Ruta de navegación
Publicaciones
BOCG. Sección Cortes Generales, serie A, núm. 418, de 25/06/2015
BOCG. Sección Cortes Generales, serie A, núm. 418, de 25/06/2015
ANEXOS ... (Página172)
ABREVIATURAS Y SIGLAS
BOICAC Boletín Oficial del Instituto de Contabilidad y Auditoría de
Cuentas.
BOPV Boletín Oficial del País Vasco.
CE Comunidad Europea.
ICAC Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas.
IFEBI Fundación Instituto Ferial de Vigo.
LF Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones.
IGAE Intervención General de la Administración del Estado.
LGP Ley General Presupuestaria.
LOTCU Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.
LRBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen
Local.
RFCE Real Decreto 1337/2005, de 11 de noviembre, por el que se aprueba el
Reglamento de las Fundaciones de Competencia Estatal.
STC Sentencia del Tribunal Constitucional.
TAS Fundación para el trabajo, asistencia y superación de barreras para
personas con discapacidad.
TRLHL Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo. Aprueba el Texto
Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
TRRL Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril. Aprueba el Texto
Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen
Local.
1. INTRODUCCIÓN
1.1. Objetivos y alcance de la fiscalización
El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones que le asigna la
Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (LOTCu) ha
realizado la fiscalización de las Fundaciones del ámbito local, referidas
al ejercicio 2009.
La fiscalización se ha efectuado a iniciativa del Tribunal de Cuentas de
conformidad con el artículo 45 de la LOTCu en ejecución del Programa de
Fiscalización para el año 2010, aprobado por su Pleno de 28 de enero de
2010. Las correspondientes directrices técnicas fueron aprobadas por el
Pleno en su sesión de 24 de febrero de 2011, estableciéndose los
siguientes objetivos:
a) Determinar la finalidad, ámbito de actuación y entidad económica de la
gestión desarrollada por estas entidades.
b) Evaluar, en la medida de lo posible, los sistemas y procedimientos
establecidos para efectuar el seguimiento, la gestión y el control de la
actividad económico financiera.
c) Verificar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias
aplicables a estas entidades, así como las normas reguladoras de su
actividad económico financiera.
1.2. Ámbito de actuación
La fiscalización se ha referido a las fundaciones vinculadas a las
entidades locales de todo el territorio nacional, deducidas de los
Registros de Fundaciones estatales y autonómicos y de la base de datos de
las entidades locales de la Dirección General de Coordinación Financiera
con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, del Ministerio de
Economía y Hacienda.
En el marco de colaboración entre el Tribunal de Cuentas y la Cámara de
Comptos de Navarra y en aplicación del artículo 18 bis de la Ley Orgánica
13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen
Foral de Navarra, la Cámara de Comptos participó en la realización de
esta fiscalización en el ámbito territorial de Navarra. El Tribunal
remitió la documentación de la que disponía sobre 12 fundaciones
constituidas por entidades locales navarras, de manera que la Cámara de
Comptos ha emitido informe sobre Las Fundaciones Públicas Locales de
Navarra (ejercicio 2009) el 1 de julio de 2011, cuyos resultados han sido
integrados en el presente informe a fin de tener una visión completa de
todo el territorio nacional; el análisis ha incluido 9 fundaciones, ya
que de las 12 iniciales se excluyeron 6 que no reunían los requisitos
para ser consideradas como del ámbito local y se ampliaron en 3 de las
que tuvo conocimiento la propia Cámara de Comptos.
1.3. Marco normativo
1.3.1. Sobre Administración Local
a) Legislación Estatal Básica:
- Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local
(LRBRL).
- Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril. Aprueba el Texto
Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen
Local (TRRL).
- Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo. Aprueba el Texto
Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL).
b) Legislación Autonómica Principal:
- Ley 8/2010, de 23 de junio, de Régimen Local de la Comunidad Valenciana.
- Ley 20/2006, de 15 de diciembre, Municipal y de Régimen Local de las
Islas Baleares.
- Ley 1/2003, de 3 de marzo, de la Administración Local de La Rioja.
- Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía.
- Leyes Forales 6/1990 de 2 de junio, de la Administración Local de
Navarra y 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra.
- Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León.
- Ley 2/2003, de 11 de marzo, de la Administración Local de Madrid.
- Ley 5 /1997, de 22 de junio, de la Administración Local de Galicia.
- Ley 7/1999, de 9 de abril, de la Administración Local de Aragón.
- Ley 3/1991, de 14 de marzo, de Entidades Locales de Castilla-La Mancha.
- Ley 6/1988, de 25 de agosto, de Régimen Local de Murcia.
- Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril, Municipal y de Régimen Local
de Cataluña.
1.3.2. Sobre Fundaciones
a) Legislación Estatal Básica:
- Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones (LF).
- Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de Régimen Fiscal de las Entidades sin
Fines Lucrativos y de los Incentivos Fiscales al Mecenazgo.
- Real Decreto 776/1998, de 30 de abril, Plan General de Contabilidad para
entidades sin fines lucrativos y normas de información presupuestaria de
las mismas.
- Real Decreto 1337/2005, de 11 de noviembre, por el que se aprueba el
Reglamento de las Fundaciones de Competencia Estatal (RFCE).
- Real Decreto 1611/2007, de 7 de diciembre, de Registro de Fundaciones de
Competencia Estatal.
b) Legislación Autonómica Principal:
- Ley 10/2005 de 31 de mayo de Fundaciones, de la Comunidad Autónoma de
Andalucía.
- Decreto 276/1995, de 19 de diciembre, de la Diputación General de
Aragón, por la que se regulan las competencias en materia de Fundaciones
y se crea el Registro de Fundaciones.
- Ley 2/1998, de 6 de abril, de Fundaciones Canarias.
- Ley 13/2002, de 15 de junio, de Fundaciones de Castilla y León.
- Ley 5/2001, de 2 de mayo, de Fundaciones de Cataluña.
- Ley 12/2006, de Fundaciones de interés gallego.
- Ley 1/2007, de 12 de febrero, de Fundaciones de la Comunidad Autónoma de
La Rioja.
- Ley 1/1998, de 2 de marzo, de Fundaciones de la Comunidad de Madrid.
- Ley Foral de Navarra 10/1996, de 2 de julio, reguladora del régimen
tributario de las Fundaciones y de las actividades de patrocinio.
- Ley del Parlamento Vasco 12/1994, de Fundaciones.
- Ley 8/1998, de 9 de diciembre, de Fundaciones de la Comunidad
Valenciana.
1.4 Tratamiento de alegaciones
En cumplimiento del artículo 44.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, los resultados de esta
fiscalización fueron remitidos a los Presidentes de las 258 fundaciones
vinculadas a las entidades locales de todo el territorio nacional, a
excepción de las de la Comunidad Foral de Navarra, objeto de análisis
para que alegasen y presentasen los documentos y justificantes que
estimasen pertinentes.
Las 12 Fundaciones siguientes: Arco Iris Ciudad de Alcalá (Alcalá de
Henares), Camino de la Lengua Castellana (Logroño), Díaz Caneja
(Palencia), Doctor Juan Flores Rengifo (Baños de Montemayor- Cáceres),
Instituto de Ecología Litoral (El Campello-Alicante), Instituto de
Estudios de Ciencias de la Salud de Castilla y León (Soria), Hospital de
Sant Jaume D'Olot (Olot-Girona), Milenario de San Salvador de Oña
(Oña-Burgos), Palafrugell Gent Gran (Palafrugell-Girona), Residencia de
Ancianos San Francisco de Reinosa (Reinosa-Cantabria), Residencia de
Ancianos y Centro de Servicios Sociales de Ntra. Sra. del Remedio y del
Sagrado Corazón de Jesús (Utiel-Valencia) y Zerain Dezagun
(Zerain-Guipúzcoa) han presentado las alegaciones que se incorporan al
Informe.
Por otra parte, las Fundaciones siguientes: Aranjuez Paisaje Cultural
(Madrid), Burgos 2016 Capital Europea de la Cultura (Burgos), Ciudad de
Alcobendas (Alcobendas-Madrid), Democracia y Gobierno Local (Barcelona),
Desarrollo de la Sociedad de la Información en la Ciudad de Madrid
(Madrid), Ingurugiro Etxea Fundazioa (Azpeitia-Gipuzkoa), Instituto de
Cultura del Sur (Móstoles-Madrid), Instituto Ferial de Vigo (IFEVI)
(Vigo-Pontevedra), Kirolgi Fundazioa (San Sebastián), Pozuelo Siglo 21
(Pozuelo de Alarcón-Madrid), Privada Museo dels Sants (Olot-Gerona) y
UNED Bergara (Guipúzcoa), han remitido
documentación o aclaraciones que, aunque no pueden considerarse como
alegaciones en el sentido previsto en el citado artículo 44 de la LOFTCu,
también han sido analizadas y valoradas.
Las Fundaciones Arco Iris Ciudad de Alcalá, Díaz Caneja y Residencia de
Ancianos y Centro de Servicios Sociales de Ntra. Sra. del Remedio y del
Sagrado Corazón de Jesús, consideran que deben ser excluidas del ámbito
subjetivo de la fiscalización, por no considerarse vinculadas a un ente
local bien por la composición de su Patronato, por su ámbito territorial
de actuación o por su actividad económica. No obstante, dado que la
dotación fundacional fue mayoritaria o íntegramente aportada por los
Ayuntamientos respectivos y, por tanto, concurriendo uno de los
parámetros considerados para la determinación del citado ámbito, se han
mantenido en la fiscalización.
Las cuentas anuales y documentación presentada en alegaciones por las
distintas Fundaciones han sido valoradas y consideradas, en su caso,
modificando el contenido del informe y sus Anexos.
2. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
2.1. La fundación en el ámbito público: la habilitación constituyente
El paulatino incremento de la Administración pública española mediante una
notable cantidad de entes instrumentales para la consecución de los más
variados fines de interés general, dentro del generalizado proceso de
huida del Derecho Administrativo, ha pasado por el empleo de diversas
fórmulas jurídico-privadas de gestión, entre las cuales se encuentran las
llamadas 'Fundaciones privadas de mano pública', 'Fundaciones privadas de
iniciativa pública' o de forma más sencilla 'Fundaciones del sector
público', que utilizan la forma de fundación definida legalmente como
organización constituida sin fin de lucro que por voluntad de sus
creadores, tienen afectado de modo duradero su patrimonio a la
realización de fines de interés general. Sin embargo, el hecho de que
toda fundación tenga como fin un interés general, no implica que, en el
ámbito de sus potestades pueda la Administración acogerse libremente a
esta personificación jurídico-privada como instrumento para la
consecución de sus fines pues en este procedimiento intervienen elementos
básicos organizativos del Derecho Administrativo que imponen la
concurrencia de determinados requisitos legales.
La esencia misma de la fundación como persona jurídica creada al amparo de
la libre disponibilidad que toda persona física tiene sobre su patrimonio
al que incluso puede vincular de modo permanente a un fin general por
ella elegido, no parece compatible con la que pueda constituir una
Administración Pública, pues en la Administración en ningún caso,
conforme a su régimen jurídico, rige la autonomía de la voluntad en la
disposición de sus bienes y menos aún el decisionismo o la arbitrariedad,
constituyendo por el contrario sus principios básicos de actuación, entre
otros, la legalidad, la continuidad en el servicio, la igualdad, la
eficacia, la economía o la objetividad.
A partir de aquí es necesario efectuar una serie de acotaciones para
considerar la habilitación otorgada a las Administraciones Públicas para
acogerse a esta personificación como medio de gestión de los intereses y
servicios públicos que les son propios, el desarrollo legislativo
posterior y culminar con la situación de las fundaciones locales al
amparo de la normativa existente.
2.1.1 La capacidad fundacional atribuida por la legislación estatal sobre
fundaciones
El artículo 34 de la Constitución -integrado en la sección Segunda 'de los
derechos y deberes de los ciudadanos' del capítulo II de los 'Derechos y
libertades' del título II 'Derechos y libertades fundamentales'- reconoce
el derecho de los particulares de atender intereses generales -dirigido a
un colectivo innominado o genérico de beneficiarios- mediante
manifestaciones de beneficencia o altruismo, quedando pues fuera de su
ámbito la Administración Pública, ya que cuando ésta se acoge a la figura
fundacional lo hace para organizar sus servicios sin contenido benéfico
alguno. El derecho de fundación de los particulares y el derecho de
fundación de la Administración pública tienen origen y naturaleza
diferente, un fundamento constitucional diverso y una finalidad
divergente.
Sin embargo, este precepto constitucional, ha sido objeto de desarrollo
estatal, primero en la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de Fundaciones y
de Incentivos Fiscales a la participación privada en actividades de
interés general y después en la más reciente Ley 50/2002, de 26 de
diciembre, de Fundaciones. Así, en ambas normas, (artículo 6.4 de la Ley
30/1994, derogado, y artículo 8.4 de la Ley 50/2002, vigente) se
establece que podrán constituirlas las personas jurídicas 'sean estas
públicas o privadas' salvo que, respecto de estas últimas, 'sus normas
reguladoras establezcan lo
contrario'. Esta redacción supone, en todo caso, una ampliación notable
del ámbito subjetivo del derecho constitucional de fundación, cuya
naturaleza parece incompatible con la esencia, objeto y fines de la mayor
parte de las personas jurídicas. No obstante, hay que destacar que estos
preceptos, en ambas normas, se dictan al amparo del artículo 149.1.8 CE
como legislación civil, y no en calidad de bases del régimen jurídico de
las Administraciones Públicas del artículo 149.1.18 CE, lo que debe
interpretarse como un mero reconocimiento, por parte de tales preceptos,
de una capacidad abstracta de los entes públicos para efectuar por sí o
con terceros el negocio fundacional, cuya efectividad exige una norma
administrativa especial que recoja los aspectos jurídico-públicos de esta
forma de gestión.
De esta forma, no se puede argüir que la forma jurídica de fundación es
una de las formas de gestión por las que puede optar la Administración
con amparo en la LF, pues esta norma no es suficiente para la consecución
de esa finalidad; por el contrario deben ser normas específicas sobre el
régimen jurídico de las Administraciones públicas, sea en relación con la
gestión de sus actividades económicas y servicios públicos o de su
régimen económico y presupuestario, las que habiliten expresamente a las
Administraciones para integrar a las Fundaciones como modelos de
personificación de la Administración Institucional.
En efecto, ni el artículo 6.4 de la Ley 30/1994 ni el artículo 8.4 de la
Ley 50/2002 se pueden considerar vehículo directo e inmediato para acudir
a la fundación como forma organizativa de las Administraciones Públicas,
debido a que:
- Las citadas leyes atribuyen a los entes públicos capacidad para
constituir un ente civil pero no contiene habilitación organizativa para
hacerlo.
- Ni uno ni otro precepto pueden ser considerados, lex data, como
preceptos básicos dictados al amparo del título competencial estatal
relativo al régimen jurídico de las Administraciones Públicas, pues como
ya se ha indicado, se dictan conforme a la competencia estatal en materia
de legislación civil recogida en el artículo 149.1.8.ª CE.
- Asimismo, no cabe considerar que tales preceptos tengan el carácter de
preceptos básicos del régimen jurídico de las Administraciones Públicas,
pues resulta incompatible con la propia finalidad de la legislación
básica establecer un común denominador normativo (STC 275/2000), máxime
cuando, por el contrario, estas disposiciones prevén, expresamente, la
posibilidad de que las diferentes normas reguladoras de las personas
jurídico-públicas (estatales, autonómicas o locales) impidan esta
constitución.
- En definitiva, la integración de estos preceptos en las bases del
régimen jurídico de las Administraciones públicas no es posible ni cabe,
por ello, atribuirles efectos habilitantes para la creación de
fundaciones por cualquier entidad pública, pues resultaría contrario al
reparto competencial establecido por el bloque de constitucionalidad, y
ello en detrimento de la potestad organizativa sobre los Entes locales,
expuesta en las leyes reguladoras del régimen local o en el ejercicio de
las potestades autoorganizativas de los entes locales con la extensión
que aquellas les atribuyan y no contravengan las bases del régimen
jurídico de las Administraciones Públicas.
Por todo ello, el hecho de que en la Ley 30/1994 el legislador civil haya
extendido a las personas jurídico públicas la posibilidad de constituir
fundaciones, no significa que tal previsión sea suficiente, sino que, al
contrario, ha de ser complementado con lo que prevean las normas
reguladoras de cada Administración en lo que a las formas de
personificación se refiere, verificando que el modelo fundacional esté
previsto como opción posible.
2.1.2. Desarrollo legislativo en el ámbito de la organización
administrativa estatal y autonómica
La decisión de optar por el modelo fundacional constituye, en definitiva,
manifestación de la capacidad de autoorganización administrativa y sujeta
a los límites que la ley impone, dentro de las formas o tipos
habilitados, por las normas reguladoras del Régimen jurídico de la
correspondiente Administración. Es así resultado del ejercicio de la
competencia en materia de organización administrativa, sea para la
prestación del servicio o para el desarrollo de la función, y, por ende,
del denominado régimen jurídico de las Administraciones Públicas, tal y
como lo ha expresado reiteradamente el TC (STC 50/19991).
En el ámbito estatal, estando vigente la Ley de Fundaciones de 1994, el
legislador administrativo manifestó la necesidad de articular
expresamente el régimen de las fundaciones en el ámbito del sector
público, a través del Real Decreto-ley 10/1996, de 17 de junio,
denominado de habilitación de otras formas de gestión del INSALUD, que
introdujo la posibilidad de utilización de las fundaciones de la Ley
30/1994
como forma organizativa de gestión de los servicios sanitarios. Su
exposición de motivos señala que la finalidad del Decreto-ley es ampliar
las formas organizativas de la gestión que diseñó la mencionada Ley
General de Sanidad. Para ello, la fórmula escogida recoge otras
posibilidades, que abarcan no sólo la gestión directa, sino también la
gestión indirecta a través de entidades públicas sujetas al derecho
privado a través de otros entes públicos, dotados de personalidad
jurídica y diferentes de las entidades públicas a que se refiere el
artículo 6 de la LGP, tales como las fundaciones, cuya posibilidad quedó
establecida en el artículo 6 de la Ley 30/1994, de Fundaciones (...).
Con posterioridad y para la general utilización de esta figura para la
consecución de servicios e intereses públicos en el ámbito estatal se
promulga la anteriormente referida Ley 50/2002, de 26 de diciembre,
completada con diversos Reales Decretos que desarrollan normas
reglamentarias, registrales y contables (Reales Decretos 776/1998,
1270/2003, 1337/2005 y 161/2007). El capítulo XI de la Ley (artículos 44
a 46) ha procedido a disciplinar las fundaciones constituidas por
personas jurídico-públicas que se encuentran en el ámbito competencial
cubierto por la nueva Ley -las fundaciones del sector público estatal-
considerando como tales la constituidas con una aportación mayoritaria,
directa o indirectamente, de la Administración General del Estado, sus
organismos públicos o demás entidades del sector público estatal, o bien
aquellas cuyo patrimonio fundacional, con carácter de permanencia, esté
formado en más de un 50 por 100 por bienes o derechos aportados o cedidos
por las referidas entidades.
En el ámbito autonómico, a través de diferentes leyes de Fundaciones y
numerosos decretos de desarrollo, en su ámbito respectivo, los
legisladores han ido articulando la normativa aplicable a las Fundaciones
de dicho sector público territorial de forma heterogénea, pues oscila
entre una ausencia absoluta de regulación específica de las fundaciones
privadas de la Administración, hasta la configuración de un cuerpo legal
con una cierta explicitación del régimen jurídico de esta figura. Así no
cabe hablar de un modelo jurídico de fundación, sino variaciones
pendulares entre la privatización absoluta y la administrativación de la
forma privada, optando por fórmulas organizativas distorsionadas,
alterando algunos de los elementos propios del régimen jurídico privado
para adaptarlos a las peculiaridades de la función pública.
A tales efectos cabría diferenciar dos grupos de normativa autonómica, sea
la específica de fundaciones o relativa a cualquier otro ámbito sectorial
administrativo que afecte a éstas, a saber:
- Legislación autonómica que delimita la interrelación del derecho público
y privado en la constitución de las fundaciones del sector público y
establece controles en el funcionamiento y gestión de las mismas, en
idéntico sentido a la regulación de las fundaciones del sector público
estatal recogida en el capítulo XI de la Ley 50/2002 23.
- Legislación autonómica que se limita a reconocer el derecho de fundación
de la Administración Pública y efectuar su definición sin establecer un
mínimo régimen jurídico especial de la figura fundacional 24.
2.1.3. Situación jurídica de las fundaciones de las entidades locales
Analizada la habilitación y regulación legal de las fundaciones de la
Administración Estatal y Autonómica, debe procederse a evaluar tales
aspectos en relación con la constitución de fundaciones por el sector
público local.
Como se ha indicado anteriormente, ni el artículo 6.4 de la Ley 30/1994 ni
el artículo 8.4 de la Ley 50/2002, se pueden considerar como preceptos
básicos que posibiliten per se a la Administración Pública para la
constitución de fundaciones como instrumento de gestión de sus servicios
e intereses públicos, sino que se requiere una norma administrativa
expresa que, reconociendo el derecho de fundación, articule los aspectos
esenciales de su régimen jurídico en el ámbito de la Administración
Pública en que se constituya.
En lo que se refiere a la normativa estatal sobre régimen de las entidades
locales, el Decreto de 17 de julio de 1955, por el que se aprueba el
Reglamento de Servicios de las Entidades Locales incorpora en su artículo
85, entre las fórmulas de gestión directa de éstos, a la 'Fundación
Pública del Servicio', concebida como un antecedente de los denominados
organismos autónomos -salvo cuando era el resultado de la adquisición por
la entidad de bienes de un particular adscritos a un fin por voluntad del
fundador-. Esta
23 Legislación autonómica de Galicia, Andalucía, Canarias, Valencia, La
Rioja y Navarra.
24 Legislación autonómica de Cataluña, Castilla y León, Murcia, País
Vasco, Aragón, Madrid, Extremadura, Cantabria e Islas Baleares.
denominación no será recogida en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora
de las Bases del Régimen Local (LRBRL), cuyo artículo 85 considera como
formas de gestión directa de los servicios municipales a los organismos
autónomos locales, las entidades públicas empresariales locales, o a las
sociedades mercantiles de titularidad íntegramente municipal, sin que en
ningún caso se incorpore como tal a las fundaciones jurídico privadas.
Tampoco se manifiesta la voluntad del legislador estatal de habilitar
expresamente a las entidades locales para la constitución de fundaciones
como forma de gestión de los servios públicos en la Ley 57/2003, de 16 de
diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, que
modifica la LRBRL y concretamente actualiza el citado artículo 85, no
obstante estar vigente la actual Ley de Fundaciones de 2002.
Por tanto cabe concluir que no existe amparo legal en la normativa básica
estatal de régimen local, que permita la utilización de la figura
fundacional a las entidades locales.
No obstante alguna legislación autonómica, obviando dicha circunstancia,
al regular el régimen específico de las entidades locales de su ámbito
territorial, ha incorporado la posibilidad de constitución o
participación en fundaciones, con dispar densidad normativa. Así:
- La Ley 1/2003, de 3 marzo, de Administración Local de La Rioja, y la Ley
20/2006, de 15 de diciembre, Municipal y de régimen local de las Illes
Balears, en sus artículos 218 y 172, respectivamente, establecen: Las
entidades locales, para la realización de fines de su competencia, pueden
constituir fundaciones privadas y participar en su creación con otras
entidades, públicas o privadas, o con particulares, de acuerdo con la
legislación general sobre fundaciones. Los correspondientes acuerdos
deben adoptarse con el voto favorable de la mayoría absoluta del número
legal de miembros de la corporación, y cumplir los requisitos legales
establecidos para la disposición de sus bienes.
- La Ley de Aragón 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de
Aragón, se manifiesta exactamente en los mismos términos, en su artículo
217, para posteriormente mediante desarrollo reglamentario establecer un
régimen jurídico más específico de las fundaciones de las entidades
locales de su territorio. El Decreto 347/2002, de 19 de noviembre, del
Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes,
Actividades, Servicios y Obras de las Entidades Locales de Aragón dedica
su capítulo IV a regular esta materia.
- La Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, tras
establecer en su artículo 33.3.g. la fundación pública local como modo de
gestión directa de los servicios, se limita a continuación a señalar en
sus artículos 41 y 42 su régimen jurídico.
- Algunas leyes autonómicas habilitan la constitución de esta figura tan
sólo para determinadas entidades locales de su ámbito territorial, como
es el caso de la Ley 22/1998, de 29 de diciembre, de la Carta Municipal
de Barcelona, que en su artículo 50 señala lo siguiente: 1. El
Ayuntamiento de Barcelona puede constituir fundaciones privadas, que se
rigen por la legislación de Cataluña, en lo que sea aplicable. 2. Las
fundaciones municipales tienen por objeto servicios públicos que no
impliquen ejercicio de autoridad o bien actividades sin contenido
económico. Estas fundaciones deben inscribirse en el Registro de
Fundaciones de la Generalidad de Cataluña; y la Ley 22/2006, de 4 de
julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid, si bien la única
mención que esta hace, impide conocer la auténtica naturaleza jurídica de
las fundaciones citadas 25
2.1.4 Problemas específicos que plantea la constitución de fundaciones
jurídico-privadas por las entidades locales
La aplicación del régimen general de las fundaciones a las constituidas
por las entidades locales resulta incompatible con el principio de
autonomía local que el artículo 137 de la Constitución garantiza a
municipios y provincias para la gestión de los intereses que les son
propios. Esta circunstancia cabe apreciarla en dos aspectos:
- La independiente actuación de la fundación respecto al control a ejercer
por la administración matriz.
25 Artículo 11.1.l. Corresponde al Pleno... La determinación de las formas
de gestión de los servicios, así como el acuerdo de creación de
organismos autónomos, de entidades públicas empresariales y de sociedades
mercantiles para la gestión de los servicios de competencia municipal, y
la aprobación de sus correspondientes Estatutos y de los expedientes de
municipalización. Asimismo, le corresponderá la aprobación de los
Estatutos de las fundaciones.
La autonomía local requiere una clara capacidad para la gestión de los
propios intereses y para prestar cuantos servicios públicos contribuyan a
satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad local. Pero
dicha capacidad resulta mermada cuando la actuación se efectúa a través
de fundaciones jurídico-privadas.
Conforme a la legislación de fundaciones, además de por la ley y por los
Estatutos, éstas 'se rigen por la voluntad del fundador', la cual queda
plasmada en la escritura de constitución, pero una vez que la fundación
queda inscrita en el correspondiente registro, no sólo adquiere
personalidad jurídica propia, distinta de la de su fundador, sino que
inicia su andadura de forma independiente respecto de aquél. Es cierto
que la normativa establece un cierto control y dirección por parte de la
administración matriz en relación con la entidad creada a través del
Patronato, que es el 'órgano de gobierno y representación de la misma,
que adoptara sus acuerdos por mayoría en los términos establecidos en los
Estatutos' (art. 14.1 LF); pero es al patronato -no al fundador como tal,
que queda en cierta forma desvinculado ya de la fundación- al que le
corresponde 'cumplir los fines fundacionales y administrar con diligencia
los bienes y derechos que integran el patrimonio de la fundación' (art.
14.2 LF). Ni siquiera consta en la legislación que el fundador, a
diferencia del Protectorado, goce de legitimación activa para impugnar
los actos y acuerdos que adopte el patronato.
Así pues, a efectos de los poderes de control y dirección que corresponde
a toda administración respecto a sus entes instrumentales, salvo que se
reserve la facultad de nombrar y cesar a todos o la mayoría de los
miembros del patronato en su condición de representantes municipales,
tales poderes no quedan garantizados, al diluirse en la aplicación del
régimen previsto en la legislación de fundaciones, máxime si se la
compara con lo previsto para las sociedades mercantiles del sector
público local. Respecto a éstas la entidad local constituyente designa a
los componentes del consejo de administración, incorpora en sus propios
presupuestos los de las sociedades mercantiles de ella dependientes
(arts. 164 y siguientes del Real Decreto Legislativo 2/2004, del Texto
Refundido de la Ley de Haciendas Locales), fiscaliza su contabilidad y
las controla desde el punto de vista económico y financiero; ejerce sobre
ellas un intenso control de eficacia mediante 'la comprobación periódica
del grado de cumplimiento de los objetivos, así como el análisis del
coste de funcionamiento y del rendimiento de los respectivos servicios o
inversiones; y tiene la facultad de examinar y comprobar cuantos libros,
cuentas y documentos se consideren precisos, así como para solicitar los
informes y asesoramientos que sean necesarios (arts. 204 y siguientes
TRLHL).
Aunque se aplicara por analogía la normativa de Haciendas Locales a las
fundaciones constituidas por entidades locales, como parece efectuar el
artículo 42.3 de la Ley de Autonomía Local de Andalucía, anteriormente
transcrito, se generaría, en cualquier caso una inseguridad jurídica
contraria a una eficaz gestión de los intereses locales.
- El ejercicio del Protectorado por la Comunidad Autónoma conlleva una
intensa actividad de tutela sobre las fundaciones que gestionan intereses
locales.
Uno de los principales efectos de la proclamación constitucional de la
autonomía local ha sido la eliminación de mecanismos de tutela de la
administración estatal o autonómica sobre los entes locales, sin
perjuicio de ciertos mecanismos de control, de estricta legalidad, sobre
la actividad de los entes locales. Pero dichos mecanismos, obedecen, con
muchas garantías y cautelas, a situaciones de excepcionalidad 26, se
prevén con carácter subsidiario ante la inactividad de la corporación
local 27 o se recogen en la legislación sectorial, sólo cuando están en
juego intereses que trascienden a los de la entidad local.
Sin embargo, la aplicación de las normas generales en materia de
fundaciones a las fundaciones del sector público local implica que estas
quedan sometidas al protectorado, normalmente ejercido por la
Administración de la Comunidad Autónoma correspondiente, el cual además
de ejecutar controles que a veces implican una cierta discrecionalidad
28, realizan una absoluta actividad administrativa de tutela que se
manifiesta en una potestad autorizatoria sobre actos de gestión de unos
intereses exclusivamente locales. Así se requiere previa autorización del
protectorado, conforme a la legislación estatal y en la mayor parte de la
legislación autonómica para la enajenación o gravamen de determinados
bienes integrantes de su patrimonio, la extinción en ciertos supuestos,
la elevación de los gastos de administración, etc.
26 Disolución de los órganos de gobierno de las corporaciones locales en
el supuesto de gestión gravemente dañosa para los intereses generales
(art. 61 LRBRL).
27 Por ejemplo, la sustitución prevista en el artículo 60 LRBRL ante
incumplimientos reiterados de obligaciones legales.
28 Así, en la Ley Andaluza de Fundaciones se prevé que el protectorado
pueda imponer a las fundaciones, con carácter constitutivo, la obligación
de someter a auditoría externa sus cuentas anuales fuera de los casos
preceptivos. Se trata de una potestad discrecional en la medida en que su
ejercicio se produce cuando, a juicio del protectorado, 'las cuentas
(...) presenten especiales circunstancias que así lo aconsejen en
relación con el patrimonio o con el volumen de gestión' (art. 35.2).
Además de la incompatibilidad con la autonomía local, deben destacarse, al
menos, otros dos aspectos que carentes de regulación específica conllevan
a un vacío legal que, nuevamente, da lugar a que la utilización de las
fundaciones como formas de gestión de intereses y servicios públicos
locales, se vea envuelta en el manto de la inseguridad jurídica. Así:
- El artículo 24 de la LF reconoce a las fundaciones, dentro de ciertos
límites, la posibilidad de desarrollar actividades económicas, diversas
de las típicas actividades de interés general para las que hayan sido
creadas. Pues bien, esta posibilidad plantea la incertidumbre, cuando se
trate de una fundación del sector publico local que decida acometer la
realización de dichas actividades de carácter económico, de si debiera
seguirse el expediente acreditativo de la oportunidad y conveniencia de
la medida exigido por el artículo 86 de la LRBRL para cuando las
entidades locales decidan ejercer la iniciativa publica en la actividad
económica.
- En relación con los bienes cedidos por la entidad local en concepto de
dotación fundacional, admitido expresamente para los bienes inmuebles
patrimoniales en el artículo 109.2 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de
junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades
Locales, debe tenerse en cuenta lo previsto en el artículo 8 de la Ley
33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones
Públicas, que establece, entre otros, como principios básicos para la
gestión y administración de los bienes y derechos patrimoniales, los de
eficiencia, economía, objetividad, transparencia, y concurrencia. De la
misma forma, el artículo 110 del citado Reglamento de Bienes, establece
con carácter necesario una serie de requisitos para la cesión gratuita de
tales bienes y derechos, estableciendo para mayor garantía el artículo
111, su reversión a la entidad local si en el plazo señalado en el
acuerdo de cesión no se destinaran a los fines previstos o dejara de
hacerse posteriormente.
Sin embargo, esta potestad de recuperación por la entidad local de los
bienes cedidos queda quebrada cuando se ha efectuado a favor de una
fundación, pues en tal caso la cesión se entiende efectuada sine die
durante el tiempo de existencia de aquella con independencia de su
efectiva actuación, primando, en caso de su extinción, la reversión a
otras fundaciones o entidades lucrativas (art. 33.2 LF), salvo que
específicamente se haya previsto en los Estatutos que los bienes y
derechos resultantes de la liquidación sean destinados a entidades
públicas, de naturaleza no fundacional, que persigan fines de interés
general (art. 33.3 LF), pero sin mención alguna a la administración
matriz que la constituyó.
Tal irregularidad se ha intentado solventar en la legislación autonómica,
concretamente en el artículo 320.4 del Reglamento de Bienes, Actividades,
Servicios y Obras de las Entidades Locales de Aragón.
- Por último, el destino previsto para los bienes fundacionales en el
artículo 31 de la LF, en caso de liquidación o extinción de la fundación,
pone de relevancia tanto la posible exclusión municipal del haber líquido
resultante como la inexistente responsabilidad municipal por las
consecuencias de la gestión desarrollada en contraste con las previsiones
contenidas en el artículo 88.2 del Reglamentos de servicios de las
Entidades locales, según el cual, en caso de liquidación de las
fundaciones públicas de servicios, la Corporación la sucederá
universalmente.
2.2. Proceso y técnica de la fiscalización
Con independencia de la ausencia de soporte legal que habilite a las
entidades locales para la constitución de fundaciones privadas con las
que gestionar intereses y servicios generales, como se ha expuesto
anteriormente, la realidad plasmada a través de las actuaciones
preparatorias es la existencia de Fundaciones de carácter local así
consideradas atendiendo, a falta de una regulación específica, a los
requisitos dispuestos para las Fundaciones del sector público estatal y
autonómico, y de conformidad con la normativa comunitaria, que son los
siguientes:
- Que se constituyan con una aportación mayoritaria, directa o indirecta,
de la Administración Local, sus organismos públicos o demás entidades del
sector público local.
- Que su patrimonio fundacional, con un carácter de permanencia, esté
formado en más de un 50% por bienes o derechos aportados o cedidos por
las referidas entidades.
- Que los miembros de su Patronato, mayoritariamente sean representantes
de las entidades locales.
El artículo 36 de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones (LF)
regula la creación de un Registro de Fundaciones de competencia estatal
dependiente del Ministerio de Justicia, en el que se inscribirán los
actos relativos a las fundaciones que desarrollen su actividad en todo el
territorio del Estado o principalmente en el territorio de más de una
Comunidad Autónoma, y llevará una sección de denominaciones, en la que se
integrarán las de las fundaciones ya inscritas en los Registros estatal y
autonómicos, y las denominaciones sobre cuya utilización exista reserva
temporal. Las Comunidades Autónomas, una vez realizada la inscripción de
la constitución de la fundación o, en su caso, de la extinción de la
misma, darán traslado de estas circunstancias al Registro de Fundaciones
de competencia estatal, para constancia y publicidad general. Este
precepto ha sido objeto de desarrollo reglamentario 29 mediante el Real
Decreto 1611/2007, de 7 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento
del Registro de Fundaciones de competencia estatal, con entrada en vigor
del Reglamento el 1 de octubre de 2008.
El Registro unificado no ha llegado a constituirse, disponiendo de
diversos Registros de competencia estatal en diferentes departamentos
ministeriales (en número de 7) y un Registro en cada una de las
Comunidades Autónomas (17 -aunque algunas disponen de diferentes
Registros en las distintas Consejerías-). Los Registros no disponen de
calificación o sección registral referida a las fundaciones constituidas
por las entidades locales o a ellas vinculadas (ámbito local), por su
falta de previsión legal, estando consideradas en la práctica como
privadas, circunstancia que junto con la falta de definición legal de
estas fundaciones dificulta cuando no imposibilita su identificación.
El Tribunal de Cuentas solicitó a todos los Registros la información y
documentación que dispusieran sobre aquellas fundaciones registradas que
cumplieran los criterios anteriormente señalados, facilitando todos ellos
sendas relaciones de las fundaciones que podrían considerarse como de
ámbito local, a excepción de los Registros autonómicos de Andalucía,
Cataluña y Valencia que alegaron falta de recursos personales y
materiales para realizar esta labor. Sin embargo, Valencia aportó la base
de datos de todas las Fundaciones registradas, realizando el equipo de
fiscalización las labores de identificación. De esta manera se obtuvo un
censo inicial de 293 Fundaciones, 23 procedentes de los Registros
estatales (Ministerios de Educación y de Cultura) y 270 de los Registros
autonómicos exceptuados los de Andalucía y Cataluña.
Dicha información se completó con los datos deducidos de la base de datos
de las entidades locales de la Dirección General de Coordinación
Financiera con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, del
Ministerio de Economía y Hacienda, con el informe del Sector Público
Empresarial y Fundacional de la Intervención General del Estado y con la
base de datos del Departamento de Entidades Locales de este Tribunal,
deduciéndose otras 114 fundaciones, de las que 65 correspondían a
Andalucía y Cataluña 30.
De esta manera el análisis se centró en un censo de 407 fundaciones, sin
que esté garantizada la fiabilidad de que incluya la totalidad de las
fundaciones que podrían ser consideradas como pertenecientes al sector
público local, en primer lugar, porque se depende del rigor y exactitud
de la labor realizada por los múltiples Registros de Fundaciones en su
identificación y, en segundo lugar, porque para Andalucía y Cataluña no
se ha dispuesto de información de la principal fuente, los Registros de
Fundaciones de ambas Comunidades Autónomas.
El Tribunal ha solicitado a las 407 fundaciones datos e información sobre
identificación, fines y ámbito territorial de actuación, aspectos
organizativos, cumplimiento de la legalidad, actividad y gestión e
información económico-financiera, referida al ejercicio 2009, así como la
aportación de los Estatutos, los estados contables del ejercicio y la
memoria de actividades.
Tras diversos requerimientos todas las fundaciones han atendido a la
petición del Tribunal, con diferente nivel de rigor y algunas únicamente
comunicando que no cumplían los requisitos fijados, sin remitir
documentación. Entre estas últimas se encuentran siete 31 fundaciones, no
incluidas en la fiscalización,
29 Dicho precepto contemplado ya en la Ley 30/1994, de 24 de noviembre,
de Fundaciones y de Incentivos Fiscales a la participación privada en
actividades de interés general, también fue objeto de desarrollo
reglamentario mediante el Real Decreto 384/1996, de 1 de marzo, por el
que se aprueba el Reglamento del Registro de Fundaciones de Competencia
Estatal, que nunca ha llegado a funcionar, y derogado por el Real Decreto
1611/2007.
30 En el Anexo 1 se detalla el número de Fundaciones por Comunidades
Autónomas, según las fuentes obtenidas.
31 Fundación Monasterio de Santa María La Real de Valdeiglesias (Pelayo de
la Presa -Madrid-), Fundación Antonio Machado (Boadilla del Monte
-Madrid-), Fundación Instituto Provincial Investigaciones y Estudios
Toledanos (Toledo), Fundación Cartama Siglo XXI (Cartama -Málaga-),
Fundación Semana Santa de Cuenca (Cuenca), Fundación Baltasar Lobo
(Zamora) y Fundación León Felipe (Zamora).
para las que según los Registros de Fundaciones o del MEH, su constitución
es 100% local y otras tres 32 en las que la participación local asciende
al 50%.
De la revisión de la documentación remitida se excluyeron del censo
inicial de base de la fiscalización 140 fundaciones 33, 92 porque no
reunían los requisitos fijados o comunicaron no reunirlos, 37 porque no
tuvieron actividad 34 en el ejercicio 2009 (31 no desarrollaban ninguna
actividad desde hacía años sin proceder a su disolución y 6 porque se
constituyeron con posterioridad a 2009 o estaban pendientes de
inscripción), 7 porque estaban disueltas y 3 porque aunque se denominaban
fundaciones su estructura jurídica correspondía a otro tipo de entidades.
De las fundaciones excluidas, en las que no concurren los requisitos para
considerarse vinculadas a una entidad local, deben destacarse la
existencia de aquellas con una aportación dotacional, si bien no
mayoritaria si significativa por parte de Ayuntamientos y/o Diputaciones
que, además, subvencionan anualmente sus actividades en un porcentaje
considerable frente a otro tipo de ingresos; así como aquellas que no
habiendo percibido aportación alguna de la entidad local o cuando ésta
fue escasa, sin embargo, resulta que la casi totalidad de sus ingresos
proviene de las subvenciones otorgadas por la entidad. En ambos
supuestos, la dependencia económica con determinadas entidades locales
que tienen estas fundaciones para el desarrollo de sus actividades,
debería llevar a considerarlas como integrantes de ese sector público
local.
Así, dentro del primer grupo de fundaciones a que se ha hecho referencia
cabe destacar las siguientes:
- Fundación Turismo Valencia Convention Bureau: no se constituye
mayoritariamente por el Ayuntamiento de Valencia (aporta el 25%), siendo
junto con él socios fundadores la Cámara de Comercio, Industria y
Navegación de Valencia, la Confederación empresarial y Feria de Valencia
35, esta última a su vez coparticipada por el Ayuntamiento; si bien más
del 80% de los ingresos anuales se aportan por el consistorio de
Valencia.
A mayor abundamiento, la Fundación constituye al 50% con la Generalitat la
Sociedad Valencia Estrategia, Promoción e Imagen, SA (VEPI) para
'organizar, impulsar, coordinar y desarrollar todas aquellas acciones
encaminadas a la promoción de la Comunidad Valenciana y de la ciudad de
Valencia con motivo de la celebración de la Copa de América'. Dicha
Sociedad se disolvió en junio de 2009.
- Fundación Feria Apícola de Castilla-La Mancha: constituida con
porcentajes respectivos de un 20% por el Ayuntamiento de Pastrana y por
la Diputación de Guadalajara, constituyendo el 65% de sus ingresos
anuales las subvenciones públicas aportadas por las citadas entidades.
- Fundación Manuel Caballero Bonald: la aportación a la dotación
fundacional del Ayuntamiento de Jerez fue de un 26%, alcanzando el 57% de
sus ingresos las subvenciones otorgadas por ese consistorio.
- Fundación Jorge Guillén: constituida en un 29% por el Ayuntamiento de
Valladolid, el 95% de sus ingresos está configurado por las subvenciones
aportadas por el citado Ayuntamiento y la Diputación de Valladolid.
- Fundación Museo del Calzado: el Ayuntamiento de Elche participa en su
constitución en un 29% de la dotación fundacional, percibiendo anualmente
subvenciones de dicha entidad y de la Diputación de Alicante equivalentes
al 75% del total de sus ingresos.
Respecto al segundo grupo de fundaciones señaladas, cabe citar las
siguientes:
- Fundación Museo Casa Ibáñez Olula del Río: el 79% de sus ingresos
corresponde a subvenciones otorgadas por el Ayuntamiento de Olula del
Río.
- Fundación Vela Zanetti Casuna del Corral de Villapérez: las subvenciones
otorgadas por el Ayuntamiento de León suponen el 60% de sus ingresos.
32 Fundación Zaragoza Ciudad del Conocimiento (Zaragoza), Fundación Virtus
de Formación, Innovación y Desarrollo Tecnológico (Puertollano -Ciudad
Real-) y Fundación Castillo de la Coracera (S. Martín de Valdeiglesias
-Madrid-).
33 En el Anexo 2 se detalla el número de fundaciones por Comunidades
Autónomas, incluidas y excluidas de la base de la fiscalización.
34 En el Anexo 3 se relacionan las fundaciones excluidas por no tener
actividad.
35 Feria de Valencia es una Asociación de utilidad pública sin ánimo de
lucro, que figura incluida como fundación en el Registro de Entidades
Locales del MEH, participada por el Ayuntamiento de Valencia mediante la
cesión de terrenos y edificios por valor de 3.437 mil y subvencionada
por la Generalitat, en el ejercicio 2009 en porcentajes que representan
el 65% (57,9 millones ) de los ingresos del ejercicio. En el año 2010 la
IGAE la consideró como unidad institucional dependiente de la Comunidad
Autónoma, en vez de dependiente del Ayuntamiento de Valencia.
De las 267 fundaciones analizadas cabe señalar que en 157 su fundador lo
constituye una única entidad local 36 titular del 100% de la dotación
fundacional y en las restantes 110 fundaciones 37, en 93 las entidades
locales tienen participación mayoritaria o incluso total, entre varias
entidades locales, y en 17 su participación es minoritaria o incluso nula
(en 10 fundaciones) pero su órgano de gobierno (Patronato) está
constituido por una mayoría de representantes de entidades locales. Dada
la participación pública exclusiva o mayoritaria en la constitución de
estas entidades, así como en su financiación posterior (como se analiza
en un apartado posterior de este informe) no se justifica la utilización
de esta figura en perjuicio de otras previstas y reguladas legalmente
como los organismos autónomos, consorcios o mancomunidades.
2.3 Cumplimiento de las disposiciones legales y valoración de aspectos
jurídicos
Del análisis de la documentación aportada por tales Fundaciones se
desprenden tan heterogéneas características entre ellas, que permite
afirmar la utilización por las entidades locales del término fundación
para enmascarar una figura sui generis ajena a ésta tanto en relación a
su gestión y control como a sus fines y ámbito de actuación.
2.3.1 Gobierno, finalidad y ámbito de actuación de las Fundaciones
Una Fundación privada vinculada a un ente local exigiría la presencia de
al menos tres requisitos, a saber:
1. El Patronato, órgano de gobierno y representación de la fundación, debe
estar a cargo de la Corporación local en una representación mayoritaria
o, al menos suficiente, para garantizar el control sobre la gestión de
los bienes y derechos del patrimonio fundacional a los fines que dieron
lugar a su constitución, independientemente, de que esta se haya
realizado por la propia Corporación o por un particular. Con este fin,
las normas fundacionales debieran prever el libre nombramiento y cese por
el Ayuntamiento de los miembros del Patronato designados en su
representación y, en todo caso, que los Patronos designados en
representación de la entidad lo serán en atención a su cargo, por lo que
en el momento en que cesen en el mismo dejarán de ser miembros del
Patronato.
Sin embargo, se ha observado que los Patronatos de algunas fundaciones
constituidas por determinadas entidades locales están configurados por
una mayoría de representantes de otras administraciones públicas o de
representantes de la entidad pero a título personal y no por razón de su
cargo; o en el caso de fundaciones constituidas por un particular la
presencia de representantes de la entidad resulta puramente simbólica,
por lo que difícilmente se puede hablar de un carácter local de la misma.
En las fundaciones analizadas las entidades locales (municipales y
provinciales) tienen una representación igual o superior al 50% en 182
(el 69%), ascendiendo ese porcentaje al 100% para los municipios en 44
Fundaciones y para las entidades provinciales e insulares en 7.
2. El ámbito territorial para el ejercicio de sus fines y actividades no
debe rebasar el término municipal correspondiente. Si se trata de una
fundación creada por una entidad local sus actividades y servicios han de
quedar circunscritos a los límites del término sobre el que ejerce sus
competencias, en analogía con lo dispuesto en el artículo 96 del TRRL
respecto al ejercicio de actividades económicas, que exige se presten
dentro de ese ámbito y en beneficio de sus habitantes.
Del mismo modo, cuando se trate de fundaciones constituidas por
particulares, sólo tiene sentido hablar de fundaciones de carácter local
cuando las actividades que realicen sean de interés local para los
vecinos de la entidad local a quien se atribuye total o parcialmente su
Patronato.
No obstante, gran parte de los Estatutos analizados, establecen, de forma
genérica que el ámbito territorial para el ejercicio de sus actividades
será local, estatal o internacional, según lo requiera el cumplimiento de
sus fines; circunstancia que resulta cuando menos paradójica, cuando por
ejemplo tales fines consisten en la gestión de residencias u hospitales
-asilo para la tercera edad o discapacitados-, ubicados en un determinado
término municipal.
36 En el Anexo 4 se relacionan las fundaciones constituidas por un único
titular, entidad local.
37 En el Anexo 5 se relacionan las fundaciones constituidas por diversos
titulares (públicos o privados), con indicación del porcentaje de
participación.
En algunos casos expresamente se concreta que el ámbito territorial que
han de abarcar las actividades, excede del propio término municipal de la
entidad que la crea, así por citar algunos ejemplos:
- Fundación Jardín Botánico de Ribagorza (Capella), Huesca: las
actividades se desarrollarán principalmente con carácter general en todo
el territorio de la Comunidad Autónoma de Aragón, de la Diputación
Provincial de Huesca y de la Comarca de Ribagorza.
- Fundación Catedral Santa María (Vitoria-Gasteiz), Álava: entre otras, la
realización de actividades en el ámbito del patrimonio cultural del
Territorio Histórico de Álava.
- Fundación Alcorcón para el Deporte (Alcorcón), Madrid: se establece como
ámbito de actividades el de la Comunidad Autónoma.
De este modo, aún cuando el ámbito geográfico donde realizan su actividad
es principalmente local también actúan en otros ámbitos territoriales
superiores, según el siguiente detalle:
En porcentaje (%);
Ámbito internacional;2
Ámbito nacional;6
Ámbito autonómico;26
Ámbito local;65
Sin información;1
Total;100
28 Fundaciones manifiestan actuar en los cuatro ámbitos señalados y, por
el contrario, no tienen ninguna actuación en el ámbito internacional 215,
en el nacional 198, en el autonómico 130 y en el local 61; a su vez,
indican tener actividad del 100% en el ámbito nacional 6 fundaciones, en
el autonómico 43 y en el local 117.
3. Los fines de tales fundaciones deben circunscribirse al ámbito
competencial de las entidades locales constituyentes, sin que, mediante
la utilización de esta figura, se actúe en relación con cualquier interés
general de los establecidos en el artículo 3 de la LF que excedan de
éste.
Sin embargo, se observa que los fines por los que se constituyen varias de
las fundaciones analizadas, sobrepasan el ámbito local en una posible
confrontación con competencias estatales o autonómicas, o bien obedecen a
intereses particulares. Así se deduce de los siguientes supuestos:
- Proporcionar recursos e infraestructuras que consoliden la educación
fuera de lo estrictamente reglado.
- Fomento y promoción del deporte de alto rendimiento.
- La defensa del medio ambiente en el ámbito energético, así como la
investigación científica y el desarrollo tecnológico relacionados con
fuentes energéticas que garanticen el desarrollo sostenible.
- Promover, organizar, gestionar, patrocinar y celebrar todo tipo de actos
exhibiciones y actividades con el objetivo de desarrollar y fomentar la
cultura y las artes escénicas.
- Promover y ejecutar todas aquellas iniciativas que incidan en el fomento
y potenciación de la cultura y, más específicamente, en la programación y
gestión de actividades musicales, líricas, operísticas y coreográficas.
- La construcción, mantenimiento y explotación de un campo de golf.
- Analizar, estudiar e investigar los factores económicos, sociales,
territoriales y culturales en el ámbito de actuación de la Fundación,
especialmente, en las actividades que permitan potenciar los sectores
productivos de la cuenca del Duero, Norte de Portugal y Castilla y León,
en el marco general de la cooperación entre España y Portugal.
- Contribuir al fomento del desarrollo socioeconómico de León y de los
restantes territorios que formaron parte del Reino Medieval de León, para
lo cual se efectuarán entre otras las siguientes actividades: promoción
del estudio y difusión de la Historia del reino de León y de la cultura
que es propia en todos los territorios que ocupaba y que afectan a
diversas Comunidades Autónomas españolas, así como a Portugal.
En concreto, los fines a los que se dedican las fundaciones examinadas se
agrupan en las siguientes actividades 38:
ACTIVIDAD;Número;Porcentaje (%)
Educación y Cultura;94;36
Servicios Sociales;44;17
Atención a la Tercera Edad;33;13
Administración museos y teatros;27;10
Promoción y Turismo;21;8
Actividades deportivas;17;6
Investigación y tecnología;17;6
Desarrollo empresarial;10;4
TOTAL;263;100
La mayoría se dedican a actividades sociales, educativas o culturales en
un porcentaje global del 76%, en variadas manifestaciones entre las que
destacan: gestión de establecimientos para la tercera edad,
administración de museos y teatros, atención a dependientes, centros
educativos y actuaciones culturales. El 24% restante se distribuye entre
promoción y turismo de ciudades o regiones (8%), fomento del deporte (6%)
e investigación y desarrollo tecnológico y empresarial (10%). En general,
se constituyen con carácter de permanencia, aunque algunas tienen
carácter temporal para promover la elección del municipio para eventos
deportivos, culturales, etc.
Por último, es necesario reseñar que gran parte de los Estatutos
analizados incorporan una cláusula habilitante para que las fundaciones
correspondientes puedan 'crear o cooperar a la creación de otras
entidades de naturaleza asociativa, fundacional o societaria', lo que
determina una mayor dilución de las capacidades municipales de dirección
y control de las actividades fundacionales, al facilitar actuaciones
secundarias de personificaciones sujetas exclusivamente al Derecho
Privado.
2.3.2. Dotación fundacional y patrimonio fundacional
Constituye la dotación fundacional todos los bienes y derechos que se
adscriban en la constitución de la fundación, o en momento posterior, con
la finalidad de que actúen como Fondo Patrimonial que permita la
obtención de rentas con las que subvenir las prestaciones fundacionales
(por ello, la constitución de gravamen sobre los bienes que la integran
requiere la expresa autorización del Protectorado); el resultante de su
variación según la evolución temporal o la aportación de nuevos bienes o
derechos da lugar al patrimonio fundacional. El artículo 12 de la LF se
limita a establecer que la dotación fundacional deberá ser adecuada y
suficiente para el cumplimiento de los fines fundacionales, presumiéndose
suficiente sí su valor alcanza los 30.000 euros 39, admitiéndose
desembolsos parciales en un plazo de cinco años. No obstante, establece
que cuando la dotación sea de inferior valor, el fundador deberá
justificar su adecuación y suficiencia a los fines fundacionales mediante
la presentación del primer programa de actuación, junto con un estudio
económico que acredite su viabilidad utilizando exclusivamente dichos
recursos.
En las fundaciones analizadas el 29% (77) tienen una dotación fundacional
inferior a 30.000 , si bien sólo 19 fundaciones se constituyeron con
posterioridad a la LF del 2002 en la que se regula la cuantía mínima, y
en el 20% (53) la dotación es igual a 30.000 ; a continuación se detalla
por tramos las cuantías a que asciende la dotación fundacional por número
de entidades:
38 La base de la fiscalización se ha realizado sobre 263 Fundaciones, al
haber sido incorporadas cuatro con posterioridad a la realización de
estos trabajos.
39 Existen diversas Fundaciones constituidas con anterioridad a la LF cuya
DT Primera les exime de la aplicación de los requisitos cuantitativos de
la dotación fundacional en la adaptación estatutaria a la nueva
legislación.
IMPORTE DOTACIÓN FUNDACIONAL;Número;Porcentaje (%)
Inferior a 10.000 ;52;20
Entre 10.001 y 30.000 ;78;30
Entre 30.001 y 100.000 ;56;21
Entre 100.001 y 500.000 ;37;14
Superior a 500.001 ;36;14
Sin información;4;1
Total;263;100
La dotación fundacional agregada, al cierre del ejercicio 2009, ascendía a
111.121 mil , lo que supone una dotación fundacional media de 422 mil .
No obstante, el 85% de las fundaciones se encuentran en tramos inferiores
a ese importe, 26 presentan una dotación fundacional superior al millón
de y las cinco con mayor dotación fundacional (Fundación Instituto
Ferial de Vigo -IFEBI-, 18.992 mil ; Fundación León Trucios, 6.465 mil
; Fundación Residencia Faustino Sobrino, 7.374 mil ; Fundación Teatro
Villamarta, 7.144 mil ; y Fundación Boinas La Encartada Kultur
Ingurunea, 7.228 mil ) acumulan el 42% del total.
En la Fundación Instituto Ferial de Vigo, la dotación fundacional inicial
ascendía a 2.993 mil , del que un 57% fue aportado por el Ayuntamiento
de Vigo, un 40% por la Xunta de Galicia, y el restante 3% básicamente por
la Diputación Provincial de Pontevedra. En el ejercicio 2009, su dotación
fundacional asciende a 18.992 mil por las sucesivas ampliaciones
realizadas por la Xunta de Galicia al objeto de cubrir los déficits de
explotación, aunque en ese ejercicio el patrimonio neto todavía era
inferior a la dotación fundacional en 3.174 mil .
En la Fundación León Trucios constituida en el año 2008 con una dotación
inicial de 6.465 mil , según publicación en el BOPV de la Orden de 22 de
septiembre de 2008, del Consejero de Justicia, Empleo y Seguridad Social,
por la que se inscribe la Fundación en el Registro de Fundaciones del
País Vasco, la dotación fundacional consignada en el Balance de situación
a 31 de diciembre de 2009 asciende a 1.016 mil y el patrimonio neto a
697 mil 40.
Por último señalar que en algunas escrituras de constitución las
aportaciones de bienes o derechos no se cuantifican monetariamente por lo
que queda indefinida la dotación fundacional y respecto a la procedencia
de la dotación fundacional que se señala a continuación, igualmente, en
algunas escrituras de constitución con varios fundadores no especifican
el importe o porcentaje de la dotación aportada por cada uno.
La procedencia de los bienes y derechos que integran la dotación
fundacional es diversa pudiendo proceder de una única entidad local,
municipal, insular o provincial, o de origen mixto al proceder de varias
entidades locales o de entidades locales y personas físicas o jurídicas
privadas o públicas, presentando la siguiente composición:
PROCEDENCIA DE LA DOTACIÓN FUNDACIONAL;Número;Porcentaje (%)
Titulares un Ayuntamiento;132;50
Titulares una Diputación, Cabildo o Consejo Insular;25;9
Titulares varios Ayuntamientos;13;5
Titulares Ayuntamientos y Diputaciones;12;5
Titulares Ayuntamientos y Administración Autonómica;3;1
Titulares Ayuntamientos y Privados;32;12
Titulares Ayuntamientos y/o varios;31;12
Titulares diversos sin Ayuntamientos;15;6
Total;263;100
40 Como consecuencia de las actuaciones realizadas a instancia del
Ministerio Fiscal, la Fundación León Trucios ha aportado en el periodo de
trámite de aprobación del informe unas Cuentas anuales del 2009
diferentes a las remitidas en el proceso de fiscalización, en las que
figura consignado en el balance de situación la dotación fundacional por
importe de 6.465 millones de euros y el patrimonio neto por 6.087
millones de euros, sin que haya constancia fehaciente de que cuentas han
sido depositadas en el Registro de Fundaciones.
En 157 Fundaciones (el 59%) la dotación fundacional es aportada por una
única entidad local (Ayuntamiento, Diputación, Cabildo y Consejo
Insular), en 13 por varios municipios y en 93 su procedencia es mixta, es
decir participan una pluralidad de entidades y particulares para la
consecución de los fines fundacionales.
Respecto al patrimonio fundacional, en la mayoría de las fundaciones
analizadas, no ha sido posible definir el porcentaje de participación de
las entidades locales de forma distinta a la de la dotación fundacional,
por la falta de detalle de las sucesivas aportaciones al mismo. La
normativa reguladora de las Fundaciones no establece la necesidad de
ampliaciones o de otro tipo de garantías frente a las pérdidas que
reduzcan la dotación fundacional a fin de garantizar su viabilidad
financiera, ni tampoco la necesidad de su disolución en el caso de
pérdida total de la dotación fundacional; así de las fundaciones
examinadas, 66 presentaban un patrimonio inferior a la dotación
fundacional y en 20 de ellas el patrimonio es negativo. No obstante, el
artículo 31 de la LF que regula las causas de extinción de las
fundaciones incluye entre las mismas la imposibilidad de realización del
fin fundacional, circunstancia en la que podrían incurrir aquellas
fundaciones por la perdida total de la dotación fundacional.
La Fundación Salamanca Ciudad de Cultura es la que presenta un patrimonio
fundacional negativo más elevado (2.308.380 ) y ello a pesar de que las
subvenciones corrientes que recibe del Ayuntamiento de Salamanca para el
cumplimiento de sus fines (en el ejercicio 2009 de 4.276.812 ) se
contabilizan como integrante del patrimonio en lugar de cómo ingresos en
la cuenta de resultados, siguiendo instrucciones del Interventor del
Ayuntamiento en aplicación errónea de la consulta número 8 del ICAC
publicada en el BOICAC número 77 de marzo de 2009. La Fundación gestiona
de forma global el servicio de cultura del Ayuntamiento de Salamanca y
entre sus fines están el desarrollo de las actividades culturales y de
gestión de fiestas del municipio de Salamanca, concretadas en múltiples
actividades, como la gestión y programación del Teatro Liceo,
organización y ejecución de ferias y fiestas, premios de poesía y novela,
joven orquesta de Salamanca, gestión de museos y encuentros y
publicaciones culturales. El mismo criterio contable se ha aplicado en la
Fundación Salamanca Ciudad de Saberes, igualmente constituida por el
Ayuntamiento de Salamanca para la gestión del servicio municipal de
educación.
Por rangos el patrimonio fundacional presenta la siguiente composición:
IMPORTE PATRIMONIO FUNDACIONAL;Número;Porcentaje (%)
Patrimonio negativo;20;8
Entre 0 y 10.000 ;18;7
Entre 10.001 y 30.000 ;19;7
Entre 30.001 y 100.000 ;38;14
Entre 100.001 y 500.000 ;75;29
Superior a 500.001 ;85;32
Sin datos;8;3
;263;100
El Patrimonio, conceptuado como diferencia entre los activos y pasivos
contables, al cierre del ejercicio 2009 ascendía a un total agregado de
371.292 mil , lo que supone un patrimonio medio de 1.412 mil ; a su
vez, el patrimonio negativo acumulado de las 20 Fundaciones 41 citadas
asciende a 7.015.833 . Del mismo modo que sucede con la dotación
fundacional la mayor parte de las fundaciones, en torno al 82% se
encuentran en tramos inferiores a ese patrimonio medio, 56 presentan un
patrimonio neto superior al millón de y las cinco con mayor patrimonio
acumulan el 43% del total (Fundación Artium de Álava, 51.512 mil ;
Fundación Parque Científico y Tecnológico de Albacete, 47.990 mil ;
Fundación Museo de Bellas Artes de Bilbao, 28.854 mil ; Fundación
Instituto Ferial de Vigo -IFEBI-, 15.818 mil ; y Fundación Goiherriko
Herrien Ekintza, 15.333 mil ). En estas fundaciones un componente
importante del patrimonio lo constituyen las subvenciones de capital
recibidas que se traspasan a las futuras cuentas de resultados.
41 En el Anexo 6 se relacionan las Fundaciones que presentan un patrimonio
fundacional negativo.
2.3.3. Órganos de control
Como órganos de control públicos de la actuación de las fundaciones tanto
públicas como privadas están, por una parte, el Registro de Fundaciones
(estatal y autonómicos) en el que se inscribirán los actos relativos a
las fundaciones (constitución, Estatutos, patronos, modificaciones y
extinción) y al que corresponde la legalización de los libros contables y
el deposito de las cuentas anuales y, por otra, el Protectorado que tiene
encomendadas amplias funciones de asesoría, verificación y control legal
y económico, y a nivel contable le corresponde la actividad de examinar y
comprobar la adecuación a la normativa vigente de las cuentas anuales de
las fundaciones.
El Protectorado debe velar por el correcto ejercicio del derecho de
fundación y por la legalidad de la constitución y funcionamiento de las
fundaciones; en las fundaciones de competencia estatal es ejercido por la
Administración General del Estado a través de los departamentos
ministeriales que posean atribuciones vinculadas con los fines
fundacionales. El Protectorado se configura así como el máximo órgano de
control jurídico y económico de las fundaciones con funciones de
asesoramiento y apoyo. Así el control externo de la actividad económica
desarrollada por estas Fundaciones vinculadas a las entidades locales,
dada su naturaleza y peculiar régimen jurídico al que se sujetan, tan
sólo es realizado por los Protectorados competentes, a los que presentan
sus cuentas, a diferencia de lo que acontece con las Fundaciones
estatales cuyo control externo lo ejerce el Tribunal de Cuentas al que
rinden Cuentas de su gestión.
Todas las Comunidades Autónomas disponen de Protectorados, dándose la
circunstancia que mientras que en algunas existe cierta confusión entre
el Protectorado y el Registro de Fundaciones, en otras existen tantos
Protectorados como Consejerías autonómicas, resultando un total de 52 en
el territorio nacional, con una manifiesta carencia de medios personales
y materiales que dan lugar a un incumplimiento generalizado de sus
funciones supervisoras.
Respecto a las fundaciones analizadas no constan actuaciones expresas de
los Protectorados (estatal y autonómicos) en las materias de control
económico, ya que diversas fundaciones no han confeccionado sus cuentas
anuales o son incompletas, incumplen, en su caso, la obligatoriedad de
someter las cuentas a una auditoría externa, no han realizado la
presentación y depósito de las cuentas en el Protectorado, quien las debe
revisar y depositar en el Registro, y por último algunas presentan un
patrimonio fundacional negativo sin que conste ninguna actuación al
respecto.
2.4. Aspectos organizativos y de gestión contable
En las Fundaciones del sector público estatal, el artículo 46 de la LF
viene a fijar la sujeción de las mismas a determinadas normas públicas,
lo cual implica un régimen dual o mixto, donde concurren normas de
derecho privado y normas de derecho público. El citado artículo establece
el cumplimiento de normas jurídico públicas en tres aspectos:
- La selección de personal deberá realizarse con sujeción a los principios
de igualdad, mérito, capacidad y publicidad de la convocatoria.
- La contratación se ajustará a los principios de publicidad, concurrencia
y objetividad, salvo que la naturaleza de la operación a realizar sea
incompatible con dichos principios.
- En materia de presupuestos, contabilidad y auditoría de cuentas, se
regirán por las disposiciones que les sean aplicables de la Ley General
Presupuestaria, quedando sujetas a auditoría externa de la Intervención
General del Estado si concurren las circunstancias del artículo 25.5. de
la LF (Total Activo o Volumen de Ingresos superior a 2.400.000 o número
medio de trabajadores superior a 50 en el ejercicio).
Las Comunidades Autónomas con regulación específica sobre Fundaciones del
sector público autonómico aplican excepciones similares a las
establecidas por la LF, sometiendo a las Fundaciones autonómicas a
normativa publica en la selección de personal, contratación y gestión
presupuestaria y contable. En este caso pudieran quedar integradas las
Fundaciones vinculadas a las Entidades Locales del ámbito autonómico de
Andalucía, cuya normativa autonómica las sujeta al mismo régimen jurídico
que a las integradas en el sector público autonómico.
Por el contrario, ante la ausencia de marco legal, las Fundaciones que son
objeto de análisis, con carácter general, se hallan sujetas a un régimen
jurídico eminentemente privado, sin perjuicio de lo
previsto, en materia de contratación, en el artículo 3.1 a y f.9) de la
Ley 30/2007 de Contratos del Sector Público.
2.4.1. Constitución y Personal de las Fundaciones
En la mayoría de las 157 fundaciones constituidas por una única entidad
local titular del 100% de la dotación fundacional, su domicilio coincide
con el de la entidad fundadora o está en inmuebles de su titularidad,
mientras que en la mayor parte de las 105 restantes, el domicilio es
independiente de las entidades fundadoras.
Su distribución, en función de la antigüedad, presenta la siguiente
composición:
Fecha constitución;Número;Porcentaje (%)
Anteriores al año 1975;6;2
Entre 1975 y 1995;21;8
Entre 1995 y 2005;154;59
Después de 2005;81;31
Sin información;1;-
Total;263;100
El 89% de las fundaciones (235) se constituyeron con posterioridad a la
Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de Fundaciones y de Incentivos Fiscales
a la participación privada en actividades de interés general y, sólo 7
fundaciones lo hicieron con anterioridad a la Ley 7/1985 RBRL, lo que
indica que la utilización por las entidades locales de esta formula
jurídico privada es un fenómeno relativamente reciente, aunque anterior
en la mayoría de los casos a la normativa autonómica que contempla, en su
caso, su constitución.
En las Fundaciones del sector público local la única referencia al régimen
jurídico del personal se encuentra en el Decreto 347/2002, de 19 de
noviembre, del Gobierno de Aragón, que establece que el personal de la
Fundación tendrá carácter laboral, sin que tenga relación de dependencia
alguna con la Entidad local; en consecuencia, el régimen jurídico del
personal es el aplicable a las fundaciones privadas, y en todas ellas sus
trabajadores tienen carácter laboral, sin que sean exigibles los
requisitos aplicables a las entidades dependientes de las
Administraciones Públicas.
Disponen de organigrama u otra estructura organizativa 193 fundaciones (el
73%), y el número de trabajadores empleados, por la totalidad de las
fundaciones analizadas, asciende a 3.695 y el de los voluntarios no
remunerados a 990, que equivale a una plantilla de personal media de 14
trabajadores y 4 voluntarios por fundación. No obstante, su distribución
no es homogénea y su clasificación por tramos es la siguiente:
;Número;Porcentaje (%)
Sin trabajadores;55;21
Entre 0 y 5 trabajadores;85;32
Entre 6 y 50 trabajadores;104;40
Entre 51 y 200 trabajadores;16;6
Más de 200 trabajadores;1;-
Sin información;2;1
Total;263;100
De las 55 fundaciones que comunican carecer de trabajadores, sólo 13
tienen algún voluntario, lo que cuestiona los medios utilizados para el
cumplimiento de sus fines y el desarrollo de sus actividades; por el
contrario, destaca con el mayor número de empleados la Fundación Hospital
de Sant Jaume de Olot con 450, de tal forma que solo 6 de las Fundaciones
analizadas disponen de un número de empleados superior a 100 trabajadores
con una plantilla total de 1.148 trabajadores equivalentes al 31% del
total. Estas Fundaciones son: Fundación Canaria Orquesta Filarmónica de
Gran Canaria, Fundación Residencia de Ancianos San Francisco de Reinosa,
Fundación Privada Rubricatus, Fundación Privada Hospital de Sant
Jaume D'Olot, Fundación per a Persones amb Discapacitat Illa de Menorca y
Fundación Juan Crisóstomo de Arriaga -Orquesta Sinfónica de Bilbao-).
Respecto a los voluntarios sin remuneración, habituales en las fundaciones
dados sus fines altruistas, presentan la siguiente composición:
;Número;Porcentaje (%)
Sin voluntarios;213;81
Entre 0 y 5 voluntarios;28;11
Entre 6 y 50 voluntarios;18;7
Entre 51 y 200 voluntarios;1;-
Más de 200 voluntarios;2;1
Sin información;1;-
Total;263;100
Las Fundaciones con mayor número de voluntarios son la Fundación Cádiz
Club de Fútbol y la Fundación para el Trabajo, Asistencia y Superación de
Barreras para Personas con Discapacidad (TAS) con 300 y 232 voluntarios,
respectivamente.
Por otra parte, 53 Fundaciones, equivalentes al 20% del total, disponen de
procedimientos de selección de los beneficiarios de las actividades que
constituyen el objeto de la fundación.
2.4.2. Régimen presupuestario y contable
La LF en su título V (artículos 23 a 28) y su Reglamento (arts. 23 a 34)
regulan los principios de actuación, las actividades económicas, los
ingresos y su destino, la contabilidad, auditoría, etc. Como ya se ha
señalado en las Fundaciones del sector público estatal (art. 46.3. de la
LF) y las Fundaciones del sector público autonómico el régimen económico
queda alterado con la obligatoriedad de la aplicación de la Ley General
Presupuestaria en materia de presupuestos, contabilidad y auditoría de
cuentas.
En el caso de las Fundaciones del sector público local la única normativa
que excepciona el régimen económico aplicable es la Ley 5/2010 de
Autonomía Local de Andalucía, las fundaciones públicas locales se
regirán, con carácter general, por la legislación sobre fundaciones,
contratos del sector público, patrimonio, haciendas locales u otra que
resulte de aplicación.
La LF no establece la obligatoriedad de elaborar un Presupuesto para
regular el ejercicio económico entrante, únicamente el artículo 25.8
exige que se envíe al Protectorado, en los últimos tres meses del año, un
Plan de actuación, que refleje los objetivos y actividades que se prevean
desarrollar en el ejercicio siguiente. El Plan deberá ser aprobado por el
Patronato y posteriormente enviado al Protectorado. No obstante, el
funcionamiento de los Protectorados no asegura el cumplimiento regular de
este requisito mínimo de previsión financiera y mucho menos su
seguimiento posterior, ya que únicamente elaboraron dicho plan de
actuación 124 Fundaciones, incumpliendo así dicha obligación 139.
Respecto a la gestión contable, el artículo 25 de la LF establece que las
fundaciones deberán llevar una contabilidad ordenada y adecuada a su
actividad, que permita un seguimiento cronológico de sus operaciones y
para ello llevarán necesariamente un Libro Diario, un Libro de
Inventarios y Cuentas Anuales. El Presidente, o quien tenga atribuidas
dichas funciones en los Estatutos, formulará las cuentas anuales, que
deberán ser aprobadas en el plazo máximo de seis meses desde el cierre
del ejercicio. Las cuentas anuales que comprenden el balance, la cuenta
de resultados y la memoria deberán ser aprobadas por el Patronato de la
fundación y presentadas al Protectorado dentro de los diez días hábiles
siguientes a su aprobación, en su caso acompañadas del informe de
auditoría, quien, una vez examinadas y comprobada su adecuación formal a
la normativa vigente, las depositara en el Registro de Fundaciones. La LF
no establece medidas específicas para asegurar estas obligaciones,
únicamente la Ley 10/2005 de Fundaciones de Andalucía fija en su artículo
36.3 como sanción la imposibilidad de recibir subvenciones o ayudas
públicas, si las cuentas no son presentadas en el plazo establecido.
De las 263 Fundaciones analizadas han formulado cuentas anuales del
ejercicio 2009 un total de 253, equivalentes al 96%, si bien en 13 las
cuentas están incompletas y no todas tienen su contabilidad adaptada al
Plan General de Contabilidad de entidades sin fines lucrativos; en 10
fundaciones no consta
su elaboración 42. A su vez, presentaron las cuentas anuales en el
Protectorado antes del 31 de julio de 2010, 168 fundaciones, el 64% del
total, y las presentaron con posterioridad 49 fundaciones, restando 46
para las que no consta su presentación y depósito (el 21% de las
examinadas).
La LF establece, asimismo, la obligación de someter a auditoría externa
las cuentas anuales en las fundaciones que concurran al menos dos de las
circunstancias siguientes: que el total de las partidas del activo supere
2.400 mil , que el importe neto de su volumen anual de ingresos sea
superior a 2.400 mil y que el número medio de trabajadores empleados en
el ejercicio sea superior a 50.
De las fundaciones examinadas, 78 han sometido las cuentas del 2009 a una
auditoría, y de las restantes 185, únicamente la Fundación Granada Educa
cumple dos de los requisitos establecidos para someterse a ella, por
volumen de ingresos y número de empleados, sin que conste su realización.
Por último, como se ha señalado anteriormente, a diferencia del resto de
entidades del sector público local ninguna de estas Fundaciones se ha
sometido al control externo del Tribunal de Cuentas ni al de los órganos
de control externo de las Comunidades Autónomas.
2.5. Análisis económico financiero 43
De la revisión de las cuentas anuales y de la información facilitada por
las Fundaciones objeto de análisis correspondientes al ejercicio 2009, se
deducen las siguientes circunstancias:
2.5.1. Balance de situación
a) Activo fundacional.
El total del activo al cierre de 2009 ascendía a 523.402 mil ,
correspondiendo a inmovilizado 378.528 mil y a activo circulante
144.874 mil , lo que equivale a una media por fundación (sobre 253
fundaciones) de 1.496 mil de inmovilizado y 573 mil de activo
circulante, aunque únicamente en 40 fundaciones se alcanza la media del
inmovilizado y en 59 la del activo circulante y las cinco fundaciones con
mayor volumen de activo representan el 39% del total (Fundación Parque
Científico y Tecnológico de Albacete, 61.233 mil ; Fundación Artium de
Álava, 56.228 mil ; Fundación Museo de Bellas Artes de Bilbao, 33.617
mil ; Fundación Goiherriko Herrien Ekintza, 19.561 mil ; Fundación
Instituto Ferial de Vigo, 16.682 mil ; y Fundación Privada Palafrugell
Gent Gran, 16.229 mil ). La distribución de estas entidades por tramos
de cuantías es la siguiente:
;INMOVILIZADO;;ACTIVO CIRCULANTE;
;Número;Porcentaje (%);Número;Porcentaje (%)
Inferior a 50.000 ;115;44;71;27
Entre 50.001 y 150.000 ;26;10;57;22
Entre 150.001 y 500.000 ;40;15;62;23
Entre 500.001 y 750.000 ;11;4;12;5
Superior a 750.001 ;61;23;51;19
Sin datos;10;4;10;4
Total;263;100;263;100
b) Pasivo fundacional.
El pasivo contable acumulado al cierre de 2009 ascendía a un total de
152.186 mil , distribuido entre pasivo a largo plazo por 61.074 mil y
pasivo circulante por 91.112 mil , lo que equivale a unas medias por
fundación de 241 mil y 360 mil, respectivamente. Del mismo modo que en el
activo, únicamente 25
42 En el Anexo 7 se relacionan las Fundaciones que no han elaborado
cuentas o son incompletas. Anexo modificado como consecuencia de las
alegaciones.
43 Los datos económicos analizados en las Fundaciones que no han elaborado
cuentas anuales se obtienen de los cumplimentados por dichas entidades en
los cuestionarios remitidos, en su caso.
entidades superan la media del pasivo a largo plazo y 53 la del pasivo
circulante, y las seis entidades con mayor volumen de pasivo representan
el 38% del total (Fundación Parque Científico y Tecnológico de Albacete,
13.243 mil ; Fundación Privada Palafrugell Gent Gran, 11.885 mil ;
Fundación Pisos de Lloguer 9.472 mil ; Fundación Privada Hospital de
Sant Jaume D'Olot, 9.923 mil ; Fundación para el Desarrollo Local Asocio
de Ávila, 7.753 mil ; y Fundación Canaria Orquesta Filarmónica de Gran
Canaria, 5.704 mil ).
Por tramos presentaba la siguiente composición:
;PASIVO CIRCULANTE;;PASIVO LARGO PLAZO;
;Número;Porcentaje (%);Número;Porcentaje (%)
Inferior a 50.000 ;118;44;216;82
Entre 50.001 y 150.000 ;51;19;9;3
Entre 150.001 y 500.000 ;44;17;9;3
Entre 500.001 y 750.000 ;13;5;2;1
Superior a 750.001 ;28;11;18;7
Sin datos;10;4;10;4
TOTAL;264;100;264;100%
2.5.2. Cuenta de Resultados
a) Ingresos.
Durante el ejercicio 2009 las Fundaciones analizadas obtuvieron unos
ingresos totales de 273.072 mil , que representa una media por fundación
de 1.058 mil , aunque las cinco fundaciones con mayores ingresos
concentran el 26% del total (Fundación Hospital de Sant Jaume D'Olot,
27.860 mil ; Fundación Madrid 16, 12.130 mil ; Fundación Canaria
Orquesta Filarmónica de Gran Canaria, 12.064 mil ; Fundación Juan
Crisóstomo de Arriaga -Orquesta Sinfónica de Bilbao-, 9.094 mil ; y
Fundación Museo de Bellas Artes de Bilbao, 8.845 mil ).
La distribución del número de fundaciones por tramos de ingresos
presentaba la siguiente composición:
Ingresos;Número;Porcentaje (%)
Inferior a 100.000 ;65;25
Entre 100.001 y 300.000 ;54;21
Entre 300.001 y 1.000.000 ;69;26
Entre 1.000.001 y 1.500.000 ;24;9
Superior a 1.500.001 ;46;17
Sin datos;5;2
Total;263;100
En relación con la obtención de los ingresos se comprueba que tan solo
87.908 , el 32% del total, fueron generados por la propia actividad de
las fundaciones y, el restante 68% provinieron de transferencias y
subvenciones, en su mayoría procedentes de entidades públicas. A pesar de
que las fundaciones con menores recursos son las que más dependen de los
ingresos por subvenciones, en las cinco Fundaciones con mayores ingresos,
citadas anteriormente, esta fuente de financiación supuso el 48% de sus
ingresos y si se excluye a la Fundación Hospital de Sant Jaume D'Olot,
cuyos ingresos por la actividad son próximos al 99%, este porcentaje pasa
al 58%, destacando la Fundación Madrid 16 cuyos ingresos por subvenciones
ascendieron al 92% en el ejercicio 2009.
Su distribución por tramos según el tipo de ingresos presentaba la
siguiente composición:
;ING. ACTIVIDADES PROPIAS;;TRANSF. Y SUBVENCIONES;
;Número;Porcentaje (%);Número;Porcentaje (%)
Inferior a 50.000 ;142;54;61;24
Entre 50.001 y 150.000 ;29;11;48;18
Entre 150.001 y 500.000 ;49;18;66;25
Entre 500.001 y 750.000 ;12;5;22;8
Superior a 750.001 ;25;10;60;23
Sin datos;6;2;6;2
TOTAL;263;100;263;100
La dependencia mayoritaria y, en algunos casos, exclusiva de las
fundaciones analizadas respecto a la obtención de aportaciones públicas
para el ejercicio de sus actividades quiebra la esencia misma de esta
figura jurídica constituida por la consecución de la participación
privada en la satisfacción de intereses generales y vuelve a plantear la
conveniencia de acudir a otras figuras legalmente previstas: organismos
autónomos, consorcios o mancomunidades, como se ha indicado con
anterioridad.
b) Gastos.
Las fundaciones analizadas incurrieron en el ejercicio 2009 en un total de
gastos de 274.417 mil , con un gasto medio por fundación de 1.064 mil ,
y del mismo modo que en los ingresos las cinco Fundaciones citadas
concentraron el 25% del gasto total.
La distribución de las entidades por tramos de gasto es la siguiente:
Gastos;Número;Porcentaje (%)
Inferior a 100.000 ;67;25
Entre 100.001 y 300.000 ;50;19
Entre 300.001 a 1.000.000 ;75;28
Entre 1.000.001 a 1.500.000 ;20;8
Superior a 1.500.001 ;46;18
Sin datos;5;2
Total;263;100
El 41% de los gastos corresponde a gastos de personal (113.768 mil )
siendo las que tienen mayor importe la Fundación Hospital de Sant Jaume
de D'Olot, 20.001 mil , la Fundación Orquesta Filarmónica de Gran
Canaria, 6.822 mil , y la Fundación Juan Crisóstomo de Arriaga -Orquesta
Sinfónica de Bilbao-, 6.710 mil .
La distribución de las entidades por tramos según el tipo de gastos sería
la siguiente:
;GASTOS DE PERSONAL;;OTROS GASTOS;
;Número;Porcentaje (%);Número;Porcentaje (%)
Inferior a 50.000 ;86;33;65;25
Entre 50.001 y 150.000 ;51;19;54;21
Entre 150.001 y 500.000 ;65;25;64;24
Entre 500.001 y 750.000 ;22;8;23;9
Superior a 750.001 ;32;12;51;19
Sin datos;7;3;6;2
Total;263;100;263;100
c) Resultados
Los resultados globales del ejercicio 2009 fueron negativos en 1.301 mil
, aunque 149 fundaciones presentaron resultados positivos generando unas
ganancias de 13.431 mil y 109 resultados negativos por valor de 14.728
mil . La que mejor resultado obtuvo fue la Fundación Madrid 16 con 3.571
mil y la que peor la Fundación Salamanca Ciudad de Cultura con un
resultado negativo de 5.179 mil , ya que como se ha señalado
anteriormente en esta Fundación no se consignaron las subvenciones
corrientes recibidas del Ayuntamiento de Salamanca, por valor de 4.277
mil , como ingresos en la cuenta de resultados. Por otra parte, la
Fundación Madrid 16 está incursa en un proceso de disolución por haber
sido elegida para las olimpiadas de 2016 la ciudad de Río de Janeiro en
octubre del 2009, presentando el informe de auditoría una salvedad en
este sentido ya que manifiestan que la fundación sigue el criterio de
gestión continuada cuando debería seguir el de liquidación y practicar
las oportunas provisiones.
La distribución por tramos de los resultados positivos fue la siguiente:
Resultados positivos;Número;Porcentaje (%)
Inferior a 60.000 ;106;71
Entre 60.001 y 150.000 ;23;16
Entre 150.001 y 500.000 ;14;9
Superior a 500.001 ;6;4
TOTAL;149;100
La distribución por tramos de los resultados negativos fue la siguiente:
Resultados negativos;Número;Porcentaje (%)
Inferior a 60.000 ;75;69
Entre 60.001 y 150.000 ;18;17
Entre 150.001 y 500.000 ;8;7
Superior a 500.001 ;8;7
TOTAL;109;100
Por último destacar que los resultados económicos de las fundaciones
analizadas, en su mayoría, no son representativos de su buena o mala
gestión económica en el cumplimiento de sus fines, sino fundamentalmente
del volumen de subvenciones y transferencias recibidas, consignadas en
cada ejercicio económico, por su fuerte dependencia de esta fuente de
financiación.
3. CONCLUSIONES
3.1. Referidas a marco normativo y habilitación constituyente
a) No existe normativa específica que habilite legalmente a las entidades
locales para la constitución de fundaciones privadas como instrumento de
consecución de intereses públicos, al carecer de amparo legal en la
normativa básica estatal de régimen local y existir dispar normativa en
la legislación autonómica, en su caso, insuficiente e inadecuada para
determinar la naturaleza y régimen jurídico de estas entidades.
b) La aplicación del régimen general de las fundaciones a las constituidas
por las entidades locales resulta incompatible con el principio de
autonomía local, reconocido constitucionalmente, por un lado, por la
independiente actuación de la fundación respecto al control a ejercer por
la administración matriz y, por otro, porque el ejercicio del
Protectorado por la Comunidad Autónoma conlleva una intensa actividad de
tutela sobre las fundaciones.
c) La potestad legal de recuperación por la entidad local de los bienes
cedidos queda quebrada cuando se ha efectuado a favor de una fundación,
pues en tal caso la cesión se entiende efectuada sine die durante el
tiempo de existencia de aquella con independencia de su efectiva
actuación, primando, en caso de su extinción, la reversión a otras
fundaciones o entidades lucrativas (art. 33.2 LF), salvo que
específicamente se haya previsto en los Estatutos que los bienes y
derechos resultantes de la liquidación sean destinados a entidades
públicas, de naturaleza no fundacional, que persigan fines de interés
general (art. 33.3 LF), pero sin mención alguna a la administración
matriz que la constituyó.
d) La utilización de la figura jurídica de fundación no está justificada
en perjuicio de otras previstas y reguladas legalmente como los
organismos autónomos, consorcios o mancomunidades, cuando la
participación pública es exclusiva o mayoritaria en la constitución de
estas entidades y en su posterior financiación.
e) No se ha constituido, tal y como está previsto legalmente, un Registro
de Fundaciones de competencia estatal dependiente del Ministerio de
Justicia, en el que se inscriban los actos relativos a las fundaciones
que desarrollen su actividad en todo el territorio del Estado o
principalmente en el territorio de más de una Comunidad Autónoma; a falta
de constitución del registro unificado existen 24 Registros de
Fundaciones (7 estatales y 17 autonómicos), que carecen de una
clasificación registral que identifique a las fundaciones vinculadas al
sector público local dificultando así su determinación.
f) De las 267 fundaciones consideradas finalmente en el ámbito de la
fiscalización, 157 fueron constituidas por una única entidad local
titular del 100% de la dotación y/o patrimonio fundacional; en 93 las
entidades locales tienen participación mayoritaria o el 100% de la
dotación fundacional y/o patrimonio fundacional pero sus fundadores son
varios; y en 17 los patronatos están formados por mayoría de
representantes locales aunque su participación sea minoritaria o incluso
nula.
3.2. Referidas al cumplimiento de las disposiciones legales y valoración
de aspectos jurídicos
a) En determinadas fundaciones el patronato, órgano de gobierno y
representación de la fundación, está configurado por una mayoría de
representantes de otras administraciones públicas o de representantes de
la entidad local pero a título personal y no por razón de su cargo, no
garantizando así a la Corporación local el control sobre la gestión de
los bienes y derechos del patrimonio fundacional a los fines que dieron
lugar a su constitución. La representación local es superior o igual al
50% en 182 fundaciones y asciende al 100% en 51.
b) El ámbito territorial para el ejercicio de sus actividades en las
fundaciones constituidas por una entidad local excede frecuentemente los
límites del término sobre el que ejerce sus competencias, en beneficio de
sus habitantes; gran parte de los Estatutos analizados establecen, de
forma genérica que éste será local, estatal o internacional, según lo
requiera el cumplimiento de sus fines y en algunos casos expresamente se
concreta que el ámbito territorial que han de abarcar las actividades,
excede del propio término municipal. En concreto, 28 fundaciones
manifiestan actuar en el ámbito local, autonómico, nacional e
internacional y tener actividad del 100% en el ámbito nacional, 6
fundaciones, en el autonómico 43 y en el local 117.
c) Los fines de las fundaciones de carácter local sobrepasan habitualmente
el ámbito competencial de las entidades locales constituyentes, en una
posible confrontación con competencias estatales o autonómicas, o bien
obedecen a intereses particulares, según se señala en apartado específico
de este informe. La mayoría de las analizadas (76%) se dedican a
actividades sociales, educativas o culturales mediante gestión de
establecimientos para la tercera edad, administración de museos y
teatros, atención a dependientes, centros educativos y actuaciones
culturales, un 8% a promoción y turismo de ciudades y regiones, un 6% a
fomento del deporte y un 10% a investigación y desarrollo tecnológico y
empresarial, aunque es de destacar que en diversas fundaciones presenta
dificultad catalogar los fines por la disparidad que presentan entre
ellos.
d) La dotación fundacional constituida por los bienes y derechos
adscritos, en su constitución o con posterioridad, deberá ser adecuada y
suficiente para el cumplimiento de los fines fundacionales, presumiéndose
suficiente si su valor alcanza los 30.000 (art 12 de la LF), debiendo
justificar cuando sea inferior su adecuación y suficiencia con la
presentación del primer programa de actuación junto con un estudio
económico que acredite su viabilidad utilizando exclusivamente dichos
recursos. El 29% (77) de las fundaciones tiene una dotación fundacional
inferior a ese importe aunque de éstas solo 19 Fundaciones se
constituyeron con posterioridad a la LF del 2002 que regula esta cuantía
mínima, y en el 20% (53) la dotación es igual a 30.000 . En gran parte
de las fundaciones la dotación fundacional no es suficiente para el
cumplimiento de sus fines para lo que cuentan con subvenciones de las
distintas administraciones públicas, constituyentes o no. Así, en el
ejercicio 2009, 66 Fundaciones presentaban un patrimonio fundacional
inferior a la dotación inicial y en 20, incluso era negativo, lo que
cuestiona su viabilidad financiera.
e) El protectorado, máximo órgano de control jurídico y económico de las
fundaciones, para las de competencia estatal se ejerce por la
Administración General del Estado; para las fundaciones privadas,
consideración que tienen las fundaciones de competencia local, se ejerce
por los 52 Protectorados existentes en el territorio nacional, que, en la
mayoría de los casos, presentan una manifiesta carencia de medios
personales y materiales para el cumplimiento de las funciones asignadas
por la LF. Así, no constan actuaciones expresas de los protectorados
respecto a determinadas fundaciones que no han elaborado cuentas o son
incompletas y en consecuencia sobre la falta de presentación y depósito
de las mismas en el protectorado, quien las debe revisar y depositar en
el Registro de Fundaciones.
f) Las fundaciones vinculadas al sector público local no rinden cuentas de
su gestión al Tribunal de Cuentas ni Órganos de Control Externo de las
Comunidades Autónomas, a diferencia del resto de entidades del sector
público local y de las Fundaciones del sector público estatal y
autonómico.
3.3. Referidas a aspectos organizativos y de gestión contable
a) Las fundaciones objeto de análisis se hallan sujetas a un régimen
jurídico eminentemente privado, sin perjuicio de lo previsto en el
artículo 3 de la Ley de Contratos del Sector Público, a diferencia de las
fundaciones del sector público estatal y autonómico en las que concurren
normas de derecho privado pero también de derecho público en los aspectos
de selección de personal (sujeción a los principios de igualdad, mérito,
capacidad y publicidad), de contratación (sujeción a los principios de
publicidad, concurrencia y objetividad) y de presupuestos y contabilidad
(sujeción a la Ley General Presupuestaria). La única normativa que
excepciona el régimen económico a las fundaciones del sector público
local es la Ley 5/2010 de Autonomía Local de Andalucía que establece que
'las fundaciones públicas locales se regirán con carácter general por la
legislación sobre fundaciones, contratos del sector público, patrimonio,
haciendas locales, u otra que resulte de aplicación.
b) Un total de 235 fundaciones, el 89%, se constituyeron con posterioridad
a la Ley 30/1994 y sólo 7 con anterioridad a la LRBRL, normativa que no
contempla como forma de gestión directa de los servicios municipales a
las fundaciones jurídicos privadas. De igual modo la mayoría fueron
constituidas con anterioridad a la normativa autonómica que, en su caso,
contempla su constitución.
c) Las fundaciones analizadas comunican un número de trabajadores
empleados de 3.695 y de voluntarios no trabajadores de 990, aunque sólo 6
Fundaciones representan el 31% del total de trabajadores empleados (con
más de 100 empleados) y 55 no disponen de personal, lo que cuestiona el
cumplimiento de sus fines y el desarrollo de sus actividades.
d) 139 fundaciones, equivalentes al 53% del total, incumplieron la
obligación de elaborar un Plan de actuación, aprobado por el Patronato,
sobre objetivos y actividades a realizar en el ejercicio siguiente, que
debe ser remitido al Protectorado en los tres últimos meses del año,
exigido en el artículo 25.8 de la LF.
e) 10 fundaciones no elaboraron las cuentas anuales (balance, cuenta de
resultados y memoria) del ejercicio 2009 y en 13 son incompletas.
Asimismo, presentaron las cuentas anuales en el Protectorado con
posterioridad al 31 de julio de 2010 44 49 fundaciones y no consta su
presentación y depósito en 46 (el 21%).
3.4. Referidas al análisis económico financiero
a) El total del activo al cierre de 2009 ascendía a 523.402 mil ,
correspondiendo a inmovilizado 378.528 mil y a activo circulante
144.874 mil , aunque estos valores fueron inferiores a 150 mil en el
54% de las entidades respecto al inmovilizado y en el 49% respecto al
activo circulante, y las cinco fundaciones con mayor volumen de activo
representaron el 39% del total (Fundación Parque Científico y Tecnológico
de Albacete, 61.233 mil ; Fundación Artium de Álava, 56.228 mil ;
Fundación Museo de Bellas Artes de Bilbao, 33.617 mil ; Fundación
Goiherriko Herrien Ekintza, 19.561 mil ; Fundación Instituto Ferial de
Vigo, 16.682 mil ; y Fundación Privada Palafrugell Gent Gran, 16.229 mil
).
b) El pasivo contable al cierre de 2009 ascendía a 152.186 mil ,
distribuido entre pasivo a largo plazo por 61.074 mil y pasivo
circulante por 91.112 mil , siendo estos valores inferiores a 50 mil
en el 82 y 44% de las entidades, respectivamente. Del mismo modo que en
el activo, las seis entidades con mayor volumen de pasivo representaron
el 38% del total (Fundación Parque Científico y Tecnológico de
44 La LF fija un plazo máximo de aprobación de las cuentas de 6 meses
desde el cierre del ejercicio y de presentación al Protectorado dentro de
los diez días hábiles siguientes a su aprobación.
Albacete, 13.243 mil ; Fundación Privada Palafrugell Gent Gran, 11.885
mil ; Fundación Pisos de LLoguer 9.472 mil ; Fundación Privada Hospital
de Sant Jaume D'Olot, 9.923 mil ; Fundación para el Desarrollo Local
Asocio de Ávila, 7.753 mil ; y Fundación Canaria Orquesta Filarmónica de
Gran Canaria, 5.704 mil ).
c) Los ingresos globales generados en el ejercicio 2009 ascendieron a 273
millones , que representa una media en torno al millón de , aunque 188
fundaciones (el 72%) presentaron ingresos inferiores a ese importe y las
cinco fundaciones con mayores ingresos concentran el 26% del total; en
cuanto a la obtención de los ingresos, un 32% se genera por la propia
actividad y el restante 68% proviene de subvenciones, en su gran mayoría
de entidades públicas. La dependencia mayoritaria, y en algunos casos
exclusiva, de las fundaciones analizadas respecto a una obtención de
aportaciones públicas para el ejercicio de sus actividades quiebra la
esencia misma de esta figura jurídica constituida por la consecución de
la participación privada en la satisfacción de intereses generales y
vuelve a plantear la conveniencia de acudir a otras figuras legalmente
previstas: organismos autónomos, consorcios o mancomunidades, como se ha
indicado con anterioridad.
d) Los resultados globales del ejercicio 2009 fueron negativos en 1.301
mil , de los que 149 fundaciones presentaron resultados positivos
generando unas ganancias de 13.431 mil y 109 resultados negativos por
valor de 14.728 mil . En consonancia con el apartado anterior se deduce
que los resultados económicos, en su mayoría, no dependen únicamente de
la eficacia en la gestión económica en el cumplimiento de sus fines, sino
que influye de forma importante el volumen de subvenciones y
transferencias recibidas, consignadas en cada ejercicio económico, por su
fuerte dependencia de esta fuente de financiación.
4. RECOMENDACIONES
a) Correspondiendo al Estado el establecimiento de las bases de régimen
local y de considerarse necesario para un mejor desempeño de las
funciones y competencias encomendadas a las entidades locales, la
ampliación de las fórmulas de personificación institucional de éstas,
debiera adecuarse la legalidad vigente, habilitando a las entidades
locales, expresa y concretamente para la constitución de fundaciones
privadas para fines de interés general, estableciendo, a su vez, un
régimen mínimo al que deba sujetarse el desarrollo de tal habilitación,
en garantía del principio de autonomía local y de los intereses y
necesidades públicas locales que debe satisfacer, sin perjuicio de su
posterior desarrollo por la legislación autonómica.
b) Que, de estimarse necesaria realizar las actuaciones indicadas en el
apartado anterior, una futura regulación del régimen jurídico de estas
Fundaciones debiera garantizar aspectos tales como la continua
vinculación a la Corporación de los miembros de los Patronatos propuestos
por aquellas, incluyendo su nombramiento y cese; la periódica aportación
documental a la Entidad Local que permita el control de la gestión
fundacional; el régimen de la rendición de las cuentas anuales y el de
depósito de actas y cuentas.
c) Constituir el Registro de Fundaciones de competencia estatal, previsto
en la normativa, y del mismo modo unificar en las Comunidades Autónomas
los diferentes Registros, en su caso, en un único Registro de competencia
autonómica en cada una de ellas.
d) Los Protectorados deberían velar por la disolución y liquidación de las
fundaciones constituidas que no desarrollan actividad durante un periodo
continuado de tiempo, así como por la adecuación y suficiencia de la
dotación y patrimonio fundacional para cumplir los fines fundacionales.
e) Se debería reducir el número de Protectorados existentes en las
Comunidades Autónomas, dotándolos de los medios personales y materiales
que garanticen el cumplimiento de sus funciones, en especial en los
aspectos relacionados con el control económico financiero de las
fundaciones.
f) En tanto se adoptan las decisiones referidas en los anteriores
cardinales, las actuales fundaciones vinculadas a un ente local,
analizadas en este informe, deben reconfigurarse en alguna de las figuras
previstas en el ordenamiento que mejor posibiliten el cumplimiento de sus
fines.
g) En todo caso, con independencia de su auténtica naturaleza jurídica,
las entidades constituidas como fundaciones, bien con aportación
dotacional mayoritaria de los entes locales y/ o con representación
mayoritaria de éstos en sus Patronatos y/o cuando las aportaciones
posteriores a su constitución devengan esencialmente de subvenciones
concedidas por las entidades locales participantes en ésta, aunque dicha
participación resulte minoritaria, debieran ser consideradas como parte
del sector público local y, por tanto, con igual sujeción al control
previsto para éste, con la consecuente rendición de cuentas a este
Tribunal o a los órganos de control externo de las Comunidades Autónomas,
dictándose para ello las disposiciones oportunas tendentes a dar
cumplimiento a esta obligación, de acuerdo con las recomendaciones
puestas de manifiesto en la moción sobre la aplicación de principios y
normas contables uniformes en el sector público, aprobada por el Pleno
del Tribunal de Cuentas.
Madrid, 23 de febrero de 2012.-El Presidente, Manuel Núñez Pérez.
ANEXOS
ÍNDICE DE ANEXOS
ANEXO 1. Censo inicial.
ANEXO 2. Fundaciones analizadas.
ANEXO 3. Fundaciones sin actividad
ANEXO 4. Fundaciones constituidas al 100% por una entidad local.
ANEXO 5. Fundaciones constituidas por varios titulares.
ANEXO 6. Fundaciones con patrimonio negativo.
ANEXO 7. Fundaciones sin cuentas o incompletas.
[**********página con cuadro**********]
[**********página con cuadro**********]
[**********página con cuadro**********]
[**********página con cuadro**********]
[**********página con cuadro**********]
[**********página con cuadro**********]
[**********página con cuadro**********]
[**********página con cuadro**********]
[**********página con cuadro**********]
[**********página con cuadro**********]
[**********página con cuadro**********]
[**********página con cuadro**********]
[**********página con cuadro**********]
[**********página con cuadro**********]
[**********página con cuadro**********]
[**********página con cuadro**********]
[**********página con cuadro**********]
[**********página con cuadro**********]
[**********página con cuadro**********]
[**********página con cuadro**********]
[**********página con cuadro**********]
[**********página con cuadro**********]
[**********página con cuadro**********]
[**********página con cuadro**********]
[**********página con cuadro**********]
[**********página con cuadro**********]
[**********página con cuadro**********]
[**********página con cuadro**********]
[**********página con cuadro**********]
[**********página con cuadro**********]
[**********página con cuadro**********]
[**********página con cuadro**********]
[**********página con cuadro**********]
[**********página con cuadro**********]