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DS. Congreso de los Diputados, Comisiones, núm. 400, de 22/12/1994
CORTES GENERALES
DIARIO DE SESIONES DEL
CONGRESO DE LOS DIPUTADOS
COMISIONES
Año 1994 V Legislatura Núm. 400
ECONOMIA, COMERCIO Y HACIENDA
PRESIDENTE: DON ANGEL MARTINEZ SANJUAN
Sesión núm. 35
celebrada el jueves, 22 de diciembre de 1994
ORDEN DEL DIA
Comparecencias:
--Del señor Director de la Inspección Financiera y Tributaria (López
Ibáñez), para informar sobre las medidas funcionales adoptadas por su
Departamento. A solicitud del Grupo Parlamentario Popular. (Número de
expediente 212/001226) (Página 12328)
--De la señora Directora General de la Agencia Estatal de la
Administración Tributaria (Lázaro Ruiz), para informar sobre las medidas
funcionales en materia de gestión, recaudación e inspección adoptadas por
la citada Agencia. A solicitud del Grupo Parlamentario Popular. (Número
de expediente 212/001227) (Página 12338)
--Del señor Director General de Tributos (Abril Abadín), para informar
sobre las medidas normativas en materia tributaria de lucha contra el
fraude y, en particular, sobre la reforma parcial de la Ley General
Tributaria. A solicitud del Grupo Parlamentario Popular. (Número de
expediente 212/001228) (Página 12344)
Se abre la sesión a las cuatro y cinco minutos de la tarde.
COMPARECENCIAS:
--DEL SEÑOR DIRECTOR DE LA INSPECCION FINANCIERA Y TRIBUTARIA (LOPEZ
IBAÑEZ) PARA QUE INFORME SOBRE LAS MEDIDAS FUNCIONALES ADOPTADAS POR SU
DEPARTAMENTO. A SOLICITUD DEL GRUPO PARLAMENTARIO POPULAR. (Número de
expediente 212/001226.)
El señor PRESIDENTE: Se abre la sesión de la Comisión de Economía,
continuación de la del martes, con la comparecencia de determinadas
personalidades del Ministerio de Economía y Hacienda y organismos
dependientes de él, siguiendo el turno de comparecencias pedidas por los
grupos parlamentarios en relación al tema de la política relativa al
fraude fiscal.
En primer lugar, comparece el señor don Luis López Ibáñez, Director de
Inspección Financiera y Tributaria, petición que ha sido formulada por el
Grupo Parlamentario Popular para que informe sobre las medidas
funcionales adoptadas por su departamento.
Para la formulación de los términos de la comparecencia, tiene la
palabra, muy brevemente, el señor Costa.
El señor COSTA CLIMENT: Tomo nota sobre lo de muy brevemente.
Gracias, señor López Ibáñez, por su comparecencia en esta Comisión, en
nombre del Grupo Parlamentario Popular.
Me voy a referir, fundamentalmente, a algunas de las disfunciones que
parece que se han detectado en el informe de la unidad especial para
prevención y corrección del fraude y luego haré referencia a algunos
puntos específicos de lo que deben haber sido previsiblemente algunas de
las líneas de su departamento, en cuanto a medidas funcionales en materia
de lucha contra el fraude fiscal.
En primer lugar, querría hacer referencia al alcance de las actuaciones.
En estos momentos las unidades de inspección suelen funcionar con una
serie de objetivos en cuanto al número de contribuyentes a inspeccionar y
en cuanto a deuda media por contribuyente, objetivos que inciden
directamente en el complemento de productividad de los propios
inspectores. Con respecto a esta cuestión, con la finalidad, además, de
valorar si esto puede haber supuesto, por otra parte, una pérdida de
calidad de las actuaciones inspectoras, le preguntaría al señor López
Ibáñez, cuál debe ser, en su opinión, el papel de la inspección, si debe
ser un papel recaudatorio o debe ser un papel de aplicación y velar por
el cumplimiento de la legalidad vigente en materia tributaria por todos
los sujetos que operan en el tráfico económico en general, y si deberían
incidir en mayor medida en las actuaciones de prevención, en las
actuaciones de estudio de las normas que pueden entrar en vigor en un
determinado momento temporal, con la finalidad de prever posibles
técnicas de fraude en el futuro.
En segundo lugar, la uniformidad de los procedimientos. Si considera o no
que debería tenderse hacia una mayor diversificación en cuanto al tipo de
procedimientos, atendiendo a la situación concreta del contribuyente o al
tipo de impuestos, y adaptar también, por qué no, los métodos de trabajo.
Todos somos conscientes de que en estos momentos la inspección suele
desarrollar un trabajo más bien artesanal, muy tradicional, en el que el
propio inspector hace trabajos que, a lo mejor, pueden ser de mera
auditoría, como cuadres de bases, trabajos que, en definitiva, podían ser
desarrollados por personal menos cualificado y los inspectores deberían
quedar para supervisar ese trabajo y analizar las cuestiones que resultan
más importantes, con la finalidad de optimizar la utilización de los
medios de que dispone en estos momentos la Agencia.
En tercer lugar, ¿los programas de actuación deber ser públicos o
privados? ¿Los contribuyentes españoles deben tener o no derecho a
conocer cuáles son los requisitos y las condiciones por las que se les ha
inspeccionado o se les puede inspeccionar en un momento determinado?
¿Cabe en estos momentos la discrecionalidad? ¿No debería existir, quizá,
un mayor trabajo a la hora de definir esos programas de actuación sobre
las rentas no controladas, un mayor trabajo de investigación sobre rentas
controladas a la hora de definir los programas de actuación?
Finalmente, si no considera usted que existe un elevado diferimiento
temporal entre la comisión de los fraudes y la realización de los
trabajos de inspección. Y si puede tener alguna relación con esta
cuestión el hecho de que los plazos de prescripción en nuestro
ordenamiento tributario sean de cinco años y, en consecuencia, si a medio
plazo no debería plantearse la posibilidad de reducir los plazos de
prescripción con la finalidad de que las actuaciones inspectoras
estuvieran más cercanas en el tiempo a la comisión del delito.
Con respecto al plan de lucha contra el fraude, le preguntaría muy
brevemente si, dentro de las actuaciones generales, se ha incidido a lo
largo del ejercicio 1994 en operaciones de venta de grupos de empresas.
Si se ha incidido también de forma especial, por parte de las unidades de
inspección --me estoy refiriendo básicamente a la organización nacional
de inspección-- en el control de grupos de empresas de carácter familiar.
En las actuaciones de carácter sectorial, en las actuaciones de control
de la empresa pública, ¿qué prima más, criterios de regularización o
criterios de comprobación de cumplimiento de las obligaciones formales
con la finalidad tener un mayor grado de información sobre otros
contribuyentes? Formularé la pregunta en otro sentido, si la inspección
no está interesada en recaudar, elevar o descubrir deuda tributaria
cuando va a inspeccionar a una empresa pública y está más preocupada por
conocer si cumple sus obligaciones formales por la incidencia que eso
puede tener.
Con respecto al sector inmobiliario, qué actuaciones de control se han
desarrollado en cuanto a generación de dinero negro, por ejemplo a través
de prácticas de compra de facturas falsas, si la inspección está
incidiendo y de qué manera intenta controlar este tipo de prácticas, y,
en general, si el actual marco normativo dificulta la labor de control
de la inspección, dentro del tráfico inmobiliario o, por lo menos,
favorece la comisión de fraudes en esta línea. También qué actuaciones
han llevado a cabo o se están poniendo en marcha dentro de la Inspección
para intentar que no se repitan esas quejas que se han manifestado en
muchísimas ocasiones al Defensor del Pueblo y que de alguna manera
inciden en el marco de relaciones del contribuyente con la Administración
tributaria, en las que se acusa a la Inspección en algunos casos --casos
que estoy convencido de que deben ser bastante puntuales-- de prolongar
deliberadamente las actuaciones de inspección de forma injustificada y
también en ocasiones de coartar la libertad de los contribuyentes
ofreciéndoles la aceptación de una determinada propuesta o la posibilidad
de que el importe de las actas sea muy desproporcionado en relación con
su situación tributaria.
Finalmente, si considera que podría resolver este tipo de problemas,
teniendo en cuenta la práctica actual de la Inspección, que nuestro
ordenamiento tributario, al igual que puede ocurrir en otros
ordenamientos tributarios de países de nuestro entorno económico,
previera de forma expresa la posibilidad de transaccionar legalmente
entre el contribuyente y la inspección tributaria.
El señor PRESIDENTE: Tiene la palabra el señor López Ibáñez.
El señor DIRECTOR DE LA INSPECCION FINANCIERA Y TRIBUTARIA (López
Ibáñez): Señor Costa, agradezco especialmente a su señoría y al Grupo
Popular el haberme invitado para poder explicar las medidas en relación
con la lucha contra el fraude y, en general, las medidas funcionales que
estamos desarrollando en el ámbito de la Agencia y, concretamente, en el
departamento de inspección financiera y tributaria.
Aunque veo que me ha formulado muchas preguntas y que probablemente ya
merecerían una a una el tiempo que habitualmente se dedicaría a esta
intervención, me parece fundamental, porque creo que enmarca gran parte
de las preguntas formuladas, explicar brevemente, antes de referirme
concretamente a las medidas funcionales, el modelo funcional de control
de gestión tributaria que la Agencia Estatal de Administración Tributaria
tiene establecido y que el departamento de inspección aplica a través,
como digo, de medidas funcionales que finalmente se plasman en el Plan
Nacional de Inspección, en el que se enmarcan, por prescripción
reglamentaria, las actuaciones inspectoras.
El modelo funcional de control de gestión ha sido objeto de análisis en
el reciente estudio de la unidad especial de represión y propuesta de
medidas contra el fraude y, de alguna forma, aunque ha comprometido con
recomendaciones concretas este estudio, este informe a los distintos
centros del Ministerio de Hacienda, concretamente a la Secretaría de
Estado de Hacienda, el departamento de inspección indudablemente tiene un
especial protagonismo en lo que constituye la lucha contra el fraude
fiscal. En este sentido, siguiendo las recomendaciones de la unidad
especial y, además, como algo que el propio departamento de inspección
financiera y tributaria, de cara al ejercicio 1994, ya había previsto en
un plan de medidas de lucha contra el fraude, prácticamente en el año
1994 y en su proyección hacia 1995, se está ajustando a lo que es este
marco de recomendaciones que la unidad especial ha establecido y en la
parte que concierne al departamento de inspección financiera y
tributaria.
Yo diría que, sin entender el modelo de control que en los dos o tres
últimos años está tratando de implantar la Agencia, repito, sin conocer
este modelo difícilmente podemos dar respuesta a lo que serían acciones
operativas que van implícitas en estas preguntas.
Este modelo tiene unas características que muy brevemente, de forma casi
esquemática, voy a relacionar. En primer lugar, la integración funcional
del proceso de gestión tributaria, entendido como un proceso continuo,
donde las distintas fases de gestión, inspección, recaudación, encuentren
un tratamiento uniforme, es algo que no está en la cultura tradicional de
la inspección de los tributos. Esto hay que admitirlo. En este sentido,
la superación de esta insuficiente integración funcional de estos ámbitos
de inspección, gestión, recaudación, mejor dicho, gestión, inspección,
recaudación, es un reto que tiene la inspección tributaria en este
momento.
Estimular las unidades operativas de inspección en la consideración de
este proceso completo de gestión tributaria y el que se sientan
concernidas, no solamente por sus actuaciones de comprobación e
investigación, típicamente inspectoras, sino también con todo lo que
anteriormente han sido las actuaciones de gestión y liquidación en el
ámbito de gestión y la posterior actuación de comprobación e
investigación en el recaudatorio, es algo que consideramos en la Agencia
como reto y como objetivo prioritario.
Aquí hay ya una novedad que se pondrá en marcha justamente el 1 de enero
de 1995 y que tiene que ver, dentro del ámbito de la Inspección
Financiera y Tributaria, con este rasgo del modelo de control, y es la
implantación de unidades de gestión de grandes empresas de ámbito central
y regional. Hasta ahora, las unidades de grandes empresas de la
Inspección, la Oficina Nacional de Inspección para las primeras empresas
del «ranking» y las unidades regionales de inspección en el ámbito de las
delegaciones especiales de la Agencia dan un tratamiento típicamente
inspector a las empresas que tienen adscritas a partir del 1 de enero de
1995. Con la publicación en fecha inmediata de una resolución que crea
estas unidades centrales y regionales de gestión de grandes empresas,
quedará radicalmente alterada la presencia o, diríamos, la política de
control que en materia de grandes empresas va a desarrollar la Agencia
Tributaria.
En este sentido, las ventajas nos parecen indudables; desde un punto de
vista interno, la centralización en un responsable, la oficina nacional
de inspección, o la dependencia de gestión de grandes empresas, facilita
gran parte de los inconvenientes que la inspección de responsables
actualmente en el ámbito de las delegaciones de Hacienda especiales
provoca. Desde otro punto de vista, supone un mejor conocimiento del tipo
de contribuyente y de sus pautas de comportamiento. Por último, hay que
reconocer
también la ventaja que tiene el interlocutor único en la Administración,
desde el punto de vista del cumplimiento por parte de la gran empresa.
Un segundo rasgo es la adaptación del control al tipo de contribuyente.
La Administración Tributaria apostó hace años ya por un modelo de control
que fuera en función del tipo de contribuyente. En los años 80 fue cuando
se inició este proceso. Es un criterio que inicialmente prendió en la
inspección de los tributos; después, en años posteriores, ha conocido su
aplicación en gestión y en recaudación.
La distinción de grandes empresas, pequeñas y medianas empresas, es
justamente esta forma de organizarse la inspección en función de este
criterio. Hay una inspección de ámbito nacional que se concreta
orgánicamente en la oficina nacional de inspección; existe una inspección
de ámbito territorial o regional que está en el área de la delegación
especial de la Agencia para grandes contribuyentes; y una inspección de
ámbito provincial en las unidades provinciales. Este aparato de unidades
de ámbito distinto, unidades regulares de inspección, en el sentido de
que su objetivo es el mismo, la regularización, la aplicación del
sistema, etcétera, pero se complementa con otras unidades de carácter más
especial que están incardinadas en el propio departamento, que es la
unidad de represión del fraude, la unidad de fiscalidad internacional, la
unidad central de información. Estas completan toda esta batería de
órganos de la inspección financiera y tributaria y que están justamente,
sobre todo los órganos regulares, fundados en la razón del tipo. A partir
de este criterio de organización, del criterio en función del tipo, los
objetivos de departamento de inspección los podemos centrar en dos
grandes puntos: diversificación del control según tipo de contribuyente;
mayor presencia inspectora, llegar a un mayor número de contribuyentes.
Se adoptarán medidas de distinto tenor: la estructura o dimensión de la
unidad de inspección se flexibiliza según tipo de actuación inspectora,
extensiva o intensiva. Aquí la diferenciación de grandes, medianos o
pequeños contribuyentes, acciones intensivas o en profundidad, acciones
extensivas o de un carácter parcial o abreviado, tiene un perfecto
reflejo en la composición de las unidades.
Tenemos después las actuaciones de comprobación en profundidad. Este es
un gran tema, sin perjuicio de que ahora me centre ya en la pregunta, y
creo que estoy contestando a algunos de los puntos que se me han
formulado; son actuaciones de comprobaciones en profundidad o
comprobaciones más extensivas, abreviadas, parciales, etcétera. Realmente
lo que se quiere con estos criterios de organización es que se
complementen actuaciones parciales con actuaciones en profundidad.
Las actuaciones de investigación es otro gran tema que constituye un reto
importante dentro de la organización actual. Las actuaciones de
investigación se complementarán con las actuaciones de control de
obligaciones formales. Esto hay que decirlo después, como tendré ocasión
de describir medidas concretas, dentro de un equilibrio necesario que
combina adecuadamente tanto medios como la planificación de este tipo de
actuaciones.
En relación con esa unidad de grandes contribuyentes, una de sus
virtualidades es que permite un tratamiento de la información tanto
interna como externa que sirva justamente de apoyo a las unidades de
inspección. El modelo por tipo de contribuyentes está con estas
características de comprobación en profundidad, actuaciones de
investigación y apoyo que desde esta unidad que se crea a partir del año
que viene están recibiendo los equipos y las unidades de inspección.
Métodos de trabajo. El departamento ha implantado en los últimos tiempos,
hace un año, dos años, algunas unidades que han supuesto un cambio en
orden a métodos de trabajo. La forma tradicional de entender la auditoría
fiscal y contable con soporte de la contabilidad, con actuaciones sobre
documentos, con una información cada vez más importante y con bagaje más
importante a disposición de la Inspección era insuficiente en las grandes
empresas, sobre todo actualmente, por la necesidad de un apoyo en el
ámbito informático. La auditoría informática como apoyo de las auditorías
fiscales, entendida la inspección así, sería justamente para la
supervisión de los sistemas informáticos de las empresas utilizado como
soporte de magnitudes económicas que después irán a las declaraciones
tributarias. Esta labor de auditoría informática es una novedad,
relativa, pero novedad al fin, en los métodos de trabajo.
Institucionalizar el intercambio entre unidades de inspección de las
experiencias positivas en materia de investigación, sobre todo de
empresarios en general y de profesionales, es algo que también constituye
para nosotros en este momento uno de los objetivos no fáciles pero de los
que más nos acucian en el momento actual. Un poco en línea con lo que he
dicho antes, el apoyo a la unidad de inspección de grandes empresas
prestado por las unidades de gestión de grandes empresas constituye una
forma de trabajo, de apoyo distinto al tradicional.
Un tema que S. S. me ha expuesto en las preguntas ha sido el acercamiento
temporal del momento de las actuaciones de inspección a la fecha o
ejercicio en que se produce el incumplimiento o el fraude. Este es uno de
los problemas que tenemos, porque no es un asunto fácil. Es difícil
porque en una inspección, en una comprobación de corte reglamentario
tienen mucho peso las actuaciones sobre los cinco ejercicios pasados, los
cinco ejercicios en período de prescripción. Una vez que la inspección ha
ido especializándose y atendiendo a determinados contribuyentes más en
profundidad, con más rigor, hay un cierto pudor, por llamarle así, de no
dar igual tratamiento a todo el proceso inspector, a todos los
ejercicios. Esto, indudablemente, tiene un efecto inmediato y es que las
inspecciones se alargan excesivamente. Probablemente, los resultados,
muchas veces, por este rigor, por este cumplimiento de la normativa
reglamentaria, no están en consonancia con el esfuerzo y el coste que
supone y esto es justamente lo que las autoridades de la Secretaría de
Estado --no ya del departamento, sino a un nivel más alto, Secretario de
Estado, dirección de la Agencia-- están planteando como un objetivo
inmediato. Es decir, hay que procurar un mayor acercamiento de la
actuación inspectora en curso a los ejercicios, que sean más cercanos a
la época en que se está comprobando un fraude, un incumplimiento. Con
este objetivo de acercamiento temporal colabora indudablemente el mayor
peso que, en el conjunto de las actuaciones inspectoras, están teniendo
las comprobaciones puntuales, abreviadas, parciales, como queramos
llamarlas, respecto de las comprobaciones completas y de todos los
ejercicios. Tenemos otros principios o, cómo lo diríamos, características
del modelo de control que a mí me parecen fundamentales, aunque parezcan
obvias, y es la coordinación con otros organismos del Estado. En este
punto, la Agencia,a través de su departamento, mantiene una relación
permanente con otros organismos del Estado con funciones de control y
supervisión sobre determinados tipos de contribuyentes. Tenemos el Banco
de España con las entidades financieras;la Dirección General de Seguros
sobre entidades de seguros; la Comisión Nacional del Mercado de Valores;
la Dirección General del Tesoro, con las emisiones y entidades gestoras;
la Inspección de Tributos, que actúa coordinadamente con el Ministerio
Fiscal y la judicatura en la presunción de los delitos, procurando apoyo
y auxilio a la justicia; tenemos, más bien en el ámbito de la Agencia que
en el del departamento, en la dirección de la Agencia, todo un proyecto
de mayor colaboración con el Ministerio Fiscal, que se habrá de concretar
en unidades específicas en un corto plazo.
Como consecuencia justamente de los trabajos realizados por la unidad
especial de estudios del fraude, se está iniciando una colaboración con
ámbitos hasta ahora desconectados pero que también soportan un fraude, no
precisamente el fiscal; la inspección tributaria colabora con órganos de
control en materia laboral y de Seguridad Social.
Quiero mencionar --es muy importante y no se ha conseguido-- que hay
actuaciones esporádicas, actuaciones más o menos en un plano de
voluntarismo, de hacer individual pero no institucional, como las que he
mencionado--, instituciones con entidades financieras. Ahora se están
estableciendo a nivel correspondiente estas relaciones institucionales,
pero también las hay y deben profundizarse en relación con las
comunidades autónomas y corporaciones locales. es muy importante, no sólo
en el aspecto puramente normativo de que se dicten normas que puedan
convertir determinados ámbitos del territorio en paraísos fiscales, como
todos sabemos, sino también en lo que es la gestión de tributos. Todos
los directos y el IVA están en el ámbito estatal, los indirectos cedidos
a las comunidades autónomas y los locales, y lo sabemos, en el ámbito de
las corporaciones locales. Esto está necesitando imperiosamente de una
colaboración estrecha, de una planificación, de unas comisiones que
permanentemente estén actualizando y ajustando la actuación de las
unidades operativas. Porque, obviamente, los resultados pueden ser
bastante delicados, en el sentido de que estamos trabajando sobre
impuestos, como el Impuesto de Transmisiones Patrimoniales, que incide
naturalmente en el Impuesto sobre la Renta y en el Impuesto sobre
Sociedades, en los problemas de valoración, etcétera.
Tenemos también, y quiero mencionarlo porque está en el informe de la
unidad de fraude, la colaboración con el Centro de Gestión Catastral.
Parece que sería algo obvio dentro del Ministerio de Economía y Hacienda,
sobre todo en este frente de actuación en el fraude inmobiliario, que
tenía que estar ya decantado. No es fácil, porque todo esto, todo lo que
supone lucha en el sector inmobiliario debe partir de un gran caudal de
información debidamente explotado y con toda fiabilidad. Estamos haciendo
este esfuerzo de acercamiento al Centro de Gestión Catastral,
principalmente en identificación de inmuebles y en temas de valoración.
Por último, la Dirección General de Tributos es siempre una referencia
obligada en el actuar de la Inspección a la hora de interpretación de
normas, de criterios, de consultas, de cambios de impresión.
Este sería el modelo que entiendo que aplica la Agencia Tributaria y que
sin esos rasgos que he ido exponiendo más o menos brevemente se puede
entender mal cuando hablamos de medidas. A partir de este modelo,
tendríamos las medidas de actuación, las medidas funcionales, que es
justamente como está definida mi comparecencia.
Precisamente este año, porque son ámbitos distintos, la Secretaría de
Estado ha convocado a todos los centros a que colaboren, a que actúen
operativamente en relación con las recomendaciones de este informe que se
publicó en el mes de julio. Como dije antes, indudablemente, la
Inspección tiene un protagonismo especial y tiene que adaptar sus medidas
funcionales, sus objetivos sectoriales o por impuestos a lo que son las
recomendaciones. También hay una segunda fase, que es la traducción
operativa de estas medidas funcionales en sus planes de inspección.
El Departamento de Inspección ha considerado, en relación también con el
informe, que hay unos cuantos sectores que tienen una prioridad total en
materia de lucha contra el fraude. Es decir, no es hablar de si la
Inspección trabaja con métodos más o menos ajustados, si la información
es buena o es mala, si investiga o solamente comprueba, sino si hay
sectores u objetivos que, de una forma evidente, albergan verdaderas
bolsas de fraude. Esto era algo inesquivable, había que abordar estos
objetivos. Son objetivos que están ya en nuestros planes, pero no son
fáciles. En consecuencia, aunque parezca que es reiterar sobre ellos, es
algo permanente, que estará este año y, desgraciadamente, durante varios
años como objetivo de la actuación de la Inspección.
El primero de los objetivos que se va a abordar como medida de lucha
contra el fraude es el fraude fiscal en el sector inmobiliario. El fraude
inmobiliario se concreta en impuestos que recaen sobre la propiedad,
disfrute, adquisición, transmisión, conocido de todos. Los tributos
afectados son muchos: el Impuesto sobre la Renta, el Impuesto sobre
Sociedades, Patrimonio, IVA, Transmisiones Patrimoniales, etcétera, en
parte cedidos, y otros impuestos de ámbito local.
Ya sabemos que el fraude inmobiliario se caracteriza por su
generalización. Estoy tratando, muy brevemente, de motivar estas medidas.
Se puede afirmar que el mundo inmobiliario vive inmerso en el fraude y el
fraude inmobiliario es un elemento estructural de las relaciones
económicas. Esto parece que está generalmente aceptado.
Carácter estructural del fraude inmobiliario. El fraude inmobiliario
llega a empapar las relaciones económicas. Es difícil operar en este
marco si no se acepta participar en
este fraude a través de la realización de pago o cobro en dinero negro.
Esto es debilidad del control tributario. Efectivamente, en el fraude
inmobiliario la debilidad del control es clara, a pesar de la fuerte
intervención del Centro de Gestión Catastral, notarios, registradores,
Cámaras, colegios profesionales. A pesar de toda esta fuente de
información indudable, la debilidad del control es clara.
Tres formas de fraude inmobiliario podemos completar. Fraude tendente a
la ocultación de la titularidad patrimonial, fraude tendente a la
ocultación de los rendimientos, fraude tendente a la ocultación del valor
de las plusvalías en las transmisiones. Este es el panorama sobre el que
actúan las medidas que están elaboradas por el departamento para su
inmediata aplicación.
Las medidas adoptadas son de dos clases: de control de transmisiones
inmobiliarias y de control de rendimientos procedentes de la actividad
inmobiliaria. Quizá la novedad de estas medidas, desde el punto de vista
de planificación dentro del departamento, es que, aparte de que acaben
volcándose en el Plan Nacional de Inspección de este próximo año o de los
siguientes, llevan un detallado análisis de aspectos como los de
obtención, captación y tratamiento de la información responsable de este
ámbito y muy diferenciado de las actuaciones inspectoras concretas, es
decir, con calendario distinto, con medios a aplicar y con responsables
concretos en los dos ámbitos de obtención de información y de actuaciones
inspectoras.
Ya he dicho que en el fraude inmobiliario las dos medidas importantes son
en transmisiones y en rendimientos. La primera, vamos a hacer objeto de
atención preferente, dentro de transmisiones inmobiliarias, un programa
de terrenos recalificados, para superficies comerciales, para áreas de
servicio, o con otras finalidades, turística, puertos deportivos,
etcétera. Otro programa está referido a otro tipo de transmisiones de
inmuebles: transmisión de inmuebles por entidades
constructoras-promotoras, con los problemas de información consiguiente,
valoración de precios de transmisión, duración limitada de las
promotoras, transmisión de inmuebles por particulares personas físicas.
Todo esto es lo que, de alguna manera, matiza la dificultad de este
programa.
Otra medida, que es la de rendimientos procedentes de actividades
inmobiliarias, tendrá también programas concretos sobre rendimiento
derivado de la tenencia: arrendamiento de vivienda, arrendamiento de
locales de negocio. Otro programa sería rendimiento de la actividad
empresarial de construcción-promoción. Este es importante, porque se
quiere poner el énfasis en una determinada actividad de los
constructores-promotores, que tiene relación con el suministro al sector
privado: subcontratistas, instaladores. Finalmente, algo que también está
presente en los planes anteriores referentes al sector inmobiliario, que
era contratistas de obras de Administración y empresas públicas.
Una medida para mí fundamental para poder entender la envergadura que hoy
tiene ya todo lo relativo al tráfico exterior es la de represión del
fraude fiscal en el ámbito exterior. No voy a extenderme mucho.
Simplemente voy a enunciar las medidas. Por supuesto, en esto hay un
rasgo que lo distingue de otras medidas y es la necesidad de unidades
especializadas, que son de ámbito central o de ámbito regional, y que,
además, deben operar coordinando acciones de otras unidades operativas.
El control de ciertos esquemas de evasión fiscal internacional utilizado
por no residentes es una medida. Aquí se comprenden distintos programas.
Control del uso abusivo de los convenios de doble imposición, control del
uso abusivo de los paraísos fiscales y sociedades instrumentales en el
exterior, control de operaciones con precio de transferencia. Todos ellos
son temas tópicos dentro de la fiscalidad internacional, pero
fundamentales a la hora de programar este tipo de medidas.
Una segunda medida sería detección de casos de deslocalización de
residencia fiscal de determinadas personas físicas, que dejan de residir
en España y adquieren residencia fiscal en países de baja tributación o
paraísos fiscales. La deslocalización, desde el punto de vista
internacional, no es un tema nuevo como programa, es de hace un par de
años.
Medida tercera sería el control de entidades no residentes titulares de
bienes inmuebles situados en España. Esto, en algunas zonas del
territorio, está produciendo situaciones delicadas, de actuaciones
difíciles, en cuanto al buen uso de información, respecto a la
identificación de propietarios de inmuebles no residentes; problemas de
aplicación por la cercanía de ámbitos más o menos paraísos fiscales. Todo
lo que está en el ánimo de todos. Comprende programas como control de
sociedades instrumentales residentes en paraísos fiscales titulares de
bienes inmuebles, control de entidades no residentes que dirijan
actividades «time-sharing» y que va siendo ya desde hace algunos años uno
de los objetivos más trabajado en este campo.
Tenemos, por último, la medida cuarta de este tráfico exterior, que se
refiere al desarrollo, consolidación y ampliación de experiencias
internacionales de comprobación inspectora coordinada. Esta medida es
absolutamente una novedad en nuestro país. En el año 1994 hemos tenido ya
ocasión de intercambiar relación con inspecciones fiscales de países de
la Comunidad Europea en un doble sentido. Primero, en relación con
inspecciones concretas, conjuntas y simultáneas, en el ámbito de empresas
multinacionales, lo que se está traduciendo en una especie de convenios
bilaterales, no solamente con países del área de la Comunidad Europea,
sino también con los Estados Unidos.
Luego hay otra experiencia, de carácter multilateral, concretamente en el
ámbito del IVA que ya se ha traducido en actuaciones en Inglaterra de
inspectores españoles, belgas, etcétera, todos aquellos países
concernidos por el desarrollo y actuación de alguna empresa
multinacional. Estas serían las medidas de este tipo.
Un tercer objetivo, el del IVA. El IVA es un tema que constituye el reto
que la Administración tributaria, la Agencia y, concretamente, el
departamento de Inspección, tienen más seriamente planteado. Hemos
querido ser más o menos eficaces en el control del IVA a través de
trabajo de investigación serio, de comprobación en profundidad,
considerando no solamente su relación con los impuestos de renta. Todo
esto tiene un inconveniente fundamental y
es que llega a muy pocos contribuyentes, que el impacto social que tienen
estas actuaciones de IVA en profundidad no llegan a tener esa necesaria
influencia en el entorno.
Vamos a instrumentar tres tipos de medidas en materia de IVA. Una medida
de tratamiento en relación con las obligaciones formales, verificación
del cumplimiento correcto de las obligaciones formales. El programa de
obligaciones formales es a nivel provincial, se comprueba un gran número
de contribuyentes y fundamentalmente afectamos medios de segundo nivel.
Segunda medida, con un programa que llamaríamos IVA 94. Queremos actuar
de una forma ya más intensa sobre el IVA del año 1994 y lo que esté en
curso en el año 1995, puesto que es un programa para el próximo año. Esto
está en relaciones con las actuaciones abreviadas, con las actuaciones de
acercamiento al momento en que se producen las situaciones que se
regularizan.
Tenemos después el control de sectores con riesgo de ocultación de
ingresos. Aquí es donde están las actuaciones en profundidad, lo que en
el argot de inspección se entiende como levantar ventas, que es lo
difícil, lo complicado, reducir los gastos en el IVA soportado.
Hay además una novedad impuesta como consecuencia de la implantación del
régimen de módulos y es el que ha incidido de forma notable en un mayor
fraude en el IVA, sobre todo a nivel de proveedores, de clientes en
régimen de módulos. Esto necesita de una acción inmediata y en el
ejercicio de 1995 vamos a dedicarle una especial atención. La quinta
medida inevitablemente sería la del control del IVA intracomunitario
desglosado en programas de entregas intracomunitarias simuladas y un
segundo programa de control cruzado de adquisiciones declaradas
imputables.
La penúltima medida sería en relación con grandes contribuyentes,
personas físicas y fraude en profesionales. El tema de fraude en
profesionales es uno de los temas más complicados en el actuar de la
inspección. Se trata de un fraude complejo, con escasa información, por
tanto, con falta de pruebas, que requiere una meticulosa investigación
acerca de la actividad profesional para conocer fuentes de datos
directos, indirectos, poder identificar puntos débiles, etcétera.
Lo que se va a instrumentar son una serie de medidas; unas están más o
menos en la línea de actuaciones de años anteriores, la primera medida,
actuaciones inmediatas sobre profesionales que tienen la mayor parte de
sus ingresos controlados. Me parece que ya estoy contestando también a
alguna de las preguntas formuladas. Profesionales con una o varias
fuentes de ingresos; selección adecuada con sociedades interpuestas; no
declaración de determinadas fuentes de ingresos; pérdida en otras
actividades declaradas, etcétera. Donde hemos de poner el énfasis es en
actuaciones sobre profesionales que tienen la mayor parte de sus ingresos
no controlados. Es un grupo de profesionales de alto riesgo en materia de
detección de fraude fiscal.
Aquí aparece una medida que es novedad este año y que responde a la
necesidad de equilibrar o compatibilizar acciones de tipo extensivo con
otras en profundidad y sobre todo con un reforzamiento de las acciones de
investigación. En este campo de estudio e investigación en materia de
profesionales se van a crear cinco unidades en el territorio nacional que
actuarían sobre un sector o grupo profesional concreto, previamente
elegido a nivel regional, a nivel de la Delegación especial de Hacienda,
seleccionando un número de contribuyentes, no más de entre cinco y diez,
y que den pautas de comportamiento y conocimiento de ese grupo
especializado. La creación de estas unidades de investigación y estudio
constituye la novedad más importante que irá al plan del año 1995.
Tenemos después el seguimiento y control de grandes contribuyentes
personas físicas. Hasta ahora en nuestra cultura ya ha arraigado y se ha
consolidado el seguimiento y control de grandes contribuyentes empresas,
pero grandes contribuyentes personas físicas que no tienen el mismo rasgo
definitorio, no es el volumen de actividad de venta, de riqueza, sino que
es su pertenencia a determinados grupos profesionales, etcétera.
En esta medida instrumentaríamos tres programas, que tienen un distinto
carácter. Un programa sería el censo de personas físicas de la máxima
relevancia en la vida del país en todos los campos (profesiones, modas,
arte, literatura, sociedad, negocios, deportes, etcétera). Un segundo
programa sería el seguimiento preventivo permanente mediante seguimiento
en pantalla; como programa el seguimiento, no la inspección, no el
control, no la acción represiva, sino la acción preventiva. Y un tercer
programa sería la comprobación inspectora obviamente. Dentro de un
período de prescripción, se procuraría a este censo llevar también su
control e inspección.
Por último, las medidas que nos parecen, como objetivo sectorial
fundamental, no de ahora sino de los últimos diez, quince años, motivo de
interés por parte de la Administración tributaria prioritario, el sector
financiero; profundizar en el seguimiento de las entidades financieras,
no tanto como sujetos pasivos, obviamente, sino en su condición de
intermediarios en la captación de ahorros de la gran masa de
contribuyentes y por su papel en la colocación de activos financieros.
Las medidas que pensamos, que no es que tengan una gran novedad, sino que
estamos trabajando ya, el control preventivo se implantó precisamente en
el ámbito del sector financiero, fue la etapa de los años 1985-1990, con
toda la operación de primas únicas, cesiones de crédito, etcétera, las
que fueron instrumentando acciones y dando una experiencia a la
inspección de los tributos para actuar con un carácter preventivo en este
campo. Hoy, cuando se habla de bonos austriacos, o de otra serie de
instrumentos o productos, estamos ya más centrados en los aspectos
preventivos que en los puramente represivos que pudieran darse en
relación con los productos que se celebraron en los años pasados.
Tenemos, como medida primera, captación de información sobre terceros,
toma de información exhaustiva sobre colocación de capitales, tanto en su
vertiente nacional como internacional; estudio de los nuevos productos
financieros que surjan en el mercado a fin de prevenir la nueva bolsa de
fraude. Esto ya existe. En este momento el sector financiero tiene como
peculiaridad, dentro de la actuación
de la inspección, el que está justamente centrado en un órgano.
Prácticamente no quedan nada más que pocas cajas de escasa importancia,
algún banco y las sucursales bancarias que están en ámbito distinto del
nacional. Todos los bancos, las grandes cajas y todas las entidades
financieras de un porte determinado, prácticamente casi todas, y en todo
el territorio nacional, están en el ámbito de la Oficina Nacional de
Inspección. Este órgano tiene en todo lo que constituya captación de
información, su tratamiento y su coordinación, una importancia relevante.
En el estudio de los nuevos productos se está trabajando ya hace tiempo,
pero esto es un reto permanente.
La segunda medida sería el control de los flujos financieros
internacionales. Este es un tema sobre cuentas bancarias a nombre de no
residentes; un segundo programa de control de flujos financieros
internacionales. Una tercera medida sería el control de crédito
hipotecario y gestión de inmuebles adjudicados por terceros, de gran
importancia, por razones obvias de la crisis reciente en las entidades
financieras, este tipo de controles en inmuebles adjudicados. Tendría
programas de captación de información, desde equipos Sony, y unas
actuaciones concretas como un segundo programa.
Finalmente, un control de ciertas sociedades de Cartera de Valores y de
inversión mobiliaria que deben pasar por una coordinación con la Comisión
Nacional del Mercado de Valores y la Dirección General del Tesoro.
Estas serían las medidas de lucha contra el fraude por lo que he dicho
antes, atendiendo a recomendaciones concretas.
Ahora tenemos una segunda fase operativa. Esto tiene que ir a los planes
de inspección; dichos planes constituyen programas generales que no
solamente van a ser lo único que integren los planes de inspección del
año 1995 y sucesivos, sino que tendrán que tener programas autónomos con
ese margen de iniciativa que se concede a las unidades regionales o a los
ámbitos regionales y que completan lo que es la programación inspectora
de cada ejercicio y próximamente del año 1995.
Hemos hablado del modelo en sus principios, hemos hablado de las medidas
de lucha contra el fraude y de otras medidas que no están en ese
proyecto, y nos preguntamos ¿y cómo trabaja la inspección, qué medidas
organizativas y funcionales toma? La amplitud del término medidas
funcionales introduce en la duda de si las medidas de lucha contra el
fraude son ésas; funcionales son todas las que tienen lugar como acción
de estos órganos.
Ya he dicho antes, y no quiero reiterar, que el modelo de tipo de
contribuyente o el criterio de tipo de contribuyente es el que informa la
organización de la Inspección de Hacienda. Hay una inspección
centralizada, hay una inspección regional, y hay una inspección
provincial.
¿Cómo se organiza? Con esto que ya he mencionado, la ONI, en cuanto
órgano de inspección, Oficina General de Inspección, de grandes empresas,
con una forma de entender el control en profundidad. Y preventivo también
general.
Hay un matiz que ya contesto de memoria, con independencia de que ahora
ya puntualice, en materia de empresas públicas. Por ejemplo, control
preventivo, control represivo, esta dualidad, hasta ahora, como ejercicio
teórico, en la estrategia de la inspección o de la Administración se
menciona, pero obviamente, en la cultura tradicional, en lo que percibe
el ciudadano, está más el matiz represivo que el matiz preventivo.
Dentro de esto y como vemos, la Administración tributaria en el ámbito de
inspección ya es compleja, no es una actuación indiscriminada de los
equipos y unidades de inspección con todos los contribuyentes. Hay
contribuyentes grandes empresas, grandes contribuyentes, todos esos que
he mencionado, que tienen un tratamiento especial y exclusivo, es
competencia exclusiva de determinados órganos, y otro serán de otro tipo
de unidades. Me estoy refiriendo concretamente a que en las grandes
empresas se plantea esta dialéctica de preventivo-represivo de una forma
más cruda y más como reto para la administración.
Tenemos, por ejemplo, las empresas públicas. Las empresas públicas,
obviamente, en cuanto sujetos de los impuestos, están sometidas a la
aplicación del sistema tributario exactamente igual que cualquier otra
empresa. Lo que no podemos olvidar es la historia. La realidad es que
tradicionalmente la Inspección ha estado de forma regular actuando cerca
del sector privado. No solamente en las empresas públicas, sino, en
general, en el ámbito de las grandes empresas, es necesario el control
preventivo, el seguimiento permanente del cumplimiento de obligaciones
fiscales, la detección de irregularidades o desviaciones en el
cumplimiento de impuestos periódicos como IVA, retenciones, etcétera.
Esto es lo que impone este modelo; otra cosa sería no seguirlo. Debe
imponer a estas unidades de inspección la necesaria corrección,
regularización o acción preventiva cerca del contribuyente, sin esperar a
la clásica actuación inspectora, como es tradicionalmente conocida la
acción de la inspección.
La ONI trabaja también con algo que es importante desde el punto de vista
de nuestra organización, y es que son equipos especializados
sectorialmente. Aparte de las virtualidades que esto pueda tener desde el
punto de vista de un mejor conocimiento de esa realidad económica y la
regularización, supone también una mejor coordinación de otros ámbitos
menos especializados.
¿Cómo lo hace Hacienda? Con esto organismos con los que mencioné antes:
la Unidad de Fraude Fiscal, que tiene unidades especializadas desde este
año 1994 en el ámbito regional de investigación; la Unidad de fiscalidad
Internacional, que tiene unidades en el ámbito regional dependientes de
este órgano central; las unidades de apoyo informático.
¿Con qué personal? Este es otro gran tema. La Administración tributaria
española ha apostado en los últimos 10 años por una mayor inversión en
informática. Ha apostado por la informática y en cierta forma ha
abandonado algo la inversión en capital humano. En este momento, los
efectivos personales son insuficientes. Todos estos proyectos --unidades
nuevas, acciones coordinadas, etcétera-- no se pueden hacer con los
setecientos y pico inspectores, 1.500 subinspectores, aproximadamente, y
no mucho más de mil agentes tributarios afectos a la inspección. A medio
plazo, es decir, para el año 1996, se necesitará duplicar por lo menos la
plantilla de subinspectores y más de duplicar la de agentes tributarios.
Este es uno de los retos.
Gran parte de las preguntas que me formuló S. S. han sido más o menos
contestadas. Me preguntó sobre distinciones apreciadas, alcance de las
actuaciones, deuda media del contribuyente. Efectivamente, en un orden
más interno de actuaciones inspectoras, de la forma de establecer
indicadores de eficiencia y, correlativamente, establecer baremos de
incentivo, se puede decir que en estos últimos ejercicios se ha
sacrificado quizá el rigor técnico. Se han confeccionado unos índices
basados en unidades normalizadas con unas cuantías de deuda normalizada
por unidad que probablemente tenía una cierta rigidez, pues, como todos
los procesos, sufre un deterioro con el tiempo.
En este próximo ejercicio vamos a poner el énfasis justamente en el
cumplimiento de esos objetivos sectoriales que he ido desgranando y vamos
a plegar a ellos los objetivos de la Inspección en materia de indicadores
de eficiencia. Es decir, vamos a fijar un número de contribuyentes por
delegación especial. No vamos a pensar en una unidad, sino en una
delegación especial; tantos miles de contribuyentes, tanta deuda
esperable de las distintas delegaciones especiales. Después se carga el
acento en la responsabilidad de los inspectores, jefes provinciales y
regionales, en la distribución y en la correcta aplicación de los
criterios del plan que se confecciona, obviamente, por el centro
directivo.
Me preguntó sobre el papel de la Inspección, si es recaudatorio, si es
velar por el cumplimiento. Evidentemente, lo recaudatorio es muy
importante. Cuando hablemos, por ejemplo, de la Oficina General de
Inspección, que, junto con las unidades de grandes contribuyentes, no
tiene más de 12.000 ó 13.000 contribuyentes y que tiene el 60 o el 70 por
ciento de la recaudación de los impuestos en declaraciones periódicas,
nos estamos refiriendo a una cosa seria, de unas magnitudes muy
importantes y de unos instrumentos que si se utilizan bien deben tener
una gran eficiencia. Lo recaudatorio es importante y precisamente ahí
está la mejor gestión, porque la gestión tributaria es lo recaudatorio
inmediato, el control de cumplimiento y la efectiva recaudación. Velar
por el cumplimiento es perfectamente compatible. Yo creo que una cosa sin
la otra no podría compaginarse.
La idea de prevención, de acciones preventivas, me parece que ya la he
tratado suficientemente, pero si quiere se lo aclaro más.
El estudio de la previsión de posibles técnicas está contenido en algunas
de las medidas de lo que constituye un objetivo fundamental, el de los
profesionales. He hablado de la creación de unidades de estudio e
investigación.
Procedimiento, diversificación sobre impuestos, absolutamente de acuerdo.
Hay que diversificar las actuaciones. Hasta ahora, la inspección de corte
reglamentario consistía en comprobaciones generales sin más y se
consideraba incluso de una forma peyorativa que la inspección incidiera
sobre actuaciones concretas, sobre comprobaciones abreviadas o sobre algo
que tuviera que ver con el discurrir de esa realidad económica.
Se trata justamente de que una organización como ésta, complicada, con
gran número de efectivos, con un campo amplio de acción, diversifique
actuaciones y pueda compatibilizar, combinar acciones en profundidad,
acciones intensivas, con unas actuaciones extensivas sobre determinados
impuestos o sobre determinados sectores.
Método de trabajo: poco cualificado o más cualificado. Esto enlaza
perfectamente con la idea de más investigación o más comprobación sobre
documento. Es generalmente admitido que en España el personal afecto a la
Inspección de los tributos tiene un alto nivel de preparación en sus dos
niveles fundamentales: inspección y subinspección. Sin embargo, es obvio
también que, si solamente se atiende a una forma de entender
reglamentariamente la actuación de la inspección, estamos muy rígidamente
constreñidos por las normas reglamentarias y se despliegan menos
iniciativas y menor capacidad de investigación. La investigación es el
objetivo prioritario. Naturalmente, hay que comprobarlo.
Los programas de actuación, si los pueden conocer los contribuyentes. Si
me pregunta por los planes de inspección (El señor Costa Climent: Planes,
no.), naturalmente no se pueden conocer. Las medidas que se van a
adoptar, que son el paso previo a la elaboración de los planes de
inspección, más o menos es lo que estoy diciendo. Estamos atendiendo
determinados objetivos, sectores, programas con una desagregación. Cuando
se publiquen las medidas de lucha contra el fraude en su sentido global
--obviamente, habrá medidas de carácter normativo--, las de inspección y
control siempre tienen ese toque inevitable de sigilo. No obstante, los
ámbitos donde se va a actuar me parece que deben ser conocidos por el
ciudadano y estar perfectamente recogidos en los medios.
Diferimiento temporal. Ya me parece que comenté antes la necesidad de
atemperar la actuación al momento en que se produce el fraude. El tema de
los plazos de prescripción está en la calle. Tiene dos dimensiones: por
un lado, que sabemos que ya hay una jurisprudencia, todavía a nivel de
tribunales superiores, donde se va cuestionando qué se entiende a efectos
de prescripción, el actuar de la Inspección. Es evidente que esto tiene,
como reto, por razones obvias, primero, como modelo de acercar las
actuaciones y, segundo, porque un acto administrativo, sobre todo si es
de disconformidad, de discrepancia, no existe hasta que no se liquida.
Aquí opera de manera total el problema de la prescripción.
Me pregunta si en el plan de lucha contra el fraude de 1994 se ha
incidido en la venta de grupos de empresas. Ya señalaba al principio que,
aunque tenemos la novedad de este informe de la unidad de estudio, en
1994 el departamento de inspección elaboró un plan de lucha contra el
fraude que desagregó por órganos y en la Oficina Nacional de Inspección
estaba contemplado precisamente como objetivo de carácter general, o en
los sectoriales.
En cuanto a los problemas que planteaba de la venta de grupos de empresa,
es decir, justamente las operaciones de capital en donde los grupos
familiares estaban teniendo un protagonismo muy especial en los últimos
años, le diré que en Madrid hay dieciocho o veinte equipos y en
provincias
otros dieciocho o veinte equipos de inspección nacional de grandes
empresas de ámbito nacional, algunos de los cuales están específicamente
concernidos por esto, pero por la propia naturaleza de sus planes, al ser
sectoriales y grandes empresas --y están los nombres en la calle-- en
estas empresas se había producido este tipo de operaciones de fusión,
escisión, adquisición de empresas, etcétera. Esto está en la realidad de
la inspección del año 1994.
En cuanto a las comprobaciones sectoriales y la recaudación
principalmente en empresas públicas, me parece que ya contesté algo. En
materia de actuaciones preventivas, el especial matiz se tiene que tener
en las empresas públicas.
El tema del fraude inmobiliario ya lo he desarrollado a través de las
medidas.
Acciones dentro de la inspección para evitar quejas por prolongar de
forma injustificadaÉ, o sobre las propuestas. Este es un tema
cualitativamente preocupante, el hecho de que se pueda ejercer una
presión fiscal indirecta pero importante a través de la actuación
inspectora, prolongándolo innecesariamente, es algo que debe repudiarse y
zanjarse claramente. Los casos que hay son conocidos en el Departamento.
Ha habido quejas de algún organismo sobre casos concretos y es un tema
que está presente dentro de lo que es el actuar del Departamento y de la
Agencia.
En cuanto a que nuestro ordenamiento debería transaccionar, es un tema
muy importante, sobre todo ahora, con el Impuesto sobre Sociedades. Aquí
siempre hemos tenido ese problema, pero las relaciones con
multinacionales han acentuado este despliegue de nuestra actividad
inspectora o de gestión tributaria y hay un mejor conocimiento de cómo
funcionan en otro ámbito. Los precios de transferencia constituyen un
gran problema que se ha acentuado en los años 80 de forma notable. Buscar
los precios de mercado, comparar, probar, no es fácil; es difícil
encontrar un mercado homogéneo, que la multinacional de turno --en el
sector farmacéutico, por ejemplo-- tenga un producto o un principio
activo que sea comparable con el de otros laboratorios. Todo esto es
realmente complicado, pero es un tema que está presente, y yo
personalmente creo que cualquier avance en el terreno no de transaccionar
--creo que es imposible hablar de ello en esta posición--, sino de todo
lo que supusiera establecer algunos niveles de fiscalidad razonable en el
sentido de un estudio sectorial, un conocimiento a nivel por lo menos
internacional del entorno, es una línea en la que me parece que se debe
trabajar seriamente. Más no puedo decir.
El señor PRESIDENTE: Tiene la palabra el señor Costa.
El señor COSTA CLIMENT: Agradezco al señor Director General de Inspección
Financiera y Tributaria su comparecencia en esta Comisión, habernos
detallado cuáles son las líneas de organización de su Departamento y las
principales líneas funcionales en los términos de esta comparecencia, y
las respuestas a las preguntas concretas que le ha formulado mi Grupo, y
tal vez en un futuro tengamos la oportunidad de volver a replantearnos
este tema y ver, sobre la base de la exposición que hoy ha realizado,
cuáles han sido los resultados y los logros conseguidos en esta línea.
El señor PRESIDENTE: Por el Grupo Socialista, tiene la palabra el señor
García Ronda.
El señor GARCIA RONDA: Muchas gracias en nombre de nuestro Grupo al señor
López Ibáñez por esta comparecencia y por todo lo que nos ha dicho acerca
de los planes de la inspección y de cuáles son las líneas que van a
seguir en el futuro.
En efecto, creo que ha puesto bien de relieve lo que a nosotros también
nos parece que son las líneas principales de actuación y aquellas que se
deben seguir, sobre todo en orden a esa prevención del fraude, y no sólo
represión, como muy bien se ha encargado de señalar el compareciente.
Para nosotros he de decir que entre la prevención del fraude y la
recaudación tampoco se puede decir que haya una diferencia ni tan
siquiera de grado, de alguna manera con una viene la otra. El hecho de la
prevención del fraude llevará naturalmente a una recaudación más acorde
con la legislación que tenemos, y en ese sentido tendrá un doble efecto
positivo.
Ha repasado muy bien el señor López Ibáñez lo que consideramos que son
grandes bolsas de fraude. Yo creo que en este sentido no habrá ninguna
diferencia entre nosotros y el resto de los grupos de la Cámara, porque
venimos repitiendo cuáles son y creo que todos tenemos conciencia de
ellas.
Me ha parecido particularmente interesante esa alusión extensa a las
cuestiones de empresas con unidades en el extranjero o residentes en el
extranjero con propiedades en España que pueden operar con abusos de los
convenios de doble imposición, que pueden operar también y
triangularmente en paraísos fiscales y que pueden estar operando también
con controles insuficientes en el caso de esos propietarios de bienes
inmuebles. Sólo quisiera hacerle una pregunta --a la que no tiene que
contestar con una gran concreción-- sobre lo que pueden ser, por ejemplo,
los incrementos que se pueden prever de recaudación, las diferencias de
recaudación en transmisiones patrimoniales y mobiliarias y en el IVA a
raíz de estos planes. Nos ha dicho cuáles son los medios que se van a
necesitar, prácticamente una duplicación de medios para llevar a cabo
estos planes con una garantía de eficacia, y en ese sentido creo que es
importante que lo sepamos para tomar las medidas presupuestarias incluso
que sean del caso.
Otro aspecto que nos interesaría es que nos concretara un poco ese
entendimiento creciente de lo que podríamos llamar la funcionalidad
sucesiva entre gestión e inspección. Cómo está ese aspecto en la parte
que corresponde a la gestión y a la inspección, cómo se está trabando
eso, y creo que ese entendimiento es, en efecto, creciente, como antes
decía.
Por otra parte, querría saber cómo está la cuestión de entendimiento (que
ya ha apuntado también y creo que es una de las primeras veces que se
dice, si no la primera, en esta Cámara) de inspecciones de distintos
países, de nuestra
nación con otras, y si eso se refiere a la totalidad, por lo menos, de
los países de la Unión Europea, o cuáles son los principales países a los
que se extiende. Creo que eso es muy importante en el sentido de una
fiscalidad futura verdaderamente cohesionada y que pueda ir al hilo de lo
que es el movimiento libre de capitales que existe hoy entre nuestros
países.
Por fin, querría llamar un poco la atención acerca de las plusvalías
obtenidas por el sector financiero, no solamente la captación de
capitales a través de productos financieros, sino las plusvalías
obtenidas por ese propio sector y también de compañías de inversión
mobiliaria, que a veces nos tememos que se pueden escapar del control.
Por último, simplemente animarles a que afinen en la práctica para que
consigan la eficacia de este plan de inspección expresado.
El señor PRESIDENTE: Tiene la palabra el señor López.
El señor DIRECTOR DE LA INSPECCION FINANCIERA Y TRIBUTARIA (López
Ibáñez): Señor García Ronda, gracias por su amable valoración y por las
preguntas que me hace. Me parece que la primera toca un punto que es
esencial en el entendimiento del proceso de gestión tributaria, que es el
tema de prevención y recaudación. Con independencia del aspecto puramente
de control, los que profesionalmente nos movemos dentro de la
administración tributaria en estos aspectos de control y regularización
de conductas tributarias, siempre hemos pensado que el objetivo de lucha
contra el fraude, de perfeccionamiento de nuestros métodos de inspección,
nos debe llevar necesariamente a que cada vez haya menos infracciones y,
por tanto, menos ingresos por la acción típicamente inspectora. La idea
de prevención favorece el mejor cumplimiento de las obligaciones
fiscales, sobre todo cuando estamos hablando de contribuyentes de un
determinado nivel de preparación, de asesoramiento, de complejidad y de
control en general, como las grandes empresas o determinados
contribuyentes, personas físicas, etcétera. El ideal es justamente éste.
Modestamente, como ciudadano opino que sería una absoluta utopía el
pensar que no se necesitará un control para las conductas tributarias,
pero la matización importante está en que cuanto mejor y más eficaz sea
la acción de la administración tributaria mejor cumplirán. Por esta
acción preventiva o de seguimiento, como queramos llamarla, tendremos el
crecimiento de las magnitudes tributarias, de las deudas, y esto es la
recaudación. Yo creo que la prevención está en la buena dirección de una
mayor recaudación, aunque siempre se contrapone recaudación y una acción
escrupulosa de aplicación de la norma. No, y hay que decirlo, la
recaudación es lo que justifica la aplicación de un sistema tributario,
sin entrar ya en otras consideraciones, y no es nada peyorativo.
En cuanto a los no residentes con empresas o con patrimonio en España,
esto está planteando serios problemas y es normal que los plantee. En lo
que son inversiones inmuebles en la zona sur de la península es bastante
conocido el movimiento para evitar determinado impuesto reciente,
etcétera. Todo esto está dando lugar a una acción bastante coordinada
desde la unidad especializada de fiscalidad internacional, que mencioné
antes como novedad, es decir, los medios con que se actúa en el ámbito
del tráfico internacional. Desde que hay libertad de capitales,
obviamente nuestro sistema, que estaba más pensado de fronteras para
adentro, necesita de este enriquecimiento de una organización más
adecuada para ello. Nosotros lo estamos instrumentando a través de una
unidad central de fiscalidad internacional cada vez más abierta a
experiencias de fuera que desde el año 1994 tiene seis o siete unidades
especializadas a nivel regional que, aunque están incardinadas en la
delegación especial, dependen en cuanto a directrices, planes y
actuaciones de nosotros y están justamente para tratar de poner coto a
este tipo de infracciones en el ámbito de los no residentes.
Me ha preguntado por cómo se incardina la gestión con la inspección. Yo
he querido referirme expresamente a algo que es propio y exclusivo del
ámbito competencial del Departamento de Inspección, que es la gestión de
las grandes empresas. Yo le rogaría, si lo tiene a bien, dado que la
Directora de la Agencia va a comparecer para describir el proceso
integrado de gestión, que esa pregunta se la hiciera a ella porque es la
que está en mejores condiciones de hablar de este enlace entre la gestión
y la inspección tributaria.
Inspección con otros países. Esto, como ha dicho usted, es una novedad
desde el año 1993-94 y además de una forma que es poco corriente en
nuestra organización dentro de una misma Dirección, no digo ya dentro del
Ministerio, sino dentro de mismo Departamento, y por contactos de
distinto origen --todas las cosas siempre tienen un contacto personal--
se han producido dos movimientos de actuaciones conjuntas a nivel
internacional. Uno, en el ámbito del impuesto sobre el IVA y dentro de
unas relaciones intracomunitarias, que ha puesto en relación a
inspectores de países afectados por determinadas multinacionales que
están en España, del sector automóvil; y otro, en multinacionales
españolas --ésta es quizá la novedad-- que han merecido que inspecciones
de tres y cuatro países actúen conjuntamente en relación con la actividad
y el despliegue de esas multinacionales españolas. Esto ha sido motivo de
dos o tres acciones conjuntas en este campo multilateral.
El campo bilateral es una cosa ya más ordinaria, está en el ámbito de
aplicación del modelo de la OCDE. España-Francia, España-Reino Unido
tienen un acuerdo; entre España y Portugal no está el acuerdo terminado.
Con Estados Unidos también hay un acuerdo para hacer inspecciones
conjuntas y simultáneas. Por ejemplo, una multinacional cualquiera que
tiene presencia en España, en Francia, etcétera, se hace una acción
conjunta, programada y comprometiendo las acciones en los planes de las
distintas unidades que estén concernidas.
Plusvalías sostenidas en el sector financiero. En el sector financiero el
gran tema es que la intervención de los bancos como intermediarios en
muchos productos financieros, aparte de lo que puedan realizar como
sujetos pasivos, se ha manifestado expresamente en la gran discusión de
rendimientos o plusvalías. Tenemos ahora operaciones
como la del lavado del cupón; antes hemos tenido las cesiones de crédito
--digo antes aunque todavía estén encima de la mesa--, las primas únicas
en su fase mas final, en materia de retenciones. Hablo de entidades
financieras en general porque pueden haber sido compañías de seguros,
pero también en primera o en segunda línea, entidades bancarias. El mundo
de las primas únicas es ya más que conocido, tuvo su influencia como
plusvalías en el patrimonio del inversor; como plusvalía o como
rendimiento, ahí está el gran tema, que es lo que nos lleva a discutir
desde hace años con las empresas y que ha dado lugar después a los
grandes temas en el ámbito de la empresa sobre las retenciones, etcétera.
Pasa igual con las cesiones de crédito. Todo esto no es sino la gran
posibilidad que se puede tener, con la información de masas de que se
dispone, de utilizar determinados productos con alguna fisura en su
tratamiento fiscal, porque --y esto es importante-- puede ser por razones
puramente defraudatorias, es decir, el que invierte dinero negro está
invirtiendo capital pero de dinero negro, pero también hay otras
actuaciones, como el lavado de cupón, que son igualmente importantes para
el fisco porque supone una pérdida notable de ingresos. ¿Por qué? Porque
están jugando con márgenes en materia de retener o no según fecha,
etcétera. Este es un campo difícil en donde el reto es permanente, donde
las entidades financieras, y no financieras, ante el mayor costo de la
variable fiscal inventan cada día distintos productos y Hacienda deberá
estar atenta.
No sé si he olvidado alguna contestación.
El señor PRESIDENTE: Muchas gracias, señor López, damos por concluida su
comparecencia.
--DE LA SEÑORA DIRECTORA GENERAL DE LA AGENCIA ESTATAL DE LA
ADMINISTRACION TRIBUTARIA (LAZARO RUIZ), PARA QUE INFORME SOBRE LAS
MEDIDAS FUNCIONALES EN MATERIA DE GESTION, RECAUDACION E INSPECCION
ADOPTADAS POR LA CITADA AGENCIA. A PETICION DEL GRUPO PARLAMENTARIO
POPULAR. (Número de expediente 212/001227).
El señor PRESIDENTE: La comparecencia de la señora Lázaro, Directora
General de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, ha sido
solicitada por el Grupo Parlamentario Popular.
Para formular los términos de petición de comparecencia, tiene la palabra
el señor Costa, en primer lugar, y luego la tendrá el señor
Martínez-Pujalte.
El señor COSTA CLIMENT: En primer lugar, agradecemos a la Directora
General de la Agencia su presencia en esta Comisión. Yo solamente voy a
formularle una pregunta concreta y, a continuación, mi compañero Vicente
Martínez-Pujalte expondrá los términos de la solicitud de comparecencia.
Mi Grupo Parlamentario ha tenido conocimiento de que usted, como
Directora General de la Agencia, ha dictado una orden comunicada, de
fecha 14 de diciembre, relacionada con la tramitación del actual proyecto
de ley de reforma parcial de la ley General Tributaria. Mi Grupo
Parlamentario desearía, en la medida de lo posible, tener conocimiento de
esa orden comunicada, tener también conocimiento de si existe algún
dictamen o algún informe técnico de la Abogacía del Estado o de algún
otro órgano de la Administración y, finalmente, los criterios que se han
tenido en cuenta para determinar qué contribuyentes se verán afectados
por esa orden comunicada y qué contribuyentes no se verán afectados por
ella.
El señor PRESIDENTE: Tiene la palabra el señor Martínez-Pujalte.
El señor MARTINEZ-PUJALTE LOPEZ: Reitero el agradecimiento por su
comparecencia, señora Directora General. El motivo de esta comparecencia,
según figura en el orden del día, se centra en las medidas funcionales,
en materia de gestión, recaudación e inspección adoptadas por la Agencia.
Así planteada, parece que la comparecencia es un balance general de la
actuación de la Agencia; este balance ya se hizo en una parte importante
cuando compareció con motivo de la tramitación de los Presupuestos
Generales del Estado para 1995. Por eso, vamos a centrarnos en lo que ha
llevado al Grupo Parlamentario Popular a solicitar esta serie de
comparecencias, que es nuestro interés en obtener información sobre la
eficacia de la actuación de la Agencia en términos de lucha contra el
fraude y conocer cuáles han sido las medidas para mejorar esa lucha
contra el fraude, analizando en concreto las deficiencias, las propuestas
de solución y el estudio que para ello ha hecho la unidad especial. Ese
informe incluye un número importante de recomendaciones que afectan a la
Agencia, ofrece una descripción sobre el modelo de prevención y control
del fraude fiscal y se destacan los principales puntos débiles. Es
importante, en opinión de mi Grupo, obtener la opinión de la Agencia en
estas cuestiones que ha planteado la unidad, y especialmente de la
Directora General que no participó en la elaboración del informe
Entendemos que los aspectos globales del fraude ya han sido tratados en
la comparecencia del señor Secretario de Estado, luego serán tratados en
la del Director General y para los temas de inspección, ya ha comparecido
el Director de la Inspección. Por ello, nos vamos a limitar a hablar de
las fases de información, ayuda y gestión. Según dice el informe, la
Agencia es responsable de la aplicación efectiva del sistema tributario
estatal y tiene como misión básica la aplicación general y eficaz de
dicho sistema tributario, y además --señala el informe-- minimizar los
costes indirectos para cumplir las obligaciones tributarias. En
definitiva, yo diría que los objetivos se encierran en dos: uno, que
paguen lo que deben --lucha contra el fraude-- y, otro, servicio a los
contribuyentes. Para cumplir esos fines se creó la Agencia y además se
han realizado esfuerzos presupuestarios. El señor García Ronda, en la
comparecencia
anterior, decía que había que aumentarlos aún más, o parecía en el
espíritu. (El señor García Ronda: He dicho que se han hecho.) En los
presupuestos de los años 1993 y 94 se han realizado esfuerzos, el
personal de la Agencia no sufrió congelación salarial y en 1995 la
Agencia no sufrirá las limitaciones generales de la oferta de empleo
público. A pesar de ello y después de tres años de trabajo de la Agencia,
1992-94 (el informe de la unidad hace referencia sólo a dos, 1992-93),
los resultados no pueden ser más desastrosos, a nuestro entender. La
bolsa de fraude va en aumento y la crispación de los contribuyentes
también. De hecho, el informe de la unidad señala como primer punto débil
la falta de eficacia de la Agencia y lo señala como una falta de proyecto
de modernización. El párrafo donde lo expresa no es muy claro, pero sí la
recomendación donde hace una llamada. Dice: Resulta preciso concretar
abiertamente los objetivos estratégicos de la organización y poner los
medios y adoptar las decisiones precisas para llegar a ellos, evitando
que el transcurso del tiempo haga perder el capital de oportunidad que la
creación de la Agencia ha proporcionado.
En este contexto, a mi Grupo le gustaría conocer la opinión de la
Directora sobre varios aspectos: ¿Cómo valora la Directora los tres años
de gestión? ¿Cree, como insinúa el informe de la unidad, que la Agencia
no tiene objetivos claros? ¿Cree que la Agencia está funcionando sin una
programación adecuada? ¿Cree que el proyecto de la Agencia se limita a un
cambio en la denominación dentro del organigrama, aunque con mayor
autonomía? ¿Cree que la Agencia ha fracasado en el control del fraude?
¿Por qué cree usted que no se ha minorado la crispación de los
contribuyentes? Nosotros, desde mi Grupo Parlamentario --y usted lo
conoce--, no creemos que la crispación de los contribuyentes se deba sólo
a la actuación de la Agencia, sino que se debe también al mal uso del
dinero público y a los casos de corrupción que han saltado a la opinión
pública en este último tiempo.
También queremos hacerle alguna pregunta más concreta. En el informe de
la unidad se habla de aumentar la presión psicológica sobre los
contribuyentes para que paguen. Nosotros entendemos que la mejor presión
psicológica es el buen uso de los fondos públicos. ¿Cómo cree usted que
se podría trasmitir a los ciudadanos --luego hablaremos un poco más de
ello-- un buen ejemplo en el uso de los fondos públicos? Nosotros creemos
--aunque técnicamente se puede denominar así, en el informe se habla
mucho del cumplimiento voluntario-- que el uso de la expresión
cumplimiento voluntario no es muy afortunada porque tiene una connotación
negativa: hace recaer sobre el ciudadano toda la responsabilidad del
fraude. Nosotros no compartimos esa opinión; ya en una comparecencia o en
una proposición de ley, hace un año, se hablaba de este tema. Me gustaría
conocer también la opinión de la Directora.
El informe señala también algunos problemas concretos. Por ejemplo,
insuficiente integración funcional, y en concreto dice: Hay que
garantizar que se actúe como unidad de organización, en el más estricto
sentido del término, y con plena coordinación de todas sus áreas de
trabajo, aspectos en los que se detectan defectos de importancia.
Me gustaría saber también qué opina usted del tamaño de la Agencia, si es
suficiente. En el informe se señalan incluso disfuncionalidades que
llevan a que se produzcan situaciones injustas territorialmente. En un
párrafo del informe incluso se señala que hay peligro de que Madrid y
Barcelona, por esas disfuncionalidades, se conviertan en refugio de
contribuyentes defraudadores. Querría conocer su opinión al respecto.
El informe alude a una excesiva rigidez en la actuación de la Agencia y
de una necesidad de adaptar la organización y procedimientos al
contribuyente. Cuando el informe se refiere a la prevención y control del
fraude fiscal, trata las relaciones con el contribuyente y el fomento en
el cumplimiento voluntario de las obligaciones; incluso se señala que hay
que crear una percepción de existencia de riesgo, usando ejemplos
concretos. Nos da la impresión de que hay una cierta presunción por parte
de la Agencia de que todos los contribuyentes son defraudadores. Antes se
ha hablado de la prolongación de inspecciones; se podría hablar de las
amenazas a los contribuyentes que están en régimen de módulos, etcétera.
Da la impresión en el informe --y también me gustaría conocer su
opinión-- de que se persigue al que paga; en la comparecencia anterior se
hablaba de las grandes empresas, de los grandes contribuyentes como
señores objeto de especiales inspecciones. Aquí puede pasar como con el
cura en la misa, que precisamente al que va a la misa es al que le echan
la bronca. Aquí puede suceder que estemos incidiendo sobre los que ya
pagan, con una inflexibilidad grande, y así se señala, en la gestión.
En los órganos de gestión, y yendo a cosas concretas, se utiliza la norma
muy rígidamente; sale una norma y a los órganos de gestión llegan
instrucciones concretas, instrucciones que sólo conocen estos órganos de
gestión, y las aplican con rigidez. Le pongo un ejemplo. El IVA
recuperable en las suspensiones y en las quiebras; se pide que haya una
nota fehaciente, luego, a los órganos de gestión se les dice que esa nota
fehaciente es algo muy concreto: la copia literal de la resolución de
aceptación por parte del juzgado. Como eso se retrasa, no se cobra el
IVA, con el consiguiente perjuicio porque, además, esa instrucción
concreta no era conocida, aunque sí la norma
En el informe se habla del posible establecimiento del estatuto del
contribuyente. A nosotros nos alegra enormemente; de hecho, el estatuto
del contribuyente fue una propuesta nuestra que se debatió aquí en la
Cámara. La debatió concretamente el que ocupaba mi escaño, el anterior a
mí, y siempre ha sido un deseo de mi Grupo. Nosotros opinamos que menos
folletos y más estatuto que recoja derechos y obligaciones concretas.
¿Qué opina usted del estatuto? ¿Cree que ayudaría a evitar la corrupción?
¿Tienen plazos para crear ese estatuto? Hace un año votaron que no y,
además, en ese debate se hicieron promesas que no se cumplieron; dijeron:
no vamos a votar el estatuto, no votamos lo que ustedes dicen, pero vamos
a hacer una serie de reformas. Estas reformas nunca se han hecho.
Por otra parte, entendemos que son básicas las políticas preventivas, y
antes ya se señalaba --voy acabando, señor Presidente--. Todo lo que sea
distender la relación administración-administrado, todo lo que sea
mejorar canales de información --entendemos que esos puntos de
información que han establecido en las agencias no son suficientes--,
facilitar los trámites, es bueno. Hay una sensación --y quiero que me
diga su opinión-- de que es necesario el asesor; los pequeños
empresarios, los más de dos millones de autónomos tienen la sensación de
que es necesario un asesor. No se facilita el pago, hay inflexibilidad en
los aplazamientos. Aquí hay otro punto que me gustaría reseñar y sobre el
que quisiera conocer su opinión, y es la exigencia rigurosa de garantías
cuando se produce un aplazamiento. Entendemos que hay que estimular la
declaración de los que no han declarado o los que tienen una parte de su
actividad no declarada. Quisiera saber cuáles son los planes en este
sentido.
Por último --y telegráficamente-- quiero referirme a tres cuestiones. Qué
opinión tiene de dónde se encuentra la bolsa más importante de fraude.
Entendemos que todo el estudio de la unidad especial habría que
localizarlo en saber dónde se encuentra la bolsa de fraude.
También se menciona algo del estatuto del asesor o el estudio para
asesorías, gestorías, etcétera. Nos preocupa que desde la Administración
se pretenda descargar responsabilidades y transmitírselas a los
ciudadanos o a los intermediarios. Entendemos que ese estatuto habría que
discutirlo muy bien y, sobre todo, lo que habría que hacer sería
facilitar el trabajo.
Por último, quisiera referirme al número de insolventes. Nos da la
impresión de que los procedimientos que utiliza la Agencia son largos,
que se aplazan mucho y que cuando llegan al último plazo se encuentran
con muchos insolventes. No queremos dar nuestra opinión, pero no
entendemos si es porque la Agencia actúa con falta de rapidez o si porque
los impuestos son algo confiscatorios y se han aplicado sobre ganancias
no obtenidas.
El señor PRESIDENTE: Gracias, señor Martínez-Pujalte, por la concisión en
su exposición.
Le recuerdo a la señora Lázaro, antes de darle la palabra, que la
comparecencia estaba pedida para los términos sobre medidas funcionales
en materia de gestión, recaudación e inspección. Si alguna información la
señora Directora General no está en condiciones de aportarla --respecto a
la información que ha solicitado el señor Martínez-Pujalte--, puede
trasladarla, si lo estima conveniente, posteriormente a través de la
Mesa.
Tiene la palabra la señora Lázaro.
La señora DIRECTORA GENERAL DE LA AGENCIA ESTATAL DE LA ADMINISTRACION
TRIBUTARIA (Lázaro Ruiz): Agradezco al señor Presidente y al Grupo
Popular la ocasión que me dan de comparecer por primera vez ante esta
Comisión. No sé si seré capaz de responder a todas las preguntas, aparte
de por los motivos que ha dado el Presidente, porque no sé si he sido
capaz de recogerlas. Eso en primer lugar.
Contestando al señor Costa, por ver si establecemos un pequeño orden...
El señor PRESIDENTE: Si quiere, señora Lázaro, puede comenzar contestando
al señor Martínez-Pujalte y, al final, si no ha llegado el señor Costa,
evidentemente contesta, al menos para que el señor Martínez-Pujalte le
informe.
La señora DIRECTORA GENERAL DE LA AGENCIA ESTATAL DE LA ADMINISTRACION
TRIBUTARIA (Lázaro Ruiz): Me pedía que informase sobre las actuaciones de
lucha contra el fraude, en base al estudio de la Comisión, las
recomendaciones y la información, ayuda y gestión; ese era el primer
bloque de preguntas.
Efectivamente, como usted bien ha dicho, cuando la Agencia se constituye
tiene un objetivo básico, que es facilitar el cumplimiento de las
obligaciones fiscales para conseguir erradicar el fraude y conseguir así
una gestión eficaz del sistema tributario estatal y aduanero. Uno de los
objetivos básicos de la Agencia desde su creación --eso se lo puedo
garantizar-- ha sido facilitar el cumplimiento de estas obligaciones,
porque entendemos que realmente cualquier sistema tributario solamente
tiene sentido si las obligaciones que se imponen a los contribuyentes se
facilitan de alguna forma para que no soporten una presión fiscal
indirecta.
En ese sentido he de decirle que hemos hecho verdaderos esfuerzos y que
han dado bastante buen resultado. Hemos hecho muchos esfuerzos en
información. Usted ha mencionado las oficinas del contribuyente, que
parece
--dice-- que no son suficientes. En todas las delegaciones existen
oficinas del contribuyente y, además, existen unas unidades especiales de
información en las delegaciones más importantes y estamos en disposición
de ampliar estas oficinas de información a tres o cuatro delegaciones que
por su importancia no pueden ser asumidas en las oficinas normales.
Me decía también que ha habido falta de eficacia en la Agencia por falta
de objetivos estratégicos. Debo reconocer, señor Martínez-Pujalte, que en
el momento que se crea la Agencia --ya sabe que fue en el año 1991-- ésta
sucede a la Secretaría General de Hacienda; en aquel entonces sí que se
podían percibir unos ciertos problemas en cuanto a que al suceder a
diversos órganos de la Secretaría General de Hacienda no existía, se
puede decir, una cultura única de organización. Eso se ha ido superando
con el tiempo; todos los problemas que en ese momento había estamos en
disposición de afirmar que están prácticamente resueltos. Desde luego, al
tercer año de funcionamiento de la Agencia, creo que la valoración no
puede ser más que positiva. En todo caso, nunca el contribuyente, por muy
cumplidor que sea, estará muy contento con pagar; eso parece que no nos
gusta a ninguno, aunque debería gustarnos, porque, en base al principio
de solidaridad, esa sería una de las misiones que debemos tener.
Me decía también si solamente la Agencia supuso un cambio de
denominación. No ha sido así, la Agencia tiene, desde el momento de su
creación, y a lo largo del tiempo
ha ido afirmándose en esa creencia, una cultura organizativa ya única. No
existen las disfunciones que en el momento de la creación se podían
plantear y lo que sí está claro es que en todos los departamentos, y a
través de los departamentos en las delegaciones, existe la única cultura
de conseguir los objetivos primordiales de la Agencia.
Me decía que ha habido un fracaso en el control del fraude. No es cierto.
En absoluto ha habido un fracaso en el control del fraude. No puede haber
fracaso en el control del fraude en cuanto que las actuaciones que
estamos haciendo demuestran que cada vez la gente va declarando mejor, y
realmente eso se nota en el número de declaraciones, en los ingresos y en
todo el procedimiento.
Me hablaba también de la insuficiente integración funcional y de la falta
de plena coordinación. Ya le decía yo que ése era uno de los problemas
que existía. Ahora no existe insuficiencia ni falta de coordinación
funcional entre las diversas áreas de la Agencia porque no puede
haberlas. Los objetivos de todos los departamentos de la Agencia son
idénticos, que es luchar contra el fraude fiscal, facilitar el
cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales y, sobre todo, hacer
una gestión eficaz del sistema tributario. Es lo que estamos haciendo
tanto en el área de gestión como en el área de inspección y, por
supuesto, en el área de recaudación que tanto le preocupa. Sí que hemos
observado que en los últimos tiempos existía un trasvase, quizá, de los
incumplimientos hacia el área de recaudación y que, efectivamente, a la
hora del pago de las deudas podía haber habido, en un momento
determinado, un vaciamiento patrimonial por parte del deudor. En esa
línea hemos actuado y estamos acudiendo con todos los mecanismos
disponibles para que los débitos contra la Hacienda pública se paguen en
su momento. Para ello, con la integración funcional, como ya en su
momento les ha contado el Director de Inspección, lo que estamos haciendo
es una gestión coordinada e integrada de los impuestos, tanto en vía de
gestión e inspección como, no podía ser menos, en vía de recaudación.
Respecto a la vía de gestión e inspección, el señor López Ibáñez ya les
ha puesto de manifiesto que estamos haciendo una gestión integrada sobre
las grandes empresas contribuyentes, tanto de las que declaran como de
las que no declaran, evidentemente, porque una de las labores es
conseguir que las que no existen en el mundo de la Hacienda aparezcan en
él; y lo que estamos consiguiendo, usted lo sabe. Ha habido muchas
actuaciones en las que se han investigado empresas o contribuyentes que
no han declarado y que están declarando. Entonces, en esa línea, lo mismo
que se ha hecho en la gestión e inspección, se va a coordinar la
recaudación bajo un mismo órgano, que es, a nivel central, la Oficina
Nacional de Inspección y, a nivel regional, las dependencias regionales
de Inspección. Lo estamos haciendo ya porque en su momento se creó la
Dependencia Central de Recaudación, que tenía y tiene todavía las
competencias de investigar aquellas deudas que tienen problemas o que son
importantes por su cuantía o por su especial complejidad jurídica. En ese
sentido vamos a coordinar la recaudación, porque en la misma resolución
por la que se crea la Oficina de Gestión de grandes empresas, tanto la
Oficina Nacional como las SURI, se crea la Dependencia Central de
Recaudación. La Dependencia Central de Recaudación tendrá competencia no
sólo por la cuantía de las deudas, sino por el origen de las deudas
también en base a esta distribución territorial que le digo.
Me hablaba del tamaño de la Agencia. Le he comentado que uno de los
problemas que surgieron cuando se creó la Agencia es que heredaba la
situación existente en ese momento en la Secretaría General de Hacienda.
Le tengo que dar la razón en el tema de Madrid y Barcelona. En los
últimos tiempos hemos observado que existe una deslocalización de los
contribuyentes hacia las zonas de Madrid y Barcelona, porque
evidentemente Madrid y Barcelona son las más importantes en cuanto al
censo de contribuyentes y cuantía de recaudación. Para ello una de las
medidas operativas, ya puestas en marcha y que evidentemente fomentaremos
el año 1995, es dotar de los medios necesarios a Madrid y Barcelona con
las disponibilidades presupuestarias que tengamos y si no tenemos
disponibilidades presupuestarias porque no haya oferta pública de empleo
suficiente, lo que haremos será redistribuir los efectivos en una forma
coherente. Esperamos tenerlo no sólo en vía de recaudación sino en vía de
gestión e inspección.
Me decía que había una excesiva rigidez en la organización y adaptación
de los contribuyentes. He contestado que es una de las apuestas de la
Agencia desde el momento de su creación, lo que pasa es que todas estas
cosas no se pueden hacer de la noche a la mañana, con una organización de
27.000 personas, 56 delegaciones, 206 administraciones y 72 recintos
aduaneros, y entenderá que no es fácil decidir de hoy para mañana su
puesta en funcionamiento, esto es mucho más complicado de lo que parece.
Pero en su momento ya se apostó por hacer unas comprobaciones específicas
en función de las categorías de los contribuyentes, diferenciando
claramente en razón del tipo de contribuyentes. En ese sentido, ya les ha
comentado el Director de Inspección que en principio se creó la Oficina
Nacional de Inspección, después se creó la Dependencia Central de
Recaudación, y por último se crearon las oficinas de gestión de grandes
empresas en el Departamento de Gestión. Sin embargo, he de añadir que en
el año 1994 se ha establecido la creación de las unidades de módulos, que
serán los que lleven la gestión coordinada de los empresarios en este
sistema de las oficinas de gestión. Estas oficinas tendrán competencia
tanto para la gestión como para la inspección. Lo mismo vamos a hacer con
los grandes contribuyentes y, evidentemente, el margen intermedio está
asignado a las dependencias provinciales.
Me decía que se persigue al que paga. Nunca perseguimos al que paga.
Perseguimos al que no paga o al que paga insuficiente. Eso está clarísimo
y todos los aquí presentes lo conocerán por alguna gestión.
El estatuto del contribuyente no es un tema de la Agencia en sentido
estricto, sino que se hace a nivel normativo. Nosotros no tenemos esa
competencia normativa, es de la Dirección General de Tributos, pero en la
medida en que nosotros tendemos a facilitar al contribuyente el
cumplimiento de sus obligaciones, sí que estamos enviando una carta a
todos los contribuyentes con los derechos que existen
ya. No es que en el estatuto del contribuyente vayamos a decidir nada
nuevo. No se podrá decidir nada nuevo más que recopilar lo que ya está en
todas las normas. Puede que, evidentemente, haya que incorporar alguna
cosa más, pero los básicos se van a poner en conocimiento de los
contribuyentes.
En cuanto a la mejora de los canales de información ya se lo he dicho
antes. Existen oficinas de información, existe un teléfono 902, que ha
dado muy buen resultado y con una buena aceptación por parte de los
contribuyentes según las encuestas que se han practicado. Le puedo
anunciar desde ahora que este 902, en cuanto acabe el plazo del contrato,
pasará a ser un 900 gratuito y lo pagará la Agencia directamente, sin que
tenga que pagar nada el contribuyente.
En cuanto a facilitar el pago con aplazamientos y con garantías, los
débitos de la Hacienda pública hay que garantizarlos porque si no, como
usted muy bien ha dicho, se nos producirá un número de insolvencias que
no podremos cobrar. Si los débitos que aplazamos no los tenemos
garantizados, se nos puede producir lo que usted ha dicho que es un
problema. Hay una contradicción entre las dos cosas.
En cuanto al estatuto del asesor, realmente esto no es una cuestión de la
Agencia en sentido estricto. Es como cualquier otra profesión y tendrá su
estatuto o cualquier otro convenio previo, pero no es una cuestión de la
Agencia.
Me parece que con eso he contestado, si no me lo advierte después, y paso
a contestar al señor Costa.
Usted me decía que tenía entendido que había una orden comunicada el 14
de diciembre dada por mí. No es una orden, sino una instrucción. Yo no
puedo dar órdenes. Es una instrucción comunicada a los diferentes centros
de gestión, inspección y aduanas de la Agencia, delegados especiales y a
todo el mundo que tiene competencias. Esta instrucción se ha hecho con la
pura y sana intención de facilitar la gestión efectiva de la Agencia. En
ese sentido he de comentarles que en los últimos tiempos, con el
efecto-anuncio producido por la aprobación de la Ley General Tributaria,
en la que se establece una reducción de las sanciones, hemos observado
que todos los procedimientos sancionadores en curso han sido recurridos
por los contribuyentes automáticamente, y en vía de inspección no
solamente nos recurren la sanción, sino que nos recurren de paso la cuota
de intereses. Para evitar estas disfunciones y para que todos los
contribuyentes tengan las mismas posibilidades y no solamente aquéllos
que, quizá por mejor información, dispongan de este proyecto, he dictado
una instrucción a todos los departamentos y a todas delegaciones en en
sentido de que, en vía de inspección, cuando los contribuyentes puedan
estar incursos en un procedimiento de sanción, se les advierta de la
existencia del proyecto de Ley General Tributaria que, en el momento de
su entrada en vigor, les puede ser más beneficiosa por la aplicación
retroactiva para aquellas sanciones que no son firmes. En este sentido,
en vía de gestión, todos los procedimientos sancionadores iniciados, para
que no caduquen, se terminarán, y en el momento de la terminación se le
pondrá de manifiesto al contribuyente la existencia de este proyecto por
si quiere recurrir; el resto de los procedimientos sancionadores para
todo tipo de contribuyentes van a ser suspendidos hasta la nueva entrada
en vigor de la Ley General Tributaria.
El señor PRESIDENTE: Por el Grupo Popular, tiene la palabra el señor
Costa, en primer lugar.
El señor COSTA CLIMENT: En primer lugar, agradecerle a la señora
Directora General de la Agencia sus aclaraciones y manifestarle que soy
consciente de que es una instrucción, lo que ocurre es que, no sé por qué
motivo, se está considerando como si fuera una orden comunicada; no
alcanzo a ver los motivos, pero soy plenamente consciente de que es una
instrucción.
Lo que me gustaría saber es si no solamente por el anuncio de la nueva
ley sino en la práctica, se están recurriendo de forma indiscriminada
todas las liquidaciones derivadas de actas de inspección, en la mayor
parte de los casos por el elevado importe de las sanciones que llevan
aparejadas por la aplicación de la normativa que en estos momentos existe
en nuestro país.
¿Qué es lo que ocurre entonces? Si yo tengo un acta, por ejemplo, de
conformidad, y ahí aparece reflejada una sanción, se aplican unos
criterios, los criterios de la actual normativa; si le informo al
contribuyente de que la nueva normativa puede ser más razonable, si el
Parlamento lo estima así lógicamente, entonces, ¿qué es lo que pasa? ¿No
se le comunica esa liquidación? ¿Se suspende la liquidación de la sanción
y se va a aplicar una normativa distinta? ¿A qué contribuyente o a qué
actas, las formalizadas hoy, las formalizadas mañana o las de hace dos
meses? Lo mismo en el caso de actas de disconformidad, ¿qué es lo que
ocurre? ¿Se suspende la liquidación o no se suspende la liquidación de la
sanción, sin perjuicio de la vida independiente o no de la cuota e
intereses?
También me gustaría saber si existe algún informe técnico, en concreto de
la Abogacía del Estado, sobre la posibilidad de poner en marcha estos
mecanismos; no estoy adoptando ni mucho menos una posición por parte de
mi Grupo Parlamentario, es única y exclusivamente una cuestión de
información.
El señor PRESIDENTE: Tiene la palabra el señor Martínez-Pujalte.
El señor MARTINEZ-PUJALTE: Muchas gracias por sus explicaciones. Voy a
ser muy breve.
En primer lugar, me gustaría referirme a una pregunta no contestada, que
es una pregunta global. ¿Qué opinión le merece el informe que ha emitido
la unidad especial de estudio de lucha contra el fraude, porque, por lo
que usted ha indicado en sus contestaciones parece que el fracaso en el
control del fraude no es tal, parece que el fraude es pequeño, que hay
una pequeña bolsa de fraude, que la Agencia estatal está cumpliendo los
objetivos que se fijó en su creación, y que, por tanto, este informe es
agua de borrajas. Nos gustaría conocer cuál es su opinión global del
informe, porque el informe sí que indica disfuncionalidades
de la Agencia. No sabemos si es que en 1994 se han solucionado todas las
disfuncionalidades, lo cual nos alegraría enormemente, pero nos gustaría
conocer cuál es su opinión sobre este informe, de una manera clara.
Ha hablado de que no hay inflexibilidad en la gestión. Yo creo que eso no
es así o, por lo menos, no es la percepción que tienen los ciudadanos, y
en el informe se señala explícitamente: Los ciudadanos tienen la
percepción de que existe esa inflexibilidad. Yo le ponía un par de
ejemplos: por un lado están esas instrucciones que reciben las unidades
de gestión, instrucciones que no conocen ni los contribuyentes ni
siquiera los intermediarios, los asesores, son instrucciones que hacen
referencia a la aplicación de las normas que, como se aplican
rígidamente, producen disfuncionalidades que dificultan la relación del
contribuyente con la Administración.
Me decía que era una contradicción lo que he planteado sobre la
inflexibilidad en la aplicación de los aplazamientos con las garantías.
Claro, aquí estamos como en la banca, es más fácil que un señor ponga su
casa y, entonces, le doy un crédito, y mejor si tiene una cuenta con el
dinero ya en el banco, eso es aún más fácil. Tiene que haber un esfuerzo,
un esfuerzo especial por parte de la Agencia para ver de aminorar la
garantía sin caer en la insolvencia. Efectivamente, eso requiere un
esfuerzo y entiendo que hay una parte de inflexibilidad que hay que
corregir.
Creemos que la percepción de los ciudadanos con respecto a su relación
con la Agencia es de rechazo. ¿Cómo solucionar ese rechazo? Es la última
pregunta global que le quería hacer. También quiero referirme a las
medidas de estímulo a las declaraciones. ¿Entiende que es suficiente el
folleto? ¿Entiende que es suficiente la carta que van a enviar? Nosotros
entendemos que no, nosotros hablamos del estatuto del contribuyente, y
luego en la siguiente comparecencia lo vamos a tratar con más
profundidad, pero entendemos que como los contribuyentes están crispados
con la Administración, es necesario dar normas que le garanticen su
relación, porque entienden que no la tienen garantizada, y entendemos que
con el folleto no es suficiente, entendemos que la carta no es
suficiente. Los derechos y deberes no están suficientemente regulados.
Por eso, también me gustaría conocer su opinión. Le decía en mi primera
intervención, y no me quiero repetir, que no sabemos si es que no es
posible hacerlo, pero lo que más incita a promover mayores declaraciones,
menores fraudes es el dar un ejemplo mejor en el uso de los gastos
públicos, y en eso es en lo que nosotros entendemos que hay que incidir.
El señor PRESIDENTE: Por el Grupo Socialista, tiene la palabra el señor
García Ronda.
El señor GARCIA RONDA: Nada más que para poner de relieve algunos
aspectos que creemos que nuestro Grupo debe dejar presentes aquí, esta
tarde, ante la comparecencia de la señora Lázaro.
Desde luego, por nuestra parte, hemos estudiado con atención ese informe
sobre el fraude que está incardinado totalmente en los temas que aquí
tratamos y, a nuestro juicio, desde luego, existe, y así se pone de
relieve en él, un cumplimiento generalizado. Lo que ocurre es que nuestro
Grupo está insistiendo --y así se ha puesto de relieve también en la
anterior comparecencia-- en la lucha contra las grandes bolsas de fraude
que existen y que están bastante delimitadas ya hoy en nuestro país.
Es evidente que tampoco se puede decir que exista una crispación
generalizada de los contribuyentes, ni muchísimo menos; ahora, si se
trata de decirlo desde algún Grupo de la oposición porque hay que decirlo
y porque está dentro de una estrategia política determinada, libres son
decirlo, pero desde luego no existe eso. En cuanto a la cuestión de que
existe una presión psicológica, nosotros animamos a que esa presión
psicológica siga existiendo, en dos líneas. En primer lugar, la que
pudiéramos llamar dura: Oiga, el que incurra en fraude se tendrá que
atener a las consecuencias. Y la otra, la pudiéramos llamar la presión
psicológica de convicción, es decir: Debe usted pagar porque tiene la
necesidad y la obligación de la solidaridad cuando vive dentro de un
país, es conciudadano de los demás, etcétera. Entonces, yo creo que esas
dos líneas de presión psicológica, que podemos llamar dura y blanda, por
decirlo de algún modo, deben existir, y, a nuestro juicio, no es malo que
existan, ni muchísimo menos, y han dado grandes frutos en el pasado y
siguen dándolos en el presente.
En cuanto al uso de los fondos públicos, el interviniente por parte del
Grupo Popular ha aprovechado esta comparecencia para hacer una especie de
juicio general a la política fiscal y a todas las relaciones tanto en
ingresos como en gastos. Yo creo que eso lo percibe perfectamente el
contribuyente, que sabe muy bien cuáles son, en general, sus
obligaciones, y de ahí que no podamos eximir de responsabilidad --como
parece hacer el Grupo Popular-- al contribuyente que defrauda.
Ciertamente tiene una responsabilidad muy clara. Pero a nosotros también
nos parece --y creo que es muy malo que lo diga cualquier grupo de la
Cámara-- que existe o parece existir, en ocasiones, quizá por una cierta
demagogia, una especie de comprensión hacia el fraude que raya en
tolerancia y hasta en una especie de complicidad moral respecto del
mismo. Creemos que no se puede estar en esa línea y que la generalidad de
la ciudadanía española es perfectamente consciente y solidaria, no porque
le guste pagar impuestos --que le tenga que gustar o no eso ya es una
percepción personal de cada uno--, sino porque sabe que es necesario que
los pague y los está pagando, en su mayor parte. Y precisamente si tiene
conciencia de que se está haciendo mal defraudando por parte de algunos
es porque esa ciudadanía, en su generalidad, sabe que está pagando. Y se
irrita ante la insolidaridad de los menos, indudablemente.
Por otra parte me parece --y en eso he de llamar la atención de una
manera muy positiva-- que por muy ardoroso que sea el Grupo Popular en la
defensa del contribuyente debe reconocer que la instrucción dictada por
la señora Lázaro, en el ejercicio de sus funciones, es un aviso exquisito
al contribuyente, porque incluso está avisando de lo que todavía no ha
sucedido legislativamente, pero que está en trance de ir sucediendo y,
por tanto, creo que debe ser agradecido por todo el mundo,
fundamentalmente por
los contribuyentes y por todos los ciudadanos a quienes nosotros
representamos.
Nada más por nuestra parte.
El señor PRESIDENTE: Por último, tiene la palabra la señora Lázaro.
La señora DIRECTORA GENERAL DE LA AGENCIA ESTATAL DE LA ADMINISTRACION
TRIBUTARIA (Lázaro Ruiz): Voy a ver si contesto brevemente.
Me preguntaba el señor Costa si la instrucción tenía algún informe en el
servicio jurídico. La instrucción se ha realizado por la Abogacía del
Estado, por mi servicio jurídico, en coordinación --como no podía ser
menos-- con los departamentos de la Agencia. También me comentaba que a
qué contribuyentes afecta. Afecta a todos los contribuyentes que estén
incursos en un procedimiento sancionador de carácter grave, porque para
las actas de disconformidad, que usted me comentaba, que están en proceso
de liquidación, se liquidará en un acta previa la cuota de intereses y se
dejará pendiente de liquidar la sanción, pero para todo el mundo. En ese
acta de disconformidad que en su momento, cuando se haga la nueva ley, se
liquidará la sanción, lo que vamos a hacer es llamar al contribuyente por
si en el momento en que salga la nueva ley quiere transformar ese acta de
disconformidad en un acta de conformidad para que se pueda beneficiar de
la reducción prevista en el régimen de la Ley General Tributaria.
¿Qué opinión me merece la Unidad del fraude? Tengo que decirle que yo
participé en su diseño, en su momento, cuando se acordó por el Consejo de
Ministros la creación de esta Unidad. Evidentemente, todo estudio que
ponga de manifiesto posibles disfunciones de la organización que yo
dirijo en estos momentos es de agradecer, porque nosotros no somos los
mejores del mundo, lo que queremos es hacerlo cada día un poco mejor, por
lo que cualquier información o sugerencia que nos pueda facilitar el
cumplimiento de los objetivos que legalmente tenemos atribuidos, sea de
la Unidad del fraude, sea del Parlamento o de cualquier otra institución
o grupo profesional será bien acogida, estudiada y puesta en práctica, si
es posible.
Respecto a qué íbamos a hacer para solucionar el rechazo --y decía que
sólo escribíamos unas cartas--, pues vamos a escribir las cartas, vamos a
informar, vamos a hacer campañas de publicidad, vamos a hacer convenios
de colaboración con el Ministerio de Educación para que el ciudadano de
este país, desde el momento en que empieza su primera instrucción
educativa tenga conciencia de que es un deber constitucional el cumplir
con las obligaciones que se derivan para la Hacienda pública, y vamos a
intentar que de verdad los impuestos de este país se consigan por la vía
de la convicción más que por la de la represión. Esto es todo.
Quiero terminar felicitándoles las fiestas y agradeciéndoles su presencia
aquí.
El señor PRESIDENTE: Muchas gracias, señora Lázaro. Esperemos que sea
compartida, en términos absolutos, por la Agencia Tributaria.
--DEL SEÑOR DIRECTOR GENERAL DE TRIBUTOS, ABRIL ABADIN, PARA QUE INFORME
SOBRE LAS MEDIDAS NORMATIVAS EN MATERIA TRIBUTARIA DE LUCHA CONTRA EL
FRAUDE Y, EN PARTICULAR, SOBRE LA REFORMA PARCIAL DE LA LEY GENERAL
TRIBUTARIA. A SOLICITUD DEL GRUPO PARLAMENTARIO POPULAR. (Número de
expediente 212/001228.)
El señor PRESIDENTE: La tercera y última comparecencia de esta tarde es
la de don Eduardo Abril, Director General de Tributos, a petición del
Grupo Parlamentario Popular. Para formular los términos de la petición de
la comparecencia, tiene la palabra el señor Costa.
El señor COSTA CLIMENT: Gracias, señor Director General de Tributos, en
nombre del Grupo Parlamentario Popular, por su comparecencia en esta
Comisión para que nos informe, en general, sobre los proyectos normativos
de su departamento en materia de lucha contra el fraude fiscal.
Me gustaría empezar mi intervención con una breve reflexión sobre cuál
son, en nuestra opinión, las medidas que deben adoptarse en la lucha
contra el fraude, y destacaría, como bien hace la Unidad especial para la
prevención y corrección del fraude, tres tipos de medidas que pueden
incidir sobre esos factores de predisposición al fraude, sobre los
factores de oportunidad del fraude y sobre la decisión de fraude en
materia de términos, en materia de ventajas o riesgos que pueda suponer
para el contribuyente esa posibilidad de fraude.
Lógicamente, en opinión de mi Grupo Parlamentario, cualquier acción de
carácter preventivo va a reforzar de forma extraordinaria el
funcionamiento de las medidas represivas, puesto que puede reducir el
ámbito de supuestos que van a tener que ser corregidos a través de ese
tipo de medidas represivas. Y, desde luego, considero que supone una
grave falta de responsabilidad política que algún grupo parlamentario
pueda manifestar que la intención o el interés de poner en marcha medidas
de tipo preventivo, medidas que reduzcan los factores de predisposición
al fraude o medidas que reduzcan los factores de oportunidad de fraude es
estar al lado, reconocer, admitir o justificar el comportamiento
defraudador de determinados sujetos pasivos o de determinados
contribuyentes. Mi Grupo Parlamentario en esta Cámara (y usted
probablemente será consciente de ello) ha presentado iniciativas de lucha
contra el fraude fiscal que podríamos calificar de tipo de control, de
reducción de oportunidades, e incluso de tipo represivo, en la medida en
que empeoraban la fiscalidad de determinadas operaciones, como decía una
iniciativa que presentó mi Grupo Parlamentario en materia de lucha contra
el fraude fiscal internacional.
Me parece una grave falta de responsabilidad política que estemos
utilizando este debate para crear dos bandos, uno en el que puede estar
mi Grupo Parlamentario, porque pueda tener un mayor interés en las
medidas de prevención y de reducción de los supuestos de oportunidad en
la
lucha contra el fraude fiscal, porque, como he dicho al principio,
cualquier medida preventiva o que reduzca las posibilidades de
oportunidad de fraude fiscal va a reforzar extraordinaria y plenamente el
procedimiento sancionador y cualquier tipo de represión. Desde esta
perspectiva, yo creo que su Departamento tiene una labor muy importante,
y es, por un lado, impregnar de seguridad jurídica nuestro ordenamiento
tributario, para que al contribuyente le resulte mucho más sencillo
cumplir con sus obligaciones fiscales, para que sea más consciente de
cuáles son sus obligaciones fiscales y para que no tenga problemas en la
práctica a la hora de cumplir con ellas. Problemas que pueden constituir
un factor de predisposición al fraude, en la medida en que generan cierta
insatisfacción por parte del contribuyente y pueden fomentar incluso la
dejación fiscal.
Dentro de esta misma línea también, hay que mejorar el marco de
relaciones entre la Administración tributaria y los contribuyentes. Una
mejora del marco que pueda suponer pasar de un modelo, que existe en
estos momentos, de cierta confrontación Administración
tributaria-contribuyente, que ha creado el actual marco normativo, a un
modelo de mayor colaboración y mayor sinceridad entre la Administración
tributaria y el contribuyente. Son medidas que, en general, pueden
reducir los actuales niveles de fraude fiscal y pueden mejorar la actitud
del contribuyente frente a la Administración tributaria.
Y aquí enlazo con el proyecto de reforma parcial de la Ley General
Tributaria. Usted mismo, a lo largo de este ejercicio, ha anunciado que
iba a ser aprobada en un futuro próximo una reforma global de la Ley
General Tributaria. Yo creo que incluso en un medio de comunicación hizo
referencia a que el próximo viernes el Consejo de Ministros podría
aprobar la nueva Ley General Tributaria. Puedo estar equivocado; si no ha
sido usted, ha sido algún miembro del Ministerio de Economía y Hacienda
quien ha hecho esas declaraciones en los medios de comunicación, creo que
en torno a los meses de verano. La historia de la Ley General Tributaria
es una historia de anuncios constantes y desconcertantes porque, durante
aproximadamente dos años, responsables del Ministerio de Economía y
Hacienda, incluido el propio Ministro, en respuestas a preguntas de mi
Grupo Parlamentario, han manifestado que estaba a la vuelta de la esquina
la aprobación por el Gobierno de proyecto de ley de reforma de la Ley
General Tributaria. Sin embargo, ahora nos están ofreciendo una nueva
reforma parcial, que puede resultar interesante, que puede mejorar el
error en materia de política tributaria cometido por el Gobierno en 1985,
cuando aprobó un régimen sancionador que de alguna manera se aleja de los
principios de proporcionalidad, de inmediatez y de efectividad, un
régimen que ha constituido un fracaso, un régimen que ha incrementado de
forma notable la litigiosidad en materia tributaria y, en definitiva, un
régimen que no es el que necesita en estos momentos nuestro actual marco
económico y las decisiones de los agentes económicos.
En esta línea también, ¿por qué estamos incidiendo en las medidas de
corte represivo? Porque todos los proyectos que están tramitándose en
estos momentos en esta Cámara están incidiendo en medidas de corte
represivo, básicamente, y estamos dejando de lado lo que puede ser una
reforma global del marco de relaciones entre la Administración tributaria
y los contribuyentes. No quiero decir que no sean necesarias las medidas
de corte represivo, sino todo lo contrario. Son necesarias y
probablemente tenemos que estar en guardia ante comportamientos
defraudadores, para mejorar de forma paulatina y progresiva nuestro
ordenamiento de control y nuestro ordenamiento en materia sancionadora.
Pero de la misma manera, al menos, habría que darle igual importancia a
la mejora del marco de relaciones entre la Administración tributaria y
los contribuyentes.
De este modo --y ya lo ha manifestado antes un compañero de mi Grupo
Parlamentario-- no vemos cómo puede mejorarse, por ejemplo, el marco de
relaciones entre la Administración tributaria y los contribuyentes a
través de un folleto divulgativo que es una carta de derechos (que debo
reconocer que existe en algún otro país de nuestro entorno; en Francia,
si no recuerdo mal), pero una carta que es meramente divulgativa e
informativa. La Administración tributaria, de una forma u otra, ha hecho
esto ya durante mucho tiempo. Es decir, hemos entrado en muchísimas
ocasiones en los departamentos de la Agencia y hemos visto allí folletos
explicativos de lo que podía ser el régimen simplificado del IVA, el
régimen de la agricultura en el IVA o cualquier régimen de tributación en
cualquier impuesto y para cualquier categoría de contribuyentes. No
creemos, por tanto, que esto sea una mejora sustancial del marco de
relaciones entre la Administración y los contribuyentes. Y en este
sentido yo le preguntaría cuál es la previsión de su Departamento, si
dispone en estos momentos de un proyecto de reforma, o cuándo prevé que
vaya a existir una reforma global de la Ley General Tributaria. Y casi le
agradecería más una respuesta conservadora, en el sentido de que me
anuncie que pueden ser unos meses más tarde de lo que usted prevé, que
una respuesta que se quede corta a la luz de la experiencia de los dos
últimos años.
A continuación le haré una breve pregunta que nos interesa de forma
especial con respecto a la próxima reforma del Impuesto sobre Sociedades.
Nos ha anunciado ya el Ministro de Economía y Hacienda, así como el
Secretario de Estado de Hacienda, la próxima remisión a esta Cámara de un
proyecto de ley de reforma de Impuesto sobre Sociedades, proyecto de ley
que también ha tenido una historia de anuncios constantes y
desconcertantes, con sucesivos incumplimientos legislativos o sucesivos
incumplimientos de mandatos otorgados por esta Cámara. Pero a mí me gus-
taría que nos informara sobre si está prevista la inclusión de medidas de
lucha contra la deslocalización de la residencia por parte de personas
jurídicas, o si va a haber alguna reforma en esa línea para, por lo
menos, dotar a la Inspección Tributaria, y en general a todos los órganos
de la Agencia, de un marco normativo que les permita dar soporte a
ciertas actuaciones con respecto a determinado tipo de compañías
establecidas sobre todo en territorio de baja tributación, en las que la
residencia se deslocaliza por motivos puramente formales y, sin embargo,
la sustancia real y la base económica de ese tipo de compañías se
encuentra en nuestro territorio.
Asimismo, si contemplan la posibilidad de introducir, conforme al Libro
Blanco, acuerdos globales en materia de precios de transferencia dentro
de grupos de sociedades y qué criterios deberían seguirse.
Finalmente, dos cuestiones que se han planteado incluso en el informe del
Defensor del Pueblo. ¿Prevé la posibilidad de reformar el actual marco
normativo su Departamento, o lo está estudiando en materia de fiscalidad
de time-sharing, y qué valoración hace del actual régimen de
transparencia fiscal internacional, que se ha tramitado en esta Cámara, y
en especial sobre esta cuestión? ¿Cuál es el motivo por el que no se
limita su aplicación a territorios que se califican como paraísos
fiscales, considerando que el Gobierno, en cualquier momento, tendría la
posibilidad de incorporar en esa lista de paraísos fiscales, vía decreto,
cualquier tipo de sociedad sometida a un régimen de baja tributación.
El señor PRESIDENTE: Tiene la palabra el señor Abril.
El señor DIRECTOR GENERAL DE TRIBUTOS (Abril Abadín): Señor Presidente,
señoras y señores Diputados, quiero dar las gracias al Grupo
Parlamentario y al señor Costa por su invitación a comparecer en esta
Comisión para hablar de los proyectos normativos de la Dirección General
de Tributos, en concreto de la Secretaría de Estado de Hacienda, y para
referirme, al hilo de estos proyectos, a las cuestiones que ha planteado
el señor Costa. También quiero dar las gracias a los señores
parlamentarios que nos acompañan en este momento. En un Estado social y
democrático de derecho, que además propugna claramente, desde el punto de
vista constitucional, como valores superiores en el ordenamiento jurídico
la justicia y la igualdad, es fácil estar de acuerdo en que la prevención
y la corrección del fraude constituye uno de los objetivos centrales, por
no decir el central de la política fiscal. También es fácil estar de
acuerdo en que la consecución de este objetivo de prevención y corrección
del fraude fiscal debe abordarse a través de una estrategia; una
estrategia a medio y largo plazo que atienda al ingreso y al gasto, que
comprenda por supuesto aspectos legislativos, aspectos normativos, pero
también administrativos de carácter educacional y sociales, que implique
no sólo a todos los órganos de la Administración tributaria que estamos
claramente implicados, sino a toda la sociedad civil en su conjunto. Por
último, esta estrategia debe tener un carácter flexible y dinámico para
enfrentarse al propio carácter evolutivo que tienen las fórmulas del
fraude fiscal. En otras palabras, lo que necesitamos es una estrategia
planificada y coherente, combinando diversos y variados instrumentos de
actuación en unas perspectivas a medio y largo plazo. Desde luego, ésta
será la única manera efectiva con la que podamos hacer frente al fraude
fiscal. Esta constatación es la que ha llevado claramente al Gobierno a
constituir, en agosto de 1993, la Unidad especial para el estudio y
prevención del fraude. Esta Unidad ha emitido ya su informe en julio de
este año y el análisis del mismo va a permitir instrumentar una
estrategia planificada y coherente que haga frente al fenómeno del fraude
en todas sus manifestaciones, incluso más allá del ámbito fiscal. El
referido informe contiene una serie de recomendaciones de todo tipo y,
desde luego, alude a la necesidad de nuevos desarrollos normativos. A mí
me corresponde centrar mi intervención precisamente en estos desarrollos
normativos.
Lo que yo he querido señalar previamente es que el fraude es un fenómeno
complejo, cambiante, muy dinámico, lo que obliga a que cualquier
estrategia deba combinar una serie de factores, y no los factores
normativos solamente. ¿Por qué? Porque yo quisiera salir al paso de una
cierta tendencia que existe de reaccionar frente al fraude exclusivamente
con medidas normativas, como si las normas tuviesen por sí mismas un
efecto milagroso capaz de alterar por sí solo la realidad social, y sus
señorías saben que esto no es así. Los cambios legislativos para hacer
frente al fraude fiscal sólo serán efectivos si son selectivos, si son
coherentes, si se adecuan a esa estrategia general a medio y largo plazo
que incluya, además, medidas administrativas y gestoras que complementen
estas medidas normativas, también medidas sociológicas, de tal manera que
ataquemos entre todos la cultura del fraude en su raíz, es decir, a
través de una adecuada educación fiscal y campañas de sensibilización
social, que es lo que plantea muy adecuadamente en su informe la Unidad
de represión del fraude.
Con este planteamiento previo el Ministerio de Economía y Hacienda trata
de implementar medidas contra el fraude y la evasión fiscal que intentan
ya avanzar en el diseño de una política normativa que constituya un marco
coherente y efectivo que sirva a esa estrategia global a la que me estoy
refiriendo. Usted me pregunta precisamente por esas medidas normativas,
por esos proyectos de leyes que ya han sido aprobados por el Gobierno y
que se encuentran, por lo tanto, en fase de tramitación parlamentaria y
que esperamos que sean enriquecidos en el curso de la misma. También me
pregunta por anteproyectos de leyes (ha hecho referencia S. S. al
anteproyecto de ley del impuesto sobre sociedades) que aún no han sido
aprobados por el Gobierno pero que se encuentran ya en un avanzado estado
de elaboración.
Pues bien, las medidas normativas que contemplan estos proyectos de ley y
estos anteproyectos responden a una doble finalidad que considero
imprescindible porque suponen dos caras de una misma realidad. Una
primera finalidad es reforzar en la política normativa los aspectos
preventivos de la lucha contra el fraude, potenciando el cumplimiento
espontáneo de las obligaciones tributarias y acercando, en definitiva, la
Administración tributaria a los contribuyentes. Eso es algo fundamental y
yo estoy de acuerdo con S. S. Pero hay una segunda finalidad que no
podemos ocultar, que es corregir o reprimir el fraude, una vez que éste
se ha producido, reforzando el sistema sancionador. Pero, ¡cuidado!,
hablo de reforzar el sistema sancionador para conseguir una mayor
efectividad del mismo, en el entendimiento, que yo por lo menos tengo
claro, de que lo esencial es que la norma sancionadora se cumpla y
alcance sus objetivos y, desde luego, no es lo esencial la apariencia de
dureza represiva que se quiera dar a esa norma.
Por lo que se refiere a los proyectos de leyes ya aprobados por el
Gobierno, voy a hacer referencia muy breve a cuatro proyectos normativos
que ya han sido enviados por el Gobierno a las Cortes Generales para su
tramitación parlamentaria: el proyecto de ley orgánica que modifica los
preceptos del Código Penal relativos a los delitos contra la Hacienda
pública y contra la Seguridad Social; el proyecto de ley orgánica de
contrabando, del que se ha hablado muy poco y que a mí me parece que
tiene una gran trascendencia, y al que con su comprensión me voy a
permitir referirme muy brevemente; el proyecto de ley de modificación
parcial de la Ley General Tributaria, absolutamente fundamental, y
finalmente, el proyecto de ley de medidas fiscales administrativas y del
orden social, que se encuentra en este momento en el Senado. Trataré de
hacer ver que todas estas normas contienen un equilibrio entre medidas de
carácter preventivo y medidas de carácter represivo, porque yo entiendo
que hay que lograr ese equilibrio, es decir, hay que combinar la
represión contra las infracciones tributarias más graves y que producen
una gran alarma social con la disuasión, con el convencimiento,
procurando acercar la Administración a los contribuyentes, de tal manera
que potenciemos el cumplimiento voluntario de las obligaciones
tributarias, incluso la regularización voluntaria de las obligaciones
tributarias aunque sea fuera de plazo.
El proyecto de ley que modifica el Código Penal en los delitos contra la
Hacienda pública y contra la Seguridad Social trata, en lo que a los
delitos contra la Hacienda pública se refiere, de recoger la experiencia
doctrinal y jurisprudencial existente en torno a la figura del delito
fiscal. Pero no es una reforma revolucionaria. ¿Por qué? Porque lo que
intentamos es mantener la personalidad y el perfil de la actual figura
penal, con la finalidad de aprovechar la práctica judicial que muy
lentamente pero de manera efectiva se ha venido generando desde el año
1985. Lo que tratamos de evitar es que en la figura del delito fiscal se
produzca una ruptura, como se produjo con la reforma del año 1985.
No es mi intención hacer un análisis exhaustivo de este proyecto, pero sí
quisiera resaltar algunos aspectos del mismo, en línea con un
planteamiento preventivo y represivo del fraude fiscal. El proyecto de
ley trata de evitar que una postura excesivamente rígida impida la
regularización espontánea de las situaciones susceptibles de generar el
nacimiento del delito. Para ello se regula una excusa absolutoria,
estableciendo la exención de pena en los supuestos de declaraciones fuera
de plazo pero espontáneas, es decir, con anterioridad a la notificación
de la iniciación de las actuaciones inspectoras o de otras actuaciones de
la Administración Tributaria o, en su defecto, con anterioridad a la
interposición de la respectiva querella o denuncia. Nos encontramos, por
lo tanto, ante una medida que trata de fomentar el cumplimiento
espontáneo, aunque sea extemporáneo, de las obligaciones tributarias,
eximiendo de pena los supuestos de regularizaciones voluntarias y,
además, teniendo muy en cuenta que estas regularizaciones voluntarias
tienen cabida actualmente en el ámbito administrativo a través de la
aplicación, como saben SS. SS., del artículo 61.2 de la Ley General
Tributaria. Pero también hay que resaltar la introducción, en un contexto
represivo de lucha contra el fraude fiscal, de un tipo cualificado para
aquellos supuestos que denotan una especial voluntad de defraudar y de
dificultar la investigación de los hechos constitutivos de delito o que
en general tengan una especial gravedad. Así, el proyecto contempla la
aplicación de la pena prevista de prisión menor, pero en su grado máximo,
en el caso de utilización de persona o personas interpuestas, y en
supuestos de especial trascendencia por el importe de lo defraudado por
la existencia de una estructura organizativa de fraude que afecta o puede
afectar a una pluralidad de obligados. La tercera circunstancia digna de
mención es que se incorporan al Código Penal los delitos contra la
Seguridad Social por su similitud con los delitos contra la Hacienda
pública, en plena coherencia con una política antifraude de carácter
general que alcance a todos los ingresos públicos. Finalmente, el
proyecto incluye en el tipo penal la obtención indebida de devoluciones,
de acuerdo con una de las recomendaciones de la Unidad de represión del
fraude, así como las conductas relativas a las subvenciones y ayudas
financiadas con fondos de la Comunidad Europea, con lo que además de dar
satisfacción a las recomendaciones realizadas por el Tribunal Superior de
Justicia de la Comunidad Europea se asienta una vez más el concepto
global de fraude atendiendo a sus diversas manifestaciones. Estos son los
aspectos que yo pretendía resaltar en este proyecto de ley. Creo que
también hay que hacer una mención, aunque sea muy breve, al proyecto de
ley orgánica de contrabando, recientemente aprobado por el Consejo de
Ministros, que trata de reforzar la eficacia de la normativa actual ante
la expansión del contrabando, especialmente en lo que se refiere a las
labores de tabaco, que tienen una incidencia tremenda desde el punto de
vista de los recursos del Tesoro público. Creo que no se puede discutir
la oportunidad y la necesidad de la reforma de la ley de contrabando,
porque la configuración de la Comunidad Europea como un mercado interior,
y en consecuencia la eliminación de controles de mercancías en sus
fronteras interiores, determina la necesidad de adecuar nuestra
legislación puesto que no hay exportación a los países que conforman la
unidad europea. Antes, el objetivo de esa ley era reprimir la
introducción ilícita de mercancías en el territorio aduanero nacional;
ahora no existe territorio aduanero nacional, lo que existe es territorio
aduanero comunitario. La reforma tiene como objetivo central que la
efectividad y el rigor del esfuerzo en la represión del contrabando se
mantenga, de manera que, a pesar de la abolición de los controles
fiscales en las fronteras intracomunitarias, los servicios encargados de
la represión del contrabando tengan un marco legal adecuado en el que
puedan continuar sus esfuerzos en esta línea. La figura del delito de
contrabando se actualiza. Su límite en relación a la infracción
administrativa de contrabando pasa de uno a tres millones de pesetas. Se
mantiene la pena de prisión menor para el delito de contrabando, pero se
endurecen las consecuencias económicas del delito para sus autores, y
también se endurece la multa en casos de infracciones administrativas de
contrabando, que pasa a ser hasta el triplo del valor de los géneros,
mientras que en la legislación vigente sólo
llega hasta el duplo de dicho valor. El endurecimiento de las sanciones
que se plantea en el proyecto tiene como finalidad combatir el
contrabando y, en particular, el tráfico ilícito de drogas. Se ha
introducido la novedad de incluir como supuesto de contrabando el tráfico
ilícito de sustancias catalogadas como precursores, destinadas a la
fabricación ilícita de drogas y estupefacientes. Y el proyecto de ley
incide sobre todo en la lucha contra el contrabando. ¿Cómo lo hace? Se
establece que las labores de tabaco, sean nacionales o extranjeras, se
consideran géneros estancados en todo momento, incluso en la fase en que
en su comercio el Estado no tiene atribuido el carácter de monopolio,
como es la introducción de tabaco comunitario por un mayorista
autorizado. Como consecuencia de ello, cualquier operación irregular
realizada con tabaco constituirá siempre un ilícito de contrabando,
incluso en el supuesto de que el tabaco sea nacional o comunitario. De
esta forma se pretende cerrar el paso a las actuaciones de organizaciones
dedicadas a este tráfico ilícito que intentan equiparar su actividad a la
de mayoristas legalmente autorizados. Por último, merece la pena señalar
que el proyecto de ley autoriza a los administradores de aduanas a
permitir la salida vigilada de mercancías de los recintos aduaneros, aun
cuando no se hayan cumplido todas las formalidades administrativas, con
el fin de posibilitar el seguimiento hasta destino de los envíos
sospechosos de encubrir géneros de contrabando, y autoriza a los
servicios encargados de la persecución del contrabando a intercambiar
información con otros servicios homólogos, tanto nacionales como de otros
países. Estas medidas se estipulan en la confianza de que permitan
descubrir las organizaciones dedicadas al fraude en su conjunto y no
simplemente alguno de sus eslabones intermedios.
Pero, sin duda, de todos los proyectos legislativos en trámite
parlamentario el que contempla un mayor número de aspectos relacionados
con el fraude fiscal es el de la modificación parcial de la Ley General
Tributaria. ¿Qué aspectos revisten mayor interés en esta dinámica frente
al fraude fiscal de la modificación parcial de la Ley General Tributaria?
Sin duda alguna, el régimen de infracciones y sanciones tributarias y el
régimen de recargos. En el ámbito de las infracciones y sanciones
tributarias se trata de introducir modificaciones que tratan de
equilibrar su carácter correctivo potenciando su eficacia, por un lado,
y, por otro lado, modificaciones que tratan de reforzar el sistema
sancionador respecto de las conductas que conllevan una mayor gravedad;
es decir, otra vez la búsqueda del equilibrio entre medidas de carácter
preventivo y medidas de carácter represivo.
¿Cuál es la filosofía de la reforma? El convencimiento de que una
tipificación de las infracciones suficientemente precisa, junto con un
baremo sancionador que, sin perjuicio de su carácter disuasorio, que lo
tiene, tenga un grado considerable de aceptación en base a su
razonabilidad, y que tenga en cuenta la actitud del contribuyente frante
a la normativa tributaria, es una pieza clave en el conjunto de medidas
para la prevención y corrección del fraude fiscal. Con este planteamiento
tenemos una serie de medidas que a mí me parecen claves: una mayor
concreción en la tipificación de las infracciones tributarias simples,
consistentes en el incumplimiento de las obligaciones tributarias
formales de carácter general frente a la excesiva generalización que
tiene la normativa actual. Además, se habilitan las leyes propias de cada
tributo para tipificar supuestos de infracciones simples que sean acordes
con la naturaleza de ese tributo. Se reducen las sanciones por
infracciones tributarias graves para conseguir una aplicación más
consensuada de la normativa tributaria, disminuyendo la conflictividad y
litigiosidad y sin merma del carácter disuasorio de dichas sanciones. El
porcentaje máximo se reduce del 300 al 150 por ciento y se establece la
posibilidad de reducir un 30 por ciento el porcentaje de sanción
aplicable cuando el obligado tributario preste su conformidad a la
propuesta de regularización. Se establece una simplificación y reducción
de los criterios de graduación de las sanciones, con el objetivo de
facilitar la comprensión del sistema y de impedir que la aplicación de
estos criterios produzcan un mecanismo automático de incremento de las
sanciones. Pero también se introduce como criterio especial de agravación
de las sanciones la utilización de medios fraudulentos en la comisión de
las infracciones, la comisión de éstas por medio de persona interpuesta y
la falta de presentación de declaraciones o la presentación de
declaraciones falsas, incompletas o inexactas. Se establece también una
eliminación del automatismo en la aplicación de ciertas sanciones de
carácter accesorio, que precisamente por este automatismo en la realidad
quedaban inaplicadas y cuya aplicación ahora se plantea como posible con
un planteamiento realista cuando de la infracción cometida se deriven
consecuencias de gran trascendencia para la eficacia de la gestión
tributaria. Se refuerza el principio de culpabilidad que ha establecido
nuestro Tribunal Constitucional en sentencia de 26 de abril de 1990, del
tal manera que el proyecto exime expresamente de responsabilidad, y por
tanto de sanción, a quienes hayan puesto la diligencia necesaria en el
cumplimiento de sus obligaciones tributarias. Se suprime la condonación
graciable. ¿Por qué? Porque entendemos que la reducción de las sanciones
justifica suficientemente tal eliminación y porque somos conscientes de
que la supresión de la condonación graciable, figura que ha recibido
enormes críticas por parte de la doctrina, permitirá además agilizar la
actuación de los tribunales económico-administrativos. Por otra parte, el
proyecto de ley mantiene la posibilidad actualmente existente de dar
publicidad a las sanciones por infracciones graves superiores a cinco
millones de pesetas.
La modificación del régimen de recargos está muy relacionada con la
regulación de las infracciones tributarias, aunque no tengan carácter
sancionador. Esta modificación incide en una función claramente
preventiva de cara al fraude fiscal. Se trata de potenciar el
cumplimiento espontáneo de las obligaciones tributarias; el proyecto
modifica el régimen de recargos por pago voluntario ex temporáneo,
disminuyendo el recargo que se exige en estos supuestos, recargo que pasa
del 50 al 20 por ciento, si bien el nuevo recargo, a diferencia del
actual, va a englobar los intereses de demora. Asimismo, el proyecto
extiende el plazo durante el cual el recargo es del 10 por ciento sin
intereses de
demora, pasando dicho plazo de tres a seis meses. También con un
planteamiento de prevención del fraude, el proyecto de ley incorpora una
serie de medidas que tratan de mejorar la captación de información,
desarrolla sistemas de información y de cesión de datos entre
administraciones públicas, así como la coordinación entre las mismas,
especialmente entre la Hacienda pública y la Seguridad Social.
Finalmente, en disposición adicional se modifican determinados aspectos
del procedimiento económico administrativo, se modifican aspectos
relativos a la suspensión de la ejecución de los actos impugnados, bien
prorrogando la suspensión concedida a la vía administrativa previa, bien
determinando la suspensión automática con la prestación de las debidas
garantías, e incluso sin la prestación de garantías cuando de la
ejecución del acto administrativo pudieran derivarse perjuicios de
impisible o difícil reparación. Se suprimen sin merma de las debidas
garantías del contribuyente trámites que se consideran repetitivos, con
la finalidad de agilizar la resolución de las reclamaciones
económico-administrativas en beneficio del contribuyente.
Por lo tanto, como habrá podido observar S. S., existen medidas de
carácter preventivo, pero también medidas de carácter represivo, buscando
un equilibrio entre las mismas y, desde luego, sin olvidar, en modo
alguno, la necesidad de potenciar el cumplimiento voluntario de las
obligaciones tributarias y el acercamiento entre la Administración
Tributaria y los contribuyentes.
También en el proyecto de ley de medidas fiscales administrativas y de
orden social, que se encuentra en el Senado, existen medidas con la
finalidad de evitar situaciones de fraude o elusión fiscal, y S. S. ha
hecho referencia a una de ellas. El proyecto de ley introduce en nuestro
ordenamiento tributario una técnica crecientemente utilizada por los
sistemas fiscales de los países desarrollados que tiene como finalidad
evitar el diferimiento indefinido en el pago de los impuestos mediante el
uso instrumental de sociedades no residentes sometidas a una baja
tributación. Dicha técnica consiste en obligar a las personas o entidades
residentes en nuestro país a incluir en su base imponible determinadas
rentas obtenidas por entidades no residentes, situadas no sólo en
paraísos fiscales sino también en países de baja tributación, siempre que
se cumplan determinados requisitos señalados en el proyecto. Estos
requisitos tratan de asegurar que la medida se introduzca con prudencia y
ponderación y que de ninguna manera afecte a rentas de carácter
empresarial. Se exige que exista una determinada vinculación entre el
sujeto residente y la entidad no residente y, por otra parte, se es
extraordinariamente escrupuloso en que la norma únicamente resulte
aplicable en relación con las rentas pasivas y no con las rentas
empresariales. Estas medidas se aplican en una serie de países de nuestro
entorno y no tratan de hacer tributar a estas sociedades no residentes en
España, sino atribuir a sus socios residentes en nuestro país, en
proporción a su participación en el capital, aquellas rentas
estrictamente de carácter pasivo y, por lo tanto, no empresariales. Con
ello se levanta el velo de la personalidad para evitar que la
interposición de una sociedad instrumental no residente permita eludir el
gravamen del impuesto español. En último extremo se trata de hacer
efectivo el principio de tributación en función de la capacidad de pago.
Es una decisión de política fiscal absolutamente relevante al servicio de
la equidad y encierra en sí misma un contenido ético y legitimador de
nuestro sistema tributario.
Se establecen también unas limitaciones en este proyecto de ley en
materia de deducción de gastos derivados de operaciones realizadas con
personas o entidades residentes en paraísos fiscales. Es una norma clara
en su objetivo que trata de evitar que los sujetos pasivos del impuesto
sobre sociedades utilicen sociedades residentes en paraísos fiscales para
intentar minorar la base imponible gravable en España. Estas dos medidas
se han adelantado a la reforma del Impuesto de Sociedades y
presumiblemente entrarán en vigor con el proyecto de ley de medidas
fiscales el uno de enero de 1995. Precisamente se han adelantado por su
significación en un contexto dirigido a corregir cualquier tipo de
elusión fiscal, teniendo en cuenta, además, que la Unidad especial para
la prevención y corrección del fraude recomienda que este tipo de medidas
se implante con rapidez.
Por último, sólo me queda hacer referencia al anteproyecto de ley de la
reforma del Impuesto sobre Sociedades. Algunas de la medidas que
contempla el anteproyecto de ley del Impuesto sobre Sociedades han sido
anticipadas a través de su inclusión en el proyecto de ley de medidas
fiscales, administrativas y de orden social que debe entrar en vigor el
uno de enero de 1995. Pero hay otra serie de medidas en este anteproyecto
de ley que son bastante sintomáticas frente al fraude fiscal. El
anteproyecto de ley contempla el supuesto de compra de empresas inactivas
con pérdidas, pretendiendo deslindar claramente aquellas adquisiciones
que persiguen el reflotamiento de empresas con mantenimiento del empleo
de quellas que se efectúan con el único propósito de generar bases
imponibles negativas para diferir el pago del impuesto. El anteproyecto
de ley también recoge la tributación de las sociedades transparentes al
tipo general del impuesto sobre Sociedades a cuenta de la tributación
posterior de los socios. En general, el proyecto de ley del Impuesto
sobre Sociedades realiza un importante esfuerzo de simplificación y
sistematización de la normativa, y esto también es importante de cara a
la prevención sobre todo del fraude. Refunde toda la normativa existente
en materia de impuesto de sociedades y, además, a través del acercamiento
del cálculo de la base imponible al resultado contable va a dar un gran
grado de seguridad jurídica a las empresas y va a facilitar el
cumplimiento de sus obligaciones tributarias a las empresas.
Su señoría ha hecho referencia a dos temas concretos que afectan a la Ley
General Tributaria. Ha señalado también que la Dirección General de
Tributos tiene una labor importante y ha aludido a algo que me preocupa
grandemente, que es dotar de seguridad jurídica al sistema.
Efectivamente, creo que la Administración Tributaria, en concreto la
Dirección General de Tributos, debe hacer un esfuerzo importante para
legislar con claridad y en la medida de lo posible con simplicidad. Y
digo en la medida de lo posible porque no se oculta a SS. SS. que la
legislación fiscal se aplica muchas veces a situaciones complejas, y al
ser
las situaciones complejas muchas veces también tiene que ser compleja la
normativa fiscal. Y pongo un ejemplo: la regulación de la transparencia
fiscal internacional. Es una regulación absolutamente compleja en la
mayor parte de los países que la tienen establecida, mucho más que la
complejidad que se deduce de la normativa que estamos intentando
implantar en uno de enero de 1995. Pero estoy de acuerdo en que la
complejidad no está reñida, ni mucho menos, con la claridad, con la
concesión y con el rigor técnico.
Efectivamente, existe una opinión unánime de que es preciso actualizar la
Ley General Tributaria globalmente. Han sido numerosos los intentos estos
últimos años para actualizar la Ley General Tributaria, intentos todos
ellos fallidos que se remontan a muchos años atrás, como sabe muy bien
SS. SS., demuestran la dificultad de reformar un texto de la importancia,
trascendencia y del gran rigor técnico que tiene la Ley General
Tributaria del año 1963. Yo siempre que puedo rindo tributo de admiración
a los autores de la ley General Tributaria del año 1963. Sin embargo, el
hecho es que razones de urgencia aconsejan modificar parcialmente y con
rapidez algunos aspectos de la Ley General Tributaria, sin perjuicio de
que esta modificación parcial sirva de puente a la reforma global de la
Ley General Tributaria.
Su señoría me ha pedido una fecha y me ha dicho que no me pille los
dedos. A mí me gustaría abordar la reforma global de la Ley General
Tributaria a lo largo del año 1995, que la Dirección General de Tributos
fuese capaz, en el año 1995, de tener un texto de reforma global de la
Ley General Tributaria.
¿Por qué hemos acometido con carácter urgente una reforma parcial y no
hemos esperado a esa reforma global? Por las sentencias del Tribunal
Constitucional que han establecido los límites de las leyes de
presupuestos para reformar una serie de preceptos de la Ley General
Tributaria, en concreto diez preceptos, verdaderamente importantes, que
incorporamos a esta reforma parcial. En segundo lugar, el hecho de que la
cuantía de la sanciones en nuestra actual Ley General Tributaria supera
con mucho la cuantía de las sanciones de los países de nuestro entorno.
En este momento todo aconseja ir, precisamente, a la búsqueda de ese
nivel de sanciones que, salvo Italia, tienen todos los países de nuestro
entorno. Y por supuesto, aconseja esa reforma con carácter urgente de la
Ley General Tributaria la necesidad de potenciar el cumplimiento
espontáneo de las obligaciones tributarias, reduciendo el régimen de
recargos por cumplimiento voluntario pero extemporáneo. En este momento,
el recargo establecido por cumplimiento voluntario pero extemporáneo está
tan cerca de la sanción mínima por infracción grave que la mayor parte de
los contribuyentes prefiere esperar al albur de una comprobación
inspectora que acudir al cumplimiento voluntario de carácter espontáneo
de las obligaciones tributarias.
Por último, una referencia al estatuto del contribuyente. Su señoría ha
dicho claramente que algunos países, Francia, Canadá, Reino Unido,
Estados Unidos, han recogido los derechos y garantías del contribuyente
en un estatuto del contribuyente, y se ha revelado como un medio eficaz
para informar a los contribuyentes de sus derechos y para asegurar que
estos derechos se protegen. Pero estos estatutos del contribuyente --y su
señoría también lo ha dicho-- adoptan la forma de declaraciones de
principios en el Reino unido y en Canadá, o de una exposición más
detallada de los derechos del contribuyente en cada fase del
procedimiento tributario, caso de Francia y de Estados Unidos; y su
contenido suele ser divulgativo, no normativo, de forma que reproducen
derechos regulados en otras normas. Por tanto, dada la naturaleza
informativa o divulgativa de este estatuto del contribuyente, lo
verdaderamente importante y lo que a mí me preocupa es que los derechos
del contribuyente se encuentren recogidos en la normativa jurídica
tributaria. La existencia de un estatuto del contribuyente, sin perjuicio
de su valor divulgativo, que no lo niego, no supone de por sí mayores
derechos de los contribuyentes, resultando, por tanto, posible que en
muchos casos los contribuyentes de países sin estatuto publicado tengan
derechos similares o incluso superiores a los de aquellos países que han
aprobado un estatuto del contribuyente. En consecuencia, y sin
minusvalorar en absoluto la iniciativa de elaborar un estatuto del
contribuyente, que además la hemos admitido y la vamos a llevar a la
práctica, hay que poner de relieve que el estatuto comporta una
declaración de intenciones cuya aplicación deberá ser concretada a través
de la correspondiente normativa en todas y cada una de las relaciones que
se susciten entre la Administración tributaria y el contribuyente. Por
ello creemos que lo verdaderamente efectivo es que los derechos del
contribuyente se encuentren comprendidos en el ámbito de la propia
normativa tributaria.
Referiéndonos al ordenamiento tributario español, en el mismo se recogen,
con mayor o menor amplitud, todos los derechos que la OCDE considera
básicos en materia tributaria. El derecho a ser informado y asistido, en
la ley General Tributaria a través de la consulta y en el Reglamento
General de Inspección de los Tributos a través de la aistencia al
contribuyente. El derecho a ser oído o presentar alegaciones, en la Ley
30/92, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas. Es extensa
la jurisprudencia que anula actos administrativos, no sólo tributarios,
cuando faltan las alegaciones y con este motivo se provoca indefensión.
El derecho a recurrir en varias instancias administrativas y judiciales
se regula en nuestro ordenamiento tributario, donde se recoge el recurso
de reposición, las reclamaciones económico-administrativas y el recurso
contencioso-administrativo, además de la revisión de actos firmes, nulos
o anulables y el recurso extraordinario de revisión. El derecho a no
pagar más de lo que resulte de la correcta aplicación del tributo se
recoge a través de la devolución de ingresos indebidos. El derecho a la
seguridad jurídica está reconocido por nuestra Constitución. El derecho a
la privacidad se asegura mediante las cautelas que se adoptan en aquellos
procedimientos más incisivos como la entrada en fincas o la solicitud a
entidades financieras de movimientos de cuentas de depósito. Y el derecho
a que la información suministrada a las autoridades fiscales tenga
carácter confidencial o secreto y se use exclusivamente
para los fines tributarios especificados en la legislación fiscal se
recoge en la Ley General Tributaria y en el Reglamento de la Inspección
de los Tributos. Sin perjuicio de ello, creo que la necesaria
actualización de la Ley General Tributaria es el momento adecuado para
incidir y profundizar en estos derechos y garantías del contribuyente, en
cuya labor, desde luego, nunca nos quedaremos atrás, téngalo seguro, su
señoría.
No sé si me quedan algunas cuestiones más puntuales: el tema de los
acuerdos globales de precios de transferencia a los cuales su señoría ha
hecho referencia. En el anteproyecto de ley del Impuesto de Sociedades se
hace referencia a la posibilidad de establecer acuerdos previos con la
Administración en materia de precios de transferencia. Creo que por este
camino se tiene que andar, y que en el futuro probablemente esto sea sólo
el inicio y habrá que estudiar la posibilidad de que en otros supuestos
también se logren acuerdos previos con la Administración. Creo que es un
camino que va a favor de la instrumentación de una seguridad jurídica,
que es lo que caracteriza precisamente a las adminstraciones tributarias
modernas. Creo que este es el inicio, el acuerdo previo en materia de
precios de transferencia. Pero, desde luego, mi intención como Director
General de Tributos es explorar la posibilidad de que en otros supuestos
los contribuyentes lleguen a acuerdos previos con la Administración,
sobre todo en aquellos temas que redundan en una mayor seguridad
jurídica.
En cuanto a la deslocalización de residencia, creo que en este momento
tenemos ya un instrumento en la Ley General Tributaria y en las leyes
propias de cada impuesto que es enormemente efectivo, y es la aplicación
del criterio del domicilio efectivo para evitar esa deslocalización. Poco
importa que formalmente el domicilio esté en un tercer país de baja
tributación o en un paraíso fiscal; si el domicilio efectivo está en
España, desde luego creo que con nuestra normativa actual la
Administración tributaria española podría, sin ninguna duda, actuar.
La reforma en materia de fiscalidad de time sharing está en estudio. Creo
que es un tema que requiere, efectivamente, una normativa no sólo fiscal
sino de carácter sustantivo y estamos estudiando precisamente la reforma
en los aspectos que competen a la fiscalidad, sin perjuicio de que otros
ministerios estén estudiando también los aspectos sustantivos.
En cuanto a la norma de transparencia fiscal internacional, coincidimos
con su Grupo en los objetivos y en el sentido de que era una norma que,
efectivamente, debería insertarse en nuestro sistema tributario, y así lo
hizo constar su Grupo en la correspondiente proposición. Hay algunas
coincidencias entre la norma que nosotros pretendemos instaurar y algún
tipo de divergencia. Una de las divergencias es que nosotros limitamos
más las rentas que provoca la imputación; sin embargo no la aplicamos
solamente a los paraísos fiscales, como su Grupo planteaba.
Repito mi agradecimiento por su invitación y por sus preguntas.
El señor PRESIDENTE: Tiene la palabra el señor Costa.
El señor COSTA CLIMENT: Señor Presidente, intentaré ser breve.
Muchas gracias por sus aclaraciones y por su exposición, señor Director
General de Tributos, en nombre del Grupo Parlamentario Popular.
No comparto algunas de las opiniones que usted ha manifestado, como es
lógico, y en concreto me voy a referir una vez más al estatuto del
contribuyente. ¿Cuál es la razón por la que nosotros proponemos un
estatuto del contribuyente y que en la medida de lo posible tenga un
valor normativo? En primer lugar, porque hay que sistematizar los
derechos que tiene el contribuyente. En estos momentos esos derechos se
encuentran dispersos en multitud de cuerpos normativos distintos, unos
con un determinado rango normativo y otros con otro rango normativo. Como
digo, la sistematización de los derechos, y no es necesario que sea un
cuerpo legal autónomo el que sistematice esos derechos con independencia
de la actual Ley General Tributaria, por ejemplo. En cualquier caso,
parece necesario sistematizar esos derechos en un texto normativo. En
segundo lugar, nosotros configuramos un estatuto del contribuyente con un
contenido normativo más amplio que el actual ordenamiento jurídico
tributario. Por ejemplo, una de las formas de garantizar la seguridad
jurídica del contribuyente es elaborar textos refundidos de los impuestos
aplicables en un determinado ejercicio, de todas las normas que resultan
de aplicación en un determinado ejercicio. En tercer lugar, el hecho de
que se elabore un estatuto del contribuyente como carta de derecho
divulgativa, si bien debo reconocer que es importante informar a los
contribuyentes sobre los derechos que les asisten, en todas esas
declaraciones de derechos que se emiten en otros países figura siempre la
cautela de que el contribuyente no puede hacer valer legalmente los
derechos que aparecen referidos en esa declaración de derechos en los
términos en los que aparecen. Es decir, no tiene valor normativo. La
Administración tributaria puede hacer una relación de derechos con las
palabras y en los términos que considere conveniente, pero esas palabras
y esos términos no pueden ser hechos valer luego en una reclamación
administrativa.
Le tomo en cualquier caso la palabra en ese mensaje que ha manifestado
aquí de rigor y de esfuerzo en la mejora del marco normativo de las
relaciones entre la Administración tributaria y los contribuyentes,
inquietud que mi Grupo parlamentario comparte plenamente con usted.
En cuanto a la estrategia global en materia de lucha contra el fraude,
estoy totalmente de acuerdo con lo que ha manifestado. El problema es de
equilibrio, el problema es dónde ve cada uno el equilibrio, dónde ponemos
el acento, en mayores medidas preventivas o en mayores medidas
represivas. En cualquier caso, no escapa, por supuesto, del marco
propiamente normativo. Y ahí las administraciones, aunque no tengan la
única responsabilidad, tienen una responsabilidad muy importante a la
hora de facilitar o promover el cumplimiento de las obligaciones
tributarias, y una de ellas, por ejemplo, es la imagen de eficacia en la
gestión del gasto público. Y no es que esté intentando sacar un tema que
puede haber sido debatido en otros momentos,
sino que quiero clarificar o poner un ejemplo de lo que usted creo que ha
intentado manifestar.
Me gusta el equilibrio del proyecto de ley de reforma parcial y usted ha
incidido en el hecho de que hay cierto equilibrio entre las medidas
preventivas y las medidas represivas y se puede ver así, es cierto, pero
lo que realmente hay es una reducción de este rigor represivo que tiene
el actual texto legal o el actual marco normativo en materia de
infracciones y sanciones, unas sanciones totalmente desmedidas que no son
aceptadas socialmente y que han generado una elevada litigiosidad. Una
sanción del 300 por ciento yo creo que es extraordinariamente desmedida,
sobre todo, cuando se tiende a aplicar con criterios objetivos. Y
comparto plenamente el reforzamiento del principio de culpabilidad, un
principio de culpabilidad que a lo mejor debía estar explicitado, o debe
estar más explicitado, en el actual marco normativo.
El recargo. Estoy totalmente de acuerdo en que reducir el recargo del
actual 10 ó 50 por ciento mejora o incentiva el cumplimiento voluntario,
pero no hay que olvidar que el actual recargo se introdujo con fecha 1 de
enero de 1992, el error se cometió el 1 de enero de 1992, y la finalidad
de este recargo era favorecer la efectividad de esa amnistía fiscal
--entre comillas-- que se concedió al amparo de las disposiciones
adicionales trece y catorce de la Ley del Impuesto sobre la Renta de las
Personas Físicas; un recargo que, por otra parte, coinciden todos los
tributaristas en que no es más que una sanción encubierta, una sanción
que se aplica de plano y fuera totalmente del principio de culpabilidad,
que está reconocido en nuestra Constitución.
Ha hecho referencia a la deslocalización de la residencia y yo quiero
decir que, en estos momentos, en nuestro marco normativo existen medidas
para luchar contra ella. El problema es que, a veces, aunque existan
medidas, no se aplican, por las razones que sea, bien porque la
administración tributaria no conoce suficientemente el alcance normativo
en algunas ocasiones de esa norma, bien porque los tribunales hacen una
interpretación o pueden ser, por aplicación de principios generales,
renuentes a la aplicación de esa normativa, pero lo cierto es que quizá
habría que precisar más esa posibilidad legal de que puede disponer la
inspección o la administración tributaria en su conjunto. Y un ejemplo
claro puede ser el principio de la sustancia sobre la forma, que está
reconocido de alguna manera implícitamente o podría estar reconocido en
el artículo 25 de la Ley General Tributaria, en relación también con el
principio de fraude de Ley tributaria del artículo 24. Es un instrumento
normativo que ofrece inmensas posibilidades pero que no se aplica en la
práctica en parte por la falta de predisposición de los tribunales a
aplicar estas normas en algunos casos. Ese es un ejemplo claro; puede
existir una norma en un momento determinado pero, debido a su expresión o
al momento temporal en el que está aplicado, no es lo efectiva que podría
ser.
Termino, agradeciéndole de nuevo su comparecencia y las explicaciones que
nos ha proporcionado.
El señor PRESIDENTE: Por el Grupo Socialista, tiene la palabra el señor
García Ronda.
El señor GARCIA RONDA: En nombre de nuestro Grupo, gracias al señor Abril
por su comparecencia, por su extensa explicación, que yo considero que ha
sido muy aclaradora en algunos aspectos.
He de decir primero que impecable me ha parecido la manifestación que ha
hecho el representante del Grupo Popular, en esa dialéctica que ha
explicado entre prevención y represión, y tan impecable me ha parecido
que me ha extrañado que al final de esa manifestación que ha hecho en su
primera intervención y que de alguna manera ha rematado en su segunda
intervención no haya felicitado al Gobierno por la labor que viene
haciendo todos estos años en cuanto a la legislación fiscal. Me parece
que estaban precisamente de acuerdo con lo que él pedía.
Lo que se ha hecho normativamente, desde un punto de vista fiscal, por
parte del Gobierno socialista, que todos estos años hemos tenido la
fortuna de tener en nuestro país, va precisamente en ese sentido, en el
que estamos totalmente de acuerdo: más prevención, menos necesidad de
represión; efectivamente. Y, desde luego, yo estoy de acuerdo --y puedo
decir que es un sentir general y que ha puesto muy de relieve el señor
Director General de Tributos-- en que la norma no es taumatúrgica, por el
hecho de haber una norma, el fraude no desaparece, y, en ese sentido, es
necesaria una correlativa pedagogía acerca de por qué no debe ser llevado
a cabo el fraude, por qué los ciudadanos deben actuar correctamente en
este sentido. Y también ahí lo ha sido, correlativamente con esa
dialéctica que llamaba yo antes impecable, el Gobierno en estos años
pasados, en cuanto que esa pedagogía la ha ejercido al mismo tiempo que
ejercía una normativa inevitablemente represiva.
Creo que eso es algo innegable y si hacemos una revisión, un análisis de
toda la normativa existente hasta ahora, veremos que es así. ¿Por qué en
este momento sin embargo tenemos que hacer una reforma y una reforma
urgente de la Ley General Tributaria, sin esperar a la modificación del
conjunto de la Ley General Tributaria? Porque, de alguna manera, las
infracciones y las sanciones, en todo cuerpo legal, son lo que necesita
una más urgente modificación cuando se ha dado también una modificación
de las circunstancias que habían permitido la legislación anterior y que
pedían mantenerla hasta el momento en que se considerara necesario
modificarlas.
Es evidente que ahora es necesaria la modificación de una normativa de
infracciones y sanciones, que yo no dudo que hasta ahora ha sido
efectiva, y ha sido efectiva porque también había un volumen, un nivel de
fraude mucho mayor, cuando el año 1985, al que se ha referido el señor
Costa, se pone en vigor la actual normativa. Sin embargo, hoy es evidente
también --y lo hemos dicho en las comparecencias anteriores-- que el
nivel de fraude ha sufrido una baja afortunadamente considerable. Quiere
decirse que correlativamente a esto la normativa sobre sanciones debe ser
también atemperada. Y en este sentido yo creo que se está haciendo y se
va a hacer lo que se debe hacer.
A mí me parece que esa normativa represiva, indudablemente, en cuanto que
incide a posteriori sobre lo ya cometido, debe tener como finalidad más
que lo que pudiéramos
llamar el castigo, la disuasión para el futuro. Y yo creo que
precisamente este texto que viene como modificación parcial en la Ley
General Tributaria contiene esos factores de equilibrio que, tanto el
señor Abril como el señor Costa, en nombre del Grupo Popular, han puesto
de relieve.
Yo supongo que en su momento, si su Grupo le hace caso, votará
favorablemente esta modificación de la Ley General Tributaria.
En cuanto al estatuto del contribuyente, me da la impresión de que
tenemos ciertas diferencias de criterio porque, en efecto, consideramos
que no debe tener tanto un carácter normativo independiente como un
carácter fundamentalmente informativo, que recoja todo lo que son
derechos en todos los terrenos de toda la normativa fiscal, que
inevitablemente están dispersos y que quizá haya que refundir de alguna
manera para que se conozcan, para que la comunicación al contribuyente
sea más clara y éste pueda enterarse mucho mejor. En el otro aspecto, si
el señor Costa es consecuente y su Grupo lo es con él, a mí me parece que
nos encontraremos prácticamente al cien por cien en lo que se está
planteando de la modificación de la Ley General Tributaria y de las
otras, como contrabando, ley de sociedades, etcétera.
El señor PRESIDENTE: Estoy seguro, señor García Ronda, que tendrán tiempo
para discutir los diferentes grupos parlamentarios sobre la Ley General
Tributaria; no así la ley de contrabando y la ley de delito fiscal, que
no se tramitan en esta Comisión y yo, por lo menos, no conoceré los
debates tan a fondo que parece que van a mantener. (El señor Costa
Climent pide la palabra.) Señor Costa, ¿a efectos de qué pide la palabra?
El señor COSTA CLIMENT: A efectos de hacer una pequeñísima puntualización
a dos de los extremos que ha manifestado el portavoz del Grupo
Socialista.
El señor PRESIDENTE: Me imaginaba que lo iba a pedir. Tiene la palabra
por un minuto, señor Costa.
El señor COSTA CLIMENT: Señor García Ronda, si no le parece suficiente la
censura que he hecho a la política tributaria de su Gobierno durante los
12 últimos años en general y en particular desde 1985 a 1994, una
política tributaria que se manifiesta en el actual régimen de
infracciones y sanciones que ha resultado un fracaso relevante, un
fracaso constatado de forma generalizada en la lucha contra el fraude, y
un recargo que introdujo su Gobierno de la mano del entonces Ministro de
Economía y Hacienda, don Carlos Solchaga, que es claramente sancionador,
al margen del más elemental principio constitucional, el principio de
culpabilidad, no sé lo que le puede parecer suficiente. Creo que
solamente esos dos aspectos me permiten claramente no tener que darle la
mano al Gobierno en su política tributaria de estos últimos años.
Lo que resulta también un contrasentido, cuando hablan en muchísimas
ocasiones de la prevención, de la reinserción y del ejemplo social de la
pena, es que estén incidiendo en el carácter represivo de la política y
estén dejando de lado o no estén valorando suficientemente el carácter
preventivo. Por eso es por lo que yo he manifestado en muchísimas
ocasiones esa falta de equilibrio.
Y le voy a decir que mi Grupo Parlamentario, con algunas de las líneas,
en materia de infracciones y sanciones, de este proyecto de ley de
reforma parcial coincide plenamente. Eso no quiere decir que vayamos a
alcanzar un acuerdo generalizado, ni muchísimo menos, porque hay muchos
extremos del proyecto de ley, a los que no me he referido ni creo que sea
éste el momento, que no compartimos. Pero coincide en la línea. Eso no
quiere decir, tampoco, que tenga que coincidir en las cifras, en la
graduación concreta o en cualquiera de sus extremos. Pero ese
ofrecimiento que usted me ha hecho lo tomo, y si su Grupo Parlamentario
se lo permite a usted también, estoy seguro de que entre usted y yo
podremos llegar a muchos acuerdos concretos durante la tramitación
parlamentaria.
El señor PRESIDENTE: Tiene la palabra el señor García Ronda, pero le
ruego que no reabra el debate.
El señor GARCIA RONDA: Simplemente por cerrar este pequeñísimo debate.
Cuando he hablado de esa coincidencia y he considerado que el señor
Costa, en sus explicaciones, hacía un elogio implícito de la labor del
Gobierno estos últimos años, me refería puntualmente a los principios
esenciales de lo que él estaba tratando, no tanto a los detalles. En ese
sentido es cierto que si usted lo ve bien, así es.
Vamos caminando, además, en un sentido que él está diciendo como
principios. De acuerdo que podemos tener algunas discrepancias, pero,
desde luego, nos está dando la razón. Y como también nos importa mucho
más el futuro que el pasado, es decir, el llevar a cabo algo adecuado
para este momento, aunque piense que no lo era en su totalidad en el
pasado, creo que nos encontraremos, a mínima buena voluntad que haya, en
algo tan importante para todos como es la prevención y represión,
incluso, del fraude fiscal.
El señor PRESIDENTE: Se podían haber quedado ustedes hablando
tranquilamente al salir y le podía haber dado yo la palabra al señor
Abril, terminando la Comisión.
Tiene la palabra el señor Abril.
El señor DIRECTOR GENERAL DE TRIBUTOS (Abril Abadín): Agradezco las
intervenciones de los representantes de los grupos Popular y Socialista.
Sólo voy a referirme a algo que ha mencionado el representante del Grupo
Popular, es decir, a los textos refundidos de los impuestos. Soy un
ferviente admirador de los textos refundidos de los impuestos. Hace un
año se aprobó el texto refundido de Impuesto sobre Transmisiones
Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados. En el anteproyecto de ley
del Impuesto sobre Sociedades se plantea, una vez aprobada la Ley del
Impuesto sobre Sociedades, el texto refundido de la imposición sobre la
renta que englobe renta de personas físicas y sociedades. Desde luego,
cuando la armonización comunitaria lo permita,
lo ideal sería también disponer ya de un texto refundido del Impuesto
sobre Valor Añadido y de impuestos especiales, texto que yo veo como una
labor prioritaria de mi Departamento, la confección de textos refundidos
de los impuestos, que indudablemente suponen un gran logro desde el punto
de vista de la seguridad jurídica.
El señor PRESIDENTE: Muchas gracias, señor Abril.
Concluido el debate, esta Presidencia desea felices fiestas a todos los
integrantes de esta Comisión y servicios de esta Cámara.
Se levanta la sesión.
Eran las siete y veinte minutos de la tarde.