) y

lo limitado que resulta la previsión del artículo 19 de la Ley Orgánica

de Protección de la Seguridad Ciudadana («al control superficial de los

efectos personales con el fin de comprobar que no se portan sustancias o

instrumentos prohibidos o peligrosos»), provoca una falta de cobertura

legal en aquellos supuestos en que los reconocimientos físicos se llevan

a efecto incluso en las cavidades corporales íntimas, no llegando a

justificarse suficientemente, en la mayoría de los informes que se

remiten al Defensor del Pueblo, salvo por razones de seguridad genéricas

(9500067).


Por ello, al aparecer en los medios de comunicación que la policía local

del Ayuntamiento de Córdoba desnudaba a todos los detenidos en las

dependencias policiales para ser cacheados, se inició una investigación

de oficio para determinar la veracidad de la información publicada, que

ha originado que ese ayuntamiento haya ordenado la incoación de un

expediente reservado y la creación de una comisión informativa especial

sobre este asunto, iniciándose también al respecto un expediente

informativo por parte de la Fiscalía de la Audiencia Provincial de

Córdoba (9500046).


3.3.Actuaciones policiales en el marco de la Ley Orgánica 1/1992, de 21

de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana

3.3.1.Identificaciones

Se recomendó a la Secretaría de Estado de Interior la modificación o

ampliación de la Circular 2/1994, sobre identificación del artículo 20 de

la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad

Ciudadana, a fin de que constasen en el libro registro de

identificaciones los motivos concretos que habían determinado la adopción

de esta medida.


En esta misma recomendación se señaló que el acto de identificación no

debía de llevar aparejado la solicitud de antecedentes policiales o

penales de quien se pretendía identificar.


Por último, se recomendó que la identificación de menores de edad sólo se

llevase a efecto en los supuestos en que fuese absolutamente necesario,

en atención a las especiales garantías que la Constitución otorga a la

infancia y a la juventud, habida cuenta que el artículo 20 de la Ley de

Enjuiciamiento Criminal extrema las garantías de la detención de los

menores de edad paliando al máximo los efectos negativos que comporta

para los jóvenes de esta edad el sometimiento a diligencias policiales

A este respecto, esta institución considera que los agentes de la

autoridad que procedan a la identificación de un menor de edad, deben

agotar todos los medios que se hallen a su alcance para lograr su

identificación, incluida la localización de sus representantes legales y

traslado a su domicilio, reservando únicamente el traslado del menor a

dependencias policiales cuando no haya resultado posible la

identificación.


Estas recomendaciones, que continúan la línea ya definida por la

institución el pasado año en otras que motivaron precisamente la circular

antes citada, tratan de acotar al máximo el ámbito de actuación policial

en el marco del artículo 20 de la Ley Orgánica de Protección de la

Seguridad Ciudadana, de forma que la medida de identificación no sea

utilizada de manera sistemática y al margen de las garantías propias que

la Constitución y la Ley de Enjuiciamiento Criminal prevén para los casos

de detención, según ha dispuesto el Tribunal Constitucional en la

sentencia que resolvía el




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recurso de inconstitucionalidad que interpuso un grupo parlamentario

contra la ley orgánica antes citada (9507443).


La incoación de un expediente sancionador al amparo de la Ley Orgánica de

Protección de la Seguridad Ciudadana, que fue resuelto imponiendo a un

ciudadano la sanción de 15.000 pesetas por negarse a exhibir el documento

nacional de identidad al ser requerido por agentes de la autoridad,

infringiendo con ello el artículo 26 h) de la aludida ley orgánica en

relación con el artículo 20.1 de la misma, motivó el inicio de una

investigación, al tomarse en consideración la aparente contradicción

entre el hecho que sirvió de base para la incoación del expediente

(negarse a exhibir el documento nacional de identidad), y la existencia

de los datos de esta persona tomados por la Guardia Civil del propio

documento nacional de identidad que le fue requerido.


Se valoró que la negativa a identificarse implica, de conformidad con lo

previsto en el artículo 20 de la Ley Orgánica 1/1992, la detención de la

persona que se niega a exhibir el documento nacional de identidad u otro

documento, precisamente para poder identificarla. Sin embargo, en este

supuesto no se practicó dicha detención y, en cambio, sí se denunció a

esta persona por infringir el apartado h) del artículo 26 de la aludida

ley orgánica.


Con ello, se introduce un nuevo elemento de reacción policial a la

negativa a identificarse, que no está previsto expresamente en la Ley

Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana ni en la sentencia del

Tribunal Constitucional 341/1993, que interpretó el artículo 20 de dicha

ley.


De admitir la tesis de la Administración, se produciría la contradicción

de que una persona que fuese requerida para identificarse, podría ser

simplemente sancionada por su negativa a mostrar su documento nacional de

identidad, e incumplir simplemente esta obligación sin que ello supusiese

que los agentes de la autoridad pudiesen identificarla, creando una tipo

sancionador «ex lege» sobre la base del apartado h) del artículo 26 de la

Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana.


Los efectos a la negativa infundada a identificarse previstos en el

artículo 20 de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, y la

interpretación de este precepto efectuada por el Tribunal Constitucional,

son la única respuesta válida para todas las incidencias que puedan darse

en una identificación, Identificación que sólo es posible en el ejercicio

de las funciones de indagación o prevención de los agentes de las Fuerzas

y Cuerpos de Seguridad del Estado, para impedir la comisión de un delito

o una falta o sancionar una infracción de las previstas en la citada ley

orgánica. Lo que en ningún caso puede constituir la resistencia o

negativa infundada a identificarse es una infracción de las previstas en

el apartado h) del artículo 26 de la citada ley. De producirse aquélla la

persona podrá ser detenida de conformidad con lo previsto en el Código

Penal y en la Ley de Enjuiciamiento Criminal (9509270).


3.4.Ficheros policiales de datos de carácter personal

En el informe correspondiente al año 1994 se señaló la necesidad de

desarrollar de una forma amplia las previsiones contenidas en el artículo

20 de la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, de Regulación del

Tratamiento Automatizado de los Datos de Carácter Personal, interesando

del Ministerio de Justicia e Interior que se desarrollasen las

previsiones reglamentarias previstas en la ley, con el fin de alcanzar un

grado de concreción mayor en la regulación de los ficheros policiales de

datos de carácter personal y con ello un mayor grado de seguridad

jurídica en esta materia.


En junio de 1995, la Dirección General de la Policía dictó una resolución

impartiendo instrucciones sobre determinados aspectos de uso de los

ficheros de datos de carácter personal, en la que se señala que «a falta

de un desarrollo reglamentario en profundidad de la ley sobre estos

aspectos, procede adoptar una serie de medidas con carácter provisional

que permitan asegurar la adecuada armonía entre la deseable eficacia y la

legalidad en la actuación, reforzando el campo más sensible de la esfera

individual, relativo a los datos personales».


La resolución aborda la recogida y tratamiento de los datos de interés

policial que, según dispone la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, de

regulación del Tratamiento Automatizado de los Datos de Carácter Personal

«debe limitarse a aquéllos que sean necesarios para prevenir un peligro

concreto o reprimir una infracción penal determinada». La referida norma

prohíbe asimismo la recogida de datos cuyo único motivo sea el origen

racial, las convicciones religiosas, la creencia, la salud o la vida

sexual y proclama que los datos solo deben servir exclusivamente a los

fines policiales. Sin embargo el aspecto más relevante de la resolución

lo constituye la regulación de la cancelación de oficio de los datos

personales, es decir, lo que tradicionalmente se ha venido en denominar

la cancelación de antecedentes policiales.


Esta institución entiende que la citada resolución no resulta lo efectiva

que debiera al carecer del rango legal adecuado y no haber tenido la

publicidad suficiente, puesto que la misma se contiene en la Orden

General número 998 de la Dirección General de la Policía, que es de

ámbito interno. Por ello se vuelve a instar a la Administración para que,

a la mayor brevedad posible, promueva el desarrollo reglamentario preciso

del artículo 20 de la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, de

regulación del Tratamiento Automatizado de los Datos de Carácter

Personal.


Durante 1995 se iniciaron de oficio dos investigaciones relacionadas con

este tema. La primera de ellas se refería a la existencia de fotografías

de personas detenidas hace años por intervenir en manifestaciones de

carácter político que, al parecer, se seguían utilizando para la

identificación de delincuentes, exhibiéndose las mismas a víctimas de

delitos ocurridos en la actualidad.


La Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia e Interior

informó que, en diciembre de 1976, los




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Ministerios de Cultura e Interior firmaron un acuerdo sobre remisión de

fondos documentales policiales al Archivo Histórico Nacional y que, en

virtud de este acuerdo, los antecedentes de personas detenidas por actos

de intencionalidad política tipificados como delito o falta, a que hacía

referencia la Ley 46/1977, de 15 de octubre, de Amnistía, fueron

suprimidos de los archivos de la Dirección General de la Policía,

negándose la existencia de dichas fotografías (9500154).


La segunda se refería a la posible utilización de fichas policiales por

agentes de las policías municipales en las que constaban ciertos datos

referentes a la raza, la sexualidad u otras circunstancias de carácter

personal de los ciudadanos. Se extendió la investigación al control de la

utilización de esta documentación, por las juntas locales de seguridad,

teniendo en cuenta el carácter de auxiliares de la policía judicial que

tienen las policías locales, de conformidad con la Ley Orgánica 2/1986,

de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.


La Secretaría de Estado de Interior afirmaba que el artículo 39 de la

citada ley orgánica, aun cuando no prevé entre las funciones que

corresponden a la actividad de coordinación de las policías locales la

referente al uso de los ficheros personales, no obstante del precepto

parece deducirse que es posible que finalmente esa materia pudiera

incardinarse dentro de la función general de coordinación de las policías

locales.


Por otro lado, señalaba la Secretaría de Estado de Interior que las

juntas locales de seguridad, según lo determinado en el artículo 54 de la

Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y en atención a la

instrucción de 10 de junio de 1988 de la Secretaría de Estado para la

Seguridad-Dirección de la Seguridad del Estado, tenían como misión la de

arbitrar fórmulas para el intercambio de información y de datos

relevantes para que cada cuerpo cumpliese adecuadamente sus funciones, en

cuya virtud dichas juntas locales de seguridad podrían aunar y establecer

criterios que impidiesen la utilización de ficheros personales de forma

inadecuada por parte de los ayuntamientos (9500057).


3.5.Extranjería

3.5.1.Discriminación

Los ataques indiscriminados a personas de distintas razas han sido

investigados de oficio, partiendo de las noticias aparecidas en los

medios de comunicación, aun cuando no se haya podido determinar al autor

o autores de estas agresiones, como en el caso de una persona que fue

golpeada por cinco jóvenes en el interior de un vagón del metro de

Madrid, en donde la delegación del gobierno informó que, realizadas las

oportunas gestiones para localizar a los autores de la agresión, las

mismas habían dado resultado negativo, sin haber podido encontrar ningún

testigo presencial de lo ocurrido (9500058).


Sin embargo, las actuaciones discriminatorias por razón de raza, a las

que el Defensor del Pueblo presta especial atención en virtud del mandato

constitucional de supervisión de los poderes públicos, son aquéllas en

las que se ven involucrados funcionarios públicos, como en el caso de un

numeroso grupo de inmigrantes legales e ilegales residentes en la

localidad de Recas (Toledo) a los que agentes de la Guardia Civil de la

localidad de Villaluenga habían identificado en sus domicilios. Asimismo,

estos agentes habían procedido a la detención de algunos inmigrantes que,

al ser puestos a disposición de la Jefatura Superior de Policía de

Toledo, quedaban inmediatamente en libertad, por no existir motivos que

justificasen estas medidas. De la investigación practicada se concluyó, y

así se le hizo saber al Gobierno Civil de Toledo, que debía evitarse que

los responsables policiales ejerciesen una presión innecesaria sobre los

inmigrantes y que debían respetar la intimidad de su domicilio habitual

(9500056).


Dentro de las investigaciones sobre la actuación discriminatoria de la

Administración, los medios de comunicación recogieron las declaraciones

del alcalde-presidente del Ayuntamiento de Majadas de Tiétar (Cáceres),

que había manifestado su negativa a entregar el correspondiente

certificado de empadronamiento a los nacionales de Marruecos que se

encontraban residiendo en su término municipal, para impedir con ello que

pudiesen percibir el subsidio de paro agrario Sin embargo el ayuntamiento

manifestó que en ningún momento se había paralizado la entrega de la

documentación relativa al padrón de los nacionales de Marruecos que lo

habían solicitado y se encontraban legalmente en España y residiendo en

ese término municipal (9500060).


Por último, se investigó la posible discriminación de las personas

seropositivas solicitantes de asilo en España ante la denuncia formulada

en un encuentro de organizaciones que luchan contra el SIDA, celebrado en

la localidad de Bermeo, donde se había puesto de relieve la

obligatoriedad de que estas personas se sometiesen a la realización de

pruebas de detección de anticuerpos anti/VIH.


Tras la información recabada del Ministerio de Justicia e Interior se

puede concluir que en ningún caso es tenido en cuenta a efectos de la

concesión o denegación de asilo en España el dato de que el solicitante

pueda ser portador de anticuerpos anti/VIH, figurando expresamente la

prohibición de exigir pruebas de detección de anticuerpos anti/VIH a

aquellos extranjeros que deseen entrar en territorio español y que dichas

pruebas se incluyan en el certificado médico sobre el padecimiento o no

de enfermedades infecto-contagiosas que los solicitantes de asilo o

refugio deban presentar, según una instrucción de la Subsecretaría del

Ministerio del Interior, dictada el 4 de noviembre de 1990 (9509544).


Por último, y aun cuando los hechos investigados no comportan la actitud

inicialmente irregular de la Administración, se han promovido de oficio

dos investigaciones en orden a esclarecer distintos hechos relacionados

con la proliferación de grupos violentos, las llamadas




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«tribus urbanas». Por un lado la muerte de un joven en la zona denominada

Costa Polvoranca de Alcorcón (Madrid), así como la situación legal de los

distintos locales abiertos al público en esa zona y las medidas de

carácter policial adoptadas para evitar la proliferación de estos grupos.


Y por otro, la denuncia formulada en la comisaría de policía de Mérida

contra los responsables de una discoteca en esa ciudad que impidieron el

acceso al local a dos personas de raza gitana. En ambos casos la

Administración ha señalado que los hechos habían sido objeto de las

oportunas diligencias judiciales, por lo que esta institución suspendió

su actuación según dispone el artículo 17 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6

de abril (9500059 y 9500006).


3.5.2.Visados consulares

La denegación de visados por distintos consulados, basándose en la falta

de una especificación de las causas por las que se producía esa

denegación, ya fue analizada en el año 1994, formulándose en 1995 un

recordatorio de deberes legales a la Dirección General de Asuntos

Consulares en el sentido de que adoptase aquellas medidas que fueran

procedentes al objeto de que las resoluciones dictadas por los

consulados, lo fuesen en el marco de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,

de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común, y en concreto con arreglo a lo previsto en el

artículo 54.1.f), que evitase que la única fundamentación, en aquellos

casos de denegación de visado, fuese la presunción subjetiva de la

autoridad encargada de resolver. La citada dirección general manifestó

que se habían adoptado aquellas medidas necesarias para que las

resoluciones en materia de concesión de visados se adecuen a la

legislación vigente (9403620).


Sin embargo, la práctica demuestra que continúa produciéndose esta falta

de justificación en la denegación de visado, por lo que se ha interesado

de la citada dirección general el envío de información en aquellos

supuestos en que no se encuentra una justificación razonable, dentro del

margen de discrecionalidad de las autoridades consulares en la materia.


Por otra parte, continúan siendo frecuentes los retrasos en la

tramitación de los visados, fundamentalmente los de reagrupación

familiar, debido a cierta descoordinación entre los consulados españoles

y los gobiernos civiles. En este tipo de visados, la necesidad de contar

con un informe que debe emitir el gobierno civil respectivo valorando la

documentación presentada por el solicitante de la reagrupación, a tenor

de la regla quinta de la resolución conjunta de las Subsecretarías de los

Ministerios del Interior, de Trabajo y Seguridad Social y de Asuntos

Sociales por la que se dictan instrucciones generales y de procedimiento

sobre tramitación de visados para la reagrupación de familiares de

extranjeros no nacionales de Estados miembros de la Unión Europea, de 15

de febrero de 1994, ha constituido un motivo concreto de retraso desde el

momento que dicho trámite ha tenido que ser impulsado por el propio

solicitante ante el gobierno civil, sin que en muchos supuestos hubiese

el oportuno impulso de oficio que permitiese la remisión de dicho informe

directamente por el gobierno civil correspondiente, a la Dirección

General de Asuntos Consulares.


Otro motivo frecuente de quejas lo constituye la denegación de visado

para contraer matrimonio entre extranjeros y nacionales españoles, al

basarse la mayoría de los supuestos en la mera presunción de que la

solicitud del visado para contraer un futuro matrimonio en España se

hacía en fraude de ley.


Por ello se ha señalado a la Dirección General de Asuntos Consulares que

la utilización de la mera presunción de fraude de ley como causa de

denegación aplicada con carácter general, podría en la práctica estar

impidiendo a ciudadanos españoles el libre ejercicio del derecho

constitucional a contraer libremente matrimonio, y que el reconocimiento

del posible fraude de ley debería producirse sólo en aquellos supuestos

en que las circunstancias concurrentes no dejarán lugar a dudas sobre las

intenciones últimas del peticionario del visado respecto al futuro

matrimonio que desea contraer.


La Dirección General de Asuntos Consulares manifestó que no hay obstáculo

alguno para que se pueda dar un visado de corta duración cuando el objeto

es la finalidad de contraer matrimonio si, tras un estudio exhaustivo de

las circunstancias alegadas y de la aportación documental que se

solicite, queda probado que la solicitud no tiene por objeto eludir los

criterios a tener en cuenta para evitar la inmigración ilegal (9409129).


Finalmente, en varios supuestos se ha interesado de la Dirección General

de Asuntos Consulares la adopción de medidas que permitan mayores

garantías formales a las denegaciones de visados, en concreto la

supresión de modelos carentes de una mínima justificación sobre los

motivos que origina la denegación, la utilización de resoluciones por

escrito especificando los recursos que caben contra las mismas y la

reclamación a los interesados únicamente de los documentos señalados en

el acuerdo de Consejo de Ministros de 12 de noviembre de 1993, sobre

solicitud de visados de reagrupación familiar (9508896, 9506142 y

9506449).


3.5.3.Entradas en territorio nacional

En determinados casos, la actitud de los funcionarios policiales ha

supuesto la necesidad de tramitar directamente la queja recibida ante el

Fiscal General del Estado, al amparo de lo dispuesto en el artículo 25 de

la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, por revestir los hechos caracteres

de delito, como sucedió en el caso de una ciudadana nicaragüense,

empleada de hogar durante casi tres años de una familia española que al

regresar a España, tras unas cortas vacaciones, fue retenida en el

control de pasaportes del aeropuerto de Barajas para su devolución y,

antes de ser embarcada fue




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conducida por dos agentes a una habitación, donde tras ser registrada se

le sustrajo el dinero que llevaba y que le había sido entregado por el

empleador español, ante la negativa de las autoridades policiales a

permitir su entrada en territorio nacional (9502354).


El convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen ha provocado

determinadas disfunciones, fundamentalmente al servir como justificación

a las autoridades españolas para impedir la entrada a determinadas

personas que figuran como rechazadas por alguno de los países firmantes

del acuerdo, sin que la motivación del rechazo haya sido suficientemente

justificada.


En estos supuestos, la actuación de esta institución ante las autoridades

policiales españolas ha tenido como finalidad averiguar si, frente a las

alegaciones de los interesados, el motivo por el que habían sido

rechazados en otros países impedía en todo caso la entrada del ciudadano

en territorio español, obteniendo como respuesta de la Administración

española que la decisión adoptada por los países firmantes del Acuerdo

vinculaba de forma automática a las autoridades policiales españolas, sin

necesidad de tener que indagar si la motivación del rechazo había sido o

no justificada y seguía siendo de plena aplicación en el momento actual.


En otros casos, la disfunción ha venido provocada por la utilización del

Acuerdo para llevar a cabo una devolución, aun cuando las personas

procedían de un país no firmante del mismo. Así, el Gobierno Civil de

Gerona ordenó la devolución de dos ciudadanos marroquíes, procedentes de

Italia, al haber sido acusados por las autoridades policiales italianas

de haber sustraído un vehículo a motor. En este supuesto el Defensor del

Pueblo discrepó abiertamente del criterio seguido por el Gobierno Civil

de Gerona al estimar que habían sido utilizados los argumentos del

Acuerdo de Schengen, de cooperación policial, en un caso en el que el

país interviniente (Italia) no se encuentra adherido al mismo (9509691).


El Sindic de Greuges de Cataluña remitió una información sobre los

criterios que se estaban aplicando en los puestos fronterizos a los

trabajadores extranjeros que, por tener en trámite de renovación sus

permisos de trabajo y residencia, presentaban un resguardo de solicitud

de los mismos para acceder de nuevo a territorio nacional, y las

autoridades policiales no otorgaban validez al mencionado resguardo

debido a que, al parecer, en el Anexo al Acuerdo de Schengen se había

omitido este extremo, habiendo sido documento válido el aludido resguardo

para entrar y salir por la frontera del Estado español, antes de la

entrada en vigor del citado acuerdo.


En el informe remitido por la Dirección General de Procesos Electorales,

Extranjería y Asilo se señalaba que un extranjero con permiso de trabajo

y residencia caducado puede entrar en España, acompañado del

correspondiente resguardo de la solicitud de renovación del mencionado

permiso, de conformidad con lo previsto en el artículo 48 del reglamento

de ejecución de la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, siempre que, a su

vez, demuestre reunir los requisitos previstos en el artículo 5.3 del

mencionado reglamento. Este reconocimiento del Estado español a la

validez de dicho documento es posible siempre que el mismo no entrañe una

obligación para otro Estado parte de los adheridos al Convenio de

Aplicación del Acuerdo de Schengen de 14 de julio de 1995, de conformidad

con la decisión del Comité Ejecutivo de 29 de julio de 1995 (9509294).


Por último, cabe señalar que durante este año entraron en funcionamiento

las instalaciones construidas en el aeropuerto de Madrid-Barajas que

permiten albergar de una forma digna a aquellas personas rechazadas en

frontera para ser devueltas a su país, y a los solicitantes de asilo en

tanto se resuelve la admisión a trámite de su solicitud.


Sin embargo, la puesta en funcionamiento de estas instalaciones tuvo que

ser impulsada por el Defensor del Pueblo, al haberse advertido, en una

visita girada a comienzos de año, que si bien se encontraban finalizadas

las estancias donde alojar a los extranjeros a los que no se permitía la

entrada en nuestro país, éstas carecían de mobiliario, al no asumir la

dotación del mismo ni las autoridades del Ministerio de Justicia e

Interior ni el ente público Aeropuertos Nacionales.


Por ello, se dirigió un escrito al Ministerio de Obras Públicas y

Transportes, invocando el apartado b) del punto 3 del artículo 11 del

estatuto que regula la actuación del ente de derecho público Aeropuertos

Nacionales y Navegación Aérea, aprobado por Real Decreto 905/1991, 14 de

julio, solicitando que se dotase del mobiliario necesario a las

dependencias construidas, que permitiese su puesta en funcionamiento para

albergar a los extranjeros inadmitidos y solicitantes de asilo que

debieran permanecer en el aeropuerto, evitando así agravar la situación

de estas personas privadas de libertad de movimiento dentro del recinto

aeroportuario (9500017).


3.5.4.Exenciones de visados

Constituye esta materia uno de los elementos fundamentales de la política

inmigratoria, como reconoce la Circular 7/1994, de 28 de julio, de la

Secretaría de Estado de Interior, habiendo sido aceptadas en general las

sugerencias formuladas por esa institución en relación a la aplicación de

la aludida circular, frente a los criterios restrictivos seguidos por los

distintos gobiernos civiles, y a los que se han opuesto argumentos de

carácter jurisprudencial, que han permitido finalmente en bastantes

supuestos la revocación de las resoluciones inicialmente adoptadas. Las

delegaciones del gobierno en Madrid y Canarias han aceptado las

sugerencias que se les han formulado y han mostrado una especial

sensibilidad en la valoración global de las circunstancias que rodeaban a

cada caso. Este extremo, que en el conjunto de los problemas de

extranjería resulta enormemente transcendente, tiene en el caso de las

exenciones de visado un valor específico dada la diversidad de

situaciones que concurren en los solicitantes.





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Como ya se ha apuntado anteriormente, las sugerencias formuladas a los

gobiernos civiles se han sustentado básicamente en argumentos

jurisprudenciales que determinan que la dispensa del visado en beneficio

de la unidad y estabilidad familiar se asienta en la existencia de

circunstancias excepcionales justificativas que permiten eximir al

demandante de tener que salir de territorio español con el fin de obtener

el visado de residencia.


Precisamente la valoración de esas circunstancias excepcionales ha sido

el punto en que la diferencia de criterios con la Administración ha

resultado más relevante. La Dirección General de Procesos Electorales,

Extranjería y Asilo se pronunció, ante una petición de informe de la

Delegación del Gobierno de Madrid, señalando que «con relación a los

extranjeros casados con español o con extranjero residente en España,

esta causa por sí misma no puede ser considerada como excepcional para la

concesión de la exención de visado»

Esta institución considera que esta interpretación de la Circular 7/1994,

formulada con este carácter general, desvirtúa las previsiones de la

misma, pues si bien el intento de la dirección general es evitar los

matrimonios realizados en fraude de ley, no obstante, hay que estimar que

entre los motivos de excepcionalidad a considerar como causa para la

concesión de la exención de visado, están la de ser cónyuge de

español/española o de extranjero/extranjera con permiso de residencia, y

que la denegación de la exención de visado por este motivo, fundada en un

posible fraude de ley, puede presumirse de existir indicios razonables

que lo avalen en cada caso, pero no servir como justificación para

suprimir de forma generalizada el hecho del matrimonio como causa para la

exención de visado (9411929).


El superior interés del menor y su protección ha constituido el principal

argumento en varias sugerencias, solicitando la revocación de las

resoluciones por las que se denegaban las exenciones de visado. Así, se

ha estimado razón suficiente de carácter humanitario que avalase la

concesión de la oportuna exención de visado el hecho de que un ciudadano

extranjero no residente legal fuese padre de un menor nacido en España de

madre española, con independencia de la existencia de vínculo matrimonial

o mera situación de hecho de la pareja.


En este sentido, incluso en casos en que la concesión de la exención de

visado dependía de la existencia de un decreto de expulsión, recurrido en

vía contencioso-administrativa y desestimada la petición de revocación

del decreto por sentencia firme, el Defensor del Pueblo ha sugerido una

modificación en los criterios para dicha concesión, al estimar que,

existiendo conflicto de intereses entre el orden público en materia de

extranjería y la protección jurídica de un menor, prevalece el interés de

éste ya que, aun siendo firme una sentencia y, en consecuencia,

pudiéndose ejecutar la expulsión, este hecho tendría su repercusión

inmediata en el menor, al verse privado de la presencia de uno de sus

padres o verse abocado a abandonar su país, en el caso de que el menor

sea español, con los perjuicios que ello le irrogaría tanto en el orden

social, como familiar y de desarrollo personal (9505162).


La posición mantenida por el Defensor del Pueblo durante este año se ha

visto posteriormente avalada por la publicación de la Ley Orgánica

1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, cuyo ámbito de

aplicación se extiende a los menores de 18 años que se encuentren en

territorio español, con independencia de su nacionalidad.


La conclusión final que puede obtenerse de la valoración de todas las

quejas es que la reticencia mostrada por las administraciones a la

concesión de la exención de visado, concurriendo motivos de carácter

humanitario, ha carecido en muchos casos de fundamentación, que se ha

traducido en la negativa inicial o en el retraso injustificado en la

resolución final a las solicitudes presentadas; retomando el sentido de

la Circular 7/1994, de 28 de julio, citada inicialmente, se hace

necesario reafirmar la importancia que la exención de visado tiene en el

conjunto de la política inmigratoria como instrumento para adecuar la

misma no sólo a los intereses y compromisos internacionales de España,

sino lo que es más importante, a dar contenido al artículo 13 de la

Constitución, en cuanto declaración del reconocimiento de derechos a los

extranjeros.


3.5.5.Expulsiones

La existencia de conceptos jurídicos indeterminados que conforman el

apartado c) del número 1 del artículo 26 de la Ley Orgánica 7/1985, de 1

de julio, en concreto, estar implicado en actividades contrarias al orden

público, ha provocado la incoación de expedientes de expulsión a

extranjeros con residencia legal en España, como consecuencia de haber

sido detenidos por su presunta participación en un hecho delictivo, sin

que ello, y dada la situación de legalidad en que se encontraba la

persona detenida, la poca relevancia de los hechos fundamento de la

detención y, principalmente, la falta de una actividad incriminatoria por

parte de la autoridad judicial, fuese, a juicio del Defensor del Pueblo,

suficiente para proceder a la expulsión del extranjero.


La expulsión basada únicamente en este tipo de detenciones provoca una

quiebra del principio de proporcionalidad, previsto en el artículo 131 de

la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, e incluso del principio de presunción

de inocencia previsto en el artículo 137 del mismo texto legal. La

justificación de esta quiebra se encuentra en el hecho de que para

ejecutar dicha expulsión las autoridades policiales solicitan de la

autoridad judicial, a cuya disposición se encuentra el detenido,

autorización para llevarla a efecto, y ésta se limita a manifestar que no

hay obstáculo para que se ejecute. Esta fórmula no parece estar prevista

expresamente ni en la ley ni en el reglamento de extranjería, y responde

más a un modelo de ejecución creado por la práctica diaria de la

actuación policial, al margen de lo previsto en el artículo




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26.3 de la Ley Orgánica 7/1985, 1 de julio, de Derechos y Libertades de

los Extranjeros en España.


En dicho precepto se contempla la expulsión de aquel extranjero que

teniendo ya instruido un expediente al efecto, comete un delito menos

grave y es la autoridad judicial la que determina, en el caso de acordar

la libertad provisional, si procede aplicar dicha medida. Por contra, la

expulsión prevista en el apartado 2 del artículo 26 se produce como

consecuencia de haber sido encartado en un expediente iniciado por los

supuestos establecidos en los apartados a), c) y f) del número 1 de dicho

artículo, y la intervención de la autoridad judicial lo es a los solos

efectos de autorizar el internamiento subsiguiente a la detención,

practicada con carácter preventivo. De la lectura de ambos preceptos no

parece desprenderse la previsión de que un mismo hecho, es decir, la

comisión de un delito, permita la detención y expulsión en los términos

del apartado 2 del artículo 26, pero sin las garantías del apartado 3 del

citado precepto.


Se considera que se dan los elementos de desproporción de la medida

sancionadora y de conculcación del derecho a la presunción de inocencia,

antes señalados, cuando a este tipo de expulsión se une la circunstancia

de que el extranjero es residente legal, carece de antecedentes penales e

incluso policiales y el hecho por el que ha sido detenido carece de

significación. En ello incide la significación de los conceptos que

conforman el apartado c) del número 1 del artículo 26.


El modo en que han sido ejecutadas determinadas expulsiones,

fundamentalmente por vía aérea y a través del puesto fronterizo del

aeropuerto de Madrid-Barajas ha motivado la intervención del Defensor del

Pueblo en innumerables ocasiones. En uno de estos supuestos, se tuvo

noticias de que una ciudadana liberiana que se encontraba en el centro de

internamiento de extranjeros de Moratalaz había sido llevada al

aeropuerto de Barajas para proceder a su expulsión, oponiendo fuerte

resistencia al menos en dos ocasiones, por lo que los agentes

intervinientes advirtieron que le sería inyectado un sedante de persistir

en su actitud. En la segunda ocasión en que se había negado a ser

embarcada había sido, al parecer, amordazada y maniatada, sujetándole

brazos y piernas con cinta adhesiva.


La institución compareció ante el juzgado de guardia instando la

iniciación del procedimiento de «habeas corpus» y haciendo constar los

hechos antes señalados. El juzgado dictó un auto por el que estimaba la

solicitud, con el resultado previsto en el artículo 8-2 b) de la Ley

Orgánica 6/1984, de 24 de mayo, en el sentido de cambiar a las personas

bajo cuya custodia se encontraba la extranjera de forma que la expulsión

no fuese llevada a cabo por funcionarios de la comisaría del aeropuerto

de Barajas sino por funcionarios de la Brigada Provincial de Extranjeros

y Documentación, por entender que, aun no habiendo certeza sobre los

hechos denunciados, de ser ciertos éstos atentarían contra la dignidad de

la persona y su integridad física (9500131).


Como resulta obvio, la Administración tiene la obligación de dar

cumplimiento a una resolución acordando la expulsión de un extranjero, y

para ello deberá utilizar los oportunos medios de ejecución forzosa, como

el señalado en el punto 1.d) del artículo 96 de la Ley 30/1992, 26 de

noviembre, que prevé la compulsión sobre las personas. Sin embargo, se

considera que en ningún caso se puede utilizar esta medida recurriendo a

fórmulas que atentan contra la dignidad de las personas, de forma clara y

manifiesta, por lo que estos hechos serán objeto de un especial

seguimiento durante 1996.


3.5.6.Centros de internamiento

Durante el año 1995 se han visitado los centros de internamiento de

extranjeros en Madrid, Barcelona, Málaga, Murcia, Las Palmas de Gran

Canaria y Valencia. Al centro de internamiento de Madrid hubo que acudir

en tres ocasiones, ante las quejas habidas respecto al estado de sus

instalaciones, que tras el último incendio sufrido a mediados de octubre,

dio lugar a su cierre provisional y al traslado de los internos a los

calabozos de la inspección central de guardia.


En la última visita, efectuada en el mes de noviembre, se pudo constatar

que parte de las instalaciones, que habían sufrido un grave deterioro en

otro incendio hacia finales de 1994, no habían sido reparadas y que el

nuevo incendio había dejado inservible la zona destinada a alojamiento de

hombres del centro.


Igualmente se advirtió que las personas que allí se encontraban estaban

recibiendo una dieta alimenticia a base de bocadillos que no parecía la

más adecuada para quienes podían permanecer hasta cuarenta días privados

de libertad. Asimismo se comprobó que al haber sido trasladados los

internos a la inspección central de guardia, éstos permanecían

diariamente entre 22 y 23 horas encerrados en los calabozos, disfrutando

apenas de hora y media diaria de patio, al que debían ser conducidos

esposados en camiones celulares.


Como consecuencia de la visita se sugirió a la Secretaría de Estado de

Interior la adopción con carácter inmediato de las medidas que

garantizasen una dieta alimenticia razonable y aquellas otras que

permitiesen a los internos disfrutar de más horas diarias de patio,

además de sugerirse que se estudiase la posibilidad de trasladarlos a

otras instalaciones con condiciones de seguridad, tanto de orden interno

como externo, a fin de evitar la posible situación de hacinamiento que,

por otro lado, ha podido ser la causa principal de los sucesivos

incidentes que, en corto espacio de tiempo, ha, dejado inservible el

actual.


En la contestación facilitada por el citado departamento se indica que se

están realizando las obras necesarias para la reparación del centro y

que, en tanto se concluyen las mismas, se han impartido instrucciones

para la tramitación con carácter urgente de los expedientes de expulsión,

a fin de reducir el tiempo de internamiento, solicitándose del fiscal

coordinador de extranjeros que se oponga a las peticiones de

internamiento,




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siempre que el número de internos sea superior a treinta, y pidiendo la

autorización judicial para los internamientos sólo cuando resulte

absolutamente imprescindible. En todo caso, la Secretaría de Estado de

Interior señaló haber dado las órdenes oportunas para facilitar a los

internos una dieta alimenticia adecuada tal y como el Defensor del Pueblo

había sugerido (9500165 y 9500146).


3.5.7.Contingente de trabajadores para el año 1995

En comparecencia ante esta institución, diversas organizaciones no

gubernamentales mostraron su desacuerdo con la resolución de 19 de julio

de 1995 de los Directores Generales de la Policía, Asuntos Consulares,

Procesos Electorales, Extranjería y Asilo y de Migraciones, en la que se

dictaban instrucciones generales para determinar el contingente de

trabajadores extranjeros no comunitarios en 1995, aprobado por acuerdo

del Consejo de Ministros de 9 de junio, al considerar que el

procedimiento para la cobertura del contingente resultaba especialmente

gravoso, al exigir la presentación de la solicitud de visado

personalmente en el Consulado de España en su país de origen. En esta

misma línea, señalaban que la restricción a dos actividades laborales no

se correspondía en modo alguno con la realidad del mercado laboral, lo

que impedía de hecho la posibilidad de regularizar su situación a un

determinado grupo de trabajadores que tenía su actividad concentrada en

ámbitos como la construcción o la hostelería. Finalmente aludían a la

discriminación que se producía al dar preferencia a determinados países

no comunitarios así como el hecho de vincular el trabajo doméstico a la

procedencia de Perú, la República Dominicana o Filipinas y en el caso de

trabajo agrícola a Marruecos.


Sin perjuicio de la contestación general que tuvo la aludida instrucción,

que en la práctica imposibilitó que un número elevado de trabajadores

extranjeros en situación ilegal en España pudieran acogerse a esta forma

de regularización, el Defensor del Pueblo inició tanto ante el Ministerio

de Justicia e Interior como ante el Ministerio de Asuntos Sociales la

oportuna investigación, sugiriendo la adopción de las medidas necesarias

que facilitasen la obtención por parte de los trabajadores extranjeros de

los cupos de inmigrantes para 1995, en las condiciones que habían sido

reguladas en años anteriores, evitando que se produjese un efecto

contrario al inicialmente buscado por el acuerdo de Consejo de Ministros

que aprobó dichos cupos.


Finalmente, con fecha 2 de diciembre de 1995 el Boletín Oficial del

Estado publicó la Resolución de 21 de noviembre de 1995, de los

Directores Generales de la Policía, Asuntos Consulares, Procesos

Electorales, Extranjería y Asilo y de Migraciones, en el que se adoptaban

las medidas correctoras (9509707).


Otro grupo de quejas son las relativas a ciudadanos hispanoamericanos que

al llegar a la frontera de Madrid-Barajas no se les permitió la entrada,

aun a pesar de ser portadores de visado, como consecuencia de haberse

acogido a los cupos de trabajadores extranjeros para 1995.


La negativa a permitir la entrada a estas personas se basaba en la

existencia de un acuerdo de expulsión contra ellas, que restaba valor al

hecho de ser portadores de un visado. El Defensor del Pueblo ha

considerado en estos casos que el hecho de haberse concedido el visado,

dentro del procedimiento previsto para aquellos trabajadores que se

acogen al sistema de cupos, es una forma que convalida cualquier

situación irregular en la que se encontrase el trabajador con

anterioridad a la obtención del visado, por lo que si el motivo de la

expulsión era precisamente hallarse en situación irregular, aquélla debía

quedar sin efecto y en consecuencia permitirse la entrada en territorio

español para obtener finalmente su permiso de trabajo y residencia, todo

ello con fundamento en la reiterada jurisprudencia que considera que la

Administración no puede ir contra sus propios actos, al habérseles

concedido el oportuno visado y la autorización para trabajar en España.


3.5.8.Asilo

De las quejas recibidas en relación con el derecho de asilo y los

documentos que se aportaron para su fundamentación, esta institución

dedujo que el procedimiento de inadmisión a trámite de estas solicitudes

en frontera podía presentar problemas importantes.


Por ello y con la finalidad de trasladar esta preocupación al ministerio,

se dirigió un escrito a la Secretaría de Estado de Interior, señalando

que, según parecía, a las solicitudes de asilo en frontera se aplicaba

con excesiva frecuencia la previsión del número 6 del artículo 5 de la

Ley Orgánica 5/1984, reguladora del derecho de asilo y de la condición de

refugiado, en la redacción dada por la Ley 9/1994, de 19 de mayo, a tenor

de la cual cabe inadmitirlas a trámite cuando concurra en el interesado

alguna de las circunstancias que el propio precepto establece.


Se decía también en el escrito que la posición del Defensor del Pueblo no

estaba motivada por una oposición gratuita y genérica de empleo de ese

mecanismo ya que, como esta institución ha puesto en reiteradas ocasiones

de manifiesto, la articulación de un procedimiento rápido y ágil para

resolver aquellas solicitudes de asilo que de una manera clara, evidente

y manifiesta resulten infundadas es no sólo conveniente, sino

imprescindible para garantizar precisamente que todas las restantes

solicitudes en las que no concurran estas circunstancias sean estudiadas

adecuadamente.


Además, esta institución entiende que las garantías previstas por la ley

para estos supuestos, y que se concretan en la audiencia previa del

representante del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los

Refugiados y en la motivación que se exige a la resolución que acuerde la

inadmisión a trámite de la solicitud de asilo, son adecuadas para este

procedimiento especial.





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Sin embargo, la inadmisión a trámite de las solicitudes de asilo parecía

que no se estaba limitando a los supuestos excepcionales que constituyen

su objeto, y por otra parte la motivación pudiera no alcanzar la

concreción y plenitud que exige jurídicamente la misma.


Como se ha dicho, la inadmisión a trámite es un mecanismo excepcional,

que sólo debe emplearse en el previsiblemente limitado número de casos en

los que no ofrezca duda alguna la improcedencia del asilo solicitado ya

que impedir el estudio de la petición sólo es admisible cuando no existe

el derecho, es decir, cuando no hay duda alguna de que el peticionario no

reúne los requisitos que la ley exige para su reconocimiento.


En este punto adquiere una decisiva importancia otra de las garantías con

las que la ley rodea el procedimiento de inadmisión a trámite, esto es,

la motivación, en la que es exigible que quede plena constancia del

proceso lógico y jurídico a través del cual se ha constatado la presencia

de un supuesto en el que procede aplicar este mecanismo excepcional, es

decir, en el que quede constancia clara de que los datos y hechos

alegados son manifiestamente falsos, inverosímiles o concuerdan con

alguna de las otras circunstancias tasadas en el precepto antes citado.


Ello exige, a juicio de esta institución, determinar cuál de los

supuestos tasados por la ley es el que se presenta en cada caso,

concretando detallada y pormenorizadamente los razonamientos que conducen

a tal o cual conclusión, y ello tras haber sido tomadas en consideración

y analizadas convenientemente todas las alegaciones que haya podido

formular el solicitante de asilo, las que hayan efectuado las

asociaciones legalmente reconocidas y los datos e informaciones de los

que disponga la autoridad competente para resolver. Por el contrario, no

basta alegar genéricamente que el supuesto de hecho contemplado es uno de

los previstos en el artículo 5 de la ley y que por ello lo que procede es

la inadmisión a trámite de la solicitud de asilo, ya que, como la

jurisprudencia más consolidada viene reiterando constantemente, la mera

cita de los preceptos jurídicos en los que se fundamente la decisión en

ningún caso constituye motivación suficiente de la misma.


No puede olvidarse que el derecho de asilo, en su nacimiento y evolución,

tiene una conexión directa con otros derechos de los tradicionalmente

reconocidos como fundamentales, en especial el derecho a la vida y a la

libertad, lo que obliga a que todos los operadores jurídicos que

intervengan en su aplicación actúen de acuerdo con el principio «pro

actione», de forma que tan sólo en supuestos muy claros puede denegarse a

un solicitante de asilo la admisión a trámite de su petición.


Quede claro, también, que en todos los casos, al tramitar esta

institución quejas en esta materia y solicitar en algunos, a tenor de la

información de que dispone, que se valore la oportunidad de revisar de

oficio la resolución de inadmisión para que pueda estudiarse por la

comisión correspondiente la petición de asilo solicitada, no pretende

desde ningún punto de vista sustituir la competencia decisoria que

corresponde a la Administración por la suya propia, ni entrar a valorar

los elementos de juicio sobre los que la decisión se base, sino

únicamente instar el cumplimiento de la ley y la aplicación ordenada de

las previsiones que en ella se contengan, siempre del modo más favorable

a la efectividad del derecho, pues no puede olvidarse que a esta

institución la propia Constitución le encomienda la defensa de los

derechos comprendidos en su título I, donde se incluye el artículo 13.4

que desarrolla la normativa que regula el asilo.


El supuesto que sirvió de base a las consideraciones generales anteriores

fue el planteado inicialmente ante la Dirección General de Procesos

Electorales, Extranjería y Asilo relativo a tres solicitantes de asilo,

dos ciudadanos de nacionalidad afgana y otro de nacionalidad iraquí, a

los que se les habían inadmitido a trámite sus solicitudes de asilo y

desestimado el reexamen por ellos solicitado. El Defensor del Pueblo

consideró oportuno solicitar de la citada dirección general, con

fundamento en la información remitida por la Comisión Española de Ayuda

al Refugiado, la suspensión de la salida del ciudadano iraquí y la

admisión a trámite de las solicitudes de asilo presentadas por los tres,

al considerar la existencia de peligro para sus vidas en caso de ser

devueltos a sus países de origen o procedencia.


La aludida dirección general no admitió las consideraciones que se

efectuaron en relación al caso concreto del ciudadano iraquí, que fue

devuelto a Jordania, país de procedencia, permitiendo la permanencia en

España de los dos ciudadanos afganos en aplicación de lo dispuesto en el

artículo 17.2 de la Ley de Asilo.


La Secretaría de Estado de Interior confirmó la respuesta de la Dirección

General de Procesos Electorales, Extranjería y Asilo si bien admitió que

la preocupación del Defensor del Pueblo respecto a la motivación de las

resoluciones ministeriales inadmitiendo a trámite una solicitud era

compartida por ese centro directivo, señalando que la Oficina de Asilo y

Refugio y los servicios jurídicos de esa Secretaría de Estado estudiaban

nuevas fórmulas de motivación que compatibilicen la premura en la

elaboración de las resoluciones de las peticiones de asilo con la

necesaria claridad que, como garantía fundamental, el ordenamiento

jurídico efectivamente exige a la Administración.


Sin perjuicio de lo anterior, el derecho de asilo durante 1995, ha

presentado otro problema puesto de relieve también ante la Secretaría de

Estado de Interior, al considerar imprescindible que en el proceso de

análisis de admisión a trámite de las solicitudes de asilo se preserve el

principio de individualización de la solicitud, en tanto en cuanto el

derecho de cada persona al asilo, lo es con independencia de las

circunstancias que rodeen tanto su llegada a España, como los medios

empleados para formular dicha solicitud.


Concretamente el problema se planteó cuando 39 personas de origen kurdo,

entre ellas 16 niños, llegaron al aeropuerto de Madrid-Barajas y

procedieron a solicitar asilo, denegándoselo a todos ellos. Por ello, se

indicaron




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a la Dirección General de Procesos Electorales, Extranjería y Asilo las

serias dudas existentes sobre la posibilidad real de ofrecer una

respuesta individualizada a cada una de las peticiones, utilizando el

procedimiento de inadmisión a trámite y el hecho de la complejidad que

presentaban los distintos sujetos solicitantes por la diferente

procedencia que alegaban y las dificultades del idioma.


Sin embargo, no se tomaron en consideración las cautelas señaladas por la

institución, resolviéndose todas las solicitudes en sentido negativo y

procediéndose a la devolución de todas las personas, salvo un grupo que

optó por proseguir viaje a Casablanca (Marruecos). El resultado final fue

que los extranjeros presentaron ante la Audiencia Nacional los oportunos

recursos contencioso-administrativos contra las resoluciones de

inadmisión a trámite y el órgano judicial adoptó la medida cautelar de

suspensión de devolución, que obligó al Ministerio de Justicia e Interior

a autorizar su entrada en España y fijar su residencia obligatoria en

Málaga en un centro de la Comisión Española de Ayuda al Refugiado

(9508113).


Finalmente, ha constituido también motivo de queja la interpretación

realizada por la Administración del apartado 7 del artículo 5 de la Ley

5/1984, de 26 de marzo, reguladora del Derecho de Asilo y de la Condición

de Refugiado, en la redacción dada por la Ley 9/1994, de 19 de mayo,

respecto al cómputo del plazo de cuatro días señalado en este precepto,

para resolver la inadmisión a trámite.


La citada dirección general ha discrepado del criterio manifestado por el

Defensor del Pueblo, que considera conveniente computar este plazo con

criterios de derecho penal, dada la situación de las personas afectadas,

señalando que hasta tanto el Tribunal Constitucional se pronuncie, el

plazo habrá de computarse con arreglo a los principios de la Ley de

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común, prolongando así la situación de estas personas al

no computarse en el plazo los días festivos.


3.6.Menores

El ámbito de actuación del Defensor del Pueblo en temas que tienen

relación con las intervenciones desarrolladas por funcionarios

dependientes del Ministerio de Justicia e Interior en relación con

menores se ha concretado, por un lado, en las actuaciones llevadas a cabo

en el ámbito de la exención de visado y entradas de extranjeros en

territorio español y, por otro, en la investigación iniciada de oficio en

relación a la venta de alcohol a menores en locales públicos de la que se

realiza una detallada exposición en otro apartado de este informe.


En primer lugar se ha solicitado a determinados gobiernos civiles y

delegaciones del gobierno una modificación de las resoluciones adoptadas

con relación a las denegaciones de visado solicitadas, por las que se

impedía obtener la residencia legal a extranjeros con hijos españoles o

en aquellos otros casos en que se impedía la reagrupación de los hijos

con sus padres, residentes legales en España (9507999, 9511051 y

9511870).


Así, la llegada de tres menores, acompañados de la tía de uno de ellos,

originó la intervención del Defensor del Pueblo, por cuanto estos menores

tuvieron que permanecer en las dependencias del aeropuerto de

Madrid-Barajas durante dos semanas, dado que los vuelos entre Madrid y

Malabo tienen una frecuencia semanal y no podía llevarse a efecto la

devolución anticipadamente.


Ante esta situación se solicitó la intervención tanto del Fiscal General

del Estado como de la Consejería de Integración Social de la Comunidad de

Madrid al objeto de que se practicase el correspondiente acogimiento de

estos menores que en todo caso tenían a su madre en condición de

residente legal en España y se les facilitase la reagrupación familiar.


El proceso se prolongó durante casi tres semanas al haberse puesto en

duda la relación familiar entre estos menores y la mujer que los

reclamaba en España como madre.


Cabe señalar en este caso que no hubo por parte de las autoridades

policiales una especial sensibilidad, toda vez que los menores

presentaban evidentes signos de desnutrición a su llegada al aeropuerto

de Madrid-Barajas y sólo como consecuencia de la intervención del

Defensor del Pueblo les fue, facilitada la oportuna atención médica, pues

presentaban igualmente síntomas de enfermedades tropicales (9500092).


Por último, otro aspecto referido a situaciones que pueden afectar a

menores de edad, lo planteaba un ciudadano que exponía los problemas que

tuvo al intentar presentar en la comisaría de policía de Molina de Segura

(Murcia) una denuncia contra su ex-mujer por incumplir la sentencia

dictada por un órgano jurisdiccional, con respecto al régimen de visitas

de su hijo.


Según la persona compareciente, el funcionario que le atendió le

participó que por orden del Juzgado Decano de Molina de Segura no se

podía admitir este tipo de denuncias y que debía presentar la misma en el

juzgado donde estuviera tramitando su separación matrimonial.


En la información facilitada por el Gobierno Civil de Murcia se señalaba

que el Juzgado Decano de los juzgados de Molina de Segura, en una reunión

mantenida con los responsables de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de

su demarcación, trató de la problemática que venía produciéndose por el

incumplimiento de sentencias judiciales sobre el régimen de visitas de

hijos menores, por lo que la autoridad judicial había dado instrucciones

de que no se admitieran denuncias por estos temas, cuando ya existiera un

procedimiento iniciado en alguno de los juzgados de dicha ciudad,

debiendo realizarlas el propio interesado directamente en el juzgado que

atendiera del asunto, con el fin de hacer el menor daño psicológico a los

menores y agilizar el trámite judicial (9505475).





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3.7.Indemnizaciones por actos de terrorismo

El Ararteko remitió a esta institución una queja relativa a la denegación

de las pensiones de viudedad y de orfandad extraordinarias por causa de

terrorismo, solicitadas al amparo del título II del Real Decreto

851/1992, de 10 de julio, por la viuda de un ciudadano español que

falleció a consecuencia de la explosión de un artefacto en Francia el 24

de julio de 1987. A la queja inicial se sumaron posteriormente la propia

viuda y una asociación de defensa de derechos humanos del País Vasco.


Se inició la oportuna actuación sugiriendo a la Secretaría de Estado de

Interior y posteriormente al Ministro de Justicia e Interior la

tramitación del expediente administrativo de relación de causalidad entre

el fallecimiento y el acto de terrorismo que ocasionó éste, a fin de

permitir el reconocimiento de las aludidas pensiones.


Esta sugerencia se formuló al estimar que la negativa del Ministerio de

Justicia e Interior a tramitar dicho expediente carecía de fundamento,

toda vez que las modificaciones habidas en materia de legislación

indemnizatoria por terrorismo, se habían encaminado a considerar que en

dicho expediente ese departamento procedía a una mera actividad de

comprobación policial para asociar al acto de una muerte la intervención

en la misma de una actividad terrorista, considerando ésta todo acto en

que se utilizasen métodos violentos con intención de infundir terror a

todos los niveles y de atentar contra el orden constitucional

establecido.


Por otro lado, se señalaba que, atendiendo a criterios humanitarios y de

justicia, debía considerarse la petición del reconocimiento de las

pensiones por cuanto el hecho terrorista había causado la muerte de un

nacional español aun cuando se hubiese producido fuera de las fronteras

del territorio nacional y ello no podía ser obstáculo para que sus

familiares se acogieran a la protección de la legislación española.


La sugerencia no fue aceptada por la Secretaría de Estado de Interior,

por considerar que los hechos se produjeron en el extranjero y que la

Audiencia Nacional había dictado sentencia no reconociendo la existencia

de un responsable directo en la muerte del causante de las pensiones.


En un nuevo escrito dirigido al Ministro de Justicia e Interior, además

de reafirmar las consideraciones antes señaladas ante la Secretaría de

Estado de Interior, se puso de relieve la necesidad de atender este tipo

de solicitudes en razón a la especial atención que presta su departamento

al fenómeno terrorista en general y que ha originado que en numerosos

foros se haya solicitado por el Gobierno español la necesidad de combatir

el hecho terrorista con independencia de las fronteras nacionales, dado

el espíritu que anima al Convenio Europeo sobre represión del terrorismo

de 21 de enero de 1977, ratificado por España el 9 de mayo de 1980, cuya

tradución práctica debe ser eliminar los obstáculo para que los

familiares de un nacional español, muerto fuera de las fronteras del

territorio nacional, puedan solicitar los beneficios de la legislación en

materia de protección a víctimas del terrorismo. El Ministro de Justicia

e Interior, ha señalado a esta institución que se iba a proceder a

estudiar el contenido de esta sugerencia, sin que hasta el momento de

cierre de este informe se haya recibido la oportuna contestación

oficial.(9511225).


Dentro de la problemática de las indemnizaciones por actos de terrorismo,

un ciudadano cuya vivienda fue afectada por la explosión de un artefacto

en el año 1975, en el término municipal de Sopelana (Vizcaya), planteaba

que, tras solicitar en reiteradas ocasiones la posibilidad de percibir

algún tipo de indemnización, no había encontrado ningún tipo de respuesta

por parte del Gobierno Civil de Vizcaya al que se había dirigido.


En la contestación de la Secretaría General Técnica del Ministerio de

Justicia e Interior se señalaba que, en las conversaciones que se habían

sostenido entre el interesado y el propio gobernador civil, se le había

indicado la imposibilidad de concederle alguna indemnización, toda vez

que en la fecha en que sucedieron los hechos no estaba en vigor la

normativa habilitante al efecto. Sin embargo, dado que este ciudadano

había encontrado dificultades a causa de la normativa urbanística del

municipio para reconstruir su vivienda, se habían establecido

conversaciones con las autoridades municipales, con el fin de encontrar

una solución (9505117).


El propietario del vehículo que fue utilizado en junio de este año para

cometer el atentado ocurrido en las proximidades de la Plaza del Callao

de Madrid, manifestaba que tras diversas consultas con las

administraciones local, autonómica y central, consideró imposible recibir

algún tipo de ayuda o indemnización, por lo que se dirigió al Defensor

del Pueblo a fin de que intercediese ante dichas administraciones, puesto

que su vehículo le era imprescindible para su trabajo y no podía hacer

frente a la compra de otro.


El Defensor del Pueblo se había dirigido en 1991 al Ministerio de

Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno planteando una

serie de consideraciones en relación a la situación legal de determinados

grupos de personas afectados por actos de terrorismo, y solicitando la

remoción de aquellos obstáculos que permitiesen habilitar algún sistema

de cobertura de ciertos daños materiales. La recomendación fue aceptada

en términos globales siendo recogida en la Ley de Presupuestos Generales

del Estado para 1992, en sus disposiciones adicionales decimonovena y

vigesimoctava, en el sentido de ampliar los daños resarcibles por el

Estado a los ocasionados en la vivienda habitual de las personas físicas

como consecuencia de actos terroristas.


Sin embargo, en relación al tema de los vehículos, la falta de una

cobertura específica, con independencia de la que pueda establecerse a

través del Consorcio de Compensación de Seguros, puede seguirse

considerando una laguna legal, por lo que esta institución interesó del

Ministerio de Justicia e Interior si había prevista alguna modificación

legal a este respecto, señalando este departamento que entre sus

previsiones legales no se encuentra en la actualidad la de modificar la

legislación




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vigente en materia de indemnizaciones por atentado terrorista (9507689).


Esta diferencia de criterios con el Ministerio de Justicia e Interior en

relación a la modificación legal que permitiese recibir algún tipo de

resarcimiento económico a los propietarios de vehículos utilizados en

atentados terroristas, carece de una adecuada justificación, y en

consecuencia se estima necesario proceder a dictar la oportuna

disposición que cubra este vacio legal.


Finalmente, el director de un colegio de Madrid manifestaba su

disconformidad con la resolución del Ministerio de Justicia e Interior,

que le ha venido negando una indemnización a fin de cubrir los gastos

ocasionados en las obras que tuvieron que llevarse a efecto en el

colegio, tras una atentado terrorista que ocurrió en sus proximidades en

mayo de 1992. En la contestación facilitada por ese departamento se

señala que sólo son indemnizables los daños sufridos en la estructura o

elementos esenciales de la vivienda habitual de las personas físicas de

conformidad en el apartado 3 del artículo 13 del Real Decreto 673/1992,

de 19 de junio (9503547).


3.8.Tráfico

Dos son los aspectos fundamentales que continúan conformando la mayoría

de las quejas en esta materia. Por un lado, la prescripción de las

sanciones como consecuencia del transcurso de más de dos meses desde el

momento en que se cometió la infracción hasta que se promueve la primera

actuación por parte de la Administración, en el expediente sancionador, y

por otro, la gran acumulación de recursos en la Dirección General de

Tráfico y la falta de medios humanos que permitan dar una respuesta

adecuada a los mismos. Por ello como consecuencia de la tramitación de

este tipo de quejas se sugirió una ampliación de la dotación

presupuestaria a la Dirección General de Tráfico al objeto de poder

cubrir la plantilla de letrados para resolver estos recursos.


En la contestación remitida por la Secretaría de Estado de Interior se

señala que el retraso acumulado a lo largo de los últimos años en la

contestación de los recursos ha elevado la cifra de éstos a 325.000

pendientes de resolución en los servicios centrales, a los que hay que

añadir 575.000 que se encuentran en jefaturas provinciales de tráfico

pendientes de las operaciones de reconstrucción del expediente,

elaboración del preceptivo informe-respuesta y posterior remisión al

centro directivo.


Según este informe a estas cifras se debe añadir los 300.000 recursos

anuales frente a los menos de 50.000 sobre los que se configuró la actual

plantilla del área de recursos. Por ello, se esta negociando con el

Ministerio de Economía y Hacienda un aumento del complemento de

productividad que permita que los 18 letrados de los servicios centrales

incrementen, mediante incentivos económicos, su rendimiento y que a ello

se sumen los 28 jefes de sección de asuntos jurídicos, ubicados en las

distintas jefaturas provinciales, así como las personas que siendo ya

funcionarios de la Dirección General de Tráfico, tengan al menos la

licenciatura de Derecho (9507453).


En relación a la prescripción de las sanciones, la Dirección General de

Tráfico ha acordado el sobreseimiento de las actuaciones cuando desde la

fecha de la denuncia hasta la notificación de la misma ha transcurrido un

plazo superior a dos meses, de conformidad con lo previsto en el artículo

81 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad

Vial. En unos casos, como consecuencia del error sufrido por la jefatura

provincial de tráfico denunciante que, antes de recibir el informe

vinculante del agente de la agrupación de tráfico que formuló la

denuncia, remitió la resolución al interesado confirmando la sanción. En

otros, al haber transcurrido el tiempo previsto en la Ley sobre Tráfico,

Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, a consecuencia de

haber sido remitida la notificación inicial y ser ésta devuelta por la

estafeta de correos con la leyenda «dirección insuficiente» y,

finalmente, en un tercer supuesto al haber admitido la jefatura

provincial de tráfico sancionadora la prescripción de la sanción, dado el

tiempo transcurrido entre la entrada en la jefatura del escrito de

alegaciones y su remisión a informe de la fuerza actuante, superando el

plazo establecido por el artículo 12 del Real Decreto 320/1994, de 25 de

febrero, por el que se aprueba el procedimiento sancionador en materia de

tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial (9502725,

9506663, 9507745).


Sin perjuicio de lo anterior, un ciudadano exponía que tras haber sido

denunciado por la Jefatura Provincial de Tráfico de Cádiz, por la

infracción del artículo 19 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de

Vehículos a Motor y Seguridad Vial y una vez le fue desestimado el pliego

de descargos que interpuso en tiempo y forma, recurrió en alzada, no

siéndole notificada la resolución del recurso hasta transcurrido más de

un año desde la interposición del mismo.


A la vista de ello, el Defensor del Pueblo solicitó de la Dirección

General de Tráfico la fecha en que se entendió desestimado el recurso

conforme al artículo 125.1 de la Ley del Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en

qué fecha terminaba el plazo para que el interesado pudiera interponer

recurso contencioso-administrativo teniendo en cuenta lo establecido en

el artículo 125 de la citada ley y el artículo 58 de la Ley Reguladora de

la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de 27 de diciembre de 1956, y

qué razones habían impedido la aplicación de la prescripción conforme al

artículo 81.2 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por

el que se aprueba el texto articulado de la Ley sobre Tráfico,

Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.


En la contestación facilitada por la Dirección General de Tráfico se

indicaba que «la prescripción no opera en vía de recurso, de acuerdo con

la doctrina sentada por numerosa y reciente jurisprudencia, entre otras

las




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sentencias del Tribunal Supremo del 21 y 27 de mayo, ambas de 1992 y la

de 22 de noviembre de 1993» (9503609).


Otro grupo de quejas lo constituyen aquellas en las que se plantea por

los ciudadanos el desconocimiento de la sanción hasta el mismo momento en

que les es notificado por primera vez el boletín de denuncia,

coincidentes normalmente con infracciones por exceso de velocidad, siendo

el motivo de la queja el desconocer porque no fue detenido el vehículo

infractor por los agentes de la agrupación de tráfico, en el momento de

cometerse la presunta infracción, para su inmediata notificación. Junto a

este extremo las personas que plantean la queja suelen alegar que se ha

procedido al cobro por la vía de apremio, sin haber sido resuelto el

recurso planteado contra la sanción.


Si bien en unos casos la posterior información de la Dirección General de

Tráfico confirma haberse dictado el oportuno recurso con carácter previo

a iniciar la vía de apremio, y estar motivado el desconocimiento por

parte del interesado por haber rehusado el envío por correo del recurso,

sin embargo y respecto a la primera cuestión, la Dirección General de

Tráfico justifica el no haberse procedido a detener al vehículo infractor

con los términos genéricos de encontrarse los agentes realizando otro

servicio.


Si bien esta institución comprende la dificultad que puede haber para

llevar a cabo esta notificación, sin embargo esta motivación no parece

ser suficiente justificación, al menos en la información que se traslada

al Defensor del Pueblo, por lo que resultaría más adecuado determinar el

tipo de servicio que impedía a los agentes llevar a cabo la acción de

detener al vehículo para notificar la infracción (9509654).


Igualmente son causa de sobreseimiento del expediente sancionador los

supuestos en que el servicio de correos devuelve la notificación del

boletín de denuncia con la leyenda «desconocido», lo que origina que la

notificación resulte infructuosa, y ello provoque en muchas ocasiones la

prescripción de la acción (9503959).


Sin embargo, durante este año un número importante de quejas en materia

de tráfico lo han constituido aquellas en que los comparecientes

indicaban su desconocimiento del procedimiento sancionador, en cualquiera

de sus fases, hasta el momento en que se iniciaba la vía de apremio,

justificando la Dirección General de Tráfico todos los trámites que

constaban en el expediente y, en concreto, la utilización de las

previsiones contenidas en los artículos 59 y 60 de la Ley de Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común en cuanto a la práctica de las notificaciones, por

virtud de los cuales y ante la devolución por el servicio de correos con

la leyenda de «ausente en horas de reparto», y tras practicar un nuevo

envío por correo con el mismo resultado, se hacía constar la resolución

en el boletín oficial de la provincia y en el tablón de edictos del

ayuntamiento, durante el tiempo reglamentario (9503492).


Esta institución quiere hacer constar que en algunos casos no ha podido

constatarse fehacientemente la publicidad a través del tablón de edictos

del ayuntamiento correspondiente, toda vez que de este trámite solo

consta en la Dirección General de Tráfico la remisión al ayuntamiento

para su cumplimiento, sin que se pueda asegurar que el mismo se lleve a

efecto.


En consecuencia, se ha valorado la oportunidad de iniciar un seguimiento

en esta materia al objeto de promover, en aquellos casos en que no se dé

cumplimiento a las previsiones legales sobre este medio de publicidad, la

oportuna revisión de oficio en el procedimiento por defecto de

notificación, ante la eventual inseguridad jurídica que dicho

incumplimiento puede provocar en los administrados.


3.9.Otras actividades sujetas a control gubernativo

3.9.1.Armas

Durante 1993 se inició un seguimiento de aquellas quejas relativas a

expedientes sancionadores motivados por la posesión de armas prohibidas.


En 1994 se recomendó al Ministerio de Justicia e Interior que se

extremase la vigilancia en los establecimientos públicos en los que se

efectúa la venta de este tipo de armas, con la finalidad de evitar los

perjuicios que se ocasiona a los ciudadanos que son sancionados por su

tenencia, desconociendo la ilicitud de la misma.


Sin embargo, tras la denuncia de miembros de la unidad especial del

aeropuerto de Madrid-Barajas a una persona que llevaba, entre sus útiles

del equipo de buceo, una navaja de doble hoja, por la que le fue impuesta

una sanción de 10.000 pesetas, se ha podido acreditar que en el presente

año esta situación de desinformación en relación a la tenencia de armas

prohibidas sigue siendo el principal problema que origina la imposición

de sanciones en esta materia.


De la tramitación de esta queja se llega a la conclusión de que aun a

pesar de que el cuchillo objeto de sanción se encontraba catalogado, y

ese catálogo estaba aprobado por la intervención central de armas y

explosivos de la Dirección General de la Guardia Civil, ello no ha

impedido que sea sancionada su tenencia, alegando la Administración que

el mismo se hallaba fuera del lugar y de las circunstancias habituales

para las que se encontraba destinado.


En definitiva, se puede afirmar que se encuentran a la venta determinado

tipo de armas blancas que por sus dimensiones pueden catalogarse, con

carácter general, como armas prohibidas con arreglo al Real Decreto

137/1993, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Armas y

que, sin embargo, no lo están en función de su uso, siempre y cuando su

poseedor reúna una serie de requisitos. En realidad, la posesión legal de

este tipo de armas, resulta de la coincidencia entre el nivel de

información del comprador y el que ofrece el establecimiento donde se

efectúa la venta y, en última instancia,




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de la pura apreciación de la Administración, si intercepta a una persona

en posesión de este arma, en función de las circunstancias de lugar y

tiempo en que se practica dicha interceptación.


Las anteriores circunstancias han provocado en muchos casos la imposición

de sanciones por aplicación del Real Decreto 137/1993, de 29 de enero,

que aprueba el Reglamento de Armas y de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de

febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana, como consecuencia de la

excesiva complejidad del reglamento, y de un insuficiente control por

parte de todas las administraciones implicadas directa o indirectamente

en esta materia, que sitúa al administrado en la creencia de estar

actuando lícitamente aun a pesar de existir una norma sancionadora y, en

consecuencia, ser de aplicación la doctrina del error de prohibición

contemplada en la jurisprudencia del Tribunal Supremo.


Otro grupo de quejas en esta materia lo constituyen las relativas a las

renovaciones de las licencias de armas, y en concreto a la valoración que

se hace en muchos casos de los informes que la Guardia Civil elabora y

con los que finalmente los gobiernos civiles acceden o no a dicha

renovación. Así, el Gobierno Civil de Córdoba accedió a conceder una

licencia de armas tipo «E» a una persona a la que inicialmente la Guardia

Civil había informado negativamente alegando que esta persona tenía

«cambios de carácter con crisis nerviosas que a veces llegan a ser

agresivas». Sin embargo de los informes médicos y psicotécnicos no se

desprendían estos hechos, ni tampoco existían antecedentes penales aun

cuando inicialmente constaba uno que tenía que haber sido cancelado de

oficio (9509935).


De similares características es la queja en la que se solicitó la

revisión de oficio de la resolución adoptada por el Gobierno Civil de

Tarragona, ante la negativa a renovar el permiso de armas de un

ciudadano, alegando la existencia de un antecedente penal, derivado de la

condena como autor de una falta del artículo 386-1 del Código Penal, que

dado el tiempo transcurrido debería haber sido cancelada de conformidad

con el artículo 318-3 de la referida norma (9508645).


Por último una ciudadana exponía que fue denunciada por infringir el

artículo 5,1-b) del vigente Reglamento de Armas, por llevar un spray de

los denominados de defensa personal. Los hechos demuestran una vez más la

reiterada denuncia de esta institución en relación a la falta de

información que se produce en muchos casos y que origina la imposición de

sanciones en este orden, ya que en la investigación practicada se ha

constatado que los sprays de defensa personal no son un arma prohibida,

puesto que la Orden de 3 de octubre de 1994, del Ministerio de Justicia e

Interior, en su disposición segunda, establece que estos podrán venderse

en armerías siempre que los mismos cuenten con la correspondiente

aprobación del Ministerio de Sanidad y Consumo y que los compradores

acrediten debidamente su mayoría de edad cosa que no sucedía en este caso

concreto (9505108).


3.9.2.Festejos taurinos

Los diversos incidentes producidos en distintos encierros y festejos

taurinos a lo largo de los meses de junio, julio y agosto de 1995 en todo

el territorio nacional, de los que se hicieron eco los medios de

comunicación, y la comparecencia de una asociación de consumidores ante

esta institución, propició que se solicitase del Ministerio de Justicia e

Interior un informe en relación a los mismos, para comprobar si, al

amparo de lo previsto en los artículos 2 y 10 de la Ley 10/1991, de 4 de

abril, sobre potestades administrativas en materia de espectáculos

taurinos, se había procedido a la apertura de la oportuna información

para esclarecer la posible falta de medidas de seguridad en este tipo de

espectáculos, que según las noticias, habían tenido como resultado la

muerte de varias personas y las lesiones sufridas por un número

indeterminado de ciudadanos. Se interesaba asimismo conocer si se había

procedido a trasladar a la Comisión Consultiva Nacional de Asuntos

Taurinos la posible valoración de la adopción de medidas normativas que

asegurasen en todo caso la celebración de este tipo de festejos sin

riesgo para la vida e integridad de los espectadores y participantes.


La Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia e Interior

señaló que la Comisión Consultiva Nacional de Asuntos Taurinos había

debatido la problemática, constatando incumplimiento de la legislación

vigente y la insuficiencia de la misma, acordando instar a las

comunidades autónomas a realizar memorias sobre las incidencias

producidas en estos festejos y a dictar la normativa pertinente que

garantizase la seguridad de los intervinientes (9505495).


4.ADMINISTRACION MILITAR

4.1.Servicio militar El desconocimiento por parte de muchos militares de

reemplazo de los derechos que les reconocen los textos legales que les

son de aplicación, en aquellos asuntos relativos a prórrogas,

suspensiones, aplazamientos de incorporación o exenciones del

cumplimiento del servicio militar, provoca situaciones en las que, bien

por carencia de información, o bien por la dificultad de su

interpretación se impide la canalización de sus pretensiones de la manera

más favorable para sus intereses.


Por ello, el Defensor del Pueblo se ha dirigido nuevamente a la

Secretaría de Estado de Administración Militar insistiendo, tal como

reflejó en el informe del año 1994, en la conveniencia de impartir las

instrucciones precisas que permitan proporcionar a todos aquellos

ciudadanos que se dirigen a los diversos organismos de la Administración

militar, tanto con anterioridad a su incorporación a filas como

posteriormente, una información completa y adecuada de los derechos que

les asisten de acuerdo con la legislación en vigor.


Entiende la Administración militar que, por el momento,




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parece suficiente la información que el militar de reemplazo, tanto a

través de la documentación que se le facilita antes de su incorporación a

filas, relativa a temas de alistamiento, asignación de destinos,

aplazamientos, prorrogas e incorporación, como a través de la que se

proporciona en los centros de reclutamiento, en los ayuntamientos y en

las oficinas de información al soldado y marinero. No obstante, y a la

vista de la evolución de los casos en los que se detecte una posible

imprecisión en la información que se facilita, podría considerarse la

posibilidad de incluir nueva información que aclare los asuntos que

originan más consultas, tanto del Reglamento de Reclutamiento como del

Reglamento del Servicio Militar. (9507559)

También se ha podido constatar que, en ocasiones, los soldados y

marineros de reemplazo desconocen sus derechos en materia de asistencia

sanitaria, cuando pasan a la reserva.


Así se puso de manifiesto en la queja presentada por un ciudadano que

exponía que fue declarado excluido temporal a consecuencia de una

perforación de estómago de la que tuvo que ser intervenido urgentemente,

sin que en ningún momento se le informara, ni por parte del centro

hospitalario que le atendió, ni del tribunal médico que acordó su

suspensión temporal, ni tampoco por su centro de reclutamiento, del

derecho que le correspondía a recibir, si lo deseaba, asistencia por la

red sanitaria militar hasta su curación o hasta ser atendido por el

sistema nacional de salud, tal y como indica el artículo 54 del Real

Decreto 1410/1994, de 25 de junio, por el que se aprueba el Reglamento

del Servicio Militar, razón por la que este ciudadano, al no ejercitar

tal opción, no recibió durante meses la asistencia médica a la que tenía

derecho.


Esta circunstancia provocó la formulación de una recomendación al

Ministerio de Defensa para que se impartieran las instrucciones precisas

con el objeto de que a los militares de reemplazo se les informara de los

derechos que respecto a asistencia sanitaria les reconoce el citado real

decreto, así como que se indicara expresamente en la resolución por la

que se comunica al interesado su exclusión del servicio militar el

derecho que le asiste a recibir, si lo desea, asistencia por la red

sanitaria militar hasta su curación.


En contestación a esta recomendación el Ministerio de Defensa ha

manifestado de una parte, que se encuentra en fase de elaboración una

normativa en la que se va a fijar todo lo relativo al procedimiento a

seguir respecto a este asunto (tipo de documentación, autoridades

competentes para fijar la continuación del tratamiento en hospitales

militares etc. ...) y, de otra, que se ha aprobado por Resolución

114/1995/ de 27 de julio, el Plan de Calidad de Vida de la Tropa y

Marinería, uno de cuyos cometidos es proporcionar información sobre el

régimen de clases pasivas y las indemnizaciones de todo tipo, así como de

la asistencia sanitaria y religiosa. Dicha información se impartirá por

las Oficinas de Información al Soldado y Marinero de las unidades y

centros de los tres ejércitos. (9401475)

4.1.1.Cumplimiento del servicio militar en la modalidad de servicio

militar para la formación de cuadros de mando

Tal y como dispone el artículo 16 de la Ley Orgánica 13/1991, de 20 de

diciembre, del Servicio Militar, el servicio militar se puede cumplir a

través de la modalidad de servicio para la formación de cuadros de mando

para la reserva, modalidad a la que pueden optar los que tengan la

preparación adecuada acreditada con los títulos que reglamentariamente se

determinen y siempre que hayan superado las pruebas físicas, el

reconocimiento médico y la prueba psicológica que, junto con la oferta

concreta de plazas, se publica anualmente.


Este año, tras la convocatoria para 1995, aprobada por Resolución

452/38205/1995, de 9 de febrero, acudió un ciudadano al Defensor del

Pueblo poniendo de manifiesto que sus méritos académicos habían sido

puntuados de manera literal tal y como indicaba la base 3.3 del Anexo II

de la citada convocatoria, ya que el certificado de estudios acreditativo

de las asignaturas que había cursado no especificaba exactamente la

puntuación numérica obtenida en cada una de ellas, limitándose a recoger

si habían sido superadas con aprobado, notable o sobresaliente.


De este modo el compareciente logró 12.89 puntos, siendo estos

insuficientes para acceder al cuerpo de la Armada que era el que deseaba

para realizar el servicio militar, por lo que, al comprobar que aportando

puntuaciones numéricas de algunas asignaturas de la carrera podía tener

opción a ingresar, llevó a cabo las gestiones necesarias para que su

universidad le emitiera dos nuevos certificados en los que ya sí se

recogía la nota exacta que había obtenido en dos asignaturas, lo que le

suponía 13.17 puntos y el consiguiente ingreso.


Sin embargo, el tribunal examinador inadmitió su solicitud por entender

que el plazo hábil para la presentación de la documentación había

finalizado.


El problema principal que subyacía en la queja presentada por el

interesado y que afectaba a todos los que habían concurrido a dicha

convocatoria, no era precisamente un asunto de plazos, sino la redacción

dada al último párrafo de la base 3.3 de la convocatoria que recogía que

«En el caso de calificaciones literales la nota media del primer ciclo

completo de estudios de enseñanza universitaria se valorará del modo

siguiente....», para, a continuación, fijar una nota numérica mínima en

relación con cada una de las calificaciones que se podían obtener.


La expresión «En el caso» empleada por la Secretaría de Estado de

Administración Militar implicaba que los ciudadanos que concurrían a esta

convocatoria pudieran ser puntuados de modo distinto según aportaran

certificaciones en las que sus calificaciones fueran literales o

numéricas, dándose la circunstancia de que, aunque efectivamente todos

ellos tenían el mismo plazo para presentar la documentación acreditativa,

es ajeno al opositor el tipo de certificación que finalmente les otorguen

sus respectivas universidades, las cuales no se rigen




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por un criterio uniforme a la hora de expedir las referidas

certificaciones.


Además de los diferentes criterios que se utilizan en los distintos

centros universitarios, también en el seno de cada universidad las

diferentes cátedras no se someten a ningún imperativo a la hora de

otorgar sus calificaciones, por lo que algunos profesores fijan

exactamente la calificación numérica obtenida por el que en su día fue

alumno de dicha asignatura, mientras que otros se limitan únicamente a

expedir la certificación literal de suspenso, aprobado, notable o

sobresaliente sin especificar la puntuación exacta obtenida por el

alumno.


Esta circunstancia, por completo ajena a la voluntad de los participantes

en la convocatoria provocaba que, en principio, algunos opositores

partieran de una situación de ventaja frente a otros, que no se daría si

en la convocatoria no se admitiera más que una forma de puntuar las

calificaciones. Por ello el Defensor del Pueblo recomendó a la Secretaria

de Estado de Administración Militar que en las sucesivas convocatorias

que se publicaran para cubrir plazas para prestar el servicio militar en

la modalidad de servicio para la formación de cuadros de mando para la

reserva del servicio militar, se adoptara un único sistema de puntuación

de los méritos académicos de los participantes, ajustándose en lo posible

al que, de forma general, se emplea en la mayoría de las universidades

tanto públicas como privadas. En el momento del cierre del presente

informe la Administración ha remitido la oportuna contestación, en la que

sustancialmente se indica que, efectivamente, con este sistema resulta

posible que algún aspirante pudiera resultar perjudicado, pero entiende

que no es la Administración militar la que debe solucionar el problema,

sino que la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación, si lo

considera oportuno, debe promover en las instancias correspondientes la

modificación del sistema de calificación de aquellas universidades o

escuelas que utilizan el procedimiento literal.


4.1.2.Condiciones de la prestación

La mayoría de las quejas que hacen referencia a las condiciones de la

prestación del servicio militar en sus diversas manifestaciones,

provienen de jóvenes que lo cumplen en unidades de la Armada, y versan,

generalmente, sobre cumplimiento de los horarios, de los excesivos turnos

de guardia, disconformidad con solicitudes de permisos y, en alguna

ocasión, al trato incorrecto recibido o a la obligación de realizar

labores ajenas al servicio.


En cuanto al cumplimiento de horarios se solicitó al Ministerio de

Defensa que informara si, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 32.2

del Real Decreto 1410/1994, de 25 de junio, por el que se aprobaba el

Reglamento del Servicio Militar, ese departamento había establecido el

régimen de horarios, que debía ser único para todas las bases, buques y

acuartelamientos en los que los militares de reemplazo cumplen su

servicio militar.


El aludido departamento ministerial contestó que se estaba tramitando una

propuesta de orden ministerial que regulará el horario único,

actualizando de este modo las ordenes ministeriales 37/1984, de 18 de

junio y 46/1986, de 9 de junio, que sobre horarios están en vigor,

aunque, para hacer más rápida y ágil la entrada en vigor de la normativa

y mientras se procedía al estudio y elaboración de la nueva regulación

con carácter general, se había optado por establecerla parcialmente

mediante mensaje del Secretario de Estado de Administración Militar.


Se han incrementado las quejas referentes al régimen de guardias, al

considerar algunos soldados y marineros de reemplazo que su número era

elevado y su rigor excesivo.


Los problemas generales que subyacen en las quejas recibidas se ponen de

manifiesto en la que hicieron llegar a esta institución los marineros de

reemplazo que cumplían su servicio militar en la Estación Naval de la

Algameca (Murcia), que manifestaban que al iniciar el cumplimiento del

mismo, fue imposible dormir sin interrupción ni una sola noche seguida

durante sesenta días. Del mismo modo señalaban que en algunas ocasiones

se realizaban cinco días seguidos de guardia y era muy difícil disfrutar

de algún fin de semana libre completo.


Otros ciudadanos que cumplían su servicio militar en la Escuela de

Energía y Propulsión del Ferrol (La Coruña) indicaban que las guardias

eran cada tres días y, en ambas unidades los comparecientes manifestaban

que para la realización de los servicios de guardia se les facilitaba un

arma para cuyo uso no habían sido instruidos.


En ambos casos la Administración militar ha reconocido que el régimen de

guardias es gravoso, debido principalmente a la situación de escasez de

personal así como a la gran cantidad de puestos a cubrir. De hecho, en la

Escuela de Energía y Propulsión se ha informado que mientras que la

plantilla orgánica contempla un total de 253 marineros, en alguna

ocasión, a lo largo del año, solamente han estado destinados 113, y

respecto a la Estación Naval de La Algameca, se ha puesto de relieve que

la jefatura de esta unidad militar intenta paliar esta situación

concediendo diez días de permiso por cada cincuenta de servicio

realizados. (9417802 y 9501779)

El artículo 65.3 del Real Decreto 1410/1994, de 25 de junio, por el que

se aprueba el Reglamento del Servicio Militar, establece que al personal

de reemplazo no se le podrán ordenar actividades ajenas al servicio.


Durante 1995 se han tramitado varias quejas remitidas por soldados o

marineros que manifestaban que, además de los servicios estrictamente

castrenses que les son de obligado cumplimiento, realizaban igualmente

otra serie de actividades que, en principio, no tenían relación con sus

deberes militares.


Así, comparecieron ante el Defensor del Pueblo unos militares de

reemplazo que llevaban a cabo labores de limpieza en el mesón de su

acuartelamiento, a pesar de que sus servicios deberían limitarse

únicamente a mantener




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el orden en dicho establecimiento. Del mismo modo destacaban que, en

principio, estas labores corresponderían al personal civil contratado en

el servicio de barra y cocina por una empresa a la que se había concedido

la explotación del mesón, no debiendo por tanto ser asumidas por los

militares de reemplazo. La Dirección General del Servicio Militar

reconoció que, aunque efectivamente existía una responsabilidad

compartida en cuanto a la limpieza de ciertas zonas entre el

acuartelamiento y el adjudicatario del mesón, se había optado por asumir

dicha corresponsabilidad creando un nuevo servicio, denominado de

limpieza, diferente del servicio de vigilancia. (9502989)

Un soldado destinado en la Banda de Guerra de la Brigada Ligera

Aerotransportable, denunciaba que a pesar de que la misma estaba

compuesta en su integridad por militares de reemplazo, la citada banda se

dedicaba, aparte de las actividades que le son propias dentro del ámbito

estrictamente castrense, a efectuar actuaciones, pasacalles y alboradas

de carácter extraoficial, actividades que en alguna ocasión se

remuneraban sin que los soldados percibieran cantidad alguna.


El Ministerio de Defensa informó que las actuaciones no castrenses

efectuadas por tal banda durante 1994 habían alcanzado el número de 58 y

que, efectivamente, las retribuciones correspondientes solamente pudieron

ser percibidas por el personal profesional (suboficiales y militares de

empleo de tropa profesional) toda vez que la Orden Ministerial 87/1983,

de 9 de diciembre, que establece las tarifas mínimas para la contratación

de bandas de música, cornetas, tambores y trompetas del Ejército de

Tierra no les resultaba de aplicación a los militares de reemplazo.


Tampoco podía compensarse económicamente al militar de reemplazo por sus

actuaciones extraoficiales, al amparo de lo dispuesto en la Orden

Ministerial 7/1995, de 13 de enero, sobre gratificaciones por razón de la

dificultad del destino o cometido o por movilidad geográfica, por lo que

únicamente se recompensaban estos actos concediendo permisos

extraordinarios.


En atención a estos antecedentes y para paliar este vacío normativo, el

Teniente General Jefe del Estado Mayor del Ejército firmó la Directiva

02/95, sobre participación del Ejército en actos de carácter religioso o

profano, en cuyo apartado 5.11 se establece que los devengos

reglamentarios fijados en la Orden Ministerial 87/1983 para la

contratación de las bandas de música, trompetas, cornetas y tambores se

reclamarán para todo el personal que participe en la actuación

correspondiente, con independencia de si es personal profesional o de

reemplazo. (9409774)

4.1.3.Accidentes

Tal como dispone el Real Decreto 1234/1990, de 11 de octubre, por el que

se regula la concesión de pensiones e indemnizaciones a quienes prestan

el servicio militar y a los alumnos de centros docentes militares de

formación, los militares de reemplazo que sufran lesiones o fallezcan

como consecuencia del desempeño del servicio militar tienen derecho a que

se cause a su favor o a la de sus familiares pensiones o indemnizaciones

del régimen de Clases Pasivas del Estado.


Se han recibido quejas de ciudadanos que ponían de manifiesto diversas

disfunciones en la aplicación del citado real decreto. Así, se ha

detectado en algunas ocasiones, que la Administración no ha incoado de

oficio el correspondiente expediente de inutilidad física y que el joven

accidentado, que ignora que le asiste el derecho a solicitar directamente

a la Dirección General del Servicio Militar la incoación del mismo,

tampoco lo hace, dando lugar a que el militar de reemplazo cumpla gran

parte de su servicio militar rebajado y desempeñando, exclusivamente, por

ejemplo, servicios de orden.


El Defensor del Pueblo indicó al Ministerio de Defensa que la situación

de rebajado de servicio debe tener un carácter eventual, y por lo tanto

transitorio, hasta que la causa que dio origen a esa incapacidad temporal

desaparezca, pues, en caso contrario, si la misma se prolonga en el

tiempo, el Reglamento del Servicio Militar en sus artículos 93 y 99

recoge la posibilidad o bien de que se declare excluido al que padece la

enfermedad o limitación física o psíquica o se acuerde la suspensión del

servicio militar.


No parece por tanto oportuno que estas circunstancias de limitación

física se mantengan a lo largo del servicio militar y sirvan para adecuar

el rendimiento del afectado a unos servicios concretos.


No obstante la queja que habitualmente manifiestan los ciudadanos

comparecientes se refiere al excesivo retraso en resolver los expedientes

de inutilidad física instruidos al amparo del Real Decreto 1234/1990, de

11 de octubre, toda vez que, en la mayoría de las ocasiones se superan en

mucho los seis meses previstos en el artículo 11 del citado real decreto,

debiendo ser el propio interesado el que, mediante sucesivos escritos a

la Administración, impulse el procedimiento para que los trámites se

agilicen.


Resulta especialmente significativo el supuesto en el que se tardó más de

cinco años (concretamente 55 meses) en dictar resolución denegatoria

fundada en un dato meramente objetivo, del cual la Administración militar

tenía conocimiento desde el inicio del expediente. Por ello, tras

detectar que existía una demora muchas veces injustificada en la

tramitación de estos procedimientos, se inició una investigación con

carácter general sobre las causas de esta demora y las medidas que la

Dirección General del Servicio Militar pensaba adoptar para corregirla.


La referida dirección general informa que la tramitación de estos

procedimientos resulta sumamente compleja. No obstante, para intentar que

no se sobrepase el término temporal fijado para la resolución de los

expedientes, se han adoptado las siguientes medidas:


En todas las ordenes de instrucción de expedientes remitidas a las

correspondientes regiones militares, se




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pide la máxima urgencia en la tramitación de los mismos, recordando al

respecto la entrada en vigor de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común.


Idéntica urgencia se solicita tanto del Tribunal Médico Central como del

Tribunal Psiquiátrico para el dictamen emitido previsto en el artículo 8

del repetido real decreto, esto es cuando el interesado recurre el acta

del Tribunal Médico Regional.


También se ha conseguido acelerar el procedimiento en el actual trámite

del artículo 9, que se refiere a los informes de la Dirección General del

Servicio Militar y de la Asesoría Jurídica General, pues aquella, una vez

emitido el suyo, lo remite directamente a la asesoría jurídica, sin tener

que pasar, como sucedía antes, por la Dirección General de Personal.


Finalmente se ha procedido a un control efectivo de los procedimientos

instruidos con arreglo al Real Decreto 1234/1990, de 11 de octubre, y a

tal efecto, transcurridos cuatro meses desde la iniciación de los mismos,

se cursa escrito a la correspondiente Región Militar, solicitando informe

acerca de la situación en que se encuentra el expediente, significando en

él la necesidad del cumplimiento del plazo señalado para la resolución.


4.1.4.Prórrogas

El artículo 14.2 de la Ley Orgánica 13/1991, de 20 de diciembre, del

Servicio Militar y en el artículo 91 del Reglamento de Reclutamiento,

aprobado por Real Decreto 1107/1993, de 9 de julio, disponen, en relación

con las prórrogas de incorporación al servicio militar por desempeñar

cargo público de elección popular, que la elección como miembro de los

Parlamentos de las comunidades autónomas, así como de las corporaciones

locales, determinará la concesión de una única prórroga, estableciendo

así un tratamiento diferenciado con los restantes cargos de elección

popular.


El contenido de dichos artículos ha sido cuestionado ante esta

institución, por lo que se ha considerado necesario valorar la incidencia

de lo previsto en las citadas normas sobre el derecho de participación

política recogido en el artículo 23.2 de la Constitución.


El derecho de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos

públicos con los requisitos que señalen las leyes es un derecho de

configuración legal, lo que implica que el legislador cuenta con un

ámbito de libertad amplio en la definición o determinación de las

condiciones de su ejercicio.


Debe recordarse que el Tribunal Constitucional en la sentencia 76/1987

señaló que la Constitución ha introducido un principio de interpretación

del ordenamiento jurídico en el sentido más favorable al ejercicio y

disfrute de los derechos fundamentales que ha de ser tenido en cuenta por

todos los poderes públicos. Esta consideración general es de especial

relevancia en el proceso electoral, en donde se ejercen de manera

efectiva los derechos de sufragio activo y pasivo que, por estar en la

base de legitimación democrática del ordenamiento político han de recibir

un trato especialmente respetuoso y favorable.


Por otra parte, el artículo 53 de la Constitución permite que se regule

el ejercicio de los derechos reconocidos en el capítulo segundo del

título I, siempre que en tal regulación legal se respete y no se rebase

el contenido esencial de dichos derechos.


La sentencia del Tribunal Constitucional 11/1981, calificó el contenido

esencial como límite genérico a la regulación legal ordinaria de los

derechos fundamentales. Uno de los caminos que señala dicha sentencia

para aproximarse a la idea de contenido esencial consiste en tratar de

buscar lo que una importante tradición ha llamado los intereses

jurídicamente protegidos como núcleo y médula de los derechos subjetivos.


Se puede entonces hablar de una esencialidad del contenido del derecho

para hacer referencia a aquella parte de dicho contenido que es

absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles,

que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente

protegidos. De este modo, se rebasa o se desconoce el contenido esencial

cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen

impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la

necesaria protección.


En relación con lo anterior, es necesario precisar que el derecho de

acceder a los cargos públicos comprende también el derecho de permanecer

en los mismos, porque de otro modo el derecho fundamental quedaría vacío

de contenido. En la sentencia 23/1985, el Tribunal Constitucional ha

señalado que la permanencia en el cargo comporta la posibilidad de

desempeñarlo de acuerdo con lo previsto en la ley, debiendo respetar

dicha ley el contenido esencial del derecho reconocido en el artículo

23.2 de la Constitución española, y por consiguiente no podrá regularse

el ejercicio de los cargos representativos en términos tales que vacíe de

contenido la función que ha de desempeñar o se les estorbe o dificulte

mediante obstáculos artificiales o se coloque a ciertos representantes en

condiciones inferiores a otros.


Asimismo, debe considerarse que la extinción o pérdida de un cargo o

función pública al margen de los supuestos establecidos por leyes

reguladoras de los distintos cargos y funciones públicas afectaría al

contenido del derecho reconocido en el citado artículo 23.2.


Independientemente de la dificultad de precisar el contenido de los

cargos garantizados por dicho artículo, la concreción de la igualdad que

se establece en el mismo como límite al legislador, en sentido material,

prohibe la existencia de obstáculos artificiales o la configuración de

situaciones de inferioridad frente a otros representantes.


Hay que recordar que el acceso a los cargos representativos, se produce

por elección del cuerpo electoral, a través del sufragio, lo que pone de

manifiesto la interconexión del derecho de acceso a los cargos

representativos con el derecho de sufragio. La sentencia del Tribunal




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Constitucional 71/1989, establece la relación entre el derecho de acceder

a los cargos públicos y los derechos que encarnan la representación

política de los ciudadanos en el sistema democrático, en conexión con los

principios de soberanía del pueblo y de pluralismo político consagrados

en el artículo 1 de la Constitución.


En el mismo sentido la sentencia del Tribunal Constitucional 24/1990,

declaró que aún siendo diferente el contenido de los apartados 1 y 2 del

artículo 23 de la Constitución española no debe olvidarse a la hora de

interpretarlos que el derecho de sufragio activo y pasivo son aspectos

indisolubles de una misma institución. El contenido esencial del derecho

de sufragio pasivo viene determinado, como declaró la sentencia 71/1989,

por asegurar que acceden al cargo público aquellos candidatos que los

electores, en quienes reside la soberanía popular, hayan elegido como sus

representantes.


En relación con lo dispuesto en el artículo 33 de la derogada Ley

Orgánica 19/1984, de 8 de julio, reguladora del servicio militar, el

Tribunal Supremo consideró, en la sentencia de 29 de octubre de 1991, que

la expresión «una única prórroga» hay que entenderla en el sentido de que

la prórroga se otorga una vez para cada mandato, quedando amparado el

elegido cuantas veces se reproduzca la manifestación popular, pues

solamente con esta interpretación se dota de plena efectividad al derecho

fundamental reconocido en el artículo 23 de la Constitución.


Posteriormente, el mismo tribunal, en sentencia de 19 de mayo de 1995,

dilucidó sobre si la interpretación finalista del artículo 33 de la

mencionada Ley Orgánica 19/1984 se había realizado en los límites de una

interpretación «secundum legem» o bien había trascendido dichos límites,

incidiendo en el campo acotado al Tribunal Constitucional, para finalizar

declarando que la denegación de la segunda prórroga al interesado no

vulneraba el derecho fundamental reconocido en el artículo 23 de la

Constitución.


En síntesis, debe considerarse que los derechos de sufragio activo y

pasivo, en tanto que derechos fundamentales, y por su conexión con los

principios de soberanía del pueblo y de pluralismo político, han de

recibir un trato especialmente respetuoso y favorable, y no se puede

afectar a su contenido esencial estableciendo limitaciones que los hagan

impracticables o los dificulten más allá de lo razonable.


En relación con lo anterior, lo dispuesto en el artículo 14.2 de la Ley

Orgánica 13/1991, de 20 de diciembre, del Servicio Militar y en el

artículo 91 del Reglamento de Reclutamiento, aprobado por Real Decreto

1107/1993, de 9 de julio, podría suponer una restricción no

suficientemente justificada de la posibilidad de desempeñar determinados

cargos de elección popular en el supuesto de reelección para el mismo por

los ciudadanos que tengan pendiente el cumplimiento del servicio militar.


En consecuencia, sería deseable que, con la finalidad de dotar de la

mayor amplitud al ejercicio del derecho fundamental reconocido en el

artículo 23 de la Constitución, se considerase la posibilidad de

equiparar el tratamiento otorgado a los miembros de los Parlamentos de

las comunidades autónomas y de las corporaciones locales con el que está

en vigor para los restantes cargos de elección popular.


4.2.Establecimientos penitenciarios militares

La resolución 11/1995, de 24 de enero, de la Secretaría de Estado de

Administración Militar dispone la clausura del establecimiento

penitenciario militar de La Isleta, en Las Palmas de Gran Canaria, con

efectividad de 1 de febrero de 1995. A partir de esta fecha, el único

centro penitenciario militar que permanece en funcionamiento es el de

Alcalá de Henares (Madrid).


El 13 de septiembre de 1995, el Defensor del Pueblo realizó una visita a

este establecimiento, que consta de cuatro edificios destinados a

internos, uno en el que se ubica la compañía de policía militar que

vigila el recinto, y otros tres destinados a dirección y funciones

administrativas. De los cuatro pabellones destinados a internos, uno lo

ocupan los jefes y oficiales y suboficiales, otro los guardias civiles y

la tropa profesional y no profesional, otro está dedicado a los internos

que gozan de régimen abierto, y el otro está destinados para posibles

ingresos de personal femenino, pero en el momento de la visita estaba

desocupado.


En todos los pabellones las celdas son individuales, están ocupadas por

un solo interno y tienen servicio propio. Todas las celdas tienen

calefacción (apagada en el momento de la visita) y suficiente ventilación

al exterior. El espacio por interno es suficiente. Los espacios comunes

en cada pabellón se encontraban en buenas condiciones de limpieza y

utilización. Entre estos se incluyen las duchas, los talleres, los

patios, las salas de visitas y las de comunicaciones íntimas y el

gimnasio.


El día que se efectuó la visita había 41 internos, de los cuales 24

cumplían condena y 17 se encontraban en situación de prisión preventiva.


Durante la visita se comprobaron asimismo los aspectos higiénicos,

sanitarios, alimentarios y actividades de los internos en el interior del

establecimiento penitenciario militar. En este sentido se debe indicar en

primer lugar que tanto la higiene personal de los internos como la

limpieza de las celdas y espacios comunes resultaba correcta. El centro

cuenta con una lavandería, común para todos los pabellones, dotada de

máquinas profesionales de lavado y desinfección de ropa.


En segundo lugar, la atención sanitaria puesta a disposición de los

internos resultaba adecuada. La sección de enfermería del establecimiento

penitenciario militar está dotada con suficiente equipamiento para la

capacidad teórica del centro. Están adscritos al centro dos tenientes

médicos y dos alféreces ayudantes técnicos sanitarios, que cubren un

servicio permanente. Los casos de enfermedad que supongan una mayor

complejidad son tratados generalmente en el Hospital Militar Gómez Ulla,

aunque si hay algún supuesto de urgencia médica




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o quirúrgica, reciben atención en el hospital civil de Alcalá de Henares.


El establecimiento tiene adscrito un psiquiatra, que visita regularmente

a los internos y, en todo caso, los examina a su ingreso.


En tercer lugar, los aspectos relativos a la alimentación en el centro

resultan correctos. Existe una cocina, común para todas las dependencias,

que elabora no sólo la comida de los internos, sino también la de todo el

personal destinado en el establecimiento. El menú es único para todo el

personal, con la excepción de los que necesiten un régimen especial según

prescripción facultativa. También se puede elaborar comida especial para

quienes lo soliciten por motivos religiosos.


El servicio de alimentación se realiza por turno mensual entre los

oficiales y suboficiales destinados en el establecimiento, estando

siempre encargado un oficial y un suboficial. Los cocineros son personal

laboral del Ministerio de Defensa, y hay soldados de reemplazo destinados

en la cocina.


La dotación económica dedicada a la alimentación del personal es de 475

pesetas por persona al día, distribuidas en: desayuno 80 pesetas. comida

240 pesetas y cena 155 pesetas.


El comedor es común para todos los pabellones, y se encuentra adosado a

la cocina, por lo que la comida puede llegar caliente a los internos. La

comida se sirve en bandejas individuales en régimen de autoservicio. La

higiene tanto del comedor como de la cocina resultaba correcta, como lo

era asimismo en la zonas de refrigeración y almacenamiento de alimentos.


En cuanto a las actividades que realizan los internos, según se informó,

había cuatro internos matriculados para el preacceso a la universidad,

siete en curso de acceso, cinco cursaban estudios universitarios y

veinticuatro estaban matriculados en programas de extensión cultural. En

el día que se efectuó la visita al centro se estaban celebrando exámenes

de la Universidad Nacional de Educación a Distancia. El espacio destinado

a biblioteca es amplio y bien equipado, y hay un profesor de educación

general básica que coordina la utilización del mismo así como los

estudios de los internos que lo solicitan.


Diecinueve internos realizaban actividades artísticas en pequeños

talleres habilitados al efecto en cada uno de los pabellones.


Existe asimismo un taller de encuadernación dotado de maquinaria

profesional pero no era utilizado por ninguno de los internos ni había

monitor profesional que pueda impartir estas enseñanzas. En cuanto a

actividades deportivas, se pueden realizar en los patios y en el gimnasio

del centro.


En relación con el tratamiento penitenciario, la estructura del centro se

adecua a lo dispuesto en el Real Decreto 1396/1992, de 20 de noviembre,

por el que se aprueba el reglamento de establecimientos penitenciarios

militares. El citado reglamento en su artículo sexto dispone la división

de los internos según su categoría militar, condición de preventivos o

penados y dentro de éstos en razón del grado de tratamiento.


La división según categoría militar se lleva a efecto al estar separados

en pabellones diferentes los internos en función de la misma. Dentro de

los pabellones, el número de internos permite la separación de

preventivos y penados, así como que existan celdas específicas para los

supuestos contemplados en el artículo 7 del reglamento (recién

ingresados, preventivos incomunicados y sancionados con aislamiento).


Esta separación según categoría militar se observa no sólo en los

pabellones, sino también en los servicios comunes (comedor, gimnasio y

patios). El escaso número de internos permite asimismo respetar la

separación según se encuentren cumpliendo condena o en prisión preventiva

en cada uno de los distintos pabellones.


El equipo de observación y tratamiento está compuesto por un jurista, un

psiquiatra, un médico, un psicólogo, dos asistentes sociales, un

pedagogo, un profesor de enseñanza general básica y un secretario. Para

poder obtener los beneficios penitenciarios previstos en el Real Decreto

1396/1992, de 20 de noviembre, los internos tienen limitadas

posibilidades, aunque todas son aprovechadas por el equipo de observación

y tratamiento. Así, se observaron pocos internos en destinos específicos,

y no existe posibilidad real de realizar trabajo. Sin embargo, para

aplicar estos beneficios se tenían en cuenta tanto los estudios que los

internos realizaban, como otras actividades que puedan desarrollar en el

centro, tales como la limpieza de sus celdas o elementos comunes.


Según los datos facilitados, la plantilla de personal civil al servicio

del centro era de 89 personas fijas más 10 interinas. La plantilla de

personal militar la componían 24 personas en la unidad logística y

administrativa más una compañía de policía militar con cuatro oficiales y

seis suboficiales al mando. Dado el número de internos, resulta

claramente suficiente para el normal funcionamiento del centro. Durante

la visita se observó el trato correcto que todos los funcionarios de

servicio dispensaban a los internos.


El artículo 36 del Real Decreto 1396/1992, de 20 de noviembre, establece

que las visitas que realice a los establecimientos penitenciarios

militares el juez de vigilancia penitenciaria, tendrán al menos

periodicidad mensual. El coronel director informó que las visitas se

realizan en este período de tiempo.


De todo cuanto antecede, se pueden extraer las siguientes conclusiones:


La situación de las personas ingresadas en el establecimiento

penitenciario militar de Alcalá de Henares se adecua a lo dispuesto en la

Ley Orgánica General Penitenciaria y en el Reglamento de Establecimientos

Penitenciarios Militares.


Durante la visita no se recibieron quejas de ningún interno, ni consta

ninguna en la institución, sobre alguna posible irregularidad en el

centro, ni sobre ningún comportamiento incorrecto por los funcionarios de

servicio en el mismo.


Las instalaciones de este establecimiento penitenciario se encuentran en

adecuadas condiciones de uso,




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siendo suficientes para los internos existentes en aquel momento, y para

un eventual mayor número de internos. Se observó, sin embargo, que las

celdas destinadas a tropa no profesional son las que cuentan con

instalaciones más antiguas. El director del establecimiento comunicó que

tenían previsto iniciar obras de remodelación de esta sección, la quinta

del edificio número 1, destinado a guardias civiles y tropa profesional y

no profesional. Convenía que la remodelación prevista se iniciara en

cuanto las disponibilidades presupuestarias lo permitan.


Habida cuenta de que se trata del único establecimiento penitenciario

militar que funciona en toda España, puede resultar problemático para

alguno de los internos cuya residencia habitual sea algún punto alejado

de la península, o incluso en las islas o en Ceuta o Melilla, recibir la

visita de sus familiares.


Por último, es preciso mencionar la investigación, iniciada a finales del

pasado año y concluida este, como consecuencia de un escrito remitido por

un interno que cumplía condena en el centro penitenciario militar de La

Isleta, que manifestaba que se le había concedido el tercer grado

penitenciario, sin que esto supusiera modificación real de su situación

penitenciaria al haberle sido denegado por el director del citado

establecimiento la posibilidad de acudir al mismo únicamente a dormir

debido a «limitaciones de infraestructura».


Esta institución entiende que entre las causas legales para denegar las

solicitudes de permiso a favor de los internos que se encuentran en

tercer grado penitenciario, o bien para graduar las mismas, de acuerdo

con lo dispuesto en los artículos 47 de la Ley General Penitenciaria y 18

del Real Decreto 1396/1992, de 20 de noviembre, por el que se aprueba el

reglamento de establecimientos penitenciarios militares, no se encuentran

las denominadas «limitaciones de infraestructura» por lo que se dirigió

al Ministerio de Defensa poniéndole de manifiesto estos extremos.


Asimismo, se recordó a la Administración militar que en el acta de la

visita efectuada el 21 de abril de 1994 al establecimiento penitenciario

militar de La Isleta, ya se señalaba lo manifestado por otro interno, al

que a pesar de habérsele concedido el tercer grado penitenciario el 8 de

noviembre de 1993, no se le permitía acudir a prisión únicamente para

pernoctar, debido a las limitaciones de infraestructura del centro,

concediéndosele, únicamente, permisos de fin de semana.


Por todo lo anterior, esta institución consideró conveniente formular una

sugerencia al Ministro de Defensa, en el sentido de que de conformidad

con el artículo 34 de la Ley Orgánica 12/1985, de 27 de noviembre, del

Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas, se proveyera lo necesario

al objeto de investigar las actuaciones referidas por si de las mismas se

dedujese la comisión de algún tipo de responsabilidad en la actuación del

coronel director del establecimiento penitenciario militar de La Isleta

en relación a la posible limitación de los derechos de los internos.


La Administración militar indicó que, efectuadas las oportunas

investigaciones por la Secretaría de Estado de Administración Militar, no

se consideró oportuno iniciar acción alguna contra el citado coronel

director del establecimiento por encontrarse en situación de reserva y

haber sido clausurado el centro penitenciario (9410746).


4.3.Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas

La queja más generalizada en relación con las viviendas militares ha

venido siendo su mal estado de conservación y la negativa del Instituto

para la Vivienda de las Fuerzas Armadas, en la mayoría de las ocasiones,

a efectuar las reparaciones necesarias o abonar al inquilino las que se

había visto obligado a realizar para hacer habitable la vivienda

(9321781).


No obstante durante 1995 se ha observado un incremento en las quejas

presentadas por aquellos militares que estando en situación de reserva se

veían obligados a abandonar las viviendas militares de apoyo logístico

que hasta ahora venían ocupando, por habérseles incoado expedientes de

desahucio de acuerdo con lo dispuesto en el Real Decreto 1751/1990, de 20

de diciembre, por el que se crea el Instituto para la Vivienda de las

Fuerzas Armadas y se suprime el Patronato de Casas Militares, y se dictan

normas en materia de viviendas militares.


La mayoría de los ciudadanos ponían de relieve que muchas de estas

viviendas estaban ubicadas en localidades donde el número de militares en

activo y con derecho preferente a habitar aquellas, había disminuido

considerablemente debido a la reducción de unidades que estaba llevando a

cabo el Ministerio de Defensa.


El Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas ha informado que,

respecto de aquellas casas ubicadas donde ya no existe guarnición

militar, se está procediendo a su enajenación, previa declaración de las

mismas de no interés a efectos de apoyo logístico, mediante un derecho de

opción de acceso a la propiedad basado en un concurso de acuerdo con una

baremación prefijada, lo que permite que personal en situación de reserva

pueda continuar en las mismas, si las adquiere según una tasación

definitiva que ronda un porcentaje del 40% al 60% del valor del mercado

((9501668, 9502168 y 9217000).


Igualmente hay que destacar que esta institución ha tenido conocimiento

del contencioso que mantiene el Instituto para la Vivienda de las Fuerzas

Armadas con la Junta de Andalucía y con la Junta de Extremadura respecto

a la titularidad de ciertas viviendas procedentes del Antiguo Patronato

de Casas del Aire.


En relación con este asunto acudieron al Defensor del Pueblo diversos

militares en situación distinta a la de actividad, poniendo de manifiesto

que hasta 1990 y 1992, respectivamente, venían ocupando unas viviendas

que hasta ese momento creían pertenecían al Instituto para la Vivienda de

las Fuerzas, toda vez que a dicho instituto se abonaba al correspondiente

canon de




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uso y que, no obstante, la Junta de Andalucía y la de Extremadura les

habían indicado que tales casas formaban parte de su patrimonio,

ofreciéndoles la posibilidad de adquirir su propiedad y así regularizar

su situación que era considerada como de «ocupante de hecho sin

legitimidad», lo que hicieron adquiriendo las viviendas tras abonar la

cantidad solicitada por estas administraciones, por lo que desde ese

momento dejaron de abonar el canon de uso que hasta entonces venían

pagando al Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas, motivo por

el cual éste les había incoado expediente de desahucio e iba a proceder a

lanzarles de unas viviendas que los interesados consideraban suyas.


El Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas informó que no tenía

constancia de que los referidos inquilinos contaran a su favor con

escrituras públicas de venta, pero que de confirmarse este dato, dejaría

de cursar los recibos correspondientes a cánones de uso hasta que se

determinara la titularidad de tales viviendas, para lo cual había

remitido el expediente a los Servicios Jurídicos del Estado a los efectos

de iniciar actuaciones ante la jurisdicción contencioso-administrativa,

por lo que esta institución, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo

17.2 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, por la que se rige, tuvo

que suspender la tramitación de esta queja. (9501493, 9507490 y 9507639).


5.OBJECION DE CONCIENCIA

5.1.Consideraciones generales

En el año 1995 se han producido dos importantes reformas normativas que

afectan a la objeción de conciencia y que, en consecuencia, han incidido

significativamente en las actuaciones que viene realizando esta

institución en defensa del citado derecho, reconocido en el articulo 30

de la Constitución, así como sobre las condiciones de cumplimiento por

parte de los objetores de la prestación social sustitutoria.


En primer lugar, la promulgación de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de

noviembre, del Código Penal, que en su artículo 527 tipifica los delitos

contra el deber de cumplimento de la prestación social sustitutoria para

los que establece la pena de inhabilitación absoluta por tiempo de ocho a

doce años y multa de doce a veinticuatro meses.


Esta norma viene a sustituir lo dispuesto en el artículo segundo de la

Ley Orgánica 8/1984, de 26 de diciembre, en la redacción establecida por

la Ley Orgánica 14/1985, de 9 de diciembre, que preveía penas de prisión

menor en sus grados medio o máximo y de inhabilitación absoluta durante

el tiempo de la condena a los objetores que rehusaban cumplir la

prestación social sustitutoria.


Por otra parte, ha entrado en vigor el Reglamento de la Objeción de

Conciencia y de la Prestación Social Sustitutoria, aprobado por Real

Decreto 266/1995, de 24 de febrero, que fue dictado en sustitución del

Reglamento del Consejo Nacional de Objeción de Conciencia de 1985 y del

Reglamento de la prestación social de los objetores de conciencia de

1988, y que además de realizar una adaptación de los preceptos

reglamentarios a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico

de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo

Común, pretende agilizar la gestión de la prestación social sustitutoria,

conjugando una mayor eficacia administrativa con las correspondientes

garantías del interés general y del status de los objetores.


Lamentablemente, ni la modificación de la normativa reglamentaria, ni el

desarrollo del Plan de Objeción de Conciencia, aprobado por el Consejo de

Ministros de 11 de marzo de 1994, permiten ser optimistas sobre la

proximidad de una solución a los numerosos problemas que se derivan de la

insuficiencia de plazas concertadas para la realización de la prestación

social sustitutoria.


En consecuencia, y como se reiterará en las páginas siguientes, se hace

necesaria la adopción de medidas de gestión y organización que permitan

disponer del modo más rápido posible de las plazas necesarias para el

cumplimiento por los objetores de la prestación social sustitutoria.


5.2.Seguimiento del Plan de Objeción de Conciencia

El Plan de Objeción de Conciencia, aprobado por el Consejo de Ministros

de 11 de marzo de 1994, tenía como objetivo primordial el aumento del

número de plazas concertadas para realizar la prestación social

sustitutoria, de forma paralela al incremento de solicitudes de

reconocimiento de la condición de objetor, con la intención de normalizar

la incorporación al cumplimiento de la prestación social sustitutoria en

un plazo de dos o tres años.


A pesar de que se han llevado a cabo parte de las medidas previstas, la

propia Administración ha señalado que las mismas no son suficientes para

acortar los plazos de incorporación de los objetores de conciencia que

desean cumplir el periodo de actividad, toda vez que hasta el momento

sigue sin existir aún un número suficiente de puestos de actividad en

relación con las solicitudes presentadas, aunque se está trabajando en el

objetivo de reducir dichos plazos buscando nuevas vías de colaboración

con las comunidades autónomas y las corporaciones locales.


El número de plazas concertadas a 31 de octubre de 1995 era de 61.071, a

las que hay que añadir 3.249 puestos incluidos en conciertos autorizados

pendientes de suscripción y 840 puestos de actividad de propuestas de

conciertos en trámite de autorización lo que ha permitido que en el mes

de noviembre de 1995, estuviesen realizando el período de actividad

54.139 objetores de conciencia.


El número de objetores de conciencia sigue aumentando y mientras en el

año 1992 fueron reconocidos 36.505, en 1993 y 1994 el número de

reconocimientos se cifraba en 46.144 y 82.068, respectivamente, con

incrementos




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porcentuales del 23 por 100 en 1992, 26 por 100 en 1993 y 77 por 100 en

1994, respecto a los años precedentes.


Aunque esta es la causa fundamental que determina la demora en la

incorporación de objetores de conciencia al período de actividad de la

prestación social, hay que considerar, asimismo, la falta de coincidencia

entre los puestos de actividad concertados y los domicilios de los

objetores de conciencia, de tal forma que en los núcleos urbanos más

densos de población se producen importantes retrasos en la incorporación,

mientras que en el resto de zonas no se dan, en términos generales,

demoras significativas en el tiempo de incorporación al período de

actividad.


En todo caso, el desfase, que se repite año tras año, entre el número de

plazas concertadas para realizar la prestación social sustitutoria y el

número creciente de objetores de conciencia reconocidos por el Consejo

Nacional de Objeción de Conciencia, pone de manifiesto la dificultad de

normalizar la incorporación de los objetores de manera que las demoras no

sean, como hasta ahora, crónicas y generalizadas.


Con independencia de los efectos beneficiosos que sobre esta cuestión

pudiera tener la reciente aprobación de la Ley 6/1996, de 15 de enero,

del voluntariado, a la que se hará referencia más adelante, procede

instar a la Dirección General de la Objeción de Conciencia a que

incremente sus esfuerzos para resolver una situación que, dado el

incumplimiento reiterado por parte de la Administración de los plazos

previstos reglamentariamente, supone dificultar innecesariamente a los

objetores de conciencia el cumplimiento de sus obligaciones legales.


5.3.El cómputo de los plazos de incorporación

En el artículo 48.1 del vigente Reglamento de la Objeción de Conciencia y

de la Prestación Social Sustitutoria, aprobado por Real Decreto 266/1995,

de 24 de febrero, se dispone que la incorporación de los objetores tendrá

lugar dentro de los seis meses siguientes al final del plazo de

adscripción y, según el artículo 47.7, dicha adscripción tendrá lugar

dentro de los seis meses siguientes al final del plazo de resolución de

las solicitudes de exención, que es también de seis meses.


Como los objetores no clasificados en el servicio militar pueden

solicitar la exención de la prestación o un aplazamiento de incorporación

durante los dos meses siguientes a la notificación del reconocimiento de

la condición de objetor, el plazo máximo que puede transcurrir entre

dicho reconocimiento y la incorporación de los objetores será de veinte

meses, en el caso de que se haya solicitado la exención o el

aplazamiento.


No se hace referencia expresa en el citado reglamento al supuesto de que

no se solicite la exención o el aplazamiento, y lo razonable, en

principio, sería entender que, en este caso, el plazo previsto en el

artículo 47.7 del reglamento debería computarse desde la fecha de la

notificación del reconocimiento de la condición de objetor, o

transcurridos dos meses desde dicha fecha, es decir una vez vencido el

plazo para solicitar la exención o el aplazamiento, de lo que resultaría

un plazo máximo de doce o catorce meses hasta la incorporación, siempre

que, como señalábamos anteriormente, el objetor no haya presentado las

solicitudes de exención o aplazamiento.


Considerando la importancia de estas cuestiones desde el punto de vista

de la seguridad jurídica, esta institución ha solicitado un informe al

Ministerio de Justicia para que explicite su criterio en relación con el

cómputo del plazo previsto en el artículo 47.7 del Real Decreto 266/1995,

en los casos en que no se haya presentado alguna de las solicitudes

previstas en el artículo 17.1 de la misma norma, y nos indique las

medidas que, en su caso, estén previstas para corregir una situación que

pudiera estar incidiendo negativamente sobre el mencionado principio de

seguridad jurídica.


En el artículo 32 del anterior Reglamento de la prestación social de los

objetores de conciencia aprobado por Real Decreto 20/1988, de 15 de

enero, se establecía que la situación de disponibilidad tendría una

duración máxima de un año desde que los objetores fueron declarados

útiles.


El Ministerio de Justicia e Interior ha considerado que de la citada

regulación no podía deducirse la existencia de una obligación por parte

de la Administración de incorporar a los objetores de conciencia a

realizar la prestación social sustitutoria en un plazo determinado a

partir del reconocimiento de la condición de objetor, ya que el plazo

legal se fija desde la declaración de aptitud del objetor.


En relación con este criterio, se entendió que, al quedar en manos de la

Administración la facultad de determinar el momento de la declaración de

aptitud del objetor, se produce una indeterminación temporal en relación

con el cumplimiento de la obligación de realizar la prestación social

sustitutoria establecida en la Ley 48/1984, de 26 de diciembre, de forma

que el periodo de tiempo que transcurre entre el reconocimiento de la

condición de objetor de conciencia y la incorporación a la prestación

social sustitutoria puede ser de varios años, lo que supone que frente al

plazo máximo de disponibilidad de un año previsto en el reglamento de la

prestación social sustitutoria de 1988, la situación de disponibilidad se

extiende durante periodos mucho más largos.


En cualquier caso, tanto en el supuesto de que la normativa aplicable sea

el Reglamento de 1988 o el vigente de 1995, no resulta aceptable la

indeterminación temporal que afecta al cumplimiento de las obligaciones

de los objetores de conciencia, por lo que la Administración deberá

adoptar las medidas necesarias para corregir la situación descrita

(9503422).


5.4.Aplazamientos

El Reglamento de la Objeción de Conciencia y de la Prestación Social

Sustitutoria, aprobado por Real Decreto




Página 123



266/1995, de 24 de febrero, al regular las prórrogas por sostenimiento

familiar, equipara las circunstancias y requisitos para su concesión a

las previstas en el Reglamento de Reclutamiento, aprobado por Real

Decreto 1107/1993, de 9 de julio, que establecía límites cuantitativos

más beneficiosos para los solicitantes, lo que permite superar el

tratamiento diferenciado que se daba, a estos efectos, entre los

objetores de conciencia y los jóvenes adscritos a la disciplina militar.


Las quejas planteadas en relación con los aplazamientos por sostenimiento

familiar hacen referencia fundamentalmente a la regulación contenida en

el Real Decreto 20/1988, de 15 de enero, y en especial al criterio

seguido por la Dirección General de Objeción de Conciencia en la

aplicación de lo previsto en los artículos 16, 17 y 18 de dicha norma. No

se han apreciado en la actuación de la Administración competente, errores

o disfunciones que justificasen en si mismas la intervención de esta

institución que, no obstante, ha tramitado todas aquellas en las que

concurrían circunstancias excepcionales en las que, por razones

humanitarias, se entendía que procedía plantear su reconsideración.


La cantidad tope como ingreso líquido para la concesión de prórrogas por

sostenimiento familiar era distinta entre la prestación social

sustitutoria y el servicio militar, de forma que mientras a efectos del

servicio militar el baremo establecido era de 1.231.590 para el supuesto

de que el llamado a filas conviviese con un familiar, en la prestación

social era de 1.110.450, situación que ha quedado corregida con la

aprobación del nuevo reglamento.


Por otra parte, de acuerdo con el artículo 17.3 del Reglamento de la

prestación social de los objetores de conciencia aprobado por Real

Decreto 20/1988, de 15 de enero, a efectos de contribución al

sostenimiento familiar, se considerarán familiares del objetor a los

padres naturales o adoptivos, esposa, hijos, padrastros, abuelo y

hermanos, siempre que efectiva y permanentemente convivan en el hogar.


Esta fue la razón por la que la Administración no accedió en principio a

la pretensión de un objetor que convivía de forma continuada en su

domicilio, en régimen de acogimiento, con una persona que tenía

legalmente reconocida una minusvalía del 40 por ciento, situación que

permitía al interesado efectuar determinadas desgravaciones fiscales, al

considerarse a la persona acogida como parte integrante de la unidad

familiar, pues no está previsto en la normativa legal aplicable el

supuesto invocado por el solicitante al tratarse de una persona que no es

familiar del objetor que pide el aplazamiento.


En situaciones como las planteadas, la Dirección General de Objeción de

Conciencia considera que al no estar contemplado dicho supuesto por el

antiguo reglamento y, por el contrario, determinar con claridad la

consideración de familiar del objetor, no resulta posible acceder a la

concesión del aplazamiento, puesto que dicha dirección general carece de

cobertura legal suficiente para resolver en otro sentido.


No obstante, el Reglamento de la Objeción de Conciencia y de la

Prestación Social Sustitutoria aprobado por Real Decreto 266/1995, de 24

de febrero, en su artículo 28.4 establece una nueva consideración de los

miembros de la unidad familiar, en la que se contempla la convivencia de

los acogidos de hecho.


Según el Reglamento de la prestación social de los objetores de

conciencia aprobado por Real Decreto 20/1988, de 15 de enero, la

concesión de aplazamiento de cuarta clase por residencia en el extranjero

procedía si el objetor acreditaba residir en el extranjero desde el 1 de

enero del año en que cumplía los diecisiete de edad y, aunque no

cumpliese la anterior condición, cuando la oficina consular tramitaba la

propuesta de concesión de aplazamiento del objetor del que conocía su

residencia estable en el extranjero.


Dicha previsión ha sido modificada por el nuevo Reglamento de la Objeción

de Conciencia y de la Prestación Social Sustitutoria, en el sentido de

exigir en todo caso la permanencia fuera del territorio nacional desde el

1 de enero del año de cumplimiento de los diecisiete de edad.


En todo caso, la posibilidad, recogida en el anterior reglamento, de que

la oficina consular tramitase la propuesta de concesión de aplazamiento

de cuarta clase cuando el interesado no residiese en el extranjero desde

el 1 de enero del año en que cumplió los diecisiete años de edad, ha dado

lugar a que se presentasen solicitudes de aplazamiento en las que no se

cumplía el requisito de la residencia estable. Sobre esta cuestión la

Dirección General de Objeción de Conciencia se ha pronunciado con

rotundidad exigiendo la residencia continuada que tiene vocación de

perdurar y no aquella que supone la permanencia en un lugar durante el

tiempo en que el objetor realiza cierta actividad y que, en consecuencia,

es interina y transitoria (9505857, 9503849, 9502488, 9502649, 9505273).


5.5.Convalidación de servicios previos

El cómputo de servicios previos a efectos de la realización del periodo

de actividad de la prestación social sustitutoria está regulado en la

disposición transitoria tercera de la Ley 48/1984, de 26 de diciembre,

que establece que a los objetores de conciencia que, con anterioridad de

la promulgación de dicha ley, hubiesen realizado o estuviesen realizando

una prestación social en condiciones equivalentes a las exigidas por la

mencionada norma, les será computado por el Consejo Nacional de Objeción

de Conciencia, previa acreditación, el tiempo de servicio prestado. En

consecuencia, no procede el reconocimiento de los servicios previos

cuando éstos habían comenzado a prestarse con posterioridad al 26 de

diciembre de 1984.


Los objetores de conciencia que solicitan el cómputo de los servicios

previos, manifiestan, en algunos casos, su disconformidad con la

imposibilidad de computar a propósito de la prestación social

sustitutoria las actividades




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sociales realizadas con posterioridad a dicha fecha, así como por las

demoras del Consejo Nacional de Objeción de Conciencia en resolver sus

expedientes.


En relación con esta última cuestión, la Dirección General de Objeción de

Conciencia ha explicado que las actas de las sesiones del Consejo

Nacional de Objeción de Conciencia no se remiten directamente a la

Oficina para la Prestación Social de los Objetores de Conciencia, sino

que es preciso elaborar una resolución en la que se recogen todos los

datos de los expedientes de los objetores. El tiempo de comunicación de

la resolución del consejo a la citada oficina, que está relacionado con

el número de objetores incluidos, puede superar los veinte días en

algunos casos, dado que a partir de la celebración de cada sesión, el

consejo tiene que realizar distintos trámites.


Una vez recibida la comunicación, la oficina procede a reconvertir a días

reales los días computados por el consejo y después procede a elaborar el

pase a la reserva de los objetores, cuando resulta procedente en función

de los días reconocidos y de los días de realización del periodo de

actividad de la prestación social del propio interesado. Con

posterioridad, se comprueba si el objetor de conciencia se ha incorporado

a la entidad y si ésta ha remitido el acta de incorporación, documento

que da fe del momento en que tuvo lugar aquélla.


Por otra parte, la citada oficina debe asegurarse de la inexistencia de

expediente sancionador al respecto, mediante comunicación a los Servicios

de Inspección, pues habría que comprobar el estado en que se encuentra

dicho expediente. Finalmente se comunica a la entidad colaboradora en la

que realiza el periodo de actividad el objetor interesado.


Se ha producido una importante modificación que afecta a la posibilidad

de convalidación de los servicios voluntarios realizados por los

objetores por el tiempo de duración de la prestación social sustitutoria.


Se trata de la Ley 6/1996, de 15 de enero, del Voluntariado, que, junto a

otros objetivos, busca el reconocimiento, la promoción, la eficacia y el

impulso de la acción voluntaria como manifestación de la iniciativa de

los particulares en el ámbito de las políticas públicas sociales y

contempla una serie de medidas de apoyo al voluntariado, entre las que se

encuentran aquellas dirigidas al reconocimiento y valoración social de la

actividad de los voluntarios.


En el artículo 15.2 de la mencionada norma se establece que el tiempo

prestado como voluntario debidamente acreditado, podrá ser convalidado

total o parcialmente por el Consejo Nacional de Objeción de Conciencia,

por el tiempo de duración de la prestación social sustitutoria que

corresponda proporcionalmente, siempre que se trate de actividades de

voluntariado realizadas con posterioridad al reconocimiento como objetor

de conciencia y que la prestación de servicios se realice por un tiempo

continuado de al menos seis meses, integrado en una entidad u

organización que tenga suscrito convenio con el Ministerio de Justicia e

Interior para la realización de la prestación social sustitutoria, en los

términos previstos en la Ley 48/1984, de 26 de diciembre, reguladora de

la objeción de conciencia y de la prestación social sustitutoria, y

disposiciones de desarrollo.


En el artículo 16 de la citada ley se señala que la acreditación de la

prestación de servicios voluntarios se efectuará mediante certificación

expedida por la organización en la que se haya realizado, en la que

deberán constar, como mínimo, además de los datos personales e

identificativos del voluntario y de la entidad, la acreditación de la

condición de voluntario del sujeto interesado, así como la fecha,

duración y naturaleza de la prestación efectuada por el voluntario.


Desde el punto de vista de la naturaleza de la acción voluntaria, que

según la propia ley queda delimitada por su carácter altruista y

solidario, por una realización libre y por su gratuidad, puede resultar

discutible utilizar la Ley del Voluntariado para resolver los problemas

planteados por la escasez de plazas concertadas para la realización de la

prestación social sustitutoria.


No obstante, considerando las dificultades referidas en relación con las

demoras en la incorporación a la prestación social sustitutoria desde el

momento en que se produce el reconocimiento del objetor, es indudable que

se abre una nueva posibilidad a los objetores interesados en una

incorporación inmediata a la prestación social sustitutoria, cuando esta

no resulte posible por las causas mencionadas.


En todo caso, al margen de la incidencia que en el futuro puede tener,

sobre la prestación social sustitutoria la Ley del Voluntariado, hay que

recordar que corresponde a la Dirección General de Objeción de Conciencia

incrementar sus esfuerzos para adecuar el número de plazas disponibles a

las necesidades crecientes derivadas del incremento del número de

objetores reconocidos cada año (9500180).


5.6.Cambios de adscripción

Los problemas que plantean los objetores de conciencia en relación con la

adscripción a los puestos de actividad está estrechamente relacionada con

la escasez de plazas concertadas que se indicaba anteriormente.


Esta limitación supone que, en la práctica, no resulte posible atenerse

en la adscripción de los objetores a las preferencias manifestadas, ni

que se tengan en consideración de forma electiva la capacidad y las

aptitudes de los objetores.


Las solicitudes de cambio de destino quedan sujetas a lo previsto en el

artículo 47.9 del vigente Reglamento de la Objeción de Conciencia y de la

Prestación Social Sustitutoria, aprobado por Real Decreto 266/1995, de 24

de febrero, cuando establece que la Oficina para la Prestación Social de

los Objetores de Conciencia podrá modificar las condiciones de la

adscripción por circunstancias graves, debidamente acreditadas.


En definitiva, los problemas relativos a la adscripción de los objetores

a los puestos de actividad están estrechamente




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relacionados con el problema general desarrollado en las páginas

anteriores y, en consecuencia, su solución participa necesariamente de la

mejora en la gestión y organización de la prestación social sustitutoria

de manera que se alcance el equilibrio entre las plazas disponibles y el

número de objetores de conciencia reconocidos (9502557, 9503282).


6.ADMINISTRACION EDUCATIVA

6.1.Educación no universitaria

A pesar de los constantes avances que vienen experimentándose desde el

punto de vista de la más adecuada dotación al sistema educativo de los

medios materiales y personales precisos para hacer posible la efectividad

del derecho a la educación, se producen aún algunas deficiencias,

especialmente en relación con las condiciones materiales de los centros,

la dotación de profesorado y escolarización de los alumnos.


Algunas de las indicadas cuestiones se tratarán en los correspondientes

apartados desde una doble vertiente. De una parte, los problemas que en

general se vienen detectando en las respectivas materias y la línea de

intervención que sobre ellos ha decidido el Defensor del Pueblo; y de

otra, las repercusiones que la aplicación de la Ley Orgánica 1/1990, de 3

de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, ha determinado

en orden a la modificación de la red de centros docentes, la dotación a

los mismos de personal docente especializado en los términos que exige la

citada ley orgánica y, por último, a los problemas específicos que en

materia de escolarización ha generado la implantación de la referida

norma.


Se abordan, de otra parte, en este epígrafe distintas cuestiones

planteadas ante el Defensor del Pueblo en materia de prestación de

servicios complementarios a la escolarización --básicamente transporte y

comedor escolar--, en ocasiones también condicionadas por la nueva

estructura del sistema educativo previsto por la Ley de Ordenación

General del Sistema Educativo, aún cuando se hará asimismo mención a los

problemas que más habitualmente plantean los padres de los alumnos en

relación con distintos aspectos de la prestación y gestión de los

aludidos servicios.


La reciente Ley Orgánica 9/1995, de 20 de noviembre, de la participación,

la evaluación y el gobierno de los centros docentes, ha modificado

significativamente la regulación contenida en la Ley Orgánica 8/1985, de

3 de julio, reguladora del derecho a la educación, en lo que aquí

interesa destacar en materia de admisión de alumnos, y régimen de

conciertos educativos.


En los correspondientes apartados se tratará, asimismo, la incidencia

positiva de la ley antes citada en orden a la solución de situaciones

objeto de distintas quejas, generadas por la aplicación del régimen de

admisión esbozado en la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, aún cuando en

otros aspectos ha suscitado la formulación ante el Defensor del Pueblo de

varias solicitudes de interposición de recurso de inconstitucionalidad.


En materia de admisión de alumnos en centros docentes sostenidos con

fondos públicos cabe destacar el establecimiento por la Ley Orgánica

9/1995, de 20 de noviembre, de criterios específicos de admisión para

cursar formación profesional específica superior, así como, en el ámbito

de los conciertos educativos, la ampliación de las medidas correctoras

que puede aplicar la Administración educativa en los supuestos de

incumplimiento de sus términos por el titular de un centro.


Respecto a la admisión de alumnos, sigue sin producirse la nueva

regulación reglamentaria, adecuada a la regulación contenida en la Ley

Orgánica reguladora del Derecho a la Educación, que viene demandando esta

institución desde hace tiempo respecto del procedimiento de dicha

admisión en centros de segunda y ulteriores opciones.


Finalmente se tratan distintas cuestiones relacionadas con el régimen

jurídico de conciertos educativos; ciertas limitaciones al ejercicio de

la patria potestad en supuestos de separación o divorcio de los padres de

los alumnos, derivadas de actuaciones de centros docentes o de órganos de

la Administración educativa, y por último, la situación de la

Subdirección General de Recursos, del Ministerio de Educación y Ciencia,

cuya insuficiente dotación de personal, al parecer en vías de corrección,

constituye la causa sustancial del desarrollo de la gestión encomendada a

la mencionada unidad en términos inadecuados, desde el punto de vista de

los plazos legales de resolución.


6.1.1.Centros docentes

La adecuación de las instalaciones de los centros docentes o de su estado

de conservación y mantenimiento ha suscitado en este ejercicio muy

escasas quejas, siguiéndose así también en este año una tendencia ya

constatada con anterioridad, que sin duda es consecuencia de una más

adecuada cobertura de las necesidades existentes en este aspecto y, en

último término, de la disminución de la natalidad en los últimos años.


Siguen planteándose, con todo, problemas puntuales que afectan a las

condiciones de habitabilidad o seguridad de centros concretos que en

líneas generales son resueltos con agilidad por las autoridades

educativas, ajustándose a las demandas expresadas por los miembros de la

respectiva comunidad educativa y, especialmente, por sus padres.


Cabe destacar en este sentido la intervención de oficio que se ha

practicado para determinar las medidas adoptadas por la Dirección

Provincial del Ministerio de Educación y Ciencia de Madrid, en un

supuesto en que, ya iniciado el curso escolar 1995-96, se detectaron

problemas en la cimentación de un edificio escolar de una localidad del

este de la provincia, tramitación que ha permitido conocer la adopción

por la dirección provincial de medidas inmediatas dirigidas a establecer

técnicamente




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las condiciones de seguridad del edificio, y más adelante de decisiones

tendentes a escolarizar al alumnado del centro en otros centros de la

localidad, procediéndose entretanto a realizar un estudio detallado con

vistas a la reparación de los daños sufridos por el edificio, todo ello

con la mayor brevedad posible, aspecto este último sobre el que esta

institución mantiene el seguimiento oportuno (9500166).


Las deficientes condiciones de mantenimiento, limpieza y vigilancia de

los centros de educación permanente de adultos ubicados en la zona centro

de Madrid-capital, han constituido otro de los motivos de malestar que

han expresado a esta institución desde ejercicios anteriores sectores de

alumnos de estos centros.


La tramitación efectuada ante las citadas autoridades hace posible

deducir la adopción de medidas que, al menos temporalmente, aseguran la

cobertura de las necesidades cuya falta de atención denunciaban los

reclamantes. No obstante, en la medida en que la solución definitiva del

problema exigiría el establecimiento de una base estable de colaboración

entre la Administración educativa y el Ayuntamiento de Madrid en materia

de educación de adultos, se ha requerido de las citadas instancias

administrativas la realización de todas las actuaciones y esfuerzos

necesarios para llegar, a través de la vía consensual, al establecimiento

de las mencionadas bases de colaboración (9218852).


En ocasiones la tardanza u otros problemas surgidos en relación con la

cesión de solares, precisos para la construcción de nuevos centros o

instalaciones escolares, por parte de las autoridades municipales,

repercuten muy negativamente en la adecuada atención de las necesidades

de escolarización existentes en un determinado ámbito territorial.


La demora en la cesión de los solares viene originada, generalmente, bien

por problemas de carácter técnico derivados de la necesidad de tramitar

expedientes de expropiación de terrenos, especialmente cuando se trate de

zonas céntricas de núcleos de población importantes, o bien por las

dificultades de proceder a la recalificación de los terrenos necesarios y

a su adscripción a finalidades educativas (9306446).


En otras ocasiones los problemas responden a la falta de acuerdo entre

las autoridades educativas y las locales respecto de la idoneidad de los

solares cedidos, bien por su extensión o condiciones ambientales, bien

por su ubicación dentro del término municipal. En estos supuestos se

encuadran quejas planteadas en relación con actuaciones de los

Ayuntamientos de Benavente y Santander, en los que la intervención de

esta institución ha tenido por objeto obtener un pronunciamiento de las

autoridades educativas competentes respecto de la idoneidad de los

solares cedidos y a instar de las autoridades locales el mejor

cumplimiento de las obligaciones que tienen atribuidas por la legislación

vigente (9416154 y 9500144).


Las intervenciones realizadas permiten constatar, en muchos supuestos,

aproximaciones importantes de los términos de las ofertas realizadas, a

la ubicación y características reales de las necesidades educativas

existentes en los respectivos municipios, si bien las quejas indicadas y

otras similares constatan la necesidad de una actuación más diligente y

de una cooperación más estrecha entre las autoridades educativas y

locales, de manera que pueda obtenerse un más inmediato y adecuado

cumplimiento por estas últimas de sus obligaciones en la cesión de

solares destinados a la construcción de centros escolares.


La modificación de la red de centros docentes del Ministerio de Educación

y Ciencia como consecuencia de la aplicación de la Ley Orgánica 1/1990,

de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, ha dado

lugar a varias quejas, motivadas por la nueva estructura de los niveles

de enseñanza establecida en esta norma. En concreto, la sustitución en la

citada ley orgánica del nivel educativo de educación general básica, de

ocho cursos de duración, por el de educación primaria, que se realiza en

sólo seis cursos académicos y, de otra parte, la creación del nuevo nivel

de educación secundaria, entre otros factores, ha determinado la

necesidad de que las autoridades del Ministerio de Educación y Ciencia

procedan a una reestructuración generalizada de su red de centros

docentes con la finalidad de adaptarla a las distintas necesidades

derivadas del nuevo sistema educativo, proceso iniciado ya en relación

con los centros ubicados en zonas en que se ha procedido a la

implantación anticipada de los distintos ciclos de la educación

secundaria obligatoria y cuya culminación se iniciará el próximo curso

1996-97, en que debe producirse la aplicación generalizada del primer

curso del referido nivel y la desaparición del séptimo curso de la

educación general básica.


Esta obligada actuación, con incidencia directa en centros y profesores

de los niveles educativos del nuevo sistema, ha sido cuestionada

frecuentemente desde varios aspectos que a continuación se detallan.


Una de las consecuencias de la aplicación del nuevo sistema es la

reducción del número de unidades de los actuales centros de primaria, al

desaparecer de los mismos las correspondientes a los grupos de alumnos de

séptimo y octavo de educación general básica. Una serie de quejas apuntan

que esa reducción, a medio plazo, puede llegar a determinar la posible

desaparición de muchos centros de primaria de pequeñas localidades

rurales que ya antes de dicha medida escolarizaban a un número de alumnos

reducido, en el límite de lo que el Ministerio de Educación y Ciencia

viene considerando como adecuado a efectos de mantenimiento de un centro,

no sólo desde el punto de vista de su rentabilidad, sino en referencia al

adecuado desarrollo de la actividad educativa.


Este problema que plantean las mencionadas quejas merece ser considerado

con toda atención, y debiera dar lugar a la adopción de medidas, como la

constitución de colegios rurales agrupados que a la larga hicieran

posible la obtención de unos niveles adecuados de calidad de la enseñanza

y, al mismo tiempo, el mantenimiento de la escolarización de los alumnos

en sus localidades.





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La integración o fusión de centros públicos de educación primaria, o su

supresión, son consecuencia derivada también de la disminución que se

viene produciendo en estos últimos cursos de la demanda de plazas del

referido nivel educativo, a consecuencia de la reducción de la tasa de

natalidad y también, en este caso, de la duración que atribuye la Ley

Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo para los estudios de

educación primaria, menor que la prevista para los equivalentes de

educación general básica que se cursaban en los mismos centros.


Cualquiera de las mencionadas medidas de supresión o fusión de centros de

primaria ha suscitado quejas, que muestran desacuerdo con decisiones que

afectan a la situación profesional de los profesores en cuanto determinan

la pérdida de la antigüedad o del destino definitivo que tuvieran en el

centro. En otros casos afectan a las condiciones de escolarización al

obligar a los alumnos a desplazamientos mayores hasta su nuevo centro y

en todo caso un esfuerzo de adaptación al nuevo entorno escolar (9508883

y otras).


Aún cuando esta institución no cuestiona decisiones organizativas como

las que constituyen el objeto de las quejas descritas, que en los

supuestos que se han planteado no parecen haber excedido el marco

jurídico dentro del que debe producirse toda actuación administrativa, la

intervención del Defensor del Pueblo ante las autoridades educativas se

ha dirigido a contrastar si las nuevas fórmulas de escolarización de los

alumnos afectados, en que se traducen las mencionadas decisiones

organizativas, se producen en condiciones adecuadas que deben concurrir

en los centros docentes y, en último término, en referencia a la

necesaria calidad de las prestaciones educativas que reciban los alumnos,

aspecto este último en el que las tramitaciones efectuadas permiten

determinar que las nuevas circunstancias de escolarización de los alumnos

resultan, en general, adecuadas a la normativa vigente.


Por último, la ubicación decidida para los institutos de secundaria de

nueva creación ha originado también frecuentes quejas, procedentes de

vecinos o de sus ayuntamientos que cuestionan decisiones de las

autoridades educativas en la materia y entienden que, por distintas

razones, como la mejor accesibilidad de sus localidades, el mayor número

de alumnos que aportan o el volumen o calidad de las construcciones

escolares ya existentes, el centro de secundaria cuya creación se

pretende debiera ubicarse en su localidad.


En estos supuestos el Defensor del Pueblo informa a los interesados de

las múltiples variables sobre cuya base operan los órganos educativos

competentes antes de adoptar decisiones de la índole cuestionada, y

manifiesta a los promoventes de estas quejas que no se puede sustituir a

los órganos administrativos correspondientes en el análisis y valoración

de los datos que sirven de fundamento a dichas decisiones ni sugerir,

sobre la base de meros criterios de oportunidad, la modificación de las

decisiones eventualmente adoptadas.


Sin perjuicio de lo anterior, y dado que muchas de las quejas parecen

revelar un reducido nivel de conocimiento y de información a los

interesados sobre los condicionamientos que hayan dado lugar a la

decisión que cuestionan y de las razones que hayan llevado a desechar

otras posibles soluciones alternativas, el Defensor del Pueblo practica

en estas ocasiones trámites de carácter informativo ante las autoridades

educativas competentes con la finalidad de obtener y trasladar a los

interesados datos que les permitan un conocimiento completo de las

circunstancias, condicionamientos o razones a que en cada caso responda

la decisión adoptada (9502080, 9502133).


6.1.2.Profesorado

El artículo 16 de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación

General del Sistema Educativo establece que la enseñanza en el nivel de

educación primaria será impartida por maestros que tendrán competencia en

todas las áreas del referido nivel, señalándose a continuación en el

mismo artículo que la enseñanza de la música, de la educación física y de

los idiomas extranjeros, y de otras enseñanzas que puedan determinarse en

lo sucesivo, serán impartidas por maestros con la especialización

correspondiente.


Aún cuando la plena dotación a los centros de educación primaria del

citado profesorado no debía producirse hasta el presente curso 1995-96,

esta institución ya en anteriores ejercicios ha realizado intervenciones

ante las autoridades educativas, a través de las cuales se pretendía

definir tanto el nivel de dotación progresiva a los centros de los

referidos especialistas, cuanto las perspectivas existentes de

consecución del objetivo final, marcado por la ley, de dotación a todos

los centros de profesores de cada una de las citadas especialidades

dentro de los plazos también legalmente establecidos.


Con ello se ha podido contrastar la existencia de un déficit de

profesores especialistas en música, que no ha sido posible cubrir

totalmente dentro de los plazos previstos en la disposición adicional

decimotercera de la Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema

Educativo, y esto no obstante las convocatorias realizadas para nuevo

acceso de maestros a esas plazas.


El problema parece revestir caracteres específicos en Teruel, en la que,

a juzgar por los resultados que se han derivado de la tramitación

realizada ante la Dirección General de Centros Escolares, del Ministerio

de Educación y Ciencia, sus específicas características sociogeográficas,

que determinan la existencia de numerosos pequeños centros docentes de un

reducido número de unidades, dificultan de forma específica la previsión

en sus plantillas de profesores de cada una de las especialidades que

contempla la ley.


De acuerdo con las previsiones aportadas por la dirección general

mencionada en junio de 1995, incluso contando con la aplicación de

sistemas que permitan la actuación de profesores especialistas en varios

de los pequeños colegios mencionados, previa su integración




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en colegios rurales agrupados, dado el cupo total de puestos y las

limitaciones presupuestarias, transcurrirá un largo período hasta

conseguir la plena dotación de profesorado especializado a los centros

escolares de la provincia de Teruel.


Esta institución ha hecho notar a las autoridades educativas el

incumplimiento de las previsiones contenidas en el citado texto legal que

supone la situación y previsiones existentes respecto de la citada

provincia, sin perjuicio de lo cual se considera asimismo preciso instar

de las mismas autoridades, a través del presente informe, la realización

de cuantas actuaciones permitan acortar hasta el máximo posible la

persistencia de una situación que tan negativamente afecta a la calidad

de la educación musical que viene impartiéndose a numerosos alumnos de la

provincia (9410769).


La propia insuficiencia de profesores que posean la especialidad de

música genera asimismo problemas en los supuestos en que resulta

necesario cubrir las ausencias reglamentarias de los funcionarios

docentes, a través del nombramiento temporal de profesores sustitutos.


En efecto, las necesidades temporales de sustitución del profesorado de

los centros públicos, ya en términos generales dificultada en muchos

supuestos por razones de índole presupuestaria, se ve prácticamente

imposibilitada cuando las necesidades de cobertura se refieren a plazas

de música, al no disponer los órganos de gestión de personal en las

listas de contratación de interinos, de personal docente especializado.


No obstante, las disfunciones que los interesados denuncian con una mayor

frecuencia en esta materia hacen referencia a la tardanza con que se

procede a cubrir las necesidades de sustituciones que surgen en los

centros y al hecho de que en ciertas ocasiones la Administración

educativa no llegue a proporcionar a los centros un profesor sustituto,

debiendo en consecuencia procederse a la adopción de soluciones

organizativas provisionales que distorsionan el funcionamiento de los

centros y, en ocasiones, no garantizan la mejor atención educativa de los

alumnos (9500168).


La necesidad de que las listas de contratación de profesores interinos

temporales se produzcan de acuerdo con procedimientos que garanticen la

efectiva observancia del orden de prelación explicaría en parte --en los

términos de la información que ha proporcionado la Dirección Provincial

del Ministerio de Educación y Ciencia de Madrid-- el retraso con que en

ocasiones se produce la incorporación a los centros de los profesores

sustitutos, mientras que, de otro lado, la limitación de los medios

económicos de que dispone la citada dirección provincial para este tipo

de atenciones, al parecer insuficientes, impediría la cobertura de todas

las necesidades que en este aspecto experimentan los centros.


Se trata, en definitiva, de un problema que afecta de forma continuada al

mejor funcionamiento de los centros docentes, al menos en el ámbito de

gestión de la dirección provincial mencionada. Todo lo cual no excluye la

necesidad de que las mismas autoridades garanticen una utilización

correcta y acorde con la finalidad para la que están establecidas las

licencias por enfermedad en cuya incrementada incidencia se encontraría,

en buena medida, el origen de las dificultades apuntadas (9500009).


6.1.3.Escolarización

La aprobación de la Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema

Educativo, en la que se establece la obligación de las administraciones

educativas de garantizar la existencia de un número de plazas suficientes

para asegurar la escolarización en el nivel de educación infantil, ha

generado expectativas en muchos padres que pretenden la escolarización

inmediata de sus hijos en el referido nivel educativo.


De acuerdo con la citada ley orgánica y con su calendario de aplicación,

las administraciones deben estar en condiciones de asumir el compromiso

de escolarización en el nivel de educación infantil, una vez concluido el

plazo de implantación, fijado en diez años desde la entrada en vigor de

la ley, debiendo entretanto proceder las administraciones educativas a

una implantación gradual del segundo ciclo.


El sistema de implantación decidido, aunque progresivo, es todavía

parcial en lo que se refiere al número de alumnos al que puede

extenderse, y genera por ello en los padres que no consiguen para sus

hijos una plaza pública la impresión de que el sistema concede

injustificadamente un tratamiento desigual a unos y otros alumnos.


La atención que el Defensor del Pueblo presta a las quejas mencionadas

es, en primer lugar, la de informar a los promoventes de todos los

extremos que definen el marco legal y reglamentario en que se producen

las decisiones que cuestionan. También se dirige a determinar el punto en

que se encuentre la implantación gradual del primer ciclo de la educación

infantil en la zona o localidad objeto de la queja planteada, la medida

en que la oferta de plazas sea suficiente ya para atender la demanda

existente y las actuaciones programadas y previsiones temporales

existentes en cuanto a su efectiva adopción, con la finalidad de

acometer, si fuera necesario, la creación de nuevos puestos escolares

(9504772, 9509508, 9518085 y otras).


En el ámbito de su cometido informativo, esta institución describe

detalladamente a los interesados el contenido de los citados preceptos

legales y reglamentarios, de los que se deducen el carácter de las

obligaciones atribuidas a las administraciones públicas en materia de

escolarización en el referido nivel educativo, precisándose el carácter

no obligatorio de la escolarización en el referido nivel educativo, y

señalando, por último, la aportación transcendente que supone la

escolarización en el nivel de educación infantil para el posterior

desarrollo educativo y rendimiento académico de los alumnos.


Es precisamente esta última consideración la que sirve de apoyo a las

actuaciones que esta institución realiza




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ante los órganos educativos competentes con los objetivos ya expresados.


Dichas intervenciones, referidas en todos los casos al ámbito territorial

de gestión del Ministerio de Educación y Ciencia, permiten extraer la

impresión de una evolución muy positiva de la oferta escolar en el

referido nivel, muy especialmente en el caso de los alumnos de cinco y

cuatro años que, en la mayoría de las localidades a que se han referido

las actuaciones de esta institución, parece satisfacer en su práctica

totalidad la demanda de plazas para los referidos tramos de edad, y al

propio tiempo la necesidad de intensificar las actuaciones para lograr

una tasa de escolarización más satisfactoria de los alumnos de tres años,

cuya demanda de plazas no parece suficientemente atendida, apreciación

que en principio se limita a las localidades concretas a que se han

referido las actuaciones, aún cuando posiblemente sería extrapolable al

conjunto del ámbito de gestión encomendado al Ministerio de Educación y

Ciencia.


La escolarización para cursar el primer ciclo de la educación secundaria

obligatoria en localidad distinta de la de residencia de los alumnos es

un asunto que ha dado lugar a la recepción de cierto número de quejas que

previsiblemente irán en aumento ante la implantación generalizada del

primer ciclo de este nivel educativo.


Debe comenzar recordándose aquí que se trata de una fórmula de

escolarización expresamente admitida por la Ley Orgánica de Ordenación

General del Sistema Educativo para los niveles de educación primaria y

educación secundaria obligatoria en aquellas zonas rurales en que se

considere aconsejable para garantizar la calidad de la enseñanza.


No obstante el respaldo legal de que disponen las correspondientes

actuaciones, lo cierto es que su aplicación efectiva en las zonas en que

el Ministerio de Educación y Ciencia ha hecho uso de la autorización de

anticipación de las enseñanzas de la educación secundaria obligatoria, o

su programación a efectos de escolarización en el próximo curso de los

alumnos que deban cursar el primer curso de la citada etapa educativa, ha

suscitado quejas de los padres, y también de los ayuntamientos de las

localidades cuyos alumnos resultan afectados por dichas medidas (9502080,

9510505, 9511681 y otras).


Las dificultades de los desplazamientos que deben realizar los alumnos

hasta el instituto de secundaria correspondiente, y el tiempo que deberán

dedicar a dichos desplazamientos, o la necesidad de que, en los supuestos

en que el desplazamiento diario no resulte posible, los alumnos

permanezcan fuera de sus localidades alojados en régimen de internado en

centros destinados a dicha finalidad, con el consiguiente desarraigo de

su entorno familiar y social, son los argumentos en que se fundamentan

las quejas que se nos formulan, en las que, como también se ha señalado

anteriormente de este apartado, se hace referencia a las repercusiones

que la reducción de matrícula que ello significa en los centros de las

localidades de procedencia de los alumnos puede determinar en cuanto a la

continuidad de estos últimos centros.


También en este supuesto la intervención de esta institución se dirige a

informar a los interesados del marco legal en que se producen las

referidas actuaciones, y a señalar que las mismas, en los términos de la

descripción que realizan, resultan autorizados por las disposiciones

legales vigentes.


En los mismos supuestos, las actuaciones que practica el Defensor del

Pueblo ante las autoridades educativas tienen como objetivo determinar

las previsiones adoptadas en orden a una adecuada prestación a los

alumnos de los servicios complementarios gratuitos necesarios para su

escolarización, y con carácter previo a determinar la procedencia de que

en consideración a las específicas circunstancias concurrentes en cada

caso se haga uso de las facultades que las disposiciones reglamentarias

vigentes atribuyen a las administraciones educativas en orden a la

escolarización provisional de los alumnos de educación secundaria

obligatoria en el centro en que hayan cursado el nivel de educación

primaria. Estas últimas actuaciones no han dado lugar por el momento a la

emisión de los informes solicitados.


También en relación con la apuntada fórmula de escolarización, pero con

un planteamiento muy específico dadas las peculiares condiciones

demográficas y características geográficas de la provincia, se han

practicado actuaciones ante la Dirección General de Centros Escolares del

Ministerio de Educación y Ciencia, con la finalidad de determinar las

medidas que estuvieran siendo objeto de estudio en orden a la adopción de

fórmulas alternativas de escolarización ajustadas a las peculiaridades de

la provincia de Teruel (9510504).


La respuesta que se ha recibido de la dirección general remite a la

creación de varias secciones de educación secundaria obligatoria,

dependientes de distintos institutos de educación secundaria, cuyo

objetivo es acercar a los alumnos la oferta de plazas de la referida

etapa educativa.


Esta institución tiene la intención de solicitar de la dirección general

la aportación de datos complementarios que nos permitan valorar la

incidencia cuantitativa de las medidas adoptadas o programadas para el

próximo curso.


En todo caso, es deseable que se extraigan todas las posibilidades que la

normativa vigente ofrece para evitar que la implantación de la educación

secundaria obligatoria resulte gravosa para sus destinatarios. Debe

recordarse aquí que la anticipación en la implantación del segundo ciclo

de este nivel educativo, pese a las mejoras didácticas y pedagógicas que

supone, originó quejas entre los sectores afectados debido, en buena

parte, a la ausencia de información clara y suficiente sobre las razones

de la implantación anticipada y sus ventajas para los alumnos.


Ahora habría que insistir en la conveniencia de que todos los partícipes

del proceso educativo, y especialmente los alumnos y sus familias,

conociesen en detalle el origen y fundamento de las decisiones que les

afectan




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y los aspectos positivos que las mismas aportan a su educación y

formación. Más en particular, los alumnos (y sus familias) que deban

escolarizarse fuera de sus poblaciones, tendrían que poder constatar por

sí mismos que conforme la ley el desplazamiento es un mecanismo

excepcional que articula la Administración educativa tras constatar que

las exigencias curriculares de las correspondientes enseñanzas y los

requisitos mínimos de los centros donde éstas se impartan, no permiten

cursarlas en los centros existentes en sus localidades.


En definitiva, si los alumnos perciben que su desplazamiento diario está

justificado por la mejora de la educación que va a recibir y de las

condiciones en que ésta se imparte y se recibe (profesorado especialista,

materias optativas, atención personalizada, instalaciones deportivas,

aula de tecnología...) aceptarán el sistema.


6.1.4.Admisión de alumnos en centros sostenidos con fondos públicos

Se trata de una materia que en todos los ejercicios genera un número de

quejas considerable, en su mayor parte relativas a eventuales

disfunciones o irregularidades apreciadas por sus promoventes en el

desarrollo del procedimiento, o en la aplicación de los criterios de

admisión establecidos en la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio,

reguladora del derecho a la educación, quejas que dan lugar a la

realización de actuaciones diversas.


Las modificaciones que se han ido introduciendo en la normativa

reglamentaria de admisión, en ocasiones consecuencia de la intervención

del Defensor del Pueblo ante las autoridades educativas, parecen haber

incidido, al menos a juzgar por las quejas que se reciben, en una

disminución de los supuestos en que dichas disfunciones se refieren en

concreto a la aportación por los padres de datos sobre domicilio falsos

con la finalidad de que sus hijos obtengan una mayor puntuación por el

criterio de proximidad domiciliaria.


Continúan, sin embargo, recibiéndose quejas que en algunos supuestos han

permitido comprobar que los órganos de admisión, no obstante las

facultades que se les atribuye en la citada normativa, no proceden a

realizar actuaciones dirigidas a la comprobación de los datos

mencionados, ni siquiera en los supuestos en que algún interesado formula

denuncias al respecto, y que sólo la intervención de esta institución da

lugar a la realización de las investigaciones oportunas que no deberían

obviarse en ningún caso, al menos cuando se formulan reclamaciones

(9506473).


La escolarización acordada por las autoridades educativas en un centro

distinto del elegido en primera opción por los padres genera problemas a

éstos cuando, posteriormente, pretenden escolarizar en dicho centro a los

hermanos del alumno, si el domicilio familiar no está ubicado en la zona

de influencia de dicho centro.


Esta escolarización, que viene autorizada por la normativa reglamentaria

de admisión, priva a los hermanos del alumno que posteriormente pretendan

plaza en el centro, de la posibilidad de obtener la puntuación prevista

para quienes estén domiciliados dentro de la citada área de influencia,

puntuación que es la más elevada entre las que conforman los criterios de

admisión. En muchas ocasiones ello impide que los alumnos logren la

puntuación necesaria para la obtención de la plaza solicitada, dando el

resultado contrario al que parece pretender la Ley Orgánica reguladora

del Derecho a la Educación.


A raíz de la tramitación efectuada ante la Dirección General de Centros

Escolares, del Ministerio de Educación y Ciencia, el citado departamento

ha manifestado su intención de establecer, a través de la vía

reglamentaria precisa al efecto, las modificaciones necesarias para

corregir esta disfunción.


El compromiso de modificación reglamentaria asumido por las autoridades

del Ministerio de Educación y Ciencia en materia de admisión remite a

otro aspecto de la actual regulación de los procedimientos de admisión

que esta institución viene manifestando reiteradamente a la Secretaría de

Estado de Educación, del Ministerio de Educación y Ciencia y que

igualmente exigiría una inmediata corrección reglamentaria.


Se trataría de definir e incorporar a la normativa de admisión una nueva

configuración que haga posible que, en los supuestos en que las

solicitudes de los alumnos deban ser consideradas en el centro por el que

hayan optado en segundo o tercer lugar --al no haber obtenido plaza en el

primero de los solicitados--, su resolución se produzca en concurrencia

con todas las demás formuladas para el centro de que se trate por el

resto de los interesados, y como resultado únicamente de la aplicación de

los criterios de admisión legalmente establecidos, tal y como

inequívocamente exige la Ley Orgánica reguladora del Derecho a la

Educación.


La recomendación que en tal sentido se formuló en su momento a la

Secretaría de Estado de Educación fue formalmente aceptada en junio de

1994, no obstante lo cual la articulación reglamentaria de las fórmulas

precisas para hacerla efectiva viene posponiéndose desde entonces, a

causa, según señalan las autoridades del ministerio, de las dificultades

técnicas al parecer existentes para la configuración de un procedimiento

que supere las deficiencias advertibles en el actual procedimiento y al

propio tiempo deje a salvo las competencias que legalmente tienen

atribuida los centros en materia de admisión de alumnos.


Esta institución, aún aceptando la dificultad de articular una solución

válida a este problema, considera preciso reiterar a las autoridades del

Ministerio de Educación y Ciencia la necesidad de proceder a la

modificación del referido procedimiento, de cuya aplicación se derivan

resultados en nada acordes con los pretendidos por la Ley Orgánica

reguladora del Derecho a la Educación, al establecer las bases a que

deben ajustarse la regulación y actuación administrativa en la referida

materia.


Por último y también en materia de admisión de alumnos parece preciso

hacer referencia a las modificaciones que se han derivado de la Ley

Orgánica 9/1995,




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de 20 de noviembre, de la participación, la evaluación y el gobierno de

los centros docentes, que ha venido a dar solución adecuada a supuestos

en que la aplicación estricta del régimen de admisión derivado de la Ley

Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo daba lugar a

resultados que iban más allá de los pretendidos en la propia ley, (caso

de admisión de alumnos para cursar estudios de formación profesional

específica de grado superior), o a proporcionar el necesario respaldo

legal --si bien lo ha sido a posteriori-- a ciertas modificaciones de la

normativa reglamentaria aplicable en la materia que excluyen la

celebración de procesos de admisión de alumnos que pasen de un centro de

primaria a otro de secundaria al que primero esté adscrito.


En el primero de los aspectos mencionados la tramitación efectuada por el

Defensor del Pueblo ante las autoridades del Ministerio de Educación y

Ciencia se ha dirigido a poner de manifiesto los efectos que se derivan

de la aplicación de los criterios definidos en la Ley Orgánica reguladora

del Derecho a la Educación a efectos de ingreso en enseñanzas de

formación profesional de nivel superior, específicamente en los

supuestos, no infrecuentes dada la actual configuración de la oferta de

estos estudios, de que el centro en que pretenden cursarse sea el único

que imparte determinadas enseñanzas en un específico ámbito territorial.


En estos supuestos la aplicación de dichos criterios decide no ya en cuál

de los distintos centros existentes es admitido un alumno, sino la

posibilidad misma de realizar unos estudios, a los que en ocasiones se

encamina toda la anterior trayectoria académica de algunos solicitantes,

y esto por criterios que hacen abstracción de las aptitudes académicas de

los alumnos para la realización de dichos estudios.


En relación con la cuestión indicada, tal y como manifestaron en su

momento las autoridades educativas, el entonces proyecto de la ley

orgánica de la participación, la evaluación y el gobierno de los centros

docentes, actualmente ya aprobado y en vigor, ha venido a establecer, en

su disposición adicional tercera, de acuerdo con lo demandado por el

Defensor del Pueblo, criterios específicos de carácter académico a

efectos de admisión a las mencionadas enseñanzas.


La misma disposición de la Ley Orgánica 9/1995, que permite a las

autoridades educativas establecer procedimientos de admisión específicos

que otorguen un trato prioritario a los alumnos que accedan a centros de

educación secundaria desde colegios de educación primaria adscritos a

éstos, ha venido a dar cobertura legal suficiente a los contenidos

reglamentarios cuestionados por algunos interesados, los cuales sin una

base normativa adecuada arbitraban ya medidas del carácter descrito

(9507873).


6.1.5.Transporte y comedor escolar

Continúa siendo habitual que en la mencionada materia se planteen

cuestiones muy puntuales relacionadas con los términos concretos en que

se produce la prestación de los referidos servicios complementarios, y

sobre todo el de transporte escolar, ámbito en el que quienes se dirigen

a esta institución suelen cuestionar el trazado de las rutas escolares y

los puntos de recogida de los alumnos entre otras cuestiones (9505977,

9417776).


Ha sido, de otra parte, relativamente frecuente en el presente ejercicio

que los padres de los alumnos cuestionasen decisiones denegatorias de

solicitudes de prestación gratuita de transporte escolar a sus hijos, en

supuestos en que existen puestos escolares suficientes en la localidad de

su residencia, por lo que la escolarización de los alumnos fuera de ésta

responde exclusivamente a la elección que han decidido efectuar los

padres.


Como ya se ha señalado con anterioridad, la autorización que en la Ley

Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo se contempla para

que las autoridades educativas procedan a la escolarización de los

alumnos de primaria y secundaria obligatoria en un municipio próximo al

de su residencia, conlleva para las mismas autoridades la obligación de

prestar gratuitamente a los alumnos los servicios de transporte, comedor

y, en su caso, internado, precisos para articular dichas fórmulas de

escolarización. Por consiguiente, la mencionada obligación de prestación

gratuita se reduce exclusivamente a dichos supuestos, a cuyo ejercicio

responde la escolarización de los alumnos a que se refieren las quejas

mencionadas, sin que la jurisprudencia constitucional recaída sobre el

artículo 27 de nuestra norma fundamental proporcione base para deducir

que del derecho de libre elección de centro docente atribuido a los

alumnos y a sus padres se desprenda el derecho de éstos a que la

Administración subvenga a los gastos o prestaciones complementarias.


No obstante lo anterior, en los supuestos indicados, el Defensor del

Pueblo se ha dirigido a las autoridades educativas competentes en cada

caso para interesarse por la posibilidad de que estos alumnos utilicen

las rutas escolares, que en ocasiones existen desde sus localidades hasta

el centro de su elección u otros centros inmediatos de la misma

localidad, siempre que dicha utilización no implique incremento del gasto

generado por el servicio o no perturbe las condiciones de prestación del

mismo a aquellos alumnos que tienen derecho estricto a su utilización.


En estos casos las decisiones que adoptan los distintos órganos

educativos suelen reflejar una postura flexible ante la situación

indicada y, en muchas ocasiones, de las intervenciones del Defensor del

Pueblo se derivan resultados positivos para los alumnos afectados.


Del mismo precepto de la Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema

Educativo en el que se configuran los supuestos a que se extienden las

obligaciones de las administraciones educativas en materia de transporte

escolar --artículo 65.2-- no se desprende expresamente el deber de estas

administraciones de proporcionar el indicado servicio en el nivel de

educación infantil, para el que la citada ley orgánica no autoriza

fórmulas




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de escolarización fuera de la localidad en la que residen los alumnos.


Ello no obstante, según se ha podido constatar, se producen muchos

supuestos en los que los alumnos sólo pueden obtener enseñanzas del

referido nivel educativo asistiendo a centros ubicados fuera de sus

localidades.


Los padres de estos alumnos vienen cuestionando el que los órganos

competentes del Ministerio de Educación y Ciencia no presten

gratuitamente a sus hijos el mencionado servicio, y que no accedan

tampoco a la utilización por éstos de las rutas que trasladan a alumnos

de otros niveles educativos --ni siquiera previo abono de los gastos

correspondientes--, en algunos supuestos en que dichas rutas constituyen

prácticamente el único medio de transporte al que pueden recurrir los

alumnos o sus padres.


Esta institución, aún cuando entiende que la escolarización en educación

infantil fuera de las localidades de residencia de los alumnos no es en

absoluto la fórmula más deseable dada la reducida edad de los niños que

cursan el citado nivel, en los casos en que la indicada fórmula parece

ser la única posible, requiere de las autoridades del Ministerio de

Educación y Ciencia la adopción de medidas dirigidas a facilitar la

prestación del servicio escolar de transporte a los alumnos que se ven

obligados a desplazarse a efectos de su escolarización (9303520).


La mencionada intervención se ha practicado por el Defensor del Pueblo

sobre la base legal que proporcionan determinadas previsiones de la Ley

Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo que, en

consideración al carácter compensador y preventivo de la escolarización

en educación infantil, imponen a las administraciones educativas la

obligación de asegurar las condiciones más favorables a los alumnos en el

referido nivel educativo.


Las reiteradas intervenciones que se han practicado en el mencionado

sentido ante la Secretaría de Estado de Educación han dado como resultado

una serie de precisiones en torno a las medidas ya adoptadas o en curso

para ofertar, siempre que sea posible, una plaza escolar en el nivel de

educación infantil en la misma localidad de residencia de los alumnos y,

por último, una declaración de la que se deduce que el futuro real

decreto de ordenación de las acciones dirigidas a la compensación de

desigualdades en la educación, actualmente en tramitación, contemplará en

su momento medidas en la línea demandada por el Defensor del Pueblo.


En relación también con las condiciones en que se produce el transporte

escolar, esta institución ha realizado actuaciones ante la Secretaría

General para los Servicios de Transportes del Ministerio de Obras

Públicas, Transporte y Medio Ambiente, dirigidas a obtener la necesaria

actualización de la normativa vigente en materia de transporte escolar y

de menores, desde el punto de vista de la incorporación de nuevas

previsiones en materia de seguridad y de la modificación de las ya

establecidas, específicamente en lo que se refiere a la seguridad de los

alumnos afectados por discapacidades físicas, psíquicas o sensoriales

(9506837).


La tramitación efectuada ha permitido constatar que las autoridades del

referido departamento son conscientes de la necesidad de proceder a las

citadas modificaciones y a otras que asimismo requiere la normativa

reglamentaria vigente, para su adaptación al actual marco normativo

interno y comunitario.


No obstante, esta modificación requiere la intervención y el acuerdo de

los distintos departamentos ministeriales que en su momento intervinieron

en su elaboración y a cuya propuesta responde el texto reglamentario

actualmente vigente.


A esta circunstancia parece responder el hecho de que algunas iniciativas

adoptadas por el repetido departamento en orden a la citada modificación

no hayan obtenido el resultado pretendido a causa, según se asegura, de

los distintos enfoques técnicos y presupuestarios de los departamentos

implicados --ministerios de Educación y Ciencia, de Industria y Energía y

de Justicia e Interior.


Esta institución, a la vista de las circunstancias indicadas, ha sugerido

a la Secretaría General para los Servicios de Transportes la realización

de cuantas gestiones sean precisas ante el resto de los departamentos

competentes para lograr la reanudación y prosecución de los contactos

iniciados en orden a la modificación de la citada normativa

reglamentaria.


En el momento de elaborar este informe no se ha podido contrastar el

resultado que se haya derivado de las actuaciones realizadas por la

indicada secretaría general, a la vista del cual se valorará la

procedencia de nuevas intervenciones de esta institución ante el resto de

departamentos implicados.


Por último, y aún cuando las actuaciones se encuentran en una fase

inicial, cabe hacer referencia a las iniciadas ante la Secretaría de

Estado de Educación, con la finalidad de conocer las previsiones del

indicado departamento en orden a la dotación a los institutos de

educación secundaria, y prestación a los alumnos que cursen las referidas

enseñanzas, del servicio de comedor escolar (9500173).


Aun cuando las mismas previsiones legales de la Ley Orgánica de

Ordenación General del Sistema Educativo que se vienen mencionado a

propósito del transporte escolar, que resultan también de aplicación al

caso, no prevén la prestación necesaria del indicado servicio en el nivel

educativo mencionado, esta institución ha partido del hecho de que la

dotación del mencionado servicio ha tenido un carácter prácticamente

generalizado en todos los centros de educación general básica en los que

los alumnos permanecían hasta ahora hasta los catorce años, así como de

la constatación, a través de las quejas recibidas, de que muchos padres

temen que el traslado de los alumnos ya a los doce años de edad a los

institutos de educación secundaria, en los que deberán iniciar el próximo

curso la educación secundaria obligatoria, pueda traducirse en la pérdida

de un servicio con el que un considerable número de familias cuenta para

su organización durante el curso, al menos hasta la misma edad en que los

alumnos venían




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disfrutándolo, en la que ya disponen de una mayor autonomía personal.


De la información obtenida de la Secretaría de Estado se deduce de forma

inequívoca que el indicado servicio se prestará cuando sea condición

necesaria para obtener la escolarización de los alumnos tal y como exige

la Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo, pero no se

desprende del mismo con idéntica claridad la línea de actuación que vaya

a adoptarse en el resto de los supuestos por los que se interesaba esta

institución que, en consecuencia, tiene intención de proseguir la

actuación iniciada con la finalidad de obtener la pertinente aclaración.


6.1.6.Otras cuestiones relacionadas con la educación en niveles no

universitarios

La reciente Ley Orgánica 9/1995, de 20 de noviembre, contiene previsiones

que podrían contribuir a solucionar la prolongación que denuncian algunos

reclamantes de situaciones caracterizadas por reiterados incumplimientos

por los titulares de los centros docentes privados de las obligaciones

que se derivan de los conciertos que tengan suscritos con las

administraciones educativas, ante los que la actuación administrativa

(inspección, constitución de la comisión de conciliación o, en su caso,

apertura de expediente sancionador) no se traduce, sin embargo, en la

adopción de decisiones sancionadoras ágiles y suficientemente eficaces

(9413650, 9504551 y otras).


Aun cuando la necesidad de atender todas las garantías de que deben estar

revestidas las mencionadas actuaciones, explica en parte la prolongación

que usualmente experimentan este tipo de situaciones, también parece que

en ello podría influir el hecho de que la única sanción verdaderamente

eficaz que podía aplicarse en los supuestos de incumplimientos graves, de

acuerdo con la normativa vigente antes de la aprobación de la Ley

Orgánica 9/1995, era la de rescisión del concierto. Sin embargo, la

aplicación por las autoridades educativas de esta medida como solución

última tiene consecuencias no sólo sobre el titular del centro, sino

también, y de forma muy directa, sobre los alumnos y sus familias, por lo

que con frecuencia se retrasa su adopción hasta agotar todas las

posibilidades de conciliación.


Desde esta apreciación se entiende que la configuración en esta norma de

sanciones de tipo económico para los supuestos de incumplimiento grave de

las obligaciones derivadas de los conciertos educativos puede resultar

muy positiva de cara a la más eficaz corrección de las indicadas

situaciones.


Respecto a las limitaciones a la patria potestad derivadas de actuaciones

de la Administración educativa, se han recibido quejas por las decisiones

adoptadas por dos distintas direcciones provinciales del Ministerio de

Educación y Ciencia, por haber revalidado decisiones adoptadas por

determinados centros docentes, denegatorias de la información que venían

demandando los padres respecto de las calificaciones de sus hijos o de

distintas cuestiones relacionadas con su vida académica.


Se trata en los supuestos planteados de padres de alumnos separados de

sus cónyuges, que aunque no tienen atribuida la guarda y custodia de sus

hijos, no están privados de la patria potestad en virtud de ningún

pronunciamiento jurisdiccional.


Dichas actuaciones venían a respaldar la privación de hecho a los padres

afectados de facultades implícitas en la patria potestad, en supuestos en

que tal privación carecía del respaldo necesario de las instancias

jurisdiccionales competentes, únicas llamadas a aclarar los conflictos o

problemas interpretativos que pudieran surgir entre los padres respecto

de los términos del ejercicio de la patria potestad.


Por ello, se ha recomendado a las direcciones provinciales referidas que

instruyan a los servicios y centros docentes ubicados en su ámbito de

gestión en el sentido de que sólo resultan aceptables las actuaciones que

supongan limitación para el ejercicio de la patria potestad sobre los

alumnos por quienes la ostentan legítimamente en aquellos supuestos en

que tales limitaciones se deriven expresamente de una resolución judicial

(9504208 y 9410858).


Por último, en este epígrafe en el que se abordan cuestiones diversas hay

que hacer referencia a las disfunciones que se vienen constatando en el

desarrollo de la gestión encomendada a la Subdirección General de

Recursos, del Ministerio de Educación y Ciencia, con ocasión de la

tramitación de un elevado número de quejas cuyos promoventes han

denunciado el incumplimiento de los plazos de resolución legalmente

establecidos en relación con recursos tramitados por la indicada unidad

administrativa.


La anterior circunstancia, que no se concreta en leves retrasos respecto

de los plazos legales de resolución mencionados, sino que en muchas

ocasiones ha dado lugar a prolongaciones muy considerables en la

tramitación de los expedientes, ha originado sucesivas investigaciones,

así como la formulación, en marzo de 1994, de una sugerencia dirigida a

obtener el necesario incremento de personal en la citada unidad

administrativa, cuya insuficiente plantilla parecía ser determinante, en

la mayoría de los casos, de la irregular prolongación de los plazos de

resolución que denunciaban los interesados.


Desde entonces la actuación del Defensor del Pueblo relativa a la

indicada situación se ha dirigido, además, a intervenir en relación con

cualquier otra circunstancia que se tradujera en una perturbación

indebida de la adecuada iniciación y desarrollo de los expedientes

correspondientes, teniendo ocasión de intervenir y de formular

sugerencias puntuales en relación con supuestos en los que las unidades

de gestión no han procedido en momento oportuno a la remisión a la

Subdirección de Recursos de los escritos de impugnación cuya tramitación

corresponde a esta última. Lo mismo debe indicarse de los casos en que

las mismas unidades no emitían en tiempo y forma los informes necesarios

para la adecuada




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instrucción del expediente, o finalmente en ocasiones en que se ha

producido el extravío de expedientes o cualquier otro género de

irregularidades (9507013).


El origen último de la mayor parte de los retrasos detectados no es en

muchas ocasiones imputable a la unidad encargada de la resolución de los

recursos, sino a la realización de trámites previos y necesarios por

parte de otras unidades y a la deficiente coordinación entre todas ellas.


Pero incluso cuando el retraso en la resolución de los recursos es

imputable más directamente a la subdirección general mencionada, la raíz

del problema no deriva de una dedicación insuficiente del personal de

esta unidad, sino de la propia insuficiencia de las dotaciones de

personal que la unidad tiene.


En fechas recientes se ha comunicado a esta institución el inicio de

actuaciones necesarias para incrementar la plantilla de la subdirección

general, atendiendo así las reiteradas sugerencias formuladas en este

sentido por el Defensor del Pueblo, lo que sin duda contribuirá a mejorar

la situación descrita.


6.1.7.Medidas de seguridad en instalaciones deportivas y escolares

Este asunto ha sido planteado ante la Dirección General de Calidad y

Seguridad Industrial del Ministerio de Industria y Energía, dada la

repetición de accidentes de consecuencias sumamente graves para escolares

y deportistas cuyo factor desencadenante ha sido la utilización de

determinado material deportivo móvil --porterías, tableros, redes

soportadas por mástiles no fijos- no adecuadamente sujeto para garantizar

totalmente su estabilidad.


Esta problemática situación ha sido abordada en determinados países de la

Unión Europea mediante la adopción de normas que, o bien prohiben el uso

de material móvil en los centros escolares y deportivos, o bien exigen

condiciones rigurosas de uso en esas instalaciones, exigiendo una

revisión continuada y constante de las condiciones de su uso.


En este contexto el Senado aprobó el 14 de junio de 1995 una moción por

la que se instaba al Gobierno y a las demás administraciones públicas

para que, en el ámbito de sus competencias, y previos los estudios

oportunos, establecieran los criterios para regular la normalización y

homologación de los equipamientos deportivos fijos y móviles, con el fin

de eliminar los riesgos que entraña el uso de materiales inadecuados.


Con estos antecedentes se planteó la cuestión a la dirección general

antes mencionada solicitando información sobre los siguientes extremos:


1º.Medidas existentes, dentro del ámbito de la seguridad industrial, en

relación con la fabricación, homologación e instalación de los

equipamientos deportivos móviles a que se refiere la queja.


2º.Medidas que, en defecto de las anteriores o como complemento de las

mismas, y siempre dentro del campo de la seguridad industrial, pudieran

implantarse para garantizar o incrementar la seguridad de los citados

elementos deportivos.


El informe remitido por el Ministerio de Industria y Energía se limita a

señalar que, al margen del Reglamento de Espectáculos Públicos de 1935

todavía hoy vigente, el ordenamiento deportivo resulta de la competencia

del Consejo Superior de Deportes del Ministerio de Educación y Ciencia,

departamento del que dependen igualmente los centros educativos. Asimismo

añade que las disposiciones relativas a equipamientos deportivos suelen

seguir las directrices marcadas por las federaciones deportivas

internacionales.


Como es evidente, esta información no responde en absoluto a la

solicitada en su momento por el Defensor del Pueblo, que se orientaba más

bien a conocer la opinión del Ministerio de Industria en relación con la

situación actual, tanto normativa como práctica, de la fabricación,

comercialización, distribución y uso del material deportivo móvil desde

la perspectiva de la seguridad industrial y, en su caso, de las medidas

normativas o administrativas que conviniese adoptar si se llegara a la

conclusión de que la situación presente no era la idónea.


Por este motivo se ha solicitado nuevamente información al departamento

antes citado y se proseguirán las actuaciones, una vez obtenida dicha

información, ante los restantes organismos que puedan tener competencias

en relación con la problemática aquí tratada.


6.2.El estudio en la universidad

En España, como en el resto de países integrantes de la Unión Europea, se

ha producido una extraordinaria extensión de la educación superior y,

específicamente, de la universitaria. En la actualidad hay más de

1.500.000 alumnos matriculados en las 45 universidades públicas y 10

privadas existentes.


La tradicional función de la universidad ha adquirido en los últimos

tiempos una nueva dimensión social y económica que precisa de una cada

vez mayor diversificación y especialización, así como de la máxima

promoción de la competitividad y de la calidad en todas sus funciones y

servicios.


Ya la Ley Orgánica de Reforma Universitaria, en vigor desde hace más de

una década, señalaba en su exposición de motivos la calidad como un deber

de la universidad ante la sociedad. Con este objetivo, el Real Decreto

1947/1995, de 1 de diciembre, ha establecido el Plan Nacional de

Evaluación de la Calidad de las Universidades, dirigido a proporcionar

elementos que sirvan para adoptar decisiones en política universitaria,

dar cuenta del rendimiento de las universidades en relación con los

recursos que la sociedad pone a su disposición y facilitar la cooperación

y movilidad entre las diferentes universidades.


Esta institución no desconoce las dificultades que




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comporta conseguir la materialización de estos fines, pero desde el

convencimiento de que la inversión en la educación superior está

directamente vinculada al nivel de desarrollo social, económico y

cultural de nuestro país, insiste en la necesidad de que los poderes

públicos responsables de ello aúnen esfuerzos con el objetivo prioritario

de una mayor igualdad de oportunidades en el acceso a la educación

superior, y una mayor calidad de ésta.


En los epígrafes que siguen se analizan y examinan algunos de los

diversos problemas planteados por los alumnos universitarios, entre los

que por su frecuencia se destacan cuestiones derivadas de la distribución

de plazas universitarias, de las pruebas de acceso a la universidad y del

establecimiento de los precios públicos por los servicios académicos

universitarios, aspectos estos que continúan siendo los más habitualmente

denunciados, y se incluyen también algunas cuestiones relacionadas con

los derechos inherentes a la condición de estudiante universitario.


6.2.1.Procedimiento de acceso a la universidad

El Título IV de la Ley de Reforma Universitaria comienza su articulado

reconociendo el estudio en la universidad de su elección como un derecho

de todos los españoles, si bien después condiciona el acceso a los

centros universitarios a la capacidad de éstos, y confiere al Gobierno la

competencia para establecer los procedimientos de selección para el

ingreso en los centros universitarios.


Con motivo de los informes que anualmente se elevan al conocimiento de

las Cortes Generales, el Defensor del Pueblo viene reclamando

insistentemente modificaciones del procedimiento de selección actualmente

vigente, con el objeto, no solo de mejorar su objetividad y equidad, sino

además, y fundamentalmente, de permitir la adaptación de la demanda del

alumno a la oferta de cada disciplina.


La aplicación por las universidades de los últimos cambios operados en la

normativa reguladora en la materia, que sin duda han mejorado algunos

aspectos en lo que hace a las condiciones materiales para la realización

de las pruebas, a los procesos de reclamación de calificaciones y a los

criterios de corrección, no ha conseguido reducir el número de quejas

planteadas por aspirantes que pese a un adecuado expediente académico, no

han logrado superar las pruebas, o que tras haberlas superado, no han

obtenido plaza en el centro universitario elegido.


Probablemente las pruebas de acceso sean necesarias y deban mantenerse

como garantía del nivel que deben acreditar los alumnos para iniciar

estudios universitarios, sirviendo a su vez de fórmula de evaluación de

los distintos centros del sistema educativo, público y privado. Sin

embargo, posiblemente fuera conveniente introducir algunas modificaciones

en el sistema vigente orientadas a otorgar mayor autonomía a cada

universidad para efectuar la valoración del alumno, y evaluando

prioritariamente los conocimientos relacionados con los estudios a los

que se quiere acceder.


En lo que afecta al sistema de distribución de plazas universitarias,

durante el año al que se refiere este informe se ha continuado recibiendo

un abultado número de quejas, alguna de las cuales han motivado nuestra

intervención ante las universidades afectadas en orden a la corrección de

los sistemas de selección y valoración de solicitudes de matrícula

utilizados, tanto de alumnos de nuevo ingreso como de alumnos que

deseaban continuar estudios ya iniciados en otra universidad.


El sistema de acceso a la universidad a través del distrito compartido,

instaurado con carácter experimental en el año 1991, se destinó a

favorecer la movilidad estudiantil, mediante la reserva de un determinado

número de plazas, en los centros universitarios que tienen establecido

límite de acceso, para alumnos procedentes de otros distritos

universitarios. La oferta de plazas reservadas, establecida en un

principio a un 5% de las existentes, hasta un máximo de 10 plazas, se ha

ampliado para el curso académico 1995-96 a un 10% de las plazas

existentes en cada centro universitario, hasta un máximo de 20 plazas

contemplando la posibilidad de que las universidades, previo acuerdo con

las correspondientes administraciones públicas, puedan establecer un

porcentaje superior.


Lo anterior ha permitido que en el último proceso selectivo de acceso a

la universidad pudieran reservarse un total de 23.919 plazas para alumnos

que superaron la calificación mínima exigida para acceder al centro

universitario de su elección, aunque no residieran en el territorio al

que pertenecía la universidad ofertante. A juicio de esta institución

debe seguir incrementando el porcentaje de plazas reservadas para este

sistema de acceso, hasta el límite que se considere oportuno, articulando

simultáneamente las fórmulas en materia de becas y ayudas económicas que

resulten necesarias para reducir o anular el coste de la movilidad

estudiantil.


En materia de reserva de plazas universitarias debe señalarse que en

cumplimiento de la recomendación formulada por el Defensor del Pueblo, y

aceptada por la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación,

desde la Dirección General de Investigación Científica y Enseñanza

Superior del Ministerio de Educación y Ciencia y las Direcciones

Generales de Universidades de las comunidades autónomas con competencias

en la materia se adoptaron finalmente las medidas correctoras precisas en

orden a que todos los impresos de solicitud de ingreso a las

universidades españolas recogieran un apartado que permitiera a los

aspirantes aquejados de minusvalías señalar esta circunstancia, con el

fin de que su solicitud sea valorada dentro del cupo de reserva del tres

por ciento del total de plazas que la normativa reguladora de los

procedimientos para el ingreso en los centros universitarios prevé para

los alumnos que tienen reconocido determinado grado de minusvalía.


Por último, en materia de acceso a la universidad puede reseñarse el

supuesto planteado por alumnos procedentes de Castilla-La Mancha y que

deseaban acceder




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a la Universidad de Extremadura por no impartirse en su universidad de

origen los estudios elegidos, a los que se les exigía que justificaran no

haber solicitado previamente el acceso a alguna de las universidades del

distrito de Madrid.


Esta extraordinaria exigencia parecía tener su origen en el

entendimiento, por parte de la Universidad de Extremadura, de que los

alumnos procedentes de Castilla-La Mancha gozaban de una situación

privilegiada para el acceso a las universidades de Madrid en aplicación

del convenio suscrito en su momento en tal sentido por los rectores de

las universidades de Madrid y Castilla-La Mancha y el Secretario de

Estado de Universidades e Investigación.


Esta institución entendió, una vez analizado el convenio citado, que la

situación descrita no justificaba dicha exigencia, de la misma forma que

no se requiere el cumplimiento de requisitos similares al resto de

alumnos provenientes de cualquier universidad, y que pueden también

acceder a la universidad del territorio español que deseen donde se

impartan los estudios elegidos, cuando éstos son inexistentes en las

universidades de origen correspondientes, toda vez que el contenido del

convenio suscrito antes referido no alteraba en modo alguno el sistema

general de prioridades establecido en las normas reguladoras de los

procedimientos de acceso a los centros universitarios en los que la

demanda de plazas es superior a su capacidad.


Por tanto, el requisito exigido a los alumnos castellano-manchegos

suponía un incumplimiento de lo dispuesto en el repetido artículo 4.1 del

Real Decreto 1005/1991, de 14 de junio --modificado por Real Decreto

1060/1992, de 4 de septiembre-- por el que se regulan los procedimientos

para el ingreso en los centros universitarios que obligaba a la

Universidad de Extremadura a considerar prioritariamente sus solicitudes

en plano de igualdad con los estudiantes a los que correspondía iniciar

estudios en ella, siendo indiferente la previa utilización de cualquier

otro derecho que en aplicación de la normativa por la que se regulan

estos procedimientos pudiera haber ejercido el interesado.


En virtud de ello se formuló al Rectorado de la Universidad de

Extremadura un recordatorio de su deber legal de cumplir y velar por el

cumplimiento en la mencionada universidad de las leyes y demás

disposiciones normativas, y se recomendó que en la tramitación de los

procedimientos de ordenación de solicitudes de acceso a la universidad y

de adjudicación de plazas, sean rigurosamente respetados por dicha

universidad, en lo sucesivo, las prioridades y los criterios de

valoración establecidos legalmente, recomendación que fue posteriormente

aceptada por la referida autoridad académica (9415146).


6.2.2.Los precios públicos por servicios académicos universitarios

Se incluía referencia en el apartado correspondiente del informe de 1994

a las actuaciones iniciadas ante la Universidad Complutense de Madrid,

con motivo de la incorrecta interpretación de las fórmulas señaladas en

la Orden Ministerial de 21 de junio de 1994 --por la que se fijaron los

precios a satisfacer para el curso 1994-95--, para calcular el importe de

la matrícula de las asignaturas en las enseñanzas no renovadas, según se

trate de primera, segunda o sucesivas matrículas dado que, cuando el

alumno efectuaba matrícula de todas las asignaturas del curso, la

universidad fijaba a todas el precio establecido para las primeras

segundas o sucesivas matrículas, aunque este precio --superior--

correspondiera sólo a alguna de las asignaturas matriculadas, y el resto

lo fuera en primera (9320519).


Trasladada al Rectorado de la Universidad Complutense de Madrid esta

apreciación, se justificó la aplicación de esta tarifa en la existencia

de la figura de «repetición de curso completo en segunda o sucesivas

matrículas», introducido en la normativa reguladora de precios en el

curso 1993-94. Sin embargo, entendimos que el incremento económico

previsto para la repetición de asignaturas resulta susceptible de

aplicación exclusivamente a los supuestos para los que se ha previsto,

esto es, a las enseñanzas ya cursadas, respetando de esta forma además el

principio general de la aplicación restrictiva de las normas limitativas

de derechos. Además parece conveniente no limitar al alumno posibles

soluciones académicas que permitan una mayor rentabilidad de la oferta

universitaria, sin que su intento de adelantar la superación de materias

suponga el riesgo de sufrir una penalización económica en futuras

matriculaciones de otras materias por no superar aquéllas, por el único

hecho de pertenecer todas ellas al mismo curso académico.


Reforzó este criterio, además, el fallo dictado el 21 de diciembre de

1994, por el Tribunal Económico-Administrativo Regional, en el que se

ordenó a la Universidad Complutense de Madrid anular la liquidación del

precio público como curso completo en segunda matrícula cobrado a una

alumna que se matriculó de seis asignaturas de las que en solo una lo

hacía en segunda matrícula, con devolución de las cantidades que

resultaran indebidamente ingresadas.


Por ello, se recomendó a la Secretaría de Estado de Universidades e

Investigación que resultaría procedente que con ocasión de la elaboración

de la disposición normativa que fijara los precios a satisfacer por la

prestación de servicios académicos universitarios para el curso 1995-96,

se estudiara la fórmula más adecuada para posibilitar ambos supuestos,

permitiendo no solo la aplicación de la tarifa ya contemplada de

repetición del curso completo, sino también las que correspondan en

virtud del carácter de cada asignatura matriculada, bien sea de primera,

segunda o sucesivas matrículas, aunque se efectúe matrícula de todas las

asignaturas de un curso completo.


Esta recomendación fue plenamente aceptada, y reflejado su contenido en

el apartado 5 punto 6 de la Orden del Ministerio de Educación y Ciencia

de 23 de junio de 1995, por la que se fijan los precios a satisfacer




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por la prestación de servicios académicos universitarios para el curso

1995-96 para las universidades sitas en comunidades autónomas que no

hayan asumido competencias en materia de educación superior.


Sin embargo, en virtud del traspaso de funciones y servicios de la

Administración del Estado a la Comunidad de Madrid en materia de

universidades producido en junio de 1995, el Decreto 176/1995, de 13 de

julio, del Consejo de Gobierno de la Consejería de Educación y Cultura de

la Comunidad de Madrid --por el que se fijan los precios públicos que

regirán para los estudios conducentes a títulos oficiales y servicios de

naturaleza académica en las universidades de Madrid durante el curso

1995-96, y cuyos apartados contienen similares términos que los

publicados en la Orden del Ministerio de Educación y Ciencia antes

citada, ha exceptuado el mencionado punto sexto del apartado 5, en el que

se recoge la recomendación del Defensor del Pueblo.


Esta exclusión ha motivado la intervención ante la citada consejería,

dando traslado de cuanto antecede, tras lo cual se ha manifestado la

incorporación del contenido de la recomendación citada en el decreto

regulador correspondiente al próximo curso 1996-97.


Por otra parte, y en lo que respecta a la aplicación de la exención de

los precios públicos por servicios académicos universitarios, esta

institución comprobó que mientras en varias universidades españolas

--Universidad Nacional de Educación a Distancia y Universidad Complutense

de Madrid entre otras-- era mantenida la exención de precios al alumno de

primer curso de estudios universitarios por haber obtenido la

calificación de matrícula de honor en el curso de orientación

universitaria, de conformidad con lo previsto en la Resolución de la

Subsecretaría del Ministerio de Educación y Ciencia de 2 de febrero de

1972 y la Orden Ministerial de 17 de agosto de 1982, en otras, como en la

Universidad de Murcia, se consideraba inaplicable dicho beneficio, como

consecuencia del contenido de la Resolución de la Dirección General de

Enseñanza Universitaria de 15 de febrero de 1985 y de la circular de la

Dirección General de Centros Escolares, de 9 de octubre de 1986, de la

que cabía deducir que la calificación de matrícula de honor no puede

otorgarse en el curso de orientación universitaria.


Girada consulta al respecto a la Dirección General de Renovación

Pedagógica se remitió un informe que concluía afirmando que la normativa

vigente sí permite a los centros correspondientes otorgar la calificación

de matrícula de honor a los alumnos del curso de orientación

universitaria, así como la procedencia de reconocer por las universidades

la exención de precios en el primer año de los estudios superiores a

quienes hubiesen obtenido dicha calificación en el referido curso.


En virtud de lo anterior el Rectorado de la Universidad de Murcia aceptó

la sugerencia formulada por el Defensor del Pueblo en orden a la

inclusión de esta circunstancia entre los supuestos de gratuidad de

matrícula de las normas correspondientes de la universidad para el curso

1995-96, así como al reconocimiento de tal derecho en los casos en los

que hubiera sido denegado. Asimismo se comunicó a los rectores del resto

de las universidades, a través de la Dirección General de Renovación

Pedagógica, la procedencia de tal reconocimiento de gratuidad.


Por último, el Defensor del Pueblo, con el fin de asegurar la efectividad

de esta medida, instó a la citada dirección general a que se giraran las

oportunas instrucciones a los institutos de bachillerato respecto a la

posibilidad de otorgar la calificación de matrícula de honor en el curso

de orientación universitaria.


Debe incluirse en el presente apartado la preocupación reflejada en

numerosas quejas por los alumnos de algunas universidades y en especial

los de la Universidad Nacional de Educación a Distancia, en relación con

las consecuencias de demorar algún plazo del pago de los precios de la

matrícula, cuando se han acogido al pago fraccionado de la misma

(9508462, 9503482).


La consecuencia del impago parcial del importe total del precio es la

anulación de la matrícula, de conformidad con lo previsto en las

disposiciones normativas que anualmente fijan los precios a satisfacer

por la prestación de servicios académicos universitarios, por lo que si

bien la aplicación de tal anulación constituye el objeto único de

numerosas quejas, no supone sin embargo un motivo de intervención

individualizada.


No obstante, debe entenderse que la referida anulación definitiva debería

ser precedida del oportuno requerimiento de pago del precio, de

conformidad con lo previsto respecto de la administración y cobro de los

precios públicos en la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios

Públicos.


Entiende, por tanto, esta institución que la anulación de la matrícula

debería ser sustituida por un sistema más adecuado al especial régimen

aplicable a los precios públicos, y ello no solo por el distinto

tratamiento jurídico que la legislación vigente confiere a ambas figuras

precio-tasa, sino también y sobre todo para impedir que cualquier error

involuntario que pueda sufrir el alumno suponga sin remedio la automática

anulación de la matrícula, y la pérdida de las cantidades ya satisfechas.


Teniendo en cuenta que el mayor índice de quejas en esta materia

provienen de alumnos de la Universidad Nacional de Educación a Distancia,

quienes con mayor frecuencia incurren en involuntarias demoras de pago al

tratarse en su mayoría de personas con obligaciones profesionales y, por

tanto, con dificultad para seguir con continuidad los habituales trámites

académicos, desde esta institución se instó al rectorado de la citada

universidad en orden a que fueran suavizadas las consecuencias de las

demoras.


Atendiendo esta iniciativa, el Rectorado de la Universidad Nacional de

Educación a Distancia resolvió que a partir del curso académico 1995-96

se recordaría mediante escrito el plazo para el abono de los precios por

servicios académicos a todos los estudiantes que hayan optado por el

fraccionamiento del pago de los precios, recordatorio que se haría en los

días previos al comienzo del referido plazo.





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En relación con ello se encuentra abierta una investigación ante la

Universidad de Granada al comprobar, a través de algunas quejas

planteadas, que en la notificación que se remite al alumno para reclamar

el importe del precio se le advierte textualmente que en caso de que no

hiciera efectivo el importe en el plazo concedido, el próximo año

académico en el que se matriculara tendría que abonar los precios

públicos que no haya abonado el año en curso.


Tal exigencia no resulta acorde en sentido alguno con los preceptos

aplicables a tal supuesto, en los que como únicos efectos del impago de

los precios públicos por servicios académicos se prevén la denegación de

la matrícula --caso de la falta de pago del importe total del precio, en

el caso de opción por el pago total-- o la anulación de la matrícula con

pérdida de las cantidades correspondientes a los plazos anteriores, caso

de haber optado por el pago fraccionado.


Por último debe incluirse en este apartado la dilatada tramitación que ha

precisado la solución favorable de un abultado número de quejas, cuya

investigación fue iniciada en el año 1992, presentadas por alumnos de las

Escuelas Universitarias de Graduado Social, entonces dependientes del

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que reclamaban la devolución de

los importes de sus matrículas tras haber obtenido una beca de carácter

general para estudios universitarios y medios. Después de casi tres años

de tramitación ante la Secretaría General Técnica del referido

departamento, a la que se efectuaron numerosos requerimientos y varias

sugerencias y recordatorios de deberes legales, finalmente se ha

procedido a la devolución de las cantidades adeudadas a los interesados,

junto con el correspondiente interés legal (9218476; 9218983; 9305704;

9309131; 9305929).


6.2.3.Problemas derivados de la escasez de medios en la Universidad

Nacional de Educación a Distancia

En las quejas recibidas se relatan situaciones que reflejan que una vez

formalizada por los aspirantes la matrícula previo pago anticipado de los

precios a favor de la Universidad Nacional de Educación a Distancia, y

avanzando el curso académico, se les notifica la anulación de su

matrícula, sin derecho a devolución, por no reunir los requisitos

específicos para cursar las asignaturas o créditos en los que se

matricularon.


El Defensor del Pueblo consideró en su día que, si bien por razones de

celeridad administrativa se puede considerar aceptable la exigencia del

ingreso con carácter previo a la comprobación del cumplimiento de los

requisitos mínimos para iniciar los estudios solicitados, sin embargo no

era admisible que la anulación de la matrícula conllevara la penalización

de denegar el derecho a la devolución de los precios abonados, todo lo

cual motivó la formulación de una recomendación a la Universidad Nacional

de Educación a Distancia con el objeto de que se respetara el derecho a

la devolución cuando procediera la anulación de la matrícula por faltar

alguno de los requisitos indispensables para su formalización.


El cumplimiento de esta recomendación ha obligado a la inclusión de esta

circunstancia entre los supuestos contemplados por la Universidad

Nacional de Educación a Distancia en materia de devolución del importe de

la matrícula. Sin embargo, a lo largo del año 1995 han continuado

recibiéndose numerosas quejas que reflejan los perjuicios que aún supone

el actual procedimiento de revisión de matrículas llevado a cabo por la

citada universidad, toda vez que las anulaciones que se producen a mitad

e incluso finalizado el curso, conducen irremediablemente a la pérdida

del año académico.


En este sentido la medida adoptada por la Universidad Nacional de

Educación a Distancia en orden a orientar convenientemente a los

estudiantes que formalizan la matrícula por primera vez, haciéndoles

entrega con el sobre de matrícula de un libro de información general que

incluye los trámites y requisitos exigidos, no siempre logra los

objetivos deseados, dado que en ocasiones esta institución ha comprobado

que diversos errores detectados en el citado libro de información ha

propiciado la formalización de matrícula de aspirantes carentes de

titulación suficiente, provocando la anulación de matrícula y

consiguiente pérdida del curso académico, si bien ya con derecho a la

devolución de las cantidades entregadas en concepto de precios públicos

(9508233 y 9507986).


El Rectorado de la Universidad Nacional de Educación a Distancia ha

manifestado que las demoras señaladas, así como otros problemas

organizativos de esta universidad, obedecen a los escasos recursos

disponibles para atender al numeroso alumnado, precariedad de recursos

que considera originada por la escasez de subvención normativa que la

Universidad Nacional de Educación a Distancia recibe del Ministerio de

Educación y Ciencia.


Al margen del resultado que ofrezca la investigación iniciada por el

Defensor del Pueblo con motivo de esta concreta situación de precariedad,

reconocida y denunciada por la máxima autoridad académica de la

Universidad Nacional de Educación a Distancia, y de otras actuaciones

puntuales que se reflejan más adelante, hay que destacar la necesidad de

que por los organismos competentes se conceda cuanto amparo precise esta

universidad, que, con cerca de 140.000 alumnos, desempeña por sus

singulares características una función social de especial significación.


Las investigaciones llevadas a cabo con ocasión de las quejas planteadas

por tres alumnos de la Universidad Nacional de Educación a Distancia,

cuyo resultado negativo puede entenderse de algún modo relacionado con la

situación antes descrita (9415518, 9319794, 9415517).


Las quejas reflejaban individualmente un posible incumplimiento por parte

de la Universidad Nacional de Educación a Distancia de la normativa

reguladora de los procesos de ordenación de solicitudes de admisión para




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estudios con límite de admisión de alumnos. Sin embargo, pese a ser

requeridos por el Defensor del Pueblo datos muy concretos sobre el

procedimiento seguido, las respuestas ofrecidas por la citada universidad

no permitieron esclarecer los supuestos denunciados, limitándose a citar

la normativa aplicable y a remitirnos una copia de las resoluciones

recaídas sobre los recursos administrativos presentados por los

afectados, resoluciones por otra parte carentes de la motivación

suficiente a la que obliga a todos los organismos públicos, sin

excepción, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, para la resolución de

recursos administrativos.


Esta ausencia de motivación es habitual en las resoluciones de los

recursos en materia de acceso a la Universidad Nacional de Educación a

Distancia, y constituye el objeto único de numerosas quejas recibidas, lo

que provocó la formulación de una recomendación en orden a que fueran

aquéllas en lo sucesivo debidamente motivadas, de conformidad con el

artículo 54.1.b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común.


El Rectorado de la Universidad Nacional de Educación a Distancia rechazó

la recomendación basándose en un doble fundamento: por un lado, se pone

de manifiesto que en la resolución de este tipo de recursos la citada

universidad explicita la normativa aplicable (Real Decreto 1005/91 de 14

de junio y criterios aprobados por la Junta de Gobierno), y que ésta se

halla a disposición de los interesados al recogerse en documentos de

carácter público; por otro lado, se alega que el elevadísimo número de

recursos que se presentan ante la denegación de plaza, así como la

brevedad de los plazos para resolverlos, exigen que la fundamentación sea

necesariamente «sucinta».


De aceptar el primero de tales argumentos quedaría vacío de contenido el

mandato legal de motivar los actos resolutorios de los recursos

administrativos, ya que en todos los casos sin excepción las resoluciones

administrativas de cualquier índole --incluidas las de los recursos-- han

de fundamentarse en normas jurídicas que por su propia naturaleza han de

ser públicas y conocidas por sus destinatarios, pues de otro modo tales

normas no serían aplicables ni su cumplimiento exigible a la

Administración ni a los ciudadanos.


Por otra parte, ningún acto administrativo puede tener como «causa

impulsiva» otra cosa que el Derecho, y en todos los supuestos las normas

jurídicas que regulan el actuar de la Administración incorporan como

sustancial el elemento de «publicidad» sin el cual serían jurídicamente

«inexistentes». Aplicada esta idea a la motivación de los actos

administrativos, parece de todo punto improcedente admitir que la

motivación de la resolución denegatoria de un recurso administrativo

pueda consistir tan sólo en la cita de los preceptos aplicables, según

expresamente ha establecido la jurisprudencia del Tribunal Supremo en

numerosas sentencias, de entre las que pueden citarse aquí las de 22 de

marzo de 1982 y 9 de junio de 1986.


Respecto a la necesidad de que sea sucinta la motivación de los numerosos

recursos que se plantean en la materia, debe señalarse que la motivación

que impone la ley exige como mínimo ser suficiente para dar razón plena

del proceso lógico y jurídico que ha conducido a la decisión adoptada, lo

que, desde luego, no se produce cuando tan sólo se afirma que las normas

aplicables al caso conducen a desestimar el recurso planteado al

considerarse que las alegaciones formuladas no desvirtúan la decisión

inicial.


En definitiva, motivar del modo antes expuesto el acto resolutorio de un

recurso administrativo y no motivarlo en absoluto vienen a ser una misma

cosa, con lo que, de un lado, se anula una garantía de las que el

ordenamiento jurídico establece en favor de los administrados y, por

otro, se dificulta el control jurisdiccional de la Administración que

sobre la base de una correcta motivación podría desarrollarse con

conocimiento de todos los datos necesarios.


6.2.4.La revisión de las pruebas de evaluación de conocimiento de los

alumnos

El artículo 27 de la Ley de Reforma Universitaria configura el estudio

como un derecho y un deber de los estudiantes universitarios y señala la

función de las universidades de verificar sus conocimientos, el

desarrollo de su formación intelectual y su rendimiento.


La mayor parte de los estatutos de las universidades españolas recogen de

forma expresa el derecho de los alumnos a ser valorados objetivamente en

su rendimiento académico y remiten a reglamentos de régimen interno el

establecimiento de los mecanismos de revisión y reclamación de las

calificaciones académicas.


Han sido numerosas las quejas de alumnos universitarios contra las

calificaciones académicas obtenidas, o contra la dificultad para ejercer

el derecho a la revisión de las mismas, ya sea en su forma escrita, como

en las pruebas orales.


Sobre este último aspecto se destaca la queja planteada por una alumna de

la Universidad de Vigo en la que se refleja el obstáculo que en ocasiones

supone la realización de pruebas de evaluación orales, en orden a

garantizar el derecho a revisión antes aludido, obstáculo que no siempre

se ve compensado con la adopción de medidas compensatorias o

complementadoras de la garantía soslayada.


Si bien resulta evidente que un examen oral es por su propia naturaleza

difícilmente revisable, no cabe duda de que la publicidad de los

criterios de valoración que vayan a ser empleados, la configuración de un

tribunal cuyos miembros dejen constancia física y razonablemente

detallada de la valoración que cada uno de ellos efectúe de los

conocimientos acreditados por el alumno, la publicidad de la celebración

del examen, etc., son garantías exigibles que no debieran obviarse en

ningún caso y menos aún en aquéllos supuestos en los que la celebración

de exámenes con forma oral restan operatividad




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a un derecho reconocido a los alumnos (9505389).


En lo que respecta a la calificación de las pruebas de conocimiento, el

derecho a revisión adquiere singular importancia cuando se trata de las

calificaciones otorgadas en las pruebas de aptitud para el acceso a las

facultades, escuelas técnicas superiores y colegios universitarios,

materia ésta sobre la que versan gran parte de las quejas planteadas por

aspirantes al ingreso en dichos centros, de cuyo estudio se desprende el

cumplimiento, por parte de las universidades, del sistema de revisión de

calificaciones que fija con carácter preceptivo la Orden del Ministerio

de Educación y Ciencia de 9 de junio de 1993, por la que se rige la

organización, estructura, contenido y calificación de los ejercicios de

las pruebas de aptitud.


Sin embargo, el sistema de calificación y revisión previsto plantea una

dificultad cuando el derecho reclamado por el alumno incluye una

solicitud de acceso al propio examen. Esto parecen demostrarlo tanto la

imposibilidad material alegada por la Universidad Nacional de Educación a

Distancia como causa justificativa para no conceder a los alumnos que

solicitan el derecho a acceder a su ejercicio, como las demoras por parte

de la Universidad de Castilla-La Mancha de más de diecisiete meses en

conceder este derecho (9409998, 9415047).


Esta institución es plenamente consciente de la complejidad que implica,

no sólo la elaboración, coordinación y realización de las propias pruebas

de acceso, sino también el proceso de revisión de calificaciones de los

alumnos que así lo solicitan al amparo de lo dispuesto en las normas

reguladoras de estas pruebas, en donde exclusivamente se prevé esta

revisión por parte de un tribunal. Sin embargo, la denegación del derecho

a acceder a documentos elaborados por los participantes y que forman

parte de un expediente debe entenderse de conformidad con lo previsto en

los artículos 37 y 54 de la Ley de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.


6.2.5.La disciplina académica

Con motivo de la tramitación de varias quejas en relación con los

expedientes disciplinarios incoados a alumnos universitarios, el Defensor

del Pueblo formuló en su día una recomendación al Ministro de Educación y

Ciencia, en su condición de Presidente del Consejo de Universidades, en

orden a que con la máxima urgencia dicho consejo propusiera a éstas las

normas que regulen las responsabilidades de los estudiantes relativas al

cumplimiento de sus obligaciones académicas.


Esta recomendación se formulaba, no sólo para que se diera debido

cumplimiento al mandato recogido en el artículo 27.3 de la Ley de Reforma

Universitaria, sino también, y especialmente, para sustituir cuanto antes

el único procedimiento sancionador para los alumnos universitarios,

regulado en el Decreto de 8 de septiembre de 1954, y en el que se recogen

preceptos que hay que entender derogados total o parcialmente, o que

deben ser objeto de constante reinterpretación, lo cual conduce a

dificultar en muchos casos la instrucción de expedientes por las

autoridades académicas al aplicarlo, incidiendo negativamente en el

principio de seguridad jurídica de los estudiantes.


Tras ser aceptada expresamente esta recomendación por el Ministro de

Educación y Ciencia y mientras se finalizan los trabajos para su puesta

en práctica, siguen planteándose quejas sobre esta materia, lo que obliga

al Defensor del Pueblo a comprobar en cada caso que se le plantea la

correcta interpretación y aplicación del decreto mencionado, en tanto no

se proceda a su derogación.


Este Decreto de 8 de septiembre de 1954 estableció una normativa

disciplinaria acorde con el contexto político y jurídico de su época.


Pero debe entenderse que su aplicación en la actualidad, transcurridas ya

cuatro décadas desde su aprobación, resulta sumamente cuestionable en un

marco jurídico sustancialmente diverso, en el que se ha renovado

completamente el ordenamiento universitario a través de la Ley de Reforma

Universitaria, y se ha transformado el Derecho administrativo sancionador

al aplicarse al mismo los principios jurídicos constitucionales.


Por tanto, la vigencia del repetido decreto es preciso entenderla con

abundantes matices, pues su inserción en el ordenamiento jurídico vigente

plantea la necesidad de entender que muchos de sus preceptos están

derogados o afectados por la Constitución y por los principios generales

que presiden la potestad sancionadora de la Administración.


Y es precisamente el contenido del artículo 19 de dicho decreto,

--referido a la posibilidad de ordenar la suspensión de los derechos

anejos a la condición escolar en cualquier momento de la tramitación del

mismo--, una de las previsiones que cabe considerar vigente en principio,

pero cuya aplicación debe estar sometida actualmente a unos

condicionamientos que derivan del vigente marco constitucional y del

Derecho administrativo sancionador en el que se inserta la potestad

sancionadora de la Administración, y que implica una aplicación

restrictiva de esta suspensión provisional de los derechos inherentes a

la condición de estudiante.


En este sentido debe señalarse que la compatibilidad de la adopción de

estas medidas provisionales con el principio constitucional de presunción

de inocencia fue expresamente afirmada por la sentencia del Tribunal

Constitucional 108/1984, siempre que en su adopción se respeten algunos

límites y condicionamientos:


«la presunción de inocencia es compatible con la adopción de medidas

cautelares siempre que se adopten por resolución fundada en Derecho que,

cuando no es reglada, ha de basarse en un juicio de razonabilidad acerca

de la finalidad perseguida y las circunstancias concurrentes, pues una

medida desproporcionada e irracionable no seria propiamente cautelar,

sino que tendría un carácter punitivo en cuanto al exceso».





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La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común, por su parte, señala en su artículo

136, referido de manera específica a las medidas provisionales en los

procedimientos sancionadores:


«Cuando así esté previsto en las normas que regulen los procedimientos

sancionadores, se podrá proceder mediante acuerdo motivado a la adopción

de medidas de carácter provisional que aseguren la eficacia de la

resolución final que pudiera recaer».


Sin cuestionar en modo alguno la procedencia o no de las decisiones que

por los órganos administrativos se adoptaran al incoar los expedientes

disciplinarios al amparo de la única normativa vigente, sin embargo la

aplicación a un alumno de la Universidad Complutense de Madrid de esta

suspensión provisional de sus derechos inherentes a la condición de

estudiantes motivó la apertura de una investigación ante el rectorado de

la citada universidad, al considerar que tal medida pudo adoptarse sin

respeto de los precisos límites y condicionamientos que resultan

exigibles, conforme a los criterios jurisprudenciales y los preceptos

legales antes citados.


Aceptando el contenido de las consideraciones efectuadas por el Defensor

del Pueblo, la citada universidad procedió al levantamiento de la medida

provisional de suspensión de los derechos como alumno, atendiendo al

mismo tiempo al perjuicio irreparable que podría suponer la prolongación

excesiva de la vigencia de una medida provisional, naturalmente limitada.


El seguimiento de éste y otros supuestos parece evidenciar la necesidad

de que se cumpla la recomendación mencionada al comienzo de este epígrafe

y que fue expresamente aceptada por el Ministro de Educación y Ciencia ya

que, transcurridos seis años desde tal aceptación expresa y asumido el

compromiso de ponerla en práctica antes del inicio del curso 1991-92

desde la Secretaría General del Consejo de Universidades, en marzo de

1995 se ha comunicado a esta institución la existencia de dudas sobre la

competencia de dicho órgano al respecto.


Tema conexo con el anterior es el relativo a la existencia de las

denominadas novatadas en el ámbito de los colegios mayores

universitarios. Con motivo de diversas denuncias efectuadas por algunos

colegiales del Colegio Mayor Jiménez de Cisneros --perteneciente a la

Universidad Complutense de Madrid--, en relación con las novatadas

sufridas en éste y en pasados años en ese mismo centro, el Defensor del

Pueblo inició de oficio las investigaciones conducentes a un mejor

conocimiento de tales supuestos, solicitando a la mencionada universidad

información sobre los hechos denunciados, así como sobre las actuaciones

y decisiones que fuesen al respecto adoptadas por dicha autoridad

académica en el ámbito de sus competencias.


En el momento en el que se redactaba este informe la investigación

iniciada de oficio permanecía a la espera de la remisión de documentos

puntuales requeridos al Rectorado de la Universidad Complutense de Madrid

con el fin de conocer cuantos datos hubiera generado la instrucción del

expediente informativo que había sido practicado por la citada

universidad respecto a las denuncias planteadas, así como las medidas

organizativas y disciplinarias que en su caso hubieran resultado

procedentes en atención a la gravedad de los supuestos investigados.


Pero, en cualquier caso, esta institución quiere expresamente hacer notar

que las actuaciones iniciadas se proseguirán hasta eliminar esta práctica

de un ámbito como el universitario en el que nunca debiera tener cabida.


6.3.Expedición, reconocimiento y homologación de títulos universitarios

oficiales

Los principales problemas detectados se refieren a la problemática

derivada del acceso al título de especialista en ciencias de la salud y

la homologación de los extranjeros en esta y otras titulaciones,

especializadas o no, y los retrasos y deficiencias procedimentales que en

esta materia se producen.


En cuanto a la expedición de los títulos universitarios, el problema más

frecuente es el retraso en efectuarlo, retraso (de años en ocasiones)

imputable a las universidades competentes para ello, según procedimiento

establecido por la Orden Ministerial de 8 de julio de 1988, modificada en

24 de diciembre del mismo año (9500157).


De este problema general puede ser ejemplo el caso tratado ante la

Universidad de Extremadura, que ha finalizado con la apertura de un

expediente de información reservada por parte del servicio de inspección

de la universidad con el fin de esclarecer los hechos que hayan podido

motivar demoras en la tramitación de solicitudes de expedición de títulos

de hasta ocho años.


Por otro lado, se ha producido el resultado de la tramitación de una

queja cuyo planteamiento inicial quedó reflejado en el informe de 1994,

en la que esta institución consultó con la Secretaría General Técnica del

Ministerio de Educación y Ciencia la posibilidad de que los títulos

oficiales tuvieran distinta denominación, femenina o masculina, según la

condición de la persona que lo obtuviera.


Inicialmente y tras diversos dictámenes favorables a esta iniciativa

emitidos por el servicio jurídico del Ministerio de Educación y Ciencia y

por la Real Academia Española de la Lengua, el referido departamento

ministerial dictó la Orden de 22 de marzo de 1995, por la que se adecua

la denominación de los títulos académicos oficiales a la condición

masculina o femenina de quienes los obtengan. También se ha dado una

solución positiva en lo que respecta a la demora reiteradamente

denunciada por el Defensor del Pueblo sobre la regulación específica del

procedimiento para el reconocimiento por parte del Estado de los efectos

civiles de los títulos otorgados en los Centros Superiores de Ciencias

Eclesiásticas, cuya competencia correspondía a las autoridades




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de la Iglesia y del Estado de conformidad con lo previsto en el Acuerdo

de 3 de enero de 1979, entre el Estado español y la Santa Sede,

publicando el Real Decreto 3/1995, de 13 de enero, que da cumplimiento al

precitado acuerdo, lo cual ha permitido la resolución favorable de un

gran número de quejas presentadas en los últimos años.


De forma similar venía reclamándose por una asociación profesional la

posibilidad de equivalencia u homologación o de convalidación del título

de terapeuta ocupacional de la escuela del mismo nombre, de la Escuela

Nacional de Sanidad (Ministerio de Sanidad y Consumo), al haber dado por

finalizadas las actividades de la escuela como consecuencia de la

existencia de una diplomatura universitaria de igual denominación y en la

que en 1997 finalizaría la última promoción de estudiantes.


Efectuadas varias actuaciones ante la Dirección General de Investigación

Científica y Enseñanza Superior fue publicada la Orden de 29 de noviembre

de 1995, por la que se declara equivalente u homologado el diploma o

título de terapia ocupacional, expedido por la Escuela Nacional de

Sanidad del Ministerio de Sanidad y Consumo, al título de diplomado en

terapia ocupacional incluido en el catálogo de títulos universitarios

oficiales creado por el Real Decreto 1497/1987, de 27 de noviembre, y

establecido en el Real Decreto 1954/1994, de 30 de septiembre, mediante

los requisitos que se indican en la citada norma.


6.3.1.La obtención de títulos de especialidades médicas

Desde la publicación del Real Decreto 127/1984, de 11 de enero, por el

que se regula la formación médica especializada y la obtención del título

de médico especialista, su aplicación práctica diaria, y en especial el

desarrollo progresivo de las ciencias de la salud, plantearon la

necesidad de abordar una revisión en profundidad, no solo de la

legislación en vigor que regula la formación especializada de los

médicos, sino también la del resto de profesionales sanitarios.


Aceptada la recomendación formulada por el Defensor del Pueblo en tal

sentido en 1993, se encuentra aun en elaboración el proyecto de ley de

ordenación de las profesiones sanitarias. El presente informe ofrece la

oportunidad para reclamar con urgencia la finalización de esta norma, con

la esperanza de que colabore a ordenar y regularizar las situaciones que

afectan a numerosos profesionales de la sanidad, algunos de los cuales

así lo vienen reclamando ante esta institución.


En este sentido puede hacerse mención de la inquietud trasladada por el

colectivo de médicos ayudantes de equipo quirúrgico interinos sin título

de especialista, los cuales hacen notar que el Real Decreto 127/1984,

antes citado, por el que se regula la formación y obtención del título de

médico especialista, habilitó una vía para la obtención del título de

especialista para los médicos ayudantes que comenzaron su actividad como

interinos con carácter indefinido, contratados por el Instituto Nacional

de la Salud y demás institutos transferidos, con anterioridad el 1 de

enero de 1980, no contemplándose esta posibilidad para los médicos

ayudantes que las ocuparon después, y hasta la promulgación del citado

real decreto. Al parecer con ello, al tratarse de plazas a extinguir ante

la implantación de los servicios jerarquizados, la situación de este

colectivo se agrava progresivamente, ya que no pueden acceder a plazas de

atención primaria por no haber ejercido en este ámbito ni a plazas de

asistencia especializada por carecer de título de especialista.


Los afectados manifiestan que, una vez en vigor el Real Decreto

1776/1994, para el acceso a la titulación de médico especialista de

determinados licenciados en medicina y cirugía, desarrollado mediante

Orden Ministerial de 14 de diciembre de 1994, solicitaron la expedición

de sus títulos de especialista --amparados en cuanto al carácter

formativo de su desempeño profesional, en la afirmación efectuada en este

sentido por la Dirección General de Ordenación Profesional del Ministerio

de Sanidad--, remitiendo su solicitud a la Dirección General de

Investigación Científica y Enseñanza Superior del Ministerio de Educación

y Ciencia con el fin de obtener una resolución debidamente motivada, una

vez informado el expediente por la comisión nacional de la

correspondiente especialidad y por la Dirección General de Ordenación

Profesional del Ministerio de Sanidad y Consumo, todo ello en virtud del

procedimiento establecido. Sin embargo, estas solicitudes permanecen sin

tramitar, por haber estimado el Ministerio de Educación y Ciencia

carentes de fines formativos los contratos aportados (9510392; 9508352;

9508075).


La situación creada ha motivado asimismo quejas planteadas por médicos

internos residentes que cuestionan la obtención de títulos de

especialidades tras el reconocimiento de periodos formativos ajenos al

sistema específico previsto en el Real Decreto 127/1984, de 11 de enero.


En cualquier caso esta institución entiende que, siendo la medicina una

ciencia en la que los avances se producen a ritmo vertiginoso, es preciso

que tanto sus presupuestos de formación pre-grado, como postgrado, se

atengan a una reglamentación flexible, móvil, no estática ni encorsetada,

con el fin de que pueda adaptarse sin dificultad a las necesidades de

cada momento.


Es cierto que no sería aceptable que con cualquier sistema de

acreditación de la especialidad, se retrocediera en la calidad de la

formación. También lo es que sólo debe obtenerse el título una vez

demostrada con rigor la competencia profesional, y que el sistema de

médicos internos residentes no se cuestiona en absoluto para hacerse

acreedor de esta titulación. Sin embargo, debe buscarse una salida al

voluminoso colectivo de médicos que, al negársele la posibilidad del

reconocimiento de su formación de especialista, se encuentran con severas

dificultades para su desenvolvimiento profesional.





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Por otra parte, y como ya se anunciaba en el apartado relativo a este

ámbito del informe del Defensor del Pueblo correspondiente al pasado año,

a comienzos de 1995 alcanzó cierta repercusión social el conflicto

suscitado entre los alumnos de medicina y médicos internos residentes con

el Ministerio de Sanidad, en relación con la articulación de la formación

de postgrado de estos licenciados para el desempeño de la medicina

general, la regulación de la titulación de los futuros licenciados y la

adecuación de la normativa española en este ámbito a las exigencias de

las directivas de la Unión Europea.


Para dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 12.1 de la

Directiva 86/457 de la Comunidad Económica Europea (artículo 41 de la

posterior Directiva 93/16 de la Comunidad Económica Europea, de 5 de

abril de 1993), por el Ministerio de Educación y Ciencia y el Ministerio

de Sanidad y Consumo se adoptaron una serie de medidas que desembocaron

en su transposición en el Real Decreto 853/1993, de 4 de junio, sobre el

ejercicio de la función de médico de medicina general en el sistema

nacional de la salud que, además, determinó los derechos adquiridos en la

materia y contempló la necesidad de que, a partir del primero de enero de

1995, para el ejercicio como médico general dentro del sistema se debía

estar en posesión de algunos de los títulos o certificados que el propio

decreto enumera.


Esta medida alertó a los estudiantes que acabarían sus estudios con

posterioridad al 1 de enero de 1995, surgiendo de ello un conflicto que

dio lugar a la presentación de numerosas quejas y que motivó el inicio de

una investigación de carácter general ante los organismos públicos

competentes, desde donde se comunicó que, finalmente y tras el análisis

de las propuestas institucionales e individuales recibidas, había sido

planteada una solución que garantiza, a todos los licenciados en medicina

y cirugía posteriores al 1 de enero de 1995, la formación en medicina

familiar y comunitaria con las premisas básicas de mantener y potenciar

el sistema MIR como única vía para la formación de especialistas, y

reafirmar que la especialidad específica de la atención primaria es la de

medicina familiar y comunitaria, medida ésta que permitió el final del

conflicto planteado (9416203; 9504777; 9511995).


Esta propuesta quedó articulada en el Real Decreto 931/1995, de 9 de

junio, --por el que se dictan normas en relación con la formación

especializada en medicina familiar y comunitaria de los licenciados en

medicina a partir del 1 de enero de 1995 y se adoptan determinadas

medidas complementarias--, según el cual durante los próximos años se

ofertarán las plazas de formación en el sistema MIR en dos convocatorias

diferenciadas, una de ellas específica para la formación en medicina

familiar y comunitaria a la que sólo podrán acceder los licenciados

posteriores al 1 de enero de 1995 y otra de carácter general, en la que

se ofertarán el resto de plazas, tanto de especialidades médicas

«clásicas» del sistema MIR, como de escuelas profesionales y de medicina

familiar y comunitaria: estas últimas estarán reservadas para los

licenciados anteriores a 1995. A esta convocatoria podrán presentarse los

licenciados anteriores al 1 de enero de 1995, o los posteriores a esta

fecha, siempre que renuncien previamente a la plaza obtenida, en su caso,

en la convocatoria específica de medicina familiar y comunitaria.


Las pruebas selectivas antes citadas fueron convocadas por Orden de 2 de

agosto de 1995 --convocatoria específica para acceder a plazas en

formación de la especialidad de medicina familiar y comunitaria- y por

Orden de 3 de octubre 1995, por la que se aprueba la convocatoria general

de pruebas para el acceso a plazas de formación especializada para

médicos, farmacéuticos, químicos, biólogos, psicólogos clínicos y

radiofísicos hospitalarios.


Por último, continúan planteándose quejas de ciudadanos extranjeros que

obtuvieron su título de médico especialista a través del procedimiento

que prevé el Real Decreto 127/1984, de 11 de enero, sobre especialidades

médicas, en su artículo 5.6 párrafo 2º, y que en la actualidad reclaman

la articulación de algún procedimiento por el que puedan validar el

título de especialista obtenido, carente ahora de validez profesional en

España (9415899; 9501387; 9503048; 9505213, entre otras).


A esta cuestión ya se hacía referencia en el informe correspondiente al

año 1994, destacándose que el problema tenía su origen en la propia

normativa reguladora de la materia que busca de manera consciente evitar

la habilitación para el ejercicio de especialidades médicas en España a

quienes han logrado su formación sin rendir la prueba estatal de

selección de aspirantes a plazas de formación de médicos especialistas.


Sin embargo, la situación creada por esta regulación, que se concreta en

la existencia de numerosos ciudadanos (muchos de ellos con la

nacionalidad española) que han obtenido la titulación de la especialidad

médica correspondiente sin que puedan ejercerla en España, exige la

búsqueda de soluciones. En esencia las alternativas son dos: exigir la

realización íntegra de la formación ya obtenida tras superar la prueba

estatal correspondiente, o bien articular un mecanismo alternativo que

permita a los interesados validar su título de especialista, con los

requisitos que se consideren oportunos, evitando así que ocupen plazas ya

de por sí escasas para obtener la correspondiente formación ya cursada

con anterioridad por la vía específica para extranjeros.


Las actuaciones propugnadas en tal sentido por el Defensor del Pueblo a

lo largo de 1995 no han merecido una respuesta de la Dirección General de

Investigación Científica y Enseñanza Superior en el sentido reclamado.


6.3.2.Homologación y reconocimiento de los títulos extranjeros de

educación superior

Se ha percibido una sensible disminución en los plazos de tramitación de

estos expedientes, si bien en ocasiones puntuales las demoras infringen

abiertamente el




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principio de celeridad y eficacia que debe guiar la actuación

administrativa, infracciones que no sólo resultan derivadas de la

actuación de los órganos administrativos competentes para la resolución

de estos expedientes, sino de la demora por parte de la comisión

académica del Consejo de Universidades en la emisión de los dictámenes

que habitualmente son precisos para la correcta valoración de la

formación acreditada (9414396; 9411705; 9305973).


Al margen de las actuaciones que tales quejas motivan, cuyo planteamiento

coincide con el reflejado en otros informes precedentes, se analizan a

continuación algunos aspectos derivados de la aplicación de las vigentes

normas específicas de homologación de títulos extranjeros de

especialistas médicos y de reconocimiento de títulos obtenidos en países

miembros de la Unión Europea.


Han continuado produciéndose quejas relativas al procedimiento de

homologación de títulos extranjeros de médicos especialistas por los

correspondientes títulos oficiales españoles. Al margen de los motivos de

carácter procedimental que con frecuencia justifican el inicio de

actuaciones del Defensor del Pueblo, se han incrementado las quejas en

las que se cuestionan de manera reiterada y específica las resoluciones

dictadas en materia de homologación de títulos extranjeros de

especialidades médicas, en las que se desestiman o se dejan en suspenso

las solicitudes de homologación de estos títulos, obtenidos en países con

los que España suscribió en su momento convenios aún vigentes que prevén

el reconocimiento mutuo de títulos académicos (9416407; 9504452; 9505482;

9508679).


El criterio mantenido por la Dirección General de Investigación

Científica y Enseñanza Superior en los últimos años se apoyaba en el

principio fundamental en el que venían hasta ahora coincidiendo las

sentencias dictadas por los tribunales, contrario al automatismo ciego de

la homologación, y por tanto, en que ésta debía basarse en un juicio de

equivalencia al que la Administración estaba obligada, con independencia

de la existencia de convenios.


Sin embargo, el criterio jurisprudencial recogido en varias sentencias

dictadas en fechas más recientes por el Tribunal Supremo parece avalar la

tesis favorable a considerar los convenios vigentes que prevén la

convalidación automática norma imperativa que impone su observancia para

ambos estados, estableciendo, por ejemplo, que «basta pues acreditar los

requisitos extrínsecos del título para su reconocimiento sin otros

trámites, en el ámbito estrictamente académico a que se contrae la

homologación conforme al artículo 2.1 del convenio tan citado y del

artículo 1 del mismo Real Decreto 86/1987» (STS 16-1-1995); que «en casos

como el que se contempla en las actuaciones, no es necesario efectuar

análisis comparativo de los Planes de estudios vigentes en los países de

España y Argentina» (STS 3-2-1995).


En virtud de lo anterior, se intervino ante la Dirección General de

Investigación Científica y Enseñanza Superior, con el fin de conocer si

los últimos criterios jurisprudenciales habían modificado la posición del

Ministerio de Educación y Ciencia antes expuesta. El centro directivo

mencionado informó que, convocada una reunión entre diversas autoridades

del citado departamento ministerial y los abogados del Estado ante la

Audiencia Nacional y el Tribunal Supremo, al parecer, una de las

conclusiones de la reunión fue «intentar a través de distintas instancias

la modificación por parte del Tribunal Supremo de los criterios expuestos

en las citadas sentencias». A tal conclusión se había llegado, tras

valorar la necesidad de preservar, entre otros, el derecho de los

ciudadanos a ser atendidos por profesionales que reúnan las precisas

cualificaciones, adecuadas al proceso y evolución de las ciencias y

tecnología médico quirúrgicas (9505832).


Esta institución debe valorar en sentido positivo cualquier medida

adoptada con la intención de dar la máxima garantía al pleno ejercicio

del derecho a la protección de la salud, reconocido en el artículo 43 y

concordantes de nuestro texto constitucional. Sin embargo, el

procedimiento para evitar que se produzcan situaciones que puedan alterar

la protección de tal derecho, derivadas de los procesos para la

homologación de títulos extranjeros de médicos especialistas, debe

comenzar por analizar detenidamente las normas en las que se apoyan los

criterios jurisprudenciales que otorgan validez a tales títulos, por si

éstas requirieran ser modificadas.


La Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, de

acuerdo con el artículo 149.1.30 de la Constitución española dispone en

su artículo 32.2 que el Gobierno regulará las condiciones de homologación

de títulos extranjeros. En cumplimiento de tal mandato el Real Decreto

86/1987, de 16 de enero, reguló las condiciones de homologación de

títulos extranjeros de educación superior. Tales normas, junto con la Ley

Orgánica 7/1985, de 10 de julio, de derechos y libertades de los

extranjeros en España y su Reglamento de ejecución, aprobado por Real

Decreto 1119/1986, de 1986 y junto con los vigentes convenios o tratados

que en su caso se hayan celebrado entre España y el país donde se obtuvo

el título cuya homologación se pretenda --cuando prevea el reconocimiento

mutuo de títulos- constituyen las normas básicas de Derecho internacional

y de Derecho interno (legales y reglamentarias) que han constituido los

fundamentos jurídicos en los que se sustentan los criterios

jurisprudenciales referidos al comienzo del presente epígrafe.


Por su parte, el criterio mantenido en el Ministerio de Educación y

Ciencia se basa, en esencia, en el carácter que hace distinguirse a los

títulos españoles de médicos especialistas del resto de títulos de

educación superior: estos son títulos académicos, mientras aquéllos son

títulos profesionales.


En el ámbito de la homologación de títulos, la distinción entre

convalidaciones a efectos académicos y a efectos profesionales tenía su

apoyo en lo dispuesto en el Decreto 1676/1969, de 24 de julio, y en la

Orden de




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25 de agosto de 1969 que regulaban el procedimiento y requisitos para la

convalidación de estudios y títulos extranjeros por los correspondientes

españoles, y en su virtud se adoptaban los acuerdos de convalidación

teniendo en cuenta los tratados o convenios culturales suscritos con los

países de origen. Estas convalidaciones sólo tenían efectos académicos y

era necesaria una prueba de conjunto para obtener la validez profesional

de tales títulos. No obstante, derogada de forma expresa la referida

normativa en lo que afecta a estudios totales y títulos universitarios y

superiores, el vigente Real Decreto 86/1987, de 16 de enero no contempla

la doble modalidad de homologación a efectos académicos y profesionales,

como tampoco lo hace la Ley Orgánica 11/1983, de Reforma Universitaria en

virtud de la que nace dicha norma reglamentaria.


En este sentido, aunque el artículo 10 del citado Real Decreto 86/1987,

define la homologación como el reconocimiento en España de la validez

oficial a efectos académicos de los títulos de educación superior

obtenidos en el extranjero --refiriéndose a todos los títulos de

educación superior sin exclusión- no obstante en la práctica y según se

ha podido comprobar tal homologación ha venido suponiendo igualmente el

reconocimiento de la capacitación profesional que el título comporta, sin

perjuicio de que para optar al ejercicio de dicha profesión, los

titulares que no posean la nacionalidad española deban cumplir los demás

requisitos exigidos en las normas que regulan el ejercicio profesional

por parte de ciudadanos extranjeros.


En la postura expuesta por el Ministerio de Educación y Ciencia se hace

igualmente manifiesta distinción entre lo que debe entenderse por la

homologación de los títulos académicos de educación superior, obtenidos

en el extranjero, a los españoles establecidos en los artículos 28 y

siguientes de la Ley de Reforma Universitaria, y la homologación de los

títulos que acreditan la formación correspondiente a las

especializaciones profesionales reconocidas como tales por sus propias

normas.


La afirmación anterior, basada principalmente en que éstos títulos de

especialidades no sancionan enseñanzas universitarias, sino práctica

profesional, y en que no se recogen en el banco de datos del Registro

Nacional y Registros Universitarios de títulos de carácter oficial y

validez en todo el territorio nacional, sino en los registros

correspondientes del Ministerio de Sanidad y Consumo, no se desprende en

forma alguna de la única normativa específica al respecto, --Orden del

Ministerio de Educación y Ciencia de 14 de octubre de 1991, por la que se

regulan las condiciones y el procedimiento de homologación de tales

títulos en virtud de lo previsto en la disposición adicional segunda del

Real Decreto 86/1987, de 16 de enero- ni se recoge en ninguna de las

distintas normas que sirven de fundamentos de derecho a las resoluciones

que sustentan los criterios jurisprudenciales a los que se ha hecho

referencia y que resultan contrarios a los argumentos esgrimidos en la

materia por el Ministerio de Educación y Ciencia.


Por tanto, la situación planteada debiera abordarse a través de la

revisión de la normativa que regula la homologación de títulos

extranjeros por los correspondientes títulos oficiales españoles, con el

fin de clarificar el carácter de estos títulos y los criterios legales en

la materia, evitando así, al margen de otras disfunciones, cualquier

alteración del ejercicio de los derechos ciudadanos que merecen la máxima

protección. Con ese fin se ha formulado a la Dirección General de

Investigación Científica y Enseñanza Superior una recomendación dirigida

a que sea revisada la normativa reguladora de la homologación de títulos

extranjeros de educación superior por los correspondientes títulos

oficiales españoles, con el objeto de clarificar los criterios legales

específicos que deben presidir la tramitación de los expedientes de

homologación de los títulos extranjeros que acrediten a los titulares

para el ejercicio legal de la profesión como especialista médico, por los

correspondientes títulos oficiales españoles acreditativos de las

especialidades médicas.


Antes de finalizar este apartado debe significarse la falta de diligencia

mostrada por los organismos del Ministerio de Educación y Ciencia y del

Ministerio de Sanidad y Consumo que tienen atribuida la competencia de

convocar anualmente por las pruebas teórico-prácticas para los supuestos

en los que la formación especializada acreditada por el solicitante de la

homologación no guarda equivalencia con la que conduce al título español

correspondiente, al no haberse aún convocado nunca algunas de ellas lo

que supone un claro y persistente incumplimiento de lo previsto en la

Orden de 14 de octubre de 1991 por la que se regulan las condiciones y el

procedimiento de homologación de los títulos extranjeros de farmacéuticos

y médicos especialistas por los correspondientes títulos oficiales

españoles, pese a haber transcurrido casi cinco años desde su entrada en

vigor (9318017; 9412510; 9504857; 9512740).


El artículo 8.2 de la Directiva 89/48/CEE del Consejo, de 21 de diciembre

de 1988, que establece el sistema general de reconocimiento de los

títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de

una duración mínima de tres años, prevé que el procedimiento de examen de

una solicitud de ejercicio de una profesión regulada se deberá terminar

en el plazo más breve posible y deberá ser objeto de una decisión

motivada de la autoridad competente del Estado miembro de acogida, a más

tardar, en el plazo de cuatro meses a partir de la presentación de la

documentación completa del interesado.


Por su parte el Real Decreto 1665/1991, de 25 de octubre, por el que se

transpone al ordenamiento jurídico español la directiva 89/48/CEE, de 21

de diciembre de 1988 dispone expresamente en su artículo 12.1 que el

procedimiento de examen de una solicitud de ejercicio de una profesión

regulada tendrá una duración máxima de cuatro meses, contados a partir de

la presentación de la documentación completa del interesado. En similares

términos se establece el plazo máximo de cuatro meses de duración del

citado procedimiento en la Orden de 2 de octubre de 1995, por la que se

desarrolla el Real Decreto




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1665/1991, de 25 de octubre, en lo que afecta, entre otras, a la

profesión de ingeniero industrial.


A pesar del plazo máximo reiteradamente fijado para dictar resolución

expresa y motivada respecto a las solicitudes de reconocimiento, en

ocasiones este trámite se demora injustificadamente. Desde la

Administración, a menudo, trata de justificarse el retraso alegándose la

imposibilidad de dictar resolución en tanto no sean recibidos los

dictámenes e informes que a tal efecto han sido requeridos a los

organismos competentes (9507941).


Esta institución no ha considerado admisible el motivo aducido, y ello en

virtud de lo previsto en el artículo 83 de la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común, en el que se señala que de no

emitirse el informe en el plazo señalado --un mes, según dispone la Orden

Ministerial de 2 de octubre de 1995- y sin perjuicio de la

responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrán

proseguir las actuaciones, cualquiera que sea el carácter del informe

solicitado. Lo anterior, en el caso del expediente antes citado, ha

motivado la formulación de una sugerencia en orden a que se proceda de

inmediato a dar continuación a las actuaciones para la finalización del

expediente de reconocimiento.


Actuaciones como la anterior introducen un impedimento más para lograr

con eficacia la intención perseguida con la publicación del Real Decreto

1665/1991, de 25 de octubre arriba referenciado cuyo desarrollo, por su

parte, no ha carecido de dificultades de índole procedimental que han

demorado su puesta en práctica casi cinco años, lo cual supone, además,

la inobservancia de la Directiva 89/48/CEE, de 21 de diciembre, del

Consejo de las Comunidades Europeas, --por la que se regula el sistema

general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que

sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres

años--, que establece en su artículo 12 la obligación de los estados

miembros de adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento a lo que

en ella se dispone, en un plazo de dos años a contar desde su

notificación (9321422; 9502052).


6.4.Becas y ayudas al estudio y a la investigación

En los últimos años se ha producido un incremento constante de los

recursos públicos destinados a becas y ayudas al estudio y a la

investigación que debiera proseguir, pues con ello los poderes públicos

no hacen más que cumplir su obligación constitucional de remover los

obstáculos que impidan o dificulten el acceso de todos a la educación.


En lo que afecta al sistema de becas y ayudas al estudio, a tenor de lo

que parecen reflejar las quejas que sobre este y otros aspectos

universitarios se reciben, esta institución entiende prioritario para el

sistema universitario español aumentar la capacidad de opción de los

estudiantes para iniciar y continuar sus estudios en la universidad de su

preferencia, para lo cual no basta con facilitar la movilidad de los

estudiantes, sino que se requiere también financiar directamente los

costes derivados de la movilidad estudiantil.


Por otra parte deben seguir incrementándose progresivamente los recursos

destinados a financiar los costes indirectos de los estudios

universitarios, tanto a través de la concesión de becas, en sus diversas

modalidades, como mediante la implantación de otras fórmulas de ayudas,

como las ya experimentadas en otros países, consistente en la subvención

y aval de préstamos bancarios para la realización de estudios.


A continuación se analizan algunos aspectos que han sido objeto de

estudio por el Defensor del Pueblo, acerca del sistema de becas y ayudas

al estudio para niveles post obligatorios, así como de distintas

convocatorias para la concesión de ayudas para la formación del personal

investigador.


6.4.1.Becas y ayudas al estudio de carácter personalizado

El sistema general de becas y ayudas al estudio de carácter personalizado

para estudios universitarios y medios ha sido nuevamente durante el año

1995 objeto de actuaciones del Defensor del Pueblo a través de la

tramitación de las quejas recibidas, lo que nos ha permitido evaluar

algunas de las deficiencias que más frecuentemente denuncian los

estudiantes que aspiran a la obtención de las ayudas que anualmente

convoca el Ministerio de Educación y Ciencia.


Debe señalarse que en gran parte de las investigaciones practicadas se ha

percibido una mayor y más ágil colaboración con el Defensor del Pueblo

por parte de la Dirección General de Formación Profesional Reglada y

Promoción Educativa del Ministerio de Educación y Ciencia, órgano al que

corresponde la convocatoria, adjudicación definitiva, inspección,

verificación y control de estas becas, todo lo cual ha permitido detectar

y buscar solución con celeridad a algunas de las deficiencias de carácter

administrativo detectadas en las tareas encomendadas a algunos organismos

a los que corresponde la gestión, selección y adjudicación provisional de

las becas, e incluso ha provocado rápidas rectificaciones de oficio en la

tramitación de solicitudes de beca tras comprobar, a raíz de la

intervención de esta institución, que habían sido incorrectamente

resueltas (9506374; 9504048; 9510308; 9508761; 9506239).


Algunas de las quejas planteadas con mayor frecuencia en relación con el

actual sistema de becas se refieren a las demoras en hacer efectivo el

ingreso de la cuantía concedida, demoras que pese a las mejoras operadas

desde el Ministerio de Educación y Ciencia, todavía en ocasiones suponen

la finalización del curso académico por el alumno sin haber percibido su

importe (9418459; 9416689; 9415010).


Resulta ésta una cuestión cuya solución parece fundamental




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para la eficacia de todo sistema de ayudas al estudio, cuyo objetivo

prioritario no es otro que el que éstas sean percibidas por los

beneficiarios cuando deban satisfacer la necesidad que intentan paliar,

momento que generalmente coincide con los comienzos del curso académico.


Durante el año 1995 el Defensor del Pueblo insistió ante el Ministerio de

Educación y Ciencia en la necesidad de agilizar los trámites de

reconocimiento, concesión y pago de las becas y ayudas al estudio, para

lo cual se entendía preciso que la organización administrativa puesta al

servicio del sistema de tales becas tuviera como objetivo principal

hacerlas plenamente efectivas mediante su concesión al comienzo del curso

académico.


Atendiendo esta recomendación, el Ministerio de Educación y Ciencia

comunicó su intención de adoptar las medidas que ello precisara, para lo

cual ya se había requerido del Consejo de Universidades el adelanto del

periodo de matriculación, determinante del plazo de presentación de

solicitudes de beca, con el fin de adelantar así todo el proceso de

selección y adjudicación.


La solución pretendida no carece de dificultades, pero no puede por ello

abandonarse el convencimiento de que para lograr el fin que persigue el

notable incremento de los recursos públicos destinados a becas y

garantizar así la igualdad de oportunidades en el acceso al estudio en

los niveles no obligatorios, es requisito inexcusable conseguir que el

importe invertido llegue a su destino cuando el beneficiario lo necesita,

y no varios meses después.


Continúan siendo habituales las quejas con referencia al sistema de

concesión de beca en renovación de la obtenida en el curso anterior. El

procedimiento de renovación de becas por ciclos académicos, cuya

introducción en el sistema general de becas ha merecido una valoración

muy favorable por parte del Defensor del Pueblo a través de sus informes,

consiste en que el alumno que haya obtenido beca para el curso inicial de

un ciclo educativo, o para alguno de los cursos comprendidos en el mismo,

obtenga de forma automática la renovación de la beca hasta la culminación

del mismo, en tanto haya obtenido un determinado rendimiento académico y

no haya variado sustancialmente su situación económica.


Este sistema, implantado con el fin de conseguir una mayor garantía de

continuidad en la percepción de la beca y agilizar a su vez la

tramitación administrativa en beneficio del becario, provoca en ocasiones

que la cuantía que se renueva no es la finalmente obtenida por el alumno,

--en caso de que hubiera ésta aumentado tras la vía de recurso

eventualmente seguida en el curso anterior--, sino la inicialmente

concedida, puesto que para renovar beca para el curso siguiente se exige

al solicitante aportar fotocopia de su credencial de becario inicialmente

emitida la cual casi siempre es la única que puede aportar el interesado

por no habérsele aun notificado la resolución administrativa que corrija

la cuantía reconocida en un primer momento, cuando así proceda.


De esta forma, la cuantía que se renueva es la inicialmente concedida,

por lo que el beneficiario debe nuevamente iniciar la vía de recurso

administrativo para lograr otra vez la revisión de su situación y ver

aumentado así el número de componentes de beca de igual forma que en el

curso anterior.


Esta situación se produce con cierta frecuencia, a pesar de que cada

solicitante indique la cuantía total de la beca que se renueva en el

impreso de solicitud de beca por renovación (9417417 y otras).


Teniendo en cuenta que la exigencia de aportar la credencial de becario

se recogía nuevamente en la Orden de 21 de junio de 1995, por la que se

aprueban los impresos oficiales para la solicitud de becas y ayudas al

estudio para el curso 1995-96, se reclamó en su momento que desde la

Dirección General de Formación Profesional Reglada y Promoción Educativa

se adoptaran las medidas previsoras necesarias con el fin de que los

órganos de gestión encargados de la selección y adjudicación provisional

de estas becas realicen una valoración correcta de la cuantía de la beca

que en cada caso deba concederse en todas las solicitudes presentada en

concepto de renovación.


Por último, en atención al número de quejas que origina, se hace mención

en este apartado a un aspecto del sistema de becas ya tratado en otros

informes, y que fue en su día objeto de recomendación por el Defensor del

Pueblo, respecto al procedimiento para la revocación de becas ya

concedidas.


El artículo 15.1 del Real Decreto 2298/1983, de 28 de julio, por el que

se regula el sistema de becas y otras ayudas al estudio de carácter

personalizado, dispone que las adjudicaciones en todo tipo de becas y

ayudas al estudio podrán ser revisadas mediante expediente instruido al

efecto, cuya resolución podrá dar lugar a la pérdida del derecho a la

ayuda concedida y devolución total de las cantidades indebidamente

recibidas en tal concepto, cualquiera que sea la época en que la ayuda o

ayudas fueran disfrutadas y dentro del período legal de prescripción.


Desde la convocatoria de becas hecha pública para el curso académico

1990-91, el plazo para cumplir la obligación de devolver la cantidad

recibida indebidamente, que hasta el curso anterior estaba fijado en tres

meses, fue reducido a un mes y ello en virtud de lo dispuesto en la Orden

del Ministerio de Economía y Hacienda de 10 de marzo de 1989, sobre

tramitación de reintegros, en la que se estableció un procedimiento

unitario para el reintegro de cualquier cantidad indebidamente percibida

con cargo a los diferentes capítulos y artículos del presupuesto del

Estado.


Ante el exiguo plazo de un mes para cumplir con dicho requerimiento, se

han recibido numerosas quejas en las que se manifiesta la dificultad de

hacer frente a cantidades que en ocasiones superan las cuatrocientas mil

pesetas. En estos casos, el Defensor del Pueblo sugiere a los interesados

la presentación ante la Dirección General de Formación Profesional

Reglada y Promoción Educativa de una solicitud de fraccionamiento de pago




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de la cantidad adeudada, alegando la importancia de la cantidad a

reembolsar y las dificultades económicas para asumir el pago completo.


Sin embargo parece preciso que desde el Ministerio de Educación y Ciencia

se articule con carácter general una fórmula menos gravosa para poder

cumplir con tal exigencia, cuyo origen, en la mayor parte de los casos,

debe buscarse en errores sufridos por la administración educativa al

efectuar abonos indebidos o similares errores aritméticos en el cálculo

de la cantidad o ingresar en concepto de beca, siendo ajeno a ello el

beneficiario, al que sin embargo se le requiere su devolución cualquiera

que sea la época en que la cantidad fue invertida.


Se ha comprobado sin embargo que son frecuentes las revocaciones de beca

cuando, una vez concedida, se comprueba por la administración educativa

que el beneficiario lo es también de otras entidades o personas públicas

o privadas, sea cual sea la cantidad percibida, resultando ambas

incompatibles.


Esta incompatibilidad, recogida en las reglas de procedimiento que

anualmente incluyen las disposiciones normativas por la que se convocan

becas y ayudas al estudio de carácter general, no se menciona sin embargo

en los folletos informativos que se adjuntan en los sobres de impresos de

solicitudes de beca, ni, por tanto, la necesidad de solicitar la oportuna

compatibilidad, en su caso, ante el órgano competente, privando así a los

posibles beneficiarios de la facultad de elegir entre ambas ayudas, o de

la posibilidad de solicitar y obtener la compatibilidad requerida.


Si bien las quejas planteadas en este sentido no han motivado

intervención alguna individualizada del Defensor del Pueblo, por

constituir exclusivamente la aplicación de las normas de procedimiento

correspondientes, sin embargo implican la conveniencia de que se hiciera

expresa mención de la incompatibilidad antes citada en el folleto

informativo de las becas, con el fin de evitar situaciones como las

descritas.


6.4.2.Becas para la investigación

Con motivo de la tramitación de varias quejas planteadas por aspirantes a

la obtención de becas para la investigación se pudo comprobar que en

cumplimiento de una recomendación formulada al Director General de

Investigación Científica y Técnica del Ministerio de Educación y Ciencia,

la Resolución de 15 de noviembre de 1994, de la Secretaría de Estado de

Universidades e Investigación-Presidencia de la Comisión Permanente de la

Interministerial de Ciencia y Tecnología, --por la que se convocan

acciones de formación en el marco del programa Nacional de Formación de

Personal Investigador--, incluía dentro de los criterios a tener en

cuenta para el otorgamiento de este tipo de becas el relativo a si el

aspirante había obtenido otra beca de similares características y

finalidad en cualquier otro programa de investigación financiado con

fondos públicos o privados.


La celebración de esta convocatoria sin embargo, motivó la presentación

de quejas que, si bien su contenido no implicaba una infracción de los

órganos administrativos intervinientes en la misma, si nos hacía

cuestionar nuevamente otro de los términos recogidos en sus bases.


En concreto el apartado 5.2 del anexo I de la mencionada convocatoria

contemplaba la presentación de más de tres solicitudes como una

infracción para la que se preveía como sanción invalidar todas las

candidaturas que sobrepasaran el citado límite.


Los reclamantes infringieron el citado apartado y, pese a haber sido

incluidos en la lista priorizada de becarios seleccionados, fueron

excluidos de la convocatoria, siendo anuladas todas sus solicitudes. Si

bien esta actuación suponía el estricto cumplimiento de los términos

recogidos en la Resolución convocante, sin embargo la medida de sanción

al error cometido resultaba, a nuestro juicio, ciertamente

desproporcionada.


Esta institución no albergaba duda alguna acerca de que la previsión de

invalidación establecida en el antedicho párrafo 5.2 de la Resolución de

15 de noviembre de 1994 fue recogida expresamente con base en sólidas

motivaciones. Sin embargo, se entendió que resultaba conveniente plantear

la supresión de esta medida, para lo cual se elevó una recomendación al

Director General de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico

para que fuera estudiada la procedencia de suprimir o modificar el citado

apartado 5.2 de las futuras convocatorias de acciones de

perfeccionamiento.


Se pudo constatar la aceptación y puesta en práctica de la mencionada

recomendación tras la publicación el 24 de mayo de 1995 en el Boletín

Oficial del Estado de la Resolución de 10 de mayo de 1995, de la

Secretaría de Estado de Universidades e Investigación-Presidencia de la

Comisión Permanente de la Interministerial de Ciencia y Tecnología, por

la que se convocan acciones de perfeccionamiento en el marco del Programa

Nacional de Formación de Personal Investigador del Plan Nacional de

Investigaciones Científicas y Desarrollo Tecnológico y en el del Programa

Sectorial del Ministerio de Educación y Ciencia, de Formación de

Profesorado y Personal Investigador en España y en el Extranjero en la

que se suprime el límite máximo de solicitudes y por tanto, la sanción de

su incumplimiento.


Por otra parte, el proceso de adjudicación de las bolsas y ayudas de

apoyo para la formación y actualización del personal investigador,

convocadas por Orden de la Consejería de Educación y Ordenación

Universitaria de la Junta de Galicia de 1 de junio de 1994 hizo

cuestionar la imprecisión de uno de los criterios generales de selección

de los candidatos recogidos en las bases de la convocatoria, al

establecer que la selección de becarios se haría en atención a su

expediente académico de licenciatura, sin especificar cuál sería el

procedimiento a seguir para valorar los antecedentes académicos de los

aspirantes que accedieron a los estudios de la licenciatura a través del

curso de adaptación tras superar la diplomatura correspondiente.


En esta falta de precisión se incurría igualmente en la




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selección de candidatos para la obtención del premio extraordinario de

fin de carrera, convocado por Orden de la citada consejería de 30 de mayo

de 1994.


Al parecer la comisión de selección de política científica estimó

convenientemente promediar ambos expedientes académicos --el de

licenciatura y el de diplomatura- por criterios de homogeneización al

considerar la equivalencia entre licenciatura de dos ciclos y título de

diplomado más complemento de formación y segundo ciclo de la

licenciatura.


Esta institución discrepó de la oportunidad de aplicar este criterio, si

bien debe considerarse aceptable en la medida en que intenta remediar la

imprecisión de los términos recogidos en la orden de convocatoria para

fijar los antecedentes académicos que debían ser valorados. Debe

entenderse sin embargo que la estructura cíclica de las enseñanzas

universitarias que permiten la obtención de un título oficial de

diplomado, arquitecto técnico o ingeniero técnico, tras la superación del

primer ciclo, y la posibilidad de continuar los estudios en un posterior

segundo ciclo --que no constituya necesariamente continuación directa del

primero- para obtener el título oficial de licenciado, de arquitecto o de

ingeniero, habrían hecho precisa una mayor definición a la hora de

incluir entre los criterios de selección el arriba analizado, cuya

aplicación práctica ha dado lugar a distintas interpretaciones, lo que ha

aportado cierto grado de inseguridad jurídica para los aspirantes.


En base a tal razonamiento esta institución recomendó a la Consejería de

Educación y Ordenación Universitaria de la Junta de Galicia que en los

procesos selectivos que en lo sucesivo fueran convocados por dicho

organismo se recojan de manera específica, entre los criterios de

selección, los antecedentes académicos concretos que serán susceptibles

de valoración por la comisión de selección correspondiente.


Esta recomendación fue expresamente aceptada, e incluido su contenido en

las convocatorias correspondientes al año 1995, publicadas en el Diario

Oficial de Galicia de 4 de abril de 1995.


7.ADMINISTRACION SANITARIA 7.1.Sistema de salud 7.1.1.Derechos de los

usuarios del sistema sanitario público Al igual que en años anteriores,

un representativo número de las quejas formuladas en relación con la

Administración sanitaria versan sobre los derechos que, a los usuarios

del sistema sanitario público, reconoce la Ley 14/1986, de 25 de abril,

General de Sanidad.


En relación con las actuaciones desarrolladas en esta materia, puede

comenzarse poniendo de relieve que el Real Decreto 63/1995, de 20 de

enero, sobre ordenación de prestaciones sanitarias del sistema nacional

de salud, ha recogido íntegramente la recomendación, a la que se hizo

referencia en los informes de los últimos años y que, en su día, se

dirigió al Ministerio de Sanidad y Consumo, respecto de la información

facilitada por los servicios de salud acerca de los requisitos necesarios

para acceder al transporte sanitario, resolviéndose así situaciones como

las que dieron lugar a la citada recomendación (9117779). Del mismo modo,

la publicación del reseñado real decreto, al incluir entre las

prestaciones sanitarias facilitadas por el sistema nacional de salud la

relativa al diagnóstico y tratamiento de la infertilidad, ha resuelto el

problema planteado sobre la posible interrupción de los programas de

fecundación «in vitro» en los centros del sistema sanitario público

(9309917).


Igualmente, es menester hacer referencia a la publicación del Decreto

101/1995, de 18 de abril, de Andalucía, por el que se determinan los

derechos de los padres y de los niños en el ámbito sanitario durante el

proceso del nacimiento, refrendándose normativamente así el criterio

reiteradamente expuesto por esta institución al Servicio Andaluz de

Salud, en el sentido de que era necesario establecer las medidas precisas

para permitir el efectivo ejercicio individual de los derechos de los

usuarios, entre ellos el referente a que la mujer embarazada esté

acompañada por una persona de su confianza durante el parto, salvo si

éste es instrumental (9108174). En cambio, esta medida no pudo adoptarse,

al no permitirlo las condiciones estructurales, en el Hospital «Virgen

del Castillo», de Yecla (Murcia), si bien la Dirección Provincial del

Instituto Nacional de la Salud en Murcia informó que se estaba poniendo

en marcha, de forma progresiva, la posibilidad de que, a petición de la

futura madre, pueda acompañarle durante el parto su familiar más cercano

(9503393).


Respecto del acceso a las prestaciones sanitarias, una mención especial

debe realizarse a la exclusión, en el area de hospitalización

psiquiátrica del Centro de Salud Mental y de Servicios Sociales de

Salamanca, de aquellos pacientes que superasen una determinada edad, con

fundamento, tal y como expresó la Diputación Provincial de Salamanca,

titular del mencionado centro, en que, al fijarse los criterios de

admisión de enfermos, se adoptó el acuerdo de excluir, entre otras

personas, a aquellos pacientes que rebasasen la edad de sesenta y cinco

años, al considerarse que son escasas sus posibilidades de beneficiarse

de un programa de rehabilitación psiquiátrica activa. Resaltando lo

dispuesto en los artículos 10, 14 y 43 de la Constitución española y 3.2,

10 y 16 de la Ley General de Sanidad, se dirigió una recomendación a la

citada diputación provincial, a fin de que se modificara el requisito de

edad implantado para el acceso al referido centro, permitiéndose dicho

acceso a todas aquellas personas que sean acreedoras a los

correspondientes programas de rehabilitación, con independencia de su

edad. En un posterior informe, la mencionada diputación provincial expuso

que, en determinados casos, y más en concreto en aquellos relativos a

pacientes que sean acreedores a los referidos programas de

rehabilitación, se reconsideraría el requisito de la




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edad para acceder al area de hospitalización psiquiátrica, aceptándose

así la recomendación formulada (9410950).


El derecho de los pacientes a acceder a sus historias clínicas y a

obtener una copia de las mismas, o de determinados datos en ellas

contenidos, ha dado lugar, igualmente, al inicio de diversas actuaciones.


Para ilustrar este asunto, puede traerse a colación una queja en la que

se exponía que el Centro de Investigaciones Energéticas, Medio

Ambientales y Tecnológicas no había facilitado a las personas interesadas

los resultados de las pruebas analíticas que se efectuaron por los

servicios médicos, ni los relativos a las exploraciones radiológicas y

dermatológicas. Con fundamento en que el marco legal resuelve en sentido

afirmativo y sin restricciones el problema relativo al acceso de los

pacientes a sus historias clínicas y a la obtención de la información en

ellas contenida y referente al proceso de enfermedad, se dirigió una

recomendación al Ministerio de Industria y Energía, en orden a que se

facilite una copia de los resultados de las pruebas anteriormente

reseñadas, cuando así lo soliciten los interesados (9504856).


De otra parte, se ha actuado asimismo respecto del derecho del usuario

del sistema nacional de salud a obtener respuesta por escrito a las

reclamaciones formuladas sobre la asistencia recibida, habiéndose

intervenido para hacer efectivo el citado derecho en los casos en que se

ha planteado a esta institución la falta de contestación a las

mencionadas reclamaciones. Así, pueden citarse en este sentido las

respuestas dadas, tras las actuaciones correspondientes de esta

institución, a las reclamaciones formuladas ante el servicio de atención

al paciente del Hospital «Josep Trueta«, de Girona (9408314), y ante la

Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Salud en Baleares

(9405058).


Procurando sistematizar las quejas formuladas en materia de derechos de

los usuarios, puede señalarse, a modo de resumen, que el denominador

común de un amplio número de ellas gira en torno a la existencia de

defectos en la información facilitada respecto de los procesos de

enfermedad, destacando aquellas que ponen de manifiesto que, tras la

estancia en un centro hospitalario, no se ha facilitado a los interesados

el correspondiente informe clínico de alta. En relación con ello, se

citan a continuación tres quejas entre las recibidas sobre este asunto.


En las dos primeras, los interesados expresaban que, tras su estancia en

los hospitales «Santos Reyes», de Aranda de Duero (Burgos), y «Gregorio

Marañón», de Madrid, no se les había facilitado el preceptivo informe

clínico, finalizándose las actuaciones una vez que se hizo efectivo el

derecho de los usuarios. Por el contrario, en el tercer supuesto,

referente a la estancia de una paciente en la «Clínica Quirúrgica Adriá»,

de Barcelona, el Servicio Catalán de la Salud puntualizó que no era

posible facilitar a la interesada determinados datos por ella solicitados

y relativos a la intervención a la que fue sometida, justificándose tal

negativa en que las diversas remodelaciones a las que había sido sometido

el centro y el largo tiempo transcurrido desde que se efectuó la

intervención impedían proporcionar la información solicitada (9414326,

9418576 y 9506091).


Por último, y dada la indudable importancia que debe concederse a la

difusión de los derechos y deberes de los pacientes, parece oportuno

hacer alusión a las actuaciones llevadas a cabo ante el Servicio

Valenciano de Salud, en relación con la carta de derechos y deberes

difundida por dicho servicio, en la cual únicamente se reflejaban algunos

de estos derechos, finalizándose las actuaciones una vez que se asumió el

criterio propugnado por esta institución, cuya puesta en práctica dio

lugar a la redacción y difusión de una nueva carta de derechos y

obligaciones, en la que se recoge el texto íntegro y literal de los

artículos 9, 10 y 11 de la Ley General de Sanidad (9405777).


7.1.2.Prevención y promoción de la salud

En cuanto a las actuaciones de las administraciones públicas sanitarias

en el campo de la prevención y de la promoción de la salud, se ha

observado que, en algún caso, el procedimiento seguido no se ha acomodado

al marco legal vigente. A este respecto, puede hacerse mención a una

actuación del servicio de inspección de la Dirección General de

Prevención y Promoción de la Salud de la Consejería de Sanidad y

Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid, el cual procedió, al margen

del procedimiento reglamentariamente establecido, al decomiso de

mercancías y de productos alimenticios de una empresa, con fundamento en

que se encontraban en mal estado de conservación. Tal circunstancia dió

lugar a que se dirigiera a la citada consejería un recordatorio del deber

de acomodar la actuación de dicho servicio al procedimiento establecido

en la normativa vigente, de modo que las medidas cautelares que, en su

caso, se adopten, se lleven a cabo en el marco del correspondiente

procedimiento (9501396).


En otro orden de cosas, es de señalar que en los informes de los dos

últimos años se hizo mención a una recomendación dirigida al Ministerio

de Sanidad y Consumo, en orden a establecer el oportuno marco legal, que

regule los procedimientos diagnósticos y terapeúticos utilizados por las

denominadas «medicinas alternativas», así como a una investigación de

oficio, en relación con la inexistencia de una normativa de ámbito

nacional sobre selección, recogida y transporte de los residuos

sanitarios, resaltándose que el citado departamento había manifestado que

se aceptaba la citada recomendación, cuya puesta en práctica se posponía

al momento en que se aprobara la ley de ordenación de las profesiones

sanitarias, y que se estaba trabajando en la elaboración de un proyecto

de real decreto, mediante el cual se regularían las condiciones para la

gestión de los residuos procedentes de establecimientos sanitarios. En

relación con estos dos asuntos, únicamente cabe señalar que no se ha

producido avance alguno al respecto, por cuanto todavía no se han

aprobado las citadas normas (917265 y 9306146).





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7.1.3.Listas de espera

En relación con este importante aspecto de la actividad sanitaria, es

menester subrayar, una vez más, que persisten notables demoras en la

prestación de la asistencia sanitaria, como consecuencia de la existencia

de amplias listas de espera para el acceso a las consultas externas de

algunos centros sanitarios y para la realización de pruebas de

diagnóstico y de intervenciones quirúrgicas programadas. Entre las

numerosas quejas formuladas en esta materia, se procede a continuación a

extraer aquellas que pueden considerarse como más representativas y, en

concreto, las que hacen referencia a tiempos de espera más dilatados.


Así, respecto del acceso a las consultas externas de los centros

sanitarios, puede señalarse, a título meramente de ejemplo, que, en el

mes de enero de 1995, en la consulta externa del servicio de reumatología

del hospital «La Paz», de Madrid, se encontraban incluidos cuatrocientos

veinticinco nuevos pacientes, con un tiempo máximo de espera de ciento

cincuenta y nueve días, excepción hecha de la consulta específica de

osteoporosis, en la que la demora ascendía a doscientos quince días. En

relación con ello, debe precisarse que el Instituto Nacional de la Salud

puntualizó que, a lo largo de 1995, se potenciaría la oferta asistencial,

en orden a reducir la reseñada lista de espera (9415701).


En cuanto a la realización de pruebas de diagnóstico, puede aludirse a

una investigación de oficio en relación con la demora de diecisiete meses

para la realización de mamografías en el hospital «Severo Ochoa», de

Leganés (Madrid), si bien en los supuestos calificados como preferentes

tal demora era de ocho meses, problema respecto del cual el Instituto

Nacional de la Salud, tras expresar que los reseñados tiempos de espera

afectaban fundamentalmente a peticiones para exámenes de salud o a

revisiones a largo plazo, destacó que se habían adoptado diversas

medidas, entre ellas la puesta en servicio de un equipo ambulante de

mamografías, las cuales permitirían dar solución a la situación planteada

(9500126). Igualmente, se desarrollaron actuaciones en torno a la

realización de ecografías ginecológicas, determinadas por los

especialistas médicos del ambulatorio de Alcalá de Henares (Madrid),

aspecto sobre el cual el Instituto Nacional de la Salud puntualizó que la

lista de espera para la realización de tales pruebas era de nueve meses,

a mediados del año 1994, y de cuatro meses, en el mes de abril de 1995

(9414847). De otra parte, y por lo que atañe a la demora de

aproximadamente seis meses en la práctica de mamografías en el hospital

«Ramón y Cajal», de Madrid, asunto al que se hizo referencia en el

informe del pasado año, el Instituto Nacional de la Salud ha informado

que se ha instalado un mamógrafo adicional, dispositivo que ha permitido

reducir considerablemente la reseñada demora (9316356).


Para ilustrar las largas listas de espera existentes en determinados

centros sanitarios para la realización de intervenciones quirúrgicas

programadas, se detallan seguidamente algunas de ellas, con expresión del

tiempo de demora. Así, en el servicio de cirugía del Hospital de la Cruz

Roja, de Murcia, dicho tiempo ascendía a un año (9405712); en el servicio

de oftalmología del hospital «Virgen de la Concha», de Zamora, a

dieciseis meses (9413387); en el servicio de traumatología del Hospital

Universitario de Salamanca, a cuatro meses (9415000); en el servicio de

otorrinolaringología del Complejo Hospitalario de León, a ocho meses

(9501452); en el servicio de traumatología del hospital «Del Rio

Hortega», de Valladolid, a más de seis meses (9503586); en el servicio de

traumatología del Hospital Universitario de Getafe (Madrid), a dieciocho

meses (9509543); y en el servicio de cirugía general II del hospital

«Gregorio Marañón», de Madrid, a ocho meses para pacientes calificados

como preferentes (9509080).


Una mención especial debe realizarse a aquellas otras listas de espera,

todavía de mayor extensión que las anteriormente reseñadas, que conllevan

que los pacientes se vean obligados a permanecer durante varios años

pendientes de ser sometidos a la correspondiente intervención quirúrgica

programada. En relación con ello, y entre otros supuestos, puede

significarse que en la lista de espera del servicio de cirugía del

reumatismo del hospital «Ramón y Cajal», de Madrid, figuraban, a 8 de

marzo de 1995, novecientos setenta pacientes, habiéndose incluido en el

mes de enero de 1991 al más antiguo de ellos, es decir, desde hacía más

de cuatro años (9416038 y 9502788); que en la lista de espera de procesos

de osteoartrosis del hospital «Doce de Octubre», de Madrid, figuraban, a

uno de abril de 1995, trescientos cincuenta y seis pacientes, el más

antiguo de ellos desde el 18 de febrero de 1992, es decir, desde hacía

más de tres años (9416604); que en la lista de espera del servicio de

traumatología del hospital «Severo Ochoa», de Leganés, existían, a 4 de

julio de 1995, novecientos treinta y ocho pacientes, el más antiguo desde

el mes de noviembre de 1990, es decir, desde hacía cuatro años y ocho

meses (9502834); y que en la unidad de rodilla del equipo de

traumatología y ortopedia del hospital «La Fe», de Valencia, se

encontraban incluidos, a 20 de julio de 1995, doscientos diez pacientes,

alguno de ellos desde el 15 de noviembre de 1993 (9505632).


Tal y como se desprende de los datos anteriormente expuestos, los

servicios de traumatología de los hospitales generales son los que

presentan una mayor extensión en las listas de espera, aspecto éste que

se pone igualmente de manifiesto si se analizan los tiempos de demora

para la realización de determinados procesos quirúrgicos relativos a

dichos servicios. Así, y por lo que respecta a intervenciones quirúrgicas

para la implantación de prótesis total de rodilla, es de subrayar que, a

4 de julio de 1995, existían cuatrocientos quince pacientes en lista de

espera en el hospital «Ramón y Cajal», de Madrid, con un tiempo de demora

de tres años y medio; doscientos noventa y nueve pacientes en el hospital

«La Paz», también de Madrid, con un tiempo de demora de cuatro años;

seiscientos seis pacientes en el hospital «Doce de Octubre», asimismo de

Madrid, con un tiempo de demora de tres años; y cincuenta y cuatro

pacientes




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en el hospital «Severo Ochoa», de Leganés (Madrid), con un tiempo de

demora de cuatro años (9502834).


En cuanto a las medidas susceptibles de ser establecidas en relación con

la lista de espera de los servicios de traumatología de los hospitales

«Ramón y Cajal» y «Doce de Octubre», ambos de Madrid, aspecto al que se

aludió en el informe del pasado año, es menester indicar que únicamente

se ha recibido un informe acerca del primer centro citado, habiendo

puntualizado el Instituto Nacional de la Salud que se ha incrementado

sensiblemente la oferta quirúrgica del reseñado establecimiento, y que se

estaba llevando a cabo un estudio de flujos de pacientes en los

hospitales de dicho organismo, con la finalidad de redistribuir la

demanda asistencial (9302964 y 9321026).


7.1.4.Centros y servicios concertados Entre las quejas recibidas en esta

materia, puede traerse a colación la situación expuesta por una entidad

mercantil, según la cual la Dirección Provincial del Instituto Nacional

de la Salud en Cáceres había adjudicado directamente y, por tanto, sin

concurso previo alguno, el traslado de los pacientes adscritos a un

determinado centro de salud. Una vez que se constató que, efectivamente,

el citado servicio de transporte había sido adjudicado de forma directa,

al margen de los principios de publicidad y concurrencia, se dirigió una

recomendación al citado organismo, en orden a que la actuación

administrativa se acomode al marco legal vigente en la materia,

finalizándose las actuaciones una vez que la mencionada entidad gestora

expuso que se aceptaba la recomendación y que, en consonancia con los

fundamentos en ella contenidos, se procedería a convocar un concurso

público para la adjudicación del referido transporte sanitario (9415920).


7.1.5.Actuaciones en el ámbito hospitalario

En primer término, debe significarse que, a lo largo del año 1995, y en

el marco de las actuaciones realizadas con ocasión del estudio llevado a

cabo por esta institución en torno a la atención a las personas con

discapacidad, se han visitado un total de seis centros hospitalarios, con

la finalidad de valorar la asistencia prestada a estas personas en el

medio hospitalario.


Dado que el documento en el que se contienen los resultados de las

visitas realizadas, así como las conclusiones obtenidas y las

recomendaciones dirigidas, entre otros, al Instituto Nacional de la

Salud, al Servicio Navarro de Salud, al Servicio Canario de Salud y al

Servicio Vasco de Salud, se ha elaborado entrado ya el año 1996, en el

informe correspondiente a este año se dará cuenta de los datos referidos,

pudiendo adelantarse, no obstante, que, en términos generales, la

estructura, organización y funcionamiento de los centros hospitalarios

visitados son adecuadas, si bien alguno de ellos presenta, en

determinadas areas, sensibles deficiencias estructurales (9600055).


De otra parte, y respecto de las actuaciones concretas llevadas a cabo en

el curso del año 1995 en relación con el ámbito hospitalario, se han

recibido un significativo número de quejas, de contenido dispar, que

hacen referencia tanto a la estructura, como a la organización y

funcionamiento de los centros hospitalarios.


Por lo que respecta a las inadecuaciones estructurales puestas de relieve

en algunas de estas quejas, es menester señalar que, en términos

generales, ha existido una actitud positiva por parte de las

administraciones sanitarias, por cuanto estas han llevado a cabo las

correspondientes obras de adaptación o de remodelación para solucionar

las deficiencias observadas. Así, entre otras obras, pueden traerse a

colación las desarrolladas en relación con el area destinada a tanatorio

del hospital «La Princesa», de Madrid (9400131); las realizadas en una

sala de hospitalización del Hospital Clínico y Provincial de Barcelona

(9410959); las llevadas a cabo en el archivo de historias clínicas del

hospital «Doce de Octubre», de Madrid (9502161); y las materializadas en

las cocinas de los hospitales «San Jaime y Santa Magdalena» y «La Alianza

Mataronina», de Mataró (9503622).


En cuanto a la organización y funcionamiento de los centros

hospitalarios, deben distinguirse aquellas quejas que aluden a defectos

en la planificación o coordinación de los recursos, de aquellas otras que

inciden en aspectos estrictamente asistenciales. Entre las primeras,

seguidamente se detallan, a título de ejemplo, diversas actuaciones que

culminaron con la adopción de las oportunas medidas por parte de las

administraciones sanitarias afectadas. Así, pueden citarse la asignación

al Hospital de Pozoblanco (Córdoba) de los residentes en la localidad de

San Benito (Ciudad Real), dada la proximidad del citado centro a esta

última localidad (9409040); la difusión de las oportunas instrucciones,

para lograr la debida coordinación entre el area de urgencias del

hospital «Son Dureta», de Palma de Mallorca, y los especialistas de zona

(9409399); la derivación de un paciente ingresado en el Hospital de

Puerto Real (Cádiz) al hospital «Reina Sofía», de Córdoba, al carecer el

primer centro de servicio de cirugía cardiovascular (9500061); y la

puesta en funcionamiento de una unidad de alergia en el hospital «Nuestra

Señora del Prado», de Talavera de la Reina (9505184).


Respecto del segundo grupo de quejas, es decir, aquellas relativas a

aspectos estrictamente asistenciales, pueden citarse dos investigaciones

de oficio, una de ellas en relación con la suspensión de una intervención

en el servicio de otorrinolaringología del hospital «La Paz», de Madrid,

una vez que la paciente se encontraba en el area quirúrgica, con

fundamento en que no existía un tejido sintético esencial para la

intervención, finalizándose las actuaciones al manifestar el Instituto

Nacional de la Salud que se habían adoptado las medidas precisas para

evitar situaciones como la reseñada (9500021), y la otra en torno a la

falta de coordinación




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entre diversos hospitales de la ciudad de Madrid para la atención a una

menor que había sido objeto de una agresión de carácter sexual, problema

que, una vez constatado, dió lugar a que el Intituto Nacional de la Salud

cursara las oportunas instrucciones, en orden a informar a los

responsables de los centros sanitarios sobre la existencia de una unidad

específica dedicada al tratamiento de las víctimas de agresiones sexuales

(9500022). Asimismo, puede hacerse mención a las actuaciones llevadas a

cabo respecto de la hospitalización domiciliaria de una paciente, las

cuales concluyeron una vez que el Servicio Canario de Salud manifestó que

se habían adquirido los aparatos y dispositivos precisos para permitir la

hospitalización domiciliaria, tal y como había solicitado la interesada

(9405584). Por el contrario, no obtuvo una solución favorable una

investigación de oficio, en relación con el hecho de que los enfermos con

patología cancerosa de la provincia de Cáceres son atendidos por

facultativos que no ostentan la especialidad en oncología, al expresar el

Instituto Nacional de la Salud que si bien se había valorado la

posibilidad de crear un servicio de oncología en el hospital «San Pedro

de Alcántara», de Cáceres, su viabilidad dependía de los recursos

financieros disponibles (9500047).


De otra parte, y por lo que atañe a la recomendación dirigida al

Instituto Nacional de la Salud, en orden a establecer el correspondiente

marco legal, mediante el cual se regule el número máximo de guardias a

efectuar por los facultativos de los centros hospitalarios, aspecto al

que se hizo referencia en el informe del pasado año, la citada entidad,

tras exponer que la fijación de un número máximo de guardias produciría

un incremento de las plantillas, ha destacado que el problema solo puede

ser abordado en el ámbito de cada uno de los hospitales y que se estaban

llevando a cabo negociaciones para dar una solución a este problema

(9307742).


7.1.6.Actuaciones en el ámbito extrahospitalario

En el ámbito de la atención primaria, las quejas formuladas han incidido

especialmente sobre la configuración de las zonas de salud y sobre la

libre elección de médico. Para ilustrar estos aspectos, se citan a

continuación dos ejemplos tomados de las quejas recibidas. Respecto de la

primera de estas quejas, referente a la configuración de la zona de salud

de Benabarre (Huesca), el Instituto Nacional de la Salud puntualizó que,

habida cuenta que parte de la población de dicha zona se encontraba a una

isocrona superior a los treinta minutos desde el centro de salud, se

había establecido que dicha población fuera atendida por los

profesionales del centro de salud de Pont de Suert (Lérida) (9508494). En

la segunda de las quejas, un usuario del Servicio Catalán de la Salud

expresó que se había desestimado su solicitud de libre elección de

médico, finalizándose las actuaciones una vez que se le permitió el

ejercicio de tal derecho (9402143).


7.1.7.Trasplantes y donación de órganos

En los informes correspondientes a los dos últimos años, se destacaron

los inconvenientes que, para los familiares de donantes de órganos,

conlleva el elevado número de trámites administrativos que deben

efectuarse para la donación. Se añadía también que se estaba a la espera

de conocer el resultado de las dos iniciativas que, para la solución del

problema planteado, había propuesto llevar a cabo el Ministerio de

Sanidad y Consumo. En relación con ello, únicamente cabe señalar que el

citado departamento, mediante una nueva comunicación, se ha limitado a

expresar que el compromiso de propiciar, a través del Consejo

Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, la generalización del

régimen establecido en algunas comunidades autónomas para facilitar los

trámites de enterramiento es asumible en el seno de dicho consejo, sin

hacer referencia alguna a las previsiones existentes al respecto,

circunstancia ésta que induce a considerar que han variado los criterios

inicialmente expuestos por el referido departamento, máxime si se tiene

en cuenta el largo tiempo transcurrido desde que se aludió a dichas

iniciativas, sin que las mismas se hayan materializado (9024392).


7.2.Salud mental

A tenor del contenido de las quejas formuladas en relación con la salud

mental y de las actuaciones llevadas a cabo en este ámbito, es de señalar

que persiste el grave problema que representa la notoria insuficiencia de

estructuras intermedias o alternativas a la hospitalización psiquiátrica,

con la consiguiente repercusión en la atención que precisan los enfermos

mentales. El denominador común de estas quejas versa sobre los periódicos

internamientos de estos enfermos en las unidades de psiquiatría de los

hospitales generales, subrayándose el hecho de que en el marco

comunitario no existen, o bien son insuficientes, las estructuras de

rehabilitación, con programas definidos de actuación, necesarias en

aquellos supuestos en los que los tratamientos a dispensar no pueden ser

abordados por una unidad de hospitalización de corta estancia.


De otra parte, deben destacarse también aquellas otras quejas en las

cuales se hace referencia a que, en algunos casos, los especialistas

médicos han determinado la necesidad de que los pacientes ingresen en un

centro de larga estancia, sin que tales internamientos se produzcan, como

consecuencia de la disminución de plazas de estos dispositivos

asistenciales, debido a las medidas de reforma de la salud mental y la

asistencia psiquiátrica. A este respecto, puede hacerse mención a dos

quejas, de entre las recibidas en esta materia, en las cuales los

familiares de dos enfermos mentales ponían de manifiesto que, a pesar del

criterio sustentado por los especialistas médicos que les atendían, en el

sentido de que era preciso su internamiento en un hospital de larga

estancia, estos ingresos no se habían llevado a cabo, finalizando




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las actuaciones una vez que la Consejería de Salud de la Comunidad de

Madrid informó que se habían aceptado los internamientos de dichos

pacientes en el hospital «San Juan de Dios», de Ciempozuelos (Madrid)

(9311345 y 9508345). En este sentido, cuando el internamiento en un

centro de larga estancia es considerado imprescindible por los

facultativos médicos, al estimarse que no resulta posible prestar la

atención en régimen ambulatorio o en una unidad de corta estancia, las

consecuencias derivadas de la reseñada disminución de camas en los

centros públicos es solventada, en algunas comunidades autónomas, a

través del equipamiento privado, mediante, en su caso, el correspondiente

concierto.


En alguna ocasión, se ha planteado asimismo la necesidad de recibir la

asistencia, que no puede ser proporcionada por el sistema público de

salud, en un centro especializado, poniéndose término a las actuaciones

al autorizarse el ingreso en un establecimiento de carácter privado

(9310313).


No se ha producido, de otro lado, durante el año 1995, novedad alguna

respecto de la proyectada regulación de las profesiones sanitarias y, por

tanto, dentro de ellas, del reconocimiento de la psiquiatría infantil

como una especialidad independiente (9120575).


7.3.Asistencia sanitaria

7.3.1.Asistencia sanitaria de la Seguridad Social

El reconocimiento del derecho a la asistencia sanitaria, el alcance y la

extensión de la prestación y el acceso a centros especializados son los

tres aspectos sobre los que inciden, fundamentalmente, las quejas

recibidas en esta materia.


En relación con el reconocimiento del derecho a la asistencia sanitaria,

una mención especial debe efectuarse a la situación expuesta en una

queja, mediante la cual se ponía de relieve el grave problema que

representaba para aquellas personas que carecen de recursos económicos

suficientes el hecho de que el Instituto Nacional de la Seguridad Social

tomara como referencia, para valorar la situación económica de los

solicitantes, la última declaración del impuesto sobre la renta de las

personas físicas, aún cuando tal declaración pudiera corresponder a

períodos notablemente distantes del momento en el que se formulaba la

solicitud para el reconocimiento del citado derecho, conforme a lo

establecido en el Real Decreto 1088/1989, de 8 de septiembre. Sobre este

asunto, la mencionada entidad gestora, asumiendo el criterio sustentado

por esta institución, puntualizó, de una parte, que la declaración del

impuesto sobre la renta de las personas físicas no debe constituir el

único medio de acreditación de la insuficiencia de ingresos y, de otra,

que se había dirigido una comunicación a la Dirección Provincial de dicho

organismo en Alicante, para que se revisara de oficio el expediente

tramitado en el caso concreto planteado en la queja de referencia, por si

la valoración conjunta de la documentación acreditativa de la situación

económica del interesado pudiera dar lugar a una nueva resolución sobre

el derecho de este ciudadano a la asistencia sanitaria (9414868).


En cuanto al alcance y a la extensión de la asistencia sanitaria que debe

prestarse por el sistema de Seguridad Social, puede hacerse referencia al

criterio sustentado inicialmente por el Instituto Nacional de la Salud,

en el sentido de que la asistencia odontológica que precisaba una persona

con síndrome de Down no formaba parte de las prestaciones financiadas por

el sistema nacional de salud. Ante el criterio de esta institución, en el

sentido de que la reseñada intervención debía efectuarse con anestesia

general, dicho organismo aceptó que el paciente fuera tratado en un

centro de la Seguridad Social (9405279).


Por último, y por lo que atañe al acceso a centros especializados, puede

aludirse, para ilustrar este aspecto, a la situación expuesta por un

usuario, el cual subrayó que padecía un grave proceso de enfermedad y que

había agotado las posibilidades terapeúticas ofrecidas por los centros

del sistema sanitario público. Sobre este asunto, el Servicio Gallego de

Salud informó que el paciente sería remitido, para su valoración, a un

centro especializado de carácter privado (9402567).


7.3.2.Prestaciones ortoprotésicas

En anteriores informes se hizo mención a una recomendación dirigida al

Ministerio de Sanidad y Consumo, en orden a la inclusión, en el catálogo

general de especialidades de material ortoprotésico, de todas las

prótesis, en especial las auditivas y las oculares, en los supuestos en

que las mismas sean prescritas por especialistas de la Seguridad Social.


Se añadía también que, con fecha 1 de julio de 1994, el Instituto

Nacional de la Salud había aprobado la Circular 8/1994, mediante la cual

se regulaba la prestación de material ortoprotésico, así como el catálogo

general de este material. Como quiera que en el mencionado catálogo no se

incluían ni las prótesis auditivas ni las oculares, se prosiguieron las

actuaciones, las cuales finalizaron una vez que dicho organismo comunicó

que se iba a elaborar una orden ministerial que regularía con carácter

general y para todo el territorio nacional la prestación ortoprotésica,

incluyéndose en la misma dichas prótesis, lo cual ha acaecido ya en el

año 1996 (9501871).


7.3.3.Reintegro de gastos

En relación con este aspecto, cabe comenzar poniendo de relieve que los

diferentes servicios de salud vienen aplicando un criterio netamente

restrictivo en los supuestos de reintegro de gastos por la utilización de




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medios ajenos a la Seguridad Social, de modo que una gran mayoría de las

resoluciones dictadas en esta materia, y relativas a las solicitudes

formuladas por los interesados como consecuencia de la existencia de

demoras en la prestación de la asistencia o por errores de diagnóstico y

terapeúticos, son generalmente desestimatorias. Como excepción a lo

anteriormente expuesto, puede hacerse referencia a una sugerencia,

dirigida al Servicio Catalán de la Salud, para que se revisara de oficio

la resolución mediante la cual se denegó la solicitud de reintegro de

gastos formulada por una usuaria, en el sentido de estimar la citada

solicitud, por entender que la utilización de la medicina privada lo fue

por denegación de una puntual asistencia en la Seguridad Social, como

consecuencia de la notable extensión de la lista de espera existente. En

su contestación, el mencionado servicio de salud expuso que se aceptaba

dicha sugerencia y que, en consonancia con ella, se procedía a estimar la

solicitud de reintegro de gastos formulada por la interesada (9401670).


Otro de los aspectos sobre el que inciden especialmente las quejas en

esta materia, es el relativo a la desestimación de las solicitudes de

reintegro de gastos formuladas por los desplazamientos efectuados por los

pacientes a los centros sanitarios, en aquellos supuestos en que tales

desplazamientos deben ser, de conformidad con la normativa vigente,

financiados por la Seguridad Social. A título meramente de ejemplo, puede

hacerse alusión a la situación planteada por un usuario, que presentaba

una patología que impedía su deambulación y que precisaba acudir

periódicamente al Hospital Clínico Universitario de Madrid, según la cual

el Instituto Nacional de la Salud había desestimado las solicitudes de

reintegro de gastos por los desplazamientos efectuados en medios

extraordinarios de transporte. Sobre ello, el citado organismo expresó

que se había procedido al abono de los referidos gastos (9319106).


Dentro de los desplazamientos de enfermos puede asimismo destacarse la

aprobación del Real Decreto 63/1995, de 20 de enero, sobre ordenación de

prestaciones sanitarias del sistema nacional de salud, que, como antes se

ha expresado, viene a dar solución a las situaciones que dieron lugar a

la recomendación formulada por esta institución en torno al transporte

sanitario, de la que se dejó constancia en anteriores informes (9105560,

9108196 y 9117779, entre otras).


De otra parte, debe reseñarse que todavía no se ha recibido el informe

solicitado a la Consejería de Sanidad y Consumo de la Generalidad

Valenciana, en relación con la sugerencia dirigida al Servicio Valenciano

de Salud, sobre solicitud de reintegro de gastos por utilización de la

medicina privada, a la que, de forma pormenorizada, se hizo referencia en

el informe del pasado año (9206597), como igualmente continua sin ser

resuelto el problema derivado de la congelación del importe de las dietas

por desplazamientos de enfermos, al que se ha venido haciendo

reiteradamente mención en informes anteriores (9120654).


7.3.4.Prestación farmacéutica de la Seguridad Social

La no inclusión de determinadas especialidades farmaceúticas,

imprescindibles para el tratamiento de los procesos de enfermedad de los

pacientes, en la prestación farmaceútica de la Seguridad Social, y el

suministro de medicamentos no comercializados en España son dos de los

aspectos en torno a los cuales han girado las quejas formuladas en esta

materia.


Para ilustrar el primer supuesto, puede hacerse alusión a la solución del

problema que suponía para los pacientes afectados de insuficiencia renal

crónica el hecho de que hubiera dejado de financiarse una determinada

especialidad farmaceútica, necesaria para el tratamiento de la citada

enfermedad, una vez que el Ministerio de Sanidad y Consumo procedió a

comercializar un medicamento para dichos pacientes, financiado por el

sistema sanitario público (9410868). En cuanto a la importación de

medicamentos extranjeros, puede hacerse referencia también a la solución

satisfactoria de la situación que afectaba a una paciente, la cual

precisaba una determinada especialidad farmaceútica, que no se

comercializaba en España, circunstancia por la cual se veía obligada a

desplazarse periódicamente a un país extranjero para su adquisición,

informando al respecto el citado departamento que, una vez estudiado el

caso planteado, se había procedido a autorizar la importación del citado

medicamento y a su entrega al interesado, a través del servicio de

farmacia de un hospital general (9507615).


7.4.Actividad farmacéutica y control de medicamentos

La comercialización de productos dietéticos y homeopáticos y de plantas

medicinales, en su mayoría adelgazantes, que se presentan como

beneficiosos para la salud por sus propiedades terapeuticas, motivó el

inicio de una investigación de oficio, respecto de las medidas

susceptibles de ser establecidas para el control de productos que puedan

entrañar un riesgo real para la salud de los ciudadanos. En relación con

este asunto, el Ministerio de Sanidad y Consumo, tras exponer que era

consciente de este problema, resaltó que se había constituido una unidad

para el seguimiento de los productos a los que se atribuyen propiedades

terapeúticas o medicamentosas, en particular los adelgazantes, y que, a

fin de controlar tales productos, se estaba realizando una campaña

nacional de inspección y control, así como que se había elaborado un

proyecto de real decreto, para regular la publicidad de los referidos

productos (9500012).


7.5.Instalación de oficinas de farmacia

En relación con la instalación de oficinas de farmacia, deben subrayarse

las restricciones que presenta la




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normativa vigente y la necesidad de establecer un nuevo marco legal en la

materia.


Sobre este asunto, en anteriores informes se dejó constancia de que el

Ministerio de Sanidad y Consumo había informado acerca de la creación de

un grupo de trabajo, en el seno del Consejo Interterritorial del Sistema

Nacional de Salud, con la finalidad de que el desarrollo de esta materia

se realizara por las comunidades autónomas de una forma coordinada y sin

apreciables diferencias entre unas y otras. En relación con ello, el

citado departamento se ha limitado a reiterar que es factible propiciar

el desarrollo homogéneo de la legislación autonómica en el seno del

mencionado consejo, sin hacer mención alguna a las previsiones existentes

al respecto, a pesar de los diversos requerimientos efectuados por esta

institución para conocer las medidas concretas susceptibles de ser

adoptadas, circunstancia ésta que da a entender que ha variado el

criterio inicialmente expuesto por el referido ministerio (9124556).


De otra parte, continuan recibiéndose quejas, mediante las cuales se pone

de relieve que algunos colegios oficiales de farmaceúticos exigen

determinadas cantidades económicas para la tramitación de las solicitudes

formuladas para la instalación de nuevas oficinas de farmacia. De

dispares cabe calificar las respuestas enviadas por los colegios

afectados, habida cuenta que alguno de ellos, como el de Guadalajara,

indicó que había procedido a suspender la exigencia de estas cantidades

económicas (9412920), mientras que algún otro, como el de Málaga,

puntualizó que las cantidades requeridas tenían su fundamento en el

acuerdo adoptado por su junta general, aseveración ésta que, al no poder

compartirse, ha motivado que se haya formulado una recomendación, en

orden a que se suprima la exigencia del abono de cantidades económicas

por la tramitación de los expedientes de oficinas de farmacia, cuando

ésta exigencia no se halle amparada en precepto legal alguno (9416360).


7.6.Práctica profesional

7.6.1.Práctica profesional de médicos internos y residentes

En el informe del pasado año se dejó constancia de una recomendación que,

en su momento, se dirigió al Ministerio de Sanidad y Consumo, en relación

con la supervisión de la práctica profesional de los médicos internos y

residentes, destacándose, entre otros aspectos, que el citado

departamento había expuesto que se encontraba en avanzado estado de

elaboración un proyecto de orden ministerial, mediante la cual se

establecería que, en cada centro y para cada una de las especialidades

acreditadas, debería existir un tutor, cuya función primordial sería la

de supervisar directamente la realización de los programas establecidos.


Tal previsión se ha hecho efectiva mediante la publicación de la Orden de

22 de junio de 1995, por la que se regulan las comisiones de docencia y

los sistemas de evaluación de la formación de médicos y de farmaceúticos

especialistas, en la cual se establece que los tutores supervisarán, de

forma directa y continuada, la actividad asistencial de los especialistas

en formación (8810336 y 9406196).


7.6.2.Errores de diagnóstico y terapéuticos

Debe dejarse constancia, de otra parte, del paulatino incremento de las

quejas que ponen de manifiesto que la práctica profesional del personal

sanitario no ha sido la adecuada, como consecuencia de presuntas

imprudencias, negligencias, errores evitables o ignorancia de las reglas

fundamentales de las profesiones sanitarias. Asimismo, es menester

señalar que se ha observado una creciente preocupación por parte de la

Administración sanitaria en relación con la búsqueda de fórmulas que

acierten a garantizar la protección de los profesionales sanitarios y el

ejercicio efectivo de los derechos de los pacientes.


Por lo que atañe al resultado de las investigaciones llevadas a cabo en

esta materia, cabe distinguir aquellas quejas cuya tramitación ha dado

lugar al reconocimiento de indemnizaciones a los pacientes por los daños

y perjuicios causados en el curso de la asistencia prestada, o bien al

inicio del correspondiente procedimiento sancionador o a la amonestación

a los profesionales sanitarios, de aquellas otras en las que, si bien se

han constatado errores en el diagnóstico emitido por estos profesionales,

dichos errores se imputan a causas ajenas a la actuación profesional.


Para ilustrar lo anteriormente expuesto, y dentro del primer apartado,

puede hacerse mención a la indemnización reconocida a un paciente, el

cual, en el curso de una laringoscopia diagnóstica, sufrió

accidentalmente la luxación de varias piezas dentarias en el hospital

«Severo Ochoa», de Leganés (9410650); al reconocimiento de otra

indemnización a una paciente, como consecuencia de los perjuicios

producidos en el curso de una intervención quirúrgica efectuada en el

hospital «Santa Cristina» de Madrid (9506939); a la iniciación de dos

expedientes disciplinarios a sendos facultativos del centro de

especialidades de «Modesto Lafuente», de Madrid, al constatarse que no se

habían agotado todas las posibilidades diagnósticas que exigía el estado

de una paciente (9417081); a la apertura de expedientes disciplinarios a

dos profesionales del hospital «Santa Maria del Rosell», de Cartagena,

como consecuencia de no haber concurrido la diligencia debida en la

atención a una paciente (9414281); y a la amonestación a personal

sanitario del Hospital Universitario de Guadalajara y de los consultorios

de San Juan de la Arena (Asturias) y de Morata de Tajuña (Madrid), una

vez que se constató la inadecuación de la asistencia prestada a pacientes

atendidos en dichos centros ( 9410407, 9503917 y 9505115).


Por último, debe dejarse constancia de una sugerencia dirigida al

Instituto Nacional de la Salud, en orden a




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resarcir a los derechohabientes de una paciente fallecida por las

consecuencias que, en su caso, haya podido producir el error de

diagnóstico sufrido, una vez que la Dirección Provincial de dicho

organismo en Asturias justificó tal error con base en que el cuadro

clínico inicial y los resultados de las exploraciones llevadas a cabo en

primera instancia no sugerían la presencia del verdadero proceso que

afectaba a la paciente (9505265).


7.6.3.Otras cuestiones relativas a la práctica profesional

En el curso de las investigaciones llevadas a cabo, se ha constatado la

existencia de una notable demora, que alcanza varios años en algunos

casos, en la sustanciación de los expedientes relativos a las solicitudes

formuladas por los ciudadanos ante el Instituto Nacional de la Salud, en

materia de responsabilidad patrimonial de la Administración. Tal

circunstancia motivó que se dirigiera una comunicación al citado

organismo, mediante la cual se enfatizaba la urgente necesidad de que se

adoptasen las medidas precisas para solucionar este problema, a fin de

poder dar así cumplimiento al principio de eficacia que exige a la

Administración pública el artículo 103.1 de la Constitución. En su

contestación, la citada entidad gestora, tras reconocer la existencia de

la mencionada demora en la tramitación de los expedientes, indicó que

existía la previsión de incrementar los recursos humanos asignados a la

unidad de responsabilidad patrimonial del referido organismo (9200630).


De otra parte, en el informe correspondiente al año 1994 se hacía

referencia, de forma pormenorizada, a una sugerencia dirigida al

Instituto Nacional de la Salud, para que se dictara una resolución sobre

la solicitud formulada por un ciudadano, en orden a la subsanación de los

defectos de la notificación recibida, especificándose en la misma el

tribunal superior de justicia-sala de lo contencioso-administrativo ante

el que debía interponerse el recurso contra la desestimación de su

reclamación por daños y perjuicios con ocasión de la prestación de la

asistencia sanitaria. A este respecto, debe significarse que, en el curso

del año 1995, se ha recibido el informe recabado al citado organismo, en

el que se pone de manifiesto que se ha resuelto satisfactoriamente la

situación planteada, una vez que se aceptó y se puso en práctica la

sugerencia formulada(9311429).


7.7.Otros aspectos de la administración sanitaria

Entre el resto de los asuntos referentes a la Administración sanitaria,

puede destacarse la situación expuesta por un ciudadano, el cual, a

primeros del año 1995, puso de relieve que su esposa había fallecido en

el año 1993, a consecuencia de una transfusión de sangre realizada en el

año 1984 en un centro del sistema sanitario público, en el curso de la

cual sufrió el contagio del virus de la inmunodeficiencia humana,

destacando la imposibilidad de reclamar indemnización alguna a la

Administración sanitaria. Como quiera que la disposición adicional

segunda de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, extendió, desde el 1 de

enero al 31 de marzo de 1995, el plazo fijado, en su día, para presentar

las solicitudes de las ayudas económicas previstas en el Real Decreto-Ley

9/1993, de 28 de mayo, y que el escrito del interesado había tenido

entrada en la oficina de un comisionado parlamentario autonómico dentro

del nuevo plazo establecido por la citada disposición adicional, se

solicitó un informe al Ministerio de Sanidad y Consumo acerca de la

viabilidad de dar al escrito presentado ante el citado comisionado los

efectos de solicitud de las ayudas contempladas en el mencionado Real

Decreto. Sobre ello, el citado departamento expresó que, atendidas las

circunstancias especiales que concurrían en el caso planteado, se había

acordado considerar el referido escrito como solicitud de ayuda social al

amparo de lo dispuesto en la reseñada disposición adicional,

procediéndose, en consecuencia, a iniciar el correspondiente expediente

administrativo (9506126).


De otra parte, debe significarse que no se ha recibido aún la respuesta

del Colegio Oficial de Médicos de Madrid a la sugerencia relativa a la

devolución del importe de unos impresos de certificados médicos que

quedaron sin posibilidad de ser utilizados, acerca de la cual se incluyó

una extensa referencia en el informe del año 1994 (8805190).


Por último, y por lo que respecta a la limitación en la venta y uso del

tabaco, es menester señalar que continuan recibiéndose quejas, si bien en

menor número que en años anteriores, en relación con el incumplimiento de

lo dispuesto en el Real Decreto 192/1988, de 4 de marzo. A modo de

ejemplo, pueden traerse a colación las actuaciones llevadas a cabo ante

la Dirección General de Tráfico, en relación con una reclamación

formulada sobre esta materia por un ciudadano, la cual fue archivada. Una

vez constatado que no se había instruido procedimiento alguno respecto de

la referida reclamación, ni se había informado al interesado acerca del

estado de tramitación de la misma, se dirigió al mencionado órgano

administrativo un recordatorio del deber legal de resolver el asunto de

forma expresa, finalizándose las actuaciones una vez que se dictó la

oportuna resolución, mediante la cual se puso en conocimiento del

interesado la adopción de diversas medidas, en orden al cumplimiento de

lo dispuesto en el citado real decreto (9501774).


8.ADMINISTRACION DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y ACCION SOCIAL

8.1.Campo de aplicación, afiliación, altas y bajas

En relación con las actuaciones desarrolladas en materia de campo de

aplicación, afiliación, altas y bajas, puede citarse, en primer término,

respecto del campo de aplicación del sistema de Seguridad Social, las

relativas




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al procedimiento seguido y a las consecuencias derivadas de la

integración del colectivo de empleados de notarías en el régimen general

de la Seguridad Social, los cuales se encuentran excluidos de la

cotización al mismo por las contingencias de jubilación, invalidez

permanente y muerte y supervivencia, cubiertas por una mutualidad que

actúa como entidad sustitutoria de la Seguridad Social.


Sobre este asunto, la Dirección General de Planificación y Ordenación

Económica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social informó que se

habían iniciado actuaciones sobre el procedimiento a seguir para la

integración de estos profesionales en el sistema de Seguridad Social,

realizándose contactos con las distintas partes afectadas, tendentes al

análisis y a la valoración económica, sin que se hubiera adoptado ningún

tipo de decisión al respecto, la cual habría de efectuarse de acuerdo con

lo establecido en la disposición transitoria octava del vigente texto

refundido de la Ley General de la Seguridad Social, de 20 de junio de

1994, y en los términos y condiciones previstos por el Real Decreto

2248/1985, de 20 de diciembre (9416944).


En materia de altas y bajas, las quejas recibidas afectan especialmente a

los regímenes especiales agrario y de trabajadores autónomos, y se

refieren a los efectos dados a las bajas, lo que incide en el

cumplimiento de la obligacion de cotizar y, consecuentemente, en los

procedimientos recaudatorios seguidos al efecto por las diferentes

direcciones provinciales de la Tesorería General de la Seguridad Social

(9502180).


Otro de los aspectos dignos de mención es el relativo a las bajas

practicadas de oficio en el censo de trabajadores del primero de los

regímenes señalados, por considerar que los interesados no reunen el

requisito exigido para su inclusión en el mismo, cuando los ingresos

obtenidos por el ejercicio de la actividad no son medio fundamental de

vida del propio trabajador y de su familia (9504034). En relación con

esta cuestión, puede significarse que, según los informes emitidos al

respecto por la Tesorería General de la Seguridad Social, las bajas de

oficio son practicadas una vez efectuadas las correspondientes

comprobaciones de ingresos, de las que se desprende que, en algunos

casos, los mismos son aportados fundamentalmente por el cónyuge del

trabajador dedicado a la actividad agraria, no cumpliéndose, en

consecuencia, el requisito al que se ha hecho mención.


8. 2.Cotización y recaudación de cuotas

8.2.1.Cotización

En materia de cotización, cabe hacer alusión a actuaciones referentes a

la determinación del sujeto responsable del cumplimiento de la obligación

de cotizar, como consecuencia de una transmisión de empresa (9503535),

así como a las incidencias acaecidas respecto al ingreso o no de las

cotizaciones en tiempo y forma en las entidades financieras; a la

expedición de certificaciones de bases de cotización; y a la

actualización de bases de cotización para trabajadores perceptores de

ayudas a la jubilación anticipada (9409369, 9414139 y 9507163).


Con independencia de ello, puede dejarse constancia del problema relativo

a la demora, por parte de algunas direcciones provinciales de la

Tesorería General de la Seguridad Social y del Instituto Social de la

Marina, en la emisión de informes sobre periodos de permanencia en alta y

de cotizaciones (9413917, 9413918, 9417799, 9500168, 9501219, 9502933,

9503004, 9504531, 9504540, 9504541 y 9508347).


8.2.2.Recaudación

Por lo que se refiere a los procedimientos recaudatorios seguidos por las

diferentes direcciones provinciales de la Tesorería General de la

Seguridad Social, se vienen recibiendo un número considerable de quejas,

en las que los interesados muestran su disconformidad con las

cotizaciones reclamadas, especialmente referidas al régimen especial de

trabajadores autónomos y, en menor medida, al régimen especial de

empleados de hogar y al régimen general. El desacuerdo con las

actuaciones seguidas en dicha materia se basa en que las cotizaciones

requeridas fueron ingresadas en tiempo, en la prescripción del ingreso de

las mismas, en que corresponden a periodos posteriores a la presentación

del parte de baja en el régimen de que se trate, y en incidencias en la

domiciliación del pago. La mayor parte de estas quejas se han resuelto

favorablemente, al comprobarse la improcedencia de las reclamaciones

efectuadas (9401934, 9405105, 9410554, 9414220, 9502781 y 9506327).


Se ha podido, de otra parte, comprobar la existencia de errores en el

procedimiento recaudatorio, que pueden llegar a causar graves

consecuencias, por lo que sería conveniente que la Administración obrase

en este ámbito con especial cuidado. A título de ejemplo, puede

mencionarse el caso que afectaba a un ciudadano, que casualmente conoció

que, por parte de una unidad de recaudación ejecutiva, se había procedido

al embargo de un bien inmueble de su propiedad, dedicado a su vivienda

habitual, habiéndose anunciado la subasta del mismo, como consecuencia

del procedimiento recaudatorio seguido por deudas contraidas con la

Seguridad Social.


A la vista de ello, formuló la correspondiente reclamacion ante el

mencionado órgano de la Tesorería General de la Seguridad Social, al

objeto de esclarecer las circunstancias que habían motivado el embargo y

posterior subasta de su vivienda, llegándose a la conclusión, una vez

efectuadas las comprobaciones pertinentes, que el verdadero deudor era

otra persona, de igual nombre y apellidos, que figuraba en alta en el

régimen especial de trabajadores autónomos.


En relación con este asunto, la Tesorería General de la Seguridad Social

emitió informe en el que reconocía el error padecido, procediéndose a la

suspensión de la




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subasta y dictándose providencia por la que se ordenaba el levantamiento

del embargo, con mandamiento de cancelación del mismo y su notificación

al titular del bien inmueble. Con independencia de ello, teniendo en

cuenta que el citado asunto había trascendido a la opinión pública, se

expresaron públicamente disculpas al interesado, asumiéndose el error

padecido (9500196).


En otras ocasiones, los interesados alegan que los procedimientos

recaudatorios seguidos adolecen de defectos formales, al no acomodarse

las distintas actuaciones a lo establecido en el Reglamento General de

Recaudación de Recursos del Sistema de la Seguridad Social. Así, puede

traerse a colación, a título de ejemplo, un caso en el que la

notificación de la providencia de embargo de bienes se había realizado

por correo ordinario, sin ajustarse, por tanto, a las formalidades

reglamentariamente establecidas, lo que motivó que la Tesorería General

de la Seguridad Social remitiera un escrito a la dirección provincial

afectada, para que se cumpliera en dicha materia lo dispuesto en el

mencionado reglamento general (9405590).


De otra parte, se han recibido algunas quejas, en las que los interesados

exponían diversos aspectos relacionados con incidencias surgidas en la

tramitación de los expedientes de devolución de cuotas, como son los

retrasos en el abono de las cantidades indebidamente ingresadas. Entre

ellas, destaca un caso relativo a la notable tardanza en la resolución de

un expediente de devolución de las cuotas satisfechas por la contingencia

de desempleo. Más en concreto, en este supuesto, la solicitud de

devolución se presentó ante la Dirección Provincial del Instituto

Nacional de Empleo en Baleares en el mes de enero de 1994, sin que se

obtuviera contestación ni a la solicitud, ni a la petición de que se

expidiera la certificación de acto presunto, presentada en septiembre de

1994, dictándose al fin la correspondiente resolución, tras la

intervención de esta institución, en el mes de septiembre de 1995, en el

sentido de estimar la procedencia de la devolución solicitada (9507273).


A las actuaciones anteriores, han de añadirse las relativas al retraso

excesivo en la resolución, por parte de diversos tribunales

económico-administrativos, de los recursos interpuestos contra actos de

gestión recaudatoria, dictados por distintas direcciones provinciales de

la Tesorería General de la Seguridad Social (9412928, 9414655 y 9415978).


8.3.Prestaciones económicas

8.3.1.Pensiones de jubilación Respecto de las pensiones de jubilación, se

han planteado cuestiones relacionadas con las resoluciones denegatorias

por no reunir los solicitantes el periodo mínimo de cotización exigido,

así como con la disconformidad con la cuantía de la pensión reconocida,

bien por las bases de cotización tenidas en cuenta para el cálculo de la

base reguladora, o bien, especialmente, por la aplicación del porcentaje,

en función de los años de cotización acreditados. Sobre este último

aspecto, cabe significar que siguen formulándose un número considerable

de quejas por los trabajadores que se han visto obligados a acceder a la

pensión de jubilación, una vez cumplida la edad de sesenta años, en las

que se resaltan las consecuencias derivadas de la aplicación del

correspondiente coeficiente reductor, con lo que el importe final de

aquella experimenta, en muchos casos, una considerable disminución.


En relación con la determinación del porcentaje, en función de los años

de cotización acreditados, se han realizado algunas actuaciones, al

alegar los interesados que para el cálculo de la pensión no se habían

computado la totalidad de dichos años de cotización, procediéndose por

las correspondientes direcciones provinciales del Instituto Nacional de

la Seguridad Social, en algunos casos, a la revisión de los expedientes,

al haberse demostrado tal circunstancia (9414067 y 9502988).


Dentro de este apartado, se ha planteado asimismo la posibilidad de

acogerse al sistema de ayudas equivalentes a la jubilación anticipada,

previsto en el artículo 23 de la Ley 27/1984, de 26 de julio, sobre

reconversión y reindustrialización, al haber accedido los interesados a

la pensión de jubilación del régimen general de la Seguridad Social a los

sesenta años de edad, como consecuencia del proceso de reconversión

llevado a cabo en una empresa perteneciente al sector de fertilizantes y

del expediente de regulación de empleo aprobado al efecto. La citada

cuestión afectaba también a un gran número de trabajadores, que se

encontraban en la misma situación que el promotor de la queja que dió

origen a las actuaciones.


Acerca de este asunto, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, tras

detallar el proceso seguido en relación con la protección social

dispensada a los trabajadores afectados, manifestó que se estaba buscando

una solución, realizándose gestiones ante el Instituto Nacional de la

Seguridad Social, al objeto de que la pensión de jubilación reconocida al

cumplimiento de los sesenta años de edad se dejara sin efecto, para que

los interesados pudieran acogerse al sistema de ayudas equivalentes a la

jubilación anticipada, manteniendo las mismas hasta la edad de sesenta y

cinco años, en la que les sería reconocida la pensión de jubilación del

régimen general de la Seguridad Social, sin aplicar los coeficientes

reductores al porcentaje que, en función de la totalidad de las

cotizaciones acreditadas, correspondiera a cada trabajador (9504072).


Persisten, de otro lado, pese a las reiteradas actuaciones de esta

institución al respecto, las dificultades que encuentran, en algunas

direcciones provinciales del Instituto Nacional de la Seguridad Social,

los solicitantes de las pensiones del Seguro Obligatorio de Vejez e

Invalidez para ver reconocido su derecho a pensión, por aplicación de lo

dispuesto en la Ley de 26 de diciembre de 1958, que sustituyó el periodo

de cotización exigido para acceder a la citada pensión por la prestación

de




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cinco años de servicios al Estado, corporaciones locales y organimos

autónomos.


Es paradigmático, en este sentido, el caso de una persona a la que en el

año 1990 le fue denegado, por la Dirección Provincial del Instituto

Nacional de la Seguridad Social en Málaga, el derecho a la pensión de

vejez del citado seguro, por ascender la cotización efectuada tan sólo a

1470 días, en el periodo comprendido entre diciembre de 1940 y el mismo

mes del año 1944, por trabajos efectuados en la Diputación Provincial de

Málaga. Informada la interesada por esta institución acerca de la posible

aplicación a su caso de lo dispuesto en la citada ley, se dirigió

nuevamente a la mencionada dirección provincial en el año 1991, haciendo

referencia a la expresada norma legal. Pese a ello, le fue denegado

nuevamente el derecho a la prestación solicitada, comunicándose a la

interesada que «al no variar en nada las circunstancias que motivaron la

denegación del expediente, procedemos a archivar el mismo sin más

trámite», sin que se entrara, por tanto, a valorar la posible aplicación

del repetido texto legal.


Tras una serie de vicisitudes, pudo acreditarse documentalmente la

prestación de servicios a la indicada diputación provincial, siendo

reconocido el derecho a la pensión solicitada. Sin embargo, los efectos

económicos de dicho reconocimiento se fijaron en el día 1 de febrero de

1995, es decir, en el día primero del mes siguiente a la fecha en que se

completó la documentación.


Ello motivó que, ante el desacuerdo de la interesada respecto de la fecha

de efectos fijada, se prosiguieran las actuaciones en relación con este

aspecto, informando sobre ello el Instituto Nacional de la Seguridad

Social que, al ser la nueva información pública sobre los periodos de

prestación de servicios sustitutoria de la anterior, desde el momento en

que esta última existía en el expediente y, consecuentemente, al haber

sido dictada la resolución inicial sobre unos presupuestos que la nueva

documentación había demostrado que eran inexactos, dicha resolución

inicial debía ser revocada, dando efectos a la revisión desde el momento

en que debió reconocerse el derecho, es decir, desde el año 1990.


En conclusión, transcurridos cinco años desde que le fuera denegada

inicialmente la solicitud presentada, y tras reiteradas actuaciones de

esta institución, la interesada pudo al fin ver satisfecho su derecho a

la prestación solicitada (9119774).


8.3.2.Pensiones de invalidez

Dentro de estas prestaciones, el mayor número de las quejas planteadas se

refieren a la disconformidad con la resoluciones denegatorias dictadas

por las diferentes direcciones provinciales del Instituto Nacional de la

Seguridad Social, tanto en los expedientes de reconocimiento inicial del

derecho a las pensiones de invalidez permanente, como en los de revisión

del grado de incapacidad previamente reconocido, por considerar, en el

primer caso, que las lesiones padecidas por los interesados no son

constitutivas de invalidez en ningún grado de incapacidad o, en el

segundo, que no se ha producido una agravación o un error de diagnóstico.


La independencia técnica con que actúan los órganos calificadores supone,

de hecho, una dificultad para la intervención de esta institución en el

campo indicado, por los problemas que conlleva la supervisión de un acto

administrativo en aquellos aspectos que, más allá del ámbito puramente

formal, atañen a la sustantividad de la decisión, cuando ésta se

fundamenta en una valoración técnica que implica un amplio margen de

apreciación.


De otra parte, puede destacarse la publicación del Real Decreto

1300/1995, de 25 de julio, que unifica en el ámbito del Instituto

Nacional de la Seguridad Social las competencias en materia de invalidez

permanente, creando al efecto los equipos de valoración de incapacidades

en cada dirección provincial de dicha entidad gestora. De este modo, al

encomendarse a un sólo órgano el conjunto de actos que integran el

procedimiento de calificación, podrían armonizarse, según informaba al

respecto el Instituto Nacional de la Seguridad Social, los criterios para

la calificación de la invalidez, eliminándose las disparidades que,

conforme se ha expresado en alguna queja, pueden existir entre los

aplicados en unas y en otras provincias para la determinación del grado

de invalidez.


En consecuencia, si dicha armonización, facilitada por el nuevo sistema

establecido, se produjera efectivamente, podría evitarse, en lo posible,

en vía administrativa, que una misma situación pudiera dar lugar al

reconocimiento de distintos grados de invalidez, según la provincia en

que residiera el interesado (9508004).


8.3.3.Pensiones de supervivencia

En el informe correspondiente al año 1994, se dejó constancia de las

actuaciones realizadas con motivo de la recomendación formulada, a fin de

que se modificase el criterio sustentando por el Instituto Nacional de la

Seguridad Social, de modo que se reconociese el derecho a la pensión de

viudedad al cónyuge supérstite de matrimonio declarado nulo.


En dicho informe, se señalaba el criterio adverso del Ministerio de

Trabajo y Seguridad Social a aceptar la recomendación formulada y se

resumían las razones por las cuales esta institución no podía compartir

el referido criterio negativo.


En relación con todo ello, ha de significarse que en el año 1995 se

produjeron determinadas circunstancias que motivaron la completa

inversión de los términos del problema expuesto, posibilitando su

solución. Este cambio fue originado, en efecto, al haberse pronunciado el

Tribunal Supremo sobre esta cuestión, al resolver un recurso de casación

para la unificación de doctrina, confirmando la doctrina ya avanzada en

su sentencia de 11 de febrero de 1985, y declarando, en consecuencia, el

derecho del cónyuge sobreviviente, cuyo matrimonio fue declarado nulo, a

la citada pensión.





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Con esta base jurisprudencial, la Resolución de la Dirección General de

Ordenación Jurídica y Entidades Colaboradoras de la Seguridad Social, de

3 de abril de 1995, contempló la aplicación por analogía de las

previsiones contenidas para los casos de separación o divorcio en la

disposición adicional décima de la Ley 30/1981, de 13 de mayo, y en el

artículo 174.2 de la Ley General de la Seguridad Social, a los cónyuges

cuyo matrimonio fuese declarado nulo por sentencia judicial firme. Con

ello, pese al inicial criterio adverso del Ministerio de Trabajo y

Seguridad Social a la aceptación de la recomendación, pudo verse resuelto

el problema referido en el sentido propugnado en su día por esta

institución (8917439).


En otro orden de cosas, se ha planteado por un comisionado parlamentario

autonómico, en comunicación dirigida a esta institución, la posibilidad

de que se introduzca en el sistema de Seguridad Social una pensión de

viudedad no contributiva. En relación con ello, ha de significarse que no

es usual que exista una prestación como la citada en los países miembros

de la Unión Europea, siendo, por tanto, excepción los ordenamientos de

Seguridad Social que la contemplan. Así, en Irlanda está establecida la

pensión asistencial denominada widow's non-contributory pension, que se

reconoce a las viudas sin hijos que no reúnen los requisitos exigidos

para acceder a la pensión de viudedad contributiva y carecen de recursos

suficientes. Por su parte, en Portugal, se ha implantado una pensâo de

viuvez, cuyos beneficiarios son los viudos o viudas que carezcan del

derecho a pensiones contributivas y cuyos recursos no superen un

determinado porcentaje del salario mínimo.


Según el criterio de esta institución, la modalidad no contributiva de

protección se aviene mal con la técnica de los derechos derivados. La

aplicación de dicha modalidad no parece, en efecto, ofrecer dificultades

cuando se trata de cubrir situaciones de necesidad producidas por

contingencias específicas que impidan la obtención de recursos a través

del desarrollo de una actividad laboral, ya sea por razón de edad o de

incapacidad para el trabajo. En cambio, la configuración de una pensión

de viudedad no contributiva ofrece problemas técnicos, ya que no parece

que la viudedad, en sí misma considerada, pueda ser definida, desde la

perspectiva de la imposibilidad de obtener ingresos por el ejercicio de

una actividad, como una contingencia que justifique suficientemente su

cobertura a través una pensión no contributiva.


En consecuencia, la viudedad no cubierta por la modalidad contributiva de

protección tendría un encaje más adecuado tanto en el perfeccionamiento

de la cobertura de la situación inespecífica de necesidad, consistente en

la carencia de ingresos suficientes, a través de las prestaciones

dirigidas a garantizar un nivel mínimo de recursos, como en la

acentuación de la protección asistencial del desempleo. En este sentido,

respecto de esta última, es necesario resaltar especialmente la debilidad

de los mecanismos asistenciales de cobertura del desempleo, al ser los

mismos, en la mayor parte de los casos, una mera prolongación de los

mecanismos contributivos, dejando, por tanto, amplios márgenes de

desprotección (9500377).


8.3.4.Prestaciones por incapacidad temporal

Como quedó reflejado en los informes correspondientes a los años 1992 y

1993, esta institución dirigió en su momento a la Secretaría General para

la Seguridad Social una recomendación, relativa a la acomodación de la

práctica administrativa a la doctrina contenida en la sentencia del

Tribunal Supremo de 20 de mayo de 1991, según la cual procedía la

declaración de la situación de invalidez permanente del trabajador

autónomo que agotara sin alta médica la incapacidad laboral transitoria.


Con ello, se pretendían resolver los problemas de desprotección derivados

de la inexistencia de la situación de invalidez provisional en el régimen

especial de trabajadores autónomos.


Esta recomendación fue aceptada, dándose por finalizadas las actuaciones

al publicarse la resolución de la Dirección General de Ordenación

Jurídica y Entidades Colaboradoras de la Seguridad Social de 9 de junio

de 1993, en la que se recogía la obligación de la entidad gestora de

reconocer la invalidez permanente al trabajador autónomo que agotase sin

alta médica el periodo máximo de la situación de incapacidad laboral

transitoria.


Así las cosas, a partir del 1 de enero de 1995, fecha de entrada en vigor

de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, la implantación de la figura de la

incapacidad temporal, con la consigueinte supresión de las antiguas

situaciones de incapacidad laboral transitoria y de invalidez

provisional, y que es de aplicación a todos los regímenes del sistema de

Seguridad Social, ha venido a dar una definitiva solución a este asunto,

homogeneizando de este modo la acción protectora del régimen especial de

trabajadores autónomos con la del régimen general en este aspecto

(9118829).


8.3.5.Prestaciones por maternidad

Integradas las prestaciones por maternidad en el más amplio marco de las

prestaciones por incapacidad laboral transitoria, constituye un dato

trascendente su configuración legal autónoma a partir del día 1 de enero

de 1995, en que entró en vigor la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, al

haberse disociado su tratamiento legal del aplicado a las nuevas

prestaciones por incapacidad temporal.


No obstante, durante el año 1995 han seguido recibiéndose quejas

derivadas de la situación anterior. En este sentido, a raíz de dos de

ellas, relativas a la denegación del entonces subsidio de incapacidad

laboral transitoria por maternidad del régimen especial agrario, por no

encontrarse las interesadas al corriente en el pago de cuotas, se ha

podido constatar la divergencia, difícilmente




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justificable según el criterio de esta institución, entre la regulación

del régimen especial de trabajadores autónomos y la del régimen especial

agrario en este aspecto.


En efecto, el artículo 28 del Decreto 2530/1970, de 20 de agosto,

establece un sistema de advertencias en el régimen especial de

trabajadores autónomos, permitiendo, en el supuesto de que exista

descubierto en el abono de las cuotas, si se ha cumplido el periodo

mínimo de cotización exigido para acceder a la prestación, que se invite

al solicitante para que efectúe el ingreso de dichas cuotas en el plazo

improrrogable de treinta días naturales.


Pues bien, el Instituto Nacional de la Seguridad Social, conforme una

resolución dictada en fecha 7 de mayo de 1994, sostiene el criterio de

que no resulta posible la aplicación analógica de este sistema de

advertencias en el régimen especial agrario, a efectos de acreditar el

requisito de encontrarse al corriente en el pago de las cuotas. A este

respecto, se invoca la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre esta

cuestión, contenida en sentencias de 22 de mayo y 14 de diciembre de

1992, dictadas en recursos de casación para la unificación de doctrina,

donde se declara que no procede la referida aplicación analógica.


Sobre ello, es preciso significar que no cabe, en efecto, desconocer la

doctrina contenida en las sentencias citadas, si bien en ambas

resoluciones judiciales parece expresarse que de lege ferenda sería más

apropiada la aplicación del sistema recogido en la regulación del régimen

especial de trabajadores autónomos. En efecto, en dichas sentencias el

Tribunal Supremo señala que «es claro que si el legislador hubiera

querido aplicar esta regulación en el régimen especial agrario

--posterior a la normativa del régimen especial de autónomos-- lo hubiera

hecho expresamente, ya incorporándola a su texto o utilizando la técnica

del reenvío. Si no lo hizo así es porque la excluyó para adoptar la que

figura en las disposiciones a que se ha hecho referencia y que no pueden

dejar de aplicarse porque el órgano judicial considere que la otra

pudiera ser más apropiada».


A la vista de lo anterior, esta institución considera que sería

conveniente que se adoptasen las medidas oportunas, incluidas las de

carácter normativo si ello fuera menester, para aplicar a los

trabajadores incluidos en el campo de aplicación del régimen especial

agrario un criterio más flexible en el supuesto indicado, tal y como

acaece respecto de los incluidos en el régimen especial de trabajadores

autónomos (9500389 y 9502595).


8.3.6.Prestaciones familiares

En el ámbito de las prestaciones familiares, las quejas recibidas se

refieren fundamentalmente a la disconformidad de los beneficiarios con

las resoluciones dictadas por las direcciones provinciales del Instituto

Nacional de la Seguridad Social, por las que se suspende su percepción,

como consecuencia de las revisiones efectuadas de oficio, tras detectarse

que los interesados habían obtenido unos ingresos superiores a los

establecidos como requisito para alcanzar el derecho a las referidas

prestaciones (9408162, 9415193 y 9506373).


Estas revisiones, en ocasiones, ponen de manifiesto una inadecuada

coordinación entre los distintos órganos administrativos. En este

sentido, puede traerse a colación el caso que afectaba a un ciudadano, al

que la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social

en León había comunicado la suspensión cautelar del pago de la prestación

por hijo a cargo, hasta que acreditase, mediante fotocopia de la

declaración del impuesto sobre la renta de las personas físicas, los

ingresos obtenidos durante el ejercicio anterior. El interesado alegaba

la imposibilidad de aportar la documentación solicitada, por cuanto en

dicho año, en función de los ingresos obtenidos, no había realizado dicha

declaración y, por otra parte, la Delegación de Hacienda no le

facilitaría la certificación negativa hasta dos meses más tarde.


Acerca de este asunto, el Instituto Nacional de la Seguridad Social

comunicó que finalmente se había rehabilitado la prestación reconocida en

su día, a la vista del informe emitido por la Agencia Tributaria, en el

que constaba la imposibilidad de emitir la certificación requerida al

interesado mientras no finalizase el proceso de clasificación que estaba

efectuando (9409780).


8.3.7.Prestaciones por desempleo

En el año 1993, esta institución inició sus actuaciones respecto de la

limitación de la protección por desempleo de los socios trabajadores de

cooperativas de trabajo asociado, afiliados al régimen general de la

Seguridad Social, ya que la cobertura se ceñía a los supuestos de cese

definitivo en la prestación del trabajo en la cooperativa, no

extendiéndose a los casos de suspensión temporal.


En relación con ello, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, tras

justificar el trato diferenciado de la protección por desempleo en la

naturaleza societaria de los vínculos que unen a estos trabajadores con

las cooperativas de trabajo asociado, que supone una vinculación singular

y distinta de la relación laboral y configura su carácter de asimilados a

trabajadores por cuenta ajena, informó en su día que en el marco de la

regulación de la protección por desempleo, que se realizaría durante el

año 1994, se tenía previsto revisar este trato diferenciado, para

reconocer a estos socios trabajadores el mismo grado de protección que el

dispensado a los trabajadores por cuenta ajena, siempre que existieran

las suficientes garantías, que asegurasen de modo inequívoco la

involuntariedad de la pérdida o de la suspensión temporal del empleo, y

la existencia de un estado de necesidad derivado de la ausencia de rentas

salariales.


De hecho, la solución del problema se ha demorado más allá del año 1994,

habiéndose elaborado a tal fin, ya




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en el año 1995, un proyecto de real decreto. Sin embargo, por razones

fundamentalmente presupuestarias, la aprobación de esta disposición ha

sufrido diversos avatares a lo largo de dicho año, hasta que, ya en 1996,

pudo solucionarse definitivamente la cuestión reseñada (9313347 y

9316660).


8.3.8.Pensiones extraordinarias derivadas de actos de terrorismo

En el informe correspondiente al año 1994 se hacía referencia a la falta

de contestacion a la recomendación dirigida en su día al entonces

Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno,

relativa, entre otras cuestiones, a que el reconocimiento de las

pensiones extraordinarias derivadas de actos de terrorismo se efectuara

con independencia de la fecha en que se hubieran producido dichos actos.


Por parte del Ministerio de la Presidencia se ha dado, al fin,

contestación, manifestando, sobre el aspecto anteriormente indicado, que

con la aprobación del Real Decreto 851/1992, de 10 de julio, se dio

cumplimiento a lo recomendado, ya que la disposicion transitoria del

mismo prevé que las pensiones ordinarias de la Seguridad Social ya

reconocidas, anteriores a 1 de enero de 1987, y derivadas de actos de

terrorismo, podrán ser revisadas a instancia de parte, al objeto de su

adaptación a lo previsto en el Real Decreto 1576/1990, de 7 de diciembre,

por el que se regulan las pensiones extraordinarias motivadas por actos

de terrorismo.


A la vista de ello, y al haberse dado básicamente cumplimiento a la

repetida recomendación, se han finalizado las actuaciones seguidas con

motivo de la misma (9122582).


8.3.9.Pensiones no contributivas

En el ámbito de las pensiones no contributivas, se han planteado

primordialmente supuestos de denegación del derecho a estas prestaciones.


Así, cabe referirse a la denegación de una pensión de invalidez de esta

modalidad, por no alcanzarse el 65 por 100 de grado de disminución,

dándose la circunstancia de que el interesado manifestaba que contra

dicha denegación había presentado demanda ante el juzgado de lo social,

habiéndose valorado por el médico forense su grado de minusvalía en un

porcentaje superior al antes indicado, pese a lo cual, una vez formulada

una nueva solicitud, no le había sido reconocida la pensión. Finalmente,

el Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales informó que había

reconocido el derecho a la pensión solicitada (9501686).


De otra parte, en el informe de 1994 se recogió una sugerencia, dirigida

a la Dirección General de Servicios Sociales de la Consejería de Trabajo

y Asuntos Sociales de la Generalidad Valenciana, para que se dictara una

nueva resolución motivada sobre la solicitud de una pensión no

contributiva de jubilación. Sobre ello, el citado órgano administrativo

informó acerca de la imposibilidad de dictar dicha resolución, por

cuanto, interpuesta por el interesado demanda ante el juzgado de lo

social, éste desestimó la misma. En consecuencia, al haberse producido un

pronunciamiento judicial sobre el asunto objeto de la queja, se dieron

por finalizadas las actuaciones (9319009).


8.3.10.Sistema de prestaciones en favor de las personas con minusvalía

Durante el año al que se refiere este informe, se ha recibido un número

significativo de quejas en las que los interesados manifestaban su

disconformidad con las resoluciones por las que, en virtud de las

revisiones efectuadas al amparo del Real Decreto 383/1984, de 1 de

febrero, se declaraba la extinción del derecho al subsidio de garantía de

ingresos mínimos o al subsidio por ayuda de tercera persona, reclamándose

la devolución de las cantidades indebidamente percibidas, que afectan, en

algunos casos, a largos períodos de tiempo.


La mayor parte de las revisiones se realizan al tener conocimiento la

Administración de que los interesados son perceptores de otras

prestaciones. Ahora bien, el tiempo que transcurre, en algunos casos,

hasta que el organismo correspondiente detecta la irregularidad, ocasiona

que las cantidades reclamadas sean elevadas y que los interesados tengan

grandes dificultades para hacer frente al pago de las mismas.


A este respecto, cuando inicie su funcionamiento el registro de

prestaciones sociales públicas, cuya creación está prevista en el

artículo 30 de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de medidas fiscales,

administrativas y de orden social, se facilitará la detección de estas

situaciones en el momento en que se produzcan, evitándose así los

perjuicios que el transcurso de un largo período de tiempo puede causar a

los beneficiarios que hubieran actuado de buena fe (9411537 y 9502027).


En otro orden de cosas, puede hacerse mención a la demora en el pago de

un subsidio de garantía de ingresos mínimos, al ser la interesada

perceptora tanto de esta prestación como del subsidio por ayuda de

tercera persona y tener conocimiento la Administración del ingreso de la

beneficiaria en un centro residencial, por lo que procedió a la

suspensión cautelar del pago de ambas prestaciones, cuando únicamente

procedía la del subsidio por ayuda de tercera persona. A este respecto,

el Instituto Nacional de Servicios Sociales puso de manifiesto que se

había procedido a la citada suspensión, toda vez que a la entidad

pagadora le llega una sola cuantía por el total de los subsidios que se

perciben, no siendo posible fraccionar la cantidad. Las actuaciones

finalizaron al constatar que, una vez efectuada la baja en el subsidio

por ayuda de tercera persona, se procedió a la regularización del

subsidio de garantía de ingresos mínimos, haciéndose efectivos los

atrasos correspondientes a cinco meses (9417760).





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8.3.11.Pensiones asistenciales

Situaciones similares a la ya descrita en el apartado relativo al sistema

de prestaciones en favor de las personas con minusvalía, referentes a la

devolución de cantidades indebidamente percibidas, se han producido

asimismo respecto de otras prestaciones, como son las pensiones

asistenciales reguladas por el Real Decreto 2620/1981, de 24 de julio. En

relación con estas pensiones, se actuó en un supuesto de devolución de la

cantidad de 279.350 pesetas, correspondientes al período comprendido

entre enero y septiembre de 1993. En este caso, la promotora de la queja

había dejado de cumplir los requisitos contemplados en el real decreto,

al producirse la revalorización anual de la pensión que percibía su

marido, de modo que no podía apreciarse mala fe en su actuación, ya que

la interesada vió como se incrementaba la pensión de su esposo, que

constituía, junto con la suya propia, los únicos ingresos de la unidad

familiar, de forma automática, no advirtiendo por ello la modificación de

la situación preexistente.


Dado el tiempo transcurrido entre el momento en que se produjo la

modificación y aquel en que se realizó la revisión, se consideraba que la

demora en la revisión podía causar unos notables perjuicios a los

interesados, obligados a devolver una cantidad de la que no disponen. Por

ello, se dirigió una recomendación al Instituto Andaluz de Servicios

Sociales, para que las revisiones de las pensiones asistenciales se

lleven a cabo al comienzo de cada ejercicio económico, o cuando se

realice, con carácter general, la revalorización de otras prestaciones

que pueda conducir a la alteración de los requisitos concurrentes en los

beneficiarios, con el fin de evitar cobros indebidos, cuya devolución

puede suponer un gravamen excesivo para el obligado a realizarla. Esta

recomendación ha sido aceptada por la referida entidad (9409322).


8.3.12.Renta mínima de inserción

Durante el año 1995 se ha culminado la implantación de la renta mínima de

inserción en las comunidades autónomas, al publicarse el Decreto 36/1995,

de 6 de abril, de Baleares, por el que se establece la prestación

denominada «soporte transitorio comunitario», si bien la misma no parece

haber tenido, a lo largo del año 1995, una efectiva aplicación.


En otro orden de cosas, cabe hacer mención a una queja, en la que el

interesado ponía en conocimiento de esta institución que la Comunidad de

Madrid había suspendido la percepción del ingreso madrileño de

integración que tenía reconocido, por percibir una prestación del

Instituto Nacional de Empleo, sin haberle permitido aclarar el error

existente. Una vez constatado que el interesado no había percibido

prestaciones de dicho organismo en el período de referencia, la

Consejería de Integración Social informó que había levantado la

suspensión, abonando al interesado las cantidades dejadas de percibir

durante dos meses (9409320).


8.3.13.Otras prestaciones económicas

En relación con las prestaciones no periódicas concedidas, en el ámbito

de la Acción Social, por las comunidades autónomas, puede hacerse alusión

a la solicitud de una ayuda para la adaptación de un vehículo de motor,

prevista, en la Comunidad Valenciana, por la Orden de 16 de noviembre de

1992, la cual fué denegada por haberse realizado el gasto unos días antes

de la presentación de dicha solicitud. Al constar que la causa de la

denegación esgrimida por la Administración no estaba contemplada

expresamente en la norma reguladora de las ayudas, se formuló una

sugerencia a la Dirección General de Servicios Sociales de la Consejería

de Trabajo y Asuntos Sociales, al objeto de que revisara la resolución,

acomodándola a los requisitos contemplados en la norma.


Dicha sugerencia no fue aceptada, por entender el órgano administrativo

afectado que la denegación se ajustaba al espíritu de la norma y a lo

dispuesto en una circular de la propia dirección general. El criterio

expuesto no puede, sin embargo, ser compartido por esta institución, toda

vez que la norma reguladora de estas prestaciones no contemplaba que el

gasto debía producirse con posterioridad a la solicitud, no pudiendo una

circular de carácter interno, que no ha sido objeto de publicación para

general conocimiento de los posibles solicitantes, imponer nuevas

condiciones en detrimento de los requisitos fijados en la norma, y

debiendo tenerse además en cuenta que ésta fue dictada por la propia

Consejería de Trabajo y Asuntos Sociales con el fin, precisamente, de

fijar los criterios de acuerdo con los cuales se concedería esta

modalidad de ayudas durante el ejercicio 1993.


Cabe señalar, no obstante, que en la Orden de 29 de diciembre de 1995,

por la que se regulan y convocan ayudas en materia de servicios sociales

para 1996, se contempla expresamente la exclusión de las adquisiciones

efectuadas con anterioridad a la solicitud de la ayuda, modificación a la

que no habrán sido probablemente ajenas las actuaciones practicadas por

esta institución en torno a la queja de referencia. Con ello se evitará,

por tanto, que el problema reseñado vuelva a plantearse en relación con

nuevos solicitantes de estas prestaciones (9407481).


8.3.14.Revalorización de pensiones

Entre las quejas recibidas en esta materia, el grupo más numeroso se

refiere al desacuerdo con las resoluciones dictadas por las distintas

direcciones provinciales del Instituto Nacional de la Seguridad Social,

por las que se reducen o se suprimen los complementos por mínimos o por

cónyuge a cargo, que se vienen aplicando




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a las pensiones de jubilación, como consecuencia de haberse detectado que

los pensionistas son perceptores de otras pensiones u obtienen rentas

superiores a los límites establecidos, así como cuando el cónyuge tiene

reconocida una pensión pública.


Del examen de las quejas recibidas, se comprueba que, en la mayor parte

de ellas, las actuaciones de las mencionadas direcciones provinciales se

acomodan a lo previsto en las sucesivas leyes de presupuestos generales

del Estado y, más concretamente, en los reales decretos sobre

revalorización de pensiones del sistema de Seguridad Social, ya que los

perceptores de dichos complementos están obligados a efectuar las

correspondientes declaraciones en los plazos establecidos al efecto, lo

que, en algunas ocasiones, no realizan.


En lo que se refiere a la propia revalorización de pensiones, cabe

reseñar las actuaciones seguidas con motivo de una queja, en la que el

interesado mostraba su disconformidad con los efectos económicos dados a

la liquidación de atrasos de una revalorización no aplicada, debiendo

establecerse aquellos en 1 de enero de 1993, y no en septiembre del mismo

año, ya que había existido un error administrativo, que no debería ir en

su perjuicio. Reconocidas por el Instituto Nacional de la Seguridad

Social las deficiencias observadas en la aplicación de la revalorización,

se indicó que se habían dado instrucciones a todas las direcciones

provinciales de dicha entidad gestora para subsanar las anomalías

detectadas, con el reconocimiento de los atrasos correspondientes desde 1

de enero de 1993 a los pensionistas afectados (9319564).


Se ha podido asimismo comprobar la existencia de problemas surgidos como

consecuencia de la realización de cruces informáticos, para la

verificación y control de las revalorizaciones de las pensiones del

sistema de la Seguridad Social y de otras prestaciones de la protección

social pública, pudiendo traerse a colación a este respecto las

actuaciones llevadas a cabo con ocasión de una queja relativa a la

suspensión, por parte de la Comunidad de Madrid, de una pensión

asistencial, y a la regularización, por el Instituto Nacional de la

Seguridad Social, de una pensión del Seguro Obligatorio de Vejez e

Invalidez, reduciéndose su cuantía como consecuencia de la percepción de

la pensión asistencial.


En el informe remitido sobre este asunto, el Instituto Nacional de la

Seguridad Social puso de manifiesto que en el caso descrito había

existido una irregularidad ocasional, producto de la falta de

coordinación de las actuaciones, por lo que anunciaba que se reforzarían

las medidas de control existentes, para asegurar el cumplimiento de las

disposiciones aplicables a estos supuestos (9406725).


En otro orden de cosas, en el año al que se refiere este informe se ha

vuelto a plantear el problema, ya mencionado en el informe

correspondiente al año 1993, derivado de la congelación de los importes

del subsidio de garantía de ingresos mínimos y del subsidio por ayuda de

tercera persona, que en su día estableció la Ley 13/1982, de 7 de abril,

de Integración Social de los Minusválidos.


Según el informe emitido al respecto, el criterio que sostiene el

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en torno a este asunto se

fundamenta, por un lado, en el carácter residual de los subsidios

establecidos por la Ley 13/1982, de 7 de abril, y de las pensiones

asistenciales implantadas por la Ley 45/1960, de 21 de julio, así como,

por otro lado, en el establecimiento de una más completa regulación y

tratamiento de las situaciones a proteger, mediante la Ley 26/1990, de 20

de diciembre, que implantó prestaciones no contributivas de jubilación y

de invalidez en el sistema de Seguridad Social, entendiendo al efecto que

quien opte por permanecer en la percepción de aquellos subsidios o

pensiones, renunciando a una prestación de mayor cuantía por la vía de

las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social, no se encuentra

en la misma situación de necesidad protegible que inspira nuestra

Seguridad Social.


Pues bien, esta institución debe dejar expresa constancia de su

desacuerdo con el criterio que acaba de exponerse, ya que no puede

sostenerse que exista, en muchos casos, la posibilidad de optar entre el

subsidio de garantía de ingresos mínimos o la pensión asistencial y las

pensiones no contributivas, desde el momento en que, no siendo homogéneos

los requisitos para acceder a estos tipos de prestaciones, son numerosas

las personas a las que les resulta imposible acceder a las citadas

pensiones no contributivas. En consecuencia, en modo alguno puede

hablarse de que exista una renuncia a una prestación de mayor cuantía, ya

que, en estos casos, no resulta posible que opere la opción entre las

mencionadas prestaciones.


Por consiguiente, como ya se hiciera en el informe del año 1993, debe

insistirse en la conveniencia de que los importes del subsidio de

garantía de ingresos mínimos y del subsidio por ayuda de tercera persona,

así como la cuantía de las pensiones asistenciales, fueran actualizados

hasta una cantidad que permita que estas prestaciones cumplan

adecuadamente su función protectora, que, en la actualidad, queda

seriamente desvirtuada, a causa de la congelación de su importe, que se

prolonga ya por cuatro años (9504809 y 9505564).


8.3.15.Aspectos procedimentales

Dentro de este epígrafe, cabe recordar, en primer término, la necesidad

de que las entidades gestoras sigan el procedimiento establecido para la

revisión de los actos declarativos de derechos. Sobre ello, puede traerse

a colación una sugerencia dirigida al Instituto Nacional de la Seguridad

Social, como consecuencia de las actuaciones realizadas con motivo de una

queja, en la que el interesado mostraba su disconformidad con el

procedimiento seguido por la Dirección Provincial de dicha entidad

gestora en La Coruña, por el que se había revisado de oficio la

resolución inicialmente dictada, en la que se le reconocía el derecho a

pensión de jubilación, al haberse comprobado que, en el momento de la

solicitud, no reunía determinados requisitos exigidos para acceder




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a la misma. El mencionado procedimiento revisorio se había basado en que

se habían producido errores de cálculo.


No obstante, a la vista del resultado de las actuaciones realizadas, se

ha considerado que no existían errores materiales, de hecho, o

aritméticos, por lo que se había procedido a la revisión de oficio del

acto declarativo del derecho, prescindiendo del procedimiento establecido

al efecto en el artículo 144.1 del ya derogado texto articulado de la Ley

de Procedimiento Laboral, aprobado por el Real Decreto Legislativo

521/1990, de 27 de abril, aplicable al supuesto contemplado.


Como consecuencia de ello, el contenido de la indicada sugerencia se

refería a que, de acuerdo con el artículo 145.1 del vigente texto

refundido de la Ley de Procedimiento Laboral, se interpusiera la

preceptiva demanda ante el juzgado de lo social competente (9501473).


La utilización de medios informáticos en la gestión de las prestaciones

no está ciertamente exenta de errores. Ello, en efecto, se evidenció con

motivo de la tramitación de una queja, en el curso de la cual pudo

comprobarse que, por un error informático, se expresó como causa de

denegación un requisito relativo a la pensión no contributiva de

invalidez, cuando la interesada había solicitado una pensión de

jubilación de la misma modalidad.


A la vista de que el órgano administrativo que había cometido el

involuntario error no adoptaba la iniciativa de rectificarlo, haciendo

uso de las facultades que para ello le confiere el artículo 105.2 de la

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, fue necesario dirigir al mismo una

sugerencia para que dictara una nueva resolución motivada, en la que se

especificara la causa correcta de la denegación, haciéndose constar que

se trataba de una rectificación de la primera resolución desestimatoria.


Esta sugerencia fue aceptada por la Gerencia Provincial del Instituto

Andaluz de Servicios Sociales en Granada.


En relación con ello, es menester señalar que, en beneficio de una mejor

gestión, sería conveniente que los órganos administrativos hicieran uso,

por propia iniciativa y con la necesaria celeridad, de los instrumentos

que el ordenamiento jurídico pone a su disposición para rectificar las

equivocaciones cometidas, de modo que no induzcan al error a los

ciudadanos. Debe significarse, en este sentido, que la comisión de un

error involuntario, como el señalado, puede llegar a afectar seriamente a

la articulación de los medios que el interesado pueda tener a bien

utilizar para impugnar la resolución denegatoria (9409111).


Resulta, sin embargo, paradójico que, en algún caso, existan incluso

reticencias para rectificar errores cuando estos son precisamente

advertidos por los propios beneficiarios. Un caso paradigmático a este

respecto es el relativo a un error experimentado en la resolución de una

pensión de viudedad, cuyos efectos iniciales fueron fijados en una fecha

anterior al fallecimiento del causante, teniendo necesidad la

beneficiaria de dirigirse a esta institución para conseguir que se

rectificara la equivocación, ya que, al parecer, se le había indicado que

habría de esperar a percibir los atrasos para que fuera realizada la

correspondiente rectificación. En este caso, tras las actuaciones de esta

institución, el error fue subsanado por la Dirección Provincial del

Instituto Nacional de la Seguridad Social en Barcelona (9501377).


De otro lado, con motivo de los trámites seguidos en relación con otra

queja, en la que el interesado señalaba que, por parte de la Dirección

Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social en Avila, no se

había resuelto una reclamación previa interpuesta contra la resolución

inicialmente dictada, en la que se declaraba la existencia de

responsabilidad empresarial por falta de medidas de seguridad e higiene,

con el consiguiente incremento en las prestaciones, se ha formulado a la

citada dirección provincial un recordatorio del deber de resolver, de

forma expresa, cuantos escritos y reclamaciones sean presentados por los

interesados, dando cumplimiento con ello a lo previsto al artículo 42 de

la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (9319511).


Es preciso igualmente resaltar la necesidad de que las notificaciones de

las resoluciones por las que se reconoce el derecho a las prestaciones

económicas de la Seguridad Social se acomoden a lo previsto en la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, a través de un procedimiento que, sin

menoscabo de la celeridad en la notificación, sea plenamente respetuoso

con la intimidad personal y familiar del interesado.


Pues bien, al considerarse que el procedimiento actualmente utilizado

para realizar dichas notificaciones podría producir unas consecuencias de

intromisión ilegítima, que es preciso evitar, en la esfera del derecho a

la intimidad personal y familiar, se dirigió en el año 1995 una

recomendación al Instituto Nacional de la Seguridad Social, a fin de que

se adoptasen las medidas oportunas para que las notificaciones de las

resoluciones por las que se reconoce el derecho a las prestaciones

económicas de la Seguridad Social se acomoden a lo establecido en los

artículos 58 y 59 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, efectuándose

directamente al interesado y garantizándose, en todo caso, el derecho a

la intimidad personal y familiar.


A este respecto, la citada entidad gestora informó que se estaba

estudiando una fórmula que, dentro del proceso general de agilización de

la resolución de prestaciones, ofreciera una total garantía de

confidencialidad (9407286).


Además de las anteriores, pueden destacarse otros grupos de quejas, que

hacen referencia al retraso excesivo en la tramitación de expedientes de

diversa índole. Así, pueden traerse a colación quejas relativas a la

tardanza en los trámites seguidos para la determinación y el ingreso de

los capitales-coste de pensiones por parte de empresas declaradas

responsables del recargo de prestaciones por falta de medidas de

seguridad e higiene en el trabajo (9409137), al retraso en la tramitación

de expedientes de pensiones de invalidez y de jubilación contributivas y

no contributivas (9407527, 9411558,




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9418389

de prestaciones por desempleo, tanto contributivas como asistenciales

(9502162, 9502945 y 9506996), y a las dilaciones en la concesión de la

renta mínima de inserción (9321927 y 9409716).


Siguen asimismo recibiéndose numerosas quejas sobre retrasos en la

tramitación y resolución de expedientes de pensiones solicitadas al

amparo de convenios internacionales de Seguridad Social, principalmente

suscritos con países iberoamericanos, así como, en menor medida, por

aplicación de los reglamentos de la Unión Europea en esta materia. De las

actuaciones practicadas se desprende que, según los informes emitidos,

las causas que motivan las indicadas demoras son debidas fundamentalmente

a que, por parte de los organismos extranjeros, se cumplimentan con

retraso los formularios de enlace establecidos al efecto, con lo cual la

entidad gestora española no puede resolver definitivamente el expediente

(9413978, 9501456, 9501910, 9504945 y 9506415).


8.3.16.Abono de prestaciones

Como se ha puesto de manifiesto en informes anteriores, se siguen

formulando algunas quejas, en las que los interesados, perceptores de

pensiones del sistema español de Seguridad Social con residencia en el

extranjero, manifiestan la falta de pago de alguna mensualidad de su

pensión. De los informes emitidos al respecto por el Instituto Nacional

de la Seguridad Social se desprende que las incidencias más frecuentes se

refieren a que las mensualidades de pensión son percibidas por personas

distintas de sus titulares. En este sentido, una vez efectuadas las

comprobaciones correspondientes, y demostrado que los pensionistas

afectados no han percibido los importes reclamados, se remiten a los

mismos las cantidades no percibidas (9405785, 9413791, 9418516 y

9505124).


En menor medida, se han recibido también quejas de beneficiarios de otras

prestaciones del sistema de Seguridad Social, en las que se exponían

diversas incidencias respecto del pago de las mismas, habiéndose

adoptado, tras las correspondientes actuaciones, las medidas necesarias

para regularizar las distintas situaciones. En este sentido, puede

hacerse alusión, a título de ejemplo, a la falta de pago, por parte de

una mutua de accidentes de trabajo, de una prestación de incapacidad

temporal que, tras la intervención de esta institución, fue abonada a

requerimiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (9501602).


Se ha actuado asimismo respecto del retraso observado en el pago de

pensiones compensatorias, abonadas como consecuencia de separaciones

matrimoniales, en virtud de las resoluciones judiciales dictadas al

efecto, y cuyas cantidades son retenidas a pensionistas de la Seguridad

Social. Más en concreto, según se expresaba en una queja, dicha pensión

se venía abonando en los últimos cinco días de cada mes o en los primeros

del siguiente, observándose que, desde el mes de julio de 1994, los pagos

se efectuaban con retrasos de quince a veinte días.


En torno a esta cuestión, el Instituto Nacional de la Seguridad Social

informó que la Orden de 17 de mayo de 1994, por la que se modificó la de

5 de marzo de 1992, sobre contabilidad y seguimiento presupuestario de la

Seguridad Social, fijó un nuevo plazo para la validación de los

documentos contables que se emiten para el pago de las pensiones, que es

del uno al dieciseis de cada mes, es decir, seis días más tarde que el

plazo anterior, con el resultado de que el procedimiento de pago sufría

un retraso. A lo anterior, se unía el hecho de que las pensiones del mes

de diciembre coinciden con un nuevo ejercicio presupuestario, teniendo

que esperarse a la publicación de la ley correspondiente, por lo que el

pago de esa mensualidad sufrió un nuevo retraso, abonándose fuera del

plazo reglamentario, que es del uno al quince de cada mes.


Se añadía que, al ser conscientes del grave perjuicio que ello ocasiona a

los afectados, se habían realizado actuaciones para lograr una mejor

coordinación entre los distintos organismos que intervienen en el pago de

las retenciones judiciales, es decir, el Instituto Nacional de la

Seguridad Social, Intervención y Tesorería General de la Seguridad

Social, para que las mensualidades sucesivas, que deben estar al cobro en

las entidades bancarias del uno al quince de cada mes, se depositen antes

del día diez (9414656).


De otra parte, las actuaciones practicadas con motivo de las quejas

recibidas en el año 1995 han puesto de manifiesto la necesidad de que la

actividad de las entidades financieras que asumen el abono de las

prestaciones sea objeto del necesario control, a fin de que se limiten a

llevar cabo la función que han de desarrollar, sin ir más allá del

cumplimiento de la misma. Tal circunstancia, en efecto, se puso de

relieve con ocasión de la iniciativa adoptada por la sucursal de una

entidad financiera, que abonaba las prestaciones por desempleo, al

exigir, para proceder a su pago, no solo la acreditación de la

personalidad del beneficiario mediante la presentación del documento

nacional de identidad o del pasaporte, sino también la aportación de la

tarjeta de demandante de empleo, situación que fue solucionada

satisfactoriamente tras la intervención de esta institución (9504948).


8.4.Servicios sociales

8.4.1.Menores

Durante el año 1995 se han tramitado diversas quejas en las que los

interesados ponían de manifiesto su disconformidad con la actuación de

los organismos competentes de las comunidades autónomas que habían

asumido la tutela de sus hijos, al apreciar que se encontraban en

situación de desamparo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 172 del

Código Civil. En la mayor parte de los casos, se comprobó que la

Administración




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había informado a los interesados acerca de la posibilidad de impugnar

las resoluciones en vía judicial y que, al dirigirse aquellos a esta

institución, existía ya una resolución judicial o bien un procedimiento

en trámite, por lo que, en cumplimiento del artículo 17 de la Ley

Orgánica del Defensor del Pueblo, hubieron de suspenderse las actuaciones

(9417418, 9417855, 9417375, 9411127, 9501453, 9502857, 9505848 y

9506215).


No obstante lo anterior, en el curso de la tramitación de dos quejas se

pudo constatar que la Administración limitaba o, incluso, suspendía el

derecho de los padres a relacionarse con sus hijos, sin que existiera

pronunciamiento judicial a este respecto. A la vista de ello, se

remitieron al Instituto de Servicios Sociales de la Región de Murcia y a

la Comisión de Tutela del Menor de la Comunidad de Madrid sendos

recordatorios del deber de instar del órgano judicial competente la

restricción o suspensión del ejercicio del derecho de los padres de

visitar y de relacionarse con sus hijos menores, conforme a lo previsto

en los artículos 160 y 161 del Código Civil, absteniéndose de adoptar

cualquier medida que suponga dicha restricción o suspensión, salvo en

casos de estricta urgencia, en los que deberá comunicarse inmediatamente

la resolución al organismo judicial competente (9415221 y 9502364).


En relación con las medidas que puede adoptar la Administración para la

protección de los menores, un joven de dieciseis años de edad, que se

encontraba bajo la tutela de la Administración, expuso que deseaba ser

acogido por un matrimonio concreto. En este caso, la Comisión de Tutela

del Menor de la Comunidad de Madrid informó acerca de las razones

técnicas que habían motivado la denegación del acogimiento familiar a los

solicitantes, señalando, no obstante, que, dada la edad del menor, no se

pondrían dificultades a su posible relación de amistad con dicho

matrimonio (9502515 y 9501208).


Por otra parte, en el presente año se han concluido las actuaciones en

desarrolladas con ocasión de una investigación, iniciada en 1993, a

instancias de una madre que deseaba recobrar la custodia de su hija. En

este caso, la acción desarrollada por los servicios correspondientes de

la Comunidad de Madrid hizo posible la plena integración de la menor en

su entorno familiar (9317217).


Entre las quejas que hacen referencia a la adopción de menores, pueden

destacarse aquellas que ponen de manifiesto las demoras en la actuación

de la Administración y el largo período de tiempo que transcurre desde

que se presenta la solicitud de adopción hasta que puede verse satisfecha

esta pretensión.


En relación con este asunto, puede mencionarse una queja relativa al

transcurso de varios meses sin que la Administración presentase ninguna

propuesta de adopción, al no estar constituída la comisión prevista en el

Decreto 103/1994, de 10 de junio, por el que se regulan los

procedimientos y registros de la adopción y las formas de protección de

menores en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Canarias. En efecto,

entre las funciones encomendadas a la Comisión de Adopción de Menores, se

encuentra la de valorar las solicitudes y formular la propuesta concreta

de adopción de un determinado menor. A través de las actuaciones

practicadas ante la Consejería de Sanidad y Asuntos Sociales del Gobierno

de Canarias se pudo constatar que, finalmente, en junio de 1995 estaba

formada la citada comisión y, en consecuencia, las solicitudes seguirían

su tramitación (9504937).


También en relación con las propuestas de adopción, un matrimonio,

residente en Extremadura, expuso que, pese a haber presentado su

solicitud en 1989 y haber sido seleccionado varias veces por el servicio

correspondiente, no se había resuelto favorablemente su petición.


Sobre este asunto, la Dirección General de Acción Social de la Consejería

de Bienestar Social de la Junta de Extremadura puso de manifiesto que el

orden cronológico de las solicitudes se veía alterado, en ocasiones, por

la necesidad de buscar la pareja que mejor se adecuase a las necesidades

de un menor concreto. En relación con ello, esta institución, aún

compartiendo el criterio expuesto, considera que no es óbice para que, de

acuerdo con lo que establece el artículo 1829 de la Ley de Enjuiciamiento

Civil, se justifiquen con detalle las razones de la exclusión de otros

interesados que, teniendo mayor antigüedad, hubieran sido seleccionados

por los servicios técnicos.


A mayor abundamiento, la Ley de la Asamblea de Extremadura 4/1994, de 19

de noviembre, en su artículo 32.2, dispone que «reglamentariamente se

establecerán los casos en que las circunstancias especiales de los

menores aconsejen la alteración del orden en la lista general, debiendo

acreditarse, en todo caso, las citadas circunstancias». En consecuencia,

se formuló una recomendación, que ha sido aceptada, a fin de que, a la

mayor brevedad, se proceda al mencionado desarrollo reglamentario y hasta

ese momento se motiven adecuadamente las resoluciones de adopción,

justificándose la exclusión de otros interesados con expedientes de mayor

antigüedad (9405391).


Sin perjuicio de lo anterior, debe dejarse constancia de que, en muchas

ocasiones, la demora en la tramitación de las adopciones se debe al

elevado número de solicitudes, sobre todo para niños de corta edad, que

tramitan los organismos competentes de las comunidades autónomas y que

superan usualmente el número de menores de estas características que son

susceptibles de ser adoptados, lo que contrasta, de otra parte, con el

considerable número de niños que, debido a presentar discapacidades de

diverso tipo, enfermedades crónicas, o a causa de su edad, tienen mayores

dificultades para encontrar una familia de acogida o adopción. Este hecho

se ha puesto de manifiesto en el curso de las actuaciones practicadas con

ocasión del estudio monográfico realizado por esta institución sobre la

atención a las personas con discapacidad, del que se dará cuenta en el

informe del año 1996 (9500055).


La existencia, en la ciudad de Melilla, de varios extranjeros




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menores de edad, los cuales, estando bajo la tutela de la entidad

pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 172 del Código

Civil, carecían de la necesaria documentación identificativa de su

personalidad, motivó que se iniciara de oficio una investigación, ya que

dicha situación, de prolongarse en el tiempo, podría causar graves

perjuicios a los menores afectados, por cuanto, al carecer de un

documento acreditativo de su identidad, podrían verse privados del

ejercicio de los derechos que, como personas residentes en nuestro país,

pudieran corresponderles. En este sentido, podrían vulnerarse, entre

otros, el artículo 22 de la Convención de Derechos del Niño de Naciones

Unidas, ratificada por España mediante instrumento de 30 de noviembre de

1990, de acuerdo con el cual, en los casos en que no se pueda localizar a

ninguno de los padres de un menor, se concederá al niño la misma

protección que a cualquier otro niño privado permanente o temporalmente

de su medio familiar, así como el artículo 8 de dicha convención, que

impone a los Estados parte el deber de prestar la asistencia y protección

apropiadas con miras a restablecer rápidamente la identidad del menor

privado de ella. Por tanto, con el fin de constatar la situación de estos

menores, se solicitaron informes a la Dirección General del Menor y la

Familia del Ministerio de Asuntos Sociales, a la Secretaría

General-Dirección General de la Policía del Ministerio de Justicia e

Interior, y a la Delegación del Gobierno en Melilla.


En sus informes, los dos primeros órganos administrativos señalaban que

entre 1991 y 1994 se habían presentado nueve peticiones de tarjetas de

residencia para niños tutelados por la Administración en aplicación del

artículo 172 del Código Civil, habiendo sido autorizada únicamente la

concesión de dos. Por otra parte, los menores se encuentran en centros de

protección, reciben asistencia sanitaria y tienen acceso a los servicios

educativos, si bien no se les puede expedir la certificación académica al

alcanzar el fin del ciclo correspondiente, por carecer de documentación

acreditativa de su identidad.


Al finalizar la redacción de este informe no se había recibido aún la

contestación de la Delegación del Gobierno en Melilla (9500114).


En relación con aquellos menores que padecen algún tipo de alteración

mental con problemas de conducta, se han realizado actuaciones, en las

que se ha puesto de relieve la escasez de recursos para afrontar este

problema. A este respecto, en el informe correspondiente al año 1994 se

daba cuenta de las gestiones infructuosas realizadas por la Comisión de

Tutela del Menor de Madrid, con el fin de encontrar un centro terapéutico

para dar cumplimiento a una resolución de un juzgado de menores, en la

que se acordaba el ingreso de un menor en un centro de estas

características. Finalmente, el propio juzgado dejó sin efecto la

resolución adoptada, al no ser posible su ejecución por falta de

establecimiento adecuado. No obstante, de acuerdo con el último informe

remitido por dicha comisión, la situación de este menor parece haber

evolucionado favorablemente y, en la actualidad, se encuentra atendido en

un centro de protección de menores y recibe asistencia de los servicios

de salud mental (9400323).


En otro caso similar, ante la imposibilidad de encontrar un centro

público para atender a un menor que presentaba problemas de personalidad

que requerían un tratamiento de salud mental, sus familiares optaron por

ingresarle en un centro privado, a cuyo fin se gestionó una prestación

del seguro escolar (9417776).


En relación con la atención a menores drogodependientes, en el año 1993

se inició una actuación de oficio, en el curso de cuya tramitación el

Instituto Madrileño de Atención a la Infancia puso de manifiesto que está

desarrollando, desde un centro de día, un programa para atender a estos

menores. Dentro de dicho programa, se ha puesto en funcionamiento, en

colaboración con el Plan Regional sobre Drogas, un establecimiento

residencial para los adolescentes que reciben tratamiento en el centro de

día. Como recursos ajenos, se utilizan esporádicamente los centros de una

asociación inscrita en el registro de entidades de acción social en el

sector de drogodependencias, dando cuenta de los ingresos al juez

competente (9312915).


8.4.2.Personas con minusvalía

El artículo 49 de la Constitución prevé un amparo especial de los poderes

públicos a las personas con minusvalía, con el fin de que las mismas

puedan disfrutar de los derechos reconocidos a todos los ciudadanos.


Entre estos derechos figura el de sufragio, cuyo ejercicio puede verse

dificultado por la existencia de barreras arquitectónicas que

obstaculizan o impiden el acceso a los colegios electorales.


Es muy cierto que para el caso de que los electores con minusvalía no

puedan acceder a los locales, el ordenamiento jurídico ofrece soluciones

alternativas, como es la utilización del voto por correo, pero tampoco es

menos cierto que el espíritu de los artículos 4 y 72 de la Ley Orgánica

5/1985, de 19 de junio, es considerar esta modalidad como excepcional, al

ser la regla general el ejercicio personal del derecho de sufragio. De

este modo, el recto entendimiento de la norma lleva a mantener que la

imposibilidad de personarse en el colegio electoral, que justificaría el

voto por correo, debe derivarse de las condiciones subjetivas

constituidas por la deficiencia del interesado y no del elemento objetivo

consistente en las barreras arquitectónicas que impidan el acceso a los

locales electorales.


La consideración conjunta de los artículos 23 y 49 de la Constitución,

ambos en relación con el artículo 9.2 de la misma, que encomienda los

poderes públicos la promoción de las condiciones para que la igualdad de

individuos y grupos sea real y efectiva y la remoción de los obstáculos

que impiden o dificultan su plenitud y, en especial, la participación de

todos los ciudadanos en la vida política, demanda ir más allá de la

prestación del mero auxilio de las fuerzas de seguridad y de la policía




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municipal para facilitar el acceso a los locales en los que se encuentren

instaladas las mesas electorales, conforme a las instrucciones dictadas

al efecto, para pasar a adoptar las medidas oportunas a fin de asegurar

el acceso de estas personas, por sí solas, a estos locales.


Atendidas las anteriores consideraciones, esta institución, con ocasión

de la tramitación de diversas quejas sobre el asunto expuesto, estimó

conveniente formular una recomendación, dirigida a la modificación del

artículo 1 del Real Decreto 421/1991, de 5 de abril, con el fin de

establecer que las mesas electorales sean instaladas en locales

accesibles a las personas con limitaciones de movilidad, así como con

objeto de que se adopten las medidas oportunas para disponer de los

elementos necesarios para facilitar el acceso de las personas con

problemas de movilidad cuando fuera inevitable utilizar locales con

barreras arquitectónicas.


En relación con esta recomendación, el Ministerio de Justicia e Interior

ha comunicado a esta institución que, de acuerdo con la misma, se ha

elaborado un proyecto de modificación del artículo 1 del Real Decreto

421/1991, de 5 de abril, que quedará redactado de la forma siguiente:


«En todo proceso electoral, los locales donde se verifique la votación

serán preferentemente de titularidad pública, y de entre ellos, los de

carácter docente, cultural o recreativo. Tanto los locales como las mesas

electorales habrán de reunir las condiciones necesarias para su fin,

debiendo ser accesibles a las personas con limitaciones de movilidad y en

los casos en que sea inevitable utilizar locales con barreras

arquitectónicas, los ayuntamientos adoptarán las medidas oportunas para

facilitar el ejercicio del sufragio a todos los electores».


Se añadía que el proyecto de real decreto estaba siendo informado por los

ministerios competentes, para su posterior remisión al Consejo de Estado

(9315169, 9408904 y 9502256).


En otro orden de cosas, se ha concluido una investigación relativa al

acceso a viviendas adaptadas para personas con minusvalía en la Comunidad

de Madrid, al constatar que ha sido modificado el sistema de solicitud,

quedando establecido por cupos en todas las convocatorias, con lo que se

simplifican los trámites y se favorece la realización de un reparto más

equitativo de las viviendas ofertadas (9212680).


Cabe reseñar también el feliz término de las actuaciones realizadas con

motivo de una recomendación, a la que se hizo mención en el informe del

año 1994, remitida a la Organización Nacional de Ciegos Españoles, a fin

de que en las notificaciones de las resoluciones sobre las solicitudes de

afiliación se hiciera constar de forma expresa los recursos que contra

las mismas proceden, el órgano al que habrán de ir dirigidas y el plazo

de interposición, todo ello de conformidad con el artículo 9 de la

Resolución de 23 de noviembre de 1992, por la que se dispuso la

publicación de los nuevos estatutos de dicha organización.


La culminación satisfactoria de las actuaciones practicadas se produjo,

en efecto, al recogerse el contenido de la recomendación formulada en la

nueva normativa de afiliación a la organización (Circular 7/1994, de 28

de octubre) (9310759).


De otra parte, las solicitudes para ingresar en los centros de atención a

este colectivo es una de las cuestiones que se plantean con mayor

frecuencia. En relación con ello, esta institución viene reiterando la

imposibilidad de intervenir al objeto de que sea adjudicada una plaza a

un solicitante determinado, ya que, al producirse los ingresos por el

orden de puntuación derivado de los baremos aplicables, cualquier

intervención podría ir en contra del mejor derecho de terceras personas.


En cambio, cuando los ciudadanos exponen la falta de contestación expresa

de la Administración a su solicitud u otras circunstancias que puedan

lesionar sus derechos, se realizan las actuaciones procedentes (9405141 y

9503359).


En este sentido, se dirigió una recomendación a la Diputación Provincial

de Valencia, al constatar que esta entidad notificaba a los solicitantes

de plazas de un centro ocupacional únicamente las resoluciones favorables

a su pretensión, debiendo entenderse denegada su solicitud si no recibían

comunicación alguna. De acuerdo con la recomendación remitida por esta

institución, la Diputación Provincial dictó el Decreto 6189, de 11 de

octubre de 1995, modificando la normas que rigen la tramitación de los

expedientes y la baremación de las solicitudes para el ingreso en el

centro, con el fin de adecuarlas a lo establecido en la Ley 30/1992, de

26 de noviembre (9408236).


Como en años anteriores, durante 1995 se ha puesto de manifiesto la

escasez de los recursos disponibles para aquellas personas discapacitadas

que padecen trastornos mentales y pueden perturbar la convivencia en los

establecimientos residenciales, de modo que, en consecuencia, no son

susceptibles de ingresar en un centro de atención a minusválidos,

conforme al criterio aplicado para el acceso a los mismos (9305839,

9402703, 9407127, 9415459 y 9505648).


Por otra parte, la elevación de la edad máxima para poder permanecer en

los centros de educación especial dependientes de la Administración

educativa, que ha venido siendo una demanda constante de los padres de

las personas con discapacidad, se ha visto satisfecha en el presente año

con la aprobación del Real Decreto 696/1995, de 28 de abril, de

ordenación de la educación de los alumnos con necesidades educativas

especiales, para los centros del ámbito territorial en el que actúa el

Ministerio de Educación y Ciencia, así como con las disposiciones

correspondientes de las comunidades autónomas que tienen asumida esta

competencia. Con esta elevación se verán, en parte, solucionados algunos

problemas de las personas con minusvalía que, al acabar la escolarización

a los dieciocho años, no encontraban centros para continuar su formación.


Por último, debe dejarse noticia de que, a lo largo del año 1995, se ha

desarrollado una investigación, iniciada




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de oficio, sobre la atención residencial a las personas con discapacidad

y otros aspectos conexos. Sin perjuicio de que, al haberse elaborado ya

en el año 1996 el documento en el que se contienen las conclusiones

obtenidas y las recomendaciones dirigidas a distintas administraciones

públicas, se incluya una referencia más extensa en el informe

correspondiente a dicho año, puede adelantarse que las visitas a los

establecimientos, realizadas en ejecución del referido programa de

investigación, han permitido constatar que, en términos generales, las

condiciones estructurales y materiales de los centros de atención a las

personas con discapacidad son adecuadas. Por el contrario, de los datos

obtenidos se desprende que los derechos de las personas atendidas en

estos establecimientos, singularmente en el caso de quienes tienen una

deficiencia mental, no se encuentran suficientemente garantizados,

debido, entre otras circunstancias, a la ausencia de una norma legal que

regule la aplicación de aquellas medidas que, siendo necesarias para

proteger la vida, la salud y la integridad física de los internados,

supongan restricciones de sus derechos fundamentales.


El citado estudio incluye asimismo otros aspectos, como es el relativo a

las barreras urbanísticas, arquitectónicas, del transporte y de la

comunicación, pudiendo avanzarse que ha podido comprobarse la disparidad

de la situación existente en los municipios visitados en cuanto a la

eliminación de aquellas, así como la necesidad de acentuar la supresión

de las que atañen a las comunicaciones sensoriales, ya que se trata de un

ámbito en el que se observa un menor desarrollo (9500055).


8.4.3.Tercera edad

En relación con la atención a las personas de la tercera edad, durante

1995 se han recibido, como en años anteriores, un significativo número de

quejas en las que los interesados expresaban la necesidad de ingresar en

una residencia de titularidad pública, pretensión que, en muchas

ocasiones, tarda años en ser satisfecha, debido a la falta de plazas. La

constatación de esta situación lleva a poner de manifiesto, una vez más,

la necesidad de que las administraciones públicas oferten un mayor número

de plazas, mediante la creación de centros propios o a través de la

cooperación con el sector privado (9406076, 9407889, 9410790, 9413935,

9502732, 9506940, 9507020 y 9512935).


A este respecto, puede indicarse que la tardanza en la obtención de una

plaza en una residencia puede dar lugar a ciertos problemas que afectan,

de forma trascendente, al modo de vida de los interesados. A título

ilustrativo, cabe hacer referencia a la situación en que se encontraba un

matrimonio, de 86 y 81 años, respectivamente, que, tras cincuenta y seis

de convivencia, se habían visto obligados a vivir por separado, en los

hogares de sus hijos, que residían en dos ciudades muy distantes entre

sí, por cuanto ninguno de aquellos podía hacerse cargo de ambos, de modo

que el matrimonio no había tenido contacto personal desde hacía más de un

año. Tras las actuaciones practicadas en relación con este caso, el

Instituto Nacional de Servicios Sociales señaló que el matrimonio tenía

adjudicada la máxima puntuación, conforme al baremo aplicable, y que iba

a ser llamado para ingresar en una residencia, lo que fué posible una vez

que se comunicaron por esta institución los nuevos domicilios de los

solicitantes (9500418).


Debe resaltarse, de otro lado, la necesidad de que los familiares de los

usuarios de las residencias sean avisados oportunamente acerca de los

cambios de salud de cierta importancia que puedan experimentar éstos, así

como de su eventual ingreso en centros hospitalarios. A este respecto,

cabe recordar que en el informe correspondiente al año 1994 se dejó

constancia de una recomendación, dirigida al Instituto Nacional de

Servicios Sociales, como consecuencia del ingreso de un usuario de la

residencia de Lorca (Murcia) en un centro sanitario, donde falleció,

cursándose aviso a sus familiares con posterioridad a este luctuoso

evento. Dicha recomendación, dirigida a que se impartieran las

instrucciones precisas para que el personal de la citada residencia

informe a la mayor brevedad a los familiares de los usuarios acerca de

los referidos cambios de salud, que determinen el ingreso en un

establecimiento sanitario, fue aceptada por la mencionada entidad

gestora, la cual indicó, además, que se estudiaría la conveniencia de

dictar unas instrucciones generales a todos los centros residenciales en

el sentido indicado (9403161).


8.5.Protección a las familias numerosas

La conveniencia de que se afronte una modificación de la Ley 25/1971, de

19 de junio, de protección a las familias numerosas, fué ya planteada al

Ministerio de Asuntos Sociales en el año 1990, por entenderse que en las

previsiones del texto vigente existía un importante desfase, ya que,

además de no acomodarse al texto constitucional, había una discordancia

con los cambios sociales producidos desde el año 1971, en que fue

aprobado, tanto en lo que se refiere a la disminución del número de hijos

por familia, como a los nuevos modelos de composición de éstas, habiendo

quedado asimismo sin contenido gran parte de los beneficios que en dicha

ley se contemplan.


La modificación introducida por la disposición final cuarta de la Ley

42/1994, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de

orden social, por la que se amplía la condición de familia numerosa a

aquellas que, reuniendo los demás requisitos recogidos en la Ley 25/1971,

de 19 de junio, tengan tres o más hijos, no ha solucionado, más que en

algún aspecto, las cuestiones apuntadas.


Aun así, la puesta en práctica de la modificación realizada por la Ley

42/1994, de 30 de diciembre, se produjo con retraso, dado que el

reglamento de desarrollo no se publicó hasta el 4 de noviembre de 1995.


Esta demora ha generado numerosas quejas de las personas




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afectadas y ciertas dificultades interpretativas, al verse las

comunidades autónomas obligadas a extender certificados que acreditaban

la condición de familia numerosa, fundamentalmente con el fin de que los

nuevos beneficiarios pudieran acogerse a la reducción de las tasas

universitarias, ya que la ley preveía expresamente que los descuentos

para las familias numerosas con tres hijos serían aplicables en el curso

1995-1996 (9503146, 9503174, 9504273, 9505075, 9507416, 9509139, 9509353,

9509586).


Por otra parte, la publicación del reglamento de desarrollo de la

disposición final cuarta de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, mediante

el Real Decreto 1801/1995, de 3 de noviembre, ha provocado nuevas quejas

de los ciudadanos, ya que la reforma únicamente incide en la disminución

del número de hijos necesario, con carácter general, para acceder a la

condición de familia numerosa, y no contempla, como hacía la Ley 25/1971,

de 19 de junio, la reducción del número de hijos cuando alguno de ellos

tenga reconocida una discapacidad o cuando se trate de una familia con un

solo progenitor. A este respecto, el criterio de la Administración parece

consistir en que las pautas de la reforma de la normativa vigente deben

proceder del Congreso de los Diputados, a través de las conclusiones de

la Ponencia que, en su caso, pudiera reanudar sus trabajos en esta

legislatura.


8.6.Prestaciones complementarias

En relación con estas prestaciones, se ha actuado en asuntos tales como

retrasos en la tramitación de expedientes, abono de cantidades

reconocidas, disconformidad con las resoluciones dictadas, y rescate del

capital por fallecimiento, referentes todas ellas a prestaciones

complementarias a cargo del Fondo Especial del Instituto Nacional de la

Seguridad Social, en el que han quedado integradas la Mutualidad de la

Previsión del Instituto Nacional de Previsión y la Mutualidad de

Funcionarios del Mutualismo Laboral (9414300, 9415327, 9415436, 9417275,

9417445, 9501331, 9502287, 9503887, 9504906 y 9505391).


9.ADMINISTRACION LABORAL

9.1.Formación profesional

Durante el año 1995 se ha tratado el problema relativo a la existencia de

supuestos de discriminación por razón de edad en el acceso a los cursos

de plan nacional de formación e inserción profesional.


Conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, establecida en la

sentencia 75/1983, si bien la edad no está recogida expresamente entre

las circunstancias tipificadas por el artículo 14 de la Constitución, la

relación contenida en este precepto no es cerrada, de modo que la edad

queda englobada entre las circunstancias a que se alude «in fine» en el

citado precepto constitucional. Por consiguiente, la exclusión del

proceso selectivo de quienes sean mayores de una determinada edad debe

considerarse contraria al citado precepto constitucional, desde el

momento en que el curso objeto de la selección que dió lugar a la

formulación de la queja correspondiente, no ofrecía un fundamento

objetivo y razonable que justificara la diferencia de tratamiento por

razón de edad. En este sentido, no existía base suficiente para

considerar que el hecho de haber cumplido la edad exigida --treinta y

cinco años en el supuesto concreto que dió lugar a las actuaciones--

impidiera o dificultara en extremo la realización del curso en cuestión,

no pudiendo presumirse que del cumplimiento de la citada edad se derivara

la incapacidad personal o, al menos, una inferior capacidad para el

seguimiento del mismo.


En conclusión, el criterio aplicado vulnera el derecho a la igualdad, al

aplicar como circunstancia o demérito excluyente la sola razón de ser

mayor de una determinada edad.


Con fundamento en los razonamientos anteriores, se remitió una

recomendación al Instituto Nacional de Empleo, a fin de que en las

futuras selecciones de alumnos de cursos del plan de formación e

inserción profesional se suprimiera el requisito de no exceder de una

determinada edad para tomar parte en los citados cursos, siendo aceptada

la misma por el Instituto Nacional de Empleo (9409158).


Es de destacar, de otro lado, la publicación del Real Decreto 797/1995,

de 10 de mayo, por el que se establecen directrices sobre los

certificados de profesionalidad y los correspondientes contenidos mínimos

de formación profesional ocupacional, aspecto al que se aludió en el

informe del año anterior. Mediante esta disposición se establecen las

directrices generales para la ordenación de los referidos certificados,

de acuerdo con lo establecido en el artículo 18 del Real Decreto

631/1993, de 3 de mayo, que reguló el plan nacional de formación e

inserción profesional.


9.2.Colocación y empleo

9.2.1.Oficinas de empleo

La falta de inclusión de la profesión de técnico especialista en consumo

en el código de profesiones del Instituto Nacional de Empleo dió lugar a

que se realizaran actuaciones sobre la implantación de la nueva

clasificación de ocupaciones. A este respecto, se informó que esta

clasificación se implantaría en las oficinas de empleo a lo largo del año

1995, siendo realizada en el marco de la clasificación nacional de

ocupaciones 1994, como exige el artículo 3.1 del Real Decreto 917/1994,

de 6 de mayo, que aprobó aquella.


Por lo que se refiere a la profesión concreta por la que se interesaba el

promotor de la queja que dió lugar a las actuaciones que se reseñan, se

informó que la clasificación de ocupaciones del Instituto Nacional de

Empleo




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recogía la ocupación «técnico de consumo» dentro del grupo 3-técnicos y

profesores de apoyo- (9410598).


De otra parte, debe significarse que, a lo largo del año 1995, y en el

marco de las actuaciones realizadas con ocasión del estudio llevado a

cabo por esta institución en torno a la atención a las personas con

discapacidad, se han visitado un total de 29 oficinas de empleo, con la

finalidad de conocer las actuaciones que pudieran desarrollarse respecto

de la colocación y el empleo de los trabajadores minusválidos.


Dado que el documento en el que se contienen los resultados de dichas

visitas, así como las conclusiones obtenidas y las recomendaciones

dirigidas, entre otros, al Instituto Nacional de Empleo, se ha elaborado

entrado ya al año 1996, en el informe correspondiente a dicho año se dará

cuenta de los datos referidos, pudiendo adelantarse, no obstante, que de

las actuaciones practicadas se desprende la necesidad de acentuar la

acción de las oficinas de empleo para la colocación de los referidos

trabajadores, así como la conveniencia de establecer cauces de

coordinación con los centros formativos, laborales y de servicios

sociales, destinados a las personas con discapacidad (9500055).


9.2.2.Permisos de trabajo a extranjeros

En materia de permisos de trabajo a extranjeros, ha podido detectarse una

práctica administrativa, consistente en exigir a los interesados el abono

no solo de la tasa que corresponde al trabajador, sino también de la que

debería correr a cargo de la empresa, para poder retirar el permiso, en

aquellos casos en los que, por causas tales como el despido del

trabajador durante la tramitación del expediente y otras similares, éste

no se encuentre al servicio de una empresa en el momento en que la

solicitud es resuelta.


Según el criterio de esta institución, esta práctica no tenía amparo

legal alguno, ya que ninguno de los preceptos de la Ley 29/1968, de 20 de

junio, y del Real Decreto 1119/1986, de 26 de mayo, vigente en aquel

entonces, autorizaba a efectuar la traslación de la carga tributaria que

recae sobre la empresa hacia el trabajador, en el supuesto de que aquella

no cumpliera la obligación tributaria que legalmente le viene impuesta.


Por consiguiente, el criterio aplicado en los casos expuestos constituía

una práctica contra legem, al permitir que se produjera la referida

traslación de la carga tributaria hacia el trabajador, lo que hacía

precisa la adopción de las medidas oportunas para erradicar dicha

práctica.


A la vista de todo ello, se remitió a la Dirección General de Migraciones

del Ministerio de Asuntos Sociales una recomendación, dirigida a que se

dictaran las instrucciones oportunas para que el abono de la exacción que

recae sobre las empresas por la expedición y renovación de los permisos

de trabajo a extranjeros fuera satisfecha por aquellas, adoptando al

efecto las medidas oportunas para erradicar la práctica administrativa

consistente bien en exigir el abono de la misma al trabajador cuando la

empresa no la satisface, o bien en permitir su traslación hacia el

trabajador, al hacer abstracción de quien satisface dicha exacción.


Al mismo tiempo, se sugirió que, en congruencia con lo anterior, se

devolviera a los promotores de la queja que dió origen a las actuaciones

reseñadas la cantidad correspondiente a la exacción que corre a cargo de

la empresa y que les fue exigida en su día, acompañándose asimismo el

recordatorio del deber de acomodar la actividad administrativa en materia

de gestión de las exacciones por expedición o renovación de permisos de

trabajo a extranjeros a lo dispuesto en la Ley 29/1968, de 20 de junio, y

en los artículos 60 y siguientes del Real Decreto 1119/1986, de 26 de

mayo, por aquel entonces aún vigente.


En relación con todo ello, puede avanzarse que, habiéndose aceptado la

recomendación y la sugerencia formuladas, ya en el año 1996, y a través

del nuevo Reglamento de ejecución de la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de

julio, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, el

asunto ha obtenido una solución satisfactoria (9318169),

9.2.3.Empleo de trabajadores minusválidos

Con independencia de las actuaciones practicadas sobre la acción de las

oficinas de empleo respecto de los trabajadores minusválidos, a las que

antes se ha hecho mención, debe recordarse que, como se dejó constancia

en anteriores informes, en su día esta institución formuló una

recomendación, en la que, entre otros aspectos, se propugnaba que se

regulase el contrato especial de formación profesional para personas con

minusvalía, contemplado en el artículo 34.2 de la Ley 13/1982, de 7 de

abril, precepto que no ha sido objeto de desarrollo.


Sobre este asunto, cabe significar, como novedad, que en los documentos

elaborados para la preparación del plan de acción para las personas con

discapacidad, se incluye, entre las medidas de rehabilitación e inserción

laboral, la formación en el empleo mediante el contrato especial de

formación profesional, junto con los contratos de trabajo en prácticas y

de aprendizaje. Pese a ello, el primero de los contratos referidos

continua sin ser regulado (9205424).


9.3.Emigración El retraso en el reconocimiento de las pensiones

asistenciales en favor de emigrantes, reguladas por Real Decreto

728/1993, de 14 de mayo, ha dado lugar a la tramitación de diversas

quejas ( 9405202, 9501435, 9505378 y 9506639).


Estas dilaciones en la resolución de las solicitudes adquieren un

indudable relieve, dado que la finalidad de estas pensiones es establecer

un mecanismo de protección para aquellos españoles residentes en el

extranjero que, habiendo alcanzado la edad de jubilación, carecen




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de recursos mínimos para la subsistencia. Sobre este asunto, la Dirección

General de Migraciones del Ministerio de Asuntos Sociales ha informado

acerca de las dificultades existentes para agilizar la tramitación de

estos expedientes, pese a que se han intensificado los esfuerzos para

ello. Estos problemas se atribuyen fundamentalmente a la complejidad del

procedimiento y al número de solicitudes presentadas.


Conforme a los datos proporcionados por la Dirección General de

Migraciones, el número de expedientes de solicitudes de pensiones

asistenciales por ancianidad en favor de los emigrantes españoles,

presentadas desde la entrada en vigor del Real Decreto 728/1993, de 14 de

mayo, ascendía a 30.656 en octubre de 1994. Por su parte, durante el año

1995 se presentaron 21.101 solicitudes.


En el mes de octubre de 1994 se encontraban pendientes de resolución

10.455 solicitudes, mientras que al final del año 1995 los expedientes

que estaban pendientes de ser resueltos eran 6.346, correspondientes

tanto a solicitudes nuevas, como a renovación de pensiones de años

anteriores. Se observa, por tanto, que, pese a continuar existiendo un

apreciable número de expedientes pendientes de resolución, se ha

experimentado una significativa mejora durante el año 1995.


En cuanto al promedio del tiempo de tramitación de los expedientes, es

variable según los paises de residencia de los solicitantes, si bien se

señala que, por la complejidad del procedimiento, resulta difícil que el

período que transcurra desde el inicio del expediente hasta el pago de la

pensión pueda ser inferior a seis meses.


Se han tramitado, además, otras quejas en las que los interesados

manifestaban su disconformidad con el importe de las subvenciones

concedidas en los programas de actuación en favor de los emigrantes,

manifestando la Dirección General de Migraciones que la disminución de

algunas cuantías es debida a la necesidad de repartir las cantidades

disponibles (9402688 y 9501367).


Por último, respecto de las ayudas de carácter extraordinario, puede

destacarse la tramitación de una queja, en la que una ciudadana

solicitaba ayuda para emprender un procedimiento judicial en Estados

Unidos, con el fin de recuperar la custodia legal de sus tres hijos, que

se encontraban con su padre en aquel país. A través de las actuaciones

realizadas, pudo constatarse que, solicitada la ayuda extraordinaria como

emigrante retornada, al amparo de la Orden de 16 de febrero de 1994, la

Dirección General de Migraciones resolvió el expediente e hizo efectiva

la ayuda solicitada por la interesada en un corto plazo, inferior a los

dos meses (9410834).


9.4.Fondo de Garantía Salarial

La tardanza en el abono de una prestación de garantía salarial, debido,

según el informe recibido al respecto, a la existencia de dificultades de

liquidez y al gran volumen de solicitudes presentadas, aconsejó que, sin

perjuicio de la actuación en el caso concreto expuesto por el reclamante,

se hayan realizado actuaciones ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad

Social, al objeto de llegar al conocimiento de los términos exactos del

problema.


A este respecto, la Secretaría General del Fondo de Garantía Salarial ha

informado que, a 24 de julio de 1995, se encontraban pendientes de ser

abonadas 19.889 prestaciones de garantía salarial, siendo de unos 195

días el promedio de tiempo que transcurre desde que se presenta la

solicitud hasta el pago efectivo de la prestación.


A la vista de ello, se solicitó del Ministerio de Trabajo y Seguridad

Social la emisión de informe acerca de las medidas adoptadas o previstas

para lograr la agilización de la tramitación de los expedientes y del

abono de las prestaciones reconocidas.


Según el informe remitido por el citado ministerio, durante el año 1995

se registraron en la Secretaría General del Fondo de Garantía Salarial

51.948 expedientes, que afectan a 165.860 trabajadores, por un importe

total de 94.467 millones de pesetas. No obstante, para el cumplimiento de

sus obligaciones, el Fondo dispone de una dotación presupuestaria de

77.287 millones de pesetas, habiéndose resuelto, con cargo a la misma,

39.818 expedientes, correspondientes a 24.073 empresas, que afectaron a

144.200 trabajadores, a los que se reconocieron prestaciones por importe

de 77.262 millones de pesetas, es decir, por el 99'97 por 100 del

presupuesto. A este respecto, se significaba que la gestión y pago de

prestaciones de garantía salarial se financia con aportaciones

empresariales en la recaudación de cuotas de la Seguridad Social, siendo

el tipo de cotización del 0,4 por 100, y estimándose el conjunto de las

cuotas a recaudar por este concepto, durante 1995, en 62.600 millones de

pesetas. La diferencia entre dicha recaudación y el total del crédito

presupuestario se financia con la deuda que la Tesorería General de la

Seguridad Social mantiene con el Fondo de Garantía Salarial, así como con

las cantidades recuperadas mediante la subrogación legal de los créditos

de los trabajadores respecto de los débitos contraidos por las empresas.


Se concluía el informe señalando que la situación de demora en cuanto al

pago de las prestaciones no era imputable a un retraso en la tramitación

de los expedientes, ya que el tiempo medio de tramitación de los 39.818

resueltos en 1995 fue de 35 días, sino al muy elevado número de

peticiones que se registra. A este respecto, las solicitudes han supuesto

7.872 millones de pesetas al mes, cuando la media de recaudación ha sido

de 5.217 millones en igual período. Por tanto, esta notable diferencia,

así como, en razón de ello, la necesidad de acudir a transferencias y

suplementos de créditos, constituye la causa del retraso, no en la

tramitación de los expedientes, sino en el proceso subsiguiente de

emisión y efectividad de las órdenes de pago de las prestaciones.


Dado que en el informe remitido se describe la situación existente y las

causas que motivan la tardanza en el abono de las prestaciones, pero no

se hace alusión al extremo contenido en la solicitud de informe de esta

institución,




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es decir, a las medidas adoptadas o previstas para lograr la agilización

del abono de las prestaciones reconocidas, prosiguen las actuaciones

sobre este asunto (9501626).


9.5.Seguridad e higiene en el trabajo

En materia de seguridad e higiene en el trabajo se ha producido, en el

año 1995, una circunstancia digna de mención, como es la aprobación de la

Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de riesgos laborales, cuya

necesidad, como se indica en su exposición de motivos, se deriva tanto

del mandato contenido en el artículo 40.2 de la Constitución española,

como de la exigencia de trasponer al Derecho español la normativa de la

Unión Europea en la materia.


Esta norma legal requerirá, no obstante, para que pueda alcanzarse la

plenitud de sus efectos, un profuso desarrollo reglamentario en diversas

materias, como son las que se citan en el artículo 6 de la misma.


Con independencia de ello, han proseguido durante el presente año las

actuaciones en relación con las condiciones de seguridad e higiene en

diversos edificios de la Administración de justicia en Sevilla, asunto al

que se hizo alusión en el informe del año 1994.


Más en concreto, tras una visita realizada a los distintos edificios en

los que están ubicados diversos órganos judiciales de esta ciudad, se

consideró necesario remitir al Ministerio de Justicia e Interior una

recomendación, en la que se propugnaba que se adoptaran las medidas

necesarias para mejorar sustancialmente las condiciones de protección

contra incendios en dichos inmuebles. Asimismo, se recomendaba que se

elaborasen los correspondientes planes de emergencia y de evacuación de

estos edificios. La citada recomendación finalizaba señalando que se

adoptasen las medidas precisas para solucionar los problemas concretos

que se observaron en cada uno de los inmuebles.


En relación con todo ello, debe significarse que es criterio de esta

institución que, con independencia de que, en función de la fecha de la

construcción de un inmueble en el que esté ubicado un servicio público,

sea o no aplicable la Norma Básica de la Edificación NBE-CPI/91, la

mejora de las condiciones de protección contra incendios resulta

obligada, en cualquier caso, cuando al citado inmueble concurren

cotidianamente un gran número de personas, lo que demanda extremar las

medidas en el citado aspecto.


Puede indicarse, por último, que, como consecuencia de la recomendación

formulada, se ha informado por el Ministerio de Justicia e Interior que

ya se estaba acometiendo la posible contratación de la realización de

planes de emergencia y evacuación de los edificios por una empresa

especializada, y que se estaba procediendo al estudio y programación de

mejoras en las condiciones de seguridad de los edificios, reseñándose

asimismo las actuaciones llevadas a cabo o previstas para subsanar los

defectos puntuales observados en cada uno de los inmuebles. A la vista de

ello, prosiguen las actuaciones con el fin de conocer las medidas que

finalmente se implanten (9312328).


9.6.Infracciones y sanciones

Continuan recibiéndose, con relativa frecuencia, quejas en las que se

muestra la disconformidad de algunos ciudadanos con actuaciones llevadas

a cabo por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en el ejercicio de

sus funciones.


A título ilustrativo, pueden traerse a colación las actuaciones

desarrolladas con ocasión de una sanción derivada de un acta de

obstrucción levantada a una comunidad de propietarios, dándose la

circunstancia de que la notificación para que el interesado compareciera

ante la Inspección de Trabajo y Seguridad Social fue recibida por aquel

el mismo día en que debía efectuar la comparecencia. De otra parte, no

existió en la tramitación del recurso interpuesto contra la resolución

sancionadora una actividad probatoria suficiente, al no haberse

comprobado si determinados escritos presentados por la comunidad de

propietarios sancionada habían tenido efectivamente entrada en el órgano

administrativo correspondiente.


Remitida, en consecuencia, una sugerencia para que se revisara de oficio

la resolución desestimatoria del recurso interpuesto y se anulara la

misma, así como a fin de que se desarrollase la actividad probatoria

necesaria para comprobar el extremo indicado, la Dirección General de

Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social anunció que, tras la

revisión del expediente, se había procedido a la revocación de la

resolución sancionadora (9505981).


9.7.Otros aspectos relativos a la Administración laboral

En el año al que se contrae este informe, ha vuelto a plantearse la

situación de quienes son despedidos de la empresa en la que prestaban

servicios, al producirse su falta de asistencia al trabajo, a causa del

cumplimiento de una condena de privación de libertad. A este respecto, es

preciso recordar que entre las causas de suspensión del contrato de

trabajo, el Estatuto de los Trabajadores recoge la privación de libertad

del trabajador mientras no haya sentencia condenatoria, de lo que se

desprende que en el momento en que adquiera firmeza la sentencia judicial

deja de operar la situación suspensiva, pudiendo dar lugar a la

aplicación del supuesto extintivo contemplado en el artículo 54.1.a del

citado Estatuto. Así se pronuncia, en efecto, el Tribunal Supremo, en su

sentencia de 28 de febrero de 1980, de modo que, conforme declaró el

extinto Tribunal Central de Trabajo, en su sentencia de 3 de abril de

1984, la sentencia condenatoria no es causa de extinción en sí misma,

sino el incumplimiento del contrato de trabajo, debido a las ausencias

injustificadas al trabajo.





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De otra parte, el Convenio 158 de la Organización Internacional del

Trabajo, sobre la terminación de la relación de trabajo por iniciativa

del empleador, ratificado por España mediante instrumento de 18 de

febrero de 1985, no contempla el supuesto del cumplimiento de condena por

sentencia firme entre los motivos que no constituyen causa justificada

para la terminación de la relación de trabajo.


En consecuencia, el asunto expuesto tan solo podría tener, si la misma se

considerara procedente, una solución de lege ferenda (9316212 y 9417746).


Se ha planteado asimismo la posibilidad de que el disfrute de una parte

del descanso por maternidad pudiese ser pospuesto, en el caso de que la

incorporación del hijo al hogar familiar se dilatara, a consecuencia del

nacimiento prematuro del mismo y de su permanencia en una incubadora.


Desde la perspectiva de la consideración de los dos bienes jurídicos que

persigue la suspensión del contrato de trabajo en caso de maternidad,

como es la protección de la salud de la madre y el cuidado del hijo y la

recíproca adaptación entre padres e hijo en el preciso instante de la

incorporación de este último al hogar familiar, podría analizarse la

posible aplicación de una fórmula que cohonestase ambas vertientes. Entre

las fórmulas que podrían considerarse, estaría la posibilidad de diferir,

dentro de un determinado límite máximo, el disfrute de al menos una parte

del período de suspensión del contrato de trabajo hasta el momento de la

incorporación efectiva del hijo al hogar familiar, siempre que se

respetara, por imperativo del artículo 3.3. del Convenio 103 de la

Organización Internacional del Trabajo, el período de seis semanas

posteriores al parto a que se refiere el artículo 48.4, párrafo primero,

del Estatuto de los Trabajadores.


Sin embargo, en torno a este asunto, el Ministerio de Trabajo y Seguridad

Social comunicó su criterio adverso a la posible modificación normativa,

al señalar que una modificación en el sentido expresado introduciría un

factor de incertidumbre respecto del tiempo de la reincorporación laboral

definitiva de la madre, complicando la organización del trabajo y

dificultando la sustitución de la trabajadora afectada, de modo que ello

podría repercutir negativamente en el empleo femenino (9503174).


En otro orden de cosas, siguen recibiéndose quejas en las que,

fundamentalmente, se expone la tardanza en la resolución de los recursos

presentados ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,

comprobándose que el plazo de resolución supera los seis meses, aún

cuando se ha de reseñar que el retraso obedece al gran número de recursos

presentados (9410452, 9414002, 9414322, 9414799, 9416111, 9417236,

9418111 y 9504495).


En relación con todo ello, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

informó que el número de recursos presentados durante 1994 había

ascendido a 35.000, añadiendo que se estaba reduciendo el número de

recursos pendientes, ya que todos los meses se venían resolviendo un

mayor número de expedientes que los que tenían entrada, si bien la

complejidad de la tramitación de algunos de ellos y la necesidad de

contar con documentación adicional origina que no todos tengan la misma

demora en la resolución. Se indicaba, por último, que se estaban

realizando los estudios precisos para adecuar los medios personales y

materiales (9405006).


10.HACIENDA PUBLICA

10.1.Impuestos estatales

Tras un estudio en profundidad del contenido de las quejas referidas a

los procedimientos de gestión de la Administración tributaria, se detectó

que muchas de ellas estaban motivadas por disconformidad de los

ciudadanos con las notificaciones y los avisos informativos recibidos en

vía ejecutiva en el procedimiento administrativo de apremio, con el

agravante de las dificultades que muchos contribuyentes tienen para una

correcta comprensión de los actos administrativos que se realizan en vía

ejecutiva. El Reglamento General de Recaudación, aprobado por Real

Decreto 1684/1990, de 20 de diciembre, así como las modificaciones

introducidas por el Real Decreto 448/1995, de 24 de marzo, prevén

diversos actos de notificación obligatoria, como son el de la providencia

de apremio o, en su caso, el del embargo practicado por la

Administración. Asimismo, con el fin de facilitar el cumplimiento de las

obligaciones tributarias, se recurre a la práctica voluntaria de remitir

notas informativas, lo que, sin duda, es positivo, ya que facilita el

cumplimiento de las obligaciones fiscales de los ciudadanos y constituye

un elemento favorable para una buena gestión tributaria.


Una vez examinadas las notificaciones y las notas informativas aportadas

por los reclamantes, se ha constatado que las mismas contienen una

identificación del tributo al que se refieren expresada a través de

números y letras, sin que conste la descripción del concepto tributario

concreto, ni el origen y la situación de la deuda tributaria. En muchas

ocasiones, las citadas notificaciones no incluyen el número de

identificación fiscal o del documento nacional de identidad que permitan

clara e indubitadamente la identificación del deudor, lo que ha dado

lugar a numerosas confusiones.


En algunos casos se ha observado que la única notificación recibida ha

sido la de la traba efectuada sobre las cantidades depositadas en cuentas

bancarias, sin que se les haya notificado a los afectados con

anterioridad la providencia de apremio, como previene el Reglamento

General de Recaudación.


Una ciudadana planteó su disconformidad con el contenido de las

diligencias de embargo de cuentas bancarias notificadas por la Agencia

Estatal de Administración Tributaria en Huelva, sin que hubiera residido

nunca en esa ciudad. La interesada, residente en Madrid, se había puesto

en contacto telefónico con la Delegación de la Agencia Estatal de

Administración Tributaria




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en esta capital, solicitando información acerca del origen de la deuda

reclamada, pero únicamente se le informó de que la misma procedía del

impuesto sobre renta de las personas físicas, del ejercicio 1985. Resulta

inexplicable que el problema no hubiera sido aclarado y resuelto a partir

de esta primera llamada en solicitud de información de la interesada, así

como que no se le ofreciera entonces información suficiente sobre el

origen de la deuda, o se identificase el sujeto pasivo y su número de

documento nacional de identidad, lo que hubiera permitido demostrar de

inmediato la no procedencia del embargo, para lo que resultó necesaria la

intervención de esta institución.


Otro ciudadano había recibido una diligencia de embargo sobre cantidades

depositadas en cuentas corrientes a su nombre ordenada por la Delegación

de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en Girona, pero dicha

diligencia no contenía información suficiente para poder identificar la

deuda, o su origen. Con posterioridad esta institución fue informada de

que el embargo había sido notificado al sujeto pasivo a través de la

publicación en Boletín Oficial de la Provincia, tras sucesivos intentos

de notificación por correo en su domicilio.


Hay que tener en cuenta que el artículo 105 del citado Reglamento General

de Recaudación dispone que los títulos ejecutivos contendrán, entre

otros, los siguientes datos: nombre y apellidos, razón social o

denominación, localidad y domicilio del deudor y, si consta, el número de

identificación fiscal, el concepto, el importe de la deuda y el periodo

al que corresponde. Asimismo, el artículo 103 del mismo reglamento, en

redacción dada por el Real Decreto 448/1995, de 24 de marzo, exige que la

notificación contenga el texto íntegro del acto.


De todo ello se deduce la necesidad de que en las notificaciones de las

providencias de apremio conste de forma clara la identificación del

deudor con su número de identificación fiscal o documento nacional de

identidad, así como la identificación clara de la deuda tributaria, con

indicación del texto íntegro del acto que se notifica, sin que resulte

suficiente la expresión de dígitos y letras para cumplimentar estos

requisitos. Dado que los datos citados deben constar en los expedientes

que posee la Administración, se considera necesario que se adopten las

medidas oportunas para que los mismos queden debidamente indicados en las

notificaciones remitidas a los ciudadanos. Las notas informativas o

avisos de deudas de carácter voluntario deben cumplir los requisitos que

la actividad informativa impone. A mayor abundamiento, se ha observado

que, en algunas ocasiones, estos avisos de carácter informativo son los

únicos documentos recibidos por el interesado.


En ocasiones, se ha podido comprobar que los defectos formales observados

en las actuaciones de la Administración tributaria provienen de la

utilización indiscriminada de modelos y preimpresos que producen

resultados no deseados y que, en ocasiones, al no estar bien adaptados al

supuesto concreto, provocan que los argumentos legales que en los mismos

se contienen no guarden la oportuna armonía con los pedimentos de las

partes, no cumpliéndose, en consecuencia, el principio de la congruencia,

sin que lo expresado suponga objeción alguna a la utilización de modelos

que, efectivamente, pueden coadyuvar a una mayor eficacia de la actuación

administrativa, pero siempre que dicha utilización no contribuya a la

indefensión del ciudadano.


La Administración tributaria está realizando esfuerzos indudables de

acercamiento a los ciudadanos para el cumplimiento de sus obligaciones

fiscales y en este sentido se ha observado una disminución de las quejas,

pero entendemos que los mismos no se deben dar por finalizados, por lo

que se resolvió iniciar una actuación de oficio en la que se trasladó a

la Secretaría de Estado de Hacienda la argumentación expuesta, se le

dirigió la recomendación de que se adopten por la Administración

tributaria las medidas oportunas para que se cumplan los requisitos

exigidos por el Reglamento General de Recaudación en las notificaciones

del procedimiento ejecutivo y se incluyan, igualmente, en las

notificaciones realizadas voluntariamente por la Administración los datos

identificativos de la deuda que se reclama, con expresión del concepto

tributario, del ejercicio al que la misma corresponde, de los datos sobre

el principal reclamado y los intereses, del estado del procedimiento, así

como la referencia clara y precisa al sujeto pasivo, incluyendo el número

de identificación fiscal o, en su caso, el del documento nacional de

identidad, de forma que lo notificado resulte comprensible para los

ciudadanos. Igualmente, que en las resoluciones de los recursos se guarde

la oportuna congruencia con los pedimentos y alegaciones de los

interesados.


Sorprendentemente, la Agencia tributaria remitió un primer informe en el

que se acepta el contenido de esta recomendación expresando que se

tomarán las medidas necesarias para identificar el concepto de la deuda

tributaria en las notificaciones que, tanto por imperativo de la norma

debe realizar la Administración tributaria dentro del procedimiento de

apremio, así como en el caso de las notas informativas de la forma más

clara y concisa posible y está pendiente de la confirmación de la

secretaría de estado.


La disconformidad de los ciudadanos con algún aspecto concreto de la

regulación del impuesto sobre la renta de las personas físicas ha

originado un gran número de quejas durante 1995, habiéndose reducido las

solicitudes de información o las consultas sobre la aplicación de algún

precepto de la Ley 18/1991, de 6 de junio.


Las respuestas o las informaciones recibidas en las delegaciones de la

Agencia Estatal de Administración Tributaria en relación con las

peticiones o dudas planteadas han motivado también quejas. En los casos

examinados resulta cuando menos sorprendente el contraste observado entre

la agilidad y flexibilidad que ofrece la Administración de Hacienda en

las campañas sobre la renta y la rigidez a la que se viene aludiendo.


Como ejemplo de la misma se puede aludir a la negativa




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dada a la petición de un ciudadano que solicitó una certificación de la

opción que él mismo había ejercido en su declaración en el apartado del

sostenimiento de la Iglesia católica a otros fines de interés social, ya

que en la copia de la autoliquidación que se entrega al contribuyente no

consta esta opción. Resultó necesaria la intervención del Defensor del

Pueblo para que la Administración tributaria accediera a la emisión de

esta certificación, quedando claro que no se trató sólo de resolver este

caso, sino de que se faciliten en todos los casos las certificaciones

solicitadas por los ciudadanos sobre aspectos contenidos en sus propias

declaraciones (9408828).


En otros casos examinados por esta institución se ha observado que la

mayoría de los problemas planteados en la gestión de los tributos

estatales están motivados por diferencias de interpretación de la

legislación entre la Administración tributaria y los usuarios. La

Administración adopta interpretaciones muy rígidas que, en caso de duda,

no se inclinan por la opción más favorable al ciudadano y, en ocasiones,

se exigen requisitos que la ley no contempla.


Como ejemplo de lo expuesto, se puede citar la actitud de la

Administración tributaria de exigir a los ciudadanos que ocupan viviendas

por razón de su cargo o empleo, el requisito no previsto en la normativa

reguladora del impuesto sobre la renta de las personas físicas, de que la

vivienda que habitan lo sea de forma gratuita, para admitir la deducción

en el impuesto por adquisición de una vivienda habitual y, en concreto,

para que el cómputo de doce meses para ocupar la vivienda adquirida se

inicie a partir de la fecha del cese en el cargo o empleo, previsto en el

artículo 34 del Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas

Físicas. Esta institución planteó, en primer lugar, la disconformidad con

esta exigencia a la Delegación de la Agencia Estatal de Administración

Tributaria en Melilla y a la Dirección General de Tributos con resultado

negativo, posteriormente se resolvió dirigir al Ministro de Economía y

Hacienda la recomendación de que estudiase la posibilidad de promover una

modificación del artículo 34 del citado reglamento, incluyendo entre los

requisitos previstos el de la gratuidad en el disfrute de la vivienda que

se habita por razón de cargo o empleo, a fin de evitar que, en el futuro,

se siga exigiendo una condición que ni la ley reguladora del impuesto, ni

su reglamento contemplan. Esta recomendación tampoco ha sido aceptada, lo

que esta institución considera que debe constar en el presente informe,

así como la discrepancia con la actitud de la Administración tributaria

en el presente caso, lo que se ha hecho saber al responsable del

departamento (9315613).


Otros ciudadanos se han mostrado disconformes con la regulación para la

determinación de los rendimientos de capital inmobiliario y, en concreto,

en lo que afecta a los inmuebles no arrendados (artículo 34 b de la Ley

18/1991, de 6 de junio), que regula el impuesto sobre la renta de las

personas físicas. Se explicó a los interesados que, en consonancia con un

acuerdo del pleno del Congreso de los Diputados, se había planteado una

propuesta de modificación del citado artículo, que ha quedado incluida en

el artículo 13 del Real Decreto Ley 12/1995, de 28 de diciembre, sobre

medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera

(9507420, 9508834 y 9503327)

Los problemas planteados sobre la devolución de cantidades por el

impuesto sobre la renta de las personas físicas han disminuido en

relación con años anteriores, pero se han presentado algunas quejas por

no haber incluido la Administración los intereses de demora

correspondientes a los retrasos producidos en el pago de estas

devoluciones (9505633 y 9511343).


En las liquidaciones del impuesto de transmisiones patrimoniales y

sucesiones y donaciones, cuya gestión ha sido asumida por las comunidades

autónomas, se sigue notificando de manera conjunta la base liquidable

resultante de la comprobación de valores y la liquidación girada sobre

estos nuevos valores, lo que contraviene la interpretación que numerosa

jurisprudencia del Tribunal Supremo y doctrina de los tribunales

económico-administrativos habían venido dando al anterior artículo 121.2

de la Ley General Tributaria.


Esta actuación se apoya en una interpretación, que el Defensor del Pueblo

entiende que no es correcta, de las modificaciones introducidas por la

Ley 29/1991, en la redacción del artículo 49,2 del anterior texto

refundido del impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos

jurídicos documentados, (Real Decreto Legislativo 3.050/1980) y la

redacción contenida en el artículo 40.4 del Reglamento del impuesto sobre

sucesiones y donaciones, aprobado por Real Decreto 1.629/1991, que

contemplan que si de la comprobación resultasen valores superiores a los

declarados por los interesados, éstos podrán impugnarlos en los plazos de

reclamación de las liquidaciones que hayan de tener en cuenta los nuevos

valores, lo que no justifica que no puedan notificarse por separado los

nuevos valores y la liquidación resultante o, en su caso, que se consigne

claramente que al tratarse de dos actos administrativos distintos son

susceptibles de impugnación independiente.


Como se ha explicado, con anterioridad a estas modificaciones normativas

el Tribunal Supremo y los tribunales económico-administrativos habían

venido afirmando la necesidad de la notificación separada de la

comprobación de valores y de la liquidación resultante, de forma que la

falta de este trámite se consideraba de suficiente entidad como para

fundar la nulidad de lo actuado. Asimismo, habían venido declarando que

se trata de dos actos administrativos distintos, cada uno de ellos con su

autonomía funcional. Resulta, por otra parte, evidente que las

modificaciones normativas citadas sólo se refieren al plazo de los

recursos.


En la tramitación de las quejas recibidas en relación con este problema,

las Consejerías de Economía y Hacienda de la Junta de Comunidades de

Castilla-León y de la Junta de Andalucía no aceptaron el criterio de la

institución, por lo que se solicitó informe a la Dirección General de

Tributos.





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El citado centro directivo se ha mostrado de acuerdo en que para que las

notificaciones de las comprobaciones de valores y de las liquidaciones

correspondientes respeten lo dispuesto en el anterior artículo 121 de la

Ley General Tributaria (actualmente recogido en el artículo 124,1 a) de

la Ley 25/1995, de 29 de julio), se debe otorgar al sujeto pasivo la

posibilidad de impugnar separadamente los valores comprobados y las

liquidaciones resultantes de aquéllos, pero concluye que el vigente

reglamento del impuesto sobre sucesiones y donaciones, aprobado por Real

Decreto 1.629/1991, así como las modificaciones introducidas por la Ley

29/1991 en el texto refundido del impuesto sobre transmisiones

patrimoniales y actos jurídicos documentados, ya comentados, posibilitan

que se notifiquen conjuntamente los valores comprobados y las

notificaciones resultantes.


Se ha comunicado a la Dirección General de Tributos el desacuerdo de la

institución con esta interpretación, así como que estas actuaciones

quedarían reflejadas en el presente informe parlamentario; e igualmente

que si, a pesar de los argumentos que se le habían trasladado, persistía

en sus tesis, se debía estudiar la posibilidad de impulsar la

modificación de los artículos citados, a fin de que la normativa

reguladora recoja claramente el criterio interpretativo que está

aplicando la Administración tributaria.


En otra queja, los reclamantes exponían que, una vez presentadas sus

autoliquidaciones por el impuesto sobre sucesiones y donaciones por la

herencia de su padre, no se les había notificado el aumento de la base

imponible sobre la resultante de las declaraciones, tal y como exige la

citada norma, ni los valores individuales asignados a los bienes objeto

del impuesto, por lo que habían presentado los correspondientes recursos

de reposición, que no habían sido resueltos.


La Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Comunidades de

Castilla-La Mancha explicó que los recursos de reposición presentados por

los interesados contra las liquidaciones indicadas anteriormente habían

sido resueltos estimatoriamente y anuladas las mismas, emitiéndose unas

nuevas que fueron notificadas a los promoventes. No obstante, como

quedaba pendiente de solución el problema general que pudiera afectar a

expedientes similares, ya que, al parecer, la consejería utiliza en las

notificaciones de las liquidaciones tributarias el modelo que motivó

estas actuaciones, que llevaron a la anulación de las citadas

liquidaciones complementarias, se consideró oportuno dirigir a la

Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Castilla-La Mancha la

recomendación de que incluya en las notificaciones de las liquidaciones

tributarias los elementos esenciales de las mismas y, en concreto, en el

caso de que supongan un aumento de la base imponible respecto de la

declarada por el interesado se expresen de forma concreta los hechos y

elementos que la motivan, de acuerdo con lo previsto en el artículo 124.1

a) de la Ley General Tributaria en vigor (9502688 y 9502709).


Se ha actuado también en relación con el contenido de los expedientes de

comprobación de valores tramitados por las distintas comunidades

autónomas, a fin de que se incluya en las notificaciones remitidas a los

ciudadanos en los expedientes de comprobación de valores el organismo

ante el que se puede solicitar la tasación pericial contradictoria, así

como la condición de que los honorarios del perito del sujeto pasivo han

de ser satisfechos por éste.


En el mismo sentido se había efectuado una recomendación a la Consejería

de Economía y Hacienda de la Junta de Comunidades de Castilla y León. La

consejería manifestó, en un primer momento, que no la aceptaba, aunque

explicaba que había venido informando cumplidamente a cuantos sujetos

pasivos solicitaban la tasación pericial contradictoria sobre los

posibles gastos en que podían incurrir, y que la Dirección General de

Tributos y Política Financiera estaba elaborando unas instrucciones en el

sentido de dicha recomendación, por lo que se le hizo ver la

contradicción en que había incurrido, reiterándosele la citada

recomendación, que finalmente fue aceptada (9401472).


Las actuaciones realizadas en relación con el impuesto sobre el valor

añadido han tenido como objeto, fundamentalmente, diversas cuestiones

relativas a las exenciones reconocidas en el artículo 20 de la Ley

37/1992, de 28 de diciembre, del citado impuesto y a la interpretación

que la Administración tributaria hace de las mismas, sobre todo cuando

surgen nuevas situaciones. Así, la Dirección General de Tributos del

Ministerio de Economía y Hacienda ha venido entendiendo que no estaba

exenta del impuesto sobre el valor añadido la actividad de especialistas

en radiología hospitalaria y, sin embargo, el ciudadano que había

planteado la queja aportó una copia de un informe de la Subdirección

General de Planificación y Ordenación de Recursos Humanos del Ministerio

de Sanidad y Consumo en el que se expresaba que la actividad profesional

ejercida por los radiofísicos tiene un carácter eminentemente sanitario.


La consecuencia de esta discrepancia era que los profesionales

radiofísicos se veían obligados a repercutir el impuesto en sus facturas,

mientras que los centros sanitarios se negaban a aceptar dicha

repercusión. El Ministerio de Sanidad y Consumo informó de que la

especialidad de «radiofísica hospitalaria» no existe hasta el momento, si

bien este departamento y el de Educación y Ciencia han elaborado

coordinadamente un proyecto de real decreto por el que se crea y regula

la obtención de dicho título.


Asimismo, la Dirección General de Tributos nos ha confirmado que dicho

centro directivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 107 de la

Ley General Tributaria, dio respuesta en su día a la consulta formulada

por el interesado, con los efectos de mera información contenidos en

dicho precepto.


La Dirección General de Tributos ha indicado igualmente que del informe

emitido por el Ministerio de Sanidad y Consumo podría deducirse el

carácter «sanitario» de las mencionadas prestaciones de servicios, lo que

supondría el cumplimiento del denominado «requisito objetivo» de la

exención, aunque dicho informe no




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reconoce la condición de «profesional sanitario» al prestador de tales

servicios, «requisito subjetivo» exigido por el citado artículo 20.1 de

la Ley 37/1992, para la aplicación de la referida exención. No obstante,

se sugiere que la posición de dicho centro directivo podría modificarse

en el supuesto de que el Ministerio de Sanidad y Consumo se pronunciase

expresa y claramente en el sentido de reconocer al interesado la

condición de «profesional sanitario» (9508638).


Ha proseguido a lo largo del presente ejercicio la tramitación de la

queja presentada por varios alumnos de la Sociedad Estatal para las

Enseñanzas Aeronáuticas, quienes mostraban su disconformidad con la

exigencia del pago del impuesto sobre el valor añadido por las enseñanzas

que reciben para la obtención de los diversos títulos aeronáuticos, por

considerar que esta actividad se encontraría exenta de dicho impuesto de

conformidad con el artículo 20.9 de la Ley 37/1992, de 29 de diciembre, y

el número 10 del mismo artículo.


La Sociedad Estatal para las Enseñanzas Aeronáuticas había dirigido una

consulta a la Dirección General de Tributos sobre la exención en el

impuesto sobre el valor añadido de las enseñanzas impartidas por dicha

sociedad que fue respondida en sentido negativo en contra de la opinión

manifestada por esta institución (9401661).


Las inspecciones tributarias han seguido motivando diversas quejas en las

que los ciudadanos afectados manifiestan que han sentido temor o

impotencia en el transcurso de las inspecciones que se les han efectuado,

lo que no parece que se ajuste a lo previsto en el artículo 7.2 del

Reglamento General de la Inspección, aprobado por Real Decreto 939/1986,

de 25 de abril, que dispone que la Inspección, en el ejercicio de sus

funciones, observará la más exquisita cortesía, guardando a los

interesados y al público en general la mayor consideración e informando a

aquéllos con motivo de las actuaciones inspectoras, tanto de sus derechos

como de sus deberes tributarios y de la conducta que deben seguir en sus

relaciones con la Administración para facilitarles el cumplimiento de sus

obligaciones fiscales, apoyando sus razones con textos legales, por lo

que, una vez más, el Defensor del Pueblo quiere dejar constancia de su

preocupación por estos hechos y actitudes a los que los ciudadanos que

acuden a esta institución siguen haciendo referencia (9510886 y 9512166).


Los embargos de bienes declarados inembargables por la Ley de

Enjuiciamiento Civil han dado lugar también a diversas quejas, a pesar de

que la Agencia Estatal de Administración Tributaria, atendiendo a las

sugerencias formuladas por el Defensor del Pueblo en 1992, ha intentado

por diversas vías instrumentar unas reglas vinculantes para los órganos

de recaudación que estableciesen con claridad la aplicabilidad de los

límites legales del embargo de salarios o pensiones, cuando éstos se

encuentren depositados en una cuenta o depósito bancario, a cuyos efectos

difundió unas instrucciones específicas a través del sistema INFORMA de

asistencia e información corporativa de la Agencia a todos sus centros

territoriales.


Se debe tener en cuenta, además, que el Real Decreto 448/1995, de 24 de

marzo, que modifica el Reglamento General de Recaudación, ha introducido

un nuevo apartado 7 del artículo 120, que dispone que «Sin perjuicio de

lo establecido con carácter general en el artículo 177 de este

Reglamento, si el deudor demuestra que se ha producido el embargo de

alguno de los bienes a que se refiere el artículo 114 anterior, el órgano

de recaudación ordenará el inmediato levantamiento de la traba indebida o

la devolución de las cantidades ingresadas. En concreto, se actuará de

esta manera si el deudor demuestra que el embargo se ha efectuado sobre

salarios, pensiones o equivalentes superando los límites que establecen

los artículos 1449 y 1451 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.»

Es necesario dejar constancia de que la Diputación Provincial de Cádiz no

ha solucionado desde 1992 las consecuencias del embargo realizado por el

impago de una multa de 74.000 pesetas del saldo de una cuenta corriente

de la interesada que correspondía a prestaciones del Instituto Nacional

de la Seguridad Social en contra de la normativa citada. Por otro lado,

dicho organismo ha desoído los múltiples llamamientos de esta

institución, así como la sugerencia de que procediera a la devolución de

las cantidades indebidamente embargadas a la interesada, abonándole

asimismo los correspondientes intereses. (9213982).


Los retrasos en las devoluciones de cantidades indebidamente ingresadas

han afectado, entre otros centros, a la Delegación de la Agencia Estatal

de Administración Tributaria en Madrid y a la Administración de San Blas,

también de Madrid (9503481 y 9505724). La Consejería de Hacienda y

Administración Pública de Murcia, no había atendido la petición de

devolución de ingresos indebidos de un matrimonio, al existir diferencias

de criterio entre la Dirección General de Tributos y la Intervención

General de la citada consejería, por razones de tipo presupuestario, ya

que la intervención alegaba que la dotación en el concepto

correspondiente a intereses de demora era insuficiente. Finalmente, se

comunicó a esta institución que, con el fin de evitar retrasos futuros en

las devoluciones, la consejería había habilitado una partida dotada con

diez millones de pesetas para atender pagos por el concepto de intereses

(9414027).


10.2.Procedimiento económico-administrativo

La Ley 25/1995, de 20 de julio, de modificación parcial de la Ley General

Tributaria, ha introducido cambios en el procedimiento

económico-administrativo, que afectan a las condiciones de la suspensión,

a la carga de la prueba y que, en último término, facilitarán la

aplicación de las previsiones contenidas en el nuevo reglamento, que debe

conseguir una agilización en la resolución de las reclamaciones

planteadas.


Se ha actuado sobre los retrasos producidos en resoluciones de diversas

reclamaciones y se han remitido recordatorios de deberes legales a los

respectivos tribunales




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económico-administrativos. Como el problema fundamental que plantean las

quejas recibidas sigue siendo el incumplimiento del plazo de un año

previsto para la resolución de estas reclamaciones, se ha realizado el

seguimiento de la efectiva puesta en práctica de los compromisos asumidos

con motivo de la actuación de oficio iniciada ante la Secretaría de

Estado de Hacienda, que ha originado el establecimiento de planes

especiales para agilizar la resolución de las reclamaciones en los

distintos tribunales (9415180).


La insuficiencia de los mecanismos de coordinación establecidos entre los

tribunales y las delegaciones de la Agencia Estatal de Administración

Tributaria, en lo que se refiere a la información sobre las suspensiones

acordadas en las reclamaciones económico-administrativas, ha motivado la

remisión de una recomendación a todos los tribunales

económico-administrativos regionales y locales, así como al Tribunal

Económico-Administrativo Central, a fin de que se mejoren los sistemas de

coordinación e información con la Agencia tributaria, para que ésta no

siga exigiendo a los interesados las deudas tributarias cuando ha sido

acordada la suspensión del acto administrativo, al haber presentado el

interesado los correspondientes avales o garantías. Esta recomendación ha

sido aceptada, en el momento del cierre del presente informe, por 12

tribunales económico-administrativos regionales y por el Local de Ceuta.


El Tribunal Económico-Administrativo Central ha aceptado también la

recomendación y ha remitido un extenso e interesante informe, que incluye

determinadas medidas acordadas para resolver los problemas que han dado

lugar a la citada recomendación. Por ello se mantendrá un seguimiento

sobre la evolución de la situación planteada (9500172).


10.3.Tributos locales Las demoras en la tramitación de las reclamaciones

y recursos planteados ante las distintas gerencias territoriales del

Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria han motivado

numerosas quejas, por lo que en 1994 se inició una actuación de oficio

para comprobar la situación de los procedimientos en trámite.


De los datos recibidos se observan desviaciones significativas. Así, se

ha evidenciado un número importante de recursos sin resolver en las

gerencias territoriales de Cádiz, Lugo, Málaga-provincia,

Zaragoza-capital y Zaragoza-provincia.


Para el ejercicio de 1995 se había aprobado un plan especial para

agilizar la resolución de recursos que incluía las gerencias

territoriales de Valencia-provincia, Alicante-provincia, León, Cádiz,

Jaén, Málaga-provincia, Lugo y Orense. En relación con las gerencias de

Zaragoza-capital y Zaragoza-provincia, la Dirección General del Catastro

ha informado de que se habían dado instrucciones a la Gerencia Regional

de Aragón para que adoptase las medidas necesarias para resolver

urgentemente los recursos pendientes de mayor antigüedad.


Examinados los últimos datos, se debe valorar el esfuerzo realizado,

aunque sigue resultando considerable el número de recursos pendientes en

el conjunto de las gerencias, así como el incremento de reclamaciones sin

resolver en algún centro (Cádiz, Málaga y, sobre todo, León), por lo que

se continuarán las actuaciones iniciadas (9320128).


Han finalizado, con resultado favorable para los interesados, algunas

actuaciones iniciadas con motivo de errores en los datos catastrales,

generalmente relativos a las titularidades de los inmuebles o a la

superficie de éstos, que preocupaban a los ciudadanos por su incidencia

en las cuantías del impuesto sobre bienes inmuebles (9415435, 9413929 y

9417764).


En cuanto a la gestión del impuesto sobre bienes inmuebles, se han

observado errores y deficiencias en la tramitación de los expedientes en

los siguientes centros: el organismo de Gestión Tributaria de Alicante

(SUMA) con motivo de una denominada «notificación masiva» que no se

ajustaba a los requisitos básicos exigidos en el Reglamento General de

Recaudación (9317020); el Ayuntamiento de Rosas (Gerona), que venía

presentando al cobro los recibos antes de la iniciación del período

voluntario de pago, lo que ha dado lugar a una recomendación para que el

cobro de dicho impuesto o de cualquier otro tributo de gestión municipal

se efectúe al iniciar el período voluntario de pago, evitando anticipar

el cobro cuando el sistema elegido sea la domiciliación bancaria

(9415278); el Ayuntamiento de Casalarreina, en La Rioja, que había

expedido un talón para la devolución de cantidades indebidamente

ingresadas por la contribución territorial urbana de una finca, pero no

se había incluido la liquidación de intereses legales que correspondían

(9500396); la Diputación Provincial de Almería, que no había devuelto

cantidades indebidamente ingresadas por el reclamante, al no aplicar la

bonificación en el pago del impuesto de bienes inmuebles (9502202) y la

Gerencia Territorial de León del Centro de Gestión Catastral y

Cooperación Tributaria, que había reconocido errores catastrales

referidos a una finca propiedad de un ciudadano sin que transcurridos

varios meses se hubiera procedido a la devolución de las cantidades

indebidamente ingresadas (9116474).


El Ayuntamiento de Pozuelo de Alarcón (Madrid) no había procedido a la

devolución del importe de un recibo indebidamente pagado al no localizar

el recibo original. Una vez comprobado que dicho recibo original estaba

en la Gerencia Territorial del Catastro, se comunicó este dato al citado

ayuntamiento que, al parecer, ni siquiera se había dirigido al Centro de

Gestión Catastral para intentar localizarle. Al considerar que no

existían obstáculo para la resolución del expediente, se urgió la

realización de las gestiones pertinentes para resolver el problema

planteado en el más breve plazo posible (9405730).


Se ha podido constatar un descenso en el número de quejas relativas al

impuesto sobre actividades económicas, que puede obedecer a una mejora de

los cauces de




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información a los ciudadanos y al desarrollo de los coeficientes e

índices de este impuesto acordados por los ayuntamientos, lo que, sin

duda, ha contribuido a mejorar la gestión del tributo.


No obstante, debe hacerse referencia a la queja de un ciudadano que había

impugnado las liquidaciones de los ejercicios 1993 y 1994 por la

actividad de «comercio al por menor» fuera de un establecimiento

comercial permanente, ya que desde julio de 1992 había residido en otra

comunidad autónoma y no ejercía actividad comercial alguna. Tras la

intervención de esta institución la Delegación de Gerona de la Agencia

Tributaria acordó anular las providencias de apremio (9503125).


En lo que se refiere a las tasas y precios públicos, en el informe

parlamentario de 1994 se dejó constancia de la recomendación dirigida al

Ayuntamiento de Ceuta para que se adoptaran las medidas oportunas para

anular las liquidaciones de la tasa por la prestación del servicio de

alcantarillado en relación con las fincas de un ciudadano, ya que éste no

se había podido beneficiar con la prestación de dicho servicio por la

destrucción de una parte de la red.


La corporación municipal, aceptando la recomendación, informó en su

momento de la anulación de las liquidaciones efectuadas por el citado

concepto al promovente de la queja, correspondiente a los ejercicios en

los que no fue posible prestar el servicio de alcantarillado pero

analizado el citado informe, se resolvió remitir un nuevo escrito a la

referida Administración local especificando que en la recomendación se

hacía referencia no sólo al caso del interesado, sino a todas las

liquidaciones de las tasas relativas a fincas que no se habían podido

beneficiar de la prestación del indicado servicio de alcantarillado.


El Ayuntamiento ha comunicado, finalmente, que había tomado en cuenta la

recomendación del Defensor del Pueblo y, en consecuencia, había procedido

a la revisión de las liquidaciones remitidas por estas tasas

correspondientes a las fincas que no habían disfrutado de este servicio

en los períodos aludidos, con lo que ha quedado resuelto no sólo el

problema que había motivado esta queja, sino el de todos los ciudadanos

que se encontraban en circunstancias similares (9218589).


Con motivo de otra queja, esta institución ha dirigido al Ayuntamiento de

Los Molinos (Madrid) la recomendación de que proceda a modificar parte de

la ordenanza reguladora de la tasa por la tramitación de documentos, de

forma que no sea posible, en ningún caso, la exigencia de un tributo de

esta naturaleza por la citada actividad municipal, ya que la misma no

beneficia ni afecta de modo particular al sujeto pasivo (9219404).


También se han iniciado actuaciones ante el Ayuntamiento de Vinuesa

(Soria), tras la queja presentada por una ciudadana a la que le habían

sido adjudicadas dos viviendas de promoción pública por tratarse de una

familia numerosa. La Consejería de Fomento de la Comunidad Autónoma de

Castilla y León autorizó la unión de las dos viviendas, ya que iban a ser

habitadas por una familia numerosa, no obstante, el ayuntamiento exigía a

la contribuyente el pago de dos tasas de recogida de basuras. El

Ayuntamiento de Vinuesa no ha aceptado la sugerencia de esta institución,

que se le ha vuelto a remitir, puesto que consideramos que asiste a esta

familia el derecho a abonar una única tasa (9413819).


Ciudadanos afectados por algún tipo de discapacidad han mostrado su

disconformidad con lo dispuesto en el artículo 94.1.d) de la Ley 39/1988,

de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, según el cual

están exentos del impuesto sobre vehículos de tracción mecánica los

coches de inválidos, siempre que no superen los doce caballos fiscales y

pertenezcan a personas disminuidas, ya que consideran que la exención

prevista en dicho artículo no incluye a un importante colectivo de estas

personas discapacitadas que por su situación precisan coches de mayor

potencia.


Esta institución expresó a la Dirección General de Coordinación de las

Haciendas Territoriales del Ministerio de Economía y Hacienda la

conveniencia de que se estudiara la modificación de la regulación de la

exención contemplada en el citado artículo, indicando la mencionada

dirección general que, con carácter previo a la realización de cualquier

actuación, era necesario que el problema fuera debatido por la Federación

Española de Municipios y Provincias al efecto de que formalizase las

observaciones que considerase procedentes, lo que, al parecer, ya se ha

realizado, por lo que esta institución está a la espera de que la

Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales informe

acerca de las actuaciones emprendidas una vez estudiada y valorada la

propuesta de la Federación Española de Municipios y Provincias (9507969 y

9508232).


Un ciudadano se quejó porque había recibido un escrito firmado por el

Concejal Delegado de Hacienda del Ayuntamiento de Móstoles en el que se

manifestaba que se había dictado providencia ordenando el embargo de sus

bienes en relación con unos débitos que no se precisaban, y sobre los que

el interesado no había recibido con anterioridad notificación alguna. En

su respuesta, la corporación municipal manifestó que las deudas derivaban

del impuesto sobre vehículos de tracción mecánica de los ejercicios 1991,

1992 y 1993, pero que se había podido constatar que el automóvil al que

se referían tributaba en otro municipio, por lo que habían sido anuladas

las liquidaciones y la providencia de embargo anteriormente citada

mediante el oportuno decreto de alcaldía (9501983).


Por último se deben señalar los problemas detectados en la gestión de los

tributos por las corporaciones locales, referidos, en algunos casos, al

contenido de las notificaciones enviadas y en otros a errores cometidos

que justificarían, en determinadas ocasiones, la nulidad de pleno derecho

de los actos administrativos afectados.


Así, se ha actuado ante el Ayuntamiento de Socuéllamos (Ciudad Real), que

había notificado una diligencia de apremio en relación con la tasa de

recogida de basuras de los ejercicios 1989 y 1990, cuando el ciudadano

afectado había cesado en su actividad profesional el año anterior.





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Esta institución recordó a la corporación municipal que el artículo 26 de

la Ley General Tributaria establece que el hecho imponible de las tasas

consiste en la prestación de servicios o la realización de actividades en

régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien a los

sujetos pasivos, cuando concurran determinadas circunstancias, por lo que

para que se puedan exigir las mismas, es necesario que la prestación de

servicios se refiera, afecte o beneficie al sujeto pasivo, circunstancia

que no se daba en este supuesto. Como el ayuntamiento no consideró

procedente la revisión de la liquidación de la tasa, se le dirigió una

recomendación a fin de que modificara su criterio. El citado ayuntamiento

no aceptó la recomendación sin explicar las causas de su negativa, por lo

que se le requirió para que, en el caso de reiterarse en la misma,

manifestara expresamente las razones por las que mantenía dicha postura,

formulándole un recordatorio de deberes legales en cuanto al mandato

constitucional de sometimiento pleno a la ley y al derecho que obliga a

todas las administraciones públicas.


Finalmente, la corporación ha expresado al Defensor del Pueblo que la

comisión municipal de gobierno había acordado aceptar el criterio de esta

institución y anular los recibos de la tasa por recogida de basuras

(9024867).


En otro caso, el Ayuntamiento del Real de Gandía (Valencia) había

notificado a un ciudadano una liquidación por la contribución territorial

rústica del ejercicio 1989, en la que existía un error de cuantificación,

motivo por el cual formuló el correspondiente recurso de reposición, que

no había sido resuelto por el ayuntamiento, por lo que se le dirigió un

recordatorio de deberes legales, que fue aceptado, procediéndose a

resolver expresamente el citado recurso (9406123).


También se ha actuado para recordar al Ayuntamiento de Ibiza el deber de

dictar resolución expresa en una solicitud de devolución del recargo de

apremio que se había iniciado en relación con una liquidación del

impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza

urbana. Tras la intervención de esta institución, la corporación

municipal procedió a resolver la solicitud de devolución del recargo de

apremio del citado tributo. (9407882).


En otro de los casos planteados, el Ayuntamiento de Laviana (Asturias)

comunicó al ciudadano afectado que habían sido detectadas anomalías en

relación con el suministro de agua, basuras y alcantarillado que

afectaban a su vivienda, y que se le había concedido un plazo de quince

días para que realizase las alegaciones que estimase pertinentes o

regularizase su situación, dándose de alta en los términos

correspondientes. El interesado formalizó el alta del servicio abonando

una cantidad, más otra en concepto de sanción cuya devolución solicitó

posteriormente, no siendo aceptada la misma por el ayuntamiento al

considerar que no se trataba de una sanción, sino del abono de los

mínimos exigibles para disponer de agua. Se ha hecho saber a la

corporación que el texto que recoge los acuerdos de la comisión de

gobierno debe redactarse de forma clara para no inducir a confusión, como

parece haber ocurrido en el presente supuesto, ya que la certificación

del acuerdo del ayuntamiento establecía que la cantidad abonada no debía

calificarse como sanción, sino como abono de los mínimos exigidos por el

hecho de disponer de suministro de agua, mientras que en un informe

elaborado por la intervención municipal se podía leer que el abono de la

cantidad de referencia correspondía al doble de los derechos de acometida

y que nada tenía que ver con el consumo. Finalmente, el ayuntamiento ha

trasladado al interesado el decreto de la alcaldía con el ofrecimiento de

que puede recurrir el mismo, por lo que, a juicio de esta institución, se

ha rectificado la actuación municipal que originó esta queja (9503314).


Una federación de municipios ha expresado su disconformidad con el

reparto de la cuota y recargos de la licencia fiscal de actividades

comerciales industriales por razón de la actividad de la central nuclear

sita en Ascó (Tarragona), ya que en un primer momento se estableció que

las cuotas debían ser asignadas íntegramente al citado municipio, sin

participación de otros ayuntamientos, que reclamaban su derecho a

percibir parte de las mismas. Después de una larga tramitación ante la

Dirección General de Coordinación ante las Haciendas Territoriales del

Ministerio de Economía y Hacienda se ha podido aclarar que el problema

planteado se debía a que hasta ese momento sólo se había dictado la Orden

de Presidencia del Gobierno correspondiente a la participación del

municipio de Torre de l'Espanyol, que era el que había planteado un

procedimiento judicial sobre el porcentaje que le correspondía en las

cuotas por la actividad de la central y que en breve plazo se dictarían

las que afectaban a los restantes municipios interesados (9507991),

Los errores producidos en otros expedientes gestionados por el organismo

de Gestión Tributaria de la Diputación Provincial de Alicante (SUMA),

además de los ya citados referidos al impuesto sobre bienes inmuebles han

dado lugar a diversas actuaciones. Aunque se puede señalar que, en

general, este organismo ha demostrado una voluntad de rectificación de

los errores detectados, esta institución considera que, con carácter

general, debe analizar en profundidad sus procesos de gestión y estudiar

las causas que pueden producir los errores observados y así se le ha

hecho saber al responsable del organismo explicándole los casos

planteados (9119193, 9417307 y 9504191).


11.ORDENACION DE LA ACTIVIDAD ECONOMICA

11.1.Seguros

El 9 de noviembre de 1995 se publicó en el Boletín Oficial del Estado la

Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de Ordenación y Supervisión de los

Seguros Privados, que pretende integrar la actividad aseguradora en el

marco jurídico del Derecho Comunitario.





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El artículo 27 de esta ley da cumplimiento a la recomendación formulada

en su día por esta institución para que se garantice la notificación

individualizada a los asegurados, cuyas compañías hubieran sido

disueltas, de forma que no pueda nunca darse el caso de que un ciudadano

circule sin saberlo con un vehículo carente de cobertura por haberse

producido la disolución de su compañía aseguradora.


La disconformidad de los ciudadanos con actuaciones concretas de diversas

entidades de seguros por entender que no cumplen las previsiones legales

o las condiciones generales pactadas en las pólizas han sido los

problemas más habituales que han motivado quejas. Como los problemas

planteados son de índole jurídico privada, se ha informado a los

interesados de las competencias de supervisión y tutela que corresponden

a la Dirección General de Seguros, así como de la existencia de una

sección de consultas y reclamaciones. También se ha actuado para agilizar

la resolución de las reclamaciones planteadas ante dicho centro

directivo.


Asimismo, se ha instado a la Dirección General de Seguros para que

realice los trámites y elabore los anteproyectos necesarios para que se

pueda proceder por el Ministerio de Economía y Hacienda a proponer al

Gobierno el desarrollo reglamentario exigido por el artículo 15 de la Ley

9/1992, de 30 de abril, de Mediación de los Seguros Privados, que aún no

se ha producido, y que afecta a los requisitos para obtener la

autorización previa del citado centro directivo para ejercer la actividad

de corredor de seguros (9503947).


No se ha conseguido, sin embargo, solucionar un problema sobre el que se

viene actuando desde 1993, para que se devuelvan las tasas de examen para

la obtención de título de agente y corredor de seguros que habían sido

ingresadas por duplicado, por lo que esta institución se ha dirigido a la

Dirección General del Tesoro a fin de que realice la necesaria

transferencia de fondos (9307361, 9307671, 9307673 y 9307676).


11.2.Mutualidades

La Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Región de

Murcia, ha informado del acuerdo de 26 de mayo de 1995, adoptado por el

Consejo de Gobierno, mediante el que se reconoció al personal transferido

adscrito al Montepío de Previsión Social para Empleados y Obreros de

Puertos, una vez desaparecido éste y con carácter subsidiario, el derecho

a la percepción de pensiones para el personal jubilado con anterioridad a

1 de mayo de 1987, y a la percepción de una compensación económica en

sustitución de la pensión para aquel personal que se encontraba en activo

en esta última fecha.


El Defensor del Pueblo considera que esta actuación de la Comunidad

Autónoma de Murcia constituye un buen ejemplo de las posibles medidas a

tomar para reducir los efectos perjudiciales que provocan las

disoluciones y liquidaciones de entidades de previsión social, por lo que

se ha considerado la oportunidad de dirigirse a las restantes comunidades

autónomas, a fin de que, conocida esta actuación, puedan plantearse, en

el ámbito de sus competencias, la posibilidad de adoptar medidas

compensatorias similares (9501461).


11.3.Servicio de reclamaciones del Banco de España

Los problemas relacionados con diversas actuaciones de las entidades

financieras, continúan originando numerosas quejas, así como los que se

refieren a las consecuencias producidas por el impago de los plazos

pactados al suscribir un contrato de préstamo bancario.


En todas ellas se ha informado a los interesados de que los problemas

citados son asuntos jurídico-privados derivados de las relaciones

mercantiles con las entidades bancarias, así como de la posibilidad de

acudir, de acuerdo con lo dispuesto en la circular 8/1990, de 7 de

septiembre, del Banco de España a las entidades de crédito, sobre

transparencia de las operaciones y protección a la clientela, al Servicio

de Reclamaciones del Banco de España.


Esta institución se ha dirigido al Banco de España con motivo de la

actuación de una entidad financiera que podría haber vulnerado las buenas

prácticas y usos bancarios, ya que la misma había remitido determinadas

tarjetas denominadas multisegura, con carácter gratuito hasta determinada

fecha y, cumplida ésta, había enviado a todos sus titulares de cuentas

corrientes una carta en la que se les indicaba que se iba a proceder a

adeudar en su cuenta la cantidad de 2.800 pesetas a fin de que pudiesen

continuar disfrutando de las ventajas que dicha tarjeta ofrecía, sin que

los interesados lo hubieran ordenado, ni hubieran dado su conformidad al

cobro de dicha cuota. A mayor abundamiento, si el beneficiario quería

renunciar a las ventajas que ofrecía dicha tarjeta para que no se le

adeudase en la cuenta la cantidad citada, resultaba necesario que se

personase directamente en su oficina o sucursal bancaria.


En el informe remitido, el Banco de España ha convenido con esta

institución en que, efectivamente, la forma en la que parece haberse

comercializado el citado servicio podría constituir una mala práctica

bancaria, remitiendo una comunicación al respecto a la Asociación

Española de Banca Privada, requiriéndole para que hiciese saber a los

bancos asociados la necesidad de cumplir la normativa vigente y excluir

actuaciones contrarias a las buenas prácticas bancarias (9509384).


Asimismo, se ha solicitado informe a la Secretaría de Estado de Economía

sobre las actuaciones realizadas o que se prevea realizar, a fin de

conseguir un aumento de las garantías de los usuarios de las entidades

financieras (9500043).


Un ciudadano, en representación de una sociedad anónima, se había quejado

al Banco de España de la actuación de determinada entidad bancaria que

incluyó a dicha sociedad en los listados del Servicio Central de

Información de Riesgos del Banco de España, mediante




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anotación por morosidad. El banco notificó al interesado que había

trasladado esta reclamación a la Agencia de Protección de Datos, por

considerarla competente. Sin embargo, la citada agencia comunicó al

interesado que había devuelto de nuevo su escrito al Servicio de

Reclamaciones del Banco de España por no ser de su competencia el asunto

planteado, dado que afectaba a una persona jurídica. En consecuencia,

esta institución instó al Servicio de Reclamaciones del Banco de España a

actuar con urgencia, dada la confusión y la evidente falta de

coordinación producidas. Finalmente, el ciudadano optó por recurrir en

vía judicial (9504788).


11.4.Industria

La disconformidad con el hecho de tener que abonar las tasas de la

inspección técnica de vehículos para acceder a un duplicado de la ficha

de la inspección técnica, ha motivado quejas de algunos ciudadanos a los

que les había sido sustraída o habían extraviado la documentación de su

automóvil, entre la que se incluía la citada ficha.


Por ello se iniciaron actuaciones ante la Comunidad Autónoma de Andalucía

para la solución del problema planteado, aclarando la misma que no se

trataba de una tasa por expedición del duplicado, sino que en todos los

casos de extravío o robo, por razones de seguridad, era necesario

(artículo 246 del Código de la Circulación) pasar nuevamente la

inspección, abonando la correspondiente tasa (9509482 y 9509486).


También debe hacerse alusión a las actuaciones emprendidas a instancias

de un diputado del Parlamento Europeo, quien puso de relieve las

reclamaciones de súbditos británicos afincados en España por los

problemas surgidos en las revisiones de las estaciones de inspección

técnica de vehículos de los vehículos usados de importación provenientes

del Reino Unido, al tener éstos el volante situado a la derecha.


La Dirección General de Política Tecnológica del Ministerio de Industria,

Comercio y Turismo confirmó que estaba pendiente la aceptación por la

Comisión de la Unión Europea de una propuesta de carácter técnico

presentada por dicho ministerio, con objeto de resolver diversos aspectos

que afectan a la seguridad vial. Así, se indicó que una vez que la

comisión se pronunciase, el problema quedaría resuelto y no habría

dificultades para la matriculación y puesta en circulación de los

vehículos con volante a la derecha, una vez realizadas por el propietario

las modificaciones de los vehículos incluidos en la propuesta.


Finalmente, se ha podido constatar que, tras las reuniones celebradas

entre los servicios de la Comisión de la Unión Europea y representantes

del Ministerio de Industria y Energía, se ha llegado a un acuerdo para

resolver el problema de la matriculación en España de los vehículos con

volante a la derecha, siempre que los mismos ostenten la categoría de

turismos, ya que los vehículos de otras categorías podrían tener graves

problemas de visibilidad cuando se realiza un adelantamiento en la

circulación por carretera. En todo caso deben ser los propietarios

quienes asuman la realización de los cambios pertinentes. Esta

institución ha valorado positivamente la solución adoptada. (9305431).


En su momento, se realizaron una serie de actuaciones ante la

Subsecretaría del Ministerio de Industria y Energía, en relación con la

consignación en los certificados de características técnicas de los

vehículos de la potencia fiscal despreciando los decimales resultantes de

aplicar la expresión correspondiente del Código de la Circulación; y se

recomendó a la citada subsecretaría la conveniencia de modificar el Real

Decreto 2140/1985, de 9 de octubre, que establecía el modo en que había

de consignarse la potencia fiscal, ya que al no figurar los decimales,

inducía a error a los contribuyentes sobre la determinación de la cuota

del impuesto sobre vehículos de tracción mecánica. La Orden de 19 de

enero de 1995 de la Secretaría de Estado de Industria, por la que se

modifica el Anexo 11 Real Decreto 2140/1985, de 9 de octubre, sobre

homologación del tipo de vehículos, remolques y semirremolques, así como

de partes de piezas de dichos vehículos, ha dado cumplimiento a lo

recomendado por el Defensor del Pueblo (8903353).


El excesivo retraso en la tramitación del proyecto de reglamento de

vehículos que debe solucionar los problemas planteados por la

insuficiencia de la actual normativa reguladora de las transferencias de

vehículos, contenida en el artículo 247 del Código de la Circulación, ha

motivado que continúen las actuaciones iniciadas por esta institución,

desde que en el año 1991 fue aceptada la recomendación del Defensor del

Pueblo que planteaba la necesidad de una modificación normativa, al haber

asegurado el citado departamento que ya se estaba trabajando en el

proyecto de nuevo reglamento.


El problema planteado sigue vigente, produciéndose un nuevo aumento del

número de quejas motivadas por esta falta de claridad reglamentaria. En

concreto, al no tener conocimiento los ayuntamientos de que se ha

producido la transferencia de un vehículo, se exige muchas veces el

impuesto correspondiente a ciudadanos que han vendido su coche con las

consiguientes molestias. La solución coyuntural que ofreció en su momento

el entonces Ministerio de Interior, mediante el envío por la Dirección

General de Tráfico de la Circular 115/1991 sobre transferencia de

vehículos, resulta actualmente insuficiente, por lo que se ha hecho saber

a la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia e Interior que

esta institución considera que es imprescindible que se dé una solución

urgente y definitiva a este problema y que quede ultimado el reglamento

de vehículos para su remisión al Consejo de Estado, puesto que ya en el

año 1992 se había comunicado que la citada norma estaba en avanzado

estado de redacción (9113886).


A lo largo del presente ejercicio se han continuado las actuaciones

iniciadas sobre la conveniencia de modificar los límites cuantitativos

que contempla el Real Decreto 725/1979, de 20 de septiembre, por el que

se regulan las competencias de los ingenieros técnicos de




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minas y de los facultativos y peritos de minas, en el que se establecen

los honorarios de estos profesionales. Así, se indicó la necesidad de que

la redacción de los proyectos elaborados por este colectivo puedan

superar el tope de los tres o quince millones de pesetas, según los

casos, cuantía que no había sido modificada desde 1979. Ya se ha iniciado

la tramitación de la norma que modificará el Real Decreto 725/1979, con

lo que quedará resuelto el problema planteado en esta queja (9402626).


Igualmente, se han continuado las actuaciones iniciadas en 1994 a fin de

que en la definitiva redacción del anteproyecto de Ley de Bases de

Régimen Minero, se identifiquen los terrenos destinados a concesiones de

explotación minera, cuando se publiquen anuncios y edictos que abran

períodos de información pública, no sólo por medio de coordenadas

geográficas de difícil comprensión para los ciudadanos, sino por otros

procedimientos accesibles a personas sin especial conocimiento técnico en

los términos de la recomendación que se trasladó a la Consejería de

Industria, Turismo y Empleo del Principado de Asturias.


A pesar de la larga tramitación efectuada para la solución del problema

planteado en esta queja, aún no ha sido comunicado en qué términos se va

a proceder al cumplimiento de lo recomendado por el Defensor del Pueblo

en la definitiva redacción del citado anteproyecto de Ley de Bases de

Régimen Minero (9217521).


En cuanto a los problemas relacionados con la electricidad, en muchos

casos se refieren a solicitudes de suministro de energía eléctrica en

viviendas situadas en el casco urbano de determinadas localidades. El

problema concreto planteado en El Otero (Asturias) se ha resuelto

adelantando la renovación de la red de baja tensión del pueblo que estaba

prevista para el segundo semestre de 1995 en el Plan de Electrificación

Rural (9414024).


En relación con la deficiente calidad del suministro eléctrico que afecta

a buena parte del territorio de la Comunidad Autónoma de Galicia, se han

solicitado nuevos informes sobre los problemas que sufren los residentes

en la aldea de Castro, del municipio de Sober (Lugo) y en la aldea de

Busto (La Coruña) (9319010 y 9415423).


Otros ciudadanos de la misma comunidad se han quejado porque la tensión

de la energía eléctrica suministrada fluctuaba dentro de límites

netamente superiores a los establecidos en el vigente Reglamento de

verificaciones eléctricas y regularidad en el suministro, lo que

originaba continuas averías en los aparatos eléctricos domésticos, entre

otros perjuicios, para los usuarios, habitantes de la parroquia de

Castrillón y de las aldeas de Fontoira y Lidor (Lugo).


La Consejería de Industria y Comercio de la Junta de Galicia ha

comunicado que el Plan de Mejora Eléctrica de Galicia seguiría adelante,

aunque la única financiación pública fuese la de la Junta de Galicia y

asimismo que las deficiencias eléctricas que afectaban a otro reclamante

quedarán subsanadas una vez terminadas las obras comprendidas en el Plan

Mega en los proyectos que afectan a los citados municipios de Lidor,

Fontoira y Franquean, cuya ejecución estaba prevista para 1995 (9501769).


Por lo que se refiere al suministro eléctrico a la aldea de Castro,

parroquia de Doade, en el municipio de Sober (Lugo), se ha informado de

que en las listas provisionales correspondientes al mismo plan figuraba

también la obra de Doade-Castro.


En cuanto al suministro eléctrico en la aldea de Busto (La Coruña), con

cargo también al Plan Mega de l995 se estaba realizando ya la obra de

reforma de las redes de baja tensión de Currás, Vilariño, Neitor y

Figueira, de la parroquia de Busto.


Igualmente, se ha podido constatar la finalización de las obras de

reelectrificación en los municipios de Céspedes y Barriosuso (Burgos),

dentro del Programa de Prioridades de Infraestructura Eléctrica Rural

desarrollado por la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de

Castilla y León (9402431).


También se ha actuado por deficiencias en el suministro de energía

eléctrica en la localidad de Azuel (Córdoba) que originaban continuas

averías en los aparatos eléctricos domésticos, así como dificultades para

conectar el alumbrado público (9508221).


La solicitud del registro de una nueva marca en la Oficina Española de

Patentes y Marcas ha motivado la queja de un ciudadano que había abonado

la tasa correspondiente, cuando se le comunicó la concesión definitiva

del registro de la marca, así como el primer quinquenio, pero no se le

informó entonces que para el cómputo de este quinquenio y siguientes se

debía partir de la fecha de solicitud del registro de la marca y no de la

de concesión, por lo que no pudo abonar el segundo quinquenio en plazo y

se produjo la caducidad del registro.


Esta institución entendió que se había informado insuficientemente a este

ciudadano, por lo que, a fin de evitar que se puedan repetir estas

situaciones en el futuro, se ha instado a la citada Oficina Española de

Patentes y Marcas a que estudie la manera de facilitar una información

más completa a los ciudadanos a los que se les concede el registro de una

marca, advirtiéndoles, en concreto, en el momento de abonar el primer

quinquenio, de la forma en la que se debe computar el plazo en el que se

debe abonar el segundo quinquenio, para que no se produzca la caducidad

de la marca (9510315).


11.5.Corporaciones de derecho público

La disconformidad de un considerable número de ciudadanos con la

exigencia del abono del correspondiente recurso cameral ha motivado

quejas ante esta institución a raíz del fallo del Tribunal Constitucional

en la sentencia 179/1994.


Aunque la citada sentencia no se pronuncia expresamente sobre la vigente

Ley 3/1993, de 22 de marzo, de Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y

Navegación, esta sentencia contiene los criterios mínimos y fundamentales

a la hora de determinar si una concreta




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asociación de creación legal, de carácter público y adscripción

obligatoria, puede superar un adecuado control de constitucionalidad.


El Ministerio de Comercio y Turismo ha comunicado que tras la sentencia

se había abierto un proceso de reflexión para comprobar en qué medida la

doctrina del alto tribunal concordaba con la actual normativa, y

encontrar soluciones que permitan el mantenimiento sustancial del

articulado de la vigente ley.


Esta institución ha recordado a la Subsecretaría de Comercio y Turismo

que, si bien es cierto que no es posible, como se ha expresado, extender

de forma automática la inconstitucionalidad a la ley vigente, prejuzgando

que los fundamentos de esta sentencia son igualmente aplicables a la Ley

3/1993, de 22 de marzo, no lo es menos que dichos fundamentos se dieron

con posterioridad a la aprobación de la citada ley y que, por tanto, ésta

debe interpretarse de acuerdo con los mismos, entre ellos, el que

establece que la «adscripción forzosa a las Cámaras», tal como fue

concebida en la normativa anterior, vulnera el derecho de asociación

reconocido en el artículo 22 de la Constitución española. (9405016).


Se ha solicitado informe al Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de

Madrid con motivo de la queja de un ciudadano que impugnó los honorarios

de un ingeniero técnico industrial que había actuado como perito en un

procedimiento de menor cuantía, por considerarlos excesivos.


El colegio informó, con evidente falta de claridad sobre la aplicación de

las tarifas vigentes para los informes periciales solicitados por los

tribunales, concluyendo que, al no haber presentado el perito su trabajo

para el visado corporativo, no pudo ejercer su acción mediadora,

insistiendo, igualmente, en que no puede pronunciarse sobre los

honorarios que pudieran corresponder por desconocer los datos exigidos

para valorar su adecuación a las diferentes tarifas. Esta institución ha

hecho saber al citado colegio profesional su disconformidad con la

actuación colegial, expresándole que de la misma quedaría constancia en

el presente informe parlamentario (9418499).


11.6.Ayudas y subvenciones gestionadas por las comunidades autónomas

Las actuaciones de la Administración en relación con el abandono

definitivo de la producción lechera han originado diversas quejas como la

de un ciudadano que había solicitado indemnización por este concepto al

amparo de lo establecido en la Orden de 28 de diciembre de 1993, del

Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. En el formulario que

cumplimentó al hacer la solicitud se consignaban, entre otros

compromisos, cesar total y definitivamente en las entregas de leche y

productos lácteos a compradores antes del 1 de abril de 1994, sin que en

dicho formulario constara referencia alguna a lo establecido en el

artículo 5 de la citada orden, que matizaba que dicho compromiso debería

cumplirse una vez concedida la ayuda, por lo que entendió que debía

abandonar la producción lechera en los términos comprometidos, lo que

realizó efectivamente.


Se ha podido comprobar que la actuación de la Dirección General de

Producciones y Mercados Ganaderos al no resolver en tiempo las

solicitudes presentadas, determina que los ganaderos cuyas solicitudes

son atendidas no puedan cumplir con el compromiso contraído a menos que

hayan abandonado la producción antes de que se comunique la resolución

recaída, o bien que aquéllos cuyas solicitudes son denegadas se vean

perjudicados por una situación de indeterminación que puede llevarles,

como en este caso, a adoptar una decisión que les ocasione un importante

perjuicio patrimonial.


Esta situación se ve agravada por la insuficiente información que se

facilita a los interesados que firman un documento por el que se

comprometen a cesar total y definitivamente las entregas de leche y

productos lácteos a compradores, antes de determinada fecha, sin que en

dicho documento se recoja ninguna condición que induzca al que lo

suscribe a pensar que su compromiso sólo es válido en el caso de que la

Administración le comunique antes de dicha fecha que su solicitud ha sido

atendida.


Por todo lo anterior, esta institución acordó recomendar a la Dirección

General de Productos y Mercados Ganaderos del Ministerio de Agricultura,

Pesca y Alimentación que adoptara las medidas oportunas para que en los

modelos de solicitud de indemnización que implicaran la suscripción de

compromisos por los administrados se incluyera información suficiente

sobre los términos del compromiso adquirido, así como que se agilizase la

resolución de estas solicitudes y se reparasen los perjuicios causados a

aquellos solicitantes de indemnización por abandono definitivo de la

producción lechera que, como el interesado, hubieran abandonado la

producción en virtud del compromiso contraído y posteriormente se les

hubiera comunicado la denegación de su solicitud. Las medidas de

agilización e información contenidas en estas recomendaciones no han sido

aceptadas (9410160).


La disconformidad con una sanción impuesta a un ciudadano por la

Consejería de Medio Rural y Pesca del Principado de Asturias por no

proceder al sacrificio de dos reses de ganado vacuno que resultaron

positivas en la campaña de saneamiento ganadero de 1987 ha motivado otra

queja. Según el reclamante se trató de un error, ya que en la campaña de

1988 las mismas reses no dieron resultado positivo. Tras la intervención

de esta institución se anuló la citada sanción (9408666).


El antiguo Instituto de Reforma y Desarrollo Agrario reclamó a dos

ciudadanos la cantidad de 761.791 pesetas en concepto de la cancelación

de un préstamo suscrito en 1981 por su padre, ya fallecido, para mejorar

una explotación ganadera. Los interesados no estaban de acuerdo porque

habían comprobado que, además de un ingreso por importe de 379.909

pesetas para la amortización del crédito que era reconocido por el

instituto, existía otro justificante de un ingreso de 132.000 pesetas,




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realizado en 1984, confirmado por la entidad bancaria, a pesar de lo

cual, la Administración había procedido al cobro en vía ejecutiva de la

cantidad objeto de polémica.


Esta institución dirigió a la actual Secretaría General de Desarrollo

Rural y Conservación de la Naturaleza una sugerencia con objeto de que,

sin perjuicio de las gestiones que se realicen con objeto de determinar

el destino final del ingreso realizado, se adopten las medidas oportunas

a fin de reintegrar a los herederos del titular del crédito la cantidad

(132.000 pesetas) recaudada en vía ejecutiva por el mismo concepto

(9508932).


La resolución negativa de la concesión de una ayuda económica por la

paralización definitiva de la actividad de un buque pesquero que, a

juicio del interesado cumplía todos los requisitos establecidos en la

normativa aplicable (Real Decreto 222/1991 y Orden Ministerial de 31 de

julio de 1991), sin que se hubiera procedido al pago de la misma, ha

motivado actuaciones ante la Secretaría General de Pesca Marítima del

Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación que comunicó a esta

institución que el propietario del buque pesquero no había recibido

indicación para proceder al hundimiento del mismo, ya que no tenía

concedida la prima por paralización definitiva, por lo que había actuado

de forma unilateral, pero que el hecho de no tener concedida la ayuda no

impedía acreditar a petición del interesado, la prima que podría

corresponderle en función del tonelaje y edad de su buque, si bien se

indicó claramente al solicitante que su petición se hallaba sujeta a

disponibilidades presupuestarias y al cumplimiento de la normativa en

vigor.


Finalmente, la Secretaría General de Pesca Marítima ha comunicado que la

Dirección General de Producción Agraria y Pesca de la Generalidad

Valenciana, en uso de las atribuciones que le confiere el citado real

decreto, ha propuesto que se conceda al buque pesquero objeto de esta

queja la prima por paralización definitiva, lo que ha sido aprobado por

los servicios correspondientes de dicha secretaría general que, a su vez,

se compromete a transferir a la comunidad autónoma los fondos necesarios

para el pago de la referida subvención, con lo que ha quedado solucionado

el problema planteado y aclarado el marco legal de actuación, de forma

que no se repitan en el futuro problemas como el que ha motivado esta

queja (9414563).


Por último, según las informaciones de las que ha podido disponer esta

institución, se ha producido a finales de 1995 un grave retraso en la

efectividad de los pagos que deben realizar las distintas consejerías del

Gobierno de Madrid, no sólo en lo referente a las ayudas y subvenciones

gestionadas por la comunidad, sino también de los pagos correspondientes

al abono de servicios previamente concertados, e incluso ya prestados.


Por ello, al comprobar que se trataba de un problema generalizado, se

resolvió iniciar de oficio una actuación ante la presidencia de la

Comunidad Autónoma de Madrid, a la que se solicitó un informe sobre las

causas que habían podido llevar a esta situación, así como sobre las

medidas que se hubiera propuesto adoptar para solucionar el problema

surgido. (9504486 y 9500175).


11.7.Turismo

El amplio espectro de agentes, relaciones y actuaciones que intervienen

en esta parcela de la actividad económica dificulta efectuar un análisis

basado en la determinación de distintas categorías. No obstante, puede

establecerse la siguiente relación de materias sobre las que han recaído

las quejas: situaciones de exceso de reservas en el transporte aéreo

--overbooking- u otras irregularidades en el mismo; falta de

correspondencia entre los servicios ofertados o contratados y las

prestaciones recibidas; daños sufridos como consecuencia de deficientes

instalaciones en establecimientos hoteleros; intrusismo en la actividad

de guías turísticos; problemas derivados del incumplimiento de contrato

de multipropiedad suscrito por extranjeros.


Se produce un elevado número de quejas en las que no ha sido posible la

intervención de esta institución y ello por razones puramente formales:


presentación simultánea de la reclamación ante el Defensor y ante la

Administración competente o, como resulta más usual, por no haber

realizado la pertinente reclamación ante las instancias administrativas.


Este hecho permite interpretar que la información del interesado relativa

a los derechos que le asisten en cuanto consumidor resulta todavía

insuficiente.


En cuanto a las quejas en las que la institución ha efectuado la

correspondiente investigación, destacan por su entidad aquellas cuya

tramitación se ha visto demorada como consecuencia de su complejidad,

dando lugar, en la mayoría de los casos, al archivo de las actuaciones

sin incoación de procedimiento sancionador. Dicha complejidad se ha

debido principalmente al insuficiente conocimiento de la distribución

competencial existente en la materia entre las distintas comunidades

autónomas y la Administración del Estado, a lo que se ha unido la falta

de adaptación del ordenamiento nacional a la normativa de la Unión

Europea.


Dentro de este grupo se encuentra una queja de la que se hizo eco el

informe correspondiente al año 1994, relativa a una situación de exceso

de reservas («overbooking») en un vuelo a Palma de Mallorca. Desde la

presentación de la misma y a lo largo de estos años, han intervenido

(como se dio cuenta en el citado informe) distintas administraciones: en

primer lugar, el Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio

Ambiente, departamento al que remitió la reclamación del interesado la

compañía aérea ante la que aquella se interpuso, siendo trasladada por

Aviación Civil a la Dirección General de Turismo de la Comunidad de

Madrid, que a su vez, la envió al Servicio Territorial de Cultura y

Turismo de Salamanca, de la Junta de Castilla y León, por tener la

empresa de viajes su sede social en esa comunidad, la cual inició el

expediente solicitando las alegaciones correspondientes, en las cuales,

la empresa manifestaba




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que la agencia emisora de los billetes era distinta a la denunciada. Por

último, dicho servicio remitió el expediente a la Consejería de Turismo

del Gobierno de las Islas Baleares, por tener la nueva empresa su sede en

Palma de Mallorca.


Es decir, tras dieciséis meses de la presentación de la reclamación por

el interesado en el aeropuerto de Madrid-Barajas, no se había podido

resolver el expediente, sin que, por otra parte, se le hubiese ofrecido

información alguna en relación con la posibilidad de cobro de la

indemnización contemplada en el Reglamento 295/1991, de 4 de febrero, del

Consejo de la Unión Europea, lo cual ponía en evidencia la existencia de

una importante laguna normativa que posibilitaba la falta de imputación

de la responsabilidad de los hechos a uno concreto de los muchos agentes

intervinientes en el suceso denunciado y, en consecuencia, la

determinación de la normativa sancionadora aplicable, en razón de la

Administración competente.


Por tanto, esta institución dirigió a la Secretaría General de Turismo

una recomendación, ya mencionada en este informe, en la que se le instaba

a la adopción de medidas que permitiesen agilizar el proceso de

adecuación de la legislación española en materia turística a la normativa

comunitaria con objeto de incrementar la seguridad del consumidor

mediante el establecimiento de la obligación de informar al mismo por

escrito, en el momento de formalizar el contrato, de los datos del

prestador del servicio y de la Administración competente ante la que se

debía sustanciar cualquier reclamación.


En su contestación, el citado órgano administrativo comunicó a esta

institución la presentación al Gobierno del proyecto de ley reguladora de

los viajes combinados, con el fin de trasponer a nuestro ordenamiento

jurídico la Directiva Comunitaria 90/314/CEE relativa a los viajes

combinados, las vacaciones y los circuitos combinados, así como la

búsqueda de fórmulas por parte de las comunidades autónomas, en el marco

de la Conferencia Sectorial de Turismo, armonizadoras de los criterios y

medidas para una adecuada defensa de los consumidores, actuación que

culminó en la aprobación de la Ley 21/1995, de 6 de julio, reguladora de

los viajes combinados, cuya aplicación permitirá resolver eficazmente

situaciones como la descrita (9319595).


Dentro del grupo de quejas cuya solución no ha podido obtenerse

satisfactoriamente por falta de normativa aplicable se encuentra también

la presentada en relación con una denuncia contra una agencia de viajes,

formulada por el interesado por deficiencias detectadas en un complejo

turístico de Alcalá de Guadaira, ante el Servicio Territorial de Turismo

en Alicante de la Consejería de Industria, Comercio y Turismo de la

Comunidad Valenciana.


Dicho servicio la remitió a la Delegación Provincial de Economía y

Hacienda de Sevilla, de la Junta de Andalucía, que se inhibió en favor de

la Delegación Territorial de la Junta de Castilla y León en Salamanca, la

cual, finalmente, acordó en septiembre de 1993 el archivo de las

actuaciones en base a la prescripción de la infracción cometida.


Esta institución solicitó información a cada uno de los órganos

administrativos implicados, en orden a conocer las causas de dicho

retraso, habiéndose concluido las actuaciones con la Consejería de

Industria, Comercio y Turismo de la Generalidad Valenciana, no sin antes

recordar al servicio territorial interviniente el deber legal de actuar a

la mayor brevedad en los supuestos de inhibición con el fin de evitar

hechos como el descrito, continuándose en estos momentos la tramitación

con la Junta de Andalucía. No obstante, se considera que la ya citada Ley

21/1995, reguladora de los viajes combinados, permitirá solucionar

favorablemente este tipo de problemas en lo sucesivo (9401447).


Asimismo, dentro del grupo de quejas que han puesto en evidencia la falta

de adaptación de la normativa turística nacional a la de la Unión Europea

se encuentra una queja en la que se denunciaba el intrusismo en la

actividad de guía e intérprete de turismo en la Comunidad de Madrid y se

solicitaba que se procediese a dicha adaptación, en los términos

recogidos en la sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad

Europea de 22 de marzo de 1994. Habiendo recordado a la Dirección General

de Turismo de la citada comunidad la obligatoriedad de dicha adaptación,

ésta informó que se hallaba en preparación la norma correspondiente, que

fue publicada como Decreto 67/1995, de 22 de junio, por el que se regula

la profesión de guía de turismo en dicha comunidad (9502706).


12.TRANSPORTES Y COMUNICACIONES

12.1.Telefónica

Numerosos ciudadanos han acudido al Defensor del Pueblo por

disconformidad con las facturas recibidas de Telefónica que consideraban

excesivas.


Uno de los afectados había presentado dos escritos ante la Delegación del

Gobierno en Telefónica de España, por no estar de acuerdo con las

cantidades facturadas por un período de seis meses, que ascendían a un

total de 468.178 pesetas y cuyo impago había originado la suspensión del

servicio en su línea de teléfono. Asimismo, con posterioridad a la

presentación de las reclamaciones antes aludidas, había tenido

conocimiento de que un hijo suyo de 12 años de edad, que padece una

minusvalía del 69%, podría haber realizado llamadas a las líneas eróticas

internacionales, a las que se accede a través del prefijo 07, dándose la

circunstancia de que el periodo en el que se produjo la sobrefacturación

coincidió con un importante agravamiento en el estado del menor, que tuvo

que ser sometido a tratamiento psiquiátrico.


En su contestación, la delegación del gobierno indicó que las

reclamaciones del interesado se habían resuelto en parte favorablemente,

bonificándose el servicio medio en el periodo impugnado conforme al

promedio de los seis meses anteriores (9506227).





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Otro usuario del servicio telefónico recibió diversas facturas que

consideraba desmedidas, destacando la correspondiente al periodo

agosto-octubre de 1994, por importe de 1.431.025 pesetas. Había formulado

las correspondientes reclamaciones ante la compañía y las mismas fueron

desestimadas, pese a la existencia de un informe técnico en el que se

recogía como causa del incremento la realización de llamadas

internacionales por terceras personas y desde fuera del domicilio del

interesado, a través del teléfono supletorio inalámbrico del que

disponía. La delegación del gobierno informó a esta institución de que la

reclamación del interesado fue finalmente estimada, acordándose la

bonificación del periodo impugnado conforme al promedio de los seis meses

anteriores y posteriores (9508219).


Las discrepancias surgidas entre el Ayuntamiento de Villacastín (Segovia)

y la Compañía Telefónica con respecto al tipo de canalización a utilizar

para la instalación de los tendidos telefónicos, así como el reparto de

los costes de la misma, han motivado otra queja. La Delegación del

Gobierno señaló que Telefónica está obligada a prestar servicio de acceso

celular cuando no es posible prestarlo mediante red, pero que, como se

encuentra obligada jurídicamente a la prestación del servicio, una vez

que se considere agotada la vía de negociación con el ayuntamiento, como

parece que había ocurrido en este caso, debe proceder a la instalación de

la línea y, a continuación, solicitar el resarcimiento de la corporación

municipal.


Telefónica había manifestado en relación con el problema planteado que en

ningún momento se negó a la cobertura del servicio, pero ante las

negativas de la corporación municipal, que no permitía la instalación de

tendido aéreo, ni aceptaba soportar el tanto por ciento que marca la ley

por el superior coste que supone la canalización subterránea, realizó una

serie de gestiones, tanto verbales como por escrito, encaminadas a

conseguir una solución satisfactoria para todas las partes implicadas,

sin necesidad de acudir a la vía judicial. La solicitud que dio lugar a

esta queja se refería a una vivienda ubicada en una urbanización, pero se

trató de buscar una solución no sólo para este caso, sino para todos

aquéllos casos que se presentaran en la zona (9502094).


La demora en la atención de solicitudes de instalación de líneas en el

medio rural, ha dado lugar a quejas entre las que cabe destacar la del

alcalde de un pueblo de Burgos, que señaló que Telefónica no había

atendido ninguna de las solicitudes de instalación de líneas telefónicas

efectuadas por residentes de la localidad, algunas hacía ya varios años,

contando el municipio con un único teléfono público de servicio.


Telefónica explicó que la Junta de Castilla y León, la Diputación

Provincial de Burgos y la propia Compañía habían firmado un

convenio-marco para la extensión del servicio telefónica en el medio

rural, cuya vigencia finalizaba el 31 de diciembre de 1995 y que el

pueblo afectado contaba con una población de hecho de 27 habitantes, por

lo que se debía considerar como zona de extrarradio a efectos

telefónicos, si bien al amparo del citado convenio se procedería a la

instalación de líneas telefónicas (9503534).


12.2.Correos

Los problemas derivados de la prestación del servicio público de correos

en el ámbito rural siguen centrando el interés de esta institución, como

ha quedado reflejado en los pasados informes anuales, en los que se ha

venido insistiendo en la necesidad de que se produzca un progresivo

acercamiento y equiparación en el tratamiento que deben recibir del

servicio público de correos los ciudadanos residentes en medios urbanos y

rurales, a través de la dotación de los medios presupuestarios adecuados

para ir ampliando el servicio de reparto de correspondencia a las zonas

rurales y las urbanizaciones.


En consonancia con las recomendaciones formuladas a la Secretaría General

de Comunicaciones con el fin de mejorar estos aspectos del servicio

público, se ha podido observar, a través de las quejas tramitadas en el

presente ejercicio, la realización de un esfuerzo dirigido a la

ampliación del reparto de correspondencia a domicilio en zonas

anteriormente fuera de cobertura, si bien lo costoso de las medidas,

unido a las limitaciones presupuestarias y, en otros casos, a las

dificultades reales de atención en núcleos de población diseminada,

siguen condicionando la aplicación, en otras zonas, de lo previsto en el

Real Decreto 772/1980, de 29 de febrero, sobre el Servicio de Correos en

el Medio Rural, que permite que, en ciertos casos, la entrega de la

correspondencia se realice a través de casetas postales o buzones rurales

en lugares apropiados dentro de los sectores de reparto o puntos del

recorrido del servicio ya existente.


Distintos ciudadanos residentes en localidades de Alicante, en la zona de

Torrevieja y Orihuela, han seguido planteando quejas. El organismo

autónomo Correos y Telégrafos había informado con anterioridad a esta

institución de que la Administración postal tenía prevista la instalación

de nuevas oficinas que permitieran un mejor servicio en esta zona. Esta

institución se ha dirigido nuevamente a Correos, que ha manifestado

continúa manteniendo contactos con los Ayuntamientos de Torrevieja y

Orihuela con el objetivo de obtener la cesión de locales aptos para

establecer nuevas oficinas con servicios de atención al público y de

reparto domiciliario (9402252 y 9502789).


Igualmente se han detectado graves problemas en el reparto de

correspondencia en Palma de Mallorca, que parece que pueden afectar al

conjunto de las Islas Baleares, por lo que se ha iniciado una actuación

(9600396).


El hecho de que con frecuencia no se produzca la devolución de los acuses

de recibo de los envíos certificados ha motivado también la intervención

de la institución. Para solucionar este problema, la Dirección General de

Correos se ha comprometido a enviar una circular a todas las direcciones

territoriales y jefaturas provinciales




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para recordarles la obligación de cumplimentar todos los trámites

relacionados con estos avisos de recibo, así como para que se compruebe,

antes de proceder a su devolución, que estos acuses de recibo han sido

firmados por sus destinatarios o por personas autorizadas. Conviene

matizar que, en el caso de las notificaciones, no es necesaria la

autorización, pudiendo entregarse las mismas a «un familiar, dependiente,

criado o vecino, mayor de catorce años», según la normativa vigente

(9506819).


12.3.Renfe

Se ha continuado la investigación de oficio, iniciada en 1994, sobre el

estado y medidas de seguridad de los pasos a nivel existentes en la red

ferroviaria española. Se ha solicitado a Renfe la emisión de un nuevo

informe sobre las actuaciones que, para la supresión de pasos o la mejora

de su seguridad, se tuviera previsto emprender, así como sobre los

convenios que se hubieran suscrito en este sentido con otras

administraciones. También se ha pedido al Ministerio de Obras Públicas,

Transportes y Medio Ambiente información adicional en relación con este

asunto. Con independencia de esta investigación de carácter general, han

proseguido en este ejercicio las actuaciones iniciadas en años

anteriores, referentes a problemas detectados en pasos concretos de la

red ferroviaria (9406741, 9313107 y 9404279).


La imposibilidad de adquirir, en la estación de Renfe de Azuqueca de

Henares (Guadalajara), un abono de cercanías de diez usos, lo que suponía

para tres viajeros un gasto adicional superior al 40% ha motivado otra

queja para evitar la rigidez de la normativa vigente que impide al

interventor expender abonos mensuales o bonotrenes en el tren, Renfe

informó de que se había realizado un estudio, a fin de permitir que en

determinados casos se puedan expender en ruta. Asimismo, Renfe lamentaba

las molestias causadas al usuario y expresaba la intención de procurar

compensarlas facilitándole gratuitamente un abono mensual (9505530).


La huelga del personal de Renfe, al haberse suspendido la salida de París

del talgo pendular con destino a Madrid, ha motivado la queja de una

ciudadana por disconformidad de la interesada con el transporte

alternativo en autobús y con las condiciones de devolución del billete.


Tras recibir el informe de Renfe, se concluyó que se habían adoptado las

medidas oportunas para solucionar esta situación (9501313).


Se ha producido el efectivo cumplimiento de la recomendación formulada a

la compañía para que adoptara las medidas oportunas a fin de que en los

resguardos o talones de facturación de los diversos servicios de dicha

empresa, así como mediante anuncios en lugares visibles, se informara con

toda claridad a los ciudadanos del importe de la indemnización

correspondiente en caso de pérdida o deterioro de la mercancía

transportada, con indicación expresa tanto de las eventuales limitaciones

de responsabilidad de la compañía, como del derecho que asiste al usuario

de suscribir un seguro voluntario o de utilizar la modalidad de valor

declarado. La Presidencia de Renfe ha informado de que ya se han adoptado

estas medidas (9400307).


12.4.Transporte de viajeros por carretera

Un grupo numeroso de vecinos de la localidad de L'Escala (Girona) se ha

quejado porque consideraban que el servicio público de transporte de

viajeros por carretera existente en la zona era claramente insuficiente y

solicitaban que se estudiara su remodelación (9503099).


Los problemas derivados del transporte público han originado también

quejas en relación con la empresa concesionaria de la línea de autobuses

Madrid-Valencia, que había suprimido en concreto las paradas que venía

realizando en el municipio de Utiel (Valencia). El problema planteado por

la supresión de esta parada está en vías de solución (9412736).


Los vecinos de la localidad de Camba, dependiente del Ayuntamiento de

Laza (Orense), se han dirigido también al Defensor del Pueblo para

manifestar que no disponían de ningún transporte público de viajeros con

parada en dicha localidad, por lo que solicitaban que se atendiese este

servicio. Se está a la espera de que la Consejería de Política

Territorial y Vivienda de la Junta de Galicia confirme el resultado de

las gestiones realizadas para solucionar este problema (9409870).


12.5.Transportes de ámbito local y regional La gran mayoría de las quejas

que se han presentado sobre los transportes públicos de pasajeros de

ámbito local y regional han sido suscritas por ciudadanos que residen en

el municipio de Madrid y se refieren al funcionamiento del metro, de los

autobuses urbanos y de los abonos de transportes existentes.


En relación con la prestación de este servicio por medio del suburbano,

se ha denunciado la prioridad que la Compañía del Metro y el Consorcio de

Transportes de Madrid vienen dando a la información registrada en la

banda magnética que se encuentra en la cara posterior de los bonos de

diez viajes de metro sobre las marcas visibles que se imprimen en dichos

títulos de transporte al pasar por los torniquetes, razón por la que se

ha solicitado que se indiquen las razones técnicas que impiden dar

preferencia al sistema de control que precisamente facilita cierta

información al usuario (marcas visibles) ya que así se evitarían

perjuicios a quienes se guían por éstas al no poder conocer la

información registrada en la banda magnética (queja 9511859).


Precisamente, el referido Consorcio Regional de Transportes de Madrid ha

aceptado la recomendación que se le formuló de que adoptase las medidas

oportunas para que las máquinas de validación del metro rechacen los

billetes caducados ya que ello evitaría que se impongan sanciones a

aquellos usuarios que, desconociendo




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esa caducidad de sus billetes por haber cambiado la tarifa, acceden a las

instalaciones porque los torniquetes los consideran como válidos

(9403571).


La seguridad en la prestación de este modo de transporte, se ha expuesto

por ciertos representantes de los trabajadores del Metro de Madrid,

quienes se oponían a la implantación del automatismo denominado

«auto-shunt», utilizado para la inversión de la marcha de los trenes en

varias cabeceras de línea, prescindiendo de un trabajador que controle la

maniobra, dados los posibles riesgos que conlleva en caso de fallo del

mecanismo. Por tal motivo, se solicitó que se informara sobre las medidas

ya adoptadas por la Compañía del Metro de Madrid o que estén previstas

adoptar ante la resolución judicial dictada al respecto, que estimó la

pretensión de los trabajadores declarando la improcedencia de la

implantación de esa maniobra automática (9509655).


En relación con otros medios de transporte, la intervención de esta

institución ha favorecido la prolongación de una línea de autobuses en el

municipio de Madrid, posibilitando así la utilización de este servicio

por mayor número de usuarios. De otra parte, ha permitido que se

sancionara con una suspensión temporal de la autorización para conducir

taxis durante seis meses al taxista que cobró un determinado servicio a

un importe superior al establecido (9504996 y 500178).


De la misma forma se ha conseguido una solución parcial, de una cuestión

ya mencionada en el informe correspondiente a 1994, toda vez que el

Consorcio Regional de Transportes de Madrid ha aceptado la recomendación

que se le formuló para que se eliminara la prohibición de prolongación de

recorrido utilizando el abono de transportes en los casos en los que el

inicio o final de trayecto se encontrase dentro de la Comunidad de

Madrid. Aunque, por el momento, sólo se ha autorizado que esta nueva

posibilidad afecte a los viajes cuyo inicio o final no sobrepase los

límites de dicha comunidad, se están estudiando fórmulas que permitan

ampliar esta solución a los trayectos que empiecen o terminen en otras

comunidades autónomas (935984).


12.6.Aviación civil

Los desperfectos sufridos en los equipajes de ciudadanos que realizaron

viajes de vacaciones del programa de la tercera edad del Instituto

Nacional de Servicios Sociales, han motivado quejas que, según ha

confirmado la Dirección General de Aviación Civil se resolvieron mediante

el abono, por parte de las compañías aéreas, de las correspondientes

indemnizaciones.


El extravío del equipaje en el transcurso de un vuelo Palma de

Mallorca-Santiago de Compostela, ha motivado la queja de un ciudadano,

que no había obtenido respuesta alguna a la reclamación planteada en el

aeropuerto de Santiago de Compostela (9418523).


La falta de plazas suficientes para los no fumadores y la negativa de la

compañía aérea a ampliar la zona habilitada para ellos originó diversos

problemas en un vuelo Buenos Aires-Madrid, que dieron lugar a otra queja

(9503557).


Como en el caso de Renfe, se han recibido quejas motivadas por la huelga

de Iberia y los retrasos y costes adicionales producidos a los usuarios

(9416728, 9417398 y 9417773).


La no aplicación por las compañías que realizan vuelos regulares dentro

del territorio nacional de descuentos previstos en el Decreto 3.149/1971,

de 23 de diciembre, de Protección de Familias Numerosas y el hecho de que

la compañía Iberia sólo aplicaba dichos descuentos a determinadas tarifas

ha dado lugar a otra queja. La Dirección General de Aviación Civil ha

informado en relación con este problema de que el servicio jurídico del

Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente ha dictaminado

al respecto que «en principio las deducciones por familia numerosa no son

contrarias al Reglamento CEE 2409/92 del Consejo sobre tarifas y fletes

de los servicios aéreos, toda vez que las compañías aéreas fijarán

libremente sus tarifas y, una vez fijadas éstas, siempre que se trate de

líneas regulares nacionales y viajes en clase turista, aplicarán el

descuento establecido en la ley interna española, que, entendemos tampoco

altera el régimen de libre competencia si se obliga a todas las compañías

aéreas a cumplir con el mismo», comunicándonos que ha dado traslado del

contenido de dicho informe a las compañías aéreas que operan servicios

aéreos regulares nacionales para su cumplimiento o en todo caso para que

formulen las alegaciones oportunas si así lo consideran conveniente.


Posteriormente, la Dirección General de Aviación Civil confirmó a esta

institución que las compañías aéreas privadas afectadas habían presentado

alegaciones sobre este asunto a través de la Asociación Española de las

Compañías Aéreas, recurso que fue inadmitido a trámite por el Ministerio

de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente que se dirigió a dicha

asociación recordándole la obligación de que se diera cumplimiento a lo

establecido en la legislación de protección de familias numerosas

(9502082).


13.MEDIO AMBIENTE

13.1.Consideraciones generales

El medio ambiente como bien jurídico que tiene la consideración de

principio rector de la política social y económica (artículo 45 de la

Constitución española) y entendido como el conjunto de elementos

naturales que determinan las características de un lugar empieza a

constituir una de las primeras preocupaciones de los ciudadanos y poderes

públicos respecto de la necesidad de su regulación y protección jurídica.


La conciencia generalizada de la efectiva degradación ambiental está

evidenciando la necesidad de articular mecanismos más eficaces de

prevención, protección y disciplina ambiental, así como de que por parte




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de las distintas administraciones públicas se asuma el principio de que

la tutela del ambiente es una tarea que el legislador encomienda de modo

primero y principal a la Administración. La legislación ambiental está,

por tanto, dirigida a los poderes públicos que son quienes deben adoptar

las medidas apropiadas para su correcta preservación y protección.


De ahí que el artículo 45 de la Constitución, al proclamar el derecho de

todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la

persona, imponga a los poderes públicos y especialmente a las

administraciones públicas dos tipos de deberes: el primero, el deber de

velar por la utilización racional de los recursos naturales, con el fin

de proteger y mejorar la calidad de vida, y en segundo lugar el deber de

defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable

solidaridad colectiva.


Hoy se admite pacíficamente la especial conexión que el derecho a

disfrutar de un medio ambiente adecuado tiene respecto de otros derechos

fundamentales reconocidos por la Constitución española. Así, las

inmisiones molestas y lesivas y la degradación del medio ambiente inciden

de forma directa y conculcan otros derechos constitucionales como son el

derecho a la vida y la integridad física y moral (artículo 15 de la

Constitución), el derecho a la intimidad de la persona y de la familia

(artículo 18), el derecho constitucional a la salud (artículo 43), e

incluso habría que tener en cuenta la previsión constitucional del

articulo 40.2 de la Constitución española referida al deber de los

poderes públicos de velar por la seguridad e higiene en el trabajo. No en

vano, ya en el preámbulo de la Constitución se habla de «promover el

progreso de la cultura y de la economía para asegurar a todos una digna

calidad de vida». Constituye, pues, esa digna calidad de vida una suma

del disfrute y pleno respeto de los derechos antes enumerados.


La jurisprudencia tanto ordinaria como constitucional contempla el medio

ambiente desde esta perspectiva. Buena prueba de ello es la sentencia del

Tribunal Constitucional dictada en el recurso de inconstitucionalidad

contra la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios

naturales y de la flora y fauna silvestres, que considera al medio

ambiente como un sistema o conjunto, de manera que «no pueda reducirse a

la mera suma o yuxtaposición de los recursos naturales y su base física,

sino que es el entramado complejo de las relaciones de todos esos

elementos que, por sí mismos, tienen existencia propia y anterior, pero

cuya interconexión les dota de un significado transcendente, más allá del

individual de cada uno».


Es, por tanto, para el Tribunal Constitucional, un concepto jurídico

indeterminado con carácter interdisciplinar consistente en el conjunto de

circunstancias físicas, culturales, económicas y sociales que rodean a

las personas ofreciéndoles un conjunto de posibilidades para hacer su

vida.


En esta materia confluyen las competencias de todas las administraciones

públicas implicadas en su preservación y gestión. En primer lugar, y a

nivel supraestatal, hay que tener en cuenta la presencia de la normativa

comunitaria y la necesidad de trasposición al Derecho interno de las

directivas comunitarias sobre la materia. Efectuando un repaso al estado

actual de trasposición nos encontramos con que aún quedan pendientes

algunas normas de particular trascendencia como las relativas a los

residuos, Directiva 91/156/CEE que modifica la 75/442/CEE, así como la

94/31/CE, relativa a los residuos peligrosos, que modifica la anterior

91/689/CEE.


Respecto a la incineración de este tipo de residuos quedan por trasponer

la Directiva 94/67/CE y la 94/62/CE del Parlamento y del Consejo,

relativa a los envases y residuos de envases, de importancia, asimismo,

incuestionable.


En resumen, la adaptación del Derecho español al comunitario va

alcanzando un nivel claramente satisfactorio, si bien las normas

ambientales imperativas que la trasposición origina siguen siendo en

muchos casos no aplicadas de forma eficaz y adecuada por las distintas

administraciones públicas encargadas de su puesta en práctica.


A estos efectos es importante constatar las dificultades que suscita en

ocasiones la articulación de competencias entre las diferentes

administraciones públicas con competencias en materia de medio ambiente.


La distribución constitucional entre legislación básica estatal y

normativa de desarrollo y gestión ambiental como competencia autonómica y

la confluencia de competencias concurrentes, en varios casos, de

diferentes administraciones públicas sobre un mismo espacio físico

contribuye a dar mayor complejidad a la legislación y gestión ambiental,

siendo por tanto imperiosa la necesidad de coordinación y colaboración

entre administraciones públicas competentes, especialmente en los grandes

proyectos de obras públicas, cuya ejecución depende muchas veces de la

sintonía existente entre ellas.


No hay que olvidar, por último, y referido a las distintas

administraciones públicas con competencias en la materia, la fundamental

presencia de la Administración local en cuestiones de protección del

medio ambiente. Así, la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las

Bases de Régimen Local, asigna a los municipios la competencia para la

protección del medio ambiente, teniendo éstos además atribuidas por la

normativa sectorial facultades en materia sanitaria, de control de

industrias y actividades y el control sanitario de ruidos y vibraciones,

además de la aplicación del todavía vigente Reglamento de Actividades

Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 30 de noviembre de 1961.


En el informe correspondiente a la gestión realizada en 1994 se indicaba,

por lo que afecta a la legislación estatal, la preparación de tres

anteproyectos de ley de importancia sustancial en la materia que nos

ocupa.


En primer lugar se hacía referencia a la regulación de acceso a la

información en materia de medio ambiente. La Directiva 90/313/CEE de 7 de

junio de 1990 establece la libertad de acceso a la información en materia

de medio ambiente, legitimando a cualquier persona a pedir a las

autoridades públicas la información medioambiental




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que precise o le resulte necesaria sin especial condición de legitimidad.


Pues bien, esta norma ha sido trasladada mediante la Ley 38/1995, de 12

de diciembre, sobre el derecho de acceso a la información en materia de

medio ambiente, la cual establece, desde su primer artículo, que todas

las personas, físicas o jurídicas, nacionales de uno de los Estados que

integran el espacio económico europeo o que tengan su domicilio en uno de

ellos tienen derecho a acceder a la información ambiental que está en

poder de las administraciones públicas competentes, sin obligación de

acreditar un interés determinado.


Este derecho puede estar referido a toda información disponible por las

administraciones públicas que afecta al estado de las aguas, el aire, el

suelo y las tierras, la fauna, la flora y los espacios naturales, así

como a los planes o programas de gestión del medio ambiente y a las

actuaciones de protección ambiental. La ley protege determinados

expedientes respecto de los cuales las administraciones públicas podrán

denegar la información sobre medio ambiente, por razones de seguridad de

Estado, de investigación de delitos o por otras de especial

consideración.


El derecho de acceso a archivos y registros ya se encontraba regulado, a

nivel del procedimiento administrativo general, en el artículo 37 de la

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, si

bien la regulación contenida en esta es más restrictiva que la

establecida tanto en la Directiva 90/313/CEE, como en la Ley estatal

finalmente aprobada en 1995. Ello por cuanto el derecho a la información

configurado en esta ley específicamente dirigida al medio ambiente,

presenta un campo indudablemente más amplio que la información que obra

en un expediente, marco al que la Ley 30/1992 circunscribe el derecho a

la información y ello siempre que el expediente esté cerrado, esto es,

archivado, puesto que si el expediente está vivo el acceso se

circunscribe por la referida norma a aquellos que tengan condición de

interesado. Por el contrario, la Ley 38/1995, amplía el ámbito subjetivo

del derecho a todo ciudadano del espacio económico europeo, su ámbito

formal, esto es, no circunscribiendo el derecho a la información que

conste como consecuencia de haberse tramitado un procedimiento específico

--expediente--, y el ámbito objetivo, al no ser precisa la conexión entre

la información solicitada y un derecho subjetivo o interés legítimo

afectado del solicitante.


Con ello, obviamente, no se está criticando el ámbito de reconocimiento

del derecho a la información en una ley que como la de Régimen Jurídico

de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo

Común, tiene vocación de ser común a toda la actividad juridificada de

las administraciones públicas, sino que se pone de manifiesto la especial

conexión de una materia, el medio ambiente, con una legitimación

ciudadana lo más amplia posible para obtener información y ejercer, en su

caso, las vías necesarias para su protección. A su vez, la opción que

representa la directiva y ley aludidas, conecta con la extensión de la

figura de la acción popular a sectores donde las actividades publicas o

privadas tienen una incidencia territorial, podría decirse ambiental,

indudable: el urbanismo, las costas, la protección del patrimonio

histórico, etc.


Pues bien, la vulneración del derecho al acceso a la información

medioambiental ha seguido originando la recepción de quejas, si bien no

en número muy elevado, relativas a peticiones de información formuladas

por ciudadanos y colectivos ante las administraciones públicas sobre, por

ejemplo, la producción de residuos potencialmente contaminantes por

empresas que se encuentran en una determinada área geográfica del

territorio nacional.


Cierto es, sin embargo, que la entrada en vigor de la Ley 38/1995 es

todavía reciente, lo cual hace que los organismos públicos reaccionen muy

lentamente ante las diversas solicitudes de información, y en muchos

casos pretendan encuadrar el ejercicio de este derecho en la regulación

más limitada realizada por la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común.


Hay que tener en cuenta, por otra parte, que de acuerdo con lo previsto

en la ley, el ejercicio del derecho de acceso a la información puede dar

lugar a la satisfacción de un precio público a la Administración que debe

suministrar la información, lo que en ocasiones ha originado la

discrepancia de los solicitantes (9408887).


En segundo lugar, aún no se ha procedido a modificar el Real Decreto

Legislativo 1302/1986 de evaluación de impacto ambiental, aún cuando

varias comunidades autonómas han adoptado leyes sobre esta materia que,

siguiendo en lo sustancial el procedimiento de evaluación de impacto

establecido en la normativa estatal, amplían significativamente los

supuestos sujetos a dicha evaluación.


En tercer y último lugar, se hacía mención al proyecto de ley relativo a

la generación y transmisión de ruidos en espacios abiertos, que no ha

sido aún objeto de aprobación. Como ya se mencionó en el informe

correspondiente a 1994 en el cual se dedicaba un epígrafe específico a la

contaminación acústica, diversos ministerios estaban elaborando un

proyecto de ley que contuviera una normativa de carácter básico en los

términos del artículo 149.1.23 de la Constitución y por el cual se

modificara la Ley 38/1972, de 22 de diciembre, de protección del medio

ambiente atmosférico, de tal forma que existiera una norma de carácter

general y básico en la que se contemplaran los niveles legalmente

permitidos de inmisión acústica, así como los diferentes focos o fuentes

de emisión capaces de producir este tipo de contaminación. Debido a la

disolución de las Cortes Generales, el referido proyecto de ley no tuvo

entrada en el Parlamento, pese a que en la proposición no de ley remitida

por el Congreso de los Diputados al Gobierno el 28 de junio de 1994 se

establecía que el proyecto de ley de modificación de la Ley de 1972 debía

ser remitido a esa Cámara antes del 31 de diciembre de 1995.





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Urge, por tanto, proceder a una adaptación del referido texto legal a la

nueva realidad de las administraciones públicas españolas así como a las

profundas transformaciones socioeconómicas y tecnológicas que han

originado que el vigente texto legal no sea un instrumento totalmente

adecuado de preservación de la calidad del medio ambiente atmosférico,

como ya se ha podido comprobar por esta institución durante la

tramitación de las quejas referentes al impacto acústico derivado de

proyectos de ejecución de importantes infraestructuras como el proyecto

de ampliación del aeropuerto de Madrid-Barajas, la ejecución de la M-40 y

los problemas que origina el tráfico rodado por dicha autovía, problemas

que se reproducen en otras grandes ciudades españolas como en Sevilla con

la construcción de la autovía de circunvalación SE-30 (9406889, 9121544,

y 9413401).


13.2.Contaminación atmosférica

Tradicionalmente, los problemas derivados de la contaminación atmosférica

han tenido una vertiente esencialmente privada, cuya protección se

lograba a través de determinados artículos del Código Civil dedicados a

las servidumbres legales y a la responsabilidad extracontractual. Sin

embargo, y tras la promulgación de la Ley de Protección del Ambiente

Atmosférico de 1972, la cuestión pasa a encuadrarse en la órbita

administrativa. El fuerte desarrollo industrial experimentado en las

últimas décadas ha comportado una multiplicación de los problemas

derivados de las industrias y fábricas que en sus procesos productivos

dan lugar a niveles de inmisión por encima de los legalmente permitidos.


Ello va unido a la preocupación ecológica surgida en amplios sectores de

la opinión y la incidencia que esos niveles de inmisión originan en la

salud de la población asentada en zonas industriales. En este sentido,

tanto la reciente puesta en funcionamiento de la planta de tratamiento de

residuos de Valdemingómez (Madrid), como la larga tramitación de la queja

relativa a la central térmica de Jinamar (Gran Canaria), ponen de

manifiesto la sensibilización de la opinión pública ante los potenciales

efectos contaminantes de estas plantas industriales, sensibilidad que

normalmente se conecta con una insuficiente información a la ciudadanía

sobre las características de un proyecto y sus posibles efectos (9307951

y 8812723).


En otros supuestos las quejas hacen referencia al funcionamiento

defectuoso de determinadas empresas que realizan, por ejemplo, emisiones

a la atmósfera de restos de mineral de blenda, o industrias que utilizan

procedimientos electrolíticos que generan vertidos y emiten a la

atmósfera metales pesados, cloro, plomo, zinc, en proporción elevada

(9506187, 9504561, 9506399).


Además de la contaminación producida en estos procesos industriales, se

han dado casos de explotaciones mineras o de extracción de áridos, que

tienen una clara incidencia en la calidad del aire. Lógicamente las

actividades mineras comportan una afección del medio físico y solamente

se pueden ubicar donde la naturaleza las ha producido. En estos casos, y

al margen de una labor administrativa permanente de control y vigilancia

de estas actividades por la contaminación atmosférica que las mismas

producen, labor de control y vigilancia que no siempre se produce o si se

produce es en condiciones inadecuadas, se estima aún más necesaria la

imposición de las medidas correctoras pertinentes que los procesos

productivos requieran, de tal forma que los niveles de emisión no

amenacen los valores de calidad del aire exigidos en la normativa

vigente. No hay que olvidar que la propia Ley 38/1972, de 22 de

diciembre, de protección del ambiente atmosférico, admite que

determinados focos contaminadores que produzcan emisiones que, aún

cumpliendo las normas sobre niveles máximos, produzcan evidentes

perjuicios a la salud pública, puedan ser sometidos a normas de emisión e

inmisión más estrictas. Y ello, por supuesto, teniendo en cuenta que las

normas sobre emisiones e inmisiones no son valores absolutos sino que

puedan ser relativizados en función de las circunstancias especialmente

meteorológicas concurrentes en cada caso.


Este es precisamente uno de los problemas característicos de las

centrales de producción de energía eléctrica mediante combustibles

fósiles, las cuales han dado lugar a diversas intervenciones de esta

institución (9318963, 9408043).


13.3.Espacios naturales

Las áreas definidas como espacios naturales por la Ley 4/1989, de 27 de

marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna

silvestres, son aquellos espacios del territorio nacional, incluidas las

aguas continentales y los espacios marítimos sujetos a la jurisdicción

nacional, que contienen elementos y sistemas naturales de especial

interés o valores naturales sobresalientes dignos de protección.


El régimen jurídico que crea la citada legislación, protector de los

recursos naturales de estos espacios, no ha de ser menoscabo de su

necesaria explotación en aras de un desarrollo económico y social

ordenado. Por ello, esta tensión latente entre desarrollo económico y

social y protección de la naturaleza está nuevamente presente en las

distintas quejas recibidas cuyo objeto es, en mayor o menor medida, poner

de manifiesto la honda preocupación, por lo que se ha que se ha

denominado el desarrollo económico sostenible. (9501543, 9502503,

9502855.9503729, 9503850, 9504677, 9509883, 9510422, 9510938. 9511198,

9511438, 9511645, 9511764, 9512717).


Un supuesto emblemático de esta tensión, que ha tenido, por diferentes

motivos, reflejo en sucesivos informes anuales, es el del Parque Nacional

de Doñana. En el año 1995 ha sido el proyecto de trazado de un gasoducto

en terrenos contiguos al parque, el que motivó nuestra intervención, en

la medida en que su ejecución podía




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afectar a una zona periférica al mismo. Lo cierto es que el estudio de

impacto descartaba cualquier influencia negativa a pesar de lo cual la

Comisión Permanente del Patronato, previo informe del Grupo de Aguas,

acordó requerir a la empresa titular de la explotación el estudio de

nuevas alternativas que supusieran un menor impacto, buscando trazados

más alejados del parque y de la zona de protección de La Rocina, evitando

de este modo el paso cerca de los núcleos de población del Rocío

(9500085).


En otro orden de cosas, se han planteado algunas quejas con motivo de la

creación de nuevos espacios naturales protegidos, tanto por iniciativa

estatal a través de la Dirección General de Conservación de la

Naturaleza, como por las comunidades autónomas a través de las

respectivas Consejerías de Medio Ambiente. En la gran mayoría de los

casos de creación de un parque, se produce una cierta oposición vecinal

al mismo en la medida en que la protección del espacio implica una

delimitación de las actividades económicas compatibles o, incluso,

limitaciones específicas de derecho como el de propiedad o libertad de

empresa. Bien es cierto que tanto en la ley estatal de conservación de

los espacios naturales como en las aprobadas por las comunidades

autónomas se preven mecanismos de compensación socio-económica para las

poblaciones afectadas, pero ello, en general, no disminuye la reticencia

a la creación de nuevos espacios naturales protegidos.


Por otra parte, como consecuencia de las previsiones estatales y

autonómicas de creación y extensión de figuras de protección de espacios

naturales, comienza a producirse un fenómeno de sobreposición de parques

nacionales en ámbitos territoriales declarados parques por las

comunidades autónomas --el del Nublo, en Canarias, es un ejemplo, aún

cuando la propuesta de constitución como parque nacional se encuentre en

tramitación-- con lo que por un lado se incrementa la preocupación

vecinal antedicha y, de otro, se hace necesaria la mayor cooperación

entre dos administraciones públicas, estatal y autonómica, en orden a la

protección de los espacios naturales (9504677).


Tal esfuerzo de cooperación o, según los casos, coordinación, genera a

veces problemas que tardan en resolverse, como en el caso de la línea 10

de metro de Madrid y su enlace con la línea 6 en el intercambiador de la

estación de Príncipe Pío. Dicho proyecto, que podría atravesar la Casa de

Campo, considerada como espacio natural protegido así como patrimonio

histórico, fue polémico desde su comienzo, no sólo por incidir en este

espacio protegido sino porque tras el mismo latía la confrontación

existente entre las dos administraciones públicas competentes en el

proyecto (la autonómica y la municipal). La reconsideración del proyecto

de ampliación por parte de la Consejería de Transportes de la Comunidad

Autónoma de Madrid, en el sentido de realizar el trazado de forma

totalmente subterránea, ha hecho que por parte de esta institución se

concluyera la investigación iniciada (9417333).


13.4.Recogida y tratamiento de residuos El régimen jurídico para la

ordenación y vigilancia de la recogida y tratamiento de los desechos y

residuos sólidos urbanos así como su adecuada recuperación y

aprovechamiento está constituido actualmente por la Ley 42/1975, de 19 de

noviembre, de recogida y tratamiento de los desechos y residuos,

modificada por el Real Decreto Legislativo 1163/1986, de 13 de junio, que

adapta esta ley al Derecho comunitario, y en concreto traspone la

Directiva 75/0442/CEE, de 15 de julio relativa a los residuos, modificada

a su vez ésta última por la Directiva CEE 156/1991. Asimismo, hay que

tener presente el artículo 25.2.l) de la Ley de Bases de Régimen Local,

el cual contempla la competencia municipal sobre los servicios de

limpieza viaria, de recogida y tratamiento de residuos.


La Ley 42/1975 dio cumplimiento al mandato de la Ley de Minas de 1973,

que en su disposición adicional única otorgaba al Gobierno el plazo de un

año para remitir a las Cortes un proyecto de ley por el que se regulara

el aprovechamiento de los residuos sólidos urbanos para obtener la

adecuada recuperación de los recursos minerales contenidos en ellos y

proteger otros recursos geológicos, como el agua subterránea.


En definitiva, y con la preocupación que el desarrollo económico empieza

a suscitar en el legislador de los años 70, la Ley 42/1975 regula no sólo

las actividades de recogida y almacenamiento de los residuos sólidos

urbanos, tradicionalmente ya realizadas por la Administración municipal,

sino las más recientes y actuales de reutilización y transformación de

las materias primas que muchos residuos contienen.


El crecimiento económico experimentado por la sociedad española en las

últimas décadas ha originado un cambio tanto cuantitativo como

cualitativo en la composición de los residuos, un aumento considerable de

éstos en los núcleos urbanos, rurales y particularmente en determinadas

zonas turísticas, en las cuales los residuos generados desbordan los

servicios de recogida y almacenamiento en determinadas épocas del año

(9501516, 9502083, 9506418, 9506501, 9507666, 9508193, 9508346, 9510893,

9511055, 9511267, 9512111, 9513015).


Igualmente, se está poniendo de manifiesto que su adecuada reutilización

sólo es posible si se produce una recogida selectiva mediante la

separación de diferentes clases de basuras en contenedores apropiados

para cada una de ellas. Esta fase más avanzada de recogida selectiva se

está implantando con éxito en algunas ciudades españolas, si bien su

costo y la diferencia que frente a ella representa la recogida

tradicional hace que su implantación sea aún lenta pese al apoyo

ciudadano que en general suscita este tipo de iniciativas (9512991).


Por otra parte, no hay que olvidar que los patrones de conducta y los

hábitos de consumo inciden en el aumento en la producción de basuras. Los

modernos sistemas de envasado de los productos da lugar a una cantidad

adicional de residuos frente a los tradicionales orgánicos




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que eran los únicos producidos hasta fechas muy recientes. Aunque la

cantidad y calidad de los residuos difiere sensiblemente en los núcleos

rurales y en las grandes urbes, éstas cuentan con mayores medios y

soluciones tecnológicas para su posible reutilización y tratamiento,

operaciones que en la gran mayoría de los pequeños municipios del país no

son posibles, recurriéndose a la técnica del almacenamiento o depósito,

unas veces controlados legal y sanitariamente, otras muchas

incontrolados, clandestinos y, en consecuencia, ilegales. En este

sentido, hay que tener presente la existencia de normativa comunitaria

sobre envasado, como es la Directiva del Consejo 85/0339/CEE, relativa a

los envases para alimentos líquidos, incorporada a nuestro ordenamiento

por el Real Decreto 319/1991, de 8 de marzo, por el que se establecen

acciones sobre producción, comercialización, empleo, reciclado y relleno

de los envases para alimentos líquidos. Sin trasponer aún se encuentra

otra Directiva, la 94/62/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo,

relativa a los envases y residuos de envases.


La persistencia de vertederos que no reúnen el mínimo de condiciones

higiénico-sanitarias, ha dado lugar a la formulación de un número

significativo de quejas. Como contrapartida a esta situación es cierto

que la mayoría de comunidades, cabildos y consejos insulares han aprobado

planes de recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos y fomentado

la creación de consorcios y mancomunidades municipales para evitar la

dispersión de vertederos y su gestión inadecuada. Sin embargo, tampoco

los planes se llevan a cabo con tanta celeridad como para afirmar que el

panorama de miles de vertederos incontrolados se haya invertido

completamente.


Es importante destacar a este respecto que la Ley 42/1975, de recogida y

tratamiento de los desechos y residuos, obliga a los ayuntamientos a

hacerse cargo de todos los residuos que se produzcan en su término, con

lo que recae una grave responsabilidad en las corporaciones locales, en

el caso de incumplimiento de tal obligación. Sin embargo, y al margen de

la actividad de planificación que la ley encomienda, tanto a la

Administración del Estado, a través del Plan Nacional de Gestión de

Residuos aún no aprobado, como a las comunidades autónomas, a través de

los planes de gestión de residuos de su ámbito territorial, la ley sólo

faculta para imponer sanciones a los ayuntamientos, a los gobiernos

civiles, al Ministerio de Industria y, en su caso, al Consejo de

Ministros en el supuesto de realización de las infracciones previstas por

la misma. En todos los supuestos, la ley considera que las infracciones,

tales como producir desechos y residuos sólidos urbanos y no ponerlos a

disposición de los ayuntamientos, constituir depósitos o vertederos

clandestinos carentes de las garantías establecidas en la ley, etc., son

siempre cometidas por particulares, por lo que la potestad sancionadora

corresponde a la Administración municipal o a la estatal. El hecho es

pues, que no se contempla el caso de que el infractor sea el propio

ayuntamiento al constituir un vertedero clandestino o eliminar residuos

sin las debidas garantías, no atribuyendo facultad sancionadora alguna a

las comunidades autónomas para estos supuestos de irregularidad en la

actuación municipal.


Sí tienen atribuidas algunas competencias las comunidades autónomas, a

través de la legislación que sobre actividades clasificadas están siendo

aprobadas paulatinamente por las diferentes comunidades. En la medida en

que los depósitos y vertederos tienen la consideración de actividades

clasificadas, las licencias para su instalación deben tramitarse de

acuerdo con lo previsto en las normas que regulan dichas actividades. En

las leyes ya aprobadas sobre actividades clasificadas por algunas

comunidades autónomas, como más adelante se mencionará, si bien se

reconoce la competencia en materia de residuos sólidos urbanos de los

ayuntamientos, corresponde a las comunidades autónomas a través de la

consejería competente, la alta inspección de las actividades

clasificadas, la subsanación, en su caso, de las molestias producidas por

estas actividades, así como la potestad sancionadora en caso de

inactividad de la corporación local.


Las dificultades de coordinación entre las diferentes administraciones

públicas competentes en la recogida y almacenamiento de los residuos

sólidos urbanos se hace particularmente evidente en los supuestos, antes

comentados, en los que es necesaria la constitución de mancomunidades y

consorcios municipales para la gestión de los residuos sólidos, entidades

que, según el precepto legal, deben ser fomentadas por las comunidades

autónomas, y cuya necesidad se hace más patente en aquellas zonas o

comarcas en las que existen núcleos rurales de escasos habitantes cuyas

pequeñas dimensiones hacen inviable la recogida y almacenamiento de forma

singularizada de dichos residuos.


El problema fundamental estriba en que los propios planes de gestión

perpetúan frecuentemente los vertederos municipales existentes en tanto

se ejecutan sus previsiones con lo que las deficiencias

higiénico-sanitarias se perpetúan largo tiempo al no existir mecanismos

jurídicos, técnicos y económicos suficientes para su control.


A ello hay que añadir la frecuente oposición vecinal a la instalación de

nuevos vertederos controlados y cuando no, de plantas incineradoras o de

tratamiento de residuos sólidos urbanos por los vecinos circundantes a la

nueva instalación, lo que dificulta, obviamente, la ejecución de los

planes. Este es el caso de la clausura de un vertedero ilegal en

Burguillos del Cerro (Badajoz) y la puesta en funcionamiento de un centro

de tratamiento de residuos sólidos urbanos en un ámbito de 60 municipios

en Badajoz. El Plan Director de Gestión de Residuos Sólidos Urbanos de

Extremadura preveía la clausura de los más de 400 vertederos

incontrolados existentes en esa comunidad autónoma, de tal manera que

para 1996 estuviera totalmente solucionado el problema de los vertidos de

residuos sólidos urbanos. No obstante, la falta de predisposición de

muchos municipios a aceptar en su término municipal las instalaciones

necesarias,




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entre otros factores, están originando demoras excesivas en la puesta en

funcionamiento de las plantas de tratamiento, con el consiguiente

funcionamiento de los clandestinos y los evidentes perjuicios

medioambientales y a la salud humana que los mismos provocan (9015316).


Otro ejemplo del fenómeno que se está comentando es el del basurero

incontrolado en la carretera de La Bañeza a San Adrián del Valle a dos

kilómetros del pueblo de Santa Elena de Jamuz, en la comarca leonesa de

La Bañeza. La oposición vecinal de los pueblos colindantes al término

municipal en el que se emplazaría un vertedero controlado, impidiendo su

construcción, motivó que continuase en funcionamiento el vertedero

incontrolado utilizado por la mancomunidad de municipios y sin que la

comunidad autónoma, pese a conocer su existencia ilegal, utilizase las

medidas que el ordenamiento jurídico ponía a su disposición para

clausurar el vertedero y mantener su control tanto ambiental como

sanitario. Por ello, esta institución sugirió a la Comunidad Autónoma de

Castilla y León que prosiguiera la construcción del vertedero controlado

incluido en el Plan Regional de Residuos Sólidos Urbanos de 31 de mayo de

1990, dado que cumplía con todas las exigencias legales en cuanto a su

instalación y funcionamiento (9407435).


Particularmente significativo, finalmente, es el caso del vertedero de Es

Milá (Menorca) cuyo funcionamiento clandestino y carente de las más

elementales medidas de seguridad e higiene se remonta a 1981, al punto de

que el Tribunal Superior de Justicia de Baleares ordenó al Ayuntamiento

de Mahón, al Consejo Insular de Menorca y a la Comunidad Autónoma de las

Islas Baleares su clausura inmediata y eliminación de lo en él depositado

por sentencia de 8 de mayo de 1985 confirmada por el Tribunal Supremo el

25 de mayo de 1988.


Sin embargo, el otorgamiento municipal de licencia de apertura en 1987 y

la inclusión del vertedero en el plan director para la gestión de

residuos urbanos de las Islas Baleares de 1991 y en la revisión del Plan

General de Ordenación Urbana de Mahón ha determinado que el Tribunal

Superior de Justicia de Baleares y posteriormente el Tribunal Supremo

hayan resuelto la imposibilidad material de ejecutar la sentencia. Como

quiera, sin embargo, que las cuestiones relativas a la adecuación del

vertedero a la normativa sobre residuos sólidos urbanos y la afección de

los derechos de los propietarios quedaron fuera de los pronunciamientos

relativos a la imposibilidad material de ejecutar la sentencia, esta

institución ha acordado continuar su intervención sobre los aspectos

reseñados (9511055).


Por último, la Ley 20/1986, de 14 de mayo, básica de residuos tóxicos y

peligrosos, tiene por objeto establecer el régimen jurídico básico

necesario para que en la producción y gestión de residuos tóxicos y

peligrosos se garantice la protección de la salud humana, la defensa del

medio ambiente y la preservación de los recursos naturales.


Los residuos hospitalarios son considerados asimismo como residuos

tóxicos y peligrosos debido a que sus características específicas no

permiten equipararlos a los de origen doméstico, sometidos a la Ley

42/1975 antes citada. Por ello, se les aplican unas normas especiales

relativas a su recogida, transporte, tratamiento y almacenamiento,

existiendo estas diferentes prescripciones especiales para su gestión por

el riesgo de causar daños a la salud humana, los recursos naturales y el

medio ambiente.


Aunque cada vez es más progresiva la coordinación entre la actuación de

las diferentes administraciones públicas implicadas en las labores de

generación y tratamiento de este tipo de residuos, la gestión de los

residuos tóxicos y peligrosos sigue siendo insuficiente. Al margen de que

la generación de residuos a nivel nacional está concentrada en

determinadas comunidades autónomas, que producen muchos más residuos que

otras, existe un movimiento o trasvase de este tipo de residuos en el

territorio nacional hacia las instalaciones de reciclaje de los mismos,

movimiento éste que en la práctica se suele ver obstaculizado por la no

admisión por parte de algunas comunidades autónomas de residuos

procedentes de otras. No obstante hay que mencionar la reciente

aprobación del Plan Nacional de Residuos Peligrosos y del Plan Nacional

de Recuperación de Suelos Contaminados, en los cuales se prevé

incrementar el porcentaje de reutilización y reciclaje, así como

garantizar el acceso de todos los residuos tóxicos y peligrosos a

infraestructuras de tratamiento adecuadas y viables económicamente, dando

prioridad a los que permitan la recuperación de materiales. El segundo de

los planes citados prevé la recuperación de 275 emplazamientos

contaminados, dándose prioridad a los de mayor riesgo que, en su

conjunto, suponen un total de 38 millones de metros cúbicos de suelo y

más de 9 millones de metros cúbicos de aguas subterráneas.


13.5.Actividades clasificadas

La gran mayoría de las quejas recibidas sobre actividades clasificadas se

refieren a las molestias que sufren los ciudadanos por los ruidos, olores

y humos de determinadas actividades cuyo ejercicio debe ser sometido a la

preceptiva licencia municipal. Entre ellas, a su vez, hay que destacar

las que se refieren a actividades que se desarrollan sin contar con las

debidas licencias, existiendo otras que, amparadas en la licencia

legalmente concedida, causan malestar a los ciudadanos por no ajustarse

plenamente a las limitaciones de funcionamiento que la ley establece. No

hay que olvidar que las licencias de actividades clasificadas pertenecen

a las conocidas como licencias de funcionamiento, en cuanto se refieren a

una actividad de tracto continuo que puede suponer la existencia de un

riesgo constante que debe ser vigilado y controlado por la Administración

autorizante de modo permanente. De ahí que la Administración disponga

siempre del instrumento de las medidas correctoras dirigido a solventar

las molestias originadas




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durante el funcionamiento de la actividad, así como a la posibilidad de

revisar y actualizar estas medidas si con motivo de su aplicación

demuestran ser inservibles para el objetivo perseguido de restaurar las

relaciones de vecindad, la seguridad y el bienestar.


No obstante, la tramitación de las quejas revela una ausencia de

celeridad y eficacia por parte, principalmente, de las administraciones

locales, y subsidiariamente, de las autonómicas, en la adopción de las

medidas correctoras necesarias para que la actividad potencialmente

molesta deje de serlo (9200007, 8916789, 9022686). En otras ocasiones no

se puede achacar tanto a la desidia municipal como a la falta de medios

tanto técnicos como humanos necesarios para hacer frente a las

inspecciones y visitas técnicas esenciales a fin de disponer de las

pruebas periciales pertinentes que demuestren la existencia, en su caso,

de infracción a la legislación vigente (9300652, 9319897).


A ello hay que añadir la actitud de una amplia franja de los titulares de

este tipo de actividades, los cuales, sabedores de la lentitud municipal

en la adopción de las medidas pertinentes, sancionadoras incluso, se

abstienen de solicitar las preceptivas licencias, o, en otras ocasiones,

aún contando con aquéllas, se despreocupan por adoptar y acometer las

medidas correctoras impuestas. Este problema se hace particularmente

evidente, y así se ha puesto de manifiesto en el informe correspondiente

a 1994, en zonas del litoral español donde determinados municipios en

épocas estivales y en otras fechas vacacionales, no son capaces de asumir

el incremento de población producido con las consecuencias de

aglomeración de público en determinados locales de ocio que ello acarrea.


De la tramitación de estas quejas, se constata que, ante la formulación

de denuncias en materia fundamentalmente de ruidos, las administraciones

locales que cuentan con los necesarios medios técnicos, efectúan una

primera intervención, consistente en realizar las oportunas mediciones

facultativas las cuales, en la mayoría de las ocasiones, reflejan la

superación de los límites sonoros máximos establecidos en la normativa

vigente. Sin embargo, y tras conceder el plazo previsto en el reglamento

de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas para que se

proceda a corregir las deficiencias, la actuación municipal, en muchas

ocasiones, no agota el resto de las medidas que el citado Reglamento pone

a su disposición para conseguir una efectiva desaparición o eliminación

de la molestia. El titular de la actividad, ante la falta de seguimiento

y control municipal, no adopta ningún tipo de medida, continuando con el

funcionamiento de la actividad y sin que los ayuntamientos, una vez

agotados los plazos, procedan a incoar el correspondiente expediente

sancionador.


En otras ocasiones, se realizan las medidas correctoras impuestas

encaminadas a evitar las molestias a los vecinos, acallándose durante un

tiempo las denuncias y quejas de los ciudadanos afectados por la

perturbación pero, transcurrido un tiempo prudencial y una vez comprobada

la relajación municipal, los titulares de la actividad vuelven a

ejercerla en las mismas condiciones molestas en que se venía

desarrollando al comienzo, con la consecuencia de tener que reiniciar

desde el principio el procedimiento de denuncia ante el ayuntamiento,

imposición de medidas correctoras, plazos de alegaciones y corrección de

deficiencias, etc. con el agravante de que hasta que se adopta

finalmente, y por segunda vez, una decisión por parte del ayuntamiento,

la actividad sigue a pleno funcionamiento y los ciudadanos privados de su

derecho al descanso, a la tranquilidad y al bienestar.


Antes se indicaba que las licencias de actividades clasificadas son

licencias de funcionamiento necesitadas de continua supervisión

municipal. Por ello es imprescindible demandar de las autoridades

municipales una labor constante de vigilancia del correcto funcionamiento

de la actividad de que se trate y del exacto cumplimiento de las

condiciones impuestas en la licencia, de tal forma que las denuncias de

los ciudadanos perjudicados no sea la única vía posible de conseguir una

respuesta de la Administración local y, en su caso, autonómica

En definitiva, en el fondo de esta cuestión están presentes, como en el

medio ambiente en general, los distintos intereses y derechos en

conflicto, que en la práctica son difíciles de armonizar, tarea ésta que,

en último extremo, compete a los tribunales de justicia. Sin embargo, y

pese a que están en pugna entre sí valores tales como el progreso

económico, la industrialización y el desarrollo de la sociedad, también

son dignos de protección la salud, la intimidad y el descanso de los

ciudadanos.


La lucha contra las actividades molestas es una tarea esencialmente

municipal, encontrándose los ciudadanos en su pleno derecho a exigir de

los ayuntamientos el cumplimiento de las obligaciones que la normativa

impone, de tal manera que las molestias producidas se reduzcan hasta

situarlas en niveles admisibles, de acuerdo con los límites de la

tolerancia establecidos para cada actividad.


El Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas

como la norma matriz o núcleo de las quejas que versan sobre actividades

clasificadas, por su carácter vetusto e insuficiente para una concepción

más actual de este tipo de actividades, está cediendo paso a la

legislación autonómica, la cual asigna a la Administración de ese escalón

territorial facultades de inspección y vigilancia, de ejecución

sustitutoria e incluso de carácter sancionador.


Así, en los capítulos de estas leyes dedicados a inspecciones e

infracciones, concurren frecuentemente competencias autonómicas y

municipales, si bien la actuación de los órganos autonómicos se declara

supletoria de la municipal, por tratarse ésta de una actividad necesaria,

dado que las actividades clasificadas están sometidas a previa licencia

municipal y, en consecuencia, parece lógico, como claramente establece en

este sentido la Ley 3/1989, de 2 de mayo de la Comunidad Autónoma

Valenciana, «que sean los municipios los primeros




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en defender la observancia de la legalidad, aún cuando persisten las

competencias autonómicas como modo de reforzar las garantías establecidas

en la ley, toda vez que la materia regulada afecta al interés general

comunitario».


14.URBANISMO Y VIVIENDA

14.1.Urbanismo

14.1.1.Planeamiento y ejecución

El estudio y cuantificación de las quejas referidas a este apartado viene

a ratificar lo expresado en informes anteriores respecto de la falta de

participación real y efectiva de los ciudadanos en el proceso de

planeamiento que llevan a cabo las administraciones públicas.


En efecto, el número de quejas que hacen referencia a esta cuestión nos

lleva a afirmar, una vez más, que el ciudadano se encuentra muy alejado

del proceso de toma de decisión en el ámbito del planeamiento, lo cual le

impide formular alegaciones, observaciones o apreciaciones sobre algo que

en muchos casos desconoce y que, sin embargo, le afecta de una manera

directa o indirecta.


El urbanismo y, dentro del mismo, la actividad del planeamiento,

constituye un fenómeno complejo que intenta ponderar los intereses

públicos y privados regulando la utilización y aprovechamiento racional

del suelo y estableciendo mecanismos de garantía para los ciudadanos a

través de instrumentos cuyo lenguaje excede de la normal capacidad de

comprensión del lenguaje ordinario.


En la mayoría de las quejas recibidas se transmite una sensación de

desconocimiento respecto de las decisiones que sobre los particulares y

su patrimonio adopta la Administración urbanística, fenómeno generalizado

que tiene un doble perfil: de una parte el ciudadano desconoce la

significación de las determinaciones que le afectan a él o a su entorno,

de otra, y de modo complementario, no es a veces consciente de la función

social que, como rasgo inherente, debe satisfacer su propiedad como pieza

o elemento del modelo territorial a desarrollar.


Todo ello requiere un esfuerzo por parte de las administraciones para que

el planeamiento urbanístico no provoque el rechazo inicial que se observa

al quedar afectados derechos dominicales, arbitrando cauces de

información y de participación y ofreciendo soluciones que supongan un

acercamiento real entre ciudadano y Administración.


En este ámbito la legislación estatal prevé como mecanismo esencial para

la participación la información pública con alegaciones al proyecto de

plan, lo que convierte al administrado no solo en un mero receptor de

información sino en protagonista del proceso de decisión pública sobre el

modelo territorial en gestación. Pues bien, este mecanismo, aunque bien

estructurado sobre el papel, plantea en la práctica problemas relativos a

la imposibilidad de formular alegaciones ante la ausencia de información

precisa y fácilmente accesible e inteligible, esgrimiéndose

frecuentemente por la Administración la carencia de medios adecuados para

promover tal participación (9510710, 9503317, 9503318, 9503846).


Lo anterior conduce necesariamente a la reflexión sobre la participación

ciudadana en el planeamiento, no solo desde la perspectiva de la mera

audiencia, sino sobre todo, desde la necesidad de que las decisiones que

se tomen plasmen en mayor medida la voluntad ciudadana.


A ello se refiere el Tribunal Constitucional en su sentencia 119/1995,

que configura la participación como derecho de carácter funcional o

procedimental, que garantiza tanto la corrección del procedimiento cuanto

los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos. En esta misma

sentencia el tribunal afirma que la finalidad del trámite de información

pública es instar a quienes tengan interés o deseen expresar sus

opiniones para que sirvan de fuente de información a la Administración,

así como establecer un cauce para la defensa de los intereses

individuales o colectivos de los potencialmente afectados.


Todo esto pone de manifiesto la necesidad de llevar a cabo un esfuerzo

mayor para la materialización de este derecho, que requeriría al menos

dos líneas de actuación. La primera supondría ahondar en la legitimación

democrática de la decisión pública adoptada, fomentando la participación

activa de los sectores de la vida económico-social más relacionados con

la ordenación del territorio y el urbanismo, esto es, incorporando a los

grupos representativos de intereses, instituciones, expertos, etc... al

proceso de decisión.


Con ello no se llega obviamente a toda la ciudadanía sino sobre todo a

los denominados grupos intermedios. Sin embargo, no puede olvidarse

--antes se ha señalado-- que la plasmación pública de la política

territorial genera, inevitablemente, una percepción de la realidad y un

lenguaje eminentemente técnico, por lo que, resultando deseable el mayor

apoyo social a esa o esas políticas, este tendrá que asentarse

inevitablemente en la interlocución con grupos a la par que

representativos especializados. Por su parte, la defensa de los intereses

colectivos ante actuaciones complejas requiere necesariamente la

agregación de intereses en organizaciones que, a su vez, captan o reciben

las demandas de los ciudadanos de a pie.


En este sentido debe destacarse el giro que al planteamiento tradicional

de la participación, en sintonía con lo propugnado por esta institución

en su informe de 1994, han dado alguna de las más recientes normas sobre

la materia, como por ejemplo, la Ley 9/1995 , de 28 de marzo, de Medidas

de Ordenación del Territorio, Suelo y Urbanismo de la Comunidad de

Madrid, que en su Título I, contiene un capítulo dedicado a la

concertación social en el que se prevé la creación de un Consejo de

Política Territorial con participación de las organizaciones




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empresariales y sindicales, las universidades, corporaciones de Derecho

público representativas de intereses profesionales, asociaciones

vecinales y para la defensa de consumidores ecologistas, etc., al que

corresponde informar sobre cualesquiera líneas de actuación pública en

materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.


A juicio de esta institución, y pese a que a la fecha de cierre de este

informe el citado consejo aún no se ha constituido, la creación de

mecanismos de concertación es imprescindible si la política territorial

de cualquier Administración debe generar la adhesión ciudadana

mayoritaria.


Esta línea de actuación debe ser, necesariamente completada, en segundo

lugar, y para cada caso concreto, con la realización de un esfuerzo por

parte de las administraciones públicas actuantes en materia de ordenación

del territorio y urbanismo, en el sentido de desplegar más allá de lo

estrictamente legal los medios necesarios para explicar a los ciudadanos

en que medida las determinaciones de los diversos instrumentos de

ordenación afectan a sus derechos y a su futuro, de modo que puedan

concurrir de forma efectiva a su definición.


La importancia de lo expuesto anteriormente se constata en las quejas

recibidas, en las cuales el problema fundamental se sitúa en la

dificultad de armonizar con el interés general que los diversos

instrumentos de ordenación intentan plasmar, los intereses particulares

de los propietarios de suelo, los de los profesionales y empresarios que

con su actividad transforman materialmente la urbanización, y los del

conjunto de afectados por el modelo territorial propuesto, no habiéndose

arbitrado todavía vías de comunicación efectivas que al día de hoy

permitan de modo transparente la articulación de los diversos intereses

con el general de la comunidad.


En efecto, en un gran número de ocasiones se pone de manifiesto en las

quejas recibidas que la Administración, en su labor planificadora, no

contempla la posición real en la que sitúa al ciudadano cuando queda

vinculado por razón de su propiedad al desarrollo y ejecución de un plan

concreto. Así, es frecuente que las iniciativas públicas o privadas

previstas por el plan se demoren varios años o, una vez iniciadas, se

produzcan tales retrasos en la ejecución que los propietarios, ajenos en

realidad a todo este complejo proceso, acaban por convertirse en meros

espectadores de una compleja trama en la que o bien no pueden disponer de

sus terrenos, o bien no pueden ver satisfechas sus expectativas de

vivienda.


Las situaciones descritas derivan de problemas relativamente frecuentes,

como son la no ejecución de las previsiones contenidas en el

planeamiento, o los retrasos en llevar a cabo éstas. No es infrecuente,

en efecto, que el planeamiento efectúe una previsión que posteriormente

no puede cumplir bien por problemas de gestión, por déficits financieros

motivados por errores en los cálculos económicos o por otras razones como

son, incluso, los cambios internos en la organización y dirección de la

Administración actuante, o de aquella a la que le corresponde la

ejecución material del plan (9123729, 9208217, 9315719).


Una de las razones que influyen en la inejecución de las previsiones de

los planes o de los evidentes retrasos que sufre la materialización de

dichas previsiones, tiene su origen en los instrumentos de desarrollo que

prevé el propio plan. En la mayoría de las quejas recibidas se constata

que cuando el plan necesita otros instrumentos de desarrollo como planes

parciales y, en especial, programas de actuación urbanística, la

ejecución sufre casi siempre serios retrasos.


Esto pone de manifiesto la necesidad de revisar el actual sistema

existente, y es que, aun cuando no sea fácil llegar a un acuerdo sobre la

solución más idónea, es compartida la necesidad de que los planes sean

más simples, flexibles y ágiles, debiendo tener en cuenta las

posibilidades de plasmación real. Y ello porque el hecho de que la

ejecución urbanística no se realice en los plazos previstos perjudica,

bien los legítimos derechos de los ciudadanos --en los casos de terrenos

afectados por un plan--, bien las expectativas de vivienda, cuando se

programan soluciones para determinadas zonas marginales o necesitadas de

planes de saneamiento o reforma interior, bien la adecuación del medio a

parámetros ambientales coherentes con una digna calidad de vida.


La percepción de que las figuras de planeamiento legalmente previstas no

satisfacen plenamente los fines que se proponen, ha dado lugar a la

formulación de una serie de recomendaciones evacuadas por una Comisión de

Expertos sobre Urbanismo cuyos miembros fueron nombrados por orden del

Ministro de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente el 5 de

noviembre de 1993.


Entre tales recomendaciones, evacuadas el 12 de diciembre de 1995 y

dirigidas a poner de manifiesto aquellos aspectos de la Ley del Suelo que

merecen una reforma, se pone especial hincapié en las cuestiones

relativas a los instrumentos de planeamiento.


En este sentido, hay una opinión compartida --aunque no unánime-- de que

serían más útiles instrumentos de planeamiento más generales, resultando

conveniente una clara separación entre el plan, como proyecto de ciudad,

y la atribución o el reconocimiento del derecho a la edificación o a la

urbanización de los propietarios del suelo o agentes urbanizadores.


Constata asimismo la citada comisión, la necesidad de una programación

más elástica como instrumento de política urbanística abierto a la

realidad del mercado que recoja las iniciativas congruentes con el modelo

urbano definido por el plan general, adecuándose, en definitiva, a las

diversas coyunturas de demanda de suelo.


Dentro de los incumplimientos o dilaciones que se producen respecto de la

programación cobra relieve el problema de las expropiaciones que, en

algunos casos, no llegan a ejecutarse y en otros, una vez iniciadas,

sufren retrasos de años en vía administrativa, lo que se debe en gran

medida al sistema existente de determinación




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de justiprecio, impugnación ante el jurado provincial de expropiación y

recursos. Este problema, manifestado de modo constante en los sucesivos

informes presentados por esta institución ante las Cortes Generales, ha

dado lugar a distintas reflexiones, algunas de las cuales postulan la

tesis de que la supresión de la figura permitiría, ante la inicial

disconformidad con el justiprecio acordado por la Administración, acudir

directamente a la vía judicial, con lo que se abreviarían los plazos, se

daría mayor seguridad jurídica a los ciudadanos y se obtendría en un

tiempo razonable la indemnización procedente. De lo expuesto, pues, se

deriva la conveniencia de un debate sobre la figura de los jurados de

expropiación y su posible modificación (9509862, 9509884, 9510406,

9511449, 9511748, 9511913, 9512176, 9512421).


Otro campo de la actuación urbanística en el que se observa falta de

información es el relativo a cuestiones que tienen que ver con los

compromisos que adquieren los particulares en el tráfico inmobiliario al

acceder a viviendas a las que afectan procesos de urbanización. Se

plantean aquí problemas sobre los deberes que legalmente establece la ley

en cuanto a la asunción de los costes de urbanización por parte de los

adquirentes de las viviendas. Dicho deber, ignorado por los transmitentes

en ocasiones, se traslada por subrogación real a los adquirentes, lo cual

acaba con frecuencia en un quebranto económico y familiar difícil de

solucionar.


Tampoco hay que olvidar que la obligación de constituir aval como

garantía de la ejecución de las obras de urbanización por el promotor, no

se satisface siempre o, de otorgarse aval, su importe no suelo cubrir el

total de las obras por ejecutar. Ello exige la búsqueda de un mecanismo

adecuado para que los ciudadanos que acceden a la compra de viviendas

tengan conocimiento previo de las obligaciones que contraen, evitando que

los incumplimientos del promotor se le trasladen sin su conocimiento

previo (9502038, 9502393, 9509633, 9510419, 9511013).


Por último, dentro de este punto, debe celebrarse la tendencia

recientemente reflejada en la legislación de las comunidades autónomas,

hacia una progresiva integración de la legislación urbanística y

ambiental como manifestaciones de un único problema de ordenación

territorial. En efecto, determinadas normas como la Ley Valenciana

4/1992, de 5 de junio, de Suelo no Urbanizable, el Decreto 35/1995, de 24

de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de contenido ambiental de

los instrumentos de planeamiento de Canarias y la Ley de Madrid 9/1995,

de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial del Suelo y Urbanismo,

son fruto de dicha integración, siendo la calidad ambiental y el entorno

un objetivo prioritario en su contenido normativo. Este aspecto debe ser

positivamente tenido en cuenta en la medida en que pone de manifiesto

tanto la preocupación del legislador, como las inquietudes y las

exigencias que cada vez más expresan los ciudadanos. Ya en el informe de

la comisión de expertos a que se ha hecho referencia anteriormente, se

refleja la tendencia a una creciente refundición de la legislación

urbanística y medioambiental y a la progresiva sustitución de técnicas

urbanísticas --concebidas desde hace años para disciplinar el crecimiento

de la ciudad, por instrumentos de matriz medioambiental tendentes a

garantizar la viabilidad ecológica de las opciones de desarrollo urbano.


La necesidad de tal integración está teniendo reflejo ya en quejas en las

que se manifiesta la preocupación y la exigencia de un entorno ambiental

digno aplicable al concepto de ciudad (9511465 9502035, 9510725, 9511465,

9511523).


14.1.2.Intervención y uso del suelo

Se dirigen a esta institución ciudadanos que exponen su preocupación por

las condiciones de habitabilidad de las viviendas que ocupan, respecto a

las cuales se han dictado órdenes de ejecución de obras sin que éstas se

lleven a cabo, produciéndose con el transcurso del tiempo un deterioro en

el inmueble que, en muchas ocasiones, es irreversible.


En su mayor parte las quejas son formuladas por arrendatarios de

viviendas de renta antigua que denuncian el incumplimiento del deber de

conservación por el propietario del inmueble y la pasividad de la

Administración en la supervisión y control de este deber. Incumplimiento

del propietario, sin embargo, que con harta probabilidad tiene su origen,

bien en el carácter antieconómico de la explotación del inmueble por

efecto de la congelación de rentas propiciada por la Ley de

Arrendamientos Urbanos de 1964, bien en el intento del propietario --que

tiene su causa en el mismo fenómeno-- de abandonar el inmueble hasta ser

declarado en ruina, por cuyo efecto los contratos de arrendamiento quedan

automáticamente resueltos.


Desde luego que, ante las denuncias formuladas, la Administración

municipal interviene ordenando las obras necesarias para que el titular

del inmueble asuma el deber legal que le viene impuesto por la ley. Sin

embargo, es necesario manifestar la preocupación que causa la poca

celeridad que se observa en el actuar administrativo, no en cuanto a las

órdenes que se dictan sino en lo que se refiere al seguimiento e

inspección de la realización efectiva de estás.


Se aprecia, en efecto que, ante la resistencia de los propietarios a

llevar a cabo las obras, no se incoa inmediatamente expediente

sancionador por dicho incumplimiento, con apercibimiento de la

posibilidad de ejecutar subsidiariamente dichas obras, sino que se tarda

excesivo tiempo en llevar a cabo estos trámites con el agravante de que

una vez realizados, en un porcentaje alto de casos la Administración no

lleva a puro y debido efecto su resolución, degradándose la edificación

en un proceso ya descrito como irreversible.


Lo cierto es que los ayuntamientos habitualmente alegan falta de medios

para poner en práctica las potestades de ejecución subsidiaria, así como

la dificultad de recuperar los fondos dispuestos con merma evidente




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para las arcas municipales, añadiendo a su razonamiento que la no

recuperación de los caudales utilizados opera en perjuicio de la

colectividad, ya que se destina dinero para usos que benefician a unos

pocos con menoscabo de otros fines de interés general.


Ante este razonamiento es difícil propugnar una línea de actuación que,

por una parte, no vaya en contra de los intereses generales y, por otra,

asegure el cumplimiento de las funciones que la legislación urbanística

asigna a la Administración municipal para hacer cumplir la ley, sin que

la simple alegación de las dificultades de ejecución antes expuestas,

fundamente la dejación de funciones observada.


La causa fundamental de la situación descrita, como antes se ha dicho, se

encuentra en la Ley de Arrendamientos Urbanos de 1964, que al establecer

la prórroga forzosa de los contratos en beneficio del arrendatario y

posibilitar la congelación de rentas, provocó que el rendimiento

económico de la explotación del inmueble por su propietario fuera

prácticamente inexistente y, en muchas ocasiones, deficitario. Ello dio

lugar a que muchos de ellos esperaran la ruina del edificio como único

mecanismo para extinguir los contratos suscritos. Esta actitud choca con

el deber de conservación que sobre el inmueble impone al propietario la

Ley del Suelo. Sin embargo, las obras de restauración y conservación

pueden también ser llevadas a cabo por los arrendatarios, conforme a la

legislación civil, repercutiendo este importe sobre las rentas que pagan

al arrendador. Ahora bien, como quiera que estas normalmente son exiguas,

ni el arrendatario ni el arrendador acometen dichas obras, con lo que

solo queda la posibilidad de que la Administración municipal, por vía de

ejecución sustitutoria de una orden dada al propietario, las lleve a

cabo, pero al ser difícil la recaudación ejecutiva de las sumas

necesarias y haberse generalizado el problema, los presupuestos

municipales no pueden cubrir las necesidades de conservación del parque

inmobiliario urbano, atendiendo solo aquellos casos en que está en juego

la seguridad de las personas o los bienes.


Por su parte, la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos

Urbanos no ha podido resolver esta situación al mantener la vigencia de

la ley del 1964, con escasas alteraciones, para los contratos suscritos

con anterioridad a su entrada en vigor en 1995, con la salvedad, por

supuesto, de los contratos suscritos al amparo del Real Decreto-Ley

2/1995, de 30 de abril, de Medidas de Política Económica.


Siendo este el estado de la cuestión se juzga necesario arbitrar

soluciones, como la posibilidad de poner en marcha una inspección técnica

inmobiliaria de carácter periódico que controle, al igual que en otros

ámbitos, el buen o mal estado de los edificios, imponiendo

ejecutoriamente las obras necesarias que resulten de cada inspección,

antes, por tanto, de que la degradación del inmueble sea irreversible.


Aunque ello no evitaría que en determinados casos los edificios

presentasen ruina, se evitarían en muchos otros situaciones como las que

estamos señalando.


Supuesto distinto, aunque de efectos parecidos al anteriormente descrito,

es el de los daños causados a un edificio, no por sus moradores, o por

abandono de su propietario, sino por terceros colindantes, que ejecutan

obras de edificación en perjuicio del edificio contiguo.


El problema es importante tanto por la frecuencia en que estos casos se

producen como, sobre todo, por la falta de una respuesta unitaria a esta

cuestión. Así, mientras que la legislación civil reconduce el problema a

los supuestos de responsabilidad extracontractual del causante del daño,

la legislación urbanística no contempla la responsabilidad del tercero

causante del daño, incardinando y resolviendo el problema bajo la

obligación genérica del deber de conservación del propietario.


Con ello se distorsionan, a juicio de esta institución, los límites del

deber de conservación, ampliando la figura a supuestos para los que no ha

sido concebida, fomentando, además, una posible colisión en el plano

procesal: mientras que, lógicamente, un tribunal civil dictará una

sentencia de condena contra el causante del daño, el órgano

administrativo insistirá en el deber de conservación del propietario.


Desde estas líneas debe postularse la reconducción de este problema a un

único enfoque, tanto en el plano civil como en el urbanístico, sobre la

base del principio de subjetivación de la responsabilidad por definición

del nexo causal del daño, firmemente asentado en nuestra tradición

(9503908, 9508868, 9512278, 9512401, 9512921).


14.1.3.Disciplina urbanística La lentitud en la actuación de las

administraciones locales, a las que en primer lugar la legislación

urbanística atribuye la competencia en materia de infracciones y

sanciones, da lugar en muchas ocasiones a la prescripción de las

infracciones con lo que estas devienen finalmente, inatacables.


Entre las facultades de los ayuntamientos se contempla la de paralizar

obras no ajustadas a, o que se lleven a cabo sin, la preceptiva licencia

y la de ordenar la demolición de las que se hayan realizado al objeto de

restaurar la legalidad urbanística. Pues bien, es frecuente que aunque

los ayuntamientos ordenen la paralización de dichas obras, no continuen

llevando a cabo la necesaria labor de inspección para que dichas órdenes

sean cumplidas, adoptando las medidas necesarias en caso contrario. De

nuevo la restauración del orden jurídico infringido se torna inviable,

puesto que los titulares de dichas obras suelen soslayar, caso de que se

produzcan, las consiguientes órdenes de demolición, asumiendo esta labor

el ayuntamiento por vía de ejecución subsidiaria, lo que constituye una

carga difícil de soportar tanto presupuestaria como socialmente,

especialmente en los pequeños ayuntamientos donde a la escasez de

recursos suele sumarse lazos de vecindad y familiares muy acusados. El

final de este proceso suele traducirse, una vez más, en la prescripción

de la infracción con lo que la misma deviene, desde la perspectiva

urbanística, inatacable.





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Debe pues, insistirse, en la importancia de los principios de celeridad y

eficacia especialmente en un campo como la disciplina urbanística, donde

la inactividad o inhibición administrativa se traduce frecuentemente no

solo en efectos jurídicos contrarios al ordenamiento --la propia

infracción-- sino en efectos físicos palpables --un uso de terrenos y

edificaciones torpe--, cuyas secuelas se prolongan largamente.


14.2.Vivienda

14.2.1.Viviendas de protección oficial El marco normativo que regula las

viviendas de protección oficial concede amplias competencias a las

administraciones públicas para supervisar y, en su caso sancionar, las

actuaciones de los agentes que intervienen en todo el proceso de

construcción, que debe adecuarse a unas normas en cuanto a calidad de la

edificación y precio de venta de las mismas, lo que no tiene lugar en el

proceso de construcción de la vivienda libre.


Así pues, la actividad del Defensor del Pueblo en este campo está

encaminada a supervisar que las administraciones públicas ejerzan

efectivamente las competencias que la normativa les otorga, para asegurar

que las viviendas de protección oficial que llegan a manos de sus

adquirentes cumplan los requisitos estipulados.


Con la aprobación de los estatutos de autonomía de las diferentes

comunidades autónomas, y a partir de lo dispuesto en el artículo 148.1 de

la Constitución, son las administraciones autonómicas las que tienen las

competencias exclusivas en materia de vivienda, por lo que serán los

interlocutores con los que se tramite toda queja referida a esta materia.


Esta categoría de las viviendas de protección oficial puede, a su vez,

subdividirse en aquéllas que son promovidas por la iniciativa privada y

las que promueven los organismos públicos.


A tenor de las quejas recibidas puede concluirse que el principal

problema que se plantea en las viviendas de protección oficial de

promoción privada se concreta, como en otros sectores, en una cierta

desidia con que las diferentes administraciones autonómicas tramitan los

expedientes sancionadores por incumplimiento de la normativa, teniendo en

cuenta lo estipulado en el Real Decreto 2114/1968, de 24 de julio.


Este fenómeno se constata cuando se comprueba que una vez dictada

resolución administrativa firme por la que --con independencia de las

sanciones económicas a que hubiere lugar--, y a tenor de lo dispuesto en

el artículo 155 del citado Real Decreto 2114/1968, de 24 de julio, se

obliga al infractor a llevar a cabo las obras necesarias para subsanar

los defectos detectados en la vivienda y una vez agotados los plazos

concedidos para la ejecución voluntaria, no se reacciona con la

diligencia que sería de desear para poner en marcha los mecanismos de

ejecución forzosa.


En este sentido, el artículo 168 de la citada norma contempla la

ejecución subsidiaria como mecanismo para lograr el efectivo cumplimiento

de las resoluciones sancionadoras en materia de viviendas de protección

oficial. Figura ésta que anteriormente venía regulada en la Ley de

Procedimiento Administrativo de 1958, y que ahora encuentra su cobertura

legal en el artículo 98 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo

Común.


La actuación del Defensor del Pueblo en este punto se concreta en

recordar a las administraciones competentes que tomen cuantas medidas

sean precisas para intentar asegurar el apremio sobre el patrimonio del

infractor --teniendo en cuenta las normas reguladoras del procedimiento

recaudatorio en vía ejecutiva--, para de esta manera realizar la

ejecución subsidiaria a costa del obligado.


Han llegado numerosas quejas relacionadas con las ayudas financieras para

adquisición de vivienda, incardinables en el Real Decreto 1932/1991, de

20 de diciembre, de actuaciones protegibles en materia de vivienda, y que

están referidas a viviendas de protección oficial de promoción privada en

un porcentaje muy alto de casos.


No obstante, se ha considerado oportuno dar cuenta de esa problemática en

un apartado autónomo, independiente del que ahora se desarrolla, dado que

se trata de actuaciones encuadradas dentro del Plan de Vivienda

1992-1995, que por su importancia en cuanto a la plasmación normativa de

la política de vivienda, merece un comentario particularizado sobre todo

teniendo en cuenta que dicho plan de vivienda llega a su fin durante el

año a que se refiere este informe (9028017, 9202314, 9305319, 9309405 Y

9505105).


En cuanto a las quejas relacionadas con las viviendas de protección

oficial de promoción pública, las denuncias se centran sobre todo en el

procedimiento de selección de adjudicatarios. En la mayoría de las

ocasiones, los promoventes muestran su desacuerdo con la valoración de

que ha sido objeto su solicitud por parte de los organismos competentes

de cada comunidad autónoma.


En estos casos, el Defensor del Pueblo inicia actuaciones para comprobar

que la valoración dada a la solicitud del interesado se ajusta a los

parámetros estipulados en la normativa vigente emanada de las propias

comunidades autónomas, solicitando cuando es preciso las pruebas

necesarias en que se fundamenta la resolución adoptada (9317006, 9320633,

9320945, 9413569 y 9507525, entre otras).


No obstante lo anterior, durante el año pasado han llegado a esta

institución dos asuntos que, encuadrables dentro de la problemática de

las viviendas de protección oficial de promoción pública, tienen una

especial significación.


El primero de ellos ha sido planteado por una asociación que manifestaba

su preocupación por la entrada en vigor del Decreto 25/1995, de 16 de

marzo, de la Consejería de Política Territorial de la Comunidad de

Madrid.


Este decreto tiene por objeto la regularización de los usuarios de las

viviendas y locales de promoción pública




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de la Comunidad de Madrid que actualmente ocupan los mismos sin título

jurídico suficiente, ya que no fueron sus adjudicatarios originarios,

arbitrando los mecanismos de regularización tanto en régimen de

compraventa o alquiler, y las contraprestaciones económicas de los

usuarios que quieran dar cobertura legal a la ocupación de la vivienda.


Con independencia de que el citado decreto ha sido impugnado ante la

jurisdicción contencioso-administrativa, esta institución se dirigió a la

Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de

Madrid, solicitando información sobre las previsiones de ese organismo en

aquellos casos en que los afectados no puedan hacer frente a los gastos

que les genere su regularización, dado que muchos de ellos cuando

accedieron a la vivienda tuvieron que desembolsar determinadas cantidades

de dinero a los anteriores ocupantes, normalmente adjudicatarios

oficiales. Con ello se pretende alertar a la Administración autonómica

sobre el hecho de que una aplicación poco flexible de la norma pudiera

dar lugar a unos efectos contrarios a los perseguidos, que no son otros

que los de regularizar a los actuales ocupantes (9510237).


El segundo asunto surgió como consecuencia de que un residente en la

ciudad de Ceuta manifestaba que el ayuntamiento había dictado resolución

por la que se le concedía la adjudicación de una vivienda de promoción

pública, sin que, a pesar del tiempo transcurrido, la misma le hubiese

sido entregada. Iniciada la correspondiente investigación, el

Ayuntamiento de Ceuta informó que reconocía la existencia de dicha

resolución, pero que las promociones correspondían a una iniciativa de la

Delegación Especial en Ceuta del Ministerio de Obras Públicas,

Transportes y Medio Ambiente, por lo que la corporación carecía de

competencia para adjudicar viviendas.


Por ello, se consideró oportuno formular una sugerencia al referido

ayuntamiento en el sentido de que la manifestación de voluntad que esa

Administración municipal había realizado mediante la resolución citada se

llevara hasta el límite legal que fija la Orden de 6 de julio de 1992 del

Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, que rige las adjudicaciones de

viviendas de promoción pública en Ceuta, esto es, que se admitiera a

trámite como solicitud de vivienda remitiéndola a la Administración

competente para resolver sobre ella. Con ello se trató de preservar el

principio de la protección de la confianza legítima, aplicable cuando la

convicción psicológica del particular beneficiado se basa en signos

externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes

para que le induzcan razonablemente a confiar en la legalidad de la

actuación administrativa (9405080).


14.2.3.Plan de Vivienda 1992-1995

El Consejo de Ministros, en sesión de 10 de mayo de 1991, adoptó un

acuerdo en el que se establecían los principales criterios y medidas a

adoptar para implantar un nuevo modelo de política de vivienda, en el que

se integrarían las actuaciones de las diferentes administraciones

públicas, con el objetivo principal de favorecer el acceso a la vivienda

por parte de quienes no pudieran hacerlo en las condiciones de mercado.


El citado plan dio lugar a la aprobación de los Reales Decretos

1668/1991, de 15 de noviembre, referido a la financiación de actuaciones

protegibles en materia de suelo con destino a viviendas de protección

oficial, y 1932/1991, de 20 de diciembre, sobre actuaciones protegibles

en materia de vivienda. Este último modificado por el Real Decreto

726/1993, de 14 de mayo, referido fundamentalmente a la rehabilitación.


Esta iniciativa estatal pretendía regular las actuaciones protegibles en

materia de vivienda y suelo y el sistema de ayudas públicas con cargo a

recursos estatales para estas actuaciones, amparándose en el artículo

149.1.13 de la Constitución que le otorga competencias exclusivas en la

planificación general de la actividad económica, de la que la vivienda

debe considerarse como un subsector. No obstante, a tenor de lo dispuesto

en el artículo 148.1.3 del texto constitucional, el mecanismo debía

completarse con convenios con las comunidades autónomas para el

desarrollo del plan, dadas las competencias de que gozan en materia de

vivienda y urbanismo.


El grado de aceptación del plan entre los ciudadanos ha de considerarse

muy alto a tenor de los siguientes datos: a 31 de agosto de 1995 ya se

habían sobrepasado los objetivos programados en número de viviendas

financiadas para todo el período de vigencia del plan en los regímenes de

vivienda de protección oficial especial y general y vivienda de precio

tasado, quedando la rehabilitación en un grado de cumplimiento del 83% y

las actuaciones sobre suelo en el 90%.


No obstante, es preciso señalar que por comunidades autónomas el grado de

cumplimiento de los objetivos programados ha sido dispar, destacando en

el extremo más alto Canarias, la Comunidad Valenciana y Andalucía, y en

el inferior Baleares y especialmente Cantabria.


Por otro lado --y quizá como consecuencia del alto grado de aceptación

apuntado-- durante la segunda mitad del pasado año empezó a detectarse

que algunos ciudadanos, con la correspondiente resolución administrativa

favorable, no encontraban ninguna entidad financiera que les concediera

el correspondiente préstamo subsidiado al haberse agotado el volumen de

fondos concertado con el Ministerio de Obras Públicas, Transportes y

Medio Ambiente.


Sin embargo, por resolución de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente

y Vivienda, que hizo público el acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de

septiembre de 1995, se ampliaron recursos para préstamos que financien

actuaciones protegibles contempladas en el plan, con lo que se ha abierto

una posible vía de solución al problema antes señalado, por lo que se

procedió a comunicarlo así a los ciudadanos que habían comparecido ante

esta institución (9504732, 9508026, 9508670 y 9509743).





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Finalmente, con motivo de diversas quejas relacionadas con la actuación

de algunas entidades financieras en cuanto a la información que

suministran a sus clientes respecto de la posibilidad de obtener un

préstamo subsidiado, se consideró oportuno solicitar de la Secretaría de

Estado de Medio Ambiente y Vivienda del Ministerio de Obras Públicas,

Transportes y Medio Ambiente información respecto de las obligaciones que

para las entidades financieras supone la firma de los convenios que

suscriben con la Administración, a tenor de lo dispuesto en el artículo

49 del Real Decreto 1932/1991, de 20 de diciembre, dado que, a juicio de

esta institución, la Administración, a la hora de redactar esos convenios

debería tener presente la conveniencia de que aquellos ciudadanos que

cumplen con los requisitos para acceder a las ayudas para adquisición de

vivienda y que, por tanto, obtendrán lógicamente resolución favorable,

tengan la mayor seguridad sobre las condiciones reales en que tendrán que

afrontar sus desembolsos ante la entidad financiera.


La secretaría de estado ha manifestado que no está en condiciones de

exigir a las entidades financieras la concesión de préstamos cualificados

para todos los demandantes que han obtenido resolución administrativa

favorable, aún teniendo recursos convenidos y no dispuestos, por cuanto

debe reconocerse a las entidades financieras autonomía para valorar el

riesgo de la operación, dado que la Administración no la garantiza. Serán

pues las normas sobre información y transparencia de préstamos

hipotecarios las que deban dar una respuesta a esta cuestión (9509743).


En otro orden de cosas, se han detectado retrasos a la hora de hacer

efectivas las ayudas financieras para adquisición de viviendas incluidas

en alguna de las actuaciones protegibles. Así sucedía en el caso que fue

remitido por el Síndic de Greuges de la Comunidad Valenciana, referido a

los retrasos que venían sufriendo unos ciudadanos en la concesión de las

prórrogas de subsidiación de intereses en los préstamos calificados

obtenidos para la adquisición de vivienda.


Este comisionado autonómico fue informado por el Servicio Territorial en

Alicante de la Dirección General de Arquitectura y Vivienda de la

Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes, de que las

solicitudes de los interesados habían sido resueltas favorablemente y que

la transferencia de los fondos de la ayuda era competencia de la

Dirección General para la Vivienda y Arquitectura del Ministerio de Obras

Públicas, Transportes y Medio Ambiente. La intervención de esta

institución ante la Administración central dio como resultado que se

procediera a notificar a la entidad financiera que había concedido el

préstamo que quedaba concedida la prórroga con los efectos retroactivos a

que hubiera lugar (9500720, 9500723, 9500727 y 9500729).


Las incidencias referidas al Plan de Vivienda 1992-1995 de que ha ido

teniendo conocimiento esta institución durante este período de vigencia

que ahora termina, ha reforzado la impresión de que es verdaderamente

importante hacer un esfuerzo de control sobre la manera en que cada

Administración pública cumple el cometido asignado por el plan. Por ello

--y teniendo en cuenta la publicación del Real Decreto 2190/1995, de 28

de diciembre, que establece las líneas de actuación para el nuevo Plan de

Vivienda 1996-1999 será preciso un seguimiento de la evolución de dicho

plan, teniendo en cuenta la experiencia acumulada durante estos cuatro

años.


Finalmente, se menciona el caso planteado con motivo de los criterios

establecidos por la Orden de 10 de enero de 1994, de la Consejería de

Fomento de la Junta de Castilla-León, para asignar ayudas para la

adquisición de vivienda a perceptores de rentas intermedias. Tales

criterios se referían en primer lugar, a la cuantía de las ayudas, que

estaban condicionadas a la dotación presupuestaria que se consignara al

efecto, y que para cada adjudicatario ascendería al 5% del precio de la

compraventa o adjudicación. En segundo lugar, al orden de tramitación de

los expedientes de solicitud, que sería el que establece el artículo 74.1

de la Ley 30/1992, esto es, el de entrada por registro habilitado al

efecto.


Era fácilmente predecible --y así se constató en la realidad-- que el

número de solicitantes que reunían los requisitos estipulados para

acceder a estas ayudas era elevado en relación a la dotación

presupuestaria, con lo que el orden de registro de las solicitudes

adquiría una importancia capital para determinar el reparto de las

ayudas.


Lo anterior dio lugar a que se formulara una recomendación a la citada

consejería en el sentido de que estableciera un nuevo sistema de

adjudicación, ya que al ser posible presentar solicitudes en cualquier

órgano de la Administración --artículo 38.4 de la Ley 30/1992-- si

hubiera que optar entre dos con la misma fecha presentadas en registros

diferentes, sería imposible establecer un criterio objetivo para decidir

quien debía ser preferido.


De mantenerse el sistema podría no darse un efectivo cumplimiento al

artículo 9.3 de la Constitución española, que garantiza la seguridad

jurídica y la interdicción de la arbitrariedad. Y es que, en definitiva,

el artículo 74.d) de la Ley 30/1992, debe interpretarse como una

directriz sobre el orden de tramitación de expedientes, no como un orden

de preferencia en las resoluciones favorables.


14.2.4.Vivienda libre

Unicamente el Real Decreto 515/1989, de 21 de abril, sobre protección de

los consumidores en cuanto a la información a suministrar en la

compraventa y arrendamiento de viviendas, faculta a la Administración a

sancionar las infracciones que se cometan, remitiendo para ello a la Ley

26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y

Usuarios. No obstante, dicho marco normativo ha de considerarse

insuficiente para garantizar al adquirente de vivienda una seguridad




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razonable respecto de las condiciones y características del bien

adquirido.


De ahí que en los sucesivos informes anuales del Defensor del Pueblo,

desde el año 1987, se venga insistiendo en la urgente necesidad de que el

Gobierno remita a las Cortes Generales para su tramitación un proyecto de

ley sobre ordenación de la edificación, con el fin de regular

adecuadamente, en defensa, esencialmente, de los adquirentes de

viviendas, las responsabilidades y garantías derivadas del proceso de

edificación.


La configuración legal de la edificación libre en España adolece de

imperfecciones técnicas que derivan de una concepción jurídica inadecuada

a la realidad de nuestros días, como se puede constatar atendiendo a que

un negocio jurídico tan complejo como el de la edificación se configura

como un contrato de arrendamiento de obra (artículo 1588 y siguientes del

Código Civil) en el que se observan serias lagunas respecto de la

identificación y regulación de los agentes intervinientes, así como en lo

que se refiere a las responsabilidades derivadas de su actuación.


En este sentido, debe hacerse mención al proyecto de ley de ordenación de

la edificación remitido por el Gobierno a las Cortes, que pretendía

ordenar el proceso de la edificación de conformidad con determinadas

exigencias técnicas y administrativas, así como la intervención en el

mismo de los distintos agentes, determinando sus obligaciones y

responsabilidades, y estableciendo garantías para el adecuado desarrollo

del proceso, con el fin de asegurar la calidad de los edificios y la

protección de los usuarios. La disolución de las Cámaras hizo decaer el

proyecto.


14.2.5.Barreras arquitectónicas

La integración social de los minusválidos y la eliminación de las

barreras arquitectónicas que dificultan esa integración dió lugar a que,

en el año 1993, esta institución elevara una recomendación al Ministerio

de Justicia en el sentido de impedir que la voluntad de un grupo de

propietarios condicionara el goce para un minusválido de un bien básico

como la vivienda facilitando, sobre la base del principio de igualdad

real del artículo 9.2. de la Constitución, la eliminación de barreras.


La Ley 15/1995, de 30 de mayo, ha venido a suavizar el régimen de

adopción de acuerdos por las juntas de propietarios para la realización

de obras de supresión de barreras arquitectónicas, lo que supone un gran

paso adelante en la línea iniciada por la Ley 3/1990, de 21 de junio, que

modificaba la Ley 49/1960, de 21 de julio, de Propiedad Horizontal.


En otro orden de cosas, se ha venido comprobando que algunas

administraciones públicas, a pesar de lo señalado en el artículo 49 del

texto constitucional y en los artículos 54 y siguientes de la Ley

13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de los Minusválidos, alegan

insuficiencias presupuestarias para no acometer las obras necesarias para

favorecer la correcta accesibilidad de los minusválidos a los edificios

de uso público, criterio que no puede ser compartido por el Defensor del

Pueblo (9402374).


Es fácilmente constatable la deficiente situación en que se encuentran

determinados edificios públicos, los medios de transporte y las vías

urbanas en cuanto a su accesibilidad para el colectivo de discapacitados,

todo ello a pesar de lo dispuesto en la normativa citada y de que la

práctica totalidad de las comunidades autónomas han aprobado textos

legislativos sobre supresión de barreras arquitectónicas, en los que se

plantean objetivos, en general, bastante ambiciosos.


Parece que, partiendo de una situación de hecho bastante desfavorable,

las administraciones públicas se muestran pasivas y tienden a aceptarla

como insoslayable, lo que tiene difícil justificación a la luz del citado

artículo 9.2 de la Constitución, por lo que esta cuestión debería merecer

una mayor atención a las administraciones con competencias en la materia.


14.2.6.Realojo de la población marginada Dentro de este concepto de

población marginada y a los únicos efectos de dotar de una mayor claridad

a la exposición, se puede diferenciar entre los asentamientos de

inmigrantes y aquéllos ocupados por ciudadanos de origen español en

situación de clara marginación y donde hay un claro predominio de

población gitana.


Por lo que respecta al primer grupo, se ha podido detectar que el

alojamiento de parte de la población inmigrante es un problema creciente

en las grandes ciudades del país. Concretamente en la ciudad de Madrid y

en algunos núcleos urbanos cercanos se vienen produciendo asentamientos

en infraviviendas, formados por personas de origen extranjero, que

soportan unas condiciones de marginación inaceptables.


Este problema se ve agravado por el hecho de que no existe ningún

organismo encargado de estudiar y gestionar las posibilidades de realojo

de este sector de la población, quedando la cuestión en manos de los

ayuntamientos en que se localizan los asentamientos, que en ocasiones

carecen de los medios precisos para afrontar el problema, y que están más

preocupados de eliminar el asentamiento que de buscar una solución

alternativa de realojo como se ha podido comprobar en una investigación

realizada en Madrid en relación con unas familias de origen húngaro

asentadas en el distrito de Hortaleza (9500136).


Como contrapartida merece la pena destacar la actuación desarrollada de

oficio ante el Ayuntamiento de Majadahonda, que con la pretensión de

eliminar el núcleo de chabolas existente en un paraje conocido como «El

Río», puso en marcha un programa de realojo para la población de origen

magrebí allí asentada, consistente en la puesta a disposición de estas

personas de viviendas en régimen de alquiler con contratos avalados por

la Administración municipal, que también subvencionaba a aquellos que no

tenían suficientes medios




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económicos para hacer frente a la parte que les correspondía de la renta,

ofreciéndoles la posibilidad de realizar trabajos comunitarios

remunerados (9500027).


En cuanto al realojo de la población marginada de origen nacional, que se

trata fundamentalmente de población gitana, hay que destacar la labor

realizada por el Consorcio para el Realojamiento de la Población

Marginada.


Como resultado de la firma de dos convenios en 1986 y 1988, el

Ayuntamiento, la Comunidad y la Delegación del Gobierno en Madrid, aún

cuando ésta última quedara posteriormente al margen, acordaron realojar a

la población marginada de Madrid, para lo cual fue elaborado un censo de

familias de origen gitano, que se encontraban residiendo en chabolas en

el término municipal, creando una organización para llevar a cabo

sucesivas operaciones de realojo de las 2.674 familias censadas.


El balance de esta operación puntual pero prolongada en el tiempo,

arrojaba a mediados de 1993, fecha de vencimiento del segundo convenio,

la cantidad de 1.200 familias pendientes de realojar y localizadas

fundamentalmente en los poblados de Los Focos, Avenida de Guadalajara, La

Mica y La Celsa. En la actualidad quedan por realojar 772 familias.


Unicamente se han cumplido los objetivos previstos en el poblado de La

Celsa, asunto en el que esta institución ha venido tramitando una queja

presentada por un colectivo de afectados. El nuevo poblado de La Celsa

consta de 96 viviendas construidas en panel prefabricado de hormigón con

muros con aislamiento térmico, dotadas de calefacción, cocina de gas

butano y canalización para teléfono, además de alumbrado público,

alcantarillado y dos hidrantes de protección de incendios. Este

asentamiento tendrá un carácter transitorio para aquellas familias que

vayan consiguiendo un mayor grado de integración social y puedan pasar a

las viviendas en altura. Además, desde 1989 una unidad de trabajo social

del Consorcio para el Realojamiento de la Población Marginada viene

realizando con los afectados programas de seguimiento y apoyo escolar, de

salud y de integración laboral.


Sin embargo, el grado de cumplimiento del plan de realojo en Los Focos y

Avenida de Guadalajara solamente ha alcanzado el 50% de lo previsto. En

su momento, el realojo para los habitantes del primer asentamiento había

sido asignado al Ayuntamiento de Madrid, y para los del segundo la

asignación correspondió a la Comunidad de Madrid. Por otra parte, no se

ha iniciado ninguna actuación para realojar a los ciudadanos que se

asientan en La Mica, responsabilidad que comparten el ayuntamiento y

comunidad.


Finalmente, se ha tenido conocimiento de que en la Cañada Real, en el

límite del distrito municipal de Vallecas con el término municipal de

Rivas-Vaciamadrid, se sitúa un asentamiento chabolista, en el que se

localizan algunos de los antiguos habitantes de Los Focos, pendientes de

realojo desde el censo de 1986, que fueron trasladados allí por el

Ayuntamiento de Madrid de manera provisional, y que se encuentran, al

parecer, en peores condiciones que en su asentamiento original.


A través de la investigación realizada por esta institución, en la que en

ningún momento ha contado con la colaboración del Ayuntamiento de Madrid,

a pesar de los diversos requerimientos que se han remitido, se ha tenido

conocimiento de que la entonces Consejería de Política Territorial de la

Comunidad de Madrid paralizó determinadas obras, iniciadas a instancia

del Ayuntamiento de Madrid para mejorar las condiciones del asentamiento,

por realizarse en suelo no adecuado y sin la pertinente autorización. A

pesar de ello, debe destacarse la importancia de iniciativas como la que

ha dado lugar a la creación del citado consorcio, aunque su misión se

haya limitado a un colectivo específico --gitano-- censado previamente y

circunscrito al término de Madrid, dado que resulta previsible que el

problema de la incidencia recíproca entre marginalidad, vivienda e

inmigración será, con toda seguridad, creciente.


15.REGIMEN ELECTORAL

15.1.Censo electoral

La constancia en los censos electorales de determinados datos de los

electores, que parece venir indicada por distintos preceptos de la ley

electoral vigente y justificada, en último término, por la necesidad de

articular en términos adecuados a dicha ley los procedimientos

electorales correspondientes, ha dado lugar a la formulación de quejas

por parte de ciudadanos incluidos en las listas correspondientes que han

manifestado su desacuerdo con la incorporación a las mismas de algunos de

sus datos personales, muy específicamente los relativos a su titulación

académica, que juzgan innecesaria desde el punto de vista del desarrollo

de los indicados procesos electorales y, por ello, atentatoria contra su

intimidad personal.


La recomendación de desarrollo reglamentario del artículo 41 de la

vigente ley electoral que esta institución ha formulado en el presente

ejercicio tenía como finalidad que se procediera a la determinación de

los datos personales de los electores estrictamente imprescindibles que

hayan de figurar en el censo electoral, para que éste cumpla las

finalidades que tiene encomendadas en la citada ley. Aún cuando esta

recomendación no ha sido aceptada por el Instituto Nacional de

Estadística, al que se ha dirigido, ha podido constatarse que en la

actualidad la concreción del nivel académico de los electores en las

listas del censo se lleva a cabo en referencia a niveles genéricos de

titulación que se consideran suficientes desde el punto de vista de la

funcionalidad de estos datos a efectos de designación de mesas

electorales y es, al propio tiempo, más acorde con la finalidad a la que

se dirigía la resolución del Defensor del Pueblo.


Por otra parte, el establecimiento de unos plazos muy breves para la

formulación de solicitudes de inscripción en el censo electoral de

extranjeros residentes en España




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en las elecciones municipales de 28 de mayo de 1995, dio lugar en su

momento a la formulación de quejas por parte de ciudadanos extranjeros

que denunciaron ante esta institución las dificultades que se derivaron

de la expresada circunstancia en orden al ejercicio de su derecho de

sufragio en las citadas elecciones.


En relación con ello, se consideró oportuno formular al Ministerio de

Economía y Hacienda, del que depende la Oficina del Censo Electoral, la

oportuna recomendación interesando la realización de cuantas actuaciones

previas requiera la preparación de futuros procesos electorales en los

que ciudadanos extranjeros gocen de derecho de sufragio, con una

antelación suficiente, de manera que con ello se eviten en lo sucesivo

los condicionamientos que, a nuestro entender, dieron lugar al

establecimiento en términos tan perentorios de los indicados plazos de

inscripción y, en último término, las consecuencias negativas que de los

mismos se han derivado en cuanto al ejercicio de su derecho fundamental

de voto por determinados ciudadanos extranjeros.


15.2.Formación de las mesas electorales

La recepción de un cierto número de quejas cuyos promoventes señalaban

que habían sido designados en varios procesos sucesivos como miembros de

mesas electorales, resultado que los interesados consideraban

difícilmente compatible con el sistema de sorteo que al efecto se

establece en la legislación electoral, han llevado a esta institución a

iniciar actuaciones ante la Junta Electoral Central con la finalidad de

determinar la adecuación del procedimiento efectivamente aplicado por los

ayuntamientos, competentes para proceder a dicha designación, a las

prescripciones legales expresadas (9505227 y otras).


Los datos aportados por la Junta Electoral Central y los deducidos de las

quejas formuladas han permitido comprobar que no es inusual que los

ayuntamientos, a los que como se ha indicado corresponde la realización

de los sorteos, acudan a tales efectos --sobre todo en el caso de

poblaciones de cierta entidad y en los que reside un mayor número de

electores--, a la aplicación de programas informáticos en cuya

utilización podría, posiblemente, encontrarse el origen de las

disfunciones que denuncian los promoventes de las quejas indicadas.


En base a la indicada apreciación inicial se ha manifestado a la Junta

Electoral Central la posible procedencia de establecer sistemas de

control, homologación o supervisión de los programas informáticos arriba

referidos o de definir, en otro caso, con carácter previo, las

especificaciones técnicas a que deban responder, de manera que con ello

se despeje cualquier posible duda respecto de la idoneidad de su

utilización para la celebración del sorteo público previsto en la

legislación vigente para la designación de miembros de las mesas

electorales.


Esta institución se encuentra por el momento a la espera de la recepción

de información de la Junta Electoral Central en relación con la línea de

actuación que sobre la cuestión indicada juzgue preciso adoptar.


También ante la Junta Electoral Central se ha procedido a la tramitación

de otras quejas que, en relación asimismo con la composición de las mesas

electorales, ponían de manifiesto los criterios especialmente estrictos

que vienen aplicando las Juntas Electorales de Zona al valorar y resolver

sobre las causas que, de acuerdo con lo previsto en la ley electoral

vigente, pueden alegar quienes resultan designados miembros de las mesas

para justificar la imposibilidad de desempeñar tales cargos.


Es claro que tanto el volumen como el carácter perentorio de los plazos a

que debe ajustarse la realización de las actuaciones preparatorias de los

procesos electorales pueden haber llevado a los órganos competentes a la

conclusión de que en beneficio de una gestión más ágil de los mismos, han

de reducirse al máximo los supuestos en que deba procederse a modificar

la formación inicial de las mesas electorales.


Ahora bien, no debe perderse de vista que la propia ley electoral prevé

que los designados como miembros de las mesas electorales pueden alegar

con posterioridad a los siete días iniciales previstos por la ley para

justificar las causas que les impidan la aceptación del cargo, aquellos

motivos que les imposibiliten para acudir a la constitución de la mesa,

con el requisito simple de comunicarlo al menos con setenta y dos horas

de antelación al momento de la constitución de las mesas o incluso

posteriormente si el impedimento sobreviniese después de ese plazo.


No tiene constancia esta institución de que el rigor aplicado en relación

con las alegaciones que formulen los designados dentro del citado plazo

inicial de siete días, se emplee también en la comprobación de la

existencia real de impedimentos cuando éstos se comunican con

posterioridad a dicho plazo de acuerdo con la previsión que asimismo

contempla la ley electoral. De ser esto así, se daría en la realidad una

penalización evidente en contra de aquellos ciudadanos que, ya sea por su

mayor grado de previsión o por el propio carácter de las circunstancias

que les afectan, formulen sus alegaciones en los primeros momentos de su

designación y no esperen a hacerlo una vez transcurridos los siete días

de plazo para alegar mediante una simple comunicación de los hechos a la

junta electoral de zona correspondiente.


Como ya se ha señalado, se han trasladado las anteriores consideraciones

a la Junta Electoral Central --que todavía no se ha pronunciado sobre el

asunto-- a fin de que por ésta se valore la procedencia de hacer uso de

las competencias que para dictar instrucciones en materia electoral le

vienen atribuidas por la legislación vigente.


15.3.Procedimiento electoral

En la indicada materia el Defensor del Pueblo ha debido intervenir en

quejas que planteaban algún problema puntual, así en relación con el

error padecido en




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un determinado supuesto en el envío a un elector de la documentación

precisa para votar por correo o, en otro orden de cuestiones, respecto

del retraso con que, según ha podido constatar esta institución, vienen

abonándose a los electores que votan por correo desde el extranjero los

gastos que les origina el franqueo de sus votos. En cada uno de los

indicados asuntos ha interesado de los órganos competentes en cada caso

la adopción de medidas dirigidas a obviar en lo sucesivo las disfunciones

apuntadas (9506727).


Sin embargo, la cuestión procedimental más trascendente a la que ha

debido referirse nuestra actuación en el ejercicio 1995, que alude

asimismo al mecanismo de voto por correo, se centra en las dificultades

que encuentran algunos ciudadanos españoles para la utilización del

indicado mecanismo desde el extranjero, en aquellos supuestos en que no

están inscritos en el censo de residentes ausentes aplicado en

determinado proceso electoral, y esto a causa de la actual configuración

de algunos aspectos del mencionado mecanismo de voto en la legislación

electoral vigente.


Las dificultades existentes para la utilización del mecanismo de voto por

correo en los supuestos indicados, derivadas del carácter personal con

que se contemplan en la Ley Orgánica de Régimen Electoral General tanto

la formulación de la solicitud como la recepción de la documentación

necesaria; han dado lugar a la formulación de una recomendación al

Ministerio de Justicia e Interior --dirigida a facilitar la petición y

recepción desde el extranjero de la documentación mencionada-- que ha

sido formalmente aceptada por el citado departamento que actualmente

estudia mecanismos de habilitación de las oficinas consulares españolas

como oficinas de correos a los indicados efectos o, alternativamente, de

suscripción de acuerdos con otras administraciones postales que hagan

posible la articulación efectiva de la resolución formulada por el

Defensor del Pueblo.


16.CONSUMO La amplia definición de consumidor y usuario contenida en la

Ley General de 15 de julio de 1984, dictada para defensa de los mismos,

incluye una diversa variedad de actuaciones en las que interviene el

ciudadano. De ahí que se analice en otros apartados de este informe la

problemática relativa a determinadas quejas presentadas por el ciudadano

en cuanto usuario de distintos servicios, en razón de la especificidad

del sector concreto en el cual se produce la actuación que da lugar a la

misma, examinándose a continuación las presentadas por los interesados

como consumidores, genéricamente hablando.


Como consecuencia de ese carácter horizontal al que se hacía referencia,

la actuación de esta institución durante 1995 se ha referido a temas muy

diferentes. Sin ánimo de exhaustividad, pueden mencionarse los

siguientes: incumplimiento de sus obligaciones por los servicios técnicos

de empresas dedicadas a fabricación de electrodomésticos y por empresas

de reparación de bienes de uso doméstico y de automóviles, así como la

negativa a efectuar cambios o devoluciones del precio cobrado; deficiente

atención al público; suministro de gasolina presuntamente adulterada;

irregularidades en la tramitación de las reclamaciones y en los

procedimientos sancionadores; incorrecto etiquetado de los productos;

oferta gratuita de servicios con cargo de su precio en la cuenta

corriente del destinatario, salvo pronunciamiento expreso en contra;

publicidad engañosa de determinados productos o servicios;

irregularidades en la notificación, por los órganos administrativos, de

la resolución de archivo de actuaciones o de iniciación de expediente

sancionador a los promoventes de las mismas; por último, desacuerdo con

el alcance de la sanción impuesta a la empresa denunciada por el

interesado, al no verse éste resarcido de los gastos y perjuicios

sufridos, lo que ha llevado, incluso, a solicitar ante esta institución

la modificación de la normativa sobre consumidores y usuarios, por

considerar que las vías establecidas en ella para tal resarcimiento son

inoperantes.


De este examen se pone en evidencia que, si bien se está generalizando la

sensibilidad de los ciudadanos como consumidores y usuarios, resulta aún

insuficiente la información que reciben éstos de los órganos

administrativos competentes y de las asociaciones creadas para la defensa

de sus intereses, información tanto de carácter general --la relativa a

los cauces que pueden utilizar para presentar sus reclamaciones-- como

específico --aquella que se refiere al alcance de la denuncia, en

relación con las pretensiones de resarcimiento y posibles soluciones

judiciales y extrajudiciales--, conclusión a la que se llega en razón del

elevado número de casos en los que no ha sido posible la actuación de

esta institución, bien porque no ha intervenido previamente el órgano

administrativo competente, bien debido a que el interesado ha iniciado un

procedimiento judicial, dirigiéndose, por tanto, a los tribunales

ordinarios sin intentar posibles soluciones extrajudiciales, como el

arbitraje.


En alguna ocasión, se ponen de manifiesto ciertas irregularidades en la

actuación de las oficinas municipales de información al consumidor, como

sucedió en una queja en la que el interesado refiere la falta de

información por la oficina del Ayuntamiento de Las Rozas (Madrid) en

relación con su denuncia contra un taller de reparación de automóviles,

indicando al respecto que con motivo de una llamada a aquella para

interesarse por su tramitación se le había informado de su rechazo a la

oferta de devolución del precio cobrado, constatando más tarde que la

fecha de la oferta era coincidente con su llamada y con la carta de

remisión de la citada oficina. Dado que, con posterioridad, el interesado

presentó reclamación a través de los tribunales ordinarios, no han podido

continuarse las actuaciones (9504422).


No obstante, debe indicarse que, en ocasiones, se producen denuncias de

irregularidades en la tramitación




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de procedimientos sancionadores por los órganos administrativos

correspondientes que, una vez investigadas, resultan inexistentes,

habiéndose comprobado que la imposición de sanciones con que concluyeron

aquellos era ajustada a Derecho (9504821 y 9510116).


Otro de los motivos por los cuales se han presentado ante esta

institución numerosas quejas ha sido la falta de tramitación por el

órgano administrativo de todos los escritos que le han sido dirigidos.


En un caso concreto, esta institución se dirigió a la Agencia Regional de

Consumidores del Principado de Asturias poniendo de relieve que la

notificación de archivo de actuaciones carecía de los requisitos básicos

exigidos por el artículo 79.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo

de 17 de julio de 1958, aplicable a los hechos, así como la necesidad de

tener en cuenta lo establecido en el artículo 113.1 de la citada norma

legal, en relación con el recurso del interesado a dicha notificación,

que no había sido tramitado por la citada Administración, argumentos

plenamente aceptados por la misma (9117738).


Otro gupo de quejas se han referido a la insuficiencia de la normativa

vigente a efectos de resarcimiento de los perjuicios sufridos por los

interesados. En una de ellas, la promovente denunciaba que, con motivo de

una reclamación presentada ante la Oficina Municipal de Información al

Consumidor del Ayuntamiento de Oviedo, como consecuencia de haber

detectado puntos de óxido en unos lavavajillas, la Diputación General de

Aragón sancionó a la empresa encargada del servicio técnico

correspondiente con una multa de 60.000 pts., sin que la interesada, a

pesar del arbitraje solicitado, obtuviese resarcimiento alguno (9507169).


En otra queja, el interesado incluso llegó a solicitar directamente la

modificación, en ese punto concreto, de la Ley General para la Defensa de

los Consumidores y Usuarios dada la negativa de la empresa de enseñanza a

distancia a devolver lo que le cobró por gastos de material que no le fue

remitido, así como a aceptar el arbitraje propuesto por el interesado

(9507966).


En todos estos casos esta institución ha explicado a los interesados el

alcance de la obligación de las administraciones públicas de proteger a

consumidores y usuarios, así como el carácter jurídico-privado de las

relaciones que establecieron con las empresas denunciadas cuya

responsabilidad, aún a pesar de haberse objetivado para algunos supuestos

por la última normativa dictada en la materia (por ejemplo, la Ley

22/1994, de 6 de julio, sobre responsabilidad civil por los daños

causados por productos defectuosos), debe ser exigida ante la

jurisdicción ordinaria, lo que evidentemente conlleva dificultades de

orden económico y práctico para los usuarios.


Otra serie de quejas presentadas hacen referencia a una cuestión que ha

sido denunciada reiteradamente ante esta institución, como es la venta

por correo de productos que no se tienen a la vista y que, habitualmente,

va acompañada de ofertas de premios de muy diverso tipo, redactadas de

forma tal que impulsan a la compra en la creencia del interesado de haber

obtenido el premio anunciado.


En una de ellas, el Instituto Nacional del Consumo, organismo al que se

solicitó un informe con el fin de conocer las medidas que se estaban

arbitrando para evitar que se produjesen situaciones como la denunciada,

manifestó que la cuestión, en razón de su entidad, había sido objeto de

inclusión en el Plan Estratégico de Protección al Consumidor para el

periodo 1994-1997 aprobado por la Conferencia Sectorial de Consumo,

llevándose a cabo diferentes actuaciones: de una parte, incluyendo la

regulación de dichas ventas en sus aspectos básicos, en el proyecto de

ley sobre comercio interior que se estaba preparando; mediante la

creación de un grupo de trabajo en el marco de la citada conferencia, al

objeto de consensuar un texto común para posterior regulación del tema

por las comunidades autónomas, competentes en la materia; por último,

participando en los trabajos relativos a la propuesta de directiva sobre

contratos negociados a distancia, presentada por la Comisión de la Unión

Europea (9417898).


El etiquetado de determinados productos que pueden presentar cierto

riesgo a la salud de consumidores y usuarios también ha sido objeto de

análisis en el año 1995, habiéndose finalizado en este año las

actuaciones ante el Instituto Nacional del Consumo, iniciadas con motivo

de una queja en la que se denunciaba que el etiquetado de determinadas

pinturas no se acomodaba a la legislación vigente, al no especificar los

componentes principales ni las medidas de seguridad, toda vez que por

parte del citado organismo se afirmó que dichos productos no se podían

considerar tóxicos, por lo que se encontraban exceptuados de la

obligación de etiquetado contenida en el Real Decreto 149/1989, de 3 de

marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Unificación, Envasado y

Etiquetado de Pinturas, Barnices, Tintes de Imprimir, Colas y Productos

Afines, habiéndose, no obstante, realizado un seguimiento del que no se

desprendía en ningún caso peligrosidad de dichos productos para los

consumidores, si bien se habían detectado otras anomalías que se habían

puesto en conocimiento de las comunidades autónomas competentes a efectos

de la oportuna corrección (9406036).


Otro de los asuntos que ha podido ser finalizado durante 1995, tras

varios años de actuaciones por parte de esta institución, es la petición

de levantamiento de la inmovilización cautelar de una partida de aceites,

decretada por el Consejo de Ministros en un expediente sancionador

iniciado en 1991 por la Jefatura Provincial de Comercio Interior de

Toledo.


A lo largo de la tramitación de la queja pudo comprobarse que la

dificultad en proceder a dicho levantamiento consistía en las

discrepancias existentes entre el Instituto Nacional de Consumo y la

Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha respecto de la Administración

a que competía la ordenación de aquel, por lo que se solicitó del

Ministerio de Sanidad y Consumo la información pertinente, comunicándose

por éste que la citada Junta de Comunidades, a través de la Dirección




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General de Salud Pública, había emprendido las acciones precisas para dar

solución al asunto que había motivado, varios años atrás, la queja

(8807458).


Por último, se ha de dejar constancia de los esfuerzos realizados desde

distintas instancias durante 1995 en orden a la profundización en la

protección de los consumidores y usuarios. Entre ellos cabe señalar que

se ha producido una cierta actividad normativa en esta materia, como el

Real Decreto 2211/1995, de 28 de diciembre, por el que se modifica el

Real Decreto 825/1995, de 22 de junio, sobre derecho de representación,

consulta y petición de los consumidores y usuarios a través de sus

asociaciones.


De otra parte, se ha elaborado el proyecto de ley sobre el comercio

minorista, aprobada en los primeros días del mes de enero de 1996, en el

que se incluyó la regulación de las actividades de promoción de ventas a

través de concursos, sorteos, regalos y premios vinculados a la oferta y

venta de bienes, así como las ventas a distancia, cuestiones ambas que

tantas quejas han originado a lo largo de estos últimos años y de las que

se hecho referencia en éste y en anteriores informes.


Finalmente, se ha constatado una generalización de lo que se podrían

denominar defensores sectoriales, con muy distinto alcance: así, la

creación del Consejo Superior de Medios Audiovisuales (o defensor del

telespectador), de naturaleza parlamentaria; el jurado para el

autocontrol de la publicidad, creado por la asociación del mismo nombre;

el futuro defensor del asegurado, cuya creación se encuentra en estudio

por parte de las compañías aseguradoras; los distintos defensores del

cliente, del lector, etc.


Todo ello no son sino distintas manifestaciones de lo que se ha dado en

calificar como cultura de consumo que, afortunadamente, se va adquiriendo

en España favoreciéndose con ello un mejor conocimiento, por parte de los

consumidores y usuarios, de sus derechos y obligaciones como tales y de

los cauces para su ejercicio y que da idea del grado de sensibilización

hacia esta problemática que va alcanzando la sociedad.


17.ADMINISTRACION ESPAÑOLA EN EL EXTERIOR 17.1.Presos españoles en el

extranjero

Acuden hasta esta institución bien los propios interesados o sus

familiares exponiendo la situación en la que se encuentran, cumpliendo

condena o en espera de juicio en prisiones extranjeras, y manifestando,

en la mayoría de los casos, las condiciones de habitabilidad de

determinadas prisiones, y su deseo de cumplir condena en España. Los dos

grandes bloques de quejas que se reciben de esta materia provienen de

ciudadanos que cumplen condena en Marruecos o en prisiones de distintos

países iberoamericanos.


Tras la comparecencia de varios ciudadanos que cumplían su condena en la

prisión marroquí de Rabat-Sale, se reiniciaron las investigaciones que en

el informe del año pasado se dieron por concluidas, y se procedió a

solicitar nuevos datos a la Dirección General de Asuntos Consulares sobre

las condiciones de este centro penitenciario y sobre la atención que el

Consulado General de España en Rabat prestaba a los españoles que se

encontraban allí cumpliendo las condenas impuestas por los tribunales

marroquíes.


Conviene recordar que, tal como se indicaba en el informe del año pasado,

en 1992 las autoridades marroquíes tomaron la decisión de trasladar a

aquella prisión a los presos extranjeros sobre los que había recaído

sentencia firme, por tratarse del mejor centro penitenciario del país.


Este trato privilegiado se acentuaba al estar principalmente recluidos en

un pabellón, separados prácticamente de la población reclusa marroquí, y

con un número de reclusos por celda sensiblemente inferior al de los

otros pabellones del mismo centro penitenciario.


En la última comunicación remitida por la Dirección General de Asuntos

Consulares se indica que los informes que remite el Consulado General de

España en Rabat constatan que se ha producido un importante deterioro de

las condiciones de vida en la prisión, ya que a la situación de

hacinamiento producida por el incremento del número de presos --con una

capacidad de 2.400 cumplían condena 3.600 en diciembre de 1995-- hay que

añadir que las condiciones higiénicas, sanitarias y de alimentación han

empeorado.


Como resulta evidente, nada de esto puede ser achacable a actuación

alguna de la Administración española, que debe limitar su función a la

vigilancia continuada de las condiciones carcelarias en las que se

encuentran los presos españoles, mediante visitas periódicas a los

internos, tratando de paliar las carencias que les afecten. En este

sentido la mencionada dirección general indicaba que, a pesar de que los

internos manifestaban sus quejas contra la atención recibida por el

personal de la oficina consular, era constante el seguimiento que dicho

personal realizaba de la situación de los españoles internos en el centro

de Rabat-Sale, y que pese a que la normativa vigente sólo obliga a una

visita a los detenidos cada dos meses, aquella oficina consular las

realizaba prácticamente todas las semanas, procurando además facilitarle

tanto ayuda económica en los casos más extremos como atención médica

especial cuando ésta es solicitada, a través de un facultativo enviado

por el consulado.


Sin embargo, la mayoría de los 36 nacionales españoles que en diciembre

de 1995 cumplían condena en este centro, manifestaban en sus escritos,

además de las quejas contra las condiciones en que cumplían su condena,

su deseo de cumplirla en España.


Por ello, hemos solicitado información sobre la situación en la que se

encuentran las negociaciones sobre un posible convenio de traslado de

personas condenadas entre estos dos países, aun cuando esta institución

no desconoce las dificultades con las que hasta el momento se ha

encontrado la Administración española




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cada vez que ha pretendido plantear las conversaciones necesarias para

tratar de llevar a término la firma del convenio (9405464).


El otro bloque mayoritario de quejas de presos españoles en el extranjero

procede de los que se encuentran cumpliendo su condena en países

iberoamericanos.Un grupo de españoles presos en la cárcel de Najayo, en

la República Dominicana, manifestaban su agradecimiento por las

constantes visitas que efectuaba el representante consular español, que

era su única posibilidad de afrontar la situación en la que se

encontraban en este centro penitenciario cuyas condiciones de

hacinamiento, insalubridad y falta de higiene, lo convertían en un penal

en el que la seguridad personal de los internos podía llegar a ser

inexistente, por lo que solicitaban poder cumplir su condena en España.


Solicitada la oportuna información sobre el estado de las negociaciones

de un posible convenio de traslado de presos para el cumplimiento de sus

condenas, se nos ha informado que España viene insistiendo desde hace

varios años para tratar de concluir el mismo, pero las autoridades

dominicanas no parecen favorables a aceptarlo, por lo que, por el

momento, no se ve cercano el fin de la negociación (9512604).


Supuesto distinto es el que ocurre en los casos en que sí existe tratado

en vigor con los países en los que los españoles se encuentran cumpliendo

condenas. Se efectúa entonces una actuación que empieza por informar a

los interesados de los términos del mismo, continuando con un seguimiento

en los supuestos en los que hayan solicitado el traslado. En todo caso,

hay que tener en cuenta que el posible traslado a su país de origen no es

un derecho del condenado, sino una decisión que debe adoptar la

Administración del país en el que se cumple la condena, por lo que, en la

mayoría de los supuestos, la intervención del Defensor del Pueblo no

resulta posible.


No obstante, esta institución se ha planteado como uno de sus objetivos

el insistir a la Administración pública española para que impulse las

negociaciones que en la actualidad se estén llevando a cabo con diversos

países, todo ello sin olvidar la importantísima labor que deben realizar

los representantes consulares en su tarea de ayuda a los españoles que se

encuentren presos en el extranjero, procurando prestarles la asistencia

que precisen.


17.2.Funcionamiento de las oficinas consulares

Las oficinas consulares desempeñan una función imprescindible para los

españoles que residen en el exterior y para los nacionales de

determinados países que pretenden entrar en España.


En el apartado de este informe en el que se relatan los temas referentes

a la situación de los extranjeros en nuestro país se reflejan los

problemas generales que esta institución ha detectado tras estudiar las

quejas remitidas por ciudadanos de otros países que acudían a nuestras

representaciones consulares solicitando concesión de visados para poder

trabajar en España, ya que hemos entendido que de esta forma se valoran

globalmente los problemas que afectan a los extranjeros en España.


Sin embargo, existen además otras actuaciones de nuestra representación

en el exterior que también produce quejas de los ciudadanos.


Así, el Sindic de Greuges de Cataluña remitió un escrito en el que ponía

en nuestro conocimiento que, en sus contactos habituales con entidades

que colaboran con los colectivos sociales más desfavorecidos, le habían

hecho llegar reiteradas quejas de súbditos marroquíes sobre el personal

de seguridad del Consulado de España en Nador (Marruecos) que, según esas

manifestaciones, cobraba determinadas cantidades por los impresos para

solicitudes de visados y para permitir el acceso al interior del

consulado. La información remitida por la Dirección General de Asuntos

Consulares indica que no hay personal de seguridad ni español ni marroquí

adscrito a la referida representación, y que la labor de protección de la

oficina consular la desempeña la policía marroquí. No obstante, ante los

rumores de que algunas personas podrían dedicarse a la venta de los

impresos de solicitud de visado obtenidos gratuitamente en el consulado,

aquella oficina consular había dado amplia publicidad a la gratuidad

tanto del impreso como del proceso de tramitación de las solicitudes. La

referida dirección general indica asimismo que ha tenido conocimiento

oficioso de que algún funcionario de las fuerzas de orden público locales

encargadas de la vigilancia del edificio podía haber sido destituido por

exigir dinero a los ciudadanos para situarse en las colas de acceso al

edificio consular (9512069).


Otra actuación de la Administración española que ha sido motivo de quejas

remitidas por ciudadanos españoles residentes en el exterior se refiere a

la Orden Circular 3211, de 15 de marzo de 1995, que regula la expedición

de pasaportes ordinarios y salvoconductos en el extranjero. Se trata de

una orden que resume y actualiza una serie de disposiciones relativas a

la expedición de pasaportes por parte de las secciones consulares de

nuestras representaciones diplomáticas o por los consulados.


En ella se ha pretendido ajustar la regulación de la expedición de estos

documentos a las normas vigentes en España prohibiendo, en particular, la

práctica que se había extendido en el pasado de permitir la firma del

titular no en el propio pasaporte sino en una etiqueta que se adhería

posteriormente al mismo. En efecto, la incorporación a los títulos de

viaje españoles de adhesivos ajenos al cuerpo del documento en fronteras

de Estados firmantes del acuerdo de Schengen, había suscitado algunos

incidentes de rechazo de estos pasaportes, ya que las policías de otros

países y a veces la propia policía española dudaban de la validez de los

mismos, por entender que podían haber sido manipulados.


Algunos círculos de residentes españoles en el extranjero han protestado

por la exigencia de la presencia física del solicitante ante el

funcionario autorizado para




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firmar el documento, debido a las incomodidades que puede suponer el

desplazamiento hasta donde se encuentra ubicada la sección consular de la

embajada o el consulado, distante en muchos casos de su lugar de

residencia.


Aun cuando la validez del pasaporte, al ser de diez años, puede paliar

esta incomodidades, la Administración española ha debido, en primer

lugar, evitar que una norma interna del Ministerio de Asuntos Exteriores

que no ha tenido otro reflejo que su publicación en el boletín oficial

del ministerio, y que modificaba situaciones anteriores, aunque sea para

coordinarlas con la normativa vigente para su expedición dentro del

territorio nacional, fuera aplicada sin haber efectuado una más amplia

divulgación de su contenido. En segundo lugar, nuestra representación

exterior tendrá que tener en cuenta las especiales circunstancias de

distancia, medios económicos, enfermedades..., que concurren en algunos

sectores de españoles residentes fuera del territorio nacional, y adecuar

sus medios y capacidad para evitar innecesarios perjuicios a estos

ciudadanos (9506612).


Durante su estancia en Cartagena de Indias en agosto de 1995, el Defensor

del Pueblo tuvo conocimiento de que en la referida localidad únicamente

existe un viceconsulado honorario, cuyas posibilidades de actuación

parecían en principio insuficientes para atender las necesidades de la

población española, entre los que se encontraban en aquel momento

dieciocho ciudadanos españoles encarcelados. Por ello, a su regreso a

España formuló una sugerencia al Ministerio de Asuntos Exteriores para

que valorase la oportunidad de establecer una oficina consular atendida

por funcionarios españoles, entendiendo que resultaba imprescindible para

poder solventar con garantías los complejos problemas que deben afrontar

los españoles, residentes habituales o accidentales, en el entramado

social colombiano, cuyo número previsiblemente aumente por las

posibilidades de futuro que ofrece esta localidad desde una perspectiva

inversionista y empresarial en el ámbito turístico así como por el

impulso urbanístico y desarrollo que está experimentando esta ciudad.


El Ministerio de Asuntos Exteriores entiende que, efectivamente, sería

deseable el establecimiento de una oficina consular, pero las

dificultades presupuestarias impiden acometer este proyecto, por otra

parte necesario no solo en este supuesto. En todo caso, este departamento

informa que siempre que resulta necesario por plantearse supuestos en los

que resulta necesaria su presencia para atender a españoles, los cónsules

en Bogotá se desplazan no solo a Cartagena sino a cualquier otra ciudad

del país, por lo que, en principio, se considera que la atención que se

presta a nuestros ciudadanos resulta suficiente.


Estas dificultades presupuestarias inciden negativamente también en las

condiciones en que los funcionarios españoles en el exterior deben

desempeñar sus tareas. Así, la investigación iniciada sobre la oficina

consular española en Tetuán (Marruecos) tras las quejas recibidas, puso

de manifiesto las precarias condiciones en que, según la Administración

pública española, desempeñan su trabajo los funcionarios allí destinados,

sin que parezca posible por el momento efectuar inversiones en obras de

mejora, en las instalaciones provisionales en las que se encuentra

ubicada, a la espera del traslado a otras dependencias. Esta situación

incide desfavorablemente en la atención al público que acude a esta

representación consular en demanda de solicitud de visado, provocando

incomodidades que deben ser paliadas en el plazo más breve posible, para

que la actuación de la Administración española se adecue a los principios

que para su actividad impone la Constitución (9506202).


18.EQUIPAMIENTO, BIENES Y ORGANIZACION MUNICIPAL

18.1.Bienes de las entidades municipales

La apreciación de una cierta falta de diligencia por parte de las

entidades locales en la defensa de su patrimonio, integrado por los

bienes de domino público, de uso y servicio público y bienes

patrimoniales o de propios y aquéllos que siendo propiedad de la entidad

local no estén destinados a uso público ni afectados a algún servicio

público, es uno de los aspectos más comunes en la actividad de las

corporaciones locales.


Partiendo de esta exposición y sobre la base de las quejas tramitadas en

el año al que se atiene el presente informe, puede decirse que existe una

cierta dejación por parte de las entidades locales a la hora de llevar a

la práctica las facultades atribuidas para la defensa y tutela de sus

bienes y derechos y, especialmente la obligación que tienen de ejercitar

las acciones necesarias para la recuperación de aquellos cuando han sido

objeto de usurpación u ocupación ilegítima por terceros.


Las actuaciones practicadas en relación con las quejas en este sentido

presentadas permiten entrever que dicha actitud municipal en ocasiones

parece amparar tales hechos infractores, ya que, teniendo conocimiento de

ello mediante la correspondiente denuncia, no sólo lo permiten de forma

pasiva sino que, además, prestan su consentimiento mediante la concesión

de licencia para la ejecución de obras en el terreno ocupado; situación

que se ha podido apreciar de la actuación del Ayuntamiento de Hoya de

Gonzalo (Albacete), que adujo, al respecto, que la obra se había

realizado de acuerdo con la licencia concedida y dentro del área

delimitada por un muro construido hace años por el ocupante, pero sin

precisar si este cerramiento invadía el camino público de que se trata,

que es el objeto de la investigación de esta institución, que, por

consiguiente, continua a fin de obtener una respuesta expresa sobre el

hecho denunciado por el reclamante (9510174).


A esta conclusión se ha podido llegar igualmente cuando los ayuntamientos

implicados facilitan información que no corresponde a los hechos

denunciados al referirse




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a un camino distinto al aludido por el interesado, según posteriormente

queda demostrado mediante documentación aportada por éste, circunstancia

que ha obligado a reiniciar la investigación con el Ayuntamiento de

Santiurde de Reinosa (Cantabria), en su día finalizada, con el fin de

obtener una respuesta ajustada al objeto de la reclamación formulada, y

ello sin entrar en valoraciones sobre una presunta actitud entorpecedora

por parte de la citada Administración en la investigación del hecho

denunciado (9319719).


18.2.Organización y funcionamiento de las entidades locales

Como la competencia de los entes territoriales encuadrable en lo que se

entiende por organización y funcionamiento es muy heterogénea, han sido

muy variadas las quejas que se han presentado relacionadas con esta

materia.


Así, algunas han versado sobre el silencio administrativo observado por

algún ayuntamiento, sobre la no expedición de aquellos certificados de

documentos específicos solicitados por los interesados o sobre el acceso

a los archivos y registros administrativos, así como sobre la falta de

prestación de determinados servicios públicos municipales o la

disconformidad con la manera en que se prestan algunos existentes, e

irregular funcionamiento de la Administración municipal.


Ese amplio espectro de cuestiones que se han planteado ha motivado que se

investigue también desde la improcedente actuación del Ayuntamiento de

Torrejón de Ardoz (Madrid) al imponer una multa a una vecina porque no

había quedado acreditado que hubiese sido ella quien depositó basura en

los receptáculos instalados ad hoc fuera del horario establecido, hasta

la queja formulada por un concejal sobre el incumplimiento por el

Ayuntamiento de Astillero (Cantabria), del que formaba parte, del

reglamento municipal de honores y distinciones al no haber entregado a un

vecino que había sido nombrado «hijo adoptivo» de la localidad la medalla

de oro acreditativa a la que tenía derecho, o el desconocimiento por

parte del Ayuntamiento de Chiclana de la Frontera (Cádiz), de lo

dispuesto en el reglamento municipal de participación ciudadana al no

contestar expresamente, por escrito o verbalmente en las sesiones

plenarias correspondientes, a las preguntas que la asociación de vecinos

reclamante había formulado a los órganos de gobierno. (9507731, 9503474 y

9506617).


En cuanto a la falta de una respuesta expresa de los escritos que se han

dirigido a esas administraciones locales, se ha venido indicando que el

artículo 17.2 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, por la que se

rige esta institución, dispone que el Defensor del Pueblo, en cualquier

caso, velará porque la Administración resuelva expresamente, en tiempo y

forma, las peticiones y recursos que le hayan sido formulados, cumpliendo

así lo establecido en el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común, así como el contenido de los

artículos 176, 150 y 167 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y

Régimen Jurídico de las Entidades Locales de 28 de noviembre de 1986.


(9500466 y 9414316).


Por lo que se refiere a la no expedición de las certificaciones

solicitadas, igualmente se iniciaron las correspondientes investigaciones

al considerarse que en esos casos no se estaban observando las

prescripciones contenidas en el artículo 70.3 de la Ley 7/1985, de 2 de

abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local y en los artículos 207 y

230.2 del Reglamento antes referido (9506608).


Cuando se ha observado que se estaba impidiendo al promovente de la queja

una información municipal a la que tenía derecho o la obtención de la

misma de forma directa mediante el acceso a los archivos y registros

administrativos, se iniciaron las correspondientes actuaciones para

conseguir que la entidad local cumpliera los preceptos contenidos en los

artículos 35 h) y 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común (9505895 y 9503397).


También han sido varios los concejales que se han dirigido a esta

institución solicitando la intervención ante sus respectivos

ayuntamientos para que se diera satisfacción a sus pretensiones.


Cuando, tras el estudio de sus quejas, se ha considerado que la cuestión

planteada se encuadraba dentro de las competencias propias de los órganos

colegiados de los que el interesado formaba parte, se les ha indicado que

por aplicación de lo dispuesto en el artículo 10.3 de Ley Orgánica 3/1981

no resultaba posible nuestra intervención. No obstante, se ha informado

de las distintas vías que se podrían utilizar para conseguir una mejor

defensa de sus derechos en cuanto miembros de esas corporaciones,

mediante la aplicación de la normativa que regula esta materia (artículos

6, 11, 14 17, 62 y 84 del reglamento antes citado), o mediante la

participación en las sesiones (artículos 91 a 97 del mismo reglamento),

así como de los medios que tenían para controlar o fiscalizar la

actuación de los demás órganos de gobierno distintos de los que formaban

parte (artículos 104 a 108). Igualmente se ha informado a los promoventes

sobre la posibilidad que tienen de impugnar los acuerdos adoptados de

conformidad con lo dispuesto en los artículos 52 y 53 de la Ley 7/1985,

de 2 de abril (9414316, 9500468, 9504920 y 9512924).


En cambio, cuando los concejales se han quejado de la falta de

información por sus alcaldes, o de que no se les facilita el acceso a los

expedientes o copias de unos documentos concretos que han solicitado para

un mejor desempeño de las funciones inherentes a su cargo, se han tenido

en cuenta si, en cada caso concreto, se estaba produciendo un

desconocimiento de lo previsto en los artículos 70.3 y 77 de la Ley

7/1985, de 2 de abril, así como de los artículos 14 y 84 del Real Decreto

2568/1986, de 28 de noviembre, o si las copias de los documentos

pretendidas o la información solicitada se




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encontraba afectada por alguna de las limitaciones que al ejercicio de

este derecho establece el artículo 105.b) de la Constitución, y el

artículo 37 de la Ley 30/1992 o la Ley 25/1995 de 20 de julio, que

modifica parcialmente la Ley Tributaria (9513116 y 9510120).


18.3.Equipamientos mínimos

En esta materia, las quejas que con mayor frecuencia se plantean vienen

referidas, fundamentalmente, a servicios que, con carácter de mínimos

obligatorios, deben prestar los municipios: alumbrado público,

alcantarillado, recogida de residuos sólidos, pavimentación de vías

públicas y abastecimiento domiciliario de agua potable, ya sea por la

carencia de ellos o por la deficiente o inadecuada prestación de los

mismos.


18.3.1.Alumbrado público

El alumbrado público se presta en la mayoría de los núcleos de población,

aunque sigue siendo habitual que en zonas caracterizadas por una especial

diseminación de la población, como ocurre en Galicia, sea prácticamente

imposible instalar puntos de luz en todas las viviendas aisladas de los

grupos de población, alegando a este respecto el Ayuntamiento de O

Valadouro (Lugo) que no tiene obligación jurídica de iluminar la

carretera por la que se accede al domicilio del reclamante, dado que no

tiene la condición de calle urbana y, por otra parte, que los escasos

recursos con los que cuenta para satisfacer otras necesidades

prioritarias del municipio hace que tenga que darse preferencia a

aquéllas (9504080).


En orden a garantizar la prestación integral y adecuada de los servicios

de competencia municipal, especialmente en los municipios de menor

capacidad económica y de gestión, la Ley Reguladora de Bases de Régimen

Local arbitra un sistema de asistencia y cooperación jurídica, económica

y técnica por parte de las diputaciones provinciales, a cuyo efecto los

municipios que no cuentan con recursos suficientes pueden solicitar la

inclusión en los planes provinciales de cooperación de las obras y

servicios de competencia municipal, que aprueba anualmente la diputación,

de las obras y servicios cuya prestación es de carácter obligatorio;

cauce que ha sido utilizado por el Ayuntamiento de Cantalapiedra

(Salamanca) ante la Diputación Provincial de Salamanca para llevar a cabo

la reposición del alumbrado en una vía pública, pero no para realizar las

obras de pavimentación de la referida vía, por lo que se consideró

conveniente indicar a la mencionada corporación local que dado el

carácter mínimo y obligatorio de dicho servicio, se deberían adoptar las

medidas necesarias para que antes de destinar parte de los escasos

recursos económicos de los que dispone a otros gastos que no estén

establecidos como obligatorios, se dé preferencia a las obras de

conservación de la vía pública (9506347).


18.3.2.Alcantarillado

Se ha constatado que, en ocasiones, la red existente resulta insuficiente

para la evacuación de aguas pluviales y residuales, como sucedió en una

urbanización de Gijón, en la que las aguas pluviales provocaban

inundaciones en una vivienda, informando a este respecto el Ayuntamiento

de Gijón y, posteriormente, la Confederación Hidrográfica del Norte de

España que la solución de este problema estaba contemplada en un plan de

saneamiento que se estaba elaborando por ambas administraciones con la

colaboración del Principado de Asturias, si bien hasta tanto se lleve a

la práctica este proyecto se había solicitado a la empresa constructora y

promotora de la urbanización la adopción de determinadas medidas con

carácter provisional, por corresponder a esta entidad la responsabilidad

por los daños ocasionados al interesado al no haber sido recepcionada por

el ayuntamiento la citada urbanización; solicitud que no fue atendida,

finalizando sin más trámites las actuaciones municipales.


Considerando la institución que el ayuntamiento podía haber impulsado

otras medidas a fin de intentar dar solución a la cuestión planteada,

dadas las competencias que la normativa aplicable en materia urbanística

atribuye a las entidades municipales, se ha sugerido al Ayuntamiento de

Gijón que ordene la adopción de las medidas necesarias para que se

proceda a realizar las obras en su día requeridas a la empresa

constructora, siendo sufragados los costes que ello pudiera conllevar con

la fianza depositada por aquella, o, en su caso, repercutirlos en la

junta de compensación si existe o en los actuales propietarios e,

igualmente, que se estudie la procedencia de incoar un expediente

sancionador a la mencionada entidad ya que no ha realizado adecuadamente

las obras de saneamiento de estos terrenos (9502136).


La carencia de un adecuado sistema de evacuación de aguas se puso de

manifiesto en la situación denunciada en una urbanización de San Vicente

del Raspeig (Alicante), informando el ayuntamiento de dicha localidad

que, si bien el actual planeamiento urbanístico permite la existencia del

sistema de evacuación de aguas residuales, cuya carencia era el objeto de

la reclamación del interesado, se había considerado que el mismo podría

mejorarse mediante la ejecución de un proyecto que contempla la

instalación de un colector y alcantarillado en la urbanización, el cual

había sido remitido a la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y

Transportes de la Generalidad Valenciana para su inclusión en los

presupuestos ya que la ejecución del colector es competencia de dicha

Administración, quedando supeditada a esta obra las correspondientes a

las redes de saneamiento que son de competencia municipal. Ante este

estado de cosas, se ha considerado oportuno iniciar actuaciones con la

citada consejería y proseguirlas con el ayuntamiento, indicando a ambos

organismos la conveniencia de que incluya en sus respectivos presupuestos

para el año 1996 el importe correspondiente a la ejecución del proyecto

(9500977).





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18.3.3.Recogida de residuos urbanos

Siguen existiendo municipios que carecen del servicio de recogida

domiciliaria de residuos urbanos, siendo los propios vecinos quienes

depositan aquéllas en el lugar designado como vertedero municipal situado

como es lógico a una distancia considerable del casco urbano, lo que da

lugar a que algunas personas a fin de evitar el largo recorrido dejen las

basuras cerca de las viviendas originando molestias y riesgos para la

salud, problema que se viene solucionando mediante la constitución de

mancomunidades para la recogida de basuras, como en el municipio de

Cubell (Zaragoza). (95006647).


18.3.4.Abastecimiento domiciliario de agua potable

La prestación del servicio domiciliario de agua potable en la práctica

totalidad de nuestros núcleos urbanos ha dado lugar a que, durante el año

1995, se presentasen pocas quejas por la falta de este servicio, el cual

está considerado como mínimo y obligatorio para todos los municipios.


Así, salvo el caso del poblado de Grandiella perteneciente al municipio

de Colunga (Asturias) que motivó la formulación de una sugerencia para

que se dotara de agua potable a las viviendas ubicadas en el mismo con

carácter urgente y preferente a otros abastecimientos de carácter

agrícola o pecuario, las restantes quejas recibidas se refieren a

viviendas concretas que no cuentan con este servicio, generalmente porque

se encuentran a larga distancia de la red general o del casco urbano por

lo que le son de aplicación la Orden del Ministerio de Gobernación de 29

de febrero de 1944. No obstante, cuando la vivienda no dista más de 100

metros de una red de distribución, se ha recordado al ayuntamiento la

obligación que tiene de prestar ese servicio y ello con independencia de

la clase de suelo en el que esté enclavada tal vivienda. (9311272 y

9502687).


Fundamentalmente, las quejas recibidas versan sobre disconformidades con

los importes de los recibos que tienen que pagar los vecinos por la

utilización del agua, o sobre la inexistencia de contadores en algunos

locales comerciales ubicados en edificios de viviendas por lo que los

consumos de agua que hacen son pagados por quienes viven en tales

edificios (9502087, 9512446 y 9512271).


También se han presentado diversas quejas referentes a los conceptos que

se tienen en cuenta para establecer las tasas. Así, se ha constatado que

en muchos municipios turísticos, la ordenanza fiscal que regula esta

tasa, establece una tarifa mensual o bimestral relativamente elevada como

consumo mínimo aunque éste haya sido realmente nulo porque durante muchos

meses la vivienda haya estado deshabitada (9504403).


En otros casos se establecen, en el cobro de la tasa de este servicio,

unos consumos hipotéticos mínimos que, según los comparecientes, no

fomentan el ahorro de agua y producen situaciones injustas al pagar por

algo que no se ha gastado. A este respecto, esta institución ha

solicitado información sobre si no se podría sustituir ese concepto por

otro acorde con la cantidad de agua realmente utilizada y que permita

cobrar una cantidad fija por los gastos derivados del mantenimiento o

conservación de la red así como por la gestión del servicio (9512848).


Otro aspecto que ha sido objeto de investigación ha sido los posibles los

perjuicios que sufren las familias numerosas al tener que pagar a un

precio más caro sus consumos de agua ya que, como éstos son mayores por

ser más miembros, se les aplican unos tramos en los que valen más los

metros cúbicos consumidos, encontrándose este asunto en estudio

(9508502).


18.4.Autorizaciones municipales

La mayoría de las quejas que se han estudiado encuadradas en este

apartado se han referido a las pretensiones de los interesados de obtener

una autorización municipal para desarrollar una actividad en un quiosco o

en un puesto móvil en la vía pública mediante la venta ambulante de

determinados artículos (9503324, 9511482, 9500277 y 9511147).


Dentro de las primeras, y por la reclamación formulada por un

representante de los cerilleros de Madrid, se inició la correspondiente

investigación ante la demora que se estaba observando por el ayuntamiento

en atender la pretensión de este colectivo de desarrollar su trabajo en

unos quioscos fijos y homologados con el fin de que se mejoren sus

condiciones de seguridad, comodidad y de trabajo.


Estudiada la información municipal facilitada al respecto, se consideró

conveniente sugerir que se procediera a la modificación de un precepto

concreto de la actual ordenanza que regula la venta en la vía pública y

espacios abiertos con el fin de que también se contemple, entre los

puestos no desmontables, la venta de frutos secos, caramelos y tabaco con

recargo (9504689).


Las quejas formuladas sobre la venta ambulante se refieren

fundamentalmente a las dificultades con las que se encuentran aquellas

personas que se dedican a esta actividad por la limitación del número de

puestos que se adjudican en los mercadillos callejeros de las diferentes

localidades que dan lugar a exclusiones por ser mayor el número de

demandantes o por la restricción de los días en los que se permite dicha

venta en las vías públicas o espacios abiertos o por la imposibilidad de

realizar cambios en la titularidad de las autorizaciones concedidas

(9502308, 9511147 y 9506602).


No obstante, las posibilidades de actuación del Defensor del Pueblo en

esta materia son limitadas, pues tras examinar las quejas de estos

vendedores ambulantes, se ha podido constatar que en la mayoría no se

observaron irregularidades administrativas por parte de los ayuntamientos

ya que actuaron dentro de los márgenes atribuidos por el Reglamento de

Bienes de las Entidades Locales, de 13 de junio de 1986, y el Real

Decreto




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1010/1985, de 5 de junio, que regula la venta en la vía pública y

espacios abiertos al ser éste el que se aplica en defecto de una

ordenanza municipal propia.


Por último, también se han presentado quejas por los titulares de

establecimientos permanentes manifestando su desacuerdo con la

competencia que les hacen quienes se dedican a esta venta ambulante

(9511792).


18.5.Tráfico urbano

A lo largo de 1995 se han presentado ante esta institución numerosas

quejas sobre el tráfico urbano, lo que deja traslucir la insatisfacción

de los ciudadanos con la actuación administrativa en esta materia. Si

bien es verdad que en ocasiones se ha constatado que los interesados no

se encontraban asistidos de un fundamento jurídico que les permitiera

oponerse debidamente a la actuación municipal con la que discrepaban,

también es cierto que en la mayoría de los escritos remitidos se ha

observado la existencia de alguna irregularidad administrativa.


Entre el primer grupo se encuentran las quejas que se referían a las

sanciones impuestas por no haber facilitado la identificación del

conductor del vehículo y en las que se informó sobre la procedencia de

las sanciones impuestas por no haber cumplido con esa obligación que está

legalmente impuesta (9506685).


En la postura mantenida por la institución no se pudo tener en cuenta,

por razón de las fechas posteriores en las que se dictaron, el contenido

de la sentencia del Tribunal Constitucional 197/1995, recaída en las

cuestiones de constitucionalidad acumuladas números 2848/1993, 2849/1993,

3413/1993, 3828/1993, 1270/1993 y 2217/1993 así como la 7/1996 que lo

hizo sobre la cuestión de inconstitucionalidad 3432/1995, todas ellas en

relación con el artículo 72.3 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2

de marzo, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley sobre

Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial que establece

el deber del titular del vehículo de identificar al conductor responsable

de la infracción.


No obstante, sí se pudo tener presente la sentencia 154/1994, dictada por

el Tribunal Constitucional así como la de 3 de marzo de 1994 del Tribunal

Supremo, aún cuando se reconocía que también había otras de los

Tribunales Superiores de Justicia que consideraban que no existía esa

obligación cuando el conductor era un familiar del propietario del

vehículo, por aplicación del principio penal en virtud del cual la

obligación de denunciar los delitos cuya perpetración se hubiere

presenciado no era extensible al cónyuge y parientes así como cuando el

conductor era el propio titular del vehículo requerido porque podía

vulnerarse el derecho fundamental a no declarar contra sí mismo

(9507607).


En otras ocasiones, por el contrario, se ha tenido que solicitar el

correspondiente informe sobre imposición de sanción por comisión de falta

grave, por no identificar al conductor responsable de una infracción de

tráfico, siendo que sí se había comunicado al ayuntamiento la identidad

del mismo como sucedió con el de Palma de Mallorca (9511667).


Otro motivo por el que se han presentado quejas ante esta institución es

el de la falta de una amplia y adecuada identificación de los hechos, de

los preceptos incumplidos, etc. en las resoluciones por las que se

imponen sanciones a los interesados. Dada esa falta de datos, la

institución se ha visto obligada a informar, por ejemplo, sobre el origen

de la cantidad que el Ayuntamiento de Madrid reclamaba en la vía de

apremio y que era la suma de tres sanciones, más el recargo del 20%, por

no haber cumplido con la obligación impuesta en el artículo 72.3 del Real

Decreto Legislativo 339/1990.


Del estudio de las quejas presentadas sobre esta materia de tráfico

urbano, se deduce también que los ayuntamientos no interpretan de forma

homogénea la legislación vigente plasmándose esas diferencias en los

distintos bandos y ordenanzas aprobados por los mismos.


Así, el Ayuntamiento de Córdoba consideró que se había cometido una

infracción grave al no llevar puesto el cinturón de seguridad en la

ciudad. Dado que, conforme a la normativa vigente, sólo se podía

calificar esa infracción como leve, se sugirió al ayuntamiento la

procedencia de que se modificase la sanción impuesta y, como consecuencia

de ello, se aplicase la bonificación prevista en el bando de la alcaldía

para aquellos vehículos denunciados por primera vez al año (9414359).


También relacionada con estas bonificaciones de la sanción, se ha

iniciado una investigación ante el Ayuntamiento de Madrid, en relación

con la confección de unos impresos para las notificaciones de denuncia

por infracciones de tráfico en los que informa que la presentación del

escrito de descargos por disconformidad con la denuncia «supone la

pérdida de la bonificación que reglamentariamente pudiera corresponderle

en el importe de la sanción» (9508287).


Entre las anomalías detectadas, en la tramitación incorrecta de los

expedientes sancionadores por infracciones de tráfico se encuentran los

errores en la toma de datos de los vehículos denunciados que provoca la

incoación de expedientes a personas ajenas a las posibles infracciones

cometidas, así como la utilización de impresos que no cumplen con los

requisitos mínimos establecidos en la normativa vigente, o la no

identificación de los firmantes de los impresos utilizados para notificar

los distintos trámites, ni la impresión de los registros de salida de las

dependencias municipales o la falta de contestación de todas y cada una

de las alegaciones expuestas por los denunciados (9502816, 9509042).


Este último aspecto ha sido denunciado en otras quejas. Así, los alcaldes

suelen dictar las resoluciones de los expedientes sancionadores sin

motivar suficientemente la desestimación de las argumentaciones jurídicas

contenidas en los pliegos de descargos formulados por los interesados.


Algunos de ellos han justificado esta ausencia de contestación de las

alegaciones en que la norma sólo impone la obligación de dar respuesta

sucinta a las mismas, en la falta de capacidad de la oficina




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instructora para tramitar los numerosos expedientes sancionadores, o en

que formalmente se contestan aunque sea con la utilización de unas frases

genéricas, difusas e imprecisas e, incluso, en la falta de espacio que

hay para ello en modelo de impreso empleado, como sucedió con el del

Ayuntamiento de Alcobendas (Madrid) que destinó a estos efectos un

recuadro que sólo admitía dos renglones mecanografiados (9414278, 9416268

y 957716).


Examinados los impresos que se venían utilizando por los ayuntamientos se

han observado unas deficiencias que afectaban al contenido de la

resolución dictada, a la información de los recursos que se podían

interponer y a la notificación de esos actos administrativos.


Ello dio lugar a que se indicase a dichas administraciones locales que si

bien en esta materia de tráfico la norma establece que ha de contestarse

de forma breve y concisa a las alegaciones y demás cuestiones presentadas

por los denunciados, ello no quiere decir que se obvie totalmente

cualquier referencia a las alegaciones y argumentos de defensa que

hubiera formulado, o que se incluyeran en los modelos que contienen la

resolución expresiones genéricas, difusas o vagas del tipo: «las

alegaciones presentadas no desvirtúan los hechos», como está sucediendo

con la notificación a través del referido impreso, o cualquier otra por

el estilo como por ejemplo: «el agente de la policía local denunciante se

ha ratificado en los hechos», «los defectos procedimentales alegados no

son sustanciales», «las denuncias efectuadas por los agentes de la

autoridad encargados de la vigilancia del tráfico hacen fe, salvo prueba

en contrario, de los hechos denunciados», etc.


Similar problemática se presentó en la tramitación de otra queja que dio

lugar a que se formulara una recomendación al Ayuntamiento de Zaragoza ya

que, aun teniendo en cuenta el gran volumen de expedientes sancionadores

que se tenían que tramitar diariamente, no se debían utilizar, sin más,

modelos de impresos, con contestaciones a las alegaciones formuladas ya

preestablecidas, tanto en la resolución de esos expedientes como en la

resolución de los recursos interpuestos (9504446).


En cuanto a la información de los recursos procedentes, esto es otra

prueba de la falta de actualización de esos impresos a la normativa que

en cada momento está en vigor, ya que se ha podido verificar que

transcurridos varios años de vigencia, se seguía haciendo referencia a la

situación anterior a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común.


Esta institución ha expuesto su criterio de no compartir la argumentación

de esas administraciones de falta de capacidad de la oficina instructora

para tramitar los numerosos expedientes sancionadores para justificar la

simplificación del contenido de las resoluciones de tales expedientes.


A este respecto se ha hecho constar que la imposición de sanciones a los

posibles infractores con el único apoyo de la denuncia formulada por el

agente de la policía local, sin que posteriormente se aporten otras

pruebas o razones que fundamenten la desestimación de los argumentos

expuestos por el denunciado en aras a su defensa, da lugar a que, de

hecho, se produzca una inversión de la carga de la prueba o la

indefensión del mismo.


Dentro de las anomalías relativas a la incorrecta tramitación de los

expedientes sancionadores se encuentran también los defectos observados

en las notificaciones de los distintos trámites que deben ser puestos en

conocimiento de los interesados y que ya se han expuesto en otro apartado

de este informe referente a la problemática planteada por la regulación

del aparcamiento en determinadas calles (9411717).


Por todo ello se considera conveniente insistir en la necesidad de

modificar la actual normativa con el fin de que, sin menoscabar las

garantías jurídicas que asisten a presuntos infractores, los

ayuntamientos puedan llevar a cabo las notificaciones de sus actos

administrativos de una manera más eficaz y así ejercer la potestad

sancionadora que les está reconocida sin que las actitudes dilatorias o

entorpecedoras de aquellos den lugar a la caducidad de los expedientes y

otras consecuencias procedimentales que benefician a quienes son autores

de las infracciones.


La problemática que surge en relación con las notificaciones no sólo

tiene como consecuencia la imposibilidad de los ayuntamientos de

sancionar a los culpables por ser demasiado cortos los plazos

establecidos en relación con los medios de que se dispone para tramitar

los numerosos expedientes que se incoan en esta materia, sino que también

da lugar a numerosos casos en los que los interesados se encuentran ante

una sanción o ante el cobro de una multa por la vía de apremio sin haber

sido debidamente notificados de los trámites anteriores (9508520,

9508754, 9505401, 9505462, 9507155, 9509232, 9510444).


De estas quejas se desprende que los ayuntamientos consideran

correctamente efectuadas las notificaciones de las denuncias, de la

propuesta de resolución o de la propia resolución cuando ello no ha sido

así, al haber sido rehusadas por una persona distinta de los interesados

o de sus representantes o al ser depositadas en los buzones de correos

con lo que posteriormente se puede alegar no haberlas recibido o al no

recogerlas en las oficinas de correos en el plazo establecido por lo que

los ayuntamientos entienden que se han notificado cuando, tal vez, los

interesados no recibieron los avisos correspondientes por lo que no

pudieron recoger esos certificados.


En algunas quejas se ha indicado la improcedencia de que se continúe con

la tramitación de los expedientes sin haber comprobado la correcta

notificación del trámite anterior del que debió tener conocimiento el

interesado con el fin de no causarle indefensión.


No obstante, sería necesario determinar los factores que inciden en la

forma en la que el servicio de correos lleva a cabo estas notificaciones

de los expedientes sancionadores, así como las razones que existen para

que los interesados aleguen que no han recibido las notificaciones




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derivadas de los mismos mientras que sí se dan por notificados en los

trámites derivados de los expedientes ejecutivos (providencia de apremio,

señalamiento de bienes, embargo, etc.).


Sobre la retirada de la vía pública de los vehículos que han cometido

determinadas infracciones de tráfico se han realizado numerosas

investigaciones. Como esta institución ha manifestado, en esta cuestión

existe una discusión jurídica sobre la procedencia de retirar los

vehículos que incumplen algún precepto de las ordenanzas municipales de

circulación, en especial la que regula el estacionamiento en determinadas

calles de la ciudad bajo la denominación de O.R.A., cuestión que ha sido

objeto de examen en otro apartado de este informe, y otras similares, y

prueba de ello son las diversas sentencias contradictorias dictadas por

los Tribunales Superiores de Justicia, así como la disparidad de

contenido de las ordenanzas aprobadas por los ayuntamientos (9400119).


Dado que el funcionamiento del servicio de la retirada de los vehículos

de la vía pública denota que los ayuntamientos interpretan de muy

diferente forma estos preceptos legales que regulan esta materia, sería

conveniente que se aprobasen unas nuevas normas que, desarrollando el

artículo 71 de la Ley de Seguridad Vial, clasificasen y delimitasen más

concretamente los supuestos que legitiman esa intervención municipal

evitándose, de paso, conceptos jurídicos indeterminados que han llegado a

producir situaciones injustas al permitir la retirada por la existencia

de unas meras infracciones a las normas reguladoras de los

estacionamientos como sucede en los casos de la O.R.A. que se han

expuesto más detenidamente en otro lugar (9400119).


También se evitaría que se produjeran actuaciones como la del

Ayuntamiento de Benavente (Zamora) que cobró el importe de la tasa por la

retirada de un vehículo del lugar en el que estaba estacionado sin que

hubiera una reserva de aparcamiento señalizada con placas. Gracias a la

intervención del Defensor del Pueblo se consiguió que se devolviera al

interesado la cantidad que había pagado (9408780).


Otro problema que se ha planteado en esta materia durante el año 1995, es

el relativo a la justificación por la Administración local de que la

retirada del vehículo en cuestión fue correcta. Dada la interpretación

amplia que, a veces, se hace de los distintos supuestos legales que

legitiman la intervención de la grúa, los interesados muestran su

disconformidad con esa actuación municipal y, junto a la formulación de

los correspondientes recursos, presenten sus quejas ante esta institución

manifestando que sus vehículos estaban correctamente estacionados. Con el

fin de evitar estas discrepancias interpretativas de los preceptos

aplicables y garantizar la adecuación a legislación de esa actuación

municipal, sería conveniente que los agentes de la autoridad

intervinientes adoptaran otras pruebas (especialmente fotográficas) que

refuercen la presunción de veracidad que confiere el artículo 76 de la

Ley de Seguridad Vial a sus denuncias tal y como prevé ese mismo

precepto.


Ante la ausencia de pruebas que demuestren la culpabilidad de los

interesados, actualmente éstos se ven obligados a aportar en los recursos

que formulan ante los ayuntamientos pruebas (fotográficas o testificales)

de que sus vehículo estaban adecuadamente estacionados y por ello no

debieron ser retirados por la grúa. A pesar de ello esos recursos se

suelen desestimar por la administración en base a las meras

ratificaciones de los agentes intervinientes (9511358, 9508976).


En algunas quejas los interesados manifiestan su desconcierto porque, al

cabo de unos años, el ayuntamiento les exige por la vía de apremio unas

cantidades derivadas del impago de la tasa establecida por la retirada de

un vehículo por el servicio de la grúa.


En unos casos se alega no ser el propietario del vehículo o no ser quien

lo estaba utilizando como conductor que cometió la infracción de tráfico

por cuya razón intervino la grúa. En otros, el formulante expone que sólo

cumplió la orden de su empresa de hacerse cargo de la retirada de un

vehículo que se encontraba en el depósito municipal, por lo que no se le

debía exigir el pago de la tasa de retirada ya que en la ordenanza fiscal

correspondiente se especifica que el sujeto pasivo es el propietario del

vehículo (9511187).


La diferente naturaleza que tienen las dos intervenciones de la

Administración local en esta materia (sancionadora de una infracción de

tráfico y fiscal por la prestación del servicio de la grúa) produce

frecuentes confusiones entre los interesados en parte debido al

desconocimiento de la legislación reguladora de ambas materias y también

porque no obtienen una debida información de los ayuntamientos (9418390,

9506213).


Precisamente, debido a esa tramitación independiente de los dos

expedientes que se incoan, sería necesario que los ayuntamientos

confeccionasen unos impresos en los que, de forma clara, informasen a los

interesados de las posibilidades que tienen de defenderse de cada una de

ellas ya que, en ocasiones, sucede que recurren la aplicación de la tasa

y no lo hacen respecto del expediente sancionador por la posible

infracción de tráfico cometida. En este supuesto, los interesados se

encuentran ante una situación en la que se les exige el pago de una tasa

sin conocer exactamente cual fue la infracción cometida y si, por

consiguiente, la intervención de la grúa fue procedente (9508480).


En ocasiones, los interesados no llegan a recibir las notificaciones

correspondientes (denuncia, propuesta de resolución y resolución)

relativas a la posible infracción de tráfico que pudieron cometer o, por

el contrario, reciben una notificación del ayuntamiento en la que se les

comunica que no procede la imposición de sanción por esa infracción

porque el expediente sancionador ha sido archivado por prescripción. En

este caso, los ciudadanos pueden creer que la no procedencia de la

sanción conlleva también la falta de legitimación del ayuntamiento para

cobrar la tasa derivada por la prestación del servicio de la grúa

(9416674 y 9506213).





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Por último, de la tramitación de las diversas quejas presentadas sobre

este punto, se ha podido constatar la necesidad de que se desarrolle

reglamentariamente la posibilidad que ofrece el apartado segundo del

citado artículo 71 con el fin de que se puedan arbitrar otros sistemas

más ágiles de garantizar el pago de los gastos de retirada y depósito de

los vehículos como requisito previo a su devolución dado que quien no

abone en el acto de recoger su vehículo el importe de esas tasas porque

desee hacer uso de uno de los actuales medios de garantía (depósito en

valores públicos, aval bancario o fianza solidaria, fianza personal y

solidaria de dos contribuyentes....) se verá obligado a abonar

posteriormente un importe mayor porque las horas de estancia del referido

vehículo en el depósito municipal se habrán incrementado.


18.6.Población y demarcación territorial

La falta de cumplimiento por parte de algunos ayuntamientos de la

normativa relativa a la confección del padrón de habitantes ha sido

reiteradamente denunciada en las quejas que se han formulado sobre esta

materia, como sucedió con el Ayuntamiento de Sanlúcar de Barrameda

(Cádiz) que cobraba, sin justificación legal alguna, una cantidad

determinada a quienes solicitaban un cambio en el padrón o con el de

Moralzarzal (Madrid) que se negaba a tramitar la solicitud de una madre,

residente en otro municipio, de dar de baja en el padrón de habitantes a

su hija menor de edad, razón por la que la interesada ha acudido a la

jurisdicción contencioso-administrativa en defensa de sus derechos lo

cual ha motivado que se suspenda la investigación iniciada al respecto

(9509686 y 9508528).


A ello hay que añadir el problema para empadronarse y para ejercer su

derecho al voto con el que se encuentran algunas personas que no disponen

de un domicilio fijo, al carecer de vivienda o lugar donde vivir de forma

estable, o bien aquellas otras que, por su profesión o por otros motivos,

se desplazan continuamente.


Precisamente, algunos de estos obstáculos que actualmente tiene ese

colectivo van a desaparecer como consecuencia de las innovaciones que ha

introducido sobre esta materia la Ley 4/1996, de 10 de enero modificadora

de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local

, y que encontrarán su reflejo en la adecuación del Reglamento de

Población y Demarcación, de 11 de julio de 1986, a esos nuevos preceptos

legales.


En la información facilitada al promovente de una queja que planteó esta

situación, además, se indicó que la inscripción en el padrón municipal no

es condición imprescindible para figurar en el censo electoral, siempre

que se acredite, mediante cualquier medio admisible en derecho, que

efectivamente se vive en el municipio en cuyo censo electoral se pretende

la inscripción (9503598).


19.PROCEDIMIENTOS Y ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA 19.1.Expropiación forzosa

Las numerosas quejas que siguen presentando los ciudadanos sobre esta

materia vienen a confirmar, una vez más, la usual práctica administrativa

de incumplir los plazos legalmente previstos para la realización de

determinados trámites procedimentales y, en especial, los

correspondientes a la determinación y pago de los justiprecios

expropiatorios, lo que, además de los evidentes perjuicios económicos que

ello conlleva, obliga a los afectados a realizar numerosas gestiones ante

las respectivas administraciones expropiantes, con resultados poco

satisfactorios en la mayoría de los casos.


Así pues, como en años anteriores, se ha podido constatar que las

distintas administraciones públicas incumplen habitualmente los plazos

establecidos en la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de

1954, y en el Reglamento de 26 de abril de 1957 para la determinación del

justo precio, tanto si éste se alcanza libremente y por mutuo acuerdo,

dándose por concluído en este caso el expediente, como si se procede a

tramitarlo como pieza separada cuyo procedimiento culminará, si no es

posible que el órgano expropiante y el expropiado lleguen a dicho mutuo

acuerdo en cualquier estado posterior de la tramitación, mediante la

decisión que adopte el jurado provincial de expropiación, órgano al que

la Administración debe remitir el expediente si el interesado rechaza el

precio fundado ofertado por aquélla.


Dicha práctica irregular se observa igualmente en la fase posterior de

pago a los expropiados de la cantidad fijada definitivamente como

justiprecio, ya que generalmente se efectúa transcurrido ampliamente el

plazo máximo de seis meses establecido en el artículo 48.1. de la Ley de

Expropiación Forzosa, siendo frecuentes las situaciones de demora como la

planteada en una queja en la que, determinado el justiprecio en el año

1993, aún no se ha hecho efectivo el pago al interesado por la

Demarcación de Carreteras del Estado en Extremadura (9503008); o la

denunciada en otra queja cuya formulante ha debido esperar cinco años

para que el Ministerio de Educación y Ciencia abone en su totalidad la

cantidad justipreciada por la expropiación por el procedimiento de

urgencia de una finca de su propiedad afectada por las obras de

urbanización y ampliación del campus universitario de Oviedo (9408235).


Otras de las anomalías que se detectan en un gran porcentaje de las

reclamaciones formuladas es la falta o excesivo retraso en el abono de

los intereses devengados por la demora producida en el pago del

justiprecio, cuyo cómputo se inicia a partir de los seis meses desde su

definitiva fijación y hasta el momento en el que éste se produce.


En un caso concreto, la diferencia de criterios acerca del momento a

partir del cual deben empezar a computarse los citados intereses motivó

la demora en el pago




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de las cantidades que por tal concepto se adeudaban al interesado,

sosteniendo el Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente

que éste se inicia desde el acuerdo del jurado provincial de

expropiación, mientras que la Consejería de Política Territorial de la

Comunidad de Madrid mantiene que es a partir de la resolución del recurso

de reposición, criterio éste último sobre el que se ha llegado a un

acuerdo permitiendo, por consiguiente, hacer efectivo el pago de los

intereses adeudados (9118861).


Esta diferencia de criterios sobre el momento a partir del cual debe

iniciarse el cálculo de intereses se ha manifestado, asimismo, entre esta

institución y la Diputación Provincial de Salamanca. El Defensor del

Pueblo entiende, de acuerdo con lo establecido en el artículo 57 de la

Ley de Expropiación Forzosa, que el momento en el que el justiprecio

queda definitivamente fijado, ya sea por mutuo acuerdo o mediante la

tramitación del correspondiente expediente de justiprecio, es el que

determina el comienzo del plazo de seis meses para proceder a su pago,

transcurrido el cual sin que ello se haya efectuado, el precio

establecido devengará el interés legal correspondiente a favor del

expropiado hasta que se proceda a su pago, habiéndose formulado una

sugerencia en este sentido a la mencionada corporación provincial que no

ha sido aceptada, por entender ésta que el momento de inicio del cómputo

es el de la ocupación de las fincas expropiadas (9408328, 9408435,

9408498).


Otro de los motivos por los que los interesados acuden a esta institución

es la ocupación por vía de hecho de terrenos no afectados por la

expropiación, y, en ocasiones, la negativa de la Administración a admitir

su responsabilidad en los hechos acontecidos. En este sentido se

pronunció el Ayuntamiento de Fox, (Lugo), y, posteriormente, la

Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda de la Junta

de Galicia, que no aceptó la sugerencia formulada alegando que no es

titular del camino ni llevó a cabo construcción alguna que pudiera ser

causa del daño cuya reparación se reclama, informando por su parte la

Consejería de Agricultura, Ganadería y Pesca de la referida comunidad

autónoma, órgano al que se dió traslado de la queja, que no tiene

constancia alguna del hecho denunciado y que, al tratarse de obras de

infraestructura es el ayuntamiento correspondiente quien certifica la

disponibilidad de los terrenos.


Si bien no ha sido posible conocer, tras todo lo actuado, qué

Administración pública ha sido la autora material de las obras, sí ha

quedado constancia de la certeza de su ejecución y de la ocupación

indebida. Ante ello, y considerando que, en última instancia, corresponde

al ayuntamiento asumir la responsabilidad de dicha actuación por ser

quien certifica ante la Administración actuante la disponibilidad de los

terrenos, se ha formulado una sugerencia a la mencionada corporación

local para que proceda a indemnizar al interesado por la parte de la

propiedad que le fue ocupada (9208609).


Las reiteradas quejas de los ciudadanos denunciando las prolongadas

demoras en resolver que se producen en la actuación de los jurados

provinciales de expropiación obliga, una vez más, a poner de manifiesto

la necesidad de que se adopten las medidas pertinentes que corrijan las

disfunciones actualmente existentes, a fin de que estos órganos puedan

desarrollar con mayor operatividad, celeridad y eficacia el cometido que

la ley les encomienda.


Las obras públicas que de forma continuada se vienen realizando por las

administraciones, tanto central como autonómicas, generan un importante

número de expedientes expropiatorios, en los que la valoración de los

bienes y derechos expropiados difícilmente se consigue por mutuo acuerdo,

lo que hace que la mayoría de los expedientes de justiprecio sean

remitidos a los distintos jurados provinciales para su determinación.


Las carencias que estos órganos aducen como impedimento para su normal

funcionamiento se refieren, fundamentalmente, a la escasa dotación de

medios personales y materiales adecuados, dando ello lugar a que se

produzcan una acumulación de expedientes a lo largo de los sucesivos años

que hace prácticamente imposible la resolución de aquéllos en un plazo

razonable; y decimos razonable porque está demostrado que es a todas

luces insuficiente el plazo de 8 o 15 días que la Ley de Expropiación

Forzosa determina a tal efecto. Esta circunstancia ha sido abordada

convenientemente por el Parlamento de Cataluña, al establecer en la

Ley/1995, de 28 de junio, del Jurado Provincial de Cataluña, un plazo

máximo de dos meses para la adopción del acuerdo, pudiendo ser

prorrogado, excepcionalmente, hasta un máximo de cuatro meses si la

naturaleza de los asuntos a considerar en el expediente expropiatorio

aconseja que el jurado inspeccione personalmente sobre el terreno los

bienes o derechos expropiados, o bien si la complejidad del asunto lo

requiere.


Así, la deficiencia de medios indicados dá lugar a importantes retrasos

en resolver, por parte de los distintos jurados provinciales de

expropiación, los expedientes que son remitidos por las administraciones

expropiantes, resultando que el Jurado Provincial de Expropiación de

Valencia no ha procedido aún a dictar resolución en un expediente que

tuvo entrada en dicho órgano en el año 1992, queja a la que se hizo

referencia en el informe correspondiente al año 1994 (9402301).


Otra circunstancia que igualmente incide en la dilación en dictar

resoluciones es la insuficiente dedicación temporal de los vocales

miembros integrantes de los jurados, que han de simultanear esta tarea

con la dedicación a sus respectivas actividades profesionales. En este

sentido, en una queja tramitada ante el Jurado Provincial de Expropiación

Forzosa de Badajoz y, posteriormente, ante el ayuntamiento de esta ciudad

fue preciso solicitar que se requiriese al arquitecto municipal designado

como vocal, para que emitiera el informe técnico necesario para resolver

el expediente que había sido remitido a dicho órgano el 16 de enero de

1991, intervención que surtió el efecto pretendido permitiendo finalizar

dicho expediente mediante resolución de 7de marzo de 1995 (9319038).





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Mayor relevancia tienen las circunstancias expuestas cuando la

expropiación se efectúa por el procedimiento de urgencia, ya que la mayor

celeridad en la ocupación de los bienes expropiados no se refleja en los

tiempos de tramitación para la determinación y pago del justiprecio por

el órgano competente, situación que no es ajena a los jurados

provinciales de expropiación que no tienen en cuenta este carácter de

urgencia a la hora de dictar sus resoluciones, incumpliéndose así lo

establecido en el artículo 52.7 de la Ley de Expropiación Forzosa de dar

preferencia a este tipo de expedientes en sus fases de justiprecio y pago

para su rápida resolución.


De ello queda constancia en una queja en la que se ha podido observar que

las numerosas vicisitudes producidas en la tramitación del expediente en

su fase de determinación del justiprecio por parte del Jurado Provincial

de Expropiación de Castellón ha ocasionado una demora de más de dos años

en dictar resolución, si bien es preciso decir que la falta de diligencia

del órgano expropiante en la práctica de determinadas actuaciones

contribuyó a la tardanza en resolver por parte de dicho órgano. A la

vista de ello, se consideró preciso recordar al citado jurado provincial

que los expedientes de expropiación forzosa urgente deben tramitarse con

la mayor celeridad para su pronta resolución, con el fin de dar

cumplimiento al mandamiento legal y al objeto de garantizar, en cualquier

caso, los derechos de LOs propietarios cuyos bienes se hayan sujetos a

expropiación (9405496).


Para finalizar este apartado, se hace mención a las dificultades que los

expropiados encuentran para el reconocimiento del derecho a la reversión

de la totalidad o los bienes afectados cuando estos no son utilizados

para el fin que motivó la expropiación, así como cuando existe alguna

parte sobrante de los bienes expropiados y, en general, cuando desaparece

la afectación de estos, derecho cuyo ejercicio puede ser ejercitado por

el primitivo dueño o sus causahabientes.


Dicha cuestión se suscitó en la queja relativa a la solicitud de

reversión de fincas expropiadas en su día para la construcción del

embalse de Riaño por la Confederación Hidrográfica del Duero, organismo

que declina su responsabilidad sobre este asunto alegando que no es

actualmente titular de las referidas fincas, ya que fueron expropiadas a

su vez por el Ayuntamiento de Burón, el cual, por su parte, ha

desestimado tal petición argumentando, entre otros extremos, que de

existir alguna acción indemnizatoria a favor de la reclamante ésta deberá

ejercitarse frente al organismo que efectuó la expropiación.


Considerando que esta actitud deja a la interesada en un estado de total

indefensión, y no resultando admisible que la diferencia de criterios y

falta de coordinación de las administraciones públicas implicadas vaya en

detrimento de los legítimos intereses de la afectada, se ha indicado a

dichos organismos que coordinen sus actuaciones a fin de resolver dicho

asunto, evitando así los perjuicios que se le han ocasionado a la

interesada, estando en estos momentos a la espera de los informes a tal

efecto solicitados (9401525).


En otro supuesto se planteó un conflicto de competencias entre el

Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente y la

Diputación General de Aragón en orden a dar cumplimiento a la sentencia

que reconoce el derecho de reversión que asiste al interesado sobre una

parcela expropiada en su día por el extinguido Instituto de la Vivienda

de Madrid. Las actuaciones realizadas han dado como resultado que sea

tomada en consideración la cuestión planteada emitiéndose un dictamen por

el Servicio Jurídico del Estado en el citado departamento ministerial que

estima que, transferida la competencia exclusiva en materia de ordenación

del territorio, urbanismo y medio ambiente a la Comunidad Autónoma de

Aragón, corresponde a la misma la ejecución de la referida sentencia, y

sólo en el supuesto que tal ejecución tuviera un efecto económico y la

comunidad autónoma solicitase o repitiese contra el mencionado

departamento ministerial deberá entonces plantearse a quién corresponde

sufragarlo. De dicho dictamen se ha dado traslado al departamento de

Ordenación Territorial, Obras Públicas y Transportes de la Diputación

General de Aragón para que se pronuncie sobre el mismo e informe sobre

las medidas que, en su caso, proceda adoptar en orden a dar cumplimiento

a dicha sentencia (9321927).


19.2.Responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas

El instituto de la responsabilidad patrimonial de las administraciones

públicas opera cuando, como consecuencia del funcionamiento normal o

anormal de los servicios públicos, se producen lesiones en los bienes y

derechos de los particulares que no tienen el deber jurídico de soportar

conforme a la ley, salvo en los casos de fuerza mayor, que se hará

efectivo de acuerdo con las previsiones de la Ley de Régimen Jurídico de

las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y

mediante la tramitación de los procedimientos establecidos en el Real

Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de

los procedimientos de las administraciones públicas en materia de

responsabilidad patrimonial.


De las investigaciones realizadas con ocasión de las quejas recibidas se

ha podido apreciar que, en general, la Administración responde a las

reclamaciones formuladas e inicia los correspondientes expedientes para

determinar la eventual responsabilidad que pueda tener por los daños

ocasionados y, en su caso, reconocer a los interesados el derecho a ser

indemnizados por aquellas, si bien la no aportación por los afectados de

pruebas fehacientes impide que, en algunos casos, puedan prosperar las

pretensiones indemnizatorias deducidas, al no quedar demostrada la

relación causa efecto que inequívocamente tiene que existir entre los

perjuicios sufridos y el funcionamiento de los servicios públicos. Así

ocurrió en la queja formulada por los daños sufridos en un vehículo en la

carretera 640, atribuidos a la falta de una




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piedra en la canaleta de desagüe del arcén, cuya reclamación, debidamente

tramitada, concluyó mediante resolución desestimatoria dictada por el

Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente (9404686).


Por el contrario, se ha podido constatar en algún caso que es la

Administración pública la que, al no ajustar con todo rigor sus

actuaciones al procedimiento legalmente establecido, puede impedir que

sean estimadas las reclamaciones formuladas, lo que obliga a los

interesados, dado que las resoluciones dictadas en los procedimientos de

responsabilidad patrimonial ponen fin a la vía administrativa, a acudir a

la jurisdicción contencioso-administrativa para que pueda ser reconocido

su derecho a ser indemnizados, si bien es sabido que en no pocas

ocasiones aquellos desisten del ejercicio de esta acción, habida cuenta

de la elevada cuantía de los gastos que la sustanciación de estos

procesos supone, en relación con las indemnizaciones que se reclaman.


Dicha situación se advirtió en un asunto en el que el interesado mostró

su disconformidad con la resolución desestimatoria de la reclamación del

daño sufrido en un vehículo, como consecuencia del desprendimiento de una

piedra en la carretera por la que circulaba, ya que no se le había dado

oportunidad de formular alegaciones y presentar pruebas.


Existiendo la presunción fundada, a la vista de las actuaciones

practicadas, de que el expediente tramitado por el departamento de

Ordenación Territorial, Obras Públicas y Transportes de la Diputación

General de Aragón adolecía de irregularidades procedimentales, toda vez

que no constaba que se hubiese dado audiencia al interesado ni sometido

el mismo junto con la propuesta de resolución al dictamen del Consejo de

Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la comunidad autónoma

conforme a lo dispuesto en la normativa reguladora, se pusieron de

manifiesto tales circunstancias ante la mencionada Administración pública

para su consideración y efectos oportunos, pudiéndose llegar a la

conclusión, tras el último informe facilitado, que son ciertas las

irregularidades señaladas, al expresarse en el mismo que aquellas podrán

ser apreciadas, en todo caso, por los tribunales ordinarios a través del

correspondiente proceso (9503177).


El incumplimiento de los plazos establecidos en las distintas fases del

procedimiento y, por consiguiente, la demora en la conclusión del mismo

viene a ser otro de los motivos que dan lugar a investigación, habiéndose

constatado que la Dirección General de Administración y Servicios del

Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente ha tardado

tres años en dictar resolución sobre la reclamación presentada por el

promovente por los daños y perjuicios ocasionados con motivo de la

demolición, sin previa notificación, de un edificio de su propiedad

(9406111).


Otra de las anomalías detectadas en la tramitación de los procedimientos

de responsabilidad patrimonial es la tardanza que se produce en pagar a

los interesados la cantidad que en concepto de indemnización por los

daños sufridos les han sido reconocidas mediante la correspondiente

resolución, habiéndose detectado en un supuesto que la Demarcación de

Carreteras del Estado en Andalucía Oriental tardó un año en pagar al

formulante la idemnización acordada por los daños ocasionados en su

vehículo y por las lesiones sufridas por su hijo a causa del

desprendimiento de piedras en la carretera por la que circulaban

(9411494).


Centrando la cuestión en los hechos que dan lugar a este tipo de

reclamaciones, se ha podido apreciar en un elevado número de las quejas

presentadas que aquellas traen causa de los daños ocasionados en las

propiedades colindantes a las zonas afectadas por la ejecución de las

obras públicas, los cuales generalmente se manifiestan en la destrucción

de vallas o muros de cerramiento de la propiedad, alteraciones

sustanciales de los accesos a las fincas imposibilitando o dificultando

el paso de vehículos a la misma desde la vía de servicio de la carretera,

ruidos derivados del tráfico rodado y otros perjuicios de carácter

estético tales como pérdida de paisaje y luces que puedan dar lugar a

depreciación de la vivienda.


Sin embargo, no todos los daños y perjuicios que los reclamantes invocan

a los efectos de que les sea reconocido su derecho a ser indemnizados

tienen el concepto de indemnizables, bien porque no exceden de lo que

constituye una carga general que deba ser soportada, derivada de la

satisfacción de los intereses de los ciudadanos por parte de la

Administración mediante la construcción de una obra pública, como puedan

ser los perjuicios estéticos, bien porque no queden acreditados y no sea

posible establecer la necesaria relación causal entre el daño producido y

el funcionamiento del servicio público. Por esta razón la Demarcación de

Carreteras del Estado en Castilla y León, de acuerdo con el dictamen

emitido por el Consejo de Estado, estimó en un concreto caso la

reclamación formulada por el interesado respecto a al imposibilidad de

acceder al garaje de la finca con el tractor, debiendo indemnizar al

afectado por tal perjuicio y ejecutar los trabajos procedentes para

permitir en el futuro el acceso, desestimándola en relación a los

eventuales perjuicios estéticos aducidos (9501715).


La deficiente o inadecuada prestación de los servicios públicos

configuran otro hecho generador de la eventual responsabilidad

patrimonial, en función de los daños y perjuicios que este anormal

procedimiento origina en los bienes de los ciudadanos, siendo en este

apartado las administraciones locales contra las que se reciben el mayor

número de reclamaciones, habida cuenta de la competencia que en esta

materia atribuye la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local.


Los problemas planteados hacen referencia fundamentalmente a los

perjuicios originados en las viviendas y locales de los reclamantes como

consecuencia del deficiente funcionamiento de las redes de suministro de

agua y alcantarillado, producidos en la mayoría de los casos por la

realización de obras en las vías públicas, manifestándose tales daños en

grietas y humedades en los inmuebles y evacuaciones defectuosas de las

aguas




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residuales, hecho éste último que puede conllevar incluso problemas de

carácter higiénico-sanitarios. Ello ocurrió en una queja en la que la

interesada denunciaba la salida de las aguas fecales por los distintos

desagües de su vivienda, cuestión que ha dado lugar a iniciar actuaciones

con el Ayuntamiento de Los Barrios (Cádiz) dado que no procedía a atender

la reclamación de indemnización formulada (9507681).


La inactividad de la Demarcación de Carreteras del Estado en Cantabria en

relación a la reclamación presentada por las inundaciones sufridas en un

establecimiento-vivienda, como consecuencia de las obras de

acondicionamiento de una carretera al haber quedado el nivel de la misma

por encima del acceso del inmueble propiedad del interesado, motivó la

iniciación de las actuaciones correspondientes que han posibilitado que

la mencionada Administración pública ponga en marcha los mecanismo

jurídicos pertinentes para la comprobación de los daños denunciados y

determinación, en su caso, de la eventual responsabilidad patrimonial

(9402634).


Para finalizar, se refleja en este apartado una queja a la que ya se hizo

referencia en el informe correspondiente al año 1994, relativa a la

reclamación formulada por un pastor por la pérdida de 102 de sus ovejas

al producirse una súbita subida de las aguas del río, provocada por la

apertura de las compuertas de un pantano.


Entendiendo que en el presente supuesto concurrían los requisitos

exigidos en la normativa aplicable para que se le reconociera al

interesado el derecho a ser indemnizado por tales perjuicios, fue preciso

formular dos sugerencias a la Confederación Hidrográfica del Duero que no

han sido aceptadas, criterio que ha sido mantenido, a su vez, por el

Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, no habiendo

sido posible, en consecuencia, obtener un resultado satisfactorio a la

pretensión del perjudicado (9403801).


19.3.Contratación administrativa Los problemas que en mayor grado se

presentan a los contratistas o adjudicatarios en los contratos celebrados

por las administraciones públicas, con independencia del objeto del

contrato de que se trate, es la falta o demora excesiva en el pago por el

órgano de contratación de las facturas correspondientes a los trabajos

realizados o por la prestación de servicios contratados, situación que la

nueva Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, de 18 de mayo de

1995, resuelve satisfactoriamente mediante la introducción de medidas

tales como el establecimiento de distintas fórmulas y plazos para la

realización del pago del precio por la Administración, y el derecho del

contratista a la suspensión o resolución del contrato de no efectuar

aquella en los plazos determinados, con las consecuencias económicas

pertinentes.


Así pues, la mayoría de las quejas de este ámbito inciden en dicha

cuestión, pudiéndose destacar como hecho determinante de esta

irregularidad administrativa la falta de disponibilidad presupuestaria

para hacer frente a los deudas contraídas, lo que ha obligado a recordar

al Ayuntamiento de Mejorada del Campo, (Madrid) y al Ayuntamiento de

Bailén, (Jaén), respectivamente, el carácter de gasto preferente que

tienen las deudas contraidas en ejercicios anteriores, a efectos de que

en la expedición de órdenes de pago con cargo a los presupuestos

municipales se considere esta condición, dandole prioridad en relación

con otros gastos no previstos en aquellos, conforme a lo establecido en

el artículo 168 de la Ley de Haciendas Locales y artículo 437.2.b. del

texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de

Régimen Local, cuyos resultados han sido de una parte, vencer la actitud

reticente del Ayuntamiento de Mejorada del Campo, que va a proceder a

cancelar la deuda mediante pagos fraccionados y de otra, se ha obtenido

por parte del Ayuntamiento de Bailén el abono total de la deuda

pendiente, para lo cual suscribió un contrato de préstamo con una entidad

bancaria (9505175 y 9416663).


En otro caso la causa por la que no se ha procedido al pago de los

honorarios debidos a los reclamantes, por los servicios profesionales

prestados al Ayuntamiento de Almería en calidad de arquitectos, es el

incumplimiento del contenido de una de las estipulaciones del contrato

suscrito (consistente en la redacción del proyecto básico y de ejecución

para la construcción de 75 viviendas de protección oficial en el Sector 1

del Plan General de Ordenación Urbana de Almería, así como la dirección

técnica de las obras), cual es que el pago de los honorarios por

redacción de proyectos se efectuará una vez aprobada la certificación de

obra en la que se encuentran incluidos.


Como quiera que el incumplimiento de dicha cláusula no es imputable a los

profesionales contratados, quienes cumplieron en el plazo previsto las

obligaciones a las que se comprometieron en el contrato, sino que ha sido

la inactividad de la Administración lo que no ha permitido que se lleven

a cabo las obras, esta institución entendió, y así fue manifestado a la

mencionada corporación municipal, que los interesados no debían sufrir

los perjuicios que la falta de cumplimiento de las obligaciones por parte

de aquella les está irrogando, toda vez que aunque el órgano de

contratación tiene las prerrogativas de interpretar lo convenido, no

puede quedar a merced de la voluntad exclusiva de aquella su

cumplimiento, ya que ello está en contradicción con el principio que

imposibilita que el cumplimiento de las obligaciones quede al arbitrio de

uno solo de los obligados, según previene el artículo 1256 del Código

Civil, aplicable en este ámbito como derecho supletorio, estándo en estos

momentos a la espera de la resolución que se adopte en torno a esta

cuestión (9508152 y 9507919).


Otro aspecto concierne a la falta de transparencia que en ocasiones se

produce en la contratación administrativa, en contraposición a los

principios de igualdad, no discriminación y libre concurrencia que han de

regir estos




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contratos como medio para lograr la objetividad de la actividad

administrativa.


En este sentido, una agrupación de productores manifiestaba sentirse

discriminada por la forma en la que se ha procedido por la Consejería de

Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda de la Junta de Galicia a

la adjudicación de la gestión y dotación de dependencias de la lonja de

Carril (Pontevedra), realizada de forma directa cuando la propia

Administración informó en su día que la adjudicación se efectuaría

mediante concurso público; situación sobre la que no se ha pronunciado de

forma expresa el órgano contratante, cuya investigación, por

consiguiente, continua en marcha (9504550).


19.4.La recepción y compulsa de documentos en oficinas y registros

públicos Sigue subsistente el problema derivado de la falta de desarrollo

de las previsiones contenidas en el artículo 38.4 de la Ley 30/1992

respecto de la posibilidad de que los ciudadanos puedan presentar las

solicitudes, escritos y comunicaciones dirigidas a los órganos de las

administraciones públicas entre otros sitios en las oficinas de Correos.


La falta de desarrollo del apartado c) de dicho precepto hace que se

sigan aplicando las normas dictadas en desarrollo de la antigua Ley de

Procedimiento Administrativo, y en concreto la obsoleta Orden Ministerial

de 20 de octubre de 1958, según la cual «únicamente las oficinas postales

servidas por personal técnico o auxiliar, es decir, aquellas que tengan

al menos categoría de estafetas, están autorizadas para recibir y cursar

las instancias o escritos que los particulares o entidades dirijan a las

dependencias oficiales».


Este criterio, mantenido por el actual reglamento de los servicios de

Correos en sus artículos 205 y 206, provoca que en numerosas poblaciones

(las de menos de 6.000 habitantes y en las que obviamente no existen

oficinas representativas de las distintas administraciones públicas,

salvo en su caso la local), los ciudadanos no puedan presentar sus

escritos dirigidos a instancias oficiales al no tener categoría de

estafetas (hoy oficinas técnicas) las dependencias de Correos ubicadas en

ellas.


El problema afecta a un muy considerable número de ciudadanos de pequeñas

localidades de la geografía española que, al no contar con oficinas de

categoría «técnica», se ven privados de toda posibilidad de remitir

cualquier escrito dirigido a un organismo público, situación del todo

punto incongruente con la necesidad cada vez más creciente de

relacionarse con tales organismos a consecuencia de la multiplicidad de

administraciones públicas prestadoras de servicios existentes en la

actualidad.


Dicha situación supone de hecho para muchos ciudadanos que los principios

proclamados en la exposición de motivos de la Ley 30/1992, al referirse

al nuevo concepto de Administración alumbrado por la Constitución

española, se queden en una mera declaración programática de intenciones.


En la citada exposición de motivos se alude efectivamente a que «el

régimen jurídico de las administraciones públicas debe establecerse desde

este concepto (Administración sometida a la ley y al derecho, y puesta

con carácter instrumental al servicio de los ciudadanos( y trascender a

las reglas de funcionamiento interno, para integrarse en la sociedad a la

que sirve como el instrumento que promueve las condiciones para que los

derechos constitucionales del individuo y los grupos que integran la

sociedad sean reales y efectivos».


Por tanto, y teniendo en cuenta el mandato expreso de la Ley 30/1992,

sobre la necesidad de adecuar a la misma los distintos procedimientos

administrativos, cualquiera que sea su rango, para acercarlos a los

nuevos postulados y conseguir, en definitiva, una Administración más

eficaz, se consideró oportuno solicitar informe a la Subsecretaría del

Ministerio para las Administraciones Públicas sobre las perspectivas

existentes de desarrollo reglamentario del precepto citado y la posible

ampliación de las posibilidades de admisión de solicitudes y

notificaciones a través de todas las oficinas de Correos.


Aún cuando en un primer momento el Ministerio para las Administraciones

Públicas mantuvo una postura poco receptiva respecto de la intervención

reseñada, con posterioridad ha informado de los trabajos iniciados para

conseguir la extensión del servicio de referencia en un mayor número de

oficinas.


Con esta finalidad, se están realizando gestiones por dicho departamento

ante el Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente para

permitir la recepción de solicitudes y notificaciones por las oficinas

auxiliares tipo A, lo que exigirá adaptar la estructura y funcionamiento

de estas oficinas y facilitar al personal encargado (unos cinco mil

funcionarios, aproximadamente) la adecuada formación, siendo necesario

correlativamente modificar el Reglamento de los servicios de Correos de

1964 al objeto de habilitarlas para la prestación de este servicio.


Esta iniciativa del Ministerio para las Administraciones Públicas

supondrá, una vez que se plasme en la práctica, un avance sustancial en

la mejora del servicio, con el objetivo final de hacer plenamente

efectivas las previsiones del artículo 38.4 de la Ley 30/1992,

permitiendo que en todos los lugares indicados por este precepto (y,

entre ellos, todas las oficinas de Correos) puedan los ciudadanos

presentar los escritos, solicitudes y comunicaciones dirigidos a

cualquier Administración pública.


Junto a este problema, y dada su evidente relación, ha de consignarse el

de las restricciones respecto de la compulsa de documentos en registros y

oficinas públicas .


Dichas restricciones se derivan del criterio limitativo aplicado por los

órganos administrativos, que sólo proceden a la compulsa de copias de

documentos si éstas van a ser aportadas a un procedimiento seguido ante

ellos mismos, de tal manera que se niega la posibilidad de la compulsa

cuando se pretende utilizar las copias en




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otros ámbitos de la organización administrativa (por ejemplo, ante

diferente departamento ministerial) o ante otras administraciones

públicas, o cuando, simplemente, no se especifica el uso que ha de darse

a la copia compulsada o éste es distinto del expresado más arriba.


Esta institución estima que dicho criterio de la Administración en

materia de compulsa es sumamente restrictivo y consecuentemente se aboga

por una interpretación amplia del artículo 46 --en relación con el

artículo 35 c)-- de la Ley 30/1992, y así se hizo constar en el anterior

informe anual, a la vez que se instaba al Ministerio para las

Administraciones Públicas a que dictara la normativa de desarrollo del

citado precepto en el plazo más breve posible.


Para una más adecuada valoración de las disfunciones detectadas a través

de las quejas recibidas, conviene examinar las distintas situaciones en

que puede encontrarse el ciudadano que solicita de la Administración la

compulsa de una copia, situaciones que pueden resumirse en las

siguientes:


1.Compulsa de copias que van a aportarse a un procedimiento seguido ante

el órgano del que se solicita la compulsa. Este supuesto no plantea

problemas, dado que se procede a realizar la compulsa por aplicación de

las normas reglamentarias dictadas para el desarrollo y aplicación del

derogado artículo 64 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958.


2.Compulsa de copias con el fin de aportarlas a un procedimiento seguido

ante un órgano administrativo distinto de aquél al que se solicita la

compulsa. En estos supuestos, la práctica administrativa viene denegando

la posibilidad de efectuar la compulsa, por aplicación de las normas

reglamentarias dictadas bajo la vigencia de la Ley de Procedimiento

Administrativo de 1958 a que antes se ha hecho referencia. Ello obedece,

fundamentalmente, al confuso tratamiento que recibe esta materia en el

artículo 46 de la Ley 30/1992 y a la falta de desarrollo reglamentario

del mismo.


Esta situación es considerada insatisfactoria por el propio Ministerio

para las Administraciones Públicas, por cuanto restringe indebidamente el

derecho de los interesados a la devolución de los documentos originales

que deben presentarse ante las administraciones públicas, reconocido en

el artículo 35 c) de la Ley 30/1992 y obstaculiza indirectamente la plena

efectividad de las previsiones establecidas en el artículo 38.4 sobre

presentación de documentos en oficinas distintas a las correspondientes a

los registros de los órganos a que se dirijan.


Considerando que el mero desarrollo reglamentario del artículo 46 de la

Ley 30/1992 pudiera no ser suficiente para resolver los problemas

expuestos, el informe recibido del Ministerio para las Administraciones

Públicas concluye apreciando la conveniencia de reformar la ley en este

punto y regular de forma integral la compulsa de documentos por la

Administración.


La reforma podría consistir en la inclusión en el artículo 38 de un

apartado en el que se previera que al presentar un documento, los

interesados pudieran acompañarlo de una copia para que la oficina

receptora, previo cotejo de aquélla, devuelva el original salvo en el

caso de que éste deba obrar en el expediente, pudiendo los interesados

ejercitar este derecho en todas las oficinas y registros previstos en el

apartado 4 del precepto citado, con independencia del órgano al que vayan

dirigidos.


3.Compulsa de copias con el fin de dotarlas de eficacia fuera del ámbito

estrictamente administrativo. Se trataría de un supuesto que excede de

los límites de lo que se entiende tradicionalmente por compulsa

administrativa de copias para entrar en el ámbito reservado a la fe

pública propia de la función notarial, en la medida en que supone la

expedición de copias auténticas, dotadas de la misma fuerza que los

originales.


Sobre este particular, el Ministerio para las Administraciones Públicas

estima que la potestad de la Administración de expedir copias auténticas

debe limitarse a los documentos públicos emitidos por la misma; al lado

de esta limitación de carácter objetivo, procedería incluir otra de

índole subjetiva, de tal manera que sólo los órganos administrativos que

hayan autorizado los originales o a los que se haya encomendado su

custodia, conforme a lo que dispone el Código Civil sobre el particular

en su artículo 1221, deben tener atribuida esta competencia.


Supuesto distinto es el de la emisión de copias o certificados de

documentos que obran en expedientes administrativos. El derecho a su

obtención se encuentra legalmente conectado al derecho a conocer el

estado de tramitación de los procedimientos y al derecho de acceso a los

archivos y registros administrativos reconocidos en los artículos 35.a) y

37.8 de la Ley 30/1992, por lo que debe entenderse que se reconoce con la

misma extensión --subjetiva y objetiva-- que éstos. Ello no obstante,

conviene recordar que la ley no prejuzga el valor que ha de darse a

dichas copias y certificados.


Con el fin de clarificar la regulación legal el informe sugiere la

conveniencia de reformar el artículo 46 de la Ley 30/1992, de manera que,

después de definir qué es lo que se entiende por documento público

administrativo, procedería recoger una norma de atribución de

competencias del siguiente tenor: «Las normas de organización de cada

Administración pública determinarán los órganos que tengan atribuidas las

competencias para: a) La expedición de copias auténticas de los

documentos públicos administrativos emitidos por sus órganos, que gozarán

de la misma validez y eficacia que los originales; b) La certificación

del contenido de los documentos que obren en los expedientes

administrativos; y c) El cotejo de las copias de cualesquiera documentos

que los interesados presenten ante la Administración pública, a los

efectos de dotarles de validez y eficacia exclusivamente en el ámbito de

un procedimiento determinado» (teniendo por finalidad este inciso c) la

de deslindar claramente los supuestos de expedición de copias auténticas

con eficacia erga omnes, de los cotejos con eficacia en el ámbito interno

de la Administración exclusivamente).





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A la vista del informe recibido quedamos a la espera del resultado de las

iniciativas que se emprendan por parte del Ministerio para las

Administraciones Públicas, en orden a lograr el cambio legislativo

propuesto en dicho informe, sin perjuicio de la consignación de este

asunto en el presente epígrafe.


19.5.Cooficialidad lingüística

La cooficialidad lingüística instaurada por la Constitución española que

reconoce como lengua oficial de un determinado territorio autonómico no

sólo al idioma castellano sino también al propio de esa comunidad

autónoma, ha incidido en el uso tanto privado como oficial de las

distintas lenguas en el territorio del Estado.


Las comunidades autónomas con idioma cooficial propio han legislado en la

materia mediante leyes denominadas de normalización lingüística a través

de las cuales se adoptan una serie de instrumentos tendentes a fomentar

el uso de la lengua cooficial --especialmente en aquellos ámbitos

oficiales: Administración pública, de justicia y educativa-- para que

ésta alcance cotas similares a aquellas que corresponden al castellano

como idioma oficial en todo el territorio del Estado.


Estas leyes de normalización lingüística, o más en concreto la aplicación

llevada a cabo por las correspondientes comunidades autónomas, ha dado

lugar a algunas quejas en la medida en que ciudadanos proclives a la

utilización habitual del castellano o de otra lengua oficial consideraban

vulnerados sus derechos lingüísticos por el empleo de una u otra lengua,

más o menos intenso según los casos, por parte de las autoridades y

oficinas públicas.


Sirvan como ejemplo la situación creada por el Ayuntamiento de Sabadell

(Barcelona) al cursar una denuncia de tráfico exclusivamente en catalán,

idioma cuyo nivel de conocimiento por el denunciado no le permitía

comprender en todos sus extremos el contenido de la comunicación.


Dicha situación venía agravada por el hecho de que habiendo reclamado el

interesado la práctica de una nueva notificación en castellano dicha

reclamación le fue desestimada mediante resolución, redactada asimismo en

catalán.


También han sido objeto de queja las previsiones contenidas en el

reglamento para el uso de la lengua catalana aprobado por el Ayuntamiento

de Sant Pere de Ribes (Barcelona) al disponerse expresamente que en los

contratos por los que se encarguen a terceros estudios, proyectos y

trabajos, el ayuntamiento hará constar una cláusula en la cual se

especificará que los mismos se han de presentar en lengua catalana.


Dicha previsión se completa con una segunda disponiendo que el

ayuntamiento velará porque sus contratistas y proveedores presenten la

documentación en catalán y porque en la mayor medida posible se haga uso

del catalán en los bienes y en los servicios que son objeto del contrato,

requisitos estos que deberán constar en el pliego de condiciones de los

contratos administrativos que apruebe ese ayuntamiento.


En relación a dichas quejas, esta institución parte del mandato contenido

en el artículo 3 del texto constitucional según el cual «el castellano es

la lengua española oficial del Estado» y «todos los españoles tienen el

deber de conocerla y el derecho a usarla», siendo las demás lenguas

españolas también «oficiales en las respectivas comunidades autónomas de

acuerdo con sus Estatutos».


El respeto a la cooficialidad lingüística que nuestra Constitución

consagra comporta el deber de usar ambas lenguas --la oficial del Estado

y la cooficial autonómica-- a todos los poderes públicos, ya sean de la

Administración del Estado, ya sean de las administraciones autonómicas o

locales. Por ello, la praxis observada y denunciada ante esta institución

de atribuir a la lengua autonómica el carácter de lengua oficial

exclusiva supone una infracción del sistema de cooficialidad instaurado

por la Constitución y de los derechos de los ciudadanos residentes en las

comunidades autónomas bilingües.


Dicha conclusión viene avalada por el propio Tribunal Constitucional que

al respecto mantiene que: «... la exclusión del castellano no es posible

porque se perjudican los derechos de los ciudadanos, que pueden alegar

válidamente el desconocimiento de la otra lengua oficial». (STC 82/1985,

FJ 10).


En consecuencia, la utilización exclusiva de la lengua autonómica por

cualquier Administración supone una quiebra efectiva del bilingüismo

constitucional que garantiza los derechos lingüísticos de los ciudadanos

estableciendo en todo caso la presencia efectiva del castellano como la

lengua oficial del Estado.


Otra cuestión que se ha planteado es el nivel de exigencia del

conocimiento del idioma propio de determinadas comunidades autónomas para

el acceso a la función pública tanto autonómica como local.


Dicha cuestión ha sido tratada por el Tribunal Constitucional, que ha

sentado pautas claras sobre tal extremo, que pueden resultar de interés.


Así, en la sentencia 82/1986, el alto tribunal expresó que «el

establecimiento de un régimen de cooficialidad lingüística en una parte

del territorio del Estado no contradice el principio de igualdad de los

españoles en todo el territorio», por lo que «la exigencia del

conocimiento del idioma que es oficial en el territorio donde actúa la

Administración a la que se aspira a servir es perfectamente incluible

dentro de los méritos y capacidades requeridos».


En la misma sentencia que se comenta, referida a la Ley catalana 7/1983,

de Normalización Lingüística de Cataluña, se contienen otras precisiones

relativas a la exigencia del conocimiento del idioma propio,

perfectamente aplicable a las restantes autonomías que cuentan con idioma

cooficial junto con el castellano. En concreto, el Tribunal

Constitucional alude a que «resulta constitucionalmente lícito exigir en

todo caso un cierto nivel de conocimiento de la lengua catalana, que

resulta imprescindible para que el funcionario pueda ejercer




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adecuadamente un trabajo en la Administración autonómica, dado el

carácter cooficial del idioma catalán en Cataluña y dada también la

extensión del uso del catalán en todo el territorio de la comunidad

autónoma».


Dentro de estas quejas cabe citar la tramitada ante el Ayuntamiento de

Silla (Valencia) por la inclusión en las bases de la convocatoria para la

selección de policías locales de un ejercicio eliminatorio de

conocimiento del valenciano valorado sobre un máximo de 10 puntos.


Dicha base venía a contravenir el Decreto 152/1991, de 29 de agosto, del

Consejo de la propia Generalidad Valenciana, por el que se establecen las

bases y criterios uniformes para la selección, formación, promoción y

movilidad de las policías locales, escala básica, y la Orden de la

Consejería de Administración Pública por la que se desarrolla el decreto

anterior que establecen como criterio de calificación de los ejercicios

que el conocimiento del valenciano será obligatorio pero no eliminatorio

y su valoración será de 0 a 2 puntos.


Por todo cuanto antecede, y al amparo de las facultades conferidas a esta

institución por los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de

abril, del Defensor del Pueblo, se procedió a formular el oportuno

recordatorio de los deberes legales al objeto de que se cumplieran en

sucesivas convocatorias todas las normas que resultan de aplicación en

relación con los criterios de selección a que deben ajustarse los

procedimientos selectivos, de forma que queden garantizados los

principios constitucionales que deben regir el acceso a la función

pública.


Dicho recordatorio no ha sido aceptado finalmente por el Ayuntamiento de

Silla alegando la inaplicabilidad de la normativa autonómica sobre la

materia por entender que la misma supone una intromisión contraria al

principio de autonomía local (9317465).


Por último cabe incluir aquí aquellas quejas relativas a la rotulación

pública de las vías y a las señalizaciones de las carreteras y otras vías

de comunicación que ponen de relieve que en las carreteras de algunas

comunidades autónomas las señales de tráfico de advertencia de peligro

vienen expresadas únicamente en lengua de la comunidad, y no en

castellano, resultando en ocasiones difícil de comprender e interpretar

el peligro que advierten por parte de los castellano-hablantes.


Dada la distribución de competencias, tanto normativas como de ejecución,

entre el Estado y las comunidades autónomas en lo que afecta al sector de

carreteras, transportes y comunicaciones, existe una normativa compleja

de origen estatal y autonómico de la que es preciso deducir los términos

que deben usarse en la señalización de las carreteras estatales,

autonómicas y locales.


Examinado el asunto desde el punto de vista de la regulación legal en

materia de tráfico, el artículo 56 del Real Decreto legislativo 339/1990,

de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley sobre

Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial dispone que

«las indicaciones escritas de las señales se expresarán al menos en el

idioma español oficial del Estado», atribuyendo la competencia del

mantenimiento de señales fijas y señales circunstanciales al titular de

la vía pública.


Por su parte, han de tenerse en cuenta los Reales Decretos 2296/1981, de

3 de agosto y 334/1982, de 12 de febrero, sobre señalización en materia

de carreteras, transportes y comunicaciones, los cuales establecen las

normas relativas a la señalización de carreteras, autopistas, estaciones

ferroviarias, de autobuses y marítimas, puertos de interés general,

aeropuertos abiertos al tráfico comercial y demás instalaciones o

servicios de interés público general.


Estas normas establecen, por lo que afecta a las indicaciones escritas

que se incluyan o acompañen a los paneles de señalización de las

carreteras, que las mismas figurarán en idioma castellano y en la otra

lengua oficial de la comunidad autónoma que esté reconocida en su

respectivo Estatuto de Autonomía.


Habiéndose establecido que la competencia para la ejecución de la

normativa anterior corresponde a la Administración pública responsable de

las carreteras o de la vía pública de que se trate, se requirió al

Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente para que

informara sobre la señalización de las carreteras de titularidad estatal

y el idioma en el que vienen expresadas cuando su trayecto discurre por

una comunidad autónoma con lengua propia.


El informe recibido puntualizaba que la actuación de dicho departamento

se había ajustado a la normativa establecida en aquellos supuestos en que

se había detectado algún caso concreto de incumplimiento, aludiendo al

efecto, como complemento de las normas antes mencionadas a la Instrucción

81.IC de Señalización Vertical, de la Dirección General de Carreteras,

que establece que en las comunidades autónomas que tuvieran idioma

oficial distinto al castellano la rotulación de los nombres ha de

atenerse a lo siguiente:


En el caso de nombres propios (poblaciones, provincias, etc.) con

topónimo oficial, sólo se indicará éste. Si no hubiese sido adoptado

todavía un topónimo oficial, se escribirá el nombre propio en las dos

lenguas, primero en la de la propia comunidad autónoma, y seguido, en

castellano.


En cuanto a los nombres comunes, se escribirán de la misma manera

descrita para los nombres propios sin denominación oficial, procurando

sustituirlos en la medida de lo posible por pictogramas.


Al margen de todo lo anteriormente expuesto ha de dejarse constancia que,

también, se han tramitado quejas en las que se ponía de relieve la

utilización del castellano en detrimento de la otra lengua propia

asimismo reconocida como oficial en determinadas comunidades autónomas

por parte de ciertos órganos de la Administración periférica del Estado

--Instituto Nacional de Empleo y Agencia Estatal de Administración

Tributaria entre otros-- que se niegan a cursar sus requerimientos en

idioma distinto del castellano a pesar de las solicitudes expresas de los

interesados en tal sentido.


Tal conducta supone, y así se ha hecho notar a las administraciones




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implicadas, una infracción de lo preceptuado en la Ley de Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común, cuyo artículo 36 viene a establecer los criterios

para determinar la lengua de los procedimientos tramitados en el

territorio de una comunidad autónoma bilingüe entre otros el tipo de

Administración de que se trate, la concurrencia de una pluralidad de

interesados, la elección expresa de la lengua de éstos, así como ámbito

territorial de eficacia de los expedientes o partes de los mismos.


19.6.Procedimiento administrativo de tramitación de expedientes

disciplinarios

La aplicabilidad de determinadas previsiones de la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común, en el ámbito de los procedimientos

regulados en el reglamento de régimen disciplinario aplicable con

carácter general a todos los funcionarios al servicio de la

Administración del Estado, ha dado lugar a determinadas actuaciones a

raíz de las quejas formuladas por funcionarios dependientes del

Ministerio de Educación y Ciencia (9502636 y 9505452).


En las quejas de referencia se produjeron resoluciones denegatorias de

las pretensiones que habían formulado los interesados --que estaban

siendo objeto de expedientes sancionadores-- en el sentido de que se les

entregase, en cada caso en un distinto momento procedimental, copia de

todos los documentos contenidos en el procedimiento que les afectaba.


La desestimación de las solicitudes --cuyo planteamiento se fundó en su

momento en previsiones expresas de la Ley 30/1992, que contemplan la

facultad de los interesados de solicitar información sobre la marcha de

un expediente, e incluyen la de solicitar la entrega de copias de todo lo

actuado, entre los derechos de los ciudadanos definidos en su artículo

35-- se produjo en base a una interpretación respecto del ámbito de

aplicación atribuible al mencionado precepto que excluía su aplicación en

el ámbito de los procedimientos disciplinarios.


Esta institución ha entendido, y la Comisión Superior de Personal ha

compartido este punto de vista en el curso de la tramitación efectuada,

que otras precisiones que en la misma ley procedimental se dirigen a

remitir al desarrollo de los procedimientos disciplinarios a su propia

normativa procedimental específica, no afectan en absoluto a la plena

aplicabilidad en el ámbito de dichos procedimientos de los preceptos de

la ley no estrictamente procedimentales, en los que se establecen los

derechos que asisten a todos los ciudadanos y también a los funcionarios

en sus relaciones con la Administración.


La actual configuración de los procedimientos disciplinarios ofrece, sin

duda, garantías adecuadas en orden al conocimiento por los interesados en

distintos momentos de su desarrollo del contenido de los expedientes de

que sean objeto los funcionarios, todas las cuales parecían haberse

observado en el caso de los expedientes disciplinarios que dieron lugar a

nuestra intervención, no pudiendo por ello observarse que la denegación

cuestionada suponga indefensión para los interesados en el curso del

expediente, ni disminución de sus posibilidades ulteriores de fundar

adecuadamente una posterior impugnación, razón por la que no se ha

considerado preciso realizar intervención alguna en relación con los

concretos expedientes disciplinarios objeto de las quejas formuladas.


Ello no ha sido óbice, sin embargo, para que esta institución haya

requerido de las autoridades correspondientes la más estricta atención,

en el curso de los procedimientos indicados, de todos los derechos que la

ley procedimental mencionada atribuye a los ciudadanos en sus relaciones

con las administraciones públicas, lo que sin duda se traduciría en un

incremento de las garantías de los interesados, sin que de otra parte

pueda justificarse la inobservancia de los correspondientes preceptos

legales por las razones deducidas de la mayor complicación o duración de

los procedimientos correspondientes alegados por las autoridades del

Ministerio de Educación y Ciencia para apoyar la interpretación

cuestionada, máxime cuando, según ha constatado esta institución, no es

inhabitual que en el ámbito del citado departamento se incurra, por

razones ajenas a los interesados, en prolongaciones irregulares y muy

considerables de la tramitación de este tipo de expedientes.


20.PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS

20.1.Régimen general de función pública

Como viene siendo habitual, son muy numerosas en el total de las quejas

que recibe la institución, las planteadas por funcionarios estatales,

autonómicos y locales en relación con aspectos variados de su vida

profesional y, en menor medida, en relación con la actividad que

desempeñan y las condiciones en las que se realiza su trabajo.


No hay grandes variaciones respecto de informes anteriores ni en la

tipología de los problemas planteados ni en la frecuencia con la que

éstos se denuncian. No obstante, pueden enunciarse algunas cuestiones que

han dado lugar a la recepción de numerosas quejas de carácter colectivo,

lo que evidencia que los aspectos tratados en dichas quejas generan o han

generado un cierto grado de desacuerdo y malestar entre el personal

funcionario al servicio de las distintas administraciones públicas.


Así, por ejemplo, siguen siendo frecuentes las quejas en relación con la

demora en la finalización del proceso de funcionarización del personal

laboral al servicio de la Administración iniciado a raíz de la sentencia

del Tribunal Constitucional sobre la Ley 30/1984 sobre Medidas




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para la Reforma de la Función Pública, proceso éste que se viene

dilatando en el tiempo desde 1987 y cuya finalización debería plantearse

definitivamente (9418158 y otras).


Las nuevas medidas de promoción profesional previstas en la Ley 42/1994,

que añade una nueva disposición adicional vigesimasegunda a la Ley

30/1984 y que benefician a los funcionarios del grupo D a efectos de su

acceso al grupo C, ha originado también numerosas quejas de personal

funcionario perteneciente a otros grupos o de estos mismos que no puedan

beneficiarse por la previsión legislativa (9502841 y otras).


También han sido numerosas las quejas formuladas por aspirantes al

ingreso en el cuerpo auxiliar postal y de telecomunicación, escala

clasificación y reparto, disconformes con la, a su juicio, exagerada

valoración que en la convocatoria se hacía de los méritos por servicios

previos aplicable a quienes ya se encontraban prestando servicios en el

organismo autónomo Correos y Telégrafos con anterioridad a su

participación en las pruebas selectivas. Estas quejas reproducen el

contenido de otras ya planteadas en relación con la convocatoria

correspondiente al año 1993 y evidencian el desacuerdo de los aspirantes

al ingreso en la Administración pública con la valoración de los méritos

por servicios previos, valoración ésta que dificulta su acceso de manera

inversamente proporcional a la que lo facilita a quienes pueden alegar

este mérito. Sobre ello se volverá posteriormente en este informe al

tratar con carácter general los problemas relacionados con el ingreso y

la provisión de puestos de trabajo en la Administración pública (9502135

y otras).


De los variados temas que han sido planteados a la institución a lo largo

de 1995, se destacan en los epígrafes siguientes algunas cuestiones que

se han considerado de interés y que, por consiguiente, se desarrollan con

mayor extensión. En concreto se hará referencia, como ya se ha dicho, a

diversos problemas generales relativos al ingreso y la provisión de

puestos de trabajo, al acceso de los nacionales de la Comunidad Económica

Europea a la función pública española y a algunas actuaciones llevadas a

cabo en desarrollo del acuerdo Administración-sindicatos para el período

1995-1997.


Por lo demás, y al igual que en años anteriores, sigue siendo

proporcionalmente numerosa la presentación de quejas por parte del

personal funcionario docente, especialmente del que realiza su actividad

profesional en los niveles educativos anteriores a la universidad. Por la

peculiaridad de los problemas planteados y las singularidades de su

régimen jurídico se tratan en epígrafes separados los problemas relativos

al personal docente.


20.1.1.Algunos problemas relacionados con el acceso a la función pública

y la provisión de puestos de trabajo

Los ciudadanos y funcionarios participantes en procedimientos de

selección o provisión de puestos de trabajo en el ámbito de la función

pública han planteado supuestos en los que presuntamente se habrían

contrariado los principios de igualdad, mérito y capacidad, así como el

de publicidad, que deben informar tales procesos.


Se ha abordado el tratamiento de dichas quejas con sumo respeto al amplio

margen de libertad que tiene reconocida la Administración como

manifestación del poder autoorganizativo para dotar de contenido concreto

en cada caso a los principios citados, lo que no ha sido óbice para que

se iniciasen investigaciones, especialmente en aquellos supuestos en los

que podía existir una situación de indefensión como consecuencia del

incorrecto funcionamiento de los mecanismos de revisión e impugnación

tanto de las resoluciones de los órganos convocantes de los procesos como

de las decisiones de los tribunales y comisiones permanentes de

selección.


Al respecto hay que decir, en primer lugar, que el derecho fundamental de

acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos

sancionado en el artículo 23.2. de la Constitución proscribe la exigencia

de requisito o condición alguna que no sea referible a los conceptos de

mérito y capacidad contemplados en el artículo 103.3, y ello tanto en

relación con el ingreso en la función pública, como para el acceso a

otros puestos de trabajo por parte de quienes ya son funcionarios.


Dicho derecho puede resultar vulnerado, y así lo han puesto de manifiesto

las quejas recibidas, tanto en las convocatorias de los procesos de

selección y provisión de puestos de trabajo --establecimiento de

requisitos de participación, determinación de méritos baremables y la

valoración atribuida a dichos méritos--, como durante la tramitación de

tales procedimientos --criterios de corrección de los ejercicios o de

valoración de los méritos establecidos-.


La actuación de esta institución se ha orientado hacia dos aspectos del

problema: de un lado, a analizar el correcto uso del margen de libertad

de las administraciones públicas a la hora de establecer la delimitación

subjetiva del ámbito de aplicación de las convocatorias de acceso o

provisión, así como el alcance del principio de «discrecionalidad

técnica» de la que gozan los tribunales y órganos a los que corresponde

la valoración de los méritos y capacidades de los participantes en

procesos de acceso y provisión de puestos de trabajo; en segundo lugar, y

como complemento de lo anterior, a constatar el respeto escrupuloso del

derecho de los interesados en tales procedimientos a acceder a los

expedientes en los que han sido parte como medio de comprobación de las

posibles irregularidades cometidas en su tramitación, y a obtener, en

todo caso, una resolución debidamente fundamentada mediante una

motivación expresa, requisito éste que constituye la base mínima para

permitir la fiscalización de dicha actividad tanto en vía administrativa

como judicial.


En cuanto al primer objetivo, se ha partido de los principios sentados al

respecto por el Tribunal Constitucional conforme a los cuales el amplio

margen de decisión de que gozan las administraciones públicas para fijar




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los criterios y requisitos de acceso a la función pública no significa,

sin embargo, que puedan crearse desigualdades incompatibles con los

principios de mérito y capacidad, por cuanto, como ya se ha dicho, el

artículo 23.2 de la Constitución debe ponerse necesariamente en conexión

con el artículo 103.3 del mismo texto legal. Por tanto, las reglas y

condiciones de acceso deben establecerse en términos generales y

abstractos, y no mediante referencias individualizadas y concretas, sin

acepciones ni pretericiones ad personam.


Entre los supuestos que con mayor frecuencia han dado lugar a la

presentación de quejas en relación con este tipo de problemas, ocupa

lugar preferente el relativo a la cobertura de vacantes con personal

funcionario interino y el mantenimiento de esta situación sin que exista

suficiente justificación legal para ello, o sin que se adopten las

medidas oportunas para cubrir con funcionarios de carrera las vacantes

ocupadas por personal interino (9304180, 9321502, 9418155 y 9502540).


También, como ya antes se apuntó, la habitualmente intensa valoración de

los servicios previos prestados a la Administración, bien como personal

interino bien mediante contrato laboral, ha dado lugar a numerosas

quejas, entre las que destacan las planteadas por los aspirantes libres

participantes en las pruebas selectivas correspondientes a los tres

últimos años para el acceso al cuerpo de auxiliares postales y de

telecomunicación, escala de clasificación y reparto del organismo

autónomo de Correos y Telégrafos.


Asimismo, la cobertura mediante comisión de servicios de determinadas

vacantes sin que concurran las preceptivas razones de urgencia y

necesidad, y al margen de la debida publicidad, o el mantenimiento de

dichas situaciones por encima de su plazo máximo de duración, (situación

que posibilita el acopio de méritos alegables en el siguiente concurso,

determinantes para acceder a la plaza de forma definitiva), ha dado

origen a frecuentes quejas basadas en los perjuicios que para el resto de

los funcionarios produce esta situación irregular, ya que ven frustradas

sus expectativas por mor de una actuación que excede con mucho la

discrecionalidad permisible. En este sentido pueden ser significativas

las quejas que alguna organización sindical ha planteado en relación con

varios concursos para la provisión de puestos de trabajo en el Ministerio

de Asuntos Exteriores, en los que la gran mayoría de las plazas fueron

asignadas a quienes ya las venían desempeñando en comisión de servicio

(9507191).


También ha sido motivo de queja el hecho de que, con alguna frecuencia,

las bases de las convocatorias de concursos de méritos no incluyan los

baremos de valoración de los méritos específicos y de valoración del

trabajo desarrollado, lo que implica otorgar a las comisiones de

valoración un grado elevado de discrecionalidad que en la práctica puede

suponer una libre designación encubierta (9508926).


Todos los casos anteriores configuran supuestos en los que cabe una

utilización abusiva del margen del que goza la Administración a la hora

de determinar el ámbito subjetivo de los procesos de selección y

provisión de puestos. Pues bien, similar riesgo se produce en la

tramitación de dichos procesos a la hora de la valoración de los méritos

y capacidades de los participantes en los mismos, cuando no se extreman

las medidas tendentes a objetivar estas actuaciones y a acentuar la

transparencia de las mismas.


Sobre este particular ya ha tenido ocasión esta institución de

pronunciarse con anterioridad, quedando muchas de sus reflexiones

reflejadas en el epígrafe correspondiente al acceso a la función pública

del informe anual correspondiente a 1993. Baste recordar aquí que la idea

fundamental sobre la que giraban nuestras críticas consistía en los

excesos en la aplicación del principio de «discrecionalidad técnica» por

parte de las instancias administrativas convocantes de oposiciones, las

cuales amparándose en tal justificación rechazan los recursos formulados

sobre el particular sin ni siquiera entrar a sopesar adecuadamente el

fondo de la cuestión, acogiéndose para ello a un empleo abusivo de

modelos tipo de denegación en los cuales se contienen de forma

sistemática y repetitiva idénticos argumentos que se utilizan para

rechazar los planteamientos de los interesados con independencia del

mayor o menor peso de los fundamentos de las reclamaciones planteadas.


Así, sea cual sea la base de la reclamación, incluso en supuestos de

errores de hecho, se ha generalizado un modelo de desestimación con el

que se pretende justificar la imposibilidad de la revisión del resultado

de los procesos selectivos en argumentos tales como «la indiscutible

soberanía de los tribunales a la hora de asignar calificaciones, que

constituye un auténtico dogma en materia de oposiciones y concursos»,

argumento en base al cual se concluye que resulta «inviable, descartadas

las hipótesis de nulidad radical y desviación de poder, la pretensión de

que se rectifique la puntuación o calificación asignada por un

tribunal/órgano calificador».


La situación hasta aquí descrita se agrava cuando tales argumentos van

acompañados de la denegación del acceso a los exámenes y actas de los

tribunales y comisiones de valoración, alegándose al efecto la especial

naturaleza de los procedimientos de acceso y provisión de puestos de

trabajo para justificar que a los mismos no les son de aplicación las

normas procedimentales sobre acceso al expediente o archivos y muestra de

las pruebas realizadas.


Semejantes argumentos, reproducidos aquí literalmente, han sido rebatidos

por esta institución, con ocasión de sendas resoluciones formuladas a la

Dirección General del organismo autónomo de Correos y Telégrafos, en base

a las consideraciones que a continuación se exponen.


El derecho de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros

administrativos se encuentra ampliamente regulado en el artículo 37 de la

Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común. El derecho de acceso se reconoce a

todos los ciudadanos, respecto




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de aquellos «documentos que, formando parte de un expediente, obren en

los archivos administrativos, cualquiera que sea la forma de expresión,

gráfica, sonora o en imagen o el tipo de soporte material en que figura,

siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en

la fecha de la solicitud».


El acceso a los documentos y archivos se condiciona por tanto,

únicamente, al cumplimiento de unos requisitos mínimos consistentes en

que los procedimientos se hallen finalizados en la fecha de la solicitud,

así como por la reserva establecida para el acceso a los documentos que

contengan datos referentes a la intimidad de las personas que queda, en

principio, reservado exclusivamente a éstas.


Por otro lado, el párrafo 5 del artículo 37 de la Ley 30/1992 dispone un

numerus clausus de expedientes respecto de los cuales el derecho de

acceso no podrá ser ejercitado y que son aquéllos que contengan

información sobre las actuaciones del Gobierno del Estado o de las

comunidades autónomas, en el ejercicio de sus competencias

constitucionales no sujetas a Derecho administrativo, los que contengan

información sobre la defensa nacional o seguridad del Estado, los

tramitados para la investigación de los delitos, los relativos a las

materias protegidas por el secreto comercial o industrial y los relativos

a actuaciones administrativas derivadas de la política monetaria.


Como se puede observar, las excepciones en el derecho de acceso, en parte

desarrollo del artículo 105.b) de la Constitución, no contemplan en

ningún caso la imposibilidad de acceder a las calificaciones o

valoraciones realizadas en materia de selección de personal por los

órganos encargados de tales cometidos, materia ésta que tampoco se

encuentra entre las singularizadas en el apartado 6 del mencionado

artículo 37 de la Ley 30/1992, en el que se contemplan algunos supuestos

tan significativos como las materias clasificadas, los datos sanitarios,

los archivos regulados por la legislación de régimen electoral, los

archivos en el ámbito de la función estadística pública, etc.


Parece, por tanto, que la especial naturaleza que se intenta otorgar a

los procesos de selección y provisión de puestos de trabajo, y las

consecuencias que se pretenden extraer de su singularidad, evidencian,

cuando menos, cierta irregularidad en la aplicación de la normativa

vigente, ya que, al parecer, se están intentando crear excepciones no

contempladas por la misma en perjuicio de los interesados.


Evidentemente, el derecho de acceso a los archivos y registros públicos

no es un derecho absoluto, sino que su ejercicio está condicionado al

cumplimiento de determinados requisitos y sometido a ciertos límites

constitucionalmente impuestos.


Ahora bien, asimismo es evidente que la simple consulta de las

calificaciones obtenidas en cualquier proceso selectivo ha sido un

derecho que tradicionalmente ha podido ser ejercitado por los ciudadanos,

incluso con anterioridad a su regulación por la Ley 30/1992, de Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común, texto este cuyo artículo 37.3. dispone que «el

acceso a los documentos de carácter nominativo que sin incluir otros

datos pertenecientes a la intimidad de las personas figuren en los

procedimientos de aplicación del derecho, salvo los de carácter

sancionador o disciplinario y que, en consideración a su contenido,

puedan hacerse valer para el ejercicio de los derechos de los ciudadanos,

podrá ser ejercido, además de por sus titulares, por terceros que

acrediten un interés legítimo y directo».


Habida cuenta de las consideraciones expuestas relativas al alcance y

extensión del derecho de los ciudadanos a acceder a los archivos y

registros administrativos, esta institución, en virtud de lo dispuesto en

el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, procedió a

formular las correspondientes resoluciones (sugerencia primero y

recordatorio de deberes legales después) ante el organismo autónomo

Correos y Telégrafos dirigidas ambas a remover los obstáculos alegados

para el ejercicio del derecho de los interesados en un proceso selectivo

a acceder al expediente del mismo en los términos fijados en los

fundamentos que anteceden.


Todo lo hasta aquí expuesto cobra una mayor trascendencia a raíz de las

limitaciones introducidas por la Ley 30/1992 en cuanto a la posibilidad

de impugnar en vía administrativa las decisiones en materia de personal.


Como es sabido, la interpretación conjunta del artículo 109 de la ley, en

cuanto a las resoluciones que ponen fin a la vía administrativa, con la

disposición adicional novena de la propia ley conduce al resultado de que

las órdenes ministeriales tanto de convocatoria como de resolución de los

procedimientos de selección y de provisión de puestos de trabajo quedan

excluidas del acceso a los recursos en vía administrativa con los

consiguientes efectos negativos para el administrado que se ve abocado

directamente al proceso contencioso-administrativo lo que a su vez

conlleva el efecto pernicioso derivado de los dilatados plazos medios de

tramitación de los asuntos sometidos a dicha jurisdicción.


De ahí que, aparte de las actuaciones a que antes se ha hecho alusión

tendentes a conseguir la resolución expresa y motivada de las

reclamaciones previas en la materia de que aquí se trata, se haya

actuado, paralelamente, para conseguir que se arbitren mecanismos

alternativos al recurso ordinario, y ello en la línea apuntada en el

capítulo XXXIX del acuerdo Administración-sindicatos para el período

1995-97, sobre condiciones de trabajo en la función pública, aprobado por

Consejo de Ministros de 16 de septiembre de 1994, el cual toma conciencia

de la insuficiencia del actual sistema de recursos en materia de personal

cuando afirma que «parece por tanto conveniente la búsqueda de nuevas

soluciones que preserven las garantías de los empleados públicos

incrementando la agilidad en la resolución de los recursos».


La Administración parece, en principio, sensible a las objeciones

expuestas por esta institución respecto del actual sistema de recursos

aun cuando la solución al problema ha quedado diferida a la aprobación de

la




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nueva ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, cuyo

anteproyecto incluye un precepto que, entre las diligencias preliminares

al procedimiento ordinario, prevé, con algunas excepciones que no vienen

al caso, el restablecimiento con carácter potestativo del recurso de

reposición contra el acto expreso o presunto no recurrible en vía

administrativa.


Esta solución, demorada por la finalización de la legislatura anterior,

resolvería en gran parte los problemas apuntados, al garantizar al

funcionario la revisión de los actos y resoluciones en materia de

personal antes de acudir a los tribunales de justicia y, por otra parte,

la resolución de los recursos interpuestos contribuiría a fijar la

posición de la Administración de cara a una ulterior impugnación

jurisdiccional.


20.1.2.El acceso de los ciudadanos de la Unión Europea a la función

pública española

Según se hacía constar en el informe correspondiente al pasado año, tras

la aprobación de la Ley 17/1993, de 23 de diciembre, sobre el acceso a

determinados sectores de la función pública de los nacionales de los

demás Estados miembros de la Unión Europea, se han venido recibiendo

quejas planteadas por ciudadanos comunitarios que deseaban acceder a la

función pública española y no podían ejercitar su derecho a ello por la

ausencia de las necesarias previsiones que hicieran factible las

expectativas generadas a la entrada en vigor de la citada ley.


En efecto, la Ley 17/1993 reconoce a los nacionales comunitarios la

posibilidad de acceder en idénticas condiciones que los españoles a la

función pública investigadora, docente, de correos, sanitaria de carácter

asistencial y a los demás sectores de la función pública a los que, según

el derecho comunitario, sea de aplicación la libre circulación de

trabajadores.


Ello ha supuesto una modificación de la normativa reguladora del acceso a

la función pública, y en concreto, en lo que afecta a la exigencia del

requisito de la nacionalidad española para ser admitido a las pruebas

selectivas previas al ingreso en la Administración establecido por el

artículo 30 de la ley articulada de funcionarios civiles del Estado, de 7

de febrero de 1964, modificación impuesta por la plena aplicación en

España desde el 1 de enero de 1992 de la libre circulación de

trabajadores en el seno de la Comunidad Europea así como por el efecto

que la interpretación realizada por la jurisprudencia del Tribunal de

Justicia de las Comunidades ha originado sobre la aplicación efectiva del

artículo 48.4 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea que

excluye de la libre circulación de trabajadores a los empleos en la

Administración pública, interpretación según la cual la exclusión

prevista en dicho precepto debe entenderse referida únicamente a aquellos

puestos de trabajo que supongan una participación directa o indirecta en

el ejercicio del poder público o en las funciones que tienen por objeto

la salvaguardia de los intereses generales del Estado o de las

administraciones públicas.


Centrado así el asunto, y trasladado a la Secretaría de Estado para las

Administraciones Públicas, este órgano directivo en su preceptivo informe

supeditaba la solución al mismo al necesario desarrollo reglamentario de

la ley que, aún, no se había producido al parecer por la complejidad de

la determinación concreta de los cuerpos, escalas, plazas o empleos

correspondientes a los sectores a los que se permite el acceso de los

nacionales comunitarios.


Ante dicha respuesta, por esta institución se alegó que, aún

comprendiendo la posible complejidad de la tarea emprendida, dicho

argumento no resultaba admisible teniendo en cuenta que la Ley 17/1993 se

encontraba plenamente en vigor y los derechos contemplados en ella eran

por tanto plenamente exigibles y su efectividad no podía ser demorada

bajo la invocación de la falta de desarrollo de la misma, pues por esa

vía se podía dilatar sine die el cumplimiento de una ley vigente a todos

los efectos.


Por ello, y al objeto de paliar los efectos negativos de la falta de

aprobación del reglamento de la Ley 17/1993, se procedió a formular una

recomendación al Ministerio para las Administraciones Públicas dirigida a

hacer posible que determinadas convocatorias de selección de personal se

admitieran tanto a los aspirantes españoles como a los nacionales

comunitarios, y ello, en tanto no se llevara a cabo el preceptivo

desarrollo reglamentario de la Ley 17/1993 sobre estos extremos y con el

fin de dar la mayor efectividad a los derechos reconocidos por este texto

legal a los ciudadanos de Estados miembros de la Comunidad Europea.


Dicha recomendación fue aceptada, y casi simultáneamente se aprobó el

Real Decreto 800/1995, de 19 de mayo, por el que se regula el acceso a

determinados sectores de la función pública de los nacionales de los

demás Estados de la Unión Europea.


La aprobación de este reglamento, si bien ha venido a dar respuesta al

problema planteado por los nacionales comunitarios que pretendían acceder

a la función pública española, ha dejado subsistente el problema en lo

que se refiere a los familiares de españoles y demás ciudadanos de la

Unión Europea cuya nacionalidad no se corresponde con la de ningún Estado

miembro, como se desprendía de la queja trasladada a esta institución por

el Sindic de Greuges de la Comunidad Autónoma de Valencia y que fue

presentada por un nacional estadounidense, casado con una española, y

padre de dos hijos españoles, residente en España con tarjeta de familiar

de residente comunitario, a quien se le denegó el acceso a la bolsa de

trabajo del Servicio Valenciano de la Salud de Alicante por no disponer

de la nacionalidad española ni la de cualquier otro Estado de la Unión

Europea.


La Dirección General del Servicio Valenciano de la Salud basaba su

decisión en el hecho de que tanto la Ley 17/1993, de 23 de diciembre,

como el Real Decreto 800/1995, de 19 de mayo, resultan de aplicación

únicamente a los nacionales de los Estados miembros, a diferencia




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de lo previsto en el Real Decreto 766/1992, de 26 de junio, sobre entrada

y permanencia en España de los nacionales de Estados miembros de las

Comunidades Europeas, cuyo artículo 2º dispone su aplicación, además, a

los familiares de los españoles y demás ciudadanos europeos cualquiera

que sea su nacionalidad.


La postura mantenida por la Administración sanitaria de la Comunidad

Valenciana resulta objetable, de acuerdo con los argumentos esgrimidos

por el Sindic de Greuges de dicha comunidad en su escrito de remisión de

la queja de referencia, y que se comparten plenamente, en base a los

siguientes fundamentos jurídicos:


A.El artículo 13 de la Constitución española establece que los

extranjeros gozarán en España de las libertades públicas que garantiza su

título I en los términos que establezcan los tratados y la ley.


Este precepto ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional, en

relación con el artículo 14 de la norma suprema, afirmando que «no

supone, sin embargo tal precisión que se haya querido

desconstitucionalizar la posición jurídica de los extranjeros relativa a

los derechos y libertades públicas, pues la Constitución no dice que los

extranjeros gozarán en España de las libertades que les atribuyan los

tratados y la ley, sino de las libertades «que garantiza el presente

título en los términos que establezcan los tratados y las leyes», de modo

que los derechos y libertades reconocidos a los extranjeros siguen siendo

derechos constitucionales y, por tanto, dotados --dentro de su específica

regulación-- de la protección constitucional, siendo todos ellos, sin

excepción en cuanto a su contenido, derechos de configuración legal /.../

El problema de la titularidad y ejercicio de los derechos y, más en

concreto el problema de la igualdad en el ejercicio de los derechos, que

es el tema aquí planteado, depende, pues, del derecho afectado. Existen

derechos que corresponden por igual a españoles y extranjeros y cuya

regulación ha de ser igual para ambos; existen derechos que no pertenecen

en modo alguno a los extranjeros /.../; existen otros que pertenecerán o

no a los extranjeros, según lo dispongan los tratados y las leyes, siendo

entonces admisible la diferencia de trato con los españoles en cuanto a

su ejercicio» (STC 108/1984).


Así pues, perteneciendo el derecho al trabajo a esta última categoría,

según la sentencia indicada, habrá que estar a lo que en la materia se

disponga en la legislación aplicable y en los tratados en los que España

sea parte.


B.Dado que nos encontramos ante un extranjero (ciudadano estadounidense)

residente en un Estado miembro de la Unión Europea casado con una

ciudadana española (nacional, por tanto, de un Estado miembro) habrá que

estar en primer lugar a lo que se disponga en el ordenamiento jurídico

comunitario.


En este sentido cabe recordar que el artículo 48 del Tratado Constitutivo

de la Comunidad Económica Europea establece la libre circulación de

trabajadores dentro de su ámbito, con la única excepción del acceso a los

empleos en la Administración pública establecida en su apartado cuarto.


Este derecho, reconocido desde la norma constitucional de la Unión

Europea a los nacionales de los Estados miembros, ha sido ampliado

progresivamente por el derecho derivado comunitario, que ha venido

contemplando de forma reiterada dentro de su campo de aplicación a

ciertos familiares de los nacionales, al considerar que los derechos

reconocidos a éstos únicamente pueden ser ejercidos si igualmente se

confieren a los miembros de sus familias.


En esta línea hay que destacar la Directiva del Consejo de 28 de junio de

1990 relativa al derecho de residencia (90/364/CEE) cuya exposición de

motivos señala textualmente: «Considerando que el derecho de residencia

sólo puede ser ejercido si también se confiere a los miembros de la

familia».


Y de acuerdo con esta previsión en su artículo 2, apartado, 2 párrafo 2º

dispone que:


«El cónyuge y los hijos a cargo de un nacional de un Estado miembro que

disfrute del derecho de residencia en el territorio de un Estado miembro

tendrán derecho a acceder a cualquier actividad, tanto por cuenta ajena

como por cuenta propia, en todo el territorio de dicho Estado miembro,

aún cuando no tengan la nacionalidad de un Estado miembro».


En idénticos términos se pronuncian las Directivas del Consejo 90/365,

relativa al derecho de residencia de los trabajadores por cuenta ajena o

por cuenta propia que hayan dejado de ejercer su actividad profesional, y

la 90/366 relativa al derecho de residencia de estudiantes, ambas, al

igual que la anteriormente mencionada, de fecha 28 de junio de 1990.


Por tanto, se ha de concluir que el derecho derivado comunitario reconoce

a los nacionales de terceros países casados con nacionales de los estados

miembros el derecho al trabajo sin restricción ni limitación alguna, sin

perjuicio de la excepción contenida en el apartado 4 del artículo 48 del

Tratado.


La transposición de esta directiva al derecho interno se realizó a través

del Real Decreto 766/1992, de 26 de junio de 1992, que en su artículo 4

reconoce a las personas comprendidas en su ámbito de aplicación el

«derecho a acceder a cualquier actividad, tanto por cuenta ajena como por

cuenta propia, en las mismas condiciones que los nacionales españoles,

sin perjuicio de la limitación establecida en el apartado 4 del artículo

48 del Tratado CEE, en lo que hace referencia a los empleos en la

Administración pública».


Su artículo 2, al definir el ámbito de aplicación del real decreto,

dispone que se encontrarán comprendidos en el mismo, igualmente, el

cónyuge y descendientes de los españoles, y de los nacionales de otros

Estados miembros, cualquiera que sea la nacionalidad de aquéllos.


Como consecuencia de lo anterior, ha de concluirse nuevamente que el

derecho español reconoce el derecho al trabajo de los extranjeros casados

con españoles, o con nacionales de otros estados miembros de la Unión




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Europea y otros estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico

Europeo, en las mismas condiciones que a los nacionales españoles con la

única excepción contenida en el apartado 4 del artículo 48 del Tratado.


C.Para determinar la extensión otorgada al derecho al trabajo del cónyuge

e hijos de españoles, y demás nacionales de Estados comprendidos en el

ámbito de aplicación de las normas citadas, resulta necesario interpretar

la excepción contenida en el repetidamente citado apartado 4 del artículo

48 del Tratado, al ser el único supuesto que queda excluido del principio

de libre circulación de trabajadores.


En este sentido el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea ha ido

delimitando en sucesivas sentencias lo que debe entenderse por «empleos

en la Administración pública», realizando una interpretación restrictiva

de la citada excepción.


Así, entre otras, se pueden citar las sentencias de 12 de febrero de 1979

(Asunto «Sotgiu»), de 17 de diciembre de 1980 (Asunto «Comisión CEE

contra el Reino de Bélgica»), de 3 de junio de 1986 (Asunto «Comisión CEE

contra Francia») y 3 de julio de 1986 (Asunto «Lawrie-Blum»), de cuya

lectura se obtienen los siguientes criterios interpretativos:


a)La noción de Administración pública en el sentido del artículo

48.4 del Tratado de la Unión Europea debe extraerse del propio Derecho

comunitario, sin que pueda dejarse a la total discreción de los Estados

miembros. (S. TSJCE de 17 de diciembre de 1980).


b)La referencia a los »empleos en la Administración pública», en el

sentido utilizado en el artículo 48-4º del Tratado, debe entenderse

aplicable únicamente a aquellas actividades que implican una

participación directa o indirecta en el ejercicio del poder público o en

las funciones que tienen por objeto la salvaguardia de los intereses

generales del Estado o de las demás colectividades, no incluyendo

aquellos empleos que, aún teniendo un vínculo jurídico con el Estado o

con otros organismos de Derecho público, no presentan tales implicaciones

limitativas (S. TJCE de 17 de diciembre de 1980).


c)La noción de empleo en la Administración pública es independiente

de la naturaleza jurídica del vínculo que une a la persona con la

Administración pública, esto es, tanto se trate de un vínculo de derecho

público y de carácter estatutario, como de un vínculo laboral estricto

(SS. TJCE de 12 de febrero de 1979 y de 3 de julio de 1986).


d)El criterio para aplicar el artículo 48.4 del Tratado debe ser

funcional y tener en cuenta la naturaleza de las tareas y de las

responsabilidades propias del empleo.


En este orden de cosas, y en desarrollo de la interpretación del Tribunal

de Justicia, la Comisión de la Comunidad Europea ha señalado determinados

sectores de actividad incardinados dentro de la función pública, a los

que sería aplicable la libertad de circulación de trabajadores, entre

ellos los relativos a la función pública investigadora, docente, de

correos y sanitaria de carácter asistencial. (Diario Oficial de la

Comunidad Europea C/72/2, de 18 de marzo de 1988).


D.De acuerdo con la anterior consideración, el cónyuge e hijos de

españoles, y nacionales de los demás Estados miembros de la Unión Europea

o partes en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, tienen derecho

al trabajo en iguales condiciones que los españoles excepto en el empleo

público a que se refiere el apartado 4 del artículo 48 del Tratado, y con

las matizaciones que se ha hecho a esta excepción, según las cuales, y

como ya se ha dicho repetidamente, no quedan incluidas en la misma los

trabajos relativos a la función pública investigadora, docente, de

correos, y sanitaria de carácter asistencial ámbitos éstos en los que

despliega sus efectos con plenitud el principio de igualdad en el

ejercicio del derecho al trabajo entre aquellos familiares y los

nacionales de los Estados miembros.


Esta conclusión pudiera resultar perturbada por la regulación contenida

en la Ley 17/1993, de 24 de diciembre, sobre acceso a determinados

sectores de la función pública de los nacionales de los demás Estados

miembros de la Comunidad Europea, que viene a introducir en el ámbito del

derecho interno las modificaciones precisas de acomodación a la

jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas a que

se ha hecho referencia.


En efecto, el artículo 1º de dicha ley establece lo siguiente:


«1.Los nacionales de los demás Estados miembros de la Comunidad Europea

podrán acceder en idénticas condiciones que los españoles a la función

pública investigadora, docente, de correos, sanitaria de carácter

asistencial y a los demás sectores de la función pública a los que según

el derecho comunitario sea de aplicación la libre circulación de

trabajadores.


2.El Gobierno o, en su caso, los órganos correspondientes de las

comunidades autónomas o de las demás administraciones públicas

determinarán, en el ámbito de sus respectivas competencias, los cuerpos,

escalas, plazas o empleos, a los que, de acuerdo con lo establecido en el

apartado anterior, podrán acceder los nacionales de los demás Estados

miembros de la Comunidad Europea.


3.En todo caso, los puestos de trabajo de los sectores a que hace

referencia el apartado 1 de este artículo, que impliquen el ejercicio de

potestades públicas o la responsabilidad en la salvaguarda de los

intereses del Estado o de las administraciones públicas, quedan

reservados a los funcionarios con nacionalidad española, correspondiendo

a cada Administración pública, en el ámbito de sus respectivas

competencias, la determinación concreta de dichos puestos.»

Como resulta de la mera lectura de la norma se realiza la recepción en el

derecho interno de la jurisprudencia comunitaria, pero únicamente se

contempla a los




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nacionales, sin referencia alguna a los familiares a que se refieren el

Real Decreto 766/1992 y la Directiva del Consejo de 28 de junio de 1990

(90/364/CEE). Por consiguiente se plantea aquí un problema interpretativo

de derecho interno que debe ser resuelto por relación al derecho

comunitario.


En este sentido conviene recordar el efecto directo de las directivas una

vez transcurrido el plazo establecido para su transposición al derecho

interno, siempre que, por su contenido, sea una disposición

suficientemente precisa, clara e incondicional, y junto a este principio

ha de recordarse asimismo el de interpretación del derecho nacional

conforme a la normativa comunitaria.


En aplicación de los anteriores principios, y dados los términos en que

aparece redactada la Directiva del Consejo de 28 de junio de 1990, y todo

ello unido al hecho de que el plazo de cumplimiento de la misma finalizó

el 30 de junio de 1992, ha de concluirse que dicha directiva debe

desplegar de forma directa sus efectos, debiendo reconocerse el derecho

de acceso a los sectores de la Administración pública relacionados en el

artículo 1 de la ley 17/1993, junto a los nacionales de los Estados

miembros, a sus cónyuges e hijos con independencia de cual sea la

nacionalidad de éstos.


No obstante la anterior conclusión, teniendo en cuenta la diversidad de

instancias administrativas con competencia en la materia y la

consiguiente posibilidad de aplicación de criterios interpretativos

diferentes, sería conveniente que el citado texto legal, cuyas

disposiciones tienen la consideración de bases de régimen estatutario de

los funcionarios públicos, así como las normas encaminadas a su

desarrollo reglamentario, recogieran de forma expresa en su ámbito de

aplicación a los familiares referidos, y ello en aras del principio de

seguridad jurídica garantizado en el artículo 9.3 de la Constitución.


Por todo cuanto antecede, al amparo de lo previsto en el artículo 28.2 de

la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo y atendiendo con ello la petición

expresa en este sentido formulada por el Sindic de Greuges de Valencia,

se ha estimado la conveniencia de sugerir a esas Cortes Generales la

modificación de la Ley 17/1993, de 23 de diciembre, sobre el acceso a

determinados sectores de la función pública de los nacionales de los

demás Estados miembros de la Unión Europea incluyendo explícitamente en

su campo de aplicación a los familiares cónyuges y descendientes a sus

expensas de los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea

cualquiera que sea su nacionalidad (9512889).


20.1.3.Acuerdo Administración-sindicatos para el período 1995-1997, sobre

condiciones de trabajo en la función pública

Aprobado por acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de septiembre de 1994

y publicado por resolución de la Secretaría de Estado para la

Administración Pública de 19 siguiente, el acuerdo arriba epigrafiado se

justifica en su propia introducción en la exigencia de una mayor

eficiencia y calidad en los servicios públicos a través de una

Administración «más ágil, eficaz y de menores costes» y para ello define

una estrategia que pasa por «la necesidad de definir un modelo de función

pública que dé respuesta a las necesidades de la Administración actual y

satisfaga las expectativas e intereses profesionales de los empleados

públicos».


Para cumplir estos objetivos el acuerdo incluye una serie de compromisos

sobre un amplio número de materias, que abarcan prácticamente todos los

aspectos relacionados con las condiciones de trabajo de los empleados

públicos, y especialmente en relación con la carrera profesional a la que

se convierte en uno de los ejes del proceso emprendido.


Con estos antecedentes hay que decir que desde la entrada en vigor del

acuerdo su paulatina aplicación ha dado lugar a la presentación de

quejas, a menudo contradictorias entre sí, por parte de funcionarios que

se sienten perjudicados en sus expectativas profesionales, especialmente

referidas a la aplicación de los nuevos criterios en materia de promoción

profesional y de funcionarización del personal laboral, materia ésta en

la que existen colectivos con intereses contrapuestos.


De un lado, los empleados temporales --personal laboral e interino-- que

ven en las previsiones del acuerdo la solución a la precariedad de su

empleo por la posibilidad de acceder bien al status funcionarial bien a

la condición de contratado laboral fijo. Este colectivo como es lógico

intenta forzar al máximo las virtualidades del acuerdo incluso aquellas

cuya cobertura legal resulta menos explícita.


De otro lado, los ya funcionarios, que como consecuencia tanto de la

funcionarización de personal laboral como por los programas de conversión

de plazas temporales en fijas y también a resultas de la flexibilización

de la carrera administrativa --especialmente en lo relativo a la no

exigencia del requisito de titulación para el acceso a un grupo superior

al de pertenencia-- ven mermadas sus expectativas de acceder a

determinados puestos de trabajo que se cubren a través de procedimientos

en los que no pueden participar.


A estos aspectos de la cuestión debe añadirse el hecho cierto, constatado

a través de la tramitación de algunas de las quejas recibidas, de

pretender explicar las anomalías denunciadas en tales quejas en base a

alguna previsión concreta del acuerdo marco, y así se ha alegado la

vigencia del mismo tanto para justificar la existencia de numerosos

puestos cubiertos por interinos durante dilatadísimos períodos de tiempo,

sin someterlos a los procedimientos ordinarios para su cobertura, como

para fundamentar una convocatoria de plazas de personal laboral fijo para

consolidar el empleo de funcionarios interinos mediante un proceso de la

laboralización de puestos reservados en principio a funcionarios

(9304180, 9410202 y 9508709).


Esta institución en ningún momento ha pretendido interferir o condicionar

los acuerdos logrados por la Administración con los representantes

legales de los funcionarios




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contraídos en virtud de su capacidad negocial legalmente reconocida. Bien

sea por su fuerza jurídica directa o por la plasmación de los compromisos

en la correspondiente norma legal, dichas previsiones vinculan no sólo a

las partes contratantes sino que tienen eficacia jurídica erga ommes.


Ello origina que, efectivamente, sus previsiones condicionen en gran

medida la planificación a medio plazo de las políticas de personal de los

ministerios y organismos públicos.


No obstante, se debe insistir en que la existencia de tales compromisos

no desvirtúa la necesidad de que los mecanismos creados para su

cumplimiento, y dirigidos a obtener una mejor asignación de recursos

humanos, así como a mejorar los procesos de gestión en materia de acceso,

movilidad y distribución de efectivos, deben respetar los principios

constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, rectores en materia de

acceso y provisión de puestos de trabajo en la función pública. En

cualquier caso resulta evidente que el contenido de dichos acuerdos en

forma alguna puede ser interpretado en contra del ordenamiento jurídico y

por tanto su aplicación no puede esgrimirse para incumplir las

previsiones legales establecidas en la materia de que aquí se trata.


20.2.Función pública docente de niveles educativos no universitarios

Una vez más las quejas procedentes de los funcionarios docentes de

niveles educativos no universitarios representan un porcentaje elevado de

las formuladas por personal funcionario que se reciben en la institución.


Los problemas relacionados con la provisión de puestos de trabajo han

sido los que con mayor frecuencia se han planteado ante esta institución.


Las cuestiones planteadas además de afectar a problemas de índole general

ya tratados en este informe, como pueden ser los relativos a los retrasos

en la resolución de las reclamaciones y recursos o la propia limitación

de los mecanismos de recurso, o la trasparencia de los propios procesos

de provisión y el acceso por parte de los interesados a los expedientes

generados en los mismos, plantean otras cuestiones concretas vinculadas

algunas de ellas a la aplicación del nuevo sistema educativo previsto en

la ley orgánica que lo regula.


Con más detalle se tratarán en epígrafes posteriores de este mismo

informe las cuestiones relativas a la incorporación de los funcionarios

del cuerpo de maestros a los centros de educación secundaria y la variada

problemática que generan determinadas inconcreciones de las convocatorias

en cuanto a la valoración de determinados méritos.


Otros temas con notable incidencia en las quejas correspondientes a 1995,

que serán desarrollados posteriormente, son los relativos a la situación

de los profesores afectados por merma de facultades cuya normativa

precisa desarrollo para poder ser aplicada, la situación específica de

los profesores de religión católica y los criterios rigurosos empleados

por la Administración a la hora de conceder reducciones de jornada por

razón de la custodia de hijos.


Por supuesto que el acceso a los distintos cuerpos de funcionarios

docentes ha dado lugar a la presentación de numerosas quejas, si bien en

buena parte de ellas la fundamentación no pasaba de ser la discrepancia

con el resultado de la participación en las pruebas selectivas fundado

únicamente en la apreciación subjetiva del interesado. Aún cuando

lógicamente estas quejas no pueden dar lugar a la intervención del

Defensor del Pueblo, la misma ha sido necesaria en la medida en que las

reclamaciones o recursos interpuestos por los interesados sufrían

retrasos contrarios a los plazos establecidos en las normas

procedimentales.


Como quiera que la raíz de este problema (en lo que afecta al ámbito de

gestión del Ministerio de Educación y Ciencia, al que se refieren la

mayor parte de las quejas) pudiera estar en la insuficiente dotación de

personal de la unidad departamental encargada de la resolución de los

recursos y a ello ya se ha hecho mención en otro apartado anterior de

este informe, no se insiste aquí en ello. Los restantes problemas

vinculados con el acceso a cuerpos de funcionarios docentes se detallan

en el siguiente epígrafe.


20.2.1.Algunos problemas relacionados con el acceso a la función pública

docente no universitaria

En relación con el proceso selectivo para acceso al cuerpo de maestros

convocado por el Ministerio de Educación y Ciencia en el año 1995, que

optaban a plazas de la especialidad de educación física, han llevado a

esta institución a plantear al centro directivo del departamento

mencionado, encargado de elaborar las referidas convocatorias, la

conveniencia de que en lo sucesivo se contemple en las mismas la

adaptación del contenido de la prueba práctica que en la citada

especialidad forma parte del proceso selectivo o, alternativamente, el

establecimiento de criterios ponderados de valoración en función del sexo

o edad de los participantes.


En efecto, supuesto que en el contexto selectivo en que se producen las

pruebas no pretenden seleccionar a los candidatos que acrediten mayores

aptitudes atléticas o una mejor forma física, sino únicamente contrastar

la mayor o menor capacidad de los aspirantes para abordar la docencia

práctica de la materia correspondiente, se ha instado de las autoridades

del Ministerio de Educación a que en sucesivas convocatorias selectivas

se predeterminen las adaptaciones o se establezcan criterios de

valoración ponderados, aplicables a las pruebas prácticas de la

especialidad en razón del sexo o edad de los aspirantes.


Al realizar la citada intervención, que ha sido finalmente aceptada por

la Dirección General de Personal y Servicios del Ministerio de Educación

y Ciencia, se ha partido de la consideración de que a través del

establecimiento




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en las convocatorias de las precisiones mencionadas quedarían más

adecuadamente salvaguardados tanto el principio básico de seguridad

jurídica como la actuación de los distintos órganos de selección sobre la

base de una deseable unidad de criterio y, ante todo, la deducción de los

procesos selectivos de la indicada especialidad de unos resultados

acordes con una adecuada comprensión y aplicación de los principios

constitucionales que deben regir el acceso a la función pública (9508493

y 9509535).


Otra cuestión a reseñar es la relativa a la configuración de determinados

méritos valuables en la última convocatoria selectiva para acceso al

cuerpo de maestros y en concreto la correspondiente al apartado «Otros

méritos». Entre éstos se definen como susceptibles de valoración --además

de una serie de actividades de formación y perfeccionamiento que se

delimitan en términos sumamente precisos en cuanto a sus requisitos,

duración y valoración máxima atribuible a cada uno de ellos-- otras

actividades de formación y perfeccionamiento que no reúnan los requisitos

establecidos para las anteriores.


Esta delimitación exclusivamente negativa y el establecimiento, como

único límite de valoración, de la puntuación máxima atribuible, no ya a

cada una de dichas actividades de perfeccionamiento y formación, sino

globalmente al conjunto de las que resultaran incluibles en el mencionado

subapartado, constituyen toda la concreción a la que desciende la

convocatoria, que esta institución no ha considerado suficiente desde el

momento en que los principios que deben regir el acceso a la función

pública, y en primer término el propio principio de seguridad jurídica,

exigen que tanto los méritos eventualmente valorables como los criterios

a que deba ajustarse la valoración de cada uno de ellos, aparezcan

claramente predefinidos con un suficiente grado de concreción en las

propias bases de las convocatorias selectivas.


Conviene precisar que, aunque a primera vista pudiera parecer secundaria

en el contexto del desarrollo de los procesos selectivos, la cuestión

planteada puede tener un carácter determinante, ya que de hecho en muchos

supuestos concretos la atribución en la fase de concurso de sólo una

décima más o menos de puntuación puede ser decisiva a la hora de

determinar si un candidato ha logrado o no superar un proceso selectivo y

que, obviamente, por ello los participantes deben estar en condiciones de

determinar, sobre la base de las propias convocatorias selectivas, si es

o no adecuada a las mismas la baremación que los órganos de selección han

realizado de sus propios méritos y de los alegados por otros candidatos.


La recomendación que en el sentido indicado se dirigió por el Defensor

del Pueblo a la Dirección General de Personal y Servicios del Ministerio

de Educación y Ciencia ha sido formalmente aceptada (9508631).


En cuanto a la acreditación de las calificaciones académicas obtenidas en

los estudios alegados a efectos de ingreso en un cuerpo docente se han

planteado problemas cuando los opositores habían cursado dichos estudios

en el extranjero.


En efecto, la normativa reglamentaria de aplicación (Real Decreto

850/1993) prevé la valoración, en la fase de concurso del procedimiento

selectivo, de los méritos académicos de los candidatos, y contempla

específicamente la atribución a quienes acreditan calificaciones

superiores a la de aprobado, de baremaciones sucesivamente incrementadas

para cada uno de los tramos de calificación que se definen en el baremo,

calificaciones que, sin embargo, no pueden obtener quienes sólo disponen

de un acuerdo de homologación como elemento acreditativo de la superación

de los estudios que hubieran cursado en el extranjero al no extenderse

dichos acuerdos a concretar la calificación global obtenida en los

estudios homologados.


Esta institución viene requiriendo de la Subsecretaría del Ministerio de

Educación y Ciencia, y tiene constancia de su iniciación y desarrollo, la

realización de actuaciones por el citado departamento, con la finalidad

de determinar y en su caso incorporar a las disposiciones reglamentarias

oportunas o a las bases de las convocatorias selectivas procedimientos

específicos de acreditación de las calificaciones académicas obtenidas en

el extranjero, para hacer posible la obtención por los candidatos

afectados de puntuaciones adecuadas a sus méritos académicos reales.


No obstante, y aún cuando se viene recibiendo información de las

autoridades del Ministerio de Educación y Ciencia, en relación con las

vías de aproximación al problema, y con las dificultades técnicas

surgidas para establecer un sistema de equivalencia entre las

calificaciones académicas de diferentes países, todo lo cual evidencia la

postura activa del departamento en el aspecto planteado, por el momento

ésta no se ha traducido en resultados concretos en orden a su solución.


20.2.2.Provisión de puestos de trabajo docentes

Según se ha puesto ya de manifiesto en la introducción de este epígrafe,

es constatable la notable incidencia que ha tenido la implantación

progresiva del nuevo sistema educativo en cuanto determinante de la

modificación de situaciones de los funcionarios docentes de niveles no

universitarios, desde el punto de vista del desempeño por éstos de

puestos de trabajo determinados, o de sus posibilidades de obtención de

nuevos destinos docentes ajustados a su específica cualificación

profesional.


La aplicación anticipada de las enseñanzas del primer ciclo de la

educación secundaria obligatoria, que sustituyen a los cursos 7º y 8º del

nivel de educación general básica, configurado este último en el sistema

educativo definido en la Ley General de Educación de 1970, ha dado ya

lugar a la modificación de la composición de los antiguos colegios de

educación general básica en que se ha producido dicha anticipación, y a

la desaparición en los actuales centros de primaria de las




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unidades correspondientes a los cursos mencionados, con la finalidad de

adaptarlos a la actual configuración del nuevo nivel de educación

primaria.


La implantación generalizada del primer curso de la educación secundaria

obligatoria que debe producirse en el curso académico 1995-96,

significará prácticamente, a salvo todavía de las modificaciones a que

deba dar lugar la continuación del proceso en el siguiente curso

académico, la generalización de un proceso de adaptación de la

composición de los antiguos centros de educación general básica, que

viene traduciéndose en la desaparición en los centros de numerosos

puestos de trabajo docente.


Entre las quejas formuladas han sido numerosas las que cuestionaban los

criterios prioritarios establecidos a efectos de adscripción de

funcionarios del cuerpo de maestros a plazas docentes de primer ciclo de

educación secundaria obligatoria en institutos de educación secundaria,

debiendo destacarse asimismo en este momento que la mencionada

adscripción, expresamente prevista en la Ley de Ordenación General del

Sistema Educativo, ha dado lugar a la solicitud interposición de un

recurso de inconstitucionalidad contra el precepto de la Ley 42/1994, de

30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social,

en el que se determina la cuantía del complemento de destino

correspondiente a los funcionarios de los distintos puestos docentes, del

que se tratará más extensamente en el apartado correspondiente de este

informe.


En todo caso, y volviendo a la configuración de los criterios

reglamentarios de adscripción de funcionarios del cuerpo de maestros a

institutos de educación secundaria, esta institución ha entendido que los

mismos aparecen configurados en términos compatibles con una correcta

comprensión de los principios constitucionales aplicables en materia de

provisión, si bien el volumen de quejas recibido quizás pudiera aconsejar

el replanteamiento de los términos actuales de la regulación vigente

(9510845 y otras).


Ya al margen de las cuestiones que en materia de provisión de puestos de

trabajo ha generado la aplicación del nuevo sistema educativo, es

necesario hacer referencia a intervenciones practicadas por el Defensor

del Pueblo en relación, de una parte, con determinados contenidos del

baremo aplicable a las convocatorias de concursos de traslados docentes

desarrollados en el curso 1994-95 y, de otra, con la interpretación que

de otros aspectos del mismo baremo se ha realizado por los órganos

gestores de las correspondientes convocatorias.


La intervención del Defensor del Pueblo sobre la primera cuestión vino

determinada por la apreciación inicial de que ciertos contenidos del

baremo mencionado --publicado como parte de la Orden de 1 de octubre de

1994, sobre normas procedimentales aplicables a los procedimientos de

provisión que se celebrasen durante el curso 1994-95-- se prestaban a

interpretaciones divergentes en orden al carácter valorable o no como

mérito independiente de los estudios de primer ciclo, comprendidos en el

título de licenciatura alegado como requisito para ingreso en el cuerpo.


Esta institución entiende que el carácter equívoco en este punto del

baremo aplicado a los procesos de provisión desarrollados en el año 1995

que, por lo demás, es también apreciable en el baremo de posteriores

convocatorias de provisión, debería ser corregido de cara a sucesivos

concursos de traslados, introduciendo en los mismos previsiones dirigidas

a establecer sin lugar a dudas el carácter valorable o no de los méritos

académicos consistentes en la superación del primer ciclo de licenciatura

en los supuestos en que dicha licenciatura sea precisamente la alegada a

efectos de ingreso en el cuerpo docente respectivo. En este sentido se

estudia la formulación de la resolución pertinente a las autoridades

educativas (9507427 y 9508341).


Esta institución ha discrepado, también, con la interpretación negativa

que han realizado los órganos competentes respecto de la procedencia de

valorar los sucesivos destinos definitivos que un funcionario docente

hubiera desempeñado, con carácter definitivo y de forma ininterrumpida,

en el centro docente desde el que concursa. A juicio de esta institución,

tanto la literalidad de la convocatoria la finalidad a que tiende la

configuración del mérito correspondiente --potenciar la continuidad del

profesorado en los centros, con la finalidad de crear las condiciones

necesarias para la aparición de equipos docentes coherentes y la

consiguiente mejora de la calidad de la enseñanza-- conducen a

conclusiones diferentes sobre las que está en elaboración una

recomendación a las autoridades educativas en el sentido apuntado

(9508348 y otras).


El principio de especialidad en la provisión de puestos de trabajo

docentes viene incumpliéndose en determinados supuestos en los que, por

razones varias, los funcionarios docentes fueron adscritos a plazas de

ciertas especialidades, en concreto de pedagogía terapéutica y de

audición y lenguaje para la que no estaban específicamente cualificados

(9026372).


Distintos mecanismos, cuyo estudio y aplicación viene demandando esta

institución de las autoridades del Ministerio de Educación y Ciencia, a

cuyo ámbito de gestión alude la cuestión mencionada, han sido objeto de

aplicación sucesiva, con la finalidad de incentivar el traslado

voluntario de estos profesores a puestos de trabajo ajustados a su

cualificación específica y, simultáneamente, de dotar a los centros

afectados, a través de la modificación de sus respectivas plantillas, de

nuevos puestos de trabajo de alguna de las especialidades indicadas, que

fueron dotados con profesores de las citadas especialidades.


La aplicación de los mencionados mecanismos y los resultados que se han

desprendido de los procedimientos ordinarios de provisión y de los

procesos de adquisición de nuevas especialidades, sobre los que esta

institución viene practicando el seguimiento oportuno, permiten apreciar

un descenso porcentual y en términos absolutos muy significativo del

número de casos mencionados, y hacen posible esperar la corrección ya muy




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próxima de todos los supuestos de adscripción incorrecta mencionados.


Se ha tenido asimismo constancia, a través de una queja concreta, de la

realización por una dirección provincial del Ministerio de Educación y

Ciencia de actuaciones puntuales en materia de asignación de destinos

provisionales a funcionarios del cuerpo de maestros, que no se han

ajustado al principio de especialidad que debe regir la provisión de

puestos de trabajo docentes.


Aún cuando las irregulares decisiones mencionadas no han tenido una

incidencia importante, desde el punto de vista del número de supuestos en

que se han producido asignaciones de plaza a profesores no cualificados

para su desempeño, una vez constatados todos los términos de la actuación

de la dirección provincial, se ha considerado preciso recomendar al

citado órgano educativo la más estricta atención del principio de

provisión indicada en cuantas actuaciones deba realizar en lo sucesivo en

la indicada materia.


La decisión última que se adopte sobre la citada recomendación se

encuentra por el momento pendiente de definición por la Subsecretaría del

Ministerio de Educación y Ciencia, de la que recientemente se ha

solicitado el oportuno informe (9503741).


En cuanto al problema de los profesores afectados por merma de

facultades, debe recordarse que la vigente normativa de provisión

--específicamente la disposición adicional segunda del Real Decreto

1774/1994, de 5 de agosto-- ha venido a establecer finalmente la base

normativa inicial necesaria para la adopción de decisiones sobre

adscripción de los profesores no universitarios a plazas adecuadas a las

capacidades y limitaciones específicas que se deriven de la merma de sus

facultades físicas, psíquicas o sensoriales que pudieran afectarles.


La precariedad de la base normativa anterior, había obligado con

anterioridad a esta institución a plantear a través de sucesivas

resoluciones la necesidad de dar el adecuado tratamiento normativo a la

cuestión, cuya definición inicial se ha producido ya en la disposición

indicada, aunque, sin embargo, su aplicación parece exigir un desarrollo

reglamentario previo que por el momento no se ha producido, no obstante

las reiteradas gestiones que en dicho sentido se han realizado por esta

institución (8807752).


El Defensor del Pueblo ha hecho notar reiteradamente al Ministerio de

Educación y Ciencia los perjuicios que de la indicada situación se

derivan para los profesores que se encuentren en situaciones inicialmente

comprendidas en el supuesto previsto en la disposición mencionada que,

por razones derivadas de la inactividad del departamento en orden al

desarrollo reglamentario necesario, se ven privados de la posibilidad de

acogerse a alguno de los sistemas genéricamente configurados en el Real

Decreto 1774/1994, mencionado.


Esta institución continúa su intervención ante las autoridades educativas

de las que venimos interesando la necesidad de proceder de forma

inmediata al oportuno desarrollo reglamentario y la aplicación,

entretanto, de medidas que faciliten provisionalmente la obtención por

los profesores de soluciones, en orden a su adscripción a destinos

adecuados a sus específicas condiciones, en una línea similar a la

prevista en el indicado real decreto.


20.2.3.Concesión de reducciones de jornada a funcionarios docentes

La vigente legislación de funcionarios, y en concreto la Ley 30/1984, de

2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, configura

el derecho de todos los funcionarios --artículo 30.1.f)-- a solicitar

reducciones de sus jornadas de trabajo, con la correspondiente

disminución proporcional de sus retribuciones, en los supuestos en que

tengan a su cuidado directo algún menor de seis años o a un disminuido

psíquico que no desempeñe actividad retributiva.


La mencionada reducción de jornada, que no aparece configurada como

licencia potestativa sino como un derecho en sentido estricto, ha sido

objeto de una interpretación y aplicación restrictiva por órganos del

Ministerio de Educación y Ciencia que han entendido que determinadas

solicitudes de reducción de jornada formuladas por funcionarios docentes

al amparo del precepto legal indicado, no resultaban compatibles con las

específicas exigencias del desempeño de la función docente, tenían

carácter abusivo precisamente en consideración a la referidas

peculiaridades y debían por ello ser denegadas (9504202 y otras).


Esta institución, que sobre la base de la configuración legal inequívoca

del derecho mencionado discrepa de cualquier actuación que pretenda

condicionar o limitar su ejercicio por una vía meramente interpretativa

fundada en una situación de especialidad que no ha sido definida

normativamente, ha debido reiterar en este ejercicio la opinión que en

este sentido se había manifestado con anterioridad a las autoridades del

Ministerio de Educación y Ciencia.


Por ello, se ha recomendado de nuevo a la Subsecretaría de Educación y

Ciencia, bien el establecimiento y definición reglamentaria de las

condiciones específicas en que deba ejercerse el mencionado derecho por

los funcionarios docentes, en consideración a las peculiares exigencias

del desenvolvimiento de la actividad docente, bien el reconocimiento en

todos los casos, sin restricciones o condicionamientos, del derecho de

dichos funcionarios a solicitar y obtener las mencionadas reducciones de

jornada, siempre que concurra y se acredite debidamente el hecho que en

la norma legal se configure como determinante de su concesión.


La Subsecretaría del Ministerio de Educación y Ciencia se ha inclinado

por esta última alternativa al aceptar la resolución formulada, de

acuerdo con la cual ha cursado instrucciones a todas las direcciones

provinciales del departamento.





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20.2.4.Otras cuestiones relacionadas con la situación de sectores

concretos de funcionarios docentes y con el personal que imparte

enseñanzas de religión católica en centros docentes públicos

Algunos aspectos específicos de la situación de los funcionarios que

realizan sus cometidos docentes en régimen itinerante, específicamente

vinculados a la especificidad de su sistema de prestación de servicios,

han dado lugar también a intervenciones a lo largo de este ejercicio

(9410826 y 9504627).


Los aspectos retributivos, la cuantía de las indemnizaciones destinadas a

compensar los gastos derivados de sus desplazamientos y la pretensión de

estos profesores de que la Administración educativa asuma la suscripción

y abono de las cuotas o pólizas de algún sistema de aseguramiento

destinado a cubrir los riesgos que se derivan de sus constantes

desplazamientos profesionales, son las cuestiones en las que se centra el

malestar profesional de estos profesores que entienden que su

contribución a la consecución de niveles de calidad de la enseñanza

adecuados, en las zonas rurales a que específicamente atiende este

profesorado, en la mayoría de los supuestos adscritos a colegios rurales

agrupados o a programas educativos específicos, y las especialmente

gravosas condiciones de trabajo a que se ven sometidos por razón de sus

constantes desplazamientos, no resultan compensados de forma adecuada por

las autoridades educativas.


El establecimiento de un componente retributivo del complemento

específico que tienen derecho a percibir los profesores de los colegios

rurales agrupados, las dietas y otras compensaciones por gastos derivados

de sus desplazamientos profesionales, en los conceptos y cuantía

previstos en el vigente reglamento de indemnizaciones por razón del

servicio, y el establecimiento de ayudas de carácter asistencial

destinadas a compensar los daños que eventualmente sufran en sus

desplazamientos, dentro del tope máximo establecido para cada ayuda y de

los límites que asimismo imponen las disponibilidades presupuestarias del

crédito habilitado al efecto son, según hemos podido determinar a través

de la tramitación de las quejas correspondientes, los únicos conceptos a

través de los cuales la Administración educativa compensa las

especificidades del sistema de prestación de servicios impuesto a estos

profesores.


Las administraciones educativas deberían realizar los esfuerzos

necesarios para satisfacer en la mayor medida posible las pretensiones

profesionales de este sector de profesorado sujeto a condiciones muy

específicas de trabajo, opinión que basamos en la consideración de que el

sistema de itinerancia parece constituir una fórmula adecuada para dotar

a las escuelas de pequeños núcleos rurales del profesorado especialista

previsto en la Ley de Ordenación General del Sistema Educativo, que al

propio tiempo evita los gastos de infraestructura y en prestación de

servicios complementarios a los alumnos que se derivarían de otras

fórmulas de escolarización a los que, de optarse por otras fórmulas de

escolarización, debería hacer frente la Administración educativa.


También ha constituido otro de los objetivos de la actuación en este

ejercicio, la situación de los funcionarios del cuerpo de profesores de

educación general básica de instituciones penitenciarias, cuya

integración en el cuerpo de maestros --prevista en la Ley Orgánica

1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo-- no

se ha producido todavía, al no haberse procedido por el Gobierno a la

concreción reglamentaria de las condiciones en que debe producirse tal

integración.


Las sucesivas intervenciones ante el Ministerio de Educación y Ciencia y

el de Justicia e Interior en relación con el asunto indicado, que han

quedado reflejadas en anteriores informes, permitieron en su momento

determinar la existencia de discrepancias entre el primero de los citados

departamentos y las comunidades autónomas con competencias plenas en

materia educativa, en cuanto a la planificación, organización y

coordinación de los efectivos de los cuerpos docentes cuya integración en

el de maestros preveía la ley orgánica mencionada, y han permitido

asimismo conocer la constitución, a finales del ejercicio 1995, de un

grupo de trabajo formado por técnicos de los dos departamentos

implicados, encargado de preparar el documento definitivo de integración

(9317348).


Para finalizar este epígrafe debe hacerse mención a una serie de quejas

formuladas por personal que imparte enseñanzas de religión católica en

centros docentes públicos de educación primaria, ante el incumplimiento

que a su juicio se está produciendo por parte de las autoridades

educativas de los compromisos adquiridos a través del acuerdo, de 20 de

mayo de 1993, concluido entre el Gobierno y la Conferencia Episcopal

Española, sobre régimen económico del citado personal (9501587, 9005665,

9512874 y 9512140, entre otras).


Entienden los interesados que el Ministerio de Educación y Ciencia --que

en nombre del Gobierno suscribió junto con el de Justicia e Interior el

mencionado acuerdo-- no ha adoptado las medidas precisas en orden a la

equiparación retributiva de este personal con el profesorado interino, en

los porcentajes y dentro de los términos temporales previstos en el

citado acuerdo, sin que, de otra parte, se hayan realizado, a juicio de

los profesores, las actuaciones dirigidas a facilitar la inclusión del

mismo personal en el régimen especial de la Seguridad Social de los

trabajadores autónomos que se contemplan en el repetido acuerdo.


El trámite abierto por el Defensor del Pueblo ante la Subsecretaría del

Ministerio de Educación y Ciencia sobre la cuestión indicada, de carácter

estrictamente informativo, y ejercitado más bien con un carácter de

intermediación y con el objetivo de facilitar a los interesados datos

relativos a la situación que les afecta, las autoridades educativas han

remitido datos todavía parciales relativos a las consignaciones

presupuestarias destinadas a hacer efectiva la enseñanza de la religión

católica en




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determinados ejercicios, pero que no permiten establecer las previsiones

en orden a la culminación del proceso de equiparación retributiva

contemplado en el mismo (9500009, 9512140 y 9512874).


20.3.Función pública docente de ámbito universitario. Deficiencias en el

procedimiento de evaluación de la actividad investigadora

Si bien durante 1995 las quejas sobre aspectos que afectan al profesorado

universitario han sido escasas en su número, la mayor parte de los

conflictos planteados tienen su origen en los procedimientos para la

celebración de los concursos para la provisión de plazas de los cuerpos

docentes de carácter universitario.


La disconformidad con la valoración de méritos por parte de los

tribunales de selección, las irregularidades formales en la tramitación

de las reclamaciones, los recursos presentados contra los resultados, las

decisiones de las comisiones de reclamaciones, y, en general los aspectos

derivados de la aplicación por las universidades de concretos preceptos

legales reguladores de estos procedimientos han sido los problemas que de

forma más reiterada reflejan las quejas recibidas en este ámbito.


Entre las quejas señaladas son relativamente frecuentes aquellas que

denuncian reiterados incumplimientos por parte de los órganos

universitarios, de los plazos preceptivamente señalados para las

distintas fases del procedimiento de provisión de plazas, que en

ocasiones llegan a suponer la paralización indefinida del proceso

selectivo, como reflejaba una investigación iniciada en 1994 ante la

Universidad de Alicante e incluida en el informe correspondiente a dicho

periodo, en el que se señalaban los efectos y consecuencias que pueden

derivarse del incumplimiento por la universidad de la obligación de

celebrar una prueba selectiva convocada legalmente y respecto de la cual

en ningún caso se inició un procedimiento tendente a anular la

convocatoria efectuada, lo que motivó que esta institución formulara al

rectorado de la citada universidad un recordatorio del deber legal de

cumplir y hacer cumplir los preceptos de obligada observancia en

sucesivos procesos selectivos, atendiendo debidamente los precisos

mecanismos legales de impulso procedimental.


Al margen de este tipo de asuntos, ha sido frecuente la presentación de

quejas contra diversos aspectos del procedimiento de evaluación de la

actividad investigadora del personal docente universitario,

principalmente, y de otros aspectos del régimen vigente de este personal,

como el relativo a la edad de jubilación, sobre lo que se incide a

continuación.


La disposición transitoria tercera de la Ley 27/1994, de 29 de

septiembre, de modificación de la edad de jubilación de los funcionarios

de los cuerpos docentes universitarios establecía que todos los

funcionarios docentes que en el momento de la entrada en vigor de esta

ley se encontraran jubilados, tuvieran menos de setenta años de edad y no

fueran en su momento contratados por las respectivas universidades como

eméritos, serían contratados con tal carácter y dentro de sus previsiones

presupuestarias, en el plazo y forma que se regularía reglamentariamente.


La ausencia de desarrollo reglamentario transcurridos varios meses desde

la entrada en vigor de la ley provocó la presentación de quejas que

reflejaban la inquietud de un gran colectivo de afectados. Esta

institución se dirigió a la Secretaría General Técnica del Ministerio de

Educación y Ciencia urgiendo la finalización de los trámites pendientes

para la publicación y entrada en vigor de la norma de desarrollo

reclamada, señalando que la eventual demora en esta actuación comportaría

para gran parte del colectivo afectado una grave lesión para sus

intereses, al reducir progresivamente el periodo de actividad efectiva

que finalizara, en todo caso, al alcanzar la edad máxima.


Con posterioridad a esta actuación el Boletín Oficial del Estado de 13 de

diciembre de 1995 publicaba el Real Decreto 1859/1995, de 17 de

noviembre, por el que se determinan la forma y plazos para la solicitud

de jubilación de los funcionarios de los cuerpos docentes universitarios

y la contratación de jubilados de dichos cuerpos como profesores

eméritos.


En lo que afecta a la evaluación de la actividad investigadora del

personal docente universitario a efectos del Real Decreto 1086/1989, debe

señalarse que el contenido de las resoluciones de la comisión evaluadora

que recogen resultados de la evaluación ha dado lugar a quejas que

evidencian la existencia de al menos dos problemas diferentes.


El primero de ellos hace referencia al desconocimiento por parte de los

afectados de los motivos concretos que en cada caso particular han

conducido a tal resultado, es decir, la insuficiencia de motivación de la

resolución denegatoria. El segundo, más evidente, alude a los retrasos

que se producen en la resolución de los recursos administrativos y

jurisdiccionales que los interesados plantean contra las evaluaciones con

resultado final negativo.


Sobre la última de las cuestiones citadas, esta institución se ha venido

pronunciando insistentemente en anteriores informes anuales en el sentido

de que es preciso que tanto las unidades administrativas como los órganos

jurisdiccionales dispongan de los recursos humanos y materiales

necesarios para dar un estricto cumplimiento a los plazos que las normas

establecen para la resolución de los recursos interpuestos por los

ciudadanos.


No parece necesario insistir en que la garantía que el sistema de

recursos administrativos y jurisdiccionales constituye para los

ciudadanos queda severamente desvirtuada cuando los conflictos que a

éstos afectan son resueltos tras dilaciones considerables que sólo al

ciudadano perjudican y que pueden llegar a anular incluso la eficacia

garantizadora del sistema.


En todo caso, ya se puso de manifiesto a la Secretaría de Estado

Universidades e Investigación la alarma y preocupación que producía a

esta institución el volumen




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de recursos que se estaban planteando contra los acuerdos de la Comisión

Nacional Evaluadora, el cual, según ponía de manifiesto la propia

comisión, había crecido «hasta el punto de casi colapsar» su capacidad de

respuesta.


Sobre este aspecto, pues, tan sólo cabe insistir en la necesidad de que

todas las unidades administrativas, con todos los medios de los que

dispongan, agilicen al máximo los trámites para cuya realización sean

competentes, contribuyendo con ello a eliminar o cuando menos limitar el

retraso con el que habitualmente se dictan las resoluciones de los

recursos que se plantean contras las evaluaciones negativas (9408868).


Resulta de mayor entidad el primero de los problemas antes citados, es

decir, el relativo a la motivación de las evaluaciones negativas, ya que

según los datos de los que esta institución dispone parece ser que es

aquí donde radica el origen de buena parte de los recursos

administrativos y contenciosos que en relación con esta materia se

plantean.


En este sentido, según la información que nos ha sido remitida, hasta la

evaluación correspondiente al año 1994, y sin incluir ésta, se habían

presentado casi diez mil recursos buena parte de los cuales se basaban en

el aspecto formal de la motivación. A su vez, agotada la vía

administrativa y en base a este mismo aspecto formal, se venían

planteando numerosos recursos contencioso-administrativos con resultados

dispares según el órgano judicial competente.


Sería deseable lograr unanimidad en el parecer de los distintos

tribunales que han tenido ocasión de tratar este tipo de asuntos, aunque

ello debe procurarse a través de vías procesales diferentes y ajenas a la

intervención del Defensor del Pueblo, a quien no le compete interferir en

el contenido de la acción jurisdiccional ni efectuar pronunciamiento

alguno sobre el contenido de los fallos dictados.


Sin embargo, debe insistirse aquí en la preocupación ya manifestada por

esta institución constitucional respecto al hecho de que, aún sin contar

la evaluación convocada a finales de 1994 ni la correspondiente al año

1995, se hayan planteado casi diez mil recursos, cifra esta alarmante si

se tiene en cuenta el total de personal docente investigador afectado por

estas evaluaciones negativas.


Por la diversa documentación a la que esta institución a tenido acceso

parece constatarse que la motivación que acompaña a las resoluciones

denegatorias de tramos de investigación se limita, en términos generales,

a la descripción de los criterios y procedimientos de valoración de las

aportaciones presentadas tal y como aparecen previstos en las normas en

cada momento vigentes, sin concreción individualizada alguna relativa al

caso particular que evidencie el proceso de formación de la voluntad

administrativa y su adecuación a la norma.


Esta institución habida cuenta de su naturaleza garantizadora del elenco

de derechos que la Constitución reconoce a favor de los ciudadanos y

supervisora de la actividad de las administraciones públicas, concede un

elevado valor a la motivación de los actos administrativos no sólo para

contrastar el sometimiento de la Administración a los principios

contenidos en el artículo 103 de la Constitución, sino también para

asegurar que los ciudadanos conocen con precisión y detalle los

fundamentos jurídicos y las razones por las que en cada caso se

restringen o limitan cualesquiera de sus derechos.


No debe olvidarse que, como unánimemente aceptan doctrina y

jurisprudencia, la motivación ha de dar razón plena del proceso lógico y

jurídico que determina la decisión que se adopte, sin sustituir conceptos

jurídicos indeterminados que existan en las normas cuya aplicación se

pretende, por otro u otros igualmente indeterminados que no

particularicen razonadamente el mandato normativo al supuesto de hecho

contemplado.


No se cuestiona con esto el contenido concreto que la motivación

habitualmente empleada por la comisión nacional en la resolución de los

procedimientos evaluadores. Simplemente se pretende poner de manifiesto

el punto de vista desde el cual el Defensor del Pueblo analiza el

requisito formal de la motivación de los actos administrativos, el cual

le conduce a instar habitualmente a las administraciones públicas a que

extremen su celo en el cumplimiento de esta exigencia legal incorporando

incluso un «plus» de motivación en aquellos supuestos en los que la

actuación administrativa genera un elevado índice de conflictividad.


Entiende esta institución que si las resoluciones de la comisión nacional

contuvieran un mayor grado de precisión respecto a cómo los criterios

generales y específicos de evaluación conducen a un resultado negativo,

concretando el proceso lógico a través del cual la aplicación de cada

criterio a cada aportación produce ese resultado, se lograría una notable

disminución de la conflictividad actualmente existente.


Con este objetivo, pues, se formuló una recomendación a la Dirección

General de Investigación Científica y Técnica en orden a la adopción de

las medidas oportunas para que la motivación de las resoluciones de la

Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora concrete el

proceso lógico y crítico a través del cual la aplicación de los criterios

preestablecidos en las normas conducen a un determinado resultado.


Al margen de este aspecto concreto de la cuestión --y con independencia

de que los efectos de la evaluación positiva sean exclusivamente el

reconocimiento de un complemento económico-- lo cierto es que tanto por

las quejas recibidas en relación con las resoluciones de la Comisión

Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora como por el volumen de

recursos administrativos y jurisdiccionales que sus decisiones han

originado, sería procedente, y así se ha sugerido a la Administración

competente, hacer un replanteamiento en profundidad sobre la idoneidad

del método arbitrado para evaluar la actividad investigadora desarrollada

por el personal docente universitario. De esta forma la evaluación a la

que se someta al profesorado sería absolutamente transparente y objetiva

en su realización, pues




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de otro modo el cuestionamiento de la norma por parte de quienes son sus

destinatarios origina que ésta se vuelva de difícil o imposible

aplicación o, cuando menos, no pueda alcanzar los objetivos a los que

está destinada.


20.4.Personal al servicio de la Administración militar

20.4.1.Militares de carrera

En el informe del pasado año se dio cuenta a las Cortes Generales de la

situación en la que se encontraban los miembros de la escala auxiliar del

Ejército de Tierra. El problema trae su origen en la Ley 13/1974, de 30

de marzo, por la que se crea la escala especial de jefes y oficiales del

Ejército de Tierra, que declara a extinguir la escala auxiliar y ofrece a

los que la componían la opción de integrarse en la nueva escala o bien

permanecer en la auxiliar. En este último supuesto, y para que sus

expectativas de ascensos no se vieran disminuidas, la disposición

transitoria quinta de la citada norma legal dispuso que anualmente se

fijarían unos coeficientes de amortización de vacantes, lo que no se

produjo, incidiendo negativamente en la carrera profesional de los

miembros de la escala auxiliar declarada a extinguir.


A lo largo de 1995 y aunque la Administración militar había planteado

soluciones a la cuestión debatida, se mantuvo la investigación iniciada

con carácter general al haber tenido conocimiento de que el 29 de

septiembre de 1994, la Comisión de Defensa del Congreso de los Diputados

aprobó una proposición no de ley por la que se instaba al Gobierno a que

el tiempo de permanencia en el empleo de teniente y capitán de los

miembros de las escalas auxiliares fuera similar al que en la actualidad

se exige para los miembros de las escalas medias. Como consecuencia de

dicha proposición no de ley se publicó en el Boletín Oficial del Estado

el Real Decreto 242/1995, de 17 de febrero, de modificación de las

plantillas de las Fuerzas Armadas para el ciclo 1994/1995.


A raíz de la entrada en vigor de dicho real decreto esta institución

estimó conveniente volver a dirigirse al Ministerio de Defensa

solicitándole información sobre si las equiparaciones podían darse por

concluidas en el presente ciclo, o, por el contrario, era necesario

continuar con las adaptaciones precisas en el ciclo que viene.


La Administración militar ha indicado que, aunque la citada medida

legislativa ha supuesto numerosos ascensos a capitán y comandante, no

puede asegurarse que las equiparaciones entre las escalas declaradas a

extinguir y las escalas medias en cuya plantilla contabilizan estén

concluidas en el presente ciclo, sino que continuarán durante los

próximos ciclos hasta conseguir la total equiparación, para evitar que

haya escalas perjudicadas respecto de otras similares al modelo de

carrera fijado por la Ley 17/1989, de 19 de julio.


Asimismo, se ha continuado con la investigación iniciada en 1994 tras la

comparecencia de diversos sargentos retirados pertenecientes al extinto

Cuerpo de Mutilados, que señalaban que habían solicitado la actualización

de sus trienios de acuerdo con lo establecido en la disposición

transitoria decimosegunda del Reglamento de Mutilados (Real Decreto

721/1977) y que, a pesar de que el citado beneficio había sido ya

reconocido por la Dirección General de Personal el 30 de diciembre de

1991, las cantidades debidas aún no se habían abonado.


El Ministerio de Defensa informó que la mayoría de los expedientes, más

concretamente 3503, habían finalizado con el abono de las cantidades y la

modificación del correspondiente haber pasivo, 193 estaban pendientes de

remitir a la Pagaduría Centralizada de la Reserva las cantidades

devengadas y únicamente 76 estaban aún pendientes de ser publicadas en el

Boletín Oficial de Defensa. Del mismo modo señalaba el citado

departamento que en el retraso había influido la carencia de archivo

informatizado lo que obligaba a buscar a mano la resolución de cada

expediente y que en la nómina de febrero se habían hecho efectivas todas

las cantidades atrasadas que por sentencias o resoluciones se adeudaban

con cargo a los presupuestos de 1995. Por ello, se ha solicitado la

remisión de información puntual hasta la total terminación de los

expedientes. (9414386)

Ha acudido también un grupo de ciudadanos, de clase de tropa de la

Guardia Real en situación de retirados forzosos, que a fecha 1 de enero

de 1981 tenían una edad inferior a la que posteriormente se señaló para

el pase a la reserva activa mediante Ley 20/1981, de 6 de julio,

regularizadora de la situación de la Reserva Activa para los oficiales y

suboficiales de las Fuerzas Armadas y Guardia Civil, y que ponían de

manifiesto lo que consideraban una situación de agravio comparativo en

relación con la tropa de la Guardia Civil.


En el ámbito de las Fuerzas Armadas el agravio fue corregido

posteriormente por la disposición adicional 26 de la Ley 4/1990, de 29 de

junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990, que otorgó ciertos

derechos a efectos retributivos a los oficiales y suboficiales que se

encontrasen en esa situación siempre que presentaran su solicitud antes

del 1 de octubre de 1990.


Según los comparecientes, dicha disposición omitió a la clase de tropa

profesional de las Fuerzas Armadas, toda vez que con anterioridad a la

edad reglamentaria para su retiro forzoso ya habían obtenido, al menos,

el empleo de suboficial, por lo que se veían amparados por la nueva

cobertura legal, lo que no sucedía con la tropa de la Guardia Real y de

la Guardia Civil, los cuales, debido a su estructura, plantilla y

organización en la fecha de su edad para el retiro continuaban

perteneciendo al grupo de clase de tropa con el empleo de guardia, cabo y

cabo primero.


La cuestión quedó solucionada respecto a los guardias civiles con

categoría de tropa cuando se publica la Ley 28/1994, de 18 de octubre,

por la que se completa el Régimen del Personal de la Guardia Civil, cuya

disposición adicional quinta considera, a efectos únicamente de haber

pasivo, que han permanecido en la situación de reserva activa desde el 1

de febrero de 1985




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hasta la fecha en la que hubieran cumplido sesenta y cinco años, aquellos

guardias civiles con categoría de tropa que el 1 de enero de 1981 se

encontrasen en situación de retirados forzosos por edad o por haber

pasado a prestar servicios a la Administración y tuvieran en dicha fecha

una edad inferior a cincuenta y seis años.


Sin embargo, los guardias reales que se encontraban en esa misma

situación administrativa no podían verse amparados por ninguna de estas

dos normas, por lo que el Defensor del Pueblo, ante la existencia de un

vacío legislativo se dirigió al Ministerio de Defensa solicitando

información sobre la existencia alguna previsión normativa para este

colectivo de guardias reales similar a las disposiciones quinta y

vigésimo sexta de la Ley 29/1994 y de la Ley 4/1990 respectivamente,

indicándose que la situación de este grupo de personas estaba siendo

objeto de análisis por diversos órganos de ese departamento, por lo que

se ha instado a la Administración para que informe de cuantos acuerdos o

decisiones se adopten al respecto. (9416946)

En íntima relación con el asunto de fondo que previamente se acaba de

tratar escribieron al Defensor del Pueblo viudas de militares que

manifestaban que sus maridos, a 1 de enero de 1981, se encontraban en

situación de retirados forzosos con una edad inferior a la que con

posterioridad fijó la Ley 20/1981, de 6 de junio, para el pase a la

reserva activa, por lo que consideraban que les era de aplicación la

disposición adicional vigésimo sexta de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de

Presupuestos Generales del Estado.


Habida cuenta que aquellos habían fallecido con anterioridad a la entrada

en vigor de la citada disposición adicional fueron ellas quienes

presentaron la oportuna solicitud antes del 1 de octubre de 1990 ante el

Ministerio de Defensa instando a dicho departamento para que les

reconociera los derechos económicos que pudieran corresponderles,

principalmente a efectos de volver a fijar la cuantía de sus pensiones de

viudedad, a pesar de lo cual, el citado departamento desestimó en todas

las ocasiones sus pretensiones al considerar que únicamente los militares

afectados y no sus cónyuges estaban legitimados para solicitar los

beneficios establecidos en la citada Ley 4/1990.


El criterio adopta por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid era el

de entender que la disposición adicional vigésimo sexta debía ser

interpretada desde una perspectiva finalista, en concordancia con lo

dispuesto en los artículos 3 y 661 del Código Civil y artículo 8 del Real

Decreto-Ley 670/1987.


El citado departamento informó que después de haber sido estudiada esta

cuestión, la Intervención General del Ministerio de Defensa había

informado desfavorablemente, mientras que la Asesoría Jurídica General

concluía que cabía la posibilidad de revisar las resoluciones

denegatorias dictadas por la Administración militar en relación con las

peticiones presentadas por las interesadas con anterioridad al 1 de

octubre de 1990, respecto de las cuantías retributivas que pudieran

corresponderles como consecuencia del nuevo tiempo de servicio

perfeccionado en la Reserva Activa por los fallecidos, e igualmente para

solicitar la mejora de sus propias pensiones de clases pasivas de

viudedad y de orfandad, aunque puntualizaba que no podrían solicitar la

asignación en su favor de cantidad alguna relativa a las nuevas pensiones

de retiro que, en su caso, podía haber correspondido a sus maridos.


Por todo cuanto antecede se ha solicitado nuevo informe al Ministro de

Defensa, a los efectos de que se fijen definitivamente los criterios que

el departamento precisa adoptar, en relación con este amplio grupo de

ciudadanos. (9200952)

Según consta en el informe de 1994, la aplicación de la compensación

económica prevista en la disposición adicional cuarta de la Ley 35/1980,

de 26 de junio, reguladora de las pensiones de los mutilados

excombatientes de la zona republicana, por la que se equiparan las

retribuciones de este personal con los mutilados de la zona nacional, ha

sido objeto de estudio por parte de esta institución desde 1992, toda vez

que habían acudido a ella ciudadanos que manifestaban que, solicitado el

derecho a la diferencia no se les había contestado o bien, a pesar de

reconocérselo, no percibían las cantidades adeudas.


A este respecto el Tribunal Constitucional, en sentencia 294/1994,

dictada en resolución de diez recursos de amparo, acumulados frente a

otras tantas sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del

Tribunal Superior de Justicia de Asturias, sostuvo que el Ministerio de

Defensa no podía condicionar el pago de sus obligaciones legales a la

existencia del correspondiente crédito presupuestario.


Finalmente el problema parece estar en vías de solución desde que en la

Ley 41/1994, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado

para 1995, se habilitó un crédito por un importe de 631 millones de

pesetas para tal fin, habiendo informado el Ministerio de Defensa que la

Dirección General de Personal procedería a tramitar las liquidaciones

individuales por este concepto, de acuerdo con lo dispuesto al efecto en

la Instrucción Comunicada 430/6041/93, de 23 de noviembre, del Secretario

de Estado de Administración Militar.


20.4.2.Militares de empleo

En el informe anual del pasado año esta institución puso de manifiesto

que habían acudido algunos ciudadanos que manifestaban su disconformidad

con la circunstancia de que para acceder a la condición de militar de

empleo en la categoría de tropa y marinería profesional (y en algunas

ocasiones en la categoría de oficial) se requiriera un nivel de aptitud

física superior al que se exige para cumplir el servicio militar.


Concretamente el motivo de queja de los comparecientes se centraba en el

hecho de que ciertas afecciones




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físicas, que no son causa de exclusión del servicio militar, sí impiden

al joven acceder a la condición de militar de empleo, y más concretamente

a la categoría de soldado o marinero profesional.


Cuando se inició la oportuna investigación ante el Ministerio de Defensa,

se tuvo en cuenta que el Real Decreto 1107/1993, de 9 de julio, por el

que se aprueba el Reglamento de Reclutamiento, había regulado un nuevo

procedimiento para la determinación de la aptitud psicofísica de los

alistados, de tal modo que desde la entrada en vigor de dicha normativa

los ciudadanos que tienen que incorporarse a las Fuerzas Armadas para

cumplir su servicio militar lo hacen en los puestos más adecuados a sus

aptitudes psicosomáticas.


Este criterio de aptitud/capacidad psicofísica en relación directa con la

futura función militar a desarrollar había sido tenida en cuenta por ese

departamento a la hora de seleccionar a los jóvenes que debían cumplir el

servicio militar, y, sin embargo, no sucedía así cuando se trataba de

procesos selectivos de tropa y marinería profesional, pues alguna de las

limitaciones o afecciones que recogía el cuadro médico de exclusiones de

la Orden 42/1994, no incapacitaban realmente para la función militar

profesional con carácter general o, aún cuando supusieran una ligera

disminución de las capacidades físicas del opositor, no eran en absoluto

invalidantes para determinadas especialidades en las que un marinero o

soldado profesional puede desempeñar su trabajo, por ejemplo en tareas

administrativas o de servicios.


La citada investigación fue ampliada a raíz de la publicación en la

prensa de una noticia referente a un joven que sufría alopecia universal

y por ello había sido excluido de las pruebas de acceso a tropa

profesional, a pesar de haber realizado sin ningún inconveniente su

servicio militar .


Esta investigación ha culminado en el año 1996 con una recomendación al

citado departamento en el sentido de que estudie la posibilidad de

modificar el cuadro médico de exclusiones de la Orden 42/1994, de 13 de

abril, en el sentido de que solamente se incluyan en el mismo aquellas

enfermedades o afecciones que realmente incapaciten para el desempeño de

las funciones militares y que, a la hora de recoger estas, se tengan en

cuenta las distintas especialidades a la que puede acceder el militar de

empleo de la categoría de tropa y marinería profesional y que en el

momento del cierre del presente informe aún no ha sido contestada por la

Administración. (9500117)

Se ha producido un incremento notable de escritos remitidos por cabos

primeros profesionales que acudieron al Defensor del Pueblo poniendo de

manifiesto la precariedad en el empleo, la imposibilidad de cobrar

trienios y de alcanzar la condición de suboficial tras un número de años

de servicios efectivos, al contrario de lo que sucede con las clases de

tropa de la Guardia Real y de la Guardia Civil.


Iniciada la oportuna investigación de carácter general, el Ministerio de

Defensa ha informado que a este colectivo a extinguir de militares

profesionales de la categoría de tropa y marinería profesional le es de

aplicación el Real Decreto 984/1992, de 31 de julio, por el que se aprobó

el Reglamento de Tropa y Marinería Profesional y que, en la actualidad,

estaba en fase avanzada de estudio la elaboración del régimen estatutario

de este personal, en el que se incluirá un detallado catálogo de sus

derechos y deberes (9505414).


20.5.Personal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad La convocatoria para

ingreso en el cuerpo de la Guardia Civil como profesional llevada a

efecto en junio del año 1994 ha originado durante 1995 diferentes quejas

de varios aspirantes que fueron declarados no aptos por presentar tasas

superiores de colesterol a las señaladas por la Dirección General de la

Guardia Civil como normales.


En la investigación practicada se ha podido acreditar que si bien es

lógico que los niveles de colesterol fijados a efectos de declarar la

aptitud para ingreso en el cuerpo de la Guardia Civil con carácter

profesional, sean más exigentes que lo pueden ser, por ejemplo para un

militar de reemplazo, no obstante, se advirtió que no existía cobertura

legal al límite de tasa de colesterol, y que la Dirección General de la

Guardia Civil había dejado a la apreciación de los servicios de sanidad

de este cuerpo la fijación de esa tasa, declarando no apto a quienes

presentaban niveles superiores a 220 mg/dl, datos basados en lo que la

comunidad científica internacional considera como normal en relación a la

edad de los comparecientes.


En consonancia con la situación creada al haber sido tramitada esta queja

una vez finalizado todo el proceso de selección y para evitar una posible

anulación de la convocatoria que afectaría a terceros, de conformidad con

el artículo 17.3 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, se recomendó

al Ministerio de Defensa que, en futuras convocatorias para el acceso al

cuerpo de la Guardia Civil, se determinase en el correspondiente cuadro

de exclusiones el índice de colesterol que se considere límite para

determinar la aptitud para el servicio. Esta recomendación ha sido

aceptada en todos sus términos (9502724).


Durante esta año han seguido recibiéndose quejas relativas a la

diferencia de tallaje entre hombres y mujeres que quieren acceder al

cuerpo de la Guardia Civil como profesionales. En todos los casos esta

institución ha indicado a los comparecientes que la natural complexión

física de hombres y mujeres es distinta, y por lo tanto, también deben

ser diferentes los requisitos exigidos para el ingreso en las Fuerzas y

Cuerpos de Seguridad, como lo demuestra no sólo el hecho de la talla,

sino, que en las pruebas físicas que se efectúan al respecto se exigen

diferentes tiempos para su desarrollo, no considerando en consecuencia




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que existiese ninguna irregularidad administrativa (9502319).


El estado en que se encuentran distintas casas cuartel de la Guardia

Civil por su antigüedad y localización en áreas geográficas de la

península con duras condiciones climatológicas, hace que sus moradores,

tanto los profesionales como sus familias, a condiciones de vida

singularmente difíciles. Con este motivo y a consecuencia de dos quejas

tramitadas, esta institución realizó una visita a las casas cuarteles de

Nogarejas (León) y de Soncillo (Burgos).


Con relación a la casa cuartel de Nogarejas se había procedido a

abandonar las instalaciones existentes hasta este año 1995, cuya

antigüedad y estado de deterioro resultaban un peligro, no sólo ya para

los agentes, sino para los ciudadanos que por uno u otro motivo tenían

que acudir a estas dependencias. El traslado se había efectuado a la

vivienda del médico de la localidad que había sido cedida por la junta

vecinal de Nogarejas, y que si bien no puede decirse que tuviese unas

condiciones especialmente buenas, al menos y dado que la dotación de

guardias civiles no tenía familia en la localidad, les permitía

desempeñar sus funciones dignamente (9504792).


En el caso de la casa cuartel de Soncillo, tras la visita efectuada, se

sugirió a la Dirección General de la Guardia Civil la adopción de las

medidas oportunas a fin de ejecutar a la mayor brevedad posible las obras

presupuestadas para dotar de calefacción a la casa cuartel, dada la

climatología de la región y la existencia no solo de la dotación

correspondiente de guardias sino de mujeres y niños en el propio edificio

(9505294).


20.6.Personal al servicio de la Administración penitenciaria

Numerosos funcionarios del cuerpo de profesores de educación general

básica de instituciones penitenciarias, han manifestado que la Ley

Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo contempla su

integración en el cuerpo de maestros, en las condiciones que el Gobierno

establezca reglamentariamente. Asimismo han señalado que carecen de la

necesaria información y que el retraso de la integración prevista está

resultando perjudicial para la adecuada prestación del servicio educativo

penitenciario, lo cual en definitiva redunda en perjuicio de los propios

internos.


La Administración penitenciaria dio por respuesta que efectivamente la

norma contempla la integración en el cuerpo de maestros a los profesores

de educación general básica de instituciones penitenciarias, si bien

establece para ello un plazo de diez años, así como que la Secretaría de

Estado de Asuntos Penitenciarios no ha iniciado negociaciones con el

Ministerio de Educación y Ciencia, sino que únicamente ha trasladado a

dicho ministerio la preocupación y el deseo expresado por los sindicatos

de prisiones de que se produzca la integración cuanto antes sin agotar el

plazo citado.


En relación con la manifestación realizada por la Administración

penitenciaria se debe puntualizar que en fechas recientes se ha recibido

escrito procedente de los comparecientes en el que se da traslado del

contenido de la respuesta evacuada por el Gobierno a una pregunta

efectuada por un diputado en relación con este asunto, en la que

textualmente se expresa: «Con la finalidad de dar cumplimiento al mandato

recogido en la disposición adicional décima de la Ley Orgánica General

del Sistema Educativo en lo relativo a la integración en el cuerpo de

maestros de los funcionarios del cuerpo de profesores de educación

general básica de instituciones penitenciarias, se creó tras la

publicación de esta ley una comisión de trabajo formada por

representantes del Ministerio de Educación y Ciencia y de la Secretaría

de Estado de Asuntos Penitenciarios. Se discutieron en el seno de la

citada comisión diversos borradores de proyectos elaborados por cada una

de las representaciones ministeriales, recogiéndose, finalmente, en el

mes de noviembre de 1992, en un sólo borrador, lo que ambos grupos

consideraban el contenido mínimo de lo que el proyecto debía contemplar».


«Ya entonces quedó constancia de las dificultades técnicas que presentaba

la integración pretendida. Dificultades que se concretaban en la

necesaria adopción de medidas específicas para garantizar la provisión de

estos puestos de trabajo, una vez se realizara la integración

(catalogación como puestos de trabajo singulares de difícil desempeño,

retribución económica adicional, etc.), así como en la determinación de

la organización pedagógica y de la dependencia orgánica y funcional de

los maestros que ejercieran su labor en los puestos de trabajo

correspondientes a instituciones penitenciarias».


«El borrador de proyecto pasó a ser discutido con las administraciones

educativas de las comunidades autónomas con plenas competencias en

materia de educación, las cuales deberían asumir la gestión de aquellos

maestros que desempeñaran su labor en establecimientos penitenciarios,

situados en el ámbito de sus comunidades autónomas. Las discrepancias

existentes, que afectan a la planificación, organización y coordinación

de los efectivos de ambos cuerpos, han impedido la aprobación del citado

proyecto de integración. No obstante, el Ministerio de Educación y

Ciencia pretende salvar las dificultades que hasta el momento han

motivado la no aprobación del proyecto de integración mediante nuevas

rondas de negociación con las comunidades autónomas». Por ello, la

investigación iniciada continúa abierta (9500607)

Otro importante grupo de escritos recibidos en el Defensor del Pueblo

durante el presente año pertenece a un numeroso grupo de ciudadanas

opositoras a las pruebas selectivas para ingreso en el cuerpo de

ayudantes de instituciones penitenciarias. Sustancialmente venían a

manifestar su disconformidad con la existencia de distintas




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escalas (masculina y femenina) en el citado cuerpo. Entendían las

comparecientes que tal diferenciación en función de sexo a la hora de

convocar pruebas de acceso a la función pública penitenciaria, lesionaba

sus derechos, ya que tal diferencia entre escalas masculina y femenina

resultaba innecesaria y su mantenimiento por más tiempo injustificado por

cuanto que los puestos de trabajo atribuidos a tales funcionarios, podían

ser desempeñados indistintamente por personas de cualquier sexo como

ocurre en otros ámbitos de la Administración. Asimismo alegaban que su

pretensión es ya realidad en Cataluña, donde merced a las competencias

asumidas por la Administración autonómica en la gestión de las prisiones,

el cuerpo de ayudantes de instituciones penitenciarias opera como un

cuerpo único, sin diferenciación de escalas.


Iniciadas las oportunas actuaciones se recabó documentación acreditativa

de las normas que regulan el acceso al cuerpo penitenciario referido, así

como las más recientes convocatorias de pruebas selectivas para su

ingreso en el mismo. Por otra parte, y habida cuenta que en el ámbito

penitenciario hay dos cuerpos más en los que la dotación de plazas se

realiza en función del sexo, cuales son el cuerpo especial masculino y el

especial femenino, se estimó la conveniencia de incluirles en la presente

investigación, a fin de determinar si el mantenimiento de estas

diferentes escalas por una parte y cuerpos por otra poseía justificación

a criterio de la Administración.


La creación de los cuerpos especiales masculino y femenino se corresponde

con el mandato de la Ley 30/1970 , de 22 de diciembre, de

reestructuración de cuerpos penitenciarios. Por Ley 36/1977, de 23 de

mayo, de ordenación de los cuerpos especiales y creación del de ayudantes

de instituciones penitenciarias se extinguen los cuerpos auxiliares

masculino y femenino de instituciones penitenciarias y sus funcionarios

se integran en su totalidad en las respectivas escalas del cuerpo de

ayudantes de instituciones penitenciarias. Al momento del cierre del

informe las actuaciones no han concluido (9509758).


20.7.Clases pasivas

20.7.1.Pensiones generales de funcionarios

Se han continuado las actuaciones que dieron lugar a una sugerencia a la

Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas para que

estudiase la posibilidad de revisar el importe de la pensión del

interesado, comisario de policía jubilado, cuya pretensión había sido

desestimada por la Audiencia Nacional, produciéndose la situación

excepcional de que, con posterioridad a la sentencia, la Dirección

General de la Policía del entonces Ministerio del Interior había emitido

una nueva certificación reconociendo lo solicitado por el reclamante.


Oportunamente, se recibió la contestación del citado centro directivo en

la que indicaba que, atendiendo la expresada sugerencia, se había

revisado el expediente, reconociéndosele una nueva pensión de jubilación

de mayor importe que la que disfrutaba anteriormente (9322030).


Hay que referirse también a la recomendación dirigida, en su momento, a

la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas en

relación con la regulación de las pensiones en favor de familiares del

régimen de clases pasivas del Estado y, en especial, de las pensiones de

orfandad, ya que esta institución detectó en la citada normativa

diferencias de trato injustificadas por comparación con otros regímenes

de previsión social y con el sistema de la Seguridad Social. Aceptando la

recomendación formulada, el centro gestor inició los estudios necesarios

para evaluar la posibilidad de promover la correspondiente modificación

legislativa en el ánimo de ampliar la acción protectora del régimen de

clases pasivas del Estado, equiparando su regulación a la del régimen

general de la Seguridad Social. No habiendo recibido nueva información

relacionada con este problema, se ha vuelto a preguntar a la citada

dirección general por el grado de desarrollo de los estudios referidos

(9408767).


Igualmente quedaba pendiente el seguimiento de la recomendación que se

había dirigido a los Ministerios de Economía y Hacienda y Trabajo y

Seguridad Social para que estudiaran la oportunidad y conveniencia de

armonizar el tratamiento legal de las pensiones por inutilidad o

incapacidad permanente para el servicio previstas en el sistema de clases

pasivas del Estado, con el de las pensiones de invalidez permanente del

régimen general y demás regímenes especiales de la Seguridad Social, para

evitar en el futuro que se produzca un tratamiento distinto de

situaciones similares como el que motivó la presentación de un número muy

importante de quejas por disconformidad con el nuevo régimen de

tributación por el impuesto sobre la renta de las personas físicas de las

pensiones de invalidez establecido por la Ley de Presupuestos Generales

del Estado para 1994. No obstante, el problema planteado ha sido elevado

al Tribunal Constitucional y está pendiente de sentencia (9400082 y más

de dos mil quinientas quejas).


Diversos pensionistas de clases pasivas con prestaciones reconocidas con

anterioridad al 1 de enero de 1985 y cuyas pensiones están pendientes de

actualización, han presentado quejas. Sobre este asunto se dirigió una

recomendación a la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones

Públicas del Ministerio de Economía y Hacienda, a fin de que se adoptaran

medidas para agilizar en lo posible este proceso.Dado que en la

información recibida se expresa que en el periodo enero-septiembre de

1995 se analizaron 45.826 expedientes, sobre un volumen programado para

ese periodo de 63.096, y no habiendo recibido noticias sobre las medidas

jurídicas y presupuestarias necesarias para proceder de forma efectiva a

la actualización, nos hemos vuelto a dirigir a la Dirección General de

Costes de Personal




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solicitando información al respecto. (9215850 y 240 más).


20.7.2.Pensiones especiales de la guerra civil

Las dificultades que todavía surgen en la aplicación de lo previsto en la

Ley 37/1984, de 22 de octubre, de militares de la República, han dado

lugar a diversas actuaciones. Así, después de una larga tramitación, ha

quedado solucionado el problema planteado en la resolución de una pensión

de orfandad al amparo de la citada ley (9002433).


Otro solicitante de pensión conforme a la misma norma no había obtenido

contestación expresa a su solicitud. El expediente se resolvió en sentido

favorable, una vez comprobado que los servicios prestados por el causante

en el cuerpo de Carabineros durante la guerra civil española, no se

habían tenido en cuenta en el señalamiento de la pensión de retiro. Y

junto al expresado reconocimiento, se abonaron al interesado los

correspondientes atrasos, por importe íntegro de 3.775.446 pesetas

(9219431).


Resulta de interés el problema que ha afectado a un solicitante de

pensión, al amparo del Título II de la misma Ley 37/1984, por su

condición de maestro herrador del cuerpo auxiliar subalterno del Ejército

al servicio de la II República.


Se ha dirigido una sugerencia a la Dirección General de Costes de

Personal y Pensiones Públicas a fin de que se estudie la posibilidad de

revisar las resoluciones administrativas producidas en el expediente del

interesado, dictándose otra en la que se tuviera en cuenta la nueva

situación derivada de la Instrucción de 14 de diciembre de 1993 dictada

como consecuencia de una recomendación del Defensor del Pueblo y que

permitió reconocer pensiones en el marco de la Ley 37/1984 a

solicitantes, integrantes del citado cuerpo auxiliar, a los que a partir

de determinado momento se les habían denegado por reparos de la

Intervención Delegada (9322094).


También se ha actuado en relación con la situación de las enfermeras

integradas en el citado cuerpo auxiliar subalterno del Ejército durante

la guerra civil, a las que se venía negando el derecho a la pensión. La

dirección general contestó que este colectivo había sido inicialmente

excluido de tales derechos por no haber obtenido asimilación militar

alguna en la Orden Circular del Ministerio de la Guerra de 29 de marzo de

1937. No obstante, el centro gestor estimaba que este criterio debía ser

objeto de revisión, a la vista del Decreto número 149, de 9 de diciembre

de 1938, por el que se creó la Dirección General de Sanidad de Guerra, y

que establecía tres tipos de asimilaciones militares para las enfermeras:


las especializadas se asimilaban a capitán, las de primera a teniente y

las de segunda a sargento. En consecuencia, se dictó una resolución, cuya

parte dispositiva reconocía el derecho a la pensión a las integrantes del

colectivo citado que prestaron servicios como tales con carácter

provisional en las Fuerzas e Institutos Armados republicanos durante la

guerra civil, siempre que reunieran determinados requisitos (9500237).


Los problemas planteados en relación con las pensiones de mutilación

derivadas de la guerra civil se refieren especialmente a los atrasos en

la resolución de los expedientes por los reconocimientos médicos que

resulta preciso realizar para determinar la gravedad de las lesiones de

los solicitantes y proceder posteriormente a su valoración. Las

resoluciones negativas en solicitudes de revisión de lesiones por

agravación de las mismas han dado también lugar a la presentación de

quejas (9306543, 9508103 y 9504258).


Las pensiones de viudedad en las que, pasado un año, no se había obtenido

resolución, con los consiguientes perjuicios para las afectadas, han dado

lugar a diversas actuaciones. En un caso se trataba de la dificultad en

reconstruir la hipotética carrera profesional que podría haber

desarrollado el causante en el cuerpo de Seguridad y Asalto,

reconociéndose el empleo que, de no haber mediado separación del

servicio, hubiera alcanzado por antigüedad hasta la fecha en que, por

cumplimiento de la edad reglamentaria, hubiera debido retirarse con

carácter forzoso. No obstante, se incluyó a la interesada en la nómina de

anticipos a cuenta de su futura pensión, hasta que se produjera la

resolución de su solicitud (9506935).


Los representantes de un colectivo de mutilados y viudas de la guerra

civil comparecieron también ante esta institución para exponer su

desacuerdo con el tratamiento legal que recibían las citadas viudas de

guerra y, en concreto, con el importe de las pensiones que se les

reconocían, que consideraban insuficiente. Con anterioridad a la

recepción del informe solicitado a la Administración, se publicó el Real

Decreto-Ley 12/1995, de 28 de diciembre, sobre medidas urgentes en

materia presupuestaria, tributaria y financiera, cuyo artículo 6.6 recoge

las reivindicaciones planteadas por los promotores de la queja.


(9511117).


En los últimos informes anuales esta institución se ha referido al

problema planteado en varias quejas con respecto a la incompatibilidad de

las pensiones reconocidas a un mismo titular al amparo de la Ley 35/1980,

de 26 de junio, sobre mutilados excombatientes de la zona republicana, y

de la Ley 37/1984, de 22 de octubre, de reconocimiento de derechos y

servicios prestados a quienes, durante la guerra civil, formaron parte de

las Fuerzas Armadas, Fuerzas de Orden Público y Cuerpo de Carabineros al

servicio de la II República española.


La Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas del

Ministerio de Economía y Hacienda ha venido declarando dicha

incompatibilidad, mientras que el Tribunal Económico Administrativo

Central ha estimado las reclamaciones formuladas por algunos afectados,

dándose la contradicción de que dos órganos de un mismo ministerio

mantienen criterios opuestos para la resolución de asuntos idénticos

(8914366 y 16 más). Desde el año 1993 en que se dirigió una recomendación

a la citada dirección general a fin de que se realizasen




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las actuaciones necesarias para unificar el criterio del departamento en

esta cuestión, aún no se ha recibido una respuesta definitiva sobre la

solución que se piensa dar al problema planteado (8914366).


Respecto a cuestiones relativas a las pensiones a familiares de

fallecidos en la guerra civil se han seguido actuaciones en relación con

la recomendación dirigida en su momento a la Dirección General de Costes

de Personal y Pensiones Públicas del Ministerio de Economía y Hacienda,

interesando la adopción de las medidas necesarias para que en los

reconocimientos de pensión efectuados al amparo del artículo 4.2 de la

Ley 5/1979, de 18 de septiembre, de pensiones a familiares de fallecidos

en la guerra civil, se tuvieran en cuenta los eventuales ascensos a

título póstumo otorgados a los causantes por el Gobierno de la II

República, con excepción de aquéllos en los que de forma expresa se

hiciera referencia a su carácter honorífico. Se obtuvo una primera

respuesta negativa que el Defensor del Pueblo estimó no justificada, por

lo que se reiteró la recomendación insistiendo en la existencia de

supuestos similares en los que los citados ascensos sí habían sido

tomados en consideración. Finalmente, se recibió un nuevo informe del

centro gestor, en el que comunica la aceptación de la recomendación

formulada (9312680).


20.7.3.Indemnizaciones por tiempos de prisión Las indemnizaciones por

tiempos de prisión previstas en la disposición adicional decimoctava de

la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para

1990 han seguido motivando quejas, en algunos casos, por las demoras en

la tramitación de las solicitudes (9503306 y 9506700).


En otras ocasiones los ciudadanos aludían a las dificultades encontradas

para acreditar los periodos de prisión alegados. Cabe destacar el caso de

un ciudadano que había podido obtener un escrito de la Asesoría Jurídica

de la Zona Marítima del Estrecho en el que se expresaba que se le había

instruido en el año 1939 una causa, no pudiéndose facilitar más datos

debido al incendio ocurrido en el año 1976 en el Archivo General de dicha

zona marítima, y otro documento del que se desprendía que su libertad

condicional fue aprobada en febrero de 1943.


La Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas del

Ministerio de Economía y Hacienda, que ha sometido de nuevo a estudio el

expediente a fin de poder determinar la posibilidad de considerar

suficientes las pruebas aportadas (9504978).


Otra solicitante de indemnización que había sufrido privación de libertad

como consecuencia de la guerra civil por tiempo superior a tres años, sin

haber sido sometida a procedimiento judicial alguno. Contaba 16 años de

edad en el momento de su detención, que tuvo lugar cuando acudió al

centro penitenciario a llevar comida a su hermano, quien fue

posteriormente fusilado. En su día, se dictó resolución negativa en su

expediente, dado que no había acreditado el tipo de delito por el que

había estado en prisión. Como consecuencia de las gestiones realizadas

resultó posible obtener documentación justificativa del motivo que había

originado la permanencia en prisión de la interesada, por lo que se

formuló una propuesta de resolución favorable (9506941).


De los diversos documentos que un ciudadano adjuntó por su disconformidad

con la resolución desfavorable de su solicitud, se desprendía que la

misma tuvo su origen en el hecho de que una parte de la privación de

libertad alegada correspondía a estancias en batallones disciplinarios de

soldados trabajadores, que el mencionado centro directivo no consideraba

válidas a efectos de la indemnización citada.


Por ello, se solicitó informe de la Dirección General con respecto a la

posibilidad de considerar válidos a efectos de la repetida indemnización

determinados periodos de privación de libertad en batallones

disciplinarios de soldados trabajadores, sufridos por excombatientes

republicanos que fueron condenados por su participación en la contienda.


El centro gestor no ha aceptado el criterio de esta institución en

relación con la citada posibilidad (9508895).


Esta institución seguirá en la línea emprendida en años anteriores, en el

sentido de interpretar las leyes de la forma más favorable al colectivo

de militares de la República que, por tanto tiempo, ha sido discriminado.


20.7.4.Mutualidad General de Funcionarios de la Administración Civil del

Estado Durante el año 1995 se ha observado un incremento de las quejas

recibidas en materia de reintegro de gastos por asistencia sanitaria. En

todos los casos la contestación de la Dirección General de la Mutualidad

General de Funcionarios de la Administración Civil del Estado de la

Subsecretaría del Ministerio para las Administraciones Públicas consistió

en una detallada exposición de las razones que habían justificado las

resoluciones negativas, basadas en las instrucciones internas que regulan

estos casos y en los conciertos que periódicamente se realizan con

entidades médicas privadas para la prestación de asistencia sanitaria a

sus mutualistas, por lo que esta institución ha trasladado al

departamento citado su preocupación por la excesiva rigidez con la que,

en ocasiones, se interpretan y aplican estas normas, que no siempre

tienen el rango adecuado.


Esta institución ha insistido de forma especial en los inconvenientes que

presenta una interpretación restrictiva del concepto de «urgencia vital»,

teniendo en cuenta que su existencia se determina siempre «a posteriori»

y sobre la base de informes médicos, resultando así difícil de entender

la exigencia de que el propio accidentado, sus familiares o quienes le

auxilien decidan sobre la concurrencia de esta circunstancia, y la

consecuente desprotección en el caso de que tal decisión se valore como

inadecuada o no conforme con los criterios médicos aludidos (9409768,

9415050, 9502170, 9502252, 9503236).





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TERCERA PARTE

1.SOLICITUDES DE INTERPOSICION DE RECURSOS DE INCONSTITUCIONALIDAD

1.1.Ley Orgánica 16/1994, de 8 de noviembre, por la que se reforma la Ley

Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial

Alegan dos de los recurrentes que la ley orgánica mencionada, por la que

se da nueva redacción al artículo 455 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de

julio, del Poder Judicial, es inconstitucional porque entienden que la

atribución de competencias a las comunidades autónomas en un régimen de

equiparación con el Ministerio de Justicia, en todas las materias

relativas al estatuto y régimen jurídico de todo el personal al servicio

de la Administración de justicia, vulnera los artículos 149.1.5 y 122.1

de la Constitución, ya que los cuerpos en que este personal se constituye

se configuran por el legislador orgánico como cuerpos de carácter

nacional, cuyo estatuto y régimen jurídico está reservado, además,

constitucionalmente a aquel legislador orgánico.


Por su parte, otro grupo de solicitantes expone que la nueva redacción

dada al artículo 272 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder

Judicial vulneraría el artículo 117.3 de la Constitución en cuanto parece

atribuir a órganos de gobierno interno de los tribunales, no configurados

por tanto como órganos jurisdiccionales, concretas potestades de

ejecución de sentencias.


Además, la nueva redacción del artículo 308 de la Ley Orgánica 6/1985, de

1 de julio, del Poder Judicial vulneraría el principio constitucional de

seguridad jurídica reconocido en el artículo 9.3 de la Constitución, por

cuanto la posible existencia de un error en el cálculo de vacantes en la

carrera judicial puede determinar que no adquieran la condición de juez

quienes han demostrado tener los suficientes conocimientos al haber

superado las diversas pruebas previstas en la ley.


Alegan tambien los reclamantes que la nueva redacción dada por la ley

orgánica mencionada al artículo 326.2 de la Ley Orgánica del Poder

Judicial, afectaría al derecho fundamental al juez ordinario

predeterminado por la ley y al principio constitucional de inamovilidad

judicial en la medida en que dicho precepto faculta al Consejo General

del Poder Judicial para sustraer de los concursos de traslados algunas

plazas que se encuentren cubiertas por magistrados suplentes o jueces

sustitutos o de provisión temporal.


Asimismo, los solicitantes argumentan que la nueva redacción del artículo

231.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en cuanto parece obligar a

los jueces a conocer todas las lenguas cooficiales de aquellas

comunidades autónomas en las que tengan su destino, que las tengan

reconocidas en sus respectivos estatutos de autonomia, vulneraría lo

dispuesto en el artículo 3, apartados 1 y 2 de la Constitución.


Consideran, asimismo los reclamantes que el principio constitucional de

igualdad, así como la idea misma de la unidad del Poder Judicial

(artículo 117.1 y 5 de la Constitución) y de la carrera judicial

(artículo 122 de la Constitución), resultarían afectados al introducirse

un nuevo mérito a valorar en el sistema de acceso a la carrera judicial

por concurso entre juristas de reconocida competencia. El nuevo mérito a

que aluden los reclamantes es el de conocer las lenguas y derechos

propios de las comunidades autónomas que las tengan (articulo 313.2 de la

Ley Orgánica del Poder Judicial).


En último término, los promoventes indican una serie de preceptos en los

que la Ley Orgánica 16/1994, de 8 de noviembre, efectúa alguna remisión a

ciertas potestades de las comunidades autónomas, lo que consideran

contrario al artículo 149.1.5 de la Constitución, en cuya virtud el

Estado tiene competencia exclusiva en materia de Administración de

justicia.Estos concretos preceptos de la Ley Orgánica del Poder Judicial

a los que la Ley Orgánica 16/1994, de 8 de noviembre, da nueva redacción

son los siguientes: artículos 306, 313.1, 216 bis, 189.1, 108 y

disposición adicional primera, apartado segundo.


Fundamentos de la resolución:


Primero.Examinaremos en primer término la propuesta realizada por dos de

los reclamantes, en virtud de la cual consideran no ajustada a la

Constitución la nueva redacción del artículo 455 de la Ley Orgánica del

Poder Judicial.


Dispone dicho precepto que:


«Las competencias respecto de todo el personal al servicio de la

Administración de justicia incluido en el artículo anterior corresponden

al Ministerio de Justicia o, en su caso, a las comunidades autónomas en

todas las materias relativas a su estatuto y régimen jurídico,

comprendidas la selección, formación inicial y continuada, provisión de

destinos, ascensos, situaciones administrativas, jornada laboral, horario

de trabajo y régimen disciplinario».


Entienden los reclamantes, en una interpretación literal del precepto,

que éste habilita a las comunidades autonómas, en los mismos términos que

al Ministerio de Justicia, a asumir competencias respecto a todo el

personal al servicio de la Administración de justicia (secretarios

judiciales, médicos forenses, oficiales, auxiliares y agentes,

fundamentalmente) «en todas las materias relativas a su estatuto y

régimen jurídico, comprendidas la selección, formación inicial y

continuada, provisión de destinos, ascensos, situaciones administrativas,

jornada laboral, horario de trabajo y régimen disciplinario» y ello, a

pesar de que el artículo 454.2 establece que los cuerpos de funcionarios

al servicio de la Administración de justicia tendrán el carácter de

cuerpos nacionales.


Según la doctrina del Tribunal Constitucional quedan excluidas de las

cláusulas subrogatorias de los estatutos de autonomía aquellas

atribuciones que resultan obligatoriamente reservadas al Gobierno de la

Nación




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para mantener el carácter propio de cuerpos nacionales con que la Ley

Orgánica del Poder Judicial ha configurado a todo el personal al servicio

de la Administración de justicia.


Ahora bien, según esta misma doctrina constitucional, la anterior

circunstancia no es óbice para que puedan atribuirse competencias a las

comunidades autónomas en materia de personal al servicio de la

Administración de justicia, en relación con todas aquellas atribuciones

propias del Gobierno de la Nación que no resulten imprescindibles para el

mantenimiento de la configuración como cuerpos de carácter nacional,

respecto del personal al servicio de la Administración de justicia.


Efectivamente, la sentencia del Tribunal Constitucional 56/90, de 29 de

marzo, resulta clara al respecto al razonar:


«Entrando ya en lo referente al estatuto y régimen jurídico del personal

al servicio de la Administración de justicia, debe comenzarse recordando

que las competencias que pueden asumirse en este terreno por parte de las

comunidades autónomas, en virtud de las cláusulas subrogatorias, en

ningún caso pueden ser legislativas. Congruentemente con lo anterior,

corresponde al Estado fijar normativamente el estatuto y régimen jurídico

del personal al servicio de la Administración de justicia. Ello se

desprende, tanto de la limitación antes señalada, como de otro título

competencial: el que deriva del mandato expreso del art. 122.1 de la

Constitución, que dispone que la Ley Orgánica del Poder Judicial

`determinará el estatuto jurídico del personal al servicio de la

Administración de justicia'. Concede así la Constitución al legislador

orgánico (y por tanto estatal) la potestad de configurar el estatuto de

ese personal, y ante la atribución expresa a la Ley Orgánica del Poder

Judicial en este sentido, las cláusulas subrogatorias de los estatutos de

autonomía han de interpretarse a la luz de lo que en esa disposición

estatal se prevea. Pues, en cualquier caso, y ante el mandato

constitucional, las cláusulas estatutarias atributivas de competencias a

las respectivas comunidades autonómas no podrán implicar que se prive al

legislador orgánico de la `determinación del estatuto de personal' de que

se trate, ni que se vacíe de contenido a los preceptos al respecto de la

Ley Orgánica del Poder Judicial. La eficacia de las cláusulas

subrogatorias de los estatutos, por consiguiente, operará en tanto no

afecten al ámbito reservado a la regulación orgánica, es decir, en tanto

no alteren los elementos allí contenidos que puedan reputarse

definitorios y esenciales del estatuto del personal. Con respecto al

contenido de éste, y como ya señalamos en nuestra sentencia 99/1987, con

referencia al estatuto de los funcionarios públicos, `se trata de un

ámbito cuyos contornos no pueden definirse en abstracto o a priori, pero

en el que ha de entenderse comprendida, en principio, la normación

relativa a la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, a las

condiciones de promoción en la carrera administrativa y a las situaciones

que en ésta puedan darse, a los derechos y deberes y responsabilidad de

los funcionarios y a su régimen disciplinario, así como a la creación e

integración, en su caso, de cuerpos y escalas funcionariales'.


A este respecto, ha de tenerse en cuenta que la ley orgánica, en su

artículo 454.2 ha venido a optar por un modelo consistente en la

consideración de los cuerpos de la Administración de justicia como

cuerpos nacionales, lo que comporta, evidentemente, la necesidad de un

régimen común en todo el territorial nacional: Decisión que (aun cuando,

posiblemente, no fuera la única constitucionalmente aceptable) viene sin

duda justificada por cuanto, aun cuando no sean tales cuerpos,

estrictamente, parte de la Administración de justicia en el sentido del

artículo 149.1.5 de la Constitución española, si resulta su actuación

necesaria, en cuanto colaboración imprescindible, para la actividad de

esa administración y el cumplimiento de sus funciones. Su consideración

como cuerpos nacionales, y el establecimiento de un régimen común

aparecen así como la técnica adoptada por el legislador orgánico para

garantizar en forma homogénea, en todas las comunidades autónomas, los

derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración de

justicia.


Pues bien, este pronunciamiento de la Ley Orgánica del Poder Judicial

supone, no sólo unos elementos normativos materiales comunes, sino

también, y para garantizar la existencia de un efectivo régimen

homogéneo, la reserva a unas instancias comunes de aquellas actuaciones

que, aún siendo típicamente ejecutivas, pueden afectar en forma decisiva

a elementos esenciales del estatuto de los funcionarios integrados en los

cuerpos nacionales al servicio de la Administración de justicia. Ha de

considerarse, por ello, que quedan excluidos de las cláusulas

subrogatorias de los estatutos de autonomía aquellas atribuciones que,

encomendadas por la Ley Orgánica del Poder Judicial al Gobierno de la

Nación, resultan obligadamente reservadas a éste, para mantener el

carácter propio de cuerpo nacional; pues de lo contrario, vendrían a

vaciarse de contenido las previsiones de la Ley Orgánica del Poder

Judicial en este sentido, contradiciéndose el mandato del artículo 122.1

de la Constitución española. Mientras que, por el contrario, sí jugarán

su papel las cláusulas subrogatorias respecto de todas aquellas

atribuciones encomendadas al ejecutivo estatal que no resulten

imprescindibles o esenciales para el mantenimiento del carácter de cuerpo

nacional respecto de los integrados de la Administración de justicia».


(Fundamento jurídico 10).


Esta misma sentencia, en aplicación de la doctrina que acaba de

exponerse, ha concretado, además, qué aspectos de los mencionados en el

artículo 455 de la Ley Orgánica del Poder Judicial pueden formar parte de

las cláusulas subrogatorias de las comunidades autónomas y cuáles son de

la exclusiva competencia del Estado. Y así, se continúa manifestando en

esta resolución que:


«a)Entrando en las referencias específicas que la Ley Orgánica del Poder

Judicial realiza al Gobierno o al




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Ministerio de justicia, la primera a analizar es la que se refiere a la

cláusula general del artículo 455 que establece la competencia del

Ministerio de Justicia sobre `todas las materias relativas al estatuto y

régimen jurídico' del personal integrado en los cuerpos de funcionarios

al servicio de la Administración de justicia, `comprendidos la selección,

formación y perfeccionamiento, así como la provisión de destinos,

ascensos, situaciones administrativas y régimen disciplinario'.


El precepto realiza, pues, una referencia genérica en relación con los

aspectos ejecutivos del estatuto y régimen jurídico de los cuerpos

nacionales al servicio de la Administración de justicia; como tal, y en

tanto tengan una dimensión supraautonómica, esas operaciones ejecutivas

corresponden al Ministerio de Justicia, sin que la cláusula subrogatoria

pueda tener relevancia alguna.


Definidos los cuerpos como de ámbito nacional, no cabe duda que todo lo

que afecta a la selección, formación y perfeccionamiento, posee una

dimensión supraautonómica, sin perjuicio de la posibilidad de que,

especialmente en el campo de la formación y perfeccionamiento

profesional, las comunidades autónomas puedan coadyuvar mediante técnicas

de colaboración o auxilio. Lo mismo puede decirse de la relación con los

ascensos y situaciones administrativas, extremos éstos sólo gestionables

desde una única instancia dada la unidad de cuerpos.


En relación con la provisión de destinos, en cambio, sí parece que la

cláusula subrogatoria pueda actuar aunque no de manera total. No es

posible la subrogación, obviamente, en relación con las plazas que se

sitúen en órganos judiciales de ámbito supracomunitario: Pero el cáracter

nacional de los cuerpos de personal al servicio de la Administración de

justicia no impide el juego de la cláusula subrogatoria en relación con

la provisión de destinos en órganos de ámbito territorial igual o

inferior al de comunidad autónoma. En estos casos, no obstante, la unidad

de cuerpo ha de traer consigo la necesaria colaboración de cada una de

las comunidades autónomas competentes con el Ministerio de Justicia, en

los términos que prevea una futura y necesaria normativa».


«b)Por lo que respecta al régimen disciplinario, resulta ciertamente

imprescindible su homogeneidad en todo el ámbito estatal para que pueda

hablarse de cuerpos nacionales...».


...«e)La fijación de la plantilla de oficiales, auxiliares y agentes de

la Administración de justicia que ha de prestar sus servicios en las

Fiscalías corresponde ... al Ministerio de Justicia. Dado el carácter

unitario del Ministerio Fiscal, no cuestionado por los recurrentes, es

aceptable que la fijación de plantilla como operación unitaria se realice

por un órgano estatal dada su repercusión supracomunitaria. Otra cosa es

que la cláusula subrogatoria haga posible la acción ejecutiva de la

comunidad autónoma a la hora de la provisión de vacantes de esas

plantillas de oficiales, auxiliares y Agentes en relación con los órganos

de la Fiscalía de ámbito territorial igual o inferior a la comunidad

autónoma de forma similar a como lo puede hacer respecto de los destinos

en órganos judiciales, lo que no se ve impedido por el precepto en

cuestión».


«f)...La posibilidad de que las pruebas de selección y perfeccionamiento

de cuerpos al servicio de la Administración de justicia tenga lugar en

diversos territorios judiciales en nada afectan a las competencias que

asumen las comunidades autónomas a través de la cláusula subrogatoria.


Como se ha visto, la selección, en cuanto acceso a un cuerpo unitario

nacional, tiene una dimensión supracomunitaria; como tal, es competencia

del Estado, al igual que la formación y el perfeccionamiento profesional

sin perjuicio de la colaboración que puedan prestar las comunidades

autónomas. La norma, pues, es acorde con la Constitución, previendo

exclusivamente una posible pluralidad de lugares para realización de

pruebas. En la medida en que se entendiera que la selección afecta

también a provisión de plazas, cuya convocatoria pueden realizar las

comunidades autónomas, según se señaló previamente, el precepto vendría a

confirmar, mediante una simple declaración, la posible realización de

varias pruebas en el territorio nacional».


«g)... Las formas restringidas para el acceso al cuerpo de oficiales y al

cuerpo de auxiliares; en ambos preceptos existe una remisión al

desarrollo reglamentario. Esta remisión debe entenderse hecha a la

potestad reglamentaria del Estado por cuanto, como se ha visto, la

regulación de las condiciones de acceso constituye un elemento

perteneciente al estatuto del personal, dada la uniformidad que impone la

unidad de los cuerpos de oficiales y auxiliares, y como tal, competencia

del Estado».


«h)... `El cuerpo de médicos forenses Cuerpo Titulado Superior al

servicio de la Administración de justicia', según reza el artículo 497.1

de la Ley Orgánica del Poder Judicial, se configura también dentro de las

previsiones del artículo 454.2 de la misma ley, como un cuerpo nacional.


En consecuencia, resulta obligado que sean de alcance general las normas

que regulen su actuación y su adscripción a órganos jurisdiccionales o

fiscales. Debe señalarse que no nos hallamos aquí ante atribución de

competencias concretas de adscripción, sino ante la fijación de una

normativa que se integra directamente en el estatuto de estos

funcionarios, y que debe ser competencia, por tanto, de una instancia de

alcance nacional, sin que juegue, por consiguiente, la cláusula

subrogatoria de los estatutos de autonomía».


«i)Por lo que se refiere a la regulación reglamentaria de la forma en que

ha de prestar servicios en los Institutos de Medicina Legal quien ejerza

la docencia en los departamentos de medicina, tal regulación versa sobre

obligaciones que se vinculan al régimen jurídico del personal docente. No

nos hallamos, pues, en este aspecto, ante una materia perteneciente a la

Administración de justicia, sino al ámbito que se incluye en el régimen

del personal al servicio de la Administración pública, concretamente en

el ámbito de la educación universitaria. Y, en consecuencia, dispone el

Estado del título competencial que deriva del artículo 149.1.18 de la

Constitución española, de fijación de bases del régimen




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jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de

sus funcionarios».


«j)... En cuanto a la posible creación de cuerpos o escalas, el carácter

nacional que la Ley Orgánica del Poder Judicial atribuye a los cuerpos de

personal al servicio de la Administración de justicia impone que la

decisión sobre su creación, o la modificación de su estructura se

encomiende a una instancia estatal, así como los elementos integrantes

del estatuto de sus miembros: sin que quepa, por tanto, en este aspecto,

que operen las cláusulas subrogatorias de los estatutos.


Por el contrario, y en lo que respecta a la posible contratación laboral

no se dan las exigencias derivadas de la pertenencia a un cuerpo

nacional... En efecto, por el juego de la cláusula subrogatoria la

referencia realizada al Ministerio de Justicia para contratar habrá de

entenderse respecto de la comunidad autónoma correspondiente cuanto así

sea posible por contar el estatuto con la citada cláusula de modo

operativo y en relación con los órganos de ámbito territorial

competencial igual o inferior a la comunidad autónoma». (fundamento

jurídico 11).


Reflejado ya el marco constitucional en la materia, parece congruente

efectuar una interpretación del artículo 455 de la Ley Orgánica del Poder

Judicial adecuada al mismo. Y ello por cuanto la expresión «en su caso»,

en él contenida, relativiza la asunción de competencias por las

comunidades autónomas de tal forma que sólo «en su caso», esto es, en los

casos constitucionalmente permitidos, podrán entrar en vigor las

cláusulas subrogatorias de competencias de los estatutos de autonomía.


De esta forma, la redacción del precepto resulta acorde con la

Constitución. Y así, las comunidades autónomas, en relación con el

personal al servicio de la Administración de justicia, sólo podrán asumir

competencias en aquellas cuestiones que no resulten esenciales para la

configuración como cuerpos nacionales de las distintas categorías que

conforman el personal al servicio de la Administración de justicia .


Entre otras, la doctrina constitucional antes reflejada ha destacado las

siguientes potestades de las comunidades autónomas en relación con el

personal al servicio de la Administración de justicia :


-- En materia de selección y perfeccionamiento profesional, las

comunidades autónomas pueden coadyuvar mediante técnicas de colaboración

o auxilio.


-- En las cuestiones relativas a la provisión de destinos en órganos de

ámbito territorial igual o inferior al de la comunidad autónoma; sin

perjuicio de la necesaria colaboración de cada una de las comunidades

autónomas con el Ministerio de Justicia para garantizar la unidad del

cuerpo.


-- Las cláusulas subrogatorias permiten también la acción ejecutiva de

las comunidades autónomas, en cuanto a la provisión de vacantes en las

plantillas de personal auxiliar al servicio de órganos de las fiscalías

de ámbito territorial igual o inferior a la comunidad autónoma, en forma

similar a lo señalado respecto a los destinos en órganos judiciales.


-- Posibilidad de que las comunidades autónomas asuman competencias en

materia de contratación laboral, etc.


Por todo ello, y a juicio de esta institución, no se observan argumento

suficientes para justificar la inconstitucionalidad del citado precepto.


Segundo.Se examinan a continuación los preceptos cuya

inconstitucionalidad proponen otros solicitantes del recurso, todos

ellos de la Ley Orgánica 16/1994, de 8 de noviembre, por la que se

reforma la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.


A.Artículo 8.4 de la Ley 16/1994, que da nueva redacción al artículo 272

de la Ley Orgánica 6/1985, cuyo apartado primero queda redactado así:


«1. En las poblaciones en que existieren varios juzgados y el conjunto de

la actividad judicial lo justifique, podrán establecerse servicios

comunes dependientes de los decanatos y de los presidentes de las

audiencias provinciales para la práctica de notificaciones y actos

procesales de comunicación, para la ejecución de sentencias, la práctica

de embargos y lanzamientos, transcripción de sentencias y aquellos otros

que sean precisos para la mejor gestión de los órganos judiciales y la

atención al ciudadano».


Alegan los reclamantes que el establecimiento de estos servicios comunes

dependientes de los decanatos y de los presidentes de las audiencias

provinciales, al incluir la ejecución de sentencias y la práctica de

embargos y lanzamientos supondría una vulneración del artículo 117.3 de

la Constitución en virtud del cual corresponde a los jueces y tribunales

el ejercicio de la potestad jurisdiccional, juzgando y haciendo ejecutar

lo juzgado.


Argumentan así, los reclamantes, que la ejecución de sentencias y la

práctica de embargos y lanzamientos sólo puede corresponder a los órganos

jurisdiccionales, pero no a órganos de gobierno del poder judicial como

son los decanatos y presidencias de audiencias provinciales.


No obstante, a juicio de esta institución, el citado precepto, bien es

cierto que de una forma técnicamente poco precisa, parece referirse no a

desgajar la potestad de ejecución de resoluciones judiciales de los

órganos jurisdiccionales propiamente dichos, sino más bien a una cuestión

de organización de la oficina judicial. Y así, que los actos concretos en

que se materializa la ejecución de las resoluciones judiciales sean

llevados a cabo por personal al servicio de la Administración de justicia

adscrito a un órgano jurisdiccional concreto o a un servicio común

dependiente de un órgano de gobierno interno del poder judicial, en nada

afecta a la exclusividad




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de la jurisdicción para juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, que es lo que

el artículo 117.3 de la Constitución reclama.


El establecimiento de servicios comunes para la realización de estas

actuaciones propias de la oficina judicial, se incardina dentro de la

progresiva tendencia a la modernización de aquélla, sugerida

reiteradamente por el Consejo General del Poder Judicial y también por

esta institución en sus informes parlamentarios.


B.El artículo 1.8 de la Ley Orgánica 16/1994, da nueva redacción al

artículo 308 de la Ley Orgánica 6/1985, del Poder Judicial, en los

siguientes términos:


«El centro de selección y formación de jueces y magistrados en ningún

caso podrá incluir en la lista de aspirantes aprobados un número que

supere al de vacantes efectivamente existentes en el momento de la

formalización de dicha relación».


Alegan los reclamantes que dada la redacción del precepto «las plazas

previstas puedan ser más que las realmente existentes en el momento de

finalizar el curso teórico-práctico. En ese momento no basta con que los

candidatos a jueces hayan demostrado incluso con brillantez que son

capaces de superar ese concurso. Algunos de ellos serán eliminados --por

alto que sea su nivel de conocimientos teórico-prácticos-- simplemente

porque existió un error de cálculo en la previsión de vacantes. Esto

convierte el curso teórico-práctico en una nueva oposición, pues no basta

con saber lo suficiente y aún más que lo suficiente; es preciso saber más

que los demás y, habida cuenta de la indeterminación inicial de las

vacantes finalmente existentes, atenta a la seguridad jurídica (artículo

9.3 de la Constitución). No sería así si quienes superaran el curso

quedaran, conforme a criterios objetivos, pendientes de destino según su

puesto en el escalafón pero se ha optado por impedir que el curso sea

superado por algunos conforme a un principio tan relativo y ajeno al

esfuerzo personal como es el número de vacantes existente».


El concepto de seguridad jurídica ha sido suficientemente depurado por

una consolidada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en cuya

virtud la exigencia del artículo 9.3 de la Constitución que consagra este

principio implica que el legislador debe perseguir la claridad y no la

confusión normativa, debe procurar que acerca de la materia sobre la que

se legisle sepan los operadores jurídicos y los ciudadanos a qué

atenerse, y debe huir de provocar situaciones objetivamente confusas. Se

trata, pues, de promover y buscar la certeza respecto a qué es Derecho.


(SSTC 27/1981, 97/1986, 126/1987, 208/1988, 199/1990, entre otras

muchas).


Así definido este principio constitucional, no puede éste ser confundido

con una pretendida certeza en la efectiva superación de unas pruebas

selectivas.


En consecuencia, no parece que pueda afectar a la seguridad jurídica un

precepto que trata de cohonestar la nueva competencia que en materia de

selección de jueces y magistrados la Ley Orgánica 16/1994, atribuye al

Consejo General del Poder Judicial, con las que legítimamente, desde el

punto de vista constitucional, resultan atribuidas al Gobierno en

relación con la determinación del número de plazas judiciales que deban

ser cubiertas en cada ejercicio, de acuerdo con las correspondientes

disponibilidades presupuestarias.


Es a esta legítima competencia del Gobierno --concurrente con las que al

Consejo General del Poder Judicial atribuye la nueva ley--, reconocida en

otros preceptos de la Ley Orgánica 16/1994, (artículos 301.2 y 306.2), a

la que responde, de forma congruente, la previsión contenida en el

artículo 308 de la nueva ley, sin que esta razonable congruencia genere

inseguridad jurídica de relevancia constitucional.


Así, el precepto comentado está redactado con la claridad suficiente para

que los operadores jurídicos sepan a qué atenerse, sin que provoque una

situación objetivamente confusa, que pudiera provocar la lesión del

principio de seguridad.


C.El artículo 3.3 de la Ley Orgánica 16/1994, da nueva redacción al

artículo 326.2 de la Ley Orgánica 6/1985, en cuya virtud:


«El Consejo General del Poder Judicial, mediante acuerdo motivado, podrá

no sacar temporalmente a concurso determinadas vacantes, siempre que

estuvieren adecuadamente atendidas mediante magistrados suplentes o

jueces sustitutos o de provisión temporal, cuando las necesidades de la

Administración de justicia aconsejasen dar preferencia a otras de mayor

dificultad o carga de trabajo».


Entienden los reclamantes que el mantenimiento discrecional de

magistrados suplentes y jueces sustitutos que este precepto, a su juicio,

conlleva, en detrimento de los jueces de carrera, conculca el derecho

fundamental al juez ordinario predeterminado por la ley reconocido en el

artículo 24.2 de la Constitución, así como el principio constitucional de

inamovilidad judicial previsto en el artículo 117.2 de la Constitución.


Ahora bien, y por lo que al principio de inamovilidad se refiere, no cabe

confundir sin más, por no ser conceptos plenamente coincidentes, el

derecho funcionarial del juez al traslado, con aquel principio

constitucional que impide la remoción arbitraria del juez de su lugar de

destino, como salvaguarda de la independencia en el ejercicio de la

función jurisdiccional.


En este sentido, hay que distinguir entre el principio constitucional de

inamovilidad, que supone la permanencia del juez en el cargo en tanto no

existan motivos de orden legal que lo impidan, y el principio de

movilidad, es decir, el derecho del juez a ser trasladado, si lo

solicita, a la vacante que le corresponda, sin que pueda impedirlo ningún

acto particular, de arbitrio o privilegio, en favor de otro.


En consecuencia, el concepto de arbitrariedad se contrapone, como hemos

visto, al de inamovilidad. Habrá,




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pues, que examinar si la redacción del artículo citado posibilita su

utilización arbitraria, no conteniendo suficientes garantías de

objetividad.


El precepto comentado proporciona al Consejo General del Poder Judicial

la facultad de determinar las vacantes que, en cada momento, han de

cubrirse, atendida la naturaleza colegiada o personal del órgano

jurisdiccional de que se trate, la carga de trabajo que pese sobre el

mismo y las posibilidades de sustitución, en los casos en que sea

necesario.


Se trata de una potestad mediante la cual el Consejo puede subvenir a la

cobertura de plazas más necesitadas de jueces titulares que otras que,

por su menor carga de trabajo, se estimen suficientemente atendidas

mediante jueces sustitutos o en régimen de provisión temporal. La

finalidad del precepto parece pues ajustarse a un razonable entendimiento

de una adecuada organización del servicio público judicial.


De otra parte, la propia redacción del precepto impide una utilización

arbitraria de esta facultad y ello por cuanto, de un lado, para que unas

concretas plazas vacantes queden sustraídas al concurso se requiere que

estén «debidamente atendidas» mediante magistrados suplentes o jueces

sustitutos o de provisión temporal. Y, de otro, esta reserva de vacantes

ha de efecturarse en resolución motivada, atendiendo al carácter

excepcional que preside.


Ambas garantías, expresamente contenidas en el precepto, impiden que el

Consejo General del Poder Judicial pueda efectuar actos singulares de

aplicación de esta norma que burlen la objetividad de la ley en materia

de traslados que, por contraposición a la arbitrariedad, demanda el

principio constitucional de inamovilidad judicial.


Por último, y en cuanto a la incidencia de esta reserva de plazas

vacantes en los concursos de traslados, en el derecho al juez ordinario

predeterminado por la ley, no se alcanza a comprender la vulneración

alegada y ello porque, la generalidad con que está redactado el precepto

garantiza plenamente al justiciable la predeterminación del órgano

judicial que ha de conocer del proceso.


D.El artículo 8.3 de la Ley Orgánica 16/1994, da nueva redacción al

artículo 231.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en cuya virtud:


«Las actuaciones judiciales realizadas y los documentos presentados en el

idioma oficial de una comunidad autónoma tendrán, sin necesidad de

traducción al castellano, plena validez y eficacia. De oficio se

procederá a su traducción cuando deban surtir efecto fuera de la

jurisdicción de los órganos judiciales sitos en la comunidad autónoma,

salvo si se trata de comunidades autónomas con lengua oficial propia

coincidente. También se procederá a su traducción cuando así lo dispongan

las leyes, o a instancia de parte que alegue indefensión».


Alegan los reclamantes que la actual redacción del precepto suprime la

posibilidad que mantenía la redacción anterior, relativa a que también

por mandato del juez pudiera efectuarse la traducción al castellano.


La supresión de esta posibilidad, entienden los reclamantes, obliga al

juez a conocer todas las lenguas dotadas del estatuto de cooficialidad en

la nación española, circunstancia ésta que vulneraría lo dispuesto en el

artículo 3, apartados 1 y 2 de la Constitución a cuyo tenor:


«1.El castellano es la lengua española oficial del Estado. Todos los

españoles tienen el deber de conocerla y el derecho a usarla.


2.Las demás lenguas españolas serán también oficiales en sus respectivas

comunidades autónomas de acuerdo con sus estatutos».


Esta argumentación obliga a reflejar a continuación la doctrina sentada

por el Tribunal Constitucional en su interpretación sobre los mencionados

apartados 1 y 2 del artículo 3 de la Constitución.


Y así, la reciente sentencia del Tribunal Constitucional de 23 de

diciembre de 1994, dictada en la cuestión de inconstitucionalidad número

710/94, planteada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, recoge con

sucinta precisión la doctrina ya consolidada del Tribunal Constitucional

al respecto (entre otras SSTC 6/1982, 87/1983, 137/1986, 82/1986,

195/1989, 19/1990) al razonar que:


«En efecto, ha de tenerse presente que la Constitución de 1978 proclama

la unidad de la nación española a la vez que reconoce las nacionalidades

y regiones que la integran, a las que garantiza su derecho a la autonomía

y la solidaridad entre todas ellas (artículo 2 de la Constitución

española). Y en correspondencia con este presupuesto, al ordenar

constitucionalmente la `realidad plurilingüe de la nación española'

(sentencia del Tribunal Constitucional 82/1986), que es asumida como un

patrimonio cultural digno de especial respeto y protección (artículo 3.3

de la Constitución española), establece un régimen de cooficialidad

lingüística del castellano, `lengua española oficial del Estado'

(artículo 3.1 de la Constitución española), y de las `demás lenguas

españolas', las cuales `serán también oficiales en las respectivas

comunidades autónomas de acuerdo con sus estatutos' (artículo 3.2 de la

Constitución española). De suerte que en la organización territorial del

Estado complejo que han configurado la Constitución y los estatutos de

autonomía existen unos `territorios dotados de un estatuto de

cooficialidad lingüística' en los que el uso por los particulares, a su

elección, de una de las dos lenguas oficiales `tiene efectivamente plena

validez jurídica en las relaciones que mantengan con cualquier poder

público radicado en dicho territorio' (STC 82/1986, fundamento jurídico

3).


De este modo, y con independencia de la realidad y el peso social de cada

una de ellas (STC 82/1986, fundamento jurídico 2), el régimen de

cooficialidad lingüística establecido por la Constitución y los estatutos

de autonomía presupone no sólo la coexistencia sino la




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convivencia de ambas lenguas cooficiales, para preservar el bilingüismo

existente en aquellas comunidades autónomas que cuentan con una lengua

propia y que constituye, por si mismo, una parte del patrimonio cultural

al que se refiere el artículo 3.3 de la Constitución española. Situación

que necesariamente conlleva, de un lado, el mandato para todos los

poderes públicos, estatal y autonómico, de fomentar el conocimiento y

asegurar la protección de ambas lenguas oficiales en el territorio de la

comunidad. De otro, que los poderes públicos deben garantizar, en sus

respectivos ámbitos de competencia, el derecho de todos a no ser

discriminado por el uso de una de las lenguas oficiales en la comunidad

autónoma»... «De este modo (las comunidades autónomas con lengua propia

resultan habilitadas) `para determinar el alcance de la cooficialidad',

así como para ejercer `acciones políticas' y `toda la actividad

administrativa que crea conveniente en aras de la efectividad de los

derechos de los ciudadanos relativos a las lenguas cooficiales' (STC

74/1989, fundamento jurídico 3, con cita de la STC 83/1986).


Dentro de estas acciones políticas se incluyen, como ya se ha declarado

por este Tribunal, las disposiciones de las comunidades autónomas

encaminadas a promover la normalización lingüística en su territorio

(SSTC 69/1988 y 80/1988). Disposiciones cuyo objetivo general no es otro

que la de asegurar el respeto y fomentar el uso de la lengua propia de la

comunidad autónoma y cooficial en ésta y, a este fin, corregir

positivamente una situación histórica de desigualdad respecto al

castellano, permitiendo alcanzar, de forma progresiva y dentro de las

exigencias que la Constitución impone, el más amplio conocimiento y

utilización de dicha lengua en su territorio» (Fundamentos jurídicos 6 y

7).


Así pues, el modelo lingüístico constitucionalmente reconocido parte de

la necesaria complementariedad entre el artículo 3.1 y 2 de la

Constitución con los correspondientes estatutos de autonomía.


En consecuencia, si el artículo 3.1 de la Constitución implica que el

castellano es el medio de comunicación normal de los poderes públicos y

ante ellos en el conjunto del Estado español, al añadir el número 2 de

dicho artículo 3 de la Constitución que las demás lenguas españolas serán

también oficiales en las respectivas comunidades autónomas, de ello se

sigue «que la consecuente cooficialidad lo es con respecto a todos los

poderes públicos radicados en el territorio autonómico, sin exclusión de

los órganos dependientes de la Administración central y de otras

instituciones estatales en sentido estricto, siendo, por tanto, el

criterio delimitador de la oficialidad del castellano y de la

cooficialidad de otras lenguas españolas el territorio,

independientemente del carácter estatal (en sentido estricto), autonómico

o local de los distintos poderes públicos» (STC 82/1986, fundamento

jurídico 2).


Por ello, continua señalando la STC 82/1986, en su fundamento jurídico 3:


«En los territorios dotados de un estatuto de cooficialidad lingüística,

el uso por los particulares de cualquier lengua oficial tiene

efectivamente plena validez jurídica en las relaciones que mantengan con

cualquier poder público radicado en dicho territorio, siendo el derecho

de las personas al uso de una lengua oficial un derecho fundado en la

Constitución y el respectivo estatuto de autonomía».


En esta misma línea, continua argumentando la STC 82/1986, en su

fundamento jurídico 5:


«... sí puede la comunidad autónoma determinar el alcance de la

cooficialidad, que se deriva inmediatamente de la Constitución y de su

estatuto de autonomía y es inherente al concepto de aquélla,

correspondiendo a la Administración estatal la ordenación concreta de la

puesta en práctica de aquella regulación legal en cuanto afecte a órganos

propios. La instauración por el artículo 3.2 de la Constitución de la

cooficialidad de las respectivas lenguas españolas en determinadas

comunidades autónomas tiene consecuencias para todos los poderes públicos

en dichas comunidades, y en primer término el derecho de los ciudadanos a

usar cualquiera de las dos lenguas ante cualquier administración en la

comunidad respectiva con plena eficacia jurídica. Puede ésta, pues,

enunciar este derecho y, junto a él, el consiguiente deber de todos los

poderes públicos (estatales, autonómicos y locales) radicados en la

comunidad de adaptarse a la situación de bilingüismo constitucionalmente

prevista y estatutariamente establecida».


De cuanto ha sido expuesto, parece desprenderse la adecuación a la

doctrina constitucional expuesta del artículo 231.4 de la Ley Orgánica

del Poder Judicial en la redacción dada por la Ley Orgánica 16/1994, por

cuando dicho precepto se limita a dar plena validez y eficacia a los

documentos y actuaciones judiciales realizadas en el idioma oficial de

una comunidad autónoma, circunstancia ésta que deriva, como hemos visto,

del régimen de cooficialidad instaurado por el artículo 3.2 de la

Constitución y los estatutos de autonomía de comunidades autónomas con

lengua propia.


Ahora bien, en la medida, en que tal cooficialidad sólo existe en el

territorio autonómico concreto de que se trate, el precepto comentado

obliga a traducir el documento cuando deba surtir efecto fuera de dicho

territorio, siempre que no se trate de otra comunidad autónoma con lengua

oficial propia coincidente.


Por último, el artículo comentado prevé también la traducción «cuando así

lo dispongan las leyes o a instancia de parte que alegue indefensión»,

acogiendo así la peculiaridad reclamada por la doctrina constitucional en

relación con los efectos de la cooficialidad en el ámbito de la

Administración de justicia, en virtud de la cual, la realidad plurilingüe

del Estado español, constitucionalmente configurada, no puede generar

indefensión procesal alguna (STC 82/1986, fundamento jurídico 2).





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De cuanto ha sido expuesto parece desprenderse que la eliminación, en la

redacción de la Ley Orgánica 16/1994, de la posibilidad de que el

documento o actuación judicial realizado en una lengua autonómica, pueda

ser traducido por mandato del juez, carece de trascendencia en el sistema

que configuran el artículo 3.1 y 2 de la Constitución junto con los

correspondientes estatutos de autonomía.


Y ello, por cuanto la mencionada supresión no parece significar, como

entienden los reclamantes, que se haya establecido una nueva obligación

legal dirigida a los jueces, en particular, que consistiría en su deber

individual de aprender todas las lenguas cooficiales de las comunidades

autónomas que las tengan como propias.


El deber que instaura el sistema constitucional descrito no es un deber

individualizado de conocimiento de las lenguas cooficiales autonómicas,

ya que este deber de quien se predica es de los poderes públicos con sede

en las comunidades autónomas con lengua propia, que son los que deben

proveer los medios necesarios para la efectividad del derecho a usar

aquella lengua, adoptando para ello los correspondientes mecanismos

organizativos, que no por no estar específicamente desarrollados en el

precepto legal comentado deben entenderse excluidos (argumento ex STC

82/1986, fundamento jurídico 8).


E.El artículo 1.13 de la Ley Orgánica 16/1994 modifica parcialmente el

sistema de acceso a la carrera judicial entre juristas de reconocida

competencia y así el artículo 313.2 introduce entre los méritos que deben

ser valorados para acreditar aquella cualificación:


«Que en las comunidades autónomas con lengua y derechos propios, su

conocimiento se considerará como mérito a valorar en concurrencia con los

otros anteriores».


Alegan los reclamantes que la valoración de este mérito conculca el

artículo 14 de la Constitución, así como la idea misma de unidad del

Poder Judicial (artículo 117.1 y 117.5 C.E.) y de la carrera judicial

(artículo 122 C.E.).


En una primera aproximación cabría coincidir con los reclamantes por

cuanto, en principio, carecería de sentido reclamar el conocimiento de la

lengua y el derecho propios de una comunidad autónoma para el ingreso en

una carrera que, como la judicial, es única y de carácter nacional.


Sin embargo, un estudio más detenido de las novedades que la Ley Orgánica

16/1994, introduce en el sistema de acceso a la carrera judicial, con

categoría de magistrado, como jurista de reconocida competencia, obligan

a alterar esa primera impresión.


Efectivamente, a diferencia de la regulación hasta el momento contenida

en la Ley Orgánica 6/1985, del Poder Judicial, la nueva redacción dada

por la Ley Orgánica 16/1994, al artículo 311.3, permite al Consejo

General del Poder Judicial en las convocatorias de acceso a la carrera

judicial, como magistrado, entre juristas de reconocida competencia,

ofertar en la misma convocatoria las plazas concretas objeto de

adjudicación, así como la posibilidad de orientar dichas convocatorias en

función de las distintas especialidades.


Efectivamente, el artículo 311.3, dispone que:


«El Consejo General del Poder Judicial podrá realizar por especialidades

todas o algunas de las convocatorias de concurso para el acceso a la

carrera judicial por la categoría de magistrado de juristas de reconocida

competencia, limitando aquéllas a la valoración de méritos relativos a la

materia correspondiente y reservando al efecto plazas de características

adecuadas dentro de la proporción general establecida en el apartado 1».


Es, pues, en este marco en el que parece cobrar pleno sentido la

introducción del nuevo mérito comentado, es decir, para cuando las

concretas plazas ofertadas sean de una comunidad autónoma con lengua y

derechos propios.


F.Alegan en último término los reclamantes una serie de preceptos en los

que la Ley Orgánica 16/1994, efectúa alguna remisión a ciertas potestades

de las comunidades autónomas, lo que consideran contrario al artículo

149.1.5 de la Constitución en cuya virtud el Estado tiene competencia

exclusiva en materia de Administración de justicia.


Los preceptos concretos citados por los reclamantes son los siguientes:


--Artículo 1.6 de la Ley Orgánica 16/1994, que modifica el artículo 306

de la Ley Orgánica 6/1985, en cuya virtud:


«Las normas por las que ha de regirse la oposición, el concurso-oposición

y el posterior curso teórico y práctico de selección para el ingreso en

la carrera judicial por la categoría de juez serán aprobadas por el

Consejo General del Poder Judicial, oído el Ministerio de Justicia, o, en

su caso, las comunidades autónomas con competencias en la materia. En el

concurso-oposición, la valoración de los méritos en la fase de concurso

se sujetará a lo dispuesto en los apartados 1 a 11 del artículo 313 de

esta ley».


--Artículo 1.13 de la Ley Orgánica 16/1994 que da nueva redacción al

articulo 313. 1 de la Ley Orgánica 6/1985:


«Para resolver los concursos entre juristas de reconocida competencia a

que se refieren los apartados 1, 3 y 4 del artículo 311 el Consejo

General del Poder Judicial aprobará reglamentariamente las

correspondientes bases, en las que se graduará la puntuación de los

méritos que pudieran concurrir en los solicitantes con arreglo al baremo

que se fija en el siguiente apartado. La convocatoria,




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ajustada a las bases aprobadas, será efectuada al menos una vez cada dos

años por el Consejo General del Poder Judicial. El Ministerio de Justicia

o, en su caso, las comunidades autónomas con competencias, serán oídos

con anterioridad a la aprobación de las bases y de las convocatorias».


--Artículo 8 de la Ley Orgánica 16/1994 que introduce el artículo 216

bis:


«Cuando el excepcional retraso o la acumulación de asuntos en determinado

juzgado o tribunal no puedan ser corregidos mediante el reforzamiento de

la plantilla de Secretaría o la exención temporal de reparto prevista en

el artículo 167.1 de esta Ley podrá el Consejo General del Poder Judicial

acordar excepcionales medidas de apoyo judicial consistentes en la

adscripción, en calidad de jueces sustitutos o jueces de apoyo, de jueces

adjuntos que estuvieran siguiendo el curso teórico y práctico de

selección en el centro de selección y formación de jueces y magistrados,

en el otorgamiento de comisiones de servicio a jueces y magistrados, o en

la adscripción de jueces sustitutos o magistrados suplentes para que

participen con los titulares de dichos órganos en la tramitación y

resolución de asuntos que no estuvieran pendientes.


Si la causa de retraso tuviera carácter estructural, el Consejo General

del Poder Judicial, junto con la adopción de las referidas medidas

provisionales, formulará las oportunas propuestas al Ministerio de

Justicia, o a las comunidades autónomas con competencias en la materia,

en orden a la adecuación de la plantilla del juzgado o tribunal afectado

o a la corrección de la demarcación o planta que proceda».


--Artículo 25 de la Ley Orgánica 16/1994 que modifica el artículo 189.1

de la Ley Orgánica 6/1985:


«1. El horario y la jornada de trabajo en las secretarías y oficinas

judiciales de los juzgados y tribunales será fijado por el Ministerio de

Justicia, oído el Consejo General del Poder Judicial y las comunidades

autónomas con competencias en la materia...».


--Artículo 9.2 de la Ley Orgánica 16/1994 en la redacción que da al

artículo 108 de la Ley Orgánica 6/1985 en cuya virtud:


«1. El Consejo General del Poder Judicial deberá informar los

anteproyectos de leyes y disposiciones generales del Estado y de las

comunidades autónomas que afecten total o parcialmente a alguna de las

siguientes materias:


a)Determinación y modificación de demarcaciones judiciales y de su

capitalidad en los términos del artículo 35 de esta ley.


b)Fijación y modificación de la plantilla orgánica de jueces,

magistrados, secretarios y personal que preste servicios en la

Administración de justicia .


c)Estatuto orgánico de jueces y magistrados.


d)Estatuto orgánico de los secretarios y del resto del personal al

servicio de la Administración de justicia.


e)Normas procesales o que afecten a aspectos jurídico-constitucionales de

la tutela ante los tribunales ordinarios del ejercicio de derechos

fundamentales y cualesquiera otras que afecten a la constitución,

organización, funcionamiento y gobierno de los juzgados y tribunales.


f)Leyes penales y normas sobre régimen penitenciario.


g)Aquellas otras que le atribuyan las leyes».


--Artículo 10.4 de la Ley Orgánica 16/1994 en la redacción que da a la

disposición adicional primera, apartado segundo, de la Ley Orgánica

6/1985, a cuyo tenor:


«El Gobierno o, en su caso, las comunidades autónomas con competencias en

la materia, aprobarán los reglamentos que exija el desarrollo de la

presente Ley orgánica, salvo cuando la competencia para ello corresponda

al Consejo General del Poder Judicial a tenor de lo que dispone el

artículo 110. Cuando afecten a condiciones accesorias para el ejercicio

de los derechos y deberes de los jueces y magistrados estarán sujetos a

los mismos límites y condiciones establecidos para el Consejo General del

Poder Judicial».


Los preceptos citados por los reclamantes otorgan la siguiente

intervención a las comunidades autónomas:


--necesidad de audiencia de las comunidades autónomas con competencia en

la materia, en la fijación de los horarios y jornadas de trabajo de las

secretarias judiciales que corresponde al Ministerio de Justicia.


--necesidad de que el Consejo General del Poder Judicial formule

propuestas al Ministerio de Justicia o a las comunidades autónomas con

competencia en la materia, en caso de retraso de carácter estructural de

algún juzgado o tribunal, para conseguir la adecuación de la plantilla o

incluso corregir la demarcación o la planta.


--necesidad de audiencia de las comunidades autónomas con competencia en

la materia con carácter previo a la aprobación de las normas de ingreso

en la carrera judicial, así como antes de cada convocatoria concreta.


--información por el Consejo General del Poder Judicial de las

disposiciones generales de las comunidades autónomas que afecten a unas

concretas materias.


--potestad reglamentaria limitada, en desarrollo de la Ley Orgánica del

Poder Judicial, por parte de las comunidades autónomas con competencia en

la materia.


Pues bien, a la luz de la jurisprudencia constitucional en la materia,

contenida fundamentalmente en las sentencias del Tribunal Constitucional

56/1990, de 29 de marzo y 62/1990, de 30 de marzo, en las diversas

materias expuestas resulta en principio posible la intervención




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de las comunidades autónomas con competencia en la materia en los

términos expuestos por el legislador.


Examinemos a continuación la doctrina constitucional al respecto.


Se manifiesta así en la Sentencia del Tribunal Constitucional 56/90, de

29 de marzo que:


«A la vista del proceso de aprobación de los Estatutos de Autonomía y de

la propia Constitución, puede afirmarse que la distinción entre un

sentido amplio y un sentido estricto en el concepto de Administración de

justicia no es algo irrelevante jurídicamente. Esa diferencia, presente

en toda la organización y regulación de la función jurisdiccional ...,

tiene, al menos, valor para distinguir entre función jurisdiccional

propiamente dicha y ordenación de los elementos intrínsecamente unidos a

la determinación de la independencia con que debe desarrollarse, por un

lado, y otros aspectos que, más o menos unidos al anterior, le sirven de

sustento material o personal, por otro. Esta distinción está presente

tanto en el proceso constituyente, como en el estatuyente y en el de

aprobación, primero, de la Ley Orgánica del Consejo General del Poder

Judicial, y luego de la Ley Orgánica del Poder Judicial, entre otros

motivos, por la transformación que la Constitución introdujo en la

organización y gobierno del Poder Judicial; la consagración de un

auténtico sistema de autogobierno organizado, siguiendo la línea del

Derecho comparado europeo, en torno a la existencia de un órgano

específico hacía necesario, antes de proceder a un reparto de poder

territorial, delimitar el campo de autogobierno que garantizara la

independencia respecto de otras funciones accesorias o de auxilio no

incluidas ni en la función de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, ni en

ese autogobierno garantía de la independencia funcional.


Este dato explica, no sólo la secuencia normativa en la materia, sino

también que se acudiera a una técnica peculiar de asunción de

competencias como es la subrogatoria; ésta, a la postre, supone una

previa definición de campos por el legislador estatal para asumir luego

las comunidades autónomas lo que se reserve al ejecutivo estatal. Dicho

de otra manera, la introducción de un nuevo sistema de autogobierno llevó

a los poderes públicos a aplazar la decisión sobre el alcance de las

facultades de los distintos entes territoriales hasta que se realizara

una previa operación de deslinde: qué afectaba al autogobierno y que no

afectaba al autogobierno.


Partiendo del anterior dato, la construcción realizada por las

comunidades autónomas recurrentes adquiere pleno sentido. El artículo

149.1.5 de la Constitución reserva al Estado como competencia exclusiva

la `Administración de justicia'; ello supone, en primer lugar, extremo

éste por nadie cuestionado, que el Poder Judicial es único y a él le

corresponde juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, y así se desprende del

artículo 117.5 de la Constitución; en segundo lugar, el gobierno de ese

Poder Judicial es también único, y corresponde al Consejo General del

Poder Judicial (artículo 122.2 de la Constitución). La competencia

estatal reservada como exclusiva por el artículo 149.1.5 termina

precisamente allí. Pero no puede negarse que, frente a ese núcleo

esencial de lo que debe entenderse por Administración de justicia ,

existen un conjunto de medios personales y materiales que, ciertamente,

no se integran en ese núcleo, sino que se colocan, como dice expresamente

el artículo 122.1, al referirse al personal, `al servicio de la

Administración de justicia', esto es, no estrictamente integrados en

ella. En cuanto no resultan elemento esencial de la función

jurisdiccional y del autogobierno del Poder Judicial, cabe aceptar que

las comunidades autónomas asuman competencias sobre esos medios

personales y materiales. Ciertamente, deslindar los elementos básicos del

autogobierno era una tarea difícil de realizar en el momento en que se

aprobaron los estatutos de autonomía y eso explica que se dejara ese

deslinde al legislador orgánico, sin perjuicio del hipotético control de

constitucionalidad de este Tribunal. Lo que la cláusula subrogatoria

supone es aceptar el deslinde que el Estado realiza entre Administración

de justicia en sentido estricto y `Administración de la Administración de

justicia'; las comunidades autónomas asumen así una competencia por

remisión a ese deslinde, respetando como núcleo inaccesible el artículo

149.1.5 de la Constitución, con la excepción de lo dispuesto en el

artículo 152.1, segundo párrafo».


Y continúa dicha sentencia argumentando que:


«... conviene aún hacer una serie de consideraciones adicionales para

centrar correctamente el debate estableciendo los límites que derivan de

la correcta aplicación de las cláusulas subrogatorias:


a) En primer lugar, y por obvio que resulte, hay que recordar que las

competencias que asumen las comunidades autónomas por el juego de la

cláusula subrogatoria no pueden entrar en el núcleo de la Administración

de justicia en sentido estricto, materia inaccesible por mandato del

artículo 149.1.5 de la Constitución, sin perjuicio de la excepción

relativa a la demarcación judicial, tema sobre el que posteriormente se

volverá.


b)En segundo término, tampoco pueden las comunidades autónomas actuar en

el ámbito de la `administración de la Administración de justicia' en

aquellos aspectos que la Ley Orgánica del Poder Judicial reserva a

órganos distintos del Gobierno o de alguno de sus departamentos.


c)En tercer lugar, y esto lo aceptan las comunidades recurrentes, la

asunción de las facultades que corresponden al Gobierno encuentra un

límite natural: el propio ámbito de la comunidad autónoma. Dicho de otra

forma, el alcance supracomunitario de determinadas facultades del

Gobierno excluyen la operatividad de la cláusula subrogatoria; como

ejemplo se citan, entre otros, el de la dependencia del Centro de

Estudios Judiciales, adscripción del Instituto de Toxicología o la

cooperación internacional.





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d)En cuarto lugar, la remisión se realiza a las facultades del Gobierno

lo que, en consecuencia, identifica las competencias asumidas como de

naturaleza de ejecución simple y reglamentaria, excluyéndose, en todo

caso, las competencias legislativas. e)En quinto lugar, al analizar cada

uno de los supuestos concretos de invasión de competencias, el marco de

enjuiciamiento no puede ser sólo la competencia residual sobre

`administración de la Administración de justicia'; ello porque en cada

caso habrá que determinar si existen otros títulos competenciales con

incidencias en la materia».


De cuanto ha sido expuesto resulta congruente una interpretación de la

norma en cuya virtud la intervención que a las comunidades autónomas

otorgan los preceptos antes citados se adecúe al marco constitucional que

la sentencia descrita define. Y así, la intervención de aquéllas lo es

sólo en materias incluidas dentro del ámbito de la «administración de la

Administración de justicia» --y con las matizaciones que la citada

sentencia establece--. En cuanto a la potestad normativa que la Ley

Orgánica 16/1994, les confiere, de la nueva redacción dada a los

artículos 108.1 y disposición adicional primera, apartado segundo, se

desprende que se ciñe a la potestad reglamentaria.


Tercero.Finalmente, esta institución, en su preocupación por los derechos

fundamentales, también analizó la expresión «circunstancias que supongan

un demérito incompatible», recogida en la nueva redacción que, de los

apartados 10 y 11 del artículo 313 de la Ley Orgánica del Poder Judicial,

establece el artículo primero de la ley que estamos examinando.


La Ley Orgánica 16/1994, de 8 de noviembre, contempla, entre sus

contenidos, una devolución al Consejo General del Poder Judicial de las

competencias en materia de selección. Dicha ley trata de regular, de la

forma más objetiva posible, los diversos sistemas de acceso a la carrera

judicial.


El artículo 313, apartado 11, establece la posibilidad de que el Consejo,

órgano competente para el nombramiento de jueces y magistrados, pueda

rechazar a un candidato, previamente propuesto por el Tribunal

calificador, siempre que hubiese tenido conocimiento de alguna

circunstancia que suponga un demérito incompatible.


Sin perjuicio de reconocer las competencias de las Cortes Generales, como

representantes del pueblo español a la hora de elaborar las leyes, así

como la competencia del Consejo General del Poder Judicial, como órgano

de gobierno del mismo, en orden a la selección y nombramiento de jueces y

magistrados, el Defensor del Pueblo, en el ejercicio de sus competencias,

cree necesario establecer lo siguiente:


A.Dicho precepto, que sin duda hubiese merecido una mejor redacción, no

presenta, en si mismo considerado, indicios racionales de

inconstitucionalidad, y ello por las siguientes razones:


a)El derecho fundamental del artículo 23.2 es un derecho de configuración

legal, en los términos expuestos, ya de forma reiterada, por nuestra

jurisprudencia constitucional.


b)El propio Tribunal Constitucional ha establecido, también de forma

reiterada, los principios a los que debe ajustarse el papel de los

tribunales técnicos en los diversos sistemas de concurso y oposición, así

como el reservado a las administraciones encargadas de nombrar a los

candidatos propuestos por dichos tribunales.


c)El Tribunal Constitucional tiene una consolidada jurisprudencia en

orden a la interpretación de las diversas normas integrantes de nuestro

ordenamiento constitucional, a fin de respetar los principios de

seguridad jurídica y de igualdad consagrados en los artículos 9.3 y 14 de

la Constitución.


d)Por último, el Tribunal Constitucional ha distinguido perfectamente

entre la presunta inconstitucionalidad de una norma y la que puede

deducirse de la aplicación de la misma.


B.En consecuencia, con ello, el Defensor del Pueblo entiende que el

artículo 313.11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial no es

inconstitucional, sin perjuicio de que la hipotética aplicación del mismo

pueda serlo, pudiendo, en tal caso, acudirse, a través del procedimiento

de amparo constitucional, al Tribunal Constitucional.


Y ello sin olvidar que la actuación del Consejo ha de ser motivada y que

es susceptible de ser enjuiciada por la jurisdicción

contencioso-administrativa, pareciendo interpretarse que la expresión de

«circunstancias que supongan un demérito incompatible» debiera referirse

a las causas de incompatibilidad sobrevenidas para el desempeño de la

función judicial, y que se hayan producido una vez realizada la propuesta

favorable del tribunal calificador. Es el Consejo el que, prima facie,

debe proceder a dicha interpretación y, en su caso, los tribunales

ordinarios y el Tribunal Constitucional, a través de los correspondientes

recursos.


1.2.Leyes Orgánicas 1/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de Autonomía de

Ceuta y 2/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de Autonomía de Melilla Las

peticiones de recurso de inconstitucionalidad se fundamentan en los

siguientes motivos: A.Infracción de la previsión contenida en la

disposición transitoria quinta de la Constitución española por haberse

tramitado los Estatutos de Autonomía de Ceuta y de Melilla por la vía

oblicua que, según los peticionarios de recurso de inconstitucionalidad,

representa el artículo 144.b) de la Constitución española y no en la

forma prevista en la referida disposición transitoria. B.Violación de los

artículos 137, 144.b) y 147 de la Constitución, porque la autonomía

concedida no erige a Ceuta y Melilla en comunidades autónomas.





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C.Violación del principio de igualdad contenido en el artículo 14 de la

Constitución, en conexión con el artículo 23, por establecer una

diferencia injustificada entre los habitantes de estas dos ciudades y el

resto de los españoles; en particular por privar a aquéllos de la

posibilidad de enviar a las Cortes un senador en representación de la

comunidad autónoma.


D.Vulneración de los artículos 9.3, 24 y 148. En particular se insiste en

alguno de los escritos en la necesidad de que los Estatutos de autonomía

prevean el establecimiento de tribunales superiores de justicia a los que

se refiere el artículo 152.1 p. 2º de la Constitución española.


Fundamentos de la resolución:


De los motivos de inconstitucionalidad expuestos, se infiere que las

peticiones de impugnación no se dirigen al concreto contenido de ambos

estatutos, sino al hecho que Ceuta y Melilla, por virtud de los mismos,

no se configuren como auténticas comunidades autónomas, soslayando el

derecho que, según los peticionarios, les confiere la disposición

transitoria 5ª, mediante la utilización, podríamos decir, de una vía

oblicua como la que representa el artículo 144.b de la Constitución.


Según el primero de estos preceptos:


«Disposición transitoria quinta:


Las ciudades de Ceuta y Melilla podrán constituirse en comunidades

autónomas si así lo deciden sus respectivos ayuntamientos, mediante

acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de sus miembros y así lo

autorizan las Cortes Generales, mediante una ley orgánica, en los

términos previstos en el artículo 144.»

De acuerdo con la letra b) del artículo 144 «Las Cortes Generales podrán

por motivos de interés nacional:


Autorizar o acordar, en su caso, un estatuto de autonomía para

territorios que no estén integrados en la organización provincial».


Fácilmente se comprende que la cuestión debatida se contrae en su esencia

a la necesidad de dar respuesta a dos cuestiones fundamentales, cuya

resolución alumbrará sobre la procedencia de interponer el recurso

solicitado:


a)Si Ceuta y Melilla son titulares del derecho a la autonomía recogido en

la Constitución.


b)Si la aprobación de un estatuto de autonomía produce siempre y

necesariamente el efecto constitutivo o fundacional de una comunidad

autónoma.


La respuesta a estos interrogantes requiere, evidentemente, la

realización por esta institución de una operación interpretativa del

texto constitucional en relación con las leyes orgánicas que se impugnan.


Debe tenerse sin embargo muy presente a este respecto, que, como ha

señalado reiteradamente el Tribunal Constitucional, supremo intérprete de

la Constitución (artículo 1 de su ley orgánica reguladora), la posición

del legislador respecto de la Constitución no es igual a la del Gobierno

respecto de la ley (sentencia del Tribunal Constitucional 66/1985,

fundamento jurídico primero), es decir, la ley no es mera ejecución, sin

perjuicio del cumplimiento de los mandatos constitucionales, de los

contenidos de la Constitución, sino que ésta es el marco en el que pueden

desplegarse legítimas opciones políticas plasmadas en el programa del

legislador.


A ello se han referido con meridiana claridad otras sentencias como la

número 108/1986, 99/1987 ó 227/1988. Según el fundamento jurídico séptimo

de esta última:


«En primer lugar, este Tribunal ha declarado ya que `la noción de

arbitrariedad no puede ser utilizada por la jurisprudencia constitucional

sin introducir muchas correcciones y matizaciones en la construcción que

de ella ha hecho la doctrina del Derecho administrativo, pues no es la

misma la situación en la que el legislador se encuentra respecto de la

Constitución, que aquélla en la que se halla el Gobierno, como titular

del poder reglamentario, en relación con la ley' (STC 66/1985, de 23 de

mayo; y, en sentido semejante, SSTC 108/1986, de 29 de julio, y 99/1987,

de 11 de junio). En efecto, la función de legislar no puede entenderse

como una simple ejecución de los preceptos constitucionales, pues, sin

perjuicio de la obligación de cumplir los mandatos que la Constitución

impone, el legislador goza de una amplia libertad de configuración

normativa para traducir en reglas de Derecho las plurales opciones

políticas que el cuerpo electoral libremente expresa a través del sistema

de representación parlamentaria. Por ello, el Tribunal Constitucional ha

afirmado también que, si el Poder legislativo opta por una configuración

legal de una determinada materia o sector del ordenamiento, `no es

suficiente la mera discrepancia política --ínsita en otra opción-- para

tachar a la primera de arbitraria, confundiendo lo que es arbitrio

legítimo con capricho, inconsecuencia o incoherencia creadores de

desigualdad o de distorsión en los efectos legales, ya en lo técnico

legislativo, ora en situaciones personales que se crean o estimen

permanentes. Ello habría que razonarlo en detalle y ofrecer, al menos,

una demostración en principio convincente (STC 99/1987, fundamento

jurídico 4º).»

De ello se infiere claramente que basta que una de las posibles

interpretaciones de un texto legal sea adecuada a la Constitución para

que no pueda ser tachado de inconstitucional. Esta es, en realidad, la

significación del principio de interpretación conforme a la Constitución,

que deriva de la supremacía material de ésta, pacíficamente admitido y

del que se ha hecho eco el artículo 5.3 de la Ley Orgánica del Poder

Judicial cuando afirma:


«Procederá el planteamiento de la cuestión de constitucionalidad cuando

por vía interpretativa no sea posible la acomodación de la norma al

ordenamiento constitucional.»




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Se sostiene en el dictamen remitido a esta institución por el

Ayuntamiento de Ceuta que:


«Concebido el derecho a la autonomía como el derecho al acceso de

capacidad de autogobierno, (artículo 143.1. C.E.), ha constituido un

principio esencialmente respetado en el desarrollo de todos los procesos

autonómicos del Estado español, la intervención para acceder a dicho

autogobierno, de los propios territorios afectados. La vía utilizada del

artículo 144.b), supone una excepción a tal regla general, pues no se ha

contado con la voluntad del pueblo de Ceuta, a la hora de aprobar la ley

orgánica reguladora de su estatuto. Excepción, que como después habremos

de ver, no autoriza la Constitución a las Cortes Generales.»

Y añade más adelante:


«Por lo que respecta a la disposición transitoria quinta, en ella

concurren el derecho a la iniciativa autonómica que corresponde al

Ayuntamiento de Ceuta y el derecho a la autonomía que es reconocido por

dicha disposición, a la propia ciudad de Ceuta. Es por ello, por cuanto

se reconoce un derecho a la autonomía, por lo que el legislativo no puede

disponer de dicho derecho.»

Tales afirmaciones se efectúan sobre la base de la jurisprudencia del

Tribunal Constitucional plasmada en la capital sentencia 100/1984, de 8

de noviembre, dictada en recurso de inconstitucionalidad contra la Ley

Orgánica 5/1983, de 1 de marzo, sobre incorporación de Segovia a la

Comunidad Autónoma de Castilla y León.


Quizá por ello sea bueno recordar aquellos fundamentos de la citada

sentencia que inciden sobre la cuestión debatida:


«3.Es cierto, como señalan los recurrentes, que la Constitución no define

qué es autonomía, pero ello no impide que el contenido y los límites de

tal derecho puedan ser inferidos de los preceptos constitucionales por

vía interpretativa. Este Tribunal, en cuanto intérprete supremo de la

Constitución (artículo 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional),

ha precisado diversos aspectos concernientes principalmente al derecho a

la autonomía, al proceso autonómico y a la delimitación competencial, a

través de numerosas sentencias, algunas de las cuales conviene traer a

colación a propósito del caso presente. Muy al comienzo de su andadura

este Tribunal hizo ver que `ante todo, resulta claro que la autonomía

hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía

--y aún este poder tiene límites--, y dado que cada organización

territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el

principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es

precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como

expresa el artículo 2 de la Constitución' (Sentencia 4/1981, fundamento

jurídico 3. La raíz misma del Estado autonómico postula la necesaria

articulación entre unidad y diversidad, pues el componente diferenciador,

sin el cual `no existiría verdadera pluralidad ni capacidad de

autogobierno, notas ambas que caracterizan al Estado de las Autonomías',

tiene límites establecidos por el constituyente, unas veces en garantía

de la unidad, otras en aras de una mínima homogeneidad, sin la cual no

habría unidad ni integración de las partes en el conjunto estatal

(Sentencia 76/1983, fundamento jurídico 2, y otras en función de un

interés nacional, que aun siendo compatible en cuanto interés del todo

con el de las partes, puede entrar en colisión con el de una determinada

comunidad. Siendo, como es, esto así en la relación potencialmente

conflictiva entre tal o cual comunidad y el Estado o la Nación, con mayor

motivo existirán límites en favor del interés nacional frente a la

voluntad que una determinada provincia pueda tener de configurarse como

comunidad autónoma uniprovincial, puesto que las provincias uti singuli

no son titulares de un derecho de autonomía en el sentido del artículo 2

de la Constitución, sino de un derecho a ejercer la iniciativa

autonómica, como ya dijimos al final del fundamento anterior. En

consecuencia, la facultad conferida por la Constitución a las Cortes,

representantes del pueblo español, titular indiviso de la soberanía, para

sustituir la iniciativa de las Corporaciones Locales del 143.2 de la

C.E., no debe entenderse limitada sólo a los supuestos en que no haya

habido tal iniciativa o cuando ésta haya sido impulsada pero se haya

frustrado en cualquiera de sus fases, sino que debe considerarse

extensible también a la hipótesis en que las Corporaciones del 143.2 de

la C.E. excluyeran en algún caso una iniciativa autonómica que las Cortes

entiendan de interés nacional. La facultad del 144.c) de la C.E. es así,

como en otro contexto dijimos con referencia al 150.3 de la C.E., `una

norma de cierre del sistema' (Sentencia 76/1983, fundamento jurídico

3.a), esto es, una cláusula que cumple una función de garantía respecto a

la viabilidad misma del resultado final del proceso autonómico. La

Constitución, que no configura el mapa autonómico, no ha dejado su

concreción tan sólo a la disposición de los titulares de iniciativa

autonómica, sino que ha querido dejar en manos de las Cortes un mecanismo

de cierre para la eventual primacía del interés nacional.


Bien entendido que tampoco esta facultad del 144 c) de la C.E. es

ilimitada, pues en el juego de contrapesos propio de la regulación de la

autonomía este mecanismo tiene también sus límites, ya que sólo cabe que

las Cortes lo ejerzan respecto a las Corporaciones del 143.2 de la C.E.,

esto es, no respecto a los territorios citados en las disposiciones

transitorias segunda, cuarta y quinta y sólo por motivos de interés

nacional.»

Sobre la base de este concepto de autonomía, sus límites, titularidad y

su distinción del derecho a la iniciativa, señala el mismo tribunal que:


«2.Es necesario no confundir el derecho a la autonomía que la

Constitución reconoce y garantiza a `las nacionalidades y regiones' que

integran la Nación española




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(art. 2) y que conectado con el 143.1 (al margen de otros supuestos que

no hacen al caso) consiste en el derecho

a `acceder a su autogobierno y constituirse en comunidades autónomas',

con el derecho de cada provincia a la autonomía `para la gestión de sus

respectivos intereses', se entiende, en cuanto provincia (artículo 137 de

la C.E.), ni tampoco con el derecho a la iniciativa autonómica. El

segundo, que este Tribunal ha distinguido del primero, entre otras, en

sus Sentencias 4/1981, de 2 de febrero, y 32/1981, de 28 de julio, no

está aquí en juego aunque los recurrentes a veces lo invoquen, ni ha

podido ser violado por la Ley impugnada. Del tercero es titular la

provincia de Segovia en cuanto ella entienda que reúne los requisitos del

143.1 y 2 para convertirse en comunidad autónoma, y, ciertamente sus

órganos provinciales y locales han hecho uso de la iniciativa autonómica.


Pero ello no significa, sin más, que directamente emanado de la

Constitución, Segovia, o cualquier otra provincia, tenga un derecho a

constituirse en comunidad autónoma uniprovincial, pues han de ser las

Cortes Generales las que verifiquen si en Segovia concurre el requisito

que el 143.1 de la C.E. exige al respecto, esto es, si se trata de una

provincia `con entidad regional histórica', y si, por otra parte, en su

proceso hacia la autonomía se han cumplido las exigencias del 143.2 de la

C.E. Esta apreciación por las Cortes no ha podido producirse en este caso

por la interrupción del proceso iniciado, pero es necesario hacer constar

que las Cortes, en la fase del 146 de la C.E. hubieran podido

pronunciarse sobre uno y otro extremo. Es más, incluso en el supuesto de

que las Cortes Generales hubieran entendido que Segovia no es una

provincia `con entidad regional histórica', habrían podido `autorizar',

su constitución en comunidad uniprovincial por motivos de interés

nacional con base en el artículo 144 a) de la Constitución. Del anterior

análisis se infiere en conclusión que la provincia de Segovia, antes de

la Ley Orgánica 5/1983, no era titular de un derecho a convertirse en

comunidad autónoma directamente emanado del artículo 2 de la

Constitución, pues esa posibilidad, derivada de su derecho a la

iniciativa autonómica, dependía de la apreciación y, en su caso,

autorización de las Cortes Generales, por lo que no puede admitirse que

haya sido vulnerado en este caso el artículo 2 de la Constitución por

haber contrariado la ley impugnada un derecho de Segovia a su autonomía

uniprovincial, que en cuanto tal no viene directamente reconocido en la

Constitución.» De lo expuesto se deducen ya una serie de conclusiones

para dar respuesta a la primera cuestión.


Primero.La Constitución no utiliza un concepto unívoco de autonomía.


Gozan de autonomía, entre otros, las universidades (artículo 27.10 C.E.),

los municipios y provincias (artículo 137 C.E.) y las comunidades

autónomas (artículos. 2 y 137 C.E.).


Resulta obvio que el contenido jurídico político de estas expresiones es

claramente diferente, razón por la que también son diferentes los sujetos

de ese derecho.


El derecho a la autonomía política entendida como atributiva de las

potestades públicas superiores que dan lugar a la constitución de una

comunidad autónoma, se reconoce, por virtud de lo dispuesto en los

artículos 2 y 143 de la Constitución a las nacionalidades y regiones que

la integran (artículo 2) y su ejercicio a las provincias limítrofes con

una serie de características comunes, a territorios insulares y a

provincias con entidad regional histórica (artículo 143 C.E.).


Además, son también titulares del derecho a la autonomía los territorios

dotados de un régimen provisional de autonomía (disposición transitoria

primera) los que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente

proyectos de estatuto de autonomía y cuenten con regímenes provisionales

de autonomía (disposición transitoria segunda), y los territorios

históricos con derechos forales (disposición adicional primera y

disposición transitoria cuarta).


Del tenor literal de la Constitución no se infiere que exista ningún otro

titular del derecho a la autonomía. Ceuta y Melilla, según la disposición

transitoria quinta podrán constituirse en comunidades autónomas y, por

tanto, ser titulares del derecho a la autonomía sólo si se dan dos

requisitos:


a)Si así lo deciden sus respectivos ayuntamientos mediante acuerdo

adoptado por mayoría absoluta de sus miembros.


b)Si así lo autorizan las Cortes Generales mediante ley orgánica.


Por tanto, Ceuta y Melilla no tienen un derecho a la autonomía que nazca

directamente de la Constitución. Tal derecho nacerá en su caso si se dan

los dos requisitos expuestos, no bastando uno solo de ellos. Ni es

suficiente que lo decida cada una de las dos ciudades porque, como tales,

no son incluibles en el catálogo constitucional de los titulares del

derecho reconocido en los artículos 2 y 143, ni es suficiente solo el

acto autorizatorio de las Cortes Generales contra la voluntad del órgano

representativo de ambas ciudades, ya que como justamente señala la

sentencia antes citada, el mecanismo de cierre del mapa autonómico con el

que la Constitución faculta unilateralmente a las Cortes Generales tiene

su límite en lo establecido en las disposiciones transitorias segunda,

cuarta y quinta (referida ésta, como ya sabemos, a Ceuta y Melilla).


Puede sostenerse, por tanto, que constituye una interpretación conforme a

la Constitución la afirmación de que Ceuta y Melilla no tienen un derecho

a la autonomía derivado directamente de la Constitución, sino derecho a

no convertirse en comunidades autónomas si no media su voluntad a través

del acuerdo de mayoría absoluta de sus ayuntamientos.


Tal punto de vista hace además posible la interpretación coherente de la

disposición transitoria quinta y el artículo 144.b) de la Constitución.


El Estatuto de Autonomía que las Cortes Generales «autorizan», si además

media el acuerdo de los Ayuntamientos de Ceuta y Melilla,




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da lugar a su constitución en comunidades autónomas y a la creación, por

tanto, de su derecho a la autonomía. Por el contrario el Estatuto de

Autonomía «acordado» por las Cortes Generales al no requerir ni apelar a

la voluntad de los ayuntamientos citados no puede dar lugar a la

Constitución de una comunidad autónoma, ni en consecuencia, a la

autonomía política que la caracteriza, sino a otra de cualidad diferente.


A esta posibilidad, es decir, a la posibilidad de que las Cortes

Generales puedan no tomar en consideración el elemento voluntarista de

los Ayuntamientos de Ceuta y Melilla, dotando a estas ciudades de una

autonomía distinta a la de las comunidades autónomas, se ha referido el

mismo Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico tercero de la

sentencia ya aludida:


«... sería ineludible plantearse si las Cortes Generales podrían actuar

en el sentido en que lo han hecho con la Ley Orgánica 5/1983 contra la

voluntad autonómica de la provincia de Segovia, con base en el 144.c).


Interpretado este precepto en el sentido expuesto en el fundamento 3, es

clara la respuesta positiva».


Es cierto, desde luego, que el supuesto de hecho que se analiza en esta

sentencia es distinto, como distinto es el precepto aplicable, artículo

144.c), según el cual: «las Cortes Generales, podrán por motivos de

interés nacional, sustituir la iniciativa de las corporaciones

locales...». Ahora bien, de su tenor se desprende claramente que,

ejercida esa iniciativa, las Cortes Generales pueden actuar en contra de

la voluntad autonómica expresada. Tal afirmación del Tribunal

Constitucional se funda tanto en la distinción entre el derecho a la

autonomía constitucionalmente reconocido (que Ceuta y Melilla no tienen)

y el derecho a la iniciativa autonómica, como en la supremacía de la

voluntad de las Cortes Generales, órgano de soberanía, titular indiviso

de la misma.


Segundo.El ejercicio del derecho a la iniciativa autonómica, distinto del

derecho a la autonomía, no conduce necesaria e insoslayablemente a la

Constitución de una comunidad autónoma.


Señala el Tribunal Constitucional en la meritada sentencia que «del

tercero (del derecho a la iniciativa) es titular la provincia de

Segovia... Pero ello no significa, sin más, que directamente emanado de

la Constitución, Segovia, o cualquier otra provincia, tenga derecho a

constituirse en comunidad autónoma uniprovincial, pues han de ser las

Cortes Generales las que verifiquen si en Segovia concurre el requisito

que el artículo 143.1 exige al respecto», esto es, si es titular del

derecho a la autonomía.


La disposición transitoria quinta reconoce a las ciudades de Ceuta y

Melilla el derecho a la iniciativa, pero tal derecho no les otorga el de

convertirse en comunidades autónomas puesto que, como hemos visto, ni lo

tienen constitucionalmente reconocido, ni las Cortes Generales han

manifestado su voluntad de perfeccionar ese potencial derecho mediante

autorización.


Podría discutirse todo lo más, si el derecho de iniciativa es autónomo o

debe insertarse en un procedimiento en el que la autorización de las

Cortes Generales actúa como presupuesto necesario al ejercicio legítimo

de la iniciativa por los ayuntamientos. La discusión, perfectamente

lícita, es baladí a los efectos de lo que aquí se plantea, pues tanto si

fue lícito el ejercicio autónomo de la iniciativa por ambas ciudades en

reiteradas ocasiones, como si debió mediar autorización previa de las

Cortes Generales, lo cierto es que tal iniciativa carece por si sola de

efectos jurídico constitucionales; de relevancia constitucional en

relación con el fin pretendido.


Se fundan varias de las peticiones efectuadas ante esta institución, en

que si de acuerdo con el artículo 147 de la Constitución «Los Estatutos

serán la norma institucional básica de cada comunidad autónoma», los

Estatutos de Ceuta y Melilla tienen, so pena de inconstitucionalidad, que

constituir a Ceuta y Melilla en comunidades autónomas.


El argumento, plausible sin duda, establece una relación biunívoca entre

estatuto y comunidad autónoma que, a juicio de esta institución, no se

infiere necesariamente del texto constitucional. Es cierto, en realidad

es lo que afirma el artículo 147, que toda comunidad autónoma tiene como

norma institucional básica, podría decirse que como norma fundante,

puesto que antes de la aprobación del estatuto no hay comunidad, un

estatuto de autonomía; pero no lo es, al menos no se infiere de ninguna

norma constitucional, que el estatuto de autonomía lo sea siempre de una

comunidad autónoma. Es precisamente el artículo 144 de la Constitución el

que arroja luz a este respecto.


Según la cabecera de este precepto «Las Cortes mediante ley orgánica,

podrán, por motivos de interés nacional:


a)Autorizar la constitución de una comunidad autónoma cuando su ámbito

territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del

apartado 1 del artículo 143.


b)Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de Autonomía para

territorios que no estén integrados en la organización provincial.


c)Sustituir la iniciativa de las corporaciones locales a que se refiere

el apartado 2 del artículo 143.»

En el primer caso, letra a), que ha tenido aplicación única en el caso de

la Comunidad de Madrid, las Cortes Generales pueden autorizar una

comunidad autónoma sobre la base de una provincia aislada, aún cuando no

tenga el requisito de la entidad regional histórica que exige el artículo

143. Como quiera que de acuerdo con el artículo 147 una comunidad

autónoma requiere un Estatuto, en este supuesto se verifica la relación

Comunidad Autónoma--Estatuto antes expuesta.


El caso de la letra c) del mismo artículo, ya analizado en la STC

100/1984, el supuesto es muy diferente. La ley orgánica no crea la

comunidad sino que sustituye la iniciativa, su falta o la iniciativa

contraria, de las corporaciones locales que tienen tal derecho de

iniciativa. El




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resultado es la incorporación a una comunidad autónoma que tiene ya su

estatuto de autonomía, con lo que la relación entre Comunidad-Estatuto

sigue de nuevo la regla aludida. Es el caso, perfectamente conocido, de

la provincia de Segovia.


El último supuesto es el del apartado b), concerniente al caso de Ceuta y

Melilla puesto que, por virtud de este precepto, las Cortes Generales han

aprobado un estatuto de autonomía para cada una de estas ciudades. De

acuerdo con la remisión que a este precepto hace la disposición

transitoria quinta si se hubiese producido autorización de las Cortes

Generales más iniciativa de los ayuntamientos respectivos, se habría

constituido a Ceuta y Melilla en comunidades autónomas, con lo que la

relación Comunidad-Estatuto reproduciría una vez más la pauta general.


Ahora bien, como quiera que Ceuta y Melilla no son titulares del derecho

a la autonomía tal y como se ha razonado anteriormente, las Cortes al

acordar meramente un estatuto, han manifestado su voluntad contraria a

que Ceuta y Melilla gocen de un derecho que la Constitución no les

reconoce por sí sola. El estatuto, por tanto, aunque dota, sí, de

autonomía a Ceuta y Melilla, tal autonomía no es la propia de una

comunidad autónoma, ni la constituye en tal, es una autonomía de signo

diferente.


Se rompe en este supuesto la relación Estatuto de Autonomía-Comunidad

Autónoma: si toda comunidad tiene su estatuto, no todo estatuto crea una

comunidad.


Basta reconocer que esta interpretación es plausible, tiene encaje en el

juego de los preceptos expuesto para que deba desestimarse el reproche de

inconstitucionalidad.


La conclusión del razonamiento que hasta aquí se ha expuesto conduce a

afirmar que la facultad que el artículo 144.b) otorga a las Cortes

Generales consiste en:


A.Excluir a Ceuta y Melilla de la aplicación del régimen local general

construido en nuestro Derecho sobre la base del artículo 137 CE y de la

Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985.


B.A partir de este primer dato, las Cortes Generales pueden, bien

constituir a Ceuta y Melilla en comunidades autónomas, mediante

autorización e iniciativa de cada ciudad, bien acordar un régimen

específico de autonomía distinto del propio de las comunidades autónomas.


Admitidas tales conclusiones los específicos motivos de

inconstitucionalidad alegados, en la medida en que tienen su apoyo o

traen causa del pretendido derecho a la autonomía caen necesariamente por

su base. Procede, sin embargo, hacer siquiera una somera referencia a los

mismos.


Primero.Inconstitucionalidad por violación de la previsión contenida en

la disposición transitoria quinta de la Constitución española.


Parte esta alegación de que la disposición transitoria quinta excluye la

aplicación del artículo 144 b), por cuanto en definitiva la transitoria

quinta es una norma especial que prima sobre la general del artículo 144

b), esto es, la excepciona para los casos de Ceuta y Melilla.


Frente a ello, cabría preguntarse, en primer lugar, a qué otros casos

podría aplicarse el artículo 144 b) de la Constitución española que no

fueran Ceuta y Melilla. La única respuesta posible es Gibraltar, pero tal

respuesta no es jurídicamente válida (y todas las normas de la

Constitución son normas jurídicas), desde el punto y hora en que,

lamentablemente, Gibraltar no constituye ámbito territorial de aplicación

de la Constitución española al no estar bajo la soberanía de la nación

española.


Pero más allá de este dato, no hay ningún elemento que permita sostener

que el artículo 144 b) es una norma general y la disposición transitoria

quinta una norma especial, puesto que en ambos casos, el supuesto de

hecho de la norma son los territorios no integrados en la organización

provincial y Ceuta y Melilla lo son.


Finalmente y, sobre todo, no hay ningún elemento en la transitoria quinta

del que pueda deducirse que Ceuta y Melilla deban salir necesariamente

del régimen local general (artículo 137 CE) o que las Cortes Generales no

puedan otorgar a ambas ciudades un régimen específico de autonomía

(artículo 144.b)).


Lo que un proceso ortodoxo de aplicación de las normas postula, es la

interpretación unitaria coherente y sistemática del ordenamiento, no la

exclusión de alguna de sus normas puesto que todas son aplicables si

están vigentes.


Por ello la interpretación sistemática de la disposición transitoria

quinta con el artículo 144 b) conduce necesariamente al rechazo de este

motivo de inconstitucionalidad, de acuerdo con las reflexiones efectuadas

anteriormente.


Segundo.Inconstitucionalidad por violación de los artículos 137, 144 b) y

147 de la Constitución.


Sobre la vulneración de los artículos 144 b) y 147 de la Constitución que

según los peticionarios conducen, el primero al derecho a la autonomía de

Ceuta y Melilla, y el segundo a afirmar que no hay estatuto de autonomía

sin comunidad autónoma ya se ha argumentado suficientemente en páginas

anteriores. En cuanto al artículo 137, según el cual:


«El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en

las comunidades autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan

de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.»

se afirma por algunos interesados que el escalón de autonomía, o

bien es el de los municipios o provincias, ésto es, autonomía local, o

bien el de comunidades autónomas, sin posibilidad constitucional de

escalones intermedios.


Frente a ello cabe argumentar que no todas las comunidades autónomas

tienen el mismo grado o nivel de autonomía, aunque ésta sea de la misma

naturaleza, ni, tampoco, todos los entes locales. Además de la provincia,




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municipio y regímenes especiales previstos en la Ley de Bases de Régimen

Local, el grado de autonomía de cada ente local depende, además de lo

establecido en la Ley de Bases de Régimen Local citada, de la legislación

local de cada comunidad autónoma, lógicamente diferente en cada una de

ellas, que integra y completa el régimen local.


Sin que corresponda a esta institución resolver sobre si la autonomía de

Ceuta y Melilla regulada en sus estatutos respectivos tiene una

naturaleza o cualidad propia o «sui generis», parece desprenderse de su

lectura que Ceuta y Melilla se configuran como entes locales cuyo grado

de autonomía es superior al previsto con carácter general en la Ley de

Bases de Régimen Local y cuyo fundamento se encuentra en la facultad que

al respecto otorga el artículo 144 b) al legislador.


Nada hay en ello que permita sostener una pretensión de

inconstitucionalidad de sus estatutos.


Tercero.Inconstitucionalidad por violación del principio de igualdad del

artículo 14 en conexión con el del artículo 23 de la Constitución.


Según los peticionarios se dan con los estatutos impugnados diferencias

injustificadas entre los habitantes de estas dos ciudades y el resto de

los españoles, muy particularmente, la de poder elegir un senador más: el

correspondiente, según el artículo 69.5, a cada comunidad autónoma.


Frente a ello, debe repetirse, aunque sea sucintamente, que el derecho a

la autonomía no es un derecho de los españoles, sino de determinados

entes territoriales y que el principio de igualdad ante la ley no

significa trato uniforme o paritario, sino que la ley se aplique por

igual a todos sus destinatarios y que cuando se produzcan diferencias de

trato éstas tengan una justificación razonable. Pero sobre todo, en el

presente caso, si comparamos Ceuta y Melilla como ciudades que son, con

el resto de los municipios de España, sus estatutos les atribuyen un

grado de autonomía muy superior al del resto de las ciudades y una

representación senatorial directa de la que el resto de los entes locales

no disponen.


Cuarto.Inconstitucionalidad por violación de los artículos 9.3

(interdicción de la arbitrariedad), 24 (derecho a la tutela judicial

efectiva) y 148 (competencias posibles de comunidades autónomas creadas

por la vía del artículo 143).


La invocación de los artículos 9.3 y 148 parte de la premisa del derecho

a la autonomía de Ceuta y Melilla, premisa errónea según las

consideraciones anteriores. En cuanto a la vulneración del artículo 24 de

la Constitución, la pretensión se funda igualmente en que «un Tribunal

Superior de Justicia ... culminará la organización judicial en el ámbito

territorial de la comunidad autónoma» (artículo 152.1 p.2).


Como quiera que Ceuta y Melilla ni son, ni tienen el derecho a

constituirse en comunidades autónomas no es posible que un Tribunal

Superior de Justicia tenga su sede en cada una de estas ciudades; pero

sobre todo, de este dato, no le resulta posible a esta institución

discernir en qué padece el derecho a la tutela judicial efectiva.


1.3.Ley Orgánica 5/1995, de 22 de mayo de 1995, sobre el Tribunal del

Jurado

El primer solicitante de recurso de inconstitucionalidad estima que los

artículos 3.3 y 6 y concordantes de la Ley Orgánica 5/1995 vulneran los

siguientes preceptos constitucionales: el artículo 23 por establecer como

deber forzoso el formar parte del jurado; el artículo 24 por ser el juez

ordinario el que forma parte de la jurisdicción ordinaria, como juez

profesional, en contraposición a las jurisdicciones especiales; el

artículo 14 por formar parte del jurado jueces forzosos y sin preparación

jurídica; el artículo 9.3 por imponer a los jurados la misma

responsabilidad que a los jueces profesionales.


El segundo solicitante considera que el artículo 1 de la norma

cuestionada vulnera el principio de igualdad y no discriminación al no

contemplar el delito de prevaricación cometido por los jueces, entre las

atribuciones del jurado. Fundamentos de la resolución:


Primero.Antes de examinar la primera de las cuestiones planteadas, en

orden a valorar hasta qué punto formar parte de un tribunal de jurado se

considera como un deber, conviene apuntar que el artículo 125 de la

Constitución refleja de forma clara la voluntad del constituyente. A la

luz de dicho precepto, ha quedado definitivamente resuelto que el

tribunal del jurado, debe ser desarrollado por ley, al haberlo así

indicado nuestra norma suprema, con carácter imperativo. Estamos por

tanto, ante un derecho constitucional de configuración legal. Con ese

mandato de nuestra norma suprema, hoy ha quedado superado, al menos desde

el punto de vista normativo, el debate entre los partidarios y los

oponentes de la institución del jurado.


La Constitución se refiere al jurado en su artículo 125, precepto que se

incardina en el título VI, referido al poder judicial, estableciendo

expresamente que:


«Los ciudadanos podrán ejercer la acción popular y participar en la

Administración de justicia mediante la institución del jurado, en la

forma y con respecto a aquellos procesos penales que la ley determine,

así como en los tribunales consuetudinarios y tradicionales».


A la hora de valorar la participación popular en el ámbito de la

Administración de justicia a través del tribunal del jurado, es necesario

hacer una interpretación de la Constitución como un todo sistemático.


Desde ese punto de vista, puede observarse cómo en distintos preceptos,




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el constituyente quiso que fuese una realidad, la participación del

pueblo en la gestión y decisión de los asuntos públicos, partiendo

siempre de la idea de soberanía popular.


Así tenemos el artículo 1.1. que configura el Estado como social y

democrático de Derecho y este último concepto tiene como exigencia más

inmediata la extensión del principio de participación a todos los

sectores sociales y a todos los niveles de la vida pública, incluida la

función judicial. El propio artículo 1.2, establece que los poderes

emanan del pueblo. El artículo 9.2 no sólo reconoce la «participación de

todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social»,

sino que responsabiliza a los poderes públicos de hacer eficaz este

precepto. La participación aparece como una auténtica libertad pública,

que se advierte en el artículo 23.1 al declarar que «los ciudadanos

tienen el derecho a participar en los asuntos públicos directamente o a

través de sus representantes». Por último el artículo 117, indica que el

poder judicial emana del pueblo.


El tenor literal del artículo 6 de la Ley 5/1995, pone de manifiesto que

nos encontramos en presencia de un derecho-obligación, o derecho-deber,

si se prefiere. En su condición de derecho, el ciudadano debe ser

incluido en las listas de donde se extraerán los jurados, asistirá a las

sesiones del juicio oral, debatirá con los demás miembros del tribunal

sobre la culpabilidad o la inocencia del acusado y votará libremente una

vez valoradas las pruebas. En su condición de deber, el ciudadano no debe

realizar actividad alguna dirigida a ser eliminado de las listas, está

obligado a asistir a las sesiones del juicio oral y debe participar en la

discusión.


La obligación de participar en el tribunal del jurado, no sólo se impone

en el artículo 6 de la ley que ahora se comenta, sino que fue definida

por la Ley Orgánica 6/1985 del Poder Judicial en su artículo 83.2º que

literalmente establecía:


«La función del jurado será obligatoria y deberá estar remunerada durante

su desempeño. La ley regulará los supuestos de incapacidad, recusación y

abstención».


En el citado texto legal se resaltó la obligatoriedad en el desempeño del

cargo de jurado, deduciéndose que esa participación en el jurado tiene

una naturaleza bifronte como derecho-deber. En relación con aquellos

mandatos normativos, definidos doctrinalmente como «derecho-deber»

conviene hacer algunas matizaciones.


Ha sido respecto del derecho de sufragio, donde doctrinalmente, se ha ido

elaborando y perfilando qué se entiende como «derecho-deber». El derecho

de sufragio constituye, según el artículo 23 de la Constitución y

artículo 2 de la Ley Orgánica 5/85 sobre el Régimen Electoral General, un

derecho fundamental, que al mismo tiempo genera deberes sociales que

imponen la participación para expresar la conciencia social y la voluntad

colectiva. Pero a pesar de ese «derecho-deber» de participar, la

Constitución no configura esa obligación de participar como un deber

«inexcusable» desde el punto de vista legal, ya que, es indudable que el

ciudadano no está obligado a emitir su voto, ni puede ninguna

Administración pública imponerle dicha obligación a emitir su voto porque

se vulnerarían los principios consagrados en los artículos 16 y 23 de la

Constitución.


Aunque la participación obligatoria en los tribunales del jurado, en

cuanto a su configuración como derecho-deber guarda algunas similitudes

con lo expuesto anteriormente, conviene no obstante hacer algunas

precisiones. La obligación de formar parte de esos tribunales, asegura un

mayor nivel de participación ciudadana en la Administración de justicia.


Estamos no sólo frente a un derecho, sino ante el ejercicio de un deber,

expresamente impuesto, incluso en la propia Constitución, en su artículo

118, al establecer la obligación de todo ciudadano a prestar la

colaboración requerida por los tribunales en el curso del proceso. Por

ello cuando hablamos de «derecho-deber» para referirnos a la

participación del ciudadano en la Administración de justicia, debemos

separarnos del concepto acuñado doctrinalmente cuando se define a un

«derecho-deber» y pensar que con el jurado, nuestra Constitución ha

querido que el ciudadano participe de manera directa en un poder real del

Estado y por ello adopta medidas coercitivas que aseguren el cumplimiento

de la obligación y consiguientemente, el establecimiento de aquellas

otras encaminadas a mitigar, en lo posible, la excesiva onerosidad del

cumplimiento del deber, a través de la retribución de la función y la

indemnización de los gastos ocasionados por su ejercicio.


No es posible por ello estimar que el artículo 6 de la Ley 5/95, es

inconstitucional por imponer como un deber la función de jurado. Incluso

de optar por el carácter no obligatorio de esa función, estaríamos

afectando al derecho de todo ciudadano al juez ordinario predeterminado

por la ley. Lo que en definitiva pretende el constituyente, es garantizar

la imparcialidad del órgano que ha de dilucidar la posible

responsabilidad y por lo tanto, excluir la posibilidad de crear órganos

«ad hoc» o tribunales de excepción que, por su propia génesis y por su

específica constitución para un concreto asunto, pudieran ser parciales.


Lo que la Constitución requiere es que el juez que ha de conocer del

asunto esté «predeterminado por la ley», es decir, que los destinatarios

de la ley, conozcan antes de efectuar un hecho ilícito, qué órgano

judicial es el que les va a juzgar. Esto garantiza que una vez

determinado en concreto el juez de un caso en virtud de la aplicación de

los criterios competenciales contenidos en las leyes, el juez del caso no

podrá ser desposeído de su conocimiento en virtud de decisiones tomadas

por órganos gubernativos (Sentencias del Tribunal Constitucional número

47/83, fundamentos jurídicos 1º y 2º y número 101/84 fundamentos jurídico

6).


Si se admitiera como pretende el solicitante que la participación en el

Tribunal del jurado, fuera voluntaria, podría suceder que en determinadas

provincias, ante delitos de especial repercusión, no hubiera ciudadanos

«voluntarios» que libremente quisieran formar parte del jurado. Mientras

que ese mismo hecho delictivo en otra




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ciudad, si podría ser enjuiciado por el jurado, Estaríamos de esa forma

violando el derecho a ser juzgado por el juez predeterminado por la ley.


No se trata con esta ley de instaurar una justicia alternativa o

subsidiaria y menos aún en contradicción a la de los jueces y magistrados

de carrera (artículo 122 de la Constitución) sino de establecer unas

normas procedimentales que satisfagan al mismo tiempo y en paralelo todas

las exigencias de los procesos penales con el derecho-deber de los

ciudadanos a participar directamente en la función constitucional de

juzgar.


Ese deber de ser jurado, hay que interpretarlo teniendo en cuenta que la

propia ley en sus artículos 8, 9, 10, 11 y 12, establece sucesivamente,

los requisitos para ser jurado, la capacidad que hay que tener, las

incompatibilidades, las prohibiciones y las excusas, es decir, el propio

texto legal al tiempo que establece esa obligación, determina igualmente

aquellos supuestos en los que al concurrir ciertas circunstancias decae

el deber de formar parte del jurado.


Otro de los argumentos que utiliza el recurrente, es la posible

vulneración del principio de igualdad ante la ley, constitucionalmente

recogido en el artículo 14 al formar parte del tribunal, jueces técnicos

y jueces legos. Este principio de igualdad como el Tribunal

Constitucional ha sostenido repetidamente, significa que:


«La igualdad a que el artículo 14 se refiere, que es la igualdad jurídica

o igualdad ante la ley, no comporta necesariamente una igualdad material

o igualdad económica real y efectiva. Significa que a los supuestos de

hecho iguales deben serles aplicadas unas consecuencias jurídicas que

sean iguales también y que para introducir diferencias entre los

supuestos de hecho tiene que existir una suficiente justificación de tal

diferencia, que aparezca al mismo tiempo como fundada y razonable de

acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados». (STC

49/82, fundamento jurídico 2).


Así, pues, las desigualdades no generan una discriminación

constitucionalmente prohibida en cuanto que el artículo 14 de la

Constitución española, como contempla la abundante jurisprudencia del

Tribunal Constitucional sobre la materia:


«no implica la necesidad de que todos los españoles, se encuentren

siempre, en todo momento y ante cualquier circunstancia en condiciones de

absoluta igualdad». (STC 83/1984)».


Partiendo de esas premisas constitucionales, no existe ningún quebranto

al principio de igualdad, desde el momento que no sólo los ciudadanos,

sino también los propios miembros del tribunal de jurados, conocen con

anterioridad los tipos delictivos que deben ser enjuiciados mediante esa

modalidad y las competencias y funciones que dentro de ese tribunal

corresponden al presidente y a los jueces legos. La distinta preparación

de los nueve jurados y el magistrado que los preside, no es suficiente

como para considerar inconstitucional esa norma, ya que, su intervención

está claramente delimitada en el artículo 3, precepto en el que se

establece que la participación de los jueces legos, se centra primero en

declarar probado o no el hecho y segundo en proclamar o no la

culpabilidad del acusado, ambas cuestiones no afectan a aspectos técnicos

del derecho penal, además actúan siempre bajo la presidencia del

magistrado el cual tiene asignadas en la ley las funciones más técnicas o

complejas como dictar sentencia, imponer la pena o la medida de

seguridad, resolver sobre responsabilidad civil, funciones comprendidas

todas ellas en el artículo 4, cuya constitucionalidad se cuestiona.


Con la delimitación de funciones, que la ley asigna al

magistrado-presidente y a los jueces legos, a pesar de la distinta

formación jurídica del primero y de los segundos, queda garantizado el

derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, ya que, el ciudadano

sometido a un juicio con tribunal de jurados, conocerá previamente la

composición, procedencia y funciones de cada uno de los miembros que

forman ese tribunal.


Por último, muestra su discrepancia el recurrente, con la responsabilidad

a la que se somete a los jurados (artículo 3.3º de la Ley 5/1995). El

sistema de responsabilidad que marca la ley, para los que realizan la

función de jurados, es similar al fijado para los miembros del poder

judicial. Expresamente existe en el artículo mencionado una remisión al

artículo 117 de la Constitución, cuyo apartado 2º indica:


«Los jueces y magistrados no podrán ser separados, suspendidos,

trasladados ni jubilados, sino por alguna de las causas y con las

garantías previstas en la ley».


Como es conocido este artículo ha sido desarrollado por la Ley Orgánica

6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial que, concretamente, destina el

título III, artículos 405 a 427, a la responsabilidad de los jueces y

magistrados.


La equiparación en cuanto a la responsabilidad, de los jueces

profesionales y los jueces legos, tiene su razón de ser en la propia

naturaleza del tribunal por jurados, ya que, la función que emana de ese

Tribunal, queda dentro de lo que constitucionalmente se define como

«poder judicial». Los ciudadanos que resulten designados para participar

en la administración de justicia, tendrá en el ejercicio de sus

funciones, la consideración a todos los efectos de miembros del poder

judicial.


En relación con este punto, el artículo 3.3º de la ley que ahora se

examina, es claro y por ello no se aprecia en él ningún atisbo de duda,

que pudiera poner en peligro el principio de seguridad jurídica, que

respecto de toda norma exige el artículo 9.3 de la Constitución.


Según el Tribunal Constitucional, ese principio de seguridad jurídica,

implica que el legislador debe perseguir la claridad y no la confusión

normativa, debe procurar que acerca de la materia sobre la que se legisla

sepan los operadores jurídicos y los ciudadanos a qué atenerse, y debe

huir de provocar situaciones objetivamente




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confusas. Se trata, pues de promover y buscar la certeza respecto a que

es Derecho (sentencias del Tribunal Constitucional 126/87, 208/88 y

199/90).


Las dudas que al solicitante le provoca la regulación dada a la

equiparación de la responsabilidad entre jueces técnicos y jueces legos,

quedan absolutamente disipadas, si se tiene en cuenta que en ese mismo

artículo 3.3º, no sólo se habla de responsabilidad, sino también de

garantías, los jurados gozan en el ejercicio de sus funciones, de las

mismas garantías (independencia e inamovilidad) que los miembros de la

carrera judicial. Como puede observarse lo que la ley establece es un

estatus similar sin diferencias de ninguna clase entre los distintos

miembros que forman el tribunal por jurados, ya que, todos ellos están al

servicio y se integran en el llamado poder judicial.


Segundo.Por la organización de usuarios de la justicia, se solicita la

inconstitucionalidad de la Ley Orgánica del Tribunal del jurado, por no

contemplar el delito de prevaricación cometido por los jueces. Este punto

se encuentra íntimamente relacionado con las competencias que el artículo

1 de la ley, atribuye al jurado.


El artículo 125 de la Constitución, además de hacer una remisión al

legislador ordinario para instituir el jurado «en la forma» que considere

conveniente, concreta el ámbito de actuación de los Tribunales de jurados

sólo «con respecto a aquellos procesos penales que la ley determina».


De esta manera, el desarrollo legislativo del jurado se restringe de modo

exclusivo al orden jurisdiccional penal. La norma constitucional impide

que los tribunales de jurados puedan ser implantados en otros tipos de

procesos fuera del penal.


Además de la lectura del artículo 125 de la Constitución, se deduce que

el jurado no se exige respecto de todos los procesos penales, sino sólo

de aquellos que el legislador determine. La propia Ley Orgánica 6/1985,

de 1 de julio, del Poder Judicial en su artículo 83, ha precisado que la

jurisdicción del jurado vendrá determinada por ley, si bien, ha añadido

un dato nuevo al determinar que el juicio del jurado se celebrará en el

ámbito de la audiencia provincial y otros tribunales.


Teniendo en consideración que el mencionado artículo 125 efectúa una

remisión expresa a su concreción mediante desarrollo legal es conveniente

traer a colación el criterio reiteradamente sostenido en sus sentencias

por el Tribunal Constitucional en supuestos similares.


En este sentido el alto tribunal ha afirmado en la sentencia 194/89,

fundamento jurídico 2 que la Constitución, como marco normativo, suele

dejar al legislador márgenes más o menos amplios dentro de los cuales

aquél puede convertir en ley sus preferencias ideológicas, sus opciones

políticas y sus juicios de oportunidad. La Constitución es un marco de

coincidencias suficientemente amplio como para que dentro de él quepan

opciones políticas de muy diferente signo. El legislador es libre, dentro

de los límites que la Constitución establece, para elegir la regulación

de tal o cual derecho o institución jurídica que considere más adecuada a

sus propias preferencias políticas.


Al haber sido asignadas por la Constitución las atribuciones

competenciales del jurado, a la ley, la determinación concreta de los

delitos que, serán enjuiciados por el jurado, debe ser objeto, de una

valoración efectuada desde el punto de vista de la oportunidad, que

corresponde a la responsabilidad política del legislador.


En este sentido se ha expresado el Tribunal Constitucional en sentencia

89/1994, fundamento jurídico número 7, incluso ha llegado a afirmar dicho

tribunal, que la autonomía de apreciación que se asigna al legislador,

corresponde únicamente a él, y no puede ser reemplazada por el juicio de

los órganos judiciales ni por el propio Tribunal Constitucional, debiendo

operar este tribunal con arreglo a cánones normativos, mientras que el

legislador se moverá con arreglo a criterios de oportunidad,

característicos de la decisiones políticas. De forma terminante el

Tribunal Constitucional, estableció en sentencia 5/81, fundamento

jurídico 7º, que:


«El Tribunal Constitucional es intérprete supremo de la Constitución, no

legislador».


Teniendo en cuenta los pronunciamientos jurisprudenciales del Tribunal

Constitucional, no puede ser tachada de inconstitucionalidad la inclusión

o no de un determinado delito, dentro del artículo 1 de la ley que ahora

se valora, ya que, esa posibilidad, según la Constitución pertenece en

exclusiva al legislador. Se podrá estar conforme o no, desde el punto de

vista doctrinal, con los delitos que pueden ser enjuiciados a través del

jurado, pero dicha discrepancia no permitirá calificar de

inconstitucional el referido artículo.


1.4.Ley Orgánica 6/1995, reguladora de los delitos contra la Hacienda

Pública El reclamante solicita que se interponga recurso de

inconstitucionalidad contra la ley reguladora del «delito fiscal», por

considerar que dicho delito se comete a partir de quince millones de

pesetas. Opina el promovente que esta ley atenta contra el artículo 40.1

de la Constitución e incita a delinquir. Además, con la mencionada ley no

se logra una distribución equitativa de la renta personal. Fundamentos de

la resolución:


Primero.Aunque expresamente el recurrente no menciona en su solicitud ni

la ley, ni el artículo de la misma que pudiera ir en contra de nuestra

norma suprema, del contenido de su escrito, se deduce que el precepto en

cuestión es el 349 del Código Penal, que ha sido introducido por la ley

6/1995, y que literalmente copiado en su primer apartado dice:


«El que, por acción u omisión dolosa, defraudare a la Hacienda Pública

estatal, autonómica, foral o local, eludiendo




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el pago de tributos, cantidades retenidas o que se hubieran debido

retener o ingresos a cuenta de retribuciones en especie, obteniendo

indebidamente devoluciones o disfrutando beneficios fiscales de la misma

forma, siempre que la cuantía de la cuota defraudada, el importe no

ingresado de las retenciones o ingresos a cuenta o de las devoluciones o

beneficios fiscales indebidamente obtenidos o disfrutados exceda de

15.000.000 de pesetas, será castigado con la pena de prisión menor y

multa del tanto al séxtuplo de la citada cuantía...».


La referencia constitucional del artículo citado, no viene determinada

por el artículo 40.1 como señala el promovente, sino por los artículos 31

y 133 de la Constitución. En el primero de ellos se establece:


«Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo

con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado

en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá

alcance confiscatorio».


En el segundo de los preceptos mencionados se dice:


«La potestad originaria para establecer los tributos corresponde

exclusivamente al Estado, mediante ley.


Todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deberá

establecerse en virtud de ley».


Segundo.Una vez fijados los parámetros legales que son objeto de

valoración en el presente acuerdo, es necesario centrar en dos aspectos

la constitucionalidad o no del nuevo artículo 349 del Código Penal.


En primer lugar de la lectura del artículo 133 de la Constitución, se

aprecia que la potestad de establecer tributos y fijar beneficios

fiscales, son facultades del Estado que éste debe regular por ley.


Estamos por tanto ante un derecho constitucional de configuración legal.


En segundo lugar, admitido que la regulación del llamado «delito fiscal»

debe de efectuarse por ley, es preciso examinar si el legislador en su

regulación ha respetado los principios que rigen toda la legislación

penal, en especial el denominado «principio de intervención mínima».


Respecto a la remisión legal que la Constitución realiza en esta materia,

el propio Tribunal Constitucional, ha tenido ocasión de pronunciarse en

sentencia 194/89 (fundamento jurídico 2º), estima dicho Tribunal que:


«La Constitución, como marco normativo, suele dejar al legislador

márgenes más o menos amplios dentro de los cuales aquél puede convertir

en ley sus preferencias ideológicas, sus opciones políticas y sus juicios

de oportunidad. La Constitución es un marco de coincidencias

suficientemente amplio como para que dentro de él quepan opciones

políticas de muy diferente signo. El legislador es libre dentro de los

límites que la Constitución establece para elegir la regulación de tal o

cual derecho o institución jurídica que considere más adecuada a sus

preferencias políticas».


Partiendo de las anteriores premisas, la regulación del delito fiscal,

respecto a su cuantía, es algo que corresponde a la responsabilidad

política del legislador, valorando desde el punto de vista de la

oportunidad las razones económicas y políticas de cada momento.


La línea jurisprudencial expresada en la resolución del año 1989, ha sido

reafirmada con la sentencia 89/1994 (fundamento jurídico 7º), en la que

se ha declarado:


«... que la autonomía de apreciación que se asigna al legislador,

corresponde únicamente a él, y no puede ser reemplazada por el juicio de

los órganos judiciales ni por el propio Tribunal Constitucional, debiendo

operar este Tribunal con arreglo a cánones normativos, mientras que el

legislador se moverá con arreglo a criterios de oportunidad,

característicos de las decisiones políticas».


Partiendo de las anteriores premisas, hay que concluir descartando que en

la regulación normativa efectuada por la ley 6/1995 de 29 de junio

respecto de los delitos contra la Hacienda Pública, exista ningún punto

contrario a la Constitución.


Tercero. Aunque es clara la plena competencia del legislador, para

regular por ley el denominado «delito fiscal», también es preciso tener

en cuenta que las leyes sancionadoras penales, deben estar inspiradas en

el principio de intervención mínima. El derecho penal por su

consideración y naturaleza punitiva es la «última ratio» dentro de todo

el ordenamiento jurídico, por ello no puede defender intereses

minoritarios y no necesarios para el funcionamiento del Estado de

Derecho, siendo inadecuado recurrir a sus gravísimas sanciones si existe

la posibilidad de garantizar una tutela suficiente con otros instrumentos

jurídicos no penales.


El derecho penal tiene un carácter subsidiario y por ello la pena sólo

debe aplicarse a aquellas acciones u omisiones que por su peligrosidad y

responsabilidad lo merezcan en interés de la protección social. El

principio de intervención mínima del derecho penal hace que esa rama del

derecho sólo deba intervenir en caso de ataques muy graves o bienes

jurídicos de particular relevancia. En este sentido no es contrario a la

Constitución que la cuantía de los delitos contra la Hacienda Pública,

haya sido elevada a 15.000.000 de pesetas, por el nuevo artículo 349 del

Código Penal. Esa elevación de la cuantía no significa como parece

desprenderse del escrito del interesado, que las infracciones inferiores

a tal cifra queden impunes. Será la Administración tributaria, aplicando

la Ley General Tributaria, la que sancionará ese tipo de comportamientos,

excluidos por el legislador de la órbita del Código Penal.


Hay que finalizar por tanto considerando que la regulación de los delitos

contra la Hacienda Pública efectuada por la ley 6/1995, de 29 de junio,

no es contraria a la Constitución.





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1.5.Ley 28/1994, de 18 de octubre, por la que se completa el régimen del

personal del Cuerpo de la Guardia Civil Los numerosos promoventes de

recurso de inconstitucionalidad planteaban su disconformidad con la

disposición transitoria cuarta de la Ley 28/1994, de 19 de octubre, que

prevé la integración forzosa en las distintas escalas de la Guardia Civil

y que según los promoventes, origina distintas previsiones de promoción,

de funciones y de retribuciones. Estos peticionarios consideran que la

mencionada integración forzosa en escalas distintas, introduce una

discriminación (artículo 14 de la Constitución española) totalmente

injustificada, al no contener la ley razonamiento alguno que acredite tal

diferencia de trato para quienes, antes de la entrada en vigor de esta

norma «eran iguales de hecho y de derecho», estableciendo la aplicación

retroactiva de disposiciones restrictivas de derechos individuales

concedidos por leyes anteriores, e infringiendo el principio de seguridad

jurídica (artículo 9.3 de la Constitución española) al afectar a

situaciones efectivamente producidas. Otro grupo de promoventes planteaba

que el artículo 11.2.a) y b) de la Ley del Cuerpo de la Guardia Civil

vulnera los artículos 9 y 14 de la Constitución, alegando que la aludida

disposición fija para iguales empleos diferentes edades de pase a la

reserva e incluso permite a otros de empleo inferior, como es el caso del

suboficial mayor, permanecer dos años más en situación de servicio activo

que los comandantes, capitanes, tenientes y alfereces de la escala

ejecutiva. A estas alegaciones, cabe añadir las formuladas por una parte

de los recurrentes que, en su condición de personal en la reserva activa,

encuentran un trato discriminatorio en lo relativo a sus retribuciones en

relación con el resto del personal que, a partir de la entrada en vigor

de la norma cuya inconstitucionalidad se solicita, pasan a la nueva

situación de reserva, por lo que solicitan la modificación de la

disposición transitoria primera. Fundamentos de la resolución:


Primero.El análisis de la inconstitucionalidad de la Ley del Cuerpo de la

Guardia Civil pasa, necesariamente, por efectuar una labor de

encuadramiento de esta norma en el resto de las que componen el marco

estatutario de los miembros de la guardia civil. La doble dependencia que

la guardia civil tiene del Ministro de Defensa y del Ministro de Justicia

e Interior, y el carácter de instituto armado de naturaleza militar

reconocido por el Tribunal Constitucional en los numerosos

pronunciamientos habidos hasta la fecha, supone la configuración de un

régimen estatutario de carácter específico, que influye, incluso, en el

ejercicio de los derechos fundamentales con determinadas limitaciones o

restricciones, toda vez que los propios miembros del instituto armado

tienen en la actualidad un régimen disciplinario, regulado en la Ley

Orgánica 11/1991, de 17 de junio en donde se refleja un determinado nivel

que constitucionalmente le están encomendadas en orden al mantenimiento

de la seguridad ciudadana y de protección del ejercicio de los derechos y

libertades de los ciudadanos. Esta configuración se ha ido paulatinamente

desarrollando a través de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de

Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y de la Ley 17/1989, de 19 de julio,

reguladora del Régimen del Personal Militar Profesional, en donde han

tratado de ser engarzadas la doble dependencia ministerial antes aludida

y las previsiones funcionales de seguridad pública por un lado y de

fuerza armada para el cumplimiento de misiones de carácter militar, por

otro. El resultado ineludible es que la Guardia Civil sin encontrarse

para nada integrada en la estructura de las fuerzas armadas ha mantenido,

en todo aquello que hace referencia al régimen estatutario de sus

miembros, una razonable equiparación con el régimen estatutario de los

miembros profesionales de las fuerzas armadas, situación esta que, en

todo caso, el Tribunal Constitucional no ha puesto en duda en las

distintas sentencias en que ha tenido ocasión de pronunciase al respecto

(Sentencia 194/1989, de 16 de noviembre, fundamento jurídico tres y

cuatro, Sentencia 31/1985, de 5 de marzo, fundamento jurídico cinco,

Sentencia 21/1981, de 15 de junio, fundamento jurídico ocho). En

similares términos a los enunciados hasta ahora se pronuncia el

legislador en su exposición de motivos en la Ley del Cuerpo de la Guardia

Civil y justifica la promulgación de esta ley en cuanto que la aplicación

de la Ley 17/1989, al personal profesional de la Guardia Civil, ha hecho

necesaria la introducción de modificaciones en el régimen vigente,

resultando una de ellas la de distribuir a los oficiales del cuerpo en

dos escalas, superior y ejecutiva, de acuerdo con el distinto nivel de

titulación exigido para el acceso a una u otra. Por otra parte, como

señala la exposición de motivos:


«... las modificaciones habidas en la regulación de la nueva reserva, en

especial la previsión de quedar a disposición del Ministro de Justicia e

Interior por razones excepcionales de seguridad ciudadana respecto a la

anterior reserva activa, determina la necesidad de aplicar el régimen

retributivo de la primera a los miembros de la guardia civil que accedan

a ella tras la entrada en vigor de esta ley.» Llegado a este punto en el

razonamiento, es evidente que nos hallamos ante un proceso de similares

características al que sufrieron las fuerzas armadas con la promulgación

de la Ley 17/1989, en la que el legislador adoptó igualmente este tipo de

medidas, cuya adecuación última no es sino el reflejo de un proceso

singular en todo el ámbito de la Administración del Estado de

racionalización de escalas que arrancó con la Ley 30/1984, de 2 de

agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, cuyos

principios inspiradores han tratado de ser proyectados por el legislador

hacia aquellos




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ámbitos más específicos y singulares de la Administración como son las

fuerzas armadas y los institutos armados tanto de carácter militar como

de naturaleza civil. Segundo.La Ley 17/1989, de 19 de julio, supuso una

ordenación de la carrera militar y un desarrollo de los diversos cuerpos

y escalas de los ejércitos y un mandato al legislador para adecuar la

aplicación de la aludida norma a la guardia civil. La pretensión de

racionalización de esos cuerpos y escalas se extiende ahora con la Ley

del Cuerpo de la Guardia Civil, a los miembros del instituto armado,

dando en todo caso cumplimiento a otro mandato del legislador recogido en

la Ley Orgánica 6/1980, de 1 de julio, reformado por la Ley Orgánica

1/1984, de 5 de enero, por la que se regulan los Criterios Básicos de la

Defensa Nacional y la Organización Militar. La iniciativa de proceder a

una reorganización de cuerpos y escalas origina, desde luego, una

alteración de la expectativas jurídicas de muchos de sus componentes y un

cambio esencial en su carrera administrativa y en los beneficios

inherentes en cada empleo. Se trata, no obstante, de comprobar si las

modificaciones, necesarias para la racionalización que se pone en

práctica, se adecúa o no a los principios y garantías constitucionales.


La disconformidad que muestran los oficiales promoventes de la petición

de recurso de inconstitucionalidad, aduciendo trato discriminatorio,

falta de respeto a sus derechos adquiridos y vulneración del principio de

no arbitrariedad de los poderes públicos y de seguridad jurídica debe

necesariamente analizarse a la luz de la jurisprudencia constitucional

que, en materia estatutaria funcionarial, ha ido delimitando en qué

medida el legislador tiene competencia para reordenar cuerpos y escalas

de la administración, sin que estos pronunciamientos constitucionales

sean un juicio sobre la oportunidad de los criterios que hayan servido de

base a la decisión del propio legislador, considerando únicamente la

adecuación o inadecuación de los preceptos legales a la Constitución. La

sentencia del Tribunal Constitucional 99/1987, de 11 de junio, sobre la

Ley 30/1984, de Medidas para la reforma de la Función Pública, determina

en qué forma el legislador puede, de acuerdo con un principio de

racionalización administrativa, proceder a la creación o alteración de

los cuerpos existentes. Así, esta sentencia, en su fundamento jurídico

tres, letra c), afirma:


«En el primer inciso de su artículo 103.3 la Constitución ha reservado a

la ley la regulación de la situación personal de los funcionarios

públicos y de su relación de servicio o --régimen estatutario-, por

emplear la expresión que figura en el artículo 149.1.18 de la misma norma

fundamental. Es éste, desde luego, un ámbito cuyos contornos no pueden

definirse en abstracto y a priori, pero en el que ha de entenderse

comprendida, en principio, la normación relativa a la adquisición y

pérdida de la condición de funcionario, a las condiciones de promoción en

la carrera administrativa y a las situaciones que en ésta puedan darse a

los derechos y deberes y responsabilidad de los funcionarios y a su

régimen disciplinario, así como a la creación e integración en su caso de

cuerpos y escalas funcionariales ...»

En todo caso, esta potestad está sometida a los principios reconocidos en

la Constitución que naturalmente están en íntima relación con los

reclamados por los promoventes del recurso. En el caso que nos ocupa, la

propia exposición de motivos señala que las modificaciones necesarias

para aplicar a los miembros de la guardia civil, disposiciones sobre

historial militar, evaluaciones y clasificaciones y ascensos exigen una

norma con rango de ley «por afectar a aspectos cuya materia así lo

requiere», habida cuenta que con esta ley se persigue «el objetivo de

completar las disposiciones de la Ley Orgánica 2/1986 y de la Ley 17/1989

que, desde distintas perspectivas, proyectan su eficacia sobre el

personal del Cuerpo de la Guardia Civil». Tercero.En relación a la

presunta infracción del artículo 14 de la Constitución, se hace necesario

señalar, con carácter previo, que la jurisprudencia constitucional

concede al legislador un amplio marco en el que otorgar un trato

distinto, eligiendo entre varias opciones, a las materias objeto de

regulación. La diferenciación ha de estar justificada por la naturaleza

de la relación, por condicionantes objetivos y por la finalidad de

atender a los intereses generales, por cuanto un tratamiento distintos,

sin justificación razonable, pudiera adolecer del vicio de arbitrariedad.


Ahora bien, como el propio Tribunal Constitucional declara en su

sentencia 73/1994, de 3 de marzo, y como cuestión previa al análisis de

fondo en relación a una cuestión de inconstitucionalidad planteada

respecto a la disposición transitoria cuarta de la Ley Orgánica 2/1986,

de 13 de marzo, de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, se hace preciso

argumentar cualquier cuestión de trato desigual, en materias de esta

naturaleza, en torno al artículo 23.2 de la Constitución y no con

relación al artículo 14. Así:


«... Aun cuando los promotores de la cuestión centran sus argumentos de

modo primordial en la confrontación del texto cuestionado con el artículo

14 de la Constitución española y no hacen del artículo 23.2 de la

Constitución española más que una mención puramente nominal y secundaria,

hemos dicho reiteradamente que, cuando se trata de determinar una posible

vulneración del principio de igualdad en lo relativo a las funciones y

cargos públicos y no esté en juego ninguna de las circunstancias

específicas del artículo 14 de la Constitución española el canon de

constitucionalidad es el artículo 23.2 de la Constitución y será este

precepto el que habrá de considerarse infringido si llega a apreciarse la

existencia de discriminación ...





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... Como ha declarado este tribunal en numerosas ocasiones (por todas

sentencia 99/1987), el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las

funciones públicas consagrado en el artículo 23.2 de la Constitución no

sólo integra el derecho de acceso en tales condiciones y sin otro canon

que los principios de mérito y capacidad, sino también el derecho a

mantenimiento de la condición de funcionario y, en consecuencia, exige

que las leyes que regulan el cese en la misma sean generales, abstractas

y, en principio, de similar alcance para todos los funcionarios, sin que

puedan existir más diferencias al respecto que aquéllas que tengan una

justificación objetiva y razonable».


La argumentación del Tribunal Constitucional se asienta en torno a la

posiblidad de que haya un trato diferenciador, en todo aquéllo que

permita la reordenación de los distintos cuerpos y escalas, y que este

trato diferenciador no resulte por ello discriminatorio, siempre y cuando

se realice respetando la exigencia de que se produzca en el marco de una

ley, de conformidad con lo previsto en el artículo 23 de la Constitución,

siendo de aplicación el aludido precepto en relación con el artículo 14,

por extensión, no sólo al momento del acceso sino durante todo el tiempo

que permanece viva la relación de especial sujeción con la

administración. En consecuencia, la previsión que el legislador ha hecho

estableciendo en la disposición transitoria cuarta la forma en que

quedarán integrados los miembros del cuerpo de la Guardia Civil, a la

entrada en vigor de la ley, agrupándolos en cuatro escalas, según su

nivel de titulación, de igual forma que para el Cuerpo Nacional de

Policía, prevé el artículo 17 de la Ley Orgánica 2/1986 pero respetando,

su naturaleza militar, siguiendo el mandato del artículo 13.1 de la

aludida ley, no infringe los artículos 14 y 23.2 de la Constitución. Y

ello es así, porque si bien los promoventes alegan que antes de la

entrada en vigor de la ley se encontraban en su mayoría integrados en la

escala única, en una situación de escalafonamiento que facilitaba el

ascenso al resto de los empleos con los mismos requisitos y por riguroso

orden de antigüedad, una vez cumplidas las condiciones exigidas por la

legislación vigente, no cabe ahora que las previsiones de la Ley del

Cuerpo de la Guardia Civil se contemplen aisladamente, sino que las

mismas deben encuadrarse, en esta materia, en la Ley 17/1989, reguladora

del Régimen del Personal Militar Profesional. Esta ley ha configurado

todo un nuevo sistema de escalas, en el ámbito militar, y ha diseñado un

modelo de carrera profesional, variando el criterio, no solo respecto a

la ordenación de escalas desde el ingreso, sino también los requisitos

para ascender, con tres formas distintas como son la antigüedad, la

elección y la selección, donde la actividad profesional diaria se

contempla como un elemento concreto susceptible de valoración y por tanto

punto de referencia a aplicar en cada uno de los tres sistemas de

ascenso. Por ello estas alegaciones son sólo una parte de lo que en

realidad constituye toda una variante, viable como opción de política

legislativa, adoptada por la Ley 17/1989, y que ahora se adapta para la

guardia civil a través de la ley objeto de recurso. Esa opción

legislativa utilizada en aras de un mayor perfeccionamiento técnico y

racionalidad de las estructuras corporativas, no infringe los preceptos

constitucionales alegados por los promoventes del recurso puesto que, en

todo caso, el legislador ha adoptado medidas-puente como la prevista en

la disposición adicional 6 donde se contempla que las disposiciones

contenidas en la ley sobre destinos, cursos de capacitación para empleos

superiores, ascensos y evaluaciones se irán desarrollando a lo largo de

un periodo máximo de cuatro años a partir de la entrada en vigor de la

ley. En la misma disposición se señala que las normas de desarrollo

podrán incluir a su vez disposiciones transitorias de adaptación dentro

del plazo máximo de cuatro años. En suma, el legislador, previendo los

efectos que la ley puede tener sobre los miembros de la Guardia Civil,

habilita para que reglamentariamente se puedan, de forma paulatina,

reducir los efectos, inevitables, respecto a las expectativas implícitas

en la carrera profesional y en evitación de perjuicios innecesarios. De

otro lado, la regulación que el artículo 11.2.a) y b) de la Ley del

Cuerpo de la Guardia Civil establece respecto a las edades de pase a la

reserva, tampoco infringe los artículos 14 y 23 de la Constitución, en

tanto que la determinación de estas edades se produce en el marco de una

disposición con el rango legal adecuado y respetando los principios de

racionalidad y proporcionalidad que el legislador determina, atendiendo a

las distintas necesidades y funciones que en cada una de las dos Escalas

tienen asignadas sus miembros. Cuarto.Por lo que se refiere a la

vulneración del principio de no retroactividad de las disposiciones

sancionadoras no favorables o sancionadoras de derechos, no arbitrariedad

de los poderes públicos, y no respeto, en definitiva, de los derechos

adquiridos para estos oficiales, tanto en lo que se refiere a la

aplicación de la disposición transitoria cuarta, como a la aplicación del

artículo 11.2.a) y b), cabe señalar que no se produce vulneración de los

apartados 2 y 3 del artículo 9 de la Constitución. En el caso de la

disposición transitoria cuarta, porque la misma, en su apartado 2, prevé

que las integraciones se efectuarán conservando el empleo y antigüedad

que se posean, en la forma y plazos que reglamentariamente se determinen,

de forma que los dos elementos naturales que pueden considerarse, sin

lugar a dudas, derechos adquiridos de cualquier profesional de la Guardia

Civil, se respetan íntegramente, confirmándose de esta forma la línea

jurisprudencial constitucional marcada por la sentencia 99/1987, que en

su fundamento jurídico seis, letra a) determina:


«... Es indudable que en el campo de la relación funcionarial, el

funcionario adquiere y tiene derechos subjetivos




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que la ley ha de respetar, y en ese sentido es claro que ostenta, desde

que ingresa en la función pública, el derecho a la jubilación o el pase a

determinadas situaciones administrativas, también en la ley estatutaria

prevista. Pero una cosa es o son esos derechos y otra la pretensión de

que aparezcan como inmodificables en su contenido concreto. Y así en este

sentido, frente a las alegaciones hechas por los reclamantes sobre

futuros perjuicios en su carrera profesional (ascensos), debe tenerse en

cuenta la sentencia de referencia, que en su fundamento jurídico sexto,

letra b) instaura la distinción entre «relaciones consagradas» y

«expectativas jurídicas», señalando:


«... Por eso se ha dicho que la doctrina --y la práctica-- de la

irretroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos,

integrados en el patrimonio del sujeto, y no los pendientes, futuros,

condicionados y expectativas, según reiterada doctrina del Tribunal

Supremo. Desde esta perspectiva se sostiene en el recurso que los

derechos en cuestión pertenecen a la categoría de derechos adquiridos,

inmunes a la retroactividad. Ya se ha dicho antes que no es ésta la

calificación que merecen y que, por ello, hay que reiterar la solución

mantenida por la Sentencia de este Tribunal antes citada (108/1986, de 29

de julio), al decir que la invocación del principio de irretroactividad

no puede presentarse como una defensa de una inadmisible petrificación

del ordenamiento jurídico (STS 27/1981, de 20 de julio, 6/1983, de 4 de

febrero, entre otras), y de ahí la prudencia que la doctrina del Tribunal

Constitucional. ha mostrado en la aplicación del referido principio,

señalando que sólo puede afirmarse que una norma es retroactiva, a los

efectos del artículo 9.3 de la Constitución, cuando incide sobre

--relaciones consagradas-- y --afecta a situaciones agotadas-- y que --lo

que se prohibe en el artículo 9.3 es la retroactividad entendida como

incidencia de la nueva ley a los efectos jurídicos ya producidos de

situaciones anteriores, de suerte que la incidencia en los derechos, en

cuanto a su proyección hacia el futuro, no pertenece al campo estricto de

la retroactividad ...». El Tribunal Constitucional ha mantenido la

doctrina de los «efectos inmediatos» delimitando el concepto de

retroactividad y obviando la valoración de las cuestiones de fondo o de

justicia material subyacentes en los casos planteados. La sentencia

42/1981, de 22 de diciembre, que falló respecto a la imposición a

determinados funcionarios de la Generalidad de Cataluña del deber de

acceder a una nueva formación y titulación y la sentencia del Tribunal

Constitucional 8/1982, de 4 de marzo, sobre la Ley de 31 de diciembre de

1980, de arrendamientos rústicos, que impuso la prórroga forzosa a

contratos ya celebrados, descarta la idea de lesión a supuestos derechos

subjetivos. Pero es en la STC 108/1986, de 26 de julio, donde se

pronuncia más abiertamente en relación a los efectos de la retroactividad

de las disposiciones en relación a derechos adquiridos, cuando señala en

su fundamento jurídico 16 lo siguiente: «Lo que interesa aquí destacar es

que en todo caso su situación debe calificase como estatutaria y en forma

que los derechos y deberes que componen el estatus de los jueces debe ser

fijado por la ley .... De todo ello resulta que quien accede a la función

pública como juez no es titular de un derecho subjetivo a ser jubilado a

la edad establecida para ello en el momento de su acceso, sino de una

expectativa a ser de tal edad, lo que acarrea evidentes consecuencias a

las cuales se alude a continuación ... ... sentado lo anterior caen por

su base la mayor parte de las alegaciones de los recurrentes. La primera

de ellas consiste en afirmar que los preceptos impugnados vulneran el

principio de irretroactividad de las normas restrictivas de derechos

individuales (artículo 9.3 de la Constitución) ... Pero dado que no se

pueden limitar derechos que no existen, la inaplicabilidad del principio

a este caso es evidente ...». Al igual que ocurriera con el anterior

recurso relativo a la jubilación de jueces y magistrados, la tan

reiterada STC 99/1987, en su fundamento jurídico 6 letra a) sigue la

misma doctrina, abundando en que: «El funcionario que ingresa al servicio

de la Administración pública se coloca en una situación jurídica

objetiva, definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable

por uno u otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de

reserva de ley y de legalidad, sin que, consecuentemente, pueda exigir

que la situación estatutaria quede congelada en los términos en que se

hallaba regulado al tiempo de su ingreso ...» «... Por otro lado, no hay

que olvidar que, por parte de cada funcionario, se ostenta el derecho a

la jubilación y al disfrute (o a solicitarlo, en su caso), de las

situaciones administrativas legalmente reconocidas, pero no el derecho,

sino la expectativa frente al legislador a que la edad de jubilación o el

catálogo de situaciones continúen inmodificadas por el legislador, en

modo que permanecieran tal y como él las encontró al tiempo de su acceso

a la función pública». La STC 70/1988, de 19 de abril, en su fundamento

jurídico 2 suscribe el anterior razonamiento, declarando que: «La

prohibición de la retroactividad sólo es aplicable a los derechos

consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto, y no a

los pendientes, futuros, condicionados o expectativas, según reiterada

doctrina del Tribunal Supremo». El Tribunal Constitucional ha hecho un

uso extensivo en relación a la doctrina del régimen estatutario




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respecto a las medidas contenidas en distintos tipos legales de anticipo

de la edad de jubilación de los funcionarios. Así, en primer lugar, en la

STC 108/1986, de 26 de julio, y, luego, en las sentencias 99/1987, de 11

de junio, 129/1987, de 16 de julio, y 70/1988, de 19 de abril

coincidentes, todas ellas, en afirmar que quien accede a la función

pública no es titular de un derecho subjetivo a ser jubilado a la edad

establecida para ello en el momento de su acceso, sino de una expectativa

a serlo de tal edad. Por ello, el propio Tribunal Supremo en sentencia de

29 de noviembre de 1986, asignó el valor de cosa juzgada a la STC

108/1986, de 29 de julio, reputando definitivamente la doctrina de que

para que un derecho adquirido pueda considerarse existente dentro de una

relación intertemporal o de sucesión de normas, tiene que haberse

producido la consolidación de una situación jurídica bajo el imperio del

ordenamiento anterior; para añadir que frente a la potestad organizatoria

de la Administración no pueden esgrimirse con éxito más que los derechos

que por consolidación hayan desembocado en la condición de adquirido, que

son los de orden económico y los del contenido de la función a

desarrollar. Posteriormente, el propio Tribunal Supremo amplió con las

matizaciones hechas por el Tribunal Constitucional en su sentencia

99/1987, esta doctrina al admitir la obligación del Estado a reparar los

posibles perjuicios que se puedan irrogar con medidas como la de

reducción de las edades de jubilación. Finalmente, valga la argumentación

jurisprudencial constitucional citada para sostener la no vulneración de

ningún precepto constitucional de los alegados por los promoventes en

relación al artículo 11.2.a) de la Ley del Cuerpo de la Guardia Civil,

añadiendo que en todo caso, el legislador ha adoptado medidas

transitorias que palíen los efectos directos que pueda suponer el nuevo

sistema de adaptación de edades de pase a la reserva en relación a la

situación de reserva activa. Y así la disposición transitoria séptima

determina que el personal que se encuentre en la situación de reserva

activa pasará a la de reserva, conservando el derecho a un ascenso que

tuviera adquirido. En suma no parece objetable en este punto la Ley del

Cuerpo de la Guardia Civil, habida cuenta las condiciones de producción

normativa con que ha sido elaborada y las previsiones que tratan de

garantizar un tránsito sosegado desde la anterior situación de reserva

activa a la nueva situación de reserva. Quinto.Por último, y en cuanto a

las alegaciones formuladas por algunos promoventes en el sentido de que

se modifique la disposición transitoria primera de la Ley del Cuerpo de

la Guardia Civil, a fin de evitar un trato discriminatorio en lo relativo

a las retribuciones del personal en la reserva activa, en relación al

resto del personal que, a partir de la entrada en vigor de la ley, pasen

a la nueva situación de reserva, cabe señalar, en primer término, que la

legitimación que el Defensor del Pueblo tiene conferida, para interponer

recurso de inconstitucionalidad, a tenor de lo preceptuado en el artículo

162.a) de la Constitución y en el artículo 32.1 de la Ley Orgánica

2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, no contempla para

nada la posibilidad de solicitar del órgano legislativo la modificación

de una norma con rango de ley legalmente promulgada por las Cortes

Generales. Sin embargo sí cabe, entre las facultades del Defensor del

Pueblo, formular aquellas consideraciones que estime oportunas en los

informes anuales en los que da cuenta de su gestión realizada a las

Cortes Generales, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 de

su ley orgánica reguladora, en donde, caso de estimar que la aplicación

de una disposición produjese resultados injustos o discriminatorios,

cabría sugerir la modificación de la aludida disposición, sin que en

ningún caso corresponda al Defensor del Pueblo promover un texto

alternativo, sino en todo caso, poner de manifiesto la situación injusta

o discriminatoria existente. Tal circunstancia en todo caso, devendría

tras analizar aquellas quejas que por aplicación de la citada disposición

provocasen la supuesta situación injusta, y nunca «a priori» sin haber

constatado la irregularidad producida tras la aplicación de la norma. En

todo caso, y entrando en el fondo de la cuestión planteada por los

interesados, reconduciéndola al ámbito de la solicitud de

inconstitucionalidad planteada en general contra la Ley del Cuerpo de la

Guardia Civil, cabe señalar que la regulación diferenciada de regímenes

retributivos que resultan, normalmente, reflejados en las disposiciones

transitorias de leyes como la presente, son el efecto directo de un

tratamiento diferenciador que el legislador da a los dos grupos de

funcionarios que habitualmente surgen tras la promulgación de este tipo

de normas estatutarias. Con este sistema el legislador, siguiendo las

pautas del Tribunal Constitucional en esta materia, trata de aminorar los

posibles efectos negativos incorporando al elemento diferenciador

retributivo algún elemento condicionante, de esa propia diferencia. En el

supuesto analizado la disposición transitoria primera señala la pérdida

de la sujeción a la obligación de disponibilidad prevista en el artículo

11.3.b) de la ley, de aquellos miembros del Cuerpo de la Guardia Civil

que a la entrada en vigor de la misma ya se encontrasen en la situación

de reserva activa, permaneciendo su régimen retributivo en la misma

situación que venían disfrutando hasta su pase a la situación de retiro.


1.6.Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos Diversos

arrendatarios y entidades asociativas en defensa de los intereses de los

inquilinos solicitaron al Defensor del Pueblo la interposición de recurso

de inconstitucionalidad contra el régimen transitorio previsto en la Ley

29/1994, por entender que éste restringe, con carácter retroactivo, las

prerrogativas que la Ley de




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Arrendamientos Urbanos de 1964 otorgaba a los arrendatarios cuyos

contratos se ajustaban a lo dispuesto en la citada ley, contraviniendo,

de este modo, lo dispuesto en el artículo 9.1 de la Constitución, en

cuanto al principio de irretroactividad. Por otra parte, representantes

de asociaciones de propietarios de bienes inmuebles y propietarios a

título particular reclamaron también del Defensor del pueblo la

interposición de recurso de inconstitucionalidad contra el referido

régimen transitorio previsto en la Ley 29/1994. A su entender, este

régimen transitorio mantiene las prerrogativas que la Ley de

Arrendamientos Urbanos de 1964 otorga a los arrendatarios cuyos contratos

siguen sujetándose a lo dispuesto en el citado texto, lesionando, de este

modo, el principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución

española y el derecho a la propiedad privada reconocido en el artículo 33

del mismo texto. También diversas organizaciones colegiales solicitaron

al Defensor del Pueblo la interposición de recurso de

inconstitucionalidad contra la disposición transitoria cuarta, puntos 3 y

4, por vulnerar los principios de seguridad jurídica e igualdad ante la

ley (artículos 9.3 y 14 de la Constitución española).


Se fundamenta la petición en que los arrendamientos de fincas urbanas

anteriores a 9 de mayo de 1985, en las que se desarrollen actividades

profesionales, al extinguirse, tienen el trato más restrictivo y

desfavorable de cuantos contempla la Ley 29/1994, sin fundamento objetivo

para ello, lo que vulneraría el artículo 14 de la Constitución y crearía,

al mismo tiempo, incertidumbre en cuanto al ámbito de aplicación

subjetiva del precepto, en infracción del principio de seguridad jurídica

del artículo 9.3 de la norma suprema. Por último, un particular entendía

que los artículos 12.4, 16.1, 24.1 y disposición transitoria 2a B7 de la

Ley 29/1994, eran contrarios al principio de igualdad ante la ley

consagrado en el artículo 14 de la Constitución, al derecho al honor e

intimidad que contempla el artículo 18 y a la protección social,

económica y jurídica de la familia que establece el artículo 39 de la

norma suprema. Fundamentos de la resolución:


Como fácilmente se comprenderá, la diversidad de peticiones formuladas

ante esta institución para el ejercicio de la legitimación activa en la

interposición de un recurso de inconstitucionalidad contra la nueva Ley

de Arrendamientos Urbanos, abarca, como no podía ser de otro modo,

posiciones de lo más dispares, antagónicas a veces, en función de los

diversos intereses de los formulantes, con un mayor o menor grado de

fundamentación en las alegaciones efectuadas, e, incluso, la carencia

absoluta de fundamentación de algunas de las peticiones.


Por ello precisamente, resulta casi imprescindible ordenar las peticiones

aludidas en función de los intereses invocados y, hecha ésta primera

división, agrupar los argumentos esgrimidos, de modo que la inteligencia

de éstos y la posición del Defensor del Pueblo sea lo más nítida posible.


Ello conduce, en línea con la exposición que se ha hecho en los

antecedentes a contemplar los argumentos de los arrendatarios, de los

arrendadores, de las organizaciones colegiales representativas de

intereses profesionales y, por último, de un particular cuya posición no

es reconducible de modo claro a los intereses defendidos por uno de los

dos grupos aludidos.


Antes de entrar, sin embargo en el análisis de los diversos motivos de

inconstitucionalidad, será preciso recordar, con independencia del juicio

que pueda efectuarse de la Ley 29/1994, que los Tribunales

Constitucionales europeos ante los que se han planteado recursos contra

la legislación arrendaticia nacida para resolver los problemas de

vivienda surgidos tras la segunda guerra mundial, han desestimado tales

recursos durante los años 50 y 60 en la práctica totalidad de los casos.


Relativa excepción viene dada por la Corte Costituzionale italiana que en

su sentencia 30/75, acepta la constitucionalidad de la prórroga forzosa

siempre que ésta tuviera carácter provisional.


El Tribunal Constitucional español por su parte, ha tenido oportunidad de

pronunciarse sobre la constitucionalidad de la legislación arrendaticia

en diversas sentencias tal y como veremos en las siguientes líneas.


A.Arrendatarios a.Retroactividad del régimen transitorio de la nueva ley

en perjuicio de los derechos adquiridos por los arrendatarios bajo el

imperio de la ley de 1964.


La enunciación de esta alegación sintetiza de modo preciso la práctica

totalidad de los argumentos invocados por los diversos arrendatarios que

han comparecido: el régimen transitorio previsto en la nueva Ley de

Arrendamientos Urbanos constriñe de modo retroactivo los derechos

subjetivos de arrendatarios e inquilinos reconocidos por la Ley de 1964 e

incorporados como Derecho imperativo a sus respectivos contratos,

vulnerando de este modo el artículo 9.3 de la Constitución española.


Tales derechos, que configuraban un régimen tuitivo para los

arrendatarios, son, básicamente:


.El derecho a la prórroga forzosa de carácter legal: artículo 57 de la

Ley de Arrendamientos Urbanos de 1964.


.El derecho a la subrogación familiar por causa de muerte del

arrendatario: artículos 58 a 60 de la Ley de Arrendamientos Urbanos de

1964.


.El derecho a la cesión familiar inter vivos: artículo 24 de la Ley de

Arrendamientos Urbanos de 1964.


.El derecho de traspaso de local de negocio: artículos 29 a 42 de la Ley

de Arrendamientos Urbanos.


.Mecanismos públicamente intervenidos para actualización de la merced

arrendaticia: artículos 95 y siguientes




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de la Ley de Arrendamientos Urbanos, especialmente el artículo 100.


No obstante, este esquema jurídico fue ya parcialmente modificado «pro

futuro» por el Real Decreto-Ley 2/1985, de 30 de abril, de Medidas de

Política Económica al suprimir el carácter forzoso de la prórroga,

dejando a las partes libertad para fijar la duración del contrato y el

«quantum» de la merced arrendaticia, pudiendo, además, transformar las

viviendas en locales de negocio. En lo demás, el régimen de la ley del 64

permanecía inalterado.


Pues bien, con carácter previo a las consideraciones jurídicas que más

adelante se harán, debe constatarse que el marco jurídico de la ley de

1964, justificable en el contexto histórico en que se produjo, estaba

produciendo unas consecuencias sociales y económicas negativas de las que

esta institución se hizo eco desde su primer informe anual de 1983.


Con posterioridad, en el informe de 1989, una vez comprobados los efectos

que el Real Decreto-Ley 2/1985, de 2 de abril, producían en el mercado

inmobiliario el Defensor del Pueblo manifestó lo siguiente:


«Más de un centenar de quejas, siguiendo la misma tendencia de años

anteriores, han instado durante 1989 al Defensor del Pueblo a que actúe

en pro de un cambio del régimen jurídico de los arrendamientos urbanos en

España.


Dicho régimen jurídico ha sufrido una clara inflexión como consecuencia

de la publicación del Real Decreto-Ley 2/1985, de 30 de abril, que

suprimió el carácter obligatorio de la prórroga en los contratos de

arrendamiento urbano formalizados con posterioridad a la entrada en vigor

de aquél.


Por consiguiente, han de hacerse las dos siguientes observaciones como

razones preliminares de la conclusión que, igualmente, se expresará:


A)La mayoría de las quejas, en relación al tema que nos ocupa, reclaman

una profunda modificación de la Ley de Arrendamientos Urbanos de 1964,

cuya incidencia sobre los contratos arrendaticios antiguos y

relativamente recientes (década de los sesenta y setenta) han creado,

según los reclamantes, situaciones sumamente contrarias a la equidad, y

afectado de forma negativa a la conservación y rehabilitación del

patrimonio arquitectónico de nuestras ciudades. La modificación más

urgente en su criterio iría relacionada con la figura de la prórroga

forzosa y con la superación de la congelación de determinadas rentas

arrendaticias, bien por no existir, de hecho, la posibilidad de revisión

(contratos sin cláusula de actualización), sea por haberse pactado una

revisión de rentas que, por efecto de la inflación, ha devenido en un

desequilibrio económico en la relación arrendaticia.


B)A lo anterior hay que añadir, tal como expresan numerosas quejas, la

existencia de un elemento distorsionador del tradicional régimen jurídico

de los arrendamientos urbanos que los reclamantes identifican con el Real

Decreto-Ley de 30 de abril de 1985, cuyo artículo 9 eliminó la prórroga

forzosa de los arrendamientos urbanos.


Reiterando lo que, en su momento, expresó la institución, debemos

manifestar que el mencionado real decreto-ley intentó romper una

defectuosa situación del régimen de vivienda y locales de negocio en

arrendamiento en nuestro país, caracterizada por una debilidad y

deterioro considerables (20% de promoción de viviendas en alquiler en

1983, frente a un 50% en los años 50; 60 viviendas en alquiler por 1.000

ha., frente a 170 por mil en Francia y 220 por mil en Italia), como

consecuencia de la existencia de la prórroga forzosa del contrato para el

arrendador, del sistema de cesiones y subrogaciones, y, como hemos dicho,

de la, más o menos, efectiva congelación de rentas; limitaciones, todas

ellas, que provocaron una reducción de la oferta de viviendas en alquiler

y un alza considerable de los precios. Pero tal intento modificador se

hizo sin contemplar la medida de supresión de prórroga a los contratos

anteriores y poco matizada en relación con las diversas situaciones

arrendaticias --de viviendas libres, de protección oficial, de locales de

negocio--.


Por todo lo anterior, y considerando el alto número de quejas formuladas

ante esta institución en solicitud de una urgente reforma de la Ley de

Arrendamientos Urbanos, se reitera la tantas veces expresada voluntad de

esta institución de que se impulse la tramitación parlamentaria del

anteproyecto de ley de arrendamientos urbanos, elaborado por una Comisión

Mixta de los Ministerios de Obras Públicas y Urbanismo, y Justicia, tal

como se mencionó en el preámbulo del propio Real Decreto-Ley de 30 de

abril de 1985».


Tal diagnóstico de la situación se ha mantenido todos los años hasta el

último informe evacuado en 1993 en el que se incidía en los tres

siguientes puntos:


«a)En primer lugar, la legislación de arrendamientos urbanos sometida

íntegramente a la Ley de 1964, sigue siendo fuente de situaciones poco

conformes con la equidad: rentas antiguas congeladas o con escasa

actualización, a pesar del juego de las eventuales cláusulas de

revalorización; resistencia de los propietarios a efectuar obras de

reparación en inmuebles arrendados con mínimas contraprestaciones de los

inquilinos; correlativo deterioro del patrimonio residencial urbano y

casos de ruina `provocada'; excesivo número de subrogaciones `mortis

causa'; homogeneización legal de situaciones radicalmente diferentes

(viviendas suntuarias, modestas, locales de negocio de poco o de gran

valor comercial ...); dificultades prácticas para el cobro por vía

judicial de rentas impagadas y para la resolución judicial de los

contratos ... etc.


b)La supresión de la prórroga forzosa de los arrendamientos urbanos

operada por el artículo 9 del Real Decreto-Ley de 30 de abril de 1985, ha

creado, junto a la consecuencia positiva de estimular la salida al

mercado




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de viviendas y locales destinados a alquiler, una situación de

precariedad de los contratos de arrendamiento y de falta de protección

jurídica y económica de las familias y ciudadanos individuales que,

carentes de viviendas en propiedad, han de resolver su necesidad de

residencia a través de un arrendamiento.


c)La situación aludida en los dos puntos anteriores requiere, en suma,

una urgente reforma de la legislación de los arrendamientos urbanos, tal

como ha reiterado repetidas veces el Defensor del Pueblo desde sus

primeros informes de gestión».


Desde la perspectiva del problema que se acaba de exponer, resultaría

poco coherente respaldar la defensa de posiciones que esta Institución ha

considerado debían ser revisadas en el contexto de una nueva Ley de

Arrendamientos Urbanos.


Hay que precisar, no obstante, que el fondo de las alegaciones efectuadas

por la mayoría de arrendatarios no se opone al nuevo marco jurídico de la

Ley de 1994 siempre que no resulten afectados los contratos suscritos con

anterioridad a su entrada en vigor. A este respecto debe tenerse en

cuenta, sin embargo, que el mantenimiento de la prórroga forzosa y

posibilidad de dos subrogaciones por causa de muerte del arrendatario al

amparo de la Ley de 1964, podría mantener una dualidad de regímenes

arrendaticios --los anteriores a 9 de mayo de 1985 y los posteriores a

tal fecha-- por un período de tiempo que podría prolongarse en un gran

número de casos más allá de 60 años, quedando sujetos a la Ley de 1964,

cuya superación se postula, más del 80% aproximadamente de los contratos

de arrendamiento.


Tal pretensión va, pues, más allá de cualquier aproximación razonable a

un nuevo marco que contribuya a la regulación del mercado inmobiliario

con vocación unitaria, haciendo frente, tal y como puso de manifiesto el

Defensor del Pueblo en su informe anual de 1992, «con equidad y

ponderación de las circunstancias en juego, a la situación de los

contratos de viviendas y locales comerciales con rentas antiguas».


Debe decirse en este sentido que la Ley 29/1994, de 24 de noviembre,

establece en sus disposiciones transitorias unos plazos para la extinción

de los contratos locativos que se rigen por la Ley de 1964, que superan

ampliamente los previstos en las legislaciones de nuestro entorno,

correspondiendo a la Ley francesa de 1986, mediante el establecimiento de

un plazo general de 5 años, la previsión de extinción más dilatada.


Establecidas estas premisas resulta preciso entrar en una valoración

jurídica de la argumentación utilizada por los peticionarios.


Se señala como argumento capital que la nueva ley, al establecer diversos

plazos de extinción de los contratos, limitando los derechos de cesión,

subrogación y traspaso, y estableciendo mecanismos de actualización de la

renta a disposición del arrendador, aún dentro de los límites y plazos

previstos en las disposiciones transitorias 2ª y 3ª, restringe los

derechos individuales de los arrendatarios cuyos contratos se rigen por

la Ley de 1964. Se conculca así, ya se ha señalado anteriormente, el

artículo 9.3 de la Constitución que establece el principio de

irretroactividad de las normas.


Frente a ello debe decirse en primer lugar que la Constitución no prohíbe

que las normas sean retroactivas, limitando el efecto de la

irretroactividad a las disposiciones sancionadoras no favorables --lo que

obviamente no es el caso-- y a las restrictivas de derechos individuales.


La prohibición sí alcanza a las normas retroactivas de derechos

individuales sin que puedan sin embargo identificarse con los mismos, tal

y como ha señalado el Tribunal Constitucional, los derechos subjetivos o

adquiridos. Pero es que incluso en este caso de restricción de derechos

subjetivos habría que preguntarse por el sujeto o sujetos cuyos derechos

se ven restringidos, los del arrendatario de acuerdo con el argumento

antes esgrimido, o los del arrendador que legítimamente puede invocar

--de hecho lo hace-- una restricción de su derecho de propiedad cuyas

facultades y contenido se ve mermado por causa de una regulación tuitiva

de la posición del arrendatario.


Sobre esta base no es difícil llegar a la conclusión de que la nueva ley

en ésta, como, hipotéticamente, en otras materias, está obligada a

efectuar una ponderación de los intereses en presencia de conformidad con

los valores y principios constitucionales, sin que pueda admitirse una

petrificación abusiva de regulaciones pasadas.


A todo ello se ha referido el Tribunal Constitucional en diversas

sentencias, como la 227/1988, de 29 de noviembre de 1988, dictada con

motivo de la interposición de una serie de recursos de

inconstitucionalidad contra diversos preceptos de la Ley 29/1985, de 2 de

agosto, de Aguas en cuyo fundamento jurídico noveno se afirma:


«Sucede aquí que los recurrentes parecen confundir el principio de

irretroactividad establecido en el artículo 9.3 de la Constitución con el

respeto a los derechos que han sido adquiridos al amparo de la

legislación que la ley recurrida viene a derogar. Pero también hemos

señalado en anteriores ocasiones que la Constitución no emplea la

expresión derechos adquiridos, que no es posible equiparar el concepto de

derecho individual que utiliza el artículo 9.3 con el ius quaesitum (STC

27/1981, de 20 de julio) y, en definitiva, que la `invocación del

principio de irretroactividad no puede presentarse como una defensa de

una inadmisible petrificación del ordenamiento jurídico' (SSTC 27/1981,

6/1983, de 4 de febrero y 99/1987, de 11 de junio, entre otras). Sin

quebrantar el principio de irretroactividad sancionado en el art. 9.3 del

texto constitucional, el legislador puede variar, en sentido restrictivo

y con eficacia ex nunc, el régimen jurídico preexistente de los derechos

individuales, siempre que se ajuste a las restantes exigencias de la

Constitución».


En este mismo sentido el alto tribunal ha afirmado en la sentencia

89/1994, a la que se hará constante referencia en estas líneas, que:





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«Dada la complejidad que puede presentar un cambio de regulaciones, es el

legislador quien debe ordenar las características de la transición

normativa, bien estableciendo diversos grados de retroactividad, bien

limitando la aplicación de la nueva norma a las situaciones que nazcan

tras su promulgación: todo ello según fórmulas y técnicas muy variadas, a

la luz de los intereses y bienes que el legislador estime conveniente

proteger o preservar» (fundamento jurídico 10).


De lo expuesto se infiere claramente que de acuerdo con la jurisprudencia

reseñada, la ley puede afectar pro futuro derechos individuales nacidos

de una regulación anterior, ajustándose a las cambiantes circunstancias

de la realidad y dentro de las exigencias constitucionales.


La alegación efectuada por los diversos arrendatarios que han comparecido

ante el Defensor del Pueblo no puede pues, en función de los

razonamientos expuestos, ser compartida, máxime cuando la afirmación del

carácter retroactivo de sus disposiciones --retroactividad

constitucionalmente legítima en los términos ya analizados-- es en la

mayoría de los casos inexacta.


En efecto, desde el punto de vista de la aplicación de las normas en el

tiempo, la Ley 29/1994 establece dos regímenes diversos, bien que tienden

a converger en un horizonte, sin duda dilatado, en una regulación única.


Arrendamientos pactados con posterioridad a la entrada en vigor de la

nueva Ley el 1 de enero de 1995. Se les aplica, evidentemente el nuevo

texto legal.


Arrendamientos anteriores a la nueva ley que subsistan el 1 de enero de

1995 momento de entrada en vigor de la nueva ley. Se siguen rigiendo por

la Ley de 1964 y, además, caso de que se pactaran con posterioridad al 9

de mayo de 1985 fecha de entrada en vigor del Real Decreto-Ley 2/1985, de

30 de abril, por las normas aplicables de este último texto.


Sin embargo algunos de los derechos reconocidos a los arrendatarios,

básicamente los referidos al plazo de extinción de los contratos,

actualización de rentas, y cesión, subrogación y traspaso --también a los

arrendadores en cuanto a la duración de los contratos pactados con

posterioridad al 9 de mayo de 1985-- se modifican en casi todos los casos

en las disposiciones transitorias pro futuro, ésto es, a partir de la

entrada en vigor de la nueva ley.


Como se puede observar el núcleo fundamental de los dos regímenes se

despliega hacia delante «pro futuro» no alterando los efectos y

significación de situaciones constituidas al amparo de una ley anterior.


Desde esta perspectiva no puede hablarse de retroactividad general de la

Ley 29/1994, retroactividad que como ya se argumentó sería, dentro de los

límites constitucionales, perfectamente lícita, porque como ha señalado

el Tribunal Constitucional en la sentencia 227/1988 antes señalada:


«En relación con el problema de la demanialización ope legis de las aguas

continentales consideran asimismo los senadores recurrentes que se ha

vulnerado el principio de irretroactividad de las disposiciones no

favorables o restrictivas de derechos individuales. Pero esta objeción

debe ser rechazada a limine, dado que los preceptos de la Ley impugnados

por este motivo no tienen carácter retroactivo. En efecto, no hay

retroactividad cuando una ley regula de manera diferente y pro futuro

situaciones jurídicas creadas con anterioridad a su entrada en vigor y

cuyos efectos no se han consumado, pues, como este Tribunal ha declarado

en anteriores ocasiones (SSTC 42/1986, de 10 de abril y 99/1987, de 11 de

junio), una norma es retroactiva, a los efectos del artículo 9.3 de la

Constitución, cuando incide sobre `relaciones consagradas' y `afecta a

situaciones agotadas' y `lo que se prohibe en el artículo 9.3 es la

retroactividad entendida como incidencia de la nueva ley en los efectos

jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de suerte que la

incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacia el futuro, no

pertenece al campo estricto de la irretroactividad'. Cosa distinta es que

el nuevo régimen legal no reconozca ya, en adelante, algunos de aquellos

derechos o que los regule de manera más restrictiva» (fundamento jurídico

9).


Cabe afirmar, pues, de nuevo con el Tribunal Constitucional que «a la

vista de la magnitud de los intereses indiscutiblemente afectados, ha de

concluirse que la fórmula escogida para regular las sucesiones

normativas, si bien puede ser objeto de apreciaciones muy diversas en

cuanto a su oportunidad o posibles consecuencias, no resulta

manifiestamente arbitraria en cuanto al régimen provisional o de

transitoriedad» (fundamento jurídico 10 in fine de la STC de 17 de marzo

de 1994).


Tal pronunciamiento lo efectúa el alto tribunal en relación con la

dualidad de regímenes arrendaticios abierto tras el Real Decreto-Ley

2/1985, de 30 de abril, y parece preciso reconocer que el grado de

protección de los arrendatarios bajo el imperio de esta norma, cuya

constitucionalidad no se ha puesto en duda, es inferior a la que van a

tener los nuevos arrendatarios que suscriban contratos a partir del 1 de

enero de 1995 y, sin duda, muy inferior a la que otorgan las

disposiciones transitorias de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre.


b.Aplicación de la nueva Ley de Arrendamientos Urbanos a los

arrendatarios de viviendas de protección oficial en perjuicio del régimen

específico de protección de los mismos.


En uno de los escritos dirigidos al Defensor del Pueblo solicitando el

estudio de la posibilidad de ejercer de la legitimación activa para

interponer recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 29/1994, de 24

de noviembre, una asociación vecinal que agrupa a más de 300 inquilinos

de viviendas de protección oficial, alega, a través de su presidente, que

la disposición transitoria 2ª de la ley invade el régimen específico de

protección de este tipo de viviendas.


En relación con tal alegación, debe subrayarse que el




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régimen sustantivo previsto en la nueva ley no es aplicable a las

viviendas de protección oficial salvo en lo establecido en la disposición

adicional primera y en la transitoria 5ª. De acuerdo con tales

disposiciones:


.Las previsiones contenidas en los diversos apartados de la disposición

adicional 1a se aplican en defecto de norma reguladora específica de

comunidad autónoma que tenga competencias en la materia (todas la tienen

estatutariamente asumida). Por tanto, no incide directamente en el

régimen de viviendas de protección oficial, sino tan sólo con carácter

supletorio al objeto de evitar un vacío normativo.


.Las viviendas de promoción pública se siguen rigiendo por el Real

Decreto-Ley 31/1978 regulador de la materia (apartados 6 y 8). Sólo

cuando dejen de regirse por sus normas particulares, ésto es, duración

del contrato, límites en la variación de la renta, repercusión de

cantidades por reparación de daños y mejoras, cesión y subrogación, etc.;

en definitiva, cuando cese su régimen específico de protección, les

resultará aplicable la nueva ley.


Por tanto no hay incidencia de la Ley de 1994 sobre el régimen de

viviendas de promoción pública que continúan rigiéndose por su normativa

específica.


.Los arrendamientos de viviendas de protección oficial que subsistan a la

entrada en vigor de la nueva ley, continúan rigiéndose por la normativa

que les sea de aplicación por imperativo de la disposición transitoria

5a. Ello es predicable tanto de los arrendamientos de viviendas de

promoción pública como de los de promoción privada.


.La regulación establecida en la disposición adicional primera tiene por

objeto, para los contratos de arrendamiento de viviendas de promoción

privada que se suscriban a partir de la entrada en vigor de la ley,

establecer un plazo --25 años-- de protección, y un mecanismo de

garantía, en beneficio del arrendatario, de la merced arrendaticia

percibida por el arrendador, remitiéndose en lo demás a la legislación

específica.


Desde esta perspectiva no parece suficientemente fundamentada la petición

efectuada, por cuanto, ni el régimen previsto en la Ley de Arrendamientos

Urbanos es aplicable a las viviendas sujetas a un mecanismo de protección

pública, las cuales se rigen por su legislación específica, ni afecta a

los contratos que subsistan a la entrada en vigor de la nueva Ley de

Arrendamientos Urbanos.


c.Validez de los pactos libremente suscritos entre arrendador y

arrendatario al amparo del principio de autonomía de la libertad frente a

las normas de Derecho necesario o imperativo de la nueva ley que

modifican tales pactos. En especial, el pacto de congelación de rentas

frente a las disposiciones que facultan al arrendador para actualizarla.


En varias de las alegaciones efectuadas por diversos arrendatarios y

singularmente en el escrito dirigido a esta institución por un

particular, se pone de manifiesto que el principio de libertad que

informa el conjunto de las relaciones sinalagmáticas y, en concreto, la

cláusula voluntaria y libremente estipulada por las partes de congelación

o no revisión periódica de la renta establecida en el contrato de

arrendamiento, se quiebra por las disposiciones transitorias segunda, que

es la que particularmente le afecta, y tercera de la Ley 29/1994.


La cuestión así planteada no es, desde luego enteramente nueva, ya que

bajo el imperio de la Ley de 1964 los tribunales han tenido que

pronunciarse, en un sinfín de casos sobre la dialéctica en virtud de la

cual se pacta una congelación de la renta frente a mecanismos de

estabilización de la renta previstos en la ley o cláusulas de

actualización pactadas por las partes.


Las disposiciones transitorias segunda y tercera de la nueva ley

pretenden de esta manera establecer un mecanismo de actualización, que

tiene por objeto poner en valor actual --no en valor de mercado-- la

merced arrendaticia pactada en su día entre arrendador y arrendatario,

sustituyendo el instrumento legal de estabilización de la renta previsto

en el artículo 100 de la Ley de Arrendamientos de 1964 que ha resultado

inédito.


Debe añadirse en este contexto que la previsión legal de actualización no

es nueva en la Ley de 1994, sino que ha caracterizado la casi totalidad

de las disposiciones sobre arrendamientos urbanos de los últimos sesenta

años, y concluirse que la resolución de la tensión originada entre la

congelación pactada y la actualización y estabilización legal, además de

no tener directa relevancia constitucional --no se invoca conculcación de

precepto constitucional alguno--, sólo puede resolverse caso por caso.


Así lo ha visto el Tribunal Constitucional en su auto 330/1990, de 21 de

septiembre, en el que se solicitaba amparo frente a la sentencia dictada

por un órgano jurisdiccional que resolvía sobre la validez de una

cláusula de estabilización frente al sistema de rentas congeladas. Con

independencia de que la casuística en éste u otros casos sea más o menos

coincidente con la del alegante que se ha dirigido a esta institución, lo

importante es destacar que el alto tribunal inadmite el recurso por

cuanto:


«La fundamentación contenida en la segunda parte de los razonamientos de

la sentencia (la que es sometida a enjuiciamiento del Tribunal

Constitucional), podrá o no ser compartida o acertada, pero al Tribunal

Constitucional ... no le está permitido pronunciarse sobre problemas de

legalidad ordinaria, ni de selección, de una u otra norma o doctrina

legal para la resolución del caso, porque ello corresponde a la potestad

jurisdiccional que la Constitución atribuye de manera exclusiva y

excluyente a los órganos judiciales (artículo 117.3 de la Constitución

española).»

En síntesis, pues, la objeción planteada por diversos arrendatarios en

cuanto a la prevalencia del pacto de




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congelación frente a los mecanismos de actualización que el legislador de

1994 deja en manos del arrendador, sólo pueden resolverse, caso por caso

por los tribunales de justicia, a la luz de los particulares contratos

suscritos, sin que la cuestión planteada tenga sustancia constitucional

que permita interponer un recurso en este orden.


B.Entidades asociativas en defensa de los derechos de los propietarios:


Diversas entidades asociativas de defensa de los derechos de los

propietarios fundamentan su petición de interposición de recurso de

inconstitucionalidad en que la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, al

considerar vigente el texto refundido de la Ley de Arrendamientos Urbanos

de 1964 por virtud de lo dispuesto en sus cuatro primeras disposiciones

transitorias en relación con la disposición derogatoria única, es

inconstitucional por violación de los artículos 33 y 14 de la

Constitución garantizadores del derecho de propiedad privada e igualdad

ante la ley respectivamente.


Es cierto, con carácter previo a las consideraciones que más adelante se

efectuarán, que el régimen arrendaticio previsto en la Ley de 1964

continúa vigente hasta que se extingan los contratos a cuya disciplina se

sujetan.


Ello asegura a la citada ley una viabilidad, incluso, técnicamente podría

decirse, una ultraactividad de algunos decenios en un gran número de

casos.


Supone por tanto mantener, aunque de modo más restrictivo que en la Ley

de 1964, una serie de prerrogativas en favor de los arrendatarios

traducidas en el establecimiento de amplios plazos para la extinción de

los contratos, combinados con derechos de cesión y subrogación y con un

mecanismo de actualización de rentas que, como se ha señalado, no tiene

por finalidad homologar la merced arrendaticia percibida por el

arrendador con los precios de mercado, sino ponerla en valor actual a

través de la aplicación de índices compensatorios de la pérdida de valor

por el efecto inflacionario.


La casuística prevista en las disposiciones transitorias de la nueva ley

es muy diversa según se trate de contratos suscritos con posterioridad al

Real Decreto-Ley 2/1985, de 30 de abril, o con anterioridad y, dentro de

este último grupo, según se trate de contratos locativos de vivienda, de

local de negocio o contratos asimilados. Dentro de cada uno de estos

grupos, los supuestos de hecho contemplados por la ley son de muy variada

índole asignándoles efectos en cuanto plazo de duración, transmisión de

derechos y actualización de renta igualmente plurales.


En todo caso, se alega, como quiera que no hay variaciones sutanciales

para el régimen jurídico que informa al menos el 80% de los contratos

vigentes, se incurre en los mismos defectos de inconstitucionalidad que

la Ley de 1964 a saber:


a.La merced arrendaticia percibida aun cuando se vaya actualizando,

combinada con la amplísima duración de los contratos --vitalicios con

posibilidad de una subrogación en la vivienda, hasta la jubilación,

muerte, o 20 años de duración en los locales de negocio-- desfigura el

derecho de propiedad privada de los arrendadores hasta perder su

recognoscibilidad.


b.El mantenimiento del esquema legal es discriminatorio al favorecer a

los arrendatarios en perjuicio de los arrendadores y al establecer dos

categorías entre arrendadores según suscribieran los contratos antes o

después de 9 de mayo de 1985, momento de entrada en vigor del Real

Decreto-Ley 2/1985, de 30 de abril, sin que exista una razón objetiva y

constitucionalmente lícita para ello.


Tal posición obtiene su respaldo en el voto particular mantenido por tres

magistrados del Tribunal Constitucional frente a la sentencia del mismo

tribunal 89/1994, de 17 de marzo, por la que se resuelven las cuestiones

de inconstitucionalidad 2010/89 y 969/1991, acumuladas, en relación con

los artículos 57, 70, 71 y 73 del texto refundido de la Ley de

Arrendamientos Urbanos de 1994, fallando no haber lugar a declarar la

inconstitucionalidad de los referidos preceptos.


A modo introductorio debe afirmarse que aunque no cabe quitar o disminuir

la importancia que tiene al disentimiento reconocido en el artículo 164

de la Constitución y 90.2 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del

Tribunal Constitucional, tal voto no constituye, de acuerdo con los

preceptos citados, fallo del tribunal, no erigiéndose tampoco, por tanto,

en interpretación suprema de la Constitución que sólo a las sentencias y

autos corresponde.


Por tanto, es a las sentencias del tribunal, a su jurisprudencia, a la

que habrá de referirse para resolver sobre las solicitudes efectuadas.


El artículo 33 de la Constitución que en su número 1 reconoce el derecho

a la propiedad privada y la herencia, bien que la función social de estos

derechos delimita su contenido, es según los solicitantes, el primero de

los derechos conculcados, por cuanto el mantenimiento de la vigencia de

los contratos durante un prolongado período de tiempo, las diversas

posibilidades de subrogación, y la ausencia de una verdadera

actualización de rentas que las equipare con las de mercado, desvirtúan

su contenido esencial constitucionalmente garantizado.


Será pues de recordar la doctrina constitucional en torno al concepto de

propiedad y su contenido constitucional garantizado. Así en la sentencia

37/1987, de 26 de marzo, dictada en el recurso de inconstitucionalidad

formulado contra la Ley del Parlamento Andaluz 8/1984, de 3 de julio, de

Reforma Agraria, se encuentra la base de toda la jurisprudencia

desarrollada posteriormente. La doctrina sentada en esta sentencia puede

sintetizarse en los siguientes puntos:


«1.La referencia a la `función social' como elemento estructural de la

definición misma del derecho a la propiedad privada o como factor

determinante de la




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delimitación legal de su contenido pone de manifiesto que la Constitución

no ha recogido una concepción abstracta de este derecho como mero ámbito

subjetivo de libre disposición o señorío sobre el bien objeto del dominio

reservado a su titular, sometido únicamente en su ejercicio a las

limitaciones generales que las leyes impongan para salvaguardar los

legítimos derechos o intereses de terceros o del interés general. Por el

contrario, la Constitución reconoce un derecho a la propiedad privada que

se configura y protege, ciertamente, como un haz de facultades

individuales sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo, como un

conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las

leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad, es decir, a

la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto de

dominio esté llamada a cumplir. Por ello la fijación del ½contenido

esencial½ de la propiedad privada no puede hacerse desde la exclusiva

consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a

éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a

la función social, entendida no como mero límite externo a su definición

o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo. Utilidad

individual y función social definen, por tanto, inescindiblemente el

contenido del derecho de propiedad sobre cada categoría o tipo de bienes.


2.La progresiva incorporación de finalidades sociales relacionadas con el

uso o aprovechamiento de los distintos tipos de bienes sobre los que el

derecho de propiedad puede recaer ha producido una diversificación de la

institución dominical en una pluralidad de figuras o situaciones

jurídicas reguladas con un significado y alcance diversos. De ahí que se

venga reconociendo con general aceptación doctrinal y jurisprudencial la

flexibilidad o plasticidad actual del dominio, que se manifiesta en la

existencia de diferentes tipos de propiedades dotadas de estatutos

jurídicos diversos, de acuerdo con la naturaleza de los bienes sobre los

que cada derecho de propiedad recae.


3.La incorporación de exigencias sociales al contenido del derecho de

propiedad privada, que se traduce en la previsión legal de intervenciones

públicas no meramente ablatorias en la esfera de las facultades y

responsabilidades del propietario, es un hecho hoy generalmente admitido.


Pues, en efecto, esa dimensión social de la propiedad privada, en cuanto

institución llamada a satisfacer necesidades colectivas, es en todo

conforme con la imagen que de aquel derecho se ha formado la sociedad

contemporánea, y por ende, `debe ser rechazada la idea de que la

previsión legal de restricciones a las otrora tendencialmente ilimitadas

facultades de uso, disfrute, consumo y disposición o la imposición de

deberes positivos al propietario hagan irreconocible el derecho de

propiedad como perteneciente al tipo constitucionalmente descrito'. Por

otra parte, no cabe olvidar que la incorporación de tales exigencias a la

definición misma del derecho de propiedad responde a principios

establecidos e intereses tutelados por la propia Constitución.»

(Sentencia del Tribunal Constitucional 37/1987, de 26 de marzo).


Sobre esta base el Tribunal Constitucional avanza un paso en su doctrina

en la sentencia 227/1988, de 29 de noviembre, que resuelve diversos

recursos de inconstitucionalidad y conflictos positivos de competencia en

relación con la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas. En la citada

sentencia se puede leer lo siguiente:


«Ante todo se afirma que la Ley de Aguas de 1985 incurre en arbitrariedad

... porque carecería de justificación razonable desde la perspectiva del

interés general, ya que los objetivos de utilización racional y

protección adecuada de los recursos hidráulicos que la ley persigue

podrían haberse alcanzado igualmente, y con mayor respeto hacia los

derechos individuales.»

Ante esta alegación concluye el tribunal que:


«La Constitución sanciona una garantía de la propiedad y de los bienes y

derechos patrimoniales (artículo 33). Pero esta garantía no es absoluta

ya que el artículo 128.1 establece que ½toda la riqueza del país está

subordinada al interés general...½. De una interpretación sistemática de

estos preceptos no cabe derivar la tesis de que toda medida de ordenación

legal de los recursos naturales y, en especial de un recurso tan vital y

escaso como el agua, deba atender prioritariamente al criterio de evitar

cualquier sacrificio no imprescindible de los derechos e intereses de

carácter patrimonial». (Fundamento jurídico 7º).


Más adelante reflexiona el alto tribunal sobre la distinción entre

expropiación y delimitación del contenido de los derechos sosteniendo

que:


«Distintas son las medidas legales de delimitación o regulación general

del contenido de un derecho que, sin privar singularmente del mismo a sus

titulares, constituyen una configuración ½ex novo½ modificativa de la

situación normativa anterior. Estas medidas legales, aunque impliquen una

reforma restrictiva de aquellos derechos individuales o la limitación de

algunas de sus facultades, no están prohibidas por la Constitución ni dan

lugar por sí solas a una compensación indemnizatoria. Muy al contrario,

al establecer con carácter general una nueva configuración legal de los

derechos patrimoniales, el legislador no sólo puede, sino que debe tener

en cuenta las exigencias del interés general. Así resulta con toda

evidencia por lo que se refiere al régimen jurídico de la propiedad

privada, pues, por imperativo constitucional, la ley debe delimitar el

contenido de ese derecho en atención a su función social (artículo 33.2

de la Constitución española)». (Fundamento jurídico 11).


De la doctrina expuesta se deriva que el instituto de la propiedad,

término que agrupa una multiplicidad de situaciones dispositivas con

estatuto jurídico diverso,




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permite una intervención pública no ablatoria que restrinja o limite las

facultades del propietario dada la función social ínsita en el concepto

de propiedad.


La cuestión está en saber, por tanto, si el esquema de protección del

arrendatario establecido en la ley y la consiguiente afección al derecho

de propiedad, responde a una función social constitucionalmente legítima.


A ello contesta el Tribunal Constitucional con motivo del examen que ha

efectuado de la pieza clave sobre la que se ha construido el régimen

arrendaticio de la Ley de 1964: la prórroga forzosa del artículo 57.


En efecto, tras recordar su doctrina sobre el derecho de propiedad y su

contenido esencial en el fundamento jurídico 4º de la sentencia 89/1994,

de 17 de marzo, añade en el siguiente fundamento jurídico:


«Teniendo en cuenta esta jurisprudencia no cabe estimar que el artículo

57 y conexos de la Ley de Arrendamientos Urbanos que ahora se cuestionan

vulneren las disposiciones del artículo 33 de la Constitución. Y ello

porque ni suponen la desaparición o negación del contenido esencial del

derecho allí reconocido, ni, por otro lado, la delimitación que de ese

derecho realizan carece de fundamento o justificación constitucional.


... No puede estimarse que los artículos cuestionados eliminen o supriman

el contenido esencial del derecho de propiedad. Las cuestiones de

inconstitucionalidad hacen residir tal eliminación o supresión en la

pérdida o vaciamiento de la utilidad económica ... Ni la prórroga

forzosa, ni la severidad de los requisitos exigidos para que proceda la

excepción a la prórroga por causa de necesidad, en los casos de los

artículos 70 y 71 de la Ley de Arrendamientos Urbanos ocasionan por sí

mismas la pérdida de la utilidad económica de los arrendamientos

concertados.


... Ahora bien, la determinación de la cuantía y actualización de la

merced arrendaticia no es consecuencia de lo previsto en los artículos

que se cuestionan, sino, fundamentalmente, de ... los mecanismos de

actualización de las correspondientes rentas arrendaticias instituidos

por los artículos. 95 y siguientes de la Ley de Arrendamientos Urbanos.


Serán las normas allí contenidas, en particular la efectiva aplicación,

por parte del Gobierno, del mandato de actualización previsto en el

artículo 100, apartados 1 y 4, de la Ley de Arrendamientos Urbanos las

determinantes de la mayor o menor pérdida de la utilidad económica.


... Los preceptos cuestionados pueden implicar una limitación del derecho

de propiedad en cuanto a su utilidad económica. Pero ello no significa

que la prórroga forzosa convierta en inexistente o puramente nominal, el

derecho de propiedad del arrendador. Supone, ciertamente, una restricción

o limitación de este derecho, en cuanto dificulta que la merced

arrendaticia se adecúe con total fidelidad a la evolución del mercado de

arrendamientos. Pero esa dificultad, y consiguiente limitación, no puede

considerarse una supresión del derecho sino, en todo caso, una afectación

de su contenido que no lo hace desaparecer ni lo convierte en

irreconocible. Esa limitación ... queda dentro de las facultades del

legislador y queda justificada en virtud de la función social que a la

propiedad atribuye el artículo 33 de la Constitución.


La historia de la regulación de los arrendamientos urbanos muestra

efectivamente que la introducción de la prórroga forzosa, entre otras

medidas, respondía a una finalidad tuitiva de intereses que se

consideraban necesitados de una especial protección, concretamente la de

los arrendatarios ante la situación del mercado inmobiliario; ello se

verifica incluso en las mismas exposiciones de motivos de las leyes

reguladores de este tipo de arrendamientos (así, en la de la Ley de Bases

de 22 de diciembre de 1959). En el contexto de la vigente Constitución,

esa delimitación del derecho de propiedad encuentra una justificación en

la proclamación del artículo 47 del texto fundamental, que recoge el

derecho a disfrutar de una vivienda y ordena a los poderes públicos que

promuevan las condiciones para ello necesarias ... Responde así a la

función social de la propiedad inmobiliaria, sin vulneración

constitucional, que el legislador establezca una limitación de esa

propiedad que, sin suponer su vaciamiento o desfiguración, pueda

contribuir (con mayor o menor fortuna, según las distintas teorías

económicas) a satisfacer un derecho constitucionalmente afirmado. Y debe

señalarse que un razonamiento similar puede llevarse a cabo respecto del

arrendamiento de locales de negocio, en cuanto que la prórroga forzosa

representa un favorecimiento, por el legislador, del mantenimiento de

empresas o actividades económicas ya establecidas, atendiendo a

consideraciones de apoyo a la producción y al empleo, respaldadas por los

mandatos de los artículos 35, 38 y 40 de la Constitución.»

En definitiva queda claro que la prórroga forzosa aunque limite el

derecho de propiedad en cuanto a su utilidad económica no vulnera el

contenido esencial del derecho de propiedad inmobiliaria urbana cuya

función social, que delimita su esencia, se integra con la protección

social, económica y jurídica de la familia (artículo 39.1 de la

Constitución española), el derecho a disfrutar de una vivienda digna y

adecuada (artículo 47 de la Constitución española), la promoción de las

condiciones favorables para el progreso social y económico y una

equitativa distribución de la renta (artículo 40.1 de la Constitución

española) y en definitiva, la igualdad real de todos los ciudadanos

(artículo 9.2 de la Constitución española).


Esta misma doctrina es sentada por el propio tribunal con motivo de otro

de los pilares del sistema arrendaticio de 1964, ésto es, la subrogación

por causa de muerte del arrendatario prevista en el artículo 58.1 de la

ley en su sentencia 222/92 (fundamento jurídico 4) y reiterada en la

sentencia 6/1993, de 18 de enero (fundamento jurídico 3º).


El segundo derecho conculcado por el sistema de disposiciones

transitorias según mantienen las entidades peticionarias es el artículo

14 de la Constitución, en




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cuanto tales disposiciones no sólo establecen una discriminación no

razonable poco objetiva y sin fundamento en valores constitucionales

entre arrendatarios y arrendadores, sino que discriminan también a los

arrendadores entre sí, siendo de peor condición los arrendadores (incluso

el mismo arrendador) que hayan suscrito contratos antes de la Ley de

1994, incluso antes de 9 de mayo de 1985 (a cuyos contratos se aplica el

Real Decreto-Ley 2/1985, de 30 de abril) que los que lo hagan con

posterioridad a la misma.


El número de sentencias constitucionales sobre el principio de igualdad

ante la ley es verdaderamente extraordinario, y también es significativo

en número de pronunciamientos relativos a la posible conculcación del

artículo 14 por la Ley de Arrendamientos Urbanos de 1964.


Así ocurre en las sentencias del Tribunal Constitucional 222/1992, de 11

de diciembre, 176/1993, de 27 de mayo, 340/1993, de 16 de noviembre y

89/1994, de 17 de mayo. En todas ellas se reitera la jurisprudencia

constitucional sobre el principio de igualdad del artículo 14 de la

Constitución que muy sintéticamente puede basarse en tres puntos:


a.No toda desigualdad de trato es contraria al artículo 14 de la

Constitución.


b.La desigualdad para ser constitucionalmente legítima debe anudarse a

circunstancias o hechos que razonablemente la justifiquen de acuerdo con

los valores y principios constitucionales.


c.La medida de trato desigual o discriminatoria debe guardar

proporcionalidad con el fin que pretende satisfacerse.


De este modo para la sentencia del Tribunal Constitucional 89/1994 el

conflicto de equilibrio existente entre arrendadores y arrendatarios,

parte del siguiente planteamiento:


«La vulneración del artículo 14 de la Constitución se hace residir, ...,

en la disparidad de situaciones entre arrendador y arrendatario,

estableciéndose una situación de privilegio en favor de este último,

carente hoy de toda justificación ... La justificación que pudiera haber

tenido la norma en cuestión, afirma, actualmente se ha perdido, como

mostraría el propio Real Decreto-Ley 2/1985, en cuyo artículo 3.1 se

suprime la prórroga forzosa para los nuevos contratos de arrendamiento.»

El criterio no es sin embargo compartido por el órgano constitucional al

afirmar:


«Pero esta duda no puede conducir, en modo alguno a estimar

inconstitucional por tal motivo el artículo que se cuestiona. No cabe,

... considerar como términos apropiados de comparación, a los efectos del

principio de igualdad proclamado en el artículo 14 de la Constitución,

las figuras de arrendador y arrendatario. Ambos tienen, por definición,

una diversa posición, determinada por la naturaleza del contrato de

arrendamiento, que implica --de acuerdo con su regulación legal--

diversos derechos y obligaciones para las partes del mismo. No es posible

derivar del principio constitucional de igualdad la exigencia de paridad

plena de prestaciones en las obligaciones sinalagmáticas.


... Es preciso concurrir con las alegaciones del abogado del Estado, en

el sentido de que las partes en el contrato de arrendamientos urbanos se

encuentran inicialmente en una situación desigual, puesto que uno de los

contratantes es titular de un derecho de propiedad que la otra parte no

ostenta. Esta distinta situación puede justificar también un trato

distinto: y, en cuanto a la intensidad que ese trato distinto puede

revestir, al limitar el derecho de propiedad, hemos de remitirnos a lo ya

dicho, ésto es, que corresponde al legislador apreciar las necesidades de

cada momento, y delimitar en consecuencia ese derecho. Y ya se ha

manifestado que esa autonomía de apreciación no puede ser reemplazada por

la opinión de los órganos judiciales ni de este tribunal». (Fundamento

jurídico 8).


Desde este punto de vista no es sotenible, pues, en términos de

constitucionalidad la alegación de discriminación entre arrendatarios y

arrendadores. Pero lo realmente significativo de esta sentencia es la

doctrina sentada en cuanto a la alegación de inconstitucionalidad por

discriminación dentro del mismo grupo de arrendadores al estar unos

sujetos íntegramente a la Ley de 1964 mientras que otros, los que

suscribieron contratos con posterioridad al 9 de mayo de 1985, no padecen

los efectos de la prórroga forzosa ni la congelación de la renta de esa

misma ley. A ello se refieren los decisivos fundamentos 9 y 10 de la

sentencia que sitúan la cuestión no sólo en el ámbito estricto del

principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución, sino, también

en el de otros como el de la sucesión temporal de las normas e

interdicción de la arbitrariedad, íntimamente ligados con el primero.


Veámoslo:


«Para el Juzgado de Gijón, ... la distinción entre propietarios

introducida por el tantas veces citado Real Decreto-Ley 2/1985 provoca

una evidente desigualdad contraria al artículo 14 de la Constitución

española. ... Y ello porque se mantendría una doble regulación en la que

la situación de un grupo social, en razón de haber pactado el contrato de

arrendamiento en el pasado, resulta claramente discriminatoria respecto

de la de los nuevos contratantes, a los que no se aplica el régimen de la

prórroga forzosa ...


... Tal reproche de vulneración constitucional no puede compartirse. Se

ha de empezar por rechazar que los arrendadores, por el hecho de que los

contratos locativos de los que son parte se encuentren sometidos a uno u

otro régimen legal, constituyan un grupo social o una `clase' ... objeto

de la discriminación prohibida en el último inciso del artículo 14 de la

Constitución española. La sujeción de los referidos contratos a distintas

regulaciones legislativas ni obedece a las circunstancias personales




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o sociales de los propietarios que los han celebrado, sino al cambio

normativo producido en la materia arrendaticia, ni genera otra

diferenciación que la derivada de la sucesión de leyes en el tiempo.


Sucesión, además, que tampoco resulta lesiva del derecho a la igualdad

tal como de modo general se enuncia en el mencionado precepto

constitucional» (fundamento jurídico 9).


«... La igualdad ante la ley proclamada en el artículo 14 de la

Constitución no impide que, a través de cambios normativos, pueda

producirse un trato desigual entre diversas situaciones, derivado de la

diferencia de fechas en que se originaron (STC 119/1987, fundamento

jurídico 3); ni el artículo 14 del texto fundamental exige en todo caso

la aplicación retroactiva de la ley más favorable (STC 88/1991,

fundamento jurídico 3). La diferenciación normativa entre sujetos debida

a una sucesión legislativa no puede considerarse, por sí sola, generadora

de discriminación. Dada la complejidad que puede presentar un cambio de

regulaciones, es el legislador quien debe ordenar las características de

la transición normativa, bien estableciendo diversos grados de

retroactividad, bien limitando la aplicación de la nueva norma a las

situaciones que nazcan tras su promulgación: todo ello según fórmulas y

técnicas muy variadas, a la luz de los intereses y bienes que el

legislador estime conveniente proteger o preservar. Ello permite

justificar, desde la perspectiva del artículo 14 de la Constitución

española, la conservación pro tempore de regímenes jurídicos derogados o

sustituidos por otros. La diferenciación jurídica que nace de ese

mantenimiento de la situación normativa ½ex ante½ no puede tacharse, en

sí misma, de discriminatoria, orientada como está a preservar la

seguridad jurídica; sin que ello suponga, desde luego, una ilimitada

disponibilidad del legislador en este respecto, al hallarse vinculado por

la interdicción de la arbitrariedad que establece el artículo 9.3 de la

Constitución.


Pero ni siquiera desde la perspectiva de la interdicción de la

arbitrariedad ... cabría concluir la presencia de una vulneración

constitucional como consecuencia de la diferencia de trato resultante de

las previsiones del Real Decreto-Ley 2/1985. Ha de tenerse en cuenta que

el Real Decreto-Ley 2/1985 representa, como en su exposición de motivos

se reconoce, una regulación parcial y vocacionalmente provisional de

aspectos de los arrendamientos urbanos, en tanto se elabora una nueva

regulación global de los mismos: pues ... ½tanto la complejidad de la

materia como la trascendencia social de revisar la situación de los

contratos en vigor aconsejan que se realice a través de una ley ordinaria

que se enfrente no sólo a aspectos parciales, sino a la problemática de

los arrendamientos urbanos en su conjunto½. Trata pues de satisfacer una

necesidad acuciante ... adoptando unas medidas de carácter urgente y

provisional, ésto es, sin vocación de perpetuar la situación de

desigualdad creada; situación que se justifica, durante un período

transitorio, por consideraciones de urgencia.» (Fundamento jurídico 10).


A estas alturas resulta ya obvio que la citada doctrina nace del fuerte

contraste surgido entre las situaciones arrendaticias originadas con

posterioridad a 9 de mayo de 1985 --libertad de duración y de renta del

contrato-- y las anteriores --prórroga forzosa y congelación de renta--.


En relación con ello reconoce el tribunal una situación provisional de

desigualdad pero ello no implica según la misma sentencia que haya

«desaparecido en la actualidad la originaria función tuitiva de la

prórroga forzosa». (Fundamento jurídico 7). Según este mismo fundamento:


«Esta consideración parte de un presupuesto fáctico que, al consistir en

la apreciación de la presente situación del mercado inmobiliario,

únicamente compete valorar al legislador ... Si bien es evidente que la

restricción del artículo 57 de la Ley de Arrendamientos Urbanos obedece a

circunstancias históricas concretas ( y no sólo, por cierto, a las

propias del período de la postguerra civil, en la que la escasez de

viviendas respondía a la destrucción ocasionada en la contienda, sino, ya

en los años 20, a la desproporción entre oferta y demanda locativas

producida por la migración rural a las ciudades), no lo es menos que sólo

al legislador le corresponde evaluar si tales circunstancias se han

superado hasta el punto de permitir la suavización o supresión de los

límites que pesan sobre las facultades dispositivas del arrendador. Esta

autonomía de apreciación que pertenece al legislador, y únicamente a él,

no cabe que sea reemplazada por el juicio de los órganos judiciales ni

por el de este tribunal, que ... debe operar, por tanto, no con arreglo a

los criterios de oportunidad característicos de las decisiones políticas,

sino de acuerdo con cánones normativos.


Cierto que el Real Decreto-Ley 2/1985, de 30 de abril, de medidas de

política económica, ha liberado a los nuevos arrendadores de la

restricción que imperativamente sujeta a los antiguos, pero este hecho no

genera la extinción de la justificación objetiva y razonable a que venía

respondiendo el artículo 57 de la L.A.U. ... La reforma efectuada es de

alcance parcial, y descansa ... en la constatación de la existencia de un

mercado arrendaticio de `oferta reducida y en retroceso desde hace

décadas', cuya dinamicidad, ... se persigue estimular, pero sin afectar a

los contratos anteriores, `pues tanto la complejidad de la materia como

la trascendencia social de revisar la situación de los contratos en vigor

aconsejan que se realice a través de una ley ordinaria, que se enfrente

no sólo a aspectos parciales, sino a la problemática de los

arrendamientos urbanos en su conjunto'.»

Pues bien, como conclusión a las alegaciones efectuadas, será preciso

reconocer que si los mecanismos tuitivos de la posición de los

arrendatarios reconocidos en la Ley de 1964 no lesionaban según la

jurisprudencia constitucional, ni el derecho de propiedad de los

arrendadores




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ni el de igualdad ante la ley, la norma que ahora se analiza, en la

medida en que reduce la virtualidad de tales mecanismos y establece un

sistema de actualización de las rentas, tampoco, con mayor motivo,

lesiona tales derechos.


C.Organizaciones colegiales representativas de intereses profesionales:


Uno de los preceptos que ha dado lugar a las argumentaciones más trabadas

en cuanto a su posible inconstitucionalidad es sin duda la disposición

transitoria cuarta apartados 3 y 4 de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre.


De acuerdo con el número 4 de este precepto:


«4.Los arrendamientos de fincas urbanas en los que se desarrollen

actividades profesionales se regirán por lo dispuesto en el apartado

anterior.»

A su vez en el apartado 3 anterior se explicita que:


«3.Los arrendamientos asimilados a los de local de negocio se regirán por

lo estipulado en la disposición transitoria tercera para los

arrendamientos de local a que se refiere la regla 2a apartado 4 a los que

corresponda una cuota superior a 190.000 pesetas.»

La inteligencia de la regulación establecida en estos dos números exige

detenerse en lo dispuesto para los contratos de arrendamiento de local de

negocio celebrados antes del 9 de mayo de 1985 en la disposición

transitoria tercera. Según el apartado 4º regla 2a:


«4.Los arrendamientos de local de negocio cuyo arrendatario sea una

persona jurídica se extinguirán de acuerdo con las reglas siguientes:


2ºlos arrendamientos de locales en los que se desarrollen actividades

distintas de aquéllas a las que se refiere la regla primera, a las que

correspondan cuotas según las tarifas del Impuesto Sobre Actividades

Económicas:


-- de más de 190.000 Ptas., en 5 años.»

De nuevo hay que remitirse a lo establecido en la regla 1ª de este punto

4º de la disposición transitoria tercera según la cual, los

arrendamientos de local de negocio en los que se desarrollen actividades

comerciales --no profesionales por tanto-- entendiendo por actividades

comerciales las comprendidas en la División 6 de la Tarifa del Impuesto

sobre Actividades Económicas, se extinguen en 20 años, salvo que su

superficie exceda de 2.500 m2.


En definitiva, señala uno de los peticionarios en el dictamen que ha

sometido a esta institución, que «esa disposición, regla y apartado

indican que tales arrendamientos se extinguirán en cinco años a partir de

la entrada en vigor de la ley, siendo este plazo de extinción el más

corto de los diversos que se contemplan en ella (20 años para los

arrendamientos cuyo arrendatario sea una persona física. Si fuese una

persona jurídica 20 años, si en él tuvieran lugar las actividades

comprendidas en la División seis de la tarifa del Impuesto sobre

Actividades Económicas --comercio, restaurantes, hospedaje,

reparaciones--, y su superficie no exceda de 2500 m2; y para los demás

locales de negocio, 20, 15, 10 y 5 años respectivamente en función de las

cuotas exigibles por el antes citado Impuesto de Actividades Económicas

que correspondan a las actividades que se desarrollen en el local,

excepto para aquéllos cuya superficie exceda de 2500 m2, para los que la

duración será, en todo caso, de 5 años). También se ha de hacer mención

de que la disposición transitoria cuarta, en su apartado 2 establece un

plazo de duración de 15 y 10 años, para los contratos de arrendamiento

asimilados a los de inquilinato (vivienda) anteriores al 9 de mayo de

1985.


Es decir, y en pocas palabras, que por el juego de las tres remisiones

que hace la ley, a los arrendamientos de fincas urbanas celebrados con

anterioridad al 9 de mayo de 1985 --fecha de entrada en vigor del llamado

Decreto `Boyer', y por tanto sujetos a prórroga forzosa, en los que se

desarrollen `actividades profesionales' se les otorga el trato más

restrictivo y desfavorable de cuantos contempla el texto legal, en lo que

se refiere a plazo de duración (5 años), para lo cual el legislador se ha

basado en la ficción de asimilarlos a los de local de negocio concertados

por personas jurídicas, a cuya actividad corresponda una cuota por

Impuesto de Actividades Económicas superior a 190.000 Ptas.»

Sobre esta base consideran los solicitantes que:


«Primero.La seguridad jurídica, como principio informador de nuestro

ordenamiento no puede ser conculcado por el legislador, so pena de

incurrir en inconstitucionalidad.


Segundo.Existe una noción amplia de la seguridad jurídica, compuesta por

todos los principios y categorías recogidos en el artículo 9.3. de la

Constitución española y otra más estricta en la que el componente de

certeza, es decir, de garantizar un marco jurídico perfectamente definido

y delimitado, pasa por ser el aspecto principal.


Tercero.En el plano normativo la seguridad jurídica se manifiesta en la

exigencia de determinados requisitos, entre los que destacan la claridad

normativa, que obliga al legislador a producirse con claridad y rigor,

evitando cualquier factor que induzca a confusión; y la interdicción de

la arbitrariedad en el proceso de elaboración de las normas, entendida

como certeza de que en su producción se ha respetado efectivamente el

procedimiento establecido para ello y regulador de forma coherente la

transición de la norma antigua a la nueva.


Cuarto.La disposición transitoria cuarta, apartado 4, de la Ley 29/1994,

de Arrendamientos Urbanos establece una categoría específica la de los

contratos de arrendamiento de fincas en los que se ejerzan actividades

profesionales, sin precisar lo que ha de entenderse




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por tales actividades. Dado que la interpretación de dicha expresión,

desde cualquiera de los puntos de vista a que se refiere el artículo 3.1

del Código Civil, no arroja luz sobre el ámbito subjetivo de aplicación

del precepto, puede afirmarse que con la utilización de la misma se

conculca el principio de seguridad jurídica.


Quinto.También la asimilación que realiza la referida disposición

transitoria cuarta, apartado 4, entre los contratos de arrendamiento de

fincas urbanas en que se ejerzan actividades profesionales con los

arrendamientos de local de negocio de las personas jurídicas, es

contraria al principio de seguridad jurídica al prescindir, sin necesidad

ni justificación a los fines perseguidos por la norma, de la calificación

de esos contratos como asimilados a los de inquilinato que propugnaba la

legislación anterior para los despachos profesionales. Además, tal

asimilación genera incertidumbre y confusión, en la medida en que las

personas jurídicas no realizan actividades profesionales sino

mercantiles.


Sexto.La forma en que se introdujo la enmienda que propugnó la redacción

de los apartados 3 y 4 de la disposición transitoria cuarta de la Ley en

el debate del Senado, demuestra que se hizo de una forma irreflexiva lo

que igualmente pugna con la seguridad jurídica.


Séptimo.El principio de igualdad amparado por el artículo 14 de la

Constitución española exige al legislador no tratar de forma desigual o

desproporcionada a personas o grupos con respecto a otros, a no ser que

dicho trato distinto tenga un fundamento objetivo y razonable.


Octavo.La disposición transitoria cuarta, 4, trata de forma desigual a

los arrendatarios que en su vivienda ejercen una profesión respecto a los

demás arrendatarios de vivienda y respecto incluso a las personas físicas

y jurídicas arrendatarias de locales de negocio, al no regular la

duración del contrato en función de la capacidad económica del

arrendatario, como en los demás casos, sino en virtud de un fundamento

distinto, no explicitado en la ley, y que, en todo caso, supone la

existencia de una discriminación no exigida por la finalidad perseguida

por la ley.


Noveno.Al establecer la ley fundamentos y aplicaciones distintas de

situaciones similares supone un trato discriminatorio que en este caso

incide sobre la coherencia de la estructura de la ley, y por ende,

vulnera, asimismo, el principio de igualdad.


Décimo.Los apartado 3 y 4, de la disposición transitoria cuarta, de la

Ley 29/1994, pueden ser inconstitucionales por vulnerar especialmente los

artículos 9 y 14 de la Constitución española, por lo que sería procedente

interesar de las personas, instituciones u órganos legitimados para

plantear el recurso de inconstitucionalidad de las leyes, que interpongan

dicho recurso; y en el supuesto que ante la jurisdicción ordinaria se

debata la aplicabilidad de las referidas normas se solicite al tribunal o

juez correspondiente que planteen cuestión de inconstitucionalidad de las

mismas.»

En definitiva, los apartados 3 y 4 de la disposición transitoria 4a

vulneran, a juicio de los peticionarios, el principio de seguridad

jurídica del artículo 9.3 de la Constitución y el de igualdad ante la Ley

del artículo 14 de la Constitución.


El principio de seguridad jurídica.


A la demostración de que tal principio ha sido conculcado, dedica el

dictamen antes citado seis de las diez conclusiones del mismo,

conclusiones que se resumen básicamente en tres argumentos:


a.Al juego de remisiones normativas antes señalado adolece de falta de

claridad normativa y certidumbre induciendo a confusión.


Así se afirma que la ley no precisa qué debe de entenderse por

actividades profesionales siendo insuficiente la remisión al Impuesto de

Actividades Económicas por cuanto para el Real Decreto-Ley 1175/1990

regulador de este impuesto las actividades profesionales están referidas

sólo a las personas físicas y la enumeración de actividades no está

cerrada, lo que provoca indeterminación sobre el ámbito subjetivo al que

se extiende la noción de actividad profesional. La utilización de otros

criterios interpretativos como el de las profesiones tituladas o la

condición de profesional no lleva mucho más lejos.


b.A asimilación de los arrendamientos de fincas urbanas en que se

realicen actividades profesionales a los arrendamientos de local de

negocio concertados por personas jurídicas a las que corresponde una

cuota en el Impuesto de Actividades Económicas de más de 190.000 pesetas

pugna con la seguridad jurídica al ignorar que la jurisprudencia había

asimilado aquellos contratos a los de inquilinato, que las personas

jurídicas no realizan actividades profesionales sino mercantiles,

empresariales, etc., e introducir confusión con el juego de remisiones

normativas.


c.El procedimiento legislativo en que se introdujo la enmienda en virtud

de la cual se dio redacción definitiva a los apartados 3 y 4 de la

disposición transitoria 4a demuestra el carácter irreflexivo con que se

aprobó tal regulación.


Pues bien, comenzando con este último argumento, la invocación del

carácter irreflexivo de los trabajos parlamentarios que vieron nacer los

apartados 3 y 4 de la disposición objeto de análisis, constituye un

juicio de valor tan legítimo como discutible, pero en todo caso carente

de relevancia constitucional. Sólo en el caso de que se argumentara y

probara que en el procedimiento legislativo se ha vulnerado el Reglamento

de alguna de las Cámaras, singularmente el Reglamento del Senado, Cámara

en la que se introduce la enmienda en cuestión, podría llegarse a una

conclusión sobre la constitucionalidad de la norma. Pero no se hace.


La imputación de irreflexión, que constituye más una presunción del

peticionario que un hecho probado, poco tiene que ver con la seguridad

jurídica tal y como la ha definido el Tribunal Constitucional en doctrina

que se invoca en el dictamen sometido a consideración del Defensor del

Pueblo y que en síntesis puede definirse




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como «suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa,

irretroactividad de lo no favorable e interdicción de la arbitrariedad».


(Sentencias del Tribunal Constitucional 27/1981 y 99/1987).


Por lo que se refiere al segundo argumento, esto es, a la falta de

claridad e incertidumbre del ámbito subjetivo que la expresión

actividades profesionales genera a juicio de los peticionarios, debe

decirse que el concepto de «actividades profesionales» no está en efecto

definido en la ley, pero de ello no cabe inferir que la norma sea confusa

o carezca de claridad, significa sencillamente que requiere una operación

interpretativa. En efecto, una de las características del lenguaje

jurídico consiste en que predominantemente utiliza el lenguaje común u

ordinario, atribuyéndole significación jurídica. Tal significación, salvo

que la propia norma se la atribuya de modo explícito, requiere una

operación interpretativa según las reglas del propio ordenamiento

(artículo 3.1 del Código Civil con carácter general, y 1281 y siguientes

del mismo texto respecto de las relaciones contractuales).


La referencia al Real Decreto Legislativo 1175/90, de 28 de septiembre,

puede ser, a los efectos interpretativos invocados, perfectamente lícita,

pero debe tenerse en cuenta que la distinción entre personas físicas y

jurídicas como límite conceptual de las actividades profesionales sólo

puede entenderse en el contexto de los sujetos pasivos del Impuesto de

Actividades Económicas al objeto de asignar cuotas según las tarifas

correspondientes, no porque tal distinción tenga sustantividad o vincule

a un sector tan distinto como el de los arrendamientos urbanos, donde el

concepto de actividad profesional no se considera por la ley desde su

naturaleza a efectos tributarios, sino desde el prisma de la duración del

contrato por asimilación a ciertos locales de negocio.


Así, y a modo de ejemplo podría suministrarse algún otro criterio

interpretativo para la delimitación que debe efectuarse entre las

actividades comerciales y profesionales que no utilice el factor

subjetivo (arrendatario) sino objetivo (el «locus» en el que se realiza

la actividad).


En este sentido, la actividad comercial, puede argumentarse, se realiza

en un local de negocio «strictu sensu», y la profesional no. Desde esta

perspectiva el Tribunal Supremo ha afirmado en su sentencia de 4 de mayo

de 1966 que:


«Cuando el local represente lo esencial en el ejercicio de la industria o

comercio, se estará ante un arrendamiento de local de negocio por

naturaleza, mientras que por el contrario cuando el local sea meramente

una parte secundaria o accesoria del negocio o centro de operaciones ...


se estará ante un arrendamiento de local destinado a oficinas».


Con ello no pretende afirmarse que la interpretación que se acaba de

hacer sea la que debe prevalecer, sino que en toda norma la operación

interpretativa es necesaria y, que ello no pone por sí mismo de

manifiesto un problema de constitucionalidad, sino de interpretación que

corresponde a todos los operadores jurídicos.


A ello se ha referido con clarividencia el Tribunal Constitucional en su

sentencia 227/1988 dictada con motivo de diversos recursos de

inconstitucionalidad y conflictos positivos de competencia en relación

con diversos preceptos de la Ley 29/1985, de 2 de agosto de Aguas, en

cuyo fundamento jurídico 10º puede leerse:


«Señalábamos en las mencionadas SSTC 27/1981 y 99/1987 que la seguridad

jurídica es `suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad

normativa, irretroactividad de lo no favorable e interdicción de

arbitrariedad', sin perjuicio del valor que por sí mismo tiene aquel

principio. En el caso que ahora nos ocupa, es obvio que las normas a las

que se imputa la inseguridad no son normas inciertas o faltas de la

indispensable claridad, no obstante la inevitable exégesis que de las

mismas haya de hacerse; tampoco contradicen la jerarquía normativa y han

sido formalmente publicadas; no inciden en irretroactividad desfavorable

a los derechos individuales, aunque dispongan un nuevo régimen más

restrictivo aplicable en lo porvenir a situaciones jurídicas

preexistentes, cuyo respeto no puede producir una congelación del

ordenamiento jurídico o impedir toda modificación del mismo, como ya se

ha expuesto, y, por último, no incurren en arbitrariedad ni carecen de

razonabilidad por relación a los lícitos propósitos con que el legislador

pretende dar respuesta a la cambiante realidad social. De todo ello se

sigue que la ley no conculca el principio de seguridad jurídica, el cual,

debe insistirse, no ampara la necesidad de preservar indefinidamente el

régimen jurídico que se establece en un momento histórico dado en

relación con derechos o situaciones determinadas.»

Las reflexiones hechas hasta este momento no empecen sin embargo la

consideración de que la norma que se analiza es, efectivamente, abierta,

pero no confusa o falta de claridad, de modo que pueda resultar

aconsejable un ulterior grado de determinación en el proceso de

construcción gradual y piramidal del ordenamiento. A ello se ha referido

de nuevo el Tribunal Constitucional con motivo del recurso de

inconstitucionalidad contra la Ley del Parlamento de Andalucía 8/1994, de

3 de julio de Reforma Agraria en que se establece una doctrina decisiva

sobre otra forma de propiedad inmobiliaria: la propiedad agraria. Dice a

este respecto el tribunal:


«Cuestión distinta es la que se refiere a la infracción de la reserva de

ley, que los recurrentes apoyan en el artículo 53.1 de la Constitución.


Resulta, sin embargo, evidente que el artículo 33.2 de la propia

Constitución flexibiliza la reserva de ley en lo que concierne a la

delimitación del contenido de la propiedad privada en virtud de su

función social, que debe ciertamente regularse por la ley, pero también

por la Administración `de acuerdo con las leyes' cuando éstas recaben la

colaboración




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reglamentaria de aquélla. Prohibe esta concreta reserva de ley toda

operación de deslegalización de la materia o todo intento de regulación

del contenido del derecho de propiedad privada por reglamentos

independientes o extra legem, pero no la remisión del legislador a la

colaboración del poder normativo de la Administración para completar la

regulación legal y lograr así la plena efectividad de sus mandatos,

remisión inexcusable, por lo demás, cuando, como es el caso arquetípico

de la propiedad inmobiliaria, las características naturales del bien

objeto de dominio y su propia localización lo hacen susceptible de

diferentes utilidades sociales, que pueden y deben traducirse en

restricciones y deberes diferenciados para los propietarios y que, como

regla general, sólo por vía reglamentaria pueden establecerse.»

(Fundamento jurídico. 3 STC 37/87, de 26 de marzo).


En consecuencia, no parece impertinente la posibilidad de recomendar la

colaboración reglamentaria con una ley que, en un conciso conjunto de

preceptos, como son sus seis disposiciones transitorias, intenta

reconducir, tal y como señala el legislador en el preámbulo de la ley

«los perjudiciales efectos que ha tenido la prolongada vigencia de la

prórroga obligatoria impuesta por la Ley de 1964» abordando «la necesidad

de poner límite a la duración de esa prórroga obligatoria, restableciendo

la temporalidad de la relación arrendataria de conformidad con su propia

naturaleza, pero ... teniendo en cuenta los efectos sociales y económicos

de la medida tomando en consideración la situación personal y familiar y

la capacidad económica de los arrendatarios» intentando en suma «un trato

equilibrado de las distintas situaciones en que las partes en conflicto

se encuentran».


Precisamente, la enorme variedad de situaciones contempladas en estas

disposiciones, no sólo, pero también la concerniente a los arrendamientos

de fincas urbanas en que se desarrollen actividades profesionales,

postula la concreción de los supuestos a los que se refiere la ley en

función de datos como la situación personal, familiar y de capacidad

económica, y por lo que se refiere a esta disposición transitoria 4ª

apartados 3º y 4º qué actividades profesionales en concreto son las que

en función precisa de esos datos, dan lugar a la extinción de los

contratos de arrendamiento en el plazo de cinco años, porque no cabe

necesariamente inferir del juego de tales disposiciones que toda

actividad profesional tenga en la voluntad del legislador un plazo de

extinción del contrato en cinco años.


En cuanto al tercer argumento utilizado por los peticionarios, ésto es,

la conculcación del principio de seguridad jurídica por el juego de

remisiones establecido desde el apartado 4º al 3º de la disposición

transitoria 4ª y de ésta a la disposición transitoria apartado 4º regla

2ª supuesto nº 4, debe señalarse que la técnica jurídica elegida es, sin

duda, compleja, pero no hay en ella falta de claridad o incertidumbre,

requiriendo tan sólo una operación de exégesis. Pueden darse pues,

reproducidas en este punto las consideraciones anteriores.


Tampoco debe prevalecer el criterio de que la tradicional asimilación de

este tipo de contratos por la jurisprudencia a los de inquilinato, afecte

al principio constitucional invocado, ya que ello llevaría

incorrectamente a concluir que la jurisprudencia vincula la legislación

futura, máxime cuando en el presente caso no se asimila el contrato de

arrendamiento de fincas urbanas en que se ejerciten actividades

profesionales a los de local de negocio suscritos por personas jurídicas;

tan sólo se iguala su plazo de extinción, en uno de los supuestos.


Principio de igualdad ante la ley.


Al examen de este principio dedica el dictamen sometido a consideración

por esta institución las conclusiones 7ª, 8ª y 9ª del mismo, que se

sintetizan perfectamente en un único argumento de fondo:


«La disposición transitoria cuarta, 4, trata de forma desigual a los

arrendatarios que en su vivienda ejercen una profesión respecto a los

demás arrendatarios de vivienda y respecto incluso a las personas físicas

y jurídicas arrendatarias de locales de negocio, al no regular la

duración del contrato en función de la capacidad económica del

arrendatario, como en los demás casos sino en virtud de un fundamento

distinto, no explicitado en la ley, y que, en todo caso, supone la

existencia de una discriminación no exigida por la finalidad perseguida

por la ley.»

Pues bien, con carácter previo debe recordarse en este momento que

entidades asociativas en defensa de los derechos de los propietarios han

invocado también en la petición dirigida al Defensor del Pueblo, que el

conjunto de las disposiciones transitorias vulneran el principio de

igualdad ante la ley, al establecer un trato discriminatorio no sólo

entre arrendadores y arrendatarios, sino entre dos tipos de arrendadores

según suscribieran contratos antes o después de 9 de mayo de 1985. Será,

pues, de recordar algunas de las reflexiones allí utilizadas.


Comienza la alegación efectuada por una organización colegial invocando

la sentencia del Tribunal Constitucional 158/93, según la cual:


«El principio de igualdad exige en palabras de la STC 319/93, de 30 de

noviembre, ½en primer lugar, que las singularizaciones y diferenciaciones

normativas no se fundan en algunas de las interdicciones previstas en el

artículo 14 de la Constitución o que responda a un fin

constitucionalmente válido; en segundo lugar requiere que exista

coherencia entre las medidas adoptadas y el fin perseguido, y

especialmente que la delimitación concreta del grupo o categoría así

diferenciada se articule en términos adecuados a dicha finalidad y, por

fin, que las medidas concretas o mejor sus consecuencias jurídicas sean

proporcionadas al referido fin. (STC 158/93).»

Tales requisitos no se cumplen según la peticionaria en el caso de los

arrendatarios afectados por la disposición




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transitoria cuarta 3 y 4 los cuales son objeto de un trato

discriminatorio respecto a:


.Los mismos profesionales, que en la legislación precedente a la ley

29/1994 recibían el trato de arrendatarios de vivienda, y en esta misma

ley reciben el mismo trato que los demás arrendatarios de locales de

negocio, igualdad que quiebra, en las expresadas disposiciones

transitorias.


.Los arrendatarios de locales de negocio que sean personas físicas --lo

que también son la mayoría de profesionales-- cuyo trato favorable tiene

como fundamento la presunción de su capacidad económica, presunción que

pese a que en la realidad es sustancialmente igual no se aplica a los

profesionales.


.Las personas jurídicas incluso, ya que con respecto a éstas se tiene en

cuenta el Impuesto de Actividades Económicas que les corresponde, como

efecto de su capacidad económica, mientras que a los profesionales se les

presume, contrariamente a la realidad, la máxima capacidad económica, sin

tener en cuenta el Impuesto de Actividades Económicas por el que

tributan.


.Los arrendatarios que con contrato de arrendamiento de vivienda ejerzan

una profesión, lo que no modificaba la naturaleza del arrendamiento en la

Ley de Arrendamientos Urbanos de 1964, y sí en la Ley 29/1994. Además los

que en situación transitoria ejerzan una profesión en su domicilio serán

tratados como si de una persona jurídica de la mayor capacidad económica

se tratara con la pena de ver extinguidos mucho antes que los demás sus

contratos de arrendamiento.


Sobre esta base se afirma que no existe proporcionalidad y razonabilidad

en el trato desigual dado a los arrendatarios de la disposición

transitoria 4ª apartados 3 y 4, ni se fundamenta en una diferencia real y

objetiva entre esos grupos de arrendatarios, requisitos éstos implícitos

en la sentencia constitucional antes subrayada y en otras del mismo

órgano (SSTC 75/83, 340/93, 377/93, etc.).


Antes de entrar en examen de la jurisprudencia constitucional sobre el

principio de igualdad aplicado al ámbito de los arrendamientos urbanos,

conviene repasar los supuestos teóricamente discriminatorios.


El primero de los supuestos, es decir el de los mismos profesionales que

son tratados de modo diferente según se contemplen sus contratos bajo la

Ley de 1964 o bajo la Ley 29/1994 incurre, obviamente, en contradicción

lógica por cuanto no hay elemento de comparación: son exactamente los

mismos arrendatarios. La diferencia de trato no es explicable por tanto

en términos de discriminación (no puede uno ser discriminado respecto de

sí mismo) sino en términos de sucesión de las normas en el tiempo,

principio sobre el que luego se recordará la doctrina constitucional

incorporada a la sentencia 89/1994, de 17 de marzo.


Por lo demás la consideración tradicional por la jurisprudencia de este

tipo de contratos como asimilados a los de inquilinato no puede vincular,

como se observara más arriba, al legislador cuando dicta una nueva ley,

máxime cuando de lo que se trata no es de tratar de modo igual o desigual

a unos arrendatarios, sino fijar para cada supuesto un plazo de extinción

de los contratos.


Tampoco parece que haya trato discriminatorio en el cuarto de los

supuestos reseñados, ésto es, los arrendatarios que con contrato de

arrendamiento de vivienda ejerzan en la misma una profesión.


En este caso, lógico será admitir que estamos ante un arrendamiento de

vivienda al que se aplica la disposición transitoria segunda de la Ley

29/1994 referida a los contratos de vivienda, no la disposición

transitoria cuarta aplicable a los contratos de arrendamiento asimilados.


Tal interpretación se funda tanto en el artículo 4.1 de la Ley de

Arrendamientos Urbanos de 1964, que establece que el contrato de

inquilinato no pierde su carácter por el ejercicio en sus dependencias de

una profesión, como en la disposición transitoria 4ª de la nueva ley que

excluye el supuesto del artículo 4.1 de la Ley de 1964 de su ámbito de

aplicación.


El trato desigual se circunscribe pues a los supuestos de arrendamiento

de local de negocio por personas físicas en los que no se ejerza una

actividad profesional sino de otro tipo, para los que el contrato se

extingue como regla general con la jubilación o fallecimiento del

arrendatario, y los arrendamientos de local de negocio por personas

jurídicas cuyos contratos se extinguen como regla general en plazos

superiores a cinco años si la cuota que les corresponde por la tarifa del

Impuesto de Actividades Económicas es inferior a 190.000 Ptas.


La cuestión está, finalmente, en determinar si el trato desigual carece

de objetividad, razonabilidad y proporcionalidad por relación a un fin

constitucionalmente válido. Para concluir algo al respecto es preciso

recurrir una vez más a la doctrina establecida en el Tribunal

Constitucional.


El supuesto que sin duda tiene mayor similitud con el que ahora es objeto

de análisis, fue abordado por el supremo intérprete de la Constitución en

la sentencia 89/94, de 17 de marzo. En la misma el órgano constitucional

respondía a la cuestión de inconstitucionalidad formulada por un juez de

Gijón en relación con la prórroga forzosa del artículo 57 de la Ley de

Arrendamientos Urbanos de 1964, al considerar éste que se producía un

trato discriminatorio entre dos tipos de propietarios: aquéllos que

soportaban el conjunto de prerrogativas que la Ley del 64 otorgaba a los

arrendatarios y aquellos otros que tras la entrada en vigor del Real

Decreto-Ley 2/1985, de 30 de abril, pactaban sus contratos en condiciones

de mercado, no existiendo razón objetiva ni razonable, ni la satisfacción

de fin alguno que justificara la diferencia de trato. A ello responde el

tribunal:


«Para el Juzgado de Gijón, ... la distinción entre propietarios

introducida por el tantas veces citado Real Decreto-Ley 2/1985 provoca

una evidente desigualdad contraria al artículo 14 de la Constitución

española... Y ello porque se mantendría una doble regulación en la




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que la situación de un grupo social, en razón de haber pactado el

contrato de arrendamiento en el pasado, resulta claramente

discriminatoria respecto de la de los nuevos contratantes, a los que no

se aplica el régimen de la prórroga forzosa ... ... Tal reproche de

vulneración constitucional no puede compartirse. Se ha de empezar por

rechazar que los arrendadores, por el hecho de que los contratos

locativos de los que son parte se encuentren sometidos a uno u otro

régimen legal, constituyan un grupo social o una `clase' ... objeto de la

discriminación prohibida en el último inciso del artículo 14 de la

Constitución española. La sujeción de los referidos contratos a distintas

regulaciones legislativas ni obedece a las circunstancias personales o

sociales de los propietarios que los han celebrado, sino al cambio

normativo producido en la materia arrendaticia, ni genera otra

diferenciación que la derivada de la sucesión de leyes en el tiempo.


Sucesión, además, que tampoco resulta lesiva del derecho a la igualdad

tal como de modo general se enuncia en el mencionado precepto

constitucional.» (Fundamento jurídico 9º).


El trato desigual a los propietarios se justifica constitucionalmente

porque no constituyen un grupo social o clase y porque el trato desigual

es explicable en términos de sucesión temporal de las normas.


En el caso que se somete a consideración del Defensor del Pueblo hay, sin

embargo, una diferencia relevante: es la misma norma la que establece el

trato desigual, pero para el Tribunal Constitucional:


«La apreciación de la presente situación del mercado inmobiliario

únicamente compete valorar al legislador ... Esta autonomía de

apreciación que pertenece al legislador, y únicamente a él, no cabe que

sea reemplazada por el juicio de los órganos judiciales ni por el de este

Tribunal, que ... debe operar, por tanto, no con arreglo a los criterios

de oportunidad característicos de las decisiones políticas, sino de

acuerdo con cánones normativos». (Fundamento jurídico. 7º).


Tal idea es de nuevo reiterada por el tribunal con motivo de la reflexión

que efectúa sobre el derecho de propiedad:


«... Corresponde al legislador apreciar las necesidades de cada momento,

y delimitar en consecuencia ese derecho. Y ya se ha manifestado que esa

autonomía de apreciación no puede ser reemplazada por la opinión de los

órganos judiciales ni de este Tribunal.» (F.J. 8º).


Resulta meridianamente claro que el Tribunal Constitucional reconoce al

legislador una amplia facultad de apreciación de la situación del mercado

inmobiliario y autonomía para responder normativamente y en función de

criterios de oportunidad a las necesidades de cada momento, delimitando

en consecuencia los diversos derechos afectados, sin que de ello pueda

derivarse de modo inconcuso la inconstitucionalidad de la regulación

establecida.


En consecuencia, y sobre la base de esta doctrina constitucional, no

encuentra esta institución argumento concluyente que permita sostener la

inconstitucionalidad del precepto analizado.


No obstante, engarzando con las reflexiones que más arriba se efectuaron

sobre el principio de seguridad jurídica, no cabe ignorar junto al

carácter abierto de los preceptos de la ley, que permite postular la

conveniencia de una disposición de desarrollo, la fluctuación del mercado

inmobiliario, que el mismo Tribunal Constitucional reconoce, avala

igualmente la necesidad de la colaboración del reglamento, que en el

marco establecido en la Ley 29/1994, regule la incidencia de tales

fluctuaciones en el equilibrio de las relaciones contractuales,

concretando las situaciones jurídicas de arrendadores y arrendatarios

subsumibles en cada uno de los supuestos normativos regulados en la ley y

en especial en sus disposiciones transitorias, con atención al principio

de capacidad económica invocado en el preámbulo de la ley. Ello, en el

supuesto que se analiza, implica la determinación de qué debe entenderse

por actividades profesionales, y en función de los parámetros

establecidos en la Ley 29/1994, como son los efectos sociales y

económicos de la medida, la capacidad económica de los arrendatarios, el

trato equilibrado de las situaciones y los propios valores establecidos

por la jurisprudencia constitucional, como la objetividad, la

razonabilidad, la proporcionalidad y la adecuación a fines

constitucionales, cuáles son las de modo concreto sujetas a los apartados

3 y 4 de la disposición transitoria 4ª.


Esta función tal y como señala el Tribunal Constitucional en la sentencia

antes citada no corresponde a los órganos jurisdiccionales, siendo

especialmente útil en una materia como ésta la colaboración reglamentaria

(STC 37/1987. Fundamento jurídico 3º).


Tal habilitación no encuentra referencia expresa en el texto de la Ley

salvo para cuestiones puntuales, (disposiciones finales 3ª y 4ª), pero su

fundamento halla reconocimiento expreso en el artículo 97 de la

Constitución.


D.La convivencia «more uxorio»

Otra de las cuestiones cuyo análisis se ha sometido a consideración de

constitucionalidad a efectos de interponer esta institución, en su caso,

un recurso directo ante el Tribunal Constitucional, es la del

reconocimiento de los mismos derechos arrendaticios que la ley confiere

al cónyuge del arrendatario, a aquella persona que con él mantenga

análoga relación de afectividad, con independencia de su orientación

sexual.


Tales preceptos 12.4, 16.1, 24.1 y disposición transitoria 2ª B.7

vulneran, se alega, el principio de igualdad del artículo 14 de la

Constitución, pues no pueden ser tratados de modo igual los desiguales,

en conexión con el principio rector de protección social, económica y

jurídica de la familia y el artículo 18 garantizador del derecho al honor

y a la intimidad personal y familiar.





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Tal reconocimiento sin embargo, se ha introducido en el texto de la ley

por mor de una relativamente reciente sentencia del Tribunal

Constitucional, sentencia 222/1992, de 11 de diciembre, cuyo contenido en

sus aspectos más significativos resulta imprescindible transcribir:


«Ningún problema de constitucionalidad existiría si el concepto de

familia presente en el artículo 39.1 de la Constitución hubiera de

entenderse referido, en términos exclusivos y excluyentes, a la familia

fundada en el matrimonio. No es así, sin embargo. Nuestra Constitución no

ha identificado la familia a la que manda proteger con la que tiene su

origen en el matrimonio, conclusión que se impone no sólo por la

regulación bien diferenciada de una institución y otra (artículos 32 y

39), sino también, junto a ello, por el mismo sentido amparador o tuitivo

con el que la norma fundamental considera siempre a la familia y, en

especial, en el repetido artículo 39, protección que responde a

imperativos ligados al carácter `social' de nuestro Estado (artículos 1.1

y 9.2) y a la atención, por consiguiente, de la realidad efectiva de los

modos de convivencia que en la sociedad se expresen. El sentido de estas

normas constitucionales no se concilia, por tanto, con la constricción

del concepto de familia a la de origen matrimonial, por relevante que sea

en nuestra cultura ... Existen otras junto a ella, como corresponde a una

sociedad plural, y ello impide interpretar en tales términos restrictivos

una norma como la que se contiene en el artículo 39.1, cuyo alcance, por

lo demás, ha de ser comprendido también a la luz de lo dispuesto en los

apartados 2 y 3 del mismo artículo.


Del propio artículo 39.1 no cabe derivar, por tanto, una diferenciación

necesaria entre familias matrimoniales y no matrimoniales, diferenciación

que tampoco fue afirmada por nuestra STC 184/1990, en la que no fue

preciso pronunciarse acerca de si ½la protección social, económica y

jurídica de la familia½ a la que aquel precepto se refiere podría

alcanzar, en principio, tanto a la familia matrimonial como a la no

fundada en el matrimonio ...


Que el matrimonio y la convivencia extramatrimonial no son a todos los

efectos ½realidades equivalentes½ es algo, por otra parte, que ya dejó

dicho este Tribunal, reiterando su anterior doctrina, de general

aplicación, en la STC 184/1990 (fundamento jurídico 3º), apreciación que

ha habido ocasión de repetir con posterioridad (SSTC 29, 30, 31, 35, 38 y

77, todas de 1991, así como STC 29/1992). Aquella resolución, con todo,

no dejó prejuzgada, en modo alguno, la respuesta a una cuestión que la

propia STC 184/1990 calificó, en su fundamento jurídico 2º, de ½general e

indeterminada½ y que no es otra que la de las exigencias y límites en

este punto derivados del ya examinado artículo 39.1 de la Constitución,

observando entonces el tribunal que de aquella no equivalencia entre

matrimonio y convivencia de hecho no se deducía necesariamente que ½toda

medida que tenga como únicos destinatarios a los cónyuges, con exclusión

de quienes conviven establemente en unión de hecho, sea siempre y en

todos los casos compatible con la igualdad jurídica y la prohibición de

discriminación que la Constitución garantiza en su artículo 14.


En el presente caso es discernible un elemento objetivo, de carácter

fáctico, que impone la comparación entre dos usuarios legítimos de la

vivienda arrendada, el viudo del arrendatario fallecido y quien con él

haya convivido «more uxorio», pues la ley (artículo 58.1, in fine)

condiciona la subrogación en favor del cónyuge superstite a la

convivencia con el fallecido (`mera convivencia', dice el texto legal) y

resulta claro que la situación así designada por la ley --presumible en

el matrimonio (artículos. 69 y 102.1 del Código Civil), pero necesitado

de prueba al margen de él-- puede y debe ser puesta en relación con la

diferenciación que la norma establece a fin de apreciar, a la luz de la

igualdad, la constitucionalidad de esta última ...» (fundamento jurídico

5º).


«Una doctrina constante de este tribunal --tan reiterada que su cita es

ya ociosa-- viene estableciendo que los condicionamientos y límites que,

en virtud del principio de igualdad pesan sobre el legislador y se cifran

en una triple exigencia.


... Las diferenciaciones normativas habrán de mostrar, en primer lugar,

un fin discernible y legítimo, tendrán que articularse, además, en

términos no inconsistentes con tal finalidad y deberán, por último, no

incurrir en desproporciones manifiestas a la hora de atribuir a los

diferentes grupos y categorías derechos, obligaciones o cualesquiera

otras situaciones jurídicas subjetivas.


La norma excluyente ... muestra ... una finalidad protectora de la

familia, pero la diferenciación que introduce entre el miembro supérstite

de la pareja matrimonial y el que lo sea de una unión de hecho no sólo

carece de un fin aceptable desde la perspectiva jurídico-constitucional

que aquí importa, sino que entra en contradicción, además, con fines o

mandatos presentes en la propia norma fundamental. Que lo primero es como

queda dicho no requiere ahora de argumentación mayor, pues es patente que

esa exclusión tácita no puede decirse orientada a configurar el

específico régimen jurídico--matrimonial, en cuya órbita la norma no se

inscribe. Tampoco se podría justificar la exclusión del (o de la)

conviviente no casado por la finalidad de estimular o propiciar el

matrimonio de las uniones estables, pues la radicalidad de la medida

supondría coartar o dificultar irrazonablemente la autonomía de la

voluntad del hombre y de la mujer que deciden convivir more uxorio,

límite de la STC 184/1990 (fundamento jurídico 2º) ha trazado para las

medidas públicas de favorecimiento de la familia matrimonial.


Sin duda que la unión de carácter matrimonial proporciona a terceros una

certeza jurídica nada irrelevante cuando del ejercicio de derechos frente

a particulares se trata, como aquí es el caso, certeza mucho más débil

... en el caso de la unión more uxorio, carente, por definición, de toda

formalidad jurídica, pero esta consideración




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no da razón bastante para la diferenciación que enjuiciamos. No es sólo

que el legislador pueda, en efecto, rodear de específicas garantías la

concesión del derecho de subrogación arrendaticia al miembro supérstite

de una unión de hecho, evitando así que tal facultad se invoque sin

fundamento en una convivencia estable y protegiendo, con ello, el derecho

del arrendador. Es, sobre todo, de inexcusable consideración que la mera

procuración de una mayor certeza jurídica no puede llevar a contrariar

los imperativos de la igualdad (artículo 14 de la Constitución española)

cuando de conseguir un objetivo constitucional se trata (artículo 39.1 de

la propia norma constitucional) y ya se ha dicho que la familia es, para

la Constitución, objeto de protección en si misma y que la norma que así

lo quiere no puede ser, por ello, reducida a un mero expediente para la

indirecta protección del matrimonio ...» (Fundamento jurídico 6º).


De resultas de esta jurisprudencia queda claro que la convivencia «more

uxorio» no conculca los preceptos invocados, derivándose sin embargo del

número 4 del artículo 12 y demás conexos la necesidad de prueba durante

dos años que en el matrimonio sin embargo se presume.


1.7. Ley 32/1994, de 19 de diciembre, por la que se prorroga la vigencia

de la Gerencia de Infraestructura de la Defensa

A juicio de la peticionaria, la Ley 32/1994 conculca, en primer lugar, el

artículo 132 de la Constitución, por ignorar el principio constitucional

de inalienabilidad de los bienes de dominio público; en segundo lugar el

artículo 47, por fomentar la especulación; y, en tercer lugar, el

artículo 103, por soslayar el sometimiento de la Administración a la ley

y al Derecho en lo que se refiere a la administración de los bienes

integrantes del patrimonio del Estado.


Fundamentos de la resolución:


La Ley 32/1994 objeto de análisis cuenta tan sólo con dos preceptos

sustantivos, artículos 1 y 2, además de una disposición derogatoria y dos

disposiciones finales.


El segundo de tales preceptos modifica el artículo 3º de la Ley 28/1984,

de 31 de julio, por la que se creó la Gerencia de Infraestructuras de la

Defensa y el párrafo 3 del artículo 5º que quedan redactados del

siguiente modo:


«Artículo 3º:


Los procedimientos de enajenación y permuta y órganos autorizados para

acordarlos, en función del procedimiento y de la cuantía, serán los

establecidos por los artículos 62, 63 y 71 de la Ley de Patrimonio del

Estado, correspondiendo al Ministro de Defensa las facultades que dichos

artículos atribuyen al Ministro de Economía y Hacienda.


En todos los casos, las enajenaciones se comunicarán previamente al

Ministerio de Economía y Hacienda, que podrá optar por mantener los

bienes en el patrimonio del Estado para afectarlos a cualquier otro

servicio de la Administración.»

Frente a lo dispuesto en este artículo que, en definitiva, remite los

procedimientos de enajenación y permuta de bienes inmuebles a lo

dispuesto con carácter general en la ley para los bienes patrimoniales,

ésto es, a la Ley de Patrimonio del Estado, con la única peculiaridad de

que las facultades que ésta atribuye al Ministro de Economía se desplazan

a la titularidad del Ministro de Defensa, el antiguo artículo 3 de la Ley

28/1984, establecía un régimen especial de enajenación de bienes

consistente en que ésta podía llevarla a cabo la propia Gerencia en los

casos de enajenación directa, previa comunicación al Ministerio de

Economía y Hacienda y autorización del Consejo de Ministros.


Estamos pues ante una restricción de las facultades de la Gerencia y una

mayor subsunción de los inmuebles adscritos al Ministerio de Defensa en

el régimen general de enajenación de bienes establecido en la Ley de

Patrimonio del Estado.


Por su parte el punto 3º del artículo 5º queda regulado del siguiente

modo:


«El régimen de acuerdos del Consejo será el regulado en el capítulo II

del Título II de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.»

La única diferencia respecto del antiguo artículo 5º regulador del

Consejo Rector como órgano colegiado superior de dirección, consiste en

que el régimen de acuerdos que se adopten no se remite ya a la Ley de

Procedimiento Administrativo de 1958, sino como es lógico, a la vigente

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.


Desde esta perspectiva, el artículo 2º de la ley no parece que pueda ser

tachado de inconstitucional al limitarse a reducir las facultades de la

Gerencia y converger hacia el régimen jurídico general de los bienes

públicos regulado en la ya referida Ley de Patrimonio del Estado.


Las alegaciones de inconstitucionalidad se dirigen sin embargo hacia el

principio de inalienabilidad de los bienes demaniales del artículo 132 de

la Constitución. Ahora bien, no hay ni un solo precepto en esta ley que

se refiera, regule o incida sobre el régimen de inalienabilidad de tales

bienes, razón por lo que la petición de interposición de un recurso de

inconstitucionalidad debe estimarse que carece de sustento.


La única explicación que puede tener, por tanto, la alegación de

inconstitucionalidad está no en las determinaciones de esta ley, sino en

las de la Ley 28/1984, de 31 de julio, por la que se crea la Gerencia.


Así se lee en el preámbulo de la ley ahora aprobada:


«La Ley 28/1984, de 31 de julio, creaba la Gerencia de Infraestructuras

de la Defensa como organismo autónomo adscrito al Ministerio de Defensa,

destinado a cubrir,




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de modo ágil y flexible, las necesarias actuaciones inmobiliarias y

urbanísticas derivadas de las modificaciones en el despliegue de las

fuerzas armadas.


A estos efectos, la Ley capacitaba a la Gerencia para la adquisición y

enajenación de bienes inmuebles y la colaboración con las comunidades

autónomas y la Administración Local en el ámbito de la planificación

urbanística.


La Ley establecía un plazo de vigencia de diez años al citado organismo,

plazo prorrogado por un año en la Ley 21/1993, de 29 de diciembre, de

Presupuestos Generales del Estado para 1994.


La experiencia acumulada desde la creación de la Gerencia de

Infraestructura ha demostrado la necesidad de contar con un instrumento

de estas características. Los fines para los que fue creada no sólo

mantienen su vigencia, sino que adquieren especial relevancia en los

momentos actuales fruto del nuevo despliegue de los Ejércitos, en

especial del Ejército de Tierra, que se proyectará, al menos, en los

próximos diez años.


Por lo anteriormente expuesto, se hace necesario prorrogar la vigencia

del organismo autónomo Gerencia de Infraestructura de la Defensa para que

continúe desarrollando las funciones que tiene encomendadas.»

Resulta evidente que si la Ley de 1984 fuera inconstitucional comunicaría

su invalidez a la ahora aprobada, pero también lo es la imposibilidad de

interponer un recurso directo contra la Ley de 1984 al haberse

sobrepasado ampliamente el plazo de tres meses de interposición

establecido en el artículo 33 de la Ley Orgánica del Tribunal

Constitucional. Por lo demás, y sin entrar en un examen detallado de la

Ley de 1984 por la que se crea la Gerencia de Infraestructura de la

Defensa que, por lo antes expuesto, resultaría improcedente, no se

observa en el articulado de esta ley precepto inconstitucional alguno,

por cuanto resulta palmario en los propios términos del artículo 4º de

esta ley que la enajenación de bienes de dominio público requiere la

previa desafectación, principio, por cierto, recogido igualmente en el

artículo 132 de la Constitución.


Una segunda alegación de inconstitucionalidad subraya el carácter

especulativo --en contra de lo establecido en el artículo 47 de la

Constitución-- de las actuaciones de la Gerencia.


Ya se ha señalado anteriormente que el artículo 47 establece una

directriz --vinculante como todas las normas de la Constitución--

dirigida a los poderes públicos para impedir la especulación. Por tanto

no se comprende cómo una norma que se limita a concentrar en un organismo

autónomo las facultades de administración y disposición del Ministerio de

Defensa en cuanto a su patrimonio inmobiliario, puedan ser en sí misma de

naturaleza especulativa. Especulativas serían, en su caso, las

actuaciones que se lleven a cabo por la Gerencia. En ningún caso una

norma que ni deroga el régimen general de disposición de bienes públicos,

tal y como se analizó anteriormente, ni otorga a la Gerencia facultades

urbanísticas respecto de su patrimonio adscrito que no tenga ningún otro

particular conforme a la legislación del suelo.


Pues bien, si esto puede predicarse de la Ley 28/1984, de 31 de julio,

con mayor motivo puede hacerse de la Ley 32/1994 que no regula en

absoluto ninguna de estas cuestiones, por lo que difícilmente podrá

sostenerse la última alegación de la peticionaria de que los bienes

administrados por la Gerencia no se sujetan a la ley, pues por ley se

regulan, la de 1984, con plena sujeción al marco general establecido para

estos bienes, con peculiaridades meramente organizativas, en la Ley de

Patrimonio del Estado.


Por último y aún cuando no se hayan efectuado alegaciones al respecto,

conviene referirse a lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 32/1994 por

el que se prorroga la vigencia de la Gerencia por un plazo de diez años.


La Ley 28/1984 que creó la Gerencia de Infraestructura de la Defensa

estableció un plazo de vigencia máximo para el organismo recién creado de

diez años (artículo 1, párrafo 2).


Al término establecido, la Ley 21/1993, de 29 de diciembre, de

Presupuestos Generales del Estado estableció una primera prórroga de un

año de vigencia del organismo, y, prácticamente a la finalización del

ejercicio presupuestario, la Ley 32/1994, de 19 de diciembre ha

establecido una nueva prórroga de diez años.


El procedimiento seguido en esta última ley para ampliar la vida de un

organismo autónomo debe estimarse correcto, pues se efectúa por ley

ordinaria cuya virtualidad en este punto es derogar el plazo de vigencia

establecido en una ley de idéntico rango y anterior en el tiempo. El

principio de sucesión temporal de las normas implica precisamente eso:


que una ley puede modificar o derogar otra norma de igual o inferior

rango como principio y mecanismo que asegura la capacidad del

ordenamiento para adaptarse y transformar la realidad social.


Al margen de ello, y sin que suponga un juicio personal, la conveniencia

de prorrogar la vida de la Gerencia es algo cuya valoración no

corresponde a esta Institución y que, en todo caso, carece de relevancia

constitucional.


1.8.Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas

y de orden social

El reclamante entiende que el artículo 53 de la Ley 42/1994 vulnera el

artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y

Culturales, ratificado por España el 13 de abril de 1977, que establece

«para toda persona» , entre otros derechos, el de «un salario equitativo

e igual por trabajo de igual valor sin distinciones de ninguna especie».


A juicio de una asociación de funcionarios, el artículo 61 de la Ley

42/1994, añade una nueva disposición adicional a la Ley 30/1984, de 2 de

agosto, de medidas para la reforma de la función pública. Mediante esta

innovación legislativa se lleva a cabo «una deslegalización

anticonstitucional» tanto por su frontal colisión




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con el artículo 14 como con el artículo 103 de la misma, al variar

solamente las condiciones de acceso de uno de los grupos de funcionarios.


Asimismo, entiende que el artículo 61 de la Ley 42/1994 vulnera el

artículo 7.c del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y

Culturales ratificado por España el 13 de abril de 1977, ya que

desconoce, en su opinión, «el derecho de igualdad de oportunidades para

todos, de ser promovidos, dentro de su trabajo... sin más consideración

que los factores de tiempo de servicio y capacidad».


1.8.1.Fundamentos de la resolución adoptada en relación con la primera

solicitud Para analizar debidamente las alegaciones que se formulen

conviene hacer algunas consideraciones previas sobre el contenido y

alcance de la regulación que se contiene en el artículo cuya impugnación

se propugna. Dicho precepto a los diversos cuerpos de funcionarios

docentes de niveles educativos anteriores a la universidad que desempeñan

sus funciones en el ámbito de gestión del Ministerio de Educación y

Ciencia un determinado complemento de destino que servirá para determinar

la retribución complementaria que a los funcionarios de dichos cuerpos

corresponda por este concepto. En lo que aquí interesa, a los profesores

de enseñanza secundaria se les atribuye el complemento de destino 24 y a

los maestros el 21, siempre con independencia del puesto de trabajo

concreto que se desempeñe, según advierte expresamente el primer párrafo

del texto legal comentado. Lo anterior va a implicar que aquellos

profesores pertenecientes al cuerpo de maestros que desempeñen sus

funciones como profesores en el primer ciclo de educación secundaria

obligatoria perciban un complemento de destino de cuantía diferente al

que han de percibir los profesores de educación secundaria que ejerzan

sus funciones en el mismo ciclo del mismo nivel educativo, ya que el

nivel de complemento de destino asignado a cada uno de estos colectivos

es diferente.


Como es sabido, hasta la reforma del sistema educativo aprobada por la

LOGSE la escolarización obligatoria abarcaba el total del período

educativo de la educación general básica, es decir, los cursos

comprendidos entre primero y octavo de EGB en los que se escolarizaba a

los alumnos de edades comprendidas entre los 6 y los 14 años. La LOGSE,

al modificar el sistema educativo, determina que el período de

escolarización obligatoria y gratuita sea el comprendido entre los 6 y

los 16 años, lo cual abarca la totalidad de la educación primaria y parte

de la educación secundaria que se configura como obligatoria.


Esta variación estructural implica que los funcionarios pertenecientes al

cuerpo de maestros en el que se integran los antiguos profesores de EGB

tienen como ámbito propio del ejercicio de sus funciones un nivel

educativo que abarca dos cursos menos que el correspondiente a la

anterior educación general básica, con la consecuencia lógica de producir

un desfase inmediato y radical entre los efectivos existentes hasta el

momento, que asumían las enseñanzas impartidas en ocho cursos académicos,

y los precisos para impartir enseñanzas en tan sólo seis cursos.


Para paliar los problemas derivados de esta situación la LOGSE previó en

su disposición transitoria cuarta la posibilidad de que funcionarios del

cuerpo de maestros puedan prestar servicios como profesores en el primer

ciclo de la educación secundaria y ello aún sin pertenecer ni integrarse

en el cuerpo de profesores de educación secundaria.


La norma cuya constitucionalidad se discute, incluida en la Ley 42/1994,

al fijar los complementos de destino correspondientes a cada cuerpo

docente «con independencia del puesto de trabajo concreto que se

desempeñe», provoca que las retribuciones complementarias de los

funcionarios del cuerpo de maestros que presten servicios en el primer

ciclo de educación secundaria no se equiparen --en lo que se refiere al

complemento de destino-- a las percibidas por los profesores de educación

secundaria que desempeñen funciones similares, sino que se mantengan

iguales a las del restante colectivo del cuerpo de maestros que ejerza

sus funciones en el nivel educativo en el que con carácter general estos

profesores imparten la docencia.


En resumen, el desempeño de puestos de trabajo de igual contenido por

funcionarios de cuerpos diferentes será retribuido en el concepto de

«complemento de destino» con cuantías diferentes puesto que lo que

determina el valor económico de este concepto retributivo no es el puesto

de trabajo ejercido sino el cuerpo o escala de pertenencia. Ya se ha

dicho que el motivo de inconstitucionalidad que plantea la Federación

hace referencia a la supuesta vulneración del artículo 7 del Pacto

Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales al no

cumplirse las exigencias de igualdad retributiva que tal pacto proclama.


Pues bien, de acuerdo con reiterada jurisprudencia del Tribunal

Constitucional esta fundamentación no puede acogerse, ya que el contraste

de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma no puede

hacerse en relación con un acuerdo o pacto internacional suscrito por

España, aún cuando el mismo haya pasado a formar parte del ordenamiento

jurídico interno, puesto que el análisis de la constitucionalidad sólo

puede tener como parámetro a la propia Constitución y no a ningún otro

tipo de norma.


En definitiva, lo que sostiene el Tribunal (SS 62/82 y 78/82) es que la

Constitución se inserta en un contexto internacional en materia de

derechos fundamentales y libertades públicas, por lo que hay que

interpretar sus normas en esta materia de conformidad con la Declaración

Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales

suscritos por España en la materia respectiva, tal y como dispone el

artículo 10.2 de la Constitución. Ahora bien, lo anterior no debe

conducir




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a conclusiones erróneas, ya que, como se advierte en la sentencia 64/91,

fundamento jurídico 4:


«La interpretación a que alude el citado artículo 10.2 del texto

constitucional no convierte a tales tratados y acuerdos internacionales

en canon autónomo de validez de las normas y actos de los poderes

públicos desde la perspectiva de los derechos fundamentales. Si así

fuera, sobraría la proclamación constitucional de tales derechos,

bastando con que el constituyente hubiera efectuado una remisión a las

declaraciones universales de derechos humanos o, en general, a los

tratados que suscriba el Estado español sobre derechos fundamentales y

libertades públicas».


Esta idea la reitera el tribunal en el fundamento jurídico 5 de la

sentencia 36/91 advirtiendo expresamente --lo que es de sumo interés

aquí-- que el artículo 10.2 de la Constitución española,

«no da rango constitucional a los derechos y libertades universalmente

proclamados en cuanto no estén también consagrados por nuestra propia

Constitución, pero obliga a interpretar los correspondientes preceptos de

ésta de acuerdo con el contenido de dichos tratados o convenios».


Al hilo de estas afirmaciones el tribunal advierte, para una recta

interpretación de su doctrina, en la misma sentencia y fundamento

jurídico, que

«Cuando el legislador o cualquier otro poder público adopte decisiones

que, en relación con uno de los derechos fundamentales o las libertades

públicas que la Constitución enmarca, limitan o reducen el contenido que

a la misma atribuyen los citados tratados o convenios, el precepto

constitucional directamente infringido será el que enuncia ese derecho o

libertad, sin que a ello añada nada la violación indirecta o mediata del

artículo 10.2 de la Constitución española que por definición no puede ser

nunca autónoma, sino dependiente de otra, que es lo que este Tribunal

habrá de apreciar en su caso.»

De acuerdo con esta doctrina, la eventual vulneración del artículo 7 del

Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales no será

nunca canon de validez de la norma cuestionada, ni siquiera en el caso de

que pretendiese relacionarse esta conculcación con la del artículo 10.2

de la Constitución española que, como se ha visto, obliga a interpretar

las normas constitucionales (y todas las normas en general) de acuerdo

con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y

acuerdos internacionales sobre esta materia ratificados por España.


De este modo, la vulneración que se proclama en la solicitud de recurso

de inconstitucionalidad habrá que entenderla referida a los preceptos que

en nuestra Constitución reconocen el derecho a la igualdad que se recoge

en el artículo 7 del repetido Pacto Internacional de Derechos Económicos,

Sociales y Culturales. Serán, pues, los artículos de la Constitución 14

(principio general de igualdad) y 23.2 (principio especial de igualdad en

su vertiente de acceso a funciones y cargos públicos) los que sirvan como

parámetro para determinar la inconstitucionalidad o constitucionalidad

del artículo 53 de la Ley 42/1994.


Avanzando en esta línea y tomando siempre como referencia la doctrina del

Tribunal Constitucional puede afirmarse que en casos como el presente en

los que la queja por discriminación se refiere a supuestos relativos a la

igualdad en el acceso a funciones y cargos públicos, es el precepto del

artículo 23.2 de la Constitución española el que habrá de considerarse

infringido, a no ser que la discriminación denunciada se deba a alguna de

las circunstancias explícitamente contempladas en el artículo 14 de la

Constitución. Dado que aquí la discriminación denunciada no hace

referencia a ninguno de los supuestos del artículo 14, de acuerdo con

esta doctrina reiterada del Tribunal Constitucional (SSTC 75/83, FJ3;

50/86, FJ4 Y 10/89, FJ2) deberá tomarse como referencia el artículo 23.2

y la doctrina jurisprudencial a él referida para dilucidar si el artículo

53 de la Ley 42/1994 resulta o no acorde con la Constitución.


Es bien sabido que el funcionario que ingresa al servicio de una

Administración pública se coloca en una situación jurídica definida legal

y reglamentariamente y por ello modificable por uno y otro instrumento

normativo, sin que en consecuencia se pueda exigir que la situación

estatutaria de los funcionarios públicos quede congelada en los términos

en los que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso (SSTC 99/87;

129/87 y 70/88).


Al amparo del principio de igualdad y por comparación con situaciones

pasadas no puede pretenderse paralizar las reformas orgánicas y

funcionales que decidan las administraciones públicas (ATC 160/89). En

efecto, las administraciones públicas disfrutan de un amplio margen de

actuación a la hora de consolidar, modificar o completar sus estructuras

y de configurar o concretar organizativamente el estatus del personal a

su servicio (STC 57/90), amplio margen del que con mayor propiedad puede

hablarse cuando se hace referencia no ya a la Administración sino al

legislador para configurar el Estatuto General de los Funcionarios

Públicos o algún aspecto concreto de éste.


Partiendo de esta concepción global de la función pública y su régimen

jurídico en la interpretación dada por el Tribunal Constitucional,

conviene insistir en que el principio de igualdad en esta materia

requiere una previa construcción legal, puesto que es el legislador el

que aprobando las normas correspondientes determina las eventuales

diferencias de trato que entre supuestos similares puedan darse dentro de

ese «amplio margen» al que se ha hecho referencia, y del que dispone

libremente el legislador para dar la configuración legal que estime

oportuna al sector del ordenamiento jurídico que regula el Estatuto de la

Función Pública (C.E. 103.3).





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Ya en términos más concretos, el Tribunal Constitucional ha afirmado en

su sentencia 7/84 que la «igualdad o desigualdad entre cuerpos de

funcionarios o, más en general, entre estructuras que, en cuanto a tales

y prescindiendo de su sustrato sociológico real, son creación del Derecho

es resultado de la definición que éste haga de ellas, esto es, de su

configuración jurídica» (fundamento jurídico 2), de manera que

«configurado un cuerpo como una estructura diferenciada, con

características propias y no determinadas por referencia a cualquier otro

cuerpo de la Administración civil, aunque exista entre ese cuerpo y

otros, rasgos comunes de denominación, coeficiente, etc., ese paralelismo

es un dato puramente fáctico que no implica en modo alguno una igualdad

jurídicamente diferenciada».


En último extremo lo que sostiene el tribunal, tal y como pone de

manifiesto en diversas sentencias (7/84; 68/89; 77/90 y 48/92) citadas

todas ellas en la sentencia 293/93, fundamento jurídico 4, es que «la

discriminación entre estas estructuras (los cuerpos funcionariales) que

son creación del derecho y pueden quedar definidas por la presencia de

muy diversos factores, de existir, únicamente derivará de la aplicación

por la Administración de criterios de diferenciación que no resulten

objetivos ni generales». Es pues esta última cita la que puede orientar

el camino a seguir para establecer si la determinación contenida en el

artículo 53 de la Ley 42/1994 resulta o no acorde con la Constitución

según pueda o no pueda ser considerada como «objetiva y general».


Pues bien, el artículo de referencia de la Ley 42/1994 establece «con

carácter general» para cada uno de los cuerpos docentes de niveles

anteriores a la universidad determinado complemento de destino, sin que

se contengan en la norma excepciones que pudieran poner en cuestión la

generalidad de la misma. Es decir, la norma establece un régimen general

aplicable a todos sus destinatarios sin excepciones y otorga un trato

igual a todos los que se encuentren en igual situación: cada cuerpo de

funcionarios docentes tiene asignado un complemento de destino y éste es

el mismo para todos los integrantes de cada cuerpo. La norma es pues

«general» y no hay discriminación «en la ley». Por otro lado, el

complemento de destino asignado a cada colectivo no sufre variación en

razón del puesto de trabajo concreto que se desempeñe, sino que sigue al

funcionario aunque desempeñe puestos de trabajo inicialmente propios de

otro colectivo al estar fijado en razón del cuerpo al que se pertenece y

no del puesto de trabajo concreto que se desempeñe.


Ciertamente, esta atribución de complemento de destino a los cuerpos de

funcionarios y no a los puestos de trabajo existentes en la organización

burocrática supone una quiebra a la regla general diseñada en la Ley

30/1984, en base a la cual el complemento de destino se atribuye a los

distintos niveles en los que se organizan los puestos de trabajo de la

Administración pública. Ahora bien, esta ruptura con la norma general

está realizada directamente por el legislador que tiene plena competencia

para ello, ya que al fin y al cabo supone el ejercicio de la atribución

constitucionalmente conferida para fijar el Estatuto de la Función

Pública. Además, la excepción no resulta novedosa puesto que la misma ya

estaba prevista en normas anteriores y se viene aplicando desde tiempo

atrás a otros colectivos docentes.


En efecto, ya la Ley 23/1988, por la que se introdujeron determinadas

modificaciones en la Ley 30/1984, de Medidas para la reforma de la

Función Pública, determinó en su disposición adicional decimoquinta,

apartado 2, que hasta la entrada en vigor de la ley que regule el acceso

a la función pública docente cada uno de los cuerpos o escalas de dicha

función pública «tendrá asignado un nivel de complemento de destino...»,

lo que evidencia que ya el legislador había excepcionado para el personal

docente la regla general antes de la aprobación de la norma cuya

impugnación constitucional se pretende ahora. Por otro lado, un sistema

similar al aquí planteado, con efectos idénticos, se produce en el ámbito

de la función docente universitaria, en la que el nivel de complemento de

destino se atribuye a los diferentes cuerpos existentes siendo diferente

aún cuando se refiera a cuerpos pertenecientes al mismo grupo de

clasificación con obligaciones docentes e investigadoras iguales y que,

por consiguiente, desempeñan puestos de trabajo de contenido similar.


Ahora bien, la existencia de estos antecedentes no exime de la necesidad

de encontrar una justificación de base objetiva en razón de la cual pueda

resultar aceptable la discriminación denunciada, consistente en que el

desempeño de puestos de trabajo iguales origine la percepción de

retribuciones complementarias distintas.


Pues bien, parece claro que las diferencias existentes en cuanto a

requisitos de titulación, grupo de pertenencia y pruebas selectivas de

ingreso entre el colectivo constituido por el cuerpo de maestros y el

formado por el cuerpo de profesores de enseñanza secundaria, es un

fundamento objetivo en el que el legislador puede fundamentar la

diferencia que en la propia ley se establece entre los funcionarios de

uno y otro cuerpo a la hora de percibir alguna de sus retribuciones

complementarias, aún cuando desempeñen el mismo puesto de trabajo.


Es verdad que el legislador podría haber optado por que las diferencias

de titulación y cuerpo de pertenencia tuviesen reflejo únicamente en el

ámbito de las retribuciones básicas, de modo tal que el sueldo base y

trienios, distintos para los funcionarios pertenecientes a cuerpos del

grupo A y pertenecientes a cuerpos del grupo B, absorbiese la totalidad

de las diferencias retributivas entre los funcionarios del cuerpo de

maestros y del cuerpo de profesores de educación secundaria que

desempeñasen puestos de contenido igual. Sin embargo, entra dentro de las

competencias del legislador marcar estas diferencias también en el ámbito

de las retribuciones complementarias y en concreto en el complemento de

destino cuando, como ocurre en el presente caso y también ocurre en la

función pública docente de niveles universitarios, se ha estimado

oportuno aplicar a




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este personal el complemento de destino relacionándolo directamente con

el cuerpo al que se pertenece y no con el puesto de trabajo que se

desempeña, decisión ésta de naturaleza política ínsita en el ejercicio de

su función por parte del legislador que no puede ser combatida sobre la

base de la mera discrepancia individual.


En definitiva, lo que el legislador ha decidido es que a los funcionarios

docentes de cuerpos o escalas diferentes se les retribuya con distinta

cuantía el concepto «complemento de destino», ya que la concreción del

mismo tiene como base de determinación el cuerpo o escala de pertenencia,

y no el puesto de trabajo desempeñado. Esta decisión previa conduce,

lógicamente, a que el desempeño de ciertos puestos de trabajo no tenga

como efecto la variación del complemento de destino al que cada

funcionario tenga derecho, pues no es el puesto desempeñado si no el

cuerpo o escala el que determina su cuantía. Por ello, no es

discriminatorio que puestos de trabajo iguales den lugar a que quienes

los desempeñen perciban retribuciones distintas, puesto que el parámetro

de la igualdad (o si se quiere, la «configuración legal de la igualdad»)

no está en el puesto, sino en el cuerpo.


Cuestión aparte es si aquellos casos --como se ha visto posibles ya que

están previstos en la ley, aunque sea excepcionalmente-- en los que

funcionarios de cuerpos distintos desempeñen puestos iguales, deben ser

objeto de algún tratamiento específico que propenda a menguar o eliminar

las diferencias retributivas que se produzcan. Probablemente así sea;

pero, desde luego, no a través de la modificación de los niveles de

complemento de destino, porque ello iría en contra de la esencia misma de

la decisión legítima del legislador de aplicar el nivel de complemento de

destino a los cuerpos y escalas y no a los puestos de trabajo.


En cualquier caso, la procedencia o no de una compensación para estos

supuestos y la fórmula concreta que pueda arbitrarse, no es cuestión que

tenga relevancia constitucional, y parece más bien que ha de ser en el

ámbito de la negociación sindical donde tal cuestión ha de plantearse y

resolverse.


1.8.2.Fundamentos de la resolución adoptada en relación con la segunda

solicitud Para analizar detalladamente las alegaciones formuladas por

dicha asociación conviene, con carácter previo, hacer algunas

precisiones, tanto sobre el alcance del precepto impugnado como sobre las

alegaciones formuladas, ya que éstas y la terminología empleada pueden

generar alguna confusión respecto de la auténtica fundamentación jurídica

en la que se pretende basar la inconstitucionalidad del precepto

analizado.


El artículo 61 de la Ley 42/1994, regula un sistema de acceso específico

a cuerpos o escalas del grupo C mediante promoción interna desde cuerpos

o escalas del grupo D con la innovadora peculiaridad de que tal acceso

puede producirse aún en el supuesto de que los aspirantes al ingreso en

cuerpos y escalas del grupo C no posean la titulación que con carácter

general se exige para el ingreso en cuerpos de este grupo de pertenencia,

al sustituirse esta exigencia del artículo 25 de la Ley 30/1984 por el

cumplimiento de ciertos requisitos fundados bien en la antigüedad

exclusivamente (10 años de pertenencia a un cuerpo o escala del grupo D)

o bien en la combinación de cierta antigüedad (5 años) y la superación de

un curso específico de formación al que se accederá en base a criterios

objetivos que el texto legal no determina concretamente.


Es decir, lo que este artículo permite es que con ciertas condiciones los

funcionarios del cuerpo general auxiliar y otros del grupo D a los que se

exigió al ingresar una determinada titulación académica (graduado escolar

o equivalente) puedan integrarse en cuerpos o escalas del grupo superior,

el C, en el que a efectos de ingreso ha de ostentarse titulación de

bachiller o equivalente, sin poseer esta titulación.


El primero de los motivos de inconstitucionalidad alegados por el

presidente de dicha asociación es la, en su opinión, «deslegalización

anticonstitucional» que el precepto contiene, si bien, en la solicitud de

recurso de inconstitucionalidad no se concreta expresamente en qué

aspecto o aspectos la norma incurre en el ya citado vicio de

«deslegalización anticonstitucional».


En un sentido técnico, la deslegalización es la operación que efectúa una

ley cuando sin entrar en la regulación de un ámbito material concreto

hasta entonces regulado por ley anterior, abre dicho ámbito a la

disponibilidad de la potestad reglamentaria de la Administración. Este

concepto técnico, aceptado con escasos matices por la totalidad de la

doctrina, evidencia que la deslegalización se limita a actuar en el plano

puramente formal de manipulación del rango normativo que debe poseer el

instrumento jurídico que regule determinadas materias, por lo que esta

técnica de la deslegalización opera a través del principio «contrarius

actus» sobre una «congelación de rango» preexistente. Más sencillamente,

cuando una ley permite que un ámbito material concreto del ordenamiento

jurídico hasta entonces regulado por ley sea abierto a la potestad

reglamentaria de la Administración, está procediendo a una

deslegalización de esa materia, ya que en virtud de la habilitación

concedida por la ley deslegalizadora ese ámbito material concreto pasará

a ser objeto de una regulación de rango reglamentario sin que frente a

ella pueda oponerse la exigencia de un instrumento de rango normativo

superior, ya que ha sido el propio legislador el que ha autorizado la

operación deslegalizadora.


Lógicamente la deslegalización, en este sentido técnico-jurídico preciso,

sólo cabe en aquellos ámbitos materiales en los que el legislador no está

limitado por un mandato constitucional que le exija regular determinadas

materias mediante normas con rango de ley y no de cualquier otro nivel

inferior. Este último sería el límite superior de la deslegalización, el

cual vendría determinado por la relación de materias sobre las que existe

«reserva de ley», es decir, aquellos ámbitos materiales




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sobre los que pesa la exigencia de que su regulación se produzca a través

de una norma emanada del legislativo y no del ejecutivo, como ocurre con

carácter general con todo lo relativo a la libertad o la propiedad.


Precisado así lo que técnicamente debe entenderse por deslegalización,

difícilmente puede prosperar el primero de los argumentos en base a los

cuales se pretende la interposición de recurso de inconstitucionalidad,

ya que el artículo 61 de la Ley 42/1994 no «deslegaliza» la materia que

regula, ya que todos los elementos esenciales de dicha materia se

contienen en el texto legal, pudiendo tan solo entrar el reglamento en

regulaciones específicas secundarias que, de acuerdo con el texto

analizado, podrían afectar única y exclusivamente a la determinación de

las áreas de actividad o funcionales entre las que se puede producir la

promoción interna del grupo D al grupo C y los criterios objetivos

concretos que determinarán el acceso al curso específico de formación

previsto para sustituir, en alguna medida, a la antigüedad cuando no se

disponga de la titulación correspondiente.


Los restantes elementos esenciales de la regulación (la utilización de la

técnica de la promoción interna y el sistema de concurso-oposición; la

valoración de los méritos relacionados con la carrera y los puestos

desempeñados; la antigüedad de la que ha de disponerse en caso de no

ostentar la titulación requerida por el artículo 25 de la Ley 30/1984,

etc.) están contenidos en el texto aprobado por el legislador que en

ningún caso llama al ejecutivo a regular estos aspectos sustantivos.


Desde este punto de vista, no parece que el artículo 61 de la Ley 42/1994

efectúe deslegalización alguna, sino que regula innovadoramente un

aspecto concreto de la carrera administrativa de los funcionarios

públicos (la promoción interna) para los integrantes de un determinado

grupo de pertenencia, arbitrando para ellos (para todos ellos) un sistema

específico de promoción interna con unos requisitos que el legislador

determina agotadoramente.


El segundo de los motivos en base a los cuales se solicita la

interposición de recurso de inconstitucionalidad es el que vincula la

supuesta deslegalización a lo establecido en el artículo 103.3 de la

Constitución, el cual, como es bien sabido, exige entre otras cosas que

sea la «Ley» la que regule el estatuto de los funcionarios públicos y el

acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y

capacidad.


El Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico 7 de la sentencia

99/1987 precisa que el artículo 103.3 de la Constitución establece una

reserva para la regulación por ley de diversos ámbitos de la función

pública entre los que se encuentra el «Estatuto de los funcionarios

públicos», por lo que tal materia queda así sustraída a la normación

reglamentaria aún cuando de ello no deba concluirse que las disposiciones

del Gobierno no puedan, cuando así lo requiera la ley, colaborar con ésta

para complementar o particularizar, en aspectos instrumentales y con la

debida sujeción, la ordenación legal de la materia reservada. De lo

anterior infiere el Tribunal Constitucional que:


«En este ámbito, por tanto, habrá de ser sólo la ley la fuente

introductora de las normas reclamadas por la Constitución, con la

consecuencia de que la potestad reglamentaria no podrá desplegarse aquí

innovando o sustituyendo a la disciplina legislativa, no siéndole tampoco

posible al legislador disponer de la reserva misma a través de

regulaciones incondicionadas o carentes de límites ciertos o estrictos,

pues ello entrañaría un desapoderamiento del Parlamento en favor de la

potestad reglamentaria que sería contrario a la Norma constitucional

creadora de la reserva».


Está claro, pues, que el Estatuto de la Función Pública es materia

reservada a la ley que respecto de tal materia la potestad reglamentaria

sólo puede intervenir como colaborador instrumental que complemente o

particularice la ordenación legal de la materia reservada, sin innovarla

y sin introducir regulaciones sustantivas.


Más en particular, el Tribunal Constitucional en la sentencia ya citada

especifica (fundamento jurídico 3.c) que si bien es difícil definir en

abstracto y a priori qué debe entenderse por régimen estatutario de los

funcionarios públicos, no hay duda que de ello forman parte, entre otros

aspectos, la «normación relativa a la adquisición y pérdida de la

condición de funcionario», las «condiciones de promoción en la carrera

administrativa» y las «situaciones que en ésta puedan darse», «los

derechos y deberes y responsabilidades de los funcionarios» y «su régimen

disciplinario», así como «la creación e integración en su caso de cuerpos

y escalas funcionariales» y el modo de «provisión de puestos de trabajo»

al servicio de las administraciones públicas.


Ahora bien, para la regulación de una determinada materia o sector del

ordenamiento el legislador dispone de un amplio margen de apreciación

dentro del cual puede optar por regulaciones diversas, legítimas todas

ellas dentro del marco constitucional, en ejercicio de lo que es la

esencia misma del poder político, esto es, la elección entre diversas

opciones posibles en base a criterios respecto de los cuales no es

bastante la mera discrepancia política --que como advierte el Tribunal

Constitucional se encuentra siempre ínsita en cualquier otra opción--

para tachar a la primera de arbitraria, «confundiendo lo que es arbitrio

legítimo con capricho, inconsecuencia o incoherencia creadores de

desigualdades o de distorsión en los efectos legales, ya en lo técnico

legislativo, ora en situaciones personales que se crean o estimen

permanentes» (sentencia 99/87 fundamento jurídico a).


En este sentido conviene recordar que, como dijo el Tribunal

Constitucional en la sentencia 50/1986, el legislador no se encuentra

respecto de la Constitución en una situación análoga a la que la

Administración ocupa respecto de la ley, ya que, para explicarlo

sencillamente, el legislador puede hacer todo aquello que la Constitución

no prohíba y la Administración sólo puede hacer aquello que la ley le

permita.





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En definitiva, el legislador puede optar al regular uno de los aspectos

propios del Estatuto de la Función Pública, como es el acceso a cuerpos o

escalas a través del proceso de promoción interna, entre todas aquellas

soluciones que resulten posibles por no estar prohibidas por la

Constitución, eligiendo entre ellas y para cada supuesto la que considere

más conveniente, en ejercicio legítimo del poder político. Esta idea

trasladada al caso aquí planteado revela que el legislador puede

legítimamente variar una regulación anterior contenida en una ley a

través de otra norma de igual rango, pues de ninguno de los preceptos

constitucionales se deriva que cualquier contenido concreto del régimen

estatutario de la función pública haya de quedar petrificado con la

regulación sustantiva que originariamente se le hubiese dado, debiendo

evitar, eso sí, que la nueva ley «deslegalice» la materia mediante

remisiones genéricas o incondicionadas al complemento reglamentario.


Por consiguiente, como en el caso aquí planteado el legislador regula

agotadoramente, como ya se ha dicho, todos los aspectos sustantivos de la

promoción interna de los funcionarios del grupo D al grupo C con

determinación expresa de requisitos exigibles para que tal promoción

interna pueda llevarse a cabo, no parece que pueda entenderse vulnerado

el artículo 103.3 de la Constitución con la regulación que se contiene en

el artículo 61 de la Ley 42/1994.


La segunda de las alegaciones que formula la asociación hace referencia

al artículo 14 de la Constitución, por entender que el artículo 61 de la

Ley 42/1994 vulnera el principio de igualdad que el precepto

constitucional citado proclama. Sin embargo, habida cuenta de la materia

que regula la Ley 42/1994 en lo que aquí interesa (promoción interna de

funcionarios públicos) ha de entenderse que la violación de referencia,

caso de existir, afectaría al artículo 23.2 de la Constitución y no al

14, pues como ha señalado el Tribunal Constitucional en el fundamento

jurídico 4 de la sentencia 50/1986:


«Aunque la recurrente invoca en apoyo de su pretensión tanto el principio

de igualdad (artículo 14) como el derecho a acceder en condiciones de

igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que

señalen las leyes (artículo 23.2) es sólo la situación subjetiva creada

por este último precepto constitucional la que ha de dar ahora la medida

de la validez del acto impugnado por discriminatorio, pues la igualdad

que la demandante dice quebrada fue precisamente la allí prescrita para

el acceso a las funciones públicas. En este punto, el artículo 23.2 de la

norma constitucional, concreta, sin reiterarlo, el mandato presente en la

regla que, en el artículo 14 de la misma Constitución, establece la

igualdad de todos los españoles ante la Ley, según hubo ya ocasión de

señalar en el fundamento jurídico tercero de la sentencia 75/1983, de 3

de agosto, de tal manera que cuando, como aquí ocurre, la queja por

discriminación se plantee respecto de los supuestos contenidos en el

artículo 23.2 y siempre que no se haya verificado la diferenciación

impugnada en virtud de alguno de los criterios explícitamente impedidos

en el artículo 14 (cosa que aquí no se alega) será de modo directo aquel

precepto el que habrá de ser considerado para apreciar si lo en él

dispuesto ha sido o no desconocido por la decisión que se ataca.»

Así las cosas, debe tenerse en cuenta que el derecho de acceso en

condiciones de igualdad a funciones y cargos públicos que se deriva del

artículo 23.2 de la Constitución es un derecho de configuración legal,

puesto que ha de ser la ley la que determine su contenido concreto. En

este sentido no parece ocioso recordar que en la misma sentencia 50/1986

antes citada y también en el fundamento jurídico 4º, el Tribunal

Constitucional sostiene que:


«La remisión que el propio precepto [artículo 23.2 de la Constitución]

hace a las leyes obliga a entender, en consonancia con los datos que

ofrece la experiencia, que la igualdad se predica sólo de las condiciones

establecidas para el acceso a cada cargo o función, no a todos ellos, y

que, por lo tanto, pueden ser distintos los requisitos o condiciones que

los ciudadanos deben reunir para aspirar a los distintos cargos o

funciones, sin que tales diferencias (posesión de determinadas

titulaciones, edades mínimas o máximas, antigüedad mínima en otro empleo

o función, etc.) puedan ser consideradas lesivas de la igualdad. La

exigencia que así considerada en sus propios términos derivada del

artículo 23.2 de la Constitución española es la de que las reglas de

procedimiento para el acceso a los cargos y funciones públicas y, entre

tales reglas, las convocatorias de concursos y oposiciones se establezcan

en términos generales y abstractos y no mediante referencias

individualizadas y concretas como ya dijimos en nuestra sentencia

42/1981, de 22 de diciembre, pues tales referencias son imcompatibles con

la igualdad.»

Por otro lado, en la sentencia 7/1984 el Tribunal Constitucional

sostiene, aunque sea en términos relativamente crípticos, que «la

igualdad o desigualdad entre cuerpos de funcionarios o, más en general,

entre estructuras que, en cuanto a tales y prescindiendo de su sustrato

sociológico real, son creación del derecho, es resultado de la definición

que éste haga de ellas, esto es, de su configuración jurídica»

(fundamento jurídico 2). En base a este criterio, el tribunal entiende

que «configurado un cuerpo como una estructura diferenciada, con

características propias y no determinadas por referencia a cualquier otro

cuerpo de la Administración civil, aunque existan entre ese cuerpo y

otros rasgos comunes de denominación, coeficiente, etc, ese paralelismo

es un dato puramente fáctico que no implica en modo alguno una

desigualdad jurídicamente diferenciada...».


Todo lo anterior conduce a pensar que la tacha de desigualdad en la

regulación que se contiene en el artículo 61 de la Ley 42/1994 se

produciría si sus previsiones hiciesen referencia a personas o grupos de

personas concretos de los que forman parte de los distintos cuerpos




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que se integran en el grupo D cuya promoción al grupo C posibilita la

ley. Sin embargo, al regularse de manera abstracta y general la promoción

interna de los funcionarios del grupo D mediante su integración en los

cuerpos o escalas del grupo C, difícilmente puede apreciarse vulneración

alguna al principio de igualdad en su modalidad específica en acceso a

funciones y cargos públicos, ya que es la propia ley la que configura el

marco legal en el que esta promoción interna puede producirse.


Por último, la asociación alega como posible motivo de

inconstitucionalidad del artículo 7.c del Pacto Internacional de Derechos

Económicos, sociales y culturales que prevé la igualdad de oportunidades

para todos a fin de ser promovidos dentro de su trabajo a la categoría

superior que les corresponda sin más consideración que los factores de

tiempo de servicio y capacidad.


Este motivo no puede ser objeto de consideración en la medida en que,

como ha reiterado el Tribunal Constitucional, el eventual incumplimiento

o infracción de acuerdos o convenios internacionales ratificados por

España no puede dar lugar a la declaración de inconstitucionalidad de las

normas que los contengan, por cuanto el juicio de constitucionalidad debe

efectuarse siempre por referencia a los preceptos constitucionales y no

por referencia a cualquier tipo de norma ajena al texto constitucional.


1.9.Ley 2/1995, de 23 de marzo, de Sociedades de Responsabilidad Limitada

El solicitante de recurso de inconstitucionalidad entiende que la

disposición adicional tercera de la citada ley infringe el artículo 33.1

de la Constitución española, al restringir el derecho a la propiedad

privada de las personas físicas, puesto que dicha disposición previene, a

partir de su entrada en vigor, que «las personas físicas y las sociedades

civiles, colectivas y comanditarias simples, no podrán emitir ni

garantizar la emisión de obligaciones u otros valores negociables

agrupados en emisiones».


Fundamentos de la resolución:


Primero.Antes de proceder a analizar la abundante y depurada

jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que define y precisa el

concepto de la institución de la propiedad privada, del artículo 33 de

nuestra Constitución, resulta necesario aludir a los objetivos que

pretende la norma cuya tacha de inconstitucionalidad se presume e

igualmente analizar la actividad cuya regulación por la Ley 2/1995 ha

motivado la presente solicitud de recurso.


El reclamante afirma que la emisión de obligaciones hipotecarias, que el

marco normativo anterior permitía realizar a las personas físicas, les

posibilitaba, en ocasiones, una financiación que «por otros les era

negada». En este sentido resulta necesario aclarar, en primer lugar, que

lo que la disposición cuestionada prohíbe a las personas físicas y a las

sociedades civiles, colectivas y comanditarias simples es emitir o

garantizar la emisión de obligaciones o de otros valores negociables

agrupados en emisiones, pero ello no conlleva, en contra de lo que afirma

el reclamante, la interdicción de la disposición libre de los bienes

propios, puesto que, obviamente, se mantiene, tanto para las personas

físicas como para las sociedades que contempla la expresada disposición

adicional tercera de la Ley 2/1995, la posibilidad de que puedan proceder

a hipotecar sus bienes en condiciones distintas a las que resultan

afectadas por la presente ley.


Por otra parte, como consta en la exposición de motivos de la nueva Ley

de Sociedades de Responsabilidad Limitada 2/1995, son varias las razones

en las que se fundamenta este cambio legislativo.


Por una parte, resultan conocidas las insuficiencias de concepción y de

régimen jurídico de la Ley Especial Reguladora de las Sociedades de

Responsabilidad Limitada de 17 de julio de 1953.


Por otra, es oportuno destacar que esta reforma legal es consecuencia del

nuevo régimen jurídico de las sociedades anónimas introducido por la Ley

19/1989, de 25 de julio, de reforma parcial y adaptación y legislación

mercantil a las directivas de la Comunidad Económica Europea en materia

de sociedades.


Como igualmente consta en el apartado tercero de la citada exposición de

motivos, entre las ideas rectoras de la Ley 2/1995, destaca la de lograr

una más intensa tutela del socio y de la minoría. Uno de los aspectos más

destacados de la reforma es el relativo a la sociedad unipersonal, ya sea

originaria o sobrevenida, ya que la ley entiende que la misma debe ser un

cauce jurídico para las exigencias que plantean las pequeñas y medianas

empresas.


La Directiva 89/667/CEE, de 21 de diciembre, como se reconoce en su

preámbulo, trata, precisamente, de satisfacer las exigencias de estas

empresas pequeñas y medianas, por lo que resultaba imprescindible

incorporar el texto de la misma al Derecho Mercantil español, así como

introducir otras normas igualmente inspiradas en la directiva citada, con

una finalidad fundamental, que afecta de manera importante a la discutida

disposición adicional tercera de la Ley 2/1995, y a la que la institución

del Defensor del Pueblo no puede ser insensible, que es la de ampliar a

todos los efectos la protección de los terceros.


Por otra parte, dada la complejidad de la materia que nos ocupa, la norma

que se discute introduce en su articulado, las modificaciones o adiciones

necesarias a fin de cumplir con mayor fidelidad el mandato comunitario y

subsanar las deficiencias advertidas durante la vigencia de la Ley

19/1989, de 25 de julio, de reforma parcial y Adaptación de la

Legislación Mercantil a las Directivas de la CEE en materia de

sociedades.


Segundo. El artículo 33 de la Constitución reconoce el derecho a la

propiedad privada, en primer lugar, como un instrumento puesto al

servicio de la libertad y de la dignidad de la persona y, en segundo

lugar, como




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un instrumento de poder económico, que queda reconocido como tal sólo en

la medida en la que cumple una función social y se subordina al interés

general.


La extensa jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha interpretado el

estatuto de la propiedad privada con precisión y con un marcado carácter

antigarantista.


En la importante STC 111/1983, dictada en el recurso planteado contra el

Decreto-Ley que propició la expropiación del grupo de empresas RUMASA,

S.A. se define el derecho a la propiedad privada como un derecho de

exclusiva configuración legal, encuadrado en la sección segunda del

capítulo segundo del título I. Es decir, que el constituyente en una

opción deliberada, como lo prueban las actas de los debates

parlamentarios, ha incluido el derecho a la propiedad entre los derechos

y deberes de los ciudadanos y no entre los derechos fundamentales y las

libertades públicas, por lo que la propiedad privada, en virtud de esta

decisión, es un derecho constitucional, pero no un derecho fundamental,

amparado, no obstante, por las garantías previstas en el artículo 53,1 de

reserva de ley y de la limitación del contenido esencial del mismo que el

legislador ha de respetar en todo caso.


La propiedad privada está, en consecuencia, reconocida como un derecho

subjetivo del que derivan los restantes derechos de naturaleza

patrimonial.


La Constitución prevé, igualmente, la garantía expropiatoria como barrera

de protección del derecho de propiedad privada, pero encargando a la ley

la determinación de las facultades, las obligaciones, los deberes y las

cargas del propietario.


Es significativo observar, a este respecto, que en la numerosísima y

depurada jurisprudencia constitucional sobre la materia que ha tenido la

oportunidad de enjuiciar la constitucionalidad de otras tantas medidas

legales que se presumía que podían violar la garantía constitucional

dominical, el tribunal no ha apreciado en ninguna de ellas tacha de

inconstitucionalidad. Así, el alto tribunal ha venido entendiendo siempre

con claridad que existen fines sociales que deben considerarse de rango

superior a algunos derechos individuales, entre otros del derecho a la

propiedad privada, de forma que la utilidad privada y la función social

definen el contenido esencial de la propiedad sobre cada categoría o tipo

de bienes, por lo que la propiedad privada resulta un derecho

constitucional limitado por las expresadas funciones y utilidades

sociales.


Al juzgar las opciones que ha ido escogiendo el legislador, el tribunal

se ha pronunciado sobre la reserva de ley del artículo 33.2 de la

Constitución española, sobre la constitucionalidad de la expropiación

mediante decreto ley y sobre el contenido y los límites de la potestad

legislativa de las comunidades autónomas en esta materia.


La propiedad privada resulta ser, en consecuencia, un derecho que cede o

se extingue «para convertirse en un equivalente económico cuando el bien

de la comunidad, concretado en el artículo 33.3 por la referencia a los

conceptos de utilidad pública o interés social legitime la expropiación»

(por todas, SSTC 111/1983, fundamento jurídico 8 y 47/1987, fundamento

jurídico 2).


A mayor abundamiento, en el mismo fundamento jurídico 8 de la STC

111/1983, el tribunal afirma literalmente lo siguiente, al considerar la

impugnación planteada por los recurrentes de que el Decreto Ley no es una

figura constitucionalmente válida para afectar al derecho de propiedad,

porque este derecho tiene su reconocimiento en el artículo 33 que forma

parte del título I de la Constitución: «El derecho de propiedad, incluido

en la sección segunda del capítulo 2º del título I, aparece regulado en

el artículo 33, donde se contiene una doble garantía de tal derecho, ya

que se reconoce desde la vertiente institucional y desde la vertiente

individual, esto es, como un derecho subjetivo, debilitado, sin embargo,

por cuanto cede para convertirse en un equivalente económico, cuando el

bien de la comunidad, concretado en el artículo 33.3 por la referencia a

los conceptos de utilidad pública o interés social, legitima la

expropiación. La garantía expropiatoria como garantía patrimonial tiene

su reconocimiento constitucional en el indicado precepto cuando precisa

que la privación de los bienes o derechos está condicionada, para su

regularidad constitucional, a que se lleve a cabo mediante la

correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las

leyes».


Tercero.Sentados estos presupuestos imprescindibles para el análisis de

las alegaciones formuladas por el recurrente, acerca de la vulneración

por la Ley 2/1995, del artículo 33 de nuestra Constitución, es oportuno

insistir en que, en contra de la opinión manifestada por el recurrente,

el Tribunal Constitucional considera que existen limitaciones y

cortapisas en el ejercicio del derecho de propiedad y que corresponde al

legislador la delimitación del contenido de este derecho, en relación con

cada tipo de bienes.


Así, pues, la propiedad se configura como una institución básica del

sistema de economía de mercado y es el fundamento de la llamada

«Constitución económica», en cuya virtud se asegura a las particulares la

posesión y el disfrute privado de los bienes, pero el Tribunal

Constitucional entiende, como hemos venido comentando, que este derecho

puede limitarse opcionalmente por el legislador, cuando considera que así

lo exigen la utilidad o el interés social como se concreta en el artículo

33.3 de la Constitución.


En el fundamento jurídico 4 de la sentencia 89/1994, el tribunal afirma

que con los límites ya señalados «incumbe así al legislador la

competencia para delimitar el contenido de los derechos dominicales».


A la vista de la jurisprudencia constitucional citada, no se puede

concluir que el contenido de la disposición adicional tercera de la Ley

2/1995 vulnera las disposiciones del artículo 33 de la Constitución, ni

que dicha norma supone la desaparición o negación del contenido esencial

del derecho allí reconocido que el Tribunal




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Constitucional se ha ocupado de determinar con precisión:


En el ya citado fundamento jurídico 2 de la STC 37/1987, el tribunal

recuerda sucintamente lo que ha venido declarando en anteriores fallos

sobre el contenido esencial de los derechos a los que se refiere el

artículo 53,1 de la Constitución. Y afirma que la determinación del

contenido esencial de cualquier tipo de derecho subjetivo --y, por tanto,

también de los derechos fundamentales de las personas-- «viene marcada en

cada caso por el elenco de facultades o posibilidades de actuación

necesarias para que el derecho sea recognoscible como perteneciente al

tipo descrito y sin las cuales deja de pertenecer a ese tipo y tiene que

pasar a quedar comprendido en otro, desnaturalizándose, por decirlo así.


Todo ello referido al momento histórico de que en cada caso se trata y a

las condiciones inherentes a las sociedades democráticas, cuando se trate

de derechos constitucionales».


Y continúa expresando el tribunal en el mismo fundamento que esta

determinación puede ser expresada, desde otro ángulo metodológico, no

contradictorio ni incompatible con aquél, como «aquella parte del

contenido del derecho que es absolutamente necesaria para que los

intereses jurídicamente protegidos, que dan vida al derecho, resulten

real, concreta y efectivamente protegidos. De este modo se rebasa o se

desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a

limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo

razonable o lo despojan de la necesaria protección».


De acuerdo con esta jurisprudencia constitucional sobre el «contenido

esencial» de los derechos subjetivos, entendemos que la limitación que la

cuestionada disposición previene no carece de fundamento o justificación

constitucional, ni puede estimarse que suprime el contenido esencial del

derecho a la propiedad.


1.10.Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones

Públicas

Considera el promovente que el artículo 116.2.c) de la Ley 13/1995, al

exigir que el contratista se obligue a abonar a los subcontratistas y

suministradores el pago del precio pactado con unos y otros en los plazos

y condiciones que no sean más desfavorables que los establecidos para las

relaciones entre Administración y contratista, vulnera el artículo 38 del

texto constitucional que consagra el principio de libertad de empresa,

así como también colisiona con el principio de libertad de pactos

contractuales que establece el Código Civil. El promovente entiende que

no puede justificarse la norma cuya inconstitucionalidad se pretende

porque la misma persiga un fin tuitivo de los intereses de los

subcontratistas y suministradores, pues para corregir los desequilibrios

que pudieran producirse entre grandes empresas y pequeños subcontratistas

y suministradores, nuestro ordenamiento jurídico dispone de instrumentos

suficientes, como los contenidos en la Ley de Defensa de la Competencia.


Fundamentos de la resolución:


Primero.Resulta de interés recordar, en primer lugar, en relación con los

argumentos aportados por el solicitante, la justificación y los objetivos

generales que pretende la Ley 13/1995 de Contratos de las

Administraciones Públicas, a fin de clarificar la objeción que se formula

contra esta regulación.


El artículo 149.1.18ª de la Constitución española atribuye al Estado

competencia exclusiva para promulgar la legislación básica sobre

contratación administrativa, por lo que resultaba obligado modificar la

Ley de Contratos del Estado para darle un contenido acomodado a los

imperativos de nuestra norma suprema.


Como consta en la exposición de motivos, la nueva Ley de Contratos de las

Administraciones Públicas no persigue abarcar toda la normativa de la

contratación pública de manera uniforme, sino recoger un común

denominador sustantivo que asegure, de manera unitaria y en condiciones

de igualdad los interés generales de todos los españoles, pero

reconociendo, al mismo tiempo, a las comunidades autónomas que puedan

introducir en la regulación de la materia las peculiaridades que las

competencias de su propia autonomía les permite.


Los treinta años transcurridos desde la vigencia de la antigua Ley

923/1965, de Contratos del Estado, y los profundos cambios técnicos,

económicos y jurídicos producidos hacían, por un lado, que la misma

resultara insuficiente para regular satisfactoriamente los contratos

administrativos, pero por otro, la intensa experiencia obtenida de su

aplicación se ha podido aprovechar para incorporarla a los preceptos de

la nueva ley.


Especial dificultad presentaba la necesidad de garantizar plenamente la

transparencia de la contratación administrativa, como medio para lograr

la objetividad de la actividad de las administraciones públicas y el

respeto a los principios constitucionales de igualdad, no discriminación

y libre concurrencia, que se han traducido en normas de publicidad para

las licitaciones y adjudicaciones, a las que en gran parte ha servido

también de fundamento la normativa comunitaria, en una regulación más

detallada de las causas que constituyen prohibición de contratar con las

administraciones públicas y de los determinantes de la suspensión de

clasificaciones y sus respectivos efectos, y sobre todo la nueva

configuración que se da al actual Registro de Contratos al que se dota

expresamente de carácter público.


Además, la pertenencia de España a la Comunidad Europea exigía la

adecuación de nuestra legislación interna al ordenamiento jurídico

comunitario recogido, en materia de contratación administrativa, en

numerosas directivas sobre contratos de obras, suministros y servicios

aplicables, precisamente por su carácter de Derecho comunitario, a todas

las administraciones.


En un primer momento y para cumplir la urgencia del plazo en el que se

debía efectuar la aludida adecuación, se promulgó el Real

Decreto-Legislativo




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931/1986, de 2 de mayo, por el que se dio nueva redacción a algunos

artículos y se añadieron otros al texto articulado de la Ley de Contratos

del Estado, aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de abril, haciendo su

aplicación extensiva a todas las administraciones públicas, tanto en

cumplimiento de las obligaciones contraídas por España por su pertenencia

a la Comunidad Europea, como del mandato constitucional antes indicado.


El mismo criterio llevó a la publicación del Real Decreto 2528/1986, de

28 de noviembre, por el que se reformó el Reglamento General de

Contratación del Estado, aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de

noviembre.


Por último, es importante resaltar que uno de los objetivos de la ley,

recogiendo también la experiencia anterior, es la simplificación del

procedimiento jurídico administrativo de contratación mediante la

supresión de algunos trámites que se han considerado menos necesarios y

el establecimiento de preceptos para lograr la indicada simplificación.


La complejidad de los objetivos expresados y del propio procedimiento

jurídico administrativo de contratación originó un importante retraso en

la preparación de este proyecto de ley, hasta tal punto que se produjo

una situación de inseguridad y vacío legal que llevó a la Dirección

General del Patrimonio del Estado a publicar, mediante resolución de 25

de octubre de 1994 (Boletín Oficial del Estado del 28), la recomendación

de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa a los órganos de

contratación sobre la aplicación de las directivas comunitarias en la que

se admitía paladinamente que el retraso en la adaptación de la

legislación española a las directivas comunitarias sobre contratación

pública entonces vigentes había reproducido una situación jurídica de

discordancia entre ambas, idéntica a la existente en el año 1986, con

anterioridad a la publicación del citado Real Decreto 931/1986, por lo

que parecía procedente dirigir una recomendación a los órganos de

contratación y reconocer que existían diversos extremos de las directivas

comunitarias que, en aquel momento, resultaban directamente aplicables,

aun sin necesidad de adaptación del derecho interno, según los criterios

del Tratado de Roma y del Acta de Adhesión de España a las Comunidades

Europeas.


Finalmente, y con independencia del juicio que puedan merecer fuera del

ámbito de la estricta constitucionalidad, es necesario resaltar que la

Ley 13/1995 ha introducido tres importantes modificaciones que afectan a

la subcontratación:


Una de ellas es a la que se refieren las dudas de inconstitucionalidad

expresadas en la solicitud que ha motivado esta resolución y que, como se

ha explicado, previene que el contratista no puede abonar el precio a los

subcontratistas en menores plazos o condiciones que las establecidas

entre él y la Administración, pero, además, se han incorporado dos

previsiones de enorme interés en los apartados 116.2 a) y 116.4 que

contemplan, respectivamente, que la subcontratación se supedita al

consentimiento expreso de la Administración en los contratos secretos o

reservados, o cuando su ejecución exija especiales medidas de seguridad y

que no podrá subcontratarse con personas incursas en suspensión de

clasificaciones o inhabilitadas para contratar.


Segundo.De la extensa jurisprudencia del Tribunal Constitucional, el

interesado cita específicamente la STC 225/1993, en la que se afirma que

el derecho a la libertad de empresa incluye «el reconocimiento a los

particulares de una libertad de decisión no sólo para crear empresas y,

por tanto, para actuar en el mercado, sino también para establecer los

propios objetivos de la empresa y dirigir y planificar su actividad en

atención a sus recursos y a las condiciones del propio mercado».


En efecto, en el fundamento jurídico 3 de la expresada sentencia del

Tribunal Constitucional 225/1993, se recoge la afirmación que el

promovente cita, pero resulta imprescindible relacionar la citada

afirmación con otros criterios sustentados por el tribunal en el mismo

fundamento 3 y referidos a los límites que afectan al principio de la

libertad de empresa. Así en el párrafo anterior, el alto tribunal expresa

que en el artículo 35 de la Constitución española «no se reconoce el

derecho a acometer cualquier empresa, sino sólo el de iniciar y sostener

en libertad la actividad empresarial y, finalmente, en el mismo párrafo

al que corresponde la cita inicial, el tribunal afirma que la «Actividad

empresarial, por fundamentarse en una libertad constitucionalmente

garantizada, ha de ejercerse en condiciones de igualdad, pero también, de

otra parte, con plena sujeción a la normativa sobre ordenación del

mercado y de la actividad económica general.»

En último término, y una vez analizadas las expresadas afirmaciones

jurisprudenciales, se puede también concluir que las empresas tendrían,

igualmente, libertad de decisión para resolver si contratan o no

contratan con las administraciones públicas, en función, como se dice en

la sentencia que estamos comentando, de la planificación de su actividad,

de sus recursos, de las condiciones del mercado y de su participación en

él y asimismo del marco derivado de las específicas exigencias y

requisitos contenidos en la Ley de Contratos del Estado.


Es decir, que según viene sosteniendo la amplia jurisprudencia del

Tribunal Constitucional, la libertad de empresa está sometida a ciertos

límites recogidos en otros preceptos del texto constitucional, como son

la subordinación de la riqueza al interés general, la planificación de la

actividad económica general, la regulación del comercio interior y la

defensa de la competencia y de los intereses de los consumidores y

usuarios.


Resulta conveniente, en este punto, para poder analizar los motivos de

inconstitucionalidad alegados por el recurrente señalar los principios

generales que se desprenden de la regulación constitucional, en el ámbito

de la ordenación de la actividad económica y sobre la disciplina del

mercado y la defensa de la competencia, aspecto éste último que afecta

muy específicamente a los requisitos exigidos a los contratistas por la

Ley 13/1995 para poder ejercitar la subcontratación, puesto que el




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compromiso de proteger el ejercicio de la libertad de empresa por parte

de los poderes públicos exige también, como viene sosteniendo el Tribunal

Constitucional, actuaciones específicas encaminadas a proteger esa

libertad, pero también otros principios constitucionales que, en

consecuencia, limitan aquélla.


En la sentencia 88/1986, de 1 de julio (fundamento jurídico 4) el

tribunal expresa lo siguiente, que resulta especialmente esclarecedor

para las dudas de inconstitucionalidad sobre determinado precepto de la

Ley 13/1995 que estamos analizando:


«A diferencia de otros supuestos de concurrencia de la defensa del

consumidor con otros títulos competenciales en razón de su objeto, más

específicos y, por tanto, de preferente aplicación, la concurrencia con

el título `Defensa de la competencia' se produce el mismo plano de

generalidad de intervención de los derechos públicos en la disciplina del

libre mercado. De ahí también la dificultad adicional de que, con

frecuencia, las medidas protectoras de la libre competencia funcionen

también como garantías de los consumidores y el que medidas adoptadas

para la protección de éstos no dejen de tener incidencia en el desarrollo

de la libre competencia. Por todo ello, en orden a la determinación de la

identidad o naturaleza de una intervención de los poderes públicos en la

disciplina de libre mercado y su consiguiente adscripción a uno u otro

título competencial, resulta particularmente necesario acudir a criterios

teleológicos precisando el objetivo predominante de la norma».


A este fin no podemos olvidar que, como ha afirmado igualmente el

Tribunal Constitucional, el poder ejecutivo puede legítimamente optar

entre las diversas soluciones de las constitucionalmente posibles, siendo

esta decisión parte integrante de la actividad política, de la que esta

institución por razón de su neutralidad debe mantenerse apartada.


Tercero.La libertad de empresa es, por tanto, un derecho que convive con

otros muchos dentro del texto constitucional de 1978, todos ellos en el

ámbito de actuación empresarial lo que hace que, como ya se ha explicado,

dicho principio resulte matizado y, en su caso, limitado por la

aplicación de los mismos.


De igual modo que pueden limitar la libertad empresarial «las exigencias

de la economía en general y, en su caso, de la planificación» como prevé

el propio texto constitucional.


Así lo ha corroborado la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que,

frecuentemente, alude también al principio de igualdad de oportunidades

como cimiento de las limitaciones legales a la libertad empresarial.


Resulta especialmente relevante, a efectos del análisis que nos ocupa, la

STC 83/1984, de 24 de julio, en cuyo fundamento jurídico 3 el tribunal

responde a un interrogante planteado en el fundamento anterior sobre si

los derechos proclamados en los artículos 35.1 y 38 de la Constitución

española son susceptibles de ser limitados o regulados y, en caso

afirmativo, cuál debe ser el rango de la norma que opera la limitación o

regulación y el alto tribunal afirma en este sentido lo siguiente:


«Suscitábamos en el fundamento anterior la cuestión de posibilidad de

limitar o regular el ejercicio de los derechos que consagran los

artículos 35.1 y 38 de la CE y, en caso afirmativo, cuál debe ser el

rango de la norma limitativa o reguladora.


Planteada en estos términos la cuestión y sin detenernos en el análisis

de ambos preceptos, en el segundo de los cuales predomina, como es

patente, el carácter de garantía institucional, la respuesta afirmativa

al primero de los interrogantes que la misma incluye se impone como

evidente. Son numerosísimas las normas de nuestro derecho que

disciplinan, regulan y limitan el ejercicio de profesiones y oficios,

imponiendo para ello multitud de requisitos diversos».


Y más adelante continúa afirmando que:


«Nada hay, por tanto, en la Constitución que excluya la posibilidad de

regular y limitar el establecimiento de oficinas de farmacia, como

tampoco nada que impida prohibir que se lleve a cabo fuera de estas

oficinas la dispensación al público de especialidades farmacéuticas, pues

el legislador puede legítimamente considerar necesaria esta prohibición o

aquella regulación para servir otras finalidades que estima deseables».


Es decir, que el artículo 38 de la Constitución no reconoce el derecho a

acometer cualquier empresa, sino sólo el de iniciar y sostener en

libertad la actividad empresarial cuyo ejercicio está disciplinado por

normas de muy distinto orden sin que estas regulaciones limitativas

queden entregadas al arbitrio de los reglamentos, sino que vienen

determinadas por el principio de reserva de ley y el principio de

legalidad.


Igualmente, la libertad de empresa queda condicionada a los principios

económicos que se deducen del texto constitucional y que básicamente,

como ya se ha expresado, son los tres siguientes:


Libertad de empresa en el marco de la economía de mercado, concurrencia

económica pública y privada, pluralidad de poderes públicos

intervinientes en el sector económico y unidad de mercado.


Asimismo, queda justificada la intervención de los poderes públicos en el

desarrollo de la iniciativa privada, tal como ha reconocido el Tribunal

Constitucional en la ya citada STC 88/1986, de 1 de julio, en la que

también se alude, como se ha explicado, a la defensa del consumidor como

un principio rector de la política social y económica, cuya garantía la

Constitución impone a los poderes públicos.


En conclusión, y como el tribunal explícitamente afirmaba en el citado

fundamento de la sentencia 83/1984, el artículo 38 de la Constitución

española no reconoce el derecho a acometer cualquier empresa, sino sólo

el de iniciar y sostener en libertad la actividad empresarial,




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disciplinado por normas de muy distinto orden, tal como se ha,

igualmente, expresado.


Cuarto.El Tribunal Constitucional insiste, en la sentencia 89/1994, de 17

de marzo (fundamento jurídico 6), en un aspecto que afecta a la política

social y económica, ya aludidas, y que se contiene en sentencias

anteriores, pero que en ésta se expresa con especial contundencia:


«El derecho que recoge el artículo 38 de la Constitución no puede

exonerar del cumplimiento de la función social de la propiedad, de lo que

se sigue que las limitaciones legítimamente derivadas de esta última no

infringen en ningún caso el contenido esencial de la libertad de

empresa.»

A mayor abundamiento, en la STC 225/1993, de 1 de julio, (fundamento

jurídico 3) se expresa de nuevo que si la Constitución garantiza el

inicio y el mantenimiento de la actividad empresarial «en libertad» ello

entraña, en el marco de una economía de mercado donde este derecho opera

como garantía institucional, que esa libertad constitucionalmente

garantizada ha de ejercerse «en condiciones de igualdad, pero también, de

otra parte, con plena sujeción a la normativa sobre ordenación del

mercado y de la actividad económica general».


En este contexto jurisprudencial no puede admitirse, como sostiene el

reclamante, que los requisitos y garantías previstos por la Ley 13/1995,

de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones públicas, coarten o

restrinjan el derecho constitucional de libertad de empresa, por cuanto,

en aplicación del mismo, el empresario puede ejercitar su libertad y

decidir si contrata o no contrata con las administraciones públicas,

porque, como igualmente sostiene la jurisprudencia constitucional (STC

37/1987, de 26 de marzo, fundamento jurídico 5), desde el punto de vista

de lo que prescribe el artículo 38 de la Constitución, la función social

de la propiedad, al configurar el contenido de este derecho mediante la

imposición de deberes positivos a su titular, no puede dejar de delimitar

a su vez el derecho del empresario para producir o no producir, para

invertir o no invertir.


1.11.Ley 25/1995, de 20 de julio, de modificación parcial de la Ley

General Tributaria

Para la peticionaria, el artículo 113 de la Ley 25/1995, al declarar que

los datos obtenidos por la Administración tributaria en el desempeño de

sus funciones tienen carácter reservado y solamente pueden ser utilizados

para la efectiva aplicación de los tributos o recursos cuya gestión tenga

encomendada dicha Administración, sin que puedan ser cedidos o

comunicados a terceros, salvo en los casos contemplados en la ley, supone

un obstáculo legal insalvable para el ejercicio de la jurisdicción. A su

entender, la naturaleza del derecho a la justicia efectiva consagrado en

el artículo 24 de la Constitución consiste fundamentalmente en el poder

de los jueces de cumplir lo juzgado, declarando asimismo el artículo

117.3 de la norma suprema que el ejercicio de la potestad jurisdiccional

juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado corresponde exclusivamente a los

juzgados y tribunales. La promovente considera que ambos preceptos

resultarían afectados por la ley cuya inconstitucionalidad solicita.


Fundamentos de la resolución:


Primero.La cuestión que se suscita y que es preciso examinar, es si el

artículo 113 de la Ley General Tributaria, en su punto 1º letra a),

precepto introducido por la Ley 25/1995 se ajusta a lo dispuesto en el

artículo 118 de la Constitución.


En el citado artículo de la Ley General Tributaria se permite la cesión

de los datos, informes o antecedentes obtenidos por la Administración

tributaria a terceros cuando estemos ante una investigación o persecución

de delitos públicos por los órganos jurisdiccionales o el Ministerio

Público.


Por una parte el artículo 118 de la Constitución, literalmente establece:


«Es obligado cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los

jueces y tribunales, así como prestar la colaboración requerida por éstos

en el curso del proceso y en la ejecución de lo resuelto».


Ese deber de colaboración con los jueces y tribunales, ha sido tratado

por el Tribunal Constitucional, entre otras en las siguientes sentencias:


Sentencia nº 67/1984 de 7 de junio de 1984. (Fundamento jurídico número

3).


«El juez puede requerir al efecto la colaboración que estime oportuna de

otros entes públicos o personas privadas, en especial del Estado, pues la

sentencia o resolución de los jueces y tribunales emana de un poder del

Estado, y todos los poderes del Estado --en su sentido integral, es

decir, comprendiendo las comunidades autónomas-- tienen el deber de

colaboración».


Sentencia 206/91 de 30 de octubre. (Fundamento jurídico número 7).


«La obligación de colaborar con los jueces y tribunales en el curso del

proceso, obligará entre otras cosas, a actuar en el proceso de buena fe,

con probidad, sin chicanas, (sic), ni enredos».


Segundo.La redacción dada al artículo 113.1 a) de la Ley General

Tributaria, sin lugar a dudas, introduce una limitación al deber de

colaboración establecido por el artículo 118 de la Constitución, ahora

bien el derecho que tienen los jueces y tribunales para exigir ese deber

de colaboración establecido en el mencionado precepto




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constitucional, no es un derecho ilimitado, sobre este punto el Tribunal

Constitucional, ha tenido ocasión de pronunciarse entre otras en la

sentencia 110/1984, habiendo afirmado (fundamento jurídico número 5) :


«... no existen derechos ilimitados, todo derecho tiene sus límites que

en relación a los derechos fundamentales establece la Constitución por si

misma en algunas ocasiones mientras en otras el límite se deriva de una

manera mediata o indirecta de tal norma, en cuanto ha de justificarse por

la necesidad de proteger o preservar no sólo otros derechos

constitucionales, sino también otros bienes constitucionales protegidos».


Al establecerse por tanto cualquier tipo de límites, debe existir como

última referencia un apoyo constitucional, del que se deduzcan con

suficiente claridad y de modo inteligente para el ciudadano los supuestos

y el ámbito de las limitaciones y que responda, por lo tanto al

imperativo de claridad normativa inherente al Estado de Derecho.


En el supuesto descrito por el artículo 113 de la Ley General Tributaria,

hay que partir haciendo constar que la información a la que se refiere

ese precepto, se trata como el mismo indica de información «reservada» y

sólo puede ser utilizada para la efectiva aplicación de los tributos o

recursos cuya gestión tenga encomendada la Administración tributaria.


A esa Administración le corresponde poner en práctica un sistema

tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad

(artículo 31.1 de la Constitución), existe además todo el título VII del

mencionado texto legal, en el que se mencionan los principios,

obligaciones y derechos con arreglo a los cuales está obligada a actuar

la citada Administración tributaria, es por ello admisible que la Ley

General Tributaria, regule el uso que debe hacerse de la información que

llega a la Administración, teniendo en cuenta que se trata de

«información reservada» que sólo puede ser utilizada para la efectiva

aplicación de los tributos o recursos.


En definitiva los límites fijados por el artículo 113.1 a) de la Ley

General Tributaria, para la cesión de información tienen una clara

justificación en la propia Constitución al regularse en ella los fines,

obligaciones y derechos de la Administración tributaria (artículos. 31,

128, 133 y 134 de la Constitución), de esa forma se pretende hacer

realidad el principio constitucional de general y equitativa contribución

de todos los ciudadanos al sostenimiento de los gastos públicos.


Dentro de esos principios constitucionales rectores de la equitativa

contribución de todos los ciudadanos al sostenimiento de los gastos

públicos, hay que incluir el tratamiento dado por la Ley 25/1995 al uso

de la información que la Administración tributaria tiene de los

contribuyentes, siendo comprensible que ese texto legal marque las pautas

sobre el uso que hay que hacer de la información facilitada por los

contribuyentes.


Tercero.Con independencia, de lo dicho hasta el momento, la redacción

dada a la letra a) apartado 1 del artículo 113 de la Ley General

Tributaria, puede ser calificada de poco afortunada y origina como se

pone de manifiesto que la magistrada Juez Decano de Madrid, disfunciones

y obstáculos para el ejercicio pleno de la jurisdicción que tienen

atribuida jueces y tribunales.


Aunque a primera vista pudiera pensarse que el expresado artículo,

solamente permite ceder información a la jurisdicción penal, un detenido

examen del mismo, permite asegurar que los órganos jurisdiccionales del

orden penal, solamente están facultados para recibir información cuando

estén investigando o persiguiendo un delito público, es decir, no podrían

recibir esa información cuando se encuentren por ejemplo, ejecutando las

responsabilidades civiles que todo hecho delictivo genera. Este es un

ejemplo más de la defectuosa redacción del artículo 113 de la Ley General

Tributaria.


La aplicación rigurosa de ese artículo, adquiere límites de verdadera

preocupación cuando nos encontramos ante procedimientos de la

jurisdicción social o civil, en especial en aquellos litigios que versan

o tienen relación con el denominado «derecho de familia». En estos casos

el interés público desplaza al interés particular, por ello no debe darse

el mismo tratamiento jurídico a aquellos supuestos en los que existen

intereses dignos de protección (menores) de aquellos otros en los que la

actividad jurisdiccional se limita a resolver controversias en las que el

único interés es el puramente económico particular, piénsese por ejemplo

en aquellos procedimientos en los que las partes son sociedades, que

basan sus relaciones en el derecho mercantil.


Cuando la Administración tributaria tenga que aplicar el artículo 113.1

a) de la Ley General Tributaria, en relación con procedimientos que

traten de resolver relaciones derivadas de crisis familiares (pleitos

relativos a nulidades, separaciones, divorcios reclamaciones e

impugnaciones de filiación, reclamación de alimentos, etc.), deberá tener

en cuenta a la hora de decidir si envía o no información reservada, que

estamos ante procesos especiales, que afectan al interés público y tienen

por ello la consideración de procesos cuasi-inquisitos, no sólo porque es

preceptiva la intervención del Ministerio Fiscal, sino porque el juez

goza de un conjunto de facultades y poderes superiores a los que en el

proceso ordinario concede el principio de aportación de parte.


Estas reflexiones tienen su base legal en innumerables preceptos

(disposición adicional 5ª letra i, disposición adicional 6ª punto 6,

disposición adicional 8ª de la Ley 30/1981 y artículos 127, 128 y 129 del

Código Civil, entre otros), si bien la referencia constitucional la

establece el artículo 39 de la Constitución al establecer literalmente:


«Los poderes públicos aseguran la protección social, económica y jurídica

de la familia.


Los poderes públicos aseguran, asimismo, la protección integral de los

hijos, iguales éstos ante la ley con independencia de su filiación y de

las madres, cualquiera




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que sea su estado civil. La ley posibilitará la investigación de la

paternidad.


Los padres deben presentar asistencia de todo orden a los hijos habidos

dentro o fuera del matrimonio, durante su minoría de edad y en los casos

en que legalmente proceda.


Los niños gozarán de la protección prevista en los acuerdos

internacionales que velan por sus derechos».


Este artículo en relación con el artículo 14 que establece la igualdad

ante la ley de todos los españoles, el artículo 32 que dispone el derecho

al matrimonio, el artículo 27 que reconoce el derecho de los padres a la

educación de los hijos y el artículo 50 que consagra la existencia de

obligaciones familiares en relación con la tercera edad, configuran un

sistema de principios constitucionales que sirven de base para afirmar

que la Administración tributaria, a la hora de aplicación el artículo

113.1 a) deberá ponderar no sólo la naturaleza reservada de la

información que tiene, sino también los intereses en juego en aquellos

procedimientos relativos al derecho de familia, con el fin de evitar que

una interpretación restrictiva, pueda afectar no sólo a los artículos

citados, sino también al artículo 118 e indirectamente a los artículos 24

y 117.3 todos ellos de la Constitución.


Respecto a como debe efectuarse la interpretación de las leyes, cuando

con ella pueden verse afectadas las atribuciones de los órganos

jurisdiccionales en su misión de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado,

convienen señalar lo resuelto por el Tribunal Constitucional en sentencia

número 148/1989 (fundamento jurídico número 2) de 21 de septiembre:


«el problema ... de la extensión del derecho a la tutela judicial

efectiva a la fase de ejecución de sentencias judiciales (se ha) resuelto

siempre en sentido afirmativo, instaurando después de la vigencia de la

Constitución y según sus preceptos (artículos 117.3 y 118) otra tónica

distinta, más eficaz y en consonancia con las atribuciones del Poder

judicial para ejecutar sus resoluciones, en cuando dicho Poder judicial o

jurisdiccional se integra no sólo con la potestad de decir el Derecho,

sino con la ejecutiva o de ejecución, ordenando la misma y haciendo

cumplir sus resoluciones, tanto a los particulares como a las

Administraciones públicas, supuesto el interés o la participación de

éstas en el proceso».


Igualmente esa misma resolución, afirma, en el fundamento jurídico número

4:


«No puede interpretarse restrictivamente, sino más bien a favor de una

ejecución satisfactoria, con lo que se quiere decir, en suma, que el juez

de la ejecución ha de apurar siempre, en virtud del principio pro

actiones, del de economía procesal y, en definitiva, de un deber primario

de tutela, la posibilidad de realización completa del fallo...».


En sentencia número 151/1993 de 3 de mayo, también existe un

pronunciamiento acerca de la interpretación de las leyes en relación con

la ejecución, en esta resolución se afirma (fundamento jurídico número

4):


«una decisión de no ejecución de una sentencia habrá de apoyarse en la

concurrencia de una causa prevista por una norma legal, pero interpretada

a su vez en sentido más favorable a tal ejecución».


Por último, esta institución entiende, que en aquellos supuestos en los

que la información solicitada a la Administración tributaria, se viera

afectada por la Ley Orgánica 5/92 sobre regulación del tratamiento

automatizado de los datos de carácter personal, el artículo a aplicar no

sería el 113.1 a) de la Ley General Tributaria, sino el artículo 11.2

letra d), cuyo tenor literal es:


«2.El consentimiento exigido en el apartado anterior no será preciso:


d)cuando la cesión que deba efectuarse tenga por destinatario el Defensor

del Pueblo, el Ministerio Fiscal o los jueces o tribunales, en el

ejercicio de las funciones que tienen atribuidas».


Como puede observarse en estos casos, no existe ningún tipo de limitación

a los jueces y tribunales para que conozcan información automatizada de

carácter personal.


1.12.Ley 3/1995, de 10 de abril, de modificación de la Ley 4/1988, de 26

de mayo, de la función pública de Galicia, del Parlamento de Galicia A

juicio de la promovente, la disposición adicional decimoquinta de la Ley

de Galicia 3/1995, al establecer que durante los cuatro años siguientes a

la publicación de dicha norma, «solo podrán participar en los concursos

de provisión de vacantes los funcionarios de la Comunidad Autónoma de

Galicia, así como los que estén a su servicio», es inconstitucional por

contravenir lo dispuesto en la Ley 30/1984, que reconoce el derecho a la

movilidad entre administraciones, con base al artículo 149.1.18 de la

Constitución española, precepto básico, aplicable a todas las

administraciones públicas.


Fundamentos de la resolución:


Debe notarse en primer lugar, que la infracción constitucional alegada

tiene una inmediata y directa relación con el orden constitucional de

distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas,

pues en último extremo lo que se cuestiona es la competencia del

Parlamento de Galicia para aprobar una norma que, a juicio del promovente

de la queja, es contraria a lo que ha dispuesto el legislador estatal en

el ejercicio de su competencia exclusiva en materia de legislación básica

sobre el Estatuto de la función pública.





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Es decir, el Parlamento de Galicia habría incurrido en una invasión de la

competencia del Estado al dictar una norma contraria a las «bases del

régimen estatutario de la función pública» sin tener competencia para

ello ya que esta «legislación básica» compete únicamente al legislador

estatal.


Esta institución viene manteniendo el criterio de que el ejercicio de la

legitimación que ostenta para la interposición de recurso de

inconstitucionalidad tiene su ámbito idóneo de aplicación en el campo de

los derechos y libertades proclamados en el título I de la Constitución,

cuya defensa y garantía le encomienda ésta expresamente. Sin embargo,

cuando los problemas de constitucionalidad detectados o denunciados no

afectan a este orden sustantivo de los derechos fundamentales y

libertades públicas, sino que se refieren al régimen de distribución de

competencias entre los diversos titulares del poder político territorial

del Estado, parece más conveniente que sean los propios titulares de las

competencias eventualmente sustraídas los que en el ejercicio de su

correspondiente legitimación inicien las actuaciones que en cada caso

consideren oportunas.


Al margen de lo anterior, y entrando ya en el análisis de la problemática

que plantea esta solicitud de recurso de inconstitucionalidad, debe

afirmarse que en la muy abundante jurisprudencia del Tribunal

Constitucional en la que se hace referencia a los problemas derivados de

la aprobación de «bases» o de «legislación básica» se advierte que

«lo que la Constitución persigue al conferir a los órganos generales del

Estado la competencia exclusiva para establecer las bases de la

ordenación de una materia determinada es que tales bases tengan una

regulación normativa uniforme y de vigencia en toda la Nación, lo cual

asegura, en aras de intereses generales superiores a los de cada

comunidad autónoma, un común denominador normativo, a partir del cual

cada comunidad, en defensa del propio interés general, podrá establecer

las peculiaridades que le convengan.» (Sentencias del Tribunal

Constitucional 1/1982, 44/1982 y 71/1982, entre otras).


Es decir, la legislación básica ha de establecer «el marco de una

política global» (STC 64/1982) o, en términos de la Sentencia 32/1983,

los «elementos normativos uniformes o de denominador común» que hagan

referencia a un instituto jurídico concreto. Sin embargo, esa regulación

nacional no ha de ser completa, no puede agotar totalmente la materia que

regula, ya que es imprescindible reservar un ámbito sustancial de la

materia regulada a la disposición de las comunidades autónomas para que

éstas puedan ejercer su propia competencia normativa.


Como afirma la sentencia ya citada 32/1983, «nunca la fijación de

bases... debe llegar a tal grado de desarrollo que dejen vacías de

contenido las correspondientes competencias de las comunidades autónomas»

porque, como afirma el Tribunal Constitucional en otras sentencias, la

regulación básica debe permitir distintas opciones ya que la potestad

normativa de las comunidades autónomas «no es en estos supuestos de

carácter reglamentario» sino que tiene la intensidad, amplitud e

integridad totales del poder político de legislar, dictando normas de

rango y valor idéntico a las emitidas por el Parlamento del Estado.


Es significativa en este sentido la sentencia 137/1986 en la que el

Tribunal Constitucional precisa que en relación con las «bases» las

decisiones esenciales «corresponden al legislador estatal, sin perjuicio

de que las competencias concretas en que se articulen [dichas decisiones]

puedan, sin desfigurar su identidad de principio, ser moduladas o

ampliadas en virtud de las competencias de la comunidad autónoma». En

similar sentido, la sentencia 99/1987 advierte que la función propia de

la legislación básica es la de delimitar el campo legislativo autonómico,

lo que no supone exclusión o vaciamiento de sus competencias sino

obligación de atenerse en el ejercicio de éstas al sentido, amplitud y

fines de la materia básica y sin que ello implique privar a las

comunidades autónomas de sus competencias estatutariamente asumidas.


En este punto no ofrece duda alguna que la Comunidad Autónoma de Galicia

tiene plena competencia para la regulación de su función pública propia y

para la ordenación de sus propias instituciones de autogobierno, estando

limitada la competencia en este campo únicamente por el debido respeto a

la legislación básica del Estado en materia de régimen estatutario de

función pública. Ahora bien, nada impide a la Comunidad Autónoma de

Galicia, en el ejercicio de las competencias propias de las que es

titular para el desarrollo de la legislación básica del Estado, «modular

o ampliar» la normación existente, siempre y cuando «no desfigure» su

identidad de principio tal y como ha establecido el Tribunal

Constitucional en la ya citada sentencia 137/1986.


En el caso concreto aquí tratado, la legislación autonómica recoge sin

matizaciones el precepto básico estatal contenido en el artículo 17 de la

Ley 30/1984, al garantizar en la ley autonómica (artículo 42.1 de la Ley

4/1988) el derecho a la movilidad de los funcionarios procedentes de

otras administraciones públicas con los requisitos y condiciones que se

determinen en las correspondientes relaciones de puestos de trabajo.


No debe olvidarse aquí que la reserva constitucional a la competencia

exclusiva del Estado en materia de «función pública» hace referencia a la

globalidad del régimen estatutario y que dentro de éste, la movilidad,

como uno de los derechos funcionariales típicos, tiene proyecciones muy

diversas (carrera administrativa, movilidad horizontal y vertical,

geográfica, funcional...) entre las cuales tan sólo una más es la

«interadministrativa» (esto es, la posibilidad de que funcionarios

seleccionados y pertenecientes a una determinada Administración pública

puedan pasar a prestar servicios en otra Administración pública diferente

de la de origen).


A esta posibilidad concreta es a la que hace referencia




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el artículo 17 de la Ley 30/1984, posibilidad que, conviene precisar,

queda configurada en términos potestativos ya que no se impone

tajantemente y por principio, sino que únicamente se exige que resulte

posible en la medida que convenga al fin de lograr «una mejor utilización

de los recursos humanos» y en todo caso «de acuerdo con lo que

establezcan las relaciones de puestos de trabajo».


En algunas sentencias la jurisdicción contencioso-administrativa ha

interpretado el artículo 17 de la Ley 30/1984 en el sentido de que el

potestativo «podrán» que incluye en su texto no debe entenderse en el

sentido de que son las relaciones de puestos de trabajo las que

libremente, y si lo consideran conveniente, posibilitan la movilidad

interadministrativa. Por el contrario, la jurisprudencia a que se hace

referencia (por todas, sentencia del Tribunal Superior de Justicia de

Andalucía de 4 de noviembre de 1992 en el recurso número 4505/91)

entiende que la posibilidad prevista en la ley básica estatal debe tener

necesariamente una articulación práctica en la normativa de las

comunidades autónomas y si ésta no se produce la previsión de la

legislación estatal se convierte directamente y por si misma en norma

habilitante para que los funcionarios puedan participar en los concursos

que convocan las comunidades autónomas.


Contra esta doctrina reacciona el Tribunal Supremo en el recurso

extraordinario de casación en interés de Ley de fecha 12 de mayo de 1994

considerando que la tesis maximalista antes expuesta, al dejar en manos

de la sola voluntad de los funcionarios aspirantes la posibilidad de

acceder a puestos de trabajo de otra Administración diversa a la que

pertenecen, no se acomoda al sentido y finalidad que inspiran al artículo

17 de la Ley 30/1984, el cual condiciona esta posibilidad a la previsión

contenida en las relaciones de puestos de trabajo.


Para el Tribunal Supremo la evidente interdependencia entre la

planificación y programación de efectivos que ha de realizar cada

Administración pública y las relaciones de puestos de trabajo como

instrumento técnico a través del cual esta previsión se efectúa, obliga a

considerar que el artículo 17 de la Ley 30/1984 «no confiere un derecho a

los funcionarios de la Administración del Estado inmediata e

incondicionalmente ejercitable», sino que les otorga la posibilidad de

acceder a puestos de trabajo de la Administración de las comunidades

autónomas «en tanto en cuanto las relaciones de puestos de trabajo de la

función pública de estas últimas administraciones contengan expresa

previsión al respecto».


En definitiva, de todo lo expuesto se deduce que las comunidades

autónomas, en el ejercicio de sus competencias propias en materia de

organización y gestión de su respectiva función pública, pueden disponer

o no, libremente, que determinados puestos de trabajo puedan ser

cubiertos por funcionarios provenientes de otras comunidades autónomas.


Lo que sin embargo no podría hacer legítimamente ninguna comunidad

autónoma es negar en su legislación que esta posibilidad pueda

producirse, ya que la legislación básica del Estado exige que esta

movilidad quepa en la legislación estatutaria de la función pública de

todas las comunidades autónomas.


La Comunidad Autónoma Gallega en el caso aquí tratado respeta la

legislación básica del Estado al prever en el artículo 42.1 de la Ley

4/1988 la movilidad interadministrativa a la que hace referencia el

artículo 17 de la Ley 30/1984. Serán pues sus relaciones de puestos de

trabajo las que en cada caso concreto determinen los requisitos y

condiciones con los que los funcionarios procedentes de otras

administraciones públicas puedan acceder a puestos de trabajo de la

propia comunidad autónoma. Y en este punto la disposición transitoria

decimoquinta de la Ley 3/1995 no cuestiona ni modifica la legislación

básica estatal, sino que únicamente modula temporalmente su aplicación en

la Comunidad Autónoma de Galicia ordenando a los organismos competentes

que en los cuatro años siguientes a su aprobación los concursos de

traslados que se convoquen no permitan la participación de funcionarios

que no se encuentren ya prestando servicios en la comunidad autónoma, aún

en el supuesto de que se convocasen vacantes que en las relaciones de

puestos de trabajo contuviesen la previsión de poder ser ocupadas por

funcionarios de otras administraciones públicas.


Si se admite que la comunidad autónoma gallega, tal y como se deriva de

la doctrina sentada por el Tribunal Supremo en el recurso extraordinario

de casación en interés de ley al que antes se ha hecho referencia, tiene

competencia para determinar en sus relaciones de puestos de trabajo el

que puedan acceder o no funcionarios de otras administraciones públicas,

deberá admitirse también que el órgano legislativo de esta comunidad

autónoma, por las razones de oportunidad que estime convenientes, pueda

limitar temporalmente esta movilidad interadministrativa cuya finalidad

es, no debe olvidarse, lograr una mejor utilización de los recursos

humanos. El legislador sabrá si en un determinado período la mejor

ordenación de su función pública, y por consiguiente el mejor empleo de

los recursos humanos existentes, requiere limitar el acceso de

funcionarios provenientes de otras administraciones públicas. En todo

caso, no parece que ello cuestione ni quepa considerarlo contrario a la

legislación básica del Estado en la materia que, como ya ha quedado

expuesto, debe entenderse en un sentido determinado que ha sido fijado

como doctrina correcta por el Tribunal Supremo.


Podría plantearse si la disposición transitoria decimoquinta de la Ley

del Parlamento de Galicia 3/1995 vulnera el principio de igualdad

constitucionalmente garantizado en el artículo 14 y más concretamente

para el acceso a cargos y funciones públicas en el artículo 23.2 de la

Constitución, al dar un trato diferente a los funcionarios que

actualmente prestan servicios en la comunidad autónoma (propios o

pertenecientes a otras administraciones públicas) y a los que pretendan

acceder a ella mediante la participación en concursos de traslados

convocados por la Administración pública gallega y que estén prestando

servicios a otras administraciones públicas diferentes de la de esta

comunidad autónoma.





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La respuesta a esta cuestión debe ser necesariamente negativa ya que los

supuestos de hecho a los que la norma trata de manera desigual no son

idénticos sino que, por el contrario, presentan aspectos diferenciales

dotados de relevancia jurídica. En este caso la diferencia radica en la

pertenencia a administraciones públicas distintas y, además, en la

adscripción, por razón de la prestación de servicios, también a

administraciones públicas diferentes. Tal hecho diferencial modula

intensamente la posición subjetiva de los funcionarios afectados por la

disposición transitoria decimoquinta, los cuales no ostentan un elenco de

derechos frente a la Administración pública gallega igual al que

disfrutan quienes pertenecen a ella o a ella prestan servicios.


En último término, este matiz diferencial es el que condujo en su momento

al Tribunal Supremo a interpretar la base contenida en el artículo 17 de

la Ley 30/1984 en el sentido ya expuesto de que la misma no otorga a los

funcionarios ajenos a una determinada comunidad autónoma un derecho

incondicionado e inmediatamente ejercitable de participar en los

concursos que tal comunidad autónoma convoque.


1.13.Ley 7/1995, de 21 de abril, de la Fauna Silvestre, Caza y Pesca

Fluvial, de la Asamblea Regional de Murcia

La alegación global de inconstitucionalidad que realizan los solicitantes

del recurso se basa en que los artículos 8.2, 26.2, 44.2, 54.2 y 75 de la

Ley 7/1995, de 21 de abril, de la Asamblea Regional de Murcia, violan

determinados preceptos de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación

de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre, dictada sobre

la base de la competencia que el artículo 149.1.23 de la Constitución

española atribuye al Estado en materia de legislación básica sobre

protección de medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las

comunidades autónomas para establecer normas adicionales de protección.


Consideran los promoventes que los preceptos de la Ley 7/1995 que son

objeto de impugnación, contradicen la legislación básica del Estado

infrigiendo los límites de la competencia legislativa de la Comunidad

Autónoma de la Región de Murcia en materia de protección del medio

ambiente. Porque, aunque la región de Murcia tiene competencia exclusiva

en materia de caza y pesca fluvial, esta competencia autonómica, en

cuanto incide en la protección de un recurso natural objeto de protección

ambiental, como es la fauna silvestre, debe moverse dentro de la

legislación básica del Estado en lo que afecte a esa competencia

exclusiva.


Fundamentos de la resolución:


La petición de recurso se fundamenta en la violación de terminados

preceptos de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los

Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre; Ley estatal que a su

vez viene a trasponer la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril

de 1979, relativa a la Conservación de las Aves Silvestres y la Directiva

92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la Conservación

de los Habitats Naturales y de la Fauna y Flora Silvestres.


La citada Ley estatal 4/1989, ha sido dictada sobre la base de la

competencia que el artículo 149.1.23 de la Constitución atribuye al

Estado en «materia de legislación básica sobre protección del medio

ambiente sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas

para establecer normas adicionales de protección».


Tal título da efectivamente cobertura competencial a la ley estatal según

ha destacado el Tribunal Constitucional en su reciente sentencia de 28 de

junio de 1995, cuya lectura, debe señalarse desde este momento, se juzga

fundamental para resolver sobre las peticiones realizadas.


En efecto, en la citada sentencia dictada en los recursos de

inconstitucionalidad acumulados 1220/1890, 1232/1989, 1238/1989,

1239/1989, 1260/1989 y 1268/1989, promovidos contra la Ley 4/1989, de 27

de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna

Silvestres; y en los conflictos positivos de competencia acumulados

95/1990, 163/1990, 170/1990, 172/1990 y 209/1990 promovidos contra el

Real Decreto 1095/1989, de 8 de septiembre por el que se declaran las

especies objeto de caza y se establecen normas para su protección, sienta

el tribunal que:


«10.La Ley 4/1989, de 27 de marzo, refleja en la denominación su

contenido real y la perspectiva desde la cual lo contempla y regula, que

por otra parte responden al título competencial bajo cuya advocación se

coloca expresamente en la exposición de motivos, invocándose en el

precepto que la encabeza. Se trata en definitiva de la protección del

medio ambiente, que incide no sólo en los espacios naturales, vinculados

íntimamente a ellas, aún cuando tengan fisonomía propia en muchos

estatutos de autonomía, sino en quienes lo habitan y, por ello mismo, en

la caza y pesca.»

A propósito de estas dos actividades, caza y pesca, señala, no obstante,

el citado tribunal que:


«La caza y la pesca son actividades tan antiguas como el hombre y con una

repercusión que puede llegar a ser nefasta precisamente para las especies

más apreciadas, algunas desaparecidas y otras al borde de la extinción,

en las cuales ha primado siempre el ánimo de lucro, motor de su

peligrosidad. Por lo dicho, con una concisión que pretende ser expresiva,

tienen una influencia directa para la supervivencia de la fauna

silvestre, como elemento del medio ambiente. Ello legitima la actuación

estatal al respecto, dentro del marco estricto de su competencia sobre

protección del medio ambiente que le es propia, la legislación básica,

pero con una penetración menos extensa e intensa, nunca expansiva además,

por topar frontalmente con la competencia exclusiva de las comunidades

autónomas sobre la materia, al amparo de la previsión constitucional que

permite tal asunción de competencias sobre la pesca en aguas interiores,




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el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial (artículo

148.1.11 de la Constitución).


Se trata de un título radicalmente distinto del que respalda la ley, sin

darse entre ellos relación alguna de género y especie por estar en planos

diferentes y, por ello, le queda vedado al Estado internarse en la

regulación de tales actividades. Además, su consistencia se refuerza en

muchos estatutos de autonomía (Asturias, Murcia, Extremadura, Castilla y

León) por la extensión de la competencia exclusiva sobre esta actividad a

su soporte topográfico en una perspectiva estructural propia de lo

medioambiental, correspondiendo, pues, a las comunidades autónomas, por

tal interconexión, «la función protectora de los ecosistemas en los que

se desarrollen.» (Fundamento jurídico 25)

De lo expuesto se deriva inmediatamente que si algún precepto de la ley

murciana objeto de análisis contraviene un precepto de la ley estatal

declarado básico, incurrirá en un vicio de inconstitucionalidad por

invasión de la competencia que al Estado corresponde para dictar la

legislación básica de protección del medio ambiente en virtud del

artículo 149.1.23 de la Constitución.


Este razonamiento invocado por los diversos solicitantes es

sustancialmente correcto al asentarse en la doctrina que ha venido

desarrollando el Tribunal Constitucional para la articulación de

competencias entre el Estado y las comunidades autónomas en el juego

bases-desarrollo, y que la sentencia de 28 de junio de 1995, respecto de

la materia medio ambiente, reitera:


«Lo básico, por una parte y desde una perspectiva constitucional, como ya

se anunció más arriba, consiste en el común denominador normativo para

todos en un sector determinado, pero sin olvidar, en su dimensión

intelectual, el carácter nuclear, inherente al concepto. Lo dicho nos

lleva a concluir que lo básico, como propio de la competencia estatal en

esta materia, cumple más bien una función de ordenación mediante mínimos

que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que las

comunidades autónomas con competencias en la materia establezcan niveles

de protección más altos, como ya se dijo en la Sentencia 170/1989. No

son, por tanto, lo genérico o lo detallado, lo abstracto o lo concreto de

cada norma, las piedras de toque para calificarla como básica, o no, sino

su propia condición de tal a la luz de lo ya dicho. El recíproco

engranaje de la competencia estatal y de las autonómicas en la materia,

visto así, lleva a la convicción de que lo básico tiene aquí

simultáneamente carácter mínimo, como patrón indispensable para la

protección del medio ambiente, fuera de cuyo núcleo entran en juego las

normas que lo complementan y lo desarrollan.»

Ahora bien, si todo esto es incuestionable, el problema estriba en dar

respuesta a si la ley murciana encaja en el referido engranaje, debiendo

tenerse en cuenta, al menos, tres ángulos de incidencia en la solución

que se dé:


--La competencia exclusiva de la Región de Murcia en materia de caza y

pesca fluvial (artículo 10.1.9 del Estatuto de Autonomía de la Región de

Murcia). Sólo, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional analizada,

cuando la regulación de la caza incida en el nivel básico de la

protección del medio ambiente, puede entenderse conculcada la competencia

estatal.


--La constitucionalidad de la Ley estatal 4/1989 y, muy específicamente,

el Real Decreto 1095/1989, de 8 de septiembre, sobre declaración de

especies que pueden ser objeto de caza y pesca con normas para su

protección.


El problema que en este punto se plantea no es el de la

constitucionalidad de las determinaciones sustantivas de ambas normas,

sino el de la atribución de carácter básico a sus preceptos, puesto que,

si como veremos, la ley murciana contraviene alguno de los preceptos de

la ley y reglamento estatales y estos no tienen carácter básico por así

haberlo fallado el Tribunal Constitucional, la regulación murciana se

ejercería en el marco de su competencia no pudiendo ser tachada de

inconstitucional.


--La adecuación de los preceptos de la ley murciana a la ley estatal, ya

que si es posible una interpretación conforme de los preceptos de la

primera a las bases estatales, no habría invasión de competencia,

debiendo excluirse, por tanto, el reparo de inconstitucionalidad.


Establecido el marco general en el que se plantea la petición de

interposición del recurso y los límites de la competencia estatal,

debemos adentrarnos en los motivos concretos de inconstitucionalidad de

los preceptos de la Ley regional 7/1995.


A.Métodos prohibidos de caza

Señalan los formulantes que «el Real Decreto 1095/89, de 8 de septiembre,

por el que se declaran las especies objeto de caza y pesca y se

establecen normas para su protección, relaciona en su anexo III, como

procedimientos prohibidos para la captura de animales, todo tipo de

trampas y todo tipo de medios o métodos que impliquen el uso de la liga,

así como todo tipo de redes o de artefactos que requiera para su

funcionamiento el uso de mallas, las redes niebla o verticales y las

redes cañón. Igualmente, dicho anexo III prohíbe la utilización de

hurones y aves de cetrería como método de caza».


Añaden que «Sin embargo, la Ley regional 7/1995, no contempla entre los

métodos prohibidos de caza, el empleo de hurones y aves de cetrería; y

asimismo su artículo 54.2 declara expresamente la necesidad de

salvaguardar como procedimiento tradicional, de caza, la captura de

pájaros (fringílidos) con liga en ramillete y con red abatible».


Frente a esta línea de argumentación, debe tenerse primeramente en cuenta

que el anexo III de la ley estatal




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supuestamente infringido constituye el desarrollo reglamentario del

artículo 34.a) de la Ley 4/1989. La técnica normativa seguida por el

legislador estatal puede esquematizarse del siguiente modo:


a.El artículo 34.a) de la Ley 4/1989, establece con carácter básico la

prohibición de procedimientos masivos o no selectivos para la captura o

muerte de animales. Ningún reproche de constitucionalidad puede

efectuarse a esta norma, según la sentencia del Tribunal Constitucional

de 28 de junio de 1994.


b.El artículo 3.1 del Real Decreto 1095/1989, en aplicación del artículo

34.a) de la Ley, establece qué procedimientos considera masivos o no

selectivos remitiéndose al anexo III del mismo Real Decreto, dentro del

cual se encuentran los lazos (número 1) y los hurones y aves de cetrería

(número 9).


c.Por prescripción de la disposición adicional primera de nuevo del Real

Decreto, el artículo 3.1 del mismo tiene carácter básico.


Pues bien, la sentencia del Tribunal Constitucional aludida deshace esta

construcción al declarar inconstitucional la disposición adicional 1ª del

Real Decreto 1095/1989, con lo que el artículo 3.1 del Real Decreto y el

anexo III pierden su carácter básico, siendo competencia de la Región de

Murcia establecer la concreta relación de los métodos prohibidos de caza.


Dice así el fundamento jurídico 29 de la sentencia:


«Declaración de especies que pueden ser objeto de caza y pesca. El Real

Decreto 1095/1989, de 8 de septiembre.


En el capítulo III de la ley, busca cobijo y sostén el Real Decreto

1095/1989, de 8 de septiembre, disposición emanada de la potestad

reglamentaria del Gobierno de la Nación a la que, desde esa perspectiva

estrictamente formal nada le puede ser reprochado, por quedar comprendida

dentro del perímetro de la «legislación» en el sentido amplio configurado

en la primera parte de esta sentencia y con los condicionamientos allí

expuestos.


Desde el punto de vista de la titularidad de tal potestad, su ejercicio

por el Gobierno de la Nación se ampara en la habilitación que contiene el

artículo 33.1 de la ley. Ahora bien, esta norma no predetermina quien

haya de ejercerla, si el Estado o las comunidades autónomas. Por ello,

conviene al caso la observación de que materialmente el Real Decreto

1095/1989, tiene por objeto de su regulación la caza y la pesca, según

refleja su propia denominación, determinando qué se puede cazar o pescar,

como y cuando. Pues bien, desde su propia perspectiva, que es la

importante aquí y ahora, no puede ser aceptado el carácter básico de los

tres preceptos calificados como tales en la primera de sus disposiciones

adicionales. En efecto, allí se dice que «tendrán el carácter normativo

básico estatal» los artículos 1.1; 3.1 y 4.2, así como la disposición

adicional segunda.


En el ámbito de la regulación de estas actividades predatorias,

estableciendo el «cómo», la forma de practicarlas y sus límites, se mueve

a su vez, el párrafo primero del artículo 3º reenvía al anexo con el fin

de determinar los procedimientos masivos y no selectivos para la captura

o muerte de animales. La relación de tales procedimientos prohibidos en

el artículo 34.a) de la ley donde busca su respaldo o cobijo, según

propia confesión, tiene una finalidad tuitiva y evidente en el ámbito del

mapa de España y un talante abierto. Aún cuando no se trate de un

repertorio cerrado y rígido, numerus clausus y admita por tanto la

adición de otras modalidades análogas, si las hubiere, mediante normas

autonómicas, no puede ser aceptada la calificación que se le da. No cabe

negar tampoco que la protección del medio ambiente, incidiendo

transversalmente en la caza y la pesca resulta prevalente en principio.


Ahora bien, lo realmente básico materialmente, por su contenido genérico

y mínimo, es tan sólo el precepto legal, preciso y esquemático, no el

reglamentario, que por su casuismo se sale del marco de la protección de

la fauna para invadir el campo de la caza.»

Para el Tribunal Constitucional, por tanto, el anexo al que se remite el

artículo 3.1 del Real Decreto invade la competencia de las comunidades

autónomas (como la de Murcia) en materia de caza.


Pero por si este razonamiento no fuera suficientemente concluyente, que a

nuestro juicio debe serlo, tampoco hay conculcación de la citada

Directiva 79/409 CEE relativa a la conservación de las aves silvestres,

pues la prohibición de utilización de lazos, ligas, redes, etc. que se

relacionan en el anexo IV de la Directiva, se condiciona a la posibilidad

de que el método «pudiera causar la desaparición local de una especie».


De ahí que para la ley murciana la utilización de tales métodos esté

prohibida salvo autorización de la Consejería de Medio Ambiente.


Sólo en el caso, no deducible de la norma analizada, en que la Consejería

de Medio Ambiente autorizase la utilización masiva o no selectiva de

estos procedimientos, esto es, con carácter generalizado, provocando el

riesgo de desaparición local de una especie, podría hablarse, no de

inconstitucionalidad de la norma (pues se trataría de actos de

aplicación) sino del incumplimiento de obligaciones derivadas del tratado

susceptibles, en su caso, de un procedimiento de queja ante la Comisión

de la CEE.


Obviamente, esta es una cuestión que además de no poder dilucidarse en el

plano normativo, es totalmente ajena a la constitucionalidad del artículo

26.2 de la ley regional.


B.Caza de aves protegidas

Según los formulantes, los artículos 54.2 y 75 de la Ley 7/1995, que

permiten la captura en vivo de aves fringílidas con liga en ramillete y

red abatible, conculcan la Ley 4/1989, cuyo artículo 33.1 establece que

la caza y la pesca en aguas continentales solo podrá realizarse




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sobre las especies que reglamentariamente se declaren como piezas de caza

o pesca.»

Tal precepto es desarrollado, por la misma técnica normativa antes

escrita, por el artículo 1.1 del Real Decreto 1095/1989, que establece en

los anexos I y II de este reglamento las especies que pueden ser objeto

de caza y pesca.


Tal precepto reglamentario es básico a tenor de la disposición adicional

primera por lo que al no estar incluidas las aves fringílidas en los

citados anexos y estarlo, sin embargo, en el anexo III de especies

capturables de la ley regional, los artículos 54.2 y 75 de la ley

regional serían inconstitucionales por violación de la legislación básica

estatal.


Sin embargo, tal conclusión no puede de nuevo compartirse por varios

motivos. El primero y fundamental reside en que el artículo 1.1 de la

norma reglamentaria estatal no es básica según ha fallado el Tribunal

Constitucional en la sentencia de 28 de junio de 1995. La fundamentación

utilizada en la sentencia, reseñada en la letra A anterior, es

trasladable para el alto tribunal al supuesto de las especies objeto de

caza, añadiendo a este respecto lo siguiente:


«En un análisis individualizado de cada uno de estos cuatro preceptos,

por su orden, traigamos a colación el párrafo primero del artículo 1º,

donde `en desarrollo de lo establecido en el artículo 33.1 de la Ley

4/89, se considera objeto de caza o pesca las especies que se relacionan

en los anexos I y II, relación que se superpone así al Catálogo de

Especies Amenazadas cuya finalidad directa e inmediata es su protección y

ese solapamiento se hace desde una perspectiva distinta, con una

incidencia indirecta y sesgada. A contrario sensu las especies excluidas

de ellos no pueden ser capturadas o muertas. Tal prohibición implícita y

el inventario de la cual se infiere, chocan frontalmente con la

competencia sobre la caza y la pesca que todas las comunidades autónomas

tienen atribuida sin excepción alguna, y por tanto, carecen de la

relación directa e inmediata con la protección del medio ambiente que

está en la raíz de su calificación como básica. Lo serían las directrices

para que pudieran ser confeccionadas las correspondientes relaciones pero

no cuando se trata de una relación única estatal, con un contenido

casuístico tan concreto como mudable según las circunstancias.


Por otra parte, el artículo 33.1 de la ley, que se utiliza como respaldo,

alude tan sólo a la forma de la disposición donde haya de hacerse la

relación de piezas aprehensibles, que emanará de la potestad

reglamentaria, sin predeterminar quien haya de ejercerla, por no ser

monopolio estatal y corresponder también a los demás entes

territoriales.»

La conclusión se repite el catálogo de especies objeto de caza no puede

ser establecido unilateralmente por el Estado, correspondiendo a las

comunidades autónomas su fijación.


Pero es que además, los artículos de la ley murciana impugnados

establecen unos requerimientos para que determinadas especies sean objeto

de captura, no de caza, que desvirtúan en gran medida la alegación de los

peticionarios. Así:


--La captura debe justificarse en la preservación de los usos y

costumbres cinegéticas o de modalidades tradicionales de caza. En este

sentido el Tribunal Constitucional señala en la tantas veces citada

sentencia de 28 de junio de 1995, lo siguiente:


--«Se incorporan (al ordenamiento jurídico-ambiental), elementos que no

son naturaleza, sino historia. Desde esta perspectiva el Estatuto de

Autonomía de Madrid ofrece una fórmula especialmente valiosa por un

inserción en el bloque de constitucionalidad para definir el medio

ambiente, fórmula donde se incluye la aspiración al equilibrio ecológico

y se enumeran los componente más importantes: el aire, las aguas, los

espacios naturales, la flora, la fauna y los testimonios culturales»

(artículo 27.1 Estatuto de Autonomía de Murcia).(Fundamento jurídico 6º).


En otro lugar, el alto tribunal subraya que la protección ambiental

«lleva de la mano a la dignidad de la persona como valor constitucional

trascendente (artículo 10.1 de la Constitución), porque cada cual tiene

el derecho inalienable a habitar en su entorno de acuerdo con sus

características culturales». (Fundamento jurídico 7º).


--La captura en vivo de aves fringílidas se realizará en terrenos no

prohibidos, mediante autorización excepcional de la Consejería de Medio

Ambiente con fijación de cupo máximo de permisos y de capturas y a

miembros de sociedades ornitológicas (artículo 75 de la ley). Obviamente

la finalidad de investigación como excepción a la prohibición general de

caza que establece el artículo 9 de la Directiva 79/409/CEE, se satisface

en este caso.


--Los modos tradicionales de captura que se salvaguarda, deberán respetar

la legislación vigente (artículo 54.2 de la ley) ya sea esta estatal

(siempre que efectivamente sea básica), ya sea comunitaria.


En este sentido señala el Tribunal Constitucional que:


«Además, conviene recordar que en tal aspecto el principio cardinal

consiste en «que la adhesión de España a la Comunidad Europea no altera

en principio, la distribución de competencias entre el Estado y las

comunidades autónomas. Así, pues, la traslación de la normativa

comunitaria derivada al derecho interno ha de seguir necesariamente los

criterios constitucionales y estatutarios de reparto de competencias.


El hecho de que las directivas europeas tengan como finalidad la de

homogeneizar, aproximar o armonizar los distintos ordenamientos y que

sean de obligado




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cumplimiento por todas las autoridades o instituciones, centrales y

descentralizadas, de los Estados miembros y que, incluso, puedan tener un

efecto directo, no significa que las normas estatales que las adapten a

nuestro ordenamiento deban ser consideradas necesariamente «básicas».


Aquellas disposiciones del Derecho comunitario vinculan, desde luego, a

las comunidades autónomas, pero por su propia fuerza normativa y no por

la que le atribuya su traslación al Derecho interno como normas básicas.


Y si bien esa necesaria adaptación puede llevar en ciertos casos a dictar

normas internas de contenido prácticamente uniforme para todo el

territorio de la Nación, tal regulación sólo corresponde hacerla al

Estado mediante normas de carácter básico en la medida en que lo permitan

la Constitución y los Estatutos de Autonomía». (Fundamento jurídico 14).


C.Caza de especies catalogadas

La argumentación mantenida para discrepar de la fundamentación de los

peticionarios debe darse por reproducida respecto de la previsión del

artículo 44.2 en cuanto abre la posibilidad de aprovechamiento de

animales catalogados como especies amenazadas en casos excepcionales

ligados a actividades tradicionales.


La dimensión histórica y cultural de la protección del medio ambiente, el

título específico de caza como competencia exclusiva de la Región de

Murcia y, sobre todo, la subordinación de una eventual autorización

excepcional de aprovechamiento de animales catalogados como especies

amenazadas a su compatibilidad con las medidas que se deriven de su

catalogación (artículo 44.2 de la Ley de Murcia) impiden, en los términos

antes descritos apreciar el motivo de inconstitucionalidad alegado.


Téngase en este sentido en cuenta que dentro del catálogo nacional de

especies amenazadas el Estado solo ha establecido la relación de animales

incluibles en la categoría de «peligro de extinción», obviando las otras

tres categorías previstas, esto es: sensibles a la alteración del

habitat; vulnerables; y de interés especial; respetando la competencia

que en esta materia a las comunidades autónomas corresponde.


D.Excepciones a la protección de la fauna silvestre

Según los peticionarios:


«El artículo 8.1 de la Ley regional 7/1995, a semejanza del artículo 28.2

de la Ley 4/1989, establece las circunstancias por las cuales pueden

quedar sin efecto las prohibiciones dictadas para la protección de la

fauna, requiriéndose para ello la preceptiva y previa autorización

administrativa del órgano competente (Consejería de Medio Ambiente). Sin

embargo, la ley regional (artículo 8.2) posibilita a la Administración

autonómica a que esas autorizaciones administrativas puedan ser

sustituidas por disposiciones generales que regulen las condiciones y

medios de captura y eliminación de los animales, lo que supone una grave

contradicción con el régimen jurídico que al respecto establece la norma

básica estatal (artículo 28.2 Ley 4/1989), al generalizar no sólo al

destinatario, sino también la finalidad de la excepción, esto es, querer

reglamentar lo que debe ser un acto administrativo, dictado conforme al

procedimiento establecido, que por su carácter excepcional no puede ser

objeto de abstracción o generalidad alguna.»

Probablemente es este el argumento menos consistente de la petición

puesto que:


--una correcta lectura del artículo 8.2 no permite concluir que se este

generalizando la finalidad de la excepción, puesto que este artículo se

anuda interpretativamente al artículo 8.1 en cuanto a las finalidades de

la excepción, el cual viene a reproducir el contenido del artículo 28.2

de la ley estatal.


--el establecimiento por disposición general de las condiciones y medios

de captura y eliminación de animales, puede reducir por la propia

posición de la norma o disposición de carácter general, el ámbito de una

posible discrecionalidad administrativa en las autorizaciones caso por

caso. Además de ello y pese al tenor literal del artículo 8.2 no se

excluye, sino todo lo contrario, que además de la citada disposición sea

necesaria la preceptiva autorización -- Finalmente no parece necesario

argumentar demasiado que lo que se puede hacer por acto (autorización) se

puede hacer por norma (disposición de carácter general) producto de

superior jerarquía al que se subordinan los actos, no siendo lícita la

reserva de ninguna materia a meros actos.


1.14.Ley 12/1994, de 28 de diciembre, de la Generalidad Valenciana, sobre

medidas administrativas y de modificación del texto articulado de la Ley

de Bases y Tasas

La petición de interposición de recurso de inconstitucionalidad se

fundamenta en una presunta invasión de las competencias del Estado, por

parte del legislador autonómico, al declararse a extinguir, en la

disposición adicional quinta de la ley, las plazas de determinados

funcionarios del cuerpo de técnicos al servicio de la sanidad local, que

es un cuerpo de carácter nacional. Fundamentos de la resolución:


En supuestos como el aquí tratado en los que la eventual tacha de

inconstitucionalidad de una norma se circunscribe a la invasión de

competencias del Estado por parte de una comunidad autónoma o viceversa,

la institución del Defensor del Pueblo tiene como criterio no intervenir

haciendo uso de su legitimación para interponer recursos de

inconstitucionalidad --a no ser que la cuestión afecte de modo directo al

ejercicio de algunos




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de los derechos o libertades fundamentales que se contienen en el título

I de la Constitución-- ya que, de acuerdo con la Ley Orgánica reguladora

del Tribunal Constitucional, para la defensa de sus propias competencias

están legitimados tanto el Presidente del Gobierno como los órganos

colegiados ejecutivos y las asambleas legislativas de las comunidades

autónomas.


En definitiva, ha sido criterio reiteradamente mantenido por esta

institución que el ejercicio de su legitimación constitucional debe tener

como punto de referencia la defensa de los derechos y libertades

fundamentales comprendidos en el título I de la Constitución, cuya

garantía le encomienda expresamente el artículo 54 de dicha norma

suprema, sin intervenir en aquellos litigios de naturaleza competencial

que pudieran suscitarse entre el Estado y las comunidades autónomas, ya

que para solventar estas cuestiones existen otras fórmulas alternativas y

están legitimados directamente los titulares de las competencias que en

cada momento se discutan.


1.15.Ley del Parlamento de Aragón 10/1994, de 31 de octubre, de

modificación de la Ley 2/1992, de Caza de Aragón El promovente de recurso

de inconstitucionalidad alega que el artículo 59 (apartados 14, 17, 21,

22, 27, 30 y 32) y el artículo 61 (apartados 1, 3, 10, 20, 22 y 41) de la

Ley 10/1994, que establecen las sanciones correspondientes a los

supuestos de infracción en materia de caza, vulneran los siguientes

artículos de la Constitución: 9.1, que consagra el principio de

legalidad; 25.1, que define el principio de legalidad en materia

sancionadora y 53.1, que proclama el principio de legalidad en materia de

derechos y libertades, en referencia a la propiedad y a la libertad

individual a las que afectan las sanciones administrativas.


Asimismo, manifiesta el solicitante que el apartado 3 del artículo 61

infringe el derecho constitucional a la presunción de inocencia, en

cuanto que considera infracción grave la tenencia de especies cinegéticas

muertas en época de veda, salvo que se justifique su procedencia

legítima; y que los preceptos que cuestiona se oponen a la Ley 30/1992,

de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas

y del Procedimiento Administrativo Común.


Fundamentos de la resolución:


Primero.El primer argumento invocado por el reclamante para deducir la

posible inconstitucionalidad de los apartados 14, 17, 21, 22, 27, 30 y 32

del artículo 59 y los apartados 1, 3, 10, 20, 22 y 41 del artículo 61 de

la Ley 10/1994, se refiere a su incompatibilidad con lo dispuesto en el

artículo 9,1 de la Constitución española y la teoría de su aplicabilidad

inmediata y directa.


El promovente considera que la ley cuya adecuación a la Constitución se

cuestiona vulnera el principio de legalidad consagrado en el artículo 9.1

de la Constitución, que vincula a todos los poderes públicos e igualmente

se considera conculcado el principio que la jurisprudencia del Tribunal

Constitucional denomina de legalidad administrativa del artículo 25.1

(fundamento jurídico 3, STC. 101/1988, de 8 de junio).


En primer lugar debe destacarse que el constituyente no ha excluido la

potestad sancionadora de la Administración, sino que la admite en el

artículo 25.3, aunque sometiéndola a cautelas que la preservan y

garantizan en el ámbito de los derechos de los ciudadanos reconocidos

constitucionalmente.


En segundo lugar, para mayor rigor y precisión en el análisis de los

preceptos cuestionados, es preciso dejar constancia de que las

competencias de la caza y de la protección de los ecosistemas en los que

se desarrolla dicha actividad corresponden en exclusiva a la Comunidad

Autónoma de Aragón, de acuerdo con lo previsto en el apartado 12 del

artículo 35 de la Ley Orgánica 8/1982, de 10 de agosto, por la que se

aprueba el Estatuto de Autonomía de Aragón.


Como es conocido, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional entiende

que si bien la regulación del ejercicio de los derechos y libertades

reconocidos en el capítulo II del título I de la Constitución requiere

siempre una norma de rango legal, esta norma sólo ha de emanar

precisamente de las Cortes cuando afecte a las condiciones básicas que

garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los

derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.


Cuando la norma no afecta a las condiciones básicas de este ejercicio

puede ser promulgada por las comunidades autónomas a las que sus

estatutos atribuyan competencias legislativas sobre una materia cuya

regulación implica necesariamente la del ejercicio de derechos

constitucionalmente garantizados. (Entre otras, SSTC 37/1981, de 16 de

noviembre).


Una vez precisada esta cuestión, pasamos al análisis de la aplicación de

las garantías previstas en los artículos 9 y 25 de la Constitución a los

artículos 59 y 61 de la Ley 10/1994.


Segundo.Según asentada jurisprudencia constitucional, en el ejercicio de

la potestad sancionadora de la Administración existen límites

contemplados en el artículo 25 que dimanan del principio de legalidad de

las infracciones y sanciones, que se transforman en derechos subjetivos

de los ciudadanos y que consisten básicamente en que éstos no pueden

soportar sanciones administrativas sino en los casos legalmente

prevenidos y en virtud de imposición por parte de las autoridades

legalmente competentes, por lo que de dicha jurisprudencia podemos

extraer la definición de estos límites, que el alto tribunal ha fijado

con especial precisión en las SSTC 77/1983, de 3 de octubre, y 42/1987,

de 7 de abril y que en síntesis son los siguientes:


a.El principio que determina la necesaria cobertura en una norma de rango

legal.


b.La interdicción de las penas de privación de libertad a los que puede

llegarse de modo directo o indirecto




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a partir de las infracciones administrativas sancionadas.


c.El respeto de los derechos de defensa reconocidos en el artículo 24 de

la Constitución.


d.La subordinación a la autoridad judicial y, por último,

e.El principio non bis in idem, íntimamente ligado a los de legalidad y

de reserva de ley que determina la interdicción de la duplicidad de

sanciones administrativas y penales.


Cuestión esencial en el análisis de esta reclamación es la definición de

la extensión de los límites de la potestad sancionadora de la

Administración. En el fundamento jurídico 2 de la citada STC 77/1983, se

subraya que «existen unos límites de la potestad sancionadora de la

Administración que de manera directa se encuentran contemplados por el

artículo 25 de la Constitución y que dimanan del principio de legalidad

de las infracciones y de las sanciones.


Estos límites, contemplados desde el punto de vista de los ciudadanos se

transforman en derechos subjetivos de ellos y consisten en no sufrir

sanciones, sino en los casos legalmente prevenidos y de autoridades que

legalmente puedan imponerlos.»

A partir de la citada sentencia del Tribunal Constitucional 42/1987, el

principio de reserva de ley se constituye, tras la entrada en vigor de la

Constitución, como manifestación del principio de legalidad contenido en

el artículo 25.


Debe además destacarse que la sentencia que acaba de mencionarse hace un

especial estudio de esta problemática que, por su relevancia, vamos a

repetir textualmente (fundamento jurídico 2):


«El artículo 25.1 de la Constitución prescribe que nadie puede ser

condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de

producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa,

según la legislación vigente en cada momento y el derecho fundamental así

enunciado incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege

extendiéndola al ordenamiento sancionador administrativo y comprende una

doble garantía. La primera, de orden material y alcance absoluto, tanto

por lo que se refiere al ámbito estrictamente penal como al de las

sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del

principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad

individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación

normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes.


La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las

normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas

sanciones, por cuanto que como este tribunal ha señalado reiteradamente,

el término `legislación vigente' contenido en dicho artículo 25,1 es

expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora».


Especialmente relevante es el criterio sostenido por consolidada

jurisprudencia del Tribunal Constitucional referente a la posibilidad de

que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias sobre el que

se insiste en el mismo fundamento de la sentencia 42/1987:


«El alcance de la reserva de ley establecida en el artículo 25,1 no puede

ser tan estricto en relación con la regulación de las infracciones y

sanciones administrativas, como por referencia a los tipos de sanciones

penales en sentido estricto, bien por razones que atañen al modelo

constitucional de distribución de las potestades públicas, bien por el

carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en

estas materias (STC 2/1987, de 21 de enero), bien, por último, por

exigencias de prudencia o de oportunidad que pueden variar en los

distintos ámbitos de ordenación territoriales (STC 87/1985, de 16 de

julio) o materiales.


En todo caso aquel precepto constitucional determina `la necesaria

cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma

de rango legal' (STC 77/1983, de 3 de octubre), habida cuenta del

carácter excepcional que los poderes sancionatorios en manos de la

Administración presentan.


Más aún, `y hecha la salvedad de las infracciones que se cometan en el

seno de las relaciones de sujeción especial, en las que la propia reserva

de ley pierde parte de su fundamentación material en cuanto expresivas de

una capacidad administrativa de autoordenación que las distingue del ius

puniendi genérico del Estado (STC 2/1987, citada), puede afirmarse que la

reserva de la ley contenida en el artículo 25.1 de la Constitución

despliega una eficacia semejante a la que establecen otras normas

constitucionales. Es decir que, como ha señalado este tribunal con

relación a alguna de ellas, la reserva de ley no excluye `la posibilidad

de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí

que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no

claramente subordinada a la ley' (STC 83/1984, de 24 de julio), pues esto

último supondría degradar la garantía esencial que el principio de

reserva de ley entraña, como forma de asegurar que la regulación de los

ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos depende

exclusivamente de la voluntad de sus representantes» (STC 42/1987, F.J.


2).


Para completar el sentido de la jurisprudencia aludida entendemos que es

oportuno volver a la ya citada sentencia 101/1988, en cuyo fundamento

jurídico 1 se previene, igualmente, que el principio de legalidad

contenido en el artículo 25.1 no excluye la posibilidad de que las leyes

contengan remisiones a normas reglamentarias.


Más adelante, en el fundamento jurídico 3 de la misma sentencia, se

define la doble garantía del principio de seguridad jurídica, consolidado

igualmente en la jurisprudencia del alto tribunal, una, de alcance

material y absoluto, que se refiere a la imperiosa exigencia de la

predeterminación normativa de la conducta ilícita y de las sanciones

correspondientes y, la otra, de carácter formal, que mira al rango

necesario de las normas tipificadoras




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de aquellas conductas y sanciones, por cuanto, el término legalmente

vigente es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora y a

continuación se afirma lo siguiente, que consideramos especialmente

relevante para dilucidar la presunta tacha de inconstitucionalidad que se

pretende:


«Cierto es que en esta segunda vertiente, la formal, puede producirse una

relativización del principio de legalidad, en el sentido de permitir un

mayor margen de actuación al ejecutivo en la tipificación de ilícitos y

sanciones administrativos `bien por razones que atañen al modelo

constitucional de distribución de las potestades públicas, bien por el

carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en

ciertas materias (STC 2/1987, de 21 de enero), bien, por último, por

exigencias de prudencia o de oportunidad que pueden variar en los

distintos ámbitos de ordenación territoriales o materiales', pero sin

olvidar que, en todo caso, aquel precepto constitucional determina la

necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en

una norma de rango legal, habida cuenta del carácter excepcional que los

poderes sancionatorios en manos de la Administración presentan' (STC

77/1983, de 3 de octubre, y 42/1987, de 7 de abril.


Pero esta clara exigencia de cobertura legal no excluye la posibilidad de

que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, mas ello

siempre que en aquéllas queden suficientemente determinados los elementos

esenciales de la conducta antijurídica --de tal manera que sólo sean

infracciones las acciones u omisiones subsumibles en la norma con rango

de ley-- y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer».


Para concluir esta reflexión debemos recordar que, si bien en el ámbito

de la garantía material los preceptos legales o reglamentarios que

tipifican las infracciones deben definir los actos, las omisiones o las

conductas sancionables o que, en todo caso, han de ser objeto de sanción,

no se vulnera la exigencia constitucional de lex certa cuando se

incorporan en la regulación de tales supuestos ilícitos los conceptos

jurídicos indeterminados, siempre que su concreción sea factible en

virtud de criterios lógicos, técnicos y de experiencia y se permita

prever, por consiguiente, con suficiente seguridad, la naturaleza y las

características esenciales de la conducta constitutiva de la infracción

tipificada, puesto que como declara el Tribunal Constitucional en la

sentencia 62/1982, de 15 de octubre, dado que los conceptos legales no

pueden alcanzar una claridad y precisión absoluta, sí es necesario un

margen de indeterminación en la formulación de los tipos ilícitos que en

todo caso no ha de entrar en conflicto con el principio de legalidad en

tanto no avoque a una inseguridad jurídica, que sería insuperable con

arreglo a los criterios interpretativos antes anunciados:


«El artículo 25.1 de la Constitución establece que nadie puede ser

condenado por acciones o omisiones que en el momento de producirse no

constituyan delito, falta o infracción administrativa, de acuerdo con la

legislación vigente. Es cierto que el principio de tipicidad a que

responde el precepto está íntimamente conectado con el de seguridad

jurídica, y es cierto también que el legislador para consagrar la

finalidad protectora que persigue el derecho penal, debe hacer el máximo

esfuerzo posible para que la seguridad jurídica quede salvaguardada en la

definición de los tipos. Pero dicho lo anterior ello no supone que el

principio de legalidad quede infringido en los supuestos en que la

definición del tipo incorpore conceptos cuya delimitación permita un

margen de apreciación (fundamento jurídico 7, B)».


En los criterios precedentes, extraídos del análisis de la jurisprudencia

constitucional, insiste, de forma particular, el propio tribunal en la

sentencia 29/1989, de 6 de febrero, al pronunciarse en contra del alegato

de la parte recurrente denunciando que las normas sancionadoras

recurridas en el recurso de amparo que dio lugar a esta sentencia

incumplían la garantía formal relativa al rango necesario de las normas

especificadoras. El tribunal afirma que no se ha alegado, en cambio, por

la defensa que se hubiera vulnerado «la garantía material deducible del

mismo precepto constitucional, consistente en la predeterminación

normativa de aquellas conductas y sanciones», de lo que concluye que el

reglamento recurrido satisfacía la exigencia constitucional de lex

praevia y lex certa. Cuestión esta última que reitera el tribunal en el

fundamento jurídico 2 de la STC 83/1990.


Tercero.En lo que se refiere a la supuesta tacha de inconstitucionalidad

de los preceptos discutidos en relación con el contenido del artículo

53.1 de la Constitución, parece oportuno decir en primer lugar que la

misma sólo puede ser enjuiciada en el marco expresado en los apartados

anteriores de la presente resolución, ya que como se ha expresado la

misma se produciría si se vulnerase por los poderes públicos el derecho

fundamental a la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y

de las sanciones correspondientes y exige en todo caso que la ley

describa ex ante el supuesto del hecho al que se vincule la sanción, ya

que lo que el constituyente exige es que se regulen por ley los derechos

y libertades reconocidos en el capítulo segundo del título I de nuestra

norma suprema.


La enérgica garantía que se recoge en el precepto constitucional citado

se cumple en lo que se refiere a que el Parlamento de la Comunidad de

Aragón ha aprobado la norma de rango legal que comprende los supuestos de

infracción y las sanciones correspondientes, por lo que si conectamos la

supuesta vulneración constitucional que se plantea en relación con el

artículo 53,1 con la ya expresada, referida a los artículos 9,1 y 25,1,

se debe conducir de nuevo el problema a la consideración de si los tipos

fijados en los artículos 59 y 61 de la Ley 10/1994, cuya

inconstitucionalidad se pretende, incorporan un margen de apreciación

salvaguardado suficientemente por la definición de aquéllos, con lo que,

en




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virtud de la extensa jurisprudencia citada, se entiende respetado el

principio de seguridad jurídica cuya protección persigue el

constituyente.


Cuarto.Resulta por último oportuna una reflexión sobre la referencia, que

el reclamante incluye en su escrito de solicitud, a la inadecuación de

los repetidamente citados artículos de la Ley 10/1994, a lo previsto en

la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y

del Procedimiento Administrativo Común.


La objeción formulada no es cuestión que pueda residenciarse en sede

constitucional, salvo en lo que se refiere a la inconstitucionalidad de

las sanciones de plano, es decir, a la imposición de una sanción fundada

en la actividad administrativa, sin que el sancionado haya podido

formular al menos alegaciones, lo que resultaría contrario tanto a los

principios inspiradores del artículo 24 de la ley fundamental, como a la

propia seguridad jurídica, recogida en el artículo 9 del texto

constitucional, pero consideramos que no es un problema que afecte al

contenido de la ley cuya inconstitucionalidad se pretende.


Es evidente que sería motivo de inconstitucionalidad que la

Administración pudiera incidir en la esfera jurídica de sus ciudadanos,

imponiendo una sanción sin observar procedimiento alguno y, por tanto,

sin posibilidad de defensa previa a la toma de decisión. Por ello en el

marco consagrado por la citada Ley de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común uno de

los trámites que, necesariamente, debe preceder a la resolución que se

dicte es la audiencia al denunciado, como principio de inexcusable

observancia que el Tribunal Supremo ha calificado como principio de

«ética jurídica, necesario y de ineludible cumplimiento para la

Administración».


Pero resulta oportuno insistir en que la que antecede no es cuestión que

afecte a los preceptos discutidos, por lo que no precisa de mayor

consideración, puesto que es obvio que las garantías del artículo 24 de

la Constitución se trasladan al campo administrativo sancionador como

afirma consolidada jurisprudencia constitucional (por todas la ya citada

STC 62/1982).


1.16.Ley de Castilla-La Mancha 2/1995, de 2 de marzo, contra la venta y

publicidad de bebidas alcohólicas a menores

Conforme sostienen los solicitantes, el artículo 1.1. de la Ley 2/1995,

de 2 de marzo, incurriría en una presunta vulneración de los artículos

139.1 y 138.2, ambos de la Constitución. La infracción de estos preceptos

constitucionales se produciría, en efecto, al colocar en una situación de

desigualdad no justificada a los ciudadanos de Castilla-La Mancha

respecto del resto de los ciudadanos españoles, por cuanto se prohíbe la

venta de bebidas alcohólicas en el territorio de Castilla-La Mancha a los

jóvenes de edades comprendidas entre dieciséis y dieciocho años, a

diferencia de lo que acaece respecto de estas mismas personas en el resto

del territorio nacional. Asimismo, los solicitantes consideran

presuntamente vulnerados los artículos 1, 14, 25.1, 53.2, 86.1 y 149.1

del texto constitucional, si bien no aportan argumentos para apoyar su

afirmación. Fundamentos de la resolución:


Primero.A juicio de los solicitantes, el artículo 1.1 de la Ley de

Castilla-La Mancha 2/1995, de 2 de marzo, vulneraría el artículo 139.1 de

la Constitución española, a cuyo tenor «todos los españoles tienen los

mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del

Estado». El análisis de este motivo de presunta inconstitucionalidad

debe, por tanto, realizarse a la luz de la doctrina del Tribunal

Constitucional sobre el citado precepto constitucional. A tal efecto,

debe recordarse que el Tribunal Constitucional ha sostenido que no puede

identificarse el principio de igualdad con la total uniformidad del

ordenamiento jurídico:


«El primero de tales principios es el de igualdad en derechos y

obligaciones de todos los españoles en cualquier parte del territorio

nacional. Es obvio, sin embargo, que tal principio no puede ser entendido

en modo alguno como una rigurosa y monolítica uniformidad del

ordenamiento de la que resulte que, en igualdad de circunstancias, en

cualquier parte del territorio nacional se tienen los mimos derechos y

obligaciones. Esto no ha sido nunca así entre nosotros en el ámbito del

derecho privado y, con la reserva ... respecto de la igualdad en las

condiciones básicas del ejercicio de los derechos y libertades, no es

ahora resueltamente en ningún ámbito, puesto que la potestad legislativa

de que las comunidades autónomas gozan potencialmente da a nuestro

ordenamiento una estructura compuesta, por obra de la cual puede ser

distinta la posición jurídica de los ciudadanos en las distintas partes

del territorio nacional» (STC 37/1981, de 16 de noviembre, fundamento

jurídico 2º).


En idéntica dirección, el Tribunal Constitucional ha declarado asimismo:


«El principio constitucional de igualdad no impone que todas las

comunidades autónomas ostenten las mismas competencias, ni, menos aún,

que tengan que ejercerlas de una manera o con un contenido y unos

resultados idénticos o semejantes. La autonomía significa precisamente la

capacidad de cada nacionalidad o región para decidir cuando y como

ejercer sus propias competencias, en el marco de la Constitución y del

estatuto. Y si, como es lógico, de dicho ejercicio derivan desigualdades

en la posición jurídica de los ciudadanos residentes en cada una de las

distintas comunidades autónomas, no por ello resultan necesariamente

infringidos los artículos 1, 9.2, 14, 139.1 y 149.1.1 de la Constitución,




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ya que estos preceptos no exigen un tratamiento jurídico uniforme de los

derechos y deberes de los ciudadanos en todo tipo de materias y en todo

el territorio del Estado, lo que sería frontalmente incompatible con la

autonomía, sino, a lo sumo, y por lo que al ejercicio de los derechos o

al cumplimiento de los deberes constitucionales se refiere, una igualdad

de las posiciones jurídicas fundamentales» (STC 37/1987, de 26 de

noviembre, fundamento jurídico 10º)

La pluralidad del ordenamiento jurídico español, como consecuencia de la

organización autonómica del Estado, es resaltada al aseverarse que: «...


el principio de igualdad no impone ni que todas las comunidades autónomas

ostenten las mismas competencias, ni menos aún que tengan que ejercerlas

de determinada manera o con un contenido o resultados prácticamente

idénticos o semejantes. Por consiguiente, si como consecuencia del

ejercicio de esas competencias surgen desigualdades en la posición

jurídica de los ciudadanos residentes en las distintas comunidades

autónomas, no por ello automáticamente resultarán infringidos, entre

otros, los artículos 14, 139.1 o 149.1.1 de la Constitución, ya que

dichos preceptos constitucionales no exigen un tratamiento jurídico

uniforme de los derechos y deberes de los ciudadanos en todas las

materias y en todo el territorio del Estado. En caso contrario, semejante

uniformidad, ciertamente, sería incompatible con la autonomía

constitucionalmente garantizada, de manera que, en lo que se refiere al

ejercicio de los derechos y al cumplimiento de los deberes

constitucionales, lo que la Constitución impone es una igualdad de las

posiciones jurídicas fundamentales, pero no, desde luego, una absoluta

identidad de las mismas» (STC 186/1993, de 31 de mayo, fundamento

jurídico 3º). Por consiguiente, de esta doctrina se desprende la

posibilidad de que se produzcan disparidades en la regulación de los

derechos y los deberes de los españoles, como consecuencia del ejercicio

de su potestad legislativa por parte de las comunidades autónomas, de

modo que, sin perjuicio de lo que más adelante se dirá respecto del

artículo 149.1.1ª del texto constitucional, no existen a la luz de la

doctrina del Tribunal Constitucional, fundamentos jurídicos suficientes

para predicar la presunta infracción del artículo 139.1 de la

Constitución española. Segundo.Invocan, de otra parte, los solicitantes

la presunta vulneración del artículo 138.2 de la Constitución, conforme

al cual «las diferencias entre los estatutos de las distintas comunidades

autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o

sociales». Pues bien, no es preciso realizar glosa alguna para constatar

la inaplicabilidad de este precepto constitucional al caso que nos ocupa,

desde el momento en que el artículo 138.2 antes reseñado atañe a las

diferencias existentes entre los distintos estatutos de autonomía,

mientras que los solicitantes hacen referencia a las posibles

disparidades de una ley autonómica, por comparación a la legislación

aplicable en el resto de las comunidades autónomas. Por ello, no puede

apreciarse que exista la presunta vulneración del artículo 138.2 de la

Constitución española. Tercero.Los solicitantes citan, además, como

presuntamente infringidos los artículos 1, 14, 25.1, 53.2, 86.1 y

149.1.1ª de la Constitución española, pero no especifican las razones por

las cuales consideran que se ha producido la vulneración denunciada, de

modo que no resulta posible entrar en el análisis de estos motivos de

presunta inconstitucionalidad. No obstante, pueden realizarse algunas

consideraciones acerca de estos preceptos.


a.Así, respecto de la presunta vulneración del artículo 14 de la

Constitución, es preciso indicar que, a tenor de la doctrina del Tribunal

Constitucional:


«Uno es, en efecto, el ámbito propio del principio constitucional de

igualdad ex artículo 14 (principio que impide, en lo que aquí interesa,

que las normas establezcan diferenciaciones no razonables o arbitrarias

entre los sujetos a un mismo legislador) y otro, sin duda alguna, el

alcance de las reglas constitucionales que confieren competencias

exclusivas al Estado o que limitan las divergencias resultantes del

ejercicio por las comunidades autónomas de sus competencias propias.


Estos últimos preceptos (y, entre ellos, los artículos 139.1., 19.1.1ª

y149.1.18º invocados en la presente cuestión) aseguran, con términos

diversos, una determinada uniformidad normativa en todo el territorio

nacional y preservan también, de este modo, una posición igual o común de

todos los españoles, más allá de las diferencias de régimen jurídico que

resultan, inexcusablemente, del legítimo ejercicio de la autonomía (por

todas STC 122/1988, fundamento jurídico quinto). Pero ni la igualdad así

procurada por la Constitución --igualdad integradora de la autonomía--

puede identificarse con lo afirmado por el artículo 14 (precepto que no

es medida de validez, por razón de competencia, de las normas

autonómicas) ... La divergencia entre normas que emana de poderes

legislativos distintos no puede dar lugar a una pretensión de igualdad

...» (STS 319/1993, de 27 de octubre, fundamento jurídico 5º). b.En

cuanto a la presunta vulneración del artículo 25.1 de la Constitución

española, el Tribunal Constitucional, al precisar los límites que impone

este precepto a la potestad sancionadora de la Administración, ha

declarado que la regla nulum crimen nulla poena sine lege, que contempla

dicho precepto constitucional, se extiende al ordenamiento sancionador

administrativo y comprende una doble garantía: De orden material, al

exigir la predeterminación normativa de las conductas




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ilícitas y de las sanciones correspondientes a través de preceptos

jurídicos que permitan predecir con certeza las conductas infractoras y

las sanciones aplicables; y de naturaleza formal, relativa al rango de

las normas tipificadoras de las infracciones y reguladoras de las

sanciones, aplicándose la reserva de ley, si bien de un modo relativo

(SSTC 42/1987, de 7 de abril, fundamento jurídico 2º; 101/1988, de 8 de

junio, fundamento jurídico 3º; 69/1989, de 20 de abril, fundamento

jurídico 1º; 6/1994, de 17 de enero, fundamento jurídico 2º; y 26/1994,

de 27 de enero, fundamento jurídico 4ª).


Pues bien, la Ley de Castilla-La Mancha 2/1995, de 2 de marzo, regula, en

sus artículos 8 y siguientes, el régimen sancionador aplicable en la

materia, tipificando, entre otras, las conductas que infringen la

prohibición de la venta, dispensación y suministro de bebidas alcohólicas

a los menores de dieciocho años y regulando las sanciones que pueden

imponerse por la comisión de los actos descritos como infracciones. La

lectura de estos preceptos permite, por tanto, constatar que se cumple el

requisito de orden material que se deriva del artículo 25.1 de la

Constitución, circunstancia que asimismo acaece con el aspecto formal, al

estar tipificadas las infracciones y reguladas las sanciones en una norma

con rango de ley. c.También se refieren los solicitantes a la presunta

vulneración del articulo 149.1.1 de la Constitución, acerca del cual el

Tribunal Constitucional ha esclarecido que si bien, a causa de la

potestad legislativa que ostentan las comunidades autónomas, puede ser

distinta la posición jurídica de los ciudadanos en las distintas partes

del territorio nacional, no obstante «esta diversidad se da dentro de la

unidad y que, por consiguiente, la potestad legislativa de las

comunidades autónomas no puede regular las condiciones básicas del

ejercicio de los derechos o posiciones jurídicas fundamentales a que

quedan reservadas a la legislación del Estado» (STC 37/1981, de 16 de

noviembre, fundamento jurídico 2). En este mismo sentido, el Tribunal

Constitucional ha señalado que el artículo 149.1.1 de la Constitución no

exige «un tratamiento jurídico uniforme de los derechos y deberes de los

ciudadanos en todo tipo de materias y en todo el territorio del Estado,

lo que sería frontalmente incompatible con la autonomía, sino, a lo sumo,

y por lo que al ejercicio de los derechos y al cumplimiento de los

deberes constitucionales se refiere, una igualdad de posiciones jurídicas

fundamentales» (STC 37/1981, de 26 de marzo, fundamento jurídico 10º),

indicando también que el artículo 149.1.1 no demanda el mencionado

tratamiento jurídico uniforme, ya que «en caso contrario, semejante

uniformidad, ciertamente, sería incompatible con la autonomía

constitucionalmente garantizada, de manera que, en lo que se refiere al

ejercicio de los derechos y al cumplimiento de los deberes

constitucionales, lo que la Constitución impone es una igualdad de las

posiciones jurídicas fundamentales, pero no, desde luego, una absoluta

identidad de los mismos» (STC 186/1993, de 7 de junio, fundamento

jurídico 3).


Pues bien, el análisis del contenido del artículo 1.1 de la Ley de

Castilla-La Mancha 2/1995, de 2 de marzo, permite concluir que el mismo

no afecta a las posiciones jurídicas fundamentales o a las condiciones

básicas del ejercicio de los derechos y del cumplimiento de los deberes

constitucionales.


Debe añadirse, de otra parte, que incluso aunque se considerase que se da

la circunstancia contraria, tampoco podría entenderse vulnerado el

artículo 149.1.1 de la Constitución. En efecto, si el reproche de

presunta inconstitucionalidad se extendiera a la sanción de la conducta

prohibida por el artículo 1.1 de la ley que se examina, habría de

recordarse la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el derecho

autonómico sancionador:


«Las comunidades autónomas pueden adoptar normas administrativas

sancionadoras cuando, teniendo competencia sobre la materia sustantiva de

que se trate, tales disposiciones se acomoden a las garantías

constitucionales dispuestas en este ámbito del derecho sancionador

(artículo 25.1 de la Constitución española, básicamente), y no

introduzcan divergencias irrazonables y desproprocionadas al fin

perseguido respecto del régimen jurídico aplicable en otras partes del

territorio (artículo 149.1.1)» (STC 87/1985, de 16 de julio, fundamento

jurídico 8). Indiscutida aquí la competencia de la Comunidad Autónoma de

Castilla-La Mancha en la materia y ya dilucidada en sentido positivo la

acomodación de la ley que nos ocupa al artículo 25.1 de la Constitución,

tanto en la vertiente material, como en la formal, habrá de esclarecerse

respecto de una eventual colisión con el artículo 149.1.1ª del texto

constitucional que, una vez más conforme a la doctrina del Tribunal

Constitucional:


«El derecho administrativo sancionador creado por las comunidades

autónomas puede implicar, sin duda, una afectación al ámbito de los

derechos fundamentales, pues la previsión de ilícitos administrativos

supone siempre una delimitación negativa del ámbito de libre ejercicio

del derecho. Tal afectación no implica (sentencia de 16 de noviembre de

1981, fundamento jurídico 2) que toda regulación en este extremo sea de

exclusiva competencia del Estado. Sin duda que la norma sancionadora

autonómica habrá de atenerse a lo dispuesto en el artículo 149.1.1. de la

Constitución española, de modo que no podrá introducir tipos ni prever

sanciones que difieran, sin fundamento razonable, de los ya recogidos en

la normación válida para todo el territorio. Y también es cierto que el

procedimiento sancionador habrá de atenerse al «administrativo común»,

cuya configuración es de exclusiva competencia estatal (artículo 149.1.18

de la Constitución española). Pero, dentro de estos límites y

condiciones, las normas autonómicas podrán desarrollar los principios

básicos del ordenamiento sancionador estatal, llegando a modular tipos y

sanciones --en el marco ya señalado-, porque




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esta posibilidad es inseparable de las exigencias de prudencia o de

oportunidad, que pueden variar en los distintos ámbitos territoriales ...


La norma autonómica no infringirá lo dispuesto en el artículo 149.1.1 si

se limita a sancionar, aunque de distinto modo, una conducta también

considerada ilícita en el ordenamiento general y si tal sanción se

proyecta sobre un bien ... que no es distinto del también afectado por el

derecho sancionador estatal, sin llegar a afectar a otros derechos

constitucionalmente reconocidos» (STC 87/1985, de 16 de julio, fundamento

jurídico 8).


A este respecto debe significarse que la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de

febrero, tipifica como infracción y sanciona la admisión de menores en

establecimientos públicos o en locales de espectáculos, cuando esté

prohibida, y la venta o servicio de bebidas alcohólicas a los mismos, es

decir, una conducta similar a la descrita en el artículo 1.1 de la Ley de

Castilla-La Mancha 2/1995, de 2 de marzo, todo ello sin olvidar que,

conforme a la disposición final segunda de la citada ley orgánica, las

previsiones relativas a los espectáculos públicos y actividades

recreativas contenidas en la misma se aplican únicamente en defecto de lo

que puedan dictar las comunidades autónomas con competencia en la

materia, de modo que no parece existir fundamento jurídico suficiente en

que apoyar la presunta vulneración del artículo 149.1.1 de la

Constitución española. d.Por último, resulta imposible colegir la posible

relación de los artículos 1, 53.2 y 86.1 del texto constitucional con el

precepto tachado de inconstitucional, de modo que no es factible entrar a

realizar consideración alguna sobre la presunta vulneración de estos

preceptos constitucionales. Cuarto.Por lo demás, habrá de esclarecer que

el análisis de la legislación en materia de prevención del alcoholismo

lleva a constatar que no resulta totalmente exacta la premisa de la que

parten los solicitantes al considerar que la prohibición de la venta de

bebidas alcohólicas a menores de dieciocho años, coloca a los ciudadanos

de la Comunidad de Castilla-La Mancha en una situación diferente de la

existente en el resto de las comunidades autónomas. A este respecto, debe

indicarse que en el ámbito estatal, el artículo 60 del Real Decreto

2816/1982, de 27 de agosto, que aprobó el Reglamento General de Policía

de Espectáculos y Actividades Recreativas, prohibió despachar bebidas

alcohólicas a los menores de dieciséis años que accedan a los

establecimientos, espectáculos o recreos públicos, añadiendo que no se

les permitirá consumir ningún tipo de estas bebidas. Asimismo, la Orden

de 31 de enero de 1980 prohibió la entrada y permanencia de menores de

dieciséis años en las salas de fiestas, discotecas, salas de baile y

establecimientos análogos, así como en aquellos en donde se sirvieren y

consumieren bebidas alcohólicas. La aplicación de este límite máximo de

edad de dieciséis años para la prohibición de la venta de bebidas

alcohólicas se produce también en el ámbito autonómico, ya sea en las

normas que atañen específicamente a los locales en donde se venden y

consumen habitualmente estas bebidas, ya en las que, de un modo general,

prohiben la venta de dichas bebidas a estos menores. Así, la Ley del

Principado de Asturias 5/1990, de 19 de diciembre, establece, en su

artículo 6, la prohibición de la venta de bebidas alcohólicas a los

menores de la referida edad. Sin embargo, en otras comunidades autónomas

la prohibición alcanza, al igual que sucede en la Ley de Castilla-La

Mancha 2/1995, de 2 de marzo, a los menores de dieciocho años. A tal

efecto, en unos casos se efectúa una distinción entre los menores de

dieciséis años y los mayores de esta edad y menores de dieciocho,

estableciéndose una prohibición absoluta para los primeros y una parcial

para los segundos, mientras que, en otros supuestos, la prohibición

alcanza, sin distinción alguna, a la totalidad de las bebidas alcohólicas

y a los menores de dieciocho años. Así, la Ley de Castilla y León 3/1984,

de 29 de marzo, dispone, en su artículo 24, la prohibición de la entrada

de los menores de dieciséis años en discotecas, salas de fiestas y

establecimientos similares en los que se vendan bebidas alcohólicas o se

facilite su consumo, sin perjuicio del posible establecimiento de

sesiones especiales para estos menores, no pudiendo tener aquéllas

continuidad ininterrumpida con la venta de bebidas alcohólicas, y

retirándose en estos periodos la exhibición y publicidad de estas

bebidas. Por su parte, el artículo 23 de esta misma ley determina que no

se permitirá la venta, ni el suministro de bebidas alcohólicas a los

menores de dieciséis años y, en el caso de bebidas alcohólicas de más de

dieciocho grados centesimales, a los menores de dieciocho años. En un

sentido similar, pero con una nueva distinción según el horario de venta

o suministro, el artículo 17 de la Ley de Cataluña 20/1985, de 25 de

julio, en la redacción dada por la Ley 10/1991, de 10 de mayo, dispone

que ni en los establecimientos de venta y consumo de bebidas alcohólicas,

ni en otros lugares públicos podrá venderse o suministrarse ningún tipo

de bebida alcohólica a los menores de dieciséis años, ni bebidas

alcohólicas de más de veintitrés grados a los menores de edad mayores de

dieciséis años, añadiendo que, sin embargo, no podrá venderse, ni

suministrarse, a los menores de edad ningún tipo de bebida alcohólica

entre las doce de la noche y las seis de la mañana. Por último, tanto la

Comunidad Foral del País Vasco, como la Comunidad Foral de Navarra, han

establecido una prohibición similar a la recogida en el artículo 1.1 de

la Ley de Castilla-La Mancha 2/1995, de 2 de marzo.


En efecto, en Navarra, la Ley Foral 2/1989, de 13 de marzo, prohibió la

entrada de menores de dieciséis años en salas de fiestas y discotecas, y

que se les sirviera o permitiera el consumo de alcohol en los distintos

locales de espectáculos o actividades recreativas. Sin embargo, más

adelante, la Ley Foral 10/1991, de 16 de marzo, recogió, en su artículo

1, la prohibición de la




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venta, suministro, o dispensación gratuita o no, por cualquier medio, de

todo tipo de bebidas alcohólicas a las personas menores de dieciocho

años. Por su parte, el artículo 15.2 de la Ley del País Vasco 15/1988, de

11 de noviembre, establece que no se permitirá la venta, ni el suministro

de bebidas alcohólicas a los menores de dieciocho años.


Debe añadirse, asimismo, que las normas legales que se han citado

recogen, como sucede en el caso de la Ley de Castilla-La Mancha 2/1995,

de 2 de marzo, el régimen sancionador, dentro del cual se tipifican las

infracciones y se regulan las sanciones, siendo las de naturaleza

pecuniaria previstas en algunas de las normas legales a las que se ha

hecho mención de cuantía superior a las contempladas en la ley castellano

manchega que se analiza. Por ello, si la cuestión que se examina se

contempla desde la perspectiva de los titulares de los establecimientos

afectados por la prohibición, no resulta posible compartir las

aseveraciones de los solicitantes acerca de la sanción, en el territorio

de Castilla-La Mancha, de conductas que en el resto del territorio

nacional no son sancionables, todo ello a la vista del régimen

sancionador contenido en la legislación autonómica aprobada hasta el

momento en relación con esta materia. Quinto.A todo lo anterior, debe

añadirse, desde la perspectiva de los instrumentos internacionales

ratificados por España, que el artículo 24.3 de la Convención sobre los

Derechos del Niño, aprobada por la Asamblea General de las Naciones

Unidas el 20 de noviembre de 1989, determina que los Estados Partes

adoptarán todas las medidas eficaces y apropiadas para abolir las

prácticas tradicionales que sean perjudiciales para la salud de los

menores, pudiéndose incluir en tal concepto el consumo de bebidas

alcohólicas por los menores de edad. 1.17.Leyes 12/1994, de 19 de

diciembre, de Espacios Naturales de Canarias y 13/1994, de 22 de

diciembre, de modificación del anexo de la Ley de Espacios Naturales de

Canarias

A juicio de los peticionarios, el objetivo previsto en el apartado d) del

artículo 2 de la Ley 12/1994, esto es «la mejora de la calidad de vida de

las comunidades locales vinculadas a las áreas de influencia

socioeconómica de los espacios naturales protegidos» no se puede

alcanzar, ya que las denominadas por el artículo 29 de la ley «áreas de

influencia socioeconómica», cuyo ámbito viene determinado por el conjunto

de los términos municipales donde se encuentre ubicado un parque natural

o rural y su zona periférica de protección, y cuya finalidad es

contribuir al mantenimiento de los espacios naturales protegidos y

compensar socioeconómicamente a las poblaciones locales asentadas, no

prevén mecanismos de protección para todo un municipio o barrio, con lo

que se generaría dentro del mismo una discriminación.


Por otro lado añaden que las ayudas y subvenciones que se otorguen a los

municipios integrados en un área de influencia socioeconómica fomenta una

actividad municipal tendente al exterminio (sic) de su población y

riqueza por cuanto aquéllas serán mayores cuanto más alta sea «la

eventual pérdida de ingresos» (letra c del artículo 29) y «la tasa

relativa de población emigrada» (letra d del mismo artículo).


En tercer lugar consideran inconstitucional que la ley no prevea ningún

tipo de indemnización a los propietarios de terrenos que se vean privados

o limitados en el ejercicio de actividades tradicionales como la

agricultura, ganadería y pastoreo.


Finalmente consideran que la distinción entre parque natural y rural

introducida por el artículo 10 de la ley no se ajusta al concepto de

parque establecido en el artículo 13 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de

Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre,

legislación estatal de carácter básico.


Fundamentos de la resolución:


Con carácter previo al análisis de los motivos de inconstitucionalidad

alegados debe reseñarse que ninguno de ellos afecta a la Ley 13/1994, de

22 de diciembre, la cual se limita a modificar el anexo de la Ley

12/1994, de Espacios Naturales de Canarias al introducir en el mismo un

nuevo espacio natural protegido considerado como monumento natural: el

monumento natural de los volcanes de Teneguía en la isla de La Palma.


En consecuencia la eventual inconstitucionalidad de esta ley, vendría

dada, en su caso, por la comunicación de los efectos de invalidez de la

Ley 12/1994 anterior, no por razones intrínsecas a la propia ley. Ello

exige, por tanto circunscribir el análisis a la Ley 12/1994.


Entrando ya en su examen las alegaciones de inconstitucionalidad son de

doble orden según se expone a continuación.


A.Competenciales

A juicio de los peticionarios la definición y regulación de las figuras

de «parque natural» y «parque rural» que utiliza el artículo 10 de la ley

canaria desvirtúa el concepto básico de «parque» que utiliza el artículo

13 de la Ley 4/1989, de Conservación de los Espacios Naturales y de la

Flora y Fauna Silvestres.


Parques naturales son, según el apartado 2.a) de la ley canaria:


«... aquellos espacios naturales amplios, no transformados sensiblemente

por la explotación y ocupación humana y cuyas bellezas naturales, fauna,

flora y gea en su conjunto se consideran muestras singulares del

patrimonio natural de Canarias. Su declaración tiene por objeto la

preservación de los recursos naturales que alberga para el disfrute

público, la educación y la investigación científica de forma compatible

con su conservación, no teniendo cabida los usos residenciales u otros

ajenos a su finalidad.»




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Por su parte y de acuerdo con la letra d) siguiente parques rurales son:


«... aquellos espacios naturales amplios, en los que coexisten

actividades agrícolas y ganaderas o pesqueras, con otras de especial

interés natural y ecológico, conformando un paisaje de gran interés

ecocultural que precise su conservación. Su declaración tiene por objeto

la conservación de todo el conjunto y promover a su vez el desarrollo

armónico de las poblaciones locales y mejoras en sus condiciones de vida,

no siendo compatibles los nuevos usos ajenos a esta finalidad.»

Ambas figuras se integran en un más amplio concepto de parque que se

define en el número 1 del mismo artículo:


«Los parques son áreas naturales amplias, poco transformadas por la

explotación u ocupación humanas que, en razón de la belleza de sus

paisajes, la representatividad de sus ecosistemas o la singularidad de su

flora, de su fauna o de sus formaciones geomorfológicas, poseen unos

valores ecológicos, estéticos, educativos y científicos cuya conservación

merece una atención preferente.»

Pues bien, la cuestión a resolver es si, efectivamente, estos preceptos

vulneran el concepto de parque establecido en el artículo 13 de la ley

estatal, partiendo siempre de la no discutida competencia de la comunidad

autónoma en virtud de la Ley Orgánica 11/1992, de 10 de agosto, de

Transferencias Complementarias a Canarias para dictar leyes en materia de

medio ambiente que desarrollen la legislación básica estatal.


El concepto de bases ha sido desarrollado por el Tribunal Constitucional

a lo largo de una reiterada doctrina iniciada en la sentencia 1/1982, de

28 de enero y continuada en diversos pronunciamientos como los de las

sentencias 5/1982, de 8 de febrero; 44/1982, de 8 de julio; 32/1983, de

28 de abril, etc. Para esta doctrina el concepto de bases ofrece un doble

perfil positivo y negativo.


Positivamente «lo que la Constitución española persigue al conferir a los

órganos generales del Estado la competencia exclusiva para establecer las

bases de la ordenación de una determinada materia es que tales bases

tengan una regulación normativa uniforme y vigencia común en toda la

nación con lo cual se asegura, en aras de los intereses generales

superiores a los de cada comunidad autónoma, un común denominador

normativo a partir del cual cada comunidad ... podrá establecer las

peculiaridades que le convengan» (STC 1/1982, de 28 de enero).


Negativamente «la fijación de las condiciones básicas no puede implicar

en ningún caso el establecimiento de un régimen uniforme ... sino que

debe permitir opciones diversas, ya que la potestad normativa de las

comunidades autónomas no es en estos supuestos de carácter

reglamentario».


Sobre esta base se puede entrar ya en el concepto de parque utilizado por

el artículo 13 de la Ley estatal 4/1989, que en virtud de su disposición

adicional quinta tiene carácter básico:


«Artículo 13.


1.Los parques son áreas naturales, poco transformadas por la explotación

u ocupación humana que, en razón a la belleza de sus paisajes, la

representatividad de sus ecosistemas o la singularidad de su flora, de su

fauna o de sus formaciones geomorfológicas, poseen unos valores

ecológicos, estéticos, educativos y científicos cuya conservación merece

una atención preferente.


2.En los parques se podrá limitar el aprovechamiento de los recursos

naturales, prohibiéndose en todo caso los incompatibles con las

finalidades que hayan justificado su creación.»

Pues bien la mera comparación entre el concepto de parque utilizado por

el artículo 13.1 de la ley estatal y el utilizado por el número 1 del

artículo 10 de la ley canaria revela una identidad literal entre ambas

definiciones. Por tanto no se puede compartir que la ley canaria

transgreda el concepto de parque utilizado por la Ley 4/1989, para todo

el Estado.


Lo único que introduce la ley canaria es una subdivisión entre la noción

de parque natural y parque rural que, lejos de desvirtuar la noción

estatal antes aludida obedece a la peculiaridad que conviene a la

comunidad canaria permitiéndole una opción propia conforme a la noción de

bases depurada por la jurisprudencia constitucional antes aludida.


B.Sustantivos

La primera de las alegaciones efectuadas por los peticionarios parece

referirse al efecto discriminatorio que las áreas de influencia

socioeconómica pueden suponer por cuanto las compensaciones

socioeconómicas que comportan pueden beneficiar tan sólo a la porción del

término municipal incluida en el parque o en la zona periférica de

protección.


A juicio de esta institución tal interpretación no coincide con el tenor

literal de la ley canaria, pues si bien es cierto que los parques son

áreas que no tienen por qué coincidir con un término municipal (artículo

10 de la ley) como tampoco las zonas periféricas de protección (artículo

21 de la ley), las áreas de influencia socioeconómica como ámbitos de

«compensación socioeconómica a la población local afectada» comprenden

los términos municipales completos afectados por el parque o zona

periférica (artículo 29.1 de la ley). Esto es, aunque sólo una pequeña

porción de un término se incluya en un parque o zona periférica, todo el

término constituye un área de influencia socioeconómica a efectos de

compensación.


No cabe, por tanto, compartir la alegación de discriminación ya que los

efectos de la declaración de un parque




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o zona repercuten por igual en todo el término o términos afectados.


La segunda de las alegaciones es, sin embargo, de signo contrario, a

saber: las medidas compensatorias por «la eventual pérdida neta de

ingresos debido a la suspensión de aprovechamientos existentes como

consecuencia del régimen de usos del espacio natural protegido, y por la

tasa relativa de población emigrada de los últimos cinco años» (apartados

3 c y d del artículo 29) promueve la actividad municipal de «exterminio»

de la población y riqueza.


Ahora bien, a diferencia de lo sostenido por la peticionaria, lo cierto

es que el efecto potencial descrito no se debería nunca a una sedicente

actividad municipal dirigida a la restricción poblacional o de recursos

sino a la declaración legal de espacio natural protegido, pretendiendo la

ley, finalmente, restablecer un equilibrio que pudiera verse alterado a

través de medidas compensatorias.


Un último argumento utilizado que, aunque no se cite, se entiende que

debe referirse a una eventual conculcación del artículo 33 de la

Constitución pone de manifiesto que la ley no prevé ninguna medida

indemnizatoria por pérdida de facultades inherentes al derecho de

propiedad como es el ejercicio de la agricultura, la ganadería o el

pastoreo.


Frente a tal consideración debe darse respuesta al menos en tres planos:


a.La ley sí prevé medidas compensatorias, tal y como hemos visto, por

pérdida de ingresos netos debido a la suspensión de aprovechamientos

existentes (artículo 29.3.c de la ley).


b.El mantenimiento de las actividades agrícolas o ganaderas caracteriza

varias de las figuras o de protección de espacios naturales, como es el

caso de los parques rurales (artículo 10.2.b) cuyo objeto es conservar el

conjunto de las «actividades agrícolas, ganaderas o pesqueras con otras

de especial interés natural o ecológico».


Es ésta una de las figuras de mayor intensidad en cuanto a protección,

por lo que no es dable pensar que con carácter general desaparecerán las

actividades tradicionales autóctonas, sino, más bien, lo contrario.


c.Si bien es cierto que las medidas compensatorias de ayuda o subvención

no son identificables técnicamente con la figura de la indemnización, el

Tribunal Constitucional ha declarado reiteradamente que no toda

limitación o restricción de las facultades dominicales genera el derecho

a una indemnización.


Así en su sentencia 37/87, de 26 de marzo, se afirma lo siguiente:


«1.La referencia a la `función social' como elemento estructural de la

definición misma del derecho a la propiedad privada o como factor

determinante de la delimitación legal de su contenido pone de manifiesto

que la Constitución no ha recogido una concepción abstracta de este

derecho como mero ámbito subjetivo de libre disposición o señorío sobre

el bien objeto del dominio reservado a su titular, sometido únicamente en

su ejercicio a las limitaciones generales que las leyes impongan para

salvaguardar los legítimos derechos o intereses de terceros o del interés

general. Por el contrario, la Constitución reconoce un derecho a la

propiedad privada que se configura y protege, ciertamente, como un haz de

facultades individuales sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo,

como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con

las leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad, es

decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes

objeto de dominio esté llamada a cumplir. Por ello la fijación del

`contenido esencial' de la propiedad privada no puede hacerse desde la

exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses

individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la

necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite

externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del

derecho mismo. Utilidad individual y función social definen, por tanto,

inescindiblemente el contenido del derecho de propiedad sobre cada

categoría o tipo de bienes.


3.La incorporación de exigencias sociales al contenido del derecho de

propiedad privada, que se traduce en la previsión legal de intervenciones

públicas no meramente ablatorias en la esfera de las facultades y

responsabilidades del propietario, es un hecho hoy generalmente admitido.


Pues, en efecto, esa dimensión social de la propiedad privada, en cuanto

institución llamada a satisfacer necesidades colectivas, es en todo

conforme con la imagen que de aquel derecho se ha formado la sociedad

contemporánea, y por ende, debe ser rechazada la idea de que la previsión

legal de restricciones a las otrora tendencialmente ilimitadas facultades

de uso, disfrute, consumo y disposición o la imposición de deberes

positivos al propietario hagan irreconocible el derecho de propiedad como

perteneciente al tipo constitucionalmente descrito. Por otra parte, no

cabe olvidar que la incorporación de tales exigencias a la definición

misma del derecho de propiedad responde a principios establecidos e

intereses tutelados por la propia Constitución.» (Fundamentos jurídicos 1

y 3 de la sentencia).


Por su parte la sentencia 227/1988, de 29 de noviembre, establece con

toda claridad:


«La Constitución sanciona una garantía de la propiedad y de los bienes y

derechos patrimoniales (artículo 33). Pero esta garantía no es absoluta

ya que el artículo 128.1 establece que `toda la riqueza del país está

subordinada al interés general...'. De una interpretación sistemática de

estos preceptos no cabe derivar la tesis de que toda medida de ordenación

legal de los recursos naturales y, en especial de un recurso tan vital y

escaso como el agua, deba atender prioritariamente al criterio de evitar

cualquier sacrificio no imprescindible de los derechos




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e intereses de carácter patrimonial». (Fundamento jurídico 7º).


«Distintas son las medidas legales de delimitación o regulación general

del contenido de un derecho que, sin privar singularmente del mismo a sus

titulares, constituyen una configuración `ex novo' modificativa de la

situación normativa anterior. Estas medidas legales, aunque impliquen una

reforma restrictiva de aquellos derechos individuales o la limitación de

algunas de sus facultades, no están prohibidas por la Constitución ni dan

lugar por si solas a una compensación indemnizatoria. Muy al contrario,

al establecer con carácter general una nueva configuración legal de los

derechos patrimoniales, el legislador no sólo puede, sino que debe tener

en cuenta las exigencias del interés general. Así resulta con toda

evidencia por lo que se refiere al régimen jurídico de la propiedad

privada, pues, por imperativo constitucional, la ley debe delimitar el

contenido de ese derecho en atención a su función social (artículo 33.2

de la Constitución española)» (fundamento jurídico 11º).


1.18.Ley Foral 17/1994, de 2 de noviembre, por la que se procede a

regularizar la aplicación del sistema retributivo instaurado por el

Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de

Navarra y sus normas reglamentarias de desarrollo

A juicio de los reclamantes, la ley foral mencionada vulnera el principio

de igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución, ya que la

asignación de un denominado «quinquenio extraordinario» a los

funcionarios que tienen reconocido este derecho por sentencia firme

genera una desigualdad entre estos funcionarios y aquellos otros que, en

su misma situación, no han obtenido estos pronunciamientos favorables,

por causa de la actuación del Gobierno de Navarra que recurrió contra

sentencias o autos que afectaban a algunos funcionarios y no contra

otros. Además, la obligada aplicación de esta ley foral a todas las

entidades locales de Navarra supone, por un lado, una vulneración del

principio de autonomía municipal consagrado en los artículos 137 y 140 de

la Constitución y, por otro, una intromisión en la competencia exclusiva

del Estado para el establecimiento del procedimiento administrativo común

a todas las administraciones públicas, establecido en el articulo

149.1.18 de la norma suprema. Finalmente, se aduce en contra del texto de

la Ley Foral 17/1994 que supone una violación del principio de seguridad

jurídica y de retroactividad de las normas restrictivas de derechos

individuales que proclama el artículo 9.3 de la Constitución.


Fundamentos de la resolución:


Primero.La alegación relativa a la vulneración del principio de igualdad

(artículo 14) difícilmente puede ser tenida en cuenta ya que no se dan

los requisitos que el Tribunal Constitucional exige para que tal

vulneración puede ser apreciada.


En efecto, el tribunal, en reiteradísima jurisprudencia (SS T.C. 34/84,

49/85, entre muchas otras) afirma que el principio de igualdad no exige

en todos los casos un tratamiento legal igual con abstracción de

cualquier elemento diferenciador con trascendencia jurídica, sino que

sólo es violado tal principio si la desigualdad aparece desprovista de

una justificación objetiva y razonable en relación con la finalidad y

efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación razonable

de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida.


En el caso aquí planteado, la ley, en si misma, no impone desde ningún

punto de vista un trato desigual a quienes se encuentren en igual

situación, tanto en lo que se refiere a la regularización de la

aplicación del sistema retributivo por parte de todas las

administraciones públicas de Navarra, como en el período al que puede

afectar esa regularización y la forma de reintegro y abono de las

cantidades que procedan tras las liquidaciones que se efectúen.


Sin embargo es cierto que la aplicación de la ley va a generar resultados

desiguales para los funcionarios afectados en función de que estos hayan

obtenido o no pronunciamientos judiciales firmes a su favor en base a los

cuales en la determinación inicial de grado y en la cuantificación del

premio por antigüedad deba serles computado el «quinquenio

extraordinario». Es de todo punto evidente que este es «un elemento

diferenciador con trascendencia jurídica objetiva» cuya toma en

consideración resulta obligada para el legislador y para los restantes

poderes públicos, pues lo contrario supondría una vulneración del

principio de tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución.


Ello no obsta para apreciar que, como afirman los reclamantes, la

errática actuación de las autoridades navarras recurriendo algunas

decisiones judiciales y otras no (en especial los autos de la entonces

Audiencia Territorial, de contenido idéntico, de los cuales 11 fueron

recurridos en amparo ante el Tribunal Constitucional y otros 6 no, por

razones que se ignoran) provoca que tanto a efectos retributivos como a

efectos de carrera administrativa se produzcan diferencias entre

determinados funcionarios que no existirían hoy si la actuación de la

Administración navarra hubiera sido más eficaz.


Sin embargo este hecho no sólo no es imputable a la Ley 17/1994 --y por

lo tanto irrelevante a los efectos aquí tratados-- sino que además tal

ley no podría legítimamente desconocer la circunstancia objetiva que da

lugar a la desigualdad, al provenir ésta de declaraciones judiciales

firmes que consolidan definitivamente posiciones jurídicas

individualizadas, aunque la jurisprudencia que origine lo anterior haya

sido declarada expresamente en superior instancia (STS en recurso

extraordinario en interés de la Ley de 24 de enero de 1990) como «errónea

y gravemente dañosa».


Segundo.La segunda de las alegaciones antes citadas contra la Ley Foral

17/1994 hace referencia a la supuesta




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vulneración de los artículos 137 y 140 de la Constitución en lo que se

refiere a la autonomía municipal y 149.1.18 en lo que hace a la

competencia exclusiva del Estado en materia de procedimiento

administrativo común para todas las administraciones públicas.


El primer aspecto de la cuestión sería planteable si se discutiera la

competencia del legislador navarro para determinar el estatuto del

personal al servicio de las administraciones públicas navarras, y entre

ellas la local --lo que no se discute ni es alegado--, ya que la Ley

17/1994 se limita a ordenar la regularización de la aplicación de un

sector del estatuto aprobado en su momento, sin innovarlo ni modificarlo,

de acuerdo con los criterios asentados ya definitivamente por la

jurisprudencia.


Ciertamente las administraciones locales y el resto de los operadores

jurídicos a los que un texto legal vaya destinado pueden tener criterios

interpretativos diferentes que den origen a resultados diferentes en la

aplicación de una norma. También es verdad que una elemental

manifestación de autonomía en cualquier poder público que esté dotado de

ella es la de aplicar las normas cuya efectividad se le encomiende según

su propio criterio.


Ahora bien, esta autonomía ha de ejercerse siempre dentro de los límites

que impone el orden jurídico constitucional, uno de los cuales es el

respeto al principio de igualdad «en la aplicación de la ley» que afecta

a todos los poderes públicos, y exige dar un trato igual a quienes les

sea aplicada la misma norma. Este principio no impide que distintos

órganos aplicadores del derecho (bien de la Administración o bien de un

órgano judicial) interpreten de manera distinta la norma pertinente en

cada caso, sin que ello implique infracción constitucional de la igualdad

(STC 73/1989). Pero debe recordarse en este punto que, entre otras

obligaciones que la Constitución impone a los poderes públicos, está la

de promover las condiciones para que la igualdad del individuo y de los

grupos en que se integra sea real y efectiva (artículo 9.2 de la

Constitución) removiendo los obstáculos que impidan o dificulten su

plenitud.


En relación con lo anterior no parece que deban existir demasiadas dudas

para afirmar que quién es competente para regular una determinada materia

--en este caso el legislativo navarro en relación con el estatuto del

personal de las administraciones públicas de la comunidad autónoma-- lo

es también para precisar el contenido de sus mandatos, máxime si la

precisión se efectúa a través del vehículo de expresión propio del

titular de la competencia (aquí la ley) y con la finalidad de adecuar la

aplicación de la norma al criterio definitivamente sentado por la

jurisprudencia tras controversias sucesivas fruto de las discrepancias

aplicativas de los distintos operadores jurídicos, tanto judiciales como

administrativos.


Es más, una actuación como la descrita no sólo parece posible para el

autor de la norma sino en cierto modo obligada, pues con toda evidencia

pretender que a un determinado colectivo de personas se le aplique con

igual criterio una norma que afecta a sus derechos estatutarios, supone

un avance en el camino de «promoción de la igualdad real y efectiva» y de

«remoción de los obstáculos que la impidan o dificulten», tal y como

ordena el artículo 9.2 de la Constitución a todos los poderes públicos

según se ha dicho.


En todo caso --y ello vale también para la alegación relativa a la

vulneración de la competencia exclusiva del Estado en materia de

procedimiento administrativo-, esta institución mantiene el criterio

según el cual las cuestiones de índole competencial deben ser planteadas

por los restantes sujetos legitimados para el inicio de procesos

constitucionales, ya que la defensa del orden competencial que la

Constitución establece, sólo debe enervar la intervención de esta

institución cuando su alteración tenga efectos sobre los derechos y

libertades comprendidos en el título I de la Constitución, a cuya defensa

remite su artículo 54 la actuación del Defensor del Pueblo, lo que en el

presente supuesto no se aprecia.


Tercero.Mayores dudas suscita la presunta infracción del artículo 9.3 de

la Constitución en lo que hace a los principios de «seguridad jurídica» y

de «irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos

individuales».


Para el análisis de este punto pudiera ser conveniente repasar los

criterios sustentados por el Tribunal Constitucional en relación con

estas cuestiones y, de este modo, contrastar el valor de la alegación

cara al eventual ejercicio de la legitimación para interponer recurso de

inconstitucionalidad por parte del Defensor del Pueblo.


Desde sus primeras sentencias (STC 27/81), el tribunal viene insistiendo

en la idea de que el ordenamiento jurídico por su propia naturaleza «se

resiste a ser congelado en un momento histórico determinado: ordena

relaciones de convivencia humana y debe responder a la realidad social de

cada momento, como instrumento de progreso y de perfeccionamiento». Esta

idea inicial, mantenida hasta el presente por el Tribunal Constitucional,

es consecuencia necesaria de la cláusula de «Estado social» que figura en

el artículo 1 de la Constitución y a cuyo cumplimiento deben servir las

actuaciones de todos los poderes públicos y, en particular, la del

legislador a través del instrumento máximo de ordenación social y forma

habitual de expresión del Poder legislativo que es la ley.


En este sentido, el tribunal advierte que la dinámica constante en la que

ha de mantenerse el ordenamiento jurídico provoca inevitablemente que las

normas, aún cuando pretendan establecer relaciones pro futuro, inciden

sobre otras relaciones jurídicas preexistentes que son basamento de las

venideras. Cuando la incidencia de la nueva norma sobre relaciones

consagradas afecta a situaciones agotadas puede hablarse de

retroactividad, pero «la retroactividad será inconstitucional sólo cuando

se trate de disposiciones sancionadoras no favorables o en la medida en

que restrinjan los derechos individuales» (STC 27/1981, fundamento

jurídico décimo).





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Así pues, la retroactividad no está prohibida sino que en muchas

ocasiones será una exigencia inevitable de la cláusula del «Estado

social» de la Constitución, por lo que el principio de irretroactividad

que se contiene en el artículo 9.3 de la Constitución debe interpretarse

restrictivamente, ya que de lo contrario se imposibilitaría toda acción

positiva del legislador tendente a ordenar u organizar cualquier ámbito

de la vida social en el que habitualmente preexistirán ya normas que

habrán dado lugar a situaciones jurídicas consagradas y a relaciones

agotadas que de un modo u otro se verán afectadas por la nueva norma que

se apruebe.


En los términos del propio tribunal (STC 42/1986, fundamento jurídico

tercero) queda claro que la garantía de irretroactividad de las

disposiciones restrictivas de derechos individuales «... no supone la

imposibilidad de dotar de efectos retroactivos a las leyes que colisionen

con los derechos subjetivos de cualquier tipo». En concreto --prosigue el

Tribunal en la misma sentencia y fundamento jurídico-- «la expresión

«restricción de derechos individuales» ha de equipararse a la idea de

sanción, por lo cual el límite de dicho artículo hay que considerar que

se refiere a las limitaciones introducidas en el ámbito de los derechos

fundamentales y de las libertades públicas o en la esfera general de

protección de la persona».


Por otro lado, el tribunal en diversas sentencias, al hilo de insistir en

que la invocación del principio de irretroactividad no puede presentarse

como defensa de una «inadmisible petrificación del ordenamiento jurídico»

(STC 108/1986, citando la doctrina expuesta en las SS.TC. 27/1981 y

6/1983, entre otras), evidencia que la expresión derechos individuales no

debe equipararse a la de derechos adquiridos, fundamentalmente porque

«... la Constitución no emplea la expresión «derechos adquiridos» y es de

suponer que los constituyentes la soslayaron, no de modo casual, sino

porque la defensa a ultranza de los derechos adquiridos no casa con la

filosofía de la Constitución, no responde a exigencias acordes con el

Estado de derecho que proclama el artículo primero de la Constitución.»

Justificando la tesis expuesta en contra de la calificada expresamente

«huidiza teoría de los derechos adquiridos» el tribunal prosigue

afirmando en el mismo fundamento jurídico décimo de la sentencia 27/1981,

que dicha teoría

«... que obliga a la Administración y a los tribunales cuando examinan la

legalidad de los actos de la Administración, no concierne al legislativo,

ni al Tribunal Constitucional cuando procede a la función de defensa del

ordenamiento, como intérprete de la Constitución. Cuando se trata de la

defensa del ordenamiento constitucional, hemos de tener en cuenta»

--afirma el tribunal-- «que el concepto de derecho individual no puede

confundirse con el ius quaesitum; el 9.3. --en todo o en parte-- alude a

los derechos fundamentales del título I y, para algunos --avisa el

tribunal recogiendo la existencia de algunas corrientes doctrinales--

parece incluso excesivo que el principio de irretroactividad alcance a

las leyes, restringiéndolo a los reglamentos.»

La consecuencia que de lo expuesto extrae el tribunal en la sentencia

citada es que,

«El principio de irretroactividad del artículo 9.3. en cuanto a las

leyes, concierne sólo a las sancionadoras no favorables, y a las

restrictivas de derechos individuales, en el sentido que hemos dado a

esta expresión. Fuera de ello, nada impide, constitucionalmente, que el

legislador dote a la ley del ámbito de retroactividad que considere

oportuno.»

Por otra parte, en la sentencia 100/1989 (fundamento jurídico cuarto),

vuelve a insistir el tribunal en que los derechos adquiridos conciernen

o, lo que es igual, limitan a los tribunales y al ejecutivo pero no al

legislativo ni al Tribunal Constitucional, al poner de manifiesto que

«... el tema de los derechos adquiridos que constituye una cuestión de

legalidad ordinaria, en el proceso de la sucesión de las normas jurídicas

en su vigencia en el tiempo, de modo que, sólo de acuerdo con la fuerza

vinculante de las normas jurídicas y con sus posibilidades de

configuración de la realidad que se toman como presupuestos de aplicación

de las mismas, se puede hablar de verdaderos «derechos adquiridos».


Cuestión que tiene lugar para apreciar el juego de la retroactividad o

irretroactividad de las normas jurídicas, en general, pero que nada tiene

que ver con la invocación en el artículo 9.3 de la Constitución, de

alcance mucho más restringido al referirse a «las disposiciones

sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales»,

según doctrina reiterada de este tribunal (SS.TC 8/1981; 15/1981 y

8/1982).»

Lo expuesto hasta aquí permite extraer ya algunas conclusiones sobre la

posición del Tribunal Constitucional en relación con la irretroactividad

de las disposiciones restrictivas de derechos individuales y el modo en

que deba interpretarse esta garantía constitucional.


Puede afirmarse para empezar que la retroactividad es posible frente a

«situaciones agotadas», incidiendo --en la terminología del tribunal--

sobre «relaciones consagradas». La inconstitucionalidad de la

retroactividad comenzaría cuando implicase además «restricción de los

derechos individuales», los cuales no son identificables con los

«derechos adquiridos» --que sólo vinculan y limitan a la Administración y

los tribunales ordinarios, pero no al legislador-- ni tampoco con

cualesquiera derechos subjetivos, sino tan solo aquéllos cuya restricción

implique la idea de sanción al estar incluidos en el ámbito de los

derechos fundamentales y libertades públicas (sección primera del

capítulo II del título I de




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la Constitución) o en la esfera general de protección de la persona.


La vinculación entre el concepto «derechos individuales» del artículo 9.3

y los derechos fundamentales y libertades públicas de la sección primera,

capítulo II, título I (artículos 15 a 29) de la Constitución parece

deducible no sólo de la doctrina ya expuesta del Tribunal Constitucional,

sino también del análisis de los materiales parlamentarios (fuente de

interpretación destacada entre otras en la STC 12/1982 como ha señalado

la doctrina), y de los textos constitucionales de otros países que

influyeron en el texto español, como la Constitución portuguesa de 1976

en la que se contiene una lista prácticamente idéntica a la de la sección

primera citada, bajo el título «Derechos individuales».


Adicionalmente, un breve repaso, aunque no sea exhaustivo, a las

decisiones del tribunal en procedimientos en los que era alegada la

garantía de irretroactividad del 9.3 de la Constitución, parece avalar

estas conclusiones, ya que tan solo en una ocasión, STC 3/1982, (según la

recopilación de material del profesor López Menudo para un trabajo

doctrinal sobre este asunto) la alegación fue tenida en cuenta al

referirse a un derecho--tutela judicial efectiva-- incluido en la sección

primera, (artículo 24.1), siendo desechada en las demás.


Así por ejemplo, cuanto la tacha de retroactividad ilegítima ha sido

referida al derecho a la Seguridad Social (artículo 41) en la STC

27/1981; al de propiedad (artículo 33) en la STC 8/1982; a los derechos y

obligaciones tributarias (artículo 31) en las SS.TC 6/1983 y 126/1987; a

los colegios profesionales (artículo 36) en la STC 42/1986... etc., el

tribunal no ha tomado en consideración la alegación por considerar que la

regla del artículo 9.3, como ya se ha citado antes, (STC 42/1986)

«... no supone la imposibilidad de dotar de efectos retroactivos a las

leyes que colisionen con derechos subjetivos de cualquier tipo. De hecho,

la expresión «restricción de derechos individuales» del artículo 9.3 ha

de equipararse a la idea de sanción, por lo cual el límite de dicho

artículo hay que considerar que se refiere a las limitaciones

introducidas en el ámbito de los derechos fundamentales y de las

libertades públicas o en la esfera global de la protección de la

persona.»

Por su parte, la seguridad jurídica también aparece vinculada en las

sentencias del tribunal a la teoría de los derechos adquiridos, respecto

de la cual se reitera que (STC 108/1986, fundamento jurídico 19º):


«... no esta acogida deliberadamente en la Constitución y que, en todo

caso «no concierne al legislador ni al Tribunal Constitucional cuando

procede a la función de defensor del ordenamiento como intérprete de la

Constitución» (STC 27/1981, de 20 de julio). Esta doctrina, congruente

con la sostenida al tratar de la irretroactividad y de la interdicción de

la arbitrariedad y que se justifica por el respeto que merece el campo de

acción del legislador y las posibilidades de reforma del ordenamiento

propios de un Estado social y democrático de Derecho (artículo 1.1 de la

Constitución) hace que, aún en la hipótesis de la existencia de derechos

subjetivos ... no podría invocarse el principio de seguridad jurídica

para hacerlos valer frente al legislador ante este tribunal.»

En realidad, el Tribunal Constitucional ha venido considerando y así lo

ha manifestado expresamente (STC 27/1982, fundamento jurídico décimo) que

los principios constitucionales del artículo 9.3 entre los que está el de

seguridad jurídica,

«... no son compartimentos estancos, sino que, al contrario, cada uno de

ellos cobra valor en función de los demás y en tanto sirva a promover los

valores superiores del ordenamiento jurídico que propugna el Estado

social y democrático de Derecho.


En especial lo que acabamos de afirmar --prosigue el tribunal-- puede

predicarse de la seguridad jurídica, que es suma de certeza y legalidad,

jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable,

interdicción de la arbitrariedad, pero que, si se agotara en esos

principios, no hubiera precisado ser formulada expresamente. La seguridad

jurídica es la suma de estos principios, equilibrada de tal suerte que

permita promover, en el orden jurídico, la justicia y la igualdad, en

libertad.»

En otros pronunciamientos el tribunal ha exigido, para ver satisfechos

los requerimientos de la seguridad jurídica, que las normas constituyan

«un mandato cierto, publicado y preciso» (STC 65/1987, fundamento

jurídico 18º) y que exista «certeza» en la regla de derecho aplicable,

proscribiendo «fórmulas proclives a la arbitrariedad (STC 71/1982) ya

que, en definitiva, la seguridad jurídica equivale «con fórmula

obligadamente esquemática» --según advierte el tribunal-- a «certeza

sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente

tutelados» (STC 15/1986). De modo más visual y práctico en la Sentencia

147/1986 se afirma que «el principio de seguridad jurídica puede

entenderse como la confianza que los ciudadanos pueden tener en la

observancia y respeto de las situaciones derivadas de la aplicación de

normas válidas y vigentes».


Cuarto.La Ley Foral 17/1994, y esto es importante retenerlo, no modifica

o altera el régimen jurídico sustantivo al que afecta, pues tan solo

contiene un mandato dirigido a los operadores jurídicos encargados de

aplicarlo (las administraciones públicas de Navarra) para que lo hagan de

una determinada manera --»regularicen su aplicación», en los términos de

la ley foral-- acorde con las resoluciones judiciales firmes dictadas

sobre dicho régimen. Pero este mandato --cierto, publicado y preciso, a

los efectos de la seguridad jurídica-- no introduce variación alguna ni

modifica ningún aspecto del régimen retributivo instaurado por el

Estatuto de Personal de 1983, ni en lo que se refiere a la fecha de




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sus efectos (primero de enero de 1984, según sentencia firme de la Sala

Quinta del Supremo de 6 de octubre de 1986) ni en lo que hace a sus

componentes concretos.


Es decir, el texto legal aprobado en 1983 para establecer el estatuto del

personal al servicio de las administraciones públicas de Navarra no sufre

modificación alguna (con independencia de que en la actualidad exista un

texto refundido, lo que no viene al caso), como tampoco la sufre el

desarrollo reglamentario que tal norma ha tenido. No hay pues en este

sentido posibilidad alguna de incurrir en vicio de retroactividad

prohibida o de atentar contra la seguridad jurídica pues no se altera el

régimen estatutario establecido en su momento ni se introduce

incertidumbre sobre cuál sea la regla de derecho aplicable.


Los actos aplicativos dictados por las autoridades competentes sí pueden

verse en cambio afectados. El mandato de «regularización» que se contiene

en la ley implicará, al margen de otros efectos menores, que se revisen

las nóminas de aquellos funcionarios a los que les fue computado a

efectos de determinación inicial de grado y para el premio de antigüedad

el denominado quinquenio extraordinario, ya que la interpretación de las

normas que avalaba este cómputo ha sido declarada «claramente errónea y

gravemente dañosa para la Administración» (STS 24 de enero de 1990) y a

ello ordena ceñirse el legislador en la aplicación del régimen

retributivo por él mismo instaurado.


En este aspecto sí parece que la Ley Foral 17/1994 tiene efectos

retroactivos ya que su incidencia «sobre relaciones consagradas puede

afectar a situaciones agotadas», que es lo que determina que una norma

pueda calificarse de retroactiva según el Tribunal Constitucional en la

ya repetidamente citada sentencia 27/1981.


Por otro lado, aún considerando que la Administración foral navarra se ha

cuidado de otorgar carácter expresamente «provisional» no sólo al

reglamento dictado para aplicar el régimen retributivo instaurado en

1983, sino también a los actos de aplicación del mismo (diversas

«liquidaciones provisionales») --cautela que no parece haber sido

adoptada por otras administraciones y especialmente las locales-- parece

indudable que, como principio general, las retribuciones ya devengadas y

percibidas por los funcionarios constituyen derechos consolidados,

asumidos, integrados en el patrimonio del sujeto, lo que las convierte en

derechos adquiridos (iura quesita) de los que son titulares sujetos

concretos y, desde ese punto de vista elemental, derechos subjetivos.


Ahora bien, como ha expuesto el Tribunal Constitucional, la

retroactividad no está prohibida a la ley aunque «colisione con derechos

subjetivos de cualquier tipo» (STC 42/1986 fundamento jurídico tercero)

ni le son oponibles «derechos adquiridos» por sólidos y ciertos que éstos

sean, pues tales derechos no están acogidos en la Constitución y

constituyen una cuestión de legalidad ordinaria (STC 100/1989 fundamento

jurídico cuarto) que vincula a los tribunales de justicia y al ejecutivo,

pero al legislador ni al Tribunal Constitucional.


Ello quiere decir que la Ley Foral 17/1994 podría ser tachada de

inconstitucional por no respetar la regla de irretroactividad del

artículo 9.3 si sus normas fueran restrictivas no ya de derechos

adquiridos --que no serían oponibles en sede constitucional-- ni tampoco

de cualesquiera derechos subjetivos, cuya afectación tampoco está

prohibida, sino de derechos individuales en los términos en que se

desprende de la doctrina constitucional: esto es, en «el ámbito de los

derechos fundamentales y de las libertades públicas o en la esfera

general de protección de la persona» (STC 42/1986 fundamento jurídico

tercero).


Pues bien, parece difícil engarzar la retroacción que provoca la Ley

Foral 17/1994 con cualquiera de los derechos fundamentales y libertades

públicas de los artículos 15 a 29 de la Constitución, por más que

determinados sujetos titulares de derechos ya ingresados en su patrimonio

jurídico fruto de situaciones agotadas sufran una merma de sus derechos

adquiridos, desde algún punto de vista injusta a juicio de esta

institución y a ello se aludirá más adelante, aunque insuficiente para

justificar el uso de la legitimación para interponer recurso de

inconstitucionalidad por este motivo.


En efecto, la postura del Tribunal Constitucional frente al tema de la

retroactividad parte, como ya se apuntó al principio de este informe, de

la cláusula del «Estado Social» la cual exige un sistema abierto e

indefinidamente perfectible de ordenación social que sería incompatible

con la restricción impuesta al legislador de modificar no ya las normas

pretéritas sino los efectos ya consolidados de éstas. Cuanto mayor sea el

grado de retroactividad que se prohiba a las leyes mayor será la

inamovilidad y petrificación del ordenamiento y menor su adecuación a la

realidad social de cada momento.


Por este motivo la retroactividad prohibida alcanza sólo a las

limitaciones que se impongan a los derechos individuales en el ámbito de

los derechos fundamentales y las libertades públicas que se incluyen en

la sección primera del capítulo II del título I de la Constitución, ya

que si se extendieran a todo el título I abarcarían la totalidad de los

derechos que se reconocen a los ciudadanos y los grupos, lo que

obviamente es incompatible con la cláusula del Estado social.


Hasta tal extremo afecta la cláusula citada al tema de la

irretroactividad, que posiciones doctrinales muy sólidas sostienen que la

irretroactividad del artículo 9.3 no alcanza a las leyes (cuyos límites

son únicamente los del artículo 25.1 para las sancionadoras y del 83.b

para los decretos-leyes) sino solamente a los reglamentos, que es a lo

que alude este artículo al hablar de «disposiciones», término tradicional

en España para aludir a las normas de naturaleza reglamentaria.


Pero con independencia de estas polémicas doctrinales y sin tomar partido

por cualquiera de ellas, lo que sí parece claro es que la interposición

de un recurso de inconstitucionalidad fundado en la retroactividad de una

norma a la que no pueda conectarse, desde la idea de sanción, a una

limitación de los derechos fundamentales y las libertades públicas o la

esfera de la protección global de la persona, tendría nulas posibilidades

de prosperar.





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Quinto.Ahora bien, la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, en el número 2

de su artículo 28 prevé la posibilidad de que el Defensor del Pueblo,

caso de llegar al convencimiento de que el cumplimiento riguroso de una

norma puede provocar situaciones injustas o perjudiciales para los

administrados, sugiera al órgano legislativo competente o a la

Administración la modificación de dicha norma, facultad de sugerencia a

la que también hace referencia el artículo 30.1 de la citada ley

orgánica. Pues bien, como ya se ha adelantado, a juicio de esta

institución, los efectos retroactivos que la Ley Foral 17/1994 es

susceptible de provocar pueden ser, en algunos supuestos, injustos o

perjudiciales para los administrados.


En efecto, la Ley Foral 17/1994 se aplica a todas las administraciones

públicas de Navarra, lo que incluye no sólo a la Administración de la

comunidad foral y los organismos públicos de ella dependientes sino

también a todas las entidades locales de Navarra y los organismos y

entidades de ellas dependientes. En lo que hace a la Administración de la

comunidad foral la aplicación del régimen retributivo derivado del

Estatuto de Personal de 1983 ha sido titubeante en función de las

resoluciones judiciales que se iban produciendo en los procesos relativos

al «quinquenio extraordinario» y otros conexos y también dependiendo de

la negociación y de los acuerdos a los que se iba llegando con las

organizaciones sindicales representantes de los funcionarios.


Fruto de todo ello fue que a lo largo de estos últimos 10 años se haya

procedido al abono regular de las retribuciones de los funcionarios

cuando éstas eran devengadas de acuerdo con los criterios interpretativos

vigentes en cada momento y, adicionalmente, a una serie de liquidaciones

y abonos calificados como «provisionales» (recogidos algunos de ellos en

la exposición de motivos de la ley) entre los años 1987 y 1990.


Esta «provisionalidad» es desde luego cuestionable al venir referida a un

derecho (el salario o la retribución) que se perfecciona periódicamente

por el transcurso del tiempo al que retribuye, y que por su propia

naturaleza y contenido requiere un grado de certeza y determinación

difícilmente compatible con una «provisionalidad» tan dilatada y que

ahora se amplía no ya a la fecha de las liquidaciones provisionales sino

a la de entrada en vigor del sistema retributivo, es decir, el primero de

enero de 1984.


La validez o nulidad de estas liquidaciones provisionales o el límite

admisible a tal actuación desde el punto de vista de la normativa vigente

(por ejemplo, los plazos de prescripción de créditos a favor o en contra

frente a la Hacienda Pública, entre otros) es una cuestión de legalidad

ordinaria que eventualmente puede ser alegada por los interesados

afectados por dicha provisionalidad y por las disposiciones y actos de

aplicación que sobre tal ámbito se produzcan. En todo caso no parece que

la situación descrita pueda fundamentarse en el carácter también

«provisional» que se dio al Reglamento de Retribuciones aprobado por

Decreto Foral 158/1984 y a la enfática e insólita declaración que

contiene en su artículo primero, según el cual, la aplicación de la norma

«en ningún caso genera derechos adquiridos» por lo que el Gobierno

navarro «podrá modificar, en cualquier momento, la cuantía y el régimen

de las retribuciones «que regula el reglamento».


Esté claro que dentro de los límites que autoriza la ley habilitante

cualquier reglamento sirve para concretar el contenido de los derechos y

obligaciones a los que se refiere, y el titular de la potestad

reglamentaria puede variar el régimen establecido cuando lo considere

conveniente. Para ello no precisa dictar reglamentos «provisionales» sino

simplemente derogar el reglamento anterior aprobando otro posterior. Cada

una de estas normas tendrá una eficacia temporal limitada (para los

reglamentos la retroactividad «in peius» está totalmente prohibida) y su

validez dependerá básicamente del respeto a los límites que haya

establecido la norma habilitante para el ejercicio de la potestad

reglamentaria y del respeto al principio de reserva de ley.


Lo que no parece de recibo es pretender que una norma reglamentaria

aprobada por la autoridad competente en una materia para la que

expresamente había sido llamada por la ley a fin de posibilitar su

aplicación y en base a la cual se producirán multitud de actos

declarativos de derechos, carezca de efectos jurídicos sustantivos y no

produzca «en ningún caso derechos adquiridos».


La Ley Foral 13/1983 que aprueba el Estatuto de personal de Navarra llama

al titular de la potestad reglamentaria a efectuar numerosas concreciones

en sus preceptos (por ejemplo fijar la cuantía de los complementos de

«puesto de trabajo», «dedicación exclusiva», «prolongación de jornada»...


etc.) y en uso de esa habilitación el Ejecutivo ha de efectuar las

determinaciones precisas en la norma reglamentaria que apruebe. Si por

los motivos que fuere, el ejecutivo desea llevar a cabo modificaciones en

estos aspectos, puede hacerlo sin que frente a ello puedan oponerse

«derechos adquiridos» fruto de la regulación anterior. Así pues, si a

ello se refiere la salvaguarda del artículo primero del reglamento

provisional citado, tal salvaguarda es, sencillamente, inútil.


Si por el contrario la previsión del artículo primero citado quiere

interpretarse como un mandato expreso que despoja de efectos jurídicos

vinculantes, productores de derechos y obligaciones, a todos los actos de

aplicación de la norma, de modo tal que ésta quedase configurada como un

mero artilugio técnico, no jurídico, que posibilitase la implantación de

un nuevo sistema retributivo, sería, en opinión de esta institución,

ilegal. Los motivos aducibles son muchos, pero baste como ejemplo uno

sólo: porque la Ley 13/1983 no lo autoriza.


En efecto, la ley ordena la aprobación de determinadas normas de

desarrollo que juzga imprescindibles para su aplicación, pero en ningún

momento ni desde ningún punto de vista autoriza al Ejecutivo a una

aplicación provisional y condicionada de sus mandatos, entre los que

figura (artículo 39) que los funcionarios sean retribuidos única y

exclusivamente en la forma que la




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ley establece, mediante catorce pagas de las que doce serán abonadas

mensualmente y las otras dos extraordinarias en los meses de junio y

diciembre. Es decir, la ley demanda la aprobación de normas

reglamentarias de desarrollo para posibilitar su aplicación; pero no

autoriza a tales normas a arbitrar una aplicación «provisional» de la ley

en todos o alguno de sus aspectos.


En todo caso también aquí se trata de una cuestión de legalidad ordinaria

accionable ante los tribunales contenciosos para lo que esta institución

no está legitimada.


Por último y en relación con el pretendido carácter provisional del

Decreto Foral 158/1984 debe hacerse notar que en los aspectos en los que

influye la problemática del «quinquenio extraordinario» --determinación

inicial de grado y premio por antigüedad-- su texto se limita a

reproducir lo previsto en la ley de la que trae causa, sin aportación

sustantiva alguna, por lo que en esta materia tal provisionalidad debiera

tener nulos efectos.


Así pues, si bien los funcionarios de la Administración de la comunidad

foral y los organismos de ella dependientes han venido percibiendo sus

retribuciones de acuerdo con un Reglamento «provisional» y con

liquidaciones también «provisionales» (aunque esta provisionalidad sea

cuestionable jurídicamente en vía de legalidad ordinaria desde diversos

puntos de vista) ello no impide que la «regularización» que ordena la Ley

Foral 17/1994, genere unos efectos negativos en su patrimonio jurídico y

económico, probablemente innecesarios y en cierta medida injustos, por

causas que no les serían imputables a ellos sino a la titubeante,

incierta e indecisa actuación de las autoridades competentes de la

Administración de la comunidad foral.


Pero mayor entidad tendría el efecto del cumplimiento riguroso de la Ley

Foral 17/1994 en los funcionarios de las administraciones locales de

Navarra, para los cuales, según la información remitida al Defensor del

Pueblo, se ha mantenido el criterio de computar desde la implantación

inicial del sistema retributivo el «quinquenio extraordinario» a efecto

de atribución inicial de grado y para el pago del premio de antigüedad

sin cautela, salvaguarda o admonición alguna sobre la eventual aplicación

futura de un criterio nuevo que implicase una modificación de los

derechos hasta ese momento adquiridos.


Que esta institución tenga noticia, el Gobierno de Navarra en ningún

momento requirió a las autoridades locales que aplicaban el nuevo régimen

retributivo con el criterio antes mencionado para que anulasen o

modificasen los actos o acuerdos adoptados, ni tampoco hizo uso de su

competencia para impugnar directamente ante la jurisdicción

contencioso-administrativa tales actos o acuerdos una vez recibida la

comunicación de los mismos. Esta competencia figura expresamente

atribuida al Gobierno de Navarra en el artículo 10 de la Ley Foral

2/1986, de 17 de abril, y su finalidad, como es evidente se orienta, al

margen de la defensa general de la legalidad, al control de la aplicación

de las disposiciones dictadas por el Parlamento o por el Gobierno de

Navarra en materias cuya ejecución es competencia de la Administración

local.


Amén de lo anterior, hay que tener en cuenta que la errática actuación de

la Administración foral navarra en esta materia a lo largo de los años

comprendidos entre 1984 y la actualidad se ha manifestado también en las

decisiones de recurrir o no las resoluciones judiciales que se iban

dictando, de manera que pronunciamientos idénticos han sido recurridos y

se ha obtenido su anulación en algunos casos y en otros la Administración

ha permanecido inactiva permitiendo que adquieran firmeza.


Tomando en consideración únicamente los autos no recurridos en relación

con la extensión de la sentencia de la Sala de lo

Contencioso-Administrativo de la entonces Audiencia Territorial, de 22 de

enero de 1987, al amparo del artículo 86.2 de la Ley de la Jurisdicción,

se aprecia que en el total de los funcionarios afectados por la Ley Foral

17/1994 (algo menos de 3.000 según la documentación que acompañaba al

proyecto de ley) un 10 por ciento sería por mor de que los autos que les

afectaban fueron recurridos en su momento y otra cifra equivalente en

cambio, unos 300 funcionarios, habrían alcanzado firmeza en la aplicación

de la sentencia y por tanto no se verían afectados por la Ley Foral

17/1994.


Pero no sólo estos aspectos concretos llevan al ánimo de esta institución

la conveniencia de proponer al Parlamento de Navarra la modificación de

la Ley Foral 17/1984, ya que hay otros aspectos que deben tomarse en

consideración.


Ciertamente, es imprescindible atender la exigencia contenida en el

artículo 9.2 de la Constitución y de la que ya se ha hecho antes mención,

según la cual los poderes públicos --todos los poderes públicos-- están

obligados a promover las condiciones para que la igualdad de los

individuos y de los grupos en los que se integran sea real y efectiva,

removiendo los obstáculos que impidan o deficulten su plenitud. A este

fin parece oportuno y loable que el Parlamento de Navarra imponga la

unificación de los criterios de aplicación de la norma, usando además

para ello como parámetro la doctrina sentada por el Tribunal Supremo en

el ya citado anteriormente recurso extraordinario en interés de ley.


Pero ello no debe hacer olvidar que las vacilantes, indecisas y, según se

ha acreditado después, incorrectas pautas interpretativas con las que se

aplicó la ley foral que aprueba el estatuto del personal y su reglamento

han sido completamente ajenas a los funcionarios afectados, e imputables

a los órganos administrativos y jurisdiccionales que han participado en

la controversia jurídica mantenida desde 1985 hasta fechas todavía

relativamente recientes. En segundo lugar, hay que tener en cuenta que la

sentencia del Tribunal Supremo en el recurso extraordinario en interés de

ley, fue dictada en enero de 1990, es decir, casi cuatro años antes de

que la ley que pretende aplicar sus criterios fuese aprobada, por lo que

tampoco en este punto parece que la actuación de las autoridades

competentes haya sido lo bastante ágil como para impedir la acumulación

de efectos




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negativos que ahora se ven multiplicados por la Ley Foral 17/1994.


En definitiva, la aplicación de la Ley 17/1994 al implicar la realización

de liquidaciones desde 1 de enero de 1984 hasta la actualidad en las

retribuciones de numerosos funcionarios, afectando a derechos

consolidados, asumidos e integrados en sus respectivos patrimonios, aún

cuando pueda no ser tachada de inconstitucional, implica trasladar a

éstos la carga de resolver una anómala situación en la que nada han

tenido que ver, trasladándoles los efectos de una deficiente actuación de

otros poderes públicos. Al existir sentencias firmes en la materia se

consolidará una diferencia entre funcionarios en igual situación previa,

según sean o no beneficiarios de una doctrina jurídica que ha sido

expresamente declarada como «claramente errónea y gravemente dañosa» para

la Administración. Multiplicar los efectos de esta situación ampliando su

horizonte temporal en 10 años, sin que lo exijan fundadas razones que la

Ley Foral 17/1994 no aclara, resulta cuando menos inquietante y podría

justificar el replanteamiento de la cuestión y la búsqueda de

alternativas menos radicales y bruscas y que afecten en menor medida a

los derechos adquiridos y a las expectativas de los funcionarios sin

ahondar las inevitables --aunque no deseables-- diferencias que como en

este supuesto han ocasionado con su actuación las instancias

administrativas y jurisdiccionales.


Por todo lo anterior, podría ser conveniente sugerir la modificación de

la Ley Foral 17/1994 para que la regularización en la aplicación del

sistema retributivo por parte de las administraciones públicas de Navarra

tenga efectos desde la fecha en que la nueva norma se apruebe o, como

máximo, que las liquidaciones afectadas por el denominado «quinquenio

extraordinario» no alcancen períodos anteriores al enero de 1990 al ser

esta la fecha en la que se resolvió definitivamente la cuestión

estableciéndose cuál era, de entre las varias existentes, la

interpretación que debía darse a la normativa vigente.


Sexto.En las restantes cuestiones planteadas por la asociación de

funcionarios de la Administración pública de Navarra en relación con el

incumplimiento de determinados acuerdos sindicales y de las previsiones

de desarrollo legislativo o reglamentario de algunos aspectos del régimen

estatutario de los funcionarios públicos de Navarra, sería oportuno

solicitar del Gobierno de Navarra información al respecto, al amparo de

lo establecido en el artículo 18.1 de la Ley Orgánica 3/1981, reguladora

del Defensor del Pueblo, máxime teniendo en cuenta que uno de los

aspectos que motivan la queja --incumplimiento de la previsión legal de

desarrollo reglamentario del régimen de clases pasivas de los

funcionarios de Navarra-- fue ya objeto de actuaciones por parte de esta

institución, las cuales quedaron reflejadas en el informe anual

correspondiente a 1993.


No obstante, debe tenerse en cuenta que el cumplimiento de las

previsiones de desarrollo normativo que contengan las leyes corresponde

exigirlo al parlamento autor de las mismas con la adopción de las medidas

de control político que en cada caso resulten procedentes. Asimismo, el

cumplimiento de acuerdos sindicales debe ser instado por los sindicatos

representativos de los funcionarios mediante los mecanismos de

verificación o de control de cumplimiento de los acuerdos alcanzados que

éstos prevean o los que establece la legislación general al respecto.


1.19.Ley 4/1995, de 21 de marzo, de modificación de la Ley 3/1986, de 26

de noviembre, electoral de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares

La ley contra la que se solicita la interposición de recurso de

inconstitucionalidad modifica la normativa electoral vigente en la

comunidad autónoma balear, estableciendo como novedad la exigencia de, al

menos, un 5% de los votos válidos emitidos en la circuncripción electoral

de que se trate para que la candidatura correspondiente pueda ser tomada

en consideración a efectos de la atribución de escaños.


La solicitud de interposición de recurso de inconstitucionalidad se

fundamenta en la vulneración de los artículos 1, 6, 9, 14 y 23 de la

Constitución española, al entender la solicitante, que el establecimiento

del referido límite del 5% supondría, por una parte, la discriminación de

numerosos votantes, que quedarían sin representación política alguna, en

el supuesto de que las candidaturas por ellos votadas no alcanzasen tal

límite mínimo, y por otra parte, un trato igualmente discriminatorio en

contra de los candidatos afectados por esta limitación.


Fundamentos de la resolución:


La Ley 4/1995 del Parlamento de Baleares cuya impugnación se solicita

consta de un artículo único que modifica el apartado 3 del artículo 12 de

la Ley 8/1986, reguladora del Régimen electoral de la Comunidad Autónoma

Balear y añade al artículo citado un nuevo apartado 4 --que es contra el

que se solicita la interposición de recurso-- con el siguiente tenor

literal:


«A efectos de la atribución de escaños no serán tenidas en cuenta

aquellas candidaturas que no hubiesen obtenido, al menos, el 5% de los

votos válidamente emitidos en la circunscripción».


Para el análisis de la constitucionalidad de este precepto, hay que

comenzar reseñando que la regulación cuya impugnación se pretende no es

original ni novedosa, ya que en idénticos o similares términos está

incorporada bien a la legislación del Estado o bien a la propia de varias

comunidades autónomas, lo que ha dado ocasión al Tribunal Constitucional

de pronunciarse sobre la cuestión en diversas sentencias. Pueden citarse

así, por ejemplo, las sentencias 40/1981, 75/1985, 193/1989 y 45/1992. De

éstas, las que mayor interés tienen a los efectos aquí tratados son la

75/1985 --en la que se estudiaba




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el límite del 3% de los votos emitidos que preveía el Real Decreto Ley

20/1977, que reguló el régimen electoral general hasta la aprobación de

la Ley Orgánica 8/1985-- y la 193/1989 --en la que se analizó un supuesto

muy similar al aquí tratado siendo las vulneraciones constitucionales

alegadas por los actores prácticamente las mismas que las planteadas en

el presente caso por la representante del partido de «Els Verds de les

Illes Balears», esto es, los artículos 1, 6, 9, 14 y 23 de la Norma

fundamental. Parece oportuno, en consecuencia, traer aquí a colación las

argumentaciones dadas por el tribunal en la última sentencia de

referencia.


El tribunal comienza advirtiendo en el fundamento jurídico 4º de la

sentencia antes citada que, como ya se ha hecho notar, las cláusulas

limitativas para el acceso a los escaños objeto de contienda electoral

fundadas en la obtención de un mínimo porcentual, ya sea en una

circunscripción o en todas las circunscripciones, no resultan «atípicas»

en los distintos sistemas electorales, ya que se trata en definitiva «de

restricciones a la proporcionalidad», cuyo fin sería favorecer «la

funcionalidad del sistema de gobierno», esto es, «favorecer la

gobernabilidad, evitar la fragmentación de la representación, facilitar

la capacidad de trabajo de las Cámaras o asegurar una opción razonable

(de entre las varias posibles) en cuanto a la representación

parlamentaria de las fuerzas políticas».


En relación con ello advierte el tribunal en esta sentencia, reiterando

lo ya manifestado en la 75/1985, (fundamento jurídico quinto), que este

tipo de cláusulas existen en muy diversos ordenamientos de derecho

comparado y que al ordenamiento español se incorpora esta técnica desde

la República Federal de Alemania (cuya Ley Fundamental influye

notablemente en nuestra Constitución) donde las candidaturas electorales

tienen la necesidad de superar un porcentaje mínimo de votos (un 5%) para

tener derecho al reparto electoral. Pues bien, --continúa reseñando el

alto tribunal español-- el Tribunal Constitucional Federal se ha

pronunciado en diversas ocasiones sobre la validez constitucional de este

límite, tanto el plano federal como respecto al ordenamiento de algún

Land, concluyendo en todos los casos que el sistema era válido en cuanto

garantía legítima de la eficacia de las instituciones parlamentarias, al

ser su finalidad propia corregir las fragmentaciones excesivas en la

representación política que podrían derivarse de la aplicación radical de

la regla de la proporcionalidad electoral.


Se entiende, por consiguiente, que la proporcionalidad de un sistema

electoral no puede ser absoluta y que precisa algunas correcciones,

puesto que de la misma pueden derivarse resultados excesivamente

fragmentarios de la representación política que podrían provocar la

ingobernabilidad del país o la ineficacia de las instituciones

parlamentarias. Por ello, el Tribunal Constitucional español, al estudiar

el problema de la proporcionalidad impuesta por la Constitución al

sistema electoral, ha manifestado que «la proporcionalidad es más bien

una orientación o criterio tendencial, porque siempre, mediante su puesta

en práctica, quedará modulada o corregida por múltiples factores del

sistema electoral» (STC 75/1985), y, asimismo, que «la adecuada

representación proporcional sólo podrá serlo imperfectamente en el margen

de una discrecionalidad que la haga flexible» (STC 40/1981).


Por todo ello en la sentencia 193/1989 señala el Tribunal Constitucional

que:


«El sistema proporcional puede asumir, en consecuencia, diversas

variantes, y no puede excluirse que el legislador autonómico a la hora de

configurar la variante concreta a seguir, en el uso de su libertad de

configuración normativa, introduzca correcciones o modulaciones al

principio de proporcionalidad. En tanto el legislador autonómico se funde

en fines u objetivos legítimos y no cause discriminaciones entre las

opciones en presencia, no cabrá aceptar el reproche de

inconstitucionalidad de sus normas o de sus aplicaciones en determinados

casos, por no seguir unos criterios estrictamente proporcionales».


Así pues, a tenor de la doctrina expuesta, no parecen existir dudas

respecto a que el legislador de la comunidad autónoma Balear puede, desde

una óptica constitucional, establecer cláusulas limitativas como esta del

5% a efectos de la obtención de escaños sin vulnerar con ello la

exigencia de un sistema electoral de representación proporcional que

establecen tanto el artículo 152 de la Constitución como el 20.1 del

Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares.


Ahora bien, no cabe duda que el establecimiento de este límite del 5%

para acceder al reparto de escaños establece una discriminación en la

ley, eventualmente contrario a los artículos 14 y 23 de la Constitución,

--que respectivamente proclaman y concretan el derecho a la igualdad en

el acceso a funciones y cargos públicos-- ya que el trato otorgado a las

distintas candidaturas variará según que el total de los votos recibidos

supere o no esa frontera del 5% de los votos válidamente emitidos en la

correspondiente circunscripción.


Como se ha dicho, está claro que la discriminación es «en la ley» y no

«ante la ley», puesto que el precepto cuya impugnación se pretende es

aplicable a todas las candidaturas que concurran a las elecciones para el

Parlamento balear, sin que el tratamiento dado a cada una de ellas sea

diferente del que la ley otorga a las demás. Ante la ley, sin embargo, sí

será discriminatorio el trato que pueden recibir las diferentes

candidaturas aún incluso cuando obtuviesen el mismo número de votos según

superen o no en las respectivas circunscripciones el 5% que el legislador

ha fijado para ser tomadas en consideración en el reparto de escaños.


Como reiteradamente ha señalado el Tribunal Constitucional, no toda

discriminación es contraria al principio de igualdad, sino únicamente

aquéllas que carezcan de una justificación «proporcionada, objetiva y

razonable»; y, en este caso, como pone de manifiesto la doctrina antes

citada del tribunal reiterada por el Constitucional en el fundamento

jurídico 4º de la sentencia




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193/1989, la justificación objetiva y razonable de la norma está en la

finalidad de este tipo de cláusulas limitativas, finalidad que el

tribunal califica de «conocida y aceptada» y que es la de «evitar una

excesiva y disfuncional fragmentación parlamentaria».


Más aún, el Tribunal Constitucional en el mismo fundamento jurídico y

sentencia a la que se viene haciendo referencia manifiesta literalmente

que «... no cabe considerar la barrera que supone la exigencia de obtener

al menos el 5% de los votos de la región como un requisito exorbitante o

desproporcionado con el fin que se persigue: resultando, por el

contrario, verosímil el suponer que, por debajo de esa cifra, sería

difícil obtener la finalidad pretendida, esto es, evitar una excesiva

fragmentación de la representación parlamentaria».


Todo lo anterior obliga a concluir que la norma aprobada por el

Parlamento balear resulta plenamente aceptable dentro del orden

constitucional y estatutario al que dicho Parlamento debe ceñir su

actuación, la cual, en este caso según la doctrina expuesta del Tribunal

Constitucional, debe considerarse respetuosa con el principio de

representación proporcional --y el consiguiente efecto de inclusión de

las minorías en el acceso a la representación política-- y asimismo con

el principio de igualdad en el acceso a funciones y cargos públicos, ya

que la discriminación resultante de la norma no carece de la necesaria

justificación proporcionada, objetiva y razonable.


Ciertamente, el legislador podría haberse abstenido de establecer esta

regulación o haberla adoptado en fechas lejanas a cualquier consulta

electoral en las que fuera menos dificultoso obtener un alto grado de

consenso para la norma aprobada. También podría haber optado por otra

regulación diferente con cláusulas limitativas o barreras más o menos

intensas. Pero todo ello es parte integrante de la valoración política

que haga en cada momento el legítimo representante de la voluntad popular

--el Parlamento-- al adoptar la decisión que estime más conveniente bajo

forma de ley. En suma, es una decisión política cuyo control ha de

basarse en la constitucionalidad y no en la oportunidad.


Nada impide, sin embargo, que en el futuro el legislador, fruto de otras

convicciones o de otra realidad política diferente, o en virtud de un

cambio en el reparto del poder político en esta comunidad autónoma, pueda

mediante otra ley modificar la decisión ahora adoptada volviendo a la

situación anterior o variando el margen expuesto, suavizándolo o

endureciéndolo, dentro de límites, objetivos, razonables y proporcionados

que serían siempre exigibles a una regulación de este carácter.


1.20.Real Decreto-Ley 3/1995, de 3 de marzo, por el que se adopta medidas

urgentes para la financiación de las Cámaras Oficiales de Comercio,

Industria y Navegación

El demandante de interposición de recurso de inconstitucionalidad estima

que la disposición transitoria primera del Real Decreto-Ley 3/1995, de 3

de marzo, al establecer las nuevas alícuotas de la exacción cameral

aplicables a las liquidaciones realizadas en 1995, vulnera el derecho a

la libre asociación consagrado en el artículo 22 de la Constitución

española. Fundamentos de la resolución:


La disposición, cuya tacha de inconstitucionalidad se presupone, no

resulta residenciable en sede constitucional, por cuanto carece de

sentido autónomo e independiente, si la misma no se conecta con la

disposición transitoria cuarta de la Ley 3/1993, de 22 de marzo, Básica

de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, actualmente

vigente y sobre cuya constitucionalidad no se ha pronunciado el Tribunal

Constitucional. La disposición cuestionada se limita a determinar las

alícuotas de la exacción cameral aplicables a las liquidaciones

realizadas en 1995 con relación a los impuestos declarados por los

obligados al pago en 1994 para el Impuesto sobre la Renta de las Personas

Físicas, el Impuesto sobre Sociedades y el Impuesto sobre Actividades

Económicas, por lo que, a nuestro juicio, carece de fundamento la

pretensión de imputar a este precepto la supuesta infracción del derecho

de libre asociación. Por otra parte, se han realizado diversas

actuaciones sobre al alcance y efectos de la sentencia del Tribunal

Constitucional 179/1994. Aunque la mencionada sentencia no se pronuncia

sobre la constitucionalidad de la vigente Ley de Cámaras Oficiales de

Comercio, Industria y Navegación de 22 de marzo de 1993, el Defensor del

Pueblo resolvió dirigirse a la Subsecretaría del Ministerio de Comercio y

Turismo, a fin de solicitar información sobre las actuaciones previstas

en relación con el citado fallo del alto tribunal y la expresada Ley

3/1993. En la contestación recibida, dicha subsecretaría manifestó a esta

institución que se había abierto un proceso de reflexión, a raíz de la

expresada sentencia del Tribunal Constitucional 179/1994, de 16 de junio,

y que las primeras conclusiones, no definitivas todavía, apuntaban a la

posibilidad jurídica y a la conveniencia práctica de mantener en lo

sustancial la Ley 3/1993. Esta institución consideró necesario recordar a

la citada autoridad que, aunque, efectivamente, el Tribunal

Constitucional no se había pronunciado sobre la vigente Ley de Cámaras

Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, la misma establece los

criterios mínimos y fundamentales a la hora de establecer si una

determinada asociación de creación legal, de carácter público y

adscripción obligatoria, podía superar un adecuado control de

constitucionalidad. Igualmente, se le comunicó, en primer lugar, que, de

acuerdo con la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional, la

libertad de asociación no puede quedar afectada en su sentido originario

o positivo, de forma que la adscripción obligatoria a una entidad

corporativa no puede ir acompañada de una prohibición paralela de

asociarse libremente.





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En segundo lugar, que el recurso a esta forma de actuación administrativa

que es, al propio tiempo y antes que nada, una forma de agrupación social

creada ex lege, incluida la previsión de adscripción forzosa, no puede

ser convertida en la regla sin alterar el sentido de un Estado social y

democrático de Derecho basado en el valor superior de libertad y que

encuentra en el libre desarrollo de la personalidad el fundamento de su

orden político. En tercer lugar, que a juicio de esta institución, la

adscripción obligatoria a estas corporaciones públicas, en cuanto

«tratamiento excepcional respecto del principio de libertad», debe

encontrar suficiente justificación, ya sea en disposiciones

constitucionales, ya en las características de los fines interés público

que persigan, de las que resulte, cuando menos, la dificultad de obtener

tales fines sin recurrir a la adscripción forzosa a un ente corporativo.


En coherencia con estas consideraciones, se ha solicitado a la

Subsecretaría de Comercio y Turismo un nuevo informe sobre el aludido

proceso de estudio abierto a raíz de la sentencia citada y sobre las

conclusiones que se alcancen.


2.SOLICITUDES DE INTERPOSICION DE RECURSOS DE AMPARO

Durante 1995 han comparecido ante esta institución 30 ciudadanos

solicitando la interposición de recurso de amparo constitucional, que el

Defensor del Pueblo acordó no interponer, por no reunir los requisitos

previstos en los artículos 41 y siguientes de la Ley Orgánica del

Tribunal Constitucional. Una vez examinada la documentación aportada por

los comparecientes, se comprobó que en 27 de las 30 solicitudes, el

recurso que se demandaba era de los previstos en el artículo 44 de la Ley

Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, es decir,

situaciones en las que la vulneración de un derecho fundamental resulta

imputable de forma inmediata y directa a una resolución judicial. En

todos los casos, el Defensor del Pueblo, oída la Junta de Coordinación y

Régimen Interior, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 18.1.b)

del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Defensor del Pueblo,

de 6 de abril de 1983, adoptó el acuerdo de no acceder a la pretensión de

los interesados, por estimar que no resultaba viable la acción de amparo.


en la mayoría de los casos, los recurrentes pretendían la revisión de

resoluciones judiciales contrarias a sus intereses. En otros supuestos,

la petición no reunía los requisitos formales para poder iniciar

cualquier acción de amparo o se solicitaba fuera del plazo hábil para

presentar el recurso. Las resoluciones denegatorias de la institución

fueron comunicadas a todos los solicitantes.





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SUMARIO

PRIMERA PARTE

1.PRESENTACION 1

2.RELACIONES INSTITUCIONALES 4

2.1.Comparecencias parlamentarias 4

2.2.Visitas y entrevistas institucionales 5

2.3.Relaciones con los comisionados autonómicos 5

2.4.Relaciones internacionales 5

2.5.Convenios de cooperación 7

3.TRATAMIENTO MONOGRAFICO DE DETERMINADOS TEMAS 7

3.1.Problemas que suscita la actual regulación de los secretos oficiales7

3.2.Inmigrantes centroafricanos en las murallas de Ceuta 11

3.3.Insumisión 12

3.4.Protección de datos personales ante su tratamiento automatizado 14

3.5.Consumo de alcohol por menores 17

3.6.Telefónica: servicios de valor añadido prestados a través de la red

telefónica internacional (prefijo 07) 19

3.7.Sistema acuífero de La Mancha Occidental 21

3.8.Tráfico urbano: La regulación del aparcamiento de vehículos en

determinadas calles 24

4.RECOMENDACIONES 28

4.1.Recomendación sobre admisión a pruebas selectivas para la función

pública a los nacionales de la Unión Europea en aplicación de la

Ley 17/1993 28

4.2.Recomendación sobre mejoras en el procedimiento de gestión de las

ayudas y subvenciones del Ministerio de Agricultura, Pesca y

Alimentación 29

4.3.Recomendación sobre la documentación necesaria para la solicitud de

visados de reagrupación familiar 29

4.4.Recomendación sobre solicitud de visado de corta duración, para

contraer matrimonio, en los consulados españoles en el extranjero 29

4.5.Recomendación sobre la información que facilitan las oficinas

consulares a los ciudadanos españoles en el extranjero 30

4.6.Recomendación sobre exigencia del abono, por parte del trabajador, de

la cuantía de las tasas del permiso de trabajo que corresponde abonar a

la empresa 30

4.7.Recomendación sobre adaptación de la legislación española a la

normativa de la Unión europea en materia turística 30

4.8.Recomendación sobre supresión, en convocatorias para la selección de

personal laboral, de la edad de los aspirantes y de la situación de

desempleo como méritos a valorar 31

4.9.Recomendación sobre información a los militares de reemplazo de sus

derechos a asistencia sanitaria 31

4.10.Recomendación sobre las garantías de confidencialidad de las pruebas

psicológicas realizadas a los militares de reemplazo 32

4.11.Recomendación sobre asignación de destinos 32

4.12.Recomendación sobre el sistema de baremación en las convocatorias

del servicio militar en la modalidad de servicio para la formación de

cuadros de mando 33

4.13.Recomendación sobre la modificación del cuadro de exclusiones del

servicio militar para el acceso al cuerpo de la Guardia Civil, recogiendo

como causa de exclusión el índice de colesterol que se considere límite

para determinar la aptitud o no para el servicio 33




Página 340



4.14.Recomendación sobre aplicación uniforme del artículo 113-1º a) de la

Ley 25/1995, de 20 de julio, de modificación de la Ley General

Tributaria 33

4.15.Recomendación sobre modificación del Reglamento del Impuesto sobre

la Renta de las Personas Físicas, referida a la adquisición de vivienda

habitual 33

4.16.Recomendación sobre dificultades para la inscripción en el censo

electoral de extranjeros residentes en España 34

4.17.Recomendación sobre cumplimiento más estricto de las previsiones

legales en el procedimiento de gestión tributaria, especialmente en las

notificaciones 34

4.18.Recomendación sobre supresión de determinadas limitaciones (clave

EX-20) para el acceso a puestos de trabajo de la Administración de la

Seguridad Social 35

4.19.Recomendación sobre desarrollo reglamentario del procedimiento de

expedición de autorizaciones para la actividad de corredor de seguros 35

4.20.Recomendación sobre protección de la intimidad personal con respecto

a los datos contenidos en las listas del censo electoral 36

4.21.Recomendación sobre mejora de los sistemas de coordinación entre los

tribunales económico-administrativos y las delegaciones de la Agencia

Estatal de Administración Tributaria 36

4.22.Recomendación sobre precios públicos de las asignaturas en segunda

matrícula 36

4.23.Recomendación sobre reducción de jornada a funcionarios docentes por

guarda legal 37

4.24.Recomendación sobre observancia de los plazos establecidos a efectos

de tramitación de expedientes disciplinarios 37

4.25.Recomendación sobre la modificación de las bases de convocatoria del

Programa Nacional de Formación de Personal Investigador 37

4.26.Recomendación sobre valoración de méritos en las convocatorias para

acceso al cuerpo de maestros 38

4.27.Recomendación sobre falta de motivación de las resoluciones

denegatorias de evaluación positiva, de tramos de investigación, dictadas

por la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora 38

4.28.Recomendación sobre resolución de reclamaciones contra las

puntuaciones obtenidas en convocatorias para el ingreso en cuerpos

docentes no universitarios 38

4.29.Recomendación sobre asignación de destino provisional a funcionarios

del cuerpo de maestros 39

4.30.Recomendación sobre adjudicación de plazas de acceso a la

universidad 39

4.31.Recomendación sobre motivación de las resoluciones desestimatorias

de los recursos administrativos en materia de acceso a la universidad 39

4.32.Recomendación sobre habilitación de las oficinas consulares para

actuar como oficinas de correos, a los efectos del artículo 72 de la Ley

Orgánica de Régimen Electoral General 40

4.33.Recomendación sobre asistencia social y de intérprete en las

dependencias policiales del aeropuerto de Madrid-Barajas 40

4.34.Recomendación sobre asistencia letrada en las dependencias del

aeropuerto de Madrid-Barajas y en los centros de internamiento de

extranjeros 41

4.35.Recomendación sobre asistencia social y determinación individual de

situación jurídica de las personas del colectivo de extranjeros en la

ciudad de Ceuta 41

4.36.Recomendación sobre aplicación de la Ley Orgánica de Protección de

la Seguridad Ciudadana 41

4.37.Recomendación sobre obligatoriedad del deber de identificación,

mediante su personación en las dependencias que se estimen convenientes,

de los extranjeros que soliciten exención de visado 42

4.38.Recomendación sobre la obligación de cumplimentar todos los

requisitos de las inscripciones de nacimiento en el Registro Civil antes

de la firma de los declarantes 42

4.39.Recomendación sobre deficiencias en materia de seguridad e higiene

en diversos edificios de la Administración de Justicia en Sevilla 42

4.40.Recomendación sobre revisión de resoluciones adoptadas en materia de

expulsión de extranjeros cuando pueda suponer la separación de hecho de

la familia 42

4.41.Recomendación sobre la concesión de exención de visado a los

extranjeros casados con ciudadanos españoles, cuando se compruebe

fehacientemente la convivencia entre ambos cónyuges 42

4.42.Recomendación sobre desarrollo reglamentario de la Ley 29/1994,

de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos 43

4.43.Recomendación sobre el aumento de garantías para los usuarios en

relación con servicios telefónicos de valor añadido a través de la red

internacional 43




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4.44.Recomendación sobre reintegro del importe del franqueo del voto

efectuado por correo desde el extranjero 44

4.45.Recomendación sobre supresión de barreras arquitectónicas en una

oficina de Correos 44

4.46.Recomendación sobre instalación de mesas electorales en locales

accesibles a las personas con dificultades de movilidad y habilitación de

los medios necesarios para facilitar su acceso a las mismas 44

4.47.Recomendación sobre acomodación de adjudicación de contrato de

servicio de ambulancias a la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de contratos de

las administraciones públicas 45

4.48.Recomendación sobre supresión del requisito de límite de edad para

tomar parte en cursos del plan de formación e inserción profesional 45

4.49.Recomendación sobre notificación de resoluciones inherentes a

prestaciones económicas garantizando el derecho a la intimidad personal y

familiar 45

4.50.Recomendación sobre subsanación de defectos en la notificación del

acuerdo de iniciación de expediente de jubilación por incapacidad 46

4.51.Recomendación sobre cumplimiento de los requisitos exigidos en las

notificaciones 46

4.52.Recomendación sobre agilización en la resolución de recursos en

materia de caza y pesca 46

4.53.Recomendación sobre elaboración del reglamento previsto en el

artículo 32 de la Ley de la Asamblea de Extremadura 4/1994, de 10 de

noviembre, de protección y atención a menores 47

4.54.Recomendación sobre aplicación del procedimiento establecido y

acomodación de selección de personal laboral temporal a los principios de

igualdad, mérito y capacidad 47

4.55.Recomendación sobre necesidad de revisar las pensiones asistenciales

al comienzo de cada ejercicio económico para evitar cobros indebidos y

las correspondientes devoluciones 47

4.56.Recomendación sobre modificación del requisito de edad establecido

para el acceso a un centro de salud mental y de servicios sociales 47

4.57.Recomendación sobre acomodación de las notificaciones sobre

solicitudes de plazas en centro ocupacional a la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre 48

4.58.Recomendación sobre autorización municipal a Telefónica para

instalar la red de tendido telefónico 48

4.59.Recomendación sobre anulación de resolución recaída en expediente

disciplinario por prescripción de la falta cometida 49

4.60.Recomendación sobre modificación de la ordenanza reguladora del

servicio de ordenación y regulación de aparcamiento de vehículos en la

vía pública 49

4.61.Recomendación sobre inclusión, en las convocatorias de selección de

personal laboral, de la referencia a los recursos que procedan contra las

mismas, el órgano ante el que habrán de presentarse y el plazo de

interposición 49

4.62.Recomendación sobre posibilidad de practicar análisis clínicos

contradictorios en pruebas de ingreso en el cuerpo de policía municipal50

4.63.Recomendación sobre modificación de las notificaciones

administrativas en expedientes sancionadores por infracciones de

tráfico 50

4.64.Recomendación sobre cambio de uniforme a los agentes de empresa

concesionaria de aparcamientos para evitar la confusión con los de la

policía municipal 50

4.65.Recomendación sobre obligación de hacer efectivo el pago de

pensiones el día primero de cada mes 51

4.66.Recomendación sobre modificación de la normativa municipal para la

protección del medio ambiente contra la emisión de ruidos y vibraciones51

4.67.Recomendación sobre los requisitos legales de las tasas

municipales 51

4.68.Recomendación sobre objetivación de los criterios de selección de

personal 52

4.69.Recomendación sobre la improcedencia de la anticipación del plazo

del período voluntario de pago del impuesto sobre bienes inmuebles 52

4.70.Recomendación sobre supresión, en convocatorias de selección de

personal laboral, del requisito de no exceder de una determinada edad

para tomar parte en las pruebas selectivas y del empadronamiento en el

municipio como mérito a puntuar 52

4.71.Recomendación sobre motivación de las resoluciones en expedientes

sancionadores por infracciones de tráfico 52

4.72.Recomendación sobre actuación profesional de los letrados, cuando

éstos son designados de oficio 53




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4.73.Recomendación sobre supresión de la exigencia del abono de

determinadas cuantías por la tramitación de expedientes de apertura de

oficinas de farmacia 53

4.74.Recomendación sobre cumplimiento de los plazos de tramitación de los

expedientes sancionadores en materia de disciplina deportiva 53

5.DATOS ESTADISTICOS 54

5.1.Análisis de los datos 54

5.2.Procedencia geográfica de las quejas 57

5.3.Examen de las quejas 60

5.4.Investigación y resultados 61

5.5.Resoluciones adoptadas en relacion con las quejas 64

5.5.1.Recomendaciones 64

5.5.2.Sugerencias 65

5.5.3.Otras resoluciones 66

5.6.Quejas de oficio 66

5.7.Visitas 71

5.8.Recomendaciones no aceptadas y pendientes de contestación 73

5.8.1.Recomendaciones no aceptadas 73

5.8.2.Recomendaciones pendientes 74

5.9.Administraciones que han incumplido el deber de contestar al Defensor

del Pueblo 75

SEGUNDA PARTE

1.ADMINISTRACION DE JUSTICIA 76

1.1.Disfunciones en órganos jurisdiccionales: causas estructurales

determinantes de dilaciones procesales indebidas 76

1.2.Funcionamiento de los registros civiles 80

1.3.Indemnización a víctimas de delitos violentos 80

1.4.Disfunción de horarios de atención al público 81

1.5.Impago de pensiones 81

1.6.Excarcelación de presos por haber cumplido el plazo máximo de prisión

provisional. 82

1.7.Colegios profesionales de abogados 82

1.8.Modificaciones legislativas 83

1.8.1.Jurisdicción contencioso-administrativa 83

1.8.2.Legislación relativa a accidentes de circulación 84

1.9.Participación ciudadana en la Ley del Jurado 84

2.ADMINISTRACION PENITENCIARIA 85

2.1.Infraestructura y población penitenciaria 85

2.2.Aspectos higiénico alimentarios y sanitarios 86

2.2.1.Higiene 86

2.2.2.Aspectos sanitarios 87

2.2.3.Alimentación 88

2.3.Tratamiento penitenciario 89

2.3.1.Trabajo 90

2.3.2.Educación, cultura y deportes 91




Página 343



2.4.Situación de las mujeres presas 92

2.5.Traslados y conducciones 93

2.6.Asistencia social penitenciaria 94

2.7.Fallecimientos en prisión 94

2.8.Malos tratos 96

2.9.Derecho a la intimidad en los centros penitenciarios 97

3.SEGURIDAD PUBLICA 98

3.1.Intervenciones de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad 98

3.1.1.Malos tratos 98

3.1.2.Condiciones de las dependencias policiales 99

3.1.3.Deber de colaboración con el Defensor del Pueblo 100

3.2.Imposición coactiva de reconocimientos físicos 100

3.3.Actuaciones policiales en el marco de la Ley Orgánica 1/1992, de 21

de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana 100

3.3.1.Identificaciones 100

3.4.Ficheros policiales de datos de carácter personal 101

3.5.Extranjería 102

3.5.1.Discriminación 102

3.5.2.Visados consulares 103

3.5.3.Entradas en territorio nacional 103

3.5.4.Exenciones de visados 104

3.5.5.Expulsiones 105

3.5.6.Centros de internamiento 106

3.5.7.Contingente de trabajadores para el año 1995 107

3.5.8.Asilo 107

3.6.Menores 109

3.7.Indemnizaciones por actos de terrorismo 110

3.8.Tráfico 111

3.9.Otras actividades sujetas a control gubernativo 112

3.9.1.Armas 112

3.9.2.Festejos taurinos 113

4.ADMINISTRACION MILITAR 113

4.1.Servicio militar 113

4.1.1.Cumplimiento del servicio militar en la modalidad de servicio

militar para la formación de cuadros de mando 114

4.1.2.Condiciones de la prestación 115

4.1.3.Accidentes 116

4.1.4.Prórrogas 117

4.2.Establecimientos penitenciarios militares 118

4.3.Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas 120

5.OBJECION DE CONCIENCIA 121

5.1.Consideraciones generales 121




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5.2.Seguimiento del Plan de Objeción de Conciencia 121

5.3.El cómputo de los plazos de incorporación 122

5.4.Aplazamientos 122

5.5.Convalidación de servicios previos 123

5.6.Cambios de adscripción 124

6.ADMINISTRACION EDUCATIVA 125

6.1.Educación no universitaria 125

6.1.1.Centros docentes 125

6.1.2.Profesorado 127

6.1.3.Escolarización 128

6.1.4.Admisión de alumnos en centros sostenidos con fondos públicos 130

6.1.5.Transporte y comedor escolar 131

6.1.6.Otras cuestiones relacionadas con la educación en niveles no

universitarios 133

6.1.7.Medidas de seguridad en instalaciones deportivas y escolares 134

6.2.El estudio en la universidad 134

6.2.1.Procedimiento de acceso a la universidad 135

6.2.2.Los precios públicos por servicios académicos universitarios 136

6.2.3.Problemas derivados de la escasez de medios en la Universidad

Nacional de Educación a Distancia 138

6.2.4.La revisión de las pruebas de evaluación de conocimiento de los

alumnos 139

6.2.5.La disciplina académica 140

6.3.Expedición, reconocimiento y homologación de títulos universitarios

oficiales 141

6.3.1.La obtención de títulos de especialidades médicas 142

6.3.2.Homologación y reconocimiento de los títulos extranjeros de

educación superior 143

6.4.Becas y ayudas al estudio y a la investigación 146

6.4.1.Becas y ayudas al estudio de carácter personalizado 146

6.4.2.Becas para la investigación 148

7.ADMINISTRACION SANITARIA 149

7.1.Sistema de salud 149

7.1.1.Derechos de los usuarios del sistema sanitario público 149

7.1.2.Prevención y promoción de la salud 150

7.1.3.Listas de espera 151

7.1.4.Centros y servicios concertados 152

7.1.5.Actuaciones en el ámbito hospitalario 152

7.1.6.Actuaciones en el ámbito extrahospitalario 153

7.1.7.Trasplantes y donación de órganos 153

7.2.Salud mental 153

7.3.Asistencia sanitaria 154

7.3.1.Asistencia sanitaria de la Seguridad Social 154

7.3.2.Prestaciones ortoprotésicas 154

7.3.3.Reintegro de gastos 154

7.3.4.Prestación farmacéutica de la Seguridad Social 155

7.4.Actividad farmacéutica y control de medicamentos 155




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7.5.Instalación de oficinas de farmacia 155

7.6.Práctica profesional 156

7.6.1.Práctica profesional de médicos internos y residentes 156

7.6.2.Errores de diagnóstico y terapéuticos 156

7.6.3.Otras cuestiones relativas a la práctica profesional 157

7.7.Otros aspectos de la administración sanitaria 157

8.ADMINISTRACION DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y ACCION SOCIAL 157

8.1.Campo de aplicación, afiliación, altas y bajas 157

8.2.Cotización y recaudación de cuotas 158

8.2.1.Cotización 158

8.2.2.Recaudación 158

8.3.Prestaciones económicas 159

8.3.1.Pensiones de jubilación 159

8.3.2.Pensiones de invalidez 160

8.3.3.Pensiones de supervivencia 160

8.3.4.Prestaciones por incapacidad temporal 161

8.3.5.Prestaciones por maternidad 161

8.3.6.Prestaciones familiares 162

8.3.7.Prestaciones por desempleo 162

8.3.8.Pensiones extraordinarias derivadas de actos de terrorismo 163

8.3.9.Pensiones no contributivas 163

8.3.10.Sistema de prestaciones en favor de las personas con minusvalía163

8.3.11.Pensiones asistenciales 164

8.3.12.Renta mínima de inserción 164

8.3.13.Otras prestaciones económicas 164

8.3.14.Revalorización de pensiones 164

8.3.15.Aspectos procedimentales 165

8.3.16.Abono de prestaciones 167

8.4.Servicios sociales 167

8.4.1.Menores 167

8.4.2.Personas con minusvalía 169

8.4.3.Tercera edad 171

8.5.Protección a las familias numerosas 171

8.6.Prestaciones complementarias 172

9.ADMINISTRACION LABORAL 172

9.1.Formación profesional 172

9.2.Colocación y empleo 172

9.2.1.Oficinas de empleo 172

9.2.2.Permisos de trabajo a extranjeros 173

9.2.3.Empleo de trabajadores minusválidos 173

9.3.Emigración 173




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9.4.Fondo de Garantía Salarial 174

9.5.Seguridad e higiene en el trabajo 175

9.6.Infracciones y sanciones 175

9.7.Otros aspectos relativos a la Administración laboral 175

10.HACIENDA PUBLICA 176

10.1.Impuestos estatales 176

10.2.Procedimiento económico-administrativo 180

10.3.Tributos locales 181

11.ORDENACION DE LA ACTIVIDAD ECONOMICA 183

11.1.Seguros 183

11.2.Mutualidades 184

11.3.Servicio de reclamaciones del Banco de España 184

11.4.Industria 185

11.5.Corporaciones de derecho público 186

11.6.Ayudas y subvenciones gestionadas por las comunidades autónomas 187

11.7.Turismo 188

12.TRANSPORTES Y COMUNICACIONES 189

12.1.Telefónica 189

12.2.Correos 190

12.3.Renfe 191

12.4.Transporte de viajeros por carretera 191

12.5.Transportes de ámbito local y regional 191

12.6.Aviación civil 192

13.MEDIO AMBIENTE 192

13.1.Consideraciones generales 192

13.2.Contaminación atmosférica 195

13.3.Espacios naturales 195

13.4.Recogida y tratamiento de residuos 196

13.5.Actividades clasificadas 198

14.URBANISMO Y VIVIENDA 200

14.1.Urbanismo 200

14.1.1.Planeamiento y ejecución 200

14.1.2.Intervención y uso del suelo 202

14.1.3.Disciplina urbanística 203

14.2.Vivienda 204

14.2.1.Viviendas de protección oficial 204

14.2.3.Plan de Vivienda 1992-1995 205

14.2.4.Vivienda libre 206

14.2.5.Barreras arquitectónicas 207

14.2.6.Realojo de la población marginada 207

15.REGIMEN ELECTORAL 208

15.1.Censo electoral 208

15.2.Formación de las mesas electorales 209

15.3.Procedimiento electoral 209




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16.CONSUMO 210

17.ADMINISTRACION ESPAÑOLA EN EL EXTERIOR 212

17.1.Presos españoles en el extranjero 212

17.2.Funcionamiento de las oficinas consulares 213

18.EQUIPAMIENTO, BIENES Y ORGANIZACION MUNICIPAL 214

18.1.Bienes de las entidades municipales 214

18.2.Organización y funcionamiento de las entidades locales 215

18.3.Equipamientos mínimos 216

18.3.1.Alumbrado público 216

18.3.2.Alcantarillado 216

18.3.3.Recogida de residuos urbanos 217

18.3.4.Abastecimiento domiciliario de agua potable 217

18.4.Autorizaciones municipales 217

18.5.Tráfico urbano 218

18.6.Población y demarcación territorial 221

19.PROCEDIMIENTOS Y ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA 221

19.1.Expropiación forzosa 221

19.2.Responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas 223

19.3.Contratación administrativa 225

19.4.La recepción y compulsa de documentos en oficinas y registros

públicos 226

19.5.Cooficialidad lingüística 228

19.6.Procedimiento administrativo de tramitación de expedientes

disciplinarios 230

20.PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRA-CIONES PUBLICAS 230

20.1.Régimen general de función pública 230

20.1.1.Algunos problemas relacionados con el acceso a la función pública

y la provisión de puestos de trabajo 231

20.1.2.El acceso de los ciudadanos de la Unión Europea a la función

pública española 234

20.1.3.Acuerdo Administración-sindicatos para el período 1995-1997, sobre

condiciones de trabajo en la función pública 237

20.2.Función pública docente de niveles educativos no universitarios 238

20.2.1.Algunos problemas relacionados con el acceso a la función pública

docente no universitaria 238

20.2.2.Provisión de puestos de trabajo docentes 239

20.2.3.Concesión de reducciones de jornada a funcionarios docentes 241

20.2.4.Otras cuestiones relacionadas con la situación de sectores

concretos de funcionarios docentes y con el personal que imparte

enseñanzas de religión católica en centros docentes públicos 242

20.3.Función pública docente de ámbito universitario. Deficiencias en el

procedimiento de evaluación de la actividad investigadora 243

20.4.Personal al servicio de la Administración militar 245

20.4.1.Militares de carrera 245

20.4.2.Militares de empleo 246




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20.5.Personal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad 247

20.6.Personal al servicio de la Administración penitenciaria 248

20.7.Clases pasivas 249

20.7.1.Pensiones generales de funcionarios 249

20.7.2.Pensiones especiales de la guerra civil 250

20.7.3.Indemnizaciones por tiempos de prisión 251

20.7.4.Mutualidad General de Funcionarios de la Administración Civil del

Estado 251

TERCERA PARTE

1.SOLICITUDES DE INTERPOSICION DE RECURSOS DE INCONSTITUCIONALIDAD 252

1.1.Ley Orgánica 16/1994, de 8 de noviembre, por la que se reforma la Ley

Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial 252

Fundamentos de la resolución 252

1.2.Leyes Orgánicas 1/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de Autonomía de

Ceuta y 2/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de Autonomía de Melilla 262

Fundamentos de la resolución 263

1.3.Ley Orgánica 5/1995, de 22 de mayo de 1995, sobre el Tribunal del

Jurado 268

Fundamentos de la resolución 268

1.4.Ley Orgánica 6/1995, reguladora de los delitos contra la Hacienda

Pública 271

Fundamentos de la resolución 271

1.5.Ley 28/1994, de 18 de octubre, por la que se completa el régimen del

personal del Cuerpo de la Guardia Civil 273

Fundamentos de la resolución 273

1.6.Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos 277

Fundamentos de la resolución 278

1.7.Ley 32/1994, de 19 de diciembre, por la que se prorroga la vigencia

de la Gerencia de Infraestructura de la Defensa 295

Fundamentos de la resolución 295

1.8.Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas

y de orden social 296

1.8.1.Fundamentos de la resolución adoptada en relación con la primera

solicitud 297

1.8.2.Fundamentos de la resolución adoptada en relación con la segunda

solicitud 300

1.9.Ley 2/1995, de 23 de marzo, de Sociedades de Responsabilidad

Limitada 303

Fundamentos de la resolución 303

1.10.Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones

Públicas 305

Fundamentos de la resolución 305

1.11.Ley 25/1995, de 20 de julio, de modificación parcial de la Ley

General Tributaria 308

Fundamentos de la resolución 308

1.12.Ley 3/1995, de 10 de abril, de modificación de la Ley 4/1988, de 26

de mayo, de la función pública de Galicia, del Parlamento de Galicia 310

Fundamentos de la resolución 310




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1.13.Ley 7/1995, de 21 de abril, de la Fauna Silvestre, Caza y Pesca

Fluvial, de la Asamblea Regional de Murcia 313

Fundamentos de la resolución 313

1.14.Ley 12/1994, de 28 de diciembre, de la Generalidad Valenciana, sobre

medidas administrativas y de modificación del texto articulado de la Ley

de Bases y Tasas 317

Fundamentos de la resolución 317

1.15.Ley del Parlamento de Aragón 10/1994, de 31 de octubre, de

modificación de la Ley 2/1992, de Caza de Aragón 318

Fundamentos de la resolución 318

1.16.Ley de Castilla-La Mancha 2/1995, de 2 de marzo, contra la venta y

publicidad de bebidas alcohólicas a menores 321

Fundamentos de la resolución 321

1.17.Leyes 12/1994, de 19 de diciembre, de Espacios Naturales de Canarias

y 13/1994, de 22 de diciembre, de modificación del anexo de la Ley de

Espacios Naturales de Canarias 325

Fundamentos de la resolución 325

1.18.Ley Foral 17/1994, de 2 de noviembre, por la que se procede a

regularizar la aplicación del sistema retributivo instaurado por el

Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de

Navarra y sus normas reglamentarias de desarrollo 328

Fundamentos de la resolución 328

1.19.Ley 4/1995, de 21 de marzo, de modificación de la Ley 3/1986, de 26

de noviembre, electoral de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares335

Fundamentos de la resolución 335

1.20.Real Decreto-Ley 3/1995, de 3 de marzo, por el que se adopta medidas

urgentes para la financiación de las Cámaras Oficiales de Comercio,

Industria y Navegación 337

Fundamentos de la resolución 337

2.SOLICITUDES DE INTERPOSICION DE RECURSOS DE AMPARO 338