BOLETÍN OFICIAL DE LAS CORTES GENERALES


SECCIÓN CORTES GENERALES


X LEGISLATURA


Serie A: ACTIVIDADES PARLAMENTARIAS


25 de junio de 2015

Núm. 418

ÍNDICE


Competencias en relación con otros órganos e instituciones


TRIBUNAL DE CUENTAS


251/000055 (CD) 771/000052 (S);Resolución aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas en relación con el Informe de fiscalización de las actividades realizadas por la Entidad pública empresarial Loterías y
Apuestas del Estado ejercicios 2008 y 2009, así como dicho Informe … (Página 2)


251/000058 (CD) 771/000060 (S);Resolución aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas en relación con el Informe de fiscalización de la financiación de las prestaciones contributivas y no contributivas
gestionadas por el Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE), así como dicho Informe … (Página 31)


251/000061 (CD) 771/000059 (S);Resolución aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas en relación con el Informe de fiscalización de la Contratación celebrada por las Fundaciones constituidas al amparo de
la Ley 15/1997, de 25 de abril, sobre habilitación de nuevas formas de gestión del Sistema Nacional de Salud, ejercicios 2002-2004, así como dicho Informe … (Página 89)


251/000064 (CD) 771/000063 (S);Resolución aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas en relación con el Informe de fiscalización de las Fundaciones del ámbito local, así como dicho Informe … (Página 141)

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COMPETENCIAS EN RELACIÓN CON OTROS ÓRGANOS E INSTITUCIONES


TRIBUNAL DE CUENTAS


251/000055 (CD)


771/000052 (S)


Se ordena la publicación en la Sección Cortes Generales del BOCG, de la Resolución adoptada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre el Informe de fiscalización de las actividades realizadas por la Entidad
pública empresarial Loterías y Apuestas del Estado ejercicios 2008 y 2009, así como del Informe correspondiente.


Palacio del Congreso de los Diputados, 18 de mayo de 2015.-P.D. El Letrado Mayor de las Cortes Generales, Carlos Gutiérrez Vicén.


RESOLUCIÓN APROBADA POR LA COMISIÓN MIXTA PARA LAS RELACIONES CON EL TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACIÓN CON EL INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS ACTIVIDADES REALIZADAS POR LA ENTIDAD PÚBLICA EMPRESARIAL LOTERÍAS Y APUESTAS DEL ESTADO EJERCICIOS
2008 Y 2009, EN SU SESIÓN DEL DÍA 28 DE ABRIL DE 2015


La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su sesión del día 28 de abril de 2015, a la vista del Informe remitido por ese Alto Tribunal acerca del Informe de fiscalización de las actividades realizadas por la
Entidad pública empresarial Loterías y Apuestas del Estado ejercicios 2008 y 2009:


ACUERDA


1. Asumir el contenido del citado Informe.


Instar a la Entidad pública empresarial Loterías y Apuestas del Estado a:


2. Aumentar los plazos establecidos en la normativa de contratación interna para la presentación de ofertas, favoreciendo una mayor concurrencia de empresas licitadoras.


3. Ampliar la documentación de las contrataciones publicitarias de naturaleza espacial en televisión con el fin de conseguir una mayor transparencia facilitando su verificación y aumentando la seguridad jurídica de todas las partes
implicadas en cada proceso de contratación.


Palacio del Congreso de los Diputados, 28 de abril de 2015.-El Presidente de la Comisión, Ricardo Tarno Blanco.-La Secretaria Primera de la Comisión, Teresa García Sena.

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INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS ACTIVIDADES REALIZADAS POR LA ENTIDAD PÚBLICA EMPRESARIAL LOTERÍAS Y APUESTAS DEL ESTADO EJERCICIOS 2008 Y 2009


El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición
y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su sesión de 22 de diciembre de 2011, el informe de fiscalización de las actividades realizadas por la Entidad pública empresarial Loterías y
Apuestas del Estado ejercicios 2008 y 2009 y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, según lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento.

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ÍNDICE


I. INTRODUCCIÓN ... (Página6)


I.1. Iniciativa del procedimiento ... (Página6)


I.2. Ámbito de la fiscalización... (Página6)


II. TRÁMITE DE ALEGACIONES ... (Página6)


III. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ... (Página6)


III.1. Antecedentes y actividades de Loterías y Apuestas del Estado ... (Página6)


III.2. Análisis del cumplimiento de los presupuestos de explotación de LAE ... (Página7)


III.3. Análisis de la evolución de las cuentas de resultados ... (Página9)


III.4. Contratación ... (Página11)


III.5. Gastos de publicidad ... (Página12)


III.6. Otros gastos ... (Página16)


III.7. Procedimientos de gestión de los ingresos ... (Página16)


III.8. Aportaciones a otras entidades ... (Página18)


III.9. Ingresos financieros y gestión de la Tesorería ... (Página19)


III.10. Aportaciones al Estado ... (Página20)


IV. CONCLUSIONES ... (Página20)


V. RECOMENDACIONES ... (Página21)

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ANEXOS


ANEXO 2. Cuenta de resultados de LAE.


ANEXO 3. Gastos, ingresos y márgenes de LAE, años 2007, 2008 y 2009.


ANEXO 4. Evolución ventas y márgenes 2007, 2008 y 2009.


ANEXO 5. Principales contratos suscritos por LAE en los años 2008 y 2009.


ANEXO 6. Carta de Equmedia XL enviada a Loterías y Apuestas del Estado.


ANEXO 7. Tarifas de publicidad de Publiespaña. Periodo septiembre-diciembre 2008 para bloques de calidad.

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I. INTRODUCCIÓN


I.1. Iniciativa del procedimiento


La fiscalización se ha llevado a cabo a iniciativa del propio Tribunal, estando incluida en el Programa de Fiscalizaciones para el año 2010 aprobado por el Pleno en su reunión del día 28 de enero de 2010. Sus directrices técnicas fueron
aprobadas en la sesión del Pleno del día 27 de mayo de 2010.


I.2. Ámbito de la fiscalización


La fiscalización ha tenido por objeto:


1. El análisis de las principales actividades realizadas por LAE, comprobando su correspondencia con la planificación establecida para la Entidad tanto en los Presupuestos Generales del Estado como en sus propios planes y verificando la
adecuación de sus operaciones al cumplimiento de los objetivos estatutarios y a la legalidad vigente.


2. El análisis del grado de eficacia, eficiencia y economía alcanzado por LAE en el desarrollo de sus principales actividades, verificando de modo particular el sistema de control de sus ingresos y la aplicación que hace LAE de ellos.


Aunque, teniendo en cuenta el objetivo básico de la fiscalización, no era previsible que se planteasen cuestiones relacionadas con las previsiones contenidas en la Ley Orgánica 3/2007, de Igualdad de Mujeres y Hombres, éstas se han tenido en
cuenta en el curso de los trabajos.


Se ha realizado el examen y comprobación de los documentos e informaciones relacionadas con los objetivos de la fiscalización, analizándose las principales áreas de actividad de LAE y en particular las operaciones de explotación de los
juegos (comercialización, producción, contratación, presupuestos, etc.).


La fiscalización ha comprendido los ejercicios de 2008 y 2009, extendiéndose, no obstante, a actuaciones u operaciones producidas antes o después de este periodo cuando su análisis ha sido necesario para la correcta comprensión de las
operaciones.


II. TRÁMITE DE ALEGACIONES


En cumplimiento de lo establecido en el artículo 44 de la Ley 7/1988 de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, las actuaciones practicadas fueron puestas de manifiesto a la Sociedad fiscalizada y al anterior responsable de la
Entidad, habiéndose recibido las alegaciones de la Sociedad que se incorporan a este informe.


Como consecuencia del tratamiento de las alegaciones recibidas se realizaron modificaciones en el texto del anteproyecto, habiéndose dado traslado a la Sociedad de los epígrafes modificados concediéndole un nuevo plazo de diez días para
efectuar sobre ellos las alegaciones que considerara pertinentes. Este plazo ha transcurrido sin que la Sociedad haya efectuado ninguna nueva alegación.


III. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN


III.1. Antecedentes y actividades de Loterías y Apuestas del Estado


Loterías y Apuestas del Estado (LAE) tiene la naturaleza jurídica de Entidad Pública Empresarial, de acuerdo con el artículo 1 del Real Decreto 2069/1999 por el que se aprueba el Estatuto de la Entidad Pública Empresarial Loterías y Apuestas
del Estado. Tiene personalidad jurídica pública diferenciada, plena capacidad jurídica y de obrar para el cumplimiento de sus fines, patrimonio y tesorería propios, así como autonomía de gestión. Está adscrita al Ministerio de Economía y Hacienda.


Las funciones que desarrolla LAE son las siguientes:


- La gestión, explotación y comercialización de las loterías y juegos de ámbito nacional en sus distintas modalidades.

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- La gestión, explotación y comercialización de las apuestas mutuas deportivo-benéficas, en cualquiera de sus modalidades, así como cualesquiera otros concursos de pronósticos mutuales y benéficos que se realicen sobre eventos deportivos.


- La gestión, explotación y comercialización de aquellos otros juegos que sean competencia del Estado.


- La valoración comercial de los locales propuestos por los participantes en los procedimientos para la adjudicación de Administraciones de loterías y en general de los puntos de venta de su red comercial.


La contabilidad de LAE se ajusta, de conformidad con el artículo 123.2 de la Ley General Presupuestaria, a los principios y normas del Plan General de Contabilidad vigente para la empresa española y disposiciones que lo desarrollan.


A 31 de diciembre de 2009 el total del activo de la Entidad era de 2.691.301 miles de euros, de los cuales 41.389 miles correspondían al activo fijo y 2.649.912 miles al activo circulante, que incluía 2.195.878 miles en concepto de efectivo
y otros activos líquidos equivalentes. A esa fecha los fondos propios de LAE ascendían a 745.392 miles. La Entidad ha tenido resultados del ejercicio positivos de 2.563.327, 2.771.542, 2.893.991 y 2.994.318 miles en los años 2006, 2007, 2008 y
2009, respectivamente. En los anexos 1 y 2 de este informe se muestran los balances de situación y cuentas de resultados de los ejercicios de 2008 y 2009 de la Entidad.


De acuerdo con su normativa reguladora, LAE ha de transferir al Tesoro los beneficios de los juegos que gestiona, una vez deducidos los gastos de administración necesarios para su obtención, exceptuándose las transferencias que las
disposiciones vigentes autorizan en los sorteos finalistas (a favor de la Cruz Roja y la Asociación Española contra el Cáncer u otras que se establezcan) o por la distribución de los ingresos de las Apuestas Deportivas. La Entidad ha transferido al
Tesoro 2.494.992, 2.672.040 y 2.697.745 miles de euros en los años 2007, 2008 y 2009, respectivamente, en concepto de liquidaciones provisionales de beneficios de los juegos.


Las ventas de la Entidad en el año 2009 han sido de 9.844.566 miles de euros, con una disminución del 2% respecto al año anterior.


III.2. Análisis del cumplimiento de los presupuestos de explotación de LAE


En el cuadro que a continuación se diseña, se muestra, de forma resumida, el grado de cumplimiento de las principales partidas componentes de los presupuestos de explotación de LAE, indicándose las cifras previstas para las agrupaciones de
gastos, ingresos y resultados, los importes realizados y las desviaciones existentes entre las previsiones y lo realizado en los años 2008 y 2009. No se ha considerado preciso hacer referencia a la evolución y cumplimiento de los presupuestos de
capital de LAE debido a su escasa importancia ya que las inversiones de capital de la Entidad son de muy pequeña entidad.


Análisis del cumplimiento de los presupuestos de explotación de LAE años 2008 y 2009


En miles de euros;;;;;;;;


;PREVISTO;;REALIZADO;;DESVIACIÓN ABSOLUTA;;% REALIZADO


SOBRE PREVISTO;


CONCEPTOS;2008;2009;2008;2009;2008;2009;2008;2009


IMPORTE NETO DE LA CIFRA DE NEGOCIOS;10.258.882;10.593.350;10.047.310;9.844.566;-211.572;-748.784;97,9;92,9


APROVISIONAMIENTOS;6.540.037;6.768.787;6.184.372;5.929.569;-355.665;-839.218;94,6;87,6


Otros ingresos de explotación;;84.746;71.247;66.735;-1.207;-18.011;98,3;78,8


Gastos de personal;17.242;19.380;18.946;19.073;1.704;-307;109,9;98,4


OTROS GASTOS DE EXPLOTACIÓN;1.142.033;1.044.882;1.023.518;1.042.058;-118.515;-2.824;90,0;99,7


RESULTADO DE EXPLOTACIÓN;2.628.675;2.839.238;2.841.551;2.980.421;212.876;141.183;108,1;105,0


RESULTADO FINANCIERO;34.049;51.997;52.282;14.251;18.233;-37.746;153,6;27,4


RESULTADO DEL EJERCICIO;2.661.924;2.891.235;2.893.991;2.994.318;232.067;103.083;108,7;103,6

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La cifra de negocios, compuesta exclusivamente por las ventas de juegos, muestra desviaciones negativas tanto en el año 2008 como en el 2009, con porcentajes de realización sobre lo presupuestado del 97,9% y del 92,9%, respectivamente. Ello
se ha debido a la ralentización del crecimiento de las ventas en 2008 y a su descenso en 2009; y a que las cifras presupuestadas preveían crecimientos que en general estaban en línea con lo ocurrido en los ejercicios de 2006 y 2007 precedentes.


Las previsiones sobre los gastos en aprovisionamientos (que es la principal partida de gastos y que está compuesta casi exclusivamente por los gastos en premios) presentan desviaciones negativas de lo realizado sobre lo previsto, con
porcentajes de realización del 94,6% y del 87,6% en 2008 y 2009, como consecuencia principalmente de que las cifras presupuestadas estaban claramente sobrevaloradas respecto a la tendencia observada en la evolución de estos gastos en los años 2006 y
2007 en los que la proporción de los gastos en premios respecto de las ventas venía mostrando una tendencia decreciente que ha continuado en los años 2008 y 2009.


Esta proporción, que era del 64,5% en 2006 y ha ido descendiendo hasta el 60,2% en el año 2009, en los años 2007 y 2008 fue del 63,5% y del 61,6%. No resultan, por tanto, coherentes las cifras presupuestadas en concepto de
aprovisionamientos en 2008 y 2009 que representaban el 63,7 y el 63,9% de la cifra de ingresos presupuestada.


Los otros gastos de explotación presupuestados han estado muy sobrevalorados en el año 2008 sobre los reales, habiendo sido éstos inferiores a aquéllos en 118.515 miles de euros. Sus partidas principales fueron los servicios exteriores
(compuestos por las comisiones percibidas por los establecimientos que forman la red de ventas en función de los volúmenes de recaudación, los gastos de publicidad y promoción y las comisiones percibidas de Sistemas Técnicos de loterías del Estado,
S.A., sociedad filial de LAE, que presta los servicios informáticos y de terminales de la red comercial y los escrutinios de los pronósticos, como partidas principales entre otros gastos derivados de servicios prestados por terceros) que vienen
determinados en su mayor parte por el volumen de recaudación previsto y Otros Gastos de Gestión Corriente (compuestos principalmente por las participaciones de las Comunidades Autónomas, Liga de Futbol Profesional y Consejo Superior de Deportes en
las recaudaciones de las quinielas de fútbol, el beneficio de los sorteos finalistas a favor de la Cruz Roja y de la Asociación Española contra el Cáncer y las aportaciones a la ONCE).


En el caso de los Servicios Exteriores la cifra de gasto prevista para 2008 era de casi 863.555 miles de euros y la real fue de 847.828 miles por los menores volúmenes registrados de ventas sobre los previstos. Los Otros Gastos de Gestión
Corriente se presupuestaron en 278.408 miles en el año 2008 siendo su importe real de 175.588 miles; desviación que ha de deberse a errores o a desviaciones en las previsiones sobre las aportaciones a realizar a la ONCE ya que los otros componentes
son de fácil previsión al venir determinados por el volumen de ventas de aquellos sorteos o apuestas. Las aportaciones a la ONCE tienen unos importes fijados en la cuantía de los déficits de explotación de dicha entidad del ejercicio anterior.


Las previsiones presupuestarias, en cuanto a las principales partidas de los presupuestos como son el resultado de explotación y el resultado del ejercicio, se cumplieron ampliamente tanto en el año 2008 como en el 2009, con niveles de
realización del 108% en el año 2008 para ambas magnitudes y del 105% para el resultado de explotación en 2009 y del 103,5% para el resultado del ejercicio en ese año.


Los resultados del ejercicio de la Entidad vienen determinados exclusivamente por el resultado de explotación ya que los resultados financieros y extraordinarios son de pequeña cuantía. El importe del resultado del ejercicio se ingresa casi
en su totalidad en el Tesoro Público, formando parte de los ingresos generales del Estado.


Dado que la principal finalidad del Ente Público es generar recursos para el Estado, cabe considerar que el logro de los objetivos establecidos en los presupuestos para los resultados de explotación del ejercicio es un indicador adecuado
para determinar la buena gestión de la Entidad. Por ello, el logro y superación de los objetivos presupuestarios establecidos para el resultado del ejercicio de los años 2008 y 2009 de Loterías y Apuestas del Estado puede considerarse como
indicativo de una gestión eficaz y eficiente de la Entidad. Sin embargo, las sobrevaloraciones producidas en las previsiones presupuestarias de las principales partidas de los gastos de explotación (aprovisionamientos y otros gastos de
explotación), ponen en cuestión la validez de los presupuestos de los años 2008 y 2009 y de su principal indicador, el resultado del ejercicio, y en consecuencia la eficacia de la utilización de su grado de cumplimiento como exponente de una
adecuada gestión.

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Para poder hacer una más amplia evaluación de la gestión, se ha realizado un análisis pormenorizado de la evolución de las cuentas de resultados de los años 2008 y 2009 de forma comparada con las de los dos ejercicios inmediatamente
precedentes, cuyo resultado se expone en el epígrafe siguiente.


III.3. Análisis de la evolución de las cuentas de resultados


En el anexo 2 de este informe se muestra la evolución de los principales componentes de las cuentas de resultados de la Entidad desde el año 2006 al 2009. Las ventas han tenido crecimientos todos los años, excepto en el año 2009 en el que
han registrado un descenso del 2%, alcanzando un importe de 9.844.566 miles de euros, inferior al logrado en 2007 que fue de 9.985.248 miles. En los años 2007 y 2008 las ventas totales habían crecido un 3,5% y un 0.6%, respectivamente, alcanzando
un nivel máximo de 10.047.310 miles en ese último año.


La evolución de los dos grandes grupos de juegos que comercializa LAE (lotería nacional y juegos activos) ha sido diferente. Las ventas de lotería nacional han tenido descensos del 1,2% y 3,9% en los años 2008 y 2009, respectivamente,
alcanzando una participación sobre el total de las ventas del 55,1% en ese último año, cuando en 2006 la participación había sido del 56,5%. Por el contrario, las ventas de juegos activos (Lotería Primitiva, Bonoloto, Euromillones, Quinielas
etc....) han tenido crecimientos del 3.1% y del 0,4% en esos mismos años, alcanzando una participación del 44,9% sobre el total en 2009 con mejora de 1,4 puntos porcentuales respecto al año 2006. Esta evolución de la participación de los dos
grandes grupos de juegos ha tenido importantes consecuencias sobre los márgenes y los resultados totales del año 2009 que han registrado mejoras sobre los del ejercicio precedente a pesar de la reducción de las ventas totales.


El crecimiento del total se debe principalmente al registrado en Euromillones, que ha tenido aumentos del 13,4% y del 9,0% en los años 2008 y 2009, mientras que los restantes juegos de ese grupo han tenido comportamientos dispares: las
ventas de lotería Primitiva (juego que aporta el mayor volumen de ventas al grupo de juegos activos hasta ahora) han tenido descensos del 1% y del 1,8% en 2008 y 2009, respectivamente; las ventas de Bonoloto han tenido un descenso del 0.6% en 2008
y un aumento del 1,6% en 2009; las ventas del Gordo de la Primitiva han tenido un incremento del 9,1% en 2008 y una disminución del 5,6% en 2009; y las ventas de la Quiniela de fútbol tuvieron un aumento del 1,8% en 2008 y un descenso del 4,4% en
2009. Una evolución detallada de las ventas, premios y márgenes de los diferentes juegos de LAE desde el año 2007 al 2009 se muestra en los anexos 3 y 4.


El margen bruto de explotación (diferencia entre las cifras de ventas y los costes de producción, constituidos éstos casi exclusivamente por el coste de los premios) ha mostrado crecimiento en todos los años del período, aunque con tasas de
crecimiento decrecientes: 7% en 2007; 5,3% en 2008; y 1,3% en 2009. Su importe en 2009 ascendía a 3.914.997 miles de euros, que representaba un 39,9% sobre la cifra de ventas, con una importante mejora sobre 2006 en que el porcentaje era del
35,5%. Esta mejora se debe al aumento de la participación de los juegos activos sobre el total de las ventas (principalmente debido al aumento de las ventas de Euromillones) y al hecho de que los márgenes brutos de estos juegos son muy superiores a
los de la lotería nacional. Los márgenes brutos de los juegos activos son del 50% para Euromillones, del 45% para el resto de los juegos activos y en torno al 30% para la lotería nacional, debido a los diferentes porcentajes de las recaudaciones
asignados para premios en los diferentes juegos.


El resultado bruto de explotación (obtenido sumando el margen bruto y los ingresos de explotación accesorios y deduciendo los gastos de explotación) muestra también una evolución creciente en todos los años del período, con incrementos del
11,2% en 2007, 5,9% en 2008 y del 1% en 2009, año en el que su importe asciende a 2.920.600 miles de euros. Su participación sobre las ventas ha alcanzado el 29,7%, lo que supone una importante mejora sobre el porcentaje existente en el año 2006
que era del 25,5. Ello ha sido debido fundamentalmente a la evolución del margen bruto ya que los otros componentes tienen menos peso en esa evolución y en general su participación se ha mantenido estable a lo largo del período.


Los gastos de explotación han tenido crecimientos del 2,1% y del 1,8% en 2008 y 2009, respectivamente y un descenso del 2,5% en 2007. Su participación del 10,8% en 2009 sobre las ventas no ha variado si se compara con la del año 2006,
aunque supone un empeoramiento sobre los porcentajes registrados en 2007 y 2008 que fueron del 10,2% y del 10,4% debido a que el crecimiento de estos gastos en los años 2008 y 2009 ha sido mayor que el de las ventas. Los ingresos accesorios de
explotación, cuya cuantía es de escasa importancia si se compara con los otros componentes del resultado de explotación, han tenido descensos del 14% y del 6,3% en 2008 y 2009, respectivamente, debido a las menores cifras

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de premios caducados. En todo caso, su porcentaje de participación sobre las ventas ha sido únicamente del 0,7% en 2009.


En cuanto a la evolución de los principales componentes de los gastos de explotación, los servicios exteriores, que es la partida más importante, ha tenido crecimientos del 2,1% y del 1% en los años 2007 y 2008, respectivamente, y un
descenso del 0.3% en 2009, año en que su importe fue de 845.000 miles de euros. La participación de estos gastos sobre las ventas ha sido del 8,6% en 2009, lo que supone un aumento sobre la existente en 2008 y 2007 años en que era del 8,4%.


La rúbrica de más peso en esta partida es la de servicios profesionales independientes que incluye las comisiones percibidas por los puntos de venta y los delegados provinciales por las ventas realizadas y los premios pagados. Otros gastos
de importancia incluidos en este concepto son las comisiones percibidas por Sistemas Técnicos de loterías, S.A. (STL) por los servicios que presta a su sociedad matriz LAE. La evolución de estos gastos ha sido de crecimiento del 2,8% y el 1% en
los años 2007 y 2008, respectivamente, y de descenso del 0.5% en 2009, año en que su importe ascendía a 759.374 miles de euros. La participación de los gastos por servicios profesionales independientes sobre las ventas ha sido del 7,7% en 2009,
mostrando un pequeño aumento sobre la de los años 2008 y 2007 que fue del 7,6%.


Este aumento se ha debido principalmente a que se ha incrementado la participación del elemento más importante de estos gastos: las comisiones sobre ventas de los puntos de venta, cuyo porcentaje de participación se ha elevado al 6,1% en
2009 por encima del 5,9% y del 6% registrados en 2007 y 2008, respectivamente, como consecuencia de que las comisiones percibidas sobre las ventas de juegos activos fueron más elevadas en términos porcentuales que las aplicadas sobre las ventas de
lotería nacional y de la evolución de las ventas de esos juegos.


En general, casi todos los componentes del grupo de gastos por servicios exteriores evolucionan en línea con las variaciones de las ventas, lo que pone de manifiesto la existencia de un adecuado control. Destaca el continuado descenso de
las comisiones percibidas por STL que ha sido del 0,3%, 1,3% y 1,5% en los años 2007,2008 y 2009, respectivamente, a pesar de que el número de operaciones realizadas por esa Empresa para LAE ha aumentado en esos años. El importe de esas comisiones
fue de 60.447 miles de euros en el 2009, lo que representaba el 0,6 de las ventas de ese año.


Otra rúbrica incluida en los servicios exteriores, los gastos de publicidad y promoción, crecieron un 3% y un 4,8% en 2008 y 2009, alcanzando un importe de 68.150 miles de euros en ese último año; su participación sobre las ventas era en el
2009 del 0,7%, con un incremento sobre los porcentajes de 2007 y 2008 del 0,6%.


Los 'Otros gastos de explotación' es la segunda partida en importancia dentro del grupo 'Gastos de explotación'. Ha tenido crecimientos del 8,4% y del 12% en 2008 y 2009, habiendo alcanzado una participación sobre las ventas del 2% en ese
año con un importe de 196.715 miles de euros. El fuerte crecimiento de estos gastos se debe al aumento registrado en las aportaciones que LAE ha realizado en esos años a favor de la ONCE (en 2008 y 2009, 33.900 y 62.759 miles cuando en 2007 había
sido de 16.974 miles). Las subvenciones que LAE paga a la Fundación ONCE previo acuerdo del Consejo de Ministros, vienen establecidas en una norma con rango de Ley que obliga al Ente a financiar los déficits de explotación de esa Entidad.


Otros gastos importantes incluidos en 'Otros gastos de explotación' son las participaciones de las Comunidades Autónomas, El Consejo Superior de Deportes y La Liga de fútbol en la recaudación de la Quiniela; y también las participaciones de
la Cruz Roja y La Asociación Española de la Lucha contra el Cáncer en los sorteos finalistas que se realizan en su beneficio. Estos gastos, que han sido de 132.318 miles de euros en el año 2009 y representaban el 1,3% de las ventas, tuvieron en
2008 y 2009 descensos respecto al año anterior del 2,5% y del 5,8% como consecuencia de las menores recaudaciones de los sorteos finalistas celebrados en esos años y de una menor recaudación de la Quiniela en el 2009.


Los 'Gastos de personal', tercera partida de las incluidas en los gastos de explotación, tienen una importancia relativa menor ya que su participación sobre las ventas fue de sólo un 0,2% en el año 2009, ascendiendo a 19.073 miles de euros
en ese año. Tanto su cuantía como su peso relativo apenas ha variado en los últimos años.


Al derivar el Resultado Neto de Explotación del Resultado Bruto deducidas las dotaciones a la amortización del inmovilizado y añadidas las variaciones de las provisiones de explotación con su signo y al ser estas partidas de escasa
importancia relativa, la evolución del Resultado Neto ha seguido la misma tendencia que el bruto en términos generales.

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Ha mantenido tasas de crecimiento positivas a lo largo de todo el período, del 7,9% en el 2007, del 3,5% en el 2008 y del 4,9% en el 2009, siendo su importe en este último año de 2.980.421 miles de euros, que representaban el 30,3% de las
ventas. Las diferencias en las tasas de crecimiento del resultado neto respecto del bruto se deben al signo y cuantía de las variaciones de las provisiones de explotación, muy variables a lo largo del período y que vienen determinadas
exclusivamente por las provisiones que se dotan anualmente en base a la previsión sobre el déficit de la ONCE a pagar en el ejercicio siguiente y por la cancelación de estas dotaciones cuando se conoce y paga el déficit correspondiente.


El Resultado Neto del Ejercicio obtenido añadiendo al Resultado Neto de Explotación el Resultado Financiero y el Resultado Extraordinario con sus signos, coincide con El Resultado Antes de Impuestos al ser el impuesto sobre los beneficios
cero ya que LAE entrega a la Hacienda Pública la casi totalidad de sus beneficios, de forma anticipada y a medida que se producen, reteniendo sólo una pequeña fracción de ellos para financiar su fondo de maniobra.


Los resultados financieros han sido positivos en todos los ejercicios del período, aunque de una cuantía relativamente pequeña si se comparan con las ventas: 0,5% en el año 2008, como máximo, y 0,1% en el año 2009, ejercicio en el que han
tenido una fuerte reducción como consecuencia de la disminución de los tipos y el descenso de los saldos medios bancarios mantenidos, ya que los ingresos proceden en su mayor parte de intereses de las cuentas bancarias y apenas se producen gastos
financieros. Los resultados extraordinarios han sido incluso de menor cuantía que los financieros y de signo variable a lo largo del período, con importes prácticamente irrelevantes en los años 2008 y 2009. En consecuencia, la evolución del
resultado neto del ejercicio es muy similar a la del resultado neto de explotación: crecimiento del 8,1% en 2007, del 4,4% en el 2008 y del 3,5% en el 2009, año en que su importe alcanzó 2.994.318 miles de euros, lo que representaba el 30,4% del
total de las ventas.


En resumen, el análisis de la evolución de los resultados, ingresos y gastos de LAE en el período 2006-2009 pone de manifiesto:


- El resultado neto ha tenido tasas de crecimiento sólidas y continuadas (aunque con porcentajes de crecimiento menores cada año) debido principalmente al crecimiento continuado del margen bruto y de los resultados de explotación.


- La evolución de los márgenes brutos ha venido determinada por el aumento de las ventas de juegos activos a tasas superiores a las de las ventas de lotería nacional, incrementándose su participación sobre las ventas totales (especialmente
en el juego Euromillones). Sin embargo, al final del año 2009 se observa un menor crecimiento de los márgenes debido al descenso de las ventas totales a que ha dado lugar el descenso de las ventas de lotería nacional y por una menor tasa de
crecimiento de los juegos activos.


- Los gastos de explotación han mantenido una participación estable a lo largo del período. En los años 2008 y 2009, se observa un cierto crecimiento de su participación sobre las ventas debido al aumento de las subvenciones de LAE a la
ONCE en cuya determinación no tiene intervención alguna LAE.


III.4. Contratación


La Entidad se ha venido rigiendo en materia de contratación hasta el 5 de mayo del 2008 por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, que aprobó el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, con
excepción de los contratos que afectan a su actividad industrial y comercial, regulados por el derecho privado con arreglo a lo establecido en el artículo 70 de la Ley 50/1998, de medidas fiscales, administrativas y del orden social y en el artículo
único del Real Decreto 1029/2007, de 20 de julio, que modificaron los artículos 4 y 21 del Estatuto de la Entidad.


Este procedimiento de contratación quedó modificado por la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público que dispuso que a las Entidades Públicas Empresariales les es de aplicación el régimen contractual aplicable a los
organismos que tienen la consideración de Administración pública. Tomando como fundamento la normativa contenida en la Ley 30/2007, y, asimismo, a partir de lo dispuesto en ella la Asesoría jurídica de la Secretaría de Estado de Hacienda y
Presupuestos dictaminó que LAE no tiene tampoco la consideración de poder adjudicador, quedando calificada como Ente del sector público no sometido a la Directiva 2004/18/CEE.


De acuerdo con esta regulación, los contratos que celebra LAE tienen la consideración de privados de conformidad con el artículo 20 de la Ley 30/2007, aunque siéndoles de aplicación el artículo 176 de esa Ley que establece que la
adjudicación de los contratos deberá ajustarse a los principios de publicidad, concurrencia, transparencia, confidencialidad, igualdad y no discriminación, y que la adjudicación recaerá

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en la oferta económica más ventajosa, debiendo aprobarse a dicho efecto las instrucciones internas en materia de contratación que aseguren la efectividad de estos principios.


La Entidad aprobó en mayo de 2008, una instrucción para la preparación, tramitación y adjudicación de sus contratos, que da cumplimiento a lo establecido en el citado artículo 176 de la Ley 30/2007, a la que se han venido ajustando los
procedimientos de contratación.


En el anexo 5 de este informe se relacionan los principales contratos celebrados en los años 2008 y 2009, cuyos expedientes han sido particularmente examinados por el Tribunal de Cuentas y que incluye todos los contratos de servicios que
superaron los 150 miles de euros.


Ningún contrato de suministro superó en el período los 150 miles de euros; y ningún contrato de obras alcanzó los 600 miles, cifras a partir de las que existe la obligación de remitir un extracto del expediente al Tribunal de Cuentas. En
cualquier caso, fueron muy escasos los contratos de obras celebrados por LAE en el período 2008-2009. El más importante se firmó en julio del año 2008, por importe de 527 miles, y tenía por objeto la realización de obras de acondicionamiento de un
local en la sede de la Entidad.


Los procedimientos de contratación particularmente analizados, por un importe total de 83.317 miles de euros, fueron 32: 19 de adjudicación directa (el contrato se ha adjudicado a un único ofertante), 4 mediante petición de ofertas (con
invitación a no más de tres empresas) y 9 mediante concurso (sobre unas bases y criterios diversos y que han sido objeto de publicidad.


En LAE, según la normativa interna, la publicidad en dos periódicos de ámbito nacional se reserva para los contratos de cuantía superior a los 600 miles de euros, publicándose las licitaciones de los contratos de cuantías inferiores en la
página web de la Entidad en el perfil del contratante, siempre que su importe sea superior a 50 miles.


Los análisis y comprobaciones de los expedientes de contratación han puesto de manifiesto que, en términos generales, se ha cumplido la normativa aplicable, tanto la general como la interna. Puede no obstante, señalarse que en la mayor
parte de las licitaciones celebradas con publicidad, los plazos establecidos para la presentación de ofertas, aunque superan el mínimo establecido por la normativa interna, son escasos en relación con los establecidos para contratos similares en la
Ley 30/2007. Aunque estos plazos legales no sean aplicables a LAE, con frecuencia, dada la complejidad del objeto de los contratos, mayores plazos podría haber favorecido una mayor concurrencia entre los licitadores.


III.5. Gastos de publicidad


Los gastos de publicidad y promoción de LAE, por su especial importancia estratégica y elevada cuantía (64.999 y 68.150 miles de euros en los años 2008 y 2009, respectivamente), han sido objeto de especial análisis y verificación.


Los contratos más importantes fueron los concertados con dos Agencias publicitarias que tenían por objeto la gestión de la publicidad de la lotería nacional en un caso (expediente Ind-065/08) y la gestión de la publicidad de La Primitiva,
Bonoloto, Euromillones y El Gordo de la Primitiva (expediente Ind-058/08) en el otro caso, por importes de 30.740 y 27.376 miles de euros, respectivamente, con un plazo de vigencia de un año prorrogable por otro más. Hasta la suscripción de estos
contratos estuvieron vigentes en la primera mitad del año 2008 otros contratos con el mismo objeto celebrados con las mismas Empresas en el año 2006 y que habían sido prorrogados en el año 2007. A la fecha de vencimiento de los contratos
concertados en 2008 (junio y mayo del 2009, respectivamente) se produjo la prórroga por el período de un año, introduciéndose determinadas modificaciones en sus términos.


El objeto de los contratos era la elaboración y desarrollo de un Plan de Comunicación de los juegos de LAE (la lotería nacional en uno y los juegos activos en el otro). Ello incluía la creación, producción y difusión de las campañas de
publicidad derivadas de la aplicación del Plan, además del asesoramiento permanente a LAE en materia de marketing, comunicación y publicidad.


La retribución de las Agencias contratadas estaba establecida en un porcentaje en concepto de comisión sobre la facturación neta por inserciones publicitarias y por costes de producción de material publicitario contratado con terceros.
Determinados gastos de producción incluidos específicamente en las propuestas económicas se debían facturar a los precios ofertados; y todos los gastos de los trabajos de producción contratados con terceros deberían justificarse con facturas. Las
inserciones en medios publicitarios de carácter convencional estaban sometidas a los descuentos previstos en las ofertas económicas que incluían la publicidad en televisión, prensa, radio, vallas o publicidad exterior y otros medios (se consideran
inserciones convencionales precisamente las que están sometidas a los descuentos

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generales aplicables a las Agencias). En los casos de inserciones a las que no son aplicables estos descuentos la Agencia adjudicataria del contrato debía facturar la inserción publicitaría al precio establecido por el medio o al negociado,
pudiendo participar LAE en la negociación. Todos los gastos de producción así como las campañas de publicidad debían ser aprobados previamente por LAE (también sus presupuestos).


En las comprobaciones realizadas se ha verificado que en la mayor parte de las facturaciones correspondientes a inserciones publicitarias sometidas a descuento se han aplicado correctamente las tarifas vigentes. Existen, no obstante,
errores en cuatro facturas del expediente IND-065/08 correspondientes a inserciones de cuñas en radio que suponen una facturación en exceso sobre las tarifas de 48.485 euros (antes de aplicar los descuentos establecidos, la comisión de Agencia y el
IVA) según el siguiente detalle: En la factura número 222/09 del contratista se incluyen 14 cuñas de 30 segundos emitidas por RAC 1 los días 18, 19, 20, 23, 25, 27 y 30 de noviembre de 2009 entre las 7 y las 9 horas que se facturaron a 2.025 euros
cada una siendo su precio de tarifa de 675 euros; en esa misma factura figuran incluidas 2 cuñas de 30 segundos emitidas por RAC 1 el día 24 de noviembre entre las 10 y las 12 horas que se facturaron a 1.575 euros cada una siendo su precio de
tarifa de 525 euros; el exceso total de lo facturado sobre el precio de tarifa asciende en esta factura a un importe de 21.000 euros. En la factura 07/10 del mismo contratista por un importe total de 841.796,11 euros se incluyen 4 cuñas de 30
segundos emitidas por RAC 1 los días 1 y 3 de diciembre de 2009 entre las 9 y las 11 horas que se facturaron a 1.575 euros cada una siendo su precio de 525 euros; en esa misma factura figuran otras 4 cuñas de 30 segundos emitidas en RAC 1 los días
2 y 4 de diciembre de 2009 entre las 7 y las 9 horas facturadas a 2.025 euros cada una cuando su precio de tarifa era de 675 euros; también en la misma factura se incluyen 10 cuñas de 20 segundos emitidas por RAC 1 los días 9, 11, 14, 16 y 18 de
diciembre entre las 7 y las 9 horas facturadas a 900 euros cada una siendo su precio de tarifa de 450 euros; finalmente, la factura 7/10 también incluyen 8 cuñas de 20 segundos emitidas en RAC 1 los días 10, 15 y 17 de diciembre de 2009 entre las 9
y las 11 horas facturadas a 700 euros cada una siendo su precio de tarifa de 350. La cuantía total de los importes facturados en exceso sobre los precios de tarifa de la factura 7/10 ascienden a 16.900 euros.


Los errores de facturación más arriba mencionados correspondientes a las facturas 222/09 y 7/10 del contratista adjudicatario del expediente IND-065/08 fueron comunicados por el Tribunal en el curso de la fiscalización al encargado de la
contratación de la publicidad de LAE, quién informó que había realizado las oportunas reclamaciones ante la agencia contratista y la central de compras que actúa como intermediaria, aportando un escrito de esta última empresa en la que se comunica
que ha iniciado las oportunas reclamaciones ante la emisora RAC 1, una copia del citado escrito figura unido al presente informe como anexo 6.


Además, en la factura 349/08 del mismo contratista se incluye una cuña de radio de 35 segundos emitida por la COPE a las 4,07 horas del día 4 de diciembre de 2008 facturada a 8.050 euros siendo su precio de tarifa de 1.225 euros, existiendo
un exceso de precio de 6.825 euros. En esa misma factura figura una cuña de 35 segundos emitida por Kiss FM a las 7,57 horas del día 28 de noviembre de 2008 facturada al precio de 5.180 euros (precio de tarifa de la franja horaria de 8 a 14 horas)
cuando debió facturarse al precio de la franja horaria de 6 a 8 horas que era de 3.220 euros.


En la factura 354/08 correspondiente al mismo expediente IND-065/08 se incluye una cuña de 30 segundos emitida por la COPE el 19 de diciembre de 2008 a las 10,03 horas que se facturó al precio de 6.900 euros (precio que correspondía a la
franja horaria de 8 a 10 horas) cuando el precio de tarifa correcto y aplicable a partir de las 10,00 horas era de 5.100 euros. Estos errores de facturación fueron comunicados por el Tribunal durante los trabajos al responsable de LAE. Respecto a
la cuña emitida por la COPE a las 4,07 horas del día 4 de diciembre de 2008 se comunicó por el responsable de contratación de la publicidad de LAE que se había procedido a reclamar el abono correspondiente a esa cadena de radio. En cuanto a los
otros dos errores, el encargado de la contratación de la publicidad de LAE no los consideró como tales pese a estar fuera de la franja horaria aunque fuera por pocos minutos.


En las facturas TE09/000589 y TE/09/000605 correspondientes al expediente IND-058/08 se han observado errores en la facturación de 2 y 3 cuñas de 15 segundos de duración emitidas por la COPE los días 16 de septiembre de 2009 y los días 9 y
10 del mismo mes y año, respectivamente, facturadas a 2.375 euros cuando su precio de tarifa era de 2.175; habiéndose comunicado LAE en cuanto a estos errores que se procedería a reclamar las cantidades facturadas en exceso.

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En relación con las facturas correspondientes a cuñas emitidas en Catalunya Radio, las dudas que se plantearon fueron aclaradas en el curso de los trabajos de fiscalización, considerándose adecuada la facturación.


Se ha observado también que en algunas facturas correspondientes a publicidad emitida por televisión no se les ha aplicado correctamente la tarifa a la que estaban sometidos, habiendo comunicado los responsables de LAE que estos errores se
habían compensado con inserciones gratuitas de otros spots adicionales o con la aplicación de precios inferiores a los de tarifa a otros spots programados. No existe constancia documental de estas compensaciones porque, según los responsables de
LAE, son consecuencia de una negociación que no se documenta; aunque el análisis de las facturas e informes sobre inserciones de spots ha puesto de manifiesto la existencia de algunas inserciones gratuitas o a precios inferiores a los de tarifa.


Se ha encontrado un número elevado de inserciones de spots en televisión que se han facturado a un precio superior al que corresponde a la franja horaria en que efectivamente se han emitido. Los responsables de LAE han calificado estas
facturaciones como correctas, basándose en que, según las tarifas, las horas de inicio y final de las franjas horarias publicadas están sometidas a cambios debidos a las necesidades de programación de las emisoras y a otras causas que no se pueden
conocer de antemano y no se permite cambiar los horarios de inserción de la publicidad. En todo caso, estos cambios pueden dar derecho a realizar las oportunas reclamaciones por emitirse el spot en un espacio horario distinto del contratado. La
Entidad alega que se negocian con la agencia de publicidad sin que existan otros documentos.


El volumen de las inserciones de spots en televisión consideradas como 'especiales' o no convencionales (por no estar incluidas en los bloques publicitarios ordinarios en los que suelen emitirse 20 ó 30 anuncios) y por tanto no sometidas a
los descuentos ofrecidos en las ofertas de las agencias adjudicatarias de los contratos, siendo el precio a aplicar el establecido o el negociado ha sido considerable. En el caso del expediente Ind-065/08 han supuesto al menos la tercera parte del
gasto publicitario en televisión, representando éste, a su vez, más de la mitad del gasto correspondiente al contrato total.


Los precios facturados por las dos agencias adjudicatarias aplicados a las inserciones especiales en televisión no han podido ser verificados, ya que, requerida la documentación correspondiente, LAE ha manifestado que estos precios son
consecuencia de negociaciones mantenidas por las propias Agencias o por la central de compras que actúa como intermediaria del contratista sin que se recojan por escrito esas negociaciones.


Tampoco existe constancia de cuál ha sido la intervención de LAE en la negociación de los precios de las inserciones especiales publicitarias en televisión que parece haberse limitado a la aprobación de los presupuestos. La Entidad,
respecto al expediente Ind-065/08, únicamente ha facilitado un informe de cierre de la campaña de Navidad, fechado el 27 de enero de 2010, en el que figura el detalle de las inserciones y los precios, que en términos generales coincide con lo
facturado. Según este informe, el total del gasto en inserciones especiales en televisión (incluye sólo la publicidad referida al sorteo del gordo de Navidad) fue de 1.499 miles de euros, sin incluir la comisión de agencia ni el IVA.


En algunas de estas inserciones especiales es cuestionable que no estuviesen sometidas a tarifa, como es el caso de las denominadas inserciones en bloques de calidad, que son inserciones en horarios de máxima audiencia y en bloques
publicitarios de pequeña duración y con un número limitado de spots (2 o 3).


En concreto, un spot de 45' emitido en Telecinco el día 15 de septiembre de 2008 se facturó a 172 miles cuando su precio según tarifa era de 109 miles; habiendo manifestado LAE que la razón fue que este spot se negoció conjuntamente con
otros tres emitidos en bloques especiales en otras cadenas nacionales para su emisión simultánea el mismo día 15, circunstancia ésta que no parece justificar que aquella actuación no estuviese sometida a tarifa. En relación con esta facturación
LAE, aportando un 'avance de tarifas' del 4.º trimestre de 2008, mantiene que el precio a aplicar sería el de 76.000 euros por cada 20 segundos que corresponde a los spots emitidos en el espacio CSI. Sin embargo el spot de referencia fue emitido a
las 22,14 horas en el espacio Camera Café cuyo precio era de 48.500 por 20 segundos según consta en la tarifa aportada por LAE al Tribunal y que figura incorporada como anexo 7 a este informe. Y también puede señalarse que en la factura 210.8 del
expediente IND-065/08 figuran incluidas inserciones en vallas en La Coruña por 11 miles que debieron facturarse a 9 miles al haberse establecido en las tarifas de la Empresa propietaria del soporte un descuento del 15% en el período de facturación,
según consta en la documentación facilitada por LAE.

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Con la modificación y prórroga de los contratos publicitarios en el año 2009 se trataba de lograr una reducción del 20% en el gasto en publicidad (objetivo establecido para los organismos dependientes del Ministerio de Economía y Hacienda),
según consta en la documentación de los expedientes de estas contrataciones. Este objetivo no se logró ya que el gasto correspondiente a Publicidad fue de 67.929 miles de euros, con un incremento del 4,8% sobre el importe correspondiente al año
2008 que fue de 64.803 miles, (estas cantidades se refieren al gasto total en publicidad, incluyendo los gastos publicitarios de las campañas institucionales).


El motivo fue que en el año 2009, especialmente a partir del segundo semestre, se ha producido un fortísimo incremento de la publicidad institucional (publicidad de imagen de LAE), que ha pasado de un gasto de 868 miles de euros en el año
2008 a un gasto de 10.483 miles en 2009, incremento que se ha compensado parcialmente con la reducción del gasto en publicidad de los juegos y loterías específicos.


La prórroga de los contratos se acompañó de una reducción de la comisión a percibir por las Agencias, que pasó de ser del 7% al 4%, y de un aumento de los descuentos aplicados a las inserciones publicitarias convencionales sometidas a
tarifa, añadiendo un descuento del 11% a los previstos en los contratos iniciales. En el caso del contrato IND-058/08 se incluyó en el objeto del contrato el desarrollo de las campañas de publicidad de las quinielas y apuestas deportivas que hasta
la fecha de la prórroga estaban siendo gestionadas directamente por LAE mediante los contratos adjudicados a los principales medios audiovisuales, escritos y de radio que se relacionan en el anexo 5 de este informe. Además, a la Agencia
adjudicataria de ese contrato se le encomendó de forma exclusiva al prorrogarlo la realización de las campañas institucionales que aunque estaban previstas en el contrato original, no tenían entonces el importante volumen y el coste que alcanzaron
posteriormente.


El descenso de las tarifas y el aumento de los descuentos aplicados sobre éstas contemplados en las prórrogas de los contratos establecidos con las agencias publicitarias ha estado en línea con la disminución de los precios de la publicidad
producida en el año 2009 como consecuencia de la crisis económica iniciada en el año 2008.


No obstante, cabe observar que los descuentos, incluido el adicional del 11%, sólo se aplican a la publicidad convencional que sólo representa una parte de la contratada, realizándose la mayor parte de la publicidad institucional en
televisión mediante inserciones especiales cuyos precios se han negociado por las agencias con los soportes publicitarios sin que LAE disponga de documentación alguna sobre las negociaciones en las que se han acordado los precios.


Las campañas de publicidad de LAE en los años 2008 y 2009 han sido de carácter masivo, dirigidas a la población mayor de 18 años, con utilización de todos los medios y soportes publicitarios existentes, especialmente en el caso de la
publicidad de la lotería nacional y de los sorteos extraordinarios de Navidad y del Niño. En estas campañas se ha utilizado las televisiones de todo tipo, los medios de prensa escrita existentes de alguna relevancia, las grandes cadenas nacionales
de radio y las de Cataluña, los cines, la publicidad exterior y la publicidad por Internet. Las campañas de publicidad de los juegos activos (Primitiva, Bonoloto, Gordo de la Primitiva, Euromillón y apuestas deportivas) se han centrado en la
difusión de la existencia de botes, y, por razones de rapidez, han utilizado como soportes la televisión, la radio y la prensa diaria. En la publicidad de las apuestas deportivas las inserciones se han concentrado en los programas deportivos de
radio, la prensa deportiva y los programas de televisión dedicados al fútbol o a la hípica. En el año 2008, en la campaña del sorteo de Navidad se hicieron anuncios en las televisiones autonómicas, actuación que en la de 2009 se redujo a TV3 de
Cataluña y a la televisión Autonómica de Canarias.


En general, el control de cumplimiento de los contratos publicitarios se ejerce por LAE en base a la aprobación de los presupuestos de las campañas de inserción de medios, confiando en que las agencias aplican las tarifas correctamente y
tampoco ha habido un control directo, sistemático y completo de si las inserciones publicitarias facturadas y presupuestadas han sido efectivamente realizadas. Para las inserciones en televisión se dispone de los informes de Sofres que certifican
la fecha, hora, duración y bloque publicitario en que se ha emitido el spot. Para la prensa escrita se dispone de los recortes de los anuncios y páginas publicadas. Para el resto de las inserciones publicitarias sólo se dispone de certificaciones
emitidas por las empresas propietarias de los soportes (publicidad exterior, radio cines e Internet) En estas últimas inserciones se han observado diversas carencias y errores que han podido ser subsanados por las Agencias y LAE tras haber requerido
el Tribunal su subsanación.


El registro contable de los gastos de publicidad, se ha realizado en términos generales de manera correcta y adecuada. Sin embargo, algunos gastos no se han periodificado adecuadamente habiéndose

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atribuido al ejercicio en que se han incurrido, cuando de acuerdo con el principio del devengo correspondía haberlos repartido en dos ejercicios. Esta circunstancia se da en la factura TE2009/00501, por importe de 117 miles de euros, y en
la factura TE2009/000477, por importe de 109 miles. Como consecuencia de estas contabilizaciones los gastos del ejercicio 2009 en publicidad han resultado sobrevalorados en 161 miles. Además, los gastos de las inserciones publicitarias
correspondientes a las campañas del sorteo extraordinario del Niño de los años 2008 y 2009, se contabilizaron íntegramente como gastos del ejercicio en que se celebró el sorteo cuando una parte importante de esas inserciones publicitarias se
realizaron en el ejercicio anterior y, en aplicación del principio del devengo, deberían haberse contabilizado como gastos del ejercicio en que efectivamente se produjeron. Estas prácticas contables obedecen al criterio seguido en la contabilidad
financiera general de LAE de vincular, con periodicidad semanal, todos los gastos e ingresos asociados a cada sorteo, de forma que pueda deducirse el margen o beneficio obtenido en cada uno de ellos.


III.6. Otros gastos


Dentro de la actividad de LAE son también importantes los gastos correspondientes a los transportes de material y documentación para los sorteos entre las distintas sedes de LAE y entre éstas y los puntos de la red de ventas y Delegaciones
Provinciales, como son el envío de billetes, boletos, listas de premios, acuse de recibo de las entregas y otros, que han ascendido a 5.749 y 6.059 miles de euros en los ejercicios de 2008 y 2009, respectivamente. Los principales transportes son
los realizados entre la sede de LAE y los puntos de venta de la red básica (Administraciones de loterías).


En el período 2008-2009 ha habido dos contratistas, uno de ellos encargado de realizar transportes entre las distintas sedes de LAE en Madrid y los puntos de venta de los pueblos de esta provincia de diverso material relacionado con los
sorteos y otro encargado de llevar a cabo todos los transportes al resto de España.


Este último contratista a partir del mes de octubre de 2009 también se ha encargado de los transportes de la provincia de Madrid (expediente 163/2009).


Las comprobaciones referidas al contrato principal que incluye los transportes a las Administraciones de loterías, han puesto de manifiesto que se han cumplido adecuadamente los procedimientos establecidos para su adjudicación y las
condiciones en que había de desarrollarse su ejecución.


En el ejercicio 2008 figuran registrados en la cuenta de 'Gastos y Pérdidas de ejercicios anteriores' gastos por importe de 1.217 miles de euros correspondientes a facturas de proveedores por suministros de bienes y prestaciones de servicios
correspondientes al año 2007, que debieron haberse contabilizado en el ejercicio en que se incurrieron, con cargo a cuentas de provisiones por su importe estimado, para que los gastos de ese ejercicio no resultaran indebidamente infravalorados. En
el ejercicio 2009 no se han observado incidencias de esta índole.


III.7. Procedimientos de gestión de los ingresos


La red de ventas de LAE estaba constituida por 55 Delegaciones Comerciales y 10.357 puntos de venta aproximadamente en el año 2009. De ellos, 4006 puntos formaban parte de la red básica (administraciones de loterías) y los restantes 6351
constituían la red complementaria.


En las Administraciones de loterías se venden todos los juegos que explota la Entidad. En los establecimientos de la red complementaria sólo se venden los juegos activos de forma automática mediante terminales de punto de venta, no
vendiéndose lotería nacional. A estos últimos establecimientos también se les designa en la Entidad como Receptores Mixtos ya que suelen compatibilizar la venta de juegos de LAE con otra actividad comercial.


Las Delegaciones Comerciales desarrollan funciones de asesoramiento comercial, administrativo y técnico de los puntos de venta además de otras relacionadas con el control de sus operaciones y de apoyo logístico.


La vinculación de los delegados comerciales y los titulares de los puntos de venta con LAE ha sido de naturaleza administrativa hasta el año 2010, año en que su contratación quedó sometida al ordenamiento jurídico privado (de acuerdo con lo
dispuesto en la ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010), pudiendo los actuales titulares optar, durante un período de dos años, por el nuevo régimen jurídico o por el mantenimiento del anterior hasta su jubilación, fallecimiento,
cese o renuncia. Durante los

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ejercicios 2008 y 2009 los titulares de la red comercial de LAE no formaban parte de su personal propio y han venido percibiendo unas comisiones sobre el importe de las ventas y los premios pagados como retribución por la prestación de sus
servicios a la Entidad.


Las ventas de lotería nacional se instrumentan mediante la venta de billetes o décimos que deben ser consignados y enviados a las diferentes administraciones extendidas a lo largo de todo el territorio nacional desde la sede central en
Madrid, pudiendo existir varias consignaciones en función de las peticiones y ventas de las diferentes administraciones.


El importe de las ventas de cada sorteo, que sólo puede fijarse con exactitud en la segunda semana posterior a su celebración, se determina para cada administración individual calculando la diferencia entre los décimos consignados y los
devueltos a LAE como no vendidos. Los titulares de las administraciones tienen la obligación de comunicar a LAE el detalle de los décimos no vendidos y remitir a Madrid por el servicio de transporte contratado por LAE los billetes y décimos
correspondientes para su recuento y comprobación.


También se remiten los décimos premiados y pagados por las Administraciones a los servicios centrales de LAE en Madrid para su comprobación y a efectos de la determinación de las comisiones a liquidar por su pago.


Con todos estos datos, los servicios centrales de LAE incorporan mediante aplicaciones informáticas los datos de ventas, pago de premios y comisiones a percibir a unos ficheros que, unidos a los datos correspondientes a las ventas de juegos
activos, sirven para confeccionar unas facturas-liquidaciones que se realizan semanalmente para cada punto de venta.


Los datos sobre ventas y pago de premios de los juegos activos (Primitiva, Bonoloto, Quiniela, etc.) se obtienen en tiempo real para cada punto de venta mediante varias aplicaciones informáticas gestionadas por STL que se remiten de forma
mecánica a los servicios centrales de LAE; elaborándose una factura liquidación semanal para cada punto de venta que recoge la cantidad a pagar a LAE o a recibir de ésta por las ventas realizadas en cada semana de los diferentes juegos, los premios
pagados y las comisiones devengadas por las ventas y premios. Estas facturas se remiten todos los lunes a todos los puntos de venta y a los Delegados Comerciales. La liquidación incorpora también el IVA devengado sobre las comisiones a pagar por
LAE y las retenciones de IRPF a practicar que se deducen de las cantidades adeudadas a los puntos de venta. Además se deducen los anticipos realizados por LAE a los establecimientos para pago de premios en el caso de que los hubiera.


Cada punto de venta está obligado a ingresar las cantidades debidas a LAE que figuren en la factura el jueves de la semana correspondiente a la liquidación en una cuenta bancaria abierta a favor de LAE, denominada 'de operaciones', de la que
también podrá retirar los lunes las cantidades que resulten a su favor según el resultado de la liquidación correspondiente. A este efecto, para conocimiento de las correspondientes entidades bancarias, por cada factura-liquidación se emite un
documento que se remite a todas las entidades y oficinas en que hay abiertas cuentas de operaciones.


En el caso de que el titular del punto de venta no haya ingresado en la cuenta de operaciones los importes que resultan a favor de LAE, ésta los percibirá del Delegado Comercial correspondiente, detrayéndolos de las cuentas bancarias de
garantías que estos tienen a favor de LAE. Si transcurrido un mes, el Delegado no hubiese podido recuperar las cantidades debidas, LAE se hace cargo de la deuda e inicia los trámites para su recuperación. Todos los establecimientos y Delegados
Comerciales están obligados a suscribir una póliza de seguros colectiva que garantiza a LAE el cobro de las cantidades debidas y no pagadas.


Las comisiones sobre ventas de los puntos de venta existentes en los ejercicios de 2008 y 2009 eran, para los sorteos de lotería Nacional el 6% del importe de las ventas, con la excepción del sorteo extraordinario de Navidad en que era del
3,7%. Para los sorteos de la Quiniela de fútbol y el Quinigol era del 6%, y para el resto de los juegos activos (Primitiva, Bonoloto, Euromillón) del 5,5%.


Las comisiones establecidas por el pago de premios durante el período fiscalizado eran del 2% del valor facial de los billetes o décimos premiados de la lotería Nacional y del 2,5% del importe de los premios menores (los que no superan los
0,6 miles de euros) de los juegos activos pagados por los puntos de venta.


Los Delegados comerciales sólo perciben comisiones sobre el total de las ventas de juegos activos de los establecimientos que corresponden a su demarcación (generalmente la provincia, aunque en algunos casos hay dos delegaciones en una misma
provincia). El importe de esta comisión es muy variable y viene establecida en los contratos individuales concertados con cada delegado. Las comisiones vigentes

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en 2008-2009 variaban entre un máximo del 2,58% (de la delegación de Soria) y un mínimo del 0,499% (fijado para la de Elche). Los contratos de los Delegados son de duración anual y prorrogables tácitamente salvo denuncia de una de las
partes.


Las liquidaciones de las comisiones a percibir por los Delegados se realizan mensualmente. Los gastos contabilizados por ese concepto han sido de 33.813 y 33.955 miles de euros en los ejercicios 2008 y 2009, respectivamente. Se han
verificado los procedimientos de cálculo de los devengos, considerándose correctos.


La contabilización de las ventas y comisiones, así como los restantes gastos asociados e importes recogidos en las facturas- liquidaciones, se realiza de forma automática, mediante una aplicación informática que recibe los datos del sistema
que realiza las liquidaciones. Las comprobaciones efectuadas sobre los procedimientos de cálculo de las facturas-liquidaciones, el registro contable de las ventas, el pago y devengo de premios, los gastos por comisiones devengadas por los puntos de
venta, las retenciones por IRPF y los devengos de IVA, además de la contabilización de los anticipos para el pago de premios entre otros conceptos han puesto de manifiesto que los procedimientos de gestión y registro contable existentes en los años
2008 y 2009 eran adecuados y se cumplían. Cabe, no obstante, mencionar que la fecha de registro contable de los ingresos por ventas no siempre coincide con la fecha de su devengo al registrar LAE todas las ventas referidas a un determinado sorteo
en la fecha (semana) de su celebración.


El objeto de aplicar este sistema de contabilización es obtener los resultados brutos de los diferentes sorteos y juegos con frecuencia semanal directamente de la contabilidad general, ya que los gastos directos asociados a los sorteos
(premios, comisiones y otros gastos directos) también se contabilizan con esa frecuencia y asociados a cada sorteo y juego, existiendo cuentas diferenciadas para las ventas y gastos de cada juego.


A efectos de determinar la fecha de corte del ejercicio y cuál es la última semana a incluir en él, LAE toma como referencia el jueves último del año que es el que determina la última semana de ventas y gastos asociados que se contabilizará
como parte del ejercicio. Por ello el ejercicio 2009 tiene registrados seis días más de ingresos, gastos directos asociados, márgenes y resultados que el ejercicio 2008 y, además, este último ejercicio incluye dos días menos de ingresos y gastos
asociados de los que corresponderían en caso de aplicarse el principio del devengo, resultando afectada la comparación entre las cifras registradas en las cuentas anuales.


El importe de los recibos devueltos por los bancos correspondientes a los puntos de venta que no tienen saldo suficiente en sus cuentas de operaciones por no haber ingresado los importes debidos a LAE liquidados semanalmente ascendió a
38.552 y 34.754 miles de euros en los ejercicios 2008 y 2009, respectivamente; aunque estas sumas no son muy relevantes si se comparan con los importes totales facturados por LAE a los puntos de venta, ya que sólo suponen el 0.84% y 0,75% de esos
totales en los ejercicios 2008 y 2009, respectivamente. En todo caso, se ha verificado que los recibos devueltos han sido debidamente cobrados por LAE y que existe un procedimiento de control y cobro adecuado y que funciona correctamente.


En cuanto a los procedimientos de gestión y control de los billetes y décimos no vendidos de la lotería Nacional, en general y para la mayoría de los sorteos, las comprobaciones y recuentos se realizan sobre el total de los billetes y
décimos devueltos por el total de las Administraciones. En el caso de los sorteos extraordinarios de Navidad y del Niño únicamente se comprueban las Administraciones en que ha habido incidencias (porque no han podido transmitir vía terminal la
lotería no vendida y lo han comunicado telefónicamente o vía fax) o se han dado premios mayores.


III.8. Aportaciones a otras entidades


Organización Nacional de Ciegos de España.


En los ejercicios 2008 y 2009 LAE ha abonado a la ONCE 33.900 y 62.759 miles de euros, respectivamente, que figuran registrados en sus cuentas de resultados en concepto de gastos por 'Aportaciones a otras Entidades'. Estas cantidades se han
abonado a la ONCE en cumplimiento de lo establecido en la Disposición Adicional Decimoctava de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, incorporada a la ley por la Disposición Final Quinta de la Ley 22/2005, de 18 de noviembre,
que trasladó al ordenamiento jurídico español diversas directivas comunitarias en materia de fiscalidad.


La disposición adicional establece una asignación financiera para la ONCE cuando no alcance los objetivos de venta aprobados por el Gobierno, que deberá ser a cargo de los beneficios de LAE y a

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efectuar durante los ejercicios 2005 a 2012. El importe de la asignación financiera anual se aprueba por el Consejo de Ministros, previa solicitud de la ONCE y viene determinado por el resultado de explotación negativo que figure en las
cuentas anuales de la organización en el ejercicio precedente, incrementado en un 3% que se destinará a la Fundación ONCE. Además, para cada uno de los ejercicios 2005 a 2009, la asignación anual se había de incrementar en hasta 10.000 miles de
euros destinados a la amortización de los préstamos recibidos por la ONCE antes de febrero de 2004. Por otra parte, se autorizó al Ministerio de Economía y Hacienda a acordar la realización de pagos parciales en concepto de pagos a cuenta en base a
datos provisionales de los resultados.


El pago del importe de 33.900 miles de euros efectuado en el año 2008 fue acordado por el Ministerio de Economía y Hacienda como pago parcial a cuenta de la asignación financiera correspondiente a ese año destinada a compensar los resultados
negativos de la ONCE del año 2007. El importe de 62.759 miles pagados en el año 2009 incluye un pago parcial de 48.500 miles acordado por el Ministerio de Economía y Hacienda (orden ministerial de 29 de diciembre de 2009) en concepto de pago a
cuenta de la asignación financiera de ese año destinada a cubrir las pérdidas de la ONCE del año 2008, y otro pago de 14.259 miles autorizado por el Consejo de Ministros de 6 de noviembre de 2009, que corresponde al resto de la asignación anual del
ejercicio 2008 destinada a compensar las pérdidas del año 2007.


Como consecuencia de la extinción de la Entidad Pública Empresarial Loterías y Apuestas del Estado y su conversión en Sociedad Estatal de acuerdo con lo establecido en el Real Decreto-ley 13/2010, esta Sociedad ha de asumir durante el año
2011 las obligaciones financieras a favor de la ONCE establecidas por las normas legales antes citadas. A partir del año 2012 estas obligaciones serán asumidas por la Administración General del Estado.


Organismos deportivos.


El Real Decreto 419/1991 (modificado por el Real decreto 258/ 1998), que regula la distribución de la recaudación y premios en las apuestas deportivas del Estado, establece que la participación de la Liga Nacional de Fútbol Profesional en la
recaudación de las apuestas deportivo-benéficas (Quiniela y Quinigol) será de un 10%, la del Consejo Superior de Deportes de un 1% y la de las Diputaciones Provinciales (a través de las correspondientes Comunidades Autónomas) de un 10,98%. En este
último caso, el importe de la participación a recibir viene limitado por la media de las cantidades percibidas en los tres años anteriores al 21 de febrero de 1998 incrementadas en un quince por ciento.


Las cantidades percibidas por estos Organismos en los ejercicios 2008 y 2009 han sido las siguientes: Liga Nacional de Fútbol Profesional, 56.801 y 54.357 miles de euros; Consejo Superior de Deportes, 5.680 y 5.436 miles; y Diputaciones
Provinciales, 53.594 y 52.492 miles.


Las comprobaciones efectuadas han puesto de manifiesto que estas cantidades fueron debidamente liquidadas, contabilizadas y abonadas.


Como consecuencia de la conversión de LAE en Sociedad Estatal y en aplicación de lo previsto en el Real Decreto-ley 13/2010, las obligaciones establecidas en el Real decreto 419/1991 serán asumidas durante el año 2011 por LAE y a partir del
año 2012 por la Administración General del Estado. La nueva regulación de las aportaciones del Estado a estos Organismos viene a resolver la situación originada por el hecho de que un Ente Público Empresarial como LAE subvencione de esta forma a
varios Organismos al margen de los Presupuestos Generales del Estado, situación sin duda peculiar aunque estuviese amparada por la normativa legal vigente.


III.9. Ingresos financieros y gestión de la tesorería


La Entidad tiene una gestión de tesorería muy activa y compleja como consecuencia de las operaciones que realiza con los miles de puntos de venta y las delegaciones que componen su red comercial. Los ingresos y pagos generados por cada
punto de venta derivados de las ventas de los juegos y loterías y del pago de los premios se instrumentan a través de cuentas bancarias individualizadas para cada punto de venta y cuyo titular es LAE.


Además, la Entidad tiene concertado con la mayor parte de los principales bancos y cajas de ahorro el pago de los premios mayores de la lotería nacional, por lo que mantiene cuentas bancarias con saldos destinados a ese fin, además de otras
cuentas para atender al pago de los premios de los juegos y apuestas realizados a través de Internet y varias cuentas para la operatoria ordinaria de los servicios centrales.

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Por los saldos mantenidos en las cuentas corrientes LAE tiene concertada la percepción de unos rendimientos cuya cuantía viene determinada por los saldos medios mensuales mantenidos y por los tipos de interés aplicados que se determinan en
función del Euríbor. En algunos casos se añade un pequeño diferencial, que es distinto para cada entidad y que viene establecido en cada contrato particular de los vigentes con las entidades financieras con las que opera.


En el ejercicio 2008 los rendimientos de las cuentas bancarias alcanzaron un importe de 46.965 miles de euros y el 2009 un importe de 11.605 miles. La fuerte reducción registrada en estos rendimientos se debió principalmente a la elevada
reducción registrada por el Euríbor en el ejercicio 2009, en el que este tipo de interés varió entre el 1,2% y el 2,6% mientras que en el ejercicio 2008 había oscilado en torno al 4% o 5%.


El importe total de los ingresos financieros de la Entidad fue de 52.332 y 14.418 miles de euros en los ejercicios 2008 y 2009, respectivamente.


Su principal fuente fueron los rendimientos de las cuentas bancarias. Otra fuente de estos ingresos son los dividendos percibidos de su filial STL, que fueron de 3.014 y 2.313 miles en los ejercicios 2008 y 2009, respectivamente. Además,
LAE mantiene por necesidades operativas relacionadas con el juego Euromillones un fondo de inversión en Irlanda que tiene un saldo que oscila entre los 45.000 y los 55.000 miles y cuyos rendimientos descendieron de 2.354 en 2008 a 495 miles en 2009
como consecuencia de la mencionada caída de los tipos de interés.


Las comprobaciones y análisis efectuados ponen de manifiesto que la gestión de la tesorería y las cuentas financieras ha sido adecuada y que las operaciones han sido correctamente realizadas y registradas.


III.10. Aportaciones al Estado


Según lo establecido en el Real Decreto 1511/1992, LAE está obligada a transferir al Tesoro Público los beneficios de los juegos que gestiona. Durante los ejercicios 2008 y 2009 se han venido practicando liquidaciones provisionales y
transferencias al Tesoro de los beneficios obtenidos en los diferentes juegos con periodicidad quincenal que alcanzaron unos totales de 2.672.040 y 2.697.745 miles de euros, respectivamente. Posteriormente, al cierre del ejercicio 2008, una vez
obtenido el resultado de explotación definitivo de los juegos, se realizó una transferencia complementaria al Tesoro de un importe de 221.951 miles, con lo que la aportación total al Estado con cargo a los resultados de ese ejercicio fue de
2.893.991 miles, igual al resultado total de ese ejercicio obtenido por LAE. La liquidación definitiva de los resultados del ejercicio 2009, que alcanzaron un importe de 2.994.318 miles de beneficios, ha dado lugar a una transferencia
complementaria al Tesoro de 236.867 miles, habiendo retenido LAE un 2% del total de los beneficios de ese ejercicio, por un importe de 59.886 miles de euros, en concepto de Fondo de Reserva de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional
32.ª de la Ley 26/2009 de Presupuestos Generales del Estado para 2010. Con estas actuaciones se ha dado cumplimiento a lo dispuesto en la Resolución de los Plenos del Congreso y del Senado correspondientes a las Declaraciones sobre las Cuentas
Generales del Estado de los ejercicios 2006 y 2008 en la que se insta al Gobierno a que LAE ajuste la liquidez de su Fondo de maniobra al montante necesario para garantizar el pago de los premios y el funcionamiento de la Entidad, transfiriendo al
Tesoro Público la aportación complementaria que corresponda.


IV. CONCLUSIONES


Primera. En el período 2006-2009 el resultado neto de LAE ha tenido tasas de crecimiento sólidas y continuadas (aunque con porcentajes de crecimiento menores cada año) debido principalmente al aumento del margen bruto y de los resultados de
explotación determinado por el mayor crecimiento de las ventas de juegos activos respecto a las de la lotería nacional. Los gastos de explotación han mantenido una participación estable sobre las ventas a lo largo del período.


Segunda. LAE en la contratación efectuada en el período ha observado, en términos generales, la normativa aplicable. Procede no obstante señalar que, aunque cumplen la normativa interna establecida, los plazos para la presentación de
ofertas pueden resultar demasiado breves para promover una mayor concurrencia.

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Tercera. En general, las inserciones publicitarias convencionales sometidas a descuento realizadas por la Entidad en el período 2008-2009 han sido correctamente facturadas aplicando las tarifas vigentes, salvo algunas excepciones que se
indican en el texto del informe.


Los precios negociados entre las Agencias contratistas y los soportes para las inserciones publicitarias especiales en televisión no sometidas a descuento fueron aceptados por LAE mediante la aprobación de los presupuestos presentados por
las Agencias, aunque no existe constancia escrita de aquellas negociaciones.


Cuarta. El registro contable de los gastos de publicidad y de otros gastos se ha realizado de manera correcta y adecuada, con las salvedades que se indican en el cuerpo del informe. También puede considerarse que los procedimientos de
gestión de los ingresos por ventas son adecuados y se cumplen y que se realiza correctamente el registro contable de las ventas y los gastos asociados a ellas (con la excepción del cumplimiento del principio del devengo en el registro de las ventas
de la última semana de cada año).


Quinta. La gestión de la tesorería y las cuentas financieras ha sido adecuada y las operaciones relacionadas con ellas aparecen correctamente registradas.


Sexta. Las sobrevaloraciones producidas en las previsiones presupuestarias de las principales partidas de los gastos de explotación ponen en cuestión la consideración del grado de cumplimiento de los presupuestos de la Entidad como medio
para determinar la eficacia de la gestión.


V. RECOMENDACIONES


1.ª Sería conveniente que se aumentasen los plazos establecidos en la normativa de contratación interna para la presentación de ofertas, permitiendo con ello que se promueva una mayor concurrencia.


2.ª Sería conveniente ampliar la documentación de las contrataciones publicitarias de naturaleza especial en televisión para conseguir una mayor transparencia y facilitar su verificación.


3.ª Sería conveniente que se aplicase con mayor rigor el principio del devengo en la contabilización de las operaciones de venta y sus gastos asociados.


Madrid, 22 de diciembre de 2011.-El Presidente, Manuel Núñez Pérez.

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ANEXOS

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RELACIÓN DE ANEXOS


ANEXO 1. Balance de situación a 31 de diciembre de LAE.


ANEXO 2. Cuenta de resultados de LAE.


ANEXO 3. Gastos, ingresos y márgenes de LAE, años 2007, 2008 y 2009.


ANEXO 4. Evolución ventas y márgenes 2007, 2008 y 2009.


ANEXO 5. Principales contratos suscritos por LAE en los años 2008 y 2009.


ANEXO 6. Carta de Equmedia XL enviada a Loterías y Apuestas del Estado.


ANEXO 7. Tarifas de publicidad de Publiespaña. Periodo septiembre-diciembre 2008 para bloques de calidad.

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251/000058 (CD)


771/000060 (S)


Se ordena la publicación en la Sección Cortes Generales del BOCG, de la Resolución adoptada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre el Informe de fiscalización de la financiación de las prestaciones
contributivas y no contributivas gestionadas por el Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE), así como del Informe correspondiente.


Palacio del Congreso de los Diputados, 18 de mayo de 2015.-P.D. El Letrado Mayor de las Cortes Generales, Carlos Gutiérrez Vicén.


RESOLUCIÓN APROBADA POR LA COMISIÓN MIXTA PARA LAS RELACIONES CON EL TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACIÓN CON EL INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA FINANCIACIÓN DE LAS PRESTACIONES CONTRIBUTIVAS Y NO CONTRIBUTIVAS GESTIONADAS POR EL SERVICIO PÚBLICO
DE EMPLEO ESTATAL (SPEE), EN SU SESIÓN DEL DÍA 28 DE ABRIL DE 2015


La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su sesión del día 28 de abril de 2015, a la vista del Informe remitido por ese Alto Tribunal acerca del Informe de fiscalización de la financiación de las prestaciones
contributivas y no contributivas gestionadas por el Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE):


ACUERDA


Instar al Ministerio de Empleo y Seguridad Social a:


1. Estudiar la mejora del régimen de financiación del sistema de protección por desempleo, y en su caso, impulsar la creación, cuando las condiciones económicas lo permitan, de instrumentos que garanticen un equilibrio financiero de dicho
sistema a largo plazo.


2. Garantizar el cumplimiento de lo establecido en la Estrategia Española de Activación para el Empleo en cuanto que las Comunidades Autónomas acrediten en su totalidad ante el Servicio Público de Empleo Estatal, también respecto de los
remanentes de fondos comprometidos, la aplicación de los fondos recibidos a la finalidad para la que se otorgó la subvención.


Palacio del Congreso de los Diputados, 28 de abril de 2015.-El Presidente de la Comisión, Ricardo Tarno Blanco.-La Secretaria Primera de la Comisión, Teresa García Sena.

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INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA FINANCIACIÓN DE LAS PRESTACIONES CONTRIBUTIVAS Y NO CONTRIBUTIVAS GESTIONADAS POR EL SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL (SPEE)


El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición
y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su sesión de 26 de enero de 2012, el informe de Fiscalización de la financiación de las prestaciones contributivas y no contributivas
gestionadas por el Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE), y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, según lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento.

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ÍNDICE


SECCIÓN I. CONSIDERACIONES GENERALES... (Página36)


1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO... (Página36)


2. EL SISTEMA NACIONAL DE EMPLEO ... (Página36)


2.1. El Servicio Público de Empleo Estatal ... (Página37)


2.1.1. Estructura... (Página38)


2.1.2. Funciones del Servicio Público de Empleo Estatal... (Página38)


2.2. Los servicios públicos de empleo de las Comunidades Autónomas... (Página39)


3. MARCO NORMATIVO... (Página39)


SECCIÓN II. NATURALEZA DEL EXAMEN, CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES... (Página41)


1. OBJETIVOS Y ALCANCE... (Página41)


2. TRATAMIENTO DE ALEGACIONES... (Página41)


3. CONCLUSIONES... (Página42)


3.1. Conclusiones sobre la naturaleza jurídica de las prestaciones de la acción protectora por desempleo y su financiación... (Página42)


3.2. Conclusiones relativas a las políticas de empleo financiadas por el Servicio Público de Empleo Estatal... (Página43)


4. RECOMENDACIONES... (Página45)


4.1. Dirigidas al Ministerio de Trabajo e Inmigración... (Página45)


4.2. Dirigidas al Servicio Público de Empleo Estatal... (Página46)


SECCIÓN III. RESULTADOS DEL TRABAJO... (Página47)


1. POLÍTICAS DE EMPLEO... (Página47)


1.1. Introducción... (Página47)


1.2. Prestaciones por desempleo... (Página48)


1.2.1. Introducción... (Página48)


1.2.2. Nivel contributivo... (Página50)


1.2.3. Nivel asistencial... (Página51)


1.2.4. Acciones específicas... (Página52)


1.3. Políticas activas de empleo... (Página53)


1.3.1. Introducción... (Página53)


1.3.2. Distribución de competencias en la ejecución de las políticas activas de empleo... (Página54)


1.3.3. Programas de fomento del empleo... (Página56)


1.3.4. Programas de formación... (Página64)


2. FUENTES DE FINANCIACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL... (Página70)


2.1. Introducción... (Página70)

Página 34

2.2. Régimen financiero... (Página71)


2.2.1. Introducción... (Página71)


2.2.2. Evolución del régimen financiero de la acción protectora por desempleo... (Página72)


2.3. Régimen financiero de las prestaciones por desempleo... (Página74)


2.4. Relaciones financieras derivadas del procedimiento de gestión y control de las cuotas por desempleo y formación profesional ... (Página76)


2.5. Procedimiento de gestión y control del Fondo Social Europeo.... (Página80)


2.5.1. Gestión y control de los programas operativos... (Página81)


2.5.2. Contabilización de los fondos procedentes del Fondo Social Europeo... (Página83)


2.6. Reintegros de subvenciones gestionadas por las Comunidades Autónomas... (Página85)

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ÍNDICE DE ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS


BOE Boletín Oficial del Estado.


DGTyPF Dirección General del Tesoro y Política Financiera.


FSE Fondo Social Europeo.


FTFE Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo.


IPREM Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples.


ITSS Inspección de Trabajo y Seguridad Social.


LGP Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.


LGS Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.


LOFAGE Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.


MCA Marco Comunitario de Apoyo.


SPEE Servicio Público de Empleo Estatal.


STC Sentencia del Tribunal Constitucional.


TGSS Tesorería General de la Seguridad Social.


TRLGSS Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social.


UAFSE Unidad Administradora del Fondo Social Europeo.

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SECCIÓN I. CONSIDERACIONES GENERALES


1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO


El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones asignadas por la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y por Acuerdo del Pleno de fecha 28 de enero de 2010, mediante el que se aprobó el 'Programa de
fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 2010' remitido a las Cortes Generales, ha realizado, a iniciativa propia, una 'Fiscalización de la financiación de las prestaciones contributivas y no contributivas gestionadas por el Servicio
Público de Empleo Estatal (SPEE)'.


2. EL SISTEMA NACIONAL DE EMPLEO


El artículo 149 de la Constitución Española reserva al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, así como en materia de legislación laboral y legislación básica
y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por los órganos de las Comunidades Autónomas. Por su parte, los diferentes Estatutos de Autonomía han recogido, en sus textos normativos, las competencias de
dicha ejecución en esta materia.


En este contexto normativo, la Administración General del Estado ha venido traspasando a todas las Comunidades Autónomas la gestión de las funciones y servicios que venía realizando, en su momento el extinto Instituto Nacional de Empleo y,
en la actualidad el Servicio Público de Empleo Estatal (en adelante, SPEE) en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación 1.


En relación con el traspaso de funciones y servicios efectuado a la Comunidad Autónoma del País Vasco, con fecha de efectos de 1.1.2011, es necesario señalar que este Acuerdo de traspaso requiere de un acuerdo complementario en el que se
deben desarrollar dichos traspasos, que a la fecha de finalización de los trabajos de fiscalización desarrollados en la sede del SPEE (febrero de 2011) no había sido aún suscrito. En dicho acuerdo complementario debe desarrollarse, asimismo, el
procedimiento de compensación por parte de la Comunidad Autónoma del País Vasco a la Administración General del Estado relativo al coste de las bonificaciones de cuotas empresariales.


Por tanto, todas las Comunidades Autónomas han asumido las funciones y servicios que venía realizando el SPEE en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación. En particular, las Comunidades Autónomas han asumido las funciones recogidas
en los Reales Decretos de traspaso sobre intermediación en el mercado de trabajo, gestión y control de políticas de empleo, además de la titularidad de los Centros Nacionales de Formación Profesional Ocupacional.


En el siguiente cuadro se recoge la normativa reguladora, así como la fecha de efectividad de los traspasos efectuados a las Comunidades Autónomas en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación profesional encomendado al SPEE:


1 La última Comunidad Autónoma en asumir las funciones y servicios del SPEE, ha sido la Comunidad Autónoma del País Vasco. Entre las funciones y servicios de la Administración General del Estado que asume la Comunidad Autónoma del País
Vasco, de acuerdo con lo previsto en el Real Decreto 1441/2010, destaca por su novedad:?'Los incentivos a la contratación, mediante el régimen de bonificaciones de las cuotas sociales, de conformidad con lo previsto en la legislación estatal, en
relación con los trabajadores y trabajadoras de los centros de trabajo radicados en la Comunidad Autónoma del País Vasco, así como respecto de los trabajadores y trabajadoras autónomos radicados en la misma.?En aplicación de los principios que
informan el sistema de la Seguridad Social, la Comunidad Autónoma del País Vasco compensará a ésta el coste de tales bonificaciones, de acuerdo con el apartado G.3.b) de este acuerdo'.?De la misma forma, en el apartado B.3.c) de este mismo Acuerdo
se traspasa a la Comunidad Autónoma del País Vasco 'En materia de formación profesional para el empleo' 'Las actividades de evaluación, seguimiento y control de las iniciativas de formación de demanda, financiadas mediante bonificaciones en las
cuotas de formación profesional, que se aplican las empresas en relación a los centros de trabajo radicados en el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco.?La Comunidad Autónoma del País Vasco compensará al Estado el coste de tales
bonificaciones, de acuerdo con el apartado G.3.a) de este acuerdo'.

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CUADRO N.º 1


TRASPASO A LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN EL ÁMBITO DEL TRABAJO, EMPLEO Y FORMACIÓN PROFESIONAL CORRESPONDIENTE AL SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL


COMUNIDADES


AUTÓNOMAS;NORMATIVA;FECHA DE EFECTIVIDAD


CATALUÑA;Real Decreto 1050/1997;1/1/1998


GALICIA;Real Decreto 1375/1997;1/1/1998


VALENCIANA;Real Decreto 2673/1998;1/1/1999


CANARIAS;Real Decreto 150/1999;31/5/1999


FORAL DE NAVARRA;Real Decreto 811/1999;1/10/1999


MADRID;Real Decreto 30/2000;1/1/2000


PRINCIPADO DE ASTURIAS;Real Decreto 11/2001;1/1/2001


EXTREMADURA;Real Decreto 664/2001;1/7/2001


ILLES BALEARS;Real Decreto 1268/2001;1/1/2002


CANTABRIA;Real Decreto 1418/2001;1/1/2002


CASTILLA y LEÓN;Real Decreto 1187/2001;1/1/2002


LA RIOJA;Real Decreto 1379/2001;1/1/2002


ARAGÓN;Real Decreto 646/2002;1/7/2002


CASTILLA-LA MANCHA;Real Decreto 1385/2002;1/1/2003


REGIÓN DE MURCIA;Real Decreto 468/2003;1/5/2003


ANDALUCÍA;Real Decreto 467/2003;1/5/2003


PAÍS VASCO;Real Decreto 1441/2010;1/1/2011


De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo (modificada mediante Real Decreto-ley 3/2011, de 18 de febrero, de medidas urgentes para la mejora de la empleabilidad y la reforma de las
políticas activas de empleo), el Sistema Nacional de Empleo está constituido por el conjunto de estructuras, medidas y acciones necesarias para promover y desarrollar la política de empleo. El Sistema Nacional de Empleo está integrado por el
Servicio Público de Empleo Estatal y los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas.


El Sistema Nacional de Empleo deberá garantizar, entre otros, el cumplimiento de los siguientes fines:


a) Fomentar el empleo y apoyar la creación de puestos de trabajo.


b) Asegurar que los servicios públicos de empleo, en el ámbito de sus respectivas competencias, aplican las políticas activas conforme a los principios de igualdad y no discriminación.


c) Garantizar la aplicación de las políticas activas de empleo y de la acción protectora por desempleo.


Son órganos del Sistema Nacional de Empleo la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales (que es el instrumento general de colaboración, coordinación y cooperación entre la Administración General del Estado y la de las Comunidades
Autónomas en materia de política de empleo y especialmente en lo relacionado con la Estrategia Española de Empleo y el Plan Anual de Política de Empleo) y el Consejo General del Sistema Nacional de Empleo (que es el órgano consultivo de
participación institucional en materia de política de empleo, integrado por un representante de cada una de las Comunidades Autónomas y por igual número de miembros de la Administración General del Estado, de las organizaciones empresariales y de
las organizaciones sindicales más representativas).


2.1. El Servicio Público de Empleo Estatal


De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 56/2003, 'El Servicio Público de Empleo Estatal es el organismo autónomo de la Administración General del Estado al que se le encomienda la ordenación, desarrollo y seguimiento de los
programas y medidas de la política de empleo, en el marco de lo establecido en esta ley'.

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En virtud de lo establecido en la Disposición adicional primera de la mencionada Ley, el Instituto Nacional de Empleo pasó a denominarse SPEE, conservando el régimen jurídico, económico, presupuestario, patrimonial y de personal, así como la
misma personalidad jurídica y naturaleza de organismo autónomo de la Administración General del Estado.


Así, el SPEE es un organismo autónomo de los previstos en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (en adelante, LOFAGE), adscrito al Ministerio de Trabajo e Inmigración (Real
Decreto 777/2011, de 3 de junio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Trabajo e Inmigración) a través de la Secretaría de Estado de Empleo.


El SPEE tiene personalidad jurídica propia e independiente de la Administración General del Estado, dispone de plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus funciones, así como de patrimonio y tesorería propios y autonomía de gestión.


2.1.1. Estructura


El SPEE, para el cumplimiento de sus funciones, se articula en torno a una estructura central y a una estructura periférica.


La estructura central del SPEE está constituida por el Consejo General (integrado por la Secretaría de Estado de Empleo, la Dirección General del SPEE, ocho representantes de las organizaciones sindicales, ocho representantes de las
asociaciones empresariales, ocho representantes de la Administración Pública y el Secretario); la Comisión Ejecutiva Central (integrada por la Dirección General del SPEE, tres representantes de la Administración Pública, cuatro representantes de
las organizaciones sindicales, cuatro representantes de las asociaciones empresariales y el Secretario) y la Dirección General del SPEE a quien corresponde dirigir, coordinar, planificar y controlar las actividades del SPEE, de quien depende, a su
vez, un total de siete Subdirecciones Generales.


En su estructura periférica, los servicios del SPEE se clasifican en órganos de gestión y órganos de participación institucional.


Son órganos de gestión territorial los Coordinadores Territoriales (responsables de coordinar las actuaciones de los directores provinciales en las respectivas Comunidades Autónomas), los Directores Provinciales, y las oficinas de empleo y/o
prestaciones, y las unidades administrativas dependientes del Director Provincial en el ámbito provincial y local. Son órganos de participación institucional, las Comisiones Ejecutivas Territoriales (integradas por representantes del SPEE, de las
organizaciones empresariales y sindicales).


2.1.2. Funciones del Servicio Público de Empleo Estatal


De conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo (según redacción dada por el citado Real Decreto-ley 3/2011), así como en el Real Decreto 1383/2008, de 1 de agosto, por el que se aprueba la
estructura orgánica y de participación institucional del SPEE, este organismo autónomo al que se le encomienda la ordenación, desarrollo y seguimiento de los programas y medidas de la política de empleo, tiene, entre otras, las siguientes
competencias:


- Elaborar y elevar al Ministerio de Trabajo e Inmigración las propuestas normativas de ámbito estatal en materia de empleo, formación para el empleo y protección por desempleo que procedan.


- Elaborar el anteproyecto de su presupuesto de ingresos y gastos.


- Impulsar el desarrollo del Sistema Nacional de Empleo en colaboración con los servicios públicos de empleo de las Comunidades Autónomas prestando especial atención a la coordinación entre las políticas activas de empleo y las prestaciones
por desempleo.


- Elaborar el proyecto de la Estrategia Española de Empleo y del Plan Anual de Política de Empleo en colaboración con las Comunidades Autónomas.


- Percibir las ayudas financieras de la Unión Europea de fondos europeos para la cofinanciación de acciones y programas sufragados con cargo a su presupuesto y proceder a la justificación y valoración de las mismas.

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- Realizar la gestión y el control de las prestaciones por desempleo, garantizando el cumplimiento del compromiso de actividad, y ejerciendo la potestad sancionadora en esta materia, de acuerdo con lo establecido en la normativa vigente.


- Mantener las bases de datos que garanticen el registro de ofertas, demandas y contratos, mantener el observatorio de las ocupaciones y elaborar estadísticas en materia de empleo y desempleo con fines estatales.


- Gestionar los programas de empleo y formación profesional para el empleo, que le correspondan normativamente y estén consignados en su presupuesto de gastos.


- Llevar a cabo investigaciones, estudios y análisis sobre la situación del mercado de trabajo y los instrumentos para mejorarlo, en colaboración con las respectivas Comunidades Autónomas.


- Cualesquiera otras competencias que legal o reglamentariamente se le atribuyan.


Por otra parte, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 del Real Decreto 1414/1981, de 3 de julio, corresponde al Instituto Social de la Marina, las acciones que competen al SPEE respecto a los beneficiarios del Régimen Especial de la
Seguridad Social de los Trabajadores del Mar, en la gestión de las políticas de empleo.


2.2. Los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas


La Ley 56/2003 preceptúa que se considera a los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas los órganos o entidades a los que dichas Administraciones encomiendan, en sus respectivos ámbitos territoriales, el ejercicio de las
funciones necesarias para la gestión de la intermediación laboral y de las políticas activas de empleo.


Por su parte, el artículo 18 de la mencionada Ley señala que 'los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas, en función de su capacidad de autoorganización, se dotarán de los órganos de dirección y estructura para la
prestación del servicio al ciudadano. Dichos Servicios Públicos de Empleo contarán con la participación de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en los órganos de representación de carácter consultivo, en la forma en que
se prevea por las Comunidades Autónomas, teniendo dicha participación carácter tripartito y paritario'.


Los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas, como parte integrante del Sistema Nacional de Empleo, tienen encomendadas dos competencias, principalmente:


- La gestión de las políticas activas de empleo consideradas como 'el conjunto de acciones y medidas de orientación, empleo y formación dirigidas a mejorar las posibilidades de acceso al empleo, por cuenta ajena o propia, de las personas
desempleadas, al mantenimiento del empleo y a la promoción profesional de las personas ocupadas y al fomento del espíritu empresarial y de la economía social'.


- La intermediación laboral, entendida como 'el conjunto de acciones que tienen por objeto poner en contacto las ofertas de trabajo con los demandantes de empleo para su colocación. La intermediación laboral tiene como finalidad
proporcionar a los trabajadores un empleo adecuado a sus características y facilitar a los empleadores los trabajadores más apropiados a sus requerimientos y necesidades'.


3. MARCO NORMATIVO


El marco normativo regulador básico de la acción protectora por desempleo, a la fecha en la que este Proyecto de informe se remite para alegaciones, se encuentra constituido por las siguientes disposiciones:


- Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social.


- Ley 45/2002, de 12 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad.


- Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.


- Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.


- Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo.


- Ley 43/2006, de 29 de diciembre, para la mejora del crecimiento y del empleo.

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- Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social.


- Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.


- Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo.


- Real Decreto-ley 1/2011, de 11 de febrero, de medidas urgentes para promover la transición al empleo estable y la recualificación profesional de las personas desempleadas.


- Real Decreto-ley 3/2011, de 18 de febrero, de medidas urgentes para la mejora de la empleabilidad y la reforma de las políticas activas de empleo.


- Orden TAS/2307/2007, de 27 de julio, por la que se desarrolla parcialmente el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo en materia de formación de demanda y su
financiación, y se crea el correspondiente sistema telemático, así como los ficheros de datos personales de titularidad del Servicio Público de Empleo Estatal.


- Orden TAS/718/2008, que desarrolla el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, en materia de formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la
concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación.


- Orden TIN/2805/2008, de 26 de septiembre, por la que se desarrolla el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, en materia de acciones de apoyo y acompañamiento a la
formación y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación.


- Orden TIN/380/2009, de 18 de febrero, por la que se distribuyen territorialmente para el ejercicio económico de 2009, para su gestión por las Comunidades Autónomas con competencias asumidas, subvenciones del ámbito laboral financiadas con
cargo a los Presupuestos Generales del Estado.


- Orden TIN/381/2009, de 18 de febrero, por la que se distribuyen territorialmente para el ejercicio 2009, para su gestión por las Comunidades Autónomas con competencias asumidas, subvenciones para financiar el coste imputable a 2009 del
Plan extraordinario de orientación, formación profesional e inserción laboral, aprobado por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de abril de 2008.


- Orden TIN/2183/2009, de 31 de julio, por la que se distribuyen territorialmente para el ejercicio económico de 2009, para su gestión por las comunidades autónomas con competencias asumidas, subvenciones para financiar el coste imputable a
2009 de la prórroga de la medida consistente en la contratación de 1.500 orientadores para el reforzamiento de la red de oficinas de empleo incluida en el Plan extraordinario de orientación, formación profesional e inserción laboral, aprobada por
Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de abril de 2009.


- Orden TIN/3270/2009, de 30 de noviembre, por la que se distribuyen territorialmente para el ejercicio económico de 2009, para su gestión por las comunidades autónomas con competencias asumidas, subvenciones adicionales a las establecidas
en la Orden TIN/380/2009, de 18 de febrero, para el programa de modernización de los servicios públicos de empleo según la Ley 45/2002, de 13 de diciembre.


Fondo Social Europeo:


- Real Decreto 683/2002, de 12 de julio, por el que se regulan las funciones y procedimientos de gestión de la Unidad Administradora del Fondo Social Europeo.


- Reglamento (CE) N.º 1784/1999 del Parlamento y del Consejo, de 12 de julio de 1999, relativo al Fondo Social Europeo.


- Reglamento (CE) N.º 1081/2006 del Parlamento y del Consejo, de 5 de julio, relativo al Fondo Social Europeo.


- Reglamento (CE) N.º 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión.


- Reglamento (UE) N.º 539/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de junio de 2010 que modifica el Reglamento (CE) N.º 1083/2006 del Consejo, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de
Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión, con respecto a la simplificación de determinados requisitos y a determinadas disposiciones relativas a la gestión financiera.

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SECCIÓN II. NATURALEZA DEL EXAMEN, CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES


1. OBJETIVOS Y ALCANCE


De acuerdo con las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno del Tribunal de Cuentas en su sesión de 22 de diciembre de 2010, los objetivos de esta Fiscalización son los siguientes:


a) Analizar el modelo de financiación de las políticas activas y políticas pasivas de empleo (prestaciones por desempleo) gestionadas por el SPEE.


b) Analizar los procedimientos de gestión y control establecidos por el Servicio Público de Empleo Estatal respecto a los ingresos procedentes del Fondo Social Europeo que cofinancian los programas de empleo y de formación profesional.


c) Analizar las relaciones financieras entre el Servicio Público de Empleo Estatal y la Tesorería General de la Seguridad Social respecto a la gestión y control de las cuotas por desempleo y de formación profesional, así como el pago de las
prestaciones contributivas y asistenciales.


d) Analizar las previsiones contenidas en la Ley Orgánica 3/2007, de Igualdad de Mujeres y Hombres, en caso de que surjan en el curso de los trabajos de fiscalización.


Para la consecución de los objetivos anteriores este Tribunal de Cuentas ha aplicado todos los procedimientos y técnicas que ha considerado necesarios sobre los diferentes documentos y expedientes formalizados por el SPEE.


Asimismo, se ha analizado la ejecución de los créditos asignados en el presupuesto de gastos de la Sección Presupuestaria 19 'Ministerio de Trabajo e Inmigración', Organismo 101 'Servicio Público de Empleo Estatal', Programas 241A 'Fomento
de la inserción y estabilidad laboral', 251M 'Prestaciones a los desempleados' y 000X 'Transferencias Internas', relativos al ejercicio 2009, así como la ejecución del presupuesto de ingresos de dicho Organismo en el citado ejercicio, sin perjuicio
del análisis efectuado sobre otros periodos temporales necesario para el cumplimiento de los objetivos establecidos para esta Fiscalización.


El Tribunal de Cuentas ha realizado las comprobaciones y verificaciones en la sede del SPEE en Madrid, obteniendo los datos, documentos y antecedentes necesarios a través de la revisión de la documentación soporte existente al respecto
(estados, registros, informes, expedientes, actas, bases de datos, etc.) y de entrevistas con los responsables del citado organismo autónomo.


De la misma forma se han realizado comprobaciones en la sede de la Tesorería General de la Seguridad Social con el fin de verificar las relaciones y el circuito financiero existente entre la citada Tesorería General y el SPEE en relación con
las cotizaciones por desempleo y formación profesional, así como el pago de las prestaciones contributivas y asistenciales.


2. TRATAMIENTO DE ALEGACIONES


En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 44.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, el Anteproyecto de informe de esta Fiscalización fue remitido el 5 de octubre de 2011, por este Tribunal de
Cuentas, al Ministro de Trabajo e Inmigración y al Subsecretario del Ministerio de Trabajo e Inmigración para su conocimiento, así como al Secretario de Estado de Empleo, al Secretario de Estado de la Seguridad Social, al Director General del
Servicio Público de Empleo Estatal y al Director General de la Tesorería General de la Seguridad Social.


Por otra parte, también se dio traslado del Anteproyecto de informe a los titulares de la Secretaria General de Empleo y de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal que ejercieron estos cargos durante el periodo al que se
refiere el Anteproyecto de informe.


Dentro del plazo legal fueron recibidas en este Tribunal de Cuentas las alegaciones formuladas por el Secretario de Estado de Empleo, por el Director General del Servicio Público de Empleo Estatal, por la ex-Secretaria General de Empleo, por
el ex-Director General del Servicio Público Estatal y por el Director General de la Tesorería General de la Seguridad Social. El resto de destinatarios del Anteproyecto de informe no remitieron alegaciones.


A la vista de las citadas alegaciones, este Tribunal de Cuentas ha efectuado las oportunas modificaciones en el texto del informe y, en los casos en que este Tribunal lo ha considerado necesario, han sido reflejadas

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mediante notas a pie de página. En todo caso, la totalidad de las alegaciones formuladas se adjuntan al informe de Fiscalización.


Asimismo, debe indicarse que no han sido objeto de tratamiento específico aquellas alegaciones que constituyen meras explicaciones de los alegantes, en relación con el contenido del Anteproyecto de informe y que, por tanto, no implican
oposición con el contenido del citado Anteproyecto.


3. CONCLUSIONES


A continuación se exponen las incidencias más significativas que el Tribunal de Cuentas ha constatado en la realización de esta Fiscalización, todas ellas referidas a los correspondientes apartados de la Sección III de este informe, donde se
desarrollan más detalladamente.


3.1. Conclusiones sobre la naturaleza jurídica de las prestaciones de la acción protectora por desempleo y su financiación


1. De acuerdo con lo dispuesto en el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, las prestaciones correspondientes a la acción protectora por desempleo así como su régimen de financiación forman parte del Sistema de Seguridad
Social, si bien presentan unas peculiaridades que las diferencian y singularizan del resto de prestaciones del Sistema. Estas peculiaridades son las siguientes:


- Las prestaciones de la acción protectora por desempleo y su financiación tienen una regulación autónoma, distinta y separada del resto de prestaciones de Seguridad Social.


- La gestión de las prestaciones de la acción protectora por desempleo corresponde al organismo autónomo Servicio Público de Empleo Estatal, mientras que la gestión del resto de prestaciones del Sistema de Seguridad Social corresponde a las
Entidades Gestoras de la Seguridad Social y Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social.


- El modelo de financiación de la acción protectora por desempleo, recogido en el artículo 223 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, establece una doble financiación (cotización de empresarios y trabajadores y
aportaciones del Estado), sin especificar un reparto determinado de la carga financiera sobre cada una de estas dos fuentes de financiación, ni tampoco una afectación expresa de cada una de ellas a unos fines concretos, configurándose en
consecuencia como un sistema financiero mixto e indistinto.


Por el contrario, el modelo de financiación del resto de prestaciones del Sistema de Seguridad Social, recogido en el artículo 86 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, establece una auténtica separación de fuentes de
financiación en función del tipo de prestación, dado que especifica las prestaciones que son financiadas por la Administración General del Estado y las que son financiadas a cargo de las cotizaciones sociales y otros ingresos.


Por tanto, no existe una afectación legal de los recursos financieros del Servicio Público de Empleo Estatal a los gastos derivados de acción protectora por desempleo, a excepción de las cotizaciones por formación profesional que deben
destinarse legalmente a los gastos de formación profesional para el empleo.


Por otra parte, la Ley 56/2003, de Empleo, creó el Sistema Nacional de Empleo, solapándolo con el Sistema de Seguridad Social en el ámbito de la protección por desempleo, generando, a juicio de este Tribunal, algunas situaciones de difícil
encaje conceptual, entre las cuales destaca el hecho de que las políticas activas de empleo (articuladas bajo la forma de subvenciones, ayudas, incentivos o bonificaciones) que forman parte de la acción protectora por desempleo y que, además, son
ejecutadas por el Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales, y no por la Seguridad Social, puedan ser financiadas con cargo a las cotizaciones sociales (Epígrafe III.2.3).


En este contexto, este Tribunal de Cuentas ha venido señalando en la Declaración de la Cuenta General del Estado que existe una falta de homogeneidad en el tratamiento de la separación de las fuentes de financiación de las prestaciones
contributivas y asistenciales del Servicio Público de Empleo Estatal, con el del resto de entidades que gestionan las prestaciones derivadas de la acción protectora del Sistema de la Seguridad Social.

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A este respecto, es necesario señalar que las Recomendaciones del Pacto de Toledo aprobadas por el Congreso de los Diputados el 25 de enero de 2011 realizan una mención específica a las políticas activas de empleo (que forman parte de la
acción protectora por desempleo), en particular a la financiación de las bonificaciones en las cuotas de la Seguridad Social al señalar expresamente que ' ... la Comisión ha resuelto que, en todo caso, las políticas activas de empleo que
introduzcan bonificaciones en las cuotas a la Seguridad Social deberán efectuarse exclusivamente con cargo a la fiscalidad general', situación que todavía no se ha visto plasmada por el legislador en nuestro ordenamiento jurídico.


A juicio de este Tribunal de Cuentas el modelo de financiación de la protección por desempleo regulado en el precitado artículo 223 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, si bien permite una 'flexibilidad financiera',
adecuada al principio de universalidad de estas prestaciones con el fin de subvenir las situaciones de necesidad (desempleo), se aparta del sistema general de separación de fuentes de financiación más característico de nuestro Sistema de Seguridad
Social, basado en el principio contributivo, máxime cuando el citado Texto Refundido contempla una cotización específica para la contingencia por desempleo, apartándose, asimismo, de las Recomendaciones del Pacto de Toledo (subepígrafe III.2.2.2).


3.2. Conclusiones relativas a las políticas de empleo financiadas por el Servicio Público De Empleo Estatal


1. El Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, prevé en su articulado que dicho subsistema se financiará, de conformidad con lo establecido en la Ley de Presupuestos
Generales del Estado, con los fondos provenientes de la cuota de formación profesional que aportan las empresas y trabajadores, con las ayudas procedentes del Fondo Social Europeo y con las aportaciones específicas establecidas en el presupuesto del
Servicio Público de Empleo Estatal, señalando en su Disposición adicional octava que el Gobierno articulará las fórmulas y medidas que sean necesarias para que los fondos con destino a la formación para el empleo provenientes de la cuota de
formación profesional sean aplicables en su totalidad a la financiación de las iniciativas de formación.


Por su parte, las distintas Leyes de Presupuestos Generales del Estado han venido estableciendo que, sin perjuicio de otras fuentes de financiación, los fondos provenientes de la cuota de formación profesional se destinarán a financiar el
subsistema de formación profesional para el empleo, regulado por el citado Real Decreto anterior.


De conformidad con lo dispuesto en la normativa anterior, este Tribunal de Cuentas considera que los recursos procedentes de la cuota de formación profesional tienen la consideración de ingreso afectado, cuya finalidad específica debe ser,
en su totalidad, la financiación de las iniciativas de formación establecidas en el ordenamiento jurídico español.


En este contexto, este Tribunal de Cuentas verificó que el Servicio Público de Empleo Estatal no reflejó en su contabilidad la existencia de un remanente de tesorería generado por las cuotas de formación profesional que debía de estar
afectado, exclusivamente, a financiar el subsistema de formación profesional para el empleo, sino que formó parte del remanente de tesorería general calculado por este Organismo, destinándose a financiar el déficit del conjunto de prestaciones por
desempleo y no, exclusivamente, para la financiación del subsistema de formación profesional, tal y como disponía la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2009.


Por ello, este Tribunal de Cuentas considera necesario que el Servicio Público de Empleo Estatal adopte las medidas oportunas tendentes a garantizar el cumplimiento de lo dispuesto en la normativa reguladora del subsistema de formación
profesional, con el fin de que los recursos procedentes de la cuota de formación profesional sean aplicados, en su totalidad, a la financiación de las distintas iniciativas de formación.


Por otra parte, este Tribunal de Cuentas ha verificado que, en el ejercicio 2009, el Servicio Público de Empleo Estatal aprobó tres modificaciones presupuestarias (transferencias de crédito) por importe de 40,54 millones de euros, que
minoraron recursos financieros que debieron destinarse a financiar los gastos derivados del subsistema de formación profesional para el empleo; sin embargo, el citado Servicio Público destinó dichos recursos a financiar otro tipo de gastos del
Organismo Autónomo, lo que no se adecua a lo establecido en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2009 sobre la financiación de la formación profesional para el empleo (subepígrafe III.1.3.4).

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2. Respecto del procedimiento de control y contabilización de los recursos procedentes del Fondo Social Europeo que cofinancian acciones y programas sufragados con cargo al presupuesto del Servicio Público de Empleo Estatal, este Tribunal
ha observado lo siguiente:


a) El Servicio Público de Empleo Estatal había infravalorado sus ingresos y reconocimientos de derechos por un importe neto de 176,68 millones de euros debido a:


- Tener reflejado, indebidamente, en sus estados contables, ingresos y reconocimientos de derechos en exceso, por importe de 72,90 millones de euros correspondientes al Marco Comunitario 1994/1999.


- No haber recogido en sus estados contables, un total de ingresos y reconocimientos de derechos por un importe de 249,58 millones de euros correspondientes al Marco Comunitario 2000/2006.


b) Por otra parte, el Servicio Público de Empleo Estatal tampoco había imputado en su contabilidad financiera un ingreso y su correlativo deudor no presupuestario por importe de 237,82 millones de euros debido a la diferencia existente, en
el Marco Comunitario 2007/2013, entre las solicitudes de pago y los derechos reconocidos en el presupuesto de ingresos del ejercicio 2009. Esta diferencia se debía a la falta de aprobación por la Comisión Europea del dictamen sobre evaluación de
los sistemas de gestión y control de este Marco Comunitario, requisito exigido por los Reglamentos comunitarios para efectuar los pagos.


c) El Servicio Público de Empleo Estatal tampoco había imputado en su contabilidad financiera una provisión para riesgos y gastos por importe de 334,76 millones de euros correspondientes al Marco Comunitario 1994/1999, derivada del informe
sobre la liquidación final de dos programas operativos de este Marco elaborado por la Comisión Europea donde se propone una corrección financiera por esta cuantía, existiendo, en consecuencia, una incertidumbre sobre el resultado final de esta
liquidación.


Por todo ello, este Tribunal de Cuentas considera que el Servicio Público de Empleo Estatal debe proceder a realizar las actuaciones oportunas tendentes a regularizar estas operaciones tanto en su presupuesto de ingresos como en su
contabilidad financiera, así como requerir a la Dirección General del Tesoro y Política Financiera el reintegro del importe de 176,68 millones de euros pendiente de ingreso que se le adeuda (subepígrafe III.2.3.2).


3. Los fondos de empleo de ámbito nacional relativos a programas cuya gestión ha sido transferida a las Comunidades Autónomas se gestionan de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General
Presupuestaria, relativo a las subvenciones gestionadas.


Este artículo exige que el remanente de fondos no comprometidos (créditos totales menos compromisos de créditos) mantengan el destino específico para el que dichos fondos fueron transferidos, es decir, la ejecución de políticas activas de
empleo, debiendo ser descontado dicho importe, en el ejercicio siguiente, de la cuantía total a transferir a la Comunidad Autónoma correspondiente, lo que realiza correctamente el Servicio Público de Empleo Estatal.


Sin embargo, respecto al remanente de fondos comprometidos (diferencia existente entre los compromisos de créditos y las obligaciones reconocidas), el Servicio Público de Empleo Estatal no tiene constancia fehaciente de que los fondos
transferidos a las Comunidades Autónomas hayan sido destinados, efectivamente, a la finalidad para la que fueron concedidos, es decir, a la financiación de políticas activas de empleo, pues no existe la obligación legal de que las Comunidades
Autónomas justifiquen ante el citado Organismo autónomo la aplicación de los fondos a las políticas activas de empleo.


A juicio de este Tribunal de Cuentas, el contenido del régimen de justificación de estas subvenciones gestionadas, si bien acorde con la normativa vigente, conlleva el riesgo de que los fondos recibidos por las distintas Comunidades
Autónomas, sobre los cuales no se haya contraído una obligación presupuestaria (remanente de fondos comprometidos), puedan ser destinados a la financiación de acciones distintas para las que inicialmente fueron concedidas (políticas activas de
empleo) al no acreditarse, en su totalidad, la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad para la que fueron concedidas dichas subvenciones (subepígrafe III.2.4.2).


4. En los ejercicios 2008 y 2009, el Servicio Público de Empleo Estatal concedió de forma directa, en el marco de las políticas activas de empleo, cinco subvenciones nominativas relativas a los Planes Integrales de Empleo al amparo de lo
dispuesto en el artículo 22.2.a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, previstas en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado de dichos ejercicios.

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Con relación a estas subvenciones, el Tribunal de Cuentas ha observado diversas incidencias en la subvención nominativa denominada 'Plan Integral de Empleo de Andalucía. Bahía de Cádiz' financiada con cargo al presupuesto del Servicio
Público de Empleo Estatal, por importe de 25,32 millones de euros, en cada uno de los dos ejercicios citados.


Así, de acuerdo con el convenio de colaboración suscrito entre el Servicio Público de Empleo Estatal y la Comunidad Autónoma de Andalucía con fecha 5.12.2008, esta subvención tiene por objetivo establecer el marco de colaboración para el
desarrollo de medidas que favorezcan la cualificación del capital humano y su inserción laboral, así como medidas de carácter social para los trabajadores con mayores dificultades de inserción en el marco del Plan de Empleo de la Bahía de Cádiz, en
consonancia con lo preceptuado en la Disposición adicional sexagésima sexta de la Ley 51/2007, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2008.


Entre las actuaciones concretas a desarrollar en este marco de colaboración se establecía la concesión de acciones de carácter social, garantes de un nivel mínimo de ingresos, para aquellos trabajadores que, teniendo al menos cumplidos 53
años de edad, presentasen mayores dificultades de inserción en el mercado laboral por razones de edad.


A juicio de este Tribunal de Cuentas, las actuaciones concretas a desarrollar mediante esta subvención nominativa, que debían destinarse exclusivamente a políticas activas de empleo, comprendieron finalmente tanto actividades enmarcadas
dentro del ámbito de las políticas activas de empleo, como en el ámbito de las prestaciones económicas por desempleo, a través de las denominadas acciones de carácter social.


Por otra parte, este Tribunal de Cuentas ha verificado que durante los ejercicios 2008 y 2009 los compromisos de crédito reconocidos por la Comunidad Autónoma de Andalucía, en concepto de acciones de carácter social, ascendieron a 16
millones de euros, sin que la documentación justificativa aportada, haya permitido a este Tribunal determinar el carácter específico de estas acciones, así como el colectivo de personas afectadas por las mismas, impidiendo con ello comprobar si los
recursos asignados en el presupuesto de gastos del Servicio Público de Empleo Estatal fueron destinados a los fines recogidos en el convenio de colaboración suscrito, esto es, favorecer la cualificación del capital humano y su inserción laboral.


Por ello, a juicio de este Tribunal de Cuentas, el Servicio Público de Empleo Estatal debería revisar las acciones de carácter social financiadas mediante las subvenciones nominativas concedidas a la Comunidad Autónoma de Andalucía para el
desarrollo del Plan Integral de Empleo de la Bahía de Cádiz, cuyo importe se elevó en el bienio 2008-2009 a un total de 16 millones de euros, convenio que ha sido renovado en 2010, para asegurar la aplicación de estos fondos al destino para el que
fueron concedidos 2 (subepígrafe III.1.3.3).


4. RECOMENDACIONES


4.1. Dirigidas al Ministerio de Trabajo e Inmigración


1. Este Tribunal de Cuentas considera que el Ministerio de Trabajo e Inmigración, abundando aún más en las Recomendaciones recogidas en el Pacto de Toledo, debería estudiar la posibilidad de impulsar la modificación del régimen de
financiación de la acción protectora por desempleo y tender a su homogeneización con el régimen financiero del Sistema de Seguridad Social mediante la separación de sus fuentes de financiación en consideración de los diferentes niveles de protección
por desempleo 3 (Epígrafe III.2.3).


2. Este Tribunal de Cuentas considera que el Ministerio de Trabajo e Inmigración, dado el incremento de la aportación financiera de la Administración General del Estado al presupuesto de ingresos del Servicio Público de Empleo Estatal
experimentado en los dos últimos ejercicios, debería estudiar la posibilidad de impulsar la creación de un Fondo en el Servicio Público de Empleo Estatal que, dotado en los periodos de


2 En el trámite de alegaciones, el Director General del SPEE señala que, teniendo en cuenta la opinión del Tribunal de Cuentas, solicitará información adicional a la Comunidad Autónoma de Andalucía sobre las denominadas acciones de carácter
social financiadas mediante estas subvenciones nominativas.


3 En el trámite de alegaciones, el Director General del SPEE señala que la modificación de la regulación de las fuentes de financiación de la protección por desempleo se podría realizar en el marco de la reforma del sistema de protección por
desempleo para mejorar la vinculación con las políticas activas de empleo, de acuerdo con lo establecido en la Disposición Adicional Sexta de la Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo.

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crecimiento económico, proporcione reservas que permitan atenuar los ciclos económicos bajos garantizando, al mismo tiempo, un equilibrio financiero a largo plazo.


Este Tribunal de Cuentas considera que este Fondo podría constituirse siempre y cuando, la Administración General del Estado asuma de forma permanente la financiación de acciones de la protección por desempleo de naturaleza asistencial
(subsidios por desempleo y las políticas activas de empleo, a excepción del subsistema de formación profesional cuya financiación debe ser a cargo de las cuotas de formación profesional).


En este sentido, conviene recordar que la Disposición final primera del Real Decreto-ley 3/2011, de 18 de febrero, de medidas urgentes para la mejora de la empleabilidad y la reforma de las políticas activas de empleo prevé la constitución,
en el citado Organismo Autónomo, de un Fondo de políticas de empleo con la finalidad de atender necesidades futuras de financiación en la ejecución de las acciones y medidas que integran las políticas activas de empleo. Por ello este Tribunal de
Cuentas considera que el Gobierno debería continuar dicho proceso con la constitución de un Fondo de prestaciones económicas por desempleo, dado el importante volumen que las mismas representan en el presupuesto de gastos del Servicio Público de
Empleo Estatal 4 (epígrafe III.3.2).


3. Este Tribunal de Cuentas considera necesario que el Ministerio de Trabajo e Inmigración estudie la posibilidad de incluir en la Orden anual de distribución territorial de fondos para las políticas activas de empleo que son gestionadas
por las Comunidades Autónomas, la obligación de que estas Administraciones públicas acrediten en su totalidad, ante el Servicio Público de Empleo Estatal, también respecto de los remanentes de fondos comprometidos, la aplicación de los fondos
recibidos a la finalidad para la que se otorgó la subvención.


A juicio de este Tribunal de Cuentas, esta modificación en el contenido de la justificación de los fondos recibidos por las Comunidades Autónomas, debería fundamentarse en la justificación de las obligaciones reconocidas por las Comunidades
Autónomas, teniendo en cuenta que estos fondos son recursos de naturaleza pública que figuran en el presupuesto de gastos del Servicio Público de Empleo Estatal y no forman parte del coste efectivo de los traspasos de competencias a las Comunidades
Autónomas 5 (subepígrafe III.2.6.).


4.2 Dirigidas al Servicio Público de Empleo Estatal


1. El Servicio Público de Empleo Estatal debe impulsar las medidas oportunas tendentes a la dotación de un crédito específico en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, con el fin de regularizar la deuda que este Organismo Autónomo
mantiene con la Tesorería General de la Seguridad Social, por un importe de 72,56 millones de euros, correspondiente a las operaciones realizadas por este Servicio Común por cuenta del extinguido Fondo Nacional de Protección al Trabajo cargadas por
la Tesorería General en la cuenta de relación con el Servicio Público de Empleo Estatal en diciembre del año 2000 y no registradas financieramente por este Organismo Autónomo 6 (epígrafe III.2.4.).


2. El Servicio Público de Empleo Estatal debe proceder a adoptar las medidas oportunas tendentes a solicitar el reintegro por un importe de 4,86 millones de euros, así como los intereses de demora legalmente establecidos, a la Comunidad
Autónoma de Andalucía, como consecuencia de los remanentes de crédito no comprometidos derivados de la justificación de la subvención nominativa concedida en el


4 En el trámite de alegaciones, el Director General del SPEE muestra su conformidad con la constitución de un Fondo de Reserva en el SPEE, señalando que la creación del citado fondo ya se recoge en el Plan Director del SPEE 2011/2012,
finalizado en el mes de mayo de 2011, entre cuyos objetivos estratégicos figura: el de 'Favorecer la sostenibilidad del sistema de protección por desempleo' a través de diferentes líneas de actuación entre las cuales destaca la creación y gestión
de un fondo de reserva de excedentes de cuota de desempleo.?Al mismo tiempo, manifiesta en sus alegaciones que la creación de este fondo, para financiar desfases en el gasto de las prestaciones por desempleo, se podría realizar en la reforma del
sistema de protección por desempleo para mejorar la vinculación con las políticas activas de empleo, establecida en la Disposición Adicional Sexta de la Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo.


5 En el trámite de alegaciones el Director General del SPEE muestra su conformidad respecto a que las Comunidades Autónomas justifiquen la totalidad de los fondos concedidos tal y como propone este Tribunal, añadiendo que en el texto de la
Estrategia Española de Empleo, aprobada por el Consejo de Ministros de fecha 28 de octubre de 2011, se expone que las Comunidades Autónomas deberán justificar al SPEE no sólo las cantidades comprometidas al finalizar un ejercicio sino también las
cantidades efectivamente abonadas, como consecuencia de estos compromisos, procediendo este Organismo autónomo a concretar los mecanismos necesarios para garantizar el cumplimiento de lo dispuesto en dicha Estrategia.


6 El Director General del SPEE, en el trámite de alegaciones, señala que dicho Organismo Autónomo intentará incluir este importe en su presupuesto de gastos para el ejercicio 2012.

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ejercicio 2009, por un importe global de 25,32 millones de euros, relativa al 'Plan Integral de Empleo de Andalucía. Bahía de Cádiz' 7 (epígrafe III.1.3).


SECCIÓN III. RESULTADOS DEL TRABAJO


1. POLÍTICAS DE EMPLEO


1.1. Introducción


En virtud de lo preceptuado en el artículo 1 del Real Decreto 777/2011, de 3 de junio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Trabajo e Inmigración 'Corresponde al Ministerio de Trabajo e Inmigración la
propuesta y ejecución de la política del Gobierno en materia laboral, de ordenación y regulación del empleo y de Seguridad Social, así como el desarrollo de la política del Gobierno en materia de extranjería, inmigración y emigración'.


De acuerdo con las competencias reconocidas en el artículo anterior, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 40 y 41 de la Constitución Española, la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo define en su artículo 1 las políticas
de empleo como 'el conjunto de decisiones adoptadas por el Estado y las comunidades autónomas que tienen por finalidad el desarrollo de programas y medidas tendentes a la consecución del pleno empleo, así como la calidad en el empleo, a la
adecuación cuantitativa y cualitativa de la oferta y demanda de empleo, a la reducción de las situaciones de desempleo y a la debida protección en las situaciones de desempleo'.


Entre los objetivos generales de la política de empleo recogidos en la mencionada Ley anterior destacan los siguientes:


a) Garantizar la efectiva igualdad de oportunidades y no discriminación en el acceso al empleo y en las acciones orientadas a conseguirlo.


b) Mantener un sistema eficaz de protección ante las situaciones de desempleo, que comprende las políticas activas de empleo y las prestaciones por desempleo, asegurando la coordinación entre las mismas y la colaboración entre los distintos
entes implicados en la ejecución de la política de empleo y su gestión y la interrelación entre las distintas acciones de intermediación laboral.


En este apartado, corresponde al Gobierno, a través del Ministerio de Trabajo e Inmigración, en el ámbito estatal y dentro del marco de los acuerdos adoptados en la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales (denominación
introducida por la Disposición adicional primera del Real Decreto-ley 3/2011, de 18 de febrero) la coordinación de la política de empleo y, en cualquier caso, la gestión y control de las prestaciones por desempleo.


Por su parte, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Española y en sus respectivos Estatutos de Autonomía, corresponde a las Comunidades Autónomas en su ámbito territorial el desarrollo de la política de empleo, el fomento del
empleo y la ejecución de la legislación laboral y de los programas y medidas que les hayan sido transferidas.


De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 206 del TRLGSS, la protección por desempleo, cuya gestión corresponde a la Administración General del Estado o las Comunidades Autónomas a las que se hace referencia posteriormente, comprende:


a) El nivel contributivo que incluye las prestaciones por desempleo total o parcial y la cotización empresarial y del trabajador a la Seguridad Social.


b) El nivel asistencial que incluye los subsidios por desempleo y el abono, en su caso, de la cotización a la Seguridad Social correspondiente a la contingencia de jubilación.


Además de los dos niveles de protección señalados anteriormente, la acción protectora por desempleo comprende 'acciones específicas' de formación, perfeccionamiento, orientación, reconversión e inserción profesional a favor de los
trabajadores desempleados y aquéllas otras que tengan por objeto el fomento del empleo estable, entre las cuales se encuentran las bonificaciones a la contratación, que forman parte inequívoca de la acción protectora por desempleo.


7 En el trámite de alegaciones, el Director General del SPEE expone que, con fecha 10 de noviembre de 2011, se ha iniciado el procedimiento de reintegro con la finalidad de recuperar el importe no justificado debidamente por la Comunidad
Autónoma de Andalucía en la ejecución del 'Plan Integral de Empleo de Andalucía. Bahía de Cádiz' en el año 2009.

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Así lo recoge específicamente el artículo 23.2 de la citada Ley 56/2003 al expresar que 'La acción protectora por desempleo a que se refiere el artículo 206 del referido texto legal (TRLGSS) comprende las prestaciones por desempleo de nivel
contributivo y asistencial y las acciones que integran las políticas activas de empleo'.


En consecuencia, la protección por desempleo, señalada anteriormente, se puede dividir en dos grandes apartados:


a) Las políticas activas de empleo que comprenden los programas de fomento del empleo (entre los que, por su importancia cuantitativa, destacan las bonificaciones en las cuotas de la Seguridad Social), y los programas de formación.


b) Las prestaciones por desempleo que comprenden las prestaciones por desempleo, tanto en su nivel contributivo como asistencial, así como otros dos tipos de prestaciones económicas específicas (programa de renta activa de inserción, y
programa temporal de protección por desempleo e inserción).


Las obligaciones reconocidas en el presupuesto de gastos del SPEE, en los ejercicios 2009 y 2010, en concepto de políticas activas de empleo y prestaciones por desempleo fueron las que se recogen en el siguiente cuadro:


CUADRO N.º 2


OBLIGACIONES RECONOCIDAS EN EL PRESUPUESTO DE GASTOS DEL SPEE EN CONCEPTO DE POLÍTICAS DE EMPLEO.


(EJERCICIOS 2009-2010)


Millones de euros


POLÍTICAS DE EMPLEO;GESTIÓN SPEE;;GESTIÓN CC.AA.;;TOTAL GESTIÓN;


;2009;2010;2009;2010;2009;2010


Activas;4.365,20;4.493,94;3.006,80;3.068,73;7.372,00;7.562,67


- Programas de fomento del empleo;3.291,03;3.308,44;1.784,05;1.970,87;5.075,08;5.279,32


- Programas de formación;1.074,17;1.185,50;1.222,75;1.097,86;2.296,92;2.283,35


PRESTACIONES POR DESEMPLEO;32.366,01;30.388,74;-;-;32.366,01;30.388,74


- Nivel contributivo;26.803,37;23.384,55;-;-;26.803,38;23.384,55


- Nivel asistencial(1);5.562,64;7.004,19;-;-;5.562,63;7.004,19


Total;36.731,21;34.882,68;3.006,80;3.068,73;39.738,01;37.951,41


(1) Incluye renta activa de inserción.


Como se recoge en el cuadro anterior, el SPEE imputó en su presupuesto de gastos del ejercicio 2009 obligaciones por importe de 39.738,01 millones de euros, correspondiendo el 81,45% a prestaciones por desempleo y el 18,55% restante a
políticas activas de empleo, situación que se ha mantenido en el ejercicio 2010 en el que, de un total de obligaciones reconocidas por importe de 37.951,41 millones de euros, el 80,07% fueron destinados a prestaciones por desempleo y el resto
(19,93%) a la financiación de políticas activas de empleo. No obstante, es necesario señalar que en este último ejercicio se produjeron insuficiencias presupuestarias cifradas en 1.856,21 millones de euros, para la financiación del nivel
asistencial, con lo que el gasto real ascendió a 39.807,62 millones de euros.


1.2. Prestaciones por desempleo


1.2.1. Introducción


De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 203 del TRLGSS la protección de la contingencia de desempleo, que se origina cuando una persona se encuentra en la situación en que, pudiendo y queriendo trabajar, pierde su empleo o ve reducida su
jornada ordinaria de trabajo, se estructura en dos niveles básicos de protección: un nivel contributivo y un nivel asistencial, ambos de carácter público y obligatorio.

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El nivel contributivo tiene como objeto proporcionar prestaciones sustitutivas de las rentas salariales dejadas de percibir como consecuencia de la pérdida de un empleo anterior o de la reducción de la jornada. Las prestaciones del nivel
contributivo comprenden:


a) Prestación por desempleo total o parcial, regulada en los artículos 207 a 214 del TRLGSS. El derecho a percibir esta prestación se encuentra directamente relacionado con las cotizaciones efectuadas, tanto por los trabajadores como por
los empresarios, a la Seguridad Social durante los periodos en los que el trabajador ha estado ocupado.


b) Abono de la aportación de la empresa y trabajador correspondiente a las cotizaciones a la Seguridad Social durante la percepción de las prestaciones por desempleo.


El nivel asistencial, complementario del nivel contributivo, garantiza la protección a los trabajadores desempleados que se encuentran en los supuestos específicos recogidos en el TRLGSS y su normativa complementaria. Las prestaciones del
nivel asistencial recogen:


a) Los subsidios por desempleo, regulados en los artículos 215 a 219 del TRLGSS, cuyo derecho viene determinado por las circunstancias personales, económicas y familiares de los desempleados.


b) La prestación económica específica denominada renta agraria a favor de los trabajadores eventuales incluidos en el Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social residentes en las Comunidades Autónomas de Andalucía y Extremadura,
regulada en el Real Decreto 426/2003, de 11 de abril.


c) Abono de las cotizaciones a la Seguridad Social correspondientes, en su caso, a la prestación de jubilación, durante la percepción del subsidio por desempleo.


Además de estos dos niveles, se suma una tercera categoría de protección por desempleo compuesta por 'otras acciones específicas' recogidas en el apartado 2 del artículo 206 del TRLGSS al señalar que 'La acción protectora comprenderá,
además, acciones específicas de formación, perfeccionamiento, orientación, reconversión e inserción profesional a favor de los trabajadores desempleados, y aquellas otras que tengan por objeto el fomento del empleo estable. Todo ello sin perjuicio,
en su caso, de las competencias de gestión de las políticas activas de empleo que se desarrollarán por la Administración General del Estado o por la Administración Autonómica, correspondiente, de acuerdo con la normativa de aplicación'.


Por lo tanto, dentro de la acción protectora por desempleo y enmarcadas dentro del campo de protección de estas 'acciones específicas' se encuentran tres tipos de prestaciones:


- La ayuda específica, denominada renta activa de inserción.


- El programa temporal de protección por desempleo e inserción.


- El conjunto de políticas activas de empleo definidas en el artículo 23 de la Ley 56/2003, de Empleo, con las repercusiones jurídico-financieras que se exponen posteriormente.


De acuerdo con la información facilitada por el SPEE, en relación con las prestaciones por desempleo en sus niveles contributivo y asistencial, la media anual del número de beneficiarios de prestaciones, según tipo de prestación, en los
ejercicios 2009 y 2010, se elevó a un total de 2.681.223 y 3.042.734 personas, respectivamente, de acuerdo con el desglose recogido en el siguiente cuadro:


CUADRO N.º 3


BENEFICIARIOS DE PRESTACIONES POR DESEMPLEO. EJERCICIO 2009 y 2010


TIPO DE PRESTACIÓN;2009;2010


Nivel contributivo;1.624.792;1.471.826


Prestación desempleo;1.606.373;1.452.718


Prestación de trabajadores eventuales agrarios;18.419;19.108


Nivel asistencial;960.888;1.445.228


Subsidio;726.519;995.609


Programa temporal de protección por desempleo e inserción (PRODI);38.286;249.904

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TIPO DE PRESTACIÓN;2009;2010


Renta agraria;37.173;45.954


Subsidio de trabajadores eventuales agrarios;158.910;153.761


Renta Activa de Inserción;95.543;125.680


Total beneficiarios;2.681.223;3.042.734


Como se recoge en el cuadro anterior, durante el ejercicio 2009 el 60,60% de los beneficiarios de prestaciones por desempleo, lo fueron dentro de su nivel contributivo, mientras el nivel asistencial recogió un total del 35,84%, representando
los beneficiarios por renta activa de inserción, tan sólo, un porcentaje del 3,56% del total de beneficiarios de prestaciones por desempleo.


En el ejercicio 2010, la media anual de beneficiarios totales de prestaciones se elevó a 3.042.734 personas, con un aumento del 13,48% respecto al ejercicio anterior. No obstante, la media anual de beneficiarios de prestaciones de nivel
contributivo disminuyó en un porcentaje del 9,41% alcanzando un total de 1.471.826 personas, mientras que se incrementó de forma sustancial la media anual de beneficiarios de prestaciones en su nivel asistencial y de renta activa de inserción que
alcanzaron, respectivamente, un número de 1.445.228 personas (incremento del 50,41%) y 125.680 personas (incremento del 31,54%).


Con respecto a las obligaciones reconocidas, en dichos ejercicios, en concepto de prestaciones por desempleo se recogen en el siguiente cuadro:


CUADRO N.º 4


OBLIGACIONES PRESTACIONES POR DESEMPLEO. EJERCICIOS 2009-2010


Millones de euros


NIVEL;2009;2010


Contributivo;26.803,37;23.384,55


Prestación desempleo;26.803,37;23.384,55


Asistencial;5.139,18;6.539,19


Subsidio desempleo;4.323,82;5.739,19


Subsidio trabajadores eventuales régimen especial agrario;815,36;800,00


Renta Activa de Inserción;423,45;465,00


Total obligaciones;32.366,00;30.388,74


En el ejercicio 2009 el total de obligaciones reconocidas, en concepto de prestaciones por desempleo, se elevó a 32.366 millones de euros, de los cuales un porcentaje del 82,81% se destinó al pago de prestaciones de nivel contributivo, un
15,88% al pago de prestaciones de nivel asistencial y un 1,31% para el abono de la renta activa de inserción.


En el ejercicio 2010 las obligaciones contraídas en concepto de prestaciones por desempleo disminuyeron en un porcentaje del 6,10%, elevándose a un importe de 30.388,74 millones de euros, debido fundamentalmente a la disminución del número
de beneficiarios en su nivel contributivo. No obstante, es necesario señalar que, tal y como se refleja en la liquidación del presupuesto de gastos del SPEE del ejercicio 2010, se produjeron insuficiencias presupuestarias por un importe total de
1.856,22 millones de euros (todas ellas en las rúbricas destinadas a la financiación de las prestaciones del nivel asistencial) motivo por el que el total del gasto real en prestaciones por desempleo se elevó a 32.244,96 millones de euros, importe
que está debidamente reflejado en su contabilidad financiera pero no en su contabilidad presupuestaria.


A continuación se analiza la naturaleza jurídica de las prestaciones económicas recogidas en cada uno de estos niveles de protección, así como sus posibles repercusiones financieras.


1.2.2. Nivel contributivo


En el nivel contributivo de la acción protectora por desempleo destaca la prestación por desempleo total o parcial. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 207 del TRLGSS, para tener derecho a estas prestaciones por desempleo las
personas beneficiarias deben reunir los siguientes requisitos:

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a) Estar afiliadas a la Seguridad Social y en situación de alta o asimilada al alta.


b) Tener cubierto un período mínimo de cotización.


c) Encontrarse en situación legal de desempleo.


d) No haber cumplido la edad ordinaria que se exija en cada caso para causar derecho a la pensión contributiva de jubilación.


e) Acreditar disponibilidad para buscar activamente empleo y para aceptar una colocación adecuada a través de la suscripción del compromiso de actividad.


La duración de esta prestación por desempleo se encuentra en función de los períodos de ocupación cotizados en los seis años anteriores a la situación legal de desempleo, o al momento en que cesó la obligación de cotizar.


Su cuantía también varía en función de las cotizaciones efectuadas, por la contingencia de desempleo, tanto por los trabajadores como por los empresarios.


Por lo tanto, las prestaciones por desempleo que el TRLGSS califica como de 'nivel contributivo', tienen efectivamente naturaleza 'contributiva' ya que el derecho a las prestaciones está vinculado de forma directa e inmediata a la previa y
necesaria contribución de los beneficiarios al Sistema mediante sus cotizaciones a la Seguridad Social, dado que:


- Son requisitos 'sine qua non' para su percepción, entre otros, la afiliación a la Seguridad Social y la situación en alta o asimilada al alta, así como tener cubierto un período mínimo previo de cotización.


- La duración de la prestación por desempleo depende de los periodos de ocupación cotizada.


- La cuantía de la prestación está determinada por las bases previas de cotización.


1.2.3 Nivel asistencial


Este nivel asistencial se configura legalmente como complementario del nivel contributivo, y su objeto no es la sustitución de una renta salarial dejada de percibir, sino paliar la falta de recursos económicos derivada de una situación de
desempleo.


Dentro del nivel asistencial de la acción protectora por desempleo destacan los subsidios por desempleo, regulados en los artículos 215 a 219 del TRLGSS, cuyo derecho viene determinado por las circunstancias personales, económicas y
familiares de los desempleados.


Se pueden distinguir los siguientes tipos de subsidio, en función de la situación en que se encuentren las personas beneficiarias:


- Por haber agotado una prestación contributiva por desempleo y tener responsabilidades familiares.


- Para mayores de 45 años que han agotado una prestación contributiva y no tuvieran responsabilidades familiares.


- Para mayores de 45 años que han agotado una prestación contributiva de 24 meses.


- Para emigrantes retornados.


- Para liberados de prisión.


- Para trabajadores tras una revisión de expediente de invalidez.


- Por haber cotizado 3, 4 o 5 meses y tener responsabilidades familiares.


- Por haber cotizado un total de 6 meses.


- Para mayores de 52 años.


- Para trabajadores fijos discontinuos.


La duración del subsidio por desempleo varía dependiendo de la modalidad que se perciba, y su cuantía (con carácter general el 80% del Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples mensual vigente en cada momento) también deriva de las
situaciones personales, económicas y familiares de los desempleados, pero no tiene relación directa con las cotizaciones previas efectuadas por los trabajadores.


En este nivel se encuentra también el denominado subsidio para trabajadores eventuales agrarios en Andalucía y Extremadura cuya duración varía en función de la edad del solicitante y de las responsabilidades familiares que tenga en la fecha
de la solicitud del subsidio, así como del número de jornadas reales cotizadas en los doce meses anteriores a la situación de desempleo, de conformidad con la escala recogida en la normativa vigente y su cuantía es un porcentaje establecido (80%)
del Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (en adelante, IPREM).

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Por último, en el nivel asistencial se encuentra la renta agraria para trabajadores eventuales agrarios en Andalucía y Extremadura, a la que tienen derecho dichos trabajadores si no han sido beneficiarios del subsidio para trabajadores
eventuales agrarios, señalado anteriormente, en alguno de los tres años anteriores a la fecha de solicitud.


Su duración, al igual que el subsidio anterior, se calcula en función de la edad del solicitante, de las responsabilidades familiares que tenga y del número de jornadas reales cotizadas en los doce meses anteriores a la situación legal de
desempleo en función de una escala establecida en la normativa aplicable.


Con respecto a su cuantía también se fija según el número de jornadas reales cotizadas que se acrediten y del IPREM vigente en cada momento en función de una escala establecida.


Por lo tanto, el derecho a la percepción de las prestaciones por desempleo del nivel asistencial no viene determinado por unas cotizaciones previas y la cuantía de las mismas, sino que deriva de unas situaciones personales, familiares y
económicas de las personas desempleadas, es decir, no tienen un carácter contributivo sino claramente asistencial.


En consecuencia, el examen de la tipología de los beneficiarios de los subsidios de desempleo calificados como prestaciones de 'nivel asistencial' pone de manifiesto que estas prestaciones no son de tipo 'no contributivo' (o universal) sino
'asistenciales' y 'complementarias' a las de nivel contributivo, pues su finalidad es la de subvenir situaciones de especial necesidad basadas en la ausencia de empleo y de recursos económicos.


Este nivel de protección por desempleo se trata, en definitiva, de un régimen asistencial, pero no universal, ya que todos aquellos que perciben sus prestaciones han sido previamente trabajadores cotizantes a la Seguridad Social, o
asimilados, y en consecuencia, la naturaleza de las prestaciones asistenciales por desempleo no está desligada de la cotización previa por parte de sus beneficiarios.


1.2.4 Acciones específicas


Como se ha comentado anteriormente, de forma diferenciada a los niveles contributivo y asistencial, el TRLGSS recoge dentro de la acción protectora por desempleo las denominadas 'acciones específicas' en las que se engloban las políticas
activas de empleo y tres tipos de prestaciones económicas, en sentido estricto. Sin embargo, la ortodoxa técnica legislativa utilizada en la regulación de las prestaciones de nivel contributivo y de nivel asistencial, en materia de protección por
desempleo, no se ha visto continuada en relación con las denominadas 'acciones específicas'.


Así, con respecto a las distintas modalidades de políticas activas de empleo recogidas en el ordenamiento jurídico español, cuyo análisis exhaustivo se efectúa en el subapartado siguiente, es necesario, con carácter previo, señalar, en
relación con su consideración jurídica, que estas acciones deben considerarse simplemente como 'acciones específicas' y no pueden considerarse ni dentro del nivel contributivo, ni del nivel asistencial, sin perjuicio, de que algunas de estas
acciones puedan tener perfiles 'contributivos' (acciones dirigidas a trabajadores ocupados), otras los tengan 'asistenciales' (acciones dirigidas a la reinserción profesional) y otras sean más de 'carácter universal' (acciones dirigidas a
trabajadores desempleados que buscan su primer trabajo).


Por su parte, las dos prestaciones económicas que forman parte de las 'acciones específicas' son las siguientes:


1. El 'Programa de Renta Activa de Inserción para desempleados con especiales necesidades económicas y dificultad para encontrar empleo', basado en la concesión de una prestación económica denominada renta activa de inserción, constituida
como una ayuda específica dirigida a los desempleados con especiales necesidades económicas y dificultad para encontrar empleo que adquieran el compromiso de realizar actuaciones favorecedoras de su inserción laboral.


La cuantía (80% del IPREM vigente en cada anualidad) y duración (11 meses) derivan de las situaciones personales y económicas de las personas beneficiarias de la misma.


2. El 'Programa temporal de protección por desempleo e inserción' fue aprobado por el Decreto-Ley 10/2009, de 13 de agosto, con una vigencia inicial de seis meses (desde el 16 de agosto de 2009) donde se creó la denominada prestación
extraordinaria por desempleo, a percibir por los menores de 65 años que hubieran extinguido por agotamiento la prestación o subsidio por desempleo contemplados en el TRLGSS, que carecieran de rentas y se comprometieran a participar en un itinerario
activo de inserción laboral, mediante la realización de actuaciones determinadas por el Servicio Público de Empleo correspondiente.

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Esta duración inicial fue prorrogada mediante dos Reales Decretos, habiendo finalizado el derecho a percibir esta prestación extraordinaria con fecha 15 de febrero de 2011.


La cuantía de esta prestación extraordinaria por desempleo ascendió al 80% del IPREM vigente en cada anualidad y su duración fue de 6 meses.


En definitiva, estos dos Programas asignan una auténtica prestación económica de Seguridad Social a los beneficiarios incluidos en los mismos, aunque si bien dichas prestaciones deben ser enmarcadas dentro del apartado 2 del artículo 206 del
TRLGSS ('acciones específicas') y, en consecuencia, no se incluyen dentro de las categorías del 'nivel contributivo' y del 'nivel asistencial' del apartado 1 del mencionado artículo.


No obstante, la prestación económica de la renta activa de inserción tiene un perfil más 'universal' que la prestación recogida en los otros dos programas, en la que se advierte una vocación más asistencial, sin que ello tenga ninguna
transcendencia en su calificación jurídica, ni en su modelo de financiación como se expone posteriormente.


En este apartado debe incluirse el 'Programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo', iniciado mediante Real Decreto-ley 1/2011, de 11 de febrero, que sustituyó al Programa temporal de
protección por desempleo e inserción, donde se contemplan unas ayudas económicas de acompañamiento dirigidas a personas desempleadas por extinción de su relación laboral que agoten la prestación o el subsidio por desempleo, y que realicen un
itinerario individualizado y personalizado de inserción y participen en medidas de políticas activas de empleo encaminadas a su recualificación y/o reinserción profesional, si bien dichas ayudas económicas tienen un carácter de subvenciones
tramitadas en régimen de concesión directa al amparo de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.


1.3. Políticas Activas de Empleo


1.3.1. Introducción


El artículo 23 de la Ley 56/2003, de Empleo (según su redacción dada por el Real Decreto-ley 3/2011, de 18 de febrero, de medidas urgentes para la mejora de la empleabilidad y la reforma de las políticas activas de empleo) señala que 'Se
entiende por políticas activas de empleo el conjunto de acciones y medidas de orientación, empleo y formación dirigidas a mejorar las posibilidades de acceso al empleo, por cuenta ajena o propia, de las personas desempleadas, al mantenimiento del
empleo y a la promoción profesional de las personas ocupadas y al fomento del espíritu empresarial y de la economía social'.


Hasta la entrada en vigor del citado Real Decreto-ley (20 de febrero de 2011) los programas y medidas que integraban las políticas activas de empleo se orientaban y se ordenaban por su correspondiente norma reguladora, mediante actuaciones
que perseguían los siguientes objetivos:


a) Informar y orientar hacia la búsqueda activa de empleo.


b) Desarrollar programas de formación profesional ocupacional y continua y cualificar para el trabajo.


c) Facilitar la práctica profesional.


d) Crear y fomentar el empleo, especialmente el estable y de calidad.


e) Fomentar el autoempleo, la economía social y el desarrollo de las pequeñas y medianas empresas.


f) Promover la creación de actividad que genere empleo.


g) Facilitar la movilidad geográfica.


h) Promover políticas destinadas a la inserción laboral de personas en situación o riesgo de exclusión social.


Estos objetivos recogidos en la citada Ley 56/2003 se encuentran desarrollados a través de diferentes programas, tanto de fomento del empleo como de formación que se analizarán en su apartado específico.


El análisis efectuado por este Tribunal de Cuentas, tal y como establecen las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno del Tribunal de Cuentas, ha afectado al ámbito temporal del ejercicio 2009, previo a la entrada en vigor del citado
Real Decreto-ley 3/2011, de 18 de febrero, motivo por el cual la terminología utilizada en este informe, así como los programas analizados, han sido, básicamente los ejecutados durante el ejercicio 2009, sin perjuicio de la inclusión en este informe
de aquellas novedades introducidas por el citado texto legal con el fin de poner de manifiesto aquellas situaciones que podrían suponer una modificación de las situaciones señaladas en el citado informe.

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1.3.2. Distribución de competencias en la ejecución de las políticas activas de empleo


Atendiendo a la distribución de competencias (estatal o autonómica) en la ejecución de las políticas activas de empleo, en el siguiente cuadro se recogen las obligaciones reconocidas en el presupuesto de gastos del SPEE, en el ejercicio
2009, en concepto de políticas activas de empleo, diferenciando si su gestión corresponde al SPEE o a las Comunidades Autónomas:


CUADRO N.º 5


OBLIGACIONES RECONOCIDAS EN EL PRESUPUESTO DE GASTOS DEL SPEE EN CONCEPTO DE POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO. EJERCICIO 2009


Millones de euros


PROGRAMAS;GESTIÓN


SPEE;GESTIÓN


CC.AA.;TOTAL


Programas de fomento del empleo;3.291,03;1.784,05;5.075,08


1. Programas específicos;388,17;1.784,05;2.172,22


2. Bonificaciones a la contratación;2.776,47;0,00;2.776,47


3. Otros programas;126,39;0,00;126,39


Programas de formación;1.074,17;1.222,75;2.296,92


Total Políticas Activas de Empleo;4.365,20;3.006,80;7.372,00


Como se recoge en el cuadro anterior, el total de obligaciones reconocidas en el ejercicio 2009 en el presupuesto del SPEE, en concepto de políticas activas de empleo, ascendió a 7.372 millones de euros, de los cuales 4.365,20 millones de
euros (59,21%) fueron gestionados por el SPEE y, el resto, es decir, 3.006,80 millones de euros (40,79%) fueron gestionados por las Comunidades Autónomas.


Con respecto a los Programas de fomento del empleo cuyo gasto ascendió a un total de 5.075,08 millones de euros, el 64,85% (3.291,03 millones de euros) fueron gestionados por el SPEE y el resto, 1.784,05 millones de euros (35,15%), fueron
gestionados por las Comunidades Autónomas con competencias en materia del trabajo, el empleo y la formación profesional para el empleo (es decir, en el año 2009 todas a excepción de la Comunidad Autónoma del País Vasco y las Ciudades con Estatuto de
Autonomía).


En los programas de fomento del empleo destaca por su importancia cuantitativa (2.776,47 millones de euros) la financiación de las bonificaciones en las cotizaciones a la Seguridad Social por contratación laboral, que representaron un
porcentaje del 84,36% de los programas de fomento del empleo gestionados por el SPEE y un porcentaje del 54,71% del total de programas de fomento del empleo, ya que esta competencia no estaba transferida a las Comunidades Autónomas.


Con respecto a los Programas de formación las obligaciones reconocidas en el ejercicio 2009 se elevaron a un total de 2.296,92 millones de euros, de los cuales 1.074,17 millones de euros (46,77%) fueron gestionados por el SPEE y el resto,
1.222,75 millones de euros (53,23%) fueron gestionados por las Comunidades Autónomas.


En el ejercicio 2009, la competencia para la ejecución de los distintos programas (fomento del empleo y formación) en los que se desagregan las políticas activas de empleo correspondió a las Comunidades Autónomas y al SPEE; a este Organismo
autónomo le correspondió la gestión de las acciones desarrolladas en el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco 8 y en las Ciudades con Estatuto de Autonomía, así como aquellas acciones de carácter plurirregional financiadas con cargo al
fondo de reserva de gestión del presupuesto de gastos de este Organismo. En particular, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 13 de la mencionada Ley 56/2003, corresponde al SPEE 'Gestionar las acciones y medidas financiadas con cargo a la
reserva de crédito establecida en su presupuesto de gastos'. Esta reserva de crédito se dota anualmente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado.


Por otro lado, el artículo 14 de la mencionada Ley 56/2003 regula los denominados 'Fondos de empleo de ámbito nacional', es decir, aquellos fondos cuya competencia es del Estado, pero su gestión


8 A partir del 1.1.2011 la Comunidad Autónoma del País Vasco ha asumido las competencias que correspondían al SPEE en materia de políticas activas de empleo, concretamente en materia de formación profesional y en programas de apoyo al
empleo.

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corresponde a las Comunidades Autónomas, y los créditos son distribuidos por la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales.


Así, recoge el citado artículo en su apartado primero que 'El Estado, a través del Servicio Público de Empleo Estatal, tiene las competencias en materia de fondos de empleo de ámbito nacional, que figurarán en su presupuesto debidamente
identificados y desagregados. Dichos fondos, que no forman parte del coste efectivo de los traspasos de competencias de gestión a las comunidades autónomas, se distribuirán de conformidad con lo establecido en la normativa presupuestaria, cuando
correspondan a programas cuya gestión ha sido transferida'.


Por su parte, el artículo 19 del precitado texto legal, al regular la financiación a las Comunidades Autónomas por la gestión de las políticas activas de empleo, expresa que 'Las políticas activas desarrolladas en las comunidades autónomas y
cuya financiación no corresponda al Servicio Público de Empleo Estatal, o en su caso las complementarias de las del Servicio Público de Empleo Estatal, se financiarán, en su caso, con las correspondientes partidas que los presupuestos de la
comunidad autónoma establezcan, así como con la participación en los fondos procedentes de la Unión Europea'.


La distribución de los citados Fondos de empleo de ámbito nacional se efectúa mediante Acuerdo de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales y, posteriormente, se formaliza mediante Acuerdo del Consejo de Ministros.


Así, con respecto al ejercicio 2009, la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales en su reunión celebrada el 14 de enero de 2009 acordó los criterios objetivos de distribución territorial de estos fondos para el citado ejercicio,
así como la distribución resultante entre las distintas Comunidades Autónomas. Con posterioridad el Consejo de Ministros, en su reunión de 30 de enero de 2009, formalizó dicho Acuerdo.


Por su parte, el Ministerio de Trabajo e Inmigración mediante Orden TIN/380/2009, de 18 de febrero, ampliada mediante Orden TIN/2533/2009, de 18 de septiembre, procedió a la distribución territorial para su gestión por las Comunidades
Autónomas con competencias asumidas de las subvenciones del ámbito laboral financiadas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.


En consecuencia, estos fondos de empleo de ámbito nacional son gestionados por las Comunidades Autónomas, pero financiados por el Estado (a través del SPEE), materializados de acuerdo con lo dispuesto en artículo 86 de la LGP, relativo a las
subvenciones gestionadas.


Con independencia de su ámbito de gestión (autonómico o local), hasta la entrada en vigor del Real Decreto-ley 3/2011 (20 de febrero de 2011) con carácter general, estos programas se encontraban sometidos al régimen de concesión de
subvenciones públicas. Sin embargo, tras la publicación del citado Real Decreto-ley se estipula que 'estas acciones y medidas podrán ser gestionadas mediante la concesión de subvenciones públicas, contratación administrativa, suscripción de
convenios, gestión directa o cualquier otra forma jurídica sujeta a derecho', es decir, se amplía la forma en la que pueden ser gestionados estos programas.


Como se ha señalado anteriormente, los Fondos de empleo de ámbito nacional, gestionados por las Comunidades Autónomas, se rigen por lo dispuesto en el artículo 86 de la LGP, que regula las denominadas 'subvenciones gestionadas', mientras que
los fondos de los programas gestionados directamente por el SPEE se encuentran sometidos al régimen de subvenciones recogido en la Ley 38/2003, General de Subvenciones (en adelante, LGS), tanto en su régimen de concesión directa como de concurrencia
competitiva.


Con independencia de su régimen de concesión, una de las principales consecuencias que resultan del diferente tratamiento aplicado a estos Fondos de empleo de ámbito nacional, en función de su ámbito de gestión, es la derivada del
tratamiento de los remanentes de fondos (tanto en su forma de cálculo como en el procedimiento de devolución o compensación), ya que:


a) Los remanentes de fondos que se originan en las subvenciones concedidas por el SPEE en su ámbito de gestión y, por ello, sometidas a la LGS, se calculan como la diferencia existente entre el importe del crédito total concedido y los
gastos satisfechos (obligaciones reconocidas), debidamente justificados en la cuenta justificativa a presentar por la entidad beneficiaria de la subvención incluido los posibles reintegros.


b) Los remanentes de fondos gestionados por las Comunidades Autónomas (si bien son fondos de empleo de ámbito nacional), sometidos al régimen de subvenciones gestionadas recogido en el artículo 86 de la LGP, se calculan como la diferencia
entre el crédito total concedido y los compromisos adquiridos

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(gastos comprometidos) por la Comunidad Autónoma correspondiente, no estando obligadas las citadas Comunidades (cuando existe continuidad temporal de las subvenciones) a reintegrar cantidad alguna al SPEE, sino que el importe de los
remanentes de fondos no comprometidos se descuenta de las entregas a cuenta a efectuar en el ejercicio siguiente.


Este tratamiento de las 'subvenciones gestionadas', si bien resulta acorde con la legislación vigente, presenta importantes diferencias con el resto de subvenciones concedidas por el SPEE, tal y como se recoge en el subapartado 2.6 de este
informe relativo a los 'Reintegros de subvenciones gestionadas por las Comunidades Autónomas'.


1.3.3. Programas de fomento del empleo


En relación con los programas de fomento del empleo, el artículo 25 de la mencionada Ley 56/2003, con anterioridad a la modificación introducida mediante el Real Decreto-ley 3/2011, estipulaba que 'Los programas y medidas que integren las
políticas activas de empleo se orientarán y se ordenarán por su correspondiente norma reguladora, mediante actuaciones que persigan los siguientes objetivos...:


a) Informar y orientar hacia la búsqueda activa de empleo.


b) (...).


c) Facilitar la práctica profesional.


d) Crear y fomentar el empleo, especialmente el estable y de calidad.


e) Fomentar el autoempleo, la economía social y el desarrollo de las pequeñas y medianas empresas.


f) Promover la creación de actividad que genere empleo.


g) Facilitar la movilidad geográfica.


h) Promover políticas destinadas a inserción laboral de personas en situación o riesgo de exclusión social'.


Con el fin de clarificar su análisis, se ha agrupado los programas de fomento del empleo en los tres subapartados siguientes, tal y como se señala en el cuadro n.º 5 anterior:


1.3.3.1. Programas específicos de fomento del empleo


De conformidad con lo dispuesto en la Orden TIN/380/2009, de 18 de febrero y en virtud de lo dispuesto en el mencionado artículo 25 de la Ley de Empleo, las subvenciones gestionadas por las Comunidades Autónomas, así como la gestión directa
efectuada por el SPEE, en materia de programas de fomento del empleo, se destinaron a financiar las siguientes líneas de actuación en las que se agrupan los diferentes programas de fomento del empleo que se recogen a continuación:


a) Los Programas para promover la iniciativa emprendedora y la actividad económica cuyo objetivo es promover el empleo autónomo, la creación de cooperativas, así como la contratación de agentes de empleo y el desarrollo local, mediante la
concesión de subvenciones públicas para cubrir los gastos de puesta en marcha así como aquellos derivados de la contratación, incluidas las cuotas de la seguridad social.


En este apartado, en el ejercicio 2009 se financiaron acciones por un importe total de 269,68 millones de euros, de los cuales 251,69 millones de euros fueron gestionados por las Comunidades Autónomas y, el resto, 17,99 millones de euros por
el SPEE.


b) Los Programas para facilitar la inserción profesional, combinando trabajo y formación, que se desarrollan a través de diferentes subprogramas, entre los que destaca por su importancia cuantitativa el Programa de Escuelas Taller, Casas de
Oficio y Talleres de Empleo gestionado casi en su totalidad (93%) por las Comunidades Autónomas, siendo el programa de fomento del empleo al que se dedican mayores recursos por el SPEE.


Se trata de un programa público que combina empleo y formación en un entorno productivo real, que tiene por objeto mejorar la ocupabilidad de las personas en desempleo con especiales carencias formativas, mediante la realización de proyectos
de interés general y social en cualquier ámbito de actividad, en los que los alumnos-trabajadores desarrollan un trabajo efectivo que les permite adquirir formación profesional para el empleo y experiencia profesional.


La articulación de este programa se efectúa mediante la concesión de subvenciones a las entidades promotoras (Organismos autónomos, entidades locales, fundaciones,...). En el ejercicio 2009, se

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concedieron subvenciones por un importe total de 1.184,86 millones de euros, de los que 873,62 millones de euros fueron gestionados por las Comunidades Autónomas y el resto (311,24 millones de euros) por el SPEE.


c) Los Programas para favorecer la inserción laboral de personas con discapacidad, que se estructuran, por un lado, en los programas encaminados al mercado protegido donde se pretende facilitar la incorporación al empleo de personas con
discapacidad mediante la concesión de ayudas y subvenciones a los Centros Especiales de Empleo y, por otro lado, programas relacionados con el mercado ordinario donde se fomenta el empleo indefinido de los trabajadores con discapacidad en el citado
mercado de trabajo, a través de diferentes ayudas a las empresas que procedan a su contratación.


Para esta finalidad, en el ejercicio 2009, se concedieron subvenciones por un importe global de 339,94 millones euros, siendo gestionados en su gran mayoría (309,23 millones de euros) por las Comunidades Autónomas.


d) Mediante los Programas para construir itinerarios de empleo se desarrollan programas de Orientación profesional para el empleo y el autoempleo (OPEAS), y programas de Itinerarios integrados para el empleo (Planes Experimentales de Empleo)
a través de los cuales se pretende mejorar la ocupabilidad de personas en desempleo con el fin de lograr su reinserción laboral, mediante su participación en planes que integran acciones de orientación y asesoramiento, formación, práctica laboral y
movilidad geográfica.


El importe total de las subvenciones concedidas para el desarrollo de estos programas, en el ejercicio 2009, ascendió a 133,15 millones de euros, siendo gestionados principalmente por las Comunidades Autónomas (128,37 millones de euros).


e) Plan específico para la modernización de los servicios públicos de empleo según la Ley 45/2002, de 12 de diciembre.


La Disposición adicional sexta de la Ley 43/2006, de 29 de diciembre, para la mejora del crecimiento y del empleo dispuso que en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor de la Ley, el Gobierno instrumentaría un Plan Global de
Modernización del Servicio Público de Empleo Estatal con el fin de garantizar y mejorar los recursos materiales y tecnológicos de la red de oficinas, que contaría con una adecuada dotación presupuestaria a reflejar en los Presupuestos Generales del
Estado para el ejercicio 2007, incluyendo un Plan Estratégico de Recursos Humanos del SPEE para mejorar su estructura organizativa y la situación laboral y retributiva de su personal.


Para el ejercicio 2009, la distribución de los créditos para esta finalidad entre las Comunidades Autónomas con competencias asumidas se reguló en la Orden TIN/380/2009, ampliándose sus créditos iniciales mediante la Orden TIN/3270/2009, ya
que su gestión corresponde al ámbito autonómico.


Las obligaciones reconocidas en el presupuesto de gastos del SPEE, por este concepto, se elevaron a un total de 91,45 millones de euros, teniendo la consideración para el SPEE de subvenciones gestionadas.


f) Plan extraordinario de orientación, formación profesional e inserción laboral para hacer frente al incremento del paro registrado.


Este Plan, gestionado a nivel autonómico, tiene como finalidad la contratación de un total de 1.500 orientadores que se incorporaron a las oficinas de empleo durante los ejercicios 2008 y 2009. Así, el SPEE subvenciona a las Comunidades
Autónomas para la finalidad de contratar estos orientadores con un coste anual de 35.000 euros por orientador.


La distribución de estos créditos entre las Comunidades Autónomas con competencia transferida se reguló mediante la Orden TIN/381/2009, de 18 de febrero, por la que se distribuyen territorialmente para el ejercicio 2009 subvenciones para
financiar el coste imputable a 2009 del Plan extraordinario de orientación, formación profesional e inserción laboral, aprobado por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de abril de 2008, ampliada mediante la Orden TIN/2183/2009.


El importe total de obligaciones reconocidas, en el presupuesto de gastos del SPEE del ejercicio 2009 por este concepto ascendió a 129,70 millones de euros, destinados a la contratación de personas orientadores (el 38,64% del gasto) y el
resto para la cualificación específica del personal de las Oficinas de Empleo (3.000 euros por oficina), búsqueda de empleo, movilidad geográfica, promoción del empleo autónomo y formación profesional para el empleo.


El artículo 2.4 de la mencionada Orden regula el tratamiento de los remanentes de fondos no comprometidos al finalizar el ejercicio trasladando, para ello, el texto del citado artículo 86 de la LGP.

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g) Plan específico para facilitar la reinserción laboral de los trabajadores que pierdan su empleo en determinados sectores productivos afectados por la apertura de mercados y la internacionalización de la economía (sectores en crisis).


La Disposición adicional septuagésimo quinta de la Ley 30/2005, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2006, autorizó al Gobierno a adoptar medidas de apoyo a la modernización y mejora de la competitividad del sector
textil-confección, calzado y mueble, así como de cobertura social a los trabajadores que resulten excedentes estructurales en los mismos, en los ámbitos de recolocación, fomento del empleo, formación profesional, desempleo, FOGASA y Seguridad
Social.


En aplicación de esta Disposición, el Consejo de Ministros, en su reunión de 9 de junio de 2006, adoptó un acuerdo sobre medidas financieras y sociolaborales integradas en el Plan de Apoyo al sector textil y de la confección, medidas que se
contemplaron en la Orden TAS/3243/2006 en materia de formación continua, de incentivos específicos a las empresas para mantener en las mismas a los trabajadores mayores de 55 años y de incentivos adicionales para favorecer la recolocación de los
excedentes del sector textil y de la confección, destinando para ello un total de 140 millones de euros.


Posteriormente, el Real Decreto 5/2008 incrementó las medidas contempladas en la citada Orden TAS desarrollando las restantes medidas sociolaborales contenidas en el Plan de Apoyo; en concreto se reguló la concesión directa de un conjunto
de subvenciones cuya gestión corresponde tanto al SPEE como a las Comunidades Autónomas.


En el ejercicio 2009, el SPEE reconoció en su presupuesto de gastos un total de obligaciones por importe de 23,33 millones de euros correspondiente a las subvenciones de concesión directa efectuadas a distintas Comunidades Autónomas para que
éstas ejecutaran y financiaran los gastos correspondientes a las medidas contempladas en la normativa reguladora de las ayudas a estos sectores en crisis.


Estas subvenciones concedidas a las Comunidades Autónomas no tienen el carácter de fondos de empleo de ámbito nacional recogidos en el artículo 14 de la Ley de Empleo, a efectos de la aplicación del artículo 86 de la LGP. En consecuencia,
no se trata de subvenciones gestionadas, sino de subvenciones de concesión directa reguladas al amparo de lo dispuesto en los artículos 22.2.c) y 28 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones.


Sin embargo, tanto su régimen de justificación, como la gestión de los remanentes de fondos no comprometidos son similares a lo dispuesto en el citado artículo 86 de la LGP, motivo por el cual dicha justificación es analizada de forma
conjunta, con el resto de subvenciones gestionadas, en el citado subapartado 2.6 de este informe.


1.3.3.2. Bonificaciones de cuotas a la Seguridad Social por la contratación de trabajadores


A. Consideraciones generales.


En los programas de fomento del empleo y bajo la denominación de 'programas para promover el empleo estable' se incluyen las bonificaciones de cuotas a la Seguridad Social derivadas de la contratación laboral, cuyo gasto, en el ejercicio
2009, por importe de 2.776,47 millones de euros, representó un porcentaje del 63,60% del gasto en las políticas activas de empleo gestionadas por el SPEE y un 37,66% del gasto total de políticas activas de empleo, incluida la gestión transferida a
las Comunidades Autónomas.


Hasta 31 de diciembre de 2010 el SPEE ha venido gestionado las bonificaciones en todo el territorio nacional; no obstante, a partir del 1.1.2011 y de acuerdo con lo dispuesto en el Real Decreto 1441/2010, de 5 de noviembre, sobre traspaso
de funciones y servicios a la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de ejecución de la legislación laboral en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación profesional para el empleo se ha transferido la gestión de las bonificaciones a esta
Comunidad Autónoma con efectos de 1.1.2011.


El objetivo de este programa de incentivos a la contratación consiste en fomentar la contratación de personas con mayores dificultades de inserción en el mercado laboral, dando prioridad a la contratación indefinida, así como la
transformación de contratos temporales en indefinidos. Para ello se establece un sistema de bonificaciones de la cuota empresarial a la Seguridad Social de acuerdo con las cuantías recogidas en la normativa reguladora de cada modalidad contractual.


Con carácter general, los beneficiarios finales de estas bonificaciones son las empresas que contratan a las personas desempleadas inscritas como demandantes de empleo y que reúnen los requisitos establecidos en la normativa aplicable,
pertenecientes, básicamente, a los colectivos de mujeres, mayores

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de 45 años, jóvenes, discapacitados, parados de larga duración, trabajadores en situación de exclusión social y trabajadores de sectores en crisis.


La normativa reguladora del derecho a las bonificaciones en las liquidaciones de cuotas a la Seguridad Social realizadas por las distintas empresas se recoge esencialmente en el TRLGSS, complementada por una prolija y dispersa legislación.
La gran variedad de bonificaciones de cuotas a la Seguridad Social existentes en la actualidad, así como la diversidad de situaciones que generan su derecho, dificulta el control del cumplimiento de los requisitos exigidos a las empresas para
aplicar dichas bonificaciones en las liquidaciones de las cuotas sociales, como se expone posteriormente.


B. Financiación y control de las bonificaciones.


En el análisis de la financiación, aplicación y control de los incentivos a la contratación mediante este sistema de bonificaciones en las cuotas a la Seguridad Social es necesario señalar lo previsto en la Disposición adicional tercera de
la Ley 43/2006, para la mejora del crecimiento y del empleo, donde se estipula lo siguiente:


1. Las bonificaciones previstas para las contrataciones establecidas en el Programa de Fomento del empleo regulado en esta Ley, se financiarán con cargo a la correspondiente partida presupuestaria del Servicio Público de Empleo Estatal.


2. Las bonificaciones de cuotas de la Seguridad Social se aplicarán por los empleadores con carácter automático en los correspondientes documentos de cotización, sin perjuicio de su control y revisión por la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social, por la Tesorería General de la Seguridad Social y por el Servicio Público de Empleo Estatal.


3. La Tesorería General de la Seguridad Social facilitará mensualmente al Servicio Público de Empleo Estata, el número de trabajadores objeto de bonificaciones de cuotas a la Seguridad Social, desagregados por cada uno de los colectivos de
bonificación, con sus respectivas bases de cotización y las deducciones que se apliquen de acuerdo con los programas de incentivos al empleo y que son financiadas por el Servicio Público de Empleo Estatal.


4. Con la misma periodicidad la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal facilitará a la Dirección General de Inspección de Trabajo y Seguridad Social la información necesaria sobre el número de contratos comunicados objeto
de bonificaciones de cuotas, detallados por colectivos, así como cuanta información relativa a las cotizaciones y deducciones aplicadas a los mismos sea precisa, al efecto de facilitar a este centro directivo la planificación y programación de la
actuación inspectora que permita vigilar la adecuada aplicación de las bonificaciones previstas en los correspondientes programas de incentivos al empleo, por los sujetos beneficiarios de la misma'.


En esta Disposición adicional se recoge tanto la fuente de financiación de estas bonificaciones (a cargo del SPEE) como su procedimiento de aplicación (descuento automático por los empleadores en los documentos de cotización) y el
procedimiento general de control de estas bonificaciones.


Con respecto a su financiación, en el ejercicio 2009, el SPEE imputó a su presupuesto de gastos obligaciones por importe de 2.776,47 millones de euros. En dicho ejercicio fueron bonificados un total de 328.631 nuevos contratos laborales, de
los cuales el 66,73% correspondía a la conversión de contratos temporales en indefinidos y el resto a contratos temporales. El número de beneficiarios por los que las empresas aplicaron bonificaciones en las cuotas de seguridad social en el
ejercicio 2009 ascendió a 2.539.459 personas.


Estos importes imputados en el presupuesto del SPEE se obtienen de los 'documentos de relación contable (T.8.T)' remitidos por la TGSS al SPEE.


A su vez, los importes recogidos en el documento de relación contable T.8.T se obtienen de la gestión de los documentos de cotización 'TC1' efectuada por la TGSS. Además, el SPEE obtiene la información sobre bonificaciones de los documentos
de cotización 'TC2' (Relación Nominal de Trabajadores) remitidos por la TGSS a través de medios telemáticos.


En principio, los datos obtenidos de ambos documentos deberían ser coincidentes, sin embargo, en la información facilitada por el SPEE a este Tribunal de Cuentas se comprobó que existen diferencias entre ambos. Así, en el ejercicio 2009, el
importe de las bonificaciones obtenido del tratamiento informático de los documentos 'TC2' ascendía a 2.874,94 millones de euros, superior en 98,47 millones de euros a las obligaciones reconocidas por este concepto por el SPEE según los documentos
de cotización TC1.

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El motivo de estas diferencias fue el resultado de los controles sobre bonificaciones efectuados por la TGSS, que, al detectar bonificaciones en las cuotas de la Seguridad Social que no superan sus controles iniciales, la TGSS no las
considera a efectos del cálculo del recibo de liquidación de cotizaciones, procediendo a comunicar a la empresa afectada las incidencias observadas, con el fin de que sean subsanadas en su caso o, si procede, iniciar el proceso de reclamación de
deuda de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social.


Con respecto al procedimiento de control de las bonificaciones en las cotizaciones, la citada Ley 43/2006 establece que dicho control corresponde conjuntamente al SPEE, a la TGSS y a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (en adelante,
ITSS).


Con la finalidad de regular el control de las bonificaciones en las cotizaciones, el SPEE y la TGSS suscribieron, con fecha 22 de noviembre de 2007, un Acuerdo de Encomienda de Gestión para la realización de actuaciones de control de las
bonificaciones a la cotización financiadas con cargo al presupuesto del citado organismo autónomo, publicado mediante Resolución de 7 de diciembre de 2007 del SPEE y cuya entrada en vigor se produjo con fecha 5 de enero de 2008.


De acuerdo con lo dispuesto en el apartado primero de la citada Encomienda 'el Servicio Público de Empleo Estatal encomienda a la Tesorería General de la Seguridad Social la gestión material del control sobre las bonificaciones en la
cotización a la Seguridad Social, materializadas en los documentos de cotización y cuya financiación corresponde a dicho Servicio Público'.


La gestión material del procedimiento de control de las bonificaciones en las cotizaciones por parte de la TGSS se concreta en:


a) 'Revisión y control de posibles irregularidades en la aplicación de las referidas bonificaciones de cuotas financiadas por el Servicio Público de Empleo Estatal, a excepción de las correspondientes a la formación profesional para el
empleo,...', es decir, el control del gasto aplicado por el SPEE en concepto de financiación de las bonificaciones en las cotizaciones a la Seguridad Social derivadas de la contratación.


b) 'Comunicación directa a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de bonificaciones efectuadas en los documentos de cotización, a efectos de que se realicen, en su caso, las correspondientes actuaciones inspectoras, excepto en aquellos
en los que la Tesorería General de la Seguridad Social deba actuar directamente conforme al Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social'.


Por otro lado, de acuerdo con la citada Encomienda de Gestión, el SPEE debe proporcionar a la TGSS la información que resulte necesaria para desempeñar eficazmente la gestión encomendada, situación que este Tribunal verificó que no se
produjo, por falta de iniciativa tanto del SPEE como de la TGSS.


De acuerdo con los trabajos de fiscalización desarrollados en la TGSS y en virtud de la información facilitada por los responsables de dicho Servicio Común, las tareas de control realizadas en virtud de la citada Encomienda de Gestión se
desarrollan en dos fases diferenciadas:


- En una primera fase se efectúa un control de la existencia del derecho y duración del período de las bonificaciones aplicadas por las diferentes empresas, mediante el análisis de la información recogida en sus bases de datos procedente
tanto de fuentes internas (Fichero General de Afiliación) como externas (Agencia Estatal de Administración Tributaria y SPEE).


- En una segunda fase, los controles se realizan en el momento de la remisión de la liquidación de cuotas por el empresario y, en concreto, a través del control de los datos consignados en las relaciones nominales de trabajadores (documentos
'TC2') y su posterior cruce con la información recogida en el Fichero General de Afiliación.


En cumplimiento de lo dispuesto en la Encomienda de Gestión, la TGSS facilita a la ITSS información sobre las bonificaciones aplicadas con indicios de irregularidades tras los controles efectuados. Así, en el ejercicio 2009, dentro del
'Plan de objetivos conjuntos de la Dirección General de la TGSS y de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social', se recogió como uno de dichos objetivos la lucha contra el fraude en la Seguridad Social, destacando el control de las bonificaciones
en la cotización a la Seguridad Social.


Por lo que respecta al intercambio de información entre la TGSS y el SPEE estipulado en la citada Encomienda de Gestión, la TGSS remite mensualmente un fichero con la relación de registros de las relaciones nominales de trabajadores
presentadas por las empresas en la que consta la aplicación de la bonificación deducida, distinguiendo las bonificaciones sobre las que existe constancia en las bases de

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datos y aplicaciones de la TGSS del derecho a la bonificación, de aquéllas sobre las que no existe constancia de tal derecho y, por tanto, la TGSS ha emitido las correspondientes reclamaciones de deuda, comunicando mensualmente al SPEE un
resumen de la gestión realizada en el ámbito de reclamación de la deuda generada 9.


A este respecto, el Tribunal considera que, con independencia de lo dispuesto en la citada Encomienda de Gestión, el SPEE debería llevar a cabo sus propios controles utilizando para ello la información que le suministra mensualmente la TGSS
y contrastarla con la información obrante en sus propias bases de datos (v.gr.: cruce de la información que recibe relativa a los documentos de cotización con su base de datos de contratos laborales a fin de poder detectar posibles bonificaciones
aplicadas indebidamente por parte de las distintas empresas, o bien, confirmar las incidencias detectadas por la TGSS), ya que esta Encomienda de Gestión, tal y como se establece en su apartado segundo, no supone la cesión de la titularidad de las
competencias, que siguen correspondiendo al SPEE, lo cual redundaría en un mejor aprovechamiento de la calidad de la información obrante en las bases de datos que utilizan ambos organismos.


Como se ha comentado anteriormente, en este apartado es necesario señalar lo dispuesto en el Real Decreto 1441/2010, de 5 de noviembre, sobre traspaso de funciones y servicios a la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de ejecución de
la legislación laboral en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación profesional para el empleo, en cuyo apartado G.3 del Acuerdo de traspaso se expone:


'3. Financiación por la Comunidad Autónoma del País Vasco de las actuaciones y programas públicos traspasados que se instrumentan mediante bonificaciones.


a) El importe que en virtud del presente acuerdo de traspaso corresponde financiar a la Comunidad Autónoma del País Vasco por las bonificaciones en las cuotas de formación profesional que se apliquen las empresas por la formación de los
trabajadores cuyo centro de trabajo se sitúe en esta Comunidad Autónoma, será objeto de compensación al Estado en el pago del Cupo al País Vasco en base a las certificaciones del Servicio Público de Empleo Estatal.


b) El importe que en virtud del presente acuerdo de traspaso corresponde financiar a la Comunidad Autónoma del País Vasco por las bonificaciones en las cuotas de seguridad social que se apliquen las empresas por la aplicación de las medidas
de incentivación y creación de empleo en centros de trabajo situados en esta Comunidad Autónoma, será objeto de compensación a favor del Estado en el pago del Cupo del País Vasco, en base a las certificaciones de la Tesorería General de la Seguridad
Social.'


El Acuerdo Complementario, que desarrolle el citado Real Decreto 1441/2010, aún pendiente de formalización, debe determinar el procedimiento de compensación, tanto de las bonificaciones en las cuotas de formación profesional como de las
cuotas de seguridad social, de una forma clara y delimitada, con el fin de que el traspaso de esta competencia a la Comunidad Autónoma del País Vasco no suponga una ruptura con los principios de igualdad de trato y no discriminación a favor de los
trabajadores y empresas radicadas en la Comunidad Autónoma del País Vasco.


1.3.3.3. Otros Programas


En este subepígrafe se analizan las subvenciones nominativas concedidas por el SPEE, dentro del marco de las políticas activas de empleo, relativas a los Planes Integrales de Empleo de determinadas Comunidades Autónomas.


En el siguiente cuadro se recogen las obligaciones reconocidas, en el presupuesto de gastos del SPEE del ejercicio 2009, en concepto de Planes Integrales de Empleo:


9 En el trámite de alegaciones el Director General de la TGSS señala que este Servicio Común ha promovido la suscripción de un convenio de colaboración tripartito con el SPEE y la ITSS, con el objetivo de mejorar la coordinación existente
entre ellos, tanto en lo que respecta al control de las bonificaciones, como en otros ámbitos de gestión comunes, así como para el establecimiento de objetivos conjuntos y de mejora de la gestión, habiendo remitido para ello un borrador de convenio
en el año 2010, tanto al citado SPEE como a la ITSS y encontrándose a la espera de la firma del citado convenio de colaboración.

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CUADRO N.º 6


PLANES INTEGRALES DE EMPLEO. CRÉDITOS INICIALES. EJERCICIO 2009


Millones de euros


Denominación;Créditos


iniciales


Plan Integral de Empleo de Canarias;42,07


Plan Integral de Empleo de Extremadura;20,00


Plan Integral de Empleo de Galicia;24,00


Plan Integral de Empleo de Castilla-La Mancha;15,00


Plan Integral de Empleo de Andalucía Bahía de Cádiz;25,32


Total;126,39


La Ley 2/2008, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2009 en su Disposición adicional vigésima tercera estableció que 'Durante el año 2009, el Servicio Público de Empleo Estatal aportará a la financiación de
los Planes Integrales de Empleo de las Comunidades Autónomas de Canarias, Castilla-La Mancha, Galicia y Extremadura las siguientes cantidades:...'


Las mencionadas aportaciones financieras tienen el carácter de subvenciones nominativas, habida cuenta de su consignación en el estado de gastos del presupuesto del Servicio Público de Empleo Estatal con la correspondiente identificación
desagregada para cada una de las cuatro Comunidades Autónomas expresada a nivel de subconcepto de la clasificación económica del gasto público estatal'.


Este Tribunal ha analizado la financiación de estos cinco Planes Integrales de Empleo con el fin de delimitar si se trataba de políticas activas de empleo o de otro tipo de prestaciones, independientemente de la clasificación presupuestaria
que les otorgó el SPEE a estas subvenciones nominativas.


Así, con respecto a los Planes Integrales de Empleo de Canarias, Extremadura, Galicia y Castilla-La Mancha, se ha verificado que dichos Planes se enmarcan, en su totalidad, dentro del ámbito subjetivo de las políticas activas de empleo.


Sin embargo, del análisis de los convenios de colaboración formalizados entre el SPEE y las citadas Comunidades Autónomas con el fin de desarrollar la ejecución de estos Planes Integrales, se han apreciado incidencias en el convenio derivado
del Plan Integral de Empleo de la Bahía de Cádiz, que se analizan a continuación:


- El convenio de colaboración entre el SPEE y la Administración de la Junta de Andalucía para el desarrollo del Plan Integral de Empleo para la Bahía de Cádiz fue suscrito entre ambas Administraciones el 5 de diciembre de 2008, y se publicó
mediante Resolución de 16 de enero de 2009. La Adenda de este convenio para el ejercicio 2009 fue suscrita el 9 de octubre de 2009.


- La cláusula primera del convenio recoge como objeto del mismo 'establecer el marco de colaboración entre el Servicio Público de Empleo Estatal y la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el desarrollo de medidas que
favorezcan la cualificación del capital humano y su inserción laboral, así como medidas de carácter social para los trabajadores con mayores dificultades de inserción en el marco del Plan de Empleo de la Bahía de Cádiz'.


- En sentido análogo, la Disposición adicional sexagésima sexta de la Ley 51/2007 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2008, establecía que las medidas favorecedoras del empleo de las personas trabajadoras demandantes de empleo
de la Bahía de Cádiz, que pudieran convenir el Gobierno y la Junta de Andalucía, estarían referidas a los ámbitos de orientación profesional, formación para el empleo, la recolocación, el fomento del empleo, el autoempleo, la protección por
desempleo y a aquellas medidas de carácter social para los trabajadores con mayores dificultades de inserción en el mercado laboral por razones de edad.


- Según lo dispuesto anteriormente, la cláusula segunda del convenio de fecha 5 de diciembre de 2008 estipuló que 'Las actuaciones concretas a desarrollar en este marco de colaboración entre el Servicio Público de Empleo Estatal y la
Consejería de Empleo, se articularán en base a los siguientes contenidos:


- Acciones para la adquisición y actualización de competencias profesionales, así como destrezas de adaptabilidad.

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- Acciones de carácter social, garantes de un nivel mínimo de ingresos, para aquellas personas trabajadoras que, teniendo al menos cumplidos 53 años de edad, presenten mayores dificultades de inserción en el mercado laboral por razones de
edad'.


De la documentación justificativa de este Plan Integral de Empleo, este Tribunal de Cuentas considera que:


1. Del análisis de la precitada cláusula, igualmente reproducida en la Adenda al convenio suscrita para el año 2009, se desprende que las actuaciones a desarrollar mediante el citado convenio comprenden actividades enmarcadas dentro del
ámbito tanto de las políticas activas de empleo, como en el ámbito de las prestaciones por desempleo , a través de las denominadas acciones de carácter social.


2. En el ejercicio 2008, los compromisos de crédito ascendieron a 8 millones de euros y las obligaciones reconocidas sólo alcanzaron un total de 4 millones de euros, sin que la citada Comunidad Autónoma tuviera la obligación de reintegrar
el importe correspondiente a la diferencia (4 millones euros) existente entre los créditos comprometidos y las obligaciones reconocidas, no disponiendo este Tribunal de Cuentas ni el SPEE de documentación acreditativa que permita comprobar que los
recursos asignados en el presupuesto de gastos se aplicaron a los fines previstos en el mismo, por lo que el SPEE debe realizar las actuaciones oportunas para verificar el adecuado destino de este remanente de fondo y, en su caso, exigir el
correspondiente reintegro.


3. Por otro lado en la Memoria justificativa que la Comunidad Autónoma de Andalucía remitió, en cumplimiento de lo dispuesto en el convenio de colaboración y la adenda correspondiente, no figura el carácter específico de estas acciones
sociales, es decir, la descripción de las medidas concretas en que se han plasmado las mismas, ni el colectivo de personas afectadas por estas acciones.


Por ello, el SPEE debería analizar las acciones de carácter social financiadas mediante las subvenciones nominativas concedidas a la Junta de Andalucía para el desarrollo del Plan Integral de Empleo para la Bahía de Cádiz, cuyo importe se
elevó en el bienio 2008-2009 a un total de 16 millones de euros, ya que a través de las mismas se podrían estar financiando prestaciones por desempleo aplicando un procedimiento distinto al establecido en la normativa vigente.


Con respecto a la justificación de estas subvenciones nominativas se encuentra recogida en el apartado cinco de la citada Disposición adicional vigésimo tercera de la Ley 2/2008, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2009.


Según lo previsto en la citada Disposición adicional de la Ley 2/2008, el clausulado de los distintos convenios establece la documentación justificativa a remitir por las distintas Comunidades Autónomas a la Dirección General del SPEE, así
como los plazos para su remisión, señalando que las diferentes Comunidades Autónomas remitirán al SPEE un estado comprensivo de los compromisos de crédito, las obligaciones reconocidas y los pagos realizados por las subvenciones.


Con respecto a los remanentes de fondos no comprometidos (créditos asignados menos gastos comprometidos) de la aportación financiera estatal, cualquiera que sea su causa, se establece que serán devueltos por la Comunidad Autónoma antes del 1
de abril de cada uno de los años inmediatamente posteriores a la vigencia del convenio. Esta devolución se materializará mediante el correspondiente ingreso en la cuenta del SPEE abierta en el Banco de España y se acreditará mediante certificación
en la que conste el montante de la aportación estatal, el gasto comprometido y el remanente no comprometido.


En el cuadro siguiente se recogen los créditos asignados (subvenciones concedidas inicialmente), los créditos comprometidos y los remanentes no comprometidos, de acuerdo con la información justificativa suministrada y, en su caso, fecha de
ingreso de los reintegros de los remanentes no comprometidos en la cuenta del SPEE en el Banco de España, relativos a los Planes Integrales de Empleo financiados con cargo al presupuesto de gastos del ejercicio 2009:

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CUADRO N.º 7


JUSTIFICACIÓN DE LOS PLANES INTEGRALES DE EMPLEO


PRESUPUESTO DE GASTOS. EJERCICIO 2009


Millones de euros


DENOMINACIÓN DE LOS PROGRAMAS;ASIGNACIÓN INICIAL;CRÉDITOS COMPROMETIDOS;REMANENTES DE CRÉDITO NO COMPROMETIDOS;FECHA INGRESO


BANCO ESPAÑA


Plan Integral de Empleo de Canarias;42,07;40,61;1,46;31/03/2010


Plan Integral de Empleo de Extremadura;20,00;20,00;0,00;No procede


Plan Integral de Empleo de Galicia;24,00;21,99;2,01;03/06/2010;20/05/2010


Plan Integral de Empleo de Castilla La Mancha;15,00;14,97;0,03;16/03/2010


Plan Integral de Empleo de Andalucía Bahía de Cádiz;25,32;20,46;4,86;Sin justificar reintegro


Total;126,39;118,03;8,36;


Según se recoge en el cuadro anterior, y de acuerdo con la información justificativa remitida por las Comunidades Autónomas a la Dirección General del SPEE, la asignación total en concepto de estas subvenciones nominativas ascendió a un
total de 126,39 millones de euros, coincidente con el importe recogido en el presupuesto de gastos del SPEE en dicho ejercicio 2009.


Sin embargo, el importe de los créditos comprometidos en las Comunidades Autónomas fue de 118,03 millones de euros (93,4%). Sólo en la Comunidad Autónoma de Extremadura los importes comprometidos fueron iguales a los créditos asignados.


De acuerdo con la Disposición adicional vigésimo tercera de la citada Ley 2/2008, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2009, la diferencia existente entre los créditos comprometidos y las obligaciones reconocidas por los
beneficiarios de estas subvenciones (remanentes de crédito comprometidos) queda a disposición de las respectivas Comunidades Autónomas sin que exista la obligación de su posterior justificación ante el SPEE, ya que la obligación de reintegro sólo
procede por la diferencia existente entre los créditos concedidos por el SPEE y los créditos comprometidos por la Comunidad Autónoma.


Por otro lado, en relación con el Plan Integral de Empleo de la Bahía de Cádiz se observa la falta de reintegro de los remanentes de fondos no comprometidos, por importe de 4,86 millones de euros correspondientes a la subvención concedida en
el ejercicio 2009 que el SPEE debe clarificar a la mayor brevedad posible.


No obstante, el análisis de los remanentes de fondos no comprometidos relativos a los convenios vigentes en el ejercicio 2008, cuya justificación y, en su caso, reintegro se produjo en el presupuesto de ingresos del ejercicio 2009, se
realiza en el subapartado 2.6 'Reintegros de subvenciones gestionadas por las Comunidades Autónomas', de forma análoga con las subvenciones gestionadas, dadas sus similitudes en el procedimiento de justificación de estas subvenciones.


1.3.4. Programas de formación


El Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, contempla las siguientes iniciativas de formación:


a) La formación de demanda, que abarca las acciones formativas de las empresas y los permisos individuales de formación financiados total o parcialmente con fondos públicos, para responder a las necesidades específicas de formación
planteadas por las empresas y sus trabajadores.


b) La formación de oferta, que comprende los planes de formación dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados, y las acciones formativas dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados, con el fin de ofrecerles una formación que
les capacite para el desempeño cualificado de las profesiones y el acceso al empleo.


c) La formación en alternancia con el empleo, que está integrada por las acciones formativas de los contratos para la formación y por los programas públicos de empleo-formación, permitiendo al trabajador compatibilizar la formación con la
práctica profesional en el puesto de trabajo.

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d) Las acciones de apoyo y acompañamiento a la formación, que son aquéllas que permiten mejorar la eficacia del subsistema de formación profesional, mediante la concesión anual de subvenciones públicas.


Como se ha señalado anteriormente, el total de obligaciones reconocidas en el presupuesto del año 2009 del SPEE, en concepto de programas de formación, ascendió a un importe global de 2.296,92 millones de euros, desglosados en función de su
gestión y ámbito de aplicación, de acuerdo con lo recogido en el siguiente cuadro:


CUADRO N.º 8


OBLIGACIONES RECONOCIDAS EN PROGRAMAS DE FORMACIÓN PROFESIONAL POR EL SPEE.EJERCICIO 2009


Millones de euros


PROGRAMA;GESTIÓN


SPEE;GESTIÓN


CC.AA.;TOTAL


Formación Profesional Desempleados (1);68,21;836,49;904,70


Formación Profesional Ocupados (2);1.005,96;386,26;1.392,22


TOTAL;1.074,17;1.222,75;2.296,92


(1) Incluye Centros de Referencia Nacional


(2) Incluye Iniciativas de formación para el empleo de la Comunidad Autónoma del País Vasco


Como se recoge en el cuadro anterior, un porcentaje del 61% de las obligaciones reconocidas en el ejercicio 2009 en concepto de programas de formación fue destinado a programas de formación profesional prioritariamente para ocupados, y el
39% restante fue destinado a programas de formación prioritariamente para desempleados.


Con respecto a su gestión, el 53% de las obligaciones reconocidas en estos programas fueron gestionados por las Comunidades Autónomas, mientras el 47% restante lo fue por el SPEE.


Por otro lado, de acuerdo con los datos económicos facilitados por el SPEE, las obligaciones reconocidas en el ejercicio 2009, desglosadas por iniciativa de formación, así como por modalidad de gestión son las que se muestran en el siguiente
cuadro:


CUADRO N.º 9


PROGRAMAS DE FORMACIÓN DESGLOSADOS POR TIPO DE INICIATIVA Y MODALIDAD DE GESTIÓN. EJERCICIO 2009


Millones de euros


INICIATIVA;;MODALIDAD DE GESTIÓN;OBLIGACIONES RECONOCIDAS 2009


Formación de demanda;;;396,50


Formación de oferta;Desempleados;CCAA;836,49


;;SPEE;68,21


;;TOTAL;904,70


;Ocupados;CCAA;386,26


;;SPEE;429,60


;;FORMACIÓN ADM. PÚBLICAS;140,16


;;TOTAL;956,02


Gastos corrientes Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo;;;39,70


Total formación profesional;;;2.296,92

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En el importe correspondiente a SPEE Desempleados se ha incluido el concepto presupuestario 493 'Cuotas CINTERFOR'.


A continuación se analizan de forma breve, cada una de las iniciativas de formación señaladas anteriormente.


1.3.4.1. Formación de demanda


El objetivo de la formación de demanda es favorecer la formación a lo largo de la vida de los trabajadores ocupados, mejorando su capacitación profesional y desarrollo personal, proporcionar a los trabajadores los conocimientos y las
prácticas adecuadas a las competencias profesionales requeridas en el mercado de trabajo y a las necesidades de las empresas, así como contribuir a la mejora de la productividad y competitividad de las empresas.


Esta formación de demanda se financia mediante la aplicación de un sistema de bonificaciones en las cuotas de la Seguridad Social que ingresan las empresas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 8 de la Orden TAS/2307/2007 al expresar
que 'Las bonificaciones en las cuotas de la Seguridad Social ingresadas por las empresas con las que se financian las acciones formativas de las empresas y los permisos individuales de formación se aplicarán con cargo al Presupuesto de Gastos del
Servicio Público de Empleo Estatal para el correspondiente ejercicio'.


Así, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 13 del Real Decreto 395/2007, las empresas disponen de un crédito para la formación de sus trabajadores cuyo importe resulta de aplicar a la cuantía ingresada por cada empresa el año
anterior, en concepto de cuota de formación profesional, el porcentaje que anualmente se establezca en la Ley de Presupuestos Generales del Estado.


En el ejercicio 2009 el gasto en concepto de 'Financiación de las bonificaciones en las cotizaciones de la Seguridad Social por formación de ocupados', imputado en el presupuesto de gastos del SPEE se elevó a un importe total de 396,50
millones euros. El control de estas bonificaciones en las cuotas aplicadas por las empresas en sus documentos de cotización se efectúa por la Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo (en adelante, FTFE).


A estos efectos, la TGSS facilita al SPEE la información relativa a la cuota de formación profesional ingresada en el ejercicio anterior así como la plantilla media del año anterior de las empresas que practican estos descuentos. Esta
información se traslada a la aplicación informática que gestiona la FTFE y se calcula el porcentaje que se puede aplicar la empresa y, con ello, el crédito asignado a acciones formativas y el crédito adicional asignado a permisos individuales de
formación.


Mensualmente la TGSS facilita a la citada FTFE la relación de bonificaciones practicadas en los documentos de cotización con el fin de cruzar esta información con la que dispone en su aplicación informática.


Con esta información la FTFE efectúa una serie de controles internos entre los que destacan el cruce mensual con el Fichero de Afiliación de la TGSS, con el fin de detectar, entre otras situaciones, aquellas empresas a las que se han
practicado bonificaciones sin tener derecho a ellas por no encontrarse de alta en la aplicación del SPEE; detectar incidencias relativas a los participantes en la actividad de formación con respecto a la verificación de su vida laboral y, por
último, la realización de controles efectuados a final de ejercicio donde se comprueba que las bonificaciones practicadas no superan el crédito asignado para acciones formativas y permisos individuales de formación.


Por otro lado, el artículo 30 de la Orden TAS/2307/2007 regula las actuaciones de seguimiento y control en tiempo real y 'ex post'. El primer caso comprende el seguimiento de la actividad formativa en su lugar de impartición durante la
realización de la misma, a través de evidencias físicas y los testimonios recabados mediante entrevistas a los responsables de formación, alumnos y formadores, con el fin de realizar una comprobación sobre la ejecución de la acción formativa,
contenidos de la misma, número real de participantes, instalaciones y medios pedagógicos.


En el segundo caso estos controles se realizan una vez finalizada la ejecución de las acciones formativas bonificadas, a través de evidencias físicas, con el fin de comprobar la ejecución de la acción formativa, número real de participantes,
entrega a los participantes del diploma o certificado de formación, documentación justificativa de los costes de formación, su contabilización, así como de la materialización del pago.


Detectadas las incidencias correspondientes se remite una comunicación por escrito a la empresa en la que se reclama el importe indebidamente bonificado, para que en caso de estar conforme realice el ingreso en la cuenta corriente del SPEE o
en su caso, presentar las correspondientes alegaciones y

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documentación que estimen oportuna. En el caso de no realizar alegaciones y no efectuar el ingreso se considera indebida la aplicación de bonificaciones y se da traslado a la ITSS.


1.3.4.2. Formación de oferta


La formación de oferta tiene por objeto facilitar a los trabajadores, tanto ocupados como desempleados, una formación ajustada a las necesidades del mercado de trabajo que atienda a los requerimientos de productividad y competitividad de las
empresas y a la vez satisfaga las aspiraciones de promoción profesional y desarrollo personal de los trabajadores, de forma que les capacite para el desempeño cualificado de las distintas profesiones y para el acceso al empleo.


Esta formación de oferta se instrumenta mediante la concesión de subvenciones públicas, en concreto en régimen de concurrencia competitiva, previa convocatoria del SPEE o del órgano competente de la respectiva Comunidad Autónoma.


La formación de oferta se subdivide en cinco categorías:


- Planes de formación dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados, cuya ejecución se lleva a cabo mediante la suscripción de convenios entre las organizaciones o entidades beneficiarias de las subvenciones convocadas (organizaciones
empresariales y sindicales más representativas) y el SPEE o el órgano concedente de la Comunidad Autónoma correspondiente. En el ámbito de gestión estatal las obligaciones reconocidas en el presupuesto de gastos del SPEE del ejercicio 2009
ascendieron a un total de 415,65 millones de euros, y en el ámbito de gestión de las Comunidades Autónomas las obligaciones reconocidas en el presupuesto de gastos del SPEE ascendieron a un total de 386,26 millones de euros.


- Programas específicos para la formación de personas con necesidades formativas especiales o que tengan dificultades para su reinserción o recualificación profesional, cuyas obligaciones reconocidas en el ejercicio 2009, e imputadas al
presupuesto del SPEE se elevaron a un total de 0,34 millones de euros, correspondiendo su gestión al SPEE.


- En cuanto a los programas de formación profesional para el empleo de las personas en situación de privación de libertad y de los militares profesionales de tropa y marinería que mantienen una relación de carácter temporal con las Fuerzas
Armadas, las obligaciones reconocidas en el ejercicio 2009 ascendieron a un total de 8,20 millones de euros, se conceden en régimen de concesión directa y su gestión correspondió también al citado SPEE.


- Con respecto a las acciones formativas que incluyen compromisos de contratación, tienen como objetivo promover la inserción o reinserción de personas sin trabajo, mediante la realización de acciones formativas, de acuerdo con las
necesidades de cualificación que fijen las empresas, sus asociaciones y otras entidades que posteriormente vayan a contratar. En el ámbito estatal, los convenios suscritos entre el SPEE y las empresas arrojaron un saldo de obligaciones reconocidas,
en el ejercicio 2009, por importe de 3,02 millones de euros y se conceden en régimen de concesión directa.


- Por último, con respecto a las acciones formativas dirigidas prioritariamente a los trabajadores desempleados, su objetivo prioritario es promover la inserción o reinserción profesional de los trabajadores desempleados en aquellos empleos
que requiere el sistema productivo, mediante la programación de acciones formativas de acuerdo a las necesidades de cualificación y a las ofertas de empleo detectadas.


En el ámbito estatal las convocatorias de estas acciones se efectúan mediante las correspondientes Resoluciones del SPEE, habiendo reconocido el SPEE en el ejercicio 2009, bajo este concepto, un total de obligaciones por importe de 52,28
millones de euros.


Con respecto al ámbito de gestión autonómico, las obligaciones reconocidas en el presupuesto de gastos del SPEE, en el ejercicio 2009, ascendieron a un total de 836,49 millones de euros.


1.3.4.3. Formación en alternancia con el empleo


La formación en alternancia con el empleo tiene por objeto la adquisición de las competencias profesionales de la ocupación mediante un proceso mixto, de empleo y formación, que permita al trabajador compatibilizar el aprendizaje formal con
la práctica profesional en el puesto de trabajo. Abarca tanto la formación teórica de los contratos para la formación como los programas públicos de empleo-formación.

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1.3.4.4. Acciones de apoyo y acompañamiento a la formación


Estas acciones engloban la realización de estudios sectoriales y multisectoriales de investigación que permiten al sistema de formación para el empleo anticiparse a las necesidades de formación de las empresas y trabajadores, el desarrollo
de metodologías y productos formativos innovadores y las buenas prácticas formativas.


Estas acciones fueron financiadas a través de la reserva de gestión directa del SPEE y en el ejercicio 2009 sus obligaciones se elevaron a un total de 13,94 millones de euros.


1.3.4.5. Financiación de la Formación Profesional


El artículo 6 del mencionado Real Decreto 395/2007 estipula que 'el subsistema de formación profesional para el empleo se financiará, de conformidad con lo establecido en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, con los fondos
provenientes de la cuota de formación profesional que aportan las empresas y los trabajadores, con las ayudas procedentes del Fondo Social Europeo y con las aportaciones específicas establecidas en el presupuesto del Servicio Público de Empleo
Estatal.'


Por otro lado, en su Disposición adicional octava establece que 'El Gobierno articulará las fórmulas y medidas que sean necesarias para que los fondos con destino a la formación para el empleo provenientes de la cuota de formación
profesional sean aplicables en su totalidad a la financiación de las iniciativas de formación recogidas en este real decreto'.


Por su parte, la Disposición adicional vigésimo quinta de la Ley 2/2008, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2009 manifiesta que 'Sin perjuicio de otras fuentes de financiación, los fondos provenientes de la cuota de formación
profesional se destinarán a financiar el subsistema de formación profesional para el empleo, regulado por el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo (....) En el ejercicio inmediato al que se cierre el presupuesto, se efectuará una liquidación en
razón de las cuotas de formación profesional efectivamente percibidas, cuyo importe se incorporará al presupuesto del ejercicio siguiente, con el signo que corresponda'.


De acuerdo con lo dispuesto anteriormente, los ingresos procedentes de la cuota de formación profesional deberían tener la consideración de un ingreso afectado, dado que así lo dispone la citada Ley 2/2008; sin embargo, este Tribunal de
Cuentas ha verificado que en la contabilidad del SPEE no existe un remanente de tesorería afectado para esta finalidad, sino que el excedente de recursos generados entre la cuota de formación profesional y los gastos del subsistema de formación
profesional para el empleo, forman parte del remanente de tesorería global del SPEE, destinándose en el ejercicio 2009 a financiar el déficit del conjunto de prestaciones por desempleo y no, exclusivamente, destinado a los gastos derivados del
subsistema de formación profesional para el empleo 10.


En este sentido, el principio contable de desafectación, recogido en el Plan General de Contabilidad Pública aprobado mediante Orden EHA/1037/2010, de 13 de abril, establece que en el supuesto de que determinados gastos presupuestarios (en
este caso, el subsistema de formación profesional para el empleo) se financien con ingresos presupuestarios específicos a ellos afectados (en este caso, las cuotas de formación), el sistema contable deberá reflejar esta circunstancia y permitir su
seguimiento.


Por otro lado, la citada Disposición adicional de la Ley de Presupuestos Generales del Estado continúa exponiendo que 'El 60 por ciento, como mínimo, de los fondos previstos en el apartado anterior se afectará a la financiación de las
siguientes actividades y conceptos:


- Formación de demanda, que abarca las acciones formativas de las empresas y los permisos individuales de formación.


- Formación de oferta dirigida prioritariamente a trabajadores ocupados.


- Acciones de apoyo y acompañamiento a la formación.


- Formación en las Administraciones Públicas.


- Gastos de funcionamiento e inversión de la Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo'.


10 No pueden aceptarse las alegaciones formuladas por el Director General del SPEE en las que manifiesta que las cuotas de formación profesional para el empleo no tienen la consideración de un ingreso afectado a la financiación del
subsistema de formación profesional para el empleo, argumentando que, de acuerdo, con lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria, donde se regula con carácter general el principio de desafectación de los ingresos, la
afectación de un ingreso a financiar determinados gastos debe realizarse mediante una norma con rango de ley, ya que precisamente son las propias Leyes de Presupuestos Generales del Estado las que determinan la afectación de estos ingresos.

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Según lo dispuesto anteriormente, el SPEE en el ejercicio siguiente al inmediato posterior al que se cierra el presupuesto (Ejercicio N+2) incorpora al presupuesto de gastos la diferencia existente entre las previsiones iniciales por cuotas
de formación profesional y los derechos recaudados, tanto por ingresos del ejercicio corriente como de ejercicios cerrados.


De esta diferencia resultante, el SPEE destina el 60% a gastos de formación prioritariamente de ocupados y el 40% restante a formación de trabajadores desempleados. En el siguiente cuadro se reflejan las aportaciones efectuadas, por este
concepto, en los últimos ejercicios:


CUADRO N.º 10


DISTRIBUCIÓN DE LOS SALDOS DE MAYOR RECAUDACIÓN ENTRE FORMACIÓN DE OCUPADOS Y DESEMPLEADOS


Millones de euros


EJERCICIO;PREVISIONES INICIALES;DERECHOS RECONOCIDOS POR CUOTA DE FORMACIÓN S/ T-8-T;SALDO DE MAYOR RECAUDACIÓN;PRESUPUESTO DE GASTOS DESEMPLEADOS (40%)


(APLICACIÓN 482.25) EJERCICIO N+2;PRESUPUESTOS DE GASTOS OCUPADOS (60%) (APLICACIÓN 482.55) EJERCICIO N+2


2006;1.688,00;1.760,30;72,30;28,92;43,38


2007;1.783,00;1.912,06;129,06;51,62;77,43


2008;1.975,00;1.994,62;19,62;7,85;11,77


2009;2.065,00;1.893,89;-171,11;N/A;N/A


Este Tribunal de Cuentas ha verificado que los créditos iniciales del presupuesto de gastos relativos a los ejercicios 2008, 2009 y 2010 incorporan los saldos de mayor recaudación derivados de los ejercicios 2006, 2007 y 2008,
respectivamente, distribuyéndose el 40% para acciones de formación de desempleados (subconcepto 482.25) y el 60% restante para acciones de formación de ocupados (subconcepto 482.55).


De la misma forma, este Tribunal ha verificado que el SPEE no tramitó expedientes de Incorporación de crédito para el ejercicio 2009 que afectasen a los conceptos detallados en el párrafo anterior, sino que, simplemente, los saldos de mayor
recaudación del ejercicio 2007 figuraron como créditos iniciales en el presupuesto de gastos del ejercicio 2009.


Este Tribunal de Cuentas considera que las distintas Leyes de Presupuestos Generales del Estado, en relación con la financiación del subsistema de formación profesional para el empleo establecen una afectación de los fondos procedentes de la
cuota de formación profesional, destinados a financiar el subsistema de formación profesional para el empleo, lo que obliga al SPEE a calcular un remanente de tesorería, de cada ejercicio, que se integre en el presupuesto de gastos, del ejercicio
siguiente, vía incorporación de crédito, de acuerdo con lo establecido en el artículo 58.b) de la LGP al exponer que 'se podrán incorporar los remanentes de crédito del ejercicio anterior procedentes de las generaciones de crédito a que se refiere
el artículo 53.2.e)'. Este último artículo hace referencia a los 'ingresos legalmente afectados a la realización de actuaciones determinadas' situación que, a juicio de este Tribunal, se produce en la financiación del subsistema de formación
profesional para el empleo y que el SPEE no viene realizando 11.


Así, el procedimiento utilizado en la actualidad por el SPEE, en el que se incorpora la diferencia existente entre las previsiones iniciales y los derechos recaudados a los conceptos presupuestarios de formación de ocupados y desempleados no
garantiza que realmente estos importes se destinen a la financiación de gastos del subsistema de formación profesional para el empleo.


De hecho, este Tribunal ha verificado que se han financiado otro tipo de gastos, al minorarse los créditos correspondientes mediante Transferencias de crédito que financiaron otro tipo de actuaciones, si bien la aprobación de estas
modificaciones de crédito no ha supuesto un incumplimiento de la financiación


11 No pueden aceptarse las alegaciones formuladas por el Director General del SPEE en relación a la imposibilidad de efectuar esta incorporación de crédito al ejercicio siguiente dado que el remanente del ejercicio 'X', se calculará en el
ejercicio 'X+1' y se incorporará al presupuesto del ejercicio 'X+2' como se establece en las sucesivas Leyes de Presupuestos al disponer que 'en el ejercicio inmediato (X+1) al que se cierre el presupuesto (X), efectuará una liquidación en razón de
las cuotas de formación profesional efectivamente percibidas, cuyo importe se incorporará al presupuesto del ejercicio siguiente' (ejercicio X+2), procedimiento que ya viene utilizando el SPEE para el cálculo del denominado 'Saldo de mayor
recaudación cuota formación profesional'.

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afectada de estos gastos. En concreto, se ha constatado que en cuatro expedientes (N.º 10/2009, 28/2009, 29/2009 y 30/2009) correspondientes a Transferencias de crédito, se produjo una minoración en el concepto presupuestario 482.25
'Reserva gestión directa SPEE. Saldo mayor recaudación cuota formación profesional 2007. Acciones formación desempleados' por un importe de 40,95 millones de euros para financiar los siguientes conceptos:


a) Para financiar actuaciones en Centros Nacionales de formación de desempleados y Centros de Referencia Nacional por importe de 0,41 millones de euros.


b) Para hacer frente a los gastos corrientes en bienes y servicios del Organismo por importe de 20 millones de euros.


c) Para financiar el programa de modernización de los servicios públicos de empleo gestionado por las CC.AA. por importe de 1,64 millones de euros.


d) Para incrementar la dotación del capítulo I del programa de gasto 251M para atender las necesidades derivadas del aumento del número de perceptores de prestaciones por desempleo por importe de 18,90 millones de euros.


De lo expuesto anteriormente se puede concluir que salvo el apartado a) anterior destinado a financiar Centros Nacionales de Formación para la formación de desempleados, el resto de Transferencias de crédito aprobadas en el concepto 482.25
'Saldo de mayor recaudación del ejercicio 2007' se aplicaron para financiar gastos diversos del SPEE.


A este respecto debe añadirse que en el presupuesto de gastos del ejercicio 2010 figuraban las partidas correspondientes a los saldos de mayor recaudación derivados del ejercicio 2008 (Aplicación 482.25 'Formación desempleados' por importe
de 7,85 millones de euros, y aplicación 482.55 'Formación ocupados' por importe de 11,77 millones de euros), pero sin embargo, el crédito recogido en la rúbrica 482.25 no fue objeto de ejecución presupuestaria alguna, y el importe recogido en la
rúbrica 482.55 (11,77 millones de euros) fue objeto de una modificación presupuestaria por importe de 11,70 millones de euros con el objeto de financiar otras actividades.


2. FUENTES DE FINANCIACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL


2.1. Introducción


De conformidad con lo preceptuado en el artículo 223 del citado TRLGSS relativo, al 'Régimen financiero y gestión de las prestaciones', la acción protectora regulada en el artículo 206 de la citada Ley (protección por desempleo en sus
niveles contributivo y asistencial, así como las acciones específicas) se financiará mediante la cotización de empresarios y trabajadores y la aportación del Estado.


Continúa manifestando dicho artículo en su apartado segundo que 'La cuantía de la aportación del Estado será cada año la fijada en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado'.


De acuerdo con lo preceptuado en el anterior artículo, el Real Decreto 1383/2008, de 1 de agosto, por el que se aprueba la estructura orgánica y de participación institucional del Servicio Público de Empleo Estatal preceptúa en su artículo
19 que 'los recursos económicos del Servicio Público de Empleo Estatal podrán ser los siguientes:


1. Los bienes y valores que constituyen su patrimonio y los productos y rentas del mismo.


2. Las consignaciones específicas que tenga asignadas en los Presupuestos Generales del Estado.


3. La cuota de desempleo y la cuota de formación profesional.


4. Los ingresos ordinarios y extraordinarios que esté autorizado a percibir.


5. Las aportaciones financieras de la Unión Europea que cofinancien acciones y programas sufragados con cargo a su presupuesto, sin perjuicio de su ejecución por las comunidades autónomas con competencias de gestión estatutariamente
asumidas.


6. Las donaciones, legados y otras aportaciones de entidades privadas y de particulares.


7. Cualquier otro recurso que pueda serle atribuido'.


En el siguiente cuadro se recogen los importes de las diferentes fuentes de financiación del SPEE en el periodo 2000-2010:

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CUADRO N.º 11


FUENTES DE FINANCIACIÓN DEL SPEE. PERIODO 2000/2010


Millones de euros


FUENTES DE FINANCIACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL;;;;;;


AÑO;CUOTAS DESEMPLEO;CUOTAS FORMACIÓN PROFESIONAL;FONDO SOCIAL EUROPEO;APORTACIÓN ESTADO;OTROS INGRESOS;TOTAL


2000;11.525;1.128;653;263;330;13.899


2001;12.620;1.229;528;0;327;14.704


2002;13.474;1.316;511;0;330;15.631


2003;14.533;1.415;556;0;568;17.072


2004;15.451;1.501;804;0;468;18.224


2005;16.773;1.626;815;0;376;19.590


2006;18.245;1.776;906;4;759;21.690


2007;19.356;1.930;942;6;398;22.632


2008;19.822;2.002;397;6;331;22.558


2009;18.419;1.914;518;19.254;365;40.470


2010;18.297;1.900;0;16.442;277;36.916


TOTAL;178.515;17.737;6.630;35.975;4.529;243.386


Tal y como se refleja en el cuadro anterior, la principal fuente de financiación en este periodo analizado estuvo constituida por los recursos procedentes de las cuotas por desempleo ingresadas por los empresarios y trabajadores, que
representaron un porcentaje del 73,34% sobre el total de fuentes de financiación.


Con menor representatividad, la aportación de la Administración General del Estado a la financiación de este organismo autónomo representó en este periodo un porcentaje de tan solo un 14,78%, seguido de las cuotas por formación profesional
(7,28%) y de las aportaciones procedentes del Fondo Social Europeo que representaron un porcentaje del 2,72%.


La Administración General del Estado, exceptuando el ejercicio 2000, no ha efectuado aportaciones al SPEE para la financiación de las prestaciones por desempleo (tanto en su nivel contributivo, como en su nivel asistencial) y de las
políticas activas de empleo hasta el ejercicio 2006, por lo que la financiación se ha realizado, básicamente, mediante recursos procedentes de las cuotas abonadas por los empresarios y trabajadores.


No obstante, resulta significativo el incremento de las aportaciones de la Administración General del Estado en los ejercicios 2009 y 2010 como consecuencia de las insuficiencias de financiación del SPEE, dado que los ingresos ordinarios
(cuotas de trabajadores y empresarios) no fueron suficientes para financiar los gastos ordinarios (fundamentalmente prestaciones y subsidios por desempleo).


2.2. Régimen financiero


2.2.1. Introducción


Con el fin de analizar el régimen financiero aplicable a las prestaciones financiadas y gestionadas por el SPEE resulta necesario ubicarlas, previamente, en el contexto del sistema jurídico-financiero que configura la protección por
desempleo en nuestro país, dentro del marco del Sistema de Seguridad Social y del Sistema Nacional de Empleo en los que se enmarcan estas prestaciones.


En su origen, el Sistema de Seguridad Social español estuvo presidido por el principio contributivo en virtud del cual las prestaciones estaban directa y necesariamente ligadas a una cotización previa, y aquéllas eran abonadas a su vez con
cargo a las cotizaciones. Sin embargo, este modelo inicial basado en una relación entre cotización y prestación fue avanzando gradualmente hacia un modelo tendente a la progresiva universalización de las prestaciones, rompiéndose el anterior nexo
obligado e inexorable entre cotización y prestación.

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Así, el Tribunal Constitucional, a la hora de interpretar el artículo 41 de la Constitución Española 'Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos que garantice la asistencia y prestaciones
sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias serán libres', ha dejado claro que la Seguridad Social constituye en España una función del Estado habiendo
desaparecido como necesaria la relación automática entre cuota y prestación y así, 'desde el momento en que la Seguridad Social se convierte en una función de Estado, la adecuación entre cuota y prestación no puede utilizarse como criterio para
determinar la validez de las normas' (Sentencia del Tribunal Constitucional 103/1983, de 22 de noviembre, Fundamento Jurídico 3.º).


Efectivamente, el mandato, contenido en el artículo 41 de la Constitución supone la superación de concepciones anteriores de la Seguridad Social, en la que primaba el principio contributivo y la cobertura de riesgos, sobre el carácter
universalizador y la vocación de generalidad de las prestaciones propias de un Estado social.


El Tribunal Constitucional ha mantenido así su doctrina a lo largo del tiempo y más recientemente ha insistido, en relación precisamente con la protección por desempleo, en que 'el derecho que los ciudadanos puedan ostentar en materia de
Seguridad Social es un derecho de estricta configuración legal, disponiendo el legislador de libertad para modular la acción protectora del sistema en atención a circunstancias económicas y sociales que son imperativas para la propia viabilidad y
eficacia de aquél (...) pues es al legislador al que corresponde determinar el grado de protección que han de merecer las distintas necesidades sociales y articular técnicamente los sistemas de protección destinados a su cobertura' (STC 128/2009, de
1 de junio, FJ. 4.º).


Así, el modelo que el legislador ha adoptado en materia de prestaciones del Sistema de Seguridad Social (a excepción de las prestaciones de asistencia sanitaria y servicios sociales donde su vocación de universalidad es más acentuada) se
basa en un modelo mixto y dual, recogido en el artículo 86 del TRLGSS, donde se establece un régimen prestacional y financiero dual distinguiendo entre prestaciones contributivas y no contributivas, con un doble efecto:


1. La configuración de una prestación como de naturaleza contributiva determina:


- Que el derecho a su percepción se genera únicamente por quienes han cotizado a la Seguridad Social, en los términos y con los matices previstos en el TRLGSS (perspectiva subjetiva), y


- Que la prestación será financiada básicamente con cargo a las cuotas y otros recursos de la Seguridad Social (perspectiva objetiva).


2. La configuración legal de una prestación como de naturaleza no contributiva, determina:


- Que el derecho a su percepción es de vocación universal, y por tanto no está necesariamente ligado a la obligación previa de haber cotizado (perspectiva subjetiva), y


- Que la prestación será financiada con cargo a las aportaciones del Estado, distintas de las cuotas de Seguridad Social (perspectiva objetiva).


Existe por consiguiente una afectación expresa, porque así lo ha dispuesto el legislador, de la financiación estatal, mediante aportaciones al presupuesto de la Seguridad Social, para la atención de las prestaciones no contributivas
(artículo 86.2, inciso primero del TRLGSS).


Y correlativamente, existe una afectación expresa, con algunos matices, de la financiación mediante cuotas y otros recursos de Seguridad Social, para la atención de las prestaciones de naturaleza contributiva (artículo 86.2, inciso segundo
del TRLGSS).


2.2.2. Evolución del régimen financiero de la acción protectora por desempleo


En el caso de la acción protectora por desempleo, el sistema prestacional y financiero diseñado por el legislador, a pesar de formar parte del Sistema de Seguridad Social, presenta unas peculiaridades distintivas que lo diferencian y
singularizan del resto del Sistema.


Es necesario señalar que la regulación de la protección por desempleo, así como su cobertura, ha tenido tradicionalmente en nuestro ordenamiento jurídico un tratamiento autónomo, distinto y separado del resto de contingencias de seguridad
social. Así, el actual TRLGSS dedica el título III a la 'Protección por desempleo', mientras el resto de prestaciones del Sistema de Seguridad Social se regulan en el título II.

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También es significativo desde un punto de vista organizativo que, primero el INEM, y actualmente el SPEE, se hayan configurado legalmente como organismos autónomos formalmente separados de la estructura orgánica que conforman el resto de
Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social.


Esta distinta regulación jurídica de la protección por desempleo, con respecto al resto de la organización y las prestaciones del Sistema de Seguridad Social, también se ve reflejada en su sistema de financiación.


Así, la Ley 51/1980, de 8 de octubre, Básica de Empleo en su artículo 29 estableció un sistema mixto de financiación de las prestaciones por desempleo, con cargo a las cotizaciones de los empresarios y trabajadores y a las aportaciones del
Estado, sin una afectación expresa a fines concretos de los fondos procedentes de una y otra fuente, pero con una cuantificación del reparto de la carga financiera total.


Este modelo de financiación estuvo vigente hasta agosto de 1984, con la entrada en vigor de la Ley 31/1984, de 2 de agosto, de Protección por Desempleo, que introdujo un modelo consistente en la separación de las fuentes de financiación
mediante la afectación de las cotizaciones a la financiación de las prestaciones del nivel contributivo, y la afectación exclusiva de la aportación del Estado a la financiación de las prestaciones del nivel asistencial.


Así, su artículo 20 señalaba que 'La prestación económica por desempleo del nivel contributivo regulada en el título I, se financiará mediante la cotización de empresarios y trabajadores. El subsidio por desempleo y la prestación de
asistencia sanitaria, así como las cotizaciones a la Seguridad Social correspondientes a las prestaciones contributivas y asistenciales, se financiarán exclusivamente con cargo al Estado'.


Sin embargo, este modelo de financiación sólo estuvo vigente hasta diciembre de 1987, ya que a partir de enero de 1988 entró en vigor una nueva redacción dada al anterior artículo, introducida por la Disposición adicional decimoquinta de la
Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 1988, donde se configuró el modelo establecido en la actualidad recogido en el artículo 223 del TRLGSS. El precitado artículo dispone lo siguiente:


'1. La acción protectora regulada en el artículo 206 (acción protectora por desempleo) de la presente Ley se financiará mediante la cotización de empresarios y trabajadores y la aportación del Estado.


2. La cuantía de la aportación del Estado será cada año la fijada en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado.'


La simple comparación del contenido de este artículo 223 del TRLGSS con el del artículo 86 del mismo texto legal, pone de manifiesto el diferente sistema de financiación de la acción protectora por desempleo, con respecto al del resto del
Sistema de Seguridad Social.


Así, en el modelo de financiación de la acción protectora por desempleo, si bien el citado TRLGSS establece una doble fuente de financiación (la cotización de empresarios y trabajadores por un lado, y la aportación del Estado por otro), sin
embargo, no establece un reparto determinado de la carga financiera sobre cada una de estas fuentes, ni una afectación expresa de cada una de ellas para fines concretos dentro de la acción protectora por desempleo, configurándose en consecuencia
como un sistema financiero mixto e indistinto.


Así, en este caso, la ley no establece la afectación de las aportaciones del Estado para la financiación de las prestaciones asistenciales por desempleo, ni la afectación de las cotizaciones por desempleo a las prestaciones del nivel
contributivo, ni la afectación de una u otra a la financiación de otras acciones específicas dentro de la acción protectora por desempleo, a diferencia de lo que sucede en el sistema financiero del resto de la acción protectora de la Seguridad
Social.


El efecto material de esta regulación es que no existe en la práctica una auténtica separación de fuentes financieras para sufragar los distintos niveles de protección por desempleo (contributivo, asistencial y demás acciones específicas),
lo que ha permitido que, al menos desde el año 2001 hasta 2008, todas las políticas activas de empleo y prestaciones por desempleo hayan sido financiadas con cargo a las cuotas de desempleo satisfechas por empresarios y trabajadores, sin que el SPEE
haya recibido transferencias del Estado para financiar tales prestaciones.


Sin embargo, en los ejercicios 2009 y 2010 esta tendencia se ha invertido, ya que los ingresos derivados de cotizaciones sociales por desempleo no han sido suficientes para financiar las obligaciones reconocidas por prestaciones por
desempleo, ni siquiera en su nivel contributivo, por lo que, en dichos ejercicios, ha sido necesario que la Administración General del Estado transfiera al SPEE fondos con el fin de cubrir este desfase, tal y como se ha señalado en el subapartado
2.1 de este informe.

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Así, el modelo de financiación de la protección por desempleo regulado en el precitado artículo 223 del TRLGSS permite esta flexibilidad financiera adecuada al principio de universalidad y a la racionalidad del Estado Social para subvenir a
las situaciones de necesidad (desempleo).


No obstante, a juicio de este Tribunal, esta regulación se aparta del sistema general de separación de fuentes de financiación, más característica de nuestro tradicional sistema, basado en el principio contributivo, máxime cuando el TRLGSS
contempla una cotización específica para la contingencia de desempleo.


En todo caso, la opción por un modelo de financiación u otro es una cuestión que queda reservada a la libre elección del legislador, de conformidad con la doctrina del Tribunal Constitucional recogida anteriormente.


2.3. Régimen financiero de las prestaciones por desempleo


Como se ha comentado en el apartado anterior, el régimen financiero general de la Seguridad Social (recogido en el artículo 86 del TRLGSS) establece una estrecha relación entre las prestaciones y su financiación, fundamentada en el principio
contributivo, que liga, como regla general, a la naturaleza de la prestación (contributiva o no contributiva) el origen de su financiación (aportaciones de los empresarios y trabajadores, esto es, las cotizaciones sociales; o las aportaciones del
Estado a través de la tributación general).


Sin embargo, en el caso de las prestaciones por desempleo, debido al régimen financiero especial establecido en el precitado artículo 223 del TRLGSS, el principio contributivo no es el determinante de este régimen de financiación.


Por tanto, no existe en la práctica una auténtica separación de fuentes financieras para sufragar los distintos niveles de prestaciones por desempleo (contributivo, asistencial y demás acciones específicas contempladas en el artículo 206.2
del TRLGSS).


Por ello, a fecha actual, con arreglo a la legislación vigente (artículo 223 TRLGSS) la calificación o el encuadramiento de una prestación por desempleo como contributiva o asistencial, o como acción específica de las recogidas en el
artículo 206.2 del TRLGSS, no tiene ningún efecto determinante en cuanto a su régimen de financiación, en tanto en cuanto una norma con rango de Ley no disponga otra cosa, pues todas ellas constituyen acciones de protección por desempleo, cuya
financiación se hará, de manera indistinta, a cargo de la cotización de empresarios y trabajadores y/o de la aportación del Estado o, en su caso, de los fondos provenientes de la Unión Europea.


En consecuencia, no existe una afectación legal de los recursos del SPEE a los gastos derivados de políticas de empleo (tanto políticas activas como prestaciones por desempleo), a excepción de las cotizaciones para formación profesional y su
correlativo gasto.


En este caso, formación profesional para el empleo, el legislador ha querido dotar a su subsistema financiero de una mayor rigidez en cuanto al destino de la cuota de formación profesional, ya que las distintas Leyes de Presupuestos
Generales del Estado desde el año 2008 hasta la actualidad, han establecido, de un modo explícito, el destino de los fondos provenientes de las cuotas de formación profesional a la financiación del subsistema de formación para el empleo, y por tanto
no cabe la aplicación de esta parte de la cotización a otros fines, situación que el SPEE no ha cumplido, tal y como se ha expuesto en el subepígrafe 1.3.4.5 anterior.


Sin embargo, estos fondos provenientes de la cuota de formación profesional pueden ser destinados indistintamente a acciones formativas para trabajadores ocupados (faceta contributiva de la formación) y a acciones formativas para
desempleados, incluso para demandantes de primer empleo (acciones de carácter asistencial o incluso universal).


Con independencia de esta clara distinción entre el régimen financiero de la Seguridad Social y el relativo a la protección por desempleo, a juicio de este Tribunal de Cuentas, la principal confusión relativa al régimen financiero de la
acción protectora por desempleo, viene derivada de las políticas activas de empleo.


Así, tras la publicación del Real Decreto-ley 5/1999, de 9 de abril y la Ley 56/2003, de Empleo, las políticas activas de empleo fueron integradas dentro de la acción protectora por desempleo, como consecuencia de la modificación del
artículo 206 del TRLGSS y, en consecuencia, estas políticas activas de empleo pasaron a poder ser financiadas a través de las cotizaciones de empresarios y trabajadores, en virtud de lo preceptuado en el artículo 223 del citado texto legal.

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Además, la citada Ley de Empleo procedió a la creación del Sistema Nacional de Empleo, solapándolo con el Sistema de Seguridad Social en el ámbito de la protección por desempleo, con lo que se generan, a juicio de este Tribunal, algunas
contradicciones de difícil encaje conceptual, entre las cuales destaca el hecho de que las políticas activas de empleo sean financiadas con cargo a las cotizaciones sociales (además de con las aportaciones estatales o con Fondos de la Unión Europea,
en su caso).


Como consecuencia de ello, un recurso económico propio del Sistema de la Seguridad Social como son las cotizaciones sociales (de empresarios y trabajadores) está siendo destinado (si bien, de acuerdo a lo dispuesto en la normativa vigente) a
la financiación de políticas generales (articuladas bajo la forma de subvenciones, ayudas, incentivos o bonificaciones) ejecutadas por el Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales, y no por la Seguridad Social, que únicamente
actúa como tal cuando le corresponde el pago de prestaciones económicas o subsidios.


A este respecto, este Tribunal de Cuentas, en las Declaraciones de la Cuenta General del Estado de los últimos ejercicios, ha venido destacando la falta de homogeneidad en el tratamiento de la separación de las fuentes de financiación de las
prestaciones contributivas y asistenciales del SPEE, con el del resto de entidades que gestionan las prestaciones derivadas de la acción protectora del sistema de la Seguridad Social, donde las prestaciones contributivas están financiadas
básicamente con cuotas de las personas obligadas y las no contributivas con aportaciones de la Administración General del Estado al presupuesto de la Seguridad Social.


En este mismo sentido se manifestaba la Recomendación Primera del Pacto de Toledo en relación con la 'Separación y clarificación de las fuentes de financiación' donde se exponía que:


'La financiación de las prestaciones de naturaleza contributiva dependerá básicamente de las cotizaciones sociales, y la financiación de las prestaciones no contributivas y universales exclusivamente de la imposición general.


La Ponencia recomienda al Gobierno que se adopten las medidas necesarias para profundizar progresivamente en la dirección de la separación de las fuentes de financiación según la naturaleza de la protección, iniciada a partir de 1989, hasta
su culminación efectiva en el menor plazo posible, quedando claramente delimitados, dentro del modelo de protección, el sistema contributivo y no contributivo.


Las cotizaciones sociales deberán ser suficientes para la cobertura de las prestaciones contributivas, para lo cual se efectuarán las previsiones necesarias para garantizar el equilibrio presente y futuro de esta parte del sistema de
Seguridad Social.


Las aportaciones del Presupuesto del Estado deberán ser suficientes para garantizar las prestaciones no contributivas, la sanidad, los servicios sociales y las prestaciones familiares. Asimismo, la fiscalidad general debe hacer frente a la
bonificación en las cotizaciones de contratos dirigidos a grupos de especial dificultad en la búsqueda de empleo,...'.


Esta Recomendación, relativa a las bonificaciones en las cotizaciones, ya figuraba en la versión originaria del Pacto de Toledo, incluyéndose en la última evaluación de este Pacto (diciembre de 2010) una mención específica a las políticas de
empleo, que afecta a la financiación de las bonificaciones en las cuotas de la Seguridad Social al manifestarse que:


'Avanzando un paso más respecto a las recomendaciones de 1995 y de 2003, la Comisión ha resuelto que, en todo caso, las políticas activas de empleo que introduzcan bonificaciones en las cuotas a la Seguridad Social deberán efectuarse
exclusivamente con cargo a la fiscalidad general'.


Esta Recomendación, procedente del año 1995, no ha sido plasmada por el legislador desde entonces, si bien puede considerarse indicativa de cuál es la voluntad política de futuro consensuada por el Pacto de Toledo a este respecto.


Conviene recordar que el importe total de las bonificaciones en las cuotas a la Seguridad Social del ejercicio 2009 ascendió a 2.776,47 millones de euros y representó el 55% del importe total de los gastos en los programas de fomento del
empleo que fue de 5.075,08 millones de euros.


Por otra parte, la evolución de los ingresos y gastos del SPEE ha permitido comprobar que, en el período 2000-2008, las aportaciones del Estado al SPEE apenas han existido o han tenido un carácter meramente testimonial, mientras que en el
ejercicio 2009, con motivo de la actual situación económico-financiera, la aportación del Estado ha representado el 47,57% del total de los recursos financieros de este organismo autónomo, siendo del 44,54% en el ejercicio 2010.


A juicio de este Tribunal de Cuentas, este desproporcionado incremento de la aportación del Estado en los dos últimos ejercicios provoca la necesidad de reflexionar sobre la conveniencia de constituir, en el

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SPEE, un Fondo de Reserva dotado en los períodos de crecimiento económico que proporcione recursos a utilizar en los períodos de ciclos económicos bajos.


A este respecto es necesario señalar que la Disposición final primera del Real Decreto-ley 3/2011, de 18 de febrero, de medidas urgentes para la mejora de la empleabilidad y la reforma de las políticas activas de empleo ha establecido que
'En el Servicio Público de Empleo Estatal se constituirá un Fondo de políticas de empleo, con la finalidad de atender necesidades futuras de financiación en la ejecución de las acciones y medidas que integran las políticas activas de empleo',
regulando en el apartado segundo de esta Disposición su régimen de financiación.


En consecuencia, el Gobierno ya ha iniciado el proceso de constitución de un Fondo de Reserva en el SPEE, pero sólo en relación con las denominadas políticas activas de empleo (programas de fomento del empleo y programas de formación).


Por ello, este Tribunal de Cuentas considera conveniente que el Gobierno estudie la posibilidad de constituir, mediante su regulación normativa con rango de Ley, un Fondo de Reserva en el SPEE que permita constituir reservas que atenúen los
efectos de los ciclos económicos bajos, considerando la diferente naturaleza jurídica ('contributiva', 'asistencial' y, en ocasiones, 'universal') de las prestaciones gestionadas y financiadas por el SPEE, todo ello en consonancia con lo recogido en
las Recomendaciones una y dos del Pacto de Toledo relativas a la separación y clarificación de las fuentes de financiación y la constitución de reservas


Para ello, este Tribunal de Cuentas estima necesario analizar la situación actual del régimen financiero especial de la acción protectora por desempleo, con el fin de su homogeneización con el régimen financiero del Sistema de Seguridad
Social (previa las modificaciones legales oportunas) mediante la separación de las fuentes de financiación en consideración de los diferentes niveles de protección por desempleo (contributivo y asistencial).


A estos efectos, y atendiendo al carácter 'contributivo', 'asistencial' o, en ocasiones, 'universal' de las prestaciones gestionadas y financiadas por el SPEE, de acuerdo con lo señalado en el apartado 2 de este informe, este Tribunal de
Cuentas considera necesario que el Gobierno estudie la conveniencia de que:


El gasto derivado de las políticas activas de empleo, que no haya sido financiado mediante cuotas de formación profesional o aportaciones del FSE, sea financiado mediante aportaciones de la Administración General del Estado, dado el carácter
asistencial y en ocasiones universal de estas prestaciones.


Los gastos derivados de las prestaciones económicas de carácter 'asistencial' (v.gr.: subsidios por desempleo y renta activa de inserción) sean financiados mediante aportaciones de la Administración General del Estado.


En ambos casos, estos gastos deberían financiarse mediante transferencias a favor del SPEE, en lugar de financiarse mediante recursos procedentes de las cotizaciones sociales, en consonancia con las prestaciones no contributivas del Sistema
de Seguridad Social y las Recomendaciones del Pacto de Toledo.


En consecuencia, las aportaciones financieras de la Administración General del Estado, en caso de establecerse mediante la pertinente disposición legal, supondrían un importante refuerzo del patrimonio neto del SPEE, permitiendo a este
organismo autónomo obtener un resultado económico patrimonial positivo que se destinaría a dotar el fondo de reserva al que se ha hecho referencia anteriormente.


2.4. Relaciones financieras derivadas del procedimiento de gestión y control de las cuotas por desempleo y formación profesional


El citado artículo 223 del TRLGSS estipula que la acción protectora por desempleo se financiará mediante la cotización de empresarios y trabajadores que deben ingresar los empresarios y trabajadores, a través de los documentos de cotización
y la aportación del Estado.


Continúa expresando el citado texto legal, en sus artículos 224 y 225 que: 'La base de cotización para la contingencia de desempleo, en todos los Regímenes de la Seguridad Social que tengan cubierta la misma, será la correspondiente a las
contingencias de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. El tipo aplicable a dicha base será el que se establezca para cada año, en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado'.

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'Las cuotas de desempleo, mientras se recauden conjuntamente con las cuotas de Seguridad Social, se liquidarán e ingresarán en la forma, términos y condiciones establecidas para estas últimas'.


Por su parte, el Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social establece en su artículo 1.2 que '..., la gestión recaudatoria de la Tesorería General de la Seguridad
Social tendrá como objeto la cobranza de las cuotas de desempleo, fondo de garantía salarial, formación profesional y cuantos otros conceptos se recauden, o se determine en el futuro que se recauden, por aquélla para entidades y organismos ajenos al
sistema de la Seguridad Social, incluyendo, en su caso, los recargos e intereses que procedan sobre tales conceptos'.


En consecuencia, las cuotas de desempleo y formación profesional son recaudadas por la TGSS junto con el resto de cotizaciones sociales, que se instrumentan mediante el tratamiento de los documentos de cotización a la Seguridad Social que
deben elaborar los empresarios.


Por su parte, el artículo 27.1.1 de la Orden Ministerial de 22 de febrero de 1996, para la aplicación y desarrollo del Reglamento General de la Gestión Financiera de la Seguridad Social, al regular el pago de prestaciones y subsidios por
desempleo, dispone que 'el pago material de las prestaciones y subsidios por desempleo se realizará a través de los circuitos financieros de la Tesorería General de la Seguridad Social'.


Con el fin de articular la relación financiera existente entre el SPEE y la TGSS, basada en que tanto los ingresos por cuotas de desempleo y formación profesional como el pago de las prestaciones por desempleo que corresponden al SPEE son
cobradas y pagadas, respectivamente, por la TGSS, por cuenta del SPEE, se aprobó la denominada Cuenta de Relación SPEE-TGSS (Documento contable T.8.T).


En esta Cuenta de relación SPEE-TGSS se reflejan, entre otras, las siguientes operaciones que mantienen ambos organismos por los siguientes conceptos:


- Recaudación de cuotas de desempleo y formación profesional que realiza la TGSS por cuenta del SPEE.


- Pago de la nómina de prestaciones que realiza la TGSS por cuenta del SPEE.


- Minoración de ingresos por las bonificaciones en las cuotas empresariales practicadas por las empresas en los documentos de cotización a cargo del SPEE.


- Transferencias realizadas por el SPEE a la TGSS (o a la inversa en los años de superávit).


La normativa básica reguladora del funcionamiento del denominado Documento contable T.8.T es la 'Instrucción conjunta de las Direcciones Generales de la TGSS y del INEM (actualmente, SPEE) en relación con los cargos y abonos por desempleo',
suscrita el 28 de junio de 1984.


En este documento de relación se recogen las operaciones que realiza la TGSS por cuenta del SPEE bajo la aplicación de un estricto principio de caja, por lo que, con carácter general, se contabilizan cobros y pagos en el momento en el que se
produce la corriente monetaria, por lo que se producen diferencias con respecto a las operaciones registradas en los presupuestos de ingresos y gastos, que deben imputarse mediante un principio de devengo.


El SPEE emite anualmente un certificado en el que se detallan tanto los ingresos por cuotas de desempleo y formación profesional, como los gastos correspondientes a las prestaciones y subsidios por desempleo y las bonificaciones de la cuota
empresarial que imputa a su presupuesto de gastos, referidos al periodo enero-diciembre.


En este certificado aparecen también otras operaciones derivadas de la propia actividad del SPEE relacionadas con la recaudación y el pago de prestaciones que, sin embargo, no aparecen reflejadas en el citado documento T.8.T (v.gr.: con
respecto a los ingresos no figuran las cuotas de desempleo recaudadas por el SPEE del ISFAS, por un importe de 101,73 millones de euros en el año 2009; en relación a los gastos no figuran los reintegros de cobros indebidos recaudados, en vía
voluntaria por el SPEE, a través de entidades bancarias y no por la TGSS).


En la Instrucción citada anteriormente se estipula que ambos Organismos conciliarán mensualmente la situación de sus relaciones económicas a nivel nacional. Para ello, la TGSS elabora un documento T.8.T con periodicidad mensual y, al cierre
del ejercicio económico, remite al SPEE un T.8.T consolidado anual.


En el siguiente cuadro se recoge un resumen de las operaciones registradas y adaptadas por el SPEE, en el ejercicio 2009, de acuerdo con la información remitida por la TGSS en el citado documento contable T.8.T:

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CUADRO N.º 12


RESUMEN DE OPERACIONES RECOGIDAS EN EL DOCUMENTO T.8.T ELABORADO POR EL SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL. EJERCICIO 2009


Millones de euros


SPEE;


SALDO A 01.01.2009 (SALDO A FAVOR DE LA TGSS);-1.790,57


OPERACIONES DEL EJERCICIO 2009;


INGRESOS;20.870,77


Cuotas Desempleo Recaudadas por TGSS (periodo voluntario, aplazamiento, moratoria y ejecutiva);18.101,19


Recaudación Cuota F. Profesional (periodo voluntario, aplazamiento, moratoria y vía ejecutiva);1.893,89


Reintegros (Resarcimiento) por responsabilidad empresarial;0,59


Transferencias SPEE (transf. Cuotas retenidas a los beneficiarios de prestaciones);875,10


GASTOS;20.425,97


Prestaciones;22.569,10


Reintegros de prestaciones;-27,36


Liquidación de cuotas prestaciones por desempleo y subsidios;8.329,52


Desempleo deducido de cotización;-0,01


Reten. En las ayudas a programas U.E.;-0,01


Bonificaciones empresariales;2.776,47


Bonificaciones Formación Continua;396,50


Transferencias a TGSS;-13.618,42


Coste de garantía;0,01


Gastos prestaciones retornados (Banco Popular);0,17


Total operaciones del ejercicio;444,80


Saldo a 31.12.2009 (a favor de la TGSS);-1.345,77


El SPEE contabiliza en su presupuesto de gastos e ingresos las partidas que le comunica la TGSS según el documento T.8.T. En consecuencia, el SPEE reconoció en su balance a 31.12.2009, como un acreedor no presupuestario a la TGSS por
importe de 1.345,77 millones de euros.


Como se desprende del cuadro anterior, la principal partida de los ingresos del SPEE correspondió a las cuotas por desempleo y formación profesional. Mientras que en los gastos destacó el pago de las prestaciones por desempleo y las cuotas
de seguridad social que debe abonar el SPEE, así como la transferencia realizada por el SPEE a la TGSS para compensar el déficit de financiación de estas prestaciones que, en el ejercicio 2009, ascendió a 13.618,42 millones de euros.


En el cuadro anterior también se recogen todos los pagos de prestaciones realizados durante el ejercicio 2009, incluyendo los gastos no aplicados al presupuesto del ejercicio 2009 por insuficiencia presupuestaria contabilizados como
'Operaciones pendientes de aplicar a presupuesto' en el balance de situación del SPEE.


En el siguiente cuadro se recoge una comparación entre las operaciones, tanto de ingresos como de gastos, aplicadas por la TGSS y las imputadas a su presupuesto por el SPEE, derivadas de los documentos de relación contable T.8.T:

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CUADRO N.º 13


DOCUMENTOS DE RELACIÓN TGSS-SPEE. EJERCICIO 2009


Millones de euros


DATOS DOCUMENTO T-8-T;ELABORADO POR TGSS;ELABORADO POR SPEE;DIFERENCIA


Total Ingresos;20.898,35;20.870,77;27,58


Total Gastos;20.450,66;20.425,97;24,69


Total saldo neto por operaciones del ejercicio;447,69;444,80;2, 89


Como se refleja en el cuadro anterior, los documentos de relación elaborados por la TGSS y el SPEE, correspondientes al ejercicio 2009 presentaron las siguientes diferencias:


- El saldo neto que figura en el documento contable elaborado por la TGSS relativo a las operaciones del ejercicio 2009 presenta un importe neto de 447,69 millones de euros, mientras que el recogido por el SPEE es inferior en un importe neto
de 2,89 millones de euros. Esta diferencia se debe, por un lado, a determinadas partidas que la TGSS considera como ingreso y el SPEE como menor gasto y, por otro lado, a la imputación por parte del SPEE del gasto relativo a la nómina del mes de
noviembre de 2009 de la prestación de emigrantes retornados (Real Decreto-ley 4/2008), aplicando el principio de devengo, mientras que la TGSS no materializó su pago en el citado ejercicio, aplicando el principio de caja.


- La diferencia recogida en el cuadro anterior entre los ingresos y los gastos contabilizados por la TGSS y el SPEE se justifica en el hecho de que ambos Organismos aplican criterios distintos en la consideración de determinadas operaciones,
lo que generó, en el ejercicio 2009, una diferencia en los ingresos considerados de 27,58 millones de euros, que no tiene consecuencia a efectos de conciliación de saldos entre ambas entidades. Así, la diferencia más importante en materia de
ingresos procede del tratamiento aplicado al reintegro de prestaciones indebidas, ya que la TGSS considera esta operación en el documento T.8.T como un ingreso a favor del SPEE, mientras este Organismo autónomo considera estos reintegros de
prestaciones indebidamente percibidas como un menor gasto presupuestario.


- El SPEE imputa, en el ejercicio corriente, como gasto de prestaciones económicas las nóminas emitidas en el mes de diciembre del año anterior así como las nóminas de enero a noviembre del ejercicio corriente, por lo que el presupuesto de
gasto no recoge todas las operaciones devengadas en el ejercicio, tal y como se pone de manifiesto tanto en las sucesivas Declaraciones de la Cuenta General del Estado del Tribunal de Cuentas como en el informe de Auditoría de la Intervención
Delegada del SPEE 12.


- Por otro lado, existe una diferencia en el saldo acumulado entre la TGSS y el SPEE de operaciones realizadas antes del 31 de diciembre de 2008, cifrado en 72,99 millones de euros a favor de la TGSS, importe que recoge prácticamente en su
totalidad (72,56 millones de euros) la deuda que mantiene el SPEE con respecto a la TGSS por operaciones realizadas por este Servicio Común por cuenta del extinguido Fondo Nacional de Protección al Trabajo cargada por la TGSS en la cuenta de
relación en diciembre del año 2000 y no registrada por el extinto INEM, es decir, este importe no se encuentra reconocido ni registrado financieramente por el SPEE.


A este respecto, la Resolución de 17 de mayo de 2010 de las Presidencias del Congreso de los Diputados y del Senado dispuso la publicación del Dictamen de la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación con la
Declaración sobre la Cuenta General del ejercicio 2007, donde se hacía constar esta situación, declarando que el SPEE debería aplicar definitivamente este importe con cargo a gastos y pérdidas de ejercicios anteriores, dado el tiempo transcurrido
desde que se generaron las operaciones y desde que la TGSS procedió a su cargo.


En el ejercicio 2010, el SPEE tramitó un expediente de modificación de crédito bajo la siguiente denominación 'Crédito extraordinario por importe de 72.562.919,07 euros en los estados de ingresos y


12 En el trámite de alegaciones, el Director General del SPEE señala que con fecha 2 de diciembre de 2009 el SPEE solicitó ampliación de crédito para hacer frente a previsibles insuficiencias de crédito en el ámbito de prestaciones
económicas por desempleo, siendo imposible proceder a su tramitación de conformidad con la contestación efectuada por la Dirección General de Presupuestos, al no existir disponibilidades en la sección 35 'Fondo de Contingencia' para proceder a su
financiación, resultando en consecuencia imposible proceder a la contabilización de la citada nómina de diciembre en el ejercicio 2009.

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gastos del SPEE, para dar cobertura presupuestaria a la regularización, instada por el Tribunal de Cuentas, de deuda pendiente con la TGSS, a cargo del extinguido Fondo de Solidaridad, correspondiente a operaciones integradas en aquel del
también extinguido Fondo Nacional de Protección al Trabajo, resultante de los Reales Decretos 2404/1985, de 27 de diciembre y 2539/1986, de 5 de diciembre', propuesta de modificación que no fue aprobada por la Dirección General de Presupuestos,
argumentando que para su aplicación al presupuesto de gastos del SPEE requiere la aprobación de una norma con rango de Ley, por lo que procede la dotación de un crédito específico para esta finalidad en la Ley de Presupuestos Generales del Estado
para el año 2012 o bien la tramitación de un proyecto de ley dotando el crédito extraordinario y autorizando su imputación a presupuesto.


En consecuencia, a la fecha de cierre de los trabajos de fiscalización desarrollados en este organismo autónomo, permanecía sin cancelar la diferencia de conciliación existente entre ambos organismos.


2.5. Procedimiento de gestión y control del fondo social europeo


Como se ha señalado anteriormente, entre los ingresos del SPEE están los procedentes del Fondo Social Europeo que, en el periodo 2000/2010 ascendieron a 6.630 millones de euros, representando el 2,69% del total de ingresos del SPEE, en dicho
periodo.


El artículo 19 del citado Real Decreto 1383/2008, de 1 de agosto, por el que se aprueba la estructura orgánica y de participación institucional del Servicio Público de Empleo Estatal, señala, entre otros recursos económicos del SPEE las
'aportaciones financieras de la Unión Europea que cofinancien acciones y programas sufragados con cargo a su presupuesto, sin perjuicio de su ejecución por las Comunidades Autónomas con competencias de gestión estatutariamente asumidas'.


Durante el ejercicio 2009 el SPEE gestionó dos Marcos Comunitarios de Apoyo correspondientes a los períodos 2000 a 2006 y 2007 a 2013.


A) Marco Comunitario de Apoyo 2000/2006


En el periodo 2000 a 2006, las aportaciones financieras de la Unión Europea tuvieron como objetivos el apoyo a medidas para prevenir y luchar contra el desempleo, el desarrollo de los recursos humanos y la integración social del medio
laboral con la finalidad de promover un elevado nivel de empleo, la igualdad entre hombres y mujeres y la cohesión económica y social. Este marco comunitario se instrumentó a través de seis programas operativos plurirregionales:


- Dos Programas Operativos de Fomento del Empleo (Regiones de Objetivos 1 y 3) que aglutinaron un conjunto de actuaciones encaminadas a mejorar las condiciones de vida de todos los trabajadores desempleados, facilitándoles el acceso y la
integración en el mercado de trabajo. Estas acciones estaban cofinanciadas únicamente por el Fondo Social Europeo (en adelante, FSE) y se centraron en los siguientes ejes prioritarios: inserción y reinserción ocupacional de los desempleados,
refuerzo de la estabilidad en el empleo y adaptabilidad, integración en el mercado de trabajo de las personas con especiales dificultades, desarrollo local y urbano y asistencia técnica.


- Dos Programas Operativos de Iniciativa Empresarial y Formación Continua (Regiones de Objetivos 1 y 3) que aglutinaron un conjunto de actuaciones encaminadas a fomentar la iniciativa empresarial, afianzar la estabilidad del empleo y mejorar
la adaptabilidad de todos los trabajadores. Estos Programas Operativos fueron exclusivamente dirigidos a mujeres, jóvenes, desempleados con experiencia y formación continua a empresas.


Las intervenciones fueron cofinanciadas por el FSE, englobando actuaciones en el marco de los siguientes ejes prioritarios: mejora de la competitividad y desarrollo del tejido productivo, refuerzo de la capacidad empresarial, refuerzo de la
estabilidad en el empleo y adaptabilidad y asistencia técnica.


- Dos Programas Operativos relativos a Sistemas de formación profesional (Regiones de Objetivos 1 y 3) que tuvieron como objetivo perfeccionar el sistema de formación profesional logrando, en lo posible, la integración de los tres
subsistemas de formación profesional: reglada, ocupacional y continua, que, al inicio de este marco comunitario existían en España.


En relación con el Marco Comunitario 2000/2006 el importe a financiar por el FSE varió de un 35% a un 75% en función del programa operativo y de las regiones a las que iba destinado (regiones de objetivo 1 o de objetivo 3) y del eje
prioritario.


B) Marco Comunitario de Apoyo 2007/2013


El Marco Comunitario 2007/2013 presenta los dos programas operativos siguientes:


- El Programa Operativo Plurirregional 'Adaptabilidad y Empleo' para el período 2007/2013, tiene como finalidad contribuir al cumplimiento de los objetivos de la Estrategia de Lisboa en materia de

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cohesión, con el fin de alcanzar, como objetivo prioritario, la convergencia plena en renta per cápita con la media de la UE-25 y alcanzar en 2010 una tasa de empleo del 70%.


Para ello, se apoyarán acciones destinadas a alcanzar el pleno empleo, la calidad y la productividad en el trabajo, la promoción de la inclusión social, en particular el acceso de las personas desfavorecidas, y la reducción de las
disparidades nacionales, regionales y locales.


- El desarrollo del Programa Operativo de Adaptabilidad y Empleo ejecutado por el SPEE se centra en 3 ejes prioritarios, que fueron revisados como consecuencia de la solicitud presentada por España a la Comisión Europea. Esta situación se
tradujo en el traspaso de los importes de los planes financieros de los Ejes 1 y 3 al Eje 2 'Fomento de la empleabilidad, la inclusión social y la igualdad entre hombres y mujeres' que se constituye en el objetivo a financiar por el FSE.


En este Marco Comunitario 2007/2013, la tasa de cofinanciación en las regiones de convergencia y de ayuda transitoria es de un 80% y en las regiones de competitividad es de un 50%.


Este Tribunal de Cuentas ha verificado que hasta febrero de 2011 (fecha de finalización de los trabajos de campo en el SPEE) la Dirección General del Tesoro y Política Financiera del Ministerio de Economía y Hacienda (en adelante, DGTyPF) y
el SPEE no habían conciliado la cuenta de relación entre ambas instituciones derivadas de la financiación del FSE para los dos Marcos comunitarios anteriormente señalados, por lo que las incidencias que se detallan a continuación se deben, en gran
medida, a esta falta de conciliación periódica que deben realizar ambas Entidades.


2.5.1 Gestión y control de los Programas Operativos


Durante el desarrollo de los citados Marcos Comunitarios de Apoyo 2000/2006 y 2007/2013, las actuaciones cofinanciadas por el FSE han sido gestionadas por el SPEE y por las Comunidades Autónomas con competencias en el ámbito del trabajo, el
empleo y la formación profesional.


En aplicación del artículo 59 del Reglamento (CE) 1083/2006 del Consejo de 11 de julio de 2006, y de acuerdo con el Real Decreto 683/2002, de 12 de julio, España designó como autoridad de gestión del Programa Operativo 'Adaptabilidad y
Empleo' a la Unidad Administradora del Fondo Social Europeo (en adelante, UAFSE), dependiente de la Dirección General de la Economía Social, del Trabajo Autónomo y del Fondo Social Europeo (Secretaría de Estado de Empleo) del Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales, con responsabilidades dirigidas a la aplicación, regularidad de la gestión y eficacia del citado Programa.


La UAFSE es la autoridad designada por España para certificar las declaraciones de gastos y las solicitudes de pago antes de su envío a la Comisión Europea. Asimismo, la UAFSE es el organismo designado por España para el control de los
pagos efectuados por la Comisión y el responsable de ordenar los pagos a los beneficiarios.


A estos efectos, las Comunidades Autónomas que gestionan fondos procedentes del FSE deben remitir al SPEE una relación de gastos efectivamente realizados. Posteriormente, el SPEE selecciona los gastos que son susceptibles de financiación
por el FSE y elabora el documento 'Certificado y Declaración de Gastos', que se remite a la UAFSE junto con el Listado de Operaciones en los que se detallan los gastos, y una vez aceptado por la UAFSE este documento, esta unidad emite la denominada
'Petición de Pago del Fondo Social Europeo'.


La UAFSE presenta solicitudes de pago a la Comisión Europea (con carácter general tres solicitudes anuales) en función de las declaraciones de gastos efectivamente pagados, suscritas por el beneficiario final (en este caso, el SPEE).


Por su parte, la Comisión Europea efectúa el pago en el plazo máximo de dos meses a partir de la recepción de la solicitud de pago admisible.


Estos ingresos recibidos de la Unión Europea se canalizan a través de la DGTyPF, y esta Dirección General comunica a la UAFSE la recepción de pagos procedentes de la Comisión y sitúa los fondos en la cuenta del SPEE abierta en el Banco de
España.


No obstante, como consecuencia de las actuaciones desarrolladas por los órganos de control interno de España o, en su caso, por los órganos de control de la Comunidad Europea (Comisión Europea y Tribunal de Cuentas Europeo), pueden
detectarse importes que adolezcan de deficiencias y que no serán financiados, lo que provoca correcciones financieras en los distintos programas operativos que se vean afectados, por lo que el SPEE elabora las correspondientes 'Recertificaciones'
que corrigen los importes ya certificados, tanto en positivo como en negativo.

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Una vez elaboradas las 'Recertificaciones' que minoran los importes a solicitar, se efectúa una compensación de la deuda en futuros pagos de la UAFSE al beneficiario final. En el caso de que no proceda la compensación se realizará la
devolución de la ayuda del FSE indebidamente percibida.


Como consecuencia de las revisiones realizadas por los distintos órganos intervinientes en el procedimiento anteriormente establecido, en el MCA 2000/2006 se han producido las siguientes solicitudes de pago y recertificaciones:


- Solicitudes de pago: 6.182,77 millones de euros.


• Recertificaciones positivas: 399,38 millones de euros.


• Recertificaciones negativas: 248,55 millones de euros.


• Recertificaciones negativas como consecuencia del Plan de Acción: 214,21 millones de euros 13.


- Importe total de las Certificaciones presentadas: 6.119,39 millones de euros.


No obstante, además de los pagos intermedios realizados por la Comisión Europea, el SPEE recibe anticipos para la ejecución de acciones y programas cofinanciados por el FSE. En este caso, la DGTyPF sitúa los anticipos en la cuenta de dicho
organismo abierta en el Banco de España, y a medida que se reciben los fondos destinados al SPEE, la UAFSE comunica su importe a la citada Dirección General, quien procederá a la cancelación de los anticipos mencionados.


La ejecución financiera del Marco Comunitario 2000/2006, así como la cofinanciación del FSE respecto de los programas operativos, se recoge en el cuadro siguiente:


CUADRO N.º 14


EJECUCIÓN FINANCIERA DEL MARCO COMUNITARIO 2000/2006


Millones de euros


PROGRAMA OPERATIVO;AYUDAS PLAN FINANCIERO


(a);CERTIFICACIONES PRESENTADAS HASTA 31/12/2010


(b);PORCENTAJE DE EJECUCIÓN %


(b)/(a);COSTE REAL DE CC.AA Y SPEE


(c );PORCENTAJE DE FINANCIACIÓN %


(b )/(c)


Fomento del Empleo Objetivo 1;3.401,68;3.576,97;105,15;5.377,92;66,51


Fomento del Empleo Objetivo 3;750,79;792,94;105,61;1.943,62;40,8


Iniciativa Empresarial y Formación Continua Objetivo 1;1.217,74;1.293,67;106,24;1.847,78;70,01


Iniciativa Empresarial y Formación Continua Objetivo 3;388,98;452,27;116,27;1.004,81;45,01


Sistemas de Formación Profesional Objetivo 1;6,75;2,44;36,23;4,07;60


Sistemas de Formación Profesional Objetivo 3;1,19;1,10;91,89;3,13;35


Total;5.767,13;6.119,39;106,11;10.181,33;60,1


Según se desprende del cuadro anterior la eficacia financiera del Marco Comunitario 2000/2006 fue del 106,11%, es decir, las certificaciones de gastos presentadas por el SPEE fueron superiores al límite de Ayudas del Plan Financiero aprobado
por la Unión Europea, actuación que este Tribunal considera adecuada ante la posibilidad de que la Unión Europea no admita determinados gastos. Conviene señalar que la aportación financiera comunitaria realizada mediante los pagos intermedios y los
pagos finales no pueden ser superiores a la cantidad máxima de ayuda procedente del FSE para cada Programa Operativo, es decir, 5.767,13 millones de euros.


13 Este Plan de Acción surge como consecuencia de las irregularidades detectadas por el Tribunal de Cuentas Europeo. Así, con fecha 8 de febrero de 2008, la Comisión Europea comunicó a la UAFSE la intención de iniciar un procedimiento de
suspensión de una parte de la ayuda procedente del FSE en el 'Programa Operativo de Fomento de Empleo Objetivo 1'. Para solventar esta situación, con fecha 25 de marzo de 2008 la UAFSE remitió un Plan de Acción a la Comisión en el que se proponía
una corrección financiera de los 'Programas Operativos de Fomento de Empleo Objetivos 1 y 3' de un 5% y de un 10% respectivamente, de los gastos certificados hasta la fecha y por tanto, de las ayudas solicitadas a Europa, lo que supuso una reducción
del importe total cifrado en 214.208.534 euros.

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El importe total acumulado a favor del SPEE no puede superar el 95 % de la contribución del FSE a cada Programa Operativo, por este motivo, hasta que no se produzca el cierre final de este Marco Comunitario, no se recibirá de la Comisión
Europea el porcentaje del 5% restante.


Por otra parte, del importe real de los gastos en que han incurrido las Comunidades Autónomas y el SPEE que ascendió a 10.181,33 millones de euros, en los Programas Operativos financiados mediante este Marco Comunitario 2000/2006, el 60,10%
fue finalmente cofinanciado por el FSE.


2.5.2 Contabilización de los fondos procedentes del Fondo Social Europeo


Con respecto a la contabilización de los fondos procedentes de la Unión Europea, el SPEE ha seguido criterios distintos para su aplicación, lo que ha motivado que en el Marco Comunitario de Apoyo 2000/2006, los ingresos se hayan
contabilizado aplicando un criterio de caja hasta el ejercicio 2005 y, mediante un criterio de devengo a partir del año 2006, también aplicable al Marco Comunitario de Apoyo 2007/2013.


Así, hasta el ejercicio 2005, los derechos reconocidos en el presupuesto de ingresos del SPEE, se contabilizaban en la fecha en la que el Tesoro Público realizaba el ingreso efectivo a favor de este Organismo autónomo, es decir, con un
criterio estricto de caja, criterio que fue criticado por este Tribunal de Cuentas, en sucesivas Declaraciones de la Cuenta General del Estado.


Con posterioridad, a partir del ejercicio 2005 y con el fin de adecuar la contabilización de esta partida de ingresos a lo dispuesto en los artículos 82 y 122 de la LGP, y dar cumplimiento al principio de devengo, el SPEE acordó, que
procedería al reconocimiento del derecho en el momento en que se emitiese la certificación y declaración de gastos y la consiguiente solicitud de pago. Por tanto, en el momento en el que se recibe el ingreso en la cuenta del Banco de España, el
SPEE lo identifica y contabiliza el ingreso correspondiente, interpretación plenamente compartida por este Tribunal.


En el cuadro siguiente se recoge la situación de las liquidaciones del FSE, certificadas por el SPEE a este Tribunal, correspondientes a los Marcos Comunitarios 1994/1999, 2000/2006 y 2007/2013, diferenciando tanto las solicitudes de pagos
efectuadas por el SPEE (con el límite de las Ayudas del Plan Financiero), como las comunicaciones de cancelación en concepto de reembolso por parte de la UAFSE, así como los pagos efectuados por la DGTyPF:


CUADRO N.º 15


SITUACIÓN FINANCIERA DE LOS TRES MARCOS COMUNITARIOS


Millones de euros


AÑO;SOLICITUDES DE PAGO (AYUDAS PLAN FINANCIERO);COMUNICACIÓN DE CANCELACIONES


(UAFSE)


(2);PAGOS DE LA DGT Y PF AL SPEE


(3);PENDIENTE DE PAGO


(2) - (3)


TOTAL MCA 1994-1999;3.889,87;3.889,87;3.962,77;-72,90


2001;;390,09;390,09;0,00


2002;1.179,25;760,47;510,89;249,58


2003;646,97;556,21;556,21;0,00


2004;698,23;804,33;804,33;0,00


2005;801,32;369,79;369,79;0,00


2006;864,58;946,01;946,01;0,00


2007;941,51;700,46;700,46;0,00


2008;383,14;501,73;501,73;0,00


2009;586,13;204,59;204,59;0,00


2010;18,27;;;0,00


Exceso de justificación sobre máximos concedidos por la Comisión Europea.;-352,27;;;0


Anticipo del Tesoro pendiente de cancelación.;;;108,65;-108,65

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AÑO;SOLICITUDES DE PAGO (AYUDAS PLAN FINANCIERO);COMUNICACIÓN DE CANCELACIONES


(UAFSE)


(2);PAGOS DE LA DGT Y PF AL SPEE


(3);PENDIENTE DE PAGO


(2) - (3)


TOTAL MCA 2000-2006;5.767,13;5.233,68;5.092,75;140,93


2008;;;173,52;-173,52


2009;498,09;;86,76;-86,76


2010;566,52;;;0,00


TOTAL MCA 2007-2013;1.064,61;0,00;260,28;-260,28


TOTAL 1994-2013;10.721,61;9.123,55;9.315,80;-192,25


Como se desprende del cuadro anterior, del análisis efectuado por este Tribunal de Cuentas sobre la situación financiera de los tres Marcos Comunitarios, se pueden obtener las siguientes conclusiones:


a) En el Marco Comunitario 1994/1999, en el que el reconocimiento de derechos se venía realizando mediante un criterio de caja, se produjo un exceso de ingresos y de reconocimiento de derechos por importe de 72,90 millones de euros, es
decir, los pagos efectuados por la DGTyPF al SPEE fueron superiores a las comunicaciones de cancelación de la UAFSE, por lo que el SPEE debe reflejar en su contabilidad financiera y presupuestaria esta sobrevaloración de derechos y regularizar esta
operación con la DGTyPF.


b) Por el contario y en relación al Marco Comunitario de Apoyo 2000/2006, este Tribunal ha verificado que en el ejercicio 2002, la UAFSE comunicó un ingreso de la Comisión Europea por importe de 760,47 millones de euros, mientras que los
fondos puestos a disposición del SPEE por la DGTyPF fueron de tan solo 510,89 millones de euros, que fueron contabilizados, lo que supone una diferencia de 249,58 millones de euros a favor del SPEE que este organismo desconocía y que debe reflejar
en su contabilidad patrimonial y presupuestaria.


c) En el ejercicio 2008 el SPEE, ante la falta de liquidez, solicitó a la DGTyPF un anticipo de 400 millones de euros, con cargo a los gastos cofinanciados por el FSE, anticipos que serían cancelados en el momento en el que se produjeran
ingresos realizados por la Comisión Europea. Así, en el ejercicio 2009 la DGTyPF canceló anticipos correspondientes a los Marcos Comunitario 2000/2006 y 2007/2013 por un importe de 204,59 millones de euros y 86,76 millones de euros,
respectivamente, por lo que quedan pendientes de cancelación a 31 de diciembre de 2009 un importe de 108,65 millones de euros.


d) El ingreso recibido por el SPEE en el ejercicio 2008 por importe de 173,52 millones de euros corresponde al pago de la prefinanciación del Programa Operativo de Adaptabilidad y Empleo del periodo 2007/2013.


e) En cuanto a la contabilización del Marco Comunitario 2007/2013, el SPEE ha seguido un criterio de prudencia y ha imputado como ingresos en su presupuesto de ingreso del 2009, no el importe correspondiente a las solicitudes de pago que
ascendieron a 498,09 millones de euros, sino el importe de los dos anticipos recibidos de la DGTyPF que ascendieron a un total de 260,28 millones de euros.


Este criterio se debe a que el Dictamen sobre evaluación de los sistemas de gestión y control referidos a este Marco Comunitario no había sido aceptado por la Comisión, y de acuerdo con lo establecido en los Reglamentos comunitarios la
Comisión no efectuará el primer pago intermedio hasta que el informe de evaluación de los sistemas de gestión y control realizado por la Autoridad de auditoría de cada programa operativo sea aceptado por la Comisión, por lo que este Tribunal de
Cuentas comparte plenamente el criterio del SPEE. No obstante las cuentas anules del SPEE deberían haber reflejado un derecho de cobro no presupuestario por el importe pendiente de cobro, es decir, por 237,82 millones de euros, no sólo para que los
estados contables del SPEE reflejen fielmente su situación financieras, sino para realizar un seguimiento adecuado de este derecho.


Por tanto, la situación financiera del SPEE, en relación con el FSE, se concreta en lo siguiente:


1.º Como consecuencia de lo expuesto en los apartados a) y b) anteriores, este Tribunal de Cuentas considera que existe una infravaloración de los derechos reconocidos en el presupuesto de

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ingresos a 31.12.2009 por importe de 176,68 millones de euros, por lo que se propone un ajuste al resultado económico patrimonial y al presupuestario por dicho importe 14.


2.º Como consecuencia de la diferencia existente en el Marco Comunitario 2007/2013, entre las solicitudes de pago que ascendieron a 498,09 millones de euros y los derechos reconocidos en el presupuesto de ingresos del ejercicio 2009 por
importe de 260,27 millones de euros, este Tribunal de Cuentas considera que el SPEE debe reflejar en su resultado económico-patrimonial el ingreso devengado y el correspondiente deudor no presupuestario por importe de 237,82 millones de euros, con
independencia de que se encuentre pendiente de emitir el informe de evaluación 15.


En consecuencia el SPEE debe realizar las actuaciones oportunas para regularizar estas operaciones en su presupuesto de ingresos y exigir a la DGTyPF el reintegro de 176,68 millones de euros que se le adeuda.


A este respecto es necesario señalar que, durante los trabajos de fiscalización realizados por el Tribunal en el SPEE, se pusieron de manifiesto a los responsables del citado Organismo autónomo estas deficiencias, por lo que, el Director
General del SPEE, con fecha 15.03.2011, remitió un escrito a la citada DGTyPF exponiendo la situación con el fin de proceder a su oportuna regularización. A la fecha a la que este Anteproyecto de informe se remitió para alegaciones la DGTyPF aún no
había dado contestación al requerimiento efectuado por la Dirección General del SPEE.


Por otra parte y en relación con lo señalado anteriormente, es necesario manifestar que de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 80 del Reglamento 1083/2006, los Estados miembros deben responsabilizarse de que los organismos responsables
de efectuar los pagos velen por que los beneficiarios reciban el importe total de la contribución pública, cuanto antes y en su integridad y no deben deducir ni retener importe alguno, ni imponer ninguna carga específica u otra carga de efecto
equivalente, que reduzca los importes destinados a los beneficiarios, por lo que no parece razonable que la DGTyPF no ingresara en su momento, el importe de 249,58 millones de euros correspondiente al ejercicio 2002.


Con independencia de las incidencias detectadas por este Tribunal de Cuentas, es necesario señalar, que la Comisión Europea ha realizado una auditoría de la liquidación final de los programas operativos 940117ES1 y 940311ES3 del Marco
Comunitario 1994/1999 y, a la vista de los resultados, ha propuesto en su informe una reducción de los programas operativos en cuestión, que originan una corrección financiera, por una cuantía de 334,76 millones de euros, lo que podría suponer un
reintegro del SPEE a la Comisión Europea del importe mencionado con anterioridad. En este sentido, el SPEE ha presentado las correspondientes alegaciones, en las que se pone de manifiesto que aceptó esta irregularidad y que en 1997 se produjo una
corrección financiera de los gastos declarados entre 1994 y 1996 y se puso en práctica un nuevo sistema de gestión y auditoría de acuerdo con la Comisión para garantizar su funcionamiento.


Por tanto, dado que la Comisión Europea en su informe sobre la liquidación final de dos programas operativos del Marco Comunitario 1994/1999, ha propuesto una corrección financiera por importe de 334,76 millones de euros, y dado que el SPEE
ha presentado las correspondientes alegaciones, existe una incertidumbre sobre el resultado final de esta liquidación, que el SPEE debe reflejar en su contabilidad, mediante la dotación de la correspondiente provisión para riesgos y gastos por
importe de 334,76 millones de euros 16.


2.6. Reintegros de subvenciones gestionadas por las comunidades autónomas


El capítulo 3 'Tasas, Precios Públicos y Otros Ingresos' del presupuesto de ingresos del SPEE del ejercicio 2009 recoge partidas presupuestarias entre las que destacan, principalmente, los reintegros


14 No pueden aceptarse las alegaciones formuladas por el Director General del SPEE en relación a que no resulta adecuado a la normas contables reconocer los derechos de cobro de la DGTyPF por importe de 176,68 millones, dado que este derecho
de cobro tiene un valor cierto y determinado y verificado por el propio Tribunal, y dado que a partir del ejercicio 2005 el SPEE contabiliza el reconocimiento de estos derecho en el momento en que se emite la certificación y declaración de gastos y
la consiguiente solicitud de pago, carece de todo lógica no reflejar en sus estados contables estos derechos.


15 No pueden aceptarse las alegaciones formuladas por el Director General del SPEE en relación a que no debe contabilizar estos derechos hasta el ejercicio 2011, dado que el SPEE solicitó estos fondos en el ejercicio 2009 por lo que, de
acuerdo con el procedimiento establecido por el propio SPEE, en el ejercicio 2009, debió reflejar un deudor no presupuestario en su contabilidad financiera.


16 No pueden aceptarse las alegaciones formuladas por el Director General del SPEE en relación a la provisión para riesgos y gastos, dado que al existir una incertidumbre sobre el resultado final de la liquidación presentada por el SPEE y
tal y como se ha aprobado en la Declaración de la Cuenta General del Estado del ejercicio 2009, la contabilidad financiera del SPEE debe reflejar esta situación patrimonial

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procedentes de las subvenciones gestionadas (artículo 86 LGP) concedidas por este Organismo autónomo (tanto en vía voluntaria, como en vía ejecutiva, para la financiación de políticas activas de empleo), así como los correspondientes
intereses de demora generados. Asimismo, también recoge los reintegros derivados de las subvenciones y bonificaciones en formación continua y de la responsabilidad empresarial por prestaciones de desempleo.


Así, los derechos reconocidos netos en el capítulo 3 del presupuesto de ingresos del ejercicio 2009, ascendieron a un importe total de 363,32 millones de euros, destacando por su importancia cuantitativa el concepto 380 'Reintegros de
Operaciones corrientes. Ejercicios cerrados' cuyos derechos reconocidos netos se elevaron a 351,66 millones de euros, lo que representó un porcentaje del 97% sobre el total del citado capítulo 3. La ejecución del concepto presupuestario 380, en el
ejercicio 2009, fue la siguiente:


CUADRO N.º 16


EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DEL CONCEPTO 380 REINTEGROS DE OPERACIONES CORRIENTES. EJERCICIOS CERRADOS. EJERCICIO 2009


Millones de euros


APLICACIÓN PRESUPUESTO INGRESOS;CONCEPTO;DERECHOS RECONOCIDOS;DERECHOS ANULADOS;DERECHOS RECONOCIDOS NETOS;RECAUDACIÓN LIQUIDA;DERECHOS PENDIENTES COBRO


38000;Reintegros de Ejercicios Cerrados sin contraído previo;266,74;0,01;266,72;266,72;0,00


38001;Reintegro Ejercicios Cerrados. Vía Ejecutiva de Subvenciones;9,10;0,66;8,43;1,12;7,32


38002;Reintegro Subvenciones Formación Continua;63,30;1,51;61,79;60,84;0,94


38003;Reintegro por Devoluciones Bonificaciones Formación Continua;14,19;0,06;14,14;14,14;0,00


38005;Reintegros Responsabilidad Empresarial por Prestaciones por Desempleo;0,59;0,02;0,58;0,58;0,00


Total;;353,92;2,26;351,66;343,40;8,26


Como se desprende del cuadro anterior la partida presupuestaria que presentó mayor ejecución en el ejercicio 2009 fue la 38000 'Reintegros de ejercicios cerrados sin contraído previo', que representó un porcentaje del 76% sobre el total de
derechos reconocidos netos del concepto 380.


En esta partida presupuestaria, el SPEE registra, fundamentalmente, los remanentes de fondos no comprometidos por las Comunidades Autónomas derivados de las subvenciones gestionadas. Estos importes son descontados por el SPEE, en las
entregas a cuenta de las asignaciones de recursos del ejercicio siguiente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la LGP.


Así el artículo 86.1 de la mencionada Ley, al regular las subvenciones gestionadas, estipula que:


'Los créditos de la Ley de Presupuestos Generales del Estado destinados a la financiación de sectores, servicios, actividades o materias respecto de los cuales las comunidades autónomas tengan asumidas competencias de ejecución y no hayan
sido objeto de transferencia directa en virtud de dicha Ley, habrán de distribuirse territorialmente a favor de tales comunidades autónomas, mediante normas o convenios de colaboración,...'


Por su parte el apartado 2 del citado artículo expresa lo siguiente:


'Cuando, como consecuencia del traspaso de servicios estatales a las comunidades autónomas, éstas deban gestionar y administrar los créditos de subvenciones, se tendrán en cuenta las siguientes reglas:


Primera. La gestión y administración se efectuará conforme a la normativa estatal que regule cada tipo de subvención y, en su caso, por las comunidades autónomas en la medida en que sean competentes para ello.


(...)

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Quinta. Los remanentes de fondos no comprometidos resultantes al finalizar cada ejercicio, que se encuentren en poder de las comunidades autónomas, seguirán manteniendo el destino específico para el que fueron transferidos y se utilizarán
en el siguiente ejercicio como situación de tesorería en el origen como remanentes que serán descontados de la cantidad que corresponda transferir a cada comunidad autónoma.


Si la subvención a la que corresponda el remanente resulta suprimida en el presupuesto del ejercicio siguiente, se destinará aquel en primer lugar a hacer efectivas las obligaciones pendientes de pago al fin del ejercicio inmediatamente
anterior y el sobrante que no estuviese comprometido se reintegrará al Estado.


Sexta. Finalizado el ejercicio económico, y no más tarde del 31 de marzo del ejercicio siguiente, las comunidades autónomas remitirán al departamento ministerial correspondiente un estado de ejecución del ejercicio, indicando las cuantías
totales de compromisos de créditos, obligaciones reconocidas y pagos realizados en el año,...'


De acuerdo con lo dispuesto anteriormente, y con los criterios objetivos de distribución territorial acordados por la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, en sus reuniones celebradas el 6 de febrero y 26 de junio de 2008,
formalizados posteriormente mediante Acuerdo de Consejo de Ministros de 15 de febrero y 4 de julio de 2008, respectivamente, el SPEE procedió a la distribución territorial en el ejercicio 2008, para su gestión por todas las Comunidades Autónomas con
competencias asumidas (excepto la Comunidad Autónoma del País Vasco), de los importes correspondientes a las subvenciones del ámbito laboral, mediante las correspondientes Ordenes TAS/1157/2008 y TIN/1940/2008.


Estas Órdenes Ministeriales, al regular la justificación de las subvenciones concedidas a las Comunidades Autónomas para las políticas activas de empleo señalan que, de conformidad con lo dispuesto en el citado artículo 86 de la LGP, una vez
finalizado el ejercicio económico 2008, y no más tarde del 31 de marzo de 2009, las Comunidades Autónomas remitirán al SPEE información, de acuerdo a los anexos recogidos en las citadas Ordenes, relativa a la totalidad de los compromisos de
créditos, de las obligaciones reconocidas y de los pagos realizados por las Comunidades Autónomas, cuyos créditos fueron financiados por el SPEE.


Es decir, el SPEE, dado que así lo preceptúa expresamente el artículo 86 de la LGP, dispone, como justificación de los fondos transferidos para políticas activas de empleo, de un estado de ejecución, con los importes de los compromisos de
créditos, obligaciones reconocidas y pagos realizados.


En cumplimiento de lo anteriormente expuesto, las diferentes Comunidades Autónomas, en el momento de la justificación del empleo de los fondos de estas subvenciones gestionadas, calculan los remanentes de fondos no comprometidos, de acuerdo
a lo preceptuado legalmente, como la diferencia entre los créditos totales aportados por el SPEE y los compromisos de créditos adquiridos por las Comunidades Autónomas 17.


Por tanto, conforme a lo dispuesto en el artículo 86 de la LGP la justificación de las subvenciones gestionadas se realiza mediante un 'estado de ejecución del ejercicio, indicando las cuantías totales de compromisos de créditos,
obligaciones reconocidas y pagos realizados' que es rubricado por el órgano competente de la Comunidad Autónoma y por el Interventor de la Comunidad Autónoma correspondiente, por lo que la forma de justificar estas subvenciones gestionadas es
coherente con la normativa vigente y es totalmente compatible con el traspaso de funciones y servicios en materia de políticas activas de empleo a las Comunidades Autónomas.


No obstante, respecto al remanente de fondos comprometido (diferencia existente entre los compromisos de créditos y las obligaciones reconocidas) que las Comunidades Autónomas no reintegran al SPEE, este organismo autónomo desconoce su
destino final, ya que las Comunidades Autónomas no acreditan la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad de la subvención, que se producirá, en su caso, cuando las Comunidades Autónomas realicen el gasto y reconozcan
presupuestariamente las obligaciones correspondientes.


A juicio de este Tribunal de Cuentas, esta situación conlleva el riesgo de que las Comunidades Autónomas dediquen los fondos obtenidos mediante estas subvenciones gestionadas para financiar acciones distintas para las que inicialmente fueron
concedidas y, por tanto, incumplan la finalidad de estas


17 Estos importes están minorados por las cuantías recaudadas en concepto de reintegros de subvenciones concedidas por las propias Comunidades Autónomas.

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subvenciones (realización de políticas activas de empleo), dado que el SPEE nunca conocerá fehacientemente el destino final de las subvenciones que concederán las Comunidades Autónomas.


Por tanto, este Tribunal de Cuentas considera que del cumplimiento estricto del contenido de la justificación regulado en la regla quinta del artículo 86.2 de la LGP para las subvenciones gestionadas, conlleva que el SPEE no disponga de
información fehaciente sobre el destino final de los fondos transferidos a las Comunidades Autónomas, y que estos fondos serán superiores en aquellas Comunidades Autónomas cuya ejecución presupuestaria sea menos ágil ya que, cuanto menor sea el
importe de las obligaciones reconocidas, menor será la información de que disponga el SPEE sobre el destino de estos fondos públicos.


Por ello, este Tribunal de Cuentas considera conveniente que el Ministerio de Trabajo e Inmigración estudie la posibilidad de incluir en la Orden anual de distribución territorial de fondos para las políticas activas de empleo que son
gestionadas por las Comunidades Autónomas con competencias asumidas, la obligación de que estas Administraciones públicas acrediten la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad de la subvención recibida, también con respecto al
remanente de crédito comprometido (diferencia existente entre los compromisos de créditos y las obligaciones reconocidas).


Madrid, 26 de enero de 2012.-El Presidente, Manuel Núñez Pérez.

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251/000061 (CD)


771/000059 (S)


Se ordena la publicación en la Sección Cortes Generales del BOCG, de la Resolución adoptada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre el Informe de fiscalización de la Contratación celebrada por las
Fundaciones constituidas al amparo de la Ley 15/1997, de 25 de abril, sobre habilitación de nuevas formas de gestión del Sistema Nacional de Salud, ejercicios 2002-2004, así como del Informe correspondiente.


Palacio del Congreso de los Diputados, 18 de mayo de 2015.-P.D. El Letrado Mayor de las Cortes Generales, Carlos Gutiérrez Vicén.


RESOLUCIÓN APROBADA POR LA COMISIÓN MIXTA PARA LAS RELACIONES CON EL TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACIÓN CON EL INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA CONTRATACIÓN CELEBRADA POR LAS FUNDACIONES CONSTITUIDAS AL AMPARO DE LA LEY 15/1997, DE 25 DE ABRIL,
SOBRE HABILITACIÓN DE NUEVAS FORMAS DE GESTIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE SALUD, EJERCICIOS 2002-2004, EN SU SESIÓN DEL DÍA 28 DE ABRIL DE 2015


La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su sesión del día 28 de abril de 2015, a la vista del Informe remitido por ese Alto Tribunal acerca del Informe de fiscalización de la Contratación celebrada por las
Fundaciones constituidas al amparo de la Ley 15/1997, de 25 de abril, sobre habilitación de nuevas formas de gestión del Sistema Nacional de Salud, ejercicios 2002-2004:


ACUERDA


Instar a las Fundaciones Hospitales a que, en caso de no haberse efectuado aún, adaptar el contenido de las instrucciones de ámbito interno reguladoras de los procedimientos de contratación, en la medida de lo posible y sin perjuicio de las
peculiaridades de cada Fundación, a los procedimientos generales de contratación administrativa y que no solo regulen los procedimientos con publicidad sino también los actos, documentos y trámites de los procedimientos sin publicidad.


Palacio del Congreso de los Diputados, 28 de abril de 2015.-El Presidente de la Comisión, Ricardo Tarno Blanco.-La Secretaria Primera de la Comisión, Teresa García Sena.

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INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE LA CONTRATACIÓN CELEBRADA POR LAS FUNDACIONES CONSTITUIDAS AL AMPARO DE LA LEY 15/1997, DE 25 DE ABRIL, SOBRE HABILITACIÓN DE NUEVAS FORMAS DE GESTIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE SALUD. EJERCICIOS 2002, 2003 Y
2004


El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora, establecida por los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de su Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos 12.1 y 14.2 y,
específicamente, en el artículo 13.2 de la citada Ley Orgánica, así como en el artículo 28.3 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal, ha aprobado en su sesión de 26 de enero de 2012 el informe de Fiscalización sobre la
contratación celebrada por las Fundaciones constituidas al amparo de la Ley 15/1997, de 25 de abril, sobre habilitación de nuevas formas de gestión del Sistema Nacional de Salud, ejercicios 2002, 2003 y 2004, y ha acordado su envío a las Cortes
Generales, a las Asambleas Legislativas y a los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas afectadas.

Página 91

ÍNDICE


CAPITULO 1. INTRODUCCIÓN ... (Página94)


1.1. Antecedentes de la fiscalización ... (Página94)


1.2. Ámbito temporal ... (Página94)


1.3. Objetivos y alcance ... (Página94)


1.4. Metodología empleada ... (Página95)


1.5. Marco Jurídico ... (Página96)


1.6. Trámite de alegaciones ... (Página96)


CAPÍTULO 2. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LAS FUNDACIONES


HOSPITALES ... (Página97)


2.1. Antecedentes y constitución de las fundaciones ... (Página97)


2.2. Contenido básico de los estatutos y otra normativa ... (Página98)


2.2.1. Estatutos ... (Página98)


2.2.2. Normativa sobre contratación ... (Página99)


2.3. Principales magnitudes relativas a la contratación de las cuatro fundaciones hospitales objeto de la fiscalización ... (Página100)


CAPÍTULO 3. LA CONTRATACIÓN DE LA FUNDACIÓN HOSPITAL ALCORCÓN ... (Página102)


3.1. Introducción ... (Página102)


3.2. Principales magnitudes relativas a la contratación ... (Página102)


3.3. Normativa interna y procedimientos de contratación ... (Página103)


3.3.1. Estatutos ... (Página103)


3.3.2. Normas de contratación ... (Página103)


3.4. Examen particularizado de los expedientes de contratación ... (Página104)


CAPÍTULO 4. LA CONTRATACIÓN DE LA FUNDACIÓN HOSPITAL CALAHORRA ... (Página105)


4.1. Introducción ... (Página105)


4.2. Principales magnitudes relativas a la contratación ... (Página105)


4.3. Normativa interna y procedimientos de contratación ... (Página106)


4.3.1. Estatutos ... (Página106)


4.3.2. Normas de contratación ... (Página106)


4.4. Examen particularizado de los expedientes de contratación ... (Página107)


CAPÍTULO 5. LA CONTRATACIÓN DE LA FUNDACIÓN HOSPITAL MANACOR ... (Página116)


5.1. Introducción ... (Página116)


5.2. Principales magnitudes relativas a la contratación ... (Página116)


5.3. Normativa interna y procedimientos de contratación ... (Página116)


5.3.1. Estatutos ... (Página116)


5.3.2. Normas de contratación ... (Página117)


5.4. Examen particularizado de los expedientes de contratación ... (Página117)

Página 92

CAPÍTULO 6. LA CONTRATACIÓN DE LA FUNDACIÓN HOSPITAL SON LLÀTZER ... (Página120)


6.1. Introducción ... (Página120)


6.2. Principales magnitudes relativas a la contratación ... (Página120)


6.3. Normativa interna y procedimientos de contratación ... (Página121)


6.3.1. Estatutos ... (Página121)


6.3.2. Normas de contratación ... (Página121)


6.4. Examen particularizado de los expedientes de contratación ... (Página121)


CAPÍTULO 7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ... (Página125)


ANEXOS ... (Página127)

Página 93

SIGLAS Y ABREVIATURAS


BOE Boletín Oficial del Estado.


FHC Fundación Hospital Calahorra.


FHA Fundación Hospital Alcorcón.


FHM Fundación Hospital Manacor


FHSLL Fundación Hospital Son Llàtzer


INSALUD Instituto Nacional de la Salud.


LCSP Ley de Contratos del Sector Público.


LOTCu Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas.


SPO Solicitud/es Pública/s de Ofertas.


TRLCAP Texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.


RD Real Decreto.


RGLCAP Reglamento de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

Página 94

CAPÍTULO 1


INTRODUCCIÓN


1.1. Antecedentes de la fiscalización


La Comisión Mixta Congreso-Senado para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas mediante Resolución de 5 de abril de 2005 encargó al Tribunal de Cuentas la elaboración de un informe sobre la contratación celebrada durante los ejercicios
2002, 2003 y 2004 por las Fundaciones constituidas al amparo de la Ley 15/1997, de 25 de abril, sobre habilitación de nuevas formas de gestión del Sistema Nacional de Salud.


Las Comunidades Autónomas de las Illes Balears, de Madrid y de La Rioja asumieron, con efectos de 1 de enero de 2002, las competencias que el INSALUD (actualmente denominado Instituto Nacional de Gestión Sanitaria o INGESA) ejercía sobre las
referidas Fundaciones mediante los correspondientes Decretos de traspasos de funciones y servicios. Las Comunidades Autónomas de las Illes Balears y de Madrid disponen de órganos de control externo propios en funcionamiento.


El presente informe ha sido realizado por el Tribunal de Cuentas en coordinación con los órganos de control externo autonómico de las Illes Balears y de la Comunidad de Madrid en cumplimiento del Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de
Cuentas para el año 2007, aprobado por el Pleno de este Tribunal y remitido a las Cortes Generales.


Las Directrices Técnicas de esta Fiscalización Especial fueron aprobadas por el Pleno del Tribunal de Cuentas en su reunión de 26 de septiembre de 2007.


Como antecedentes de este procedimiento fiscalizador, el Tribunal de Cuentas, en el marco del informe Anual sobre la gestión del Sector Público Estatal correspondiente al ejercicio 1998, ya efectuó un análisis de la contratación celebrada
por las dos Fundaciones (Hospital Alcorcón y Hospital Manacor) entonces constituidas al amparo del RD-Ley 10/1996, de 17 de junio (epígrafes II.7.3.2 y II.7.3.3 del citado informe Anual) y en el marco del informe de fiscalización sobre la
Contratación del Sector Público Estatal, correspondiente a los ejercicios 1999, 2000 y 2001, también se incluye un análisis de la contratación celebrada por las cuatro Fundaciones (epígrafes VI.1.13 y VII.4).


1.2. Ámbito temporal


La presente fiscalización es continuación de la ya realizada con el mismo objeto aunque referida al ámbito temporal 1999, 2000 y 2001 y cuyos resultados figuran en el informe que se aprobó por el Pleno del Tribunal de Cuentas en su Sesión
del día 27 de enero de 2004.


Por consiguiente y de acuerdo con lo establecido en las citadas Directrices Técnicas, esta Fiscalización comprende el análisis de la contratación celebrada durante los ejercicios 2002, 2003 y 2004 por las cuatro Fundaciones constituidas
entre los años 1996 y 2001 por el INSALUD (actualmente denominado Instituto Nacional de Gestión Sanitaria o INGESA) al amparo de la normativa sobre habilitación de nuevas formas de gestión del Sistema Nacional de Salud.


1.3. Objetivos y alcance


El objetivo de esta fiscalización, de acuerdo con sus Directrices Técnicas, es el análisis de la contratación celebrada por las Fundaciones constituidas al amparo de la Ley 15/1997, de 25 de abril, sobre habilitación de nuevas formas de
gestión del Sistema Nacional de Salud. Estas fundaciones son las siguientes:


Fundación Hospital Alcorcón y Fundación Hospital Manacor, constituidas ambas por el antiguo INSALUD durante la vigencia del Real Decreto-ley 10/1996, de 17 de junio, sobre habilitación de nuevas formas de gestión del INSALUD.


Fundación Hospital Calahorra y Fundación Hospital Son Llàtzer, que fueron también constituidas por el INSALUD pero ya al amparo de los dispuesto en la Ley 15/1997, de 25 de abril, de habilitación de nuevas formas de gestión del Sistema
Nacional de Salud, que sustituyó al citado RD-Ley 10/1996.


Estas cuatro Fundaciones Hospitales fueron configuradas específicamente como formas de gestión de nuevos hospitales y las líneas básicas del régimen jurídico aplicable a todas ellas se encuentran

Página 95

contenidas en el Real Decreto 29/2000, de 14 de enero, sobre nuevas formas de gestión del Instituto Nacional de la Salud.


La fiscalización de la contratación celebrada en los ejercicios de 2002, 2003 y 2004 por estas cuatro Fundaciones tiene como finalidad la comprobación del sometimiento de la misma a los principios de legalidad, eficiencia y economía en la
gestión de fondos públicos, así como el efectivo cumplimiento de los principios y la regulación sobre esta materia contenidos en el ya citado Real Decreto 29/2000 y en los Estatutos de cada una de las cuatro Fundaciones.


Asimismo, se han analizado los procedimientos internos de contratación y las cláusulas más significativas incorporadas a los contratos de cada una de las Fundaciones Hospitales.


El alcance de la fiscalización respecto de estas contrataciones se extiende a los siguientes extremos:


a) Analizar y verificar la existencia de criterios de actuación, normas internas de procedimiento, delegaciones de funciones o apoderamientos que hubiesen sido efectuados por el Patronato de las Fundaciones en materia contractual o en
materia de ordenación de pagos y facturación, comprobando que el régimen de autorizaciones y la actuación de los órganos de contratación respeta las limitaciones legales y estatutarias y que se ajusta a los criterios y procedimientos establecidos
por el órgano de gobierno de la Fundación; de igual modo, verificar la existencia y aplicación, en su caso, de manuales o procedimientos de compras formalizados y aprobados por los Patronatos de Fundaciones.


b) Analizar y verificar el cumplimiento de la normativa aplicable y, en particular, el cumplimiento de los requisitos de publicidad y concurrencia, de acuerdo con la exigencia contenida en los Estatutos de las Fundaciones y en el Real
Decreto 29/2000 ya citado, cuyo artículo 43.1 establece que 'las fundaciones ajustarán su actividad contractual al derecho civil y mercantil y estarán sujetas a los principios de publicidad y concurrencia salvo en los casos no exigidos en la
legislación sobre contratos de las Administraciones Públicas'. Para ello se analiza el modo en el que cada una de las Fundaciones ha promovido la concurrencia y realizado la publicidad de su contratación, comprobando si se ajusta a los
requerimientos legales


c) Analizar y verificar la eficiencia alcanzada por estas Fundaciones en su actividad contractual, comprobando el grado de ejecución y el cumplimiento de los contratos celebrados en los ejercicios 2002, 2003 y 2004 por cada una de las
Fundaciones. Para ello, analizar las liquidaciones, facturaciones, certificaciones de conformidad, justificantes de pago y demás documentación sobre las prórrogas, revisiones de precios, modificación o ejecución, en general, de los contratos
celebrados durante el periodo fiscalizado.


d) Analizar y verificar la implantación de las Recomendaciones del anterior informe del que se deriva la presente Fiscalización y cualesquiera otras cuestiones cuyo análisis resulte necesario para alcanzar los objetivos antes señalados.


1.4 Metodología empleada


Como se ha indicado en apartados anteriores, con efectos desde el ejercicio 2002 las Comunidades Autónomas en las que se ubican estas Fundaciones Hospitales han asumido las funciones y servicios del antiguo INSALUD, contando además las
Comunidades Autónomas de IIles Balears y de Madrid con órganos de control externo en funcionamiento creados, respectivamente, por Ley 4/2004 de 2 de abril, de la Sindicatura de Cuentas de las Islas Baleares y Ley 11/1999, de 29 de abril, de la
Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid.


En consecuencia, la fiscalización de la contratación de la Fundación Hospital Alcorcón ha sido realizada por la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid, la de las Fundaciones Hospitales Manacor y Son Llàtzer por la Sindicatura de Cuentas
de las Illes Balears y la de la Fundación Hospital Calahorra por el Tribunal de Cuentas teniendo como marco de referencia las Directrices Técnicas aprobadas por el Tribunal de Cuentas.


El presente informe ha sido elaborado partiendo de los resultados de la fiscalización de la contratación remitidos por ambos órganos de control externo así como de los propios resultados de la fiscalización realizada por este Tribunal.


Con la finalidad de obtener un conocimiento detallado de la contratación celebrada en el periodo fiscalizado por cada una de las cuatro Fundaciones Hospitales, el Tribunal de Cuentas y los órganos de

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control externo autonómico de las Illes Balears y de Madrid, requirieron de todas ellas la remisión de información y documentación relativas a los siguientes aspectos:


1. Información y documentación acreditativa sobre los criterios de actuación o normas de procedimiento, las delegaciones de funciones o los apoderamientos efectuados por el Patronato de las Fundaciones Hospitales tanto en materia
contractual como de ordenación de pagos y facturación y, en su caso, sobre la existencia de manuales de procedimiento o instrucciones escritas de carácter interno aplicables para la celebración de contratos durante el periodo fiscalizado.


2. Relaciones certificadas comprensivas de todos los contratos celebrados durante el periodo fiscalizado por cada una de las Fundaciones fiscalizadas.


3. Expedientes de los contratos examinados que figuran en los anexos 1. 2, 3 y 4.


Una vez obtenida la información inicial y en coordinación con los órganos de control externo autonómicos implicados, el Tribunal de Cuentas aprobó las Directrices Técnicas reguladoras de la fiscalización, que fueron remitidas a la Cámara de
Cuentas de Madrid y a la Sindicatura de Cuentas de las Illes Balears para su observancia en las actuaciones fiscalizadoras correspondientes al análisis de la contratación celebrada por las Fundaciones Hospitales.


1.5. Marco jurídico


La comprobación del nivel de cumplimiento de la legalidad en la contratación celebrada por las cuatro Fundaciones Hospitales se ha llevado a cabo en relación, fundamentalmente, con las siguientes normas jurídicas, aplicables a la actividad
de las Fundaciones durante el período objeto de la Fiscalización, teniendo en cuenta que la actividad de las mismas se encuentra sometida al derecho privado:


- Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (LOTCu).


- Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LFTCu).


- Ley 11/1999, de 29 de abril, de la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid.


- Ley 4/2004, de 2 de abril, de la Sindicatura de Cuentas de las Islas Baleares.


- Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de Fundaciones y de Incentivos Fiscales a la Participación Privada en Actividades de Interés General.


- Real Decreto-ley 10/1996, de 17 de junio, sobre habilitación de nuevas formas de gestión del Instituto Nacional de la Salud.


- Ley 15/1997, de 25 de abril, de habilitación de nuevas formas de gestión del Sistema Nacional de Salud.


- Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.


- Real Decreto 29/2000, de 14 de enero, sobre nuevas formas de gestión del Instituto Nacional de la Salud.


- Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y sus normas de desarrollo.


- Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo.


- Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones.


- Estatutos y otras normas internas de las Fundaciones Hospitales fiscalizadas.


1.6. Trámite de alegaciones


Los resultados de las actuaciones practicadas se pusieron de manifiesto a cada Fundación Hospital para que pudiesen formular las alegaciones y presentar los documentos y los justificantes que considerasen oportunos, de conformidad con lo
previsto en el artículo 44 de la LOTCu, en el artículo 30 del Reglamento de Régimen Interior de la Sindicatura de Cuentas de las Illes Balears y en el artículo 12 de la Ley 11/99 de la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid.


Las alegaciones formuladas por la Fundaciones Hospitales Alcorcón, Calahorra y Son Llàtzer se recibieron el 25 de junio, 24 de julio y 7 de agosto de 2008, respectivamente dentro de los plazos fijados, y se adjuntan al presente informe. No
se han recibido alegaciones de la Fundación Hospital Manacor.


Las alegaciones han sido analizadas y evaluadas y se ha suprimido o modificado el texto del informe cuando su contenido ha sido aceptado. Cuando no se ha alterado el informe ni emitido opinión sobre el

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contenido de las alegaciones, es porque éstas o son explicaciones que confirman los hechos y las valoraciones expuestas o no se han justificado de forma adecuada los criterios y afirmaciones mantenidas en la alegación o se trata de supuestos
en los que se manifiesta la voluntad de corregir las deficiencias en el futuro.


CAPÍTULO 2


CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LAS FUNDACIONES HOSPITALES


2.1. Antecedentes y constitución de las fundaciones


El Real Decreto-Ley 10/1996, de 17 de junio, sobre habilitación de nuevas formas de gestión del INSALUD estableció que la gestión de los centros y servicios sanitarios podría llevarse a cabo directa o indirectamente a través de cualesquiera
entidades de naturaleza pública admitidas en derecho, incluidas las fundaciones. Posteriormente, la Ley 15/1997, de 25 de abril, de habilitación de nuevas formas de gestión del Sistema Nacional de Salud, que sustituyó al citado RD-Ley 10/1996,
menciona en su Exposición de Motivos los diversos tipos de entidades, dotados de personalidad jurídica, a través de los cuales podría llevarse a cabo la gestión de los centros sanitarios, tales como empresas públicas, consorcios o fundaciones.


Por su parte, la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social incluyó en su artículo 111 la regulación de las denominadas Fundaciones Públicas Sanitarias, como una específica adaptación al ámbito
sanitario de las entidades públicas empresariales, uno de los dos tipos de organismos públicos regulados en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE).


Finalmente, el Real Decreto 29/2000, de 14 de enero, sobre nuevas formas de gestión del Instituto Nacional de la Salud, cuya finalidad, tal y como se indica en su Exposición de Motivos, es desarrollar la Ley 15/1997 y el artículo 111 de la
Ley 50/1998, de 30 de diciembre, determina el régimen jurídico aplicable a todas las entidades que se pueden constituir al amparo de esta normativa; en este orden y siempre dentro del concepto de nuevas formas de gestión de los centros sanitarios,
enumera y regula las modalidades siguientes: fundaciones constituidas al amparo de la hoy derogada Ley 30/94, reguladas desde el artículo 38 al 45, consorcios regulados en los artículos 46 a 53, sociedades estatales reguladas en los artículos 54 a
61 y fundaciones públicas sanitarias reguladas en los artículos 62 a 74.


Las cuatro Fundaciones objeto de la presente fiscalización (Fundaciones Hospitales Alcorcón, Manacor, Calahorra y Son Llàtzer) fueron expresamente constituidas acogiéndose al marco normativo presidido por la citada Ley 30/94, estando
sometidas asimismo al régimen jurídico establecido de los citados artículos 38 a 45 del Real Decreto 29/2000. En concreto, las Fundaciones Hospitales Alcorcón y Hospital Manacor fueron constituidas por el INSALUD, como ya ha quedado señalado con
anterioridad, el día 18 de diciembre de 1996, durante la vigencia del Real Decreto-ley 10/1996, en virtud de la autorización contenida al efecto en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de noviembre de 1996, en el que también se aprobaron sus
respectivos Estatutos. A su vez, las Fundaciones Hospitales Calahorra y Hospital Son Llàtzer se constituyeron por el INSALUD, previas las correspondientes autorizaciones del Consejo de Ministros de 7 de abril de 2000 y de 8 de junio de 2001 en las
que se aprobaron respectivamente sus Estatutos, pero ya al amparo de lo dispuesto en la citada Ley 15/1997, y expresamente además bajo la regulación contenida en los artículos 38 a 45 del Real Decreto 29/2000.


El régimen jurídico aplicable a las cuatro Fundaciones durante el período de referencia de este informe ha estado constituido, por tanto, por la Ley 30/1994, que ha sido modificada de forma sustancial por la Ley 49/2002, de 23 de diciembre,
de régimen fiscal de las entidades sin fines de lucro y de los incentivos fiscales al mecenazgo, y sobre todo, por la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones.


Dicha Ley de Fundaciones se refiere, por una parte, a las fundaciones públicas sanitarias del artículo 111 de la Ley 50/1998 (disposición adicional tercera, como fundaciones públicas excluidas que se regularán por su normativa específica) y,
por otra, a las Fundaciones Hospitales que constituyen el objeto de este informe, y establece en la disposición adicional cuarta que 'las fundaciones constituidas al amparo de la Ley 15/1997, de 25 de abril, sobre habilitación de nuevas formas de
gestión del Sistema Nacional de Salud, seguirán rigiéndose por su normativa específica, aplicando los preceptos del capítulo XI (relativo a las ahora llamadas fundaciones del sector público estatal, antes fundaciones estatales) con carácter
supletorio.'

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Por ultimo, debe señalarse que la FHM y la FHA adquirieron simultáneamente personalidad jurídica el 25 de junio de 1997, mediante su inscripción en el Registro de Fundaciones Sanitarias del Ministerio de Sanidad y Consumo, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 11 de la citada Ley 30/1994, si bien la FHM ya había entrado en funcionamiento con anterioridad en marzo de 1997. Por su parte, la FHA comenzó su actividad en diciembre de 1997, aunque no se completó su puesta en
funcionamiento hasta marzo de 1998. Asimismo, el Acuerdo de constitución y los Estatutos de la FHC, fueron publicados en el BOE de 26 de abril de 2000, mientras que el Acuerdo de constitución y los Estatutos de la FHSLL, fueron publicados en el BOE
de 22 de junio de 2001. Ambas Fundaciones se han constituido con arreglo a lo dispuesto en los artículos 38 y siguientes del Real Decreto 29/2000, anteriormente citado.


2.2 Contenido básico de los estatutos y otra normativa


2.2.1. Estatutos


Las cuestiones de mayor trascendencia que definen y regulan el contenido de los Estatutos de las cuatro Fundaciones que, evidentemente, presentan marcadas similitudes, se pueden resumir como sigue:


Según los Estatutos, se encuentran configuradas como organizaciones sanitarias sin ánimo de lucro con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar desde la inscripción de su constitución en el correspondiente Registro de
Fundaciones.


Constituidas inicialmente como fundaciones de competencia estatal, pasaron a ser fundaciones de competencia autonómica a partir del 1 de enero de 2002.


El objeto fundacional, según indican los Estatutos, es la gestión y administración de los correspondientes hospitales y la realización, en la zona de influencia de actividades de promoción, prestación y gestión directa o indirecta de
recursos y servicios sanitarios, la docencia e investigación de las ciencias de la salud y la promoción de la salud individual y colectiva de la comunidad, así como la realización de otras actividades que puedan coadyuvar a la consecución del objeto
fundacional. Estas actividades se desarrollaron con estricta sujeción a los criterios de planificación elaborados, con carácter general, por los Servicios de Salud de las Illes Balears, de La Rioja y de la Comunidad de Madrid.


En cuanto a los órganos rectores de estas Fundaciones, debe señalarse que se rigen por un Patronato y se gestionan por un Director Gerente asistido, a su vez, por la denominada Comisión de Dirección. Corresponde al Patronato, entre otras
funciones, aprobar la celebración de los contratos de obras, servicios y suministros de la Fundación, así como la de los convenios o acuerdos, pudiendo delegarse esta última función, con un límite cuantitativo, en el Director Gerente; aprobar
anualmente el Inventario, el Balance de situación y la Cuenta de resultados, practicando la liquidación del presupuesto de gastos e ingresos del ejercicio anterior, así como la Memoria anual; y, por último, le corresponde aprobar provisionalmente
el presupuesto anual de cada ejercicio, sin perjuicio de las autorizaciones que correspondan. Corresponde por último al Director Gerente, entre otras, las siguientes funciones: administrar y gestionar el patrimonio de cada Fundación, proceder al
ordenamiento de los pagos y a la gestión de la tesorería, así como realizar las adquisiciones de bienes y servicios y la contratación de las obras, suministros y servicios dentro de las cuantías y con los límites aprobados por el Patronato.


Con efectos de 1 de enero 2002, la Comunidad Autónoma de Madrid ha asumido las funciones de protectorado y registro y se ha subrogado en la posición del Estado en la Fundación Hospital Alcorcón (RD 1479/2001, de 27 de diciembre), la
Comunidad Autónoma de las Illes Balears ha asumido esas mismas funciones de protectorado y registro y se ha subrogado en la posición del Estado en las Fundaciones Hospitales Manacor y Son Llàtzer (RD 1478/2001, de 27 de diciembre) y, por último, la
Comunidad Autónoma de La Rioja ha hecho lo propio respecto de la Fundación Hospital Calahorra (RD 1473/2001, de 27 de diciembre).


Por último y con respecto del régimen de contratación de las Fundaciones Hospitales, debe señalarse que han ajustado su actividad contractual al Derecho civil y mercantil de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos aunque, en
todo caso y en lo relativo a la contratación de obras, servicios y suministros, están sujetas a los principios de publicidad y concurrencia salvo en aquellos contratos cuya cuantía sea inferior a 30.050,61 euros o a la que en cada momento se
establezca en la legislación de contratos de las Administraciones Públicas.

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El citado límite cuantitativo ya figuraba inicialmente en los Estatutos de las Fundaciones Hospitales Calahorra y Hospital Son Llàtzer, constituidas con posterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto 29/2000, mientras que ha tenido que
ser incorporada con posterioridad a los Estatutos de las Fundaciones Hospitales Manacor y Hospital Alcorcón con ocasión de la modificación efectuada precisamente para acomodar el contenido de sus Estatutos a lo dispuesto en el Real Decreto 29/2000,
tal y como exigía su propia Disposición adicional novena.


2.2.2. Normativa sobre contratación


En el período objeto de fiscalización (años 2002 a 2004), el TRLCAP no incluía de forma expresa este tipo de Fundaciones en el ámbito de aplicación delimitado en sus artículos 1.3 y 2, teniendo en cuenta la consideración de las mismas como
entidades de derecho privado, aunque estaban sometidas a los principios de publicidad y concurrencia que, a tenor del citado Real Decreto 29/2000, se entienden cumplidos con la publicación de, al menos, un anuncio en un periódico de ámbito local y
en otro de ámbito estatal, así como con la concesión de un plazo mínimo de diez días para la correspondiente presentación de ofertas.


El Tribunal de Cuentas, en el anterior informe referido a estas Fundaciones Hospitales ejercicios 1999 a 2001 y recogiendo reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, recomendó expresamente que se adoptasen las
medidas pertinentes para conseguir la oportuna adecuación de nuestra legislación en materia de contratación administrativa en el sentido de incluir en el ámbito subjetivo de aplicación del TRLCAP no sólo específicamente a las entidades de derecho
público sino, genéricamente, a todo tipo de entidades, tanto si son de derecho público como si son de derecho privado, siempre que reunieran los requisitos establecidos en el artículo 1.3 del propio Texto Refundido.


En este sentido, los citados preceptos fueron modificados mediante el RD-Ley 5/2005, de 11 de marzo, de reformas urgentes para el impulso a la productividad y para la mejora de la contratación pública y la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de
Presupuestos Generales del Estado para el año 2007, para incluir en el ámbito del TRLCAP a cualquier entidad de derecho público o privado siempre que cumpliese determinadas condiciones de dependencia de alguna administración pública.


En la actualidad y después de la entrada en vigor de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, la cuestión ha quedado resuelta en un sentido más ajustado a la normativa europea en el artículo 3.1 de la precitada Ley,
cuyo apartado f) considera integrantes del sector público a las fundaciones que se constituyan con una aportación mayoritaria, directa o indirecta, de una o diversas entidades integradas en el sector público, o cuyo patrimonio fundacional, con un
carácter de permanencia, esté formado en más de un 50% por bienes o derechos aportados o cedidos por las referidas entidades. Dentro del sector público, el número 3 del precitado artículo encuadra a las fundaciones públicas entre los poderes
adjudicadores a los efectos de la propia Ley, que establece un doble régimen de contratación para las mismas en sus artículos 174 y 175, distinguiendo entre los contratos sujetos a regulación armonizada cuya adjudicación, además de someterse a los
principios informadores de la contratación pública, debe adecuarse a los procedimientos establecidos con carácter general en el capítulo I del título I del Libro III de la Ley, y la de los contratos que no estén sujetos a dicha regulación cuya
adjudicación está sometida a los principios de publicidad, concurrencia, transparencia, confidencialidad, igualdad y no discriminación y requiere la previa elaboración de unas instrucciones internas que garanticen el cumplimiento de estos
principios.


Ahora bien, durante los períodos a los que se extiende la presente fiscalización, (ejercicios 2002, 2003 y 2004) las cuatro Fundaciones Hospitales, según lo dispuesto en sus propios Estatutos y el resto de la normativa entonces vigente, han
aplicado en su actividad contractual normas de derecho civil y mercantil teniendo en cuenta lo que dispone en materia de contratación el artículo 43 del Real Decreto 29/2000:


'1. Las fundaciones ajustarán su actividad contractual al derecho civil y mercantil y estarán sujetas a los principios de publicidad y concurrencia, excepto en los casos no exigidos en la legislación sobre contratos de las administraciones
públicas.


2. Estos principios se materializarán en la obligación de publicar un anuncio, al menos, en un periódico de ámbito estatal y en otro local, y en la concesión de un plazo mínimo de diez días para la presentación de ofertas, a contar desde la
fecha del anuncio.'

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Este artículo está prácticamente reproducido textualmente en los Estatutos de las cuatro entidades, en el caso de las Fundaciones Hospitales Son Llàtzer y Calahorra por haberse constituido una vez producida la entrada en vigor del Real
Decreto 29/2000, y en el caso de la Fundaciones Hospitales Alcorcón y Manacor por adaptación de sus Estatutos a la citada norma. El límite cuantitativo para su aplicación quedó fijado en los Estatutos en 30.050,61 euros.


Por tanto, no hay que olvidar que la contratación de las fundaciones fiscalizadas celebrada durante el período fiscalizado queda fuera del ámbito subjetivo de aplicación del TRLCAP, sujetándose por este motivo al derecho civil y mercantil al
amparo de lo dispuesto en sus Estatutos, por su condición de entidades de derecho privado y no público.


2.3 Principales magnitudes relativas a la contratación de las cuatro fundaciones hospitales objeto de la fiscalización


Las Fundaciones objeto de la presente fiscalización gestionan hospitales de muy diverso tamaño y situados en diferentes Comunidades Autónomas. El importe total de la contratación celebrada por las cuatro Fundaciones durante los tres
ejercicios fiscalizados comprendidos en el periodo 2002 a 2004, ha ascendido a 64.751 miles de euros, correspondiente a un total de 293 contratos.


Con objeto de facilitar la correcta aproximación a la actividad contractual de cada una de ellas, a continuación se recogen agrupadas las principales magnitudes que las configuran.


El gráfico siguiente representa el importe total de la contratación celebrada durante el periodo fiscalizado por cada una de las Fundaciones Hospitales:


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El gráfico siguiente representa el importe de la contratación celebrada en cada uno de los ejercicios del periodo fiscalizado:


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Uno de los aspectos esenciales que ha sido objeto de comprobación en el desarrollo de los trabajos de la presente fiscalización ha sido el efectivo cumplimiento de los principios de publicidad y concurrencia en la contratación de cada una de
las Fundaciones Hospitales. En el siguiente gráfico se refleja, en función del número de contratos celebrados, la observancia del requisito de publicidad por cada una de las fundaciones objeto de la fiscalización en su contratación celebrada en el
periodo 2002 a 2004.

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CAPÍTULO 3


LA CONTRATACIÓN DE LA FUNDACIÓN HOSPITAL ALCORCÓN


3.1. Introducción


En el presente capítulo se recogen los resultados de la fiscalización de la contratación celebrada por la FHA durante el periodo fiscalizado, elaborados por la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid. En los sucesivos apartados se
abordan las principales magnitudes que caracterizan dicha contratación, la normativa interna y los procedimientos empleados por la FHA en su actividad contractual y, por último, las principales incidencias que se han puesto de manifiesto en el
análisis pormenorizado de los expedientes de contratación.


3.2. Principales magnitudes relativas a la contratación


La fiscalización de los contratos celebrados por la FHA ha sido realizada a partir de las relaciones certificadas comprensivas de la totalidad de la contratación celebrada durante los ejercicios fiscalizados, aportadas por la FHA.


El número e importe total, así como la naturaleza de los contratos celebrados por la FHA en los tres ejercicios del periodo fiscalizado se presentan en el cuadro siguiente:

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(miles de euros)


EJERCICIO;CONSULTORÍA Y SERVICIOS;;SUMINISTROS;;OBRAS;;TOTAL;


;N.º;Importe;N.º;Importe;N.º;Importe;N.º;Importe


2002;15;2.959;18;1.202;-;-;33;4.161


2003;13;6.752;33;6.363;2;961;48;14.075


2004;1;3.895;7;417;13;424;21;4.737


TOTAL;29;13.606;58;7.982;15;1.385;102;22.973


En atención a los procedimientos de adjudicación utilizados, ochenta y siete contratos fueron adjudicados mediante el procedimiento de oferta pública de adquisición (procedimiento abierto) y quince contratos por el procedimiento de solicitud
de ofertas (procedimiento negociado). El importe total de los contratos adjudicados sin oferta pública ascendió a un total de 637 miles de euros, lo que representa el 2,7% del importe total adjudicado; por tanto, el 97,3 % del importe de los
contratos se adjudicó en coherencia con el principio de publicidad.


3.3. Normativa interna y procedimientos de contratación


3.3.1. Estatutos


Los Estatutos de la FHA desarrollan el régimen jurídico básico contenido en el Real Decreto 29/2000, de 14 de enero, sobre nuevas formas de gestión del Instituto Nacional de la Salud y, en materia de contratación, en el artículo 26
establecen el sometimiento de la actividad contractual de la Fundación al derecho civil y mercantil aunque, en todo caso y en lo relativo a la contratación de obras, servicios y suministros, se dispone que estará sujeta a los principios de
publicidad y concurrencia salvo en aquellos contratos cuya cuantía sea inferior a 30.050,61 euros o a la que en cada momento se establezca en la legislación de contratos de las Administraciones Públicas.


Los Estatutos también establecen que los requisitos de publicidad y concurrencia se entenderán cumplidos con la publicación de un anuncio, al menos, en un periódico de ámbito local y otro de ámbito estatal y con la concesión de un plazo
mínimo de diez días para la correspondiente presentación de ofertas.


3.3.2. Normas de contratación


La FHA, en desarrollo de sus Estatutos, aprobó en 1997 un denominado 'Procedimiento de compras' que incluye como anexos diversos documentos normalizados para formalizar algunos de los trámites establecidos en dicho procedimiento, el cual
utiliza una terminología propia de las organizaciones empresariales que será la seguida, con las aclaraciones que se estimen pertinentes, en el análisis de su contenido.


Este procedimiento de compras describe los trámites habitualmente seguidos en la gestión de compras o de aprovisionamiento de la FHA y, pese a su denominación, regula además de las adquisiciones de bienes, la contratación de prestaciones de
servicios y de ejecución de obras.


El procedimiento parte del principio de separación de funciones entre los órganos que intervienen en la gestión de compras y establece las responsabilidades asignadas a estos órganos y los límites monetarios de atribución de competencias
para la aprobación de las adjudicaciones.


La normativa interna de la FHA, siguiendo el precepto establecido en el artículo 26 de los Estatutos distingue dos procedimientos de adjudicación: uno denominado 'solicitud de oferta' para adjudicar los contratos de importe igual o inferior
a 5.000.000 de pesetas (30.050,61 euros) y otro llamado 'oferta pública de adquisición' (OPA) para la adjudicación de contratos de importe superior a aquella cuantía.


El 'Procedimiento de compras' exime de cualquier concurrencia en supuestos de urgencia, exclusividad o adquisición de componentes de equipos ya instalados.


La publicidad prevista en esta normativa interna (en el BOE) aunque no coincide exactamente con la regulada en el artículo 43. 2 del Real Decreto 29/2000, antes citado, (publicación en un periódico de

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ámbito estatal y en otro local) puede considerarse más apropiada en cuanto el BOE es un diario oficial habitual de publicidad de los contratos del sector público. Con independencia de lo anterior, en la página Web de la FHA aparecen los
anuncios de las licitaciones, se facilita el acceso a los pliegos de condiciones y se publican las adjudicaciones.


Finaliza esta normativa interna con la cautela de que 'ninguna persona ajena a la dirección Económica-Financiera, o expresamente delegada por ella, podrá mantener relaciones de compra con proveedores de ningún tipo'.


Las debilidades más relevantes advertidas en el 'Procedimiento de compras' son las siguientes:


- No contiene prevenciones acerca de la presentación de las proposiciones u ofertas que permitan garantizar el secreto de las mismas.


- No exige el establecimiento de criterios objetivos y ponderados de adjudicación ni precisa la forma en que van a ser aplicados, de manera que los licitadores puedan conocer antes de presentar sus ofertas cómo van a ser valoradas.


- No contempla la conveniencia de efectuar invitaciones rotatorias a varias empresas en los supuestos de contrataciones sin publicidad, de manera que se amplíe el número de empresas invitadas siempre que estén capacitadas para realizar el
objeto de los contratos.


- La realización de negociaciones con los licitadores, después de haberse realizado una primera valoración de los mismos según las ofertas presentadas, debería regularse en el procedimiento de compras con las necesarias cautelas para
garantizar la igualdad de trato entre todos los licitadores, así como la exigencia de constancia documental de los términos de la negociación efectuada.


3.4. Examen particularizado de los expedientes de contratación


Se han examinado los expedientes de contratos que se relacionan en el anexo 1, con el siguiente detalle según los procedimientos utilizados:


PROCEDIMIENTO;NÚMERO DE CONTRATOS;IMPORTE


(miles de euros)


Oferta Pública de adquisiciones;60;21.029


Solicitud de Ofertas;3;271


Total;63;21.300


La distribución de estos contratos según la naturaleza de los mismos fue la siguiente:


TIPO DE CONTRATO;NÚMERO DE CONTRATOS;IMPORTE


(miles de euros)


OBRAS;3;1.385


CONSULTORÍA Y SERVICIOS;22;12.504


SUMINISTROS;38;7.411


Total;63;21.300


En el examen de dichos contratos, realizado por la Cámara de Cuentas de Madrid, se han obtenido los siguientes resultados más significativos:


- Diversos contratos de prestación de servicios de mantenimiento (números 5, 46, 56 y 58 del anexo) han sido objeto de un mayor número de prórrogas de las previstas en los respectivos pliegos, lo que no es coherente con el principio de
publicidad, rector de la contratación pública, que implica el sometimiento periódico de las prestaciones a contratar a la libre concurrencia del mercado mediante la solicitud pública de ofertas o proposiciones.


- Con carácter general, en los expedientes de los contratos fiscalizados falta el documento 'solicitud de compras' del anexo I del 'Procedimiento de compras', que debería ser suscrito por el responsable del Servicio proponente o Área
implicada y que tiene gran importancia en cuanto es el que justifica y delimita

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la necesidad a satisfacer, define el objeto adecuado a la satisfacción de dicha necesidad y establece el importe aproximado del contrato cuya celebración propone.


- En la adjudicación de un número significativo de contratos, la FHA ha seguido un proceso de negociación con las empresas cuyas ofertas habían sido las mejor valoradas tras la aplicación de los criterios de adjudicación previstos en los
pliegos. Aunque estas negociaciones produjeron en general una mejora de las proposiciones en cuanto al precio o al contenido de las prestaciones ofertadas, no existe en los expedientes una constancia documental que refleje adecuadamente cómo se
llevaron a cabo dichas negociaciones. Sin embargo, estas negociaciones no estaban previstas en el 'Procedimiento de compras' de la FHA aunque sí en los pliegos de los correspondientes contratos, por lo cual y para llevar a cabo estas negociaciones,
debió habilitarse el correspondiente procedimiento en las normas internas de la Fundación que garantizase la transparencia del proceso negociador mediante el establecimiento de cautelas para evitar cualquier posible vulneración de los principios de
igualdad de trato y no discriminación entre los licitadores.


El expediente número 8 del anexo es un ejemplo de la necesidad de constancia documental de la posible negociación en aras del principio de transparencia. En este expediente, la empresa adjudicataria presentó dos ofertas con la misma fecha
y, en la última presentada, rebajó el importe de la oferta conjunta de los 5 lotes que integraban el contrato, así como el plazo de entrega del material.


- En los contratos números 13 y 14 del anexo, el plazo concedido por la FHA para la presentación de ofertas por las empresas interesadas fue muy breve, de ocho y nueve días naturales respectivamente, teniendo en cuenta que los criterios de
adjudicación utilizados exigían un profundo estudio de la documentación por parte de dichas empresas. Estos criterios, entre otros, fueron: 'la presentación de documentación'; 'la metodología de trabajo, con descripción de las fases' y la
presentación de un 'estudio o programa de ejecución de las obras'.


- En muchos expedientes no existe indicación en los pliegos de la ponderación que se les atribuye, de manera que los posibles licitadores carecieron de un importante dato a la hora de confeccionar sus proposiciones. La ponderación de cada
criterio se estableció, en estos casos, en los informes técnicos de valoración de las proposiciones. Son ejemplo de esta práctica, que no es acorde con el principio de transparencia, los contratos números 5, 13, 14, 36, 46, 47, 50 y 57.


- También son muchos los expedientes (números 1, 2, 5, 8, 10, 11, 13, 14, 36, 38, 43, 46, 50 y 57 del anexo) en los que la enunciación de los criterios carece de la precisión de la forma en que van a ser aplicados, de manera que los
licitadores puedan conocer antes de presentar sus ofertas cómo van a ser éstas valoradas.


- Algunos expedientes (números 13, 14 y 47 del anexo) enumeran los criterios afirmando que 'se valorarán entre otros los siguientes...' Esta indefinición es contraria al principio de transparencia.


- También resulta contraria al principio de transparencia la decisión, reflejada en el informe técnico de valoración de las ofertas del expediente número 10 del anexo, de suprimir uno de los criterios de adjudicación previstos en el pliego.


No constan resultados sobre la fase de ejecución de los contratos.


CAPÍTULO 4


LA CONTRATACIÓN DE LA FUNDACIÓN HOSPITAL CALAHORRA


4.1. Introducción


En el presente capítulo se recogen los resultados de la fiscalización de la contratación celebrada por la FHC durante el periodo fiscalizado, elaborados por este Tribunal. En los sucesivos apartados se abordan las principales magnitudes que
caracterizan dicha contratación, la normativa interna y los procedimientos empleados por la FHC en su actividad contractual y, por último, las principales incidencias que se han puesto de manifiesto en el análisis pormenorizado de los expedientes de
contratación.


4.2. Principales magnitudes relativas a la contratación


La fiscalización de los contratos celebrados por la FHC comprende los ejercicios 2002, 2003 y 2004. El análisis de esta contratación ha sido realizado a partir de las relaciones certificadas comprensivas de la totalidad de la contratación
celebrada durante los ejercicios fiscalizados, aportadas por la FHC.

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El número e importe total, así como la naturaleza de los contratos celebrados por la FHC en los tres ejercicios del periodo fiscalizado se presentan en el cuadro siguiente:


(Miles de euros)


EJERCICIO;OBRAS;;SERVICIOS;;SUMINISTROS;;OTROS;;TOTAL;


;N.º;Importe;N.º;Importe;N.º;Importe;N.º;Importe;N.º;Importe


2002;3;193;9;296;6;247;5;203;23;939


2003;-;-;7;41;6;306;10;1.980;23;2.327


2004;2;3.635;12;2.454;19;598;12;10.257;45;16.944


TOTAL;5;3.828;28;2.791;31;1.151;27;12.440;91;20.210


En atención a los procedimientos de adjudicación utilizados, cincuenta y un contratos fueron adjudicados con publicidad y cuarenta contratos sin publicidad. El importe total de los contratos adjudicados con publicidad ascendió a 19.749
miles de euros y el importe de los contratos sin publicidad a un total de 462 miles de euros, lo que representa el 2,3% del importe total adjudicado; por tanto, el 97,7% del importe de los contratos se adjudicó en coherencia con el principio de
publicidad.


4.3. Normativa interna y procedimientos de contratación


4.3.1. Estatutos


Los Estatutos de la FHC desarrollan el régimen jurídico básico contenido en el Real Decreto anteriormente citado y, en materia de contratación, en el artículo 31 establecen el sometimiento de la actividad contractual de la Fundación al
derecho civil y mercantil aunque, en todo caso y en lo relativo a la contratación de obras, servicios y suministros se dispone que estará sujetas a los principios de publicidad y concurrencia, salvo en aquellos contratos cuya cuantía sea inferior a
30.050,61 euros o a la que en cada momento se establezca en la legislación de contratos de las Administraciones Públicas.


Los Estatutos también establecen que los requisitos de publicidad y concurrencia se entenderán cumplidos con la publicación de un anuncio, al menos, en un periódico de ámbito local y otro de ámbito estatal y con la concesión de un plazo
mínimo de diez días para la correspondiente presentación de ofertas.


4.3.2. Normas de contratación


Requeridas las instrucciones internas o el manual de la Fundación reguladores de la contratación, la FHC ha aportado un documento titulado 'Normas Internas de Contratación', de febrero de 2002 y que estuvo vigente hasta el 8 de julio de
2004, fecha en la que fue sustituido por otro documento titulado 'Contratación de Bienes y Servicios (Código POC-07.09-Edición: 0)' en el que se detalla el proceso de logística de la Fundación para el aprovisionamiento de bienes, suministros y
servicios mediante solicitudes públicas de ofertas (en adelante, SPO), aplicable a las contrataciones por valor superior a 30.050,60 euros y que se mantuvo vigente hasta el 18 de noviembre de 2005, fecha en la que se modificó para adaptarlo a los
nuevos Estatutos de la Fundación.


En la contratación a través de SPO, el manual de procedimientos de contratación distingue y describe las siguientes fases: posibilidad de contratación, elaboración de pliegos, publicación y recogida de ofertas, valoración de ofertas,
adjudicación de SPO y seguimiento del contrato (ejecución). En la regulación de estas fases, se observan algunos aspectos deficientes que, sin implicar infracciones de la normativa, podrían ser susceptibles de mejora:


- No se prevé iniciar los expedientes de contratación mediante una propuesta razonada, explicativa de las necesidades existentes y de los recursos económicos precisos para satisfacerlas.


- No se establece un contenido mínimo de los pliegos de prescripciones generales y técnicas que deben regir la contratación de la Fundación; esta deficiencia es especialmente relevante al no constar en los mismos algunos aspectos de
especial trascendencia, como el presupuesto de licitación de los contratos,

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el plazo de ejecución o de duración del contrato o las garantías o fianzas para asegurar la correcta y completa ejecución de los contratos.


- No se fijan o enumeran, siquiera a título orientativo, los criterios y la metodología para la valoración de las ofertas.


- No se prevé la publicación de las adjudicaciones de las SPO.


- No se establece con carácter general la redacción de contratos, a este respecto se indica que 'si el expediente exige un contrato se redactará y enviará un duplicado al proveedor' pero sin especificarse los tipos de expedientes que lo
requieren ni el contenido mínimo de los contratos.


- Al regularse la ejecución de los contratos, no se contempla la acreditación de las fechas de inicio y de terminación de las prestaciones mediante actas o documentos similares, lo que impide constatar si las ejecuciones se realizaron en los
plazos establecidos.


- No se regula el procedimiento a seguir en las contrataciones sin publicidad.


4.4. Examen particularizado de los expedientes de contratación


Se han examinado los expedientes de contratos que se relacionan en el anexo 2, en los que se han incluido todos los contratos celebrados mediante solicitudes de ofertas publicadas en los ejercicios fiscalizados y una selección de los
contratos de mayores importes celebrados sin publicidad.


Los expedientes examinados se adjudicaron con el siguiente detalle según los procedimientos utilizados: 18


PROCEDIMIENTO;NÚMERO DE CONTRATOS;IMPORTE 1


(miles de euros)


Solicitud Pública de ofertas;40;20.062


Sin publicidad;8;210


Total;48;20.272


La distribución de estos contratos según la naturaleza de los mismos fue la siguiente: 19


TIPO DE CONTRATO;NÚMERO DE CONTRATOS;IMPORTE 2


(miles de euros)


OBRAS;4;2.976


SERVICIOS;26;16.460


SUMINISTROS;18;836


Total;48;20.272


A continuación, se exponen los resultados más destacados del examen de la documentación remitida por la FHC, distinguiéndose entre las observaciones comunes a todos los contratos examinados y las observaciones específicas, agrupadas en
función del procedimiento utilizado y la naturaleza de los contratos.


4.4.1. Observaciones comunes


a) En ninguno de los expedientes de contratación constan propuestas o informes justificativos de su necesidad para los fines del Servicio público; no obstante, se han aportado diversas actas de la Comisión de Compras de la FHC en las que se
exponen las necesidades de algunos contratos de suministros y de servicios aunque en unos términos excesivamente genéricos e imprecisos.


b) Es excepcional la exigencia de fianzas que garanticen la correcta y completa ejecución de los mismos.


18 En estos importes, solamente se han incluido los contratos con precios totales generadores de gasto.


19 En estos importes, solamente se han incluido los contratos con precios totales generadores de gasto.

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c) En la mayoría de los casos, los contratos se instrumentaron mediante documentos contractuales específicos firmados por las partes aunque, en algunos expedientes, únicamente constan las comunicaciones de las adjudicaciones a las empresas
seleccionadas o simples hojas de pedidos, algunas de las cuales son anteriores a la presentación de las ofertas (en los expedientes de contratos sin publicidad).


Además y con carácter general, en los contratos se incluyeron cláusulas que permitían la resolución unilateral de los mismos sin causas o motivos concretos ('cualquiera de las partes podrá resolver el contrato en cualquier momento siempre
que medie comunicación por escrito, con acuse de recibo'), lo que resulta contrario a lo dispuesto en el artículo 1.256 del Código Civil, que no permite dejar el cumplimiento de los contratos al arbitrio de cualquiera de las partes.


d) En las facturas remitidas, no consta la conformidad expresa con los suministros o servicios facturados aunque en ellas figuran unas firmas ilegibles, sin indicación de la identidad ni los puestos de trabajo de los firmantes.


e) En el escrito de contestación a la petición formulada por este Tribunal de documentos y de información sobre la fase de ejecución de los contratos, la FHC hizo constar que la Unidad de Logística no tenía conocimiento de la existencia de
otros contratos adicionales de los contratos examinados; sin embargo, en el examen de los diferentes documentos aportados, se han detectado diversas modificaciones que se comentan con detalle en los siguientes apartados del informe.


4.4.2. Contratos celebrados con publicidad


4.4.2.1. Observaciones generales


a) Las SPO se tramitaron de conformidad con unos pliegos de prescripciones generales y técnicas elaborados por la FHC, que fueron puestos a disposición de las empresas interesadas, cuyo contenido es, en general, bastante deficiente y,
particularmente, en los siguientes aspectos:


1. No contienen los presupuestos de licitación ni se especifica en ellos la forma de pago de las prestaciones y, en algunos de estos pliegos (66%), tampoco figuran los plazos de ejecución de los contratos.


2. En aquellos pliegos en los que se establecen prescripciones técnicas, éstas no suelen definir con precisión las características de las prestaciones de los contratistas, con algunas salvedades.


3. No se especifica la forma o método de valoración de los criterios de selección de ofertas ni de asignación de las puntuaciones de los correspondientes baremos establecidos en los pliegos. Por este motivo, la Comisión de Valoración
estableció la forma de asignación de las puntuaciones en la fase de valoración de las ofertas presentadas, una vez abiertos los sobres y conocido, por tanto, el contenido de la documentación presentada por los licitadores; actuación que no es
conforme con los principios de publicidad, objetividad y transparencia, rectores de la contratación pública.


4. Algunos de los criterios de valoración de ofertas, tales como 'características de la oferta', 'características de la empresa', 'estructura de la empresa', 'garantías' o 'certificados de calidad', están expresados en unos términos
excesivamente genéricos e imprecisos y, por tanto, son de difícil valoración objetiva.


5. Es habitual que en los pliegos examinados se incluyan cláusulas en las cuales se establece que 'una vez recibidas las ofertas, la Fundación se reserva el derecho de ... de renegociar distintas partes de las mismas con los solicitantes
mejor valorados', lo que implica la posibilidad de aceptar ofertas modificadas o alteradas por algunos solicitantes con posterioridad al plazo de presentación de las mismas, sin establecerse límites a las posibles renegociaciones ni preverse la
concesión de esa misma oportunidad a los restantes licitadores, lo que podría implicar un trato discriminatorio entre los mismos.


6. También con carácter general se prevé en los pliegos la posibilidad de adjudicar total o parcialmente las prestaciones que son objeto de las SPO pero sin especificarse la división del objeto de las mismas en lotes diferenciados ni
exigir, en consecuencia, una presentación de ofertas por lotes. Como consecuencia de esta regulación, en algunos casos se realizaron adjudicaciones parciales sobre la base de ofertas totales, es decir, sin especificación en ellas de precios
parciales, lo que resulta incongruente.


b) Los anuncios de las convocatorias publicadas en prensa ofrecen una información excesivamente escueta sobre los contratos a celebrar; en ninguno de ellos se indican los presupuestos de licitación o los plazos de ejecución.

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c) En general, los baremos para la valoración de los precios de las ofertas establecidos en los pliegos de las SPO no se aplicaron en toda su extensión sino que, mediante la utilización de fórmulas, se redujeron los márgenes de las
puntuaciones otorgadas entre las ofertas más caras y las ofertas más económicas, como puede observarse en el siguiente cuadro:


SPO


N.º;OBJETO;BAREMO DEL PRECIO


(Pliego);OFERTA MÁS ECONÓMICA


(puntuación);OFERTA


MÁS


CARA (puntuación);DIFERENCIA


(puntos)


07/2002;Cubierta de aparcamiento;50;50;39,5;10,5


10/2002;Cableado para voz y datos;35;35;18;17


01/2002;Unidad de monitorización central;30;30;21,91;8,09


02/2002;2 ecógrafos;30;30;13,6;16,4


05/2002;Control de instalaciones;60;60;41;19


12/2002;Auditoría cuentas anuales;50;50;40;10


11/2002;Planta tratamiento de agua;35;35;31;4


03/2003;Equipamiento radiológico;30;30;19;11


08/2003;Mantenimiento de software y hardware;40;40;36,16;3,84


11/2004;Servidores informática;30;30;15,97;14,03


04/2004;Arrendamiento y mantenimiento informático;30;30;21,25;8,75


15/2004;Servicio de análisis clínicos y depósito de sangre;40;40;34,74;5,26


17/2004;Limpieza y jardinería;40;40;38,84;1,16


18/2004;Vigilancia y seguridad;40;40;33,64;6,36


05/2004;Servicio de anestesia;35;35;16,4;18,6


14/2004;Servicio de alimentación;40;40;31,84;8,19


01/2004;Seguros privados;40;40;32;8


Como consecuencia de estas valoraciones, las bajas ofertadas tuvieron una relevancia significativamente menor de la que habría resultado si se hubieran otorgado las máximas puntuaciones de los respectivos baremos a las ofertas con mayores
bajas y cero puntos a las ofertas más caras, por lo que esta actuación no es conforme con el principio de economía en la gestión de fondos públicos.


4.4.2.2. Contratos de obras


Se han examinado los cuatro contratos de esta naturaleza que figuran en el anexo con los números 7, 14, 18 y 35, dos de ellos suscritos en el ejercicio 2002, uno en el ejercicio 2003 y otro en el ejercicio 2004, con respecto a los cuales y
además de lo indicado en las observaciones comunes, se exponen las siguientes incidencias:


a) En el expediente para la contratación de las obras de cubierta del aparcamiento de la zona norte (SPO 07/2002-número 7 del anexo), el importe de la resolución de adjudicación (55.471 euros) comprendía la cubierta de 106 plazas de
aparcamiento y una mejora propuesta por la adjudicataria, consistente en el alumbrado interior; sin embargo e incoherentemente con dicha resolución, el precio del contrato y el importe facturado (46.718 euros) es menor que el de adjudicación al no
incluir la mejora ofertada.


La conformidad de la Fundación con las obras ejecutadas figura en un documento innominado cuya naturaleza no consta.


b) En el expediente para la contratación de la realización de cableado para voz y datos (SPO 10/2002-número 14 del anexo), la forma de valorar el criterio de adjudicación 'precio ofertado', establecida por la Comisión de Compras, fue la de
sumar los precios ofertados por las diferentes empresas a cada uno de los tres lotes en que se dividía el objeto del contrato. Sin embargo, en el caso de dos empresas que no habían presentado ofertas para el lote 3, la Comisión decidió sumar a los
importes que habían

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ofertado para los lotes 1 y 2 el importe de la oferta mas económica presentada por otra empresa para el lote 3, lo que implica un trato discriminatorio y no justificado a favor de esas dos empresas porque de esta manera obtuvieron mayores
puntuaciones de las que les habrían correspondido.


El contrato se firmó el 11 de diciembre de 2002 con un precio de 83.500 euros y un plazo de ejecución de 48 días, contados a partir del inicio de las obras y con el objeto dividido en tres lotes.


Como documentos acreditativos de la ejecución, se han aportado varios denominados 'Confirmación Tareas Realizadas' en los que consta la finalización de todas las tareas correspondientes a los diferentes lotes los días 24 de marzo, 26 de
marzo y 13 de junio de 2003, respectivamente, así como la completa ejecución del contrato en esta última fecha.


En consecuencia, de la documentación examinada se desprende un significativo retraso en la ejecución del contrato cuyas causas no constan ni se han acreditado, así como tampoco la imposición al contratista de las penalizaciones por demora
expresamente previstas en la cláusula 11.4 del contrato, que facultaban a la Fundación a penalizar con el 1% del precio del contrato por cada día de retraso.


c) En los contratos de obras de instalación de cubierta de aparcamiento-zona norte y de la planta de tratamiento de agua para suministro de la unidad de esterilización (SPO 07/2002 y 11/2002-números 7 y 18 del anexo) firmados,
respectivamente, el 29 de julio de 2002 y el 14 de febrero de 2003, se establecieron unos plazos de ejecución de 30 días para el primero, a partir del inicio de la obra, y de un mes y medio para el segundo, a contar desde la fecha del contrato.


No se han aportado actas de inicio de la ejecución ni actas de recepción de las obras, por lo que no constan en documentos específicos las fechas en que se inició y se terminó la ejecución de estos contratos ni la conformidad de la Fundación
con las obras ejecutadas.


Ello no obstante, mientras que la factura remitida con relación al primer contrato está fechada al mes siguiente a la fecha de la firma del mismo, la única factura aportada por el importe total del precio del segundo contrato (planta de
tratamiento de agua para el suministro a la unidad de esterilización) está fechada el 10 de octubre de 2003, siete meses después de la expiración del plazo del contrato, lo que implica una demora representativa del 467% del plazo, habiéndose
adjuntado también un informe de resultados definitivos, elaborado por la empresa adjudicataria en noviembre de 2003 y en el que no consta la conformidad de la FHC.


De todo lo cual se desprende un importante retraso en la ejecución del segundo contrato cuyas causas no constan, así como tampoco la imposición de las penalizaciones por demora expresamente previstas en la cláusula 11.4 del contrato, que
facultaba a la Fundación a penalizar al contratista con el 1% del precio del contrato por cada día de retraso.


d) El contrato de obras de ampliación de paritorio, servicio de urgencias y consultas de la FHC (SPO 06/2004-número 35 del anexo) se firmó el 5 de octubre de 2004 con un plazo de ejecución de ocho meses y con un precio de 2.783.496 euros,
estableciéndose también que 'en cualquier caso, el importe real a abonar será el aprobado en las certificaciones valoradas de obra aprobadas por la FHC y la dirección facultativa'.


No se han remitido las certificaciones valoradas de las obras, expresamente requeridas por este Tribunal y procedentes a tenor de lo dispuesto en la cláusula 4.1.5 del contrato, anteriormente transcrita, a pesar de haberse facturado y pagado
el total de las obras.


El mismo día de la firma del contrato se levantó acta de comprobación del replanteo y de inicio de ejecución de las obras por lo que, en coherencia con el plazo del contrato, éstas deberían haberse terminado en junio de 2005. Sin embargo,
hasta el 28 de febrero de 2006 no se llevó a cabo una recepción provisional de las obras, ocho meses después del plazo señalado en el contrato, teniendo lugar la recepción definitiva el 24 de mayo de 2007.


En los informes de seguimiento, aportados a este Tribunal, constan diversas incidencias que surgieron durante la ejecución de las obras y que originaron importantes retrasos; incidencias que responden, por una parte, a deficiencias del
proyecto inicial y, por otra, a factores de carácter medioambiental que originaron inundaciones y goteras en las distintas partes de la obra durante el curso de su ejecución.


Se produjeron también una serie de modificaciones que constan en una memoria remitida a este Tribunal y que afectaron a diversos capítulos de las obras proyectadas, tales como electricidad, climatización, estructura y albañilería, motivadas
por las deficiencias ya aludidas del proyecto original y que implicaron un aumento del precio del contrato así como del plazo de ejecución del mismo.


En cuanto al aumento precio del contrato como consecuencia de estas modificaciones, se aprecia una discrepancia no justificada en el expediente, entre el precio de los modificados que figura en el acta de

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recepción provisional de obras de 28 de febrero de 2006 (308.042 euros) y el precio de las modificaciones que consta el 'certificado de obra ejecutada' de 22 de junio de 2006 y en las facturas remitidas a este Tribunal (163.297 euros).


Por otra parte, en la mencionada acta, figura en el desglose del precio total del contrato un importe negativo por valor de 282.171 en concepto de 'reformado de quirófano' a pesar de que las obras correspondientes a esta actuación no
constaban como integrantes del proyecto originario, indicándose además en los informes de seguimiento de obras la contratación independiente y separada del quirófano mediante la SPO 10/2004 que se tramitó paralelamente a la SPO 06/2004 (número 35
del anexo), lo que resulta incongruente con su calificación como reformado.


Las incidencias antes comentadas, en su conjunto, implican una desviación temporal total en la ejecución del contrato representativa del 100% del respectivo plazo sin que conste la imposición de las penalizaciones por demora expresamente
previstas en la cláusula 7.4 del contrato, que facultaba a la Fundación a penalizar con el 1% del precio del contrato por cada día de retraso.


4.4.2.3. Contratos de suministro


Se han examinado dieciocho contratos de esta naturaleza, en los que se han observado las siguientes incidencias:


a) En los expedientes para la compra, montaje, instalación y puesta en marcha de la unidad de monitorización central (SPO 01/2002-número 1 del anexo) y para la adquisición de dos ecógrafos (SPO 02/2002-número 4 del anexo) las ofertas de
algunos de los licitadores se presentaron con posterioridad a los plazos de presentación establecidos en los respectivos pliegos, a pesar de lo cual fueron admitidas y posteriormente valoradas por la Comisión de Compras de la FHC, cuando deberían
haber sido excluidas por extemporáneas.


En el informe de valoración de las ofertas presentadas en la SPO 02/2002, las puntuaciones asignadas a los licitadores en el criterio 'características técnicas' carecen de motivación.


b) En los informes de valoración de ofertas de la Comisión de Compras de las SPO 01/2002 y 02/2002 (números 1 y 4 del anexo), una vez abiertos los sobres y conocido, por tanto, el contenido de la documentación de los licitadores, algunos
criterios selectivos y sus correspondientes baremos fueron objeto de desglose en otros criterios y baremos más específicos, lo que no es conforme con los principios de transparencia, publicidad y objetividad, informadores de la contratación pública
ya que en los pliegos es donde deben establecerse con precisión y claridad todos los criterios de adjudicación y la forma de valoración de cada uno de ellos para que puedan ser conocidos por todas las empresas interesadas y puedan preparar sus
ofertas en coherencia con los requisitos específicos y las necesidades reales de la Fundación.


c) En el expediente de la SPO 04/2002 (número 2 del anexo) para el suministro de material de oficina, dividido en tres lotes, no constan los contratos suscritos correspondientes a los lotes 1 y 2.


d) En el acta de la Comisión de Compras de valoración de las ofertas presentadas en la SPO 03/2002 (número 5 del anexo) para el suministro de energía eléctrica en alta tensión, se otorgó a las dos ofertas presentadas 10 puntos en el criterio
de adjudicación 'bonificaciones por problemas de suministros' que tenía una puntuación máxima de 30 puntos en el pliego, cuando, según el propio informe, ninguna de las empresas presentaba bonificaciones por lo que no deberían haber obtenido puntos
en este criterio de conformidad con lo establecido en el pliego.


e) En los pliegos de los expedientes del servicio de diálisis y de adquisición de equipamiento médico (SPO 03/2003, 04/2003 y 05/2003-números 22, 23 y 26 del anexo), figura una cláusula según la cual 'las especificaciones técnicas son
orientativas y se podrán valorar aquellas ofertas cuyas características técnicas sean superiores a las expuestas'; por consiguiente, se estableció una limitación excesivamente genérica a las posibles variantes a presentar por los licitadores, lo
que implica una especial dificultad para la valoración objetiva al permitirse la presentación de ofertas no homogéneas.


f) El expediente SPO 11/2004 (número 37 del anexo) tuvo como objeto la adquisición, mediante la modalidad de compra o de arrendamiento financiero, de servidores para la unidad de informática.


Las dos únicas empresas licitadoras ofertaron precios distintos para ambas modalidades; sin embargo y aunque en el apartado 'valoración oferta económica' del acta de la Comisión de Compras sólo se valoran y puntúan las ofertas presentadas
para la modalidad de compra, la propuesta de adjudicación de la Comisión, contenida en la misma acta, está referida a la modalidad de arrendamiento financiero, por lo

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que se aprecia una incoherencia entre ambas partes del acta. Junto con el acta, se ha aportado un cuadro sin firmas, fecha ni identificación de su autor y que no se menciona en el acta, en el que aparecen puntuadas todas las ofertas
presentadas tanto a la modalidad de compra como a la de arrendamiento financiero.


Finalmente y de acuerdo con la propuesta de la Comisión, el contrato se adjudicó en la modalidad de arrendamiento financiero.


g) En las actas de la Comisión de Compras para la valoración de las ofertas presentadas en la SPO 12/2004 (número 38 del anexo) para el suministro de material fungible, lote 1 (diálisis) y lote 5 (material de aseo), se desestimaron todas las
ofertas que no alcanzaron 25 puntos en el criterio de adjudicación relativo a la valoración de las características técnicas, no procediéndose a su valoración según los restantes criterios a pesar de que en el pliego no se preveía este motivo de
exclusión. Por consiguiente, la valoración de ofertas y la consiguiente adjudicación del contrato no se ajustó a las condiciones en que fue publicitado.


h) Aun cuando se han remitido las facturas y los documentos correspondientes a los pagos realizados, no se han aportado documentos que acrediten la expresa recepción de conformidad de los bienes cuyo suministro es objeto de los contratos
correspondientes a las SPO 01/2002, 02/2002, 04/2003, 04/2004 y 11/2004 (números 1, 4, 23, 48 y 37 del Anexo).


4.4.2.4. Contratos de servicios


Se han examinado 26 expedientes de contratos de esta naturaleza, en los que se ha observado lo siguiente:


a) En el contrato de mantenimiento de los equipos e instalaciones de radiología (SPO 06/2002- número 9 del Anexo), no se determinó con precisión el objeto del mismo porque la cláusula segunda del respectivo pliego de prescripciones técnicas
y generales se remite a un listado 'orientativo' de los equipos y accesorios objeto del mantenimiento.


Por otra parte, existen discrepancias entre los equipos e instalaciones enumerados en el listado del pliego, en las ofertas presentadas por los diferentes licitadores, en las resoluciones de adjudicación de los contratos y en el contrato
firmado el 13 de septiembre de 2003. Además y con independencia de los equipos e instalaciones objeto de la SPO, en el contrato figura un fluoroscopio donado por el adjudicatario con un coste anual de mantenimiento para la FHC de 2.400 euros.


En cuanto a la ejecución del contrato, en la cláusula sexta del pliego de prescripciones administrativas y técnicas se imponía al adjudicatario la obligación de presentar informes mensuales acerca de las tareas realizadas en el servicio de
mantenimiento así como un informe anual relativo a la gestión realizada durante el año; informes que no han sido remitidos a este Tribunal.


b) En el expediente de la SPO 05/2002 (número 10 del Anexo), para la instalación de control centralizado de instalaciones, no figura la constitución a disposición de la FHC de una fianza por importe del 4% del precio de la oferta, requerida
por la cláusula novena del respectivo pliego.


c) En la SPO 9/2002 (número 13 del Anexo) para la contratación del diseño y ejecución del proceso de selección externa para la cobertura de puestos de trabajo en la FHC, se presentaron dos ofertas. La Comisión de Compras propuso la
exclusión de una de las ofertas por no cumplir las condiciones y requisitos exigidos expresamente en el pliego de condiciones técnicas y, en consecuencia, la adjudicación del contrato a la otra oferta pero sin especificarse en el acta los
incumplimientos en que había incurrido la primera empresa, por lo que dicha propuesta no está adecuadamente motivada.


En la resolución de adjudicación y en el contrato, se estableció un sistema de pago del precio por 'tramos de candidatos presentados' y según el 'coste unitario por solicitud de empleo', fijándose, para un total de 5.000 solicitudes
previstas, un precio de 134.000 euros con un coste unitario de 26,8 euros. Además y con independencia de lo anterior, se previó que 'para garantizar la solvencia económica de este contrato' la FHC se comprometía al abono de un mínimo por importe de
57.500 euros, lo que implicaba que, si el número de solicitudes presentadas era inferior a 2.000, se abonaría al contratista la referida cantidad mínima, dejándose sin efecto el sistema de determinación por tramos con precios unitarios.


No se han remitido los siguientes documentos de ejecución de este contrato, expresamente requeridos y que debieron redactarse por el adjudicatario según los respectivos documentos contractuales (pliego,

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contrato y oferta): material psicotécnico para las pruebas de evaluación, modelos de instancias y convocatoria pública para la selección y albarán o acta de entrega.


d) El contrato para la auditoría de las cuentas anuales correspondientes a los ejercicios 2003, 2004 y 2005 (SPO 12/2002-número 15 del Anexo), suscrito el 20 de diciembre de 2002, fue resuelto en el ejercicio 2005 como consecuencia de la
entrada en vigor, el uno de enero de 2005, del artículo 168 de la Ley 47/2003 de 26 de noviembre, General Presupuestaria, que estableció que la Intervención General realizaría anualmente la auditoría de las cuentas anuales de las Fundaciones del
sector público obligadas a auditarse por su normativa específica. Por consiguiente, solamente se ejecutó por la empresa consultora la auditoría correspondiente al ejercicio 2003.


Aun cuando se ha remitido el informe de auditoría del mencionado ejercicio, no se han aportado los siguientes documentos de ejecución de este contrato, expresamente requeridos y procedentes según los respectivos documentos contractuales
(pliego, adjudicación y contrato):


- Carta de recomendaciones, en las que deberían detallarse las deficiencias, sugerencias y conclusiones detectadas, que se deriven del trabajo efectuado en todas y cada una de las áreas de las Cuentas Anuales.


- Carta de comentarios fiscales que evalúe la situación de la Fundación ante la Hacienda Pública, así como las posibles contingencias fiscales existentes.


- Actas de recepción que deberían acompañar a cada una de las tres facturas abonadas por un importe total de 12.076 euros, según se indica, expresamente, en la carta de adjudicación del contrato.


e) En el pliego de prescripciones técnicas para la contratación del aseguramiento de las contingencias comunes y profesionales de los trabajadores de la FHC (SPO 08/2002-número 8 del Anexo), no se incluyó el precio como criterio de
adjudicación ni se exigió a los licitadores la presentación de ofertas económicas, estableciéndose dos únicos criterios de adjudicación: 'Características Oferta' y 'Características Entidad', sin mayor concreción. Por consiguiente, se establecieron
unos criterios ajenos al principio de economía en la gestión de fondos públicos y expresados con una significativa falta de precisión.


Posterior e incongruentemente con lo expuesto, la Comisión de Compras realizó una valoración económica aunque limitada a una de las varias prestaciones objeto del contrato (reconocimientos médicos) sobre la base de unas ofertas de prestación
del servicio cuyo contenido es extraordinariamente heterogéneo.


Como conclusión, la selección del contratista no fue coherente con los principios de publicidad y transparencia ya que la valoración no se realizó coherentemente con los requisitos y parámetros establecidos en el correspondiente pliego que
había sido puesto a disposición de las empresas interesadas en concurrir.


f) Con respecto a la ejecución del contrato de mantenimiento integral de software y hardware y la evolución de sus sistemas de información (SPO 08/2003-número 16 del Anexo), no se ha aportado el expediente de una modificación del contrato
por la que se amplió el objeto del mismo, en mayo de 2005, al mantenimiento de la página Web de la Fundación, lo que implicó un incremento del precio por importe de 4.583 euros mensuales, representativo del 11% del precio primitivo del contrato. Al
no haberse aportado el correspondiente expediente, no constan las causas de esta modificación ni, por tanto, ha sido posible verificar su procedencia y justificación.


g) En la valoración de las ofertas presentadas en la SPO 02/2003 (número 21 del Anexo) para la contratación del servicio de diálisis peritoneal ambulatoria, la Comisión de Compras otorgó a las tres empresas licitadoras una puntuación igual
en el criterio referente a la experiencia (15 puntos), incoherentemente con el contenido de un informe técnico adjunto en el que constan referencias diferentes sobre la experiencia de dichas empresas. Por otra parte, la experiencia se valoró
duplicadamente, además de en el criterio específicamente previsto a tal fin, en el criterio referente a la 'valoración técnica de las prestaciones', lo que resulta improcedente pues la experiencia es un aspecto relacionado con la capacidad y
solvencia de las empresas y no con las características de las prestaciones objeto del contrato.


El contrato se firmó el 11 de junio de 2003 con un plazo de ejecución de un año, prorrogable hasta un máximo de cuatro años; sin embargo, la FHC ha comunicado que la ejecución del mismo no se inició hasta el año 2006 sin que consten las
razones de esta considerable demora en el comienzo de la prestación contratada.


h) En la SPO 16/2004 (número 42 del Anexo) para la contratación de los servicios de gestión integral de residuos hospitalarios, únicamente concurrió una empresa que presentó dos opciones con dos ofertas

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económicas distintas sin que en el pliego de prescripciones generales y técnicas se hubiera previsto esta posibilidad. A pesar de ello, no se valoraron de forma independiente cada una de las dos opciones presentadas por el licitador ni
consta referencia alguna a esta circunstancia en el acta de la Comisión de Compras.


i) En el pliego de prescripciones generales y técnicas de la SPO 17/2004 (número 43 del Anexo) para la contratación del servicio de limpieza, jardinería, desinfección, desinsectación y desratización, no se estableció un presupuesto máximo de
licitación como en la mayoría de los pliegos examinados; sin embargo y a diferencia de los restantes pliegos, en éste se fijó un importe global anual mínimo para las ofertas, de 475.000 euros, así como la automática desestimación de todas las
ofertas con importes inferiores a dicha cuantía. Esta causa de exclusión se considera particularmente improcedente por ser contraria al principio de economía en la gestión de fondos públicos ya que impide la presentación de bajas con respecto a la
citada cuantía y supone la automática desestimación de dichas bajas sin otorgar a los ofertantes la posibilidad de justificarlas, así como al principio de adecuación al mercado del precio de los contratos pues, al condicionarse los precios de las
ofertas, se distorsiona también la fijación del precio del contrato mediante la libre concurrencia entre las empresas, que es la mejor garantía de adecuación al precio de mercado.


A pesar de que en el pliego se estableció la obligatoriedad de presentar dos ofertas económicas con unas vigencias de 4 y 10 años, respectivamente, en el apartado del acta de la Comisión de Compras relativo a la valoración del criterio
'oferta económica', únicamente consta la valoración y puntuación de los importes ofertados para el contrato con una vigencia de cuatro años.


j) En la valoración de las ofertas presentadas en la SPO 18/2004 (número 44 del Anexo), para la contratación del servicio de vigilancia y seguridad, en el apartado relativo a la valoración del criterio 'oferta económica' únicamente se
valoraron y puntuaron los importes ofertados para el servicio en la opción A, cuando en el pliego se había establecido la obligatoriedad de presentar dos opciones con diferentes horarios, sin que dicha omisión esté motivada.


Tras la firma del contrato, se firmó un anexo al mismo el uno de febrero de 2006, mediante el cual se modificó el objeto sustituyéndose por la opción B prevista en el pliego, que no había sido valorada en el acta de la Comisión de compras ni
tenida en cuenta para la adjudicación del contrato (servicio de 24 horas en vez de un horario de 15.00 a 8.00 en días laborables y de 24 horas los sábados y festivos), sin que se haya justificado en el expediente este cambio en la prestación del
servicio.


k) En la SPO 05/2004 (número 31 del Anexo) para la contratación de un servicio de anestesia, la empresa que resultó adjudicataria presentó una oferta con cuatro variantes sin que en el respectivo pliego se hubiera previsto esa posibilidad.


l) La SPO 03/2004 (número 47 del Anexo) tuvo por objeto la contratación del servicio de ingeniería de organización de las unidades de gestión clínica y de recursos y se adjudicó a una empresa que había presentado una oferta desglosada en
diez lotes, sin que en el pliego estuviera prevista esa posibilidad.


A la SPO únicamente presentaron ofertas dos empresas, una de las cuales fue excluida por 'no dar cobertura a los requerimientos técnicos planteados en el pliego y en la SPO ya que se observan carencias en diferentes apartados', sin que en el
acta de la Comisión de Compras se especifiquen las carencias y deficiencias de la misma, por lo que dicha exclusión no se considera suficientemente motivada.


Aunque se valoraron los precios ofertados por la empresa adjudicataria para cada uno de los diez lotes, en la resolución de adjudicación del contrato, de 28 de mayo de 2004, y en el contrato suscrito en la misma fecha, únicamente constan los
precios y los plazos de ejecución del lote 4 (diseño UGM Gerencia/Admisión) y del módulo 1 del lote 10 (implantación del sistema informático de unidades no asistenciales) así como el proceso de facturación de ambos lotes. Con respecto al resto de
los lotes, únicamente se expresa que se irán ejecutando 'a demanda de la Dirección Gerencia' de la FHC. La cláusula 1.4. del contrato, referente a su duración, remite a un anexo en el que no figuran fechas ni plazos del contrato.


De toda la documentación de ejecución, expresamente requerida por este Tribunal, únicamente se han remitido dos facturas de fechas 29 de mayo de 2004 y 13 de diciembre de 2004, correspondientes al primer pago del lote 4 y del módulo 1 del
lote 10 y al segundo pago del lote 4, faltando, por tanto, el resto de la documentación de ejecución expresamente requerida y procedente a tenor de lo dispuesto en la resolución de adjudicación y en el contrato.


ll) En el pliego de prescripciones generales y técnicas para la contratación de seguros privados (SPO 01/2004-número 29 del Anexo) se establecieron tres criterios a los que el pliego asigna puntuaciones y un segundo grupo, de ocho criterios
más sin ordenación ni asignación de puntuaciones. En el acta de la

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Comisión de Compras, no consta que se tuviera en cuenta el segundo grupo de los criterios señalados en el pliego.


m) En los informes de valoración de ofertas presentadas en las SPO 08/2002, 08/2003, 07/2003,01/2003, 06/2003 y 04/2003 (números 8, 16, 24, 20 25 y 23 del Anexo), una vez abiertos los sobres y conocido, por tanto, el contenido de la
documentación de los licitadores, algunos criterios selectivos y sus correspondientes baremos fueron objeto de desglose en otros criterios y baremos más específicos no previstos en los pliegos. Esta actuación no es conforme con los principios de
transparencia, publicidad y objetividad que deben informar la contratación pública ya que es en el pliego donde deben establecerse con precisión y claridad todos los criterios de adjudicación y las formas de valoración de cada uno de ellos para que
puedan ser conocidos por las empresas interesadas en las licitaciones a fin de que puedan preparar sus ofertas en coherencia con los requisitos específicos y las necesidades reales del poder adjudicador.


4.4.3. Contratos celebrados sin publicidad


Se han examinado ocho expedientes de contratos adjudicados mediante contratación directa, sin publicidad ni concurrencia de empresas, utilizando para ello el límite fijado por los Estatutos para exceptuarlos de la aplicación de estos
principios.


En estos contratos se han observado las siguientes incidencias:


a) Con carácter general, no se elaboraron pliegos por la FHC y, en consecuencia, no se establecieron unos parámetros generales reguladores de la documentación a presentar por los ofertantes y de su valoración.


b) El contrato de definición de un sistema de control interno para gestionar los activos de la FHC (número 12 del Anexo) se suscribió el 14 de octubre de 2002 con un precio de 27.376 euros y un plazo de 26 días, de conformidad con la oferta
del contratista.


Examinadas las facturas, se observa que la primera es anterior a la fecha de la firma del contrato y que la suma del importe de todas las facturas aportadas asciende a 34.916 euros, por lo que el importe realmente facturado excedió de la
cuantía máxima permitida por la normativa de la FHC para la adjudicación de contratos sin publicidad.


Según los datos de la última factura, la diferencia entre el total facturado y el precio del contrato responde a un exceso de la cantidad de bienes inventariados y conciliados sobre los estimados para la fijación del precio del contrato. En
este sentido, el precio del contrato se había calculado en función de una cantidad estimada de 4.000 bienes y, en la última factura, se detallan 385 bienes adicionales de inventario y 2.102 bienes adicionales de conciliación, sin que consten las
circunstancias que pudieran justificar la discrepancia entre el número de bienes facturados en concepto de inventario y el número de bienes facturados en concepto de conciliación.


La ejecución de este contrato pone de manifiesto, al menos, una deficiente preparación del mismo ya que, si las estimaciones se hubieran ajustado a las necesidades reales, el contrato debería haberse adjudicado con publicidad y libre
concurrencia, mediante una SPO.


c) El contrato del servicio de mantenimiento de TAC y de dos estaciones de trabajo, formalizado el 3 de febrero de 2003 con un precio de 29.810 euros (número 17 del Anexo), se adjudicó sin publicidad ni concurrencia con un plazo de un año,
prorrogable por tácita reconducción hasta un máximo de cuatro años. No obstante, si se hubiera tenido en cuenta el precio global, incluyendo las prórrogas, su importe excedería de la cuantía permitida en la normativa de la FHC para la contratación
directa, por lo que, a juicio de este Tribunal de Cuentas, debió de haber sido objeto de publicidad y concurrencia.


d) No se ha remitido el contrato para la implantación de 'inventors in people' en la FHC (número 40 del Anexo), expresamente requerido, constando únicamente en el expediente la oferta de la empresa adjudicataria, un pedido de la FHC y una
factura de 28 de diciembre de 2004 por importe de 29.116 euros.


Esta observación es también aplicable al contrato para la selección de personal asistencial y no asistencial para la FHC (número 36 del Anexo), adjudicado sin publicidad a la misma empresa que había resultado adjudicataria en octubre de 2002
de la SPO 09/2002 (número 13 del Anexo) para el proceso de selección externa para cobertura de los puestos de trabajo de la Fundación, y en cuyo expediente, además de la oferta técnica de la empresa adjudicataria del contrato y un pedido de la FHC,
figuran dos facturas por un importe total de 29.990 euros.

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CAPÍTULO 5


LA CONTRATACIÓN DE LA FUNDACIÓN HOSPITAL MANACOR


5.1 Introducción


En el presente capítulo se recogen los resultados de la fiscalización de la contratación celebrada por la FHM durante el periodo fiscalizado, elaborados por la Sindicatura de Cuentas de las Illes Baleares. En los sucesivos apartados se
abordan las principales magnitudes que caracterizan dicha contratación, la normativa interna y los procedimientos empleados por la FHM en su actividad contractual y, por último, las principales incidencias que se han puesto de manifiesto en el
análisis pormenorizado de los expedientes de contratación.


5.2. Principales magnitudes relativas a la contratación


La fiscalización de los contratos celebrados por la FHM comprende los ejercicios 2002, 2003 y 2004. El análisis de esta contratación ha sido realizado a partir de las relaciones certificadas, comprensivas de la totalidad de la contratación
celebrada durante los ejercicios fiscalizados, aportadas por la FHM.


El número e importe total, así como la naturaleza de los contratos celebrados por la FHM en los tres ejercicios del periodo fiscalizado se presentan en el cuadro siguiente:


(miles de euros)


EJERCICIO;SERVICIOS;;SUMINISTROS;;OTROS;;TOTAL;


;N.º;Importe;N.º;Importe;N.º;Importe;N.º;Importe


2002;8;87;3;3.315;1;21;12;3.423


2003;10;34;1;24;3;26;14;84


2004;6;1.810;1;-;3;79;10;1.889


TOTAL;24;1.931;5;3.339;7;126;36;5.396


En atención a los procedimientos de adjudicación utilizados, siete contratos fueron adjudicados con publicidad y 29 contratos sin publicidad. El importe total de los contratos adjudicados con publicidad ascendió a 5.096 miles de euros y el
importe de los contratos sin publicidad a un total de 300 miles de euros, lo que representa el 5,5% del importe total adjudicado; por tanto, el 94,5% del importe de los contratos se adjudicó en coherencia con el principio de publicidad 20.


5.3. Normativa interna y procedimientos de contratación


5.3.1. Estatutos


Los Estatutos de la FHM desarrollan el régimen jurídico básico contenido en el Real Decreto 29/2000, de 14 de enero, sobre nuevas formas de gestión del Instituto Nacional de la Salud y, en materia de contratación, en el artículo 31
establecen el sometimiento de la actividad contractual de la Fundación al derecho civil y mercantil aunque, en todo caso y en lo relativo a la contratación de obras, servicios y suministros se dispone que estará sujeta a los principios de publicidad
y concurrencia, salvo en aquellos contratos cuya cuantía sea inferior a 30.050,61 euros o a la que en cada momento se establezca en la legislación de contratos de las Administraciones Públicas.


Los Estatutos también establecen que los requisitos de publicidad y concurrencia se entenderán cumplidos con la publicación de un anuncio, al menos, en un periódico de ámbito local y otro de ámbito estatal y con la concesión de un plazo
mínimo de diez días para la correspondiente presentación de ofertas.


20 En estos importes y en los del cuadro anterior, sólamente se han incluido los contratos con precios totales cuantificados.

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5.3.2. Normas de contratación


La Fundación, en los períodos fiscalizados, no disponía de un protocolo integral de actuación relativo a la contratación de obras, suministros y servicios; es decir, no se encontraban formalmente definidos los procedimientos a seguir según
el tipo de contrato y para cada una de las etapas presentes en este tipo de actuaciones: actuaciones previas, selección del contratista, formalización y ejecución.


Por exigencia tanto del Real Decreto 29/2000 como de los propios Estatutos de la Fundación, debían sujetarse a los principios de publicidad y concurrencia los contratos de importes superiores a 30.050,61 euros. En cuanto al resto, cabe
señalar que durante los períodos fiscalizados no existió ningún tipo de procedimiento normalizado previsto por la entidad. En estos casos, las adjudicaciones se han realizado de forma directa.


En cuanto a los medios y la estructura organizativa adscritos al área de contratación, durante los periodos fiscalizados la entidad no disponía de un departamento especial para esta materia en su organigrama, ni disponía de medios logísticos
específicos para la gestión operativa de los procedimientos; además, los documentos no se recogían en un único expediente ya que constituía una práctica habitual separar la documentación relativa a la adjudicación de los documentos justificantes
correspondientes a la ejecución del contrato.


5.4. Examen particularizado de los expedientes de contratación


Se han examinado los 36 expedientes de contratos celebrados, que se relacionan en el Anexo 3.


Entre dichos expedientes, se encuentran seis que tuvieron por objeto la contratación de ensayos clínicos, cuya singularidad motiva la inclusión de los resultados de la fiscalización realizada en un apartado específico del informe, teniendo
en cuenta que el análisis realizado sobre los diferentes contratos de ensayos clínicos formalizados durante los períodos fiscalizados se refiere a su gestión y en ningún caso al contenido científico de los trabajos.


Su regulación durante los períodos fiscalizados se recoge en la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento, el Real Decreto 561/1993, de 16 de abril, por el que se regulan los requisitos para la realización de ensayos clínicos, que fue
sustituido por el Real Decreto 223/2004, de 6 de febrero, en vigor a partir del día 1 de mayo 2004, por el que se regulan los ensayos clínicos con medicamentos y el Decreto 132/2000, de 15 de septiembre, por el que se crea el Comité Ético de
Investigación Clínica de las Islas Baleares. Esta regulación se refiere a las partes que intervienen en los ensayos (promotor, investigador-profesional sanitario con la cualificación adecuada para evaluar la respuesta a la sustancia o medicamento
objeto del estudio, centro sanitario y sujetos del ensayo que han de otorgar libremente su consentimiento informado), el seguro del ensayo, la autorización de la Agencia Española del Medicamento, los comités éticos de investigación clínica y los
aspectos económicos del ensayo, en el sentido de requerir la formalización de un contrato en el que ha de constar el presupuesto inicial del ensayo, especificando los costes indirectos que aplicará el centro así como los costes directos
extraordinarios, el reembolso por gastos a los pacientes, compra de aparatos y compensación para los sujetos del ensayo e investigadores. También deben constar los términos y plazos de los pagos, así como cualquier otra responsabilidad subsidiaria
que contraigan ambas partes (cabe señalar aquí que no se ha analizado la relación de contenido económico entre el promotor y el investigador principal, en principio ajena al centro sanitario, sin olvidar que esta figura ha recaído durante los
períodos fiscalizados en profesionales médicos de los propios hospitales). El objeto de este tipo de contrato es compensar al centro sanitario por los costes en los que pueda incurrir.


A continuación, se exponen los resultados más destacados del examen de la documentación, obtenidos por la Sindicatura de Cuentas de las Illes Baleares, distinguiéndose entre los resultados de la fiscalización de los contratos generales
celebrados con y sin publicidad y los de los contratos de ensayos clínicos.


5.4.1. Observaciones comunes


a) No consta en los expedientes fiscalizados documento alguno u otro tipo de evidencia que permita comprobar que, de forma directa o indirecta, en los diferentes procedimientos se hayan realizado actuaciones previas para la justificación de
la necesidad determinante del contrato ni para el control previo de legalidad del procedimiento.

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b) Excepto para uno de los procedimientos (expediente número 11 del Anexo, en el que consta, sin fundamentos, el importe aproximado de la prestación), en ninguno de los expedientes analizados generadores de gastos consta el presupuesto
previo relativo a las prestaciones objeto del contrato; tampoco consta documentalmente actuación alguna que permitiera asegurar que la entidad dispondría de recursos financieros suficientes para atender las obligaciones de pago que se deriven de la
ejecución del contrato.


Las anteriores observaciones de los párrafos a) y b) ponen en evidencia la debilidad del sistema de control interno en materia de contratación vigente en la FHM durante los períodos fiscalizados.


c) En ninguno de los expedientes fiscalizados se han constituido garantías previas a la firma de los contratos.


d) Los contratos tramitados con publicidad y concurrencia, se instrumentaron mediante documentos contractuales específicos firmados por las partes. Las adjudicaciones directas, en algunos de los casos, también se instrumentaron de esta
forma y, en otros, existe únicamente la factura.


e) En los contratos examinados, la Fundación no hace reserva de ninguna prerrogativa; cuestión relevante ya que, sin perjuicio de la sujeción al derecho privado de la actividad contractual durante los períodos fiscalizados, la pertenencia
de la entidad al sector público implica la especial trascendencia de los intereses públicos.


f) En los expedientes números 17 y 21, firma el contrato en representación de la Fundación, únicamente, el Director Económico-Financiero, cuando para obligar a la Fundación en materia de contratación era necesaria la participación del
Director Gerente.


5.4.2. Contratos celebrados con publicidad


a) Contenido de los documentos reguladores de los procedimientos.


En los expedientes números 7, 10, 11, 13, 14, 28 y 36 del Anexo, tramitados con publicidad, la selección de los contratistas se realizó mediante procedimiento abierto y por concurso. Con respecto al contenido de los documentos en los que se
fijaron las condiciones generales de contratación, denominado por la entidad 'Solicitud Pública de Ofertas' (SPO) y asimilable a un pliego de condiciones, es preciso poner de manifiesto lo siguiente:


- Excepto en uno de los casos (expediente número 11 del Anexo), en el documento que regula las condiciones generales del procedimiento no se incluye el importe base de la prestación.


- En el expediente número 10 del Anexo, que corresponde a un contrato de obras (clasificado por error en la relación certificada como de suministro), el documento no incluye el plazo previsto para su ejecución.


- No se incluye información relativa a la documentación que debían presentar los empresarios para participar en el procedimiento selectivo. Únicamente se exigía al licitador seleccionado que, en la fecha de la firma del contrato, demostrase
estar al corriente de pago de las obligaciones tributarias correspondientes al Estado. Es decir, que no se tenía en cuenta la verificación del cumplimiento de otras obligaciones generales, como la situación ante la Seguridad Social, el impuesto
sobre actividades económicas y la situación ante la propia Comunidad Autónoma.


- No especifican los requisitos que han de cumplir los ofertantes para demostrar su solvencia técnica, económica y financiera con el fin de asegurar que disponen de los medios adecuados relativos al cumplimiento del objeto del contrato.


- No incluyen los criterios para la valoración de las ofertas que se presenten, a fin de seleccionar el contratista más ventajoso para cumplir el objeto del contrato; este hecho limita la preparación de la oferta por los licitadores.


- No prevén la exigencia de garantías a los contratistas ni incluyen con claridad un régimen sancionador. Es decir, no tienen en cuenta en los procedimientos mecanismos para proteger a la Fundación de eventuales incumplimientos de las
obligaciones del contratista.


- No existen criterios unificados relativos a la forma de presentación de ofertas por los licitadores.


- No incluyen información relativa a la modalidad y plazos previstos para la expedición de los documentos que acrediten la ejecución del contrato, facturas, certificados, acuses de recibo, etc.


De los comentarios anteriores se desprende que los pliegos utilizados por la Fundación durante los períodos objeto de revisión para regular la contratación de los procedimientos sujetos a publicidad y

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concurrencia, presentan, en general, ambigüedad e imprecisión. Cuestiones a las que, si se añade el procedimiento seguido para ejecutar algunas de las actuaciones preparatorias, es posible, por su efecto conjunto, concluir que la
metodología utilizada ha limitado la preparación de las ofertas y reducido la presencia de los principios de transparencia y objetividad; aspectos que, con independencia de las normas jurídicas que resulten de aplicación, deberían estar presentes
para asegurar razonablemente la igualdad de trato en la participación, permitiendo llegar a la selección objetiva de la oferta más ventajosa.


b) Actuaciones para la selección de los contratistas.


- Con respecto al estudio y análisis de las ofertas, en la FHM no consta la actuación formal de un órgano asimilable a una Mesa de contratación. En los procedimientos sujetos a publicidad y concurrencia, los criterios para valorar las
propuestas figuran en un documento denominado 'Informe responsable' que, en general, está suscrito por diferentes personas de la Fundación entre los que se encuentra el responsable del área vinculada al objeto del contrato, excepto en el expediente
número 10, en el que únicamente figura la firma del Jefe de Mantenimiento.


- Del contenido de los diferentes informes examinados, se desprende que no existen criterios de actuación que respondan a normas comunes y objetivas de valoración con el fin de asegurar que la selección recaiga sobre la oferta más
conveniente para la Fundación. Además, en el contenido de los propios informes se detectan las incidencias siguientes:


- En los informes de los expedientes números 7, 11 y 36 del Anexo, no se bareman los criterios a tener en cuenta para valorar las ofertas presentadas.


- En los informes de los expedientes números 10, 13 y 14 del Anexo, no se incluyen criterios de valoración y la selección del contratista se realiza en base a un conjunto de conclusiones. Además, en el expediente número 10, la empresa que
resultó seleccionada había elaborado el informe adoptado como referencia para preparar el procedimiento.


- En los expedientes números 14, 28 y 36 del Anexo, los informes no se encuentran firmados por los responsables de la valoración de las ofertas.


5.4.3. Procedimientos sin publicidad


En cuanto a la situación de los expedientes de cuantía no superior a 30.050,61 euros, a los que también resultan aplicables los comentarios ya realizados respecto a las insuficiencias generales de las actuaciones preparatorias, el
procedimiento de contratación que sigue la Fundación se materializaba mediante adjudicaciones directas sin concurrencia.


En los expedientes números 6 y 34 del Anexo, ambos con el mismo objeto ('Servicio de Asesoramiento Plan Calidad Total') y el mismo contratista, la selección se hizo de forma directa aunque, teniendo en cuenta las características de los
contratos y sus prórrogas, es posible concluir que se produjo un fraccionamiento del objeto que tuvo como resultado la omisión de publicidad y que debería haberse realizado un único procedimiento para ambos contratos y, por razón de la cuantía,
sujetarlo a los principios de publicidad y concurrencia. Esta observación sobre el procedimiento de adjudicación resulta aplicable al expediente número 15 del Anexo, cuyo importe previsto en función de la duración del contrato, según su cláusula 7,
requería tramitarlo con sujeción a los principios de publicidad y concurrencia o, en caso contrario, justificar su excepción.


5.4.4. Ejecución de los contratos


La Fundación no disponía, durante los períodos fiscalizados, de procedimientos normalizados que dejasen constancia del cumplimiento de las obligaciones que afectan al contratista, es decir, la recepción y conformidad de suministros, obras y
prestación de servicios, lo que implica una significativa limitación al alcance de la actuación objeto del presente informe. Sin perjuicio de esta cuestión, como resultado de la fiscalización realizada se ponen de manifiesto las siguientes
incidencias:


a) En el expediente número 7 del Anexo, la entidad no ha podido establecer con claridad el importe facturado por el contratista correspondiente a la ejecución del contrato.


b) En el expediente número 8 del Anexo, el contratista ejecutó únicamente el 50% de las prestaciones adjudicadas. No constan las actuaciones realizadas por la Fundación tanto por lo que respecta al

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incumplimiento del adjudicatario como también para dar respuesta a la necesidad que no se satisfizo por la parte del objeto del contrato no ejecutada.


5.4.5. Observaciones específicas sobre los contratos de ensayos clínicos


En la fiscalización de estos contratos, que son objeto de los expedientes números 4, 22, 24, 29, 30 y 35 del Anexo 3, se ha observado lo siguiente:


a) No constan actuaciones previas a la firma de los contratos que, entre otras cuestiones, contemplen la motivación que justifique la realización de los ensayos en las instalaciones del hospital ni la preparación de presupuestos de costes
con el fin de establecer las compensaciones económicas que debería recibir la Fundación por la cesión de uso de una parte de su estructura, así como tampoco un control de legalidad sobre las cláusulas de los contratos.


b) No constan las autorizaciones preceptivas en la realización de ensayos clínicos que han de ser otorgadas por el Comité Ético de Investigación de las Islas Baleares y la Agencia Española del Medicamento (artículos 64 y 65.1 de la Ley
25/1990), salvo en el expediente número 30 del Anexo.


c) La Fundación no dispone de un modelo normalizado para este tipo de actuaciones; en todos los casos, el contrato formalizado responde a modelos preparados por los promotores.


d) La compensación económica que recibe la Fundación en todos los casos analizados quedó establecida en un 10% del importe total previsto por el promotor para el ensayo. No consta ningún análisis de la ejecución que justifique la
suficiencia de este porcentaje en función de los costes incurridos.


e) En ningún caso se contemplan compensaciones económicas para los sujetos de los ensayos, cuestión prevista en los artículos 20.2 del Real Decreto 561/1993 y 30.3 del Real Decreto 223/2004.


f) En el expediente número 35 del Anexo, no consta que se haya concertado un seguro para cubrir los daños y perjuicios que puedan causarse con el ensayo, requisito previo para su realización (artículos 62 de la Ley 25/1990, 13 del Real
Decreto 561/1993 y 8 del Real Decreto 223/2004).


g) Respecto a la manifestación del consentimiento informado que han de dar los sujetos del ensayo, a la que hacen referencia los artículos 60.4 de la Ley 25/1990, 11.1 del Real Decreto 561/1993 y 7 del Real Decreto 223/2004, no consta en
ninguno de los expedientes que se haya cumplido con este requisito.


h) Respecto a los aspectos operativos de la ejecución, no consta que existan normas internas para la realización de un seguimiento de las operaciones. Con independencia de este comentario general, en el expediente número 29 del Anexo, se
encuentran pendientes de facturar por la Fundación 1.183 euros más IVA.


CAPÍTULO 6


LA CONTRATACIÓN DE LA FUNDACIÓN HOSPITAL SON LLÀTZER


6.1. Introducción


En el presente capítulo se recogen los resultados de la fiscalización de la contratación celebrada por la FHSLL durante el periodo fiscalizado y elaborados por la Sindicatura de Cuentas de las Illes Baleares. En los sucesivos apartados, se
abordan las principales magnitudes que caracterizan dicha contratación, la normativa interna y los procedimientos empleados por la FHSLL en su actividad contractual y, por último, las principales incidencias que se han puesto de manifiesto en el
análisis pormenorizado de los expedientes de contratación.


6.2. Principales magnitudes relativas a la contratación


La fiscalización de los contratos celebrados por la FHSLL comprende los ejercicios 2002, 2003 y 2004. El análisis de esta contratación ha sido realizado a partir de las relaciones certificadas aportadas por la FHSLL, comprensivas de la
totalidad de la contratación celebrada durante los ejercicios fiscalizados.


El número e importe total, así como la naturaleza de los contratos celebrados por la FHSLL en los tres ejercicios del periodo fiscalizado se presentan en el cuadro siguiente:

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(Miles de euros)


EJERCICIO;OBRAS;;SERVICIOS;;SUMINISTROS;;OTROS;;TOTAL;


;N.º;Importe;N.º;Importe;N.º;Importe;N.º;Importe;N.º;Importe


2002;2;366;7;1.215;7;2.297;1;-;17;3.878


2003;;;;;4;558;;;4;558


2004;;;6;11.072;5;663;;;11;11.735


Total;2;366;13;12.287;16;3.518;1;-;32;16.171


En atención a los procedimientos de adjudicación utilizados, los 32 contratos del cuadro anterior fueron adjudicados con publicidad 21.


A los anteriores contratos, hay que añadir treinta y cinco expedientes de ensayos clínicos, tramitados sin publicidad por un importe total de 314 miles de euros, y un expediente del ejercicio 2002 tramitado con publicidad y que no fue
incluído, por error, en la relación certificada elaborada por la Fundación Hospital.


6.3. Normativa interna y procedimientos de contratación


6.3.1. Estatutos


Los Estatutos de la FHSLL desarrollan el régimen jurídico básico contenido en el Real Decreto 29/2000, de 14 de enero, sobre nuevas formas de gestión del Instituto Nacional de la Salud y, en materia de contratación, en el artículo 31
establecen el sometimiento de la actividad contractual de la Fundación al derecho civil y mercantil aunque, en todo caso y en lo relativo a la contratación de obras, servicios y suministros se dispone que estará sujetas a los principios de
publicidad y concurrencia, salvo en aquellos contratos cuya cuantía sea inferior a 30.050,61 euros o a la que en cada momento se establezca en la legislación de contratos de las Administraciones Públicas.


Los Estatutos también establecen que los requisitos de publicidad y concurrencia se entenderán cumplidos con la publicación de un anuncio, al menos, en un periódico de ámbito local y otro de ámbito estatal y con la concesión de un plazo
mínimo de diez días para la correspondiente presentación de ofertas.


6.3.2. Normas de contratación


La Fundación, en los períodos fiscalizados, no disponía de un protocolo integral de actuación relativo a la contratación de obras, suministros y servicios; es decir, no se encontraban formalmente definidos los procedimientos a seguir según
el tipo de contrato y para cada una de las etapas presentes en este tipo de actuaciones: actuaciones previas, selección del contratista, formalización y ejecución.


Por requerirlo tanto del Real Decreto 29/2000 como de los propios Estatutos de la Fundación, debían sujetarse a los principios de publicidad y concurrencia, los contratos de importes superiores a 30.050,61 euros. En cuanto al resto, cabe
señalar que durante los períodos fiscalizados no existió ningún tipo de procedimiento normalizado previsto por la entidad. En estos casos las adjudicaciones se han realizado de forma directa.


En cuanto a los medios y la estructura organizativa adscritos al área de contratación, durante los periodos fiscalizados la entidad no disponía de un departamento especial para esta materia en su organigrama, ni disponía de medios logísticos
específicos para la gestión operativa de los procedimientos; además, los documentos no se recogían en un único expediente, constituía una práctica habitual separar la documentación relativa a la adjudicación de los justificantes correspondientes a
la ejecución del contrato.


6.4. Examen particularizado de los expedientes de contratación


Se han examinado los expedientes de contratación que se relacionan en el Anexo 4.


Entre dichos expedientes, se encuentran treinta y cinco que tuvieron por objeto la contratación de ensayos clínicos, cuya singularidad motiva la inclusión de los resultados de la fiscalización realizada en


21 4En los importes del cuadro anterior, solamente se han incluido los contratos con precios totales cuantificados.

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un apartado específico del informe, a los que son aplicables las consideraciones sobre su contenido y regulación jurídica anteriormente expuestas en el correspondiente epígrafe de la FHSLL.


A continuación, se exponen los resultados más destacados del examen de la documentación, obtenidos por la Sindicatura de Cuentas de las Illes Baleares, distinguiéndose entre los resultados de la fiscalización de los contratos celebrados con
publicidad y de los contratos de ensayos clínicos, celebrados sin publicidad.


6.4.1. Contratos celebrados con publicidad


A) Actuaciones preparatorias:


a) No consta en los expedientes fiscalizados documento alguno u otro tipo de evidencia, que permita comprobar que en los diferentes procedimientos se hayan realizado actuaciones previas para la justificación de la necesidad determinante del
contrato ni para el control previo de legalidad del procedimiento.


b) En 21 expedientes, no constan presupuestos previos de las prestaciones objeto de los respectivos contratos y, en el resto, aunque constan los importes previstos, no se aportan los argumentos tomados como base para su determinación.


c) En ninguno de los expedientes analizados generadores de gastos, constan actuaciones que permitieran asegurar que la entidad dispondría de recursos financieros suficientes para atender las obligaciones de pago que se deriven de la
ejecución de los contratos.


Las anteriores observaciones ponen en evidencia la debilidad del sistema de control interno en materia de contratación vigente en la FHSLL durante los períodos fiscalizados.


d) En los expedientes números 7 y 13 del Anexo, correspondientes a contratos de obras, no constan documentos que acrediten la viabilidad de los proyectos ni las preceptivas licencias municipales.


B) Contenido de los documentos reguladores de los procedimientos con publicidad:


En los expedientes examinados y tramitados con publicidad y concurrencia, la selección de los contratistas se realizó mediante procedimiento abierto y por concurso. Respecto al contenido de los documentos que fijan las condiciones generales
de contratación, denominado por la entidad como 'Oferta pública' y asimilable a un pliego de condiciones, es preciso puntualizar lo siguiente:


- En los pliegos de 21 expedientes fiscalizados, no se incluye el importe base de la respectiva prestación.


- En los pliegos de 19 expedientes fiscalizados, no se incluye el plazo de la respectiva prestación.


- No se incluye información relativa a la documentación que debían presentar los empresarios para participar en el procedimiento selectivo. Además, en los expedientes en los que se exige a los adjudicatarios que en la fecha de la firma del
contrato acrediten extremos tales como su capacidad y el cumplimiento de determinadas obligaciones tributarias y con la Seguridad Social, el requerimiento no es uniforme.


- No especifican los requisitos que habían de cumplir los ofertantes para demostrar su solvencia técnica, económica y financiera, con el fin de asegurarse de que disponían de los medios adecuados relativos al cumplimiento del objeto del
contrato.


- Salvo en el expediente número 29 del Anexo, no incluyen los criterios para la valoración de las ofertas que se presenten, a fin de seleccionar el contratista más ventajoso para cumplir el objeto del contrato; este hecho limita la
preparación de la oferta por los licitadores.


- No existen criterios unificados relativos a la forma de presentación de ofertas por los licitadores.


- No prevén la exigencia de garantías a los contratistas ni incluyen con claridad un régimen sancionador; es decir, no se prevén en los procedimientos mecanismos para proteger a la Fundación de eventuales incumplimientos de las obligaciones
del contratista.


- Salvo en el caso de los contratos números 2 a 5, 12, 19, 24 y 29 del Anexo, no incluyen información relativa a la modalidad y a los plazos previstos para la expedición de los documentos que acrediten la ejecución del contrato, facturas,
certificados, acuses de recibo, etc.


De los comentarios anteriores se desprende que los pliegos utilizados por la Fundación durante los períodos objeto de revisión para regular la contratación de los procedimientos sujetos a publicidad y concurrencia, presentan, en general,
ambigüedad e imprecisión. Cuestiones a las que, si se añade el procedimiento seguido para ejecutar algunas de las actuaciones preparatorias, es posible, por su efecto

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conjunto, concluir que la metodología utilizada ha limitado la preparación de las ofertas y reducido la presencia de los principios de transparencia y objetividad; aspectos que, con independencia de las normas jurídicas que resulten de
aplicación, deberían estar presentes para asegurar razonablemente la igualdad de trato en la participación, permitiendo llegar a la selección objetiva de la oferta más ventajosa.


C) Selección de los contratistas:


a) En relación con la presentación de las ofertas, se han observado las incidencias siguientes:


- En los expedientes números 15, 17, 19, 22 y 30 del Anexo, no constan las ofertas presentadas por varios licitadores, que se incluyeron en el proceso de valoración.


En los expedientes números 6, 10, 14 a 16, 20, 27 y 29 del Anexo, se presentaron ofertas y mejoras con posterioridad al vencimiento del plazo de presentación fijado en la convocatoria, a pesar de lo cual éstas fueron aceptadas, incluidas en
el proceso de valoración y, salvo en los casos de los expedientes números 16 y 29, resultaron seleccionadas. Por otra parte, en el expediente número 14, con posterioridad a la emisión del informe de valoración se presentó una nueva oferta de la
empresa que resultó finalmente seleccionada en el procedimiento.


- En el expediente número 19 del Anexo, el pliego exigía que las ofertas se presentasen en soporte informático, mediante correo electrónico, contemplando la posibilidad de modificarlas siempre que se ofrecieran descuentos respecto a los
precios iniciales.


- En el expediente número 30 del Anexo, no consta la oferta presentada por el contratista.


b) En las valoraciones de las ofertas presentadas, se observa lo siguiente:


- Respecto al estudio y al análisis de las ofertas, en la FHSLL no consta la actuación formal de un órgano asimilable a una Mesa de contratación. En los procedimientos sujetos a publicidad y concurrencia, los criterios para valorar las
propuestas figuran en un documento identificado como 'Informe técnico' que, en general, está suscrito por diferentes personas de la Fundación entre los que se encuentra el responsable del área vinculada al objeto del contrato.


- Del contenido de los diferentes informes examinados, se desprende que no existen criterios de actuación que respondan a normas comunes y objetivas de valoración con el fin de asegurar que la selección recaiga sobre la oferta más
conveniente para la Fundación. Además, considerando el contenido de los propios informes y la documentación existente en los expedientes para este punto, se ponen de manifiesto las incidencias siguientes:


- En el expediente número 29 del Anexo, uno de los licitadores del lote C, distinto al contratista, elaboró el documento adoptado como referencia para preparar el procedimiento y el informe de evaluación de los proveedores.


- En los expedientes números 11, 15, 17, 19, 21, 27 y 31 del Anexo, no constan informes técnicos de valoración de todas las ofertas presentadas.


- Salvo en los expedientes números 4, 7 a 9, 14, 19, 24, 29, 32 y 33 del Anexo, en los informes técnicos de valoración no constan los criterios concretos por los que se otorgaron las puntuaciones a cada una de las ofertas presentadas por los
licitadores.


- En el informe técnico del expediente número 2 del Anexo y con respecto a uno de los elementos a adquirir, dos licitadores obtuvieron la misma puntuación; sin embargo, no constan los motivos por los que, finalmente, resultó seleccionado
uno de dichos licitadores.


- En el informe técnico del expediente número 5 del Anexo, el precio que recoge el informe de valoración de las ofertas es inferior al precio de la oferta económica del licitador que resultó adjudicatario.


- En el expediente número 7, correspondiente a un contrato de obras, la proposición económica presentada por el licitador que resultó seleccionado es de fecha anterior al día de publicación del anuncio relativo a la convocatoria y está
registrada de entrada en la FHSLL el mismo día del citado anuncio. Por otra parte, esta oferta no valora todos los capítulos de la obra objeto del contrato, razón por la cual su precio resultó inferior al presentado por los otros licitadores,
circunstancia que no fue tenida en cuenta en la valoración de ofertas. Además, en el informe técnico el precio es el único criterio que se tiene en cuenta.


- En el informe técnico de valoración del expediente número 15 del Anexo, la oferta del licitador que resultó seleccionado recibió, en uno de los criterios a calificar, una puntuación por encima del máximo establecido.

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- No consta la notificación de los resultados de la selección a los licitadores que presentaron ofertas, salvo en los expedientes números 12, 27, 28 y 32.


D) Garantías y formalización de contratos:


a) En ninguno de los expedientes fiscalizados se han constituido garantías previas a la firma de los contratos.


b) Los contratos tramitados con publicidad y concurrencia se instrumentaron, en general, mediante documentos contractuales específicos firmados por las partes, excepto los contratos de suministro y el contrato número 11 del Anexo.


c) En los contratos examinados, la Fundación no hace reserva de prerrogativas; cuestión relevante ya que, sin perjuicio de la sujeción al derecho privado de la actividad contractual durante los períodos fiscalizados, la pertenencia de la
entidad al sector público implica la especial trascendencia de los intereses públicos.


d) En los expedientes números 5, 8 y 9 del Anexo, no constan, adjuntos a los contratos formalizados, los pliegos firmados por los contratistas.


e) En los expedientes números 23 a 26, 29 y 33 del Anexo, no constan los documentos acreditativos de la capacidad, solvencia y cumplimiento de las obligaciones tributarias que, de acuerdo con las condiciones generales del procedimiento,
deberían presentar los licitadores seleccionados en el momento de firmar los contratos.


E) Ejecución de los contratos:


La Fundación no disponía durante los períodos fiscalizados de procedimientos normalizados que dejasen constancia del cumplimiento de las obligaciones que afectan a los contratistas, es decir, la recepción y conformidad de suministros, obras
y prestación de servicios, lo que implica una significativa limitación al alcance de la actuación objeto del presente informe. Sin perjuicio de esta cuestión, como resultado de la fiscalización realizada en este apartado, se ponen de manifiesto las
incidencias siguientes:


a) En los expedientes números 1, 3, 29, 30, 32 y 33 del Anexo, no consta que se haya repercutido a los contratistas el coste de los gastos de publicidad de acuerdo con lo requerido en las condiciones generales del procedimiento.


b) El expediente número 1 del Anexo corresponde a un contrato generador de ingresos por la cesión de uso de locales, formalizado en mayo de 2002 con una duración de tres años. En mayo de 2003, se acordó una modificación que implicaba la
cesión de un local adicional; sin embargo y de acuerdo con las características de esta modificación, debería haberse convocado un nuevo procedimiento sujeto a los principios de publicidad y concurrencia.


c) La ejecución de los contratos números 6 y 7 del Anexo comenzó antes de la fecha de la firma de los mismos. Además, en el expediente número 7, el importe de ejecución resulta superior en 28.000 euros con relación a lo establecido en el
contrato y no consta la justificación de la variación.


d) En los expedientes números 11 y 13 del Anexo, no consta documentación de su ejecución. Además, en el expediente número 13, según los datos contables, el importe facturado presenta una desviación en la ejecución del contrato respecto al
precio ofertado del 26,8%, que supone un incremento de 50.000 euros respecto al precio.


6.4.2. Contratos celebrados sin publicidad: observaciones específicas sobre los contratos de ensayos clínicos


El análisis realizado sobre los diferentes contratos de ensayos clínicos formalizados durante los períodos fiscalizados se refiere a su gestión y, en ningún caso, al contenido científico de los trabajos, aspecto que no forma parte de la
presente actuación.


En la fiscalización de estos contratos, que son objeto de los expedientes números 34 a 68 del Anexo 4, se ha observado lo siguiente:


a) No constan actuaciones previas a la firma de los contratos que, entre otras cuestiones, contemplen la motivación que justifique la realización de los ensayos en las instalaciones del hospital ni la preparación de presupuestos de costes
con el fin de establecer las compensaciones económicas que debería recibir

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la Fundación por la cesión de uso de una parte de su estructura, así como tampoco un control de legalidad del clausulado de los contratos.


b) En los expedientes números 43 y 46 del Anexo, no consta la autorización preceptiva en la realización de los ensayos clínicos que debe ser otorgada por el Comité Ético de Investigación de las Islas Baleares (artículos 64 y 65.1 de la Ley
25/1990).


c) En los expedientes números 34, 35, 37, 43, 44, 46 a 48, 58, 66 y 68 del Anexo, no consta la autorización preceptiva para la realización de los ensayos clínicos que debe ser otorgada por la Agencia Española del Medicamento (artículos 64 y
65.1 de la Ley 25/1990) y, en los expedientes números 36, 39, 49, 50, 56 y 59, los contratos citan la existencia de esta autorización pero sin adjuntarse el documento que acredite su expedición.


d) La Fundación no dispone de un modelo normalizado para este tipo de actuaciones y, en todos los casos, el contrato formalizado responde a modelos preparados por los promotores.


e) Aunque los artículos 20.1 del Real Decreto 561/1993 y 30.1 del Real Decreto 223/2004 disponen que los aspectos económicos relacionados con el ensayo deben reflejarse en un contrato, en los expedientes números 41, 42, 60 y 62 del Anexo, no
consta este documento.


f) En los expedientes números 34, 35, 38 a 40, 44, 56, 58, 65 y 66 del Anexo, los contratos no incluyen compensación económica alguna por el uso de las instalaciones de la Fundación. En cuanto al resto de expedientes, se establece, en
general, una compensación del 12% del importe total previsto por el promotor para el ensayo en concepto de costes indirectos y de estructura.


g) En ningún caso se contemplan compensaciones económicas para los sujetos de los ensayos, cuestión prevista en los artículos 20.2 del Real Decreto 561/1993 y 30.3 del Real Decreto 223/2004.


h) En el expediente número 54 del Anexo, no consta que se haya concertado un seguro para cubrir los daños y perjuicios que puedan causarse con el ensayo, requisito previo para su realización (artículos 62 de la Ley 25/1990, 13 del Real
Decreto 561/1993 y 8 del Real Decreto 223/2004).


i) Respecto a la manifestación del consentimiento informado que han de dar los sujetos del ensayo, a la que hacen referencia los artículos 60.4 de la Ley 25/1990, 11.1 del Real Decreto 561/1993 y 7 del Real Decreto 223/2004, no consta en
ninguno de los expedientes que se haya cumplido con este requisito 22.


j) Respecto a los aspectos operativos de la ejecución, no consta que existan normas internas para la realización de un seguimiento de las operaciones. Con independencia de este comentario y según la documentación a la que se ha tenido
acceso, considerando globalmente la ejecución de los ensayos, se encuentran pendientes de facturar por la Fundación 20.967 euros más IVA.


CAPÍTULO 7


CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES


7.1. Conclusiones


- Mientras que las Fundaciones Hospitales Alcorcón y Calahorra disponían para la tramitación de los contratos con publicidad de unos procedimientos previamente establecidos, las Fundaciones Hospitales de las Illes Balears carecían de
manuales o normativa interna reguladora de esta materia. En los procedimientos de gestión de contratos examinados, se han observado algunos aspectos deficientes de cierta relevancia que son susceptibles de mejora y que se detallan en los apartados
3.3.2 y 4.4.2.


- Con carácter general, la contratación de las Fundaciones se ha ajustado a los requisitos de publicidad y concurrencia establecidos en la legislación vigente durante los ejercicios fiscalizados (publicación de un anuncio en un periódico de
ámbito estatal y en otro de ámbito local y en la concesión de un plazo de diez días a contar desde la fecha del anuncio para la presentación de ofertas) aunque, en algunos casos, se han observado fraccionamientos indebidos de contratos que tuvieron
como resultado una indebida omisión de la publicidad al reducirse las cuantías de los mismos, y una modificación que indebidamente se tramitó como tal con omisión de la publicidad (apartados 4.4.3.c, 5.4.3 y 6.4.1.E.b).


- El contenido de los pliegos o documentos análogos reguladores de las solicitudes públicas de ofertas es bastante deficiente con carácter general, al no especificarse, según los casos, los presupuestos


22 A pesar de la alegación formulada por la FHSLL, de que el consentimiento figura en el archivo general de pacientes con su historia clínica electrónica, en el expediente del ensayo clínico debería figurar un documento del responsable que
certificase que se ha dado cumplimiento al mencionado requisito.

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de licitación, los plazos y las formas o métodos de valoración de los criterios de selección de contratistas, lo que se realizó posteriormente, una vez abiertos los sobres con la documentación aportada por los licitadores.


Se han observado diversas deficiencias en la valoración de las ofertas: en unos casos, las bajas económicas fueron escasamente valoradas al utilizarse fórmulas que redujeron significativamente los márgenes de las puntuaciones otorgadas
entre las ofertas más económicas y las ofertas más caras; en otros casos, se realizaron negociaciones que no constan documentalmente con algunos licitadores después de la presentación de ofertas, lo que implica la posibilidad de aceptar ofertas
modificadas o alteradas por algunos licitadores con posterioridad al plazo de presentación, sin haberse establecido en los pliegos límites a las mismas ni preverse la concesión de igual trato a todos los licitadores y, en algunos expedientes, faltan
los informes de valoración de ofertas o, cuando constan, no están suficientemente fundamentados.


Estas actuaciones no son conformes con los principios de objetividad, transparencia, igualdad y no discriminación, informadores de la contratación pública, y de economía en la gestión de fondos públicos (apartados 3.3.2, 4.4.2.1, 5.4.2 y
6.4.1).


- Con carácter general, no se constituyeron garantías para la ejecución de los contratos y éstos no siempre se instrumentaron en documentos suscritos por las partes (apartados 4.4.1, 5.4.1 y 6.4.1.D).


7.2. Recomendaciones


- Con respecto a las instrucciones de ámbito interno reguladoras de los procedimientos de contratación de estas Fundaciones Hospitales, que deben elaborarse según lo dispuesto en el artículo 175.b) de la LCSP para la adjudicación de
contratos no sujetos a regulación armonizada, en la medida de lo posible y sin perjuicio de las peculiaridades de cada Fundación, sería aconsejable que su contenido se aproxime a los procedimientos generales de contratación administrativa ya que
suponen una mayor garantía de la observancia de los principios de transparencia, objetividad, concurrencia y no discriminación, informadores de la contratación pública.


En este sentido, destacan algunos aspectos cuya insuficiente regulación se ha puesto de manifiesto en la presente fiscalización y que deberían regularse en dichas instrucciones, tales como la justificación de las necesidades que se pretenden
satisfacer con los contratos, la cuantificación y establecimiento de presupuestos previos de licitación, la acreditación documental de la existencia de los recursos financieros suficientes para atender las obligaciones económicas derivadas de los
contratos, el establecimiento del contenido mínimo de los pliegos de condiciones (objeto, presupuesto de licitación, plazo de ejecución, requisitos de capacidad y solvencia, criterios objetivos de valoración de ofertas baremados que incluyan la
forma de asignación de puntuaciones, regulación del sistema de pagos y documentación acreditativa del cumplimiento de los contratos), así como el establecimiento de modelos de contratos aplicables a los diferentes tipos de contratación, considerando
la inclusión de cláusulas que tengan en cuenta la especial defensa de los intereses de las Fundaciones Hospitales como integrantes del sector público.


También sería deseable que las instrucciones internas no sólamente contemplen los procedimientos con publicidad sino también los actos, documentos y trámites de los procedimientos sin publicidad.


Madrid, 26 de enero de 2012.-El Presidente, Manuel Núñez Pérez.

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ANEXOS

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ÍNDICE DE ANEXOS


ANEXO 1. Fundación Hospital Alcorcón. Relación de contratos examinados.


ANEXO 2. Fundación Hospital Calahorra. Relación de contratos examinados.


ANEXO 3. Fundación Hospital Manacor. Relación de contratos examinados.


ANEXO 4. Fundación Hospital Son-Llàtzer. Relación de contratos examinados.

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251/000064 (CD)


771/000063 (S)


Se ordena la publicación en la Sección Cortes Generales del BOCG, de la Resolución adoptada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre el Informe de fiscalización de las Fundaciones del ámbito local, así como
del Informe correspondiente.


Palacio del Congreso de los Diputados, 18 de mayo de 2015.-P.D. El Letrado Mayor de las Cortes Generales, Carlos Gutiérrez Vicén.


RESOLUCIÓN APROBADA POR LA COMISIÓN MIXTA PARA LAS RELACIONES CON EL TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACIÓN CON EL INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS FUNDACIONES DEL ÁMBITO LOCAL EN SU SESIÓN DEL DÍA 28 DE ABRIL DE 2015


La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su sesión del día 28 de abril de 2015, a la vista del Informe remitido por ese Alto Tribunal acerca del Informe de fiscalización de las Fundaciones del ámbito local:


ACUERDA


Instar al Gobierno a:


1. Efectuar, mediante la debida disposición normativa, una habilitación expresa a las Entidades locales para la constitución de fundaciones privadas para fines de interés general, estableciendo, a su vez, un régimen mínimo al que deba
sujetarse el desarrollo de tal habilitación, en garantía del principio de autonomía local y de los intereses y necesidades públicas locales que debe satisfacer, sin perjuicio de su posterior desarrollo por la legislación autonómica.


Dicho régimen mínimo ha de recoger los criterios y condiciones de creación y el margen de actuación de estas entidades, conforme a las indicaciones del Tribunal de Cuentas, lo que significa por ejemplo que:


- La habilitación de la 'Fundación de Ámbito Local' debe hacerse a través de una regulación que contemplara además los requisitos que reconoce sobre el patronato, el ámbito territorial de actuación de la fundación y fines. Es decir,
condicionando por ejemplo su creación a la demarcación al ámbito local.


- Las Entidades locales fundadoras garanticen una dotación fundacional suficiente.


- Estableciera, al menos, requisitos equivalentes al control de las Fundaciones que establece la Ley 50/2002 para las Fundaciones de Ámbito Estatal.


- Continúe la vinculación a la Corporación de los miembros de los Patronatos.


Instar a las Comunidades Autónomas a:


2. Reducir el número de Protectorados existentes en ellas, dotándolos de los medios personales y materiales que garanticen el cumplimiento de sus funciones, en especial en los aspectos relacionados con el control económico financiero de las
fundaciones.


3. Unificar y depurar registros y la información que obra en ellos.


4. Adoptar procedimientos de supervisión armonizados y garantizar la separación de tareas de protectorado y registro.


Instar a las Fundaciones:


5. Que no cumplen con el mínimo establecido para su dotación fundacional, a que regulen, lo más brevemente posible, esta situación, la cual debe ser adecuada y suficiente para el cumplimiento de los fines fundacionales y su viabilidad
financiera.


6. Que no han cumplido con sus obligaciones legalmente establecidas relativas a los plazos de presentación, depósitos o la elaboración de las cuentas anuales, para que corrijan dicha situación, garantizando así el cumplimiento de la Ley.

Página 142

Instar a las Entidades locales:


7. Que cuentan con 'Fundaciones-vinculadas', y que no cumplen con las estipulaciones básicas, ni tienen soporte legal como ente instrumental para dicha fórmula jurídico-privada, para que reconfiguren, en alguna de las figuras previstas en
el ordenamiento, el ente adecuado tanto al marco normativo como al correcto cumplimiento de sus fines.


Instar al Tribunal de Cuentas:


8. A seguir trabajando en este ámbito y seguir exigiendo el cumplimiento de las obligaciones contables y principios enmarcados en el ámbito local.


Palacio del Congreso de los Diputados, 28 de abril de 2015.-El Presidente de la Comisión, Ricardo Tarno Blanco.-La Secretaria Primera de la Comisión, Teresa García Sena.

Página 143

INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS FUNDACIONES DEL ÁMBITO LOCAL


El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los artículos 2.1), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición
y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado en sesión de 23 de febrero de 2012, informe de fiscalización de las Fundaciones del ámbito local y ha acordado su elevación a las Cortes
Generales, para su tramitación parlamentaria, según lo prevenido en el artículo 28.3 de la Ley de Funcionamiento.

Página 144

ÍNDICE


1. INTRODUCCIÓN ... (Página146)


1.1. Objetivos y alcance de la fiscalización ... (Página146)


1.2. Ámbito de actuación ... (Página146)


1.3. Marco normativo ... (Página146)


1.3.1. Sobre administración local ... (Página146)


1.3.2. Sobre fundaciones ... (Página147)


1.4. Tratamiento de alegaciones ... (Página147)


2. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ... (Página148)


2.1. La fundación en el ámbito público: La habilitación constituyente ... (Página148)


2.1.1. La capacidad fundacional atribuida por la legislación estatal sobre fundaciones ... (Página148)


2.1.2. Desarrollo legislativo en el ámbito de la organización administrativa estatal y autonómica ... (Página149)


2.1.3. Situación jurídica de las fundaciones de las entidades locales ... (Página150)


2.1.4. Problemas específicos que plantea la constitución de fundaciones jurídico-privadas por las entidades locales ... (Página151)


2.2. Proceso y técnica de la fiscalización ... (Página153)


2.3. Cumplimiento de las disposiciones legales y valoración de aspectos jurídicos ... (Página156)


2.3.1. Gobierno, finalidad y ámbito de actuación de las Fundaciones ... (Página156)


2.3.2. Dotación fundacional y Patrimonio fundacional ... (Página158)


2.3.3. Órganos de control ... (Página161)


2.4. Aspectos organizativos y de gestión contable ... (Página161)


2.4.1. Constitución y Personal de las Fundaciones ... (Página162)


2.4.2. Régimen presupuestario y contable ... (Página163)


2.5. Análisis económico financiero ... (Página164)


2.5.1. Balance de situación ... (Página164)


2.5.2. Cuenta de Resultados ... (Página165)


3. CONCLUSIONES ... (Página167)


3.1. Referidas a marco normativo y habilitación constituyente ... (Página167)


3.2. Referidas al cumplimiento de las disposiciones legales y valoración de aspectos jurídicos ... (Página168)


3.3. Referidas a aspectos organizativos y de gestión contable ... (Página169)


3.4. Referidas al análisis económico financiero ... (Página169)


4. RECOMENDACIONES ... (Página170)

parte 1 parte 2