BOLETÍN OFICIAL DE LAS CORTES GENERALES


SECCIÓN CORTES GENERALES


X LEGISLATURA


Serie A: ACTIVIDADES PARLAMENTARIAS


11 de marzo de 2015

Núm. 383

ÍNDICE


Competencias en relación con otros órganos e instituciones


TRIBUNAL DE CUENTAS


251/000052 (CD) 771/000050 (S);Resolución aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas en relación con el Informe de fiscalización sobre los Fondos Públicos aplicados por la Secretaría de Estado de
Inmigración y Emigración para la Integración de los Inmigrantes, así como dicho Informe … (Página 2)


251/000053 (CD) 771/000051 (S) ;Resolución aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre el Informe de fiscalización de las Ayudas y Subvenciones otorgadas con cargo a créditos del Ministerio de Trabajo
y Asuntos Sociales a favor de emigrantes españoles no residentes en España o retornados, así como dicho Informe … (Página 227)


251/000054 (CD) 771/000055 (S) ;Resolución aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre el Informe de fiscalización de las actividades llevadas a cabo por la Entidad pública empresarial Instituto para
la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE) en los ejercicios 2003 a 2008, así como dicho Informe … (Página 283)


251/000179 (CD) 771/000176 (S) ;Resolución aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre el Informe de fiscalización del Sector Público Local, ejercicio 2012, así como dicho Informe. Corrección de
errores … (Página 349)


DEFENSOR DEL PUEBLO


260/000005 (CD) 780/000005 (S);Informe del Defensor del Pueblo correspondiente a la gestión realizada durante el año 2014. Corrección de errores … (Página 349)

Página 2

COMPETENCIAS EN RELACIÓN CON OTROS ÓRGANOS E INSTITUCIONES


TRIBUNAL DE CUENTAS


251/000052 (CD)


771/000050 (S)


Se ordena la publicación en la Sección Cortes Generales del BOCG, de la Resolución adoptada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas sobre el Informe de fiscalización sobre los Fondos Públicos aplicados por la
Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración para la Integración de los Inmigrantes, así como del Informe correspondiente.


Palacio del Congreso de los Diputados, 26 de enero de 2015.—P.D. El Letrado Mayor de las Cortes Generales, Carlos Gutiérrez Vicén.


RESOLUCIÓN APROBADA POR LA COMISIÓN MIXTA PARA LAS RELACIONES CON EL TRIBUNAL DE CUENTAS EN RELACIÓN CON EL INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE LOS FONDOS PÚBLICOS APLICADOS POR LA SECRETARÍA DE ESTADO DE INMIGRACIÓN Y EMIGRACIÓN PARA LA
INTEGRACIÓN DE LOS INMIGRANTES EN SU SESIÓN DEL DÍA 9 DE DICIEMBRE DE 2014


La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su sesión del día 9 de diciembre de 2014, a la vista del Informe remitido por ese Alto Tribunal acerca del Informe de fiscalización sobre los Fondos Públicos aplicados por
la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración para la Integración de los Inmigrantes:


ACUERDA


1. Asumir el contenido del citado Informe.


2. Instar al Ministerio de Empleo y Seguridad Social a seguir las recomendaciones del Tribunal de Cuentas en todo lo que respecta a la gestión de las líneas de subvenciones para los programas de integración de los inmigrantes, al objeto de
mejorar la eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.


3. Instar a la Secretaría General de Inmigración y Emigración del Ministerio de Empleo y Seguridad Social a adoptar las medidas necesarias, de no haberse implementado a fecha actual, para que los procedimientos de concesión, gestión y
justificación de las subvenciones de los diferentes programas de integración de inmigrantes que puedan convocarse en el futuro, se ajusten a las recomendaciones recogidas en el Informe del Tribunal de Cuentas, a efectos de sujeción del manejo de
caudales públicos implicados a los principios de igualdad, transparencia, eficiencia, economía y eficacia.


Palacio del Congreso de los Diputados, 20 de enero de 2015.—El Presidente de la Comisión, Ricardo Tarno Blanco.—La Secretaria Primera de la Comisión, Teresa García Sena.

Página 3

INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE LOS FONDOS PÚBLICOS APLICADOS POR LA SECRETARÍA DE ESTADO DE INMIGRACIÓN Y EMIGRACIÓN PARA LA INTEGRACIÓN DE LOS INMIGRANTES


El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición
y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su sesión de 22 de diciembre de 2011, el Informe de Fiscalización sobre los fondos públicos aplicados por la Secretaría de Estado de
Inmigración y Emigración para la Integración de los Inmigrantes», y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, según lo prevenido en el art. 28.4 de la Ley de Funcionamiento.

Página 4

ÍNDICE


ÍNDICE DE ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS... (Página7)


SECCIÓN I. CONSIDERACIONES GENERALES... (Página8)


1. Iniciativa del procedimiento... (Página8)


2. Consideraciones generales... (Página8)


3. Relevancia cuantitativa de las subvenciones... (Página13)


4. Régimen jurídico... (Página15)


SECCIÓN II. NATURALEZA DEL EXAMEN, CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES... (Página15)


1. Objetivos y alcance... (Página15)


2. Trámite de alegaciones... (Página17)


3. Conclusiones... (Página17)


3.1 Conclusiones que afectan a la Dirección General de Integración de los Inmigrantes... (Página17)


3.2 Conclusiones que afectan a los beneficiarios de las subvenciones... (Página32)


4. Recomendaciones... (Página39)


SECCIÓN III. RESULTADOS DEL TRABAJO REALIZADO... (Página42)


1. Procedimiento de gestión de las ayudas aplicado por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes... (Página42)


1.1 Iniciación: elaboración de las bases reguladoras y convocatoria... (Página45)


1.2 Instrucción del procedimiento de concesión... (Página48)


1.3 Resolución de concesión... (Página54)


1.4 Reformulación de las solicitudes... (Página60)


1.5 Subcontratación de las actividades subvencionadas... (Página63)


1.6 Modificaciones de la Resolución de concesión o de los programas subvencionados... (Página64)


1.7 Seguimiento de las actividades subvencionadas... (Página67)


1.8 Comprobación de la justificación de las subvenciones... (Página69)


1.9 Reintegros y régimen sancionador... (Página72)


2. Sobre las actuaciones realizadas por los beneficiarios de las subvenciones, en los supuestos de organizaciones no gubernamentales... (Página74)


2.1 Cruz Roja Española... (Página74)


2.1.1 Consideraciones generales... (Página74)


2.1.2 Objetivos y alcance... (Página78)


2.1.3 Resultados del trabajo realizado... (Página79)


2.1.4 Revisión de la liquidación de las subvenciones... (Página86)


2.1.5 Conclusiones... (Página88)


2.2 Comisión Española de Ayuda al Refugiado... (Página89)


2.2.1 Consideraciones generales... (Página89)


2.2.2 Objetivos y alcance... (Página93)


2.2.3 Resultados del trabajo realizado... (Página93)


2.2.4 Revisión de la liquidación de las subvenciones... (Página109)


2.2.5 Conclusiones... (Página113)

Página 5

2.3 Asociación Comisión Católica Española de Migración... (Página113)


2.3.1 Consideraciones generales... (Página113)


2.3.2 Objetivos y alcance... (Página118)


2.3.3 Resultados del trabajo realizado... (Página118)


2.3.4 Revisión de la liquidación de las subvenciones... (Página127)


2.3.5 Conclusiones... (Página130)


2.4 Asociación Colectivo La Calle... (Página130)


2.4.1 Consideraciones generales... (Página130)


2.4.2 Objetivos y alcance... (Página133)


2.4.3 Resultados del trabajo realizado... (Página133)


2.4.4 Revisión de la liquidación de las subvenciones... (Página141)


2.4.5 Conclusiones... (Página144)


2.5 Asociación de Trabajadores e Inmigrantes Marroquíes en España... (Página144)


2.5.1 Consideraciones generales... (Página144)


2.5.2 Objetivos y alcance... (Página147)


2.5.3 Resultados del trabajo realizado... (Página147)


2.5.4 Revisión de la liquidación de las subvenciones... (Página157)


2.5.5 Conclusiones... (Página158)


2.6 Cáritas Española... (Página159)


2.6.1 Consideraciones generales... (Página159)


2.6.2 Objetivos y alcance... (Página160)


2.6.3 Resultados del trabajo realizado... (Página160)


2.6.4 Revisión de la liquidación de la subvención... (Página162)


2.6.5 Conclusiones... (Página163)


2.7 Asociación Rumiñahui Hispano Ecuatoriana para la Colaboración al Desarrollo... (Página164)


2.7.1 Consideraciones generales... (Página164)


2.7.2 Objetivos y alcance... (Página166)


2.7.3 Resultados del trabajo realizado... (Página166)


2.7.4 Revisión de la liquidación de la subvención... (Página170)


2.7.5 Conclusiones... (Página171)


2.8 Asociación Voluntariado Madres Dominicanas-Voluntariado Integración Colectivos Nacionales de Trabajadores... (Página172)


2.8.1 Consideraciones generales... (Página172)


2.8.2 Objetivos y alcance... (Página174)


2.8.3 Resultados del trabajo realizado... (Página174)


2.8.4 Revisión de la liquidación de las subvenciones... (Página181)


2.8.5 Conclusiones... (Página183)


3. Sobre las actuaciones realizadas por los beneficiarios de las subvenciones, en los supuestos de tratarse de entidades locales... (Página183)


3.1 Ayuntamiento de Terrassa... (Página183)


3.1.1 Consideraciones generales... (Página183)


3.1.2 Objetivos y alcance... (Página185)


3.1.3 Resultados del trabajo realizado... (Página186)

Página 6

3.1.4 Revisión de la liquidación de la subvención... (Página188)


3.1.5 Conclusiones... (Página189)


3.2 Ayuntamiento de Guadalajara... (Página189)


3.2.1 Consideraciones generales... (Página189)


3.2.2 Objetivos y alcance... (Página192)


3.2.3 Resultados del trabajo realizado... (Página192)


3.2.4 Revisión de la liquidación de la subvención... (Página197)


3.2.5 Conclusiones... (Página199)


3.3 Ayuntamiento de Alcorcón... (Página199)


3.3.1 Consideraciones generales... (Página199)


3.3.2 Objetivos y alcance... (Página200)


3.3.3 Resultados del trabajo realizado... (Página200)


3.3.4 Revisión de la liquidación de la subvención... (Página204)


3.3.5 Conclusiones... (Página204)


3.4 Ayuntamiento de Vic... (Página205)


3.4.1 Consideraciones generales... (Página205)


3.4.2 Objetivos y alcance... (Página207)


3.4.3 Resultados del trabajo realizado... (Página207)


3.4.4 Revisión de la liquidación de la subvención... (Página210)


3.4.5 Conclusiones... (Página211)


3.5 Ayuntamiento de Almendralejo... (Página211)


3.5.1 Consideraciones generales... (Página211)


3.5.2 Objetivos y alcance... (Página213)


3.5.3 Resultados del trabajo realizado... (Página213)


3.5.4 Revisión de la justificación de la subvención... (Página214)


3.5.5 Conclusiones... (Página215)


3.6 Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz... (Página215)


3.6.1 Consideraciones generales... (Página215)


3.6.2 Objetivos y alcance... (Página217)


3.6.3 Resultados del trabajo realizado... (Página217)


3.6.4 Revisión de la liquidación de la subvención... (Página220)


3.6.5 Conclusiones... (Página221)


3.7 Ayuntamiento de Almería... (Página222)


3.7.1 Consideraciones generales... (Página222)


3.7.2 Objetivos y alcance... (Página223)


3.7.3 Resultados del trabajo realizado... (Página223)


3.7.4 Revisión de la liquidación de la subvención... (Página225)


3.7.5 Conclusiones... (Página226)

Página 7

ÍNDICE DE ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS


ACCEM Asociación Comisión Católica Española de Migración.


AEAT Agencia Estatal de Administración Tributaria.


AFISAI Autoempleo, Formación, Inserción y Sensibilización en el Sector Agrario del Colectivo Inmigrante.


AMPA Asociación de Madres y Padres de Alumnos.


ATIME Asociación de Trabajadores e Inmigrantes Marroquíes en España.


BOE Boletín Oficial del Estado.


CAR Centro de Acogida a Refugiados.


CÁRITAS Cáritas Española.


CE Comisión Europea.


CEAR Comisión Española de Ayuda al Refugiado.


CETI Centro de Estancia Temporal de Inmigrantes.


CIE Centro de Internamiento de Extranjeros.


CIF Código de Identificación Fiscal.


CIRDAM Centro de Información, Recursos y Documentación sobre Asilo y Migraciones.


CRE Cruz Roja Española.


CUPL Convenio Único para el Personal laboral de la Administración General del Estado.


DGII Dirección General de Integración de los Inmigrantes.


DOPIM Dispositivo de Observación Participativa y evaluación cooperativa para la Integración de Migrantes.


EELL Entidades Locales.


ERIE Equipos de Respuesta Inmediata en Emergencias.


FER Fondo Europeo para los Refugiados.


FP Programa de Subvención de Fortalecimiento.


FSE Fondo Social Europeo.


IMNCL Instrucción del Modelo Normal de Contabilidad Local.


IRPF Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.


IVA Impuesto sobre el Valor Añadido.


LA CALLE Asociación Colectivo La Calle.


LGP Ley General Presupuestaria.


LGS Ley General de Subvenciones.


LRJ y PAC Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.


MENAS Menores Extranjeros No Acompañados.


MTAS Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.


MTIN Ministerio de Trabajo e Inmigración.


NIF Número de Identificación Fiscal.


ONG Organización No Gubernamental.


Orden EHA Orden del Ministerio de Economía y Hacienda.


Orden TAS Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.


P Programa.


RC Retención de crédito.


RGP Programa de Subvención del Régimen General.


RLGS Reglamento de la Ley General de Subvenciones.


RUMIÑAHUI Asociación Rumiñahui Hispano Ecuatoriana para la colaboración al desarrollo.


SA Sociedad Anónima.


SAH Subvención de Atención Humanitaria.


SEGIB Secretaría General Iberoamericana.


SL Sociedad Limitada.


SN Subvención Nominativa.


SP Sector Público.


TCU Tribunal de Cuentas.


TRLRHL Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales.


UNED Universidad Nacional de Educación a Distancia.


VOMADE-VINCIT Asociación Voluntariado Madres Dominicanas-Voluntariado Integración Colectivos Nacionales de Trabajadores.

Página 8

SECCIÓN I. CONSIDERACIONES GENERALES


1. Iniciativa del procedimiento


El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones asignadas por la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y por Acuerdo del Pleno de fecha 29 de enero de 2009, por el que se aprobó el «Programa de Fiscalizaciones
del Tribunal de Cuentas para el año 2009», remitido a las Cortes Generales, ha realizado, a iniciativa propia, una «Fiscalización sobre los fondos públicos aplicados por la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración para la Integración de los
Inmigrantes».


2. Consideraciones generales


El artículo 9.2 de la Constitución Española dispone que «corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas».


Asimismo, de acuerdo con el artículo 149.1.2 de la Constitución, el Estado tiene competencia exclusiva en materia de inmigración y derecho de asilo, derecho desarrollado mediante la Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo
y de la condición de refugiado (actualmente derogada por la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria).


Por su parte, el Ministerio de Trabajo e Inmigración es el Departamento encargado de la propuesta y ejecución de la política del Gobierno en materia de extranjería, inmigración y emigración, de acuerdo con las previsiones del Real Decreto
1129/2008, de 4 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Trabajo e Inmigración.


El Ministerio de Trabajo e Inmigración desarrolla estas funciones a través de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración. Dentro de esta Secretaría de Estado es la Dirección General de Integración de los Inmigrantes el órgano
directivo que, en particular, ejerce estas competencias.


Así, entre las funciones de esta Dirección General pueden destacarse las siguientes:


— El desarrollo, mantenimiento y gestión del sistema de acogida integral e integración de inmigrantes, solicitantes de asilo, refugiados, apátridas, personas acogidas al régimen de protección temporal y otros estatutos de protección
subsidiaria (en adelante, colectivos protegidos).


— La promoción laboral, social, cívica y cultural de los colectivos citados en el párrafo anterior, a través de la gestión de subvenciones a entidades sin ánimo de lucro y la colaboración con entidades públicas y privadas.


— La concertación de actuaciones de promoción de la integración de los colectivos indicados, en colaboración con otros Departamentos Ministeriales, Comunidades Autónomas, Entidades Locales y entidades públicas y privadas.


— El diseño y gestión de planes y programas de primera atención y de intervención urgente para situaciones de carácter excepcional relacionadas con los colectivos indicados, en colaboración, en su caso, con las Administraciones Autonómicas,
la Administración Local así como con entidades públicas y privadas.


Para el cumplimiento de estos objetivos, se han desarrollado diversas líneas de ayudas entre las que se encuentran las dirigidas a la integración de los inmigrantes, que son las que constituyen el objeto de esta fiscalización.


De acuerdo con el artículo 8.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, los órganos de las Administraciones Públicas que propongan el establecimiento de subvenciones, con carácter previo, deberán concretar en un plan
estratégico de subvenciones los objetivos y efectos que se pretenden con su aplicación, el plazo necesario para su consecución, los costes previsibles y sus fuentes de financiación.


En el caso de las ayudas que constituyen el objeto de esta fiscalización, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de febrero de 2007 aprobó el Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración, entre cuyos objetivos se encuentran los
siguientes:


— Adecuar las políticas públicas, especialmente la educación, el empleo, los servicios sociales, la salud y la vivienda, a las nuevas necesidades que se plantean con la presencia de población inmigrada, así como garantizar el acceso de ésta
a los indicados bienes y servicios.

Página 9

— Implantar un sistema de acogida para inmigrantes recién llegados y para las personas inmigrantes en situaciones de especial vulnerabilidad, hasta ponerlas en situación de acceder a los servicios públicos generales.


— Luchar contra las diversas manifestaciones de la discriminación, el racismo y la xenofobia en todos los campos de la vida social, tanto en el ámbito público como en el privado, así como la de introducir la perspectiva de género, tanto en
la elaboración de políticas en el campo de la integración de la población inmigrada, como en la aplicación de las mismas.


— Favorecer la comprensión por parte de toda la sociedad española del fenómeno migratorio, mejorar la convivencia intercultural, valorando la diversidad y fomentando valores de tolerancia y respeto, y apoyar el mantenimiento y el
conocimiento de las culturas de origen de los inmigrantes.


— Estimular políticas públicas de las distintas Administraciones Públicas y de la sociedad civil que fomenten la integración de la población inmigrada y la cooperación en este campo.


Para alcanzar estos objetivos, el Plan Estratégico establece doce áreas de intervención: acogida, educación, empleo, vivienda, servicios sociales, infancia y juventud, salud, mujer, igualdad de trato, sensibilización, participación y
codesarrollo.


El Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración cuenta con una financiación total, para el periodo 2007 a 2010, ambos ejercicios incluidos, de 2.005 millones de euros, con cargo al presupuesto de la Administración General del Estado,
gestionado por diversos Departamentos ministeriales. De este importe, un total de 1.476 millones de euros, es decir, prácticamente el 74%, está previsto financiarlo con cargo al presupuesto del Ministerio de Trabajo e Inmigración. Las partidas
crediticias más importantes se destinan a las actividades de acogida (42%), educación (23%) y empleo (11%).


Entre las funciones que para llevar a cabo la gestión del Plan Estratégico se le asignan a la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración (a ejecutar por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes), se pueden destacar las
siguientes:


— Suscripción de convenios con Comunidades Autónomas para el impulso y la gestión de programas en el ámbito de competencias de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales.


— Formalización o concesión de convenios, contratos y subvenciones con agentes sociales y ONGs.


— Gestión directa de algunos programas.


— Promoción del intercambio de experiencias y buenas prácticas entre los distintos agentes implicados en las políticas y programas de integración.


— Promoción de la innovación en los programas de integración desarrollados y en las técnicas de intervención aplicadas en dichos programas.


En concreto, en el ejercicio 2007, de los créditos totales presupuestados por la Administración General del Estado para atender las necesidades de financiación del Plan Estratégico (467 millones de euros), correspondieron al presupuesto del
Ministerio de Trabajo e Inmigración un total de 347 millones, es decir, el 74%. De este último importe, 290 millones figuraron en los capítulos IV y VII del presupuesto inicial del programa presupuestario 231 B «Acción a favor de los migrantes»,
del servicio 07 «Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración», cuya gestión estuvo asignada a la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, y que constituyen el objeto de esta fiscalización.


Para materializar estas líneas de actuación, la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración ha gestionado las siguientes transferencias, ayudas y subvenciones:


1. Fondo de apoyo a la acogida y la integración de inmigrantes así como al refuerzo educativo de los mismos.


2. Cooperación con entidades sin ánimo de lucro:


— Subvenciones concedidas en régimen de concurrencia competitiva:


• Para el área de integración de los inmigrantes, solicitantes de asilo y otras personas con protección internacional (Régimen general).


• Para el fortalecimiento de organizaciones inmigrantes en España (Fortalecimiento).


• Subvenciones cofinanciadas con el Fondo Europeo para los Refugiados (FER).

Página 10

— Subvenciones concedidas de forma directa:


• Subvenciones nominativas:


? A favor de Cruz Roja Española, Comisión Española de Ayuda al Refugiado y Asociación Comisión Católica Española de Migración, para programas de refugiados e inmigrantes.


? A favor de Cruz Roja Española para atender a inmigrantes llegados a las costas españolas.


• Subvenciones otorgadas por el procedimiento de concesión directa, por razones de interés público, social, económico o humanitario:


? Para la atención humanitaria a personas inmigrantes en situación de vulnerabilidad.


? Para el traslado y acogida de menores extranjeros no acompañados.


3. Convocatoria de subvenciones a favor de Entidades Locales, en régimen de concurrencia competitiva, para el desarrollo de programas innovadores a favor de la integración de los inmigrantes.


De acuerdo con lo previsto en el artículo 10.1 de la Ley General de Subvenciones, la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración es el órgano administrativo concedente de subvenciones en su ámbito de competencias, previa la oportuna
consignación presupuestaria.


No obstante, el artículo 19 de la Orden TAS /2268/2006, de 11 de julio, por la que se aprueban las delegaciones del ejercicio de competencias en los órganos administrativos del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y sus organismos
públicos dependientes, aprueba la delegación de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración en la Dirección General del Integración de los Inmigrantes de, entre otras, las competencias relativas a «la concesión de ayudas, subvenciones y
prestaciones que se establezcan en materias propias de su ámbito funcional de actuación y demás facultades inherentes al órgano administrativo concedente y, en su caso, la aprobación y el compromiso del gasto, el reconocimiento de las obligaciones y
la propuesta de ordenación de los pagos correspondientes».


Por tanto, en el análisis de las subvenciones objeto de fiscalización, si bien la competencia de concesión corresponde, de acuerdo con la Ley General de Subvenciones, a la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, las referencias al
órgano administrativo concedente se hacen genéricamente, a la Dirección General de Integración de los Inmigrantes.


A continuación se detallan las líneas básicas de actuación de cada una de las transferencias, ayudas y subvenciones señaladas:


1. Fondo de apoyo a la acogida y la integración de inmigrantes así como al refuerzo educativo de los mismos.


La Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2005, recogió, por vez primera, un Fondo de apoyo a la acogida y la integración de los inmigrantes, mediante la consignación presupuestaria de un importe de
120.000.000 euros con destino a su financiación. La finalidad del Fondo de apoyo es la de promover y potenciar las políticas públicas en los ámbitos de actuación de la integración de los inmigrantes y de su refuerzo educativo en base a principios
de subsidiaridad, complementariedad y cooperación con las Comunidades Autónomas y Entidades Locales. No puede olvidarse que las Comunidades Autónomas, han asumido competencias en muy diversos ámbitos relacionados con la integración efectiva de los
colectivos de inmigrantes, de acuerdo con lo establecido en los artículos 148 y 149 de la Constitución Española y en sus respectivos Estatutos de Autonomía.


En el año 2007, el importe total del Fondo de apoyo a ascendió a 200.000.000 euros, y los criterios objetivos de reparto así como la distribución resultante, fueron aprobados por Acuerdo de Consejo de Ministros de 23 de febrero de 2007.


La aplicación finalista del Fondo de apoyo corresponde a las Comunidades Autónomas, dada su naturaleza no subvencional, pues se trata de transferencias de la Administración General del Estado destinadas al refuerzo de la financiación global
de diversos servicios competencia de las Comunidades Autónomas. Por ello, los importes incluidos en el Fondo de apoyo no están dentro del ámbito objetivo de esta fiscalización.


2. Cooperación con entidades sin ánimo de lucro:


La Dirección General de Integración de los Inmigrantes concede distintos tipos de subvenciones a entidades sin ánimo de lucro, utilizando para ello los dos procedimientos de concesión que contempla la

Página 11

Ley General de Subvenciones, y atendiendo al cumplimiento de diferentes objetivos, a la ejecución de diferentes proyectos o a la realización de diferentes actividades.


2.1 Subvenciones concedidas en régimen de concurrencia competitiva.


El artículo 22.1 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, establece que «el procedimiento ordinario de concesión de subvenciones se tramitará en régimen de concurrencia competitiva. A efectos de esta Ley, tendrá la consideración de
concurrencia competitiva el procedimiento mediante el cual la concesión de las subvenciones se realiza mediante la comparación de las solicitudes presentadas, a fin de establecer una prelación entre las mismas de acuerdo con los criterios de
valoración previamente fijados en las bases reguladoras y en la convocatoria, y adjudicar, con el límite fijado en la convocatoria dentro del crédito disponible, aquellas que hayan obtenido mayor valoración en aplicación de los citados criterios».


A través del procedimiento ordinario de concesión de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, canaliza la financiación de diversos programas relativos a: acogida,
sensibilización y promoción de la igualdad de trato y no discriminación, así como los cofinanciados por fondos comunitarios como, por ejemplo, el Fondo Social Europeo o el Fondo Europeo para los Refugiados. Asimismo, mediante convocatoria
independiente, se conceden subvenciones destinadas al fortalecimiento de las organizaciones de inmigrantes en España.


El objeto de estas subvenciones es la realización de programas que fomenten la integración sociolaboral del colectivo de personas inmigrantes, solicitantes de asilo, refugiados, apátridas, personas acogidas al régimen de protección temporal
y otros estatutos de protección subsidiaria.


Aquellos programas dedicados a la integración en el empleo, la formación de los profesionales y la sensibilización y promoción de la igualdad de trato tienen prevista su cofinanciación a través del Fondo Social Europeo.


Por su parte, el Fondo Europeo para los Refugiados pretende desarrollar, en el ámbito de una cooperación trasnacional la promoción de nuevos métodos de acción a favor de la acogida, integración y retorno del colectivo formado por personas
refugiadas, personas autorizadas a residir mediante una protección internacional subsidiaria, o apátridas, extranjeros solicitantes de asilo y/o de otra protección, y personas que disfruten de protección temporal.


Las subvenciones concedidas, en régimen de concurrencia competitiva, por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, a aplicar por los beneficiarios en el ejercicio 2007, fueron las siguientes:


— De acuerdo con la Orden TAS/1783/2006, de 2 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca la concesión de subvenciones en el área de integración de los inmigrantes, solicitantes de asilo y otras personas con
protección internacional, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes concedió subvenciones a un total de 82 entidades sin ánimo de lucro, por un importe de 7.957.545 euros.


— En virtud de la convocatoria aprobada por Resolución de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración de 3 de julio de 2006, se concedieron subvenciones a 5 entidades por importe de 1.156.495,96 euros, de los que 859.539,41 euros se
financiarían a través del Fondo Europeo para los Refugiados.


— Finalmente, en base a la convocatoria aprobada por la Resolución de 25 de mayo de 2007, de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, se concedieron subvenciones a 25 entidades para el fortalecimiento de organizaciones de
inmigrantes en España, por un importe total de 1.300.000 euros.


2.2 Subvenciones concedidas por procedimiento de concesión directa.


2.2.1 Subvenciones nominativas.


El artículo 22.2 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, establece que «podrán concederse de forma directa las siguientes subvenciones: a) Las previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado…». En este supuesto se
encuentran las siguientes subvenciones, de entre las gestionadas por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes:


— Subvenciones nominativas a favor de Cruz Roja Española, Comisión Española de Ayuda al Refugiado y Asociación Comisión Católica Española de Migración, para la realización de un programa durante el año 2007, dirigido a personas inmigrantes,
solicitantes de asilo, refugiados, apátridas, acogidas al régimen de protección temporal y otros estatutos de protección subsidiaria.

Página 12

La Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2007, incluía en el capítulo IV. «Transferencias corrientes» del presupuesto de gastos del, entonces, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, unas
subvenciones consignadas nominativamente a favor de las entidades Cruz Roja Española, Comisión Española de Ayuda al Refugiado y Asociación Comisión Católica Española de Migración, para programas de refugiados e inmigrantes, por un importe total de
16.397.960 euros.


Con cargo a estas subvenciones nominativas se financian programas destinados a complementar las actuaciones realizadas en gestión directa por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, a través de sus Centros de Migraciones
(cuatro Centros de Acogida a Refugiados —CAR— y dos Centros de Estancia Temporal de Inmigrantes —CETI—).


Las actuaciones complementarias a las realizadas en gestión directa por los Centros de Migraciones del Ministerio de Trabajo e Inmigración, tienen como objetivo principal fomentar la integración de los colectivos protegidos,
proporcionándoles las herramientas necesarias para alcanzar un grado de autonomía suficiente en igualdad de condiciones respecto de la población autóctona, poniendo para ello en marcha itinerarios individuales de inserción para aquellas personas que
se hallen al margen de los mecanismos generales de integración que ofrece la sociedad española.


La acción protectora dirigida a los colectivos señalados se centra en asistencia sanitaria básica y urgente; acogida; orientación; información y asesoramiento jurídicos; formación y ayudas para la integración laboral y social; retorno
voluntario; reasentamiento en terceros países seguros; intervención integral en el contingente anual de servicio doméstico; intervenciones puntuales en asentamientos de inmigrantes; sensibilización de la opinión pública; lucha contra la
discriminación y la xenofobia e igualdad de trato; fomento del voluntariado; y participación en foros europeos.


El número de personas beneficiarias de los programas de acogida temporal (actividad cuantitativamente más relevante de entre las incluidas en esta subvención nominativa), para el conjunto de las tres entidades señaladas, se situó en el año
2007 en 4.178 personas, de las cuales 2.330 correspondieron al colectivo de solicitantes de asilo y de estatuto de apátridas o refugiados, y 1.848 personas al colectivo de inmigrantes en situación de especial vulnerabilidad o en riesgo de exclusión
social.


— Subvención nominativa a favor de Cruz Roja Española, para la atención a inmigrantes a pie de playa en 2007.


En los Presupuestos Generales del Estado para el año 2007, figuró, asimismo, prevista nominativamente, una subvención a favor de Cruz Roja Española, por un importe finalmente concedido de 6.400.000 euros, para atender a inmigrantes llegados
a las costas españolas.


La subvención tenía por objeto financiar los gastos derivados de la atención humanitaria, por parte de Cruz Roja Española, a las personas inmigrantes que llegaran a las costas españolas, durante el año 2007, concretándose ésta en la
asistencia sanitaria urgente, el suministro y distribución de elementos de abrigo y la búsqueda y salvamento de personas en el medio marino.


El colectivo de personas atendidas durante el año 2007 por Cruz Roja Española, a pie de playa, ascendió a 15.991 inmigrantes.


2.2.2 Subvenciones otorgadas por el procedimiento de concesión directa por razones de interés público, social, económico o humanitario.


El artículo 22.2 de la Ley 38/2003, General de subvenciones, establece que «podrán concederse de forma directa las siguientes subvenciones:


…c) Con carácter excepcional, aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública.»


Las subvenciones gestionadas por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, otorgadas por el procedimiento de concesión directa por razones de interés público, social, económico o humanitario, se pueden agrupar bajo dos grandes
líneas de actuación:


— Subvenciones para la atención humanitaria a personas inmigrantes en situación de vulnerabilidad.


Por Acuerdo de Consejo de Ministros de 28 de enero de 2005, se aprobó el «Acuerdo sobre actuación para la atención humanitaria y acogida de los inmigrantes desplazados de Canarias a la Península —ampliado a los inmigrantes llegados a Ceuta y
Melilla por Acuerdo de 1 de marzo y a los llegados a Andalucía por Real Decreto 1142/2006, de 6 de octubre—», que contemplaba programas de traslado a la

Página 13

península y programas de acogida en plazas aportadas por las Comunidades Autónomas que colaboran en los mismos o, complementariamente, por determinadas entidades u organizaciones no gubernamentales.


El objetivo básico de estas subvenciones es atender el estado de necesidad de las personas inmigrantes que, encontrándose en situación de vulnerabilidad, debido a su estado de deterioro físico y a la carencia de apoyos sociales, familiares y
medios económicos, llegados a las costas de Canarias o de Andalucía, o a Ceuta y Melilla, puede comportar un grave riesgo social o sanitario.


La principal actividad financiada por esta subvención es la de acogida que, como ya sucediera en la subvención nominativa indicada en el punto 2.2.1 anterior, absorbe más del 50% de los recursos económicos destinados a esta subvención.


En el ejercicio 2007, mediante Real Decreto 441/2007, de 3 de abril, por el que se aprueban las normas reguladoras de la concesión directa de subvenciones a entidades y organizaciones que realizan actuaciones de atención humanitaria a
personas inmigrantes, se instrumentaron las subvenciones concedidas por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, a un conjunto de 6 entidades sin ánimo de lucro y por un importe total de 18.903.725 euros.


— Subvenciones para el traslado y acogida de menores extranjeros no acompañados.


Con motivo de la llegada masiva de menores extranjeros no acompañados a las costas de Canarias, a partir básicamente del mes de octubre de 2006, como consecuencia de la saturación de los recursos existentes en las islas para la atención a
este colectivo, se aprobó por la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración un programa especial para el traslado y atención de 500 de estos menores en la península. Si bien la mayoría de los menores trasladados fueron acogidos por las
Comunidades Autónomas (acogida financiada con cargo a un importe de 10 millones de euros que se incluyó, con carácter finalista, en el Fondo de apoyo), quienes asumieron su guarda y tutela, 93 de estos menores fueron acogidos en los Centros de
menores de dos entidades sin ánimo de lucro.


Para dar cobertura al programa se publicó el Real Decreto 868/2007, de 2 de julio, por el que se regula la concesión directa de subvenciones a la Asociación Colectivo La Calle y a la Fundación Armenteros para la acogida de menores
extranjeros no acompañados procedentes de Canarias, por un importe conjunto de 2.102.160 euros, aplicado íntegramente al presupuesto de 2007.


3. Convocatoria de subvenciones a favor de Entidades Locales, en régimen de concurrencia competitiva, para el desarrollo de programas innovadores a favor de la integración de los inmigrantes.


Desde el año 2005, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes viene concediendo subvenciones, en régimen de concurrencia competitiva, a favor de Entidades Locales (con una población y un porcentaje de inmigrantes especialmente
significativo), para el desarrollo de programas que ofrezcan actuaciones nuevas, mejoren las existentes o introduzcan nuevas formas de intervención social que faciliten la inclusión social, prevengan situaciones de riesgo y promuevan la convivencia
ciudadana en el entorno local.


La Orden TAS/3141/2006, de 11 de octubre, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca la concesión de subvenciones a municipios, mancomunidades de municipios y comarcas para el desarrollo de programas innovadores a favor de
la integración de inmigrantes, a ejecutar en el año 2007, fijó un importe máximo a subvencionar de 6.347.790 euros. Esta cantidad fue concedida a un total de 183 programas a ejecutar por 129 Entidades Locales.


3. Relevancia cuantitativa de las subvenciones


Para facilitar una visión global de la dimensión económica, cualitativa y cuantitativa, de las subvenciones gestionadas por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, objeto de la presente fiscalización, a continuación se
exponen los datos relativos al importe concedido y al número de beneficiarios, por tipo de subvención, para su aplicación a los ejercicios 2006 y 2007:

Página 14

CUADRO N.º 1


Subvenciones concedidas por la DGII


Líneas de subvenciones;Año 2007;;;Año 2006;;


;Beneficiarios;Importe;% s/Total;Beneficiarios;Importe;% s/Total


Cooperación con entidades sin animo de lucro;124;54.217.885,96;89,5%;97;50.870.220,78;88,8%


;;;;;;


Subvenciones concedidas en régimen de concurrencia competitiva;112;10.414.040,96;17,2%;86;12.088.595,78;21,1%


Área de integración de los inmigrantes (Régimen General);82;7.957.545,00;13,1%;86;12.088.595,78;21,1%


Fortalecimiento de organizaciones de inmigrantes;25;1.300.000,00;2,2%;No convocada para 2006;;


Cofinanciadas con el Fondo Europeo para los Refugiados;5;1.156.495,96;1,9%;Incluido en Régimen General;;


Subvenciones concedidas de forma directa;12;43.803.845,00;72,3%;11;38.781.625,00;67,7%


Subvenciones nominativas;4;22.797.960,00;37,6%;4;18.797.960,00;32,8%


A favor de CRE, CEAR, ACCEM para programas de refugiados e inmigrantes;3;16.397.960,00;27,1%;3;16.397.960,00; 28,6%


A favor de CRE para inmigrantes llegados a las costas españolas;1;6.400.000,00;10,5%;1;2.400.000,00; 4,2%


Subvenciones de concesión directa por razones de interés público, social, económico o humanitario;8;21.005.885,00;34,7%;7;19.983.665,00;34,9%


Atención humanitaria a inmigrantes;6;18.903.725,00;31,2%;6;19.523.665,00; 34,1%


Traslado y acogida de menores extranjeros no acompañados;2;2.102.160,00;3,5%;1;460.000,00; 0,8%


;;;;;;


Cooperación con entidades locales;129;6.347.790,00;10,5%;95;6.391.220,00;11,2%


;;;;;;


TOTALES;253;60.565.675,96;100,0%;192;57.261.440,78;100,0%


De los datos anteriores resultan destacables los siguientes aspectos:


— Prácticamente el 90% de las subvenciones gestionadas por la DGII, tienen como beneficiarios a entidades sin ánimo de lucro.


— Más del 72% de las subvenciones gestionadas por la DGII se conceden de forma directa.


— Las dos subvenciones cuantitativamente más relevantes, de las gestionadas por la DGII, son la subvención de atención humanitaria a inmigrantes (que representa más del 31% de los fondos subvencionados), y la subvención nominativa para
programas de refugiados e inmigrantes (el 27% del

Página 15

importe gestionado). Ambas subvenciones son complementarias y presentan similitudes importantes en aspectos como entidades beneficiarias, colectivos atendidos (refugiados e inmigrantes en situación de vulnerabilidad) y acción protectora
dispensada (la actividad de acogida es la cuantitativamente más relevante en las dos líneas de subvenciones).


— En relación con los datos del ejercicio anterior al analizado (año 2006), hay que señalar la aparición de dos nuevas líneas de subvención (fortalecimiento de asociaciones de inmigrantes y programas cofinanciados con el Fondo Europeo para
los Refugiados), y el incremento del 5% de los fondos destinados a las subvenciones analizadas.


4. Régimen jurídico


El régimen jurídico específico aplicable a las subvenciones fiscalizadas es el siguiente:


— Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación.


— Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.


— Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.


— Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2007.


— Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.


— Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.


— Real Decreto 441/2007, de 3 de abril, por el que se aprueban las normas reguladoras de la concesión directa de subvenciones a entidades y organizaciones que realizan actuaciones de atención humanitaria a personas inmigrantes.


— Real Decreto 868/2007, de 2 de julio, por el que se regula la concesión directa de subvenciones a las entidades encargadas de la atención de menores extranjeros no acompañados en el marco del Programa especial para el traslado y atención
de menores extranjeros no acompañados desde la Comunidad Autónoma de Canarias.


— Orden TAS/1783/2006, de 2 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca la concesión de subvenciones del área de integración de los inmigrantes, solicitantes de asilo y otras personas con protección internacional.


— Orden TAS/3141/2006, de 11 de octubre, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca, para el año 2006, la concesión de subvenciones a municipios, mancomunidades de municipios y comarcas para el desarrollo de programas
innovadores a favor de la integración de inmigrantes.


— Orden TAS/1043/2007, de 18 de abril, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones del área de integración de los inmigrantes, solicitantes de asilo y otras
personas con protección internacional del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.


— Resolución de 3 de julio de 2006, de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, por la que se hace pública la convocatoria de programas para su financiación por el Fondo Europeo para los Refugiados en el ejercicio 2006.


— Resolución de 25 de mayo de 2007, de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, por la que se convoca la concesión de subvenciones para el fortalecimiento de las organizaciones de inmigrantes en España.


SECCIÓN II. NATURALEZA DEL EXAMEN, CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES


1. Objetivos y alcance


El objeto de la fiscalización ha consistido en la verificación, desde una perspectiva del cumplimiento de los principios de legalidad, eficacia, eficiencia y economía, de los procedimientos de solicitud, concesión, pago y justificación de
los fondos públicos gestionados por la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, a través de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, para la atención e integración de los colectivos de inmigrantes, solicitantes de asilo,
refugiados, apátridas, personas acogidas al régimen de protección temporal y otros estatutos de protección subsidiaria.

Página 16

En particular, han sido objeto de verificación los siguientes aspectos:


1.1 Respecto de las actuaciones realizadas por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes:


— la adecuación de la gestión de las subvenciones a los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación;


— las comprobaciones efectuadas sobre la adecuada justificación de la subvención, así como sobre la efectiva realización de la actividad y sobre el cumplimiento de la finalidad que haya determinado la concesión de la subvención;


— las verificaciones dirigidas, en su caso, a las entidades cofinanciadoras de estas actividades para garantizar que, efectivamente, han aportado los fondos comprometidos para la financiación de los distintos proyectos de integración de los
inmigrantes;


— y las actuaciones realizadas, en su caso, para la tramitación de los oportunos procedimientos de reintegro de subvenciones y de los expedientes administrativos que, como consecuencia de un procedimiento sancionador, haya debido iniciar en
su calidad de órgano concedente de la subvención.


1.2 Respecto a los beneficiarios de las subvenciones, han sido objeto de control:


— la adecuada y correcta obtención de la subvención;


— la aplicación de los fondos recibidos;


— la adecuada y correcta justificación de la subvención;


— la comprobación de la inexistencia de sobrefinanciación de costes respecto de las subvenciones recibidas para los mismos fines de otros órganos de la Administración General del Estado o de las Administraciones de las respectivas
Comunidades Autónomas;


— y el cumplimiento de cualesquiera otros requisitos exigidos por la normativa aplicable.


La Fiscalización, en cuanto a su ámbito temporal, se refiere a las subvenciones concedidas por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes para su aplicación por los beneficiarios en el año 2007, sin perjuicio de que se hayan
extendido las comprobaciones a ejercicios anteriores, siempre que los hechos verificados hayan tenido trascendencia en los procedimientos de solicitud, concesión, pago y justificación de las subvenciones fiscalizadas, así como a los procedimientos y
normas aplicadas a estas hasta la finalización de los trabajos de campo de la Fiscalización.


Para la verificación de estos aspectos se han aplicado todas aquellas pruebas y procedimientos de auditoría necesarios sobre los libros, documentos, aplicaciones informáticas, registros contables y extracontables de la Dirección General de
Integración de los Inmigrantes y de los beneficiarios de las subvenciones por ésta concedidas, incluidos en la muestra de perceptores realizada.


Los trabajos de fiscalización se han realizado en la Dirección General de Integración de los Inmigrantes y en una muestra de 15 beneficiarios de las subvenciones concedidas.


Los beneficiarios incluidos en la muestra se han dividido en dos grupos diferenciados: entidades sin ánimo de lucro y Entidades Locales.


— Entre las entidades sin ánimo de lucro se han seleccionado las ocho siguientes: Cruz Roja Española (CRE), Comisión Española de Ayuda al Refugiado (CEAR), Asociación Comisión Católica Española de Migración (ACCEM), Asociación Colectivo La
Calle (LA CALLE), Asociación de Trabajadores e Inmigrantes Marroquíes en España (ATIME), Cáritas Española, Asociación Rumiñahui Hispano Ecuatoriana para la colaboración al desarrollo (RUMIÑAHUI) y Asociación Voluntariado Madres
Dominicanas-Voluntariado Integración Colectivos Nacionales de Trabajadores (VOMADE-VINCIT).


La representatividad de la muestra seleccionada de entidades sin ánimo de lucro se sitúa en el 8% de las entidades perceptoras de las subvenciones concedidas por la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, y en el 78% de los fondos
totales subvencionados.


— Por lo que respecta a las Entidades Locales se han seleccionado los Ayuntamientos siguientes: Terrassa, Guadalajara, Alcorcón, Vic, Almendralejo, Torrejón de Ardoz y Almería.


En este supuesto, la muestra realizada alcanza un peso relativo del 5% en cuanto al número total de perceptores y del 15% importe total subvencionado.


Los trabajos de campo en los Ayuntamientos señalados se han realizado por el equipo fiscalizador, en colaboración con el Departamento de Entidades Locales de este Tribunal de Cuentas.

Página 17

Con independencia de lo anterior, se ha recabado información complementaria de la Intervención General de la Administración del Estado y de las Administraciones de las Comunidades Autónomas donde tenían su sede las entidades sin ánimo de
lucro y los Ayuntamientos incluidos en la muestra. La circularización dirigida a Comunidades Autónomas se ha realizado por el equipo fiscalizador en colaboración con el Departamento de Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas de este Tribunal de
Cuentas.


2. Trámite de alegaciones


En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 44.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, el Anteproyecto de Informe de esta Fiscalización fue remitido el 7 de abril de 2011 por este Tribunal de Cuentas
a la actual titular de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración y a la Directora General de Integración de los Inmigrantes para la formulación de alegaciones.


También se dio traslado del Anteproyecto de Informe a la anterior titular de la citada Secretaría de Estado durante el periodo al que se refiere la fiscalización realizada.


Asimismo, también se dio traslado de la parte del Anteproyecto de Informe, exclusivamente en la parte que les afecta, a las ocho organizaciones no gubernamentales y siete entidades locales perceptoras finales de recursos públicos procedentes
de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, a los que se hace referencia en los apartados 2 y 3 de la Sección III de este Informe.


Dentro del plazo legal fueron recibidas en este Tribunal de Cuentas las alegaciones formuladas por la Secretaria de Estado de Inmigración y Emigración, que hacía suyas las formuladas por la Directora General de Integración de los
Inmigrantes, y por la ex titular de la citada Secretaría de Estado, que se adhirió a las presentadas por la Secretaria de Estado actual.


Respecto de los perceptores de subvenciones a quienes se remitió el Anteproyecto de Informe en la parte que les afectaba, han formulado alegaciones todos ellos, salvo las Organizaciones no Gubernamentales ATIME y Vomade-Vincit; y tres
Entidades Locales: los Ayuntamientos de Almendralejo, Almería y Torrejón de Ardoz, habiendo comunicado este último, expresamente, que no formularía alegaciones.


A la vista de las citadas alegaciones, este Tribunal de Cuentas ha efectuado las oportunas modificaciones en el texto del Informe y, en los casos en que este Tribunal lo ha considerado necesario, han sido reflejado su tratamiento mediante
notas a pie de página. En todo caso, la totalidad de las alegaciones formuladas se adjuntan al Informe de Fiscalización.


3. Conclusiones


Las presentes conclusiones se han estructurado, siguiendo el orden utilizado en la exposición de los resultados del trabajo realizado, en dos apartados diferenciados.


Dado que la Dirección General de Integración de los Inmigrantes ejerce, por delegación, las competencias de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, en materia de gestión de subvenciones, las conclusiones y recomendaciones que
afectan a los procedimientos de gestión de las ayudas se referirán a la precitada Dirección General, sin perjuicio de que la competencia corresponda, de acuerdo con lo previsto en el artículo 10.1 de la Ley General de Subvenciones, a la mencionada
Secretaría de Estado.


De acuerdo con lo anterior, se presentan, en primer lugar, las conclusiones relativas a los procedimientos internos utilizados por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes en la concesión, gestión y justificación de las
subvenciones que, en materia de integración de los inmigrantes, tiene encomendadas, y, en segundo término, se detallan las conclusiones más relevantes correspondientes a las entidades beneficiarias de las subvenciones, tanto si se trata de
organizaciones no gubernamentales, como de Entidades Locales.


Con independencia de lo anterior, en los subapartados correspondientes a cada una de las entidades beneficiarias incluidas en la presente fiscalización, recogidos en la Sección III. «Resultados del trabajo realizado», se ha introducido un
epígrafe específico de conclusiones relativo a cada una de ellas.


3.1 Conclusiones que afectan a la Dirección General de Integración de los Inmigrantes


En el presente epígrafe se exponen las conclusiones que afectan a los procedimientos internos utilizados por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, en el ejercicio de las competencias que le han sido delegadas por la
Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, en la concesión, gestión y justificación de las subvenciones que tiene encomendadas, en el área de integración de los inmigrantes.

Página 18

Para ello, con el objetivo de sistematizar la presentación de las conclusiones, se han establecido las siguientes fases en los procedimientos de concesión y gestión de las subvenciones:


1. Iniciación: elaboración de las bases reguladoras y convocatoria.


2. Instrucción del procedimiento de concesión.


3. Resolución de concesión.


4. Reformulación de las solicitudes.


5. Subcontratación de las actividades subvencionadas.


6. Modificaciones de la Resolución de concesión y de los programas subvencionados.


7. Seguimiento de las actividades subvencionadas.


8. Comprobación de la justificación de las subvenciones.


9. Reintegros y régimen sancionador.


Las conclusiones que se exponen a continuación se han ordenado y agrupado en torno a cada una de las fases en las que se han dividido los procedimientos. En aquellas fases en las que la forma de concesión de las subvenciones se ha
considerado relevante en el análisis del procedimiento, se ha sistematizado la presentación de las conclusiones diferenciando los dos procedimientos de concesión de subvenciones que, establecidos en la Ley General de Subvenciones, régimen de
concurrencia competitiva y concesión de forma directa, han sido utilizados por la precitada Dirección General.


1. En la fase de iniciación de los expedientes administrativos necesarios para el otorgamiento de las subvenciones, se han detectado las siguientes debilidades en los procedimientos:


1.1 Debilidad que afecta a las subvenciones concedidas en régimen de concurrencia competitiva.


— Falta de definición y concreción de conceptos determinantes para la admisión previa y evaluación posterior de las solicitudes.


Las bases reguladoras y convocatorias de las subvenciones sujetas, en su concesión, al régimen ordinario de concurrencia competitiva, adolecieron de falta de la suficiente definición y concreción en algunos de los conceptos que,
posteriormente, fueron utilizados para la adopción de las decisiones de concesión de las ayudas, bien formando parte de los requisitos previos exigibles a las entidades solicitantes o a los programas para los que se solicitaban las ayudas, bien de
los criterios de otorgamiento de la subvención.


A título de ejemplo, se pueden citar: el requisito previo de «programa innovador», no definido explícitamente en las convocatorias, indefinición que se tradujo en la sistemática admisión y posterior financiación de programas de continuidad,
a pesar de que éstos no formaban parte del objeto y finalidad de la subvención; o el criterio de evaluación de «calidad del programa» a subvencionar, cuya valoración cuantitativa no pudo ser objetivada, a la vista de la insuficiente documentación
acreditativa exigida a los solicitantes, lo que pudo dar lugar a valoraciones subjetivas.


La admisión previa y la evaluación posterior de las solicitudes, en base a requisitos previos o criterios de valoración no suficientemente definidos y objetivados, otorga un manifiesto grado de discrecionalidad al órgano concedente de las
subvenciones, que podría dar lugar a un potencial incumplimiento de los principios de transparencia, objetividad, igualdad y no discriminación que deben presidir la gestión de las subvenciones públicas.


La Dirección General de Integración de los Inmigrantes debe, por tanto, promover la revisión de los requisitos previos que han de cumplir las entidades y los programas a financiar y los criterios de otorgamiento de las subvenciones
concedidas en régimen de concurrencia competitiva, con el objetivo de proceder a su concreción y definición precisa en las bases reguladoras de las subvenciones, así como a establecer la documentación acreditativa suficiente que han de aportar las
entidades solicitantes para alcanzar una ponderación objetiva de estos criterios de valoración (epígrafe III.1.1.A).


1.2 Debilidad que afecta a las subvenciones concedidas de forma directa.


— Inexistencia en los Presupuestos Generales del Estado de consignación individual de la cuantía a conceder a cada una de las tres entidades beneficiarias de la subvención nominativa, para programas de refugiados e inmigrantes.

Página 19

En la subvención concedida para la realización de un programa dirigido a refugiados e inmigrantes, otorgada en régimen de concesión directa, por estar prevista nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, la aplicación
presupuestaria «Subvenciones a CRE, CEAR Y ACCEM para programas de refugiados e inmigrantes», recoge la cantidad íntegra a la que asciende, en cada ejercicio económico, la subvención a conceder, sin desglosar la parte del importe total de la
aplicación presupuestaria correspondiente a cada una de estas tres Entidades.


En el momento de elaboración de futuros Presupuestos, la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, a la vista de las previsiones de los objetivos a alcanzar con esta dotación presupuestaria, por cada una de las entidades
beneficiarias y, como resultado de su agregación, a nivel global, debería estudiar la posibilidad de promover la consignación individual a cada una de las tres precitadas entidades de esta subvención nominativa global, en la Ley de Presupuestos
Generales del Estado (epígrafe III.1.1.B.1).


2. En la fase de instrucción de los expedientes administrativos necesarios para el otorgamiento de las subvenciones, se han detectado las siguientes deficiencias:


2.1 Deficiencias que afectan a las subvenciones concedidas en régimen de concurrencia competitiva:


2.1.1 Insuficiencia del análisis previo de las solicitudes de subvenciones.


En este sentido, este Tribunal de Cuentas ha podido constatar:


— La existencia de solicitudes presentadas fuera de plazo que fueron admitidas en el proceso de evaluación y valoración, y que resultaron adjudicatarias de subvenciones (epígrafe III.1.2.A.1).


A este respecto, la aceptación, fuera de plazo, de solicitudes de subvenciones podría constituir una de las causas de anulabilidad de los actos administrativos, previstas en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común.


— La falta de exigencia de la declaración responsable de no estar incursos en las prohibiciones para obtener la condición de beneficiario de las subvenciones, en aquellos supuestos en los que ésta no fue aportada por las entidades
solicitantes (epígrafe III.1.2.A.2).


— La ausencia de comprobaciones complementarias sobre determinados aspectos que influyen en la evaluación de los requisitos previos exigibles a las entidades y a los programas, así como en la valoración posterior de las solicitudes recibidas
—por ejemplo, participación social y voluntariado, adecuación de los recursos humanos a los proyectos presentados o cumplimiento de las obligaciones derivadas de las subvenciones recibidas anteriormente del Ministerio de Trabajo e Inmigración—.


Asimismo, tampoco se actualizaron las evaluaciones de los extremos ya valorados en convocatorias anteriores, relativas a las entidades que ya hubieran solicitado subvenciones en otros ejercicios (epígrafe III.1.2.A.3).


La verificación de aspectos directamente relacionados con la admisión previa de las solicitudes y la evaluación y valoración de las entidades solicitantes y de los programas a financiar, constituye un elemento esencial para que el órgano
colegiado, la Comisión de Evaluación, previsto en el artículo 22.1 de la Ley General de Subvenciones (precepto al que se remite el artículo 24.4 de dicha Ley), pueda emitir el informe en el que se concrete el resultado de la evaluación efectuada, y
servir de base para la propuesta fundada de resolución de concesión de las subvenciones a emitir por el órgano instructor, de acuerdo con lo establecido en el referido artículo 24.4 de la LGS.


Por otra parte, para valorar adecuadamente estas deficiencias debe tenerse en cuenta la insuficiencia del personal adscrito a la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, como se indica en el apartado 1 de la Sección III del
presente Informe.


2.1.2 Actuaciones de evaluación de las solicitudes, previas a la formulación de la propuesta de resolución provisional. En esta fase se han detectado las siguientes deficiencias:


— El informe del órgano colegiado (Comisión de Evaluación), previsto en el artículo 24.4 de la Ley General de Subvenciones, no fundamenta suficientemente la valoración de las solicitudes recibidas, tanto en los aspectos que hacen referencia
a las entidades solicitantes, como en aquéllos que afectan a los programas para cuya ejecución se solicita la subvención.

Página 20

Teniendo en cuenta que, en la práctica, el órgano instructor asumió, durante el período fiscalizado, el informe de la Comisión de Evaluación (ya que no se produjo ninguna discrepancia entre ambos órganos), y que la propuesta de resolución
del órgano instructor debe formularse «debidamente motivada», de acuerdo con lo previsto en el reiterado artículo 24.4 de la LGS, en las actas de la Comisión de Evaluación deberían haberse explicitado los criterios seguidos en la valoración de cada
una de las solicitudes, y su motivación.


A este respecto debe destacarse que este Tribunal de Cuentas ha observado diferencias significativas no explicadas entre las propuestas del equipo técnico que sirven de base al posterior informe de la Comisión de Evaluación, y este último.
Estas diferencias hacen más necesaria, si cabe, dicha motivación 1.


— Por otra parte, los criterios utilizados, por el equipo técnico, en la valoración de las solicitudes, tanto de las entidades solicitantes como de los programas para los que se solicitaba la subvención, no están baremados, lo que dificulta
una valoración homogénea por cada uno de los técnicos de evaluación, con la consiguiente repercusión en la equidad y transparencia que deben presidir el proceso de valoración.


— Por último, hay que destacar la inexistencia de un Manual Interno de Procedimiento en el que se expliciten, entre otros temas relacionados con la totalidad del procedimiento administrativo de concesión y gestión de las subvenciones, cómo
deben aplicarse los criterios de valoración (epígrafe III.1.2.A.4).


La falta de fundamentación del informe del órgano colegiado, y la inexistencia de criterios de valoración suficientemente baremados, vuelve a otorgar, como ya sucediera en la fase de admisión previa y evaluación de los requisitos (epígrafe
1.1 anterior), un manifiesto grado de discrecionalidad al órgano concedente de las subvenciones, lo que puede dar lugar a riesgos de incumplimiento de los principios de transparencia, objetividad, igualdad y no discriminación que deben presidir la
gestión de las subvenciones públicas.


2.1.3 Resoluciones provisionales de concesión de las subvenciones no motivadas.


— Como ya se ha señalado en el punto anterior, la Ley General de Subvenciones establece, en su artículo 24.4, que la resolución provisional de concesión de las subvenciones ha de formularse «debidamente motivada», por el órgano instructor, a
la vista del expediente y del informe del órgano colegiado (Comisión de Evaluación).


No obstante, en el curso del procedimiento de concesión seguido por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, la resolución provisional de concesión no motiva suficientemente las cuantías concedidas a cada uno de los
beneficiarios, circunstancia relevante en aquellos supuestos en los que el importe concedido es inferior al solicitado.


— A mayor abundamiento, no existe constancia de las razones por las que se produjeron diferencias sustanciales en la ratio importe concedido/importe solicitado, en aquellos casos en los que los beneficiarios habían obtenido la misma
puntuación en el informe de la Comisión de Evaluación, o a la inversa (epígrafe III.1.2.A.5).


La Dirección General de Integración de los Inmigrantes debe introducir una mayor objetivación del procedimiento de determinación cuantitativa de las subvenciones, profundizando, asimismo, en la motivación tanto de la Resolución final de
concesión, como de los informes que sirven de base a la misma, para asegurar el estricto cumplimiento de los principios de transparencia, igualdad y no discriminación exigibles en la gestión de subvenciones públicas, de acuerdo con lo previsto en el
artículo 8.3.a) de la Ley General de Subvenciones.


Asimismo, la objetivación de la determinación cuantitativa de las subvenciones concedidas por parte de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, debe evitar el riesgo de que se estén concediendo mayores subvenciones a programas
menos eficaces o eficientes que otros, principios igualmente exigibles en la gestión de los fondos públicos, de acuerdo con las previsiones del reiterado artículo 8.3, en sus incisos b) y c), respectivamente, de la referida Ley 2.


1 En fase de alegaciones, la DGII manifiesta que está realizando un proceso de mejora del procedimiento de concesión de las subvenciones públicas y aportó a este Tribunal, el modelo de informe de la Comisión de evaluación correspondiente a
la Convocatoria de 2010 donde se incluye la puntuación otorgada por el informe técnico a cada uno de los programas, la puntuación que otorga la Comisión y la motivación en los casos en los que la Comisión se separa del criterio técnico.


2 Este Tribunal ha verificado, que para la convocatoria de 2011 se han introducido modificaciones en el proceso de valoración de los programas y determinación de las cuantías de las ayudas, por un lado, valorando la solicitud presentada de
acuerdo a los criterios técnicos fijados en la convocatoria y por otro lado, realizando un análisis de costes proponiendo un presupuesto estimativo que los técnicos elevan a la Comisión de Valoración.

Página 21

2.2 Deficiencias que afectan a las subvenciones concedidas de forma directa.


2.2.1 Falta de motivación de la cuantía individual concedida a cada una de las tres entidades beneficiarias (CRE, CEAR y ACCEM), de la subvención nominativa global para programas de refugiados e inmigrantes.


Este Tribunal de Cuentas no ha podido constatar documentalmente la existencia de estudios previos de costes unitarios de las actividades y servicios a prestar y del potencial número de beneficiarios a atender, por cada una de estas tres
entidades, con cargo a esta subvención nominativa. Sin embargo, sí ha verificado la indeterminación en los convenios suscritos, a través de los que se instrumentó la concesión de esta subvención, de algunas de las prestaciones a conceder y de las
cuantías de las ayudas a otorgar a los beneficiarios últimos (refugiados e inmigrantes).


Esta carencia de estudios previos es significativa en el programa de acogida temporal a refugiados e inmigrantes (uno de los que incluye esta subvención), programa que representó en el ejercicio 2007 cerca del 50% de la subvención
nominativa. El coste financiable se estableció en un precio máximo de 27 euros al día, por plaza residencial ocupada, y en el 65% de dicha cuantía, por plaza reservada. Sin embargo, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes no
facilitó a este Tribunal de Cuentas ningún estudio previo de costes unitarios que permitiera analizar la corrección de ambos importes.


Las debilidades señaladas dan lugar a que la cuantificación económica de la subvención individual a conceder, por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, a cada una de las tres entidades beneficiarias precitadas, adolezca de
discrecionalidad en la determinación de los importes concedidos (epígrafe III.1.2.B.1).


2.2.2 Deficiencia que afecta al procedimiento de concesión de la subvención de atención humanitaria a personas inmigrantes, concedida de forma directa, de acuerdo con lo previsto en el artículo 22.2.c) de la Ley General de Subvenciones, por
razones de interés público, social, económico o humanitario.


— Falta de un método de valoración de las entidades y de asignación de las cuantías concedidas.


A pesar de que el procedimiento de concesión de la subvención de atención humanitaria guarda ciertas similitudes con el procedimiento ordinario de concesión de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva, dado que sus bases
reguladoras y convocatoria (Real Decreto 441/2007), permitían la presentación de solicitudes a todas aquellas entidades y organizaciones que desearan participar en la ejecución de los programas subvencionados y que cumplieran los requisitos
necesarios para resultar beneficiarios, el procedimiento de concesión utilizado por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes no contó con un método de valoración de las solicitudes de las entidades beneficiarias y de asignación de las
cuantías concedidas a cada una de ellas.


En la práctica, las solicitudes de subvenciones presentadas fueron muy superiores, tanto en número de entidades como en cuantías solicitadas, a las que finalmente resultaron beneficiarias de las subvenciones (el importe concedido,
coincidente con el crédito consignado en los Presupuestos Generales del Estado para esta subvención, se situó en torno al 35% del solicitado).


Sin embargo, los «criterios de concesión», incluidos en el referido Real Decreto 441/2007, que debían cumplir las entidades y organizaciones a las que se podría «conceder subvención para el desarrollo de alguna de las actuaciones» que
constituían el objeto de la subvención, no se configuraron como criterios de valoración por lo que no estaban ponderados, a diferencia de lo que sucede en el procedimiento de concesión en régimen de concurrencia competitiva, donde debe «precisarse
la ponderación relativa atribuida a cada uno de ellos», de acuerdo con lo previsto en el artículo 60.1 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones.


A mayor abundamiento, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes tampoco elaboró instrucciones internas (v.gr.: criterios de ponderación y baremación) que permitieran valorar de forma objetiva las solicitudes presentadas 3.


Asimismo, para la cuantificación del coste de los programas a subvencionar, la mencionada Dirección General no dispuso de los estudios de costes unitarios previos de las actividades y servicios subvencionados


3 Para el año 2011, este Tribunal ha verificado que la DGII ha elaborado instrucciones internas que recogen el procedimiento de evaluación de las solicitudes, así como un modelo de informe de evaluación donde se detallan, por un lado, las
comprobaciones que debe realizar la DGII para validar el cumplimiento de los requisitos, por parte de las entidades solicitantes, para ser beneficiarios de la subvención, y por otro lado, en relación con la evaluación de los programas, los criterios
de concesión, la valoración de estos criterios y la puntuación mínima exigida para obtener financiación.

Página 22

—nuevamente con especial relevancia en la actividad de acogida—, ni de los informes técnicos oportunos que permitieran establecer el número de posibles beneficiarios a atender (inmigrantes en situación de extrema vulnerabilidad), que
justificaran las cantidades concedidas a cada una de las entidades solicitantes.


Como consecuencia de lo anterior, se produjo un significativo grado de discrecionalidad, tanto en la selección de las entidades beneficiarias, como en la asignación de las cuantías subvencionadas a cada una de ellas, que origina un riesgo de
incumplimiento de los principios de transparencia, objetividad, igualdad y no discriminación, así como de los de eficacia y eficiencia, exigibles en la gestión de las subvenciones públicas (epígrafe III.1.2.B.2).


3. En la fase del procedimiento de gestión relativa a la resolución de concesión de las subvenciones, en la que no se ha considerado necesario distinguir entre los diferentes procedimientos de concesión, se han observado las siguientes
incidencias:


— Existencia de Resoluciones de concesión de las subvenciones sin fechar.


En la subvención del Régimen general, las Resoluciones de concesión de la subvención a las entidades beneficiarias fueron remitidas sin datar. Las notificaciones, sin embargo, sí fueron fechadas y, en todos los supuestos analizados,
superaron el plazo máximo de seis meses previsto en la convocatoria de la subvención.


La inexistencia de fecha en la Resolución de concesión impide conocer el momento en que ésta comienza a producir sus efectos, por lo que, en determinados supuestos, podría generar indefensión, bien a los interesados en el procedimiento, bien
a la propia Administración, con independencia de que supone un incumplimiento de lo previsto en el artículo 57.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.


Por otra parte, el incumplimiento de los plazos para resolver es contrario al artículo 47 de la referida Ley, dado que los términos y plazos establecidos obligan a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones públicas
competentes para la tramitación de los asuntos.


Por todo ello, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes debe impulsar los procedimientos administrativos previos a la Resolución de concesión de las subvenciones, con el fin de reducir los tiempos de tramitación de los
expedientes y poder cumplir, así, el plazo máximo previsto en las respectivas convocatorias de subvenciones (epígrafes III.1.3.1 y 2).


— Incidencias relacionadas con las inversiones a financiar:


• Regulación diferente en algunas de las subvenciones gestionadas, a pesar de financiar actividades similares.


Teniendo en cuenta que la subvención nominativa para programas a favor de refugiados e inmigrantes y la subvención de atención humanitaria a inmigrantes, concedida esta última de forma directa por razones de interés público, social,
económico o humanitario, son concurrentes y compatibles entre sí (siempre y cuando la suma de ambas no supere el coste de la actividad subvencionada) y que algunas de las actividades contempladas en ellas son idénticas (la actividad de acogida, por
ejemplo, que es cuantitativamente la más relevante en las dos subvenciones señaladas, alcanzando en torno al 50% del importe total subvencionado), este Tribunal de Cuentas considera que el tratamiento a otorgar a las inversiones, en ambas
subvenciones, debe ser similar.


Sin embargo, mientras en la primera de las subvenciones citadas (nominativa para programas a favor de refugiados e inmigrantes), no se contempla la financiación de inversiones, en la segunda (atención humanitaria a inmigrantes), sí se
admiten programas de inversiones.


A juicio de este Tribunal de Cuentas, parece razonable mantener el criterio de que las inversiones son necesarias para poder realizar las actividades subvencionadas de atención integral a un determinado colectivo como es el de personas
extranjeras en situación de vulnerabilidad, que se materializan, principalmente, en la de acogida en plazas residenciales, objetivo que fundamenta la concesión de las dos subvenciones señaladas.


Por todo ello, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes debe analizar la posibilidad de que las subvenciones que convoca, al menos aquellas cuya principal actividad es la de acogida, pudieran contar con un porcentaje suficiente
y adecuado destinado a la financiación de las inversiones, tanto nuevas como de reposición, inversiones que resultan necesarias para el correcto dimensionamiento y mantenimiento de la estructura fija de los dispositivos de acogida de las entidades
subvencionadas (epígrafe III.1.3.3).

Página 23

• Inexistencia de subvenciones plurianuales para financiar determinadas inversiones.


Dentro de las subvenciones de capital concedidas por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes a una de las entidades beneficiarias (CEAR), una de las actividades subvencionadas, la más cuantiosa, fue la concedida para la
construcción de un Centro de Acogida a Refugiados en Getafe, por un importe de 806.000 euros. Con esta misma finalidad, la citada Dirección General concedió subvenciones a esta entidad, durante los ejercicios 2006, 2008, 2009 y 2010.


Esta forma de proceder, otorgando año tras año subvenciones para la construcción de este Centro de Acogida, ha supuesto, en la práctica, una demora en su finalización, un encarecimiento importante en sus costes y un alto grado de inseguridad
jurídica para el beneficiario de la subvención.


Por ello, la mencionada Dirección General debería acogerse a la figura de la subvención plurianual, regulada en el artículo 57 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones, dado que, siempre que no se superen los límites y anualidades
fijados en el artículo 47 de la Ley General Presupuestaria, se acomoda mejor a las inversiones de carácter plurianual, como es el caso (epígrafe III.1.3.3).


— Incidencias relacionadas con los costes indirectos considerados gastos subvencionables.


• En primer lugar, las únicas subvenciones gestionadas por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes que permitían la imputación de costes indirectos fueron la subvención nominativa para programas de refugiados e inmigrantes y
la subvención de atención humanitaria a inmigrantes. El resto de subvenciones concedidas por la precitada Dirección General no contemplaba esta posibilidad, sin que conste la existencia de criterios para que se permita su imputación en unas
subvenciones y no en otras.


Por otra parte, este Tribunal de Cuentas ha verificado que en un porcentaje muy significativo de las subvenciones concedidas por otras Administraciones públicas (v.gr.: Comunidades Autónomas) o entidades públicas o privadas, en el área de
integración de los inmigrantes, tampoco se contempla la posibilidad de imputación de costes indirectos.


A este respecto, hay que señalar que las entidades, dedicadas exclusivamente a la integración de los inmigrantes, carecen, generalmente, de otras fuentes alternativas de financiación distintas de las subvenciones que reciben, y, por tanto,
cuando estas subvenciones no permiten la imputación de costes indirectos, dichas entidades se ven obligadas, en la práctica, a imputar el total de sus gastos de administración a aquellas subvenciones que sí permiten dicha imputación, como es el caso
de las subvenciones para programas de refugiados e inmigrantes y para atención humanitaria de inmigrantes, gestionadas por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, que, por tanto, soportan una imputación de estos costes superior a la
proporcional, esto es, superior a la cuantía relativa de esta subvención respecto del total de los ingresos de la entidad beneficiaria.


Esta falta de coordinación puede llegar a provocar que estos costes carezcan de financiación, ocasionando problemas de viabilidad a las entidades beneficiarias.


Para evitar estos problemas, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes debería establecer una mayor coordinación con las Comunidades Autónomas y con el resto de entidades públicas que gestionen subvenciones o ayudas en el área
de integración de los inmigrantes, de forma que se garantice que todas las entidades concedentes soporten la financiación de estos gastos, de forma razonable, como exige el artículo 31.9 de la Ley General de Subvenciones.


• En relación a las subvenciones que sí admitían la imputación de costes indirectos, se han observado las siguientes incidencias:


? La Dirección General de Integración de los Inmigrantes no cuenta con ningún estudio o análisis previo de costes, que permita justificar la razonabilidad del porcentaje del 8,5%, utilizado como límite para la financiación de los costes
indirectos.


? Las bases reguladoras respectivas, si bien fijan unos límites cuantitativos a los gastos imputables por este concepto (un porcentaje del 8,5%), no contienen ninguna especificación sobre qué tipo de gastos pueden imputarse como coste
indirecto.


Ante la inexistencia de instrucciones complementarias sobre cuál es la naturaleza de los gastos de gestión y administración, este Tribunal de Cuentas ha podido constatar que cada una de las entidades beneficiarias de las subvenciones
señaladas ha imputado gastos de distinta naturaleza, si bien respetando, en todos los supuestos, el porcentaje máximo establecido en las respectivas bases reguladoras.

Página 24

Por todo ello, a juicio de este Tribunal de Cuentas, la normativa reguladora señalada es confusa y debe ser modificada. En este sentido parece razonable, partiendo de la dificultad intrínseca de verificación de este tipo de costes y de la
insuficiente asignación de recursos humanos con los que cuenta la Dirección General de Integración de los Inmigrantes (puesta de manifiesto en el Apartado III.1 del presente Informe), que se analice la posibilidad de recurrir al mecanismo previsto
en el artículo 83.3 del Reglamento de la LGS, que contempla que «a efectos de imputación de costes indirectos a la actividad subvencionada las bases reguladoras, previos los estudios económicos que procedan, podrán establecer la fracción del coste
total que se considera coste indirecto imputable a la misma, en cuyo caso dicha fracción de coste no requerirá una justificación adicional».


Esta adaptación evitaría la necesidad de justificación documental de este tipo de gastos por parte de las entidades beneficiarias, facilitaría el control de la justificación de las subvenciones y eliminaría la falta de homogeneidad en la
imputación de los costes indirectos entre los beneficiarios de las subvenciones por ella gestionadas.


Para ello, con carácter previo, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes debe elaborar los estudios económicos previos de costes, necesarios para establecer la fracción del coste total que pueda ser considerada como coste
indirecto y que, por tanto, se pueda imputar a las subvenciones analizadas (epígrafe III.1.3.4) 4.


— Incidencia relacionada con los gastos e ingresos financieros.


Las diferentes bases reguladoras, Resoluciones de concesión y/o convenios reguladores de las subvenciones concedidas por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, contemplan la posibilidad de imputar a las mismas los intereses
devengados por los créditos que hayan tenido que solicitar las entidades beneficiarias, para la ejecución anticipada de las actividades subvencionadas. Asimismo, contemplan que los posibles ingresos financieros que devenguen los fondos librados a
los beneficiarios hasta el momento del gasto, deban ser reinvertidos en cualquiera de los programas subvencionados.


Sin embargo, la normativa reguladora no especifica ningún criterio para el cálculo de los gastos e ingresos financieros imputables, por lo que las entidades beneficiarias, con carácter general, procedieron a utilizar distintos métodos para
determinar los referidos gastos e ingresos financieros, lo que genera «de facto» un incumplimiento del principio de igualdad y no discriminación que debe presidir la gestión de las subvenciones públicas, y, ante la escasa razonabilidad financiera de
los criterios utilizados por los beneficiarios, hace cuestionarse el cumplimiento del principio de economía que debe presidir la gestión de los fondos públicos.


Por todo ello, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes debe establecer criterios específicos de imputación de los gastos e ingresos financieros que puedan generar las subvenciones que concede, fijando un método de cálculo que
obedezca a un criterio financiero razonable, que podría estar basado en:


• Las fechas reales de pago de cada uno de los gastos subvencionados, exigiendo a las entidades beneficiarias la implantación de las herramientas de seguimiento necesarias.


• La fijación de un método de cálculo objetivo y lo más cercano posible a la corriente efectiva de pagos —intentando simplificar al máximo su gestión y seguimiento—, basado, por ejemplo, en la convención de que todos los gastos
contabilizados en un determinado mes, se pagan el último día de dicho mes (epígrafe III.1.3.5).


Además, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes debe disponer que las entidades beneficiarias tengan que utilizar cuentas corrientes exclusivas, para la materialización de los cobros y pagos derivados de cada una de las
subvenciones concedidas, en aquellos supuestos en los que las deficiencias contables que se aprecien en los controles, cuestionen la adaptación real de su contabilidad al «Plan General Contable», como se exige en las respectivas bases reguladoras.


4 El Tribunal ha comprobado que, durante el año 2011, la DGII ha realizado un estudio para determinar el límite de costes indirectos, recabando información de las entidades beneficiarias de estas subvenciones. Dicho límite, exento de
justificación, ha sido incluido en la propuesta provisional de resolución y se mantendrá en la resolución definitiva que se dicte en el caso de las subvenciones directas; habiendo sido incluido ya en los Convenios reguladores de las subvenciones
nominativas.

Página 25

— Incidencia relacionada con la aportación de financiación propia en las actividades subvencionadas, en la subvención a Entidades Locales.


El artículo 5.4 de la Orden TAS/3141/2006, de 11 de octubre, por la que se establecían las bases reguladoras y se convocó, para el año 2006, la concesión de subvenciones a municipios, mancomunidades de municipios y comarcas para el
desarrollo de programas innovadores a favor de la integración de los inmigrantes, disponía que «sólo serán subvencionados los programas en los que la entidad solicitante aporte al menos el 20% del coste total del programa».


Por su parte, la Resolución de concesión de la subvención a cada una de las Entidades Locales beneficiarias, dictada por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, fijó la cuantía de la subvención concedida en «un importe cierto
y sin referencia a un porcentaje o fracción del coste total» de la actividad subvencionada, sin referencia alguna al coste total del proyecto que se subvenciona ni a un eventual porcentaje de financiación pública o privada. Este sistema de
financiación de las actividades subvencionadas es, por tanto, el previsto en el apartado 2 del artículo 32 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones.


Sin embargo, en la práctica, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes gestionó la subvención de Entidades Locales como si la cantidad concedida obedeciera a un porcentaje (el 80%) de la actividad subvencionada (esto es, el
sistema previsto en el artículo 32.1 del RLGS), y no, como hizo en realidad, como un importe cierto.


Para evitar esta situación, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes debe promover la modificación de la normativa reguladora de la subvención para establecer con precisión, tanto en las bases reguladoras, como en la Resolución
de concesión de las subvenciones, el sistema de aportación de los recursos propios por parte de los beneficiarios, optando por uno de los dos sistemas que prevé el artículo 32 del RLGS.


4. En la fase del procedimiento de gestión relativa a la reformulación de las solicitudes de las subvenciones que concede, se han observado las siguientes incidencias:


4.1 Deficiencias que afectan a las subvenciones concedidas en régimen de concurrencia competitiva:


4.1.1 En primer lugar, debe destacarse que la fase de reformulación de las solicitudes no está expresamente contemplada en las bases reguladoras de las subvenciones concedidas en régimen de concurrencia competitiva por la Dirección General
de Integración de los Inmigrantes (Régimen general y EELL).


Sin embargo, como normalmente el importe subvencionado es inferior al solicitado, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes exige de las entidades beneficiarias una Memoria adaptada al importe de la subvención efectivamente
concedida, lo que equivale «de facto» a una reformulación.


Esta reformulación «de facto» no se adapta al procedimiento previsto en el artículo 27 de la LGS.


Sobre la exigencia de la Memoria adaptada, hay que formular, además, las siguientes observaciones:


— Mientras que, en el supuesto de la subvención del Régimen general, la presentación de la Memoria adaptada es una obligación de las entidades beneficiarias, en base a lo previsto en el artículo 16.n) de sus bases reguladoras (artículo
destinado a establecer las «obligaciones de la entidad u organización beneficiaria»), en la subvención de EELL este trámite ni siquiera tiene esa cobertura normativa.


— En ambas subvenciones, el hecho de que la Memoria adaptada se solicite por el órgano concedente de la subvención, con posterioridad a la Resolución de concesión, produce las siguientes consecuencias:


• Como se ha indicado, la Memoria adaptada se convierte en una reformulación de la solicitud «de facto», cuyo trámite está regulado en el artículo 27 de la Ley General de Subvenciones, pero realizada con posterioridad a la concesión de la
subvención, lo que carece de sentido alguno.


• Impide que las entidades beneficiarias puedan presentar las alegaciones que estimen oportunas, trámite de audiencia que la Ley General de Subvenciones garantiza al situar la fase de reformulación de las solicitudes entre la propuesta de
resolución provisional y definitiva.


• No hay previsto un trámite, en el procedimiento utilizado, para que la entidad solicitante de la ayuda pueda desligarse de la solicitud presentada, si la ayuda concedida resulta inferior a la solicitada, dado que tampoco existe una
aceptación expresa de la propuesta de resolución definitiva de la subvención, según establece el artículo 24.5 de la Ley General de Subvenciones.


Por todo ello, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes debe introducir expresamente la reformulación de las solicitudes en las bases reguladoras de las subvenciones que gestiona en régimen de

Página 26

concurrencia competitiva, en los mismos términos que los establecidos en el artículo 27 de la Ley General de Subvenciones, respetando de esta forma el momento procesal en el que ésta ha de ser solicitada a las entidades beneficiarias, es
decir, en la notificación de la propuesta de resolución provisional que, debidamente motivada, ha de ser comunicada a los interesados, otorgándoles un plazo de 10 días para presentar alegaciones. Asimismo, resulta necesario que el órgano concedente
de las subvenciones introduzca, en el momento procesal de notificación a los interesados de la propuesta de resolución definitiva, la exigencia de que éstos manifiesten su aceptación expresa de la subvención (epígrafe III.1.4.A.1).


4.1.2 Por otra parte, las reformulaciones realizadas «de facto» a través de las Memorias adaptadas, en las subvenciones concedidas en régimen de concurrencia competitiva, cuestionan la propia esencia de los proyectos presentados por los
beneficiarios, o ponen en riesgo la consecución de los objetivos perseguidos, o desvirtúan los compromisos adquiridos por las entidades en la solicitud de subvención, sin que por parte de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes se
haya garantizado el respeto al «objeto, condiciones y finalidad de la subvención, así como de los criterios de valoración establecidos respecto de las solicitudes», tal como exige el artículo 27.3 de la Ley General de Subvenciones.


En este sentido, este Tribunal de Cuentas ha verificado la existencia de reformulaciones que consistieron en la reducción del coste presupuestado, sin que se redujeran las actividades previstas en la solicitud de subvención, lo que no
resulta razonable, salvo que los presupuestos incluidos en la solicitud estuviesen sobrevalorados.


Asimismo, se ha podido constatar, en la Memoria adaptada, la desaparición o reducción considerable de la aportación propia comprometida en la solicitud de subvención, y que fue tenida en cuenta en la fase de valoración competitiva de los
programas a subvencionar, lo que no parece razonable.


Ambas circunstancias ponen de manifiesto que algunos de los aspectos incluidos en la documentación económica que acompaña a la solicitud, que por formar parte de los criterios de valoración de las entidades y/o de los programas, fueron
puntuados favorablemente y, por tanto, pudieran haber dado origen a la concesión de subvenciones en detrimento de otros solicitantes con objetivos o compromisos que alcanzaron menor puntuación, variaron sustancialmente tras la presentación de la
Memoria adaptada, desvirtuando en la práctica el régimen de concurrencia competitiva.


A esta situación contribuye el hecho de que no exista un trámite de aceptación formal de la subvención concedida por parte de los beneficiarios.


Por todo ello, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes debe evitar que las reformulaciones realizadas por las entidades «de facto», a través de las Memorias adaptadas (o las que en el futuro realicen dichas entidades, de
acuerdo con las modificaciones normativas que se proponen), desvirtúen el régimen de concurrencia competitiva que debe presidir la concesión de las subvenciones analizadas, debiendo por tanto, las entidades perceptoras de subvenciones respetar el
objeto, las condiciones y la finalidad de la subvención, así como los criterios de valoración de las solicitudes fijados en sus bases reguladoras, tal y como exige el precitado artículo 27.3 de la Ley General de Subvenciones.


Asimismo, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes debe recabar datos sobre los costes presupuestados por los beneficiarios de las actividades a subvencionar, para limitar el riesgo de que éstos se encuentren sobrevalorados, en
previsión de hipotéticas minoraciones, lo que es contrario a los principios de economía en la gestión del gasto público y de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos, previstos en el artículo 31.2 de la Constitución Española
(epígrafe III.1.4.A.2).


4.2 Deficiencias que afectan a las subvenciones concedidas de forma directa.


Las principales deficiencias observadas afectan al procedimiento de reformulación de las solicitudes en la subvención de atención humanitaria a inmigrantes. Estas deficiencias son las siguientes:


4.2.1 En la adaptación de los programas a los importes (más reducidos) finalmente concedidos por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, las entidades subvencionadas siguieron criterios diferentes:


Así, mientras la variación porcentual del coste total de la prestación de acogida guarda cierta homogeneidad, oscilando entre el 35% de reducción en el caso de CRE y el 25% en el caso de CEAR, resulta especialmente destacable la disparidad
existente entre las variaciones porcentuales en el número de beneficiarios a atender (mientras que CRE incrementó éste en más del 12%, ACCEM lo disminuyó en un 51%) y, como consecuencia de lo anterior, en el coste unitario de la prestación por
beneficiario (mientras que ACCEM lo incrementó en un 45%, CEAR lo hizo en un 5%, y LA CALLE y CRE lo redujeron en un 16%

Página 27

y 42%, respectivamente), disparidades que carecen de sentido y resultan contrarias a los principios de eficiencia y economía.


El origen de estas disparidades podría estar:


— bien en la existencia de diferencias relevantes en las prestaciones de los servicios incluidas en acogida o en su duración, lo que pondría de manifiesto el riesgo de que exista un tratamiento muy diferente a los destinatarios últimos de
este programa, dependiendo de que fueran atendidos por una entidad u otra, lo que resultaría contrario a los principios de igualdad y no discriminación;


— o bien en la realización de una incorrecta (por sobrevaloración) presupuestación de los costes y/o de una deficiente previsión de los potenciales destinatarios de los programas, por parte de las entidades beneficiarias de la subvención.


4.2.2 A pesar de la utilización de criterios diferentes por las entidades beneficiarias en la reducción de los costes de los programas subvencionados, no existe constancia de que el órgano concedente de la subvención, la Dirección General de
Integración de los Inmigrantes, realizase algún tipo de control sobre las Memorias adaptadas presentadas por las entidades beneficiarias, ni para validar las desviaciones de costes existentes, entre cada una de las entidades beneficiarias, ni para
analizar los cambios de actividades y costes unitarios recogidos en la documentación presentada por la entidad en la fase de solicitud y los contemplados en la Memoria adaptada (epígrafe III.1.4.B.2).


Estas deficiencias cuestionan el rigor de los presupuestos presentados por las entidades beneficiarias.


A ello debe unirse, la inexistencia de estudios previos de costes elaborados por el propio órgano concedente de la subvención, lo que impide al órgano gestor conocer los costes estándar de las acciones subvencionadas, lo que afecta,
consecuentemente, a la calidad del control que puede ejercer sobre las modificaciones introducidas por los beneficiarios.


Por todo lo anterior, existe un riesgo significativo de que las reformulaciones realizadas por los beneficiarios no estén respetando el objeto, las condiciones y la finalidad de la subvención, tal y como exige el artículo 27.3 de la Ley
General de Subvenciones, lo que afectaría, asimismo, al cumplimiento de los principios de eficiencia y economía que deben presidir la aplicación de los fondos públicos.


5. En relación con la subcontratación de las actividades subvencionadas, fase en la que no se ha considerado necesario distinguir entre los diferentes procedimientos de concesión, este Tribunal de Cuentas ha podido constatar la existencia
de las siguientes incidencias:


— Subcontrataciones realizadas sin la correspondiente autorización del órgano concedente, a pesar de que ésta era legalmente preceptiva.


— Subcontratación de actividades que superaron el importe máximo autorizado por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes.


— Entidades que no aportaron a la citada Dirección General toda la documentación exigida en las respectivas instrucciones de justificación de las subvenciones —contrato, facturas, certificado comprensivo de la relación de gastos o
certificado acreditativo de estar la corriente de pago de las obligaciones tributarias y de Seguridad Social—.


— Subcontratación con entidades vinculadas al beneficiario, sin que se acreditara que la subcontratación se ajustaba a las condiciones normales de mercado, incumpliendo así lo previsto en el artículo 29.7 de la LGS.


Todas estas circunstancias ponen de manifiesto la debilidad de los procedimientos de control interno ejercido por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, tanto en el momento de la autorización previa de las subcontrataciones,
como en el posterior de comprobación de la justificación de la subvención (subapartado III.1.5) 5.


A este respecto, para valorar adecuadamente la debilidad de los procedimientos de control interno, debe tenerse en cuenta la insuficiencia de recursos humanos que padece la citada Dirección General y que se han puesto de manifiesto en el
apartado 1 de la Sección III del presente Informe.


5 Este Tribunal ha comprobado, que el libro de instrucciones para la gestión y justificación de las subvenciones de concurrencia competitiva de 2009 y la guía de justificación de las subvenciones recibidas por las entidades locales de 2010
recogen un apartado dedicado, en exclusiva, a las subcontrataciones, aclarando cuestiones relativas a autorizaciones, límites y procedimientos.

Página 28

6. Por lo que respecta a la fase del procedimiento relativa a la modificación de las resoluciones de concesión y/o de las actividades o partidas de los programas subvencionados, durante la fase de ejecución de las ayudas, se han observado
las siguientes deficiencias:


6.1 En cuanto a las subvenciones concedidas en régimen de concurrencia competitiva, hay que señalar:


6.1.1 Que, a pesar de que las bases reguladoras de las subvenciones concedidas en régimen de concurrencia competitiva objeto de fiscalización, establecen el carácter excepcional que ha de tener la tramitación de modificaciones de las
actividades y/o partidas de gasto, así como de los programas subvencionados, el Tribunal ha observado la existencia de este procedimiento de tramitación de modificaciones en prácticamente todos los expedientes fiscalizados.


La generalización de las modificaciones supone que, en la práctica, se esté desvirtuando el procedimiento de concesión de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva, al realizarse de forma sistemática la aprobación de alteraciones,
a veces sustanciales, de las iniciales condiciones tenidas en cuenta para la concesión de subvenciones a unos determinados programas, en detrimento de otros.


A esta situación no resulta ajeno el hecho de que no exista trámite de aceptación final de la subvención por el beneficiario, lo que se traduciría en un mayor compromiso de éste respecto de los términos en que aceptó la subvención concedida
(epígrafe III.1.6.A.1).


6.1.2 Para la muestra de programas fiscalizados en los que se produjeron modificaciones, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes no procedió a requerir a los beneficiarios fundamentación alguna de su solicitud de modificación,
con carácter previo a la autorización de la misma, a pesar de que las alteraciones tenidas en cuenta para la modificación de la subvención no estaban justificadas y a pesar de resultar preceptivo de acuerdo con lo previsto en las respectivas bases
reguladoras (véase, por ejemplo, el artículo 13.2 de la Orden TAS/1783/2006, de 2 de junio) (epígrafe III.1.6.A.2).


6.1.3 Este Tribunal de Cuentas ha constatado la existencia de solicitudes de modificación en las que no constaba la fecha de registro de entrada en la mencionada Dirección General. Este hecho no permite acreditar si la solicitud se produjo
con anterioridad a la finalización del plazo de ejecución de la actividad, requisito exigido en el artículo 64 del RLGS, ni si se realizó antes del plazo establecido en las instrucciones de justificación del gasto de la subvención.


Con independencia de lo anterior, la ausencia de la fecha del registro de entrada supone un incumplimiento, por parte de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, del artículo 38 de la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que obliga a los órganos administrativos a llevar un «registro general en el que se hará el correspondiente asiento de todo escrito o comunicación que sea presentado» en el que se
«indicará la fecha del día de la recepción…» (epígrafe III.1.6.A.3).


6.1.4 Asimismo, este Tribunal ha detectado la existencia de diversas solicitudes de modificación de la resolución de concesión presentadas por los beneficiarios fuera del plazo máximo previsto, y que, sin embargo, fueron autorizadas por la
Dirección General de Integración de los Inmigrantes.


La aceptación de estas solicitudes por parte de la citada Dirección General supone el incumplimiento del artículo 82 de la LRJ y PAC que obliga a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas a respetar los términos
y plazos establecidos para la tramitación de los asuntos, así como el incumplimiento del artículo 64.2 del RGLS y del resto de normativa reguladora aplicable (epígrafe III.1.6.A.3).


6.1.5 También se ha podido verificar la existencia de una entidad beneficiaria que solicitó el traspaso de la subvención de un programa a otro, no estando incluido este último entre los aprobados inicialmente en la convocatoria, solicitud
que fue aprobada por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes sin tener en cuenta que no era posible acceder al traspaso solicitado, dado que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 13.1 de las bases reguladoras de la subvención
afectada, no era posible autorizar el traspaso del importe subvencionado para la ejecución de un programa distinto, salvo en el supuesto de tratarse de un programa incluido «dentro de los expresamente autorizados por la resolución original», lo que
no es el caso (epígrafe III.1.6.A.4).


6.1.6 Por último hay que indicar que también se han detectado modificaciones de los programas subvencionados realizadas «de facto» por algunos beneficiarios, sin autorización previa de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes.

Página 29

La aceptación final de la justificación de la subvención presentada por el beneficiario, por parte de la citada Dirección General, en uso de las atribuciones que le confiere el artículo 86.1 del Reglamento de la LGS, supone la validación
implícita de estas modificaciones, que no habían contado con la autorización previa preceptiva.


En estos supuestos, la Dirección General debería haber iniciado el correspondiente expediente sancionador, para delimitar la posible existencia de algún tipo de infracción administrativa, en materia de subvenciones, de acuerdo con el
apartado 2 del referido artículo 86 del Reglamento, según el cual «la aceptación de las alteraciones tenidas por parte del órgano competente en el acto de comprobación no exime al beneficiario de las sanciones que puedan corresponder con arreglo a
la Ley General de Subvenciones» (epígrafe III.1.6.A.5).


Las deficiencias señaladas ponen de manifiesto la debilidad de control interno por parte de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, en esta fase del procedimiento de gestión de las subvenciones que concede en régimen de
concurrencia competitiva, deficiencias que podrían afectar al cumplimiento de los principios de igualdad y no discriminación, debilidad que puede encontrar su origen en la insuficiencia de recursos humanos padecida por la Dirección General.


6.2. Por lo que respecta a las subvenciones concedidas de forma directa, en esta fase del procedimiento hay que señalar:


6.2.1 En relación con la subvención nominativa de atención a refugiados e inmigrantes, dos de las tres entidades beneficiarias (CRE y CEAR), solicitaron la modificación de partidas de gasto con posterioridad al plazo máximo previsto, siendo,
sin embargo, aprobadas por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes.


6.2.2 Asimismo, en los supuestos señalados de CRE y CEAR, la liquidación de la subvención nominativa no se ajustó a la modificación autorizada por la mencionada Dirección General, en cuanto a la distribución entre partidas o programas, con
la consiguiente aparición de déficits y superávits de justificación entre los diferentes programas compensados entre sí.


En ambos supuestos la Dirección General de Integración de los Inmigrantes convalidó las liquidaciones de la subvención, haciendo uso de las prerrogativas que le concede el artículo 86.1 del RLGS.


Tampoco la liquidación final de la subvención de atención humanitaria presentada por la entidad CEAR se acomodó, en cuanto a la distribución entre partidas y programas, a la autorizada por la Dirección General de Integración de los
Inmigrantes, tras el expediente de modificación solicitado por la entidad. También en este supuesto la liquidación de la subvención fue aprobada por la citada Dirección General, en el ejercicio de sus competencias en materia de comprobación de la
justificación de la subvención.


En estos supuestos, la Dirección General debió iniciar el correspondiente expediente sancionador, para delimitar la posible existencia de algún tipo de infracción administrativa, de acuerdo con el apartado 2 del referido artículo 86 del
Reglamento, cuando establece que «la aceptación de las alteraciones tenidas por parte del órgano competente en el acto de comprobación no exime al beneficiario de las sanciones que puedan corresponder con arreglo a la Ley General de Subvenciones».


En todo caso, para conseguir una mayor agilidad del procedimiento, la Dirección General podría permitir, en las bases reguladoras correspondientes, desviaciones entre partidas o programas que, sin afectar a la cuantía total subvencionada, no
superaran, en términos absolutos o relativos, una cuantía determinada; procediendo, en cambio, con rigor, al control de todas aquellas modificaciones que, superando dicha cuantía, fueran solicitadas por las entidades (epígrafe III.1.6.B) 6.


7. Por lo que respecta a la fase de comprobación de la realización de las actividades subvencionadas, fase en la que no se ha considerado necesario distinguir entre los diferentes procedimientos de concesión, se han observado las siguientes
incidencias:


— El plan anual de actuación elaborado por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes para comprobar la realización por los beneficiarios de las actividades subvencionadas, de acuerdo con lo


6 En fase de alegaciones, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes manifiesta que en los Convenios suscritos en 2011, con las entidades beneficiarias de la subvención nominativa, y en la Propuesta de Resolución de Concesión de
las Subvenciones de concesión directa, se establece el régimen de modificaciones del presupuesto aprobado inicialmente, permitiendo desviaciones en la justificación económica final de hasta el 10%, exigiendo una solicitud de modificación
presupuestaria en los supuestos que supongan una desviación mayor.

Página 30

previsto en el artículo 85.1 del RLGS, estuvo basado en un plan de seguimiento que consistió, fundamentalmente, en visitas de control realizadas de forma concomitante a las entidades beneficiarias, si bien estas fueron, con carácter general,
escasas.


— Por otra parte, los aspectos verificados en estas visitas fueron insuficientes. Así, la Dirección General no incluyó en sus revisiones la comprobación de los siguientes aspectos:


• El grado de dedicación del personal a cada una de las actividades subvencionadas, especialmente en aquellos supuestos en los que esta dedicación era compartida con otras actividades financiadas por terceros, a pesar del elevado peso
relativo de los gastos de personal en relación al total del importe subvencionado (en torno al 70%).


• El cumplimiento de la obligación de las entidades beneficiarias de «destinar los bienes al fin concreto para el que se concedió la subvención» durante, al menos, el plazo de dos o cinco años que exige el artículo 31.4.a) de la Ley General
de Subvenciones, en el supuesto de adquisición, construcción, rehabilitación o mejora de bienes inventariables, subvencionados en convocatorias anteriores.


Por tanto, el plan de seguimiento del cumplimiento de las actividades que dieron origen a la concesión de subvenciones, elaborado por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, resultó insuficiente e inadecuado para garantizar
la efectiva realización de las actividades subvencionadas en los términos establecidos en la Resolución de concesión o en las modificaciones posteriores (subapartado III.1.7). 7


8. Respecto de la fase de comprobación de la justificación de las subvenciones, se ha considerado conveniente distinguir entre las subvenciones concedidas en régimen de concurrencia competitiva y las subvenciones concedidas de forma
directa:


8.1 Por lo que respecta a las subvenciones concedidas en régimen de concurrencia competitiva, hay que señalar:


— La existencia de demoras en la comprobación de las justificaciones aportadas por los beneficiarios.


En el momento de finalización de los trabajos de campo de la presente fiscalización (junio de 2010), la Dirección General de Integración de los Inmigrantes no había ultimado los trabajos de comprobación de la justificación de los programas
subvencionados, con la excepción de los cofinanciados por el FSE, con cargo a la subvención del Régimen general del año 2006, a ejecutar en el ejercicio 2007, cuyo plazo de justificación por parte de los beneficiarios había finalizado con fecha 31
de enero de 2008.


También han registrado demoras las actuaciones de comprobación de la justificación, en el caso de la subvención de EELL, pues la Dirección General no culminó su proceso de revisión hasta el pasado 30 de junio de 2010, a pesar de que el plazo
de justificación de las subvenciones, finalizaba el 31 de enero de 2008 (epígrafe III.1.8.A.1).


— Falta de verificación de la aportación de la financiación externa comprometida en la ejecución de las actividades subvencionadas. Así, en la subvención del Régimen general, algunas entidades beneficiarias no justificaron la aplicación de
los fondos propios comprometidos en la Memoria adaptada, a pesar de que esta financiación complementaria formaba parte de los criterios de valoración de las solicitudes y, por tanto, pudo ser determinante en la concesión de la subvención (epígrafe
III.1.8.A.3).


— Asimismo, se han detectado defectos de justificación generalizados derivados de la omisión o cumplimentación deficiente por los beneficiarios de la documentación requerida en los Anexos que acompañan a las convocatorias de las subvenciones
objeto de fiscalización, sin que estas deficiencias fueran puestas de manifiesto por las unidades de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes encargadas de verificar las justificaciones —por ejemplo, en los supuestos del Ayuntamiento
de Almendralejo y en la entidad VOMADE-VINCIT— (epígrafe III.1.8.A.2).


— Por último, hay que indicar que, en la fase de comprobación de la justificación de las subvenciones, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes no consultó la información contenida en la Base de Datos Nacional de Subvenciones
regulada en el artículo 20 de la Ley General de Subvenciones y en los artículos 35 a 41 de su Reglamento, lo que supone un riesgo de falta de control de la concurrencia de otras ayudas en la financiación de las actividades subvencionadas.


7 La DGII ha incrementado, en el año 2010, las actuaciones de control y evaluación de los objetivos de los programas subvencionados realizando un plan de visitas de seguimiento más exhaustivo, emitiéndose un informe sobre las actuaciones
realizadas y completando la información contenida en las memorias intermedias realizando encuestas de satisfacción a los beneficiarios finales.

Página 31

Por otra parte, la Dirección General tampoco cumple con la obligación prevista en el artículo 20 de la Ley General de Subvenciones, de facilitar información sobre las subvenciones que concede a la Base de Datos Nacional de Subvenciones
(epígrafe III.1.8.A.4) 8.


8.2 Por lo que respecta a las subvenciones concedidas de forma directa, hay que señalar:


— La existencia de demoras en la comprobación de la justificación. A la fecha de finalización de los trabajos de campo de la presente fiscalización (junio de 2010), la citada Dirección General no había culminado los trabajos de comprobación
de la adecuada justificación de la subvención nominativa de atención a inmigrantes a pie de playa, concedida a CRE para su aplicación en el año 2007, y cuyo plazo de justificación finalizaba el 28 de febrero de 2008 (epígrafe III.1.8.B.3).


— Los controles realizados por la Dirección General sobre la justificación realizada han sido de tipo formal, no habiéndose efectuado comprobación alguna sobre los justificantes de gasto.


A estos efectos, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes debería realizar, al menos utilizando técnicas de muestreo, la comprobación documental de la adecuada aplicación de estas subvenciones.


— Asimismo, los controles de carácter concomitante realizados por la Dirección General para verificar la realización de las actividades subvencionadas han sido escasos (sólo dos), por lo que este órgano debe potenciar los mecanismos de
seguimiento de las actividades subvencionadas.


8.3 Una de las consecuencias que se deriva del insuficiente grado de control interno ejercido por el órgano concedente de las subvenciones analizadas y que afecta tanto a las subvenciones concedidas en régimen de concurrencia competitiva,
como a las concedidas de forma directa, es la aparición de incidencias, responsabilidad de las entidades beneficiarias, que, al amparo de lo previsto en el artículo 86.1 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones, fueron convalidadas,
implícitamente, por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, en su calidad de órgano concedente de las subvenciones.


Un control interno más eficiente, para lo que es requisito indispensable que la Dirección General hubiera contado con suficiente personal, hubiera evitado el excesivo recurso a este procedimiento extraordinario.


9. En la fase de reintegros y régimen sancionador, fase en la que no se ha considerado necesario distinguir entre los diferentes procedimientos de concesión, se han detectado las siguientes incidencias:


— La Dirección General de Integración de los Inmigrantes, en el momento de finalización de los trabajos de campo de la presente fiscalización, sólo había incoado procedimientos de reintegro de subvenciones, de los previstos en los artículos
41 y siguientes de la Ley General de Subvenciones, en el marco de comprobación de la justificación de las subvenciones del Régimen general, de Fortalecimiento y de EELL, ejecutadas en el ejercicio 2007, no habiendo iniciado procedimiento de
reintegro alguno en el resto de las líneas de subvención que gestiona. Este hecho pone de manifiesto, una vez más, la debilidad de los procedimientos de control interno utilizados por la referida Dirección General (epígrafe III.1.9.1).


— Con independencia de lo anterior, se han producido múltiples ingresos en el Tesoro público como consecuencia de devoluciones voluntarias, a iniciativa del beneficiario, por un importe de, al menos, 2.146.465 euros, desde el año 2004 hasta
el 30 de junio de 2010, sin que, en ningún supuesto, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes haya exigido los intereses de demora previstos en los artículos 37 y 38.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, o
en el artículo 90 de su Reglamento.


La citada Dirección General debe, tanto en los procedimientos de reintegro que inicie en el ejercicio de sus competencias como órgano concedente de subvenciones, como en los expedientes que tramite con las devoluciones voluntarias a
iniciativa del perceptor (pasados —siempre que los derechos correspondientes no se encuentren perjudicados por prescripción, de acuerdo con las previsiones del artículo 39 de la Ley General de Subvenciones— y futuros), proceder al cálculo de los
intereses de demora correspondientes y a exigir a las entidades beneficiarias su ingreso a favor del Tesoro público (epígrafe III.1.9.2).


8 En fase de alegaciones, la DGII manifiesta que se ha solicitado a la IGAE autorización para que personal de la SGIS tenga acceso a la Base de Datos Nacional de Subvenciones y se ha iniciado la carga de los datos correspondientes a las
convocatorias de 2010, procediendo a continuación a la grabación de convocatorias anteriores.

Página 32

— Por otra parte, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes no ha iniciado ningún expediente administrativo sancionador, derivado de la concesión y gestión de las subvenciones analizadas, al menos hasta el momento de
finalización de los trabajos de campo de la presente fiscalización, a pesar de que, a juicio de este Tribunal de Cuentas, existen numerosos supuestos, detallados a lo largo del presente Informe, en los que las entidades beneficiarias podrían haber
incurrido en algunas de las acciones u omisiones susceptibles de constituir infracciones administrativas en materia de subvenciones, de las tipificadas en los artículos 52 y siguientes de la Ley General de Subvenciones (epígrafe III.1.9.3).


La inexistencia de expedientes administrativos sancionadores pone de manifiesto, una vez más, la necesidad de reforzar, mediante el incremento de los recursos materiales y humanos de los que dispone, si es preciso, las labores de control
que, como órgano concedente de subvenciones, son competencia de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes.


Como conclusión general del análisis realizado por este Tribunal de Cuentas sobre los procedimientos de concesión, gestión y justificación de las ayudas y subvenciones públicas competencia de la Dirección General de Integración de los
Inmigrantes, destinadas a la atención e integración de los colectivos de inmigrantes, solicitantes de asilo, refugiados, apátridas, personas acogidas al régimen de protección temporal y otros estatutos de protección subsidiaria, hay que señalar que
éstos adolecieron, durante el período fiscalizado, de diversas debilidades de control interno que impidieron garantizar la adecuación de la gestión de estas subvenciones a los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad,
igualdad y no discriminación, así como a los de eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados y de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos (artículo 8.3 de la Ley General de Subvenciones).


3.2 Conclusiones que afectan a los beneficiarios de las subvenciones.


Con independencia de que en el subapartado del presente Informe correspondiente a las conclusiones de cada una de las entidades beneficiarias de las subvenciones concedidas por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes,
incluidas en la muestra de la presente fiscalización, se hayan detallado las conclusiones más relevantes relativas a cada una de ellas, en este subapartado se incluyen aquellas conclusiones que, por su relevancia cuantitativa o cualitativa o por
afectar a varias de las entidades fiscalizadas, se consideran más significativas.


Para su exposición se distingue entre:


A) Incidencias en los procedimientos de control interno de la gestión de las subvenciones concedidas.


B) Incidencias en la ejecución de las actividades programadas.


C) Incidencias en la justificación del coste de las actividades realizadas.


D) Y propuestas de reintegro y de expedientes sancionadores.


A) Incidencias en los procedimientos de control interno de la gestión de las subvenciones concedidas


1. La contabilidad de algunas de las entidades fiscalizadas ha presentado defectos que limitan su utilización como herramienta de control y seguimiento de las subvenciones recibidas, en general, y de las subvenciones recibidas de la
Dirección General de Integración de los Inmigrantes, en particular.


Así, se han detectado las siguientes incidencias:


— Cuentas anuales del ejercicio 2007 que no recogieron la integridad de las operaciones realizadas por la entidad.


— Existencia de ingresos y otras operaciones no contabilizadas.


— Incongruencias entre el registro contable de determinados ingresos y su auténtica naturaleza.


— Errores en la contabilización de gastos y/o pagos de retribuciones a favor del personal.


— Y, por último, supuestos en los que la contabilidad analítica por proyectos fue inexistente o incorrecta, tratándose de entidades en que, por su magnitud o por el volumen de proyectos que realizan, hacen aconsejable la existencia de este
tipo de registro contable de sus operaciones.


Las deficiencias señaladas, que afectan a las entidades CEAR, LA CALLE, ATIME y VOMADE-VINCIT, han impedido que sus contabilidades constituyeran un soporte suficiente para garantizar el adecuado ejercicio de las facultades de comprobación y
control, tal y como exige el artículo 14.f) de la Ley General de Subvenciones.

Página 33

Debe señalarse que estas entidades acreditaron que su contabilidad se adaptaba al «Plan General Contable», para evitar la exigencia de utilización de una cuenta corriente exclusiva para la gestión de los cobros y pagos derivados de las
subvenciones recibidas, como dispone, por ejemplo, el artículo 16.a) de las bases reguladoras de la subvención del Régimen general (Orden TAS/1783/2006, de 2 de junio).


En la práctica, si bien las subvenciones se ingresaron en una única cuenta corriente bancaria, los pagos correspondientes a su ejecución se materializaron desde distintas cuentas.


La utilización de cuentas corrientes exclusivas otorga un valor probatorio alternativo al de la contabilidad, por lo que la coexistencia de deficiencias significativas en la contabilidad de las entidades y la utilización de diferentes
cuentas corrientes viene a dificultar los trabajos de comprobación que competen al órgano concedente de las subvenciones y a los órganos de control.


2. La gestión de tesorería de algunas de las entidades incluidas en la muestra de la fiscalización, ha adolecido de determinados defectos que han dificultado el ejercicio de las competencias de comprobación y control de las subvenciones
concedidas. Las principales incidencias detectadas se señalan a continuación:


2.1 Deficiencias en la justificación de pagos:


— Ausencia de acreditación del pago material de determinados gastos imputados a las subvenciones.


— Realización de pagos en efectivo por importes superiores a 300 euros, incumpliendo lo señalado en las respectivas bases reguladoras.


Las entidades beneficiarias afectadas, en este caso, han sido LA CALLE y RUMIÑAHUI.


2.2 Deficiencias en la imputación de gastos e ingresos financieros a las subvenciones concedidas por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes.


— De acuerdo con lo establecido en las respectivas bases reguladoras de las subvenciones, los ingresos financieros que devenguen los fondos librados a las entidades beneficiarias hasta el momento del pago de los gastos de las subvenciones
recibidas, deben reinvertirse en cualquiera de los programas subvencionados, según establece el artículo 19.5 de la Ley General de Subvenciones.


Sin embargo, en la mayoría de los casos, las entidades no obtuvieron rendimiento financiero alguno, como consecuencia de carecer de una gestión de tesorería independiente para cada una de las subvenciones recibidas, por lo que los fondos
anticipados por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes pudieron ser utilizados para compensar los déficits de tesorería generados por el resto de la actividad de los beneficiarios.


En los casos en que sí se produjeron rendimientos financieros (CRE y ACCEM), sí se imputaron en parte a las subvenciones analizadas, si bien, ante la inexistencia de instrucciones específicas emitidas por la Dirección General de Integración
de los Inmigrantes, ambas entidades utilizaron métodos de cálculo diferentes, distintos y poco razonables, desde el punto de vista financiero, para la cuantificación de los rendimientos imputables.


— Respecto de los gastos financieros, las bases reguladoras posibilitaban la imputación a las subvenciones de los intereses devengados por los créditos que hubieran tenido que solicitar las entidades beneficiarias, en aquellos supuestos en
los que el pago de la respectiva subvención se produzca con posterioridad al comienzo de las actividades subvencionadas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 31.7 de la Ley General de Subvenciones.


Sin embargo, ante la ausencia de unas instrucciones específicas del órgano concedente de las subvenciones, los beneficiarios (CRE y ACCEM) utilizaron métodos de cálculo dispares y poco razonables, desde un punto de vista financiero, para la
cuantificación de los gastos imputables.


Por su parte, la imputación de gastos financieros realizada por otro de los beneficiarios (CEAR) correspondió a unos intereses generados en un periodo que, en su mayor parte, estaba fuera del plazo de ejecución de los programas
subvencionados.


2.3 Asimismo, este Tribunal de Cuentas ha detectado la materialización de pagos con posterioridad a la finalización del período de justificación determinado por la normativa reguladora de cada una de las subvenciones concedidas, plazo máximo
previsto en el artículo 31.2 de la Ley General de Subvenciones. Es el supuesto, por ejemplo, de la entidad CRE.


3. Insuficiente justificación de la afección de los bienes inventariables al fin concreto para el que se concedió la subvención con la que se financió su adquisición, construcción, rehabilitación o mejora.

Página 34

El artículo 31.4.a) de la Ley General de Subvenciones establece que «las bases reguladoras fijarán el período durante el cual el beneficiario deberá destinar los bienes al fin concreto para el que se concedió la subvención, que no podrá ser
inferior a cinco años en caso de bienes inscribibles en un registro público, ni a dos años para el resto de bienes». En el supuesto de las subvenciones concedidas por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, las respectivas bases
reguladoras establecieron, como período de afección, el mínimo fijado por la Ley.


Sin embargo, este Tribunal de Cuentas ha podido constatar, en relación con la afección de este tipo de bienes, las siguientes incidencias:


— En las entidades ACCEM y ATIME, este Tribunal de Cuentas, a pesar de que pudo verificar la existencia de bienes inventariables similares a los financiados por las subvenciones analizadas, no pudo constatar su efectiva correspondencia con
los bienes subvencionados y su afección al fin concreto para el que se concedió la subvención.


— Además, en relación con los bienes inscribibles, el artículo citado de la LGS, en sus apartados 4 y 5, señala en cuanto a la afección por un periodo mínimo de 5 años, que «deberá hacerse constar en la escritura esta circunstancia, así como
el importe de la subvención concedida, debiendo ser objeto estos extremos de inscripción en el registro público correspondiente». También dispone que «el incumplimiento de la obligación de destino… que se producirá en todo caso con la enajenación o
gravamen del bien, será causa de reintegro…», salvo que en el caso de «bienes inscribibles… el cambio de destino, enajenación o gravamen sea autorizado por la Administración concedente».


En el supuesto de LA CALLE, esta entidad no hizo constar en la inscripción registral, correspondiente a la adquisición de un inmueble financiado con las subvenciones analizadas, la afección del bien al fin concreto para el que se concedió la
subvención, y, simultáneamente a la compra, gravó el inmueble adquirido mediante la constitución de una hipoteca, sin la autorización previa de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, como exige el artículo 31.5.b) de la Ley General
de Subvenciones.


4. Debilidades de los procedimientos de control interno utilizados por la entidad CRE para el adecuado seguimiento de la adquisición, control de almacenes y entrega a los beneficiarios últimos de determinado material inventariable (Kits).


B) Incidencias en la ejecución de las actividades programadas


1. Ausencia de acreditación de la efectiva realización de la actividad subvencionada, por parte de algunas de las entidades beneficiarias:


— La entidad ATIME no acreditó documentalmente la ejecución de las actividades financiadas con cargo a uno de los programas incluidos en la subvención del Régimen general, recibida de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes.
Ante la inexistencia de documentación acreditativa de la efectiva realización de la actividad subvencionada, que consistía básicamente en charlas informativas en Centros escolares y reuniones de seguimiento con las Asociaciones de padres y madres de
alumnos, este Tribunal de Cuentas procedió a la circularización a los Directores de los Centros escolares donde se debían haber realizado las actividades subvencionadas, quienes manifestaron que éstas no se habían llevado a cabo.


— La entidad LA CALLE tampoco aportó ninguna prueba documental que permitiera validar la realización de determinados cursos de formación, que fueron imputados a uno de los programas financiados, con cargo a la subvención de atención
humanitaria de inmigrantes.


2. En otros supuestos, aunque las entidades beneficiarias sí aportaron documentación acreditativa de la realización de determinadas actividades subvencionadas, ésta resultó insuficiente e incompleta.


Es el supuesto de la entidad VOMADE-VINCIT, donde, con cargo a las subvenciones analizadas, se financió la realización de diferentes cursos de formación, justificados de forma deficiente y con escasa participación en los mismos, que
cuestiona el cumplimiento de los objetivos de la subvención.


3. La documentación aportada por dos de los Ayuntamientos fiscalizados (Alcorcón y Torrejón de Ardoz) se considera insuficientemente acreditativa del cumplimiento de la obligación de dar publicidad a la financiación recibida por parte de la
Dirección General de Integración de los Inmigrantes, para la ejecución de las actividades subvencionadas, de acuerdo con lo previsto en las bases reguladoras que rigieron en la concesión y justificación de la subvención a Entidades Locales.

Página 35

C) Incidencias en la justificación del coste de las actividades realizadas


1. Existencia de compensaciones entre los importes liquidados para cada uno de los programas correspondientes a una determinada línea de subvenciones, respecto de los importes que, para cada programa, figuraban en la solicitud del
beneficiario.


Esta incidencia se ha detectado en las entidades CRE, por lo que respecta la subvención nominativa de atención a refugiados e inmigrantes; y CEAR, en idéntica subvención y en la subvención de atención humanitaria a inmigrantes.


En ambas entidades la justificación final de las subvenciones, si bien no afectó al importe total de las subvenciones concedidas, fue superior en determinados programas, e inferior en otros, a la autorización del órgano concedente,
circunstancia que provocó la aparición de déficits de justificación en unos programas, compensados por superávits de justificación en otros.


2. Desviaciones entre los recursos humanos autorizados y los justificados.


Esta incidencia se ha detectado en las entidades ATIME y VOMADE-VINCIT, donde se pudo constatar la existencia de fuertes desviaciones, tanto en el número de personas como en su categoría profesional, entre los recursos humanos autorizados en
la Memoria adaptada aprobada por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, en su calidad de órgano concedente de las subvenciones afectadas, y la Memoria justificativa final presentada por las entidades beneficiarias, si bien, en
ninguno de los supuestos señalados, las entidades beneficiarias superaron el límite de la partida de gastos de personal autorizada.


3. Desviaciones en la localización geográfica de las actividades o de las inversiones autorizadas y las justificadas.


Esta incidencia se ha detectado en las entidades ACCEM, por lo que respecta a inversiones realizadas para la adquisición y rehabilitación de inmuebles en localizaciones geográficas no autorizadas previamente; y ATIME, en cuanto a la
realización de determinadas actividades en localidades no contempladas en las Memorias adaptadas aprobadas.


4. Ausencia de solicitud de autorización para subcontratar parcialmente las actividades subvencionadas.


Esta incidencia se ha detectado en las entidades LA CALLE, que no solicitó autorización para subcontratar con un tercero (una entidad a ella vinculada, de acuerdo con la definición de entidades vinculadas prevista en el artículo 68.2 del
Reglamento de la Ley General de Subvenciones); y Cáritas Española, que no solicitó autorización de las modificaciones que sufrió el contrato inicial por el que subcontrató la realización de determinadas actividades subvencionadas con un tercero
(igualmente entidad a ella vinculada), subcontratación que, en este caso, sí fue previamente autorizada por el órgano concedente de la subvención.


En ambos supuestos, las entidades no justificaron la adecuación a los precios de mercado de las actividades subcontratadas, como exige el artículo 29.7.d).1ª de la Ley General de Subvenciones.


Asimismo, tampoco la mayoría de los Ayuntamientos beneficiarios fiscalizados (Alcorcón, Almería, Guadalajara y Torrejón de Ardoz), solicitaron la autorización que resultaba preceptiva para formalizar la subcontratación de parte de las
actividades subvencionadas.


5. Existencia de sobrefinanciación del coste de la actividad subvencionada.


La sobrefinanciación detectada, especialmente relevante por su generalidad y su elevada cuantía (se produjo en seis de las ocho entidades beneficiarias que tenían la condición de organizaciones no gubernamentales, incluidas en la muestra de
la fiscalización, y afectó a un importe superior a los 243 miles de euros), supone un incumplimiento del artículo 19.3 de la Ley General de Subvenciones, cuando dispone que «el importe de las subvenciones en ningún caso podrá ser de tal cuantía que,
aisladamente o en concurrencia con otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos, supere el coste de la actividad subvencionada».


En la mayoría de los supuestos detectados, la sobrefinanciación se produjo por la imputación, total o parcial, de los costes de las actividades subvencionadas a más de una de las subvenciones recibidas por la respectiva entidad beneficiaria,
bien concedidas por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, bien por otras Administraciones o Entidades públicas o privadas.


Las sobrefinanciaciones detectadas afectaron a gastos de personal y a gastos de actividades y mantenimiento:


— En el supuesto de los gastos de personal —el caso más relevante cuantitativamente—, el exceso de financiación afectó generalmente a la imputación indebida a más de una subvención, del coste de las

Página 36

retribuciones a favor del personal de las entidades beneficiarias, y de los costes de seguridad social a cargo del empleador.


Las entidades beneficiarias que dieron origen a las sobrefinanciaciones por este motivo detectadas fueron CEAR, ACCEM, LA CALLE, ATIME y VOMADE-VINCIT.


— En relación con la justificación de los costes de actividades y mantenimiento, este Tribunal de Cuentas ha detectado la existencia de imputaciones de facturas de terceros que, en el conjunto de las imputaciones de costes realizadas por las
entidades beneficiarias, bien a las subvenciones objeto de fiscalización o bien a otras subvenciones o convenios formalizados con Administraciones o Entidades públicas o privadas, excedieron del importe total facturado. Es el supuesto de las
entidades CEAR, ACCEM, ATIME y RUMIÑAHUI.


6. Imputaciones de retribuciones a favor de personal dedicado a distintas actividades a las subvencionadas.


Al recurso generalizado a la sobrefinanciación de los gastos de personal, señalada en la conclusión anterior, hay que añadir, aunque no se trate de un supuesto de sobrefinanciación propiamente dicho, el supuesto detectado en la entidad LA
CALLE, respecto de la cual, a través de una circularización a terceros, se pudo comprobar la existencia de 18 trabajadores de la entidad, cuyas retribuciones y cargas sociales fueron imputadas a las subvenciones concedidas por la Dirección General
de Integración de los Inmigrantes, que se encontraban prestando íntegramente sus servicios profesionales para LA CALLE (en otras actividades distintas), en un centro de trabajo de otra Administración Pública (Centro de régimen abierto «Las
Palmeras», de la Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid).


La dedicación exclusiva de este personal, en el Centro señalado, era íntegramente financiada por la Comunidad de Madrid mediante una contraprestación económica satisfecha a la entidad, pactada en un convenio formalizado entre dicha
Administración y la Asociación Colectivo La Calle.


7. Inexistencia de sistemas de seguimiento y control del grado de dedicación del personal a cada una de las actividades subvencionadas.


El carácter prácticamente generalizado de la sobrefinanciación de los gastos de personal y su dedicación a actividades diferentes a las subvencionadas (que se ha señalado en las dos conclusiones anteriores) se ve propiciado y agravado,
simultáneamente, por la circunstancia de que, a pesar del elevado peso relativo de los gastos de personal en relación al total del importe subvencionado (en torno al 70%), ninguna de las entidades fiscalizadas tenían establecido un sistema de
control del grado de dedicación del personal a cada una de las actividades realizadas por el beneficiario fueran o no subvencionadas.


8. Existencia de gastos imputados no acreditados.


Esta incidencia afectó a la justificación presentada por CEAR, pues la entidad aportó documentación acreditativa del gasto incurrido en la ejecución de las actividades financiadas con cargo a la subvención nominativa para programas de
refugiados e inmigrantes, por un importe inferior a la cantidad que incluyó en la liquidación justificativa final de la subvención.


9. Existencia de imputaciones de gastos no elegibles por no resultar subvencionables.


Prácticamente la generalidad de las entidades beneficiarias incluidas en la muestra de la fiscalización incluyeron en las imputaciones de costes realizadas en la liquidación de las subvenciones concedidas por la Dirección General de
Integración de los Inmigrantes, determinados gastos no elegibles, por no reunir los requisitos que exige el artículo 31.1 de la Ley General de Subvenciones para resultar gastos subvencionables, cuando dispone que «se consideran gastos
subvencionables… aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada, y se realicen en el plazo establecido por las diferentes bases reguladoras de las subvenciones». La cuantía global a la que ascienden los
gastos no elegibles detectados por este Tribunal de Cuentas supera los 179 miles de euros y afectan tanto a gastos de personal, como a gastos de actividades y mantenimiento:


— En el área de personal, la principal causa de la existencia de gastos no elegibles entre los beneficiarios examinados, fue la siguiente:


• El exceso respecto de las cuantías de las retribuciones previstas en el Convenio colectivo Único del Personal Laboral al servicio de la Administración, que, de acuerdo con las respectivas bases reguladoras, opera como límite de imputación
de las retribuciones del personal de las entidades beneficiarias. Esta incidencia se produjo en CEAR, ACCEM y en la entidad LA CALLE.


• Por tratarse de otros gastos de personal que, de acuerdo con las respectivas bases reguladoras, no resultaban subvencionables por derivarse de indemnizaciones por despido, de contratos de arrendamiento

Página 37

de servicios incompatibles con una relación de carácter laboral, de compensaciones a directivos de las entidades o de dietas de personal no adscrito a los programas subvencionados. Las entidades afectadas, en este supuesto, fueron CEAR y
RUMIÑAHUI.


— En el área de actividades y mantenimiento, se incluyeron gastos no elegibles por tratarse de: gastos no relacionados con la actividad subvencionada, conceptos de gasto no financiables como costes de estructura no admitidos en la
subvención del Régimen general o fianzas, y por último, gastos cuya fecha de origen no coincidía con el periodo subvencionado. Estas incidencias se detectaron en CEAR, ACCEM, LA CALLE, Cáritas Española y VOMADE-VINCIT.


10. Existencia de inversiones realizadas con cargo a la partida de actividades y mantenimiento y viceversa.


Este Tribunal de Cuentas ha detectado la existencia de determinadas facturas, imputadas por diversas entidades beneficiarias a la partida de gastos de actividades y mantenimiento, que correspondían a la adquisición de diversos bienes
inventariables, y que, por tanto, debían haberse imputado a la partida de inversiones de las subvenciones analizadas. También en algún supuesto excepcional, se ha detectado el supuesto contrario. Es el caso de las entidades CRE, ACCEM y ATIME.


11. No comunicación de subvenciones concurrentes al órgano concedente.


Una de las obligaciones que incumben a los beneficiarios de subvenciones es la de «comunicar al órgano concedente o la entidad colaboradora la obtención de otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos que financien las actividades
subvencionadas. Esta comunicación deberá efectuarse tan pronto como se conozca y, en todo caso, con anterioridad a la justificación de la aplicación dada a los fondos percibidos».


Sin embargo, se han detectado supuestos en los que se ha incumplido esta obligación en las entidades LA CALLE y RUMIÑAHUI.


12. Ausencia de justificación de la aportación de los recursos propios comprometidos para la ejecución de las actividades subvencionadas.


Respecto a la aportación de recursos complementarios para la financiación de las actividades subvencionadas, que algunas de las entidades beneficiarias habían comprometido en el momento de la solicitud de las subvenciones, de acuerdo con sus
respectivas bases reguladoras, determinadas entidades no acreditaron el importe, procedencia y aplicación de tales fondos. Esta incidencia se ha detectado en las entidades CRE, CEAR y VOMADE-VINCIT.


D) Propuestas de reintegro y expedientes sancionadores


1. En los dos cuadros siguientes —el primero para organizaciones no gubernamentales y el segundo para Entidades Locales— se cuantifican, en su integridad, las propuestas de reintegro que afectan a los beneficiarios de subvenciones
analizados en el presente Informe.


Los importes detallados a continuación incluyen todas las propuestas de reintegro recogidas en la Sección III. «Resultados del trabajo realizado» del presente Informe, referidas a cada una de las entidades beneficiarias.


CUADRO N.º 2


Propuestas de reintegro de organizaciones no gubernamentales


Cuadro / entidad;Subvención menas;Subvención nominativa;Subvención atención pie de playa;Subvención humanitaria;Subvención Reg. Gral.;Subvención fortalecimiento;Subvención FER;Total


N.º 17


CRE;;242,30;80.100,74;;;;309,84;80.652,88


N.º 30


CEAR;;187.564,36;;41.138,92;12.633,67;;;241.336,95


N.º 41


ACCEM;;88.156,09;;30.139,87;4.070,73;;5.191,04;127.557,73

Página 38

Cuadro / entidad;Subvención menas;Subvención nominativa;Subvención atención pie de playa;Subvención humanitaria;Subvención Reg. Gral.;Subvención fortalecimiento;Subvención FER;Total


N.º 51


LA CALLE;195.454,71;;;21.054,37;9.863,88;;;226.672,96


N.º 60


ATIME;;;;;187.865,21;11.216,81;;199.082,02


N.º 63


CARITAS;;;;;821,20;;;821,20


N.º 68


RUMIÑAHUI;;;;;29,29;6.645,96;;6.675,25


N.º 74


VOMADE;;;;;9.797,36;526,22;;10.323,58


TOTAL;195.454,71;275.962,75;80.100,74;92.333,16;225.081,34;18.388,99;5.500,88;892.822,57


CUADRO N.º 3


Propuestas de reintegro de entidades locales


Entidades locales;Importe;Referencia proyecto


Ayuntamiento de Terrassa;1.810,40;III.3.1.5


Ayuntamiento de Guadalajara;67.183,13;III.3.2.5


Ayuntamiento de Alcorcón;317,37;III.3.3.5


Ayuntamiento de Vic;4.182,86;III.3.4.5


Ayuntamiento de Almendralejo;2.587,65;III.3.5.5


Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz;518,66;III.3.6.5


TOTAL;76.600,07;


2. A continuación se indican las entidades beneficiarias, incluidas en la muestra de la presente fiscalización, que podrían haber incurrido en algún tipo de infracción administrativa, en materia de subvenciones, de acuerdo con lo previsto
en los artículos 52 y siguientes de la Ley General de Subvenciones, y cuyo detalle para cada una de ellas figura en el subapartado de conclusiones, según las indicaciones que figuran en el Cuadro nº 4 del presente Informe, correspondiente a cada una
de las entidades beneficiarias:


CUADRO N.º 4


Infracciones administrativas


Organizaciones no gubernamentales;Referencia proyecto


Cruz Roja Española (CRE);III.2.1.5.2


CEAR;III.2.2.5.2


ACCEM;III.2.3.5.2


LA CALLE;III.2.4.5.2


ATIME;III.2.5.5.2


CÁRITAS ESPAÑOLA;III.2.6.5.2


RUMIÑAHUI;III.2.7.5.2

Página 39

Organizaciones no gubernamentales;Referencia proyecto


VOMADE-VINCIT;III.2.8.5.2


Entidades Locales;Referencia Proyecto


Ayuntamiento de Terrassa;III.3.1.5.2


Ayuntamiento de Guadalajara;III.3.2.5.2


Ayuntamiento de Alcorcón;III.3.3.5.2


Ayuntamiento de Vic;III.3.4.5.2


Ayuntamiento de Almendralejo;III.3.5.5.2


Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz;III.3.6.5.2


Ayuntamiento de Almería;III.3.7.5.2


4. Recomendaciones


1. La multiplicidad de líneas de subvenciones que gestiona la Dirección General de Integración de los Inmigrantes y, dentro de cada una de ellas, la existencia de numerosos programas subvencionados, muchas veces amparados en divisiones de
escasa relevancia, dificulta la gestión de las subvenciones a las entidades beneficiarias, así como las tareas de control a los órganos que tienen atribuida esta competencia.


Por ello, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes debería analizar la conveniencia de proceder a la simplificación de las líneas de subvenciones que gestiona y de los programas financiables dentro de cada línea.


La simplificación propuesta debería permitir la racionalización de los procedimientos administrativos de concesión, gestión y justificación de las subvenciones, incrementando con ello los niveles de eficacia en el cumplimiento de los
objetivos marcados y de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.


En particular, parece conveniente la unificación de dos de las líneas de subvención gestionadas por la precitada Dirección General: la subvención nominativa para programas de refugiados e inmigrantes, y la subvención, concedida de forma
directa por razones de interés público, social, económico o humanitario, de atención humanitaria a inmigrantes.


Ambas subvenciones reúnen diversos caracteres que hacen aconsejable su unificación en una única figura subvencional:


— La naturaleza complementaria de ambas subvenciones, reconocida implícitamente en sus propias bases reguladoras.


— La identidad, al menos parcial, de su objeto y de los servicios y ayudas que contemplan.


— La identidad de las principales entidades beneficiarias.


La unificación de las dos subvenciones señaladas, cuantitativamente las más relevantes de las que concede la Dirección General de Integración de los Inmigrantes —entre ambas superan el 58% del importe total de las subvenciones concedidas
para su aplicación en el año 2007—, podría permitir una economía de costes, tanto para las entidades beneficiarias, al simplificar la gestión administrativa de las subvenciones —solicitud, presupuestación, seguimiento y justificación de las ayudas—,
como para el órgano concedente, al reducir significativamente los recursos a utilizar en los procedimientos de concesión, gestión y justificación, lo que podría redundar en una mejora de la eficiencia en la asignación y utilización de los recursos
públicos.


2. La Dirección General de Integración de los Inmigrantes debe promover la reforma de las bases reguladoras de las diferentes subvenciones que gestiona con los siguientes objetivos:


— Revisar los requisitos previos que han de cumplir las entidades y los programas a financiar, para conseguir su concreción y definición precisa.


— Determinar los criterios de otorgamiento de las subvenciones concedidas en régimen de concurrencia competitiva, evitando la utilización excesiva de conceptos ambiguos o jurídicamente

Página 40

indeterminados (v.gr.: estructura de gestión adecuada, promoción de la participación social, inclusión de la perspectiva de género, etc.), que limitan la objetividad del procedimiento de concesión.


— Exigencia de acreditación suficiente que han de aportar las entidades solicitantes de aquellos puntos relativos a los requisitos para acceder a la subvención y a los criterios de valoración tanto de las entidades solicitantes como de los
programas a financiar.


— Introducir una mayor objetivación a los criterios de determinación de los importes a subvencionar, de forma que no se produzcan supuestos de entidades que con la misma puntuación obtengan subvenciones de cuantía muy diferente o viceversa.


— Incorporar expresamente la reformulación de las solicitudes en las bases reguladoras de las subvenciones que gestiona en régimen de concurrencia competitiva, en la notificación de la propuesta de resolución provisional.


— Introducir en el procedimiento administrativo de concesión de las subvenciones la aceptación expresa, por parte del beneficiario, de las subvenciones, en la fase de notificación de la propuesta de resolución definitiva.


— Homogeneizar la normativa reguladora de las líneas de subvenciones que gestiona, eliminando las diferencias no justificadas que existen entre las diversas líneas, que afectan a aspectos tales como: la posibilidad de subcontratar con
terceros la ejecución parcial de las actividades subvencionadas, la financiación de los costes indirectos de las entidades beneficiarias, la imputación de inversiones, etc.


En relación con los costes indirectos, partiendo de la dificultad intrínseca de verificación de los costes de esta naturaleza, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes debe analizar la conveniencia de regular estos costes al
amparo del mecanismo previsto en el artículo 83.3 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones, fijando, tras la elaboración previa de los estudios económicos de costes necesarios, una fracción del coste total de la actividad subvencionada como
costes indirectos imputables.


Esta adaptación facilitaría el control de la justificación de las subvenciones pues no sería preciso verificar la justificación de estos gastos, y eliminaría la falta de homogeneidad que en la actualidad se produce en la imputación de los
costes indirectos entre los beneficiarios de las distintas líneas de subvenciones gestionadas por la Dirección General.


— Exigir a las entidades solicitantes de las subvenciones que comuniquen, además de las subvenciones que reciben de otras entidades, los convenios y/o contratos formalizados con cualquier tipo de Administración o Entidad pública.


3. Asimismo, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes debería implantar un sistema de control de calidad de los programas financiados, a través del control y evaluación de objetivos, de tal modo que aquellas líneas de
subvención que no alcancen un nivel de consecución de objetivos razonable (eficacia) o en las que no resulte adecuado el nivel de recursos invertidos (eficiencia), puedan ser modificadas, sustituidas por otras, o, incluso, eliminadas.


Este sistema de control de calidad debería establecer mecanismos para que la información obtenida en la fase de seguimiento y comprobación de las actividades subvencionadas, se utilice en la planificación de nuevas ayudas y en el proceso de
mejora continua de los procedimientos de gestión de las subvenciones.


4. La Dirección General de Integración de los Inmigrantes debe proceder a la elaboración y aprobación de un Manual Interno de Procedimiento de concesión, gestión y justificación de las subvenciones, que definiera con detalle:


— la evaluación de las solicitudes, con indicación del baremo aplicable a los criterios de ponderación definidos en las bases reguladoras,


— los mecanismos de coordinación y homogeneización de las valoraciones,


— los criterios para autorizar las subcontrataciones solicitadas por los beneficiarios,


— los criterios para autorizar las modificaciones de la resolución de concesión,


— la solicitud y remisión de datos respecto de la Base de Datos Nacional de Subvenciones,


— el control de las justificaciones y


— los procedimientos de reintegro y sancionador.


Este Manual debería incluir el actual Manual de Instrucciones de justificación de la aplicación de las diferentes subvenciones, precisando algunos aspectos insuficientemente determinados en las instrucciones vigentes, como los criterios
específicos de imputación de los gastos e ingresos financieros que puedan

Página 41

generar las subvenciones que concede, mediante la implantación de un método de cálculo que obedezca a un criterio financiero razonable 9.


5. La Dirección General de Integración de los Inmigrantes debe incrementar el alcance y contenido del plan anual de actuación, a cuya elaboración le obliga el artículo 85 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones, para comprobar la
realización por los beneficiarios de las actividades subvencionadas y la adecuada justificación de las subvenciones.


La potenciación del plan anual de actuación debe fundamentarse en, entre otras, la adopción de las siguientes medidas:


— Incrementar de forma sustancial el número de visitas de control realizadas a las entidades beneficiarias de las subvenciones.


— Especificar los criterios de selección de los beneficiarios objeto de control, a fin de garantizar el respeto a los principios de igualdad y no discriminación.


— Introducir actuaciones de control concomitante también en las subvenciones de concesión directa, para asegurar que las acciones subvencionadas se ejecutan de acuerdo con lo indicado en la solicitud.


— Incluir entre los aspectos a comprobar la obtención de evidencias relativas a la efectiva dedicación del personal a las actividades subvencionadas.


— Incorporar comprobaciones complementarias que permitan contrastar la declaración de la entidad beneficiaria, respecto a la percepción de otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para financiar los programas subvencionados.


6. La Dirección General debe elaborar estudios sobre los costes estándar de las actividades a subvencionar, al menos en prestaciones tan relevantes cuantitativamente como la de acogida de refugiados e inmigrantes, de forma que pueda
realizar un juicio crítico sobre la idoneidad de los presupuestos presentados por las entidades solicitantes, tanto en el momento de solicitud de las subvenciones, como en su reformulación.


7. La Dirección General de Integración de los Inmigrantes debe valorar la creación del registro de solicitantes de subvenciones (previsto en el artículo 29.1 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones), registro que facilitaría la
presentación de solicitudes a las entidades y reduciría el volumen de información y documentación a verificar por el personal técnico de evaluación de las solicitudes recibidas. Ello permitiría, asimismo, reducir los tiempos de tramitación de los
expedientes administrativos de concesión de las subvenciones y poder cumplir, así, el plazo máximo previsto en las respectivas convocatorias.


8. En las subvenciones de capital, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes debe recurrir a la figura de la subvención plurianual, regulada en el artículo 57 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones, dado que, siempre
que no se superen los límites y anualidades fijados en el artículo 47 de la Ley General Presupuestaria, se acomoda mejor a las obras de carácter plurianual que, en determinados supuestos, viene financiando.


9. La Dirección General de Integración de los Inmigrantes debe analizar, asimismo en las subvenciones de capital, la posibilidad de ampliar el período durante el cual el beneficiario debe destinar los bienes inventariables al fin concreto
para el que se concedió la subvención, especialmente en el supuesto de obras de construcción o rehabilitación de inmuebles, de acuerdo con lo establecido en el artículo 31.4.a) de la Ley General de Subvenciones.


10. Asimismo, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes debe analizar la conveniencia de exigir la validación y estampillado de los justificantes de gasto, con el fin de evitar comportamientos fraudulentos y mejorar la eficacia
de las actuaciones de comprobación y control, haciendo uso de la posibilidad prevista en el artículo 73.2 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones, cuando contempla que «en caso de que las bases reguladoras así lo establezcan, los
justificantes originales presentados se marcarán con una estampilla, indicando en la misma la subvención para cuya justificación han sido presentados y si el importe del justificante se imputa total o parcialmente a la


9 La DGII ha elaborado durante el año 2010, un Manual de justificación de gastos tanto para las subvenciones concedidas en régimen de concurrencia competitiva como las de concesión directa, que recoge, entre otros, las características que
deben reunir los gastos para ser considerados subvencionables, los criterios de contabilización de los mismos, la obligación de archivo de la documentación o el ámbito temporal de los pagos.

Página 42

subvención. En este último caso se indicará además la cuantía exacta que resulte afectada por la subvención» 10.


11. La Dirección General de Integración de los Inmigrantes debe modificar la normativa reguladora de la aportación de financiación propia de las actividades subvencionadas a las Entidades Locales, fijando, con precisión y con referencia
expresa a uno de los dos apartados del artículo 32 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones, el sistema de financiación de las actividades, bien a través del sistema de «un porcentaje del coste total de la actividad» —artículo 32.1—, bien
mediante la utilización del sistema de «un importe cierto y sin referencia a un porcentaje o fracción del coste total» —artículo 32.2—.


12. La Dirección General debe potenciar el control interno sobre las reformulaciones de las solicitudes que, «de facto», realizan los beneficiarios de las subvenciones concedidas en régimen de concurrencia competitiva, así como en la
subvención de atención humanitaria (esta subvención, a pesar de concederse de forma directa por razones de interés público, social, económico o humanitario, posee caracteres similares al régimen de concurrencia competitiva), para garantizar que
estas reformulaciones «de facto» respeten el «objeto, condiciones y finalidad de la subvención, así como de los criterios de valoración establecidos respecto de las solicitudes», tal como exige el artículo 27.3 de la Ley General de Subvenciones.


13. La Dirección General de Integración de los Inmigrantes debe exigir la utilización de cuentas bancarias para la realización de los cobros y pagos de cada una de las subvenciones concedidas, en aquellos supuestos en que las deficiencias
contables que se aprecien en los diversos procedimientos de control de subvenciones, cuestionen la adaptación de la contabilidad al «Plan General Contable», como se exige en las respectivas bases reguladoras.


14. La Dirección General de Integración de los Inmigrantes debe incrementar los recursos materiales y humanos dedicados a la gestión de los procedimientos de concesión de subvenciones, de forma que se potencie el control interno de dichos
procedimientos, de acuerdo con lo señalado en las recomendaciones anteriores. Con este incremento se alcanzaría un adecuado equilibrio entre dichos recursos humanos y materiales y el necesario rigor con que la precitada Dirección General debe
afrontar la gestión de los procedimientos.


SECCIÓN III. RESULTADOS DEL TRABAJO REALIZADO


1. Procedimiento de gestión de las ayudas aplicado por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes


El artículo 10.1 de la Ley General de Subvenciones atribuye a los Ministros y a los Secretarios de Estado, en el ámbito de sus respectivas competencias, la condición de órganos concedentes de subvenciones.


Corresponde a la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, en base a lo previsto en el artículo 5 del Real Decreto 1129/2008, de 4 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Trabajo e
Inmigración, ejecutar la política del Gobierno en materia de extranjería e inmigración, así como en materia de ciudadanía española en el exterior.


No obstante, el artículo 19 de la Orden TAS/2268/2006, de 11 de julio, por la que se aprueban las delegaciones del ejercicio de competencias en los órganos administrativos del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y sus organismos
públicos dependientes, aprueba la delegación de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración en la Dirección General de Integración de los Inmigrantes de, entre otras, las competencias relativas a «la concesión de ayudas, subvenciones y
prestaciones que se establezcan en materias propias de su ámbito funcional de actuación y demás facultades inherentes al órgano administrativo concedente».


Consideraciones previas sobre los recursos humanos de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes


Antes de proceder al examen de los procedimientos de concesión, gestión y justificación de las subvenciones, resulta necesario contextualizar la gestión administrativa realizada por la Dirección General


10 En la resolución de 6 de junio de 2011 de la DGII, por la que se convoca la concesión de subvenciones en el área de integración de personas inmigrantes, ya se recoge la obligación del beneficiario de «marcar los justificantes originales
presentados con una estampilla, indicando en la misma la subvención para cuya justificación han sido presentados y si el importe justificado se imputa total o parcialmente a la subvención. En este último caso se indicará además la cuantía exacta
que resulte afectada por la subvención».

Página 43

de Integración de los Inmigrantes en el período de tiempo objeto de fiscalización, período caracterizado por un fuerte incremento de la presión migratoria, con un crecimiento significativo de los recursos económicos destinados a la
integración de inmigrantes, no acompasado con la variación de los recursos humanos dedicados a su gestión.


— Incremento de la presión migratoria.


Desde el ejercicio 2004, fecha de creación de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes (Real Decreto 562/2004, de 19 de abril), hasta el año 2007, período objeto de fiscalización, se produjo un fuerte incremento de la presión
migratoria, en general (sólo en el ejercicio 2007, se empadronaron en España 749.208 personas de nacionalidad extranjera), apareciendo numerosos territorios donde el número de extranjeros, en relación con la población total, alcanzó unos porcentajes
considerables, adquiriendo especial relevancia el número de inmigrantes irregulares, en situación de especial vulnerabilidad, que llegaban a España.


Algunos indicadores de este crecimiento significativo, en lo referente a la inmigración irregular, son los siguientes:


• Crecimiento del 18% de los inmigrantes irregulares llegados a las costas de Canarias, en situación de extrema vulnerabilidad, que pasó de 13.600, en el año 2004, a 16.000 en el año 2007 (37.800 en el año 2006).


• Aumento del 48% de los inmigrantes irregulares que, llegados a las costas de Canarias, en situación de extrema vulnerabilidad, eran trasladados a la península para su atención con carácter humanitario, que pasó de 3.900, en el año 2004, a
5.700 en el año 2007 (18.100 en el año 2006).


— Crecimiento de los recursos económicos dedicados a la integración del colectivo de inmigrantes.


En paralelo al incremento de la presión migratoria, se produjo un crecimiento exponencial de los créditos presupuestarios dedicados a la integración de inmigrantes, directamente gestionados por la Dirección General de Integración de los
Inmigrantes.


Así, el presupuesto gestionado pasó de 42.150 miles de euros, en el año de su creación, ejercicio 2004, a 303.532 miles de euros, en el ejercicio 2007, lo que representa en términos relativos, un incremento del 620%. Las principales
variaciones, por partidas presupuestarias, experimentadas en el período han sido las siguientes:


• Aumento del 2.500% de los créditos destinados al Fondo de apoyo a la acogida e integración de los inmigrantes, cuya asignación a las Comunidades Autónomas y seguimiento son competencia de la Dirección General de Integración de los
Inmigrantes (pasando de 7.600 miles de euros en 2004, a 198.000 miles de euros en 2007).


• Incremento del 741% del presupuesto destinado a la atención humanitaria de inmigrantes, en situación de vulnerabilidad (pasando de 2.250 miles de euros, en 2004, a 18.934 miles de euros, en 2007).


• Crecimiento del 593% de los fondos destinados a la atención socio-sanitaria de urgencia de los inmigrantes llegados a las costas de Canarias (pasando de 900 miles de euros, en el año 2004, a 6.400 miles de euros, en el ejercicio 2007).


— Mantenimiento de las dotaciones de personal para gestionar las funciones encomendadas.


A pesar del fuerte incremento de la presión migratoria y de los créditos asignados, las dotaciones de personal de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes permanecieron prácticamente constantes, con un número elevado de puestos
de trabajo vacantes. Así, en el ejercicio 2004, de acuerdo con lo manifestado al efecto por el mencionado Centro directivo, mientras que «los efectivos necesarios para el desarrollo de las funciones de esta Dirección General se cifraban en 98
funcionarios, sin embargo sólo se disponía de 42 funcionarios». A finales del año 2007, el número de funcionarios que desempeñaban sus funciones en la DGII se elevaba a 59.


Por todo ello, parece razonable concluir, a juicio de este Tribunal de Cuentas, que la dotación de recursos humanos con los que contó la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, durante el período fiscalizado, fue claramente
insuficiente para ejercer con eficacia los objetivos perseguidos, lo que pudo influir en el rigor con que fueron aplicados los procedimientos de concesión, gestión y comprobación de la justificación de las subvenciones, como se pone de manifiesto a
lo largo del presente Informe.

Página 44

Procedimientos de concesión y gestión de las subvenciones concedidas por la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración


En el presente apartado se analizarán las actuaciones realizadas en los procedimientos administrativos de concesión y gestión de subvenciones competencia de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, ejecutadas directamente por la
Dirección General de Integración de los Inmigrantes.


Con el objetivo de sistematizar la presentación de las incidencias detectadas se han establecido las siguientes fases en los procedimientos de concesión y gestión de las subvenciones:


1. Iniciación: elaboración de las bases reguladoras y convocatoria.


2. Instrucción del procedimiento de concesión.


3. Resolución de concesión.


4. Reformulación de las solicitudes.


5. Subcontratación de las actividades subvencionadas.


6. Modificaciones de la Resolución de concesión y de los programas subvencionados.


7. Seguimiento de las actividades subvencionadas.


8. Comprobación de la justificación de las subvenciones.


9. Reintegros y régimen sancionador.


En aquellas fases en las que la forma de concesión de las subvenciones se ha considerado relevante en el análisis del procedimiento, se ha sistematizado la presentación de los resultados desglosada entre los dos procedimientos de concesión
de subvenciones que establece la Ley General de Subvenciones, régimen de concurrencia competitiva y concesión de forma directa.


Con carácter previo al análisis de las incidencias detectadas en las actuaciones de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, conviene recordar cuáles fueron las subvenciones concedidas por este Centro directivo, desglosadas
por los procedimientos de concesión utilizados:


A. En régimen de concurrencia competitiva, la DGII concedió y gestionó, por delegación de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, las siguientes subvenciones:


— Subvenciones a entidades en el área de integración de los inmigrantes, solicitantes de asilo y otras personas con protección internacional, así como las concedidas para el fortalecimiento de las organizaciones de inmigrantes en España (en
adelante, subvención del Régimen general —Orden TAS/1783/2006, de 2 de junio—, y subvención de fortalecimiento —Resolución de 25 de mayo de 2007, de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes—, respectivamente).


La DGII concedió subvenciones, en la primera de las convocatorias señaladas, a un total de 82 entidades sin ánimo de lucro, por un importe conjunto de 7.957.545 euros. Con cargo a la segunda convocatoria, concedió subvenciones a 25
entidades por una cantidad global de 1.300.000 euros.


— Subvenciones a municipios, mancomunidades de municipios y comarcas para el desarrollo de programas innovadores a favor de la integración de inmigrantes (en adelante, subvención a Entidades Locales —Orden TAS/3141/2006, de 11 de octubre—).


La DGII concedió subvenciones a un total de 183 programas, a ejecutar por 129 Entidades Locales, y por un importe conjunto de 6.347.790 euros.


— Subvenciones correspondientes a los programas cofinanciados por el Fondo Europeo para los Refugiados (en adelante, subvención FER —Resolución de 3 de julio de 2006, de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración—).


En este supuesto, la DGII concedió subvenciones a 5 entidades, por un importe de 1.156.495,96 euros, de los que 859.539,41 euros se financiarían a través del FER.


B. En régimen de concesión directa, la DGII concedió y gestionó, por delegación de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, las siguientes subvenciones:


— B.1 Por estar previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado (artículo 22.2.a) de la Ley General de Subvenciones):


• Subvención nominativa para la realización de un programa dirigido a inmigrantes, solicitantes de asilo, refugiados, apátridas, personas acogidas al régimen de protección temporal y otros estatutos de protección subsidiaria (en adelante,
subvención nominativa).

Página 45

Las entidades beneficiarias de esta subvención, en el ejercicio 2007, fueron 3 y el importe concedido se elevó a 16.397.960 euros.


• Subvención nominativa para la atención a inmigrantes llegados a las costas españolas (en adelante, subvención a pie de playa).


La cantidad concedida, en este caso, fue de 6.400.000 euros y la única entidad beneficiaria fue Cruz Roja Española.


— B.2 Por último, por razones de interés público, social, económico o humanitario [artículo 22.2.c) de la Ley General de Subvenciones]:


• Subvención, en régimen de concesión directa, para la realización de actuaciones de atención humanitaria a personas inmigrantes (en adelante, subvención de atención humanitaria).


En este supuesto, las entidades beneficiarias fueron 6 y el importe total concedido se elevó a 18.903.725 euros.


• Subvención, en régimen de concesión directa, para la atención de menores extranjeros no acompañados procedentes de la Comunidad Autónoma de Canarias (en adelante, subvención MENAS).


Las entidades beneficiarias fueron 2 y las cantidades subvencionadas se elevaron a 2.102.160 euros.


Las incidencias detectadas en el análisis de las actuaciones realizadas por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, en la tramitación de los procedimientos de concesión y gestión de las subvenciones, se detallan a
continuación.


1.1 Iniciación: elaboración de las bases reguladoras y convocatoria


Dadas las especiales características que definen esta fase del procedimiento, en función del régimen de concesión de las subvenciones, y, especialmente, las consecuencias que de ello se pueden derivar en cuanto a las entidades seleccionadas
y a las cuantías concedidas, se ha optado por presentar las incidencias detectadas en esta fase de forma diferenciada, distinguiendo entre subvenciones sometidas al régimen de concurrencia competitiva y subvenciones de concesión directa,
distinguiendo a su vez estas últimas, entre subvenciones nominativas y subvenciones concedidas por razones de interés público, social, económico o humanitario.


A. Procedimiento ordinario de concesión de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva


El procedimiento ordinario para la concesión de subvenciones se inicia siempre de oficio mediante la elaboración de la convocatoria por el órgano concedente, en este caso la Dirección General de Integración de los Inmigrantes. La
convocatoria fija el procedimiento de concesión de las subvenciones desarrollando necesariamente aspectos como: los créditos presupuestarios y la cuantía total máxima a conceder, el objeto, condiciones y finalidad de la concesión de las
subvenciones, requisitos de las entidades solicitantes y forma de acreditarlos, órganos competentes para la instrucción y resolución del procedimiento, plazo de presentación de solicitudes, de resolución y notificación, posibilidad de reformulación
de solicitudes, criterios de valoración de las solicitudes, etc.


La fase de iniciación del procedimiento de concesión de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva se completa con la recepción de las solicitudes por parte del órgano concedente, en este caso la Dirección General de Integración de
los Inmigrantes, y con el período de tramitación de la subsanación de los defectos que puedan contener dichas solicitudes.


Las convocatorias de subvenciones elaboradas por la DGII, para su aplicación en el ejercicio 2007, en régimen de concurrencia competitiva, fueron las siguientes:


— Orden TAS/1783/2006, de 2 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca la concesión de subvenciones del área de integración de los inmigrantes, solicitantes de asilo y otras personas con protección internacional
(subvención del Régimen general).


— Orden TAS/3141/2006, de 11 de octubre, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca, para el año 2006, la concesión de subvenciones a municipios, mancomunidades de municipios y comarcas para el desarrollo de programas
innovadores a favor de la integración de inmigrantes (subvención de Entidades Locales).

Página 46

— Resolución de 25 de mayo de 2007, de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, por la que se convoca la concesión de subvenciones para el fortalecimiento de las organizaciones de inmigrantes en España —bases reguladoras
aprobadas por Orden TAS/1043/2007, de 18 de abril— (subvención de fortalecimiento).


En la fase de iniciación del procedimiento se ha observado que, si bien las convocatorias señaladas reúnen los requisitos básicos exigidos por la Ley General de Subvenciones y su Reglamento, existe una falta de definición y concreción, así
como una dificultad de cuantificación valorativa, de algunos de los conceptos que, incluidos en las bases reguladoras, son posteriormente utilizados por la DGII para la concesión de las ayudas, bien formando parte de los requisitos exigibles a las
entidades solicitantes, bien de los criterios de otorgamiento de la subvención:


— Así, por ejemplo, hay que destacar que 74 de los programas realizados por 61 de las entidades beneficiarias de la subvención de Entidades Locales, se repitieron de un ejercicio a otro. Este hecho pone de manifiesto la financiación de
proyectos de continuidad, circunstancia que no forma parte ni de la naturaleza, ni del objetivo de esta subvención.


El artículo 1 de la Orden que aprueba la convocatoria de la subvención de Entidades Locales, para la ejecución en 2007, referido al ámbito de aplicación y objeto de la subvención, establece en su apartado 2 que «el objeto de estas
subvenciones será la realización de programas innovadores que faciliten la inclusión social, prevengan situaciones de riesgo y promuevan la convivencia ciudadana en el entorno local». Asimismo, el apartado 1 del artículo 5, que determina los
programas objeto de financiación, establece que «podrán ser objeto de subvención los programas innovadores dirigidos a fomentar, en el ámbito de las competencias de las entidades locales, la integración de los inmigrantes…».


Este concepto de «programa innovador», que se constituye así en un requisito previo que han de reunir los programas para los que se solicita la subvención, no está definido con mayor detalle ni en la normativa citada, ni en instrucciones
internas complementarias, circunstancia que introduce un excesivo margen de discrecionalidad en la concesión de las subvenciones, como evidencia el hecho de la reiterada financiación de programas de continuidad detectada.


— Asimismo, se produce una importante dificultad en la valoración objetiva del criterio de «calidad del programa», que también forma parte de los criterios de concesión de la subvención definidos en la convocatoria de Entidades Locales
—pudiendo alcanzar hasta un máximo de 20 puntos—.


Si bien en este caso los criterios de valoración incluidos en las bases reguladoras y en las instrucciones internas complementarias están suficientemente definidos, la evaluación de cada uno de ellos vuelve a alcanzar un elevado grado de
discrecionalidad, dado que entre la documentación requerida a los solicitantes de la subvención, no se exige información suficiente que permita establecer objetivamente la interrelación existente entre las actividades que se proponen, los objetivos
o situaciones que se pretenden alcanzar o corregir, y los recursos materiales y humanos que se prevén dedicar.


Así, por ejemplo, algunos de los aspectos a valorar, como «la previsión de indicadores de seguimiento y evaluación de las actuaciones», no se explicitan en ninguno de los apartados contenidos en la solicitud de la subvención.


La existencia de elevados márgenes de discrecionalidad en la comprobación de los requisitos que han de cumplir las entidades y los programas a subvencionar, así como en la valoración de los criterios de otorgamiento de las subvenciones,
suponen un riesgo de incumplimiento de los principios de transparencia, objetividad, igualdad y no discriminación en la gestión de las subvenciones públicas, que resultan exigibles de acuerdo con lo establecido en el artículo 8.3.a) de la Ley
General de Subvenciones.


La DGII debe proceder, por tanto, a concretar los requisitos que han de cumplir las entidades y los programas a financiar y a determinar con precisión los criterios de otorgamiento de las subvenciones concedidas en régimen de concurrencia
competitiva, con el fin de conseguir una mayor objetivación del procedimiento y asegurar el cumplimiento de los precitados principios en la gestión de las subvenciones.


B. Procedimiento de concesión de forma directa


En la fase de iniciación del procedimiento de concesión de subvenciones de forma directa, se considera necesario formular las siguientes observaciones:

Página 47

— B.1 Subvenciones nominativas


La fase de iniciación del procedimiento de concesión de las subvenciones nominativas se limita a las actuaciones preparatorias de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado en dónde han de estar previstas nominativamente estas
subvenciones. El procedimiento de elaboración y formalización de los convenios de colaboración, que constituyen el instrumento habitual para canalizar las subvenciones previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, serán objeto
de análisis en la fase de instrucción del procedimiento de concesión de subvenciones —subapartado 1.2—.


Entre las subvenciones concedidas por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes existen dos tipos de subvenciones previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado: «Subvenciones a CRE, CEAR y ACCEM para
programas de refugiados e inmigrantes» (subvención nominativa) y «Subvención a CRE para atender a inmigrantes llegados a las costas españolas» (subvención a pie de playa).


En esta fase de iniciación del procedimiento hay que señalar que, en las «Subvenciones a CRE, CEAR y ACCEM para programas de refugiados e inmigrantes», los Presupuestos Generales del Estado no precisan la cuantía concedida individualmente a
cada una de las tres entidades beneficiarias de esta subvención nominativa.


De acuerdo con lo establecido en el artículo 65.1 del RLGS son subvenciones nominativas aquellas «cuyo objeto, dotación presupuestaria y beneficiario aparecen determinados expresamente en el estado de gastos del presupuesto». Sin embargo,
la aplicación presupuestaria 231.B.484.01 «Subvenciones a CRE, CEAR y ACCEM para programas de refugiados e inmigrantes», recoge la cantidad íntegra a la que asciende, en cada ejercicio económico, la subvención a conceder, sin desglosar dicho importe
por entidad beneficiaria.


A juicio de este Tribunal de Cuentas, en el momento de elaboración de los Presupuestos, la DGII, a la vista de las previsiones de los objetivos a alcanzar con esta dotación presupuestaria, a nivel de cada una de las entidades beneficiarias
y, como resultado de su agregación, a nivel global, debería promover la consignación individual de esta subvención nominativa, en la Ley General de Presupuestos, a favor de cada una de las tres entidades beneficiaras.


— B.2 Subvenciones concedidas por razones de interés público, social, económico o humanitario


El procedimiento extraordinario de concesión de subvenciones, previsto en el artículo 22.2.c) de la Ley General de Subvenciones, tiene su inicio con la elevación al Gobierno, por parte del Ministro competente en la materia, para su
aprobación mediante Real Decreto, de las normas reguladoras especiales de las subvenciones a conceder. Estas normas han de precisar, al menos, los siguientes extremos: definición del objeto, régimen jurídico aplicable, beneficiarios de la ayuda y
procedimiento de concesión y régimen de justificación.


En este caso, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes gestiona dos tipos de subvenciones: la subvención para la realización de actuaciones de atención humanitaria a favor de personas inmigrantes (subvención de atención
humanitaria) y la subvención para la atención de menores extranjeros no acompañados procedentes de la Comunidad Autónoma de Canarias (subvención MENAS).


En esta fase del procedimiento y en relación con los dos tipos de subvenciones concedidas de forma directa por razones de interés público, social, económico o humanitario, se ha detectado, exclusivamente, una incidencia relacionada con el
inicio de actividades con carácter previo al período de vigencia previsto en la normativa reguladora de la subvención MENAS:


— De acuerdo con lo previsto en el Real Decreto 868/2007, de 2 de julio, por el que se regula la concesión directa de la subvención MENAS, la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración procedió a dictar, con fecha 10 de agosto de 2007,
las Resoluciones de concesión de estas ayudas.


La Resolución correspondiente a la subvención concedida a una de las entidades beneficiarias (Asociación Colectivo La Calle), estableció un plazo de aplicación, en su artículo 2, comprendido entre el 1 de marzo y el 31 de diciembre de 2007.


Sin embargo, las actuaciones justificadas por la citada entidad beneficiaria comenzaron, al menos, con fecha 25 de enero de 2007, con la existencia de un primer traslado de menores, es decir, con más de un mes de antelación a la fecha de
inicio de actividades prevista en la Resolución de concesión de la subvención.

Página 48

Esta situación pone de manifiesto una deficiencia en la planificación de estas ayudas, pues la DGII debía conocer que la actividad subvencionada se estaba realizando antes de la fecha prevista para el inicio de actuaciones en la Resolución
de concesión, y dado que las subvenciones concedidas de forma directa, al amparo de los artículos 22.2.c) y 28.2 de la Ley General de Subvenciones, están sujetas a normas especiales que permiten un elevado grado de flexibilidad, incluso en cuanto a
su aplicación en periodos anteriores a la fecha de su concesión, la DGII debe fijar, en la Resolución de concesión de este tipo de subvenciones, unas condiciones y compromisos aplicables —entre los que debe figurar el plazo de ejecución de las
actividades subvencionadas—, adaptados a la realidad y que garanticen la cobertura normativa suficiente a las entidades beneficiarias.


1.2 Instrucción del procedimiento de concesión


También en esta fase del procedimiento se ha considerado necesario agrupar las incidencias detectadas, en función del régimen de concesión de las subvenciones.


A. Procedimiento ordinario de concesión de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva


El órgano competente para la instrucción del procedimiento debe realizar de oficio todas aquellas actuaciones que resulten «necesarias para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales debe formularse la
propuesta de resolución» —artículo 24.2 de la LGS—. Estas actuaciones son, básicamente, la petición de los informes previos que resulten necesarios para resolver; la evaluación de las solicitudes por los técnicos; la emisión del informe, por
parte de un órgano colegiado creado al efecto (en el caso de la DGII, la Comisión de Evaluación), en el que se concrete el resultado de la evaluación, tanto de las entidades solicitantes como de los programas para los que se solicitan las ayudas; y
las propuestas de resolución provisional y definitiva emitidas por el órgano instructor (en el supuesto de la DGII, las Subdirecciones Generales de Intervención Social —caso de las subvenciones del Régimen general y de fortalecimiento— o de
Relaciones Institucionales —caso de la subvención de EELL—).


El procedimiento utilizado por la DGII reunió en un solo acto administrativo el informe de la Comisión de Evaluación y la propuesta de resolución dictada por el órgano instructor, que tuvo el carácter de definitiva. Por parte del órgano
instructor no se emitió una propuesta de resolución provisional, ni, por tanto, se notificó ésta a los interesados, concediéndoles un plazo de diez días para presentar alegaciones, haciendo uso de la facultad que le confiere a este órgano instructor
el artículo 24.4 de la LGS —prevista igualmente en los artículos 10.2 y 7.4 de las bases reguladoras de las subvenciones del Régimen general y de EELL, respectivamente—, cuando dispone que «se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no
figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por los interesados. En este caso, la propuesta de resolución formulada tendrá el carácter de definitiva».


En la instrucción del procedimiento de concesión de las subvenciones sujetas al régimen de concurrencia competitiva, se han detectado las siguientes incidencias:


1. Por lo que respecta a las solicitudes de los interesados, se ha verificado la aceptación por la DGII de solicitudes presentadas fuera de plazo.


Es el caso de la subvención de Entidades Locales, donde este Tribunal de Cuentas ha comprobado que, al menos, las solicitudes correspondientes a 25 programas fueron presentadas fuera del plazo establecido por la convocatoria (2 de noviembre
de 2006). Sin embargo, 17 de estos 25 programas fueron subvencionados por un importe conjunto de 594 miles de euros.


Este defecto, el incumplimiento del plazo de presentación de solicitudes, no resulta subsanable al amparo de lo previsto en el artículo 23.5 de la Ley General de Subvenciones, dado que «los plazos… obligan a las autoridades y personal al
servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos, así como a los interesados en los mismos», de acuerdo con el artículo 47 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común.


Una de las consecuencias que podrían derivarse de la aceptación, fuera de plazo, de solicitudes de subvención sería la de incurrir en una de las causas de anulabilidad de los actos administrativos, previstas en el artículo 63 de la LRJ y
PAC.


2. La Dirección General de Integración de los Inmigrantes no exigió, en aquellos supuestos en los que no fue aportada por las entidades solicitantes, la declaración responsable de no estar incursas en las prohibiciones para obtener la
condición de beneficiario de las subvenciones, incumpliendo el artículo 13.7

Página 49

de la Ley General de Subvenciones y el apartado h) del artículo 6 de las bases reguladoras de la subvención del Régimen general.


3. Falta de constancia de la existencia de comprobaciones complementarias o de actualizaciones de determinados aspectos que influyen en la valoración de las entidades solicitantes:


— Si bien las bases reguladoras de las subvenciones no exigen que, como documentación complementaria a aportar a la solicitud, se incluya la acreditación documental de algunos de los aspectos de las entidades que son, posteriormente,
sometidos a evaluación y valoración técnica, tampoco se fijó por parte de la DGII ningún tipo de comprobación adicional en relación con los mismos, aceptándose la mera declaración de las entidades solicitantes en aspectos tales como el número de
socios o afiliados, el de voluntarios o la adecuación de los recursos humanos a los proyectos presentados, entre otros.


— Asimismo, los técnicos de evaluación de la DGII mantuvieron el criterio de no actualizar la valoración de las entidades que ya hubieran solicitado subvenciones en convocatorias de ejercicios anteriores. Así, ninguno de los criterios
generales de valoración de las entidades (la especialización, la estructura y capacidad de gestión, la existencia de auditoría externa, el presupuesto y la financiación, la participación social y el voluntariado, la adecuación de los recursos
humanos o el cumplimiento de las obligaciones derivadas de las subvenciones recibidas anteriormente del MTIN), extremos ya valorados en convocatorias anteriores, fueron objeto de actualización, a pesar de que dichos extremos podrían haber sufrido
variaciones importantes en los intervalos de tiempo transcurridos desde su anterior evaluación.


La verificación de aspectos directamente relacionados con la admisión previa de las solicitudes y la evaluación y valoración de las entidades solicitantes, constituye un elemento esencial para que el órgano colegiado pueda emitir, de forma
objetiva, el informe en el que se concrete el resultado de la evaluación efectuada, de acuerdo con lo previsto en el artículo 24.4 de la Ley General de Subvenciones, y servir de base para la propuesta fundada de resolución de la concesión de las
subvenciones a emitir por el órgano instructor.


La DGII debe, bien a través de la petición a las entidades solicitantes de las ayudas de la documentación justificativa necesaria, bien a través de la realización de comprobaciones complementarias, contrastar la fiabilidad de todos los
aspectos que sean susceptibles de evaluación y valoración.


Asimismo, la Comisión de Evaluación de las solicitudes debería proceder a establecer un límite razonable de tiempo, tras el cual volver a realizar una actualización de los aspectos a tener en cuenta en el proceso de evaluación y valoración
de las solicitudes, con el fin de garantizar la objetividad del informe señalado.


A este respecto, conviene recordar que el artículo 29 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones atribuye a la Administración concedente de subvenciones la potestad de «crear registros en los que podrán inscribirse voluntariamente los
solicitantes de subvenciones, aportando la documentación acreditativa de su personalidad y capacidad de obrar, así como, en su caso, la que acredite la representación de quienes actúen en su nombre».


Por ello, la DGII debería valorar la posibilidad de crear un registro de solicitantes de subvenciones, creación que facilitaría la presentación de nuevas solicitudes a las entidades beneficiarias de subvenciones en convocatorias anteriores,
y reduciría el volumen de información y documentación a verificar por los técnicos evaluadores integrantes del órgano colegiado de evaluación, previsto en el reiterado artículo 22.1 de la Ley General de Subvenciones.


4. El informe de la Comisión de Evaluación, previsto en el artículo 24.4 de la Ley General de Subvenciones, no fundamenta suficientemente la valoración de las solicitudes recibidas.


Tanto en la convocatoria de la subvención del Régimen general, como en la de la subvención de EELL, las solicitudes de subvención de los programas o proyectos fueron valoradas por un equipo de técnicos evaluadores, quienes elaboraron un
cuestionario de evaluación que posteriormente elevaron a la Comisión de Evaluación de la respectiva subvención, órgano colegiado de la DGII responsable último de la valoración de las solicitudes, de acuerdo con lo previsto en el artículo 22.1 de la
Ley General de Subvenciones.


Partiendo de este cuestionario técnico, la respectiva Comisión de Evaluación emitió el informe en el que se concretó el resultado de la evaluación efectuada, previsto en el artículo 24.4 de la LGS, y que, en el mismo acto administrativo, se
convirtió en la propuesta de resolución definitiva emitida por el responsable de la Subdirección de Intervención Social de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes (caso de la subvención del Régimen general) o de la Subdirección
General de Relaciones Institucionales (caso

Página 50

de la subvención de EELL), como órganos instructores de los previstos en los artículos 22.1 y 24.4 de la Ley General de Subvenciones.


En el caso de la subvención del Régimen general, este Tribunal de Cuentas pudo verificar que existieron diferencias entre las valoraciones asignadas por el equipo técnico de evaluación y el resultado final recogido en el informe de la
Comisión de Evaluación y, por tanto, en la propuesta de resolución definitiva, hecho que se produjo en el procedimiento de valoración de las solicitudes, tanto del ejercicio 2006 como del 2007.


Así, se pudo constatar la existencia de propuestas negativas del equipo técnico que dieron lugar a propuestas favorables de financiación por parte de la Comisión de Evaluación; o la existencia de programas con propuestas favorables por
parte de los técnicos de evaluación que no recibieron financiación alguna por parte de la Comisión de Evaluación en su informe, sin que conste motivación alguna de estos cambios de criterio.


En el supuesto de la subvención de EELL, también se pudo constatar la existencia de propuestas desfavorables del equipo técnico que se convirtieron en propuestas favorables de financiación en el informe de la Comisión de Evaluación.


Teniendo en cuenta que el informe de la Comisión de Evaluación se convirtió, en la práctica, en la propuesta de resolución del órgano instructor, y que ésta debe formularse «debidamente motivada», de acuerdo con lo previsto en el reiterado
artículo 24.4 de la LGS, deberían haberse explicitado los cambios de criterios internos de valoración de las solicitudes que justificaran las diferencias entre las propuestas del equipo técnico y el referido informe de la Comisión de Evaluación.
Cambios de criterios que, a su vez, deberían ser tenidos en cuenta por los técnicos en sucesivas convocatorias.


Todo ello ha provocado una disminución en la transparencia del procedimiento de concesión de las ayudas.


5. No existe constancia de las razones por las que se produjeron diferencias sustanciales en el porcentaje que, sobre los importes solicitados, se concedió a solicitantes diferentes, que, sin embargo, habían obtenido la misma puntuación en
el informe de la Comisión de Evaluación o viceversa.


Si bien parte de estas diferencias podrían justificarse en sí mismas, dada la necesidad de decidir entre financiar o no actividades concretas indivisibles y ante la imposibilidad de recurrir, por no estar previsto en las bases reguladoras de
las subvenciones, al procedimiento de prorrateo que se regula en el artículo 22.1 de la Ley General de Subvenciones, la aparición de diferencias sustanciales, sin que la propuesta de resolución emitida por el órgano instructor se encuentre
«debidamente motivada», como exige el artículo 24.4 de la LGS, genera falta de transparencia en el procedimiento, lo que se une al excesivo grado de discrecionalidad existente en la cuantificación de las subvenciones apuntado anteriormente.


Así, en la comparación realizada, este Tribunal de Cuentas ha verificado la existencia de las siguientes situaciones:


— Dentro de cada eje de actuación (mujer, acogida, empleo...), y para programas con igual o similar puntuación, según el informe de la Comisión de Evaluación, se propusieron, por parte del órgano instructor competente en cada caso,
cantidades que representaban diferentes porcentajes de financiación respecto al importe.


— También se produjo, en algunos supuestos, la situación contraria: programas valorados de forma diferente, alcanzaron porcentajes de financiación similares.


La DGII debe tomar medidas para objetivar el procedimiento de determinación de la cuantía de las ayudas, con el objetivo de alcanzar un mayor grado de respeto de los principios de transparencia, igualdad y no discriminación exigibles en la
gestión de subvenciones públicas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 8.3.a) de la Ley General de Subvenciones. Con ello conseguiría, asimismo, disminuir el excesivo grado de discrecionalidad que existe en el procedimiento.


B. Procedimiento de concesión de forma directa


— B.1 subvenciones nominativas


La fase de instrucción del procedimiento de concesión de subvenciones nominativas, transcurre entre la iniciación del procedimiento, con la inclusión de las subvenciones en los Presupuestos Generales del Estado, y su terminación, con la
firma del convenio en el que han de instrumentarse este tipo de ayudas. El convenio adquiere, en este tipo de subvenciones, el carácter de bases reguladoras de la subvención, y

Página 51

debe incluir, entre otros posibles extremos, la determinación del objeto de la subvención, sus beneficiarios, el crédito presupuestario, la cuantía individualizada, la compatibilidad o incompatibilidad de la subvención, los plazos y modos de
pago y el plazo y la forma de justificación de la finalidad para la que se concedió la subvención y de la aplicación de los fondos percibidos.


No se han detectado incidencias, en esta fase de instrucción del procedimiento administrativo de concesión de subvenciones, en la subvención nominativa de atención a inmigrantes a pie de playa, dado que, por un lado, la cuantía a conceder a
CRE figura individualmente contemplada en los Presupuestos Generales del Estado, y, por otro, en el análisis del clausulado del convenio no se han detectado deficiencias.


En la subvención nominativa para programas de refugiados e inmigrantes, la fase de instrucción ha de consistir en la elaboración del convenio, que ha de incluir las cuantías a conceder a cada una de las tres entidades beneficiarias, ante la
ausencia de su consignación individual en los Presupuestos Generales del Estado.


Este Tribunal de Cuentas ha analizado esta fase del procedimiento de concesión de la subvención nominativa, habiendo detectado la existencia de deficiencias en el método de cálculo de los importes subvencionados a cada una de las entidades
beneficiarias.


Así, los distintos convenios firmados por la DGII con cada una de las tres entidades CRE, CEAR y ACCEM, como bases reguladoras de la subvención nominativa, regulan las actividades y servicios que estas entidades beneficiarias deben prestar
como consecuencia de la subvención recibida.


Estas actividades son muy variadas (información y orientación, atención básica, intervención social, formación y empleo, acogida temporal, etc.) y presentan dificultades en la estimación de algunos de sus costes, tanto por la complejidad
intrínseca de la evaluación previa de los costes unitarios, como por la dificultad añadida de efectuar previsiones razonables de los beneficiarios a atender (variabilidad de la presión migratoria, por ejemplo).


La cuantificación económica de la subvención a conceder, por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, para la ejecución de las actividades y servicios se calcula en base a los siguientes parámetros:


— El límite global marcado por la disponibilidad presupuestaria anual.


— Las estimaciones efectuadas por el órgano concedente sobre el número de beneficiarios a atender por cada una de las entidades receptoras de la subvención.


En este sentido la Dirección General de Integración de los Inmigrantes no ha acreditado la existencia de estudios previos sobre los flujos migratorios futuros que pudieran facilitar una previsión del número de potenciales beneficiarios de
las prestaciones y ayudas a gestionar por cada una de las tres entidades beneficiarias.


— La agregación de las estimaciones realizadas por la DGII sobre los distintos conceptos de costes fijos derivados de la gestión de las ayudas o prestaciones a conceder a los potenciales beneficiarios últimos de la subvención.


Con respecto a los costes fijos relativos a cada una de las actividades y servicios a prestar, la DGII tampoco facilitó a este Tribunal de Cuentas ningún estudio previo a la firma del convenio con cada una de las tres entidades
subvencionadas, que justificara el coste unitario estimado por la DGII para cada uno de ellos. En este sentido, hay que destacar:


• La especial relevancia que alcanza la actividad de acogida temporal a refugiados e inmigrantes, programa que representó en el ejercicio 2007 cerca del 50% de la subvención nominativa, por lo que la debilidad puesta de manifiesto es
especialmente significativa. En este programa, el coste de la actividad de acogida temporal se fijó por la DGII, en cada uno de los convenios suscritos, en un precio máximo de 27 euros día por plaza residencial ocupada y en el 65% de dicha cuantía
por plaza reservada. La DGII no facilitó a este Tribunal de Cuentas ningún estudio de costes que permitiera analizar la corrección de estos dos importes.

Página 52

• La determinación de las cuantías de las ayudas y de las prestaciones a conceder por las entidades a los destinatarios últimos de la subvención En este sentido se han detectado las siguientes incidencias:


? Falta de concreción por parte de la DGII, en cuanto a los conceptos de gasto que pueden imputarse a cada una de las actividades subvencionadas, ambigüedad que ha dado lugar a que las distintas entidades hayan justificado sus costes de
forma diferente.


Así se pueden citar, a título de ejemplo, «las ayudas especiales dirigidas a procurar la autonomía personal a la salida de los Centros al conjunto de la población beneficiaria», que, si bien se encuentran reguladas en la Cláusula de los
convenios destinada a la actividad de acogida temporal, por lo que habría que entender que su coste debería quedar recogido dentro del precio máximo de 27 euros por plaza/día previsto para esta actividad, dos de las tres entidades beneficiarias (CRE
y CEAR) han liquidado fuera de dicho precio máximo las ayudas económicas concedidas, con la autorización explícita de la DGII de la respectiva liquidación de la subvención, mientras que la tercera entidad (ACCEM), entendiendo estas ayudas como una
actividad más de la acogida temporal, las ha liquidado incluida en este precio máximo, liquidación también autorizada por el órgano concedente de la subvención.


El distinto tratamiento otorgado a estas ayudas a la salida de los centros, que en unas entidades se incluye en el precio máximo de 27 euros plaza/día, mientras que en otras no, tiene como consecuencia una patente desigualdad entre las
entidades beneficiarias, contraria a los principios de igualdad y no discriminación recogidos en la Ley General de Subvenciones.


? Indeterminación de la cuantía de las ayudas económicas que las entidades beneficiarias deban conceder a los destinatarios últimos.


Así, por ejemplo, respecto al concepto de «ayudas a la salida de los centros», señalado anteriormente, la DGII no ha definido ni los requisitos necesarios para que los destinatarios finales accedan a las ayudas económicas, ni los criterios
para establecer sus cuantías. Ante la ausencia de instrucciones precisas, este Tribunal de Cuentas ha comprobado la falta de homogeneidad en cuanto a la selección de los destinatarios últimos y la determinación de las cuantías abonadas, según no
sólo la entidad beneficiaria que las concediera, sino incluso, la delegación provincial de la propia entidad que tramitara los correspondientes expedientes.


La acción protectora dispensada, por tanto, a los destinatarios últimos, ha dependido, no sólo de su situación de necesidad, sino de la entidad beneficiaria e, incluso, de la delegación provincial, que ha atendido al inmigrante o al
refugiado, circunstancia que, nuevamente, vulnera los principios de igualdad y no discriminación exigibles en la gestión de las subvenciones públicas.


Las dificultades señaladas, la ausencia de previsión sobre el potencial número de beneficiarios a atender, la inexistencia de estudios de costes unitarios, así como la indeterminación de algunas de las prestaciones y/o cuantías de las
ayudas, consideradas conjuntamente con el hecho de que la Ley de Presupuestos Generales del Estado no detalle de forma individualizada la cuantía a conceder a cada una de las tres entidades beneficiarias de la subvención nominativa, introduce un
elevado grado de discrecionalidad en la asignación de los importes subvencionados por la DGII, así como en la presupuestación de las actividades por las propias entidades beneficiarias, que resulta contrario a los principios de transparencia,
igualdad y no discriminación, así como de los de eficacia y eficiencia, exigibles todos ellos en la gestión de las subvenciones públicas, de acuerdo con el artículo 8.3 de la Ley General de Subvenciones.


— B.2 Subvenciones concedidas por razones de interés público, social, económico o humanitario


Mediante el procedimiento extraordinario de concesión de subvenciones, previsto en el artículo 22.2.c) de la Ley General de Subvenciones, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes gestiona dos tipos de subvenciones: la
subvención para la realización de actuaciones de atención humanitaria a personas inmigrantes (subvención de atención humanitaria) y la subvención para la atención de menores extranjeros no acompañados procedentes de la Comunidad Autónoma de Canarias
(subvención MENAS).


En la segunda de las subvenciones señaladas (subvención MENAS), no se han detectado deficiencias en esta fase del procedimiento (el Real Decreto 868/2007, de 2 de julio, especifica las entidades beneficiarias y la cuantía a conceder a cada
una de ellas).


Sin embargo, por lo que respecta a la subvención de atención humanitaria, hay que destacar que esta fase de instrucción del procedimiento podría guardar ciertas similitudes con el procedimiento ordinario de concesión de subvenciones en
régimen de concurrencia competitiva, dado que el Real Decreto 441/2007, de 3 de abril, permitía la presentación de solicitudes a todas aquellas entidades y organizaciones que

Página 53

desearan participar en la ejecución de los programas subvencionados y cumplieran los requisitos necesarios para resultar beneficiarios.


En la práctica, las solicitudes presentadas fueron muy superiores, tanto en número de entidades como en cuantías solicitadas, a las que finalmente resultaron beneficiarias de las subvenciones (el importe concedido, coincidente con el crédito
consignado en los Presupuestos Generales del Estado para esta subvención, se situó en torno al 35% del solicitado).


En la fase de instrucción del procedimiento de concesión de la subvención de atención humanitaria, el órgano competente, en este caso la DGII, debía comprobar «que las entidades cumplen todos los requisitos formales exigibles, así como que
se acompaña la documentación preceptiva» —artículo 10.1 del Real Decreto 441/2007—; «requerir al interesado» para subsanar la falta de la documentación preceptiva —artículo 10.2—; y, tras realizar «las comprobaciones complementarias que estime
pertinentes» —artículo 10.3—, evaluar las solicitudes y formular la «propuesta definitiva de resolución» para elevarla a la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración —artículo 10.4—.


En esta fase del procedimiento se han detectado las siguientes deficiencias:


1. El artículo 6 del referido Real Decreto 441/2007, establece los «criterios de concesión» que deben cumplir las entidades y organizaciones a las que se puede «conceder subvención para el desarrollo de alguna de las actuaciones» que
constituyen el objeto de la subvención.


Estos criterios de concesión están relacionados con la capacidad de las entidades y organizaciones solicitantes para gestionar la subvención (experiencia, estructura, recursos propios y capacidad de gestión y suficientes recursos humanos);
con las características que deben cumplir los programas presentados y su coste (objetivos, resultados e impacto esperados, y adecuación del presupuesto y del contenido técnico a los objetivos y al coste medio por usuario); y, por último, con el
compromiso de cooperación de la entidad para el establecimiento de un sistema común de información.


En ningún momento los «criterios de concesión» se configuran como criterios de valoración ponderados, como sucede en el procedimiento de concesión en régimen de concurrencia competitiva, donde debe «precisarse la ponderación relativa
atribuida a cada uno de ellos», de acuerdo con lo previsto en el artículo 60.1 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones. Así, el citado Real Decreto no asigna ninguna ponderación a los criterios señalados en el párrafo anterior, ni
establece ningún método que permita cuantificar la subvención a conceder, limitándose a señalar en el artículo 10 que la DGII «evaluará las solicitudes, de acuerdo con los criterios fijados en los artículos 5 —requisitos en cuanto a la capacidad de
los beneficiarios— y 6» del referido Real Decreto.


Tampoco la DGII elaboró instrucciones internas que permitieran valorar de forma objetiva las solicitudes presentadas y que, ponderando cada uno de los criterios de concesión, fijaran un orden de prelación entre las solicitudes recibidas, a
pesar de que, como ha quedado apuntado, tanto las entidades solicitantes como los importes solicitados fueron muy superiores a los que finalmente resultaron subvencionados.


Todo ello pone de manifiesto un excesivo grado de discrecionalidad en las actuaciones de la DGII, contrario a los principios de transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación, exigibles en la gestión de las
subvenciones públicas.


2. Con independencia de lo anterior, hay que señalar que la información que recibió la DGII de las entidades solicitantes de la subvención, en relación con la acreditación del cumplimiento de los criterios de concesión citados fue, a juicio
de este Tribunal de Cuentas, insuficiente, sin que la DGII efectuase requerimiento alguno para remediar esta situación. Así:


— No requirió a la entidad solicitante información sobre la naturaleza de los costes en los que iba a incurrir, lo que impidió a la DGII analizar la razonabilidad del presupuesto presentado por la entidad y efectuar análisis de costes
comparativos entre las entidades solicitantes.


— Por lo que respecta a los recursos materiales y humanos a utilizar, la información que aportaron los beneficiarios fue, en general, insuficiente, pues ni los identificó ni detalló estos recursos, limitándose a realizar una descripción vaga
de los mismos.


Así, por ejemplo, las entidades solicitantes no identificaron en la solicitud el número de plazas para la acogida de urgencia o humanitaria de que disponía el solicitante de la subvención, las plazas por localidad, Comunidad Autónoma, etc.;
por su parte, tampoco la DGII exigió información precisa sobre la experiencia y/o adecuada formación del personal a emplear en la ejecución de los programas.


3. Por último, la DGII tampoco elaboró estudios de costes previos de las actividades incluidas en los programas que justificaran las cantidades concedidas a cada una de las entidades solicitantes.

Página 54

Así, por ejemplo, en materia de acogida —la actividad cuantitativamente más relevante de todas las financiadas con cargo a esta subvención— la DGII, a requerimiento de este Tribunal de Cuentas, informó que en el supuesto de «…personas
trasladadas de Canarias, etc. debe utilizarse como criterio de valoración un coste plaza día alrededor de los 40 euros», o en la acogida de inmigrantes dentro de la península o que formen parte de asentamientos irregulares, encontrándose en
situación de extrema vulnerabilidad, «…se tendrá en cuenta que el coste plaza/día deberá estimarse alrededor de 29 euros, cantidad similar al que se ha venido utilizando en las subvenciones nominativas —el precio plaza/día en la subvención
nominativa para programas de refugiados e inmigrantes fue de 27 euros—, por ser ésta una cuantía contrastada con la práctica». En ninguno de los supuestos señalados, la DGII aportó estudios de costes que permitieran evaluar la idoneidad de los
importes señalados.


Ante la inexistencia de criterios de valoración ponderados de las solicitudes en las bases reguladoras de la subvención, la insuficiencia de la documentación aportada por las entidades, y la ausencia de estudios de costes previos que
permitieran evaluar objetivamente la cuantía a conceder a cada uno de los beneficiarios, la DGII, en su calidad de órgano instructor del procedimiento, se limitó a:


— En primer lugar, calificar a la entidad solicitante y al proyecto presentado como apto o no apto, sin valorar de ninguna otra forma su adecuación a los fines y objetivos de la subvención.


— Y, en segundo término, a asignar a cada una de las entidades calificadas como aptas unas cantidades adaptadas al importe solicitado, teniendo en cuenta la restricción del crédito presupuestario consignado para esta subvención de atención
humanitaria, sin que existiera constancia documental alguna del método de cálculo de la cantidad subvencionada a cada entidad.


Por todo ello, la instrucción del procedimiento de concesión utilizado por la DGII, adoleció de un elevado grado de discrecionalidad, tanto en la selección de las entidades beneficiarias, como en la asignación de las cuantías subvencionadas
a cada una de ellas, circunstancia que podría estar originando un incumplimiento de los principios de transparencia, objetividad, igualdad y no discriminación, así como de los de eficacia y eficiencia, exigibles en la gestión de las subvenciones
públicas.


1.3 Resolución de concesión


Las Resoluciones de concesión de las subvenciones, en general, y los convenios en los que se instrumentan las subvenciones nominativas, en particular, ponen fin al procedimiento administrativo de concesión de las subvenciones (sin perjuicio
de los recursos pertinentes), y establecen las condiciones y compromisos aplicables a la gestión de las subvenciones.


En esta fase del procedimiento administrativo de concesión y gestión de subvenciones, utilizado por la DGII, las deficiencias detectadas, puestas de manifiesto a continuación, no se consideran directamente relacionadas con la forma de
concesión de las subvenciones, por lo que no se ha diferenciado su presentación entre las subvenciones concedidas por el procedimiento ordinario de concurrencia competitiva y las concedidas de forma directa.


El análisis sobre el procedimiento seguido en esta fase, por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, ha puesto de manifiesto las siguientes incidencias:


1. Algunas de las Resoluciones de concesión de las subvenciones fueron remitidas a los beneficiarios sin fechar, aunque en su notificación figuraba la fecha del Registro de salida de la DGII.


A título de ejemplo demostrativo de este hecho pueden mencionarse dos Resoluciones de la DGII para financiar cuatro programas a desarrollar por la entidad Cáritas Española, con cargo a la subvención del Régimen general.


La DGII debe fechar, en todos los casos, las Resoluciones de concesión de las subvenciones que gestiona, para evitar el incumplimiento de lo previsto en el artículo 57.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común.


2. En determinados supuestos, se ha incumplido el plazo máximo de seis meses previsto en las bases reguladoras, para la notificación de las Resoluciones de concesión.


En el supuesto de la subvención del Régimen general, el apartado 3 del artículo 11 de la Orden TAS/1783/2006, de 2 de junio, establece que «…las resoluciones se dictarán y notificarán a los solicitantes en el plazo máximo de seis meses,
contados desde la fecha de publicación de la convocatoria, según lo dispuesto en los artículos 25.4 y 26 de la citada Ley —General de Subvenciones—…».

Página 55

Sin embargo, a pesar de que la fecha de publicación de la convocatoria de subvenciones del Régimen general, en el Boletín Oficial del Estado, fue la del 8 de junio de 2006, las notificaciones de las Resoluciones de concesión se produjeron
con posterioridad al 9 de diciembre de 2006 —fueron notificadas por la Subdirección General de Intervención Social con fecha de registro de salida de 11 de enero de 2007—, superándose, en consecuencia, el periodo máximo establecido en la
convocatoria. El incumplimiento del plazo supone una vulneración del artículo 47 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que establece que «los términos y
plazos establecidos… obligan a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos…».


La Dirección General de Integración de los Inmigrantes debe reforzar los recursos destinados a impulsar los procedimientos administrativos previos a la Resolución de concesión de las subvenciones, con el fin de reducir los tiempos de
tramitación de los expedientes y poder cumplir, así, el plazo máximo previsto en las respectivas convocatorias de subvenciones.


3. Las subvenciones concedidas por la DGII tienen, generalmente, el carácter de subvenciones corrientes, es decir, aquéllas que «se destinan a financiar operaciones corrientes concretas y específicas», de acuerdo con la definición contenida
en el Documento número 4 de los Principios contables públicos. Con cargo a estas subvenciones corrientes se financian los gastos de personal, de actividades y mantenimiento, de dietas e indemnizaciones por razón del servicio, etc.


Sin embargo, en las subvenciones de atención a inmigrantes a pie de playa, de atención humanitaria y del Régimen general, se contempla que, un porcentaje de la financiación total, tenga el carácter de subvenciones de capital, es decir,
aquéllas que «tienen por finalidad mediata o inmediata, la financiación de operaciones específicas y concretas de formación bruta de capital fijo, de tal forma que su concesión implica que el beneficiario debe adquirir o construir activos fijos
determinados previamente», definición contenida en el referido Documento número 4 de los Principios contables públicos. Con cargo a estas subvenciones de capital se financian la construcción y rehabilitación de inmuebles y la adquisición de
mobiliario, equipos informáticos y elementos de transporte, activos fijos necesarios para una adecuada realización de las actividades subvencionadas.


Del análisis de las subvenciones de capital concedidas por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes se desprende la existencia de las siguientes incidencias:


— Diferente tratamiento otorgado por la DGII a las inversiones en las distintas subvenciones gestionadas, a pesar de financiar actividades similares.


Teniendo en cuenta que la subvención nominativa para programas a favor de refugiados e inmigrantes y la subvención de atención humanitaria a inmigrantes, concedida esta última de forma directa por razones de interés público, social,
económico o humanitario, son concurrentes y compatibles entre sí, siempre y cuando la suma de ambas no supere el coste de la actividad subvencionada, y que algunas de las actividades contempladas en ellas son idénticas (la actividad de acogida, por
ejemplo, que es cuantitativamente la más relevante en las dos subvenciones señaladas, alcanzando en torno al 50% del importe total subvencionado), este Tribunal de Cuentas considera que el tratamiento a otorgar a las inversiones, en ambas
subvenciones, debería ser similar. No parece coherente que mientras en la primera de las subvenciones citadas (nominativa para programas a favor de refugiados e inmigrantes), no se contemple la financiación de inversiones, en la segunda (atención
humanitaria a inmigrantes), sí se admitan programas de inversiones.


El objeto básico de ambas subvenciones es «atender el estado de necesidad de las personas inmigrantes que se encuentren en situación de vulnerabilidad» (Cláusula Primera de los Convenios suscritos con CRE, CEAR y ACCEM en 2007, por los que
se canaliza la subvención nominativa para programas de refugiados e inmigrantes, y artículo 1.2 del Real Decreto 441/2007, por el que se regula la subvención de atención humanitaria). Este objeto común se alcanza, básicamente, a través de la
implantación de un sistema de acogida integral para este colectivo de inmigrantes en situación de especial vulnerabilidad. La identidad del objeto básico de ambas subvenciones no parece justificar un tratamiento no homogéneo de los gastos
subvencionables, en general, con cargo a cada una de ellas.


En concreto, la falta de coherencia entre los criterios a aplicar en cada una de las dos subvenciones analizadas, en cuanto a la admisión o no de inversiones, podría justificar la aparición de algunas de las incidencias detectadas en la
justificación de las ayudas por los beneficiarios, relacionadas con la imputación de gastos de inversión como gastos de actividades y mantenimiento, y viceversa, según la subvención de

Página 56

que se trate. Esta circunstancia se ha producido, por ejemplo, en la entidad ACCEM (epígrafe 2.3.3.C.3 puntos 3 y 4, de la Sección III).


A juicio de este Tribunal, las inversiones son necesarias para poder realizar las actividades subvencionadas de atención integral a un determinado colectivo como es el de personas extranjeras en situación de vulnerabilidad, cuya principal
actividad es la de acogida en plazas residenciales, objetivo básico que fundamenta la concesión de las dos subvenciones señaladas.


Por todo ello, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes debería analizar la posibilidad de que las subvenciones que concede, al menos aquellas cuya principal actividad es la de acogida, pudieran contar con un porcentaje
suficiente y adecuado destinado a la financiación de las inversiones, tanto nuevas como de reposición, que resultaran necesarias para el correcto dimensionamiento y mantenimiento de la estructura fija de los dispositivos de acogida de las entidades
subvencionadas.


— Inexistencia de subvenciones plurianuales para financiar determinadas inversiones.


Dentro de las subvenciones de capital concedidas por la DGII a CEAR, la partida más cuantiosa la constituyó la obtenida para la construcción de un Centro de Acogida a Refugiados en Getafe que, por un importe de 806.000 euros, fue
subvencionada en el ejercicio 2007, con cargo a la subvención de atención humanitaria. Las múltiples deficiencias relacionadas con esta subvención de capital se detallan en el epígrafe 2.2.3.C.6 de la Sección III.


Ante la inexistencia de otros recursos con los que CEAR pudiera abordar la financiación de la ejecución de las obras y, dada su complejidad, su carácter plurianual, la DGII concedió subvenciones a esta entidad, con idéntico objetivo, durante
los ejercicios 2006, 2008, 2009 y 2010.


A juicio de este Tribunal de Cuentas, la financiación de la construcción de un centro de la envergadura del diseñado por CEAR no debió acometerse a través de la concesión de subvenciones de carácter anual. La subordinación de la ejecución
de las obras a la financiación anual recibida de la DGII, ha supuesto, en la práctica, una demora en su finalización y un encarecimiento importante en sus costes.


En este tipo de inversiones de capital, la DGII debería recurrir, a juicio de este Tribunal de Cuentas, a la figura de la subvención plurianual, regulada en el artículo 57 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones, dado que, siempre
que no se superen los límites y anualidades fijados en el artículo 47 de la Ley General Presupuestaria, se acomoda mejor a las obras de carácter plurianual.


— Las bases reguladoras y/o las resoluciones de concesión, según los casos, de las subvenciones concedidas por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes fijan, con carácter general, el período durante el cual el beneficiario
deberá destinar los bienes inventariables al fin concreto para el que se concedió la subvención, en cinco años, en caso de bienes inscribibles en un registro público, o en dos años, para el resto de bienes.


Ambos períodos son los mínimos exigidos por el artículo 31.4.a) de la Ley General de Subvenciones para la afección de los bienes inventariables financiados con subvenciones públicas.


A juicio de este Tribunal de Cuentas, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes debería analizar la posibilidad de ampliar estos plazos, especialmente en el supuesto de obras de construcción o rehabilitación de inmuebles, para
asegurar un mejor cumplimiento de los principios que presiden la ejecución del gasto público.


4. Incidencia relacionada con los costes indirectos.


Los costes indirectos que soportan los beneficiarios en la aplicación de las ayudas son, básicamente, los costes de personal y los costes de actividades y mantenimiento (arrendamientos, suministros, comunicaciones, etc.) de las unidades
horizontales de administración general o de estructura.


De entre las subvenciones concedidas por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, las únicas que permitían la imputación de costes indirectos fueron la subvención nominativa para programas de refugiados e inmigrantes y la
subvención de atención humanitaria. Las bases reguladoras respectivas fijaban unos límites cuantitativos a los gastos imputables por este concepto (un porcentaje del 8,5%), sin contener ninguna especificación complementaria sobre los criterios de
imputación. La normativa reguladora de los gastos de gestión y administración en cada una de las subvenciones señaladas fue la siguiente:


— La cláusula sexta, «Gastos subvencionables» de los Convenios suscritos con cada una de las tres entidades beneficiarias, por los que se canalizaba la subvención nominativa, indica que «…los gastos de mantenimiento, gestión, administración
del programa y personal que gestiona aspectos generales del programa, no podrán superar el 8,5% del importe total de la subvención, deducidos estos mismos gastos…».

Página 57

— Por su parte, el Real Decreto 441/2007, de 3 de abril, por el que se aprueban las normas reguladoras de la concesión directa de subvenciones a entidades y organizaciones que realizan actuaciones de atención humanitaria a personas
inmigrantes, establece en su artículo 7 que serán gastos subvencionables, entre otros, los de «…Personal, gestión y administración».


La Resolución de 8 de agosto de 2007, de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración por la que se concede una subvención directa a ACCEM para la realización de actuaciones de atención humanitaria a personas inmigrantes —similar en
sus términos a las Resoluciones de concesión a favor de CRE y CEAR—, en su Cláusula Cuarta, apartado b), define como subvencionables los «…gastos de personal, gestión y administración del programa, y otros gastos de carácter general totalmente
necesarios para el desarrollo del mismo, así como los gastos financieros, de asesoría jurídica y financiera, notariales y registrales, periciales y de administración específica, siempre que estén relacionados con la actividad subvencionada y
resulten indispensables para la adecuada preparación y ejecución del programa subvencionado. Estos gastos no podrán superar el 8,5% de la cuantía total subvencionada, excluyendo estos gastos de gestión, administración y generales de la entidad».


Sobre la normativa reguladora detallada, hay que realizar las siguientes observaciones:


— En primer lugar, por parte de la DGII no se ha elaborado ningún estudio previo de costes que permitiera justificar la razonabilidad del porcentaje del 8,5% utilizado como límite.


— En segundo término, la normativa reguladora de ambas subvenciones no contiene especificación complementaria sobre los criterios de imputación de este tipo de gastos, al margen del establecimiento de su límite porcentual máximo.


Ante la exigencia, por parte de la DGII, de justificación de estos gastos de gestión y administración, y ante la inexistencia de instrucciones complementarias sobre sus criterios de imputación, este Tribunal de Cuentas ha podido constatar
que cada una de las entidades beneficiarias de las subvenciones señaladas ha utilizado, como se ha señalado anteriormente, criterios de imputación diferentes, si bien respetando, en todos los supuestos, el porcentaje máximo establecido en las normas
anteriores.


Los criterios utilizados por las entidades fueron desde la imputación, exclusivamente, de los gastos de la Sede central y de las sedes territoriales directamente relacionados con las actividades subvencionadas, hasta la imputación de
prácticamente la totalidad de los gastos de administración de la entidad.


— Por último, la DGII debería eliminar la incoherencia que supone el hecho de que los gastos financieros formen parte de los gastos de gestión y administración en la subvención de atención humanitaria, y, por tanto, estén dentro del límite
del 8,5% establecido para este tipo de gastos, y, sin embargo, queden fuera en la subvención nominativa, por lo que no se incluyen en el referido porcentaje del 8,5%.


El primero de los supuestos señalados, su inclusión entre los gastos de gestión y administración, se basa en la consideración de que los gastos financieros pueden incluirse bajo el concepto de costes indirectos, criterio que, a juicio de
este Tribunal de Cuentas, no se considera adecuado, dado que este tipo de gastos ha de corresponderse con costes ciertos y determinados, directamente relacionados con la actividad subvencionada, y que sean indispensables para la ejecución de la
misma.


Por tanto, la homogeneización propuesta debe ir dirigida a no incluir, tampoco en la subvención de atención humanitaria, los gastos financieros entre los gastos de gestión y administración.


Por todo ello, a juicio de este Tribunal de Cuentas, la DGII debería proceder a revisar el tratamiento que, en la actualidad, otorga a los costes indirectos de las entidades subvencionadas, teniendo en cuenta los siguientes aspectos:


— Eliminar la incoherencia que supone el hecho de que alguna de las subvenciones que concede contemplen la financiación de costes indirectos y otras no, circunstancia que puede provocar inseguridad jurídica en los beneficiarios de las
subvenciones, máxime teniendo en cuenta que muchas veces son las mismas entidades.


— Modificar la normativa actual, confusa e insuficiente, analizando la posibilidad de adaptarla al procedimiento establecido en el artículo 83.3 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones, que contempla que «a efectos de imputación de
costes indirectos a la actividad subvencionada las bases reguladoras, previos los estudios económicos que procedan, podrán establecer la fracción del coste total que se considera coste indirecto imputable a la misma, en cuyo caso dicha fracción de
coste no requerirá una justificación adicional». Esta adaptación evitaría la necesidad de justificación documental de este tipo

Página 58

de gastos, facilitaría el control de la justificación de las subvenciones y eliminaría la falta de homogeneidad en la imputación de los costes indirectos entre los beneficiarios de las subvenciones.


Para ello, con carácter previo, la DGII debería elaborar los estudios económicos de costes necesarios para establecer la fracción del coste total que se considera coste indirecto y que, por tanto, se puede imputar a las de subvenciones
analizadas.


Por último, la DGII debería promover los contactos que resulten precisos con las Comunidades Autónomas y con el resto de entidades públicas que gestionen subvenciones o ayudas en el área de integración de los inmigrantes, para que la
normativa reguladora de todas estas subvenciones o ayudas públicas asuman una parte de la financiación de los costes indirectos de las entidades que, dedicadas exclusivamente a la integración de inmigrantes, carecen, generalmente, de otras fuentes
alternativas de financiación y que, por tanto, se ven obligadas, en la práctica, a imputar el total de sus gastos de administración a aquellas subvenciones que permiten la imputación de costes indirectos, como es el caso de las dos subvenciones
analizadas.


5. Incidencia relacionada con los gastos e ingresos financieros.


Las diferentes bases reguladoras, Resoluciones de concesión y/o convenios de las subvenciones concedidas por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, contemplan la posibilidad de imputar a las mismas los intereses devengados
por los créditos que hayan tenido que solicitar las entidades beneficiarias, en aquellos supuestos en los que el pago de la respectiva subvención se produce con posterioridad al comienzo de las actividades subvencionadas, de acuerdo con lo dispuesto
en el artículo 31.7 de la Ley General de Subvenciones.


Asimismo, contemplan que los posibles ingresos financieros que devenguen los fondos librados a los beneficiarios hasta el momento del gasto, deban ser reinvertidos en cualquiera de los programas subvencionados, según establece, asimismo, el
artículo 19.5 de la LGS.


Por último, tanto la subvención nominativa para programas de refugiados e inmigrantes, como la subvención de atención humanitaria, contemplan la posibilidad de compensación de gastos (los generados por el pago de los gastos incurridos desde
el inicio de la actividad al comienzo del ejercicio, hasta el cobro de la subvención) e ingresos financieros (los devengados desde el cobro de la subvención, hasta el pago del resto de gastos derivados de la ejecución de las actividades). Así, por
ejemplo, la imputación de gastos financieros en la subvención nominativa se regula en la cláusula segunda de los convenios firmados con las entidades beneficiarias, donde se establece que «con cargo a la subvención recibida y a los intereses
generados por la misma [la entidad] podrá satisfacer los intereses devengados por los créditos que le hayan sido concedidos con el fin de comenzar la ejecución del programa desde el 1 de enero de 2007, en el caso de que la Administración haya
abonado la subvención con posterioridad a esta fecha». Asimismo, el instrumento regulador anexo a los convenios añade que estos gastos serán imputados «una vez descontados de dichos intereses el importe de los intereses generados por dicha
subvención».


A la vista de la normativa reguladora, y ante la falta de especificación de criterios para la determinación de los gastos e ingresos financieros imputables, las entidades beneficiarias, con carácter general, procedieron a utilizar distintos
métodos de cálculo, dado que ninguna de las entidades incluidas en la muestra de la presente fiscalización realizó un seguimiento de la fecha efectiva y real de los pagos materializados con cargo a cada una de las subvenciones recibidas.


Así, se utilizaron criterios como considerar que todos los gastos contabilizados en un determinado mes habían sido pagados el día 1 de dicho mes, como el caso de CRE (epígrafe 2.1.3.A.2 punto 1); o considerar que los pagos se habían
repartido de forma homogénea entre todos los meses del año como el caso de ACCEM (epígrafe 2.3.3.A.2); o considerar que los gastos financieros generados por los créditos solicitados para financiar todas las actividades de la entidad eran
íntegramente repercutibles a las subvenciones concedidas por la DGII, como el supuesto de CEAR (epígrafe 2.2.3.A.2).


Esta falta de homogeneidad en los criterios de cálculo utilizados por las entidades beneficiarias, genera «de facto» un incumplimiento del principio de igualdad y no discriminación que debe presidir la gestión de las subvenciones públicas,
y, ante la escasa razonabilidad financiera de los criterios utilizados, hace cuestionarse el cumplimiento del principio de economía que debe presidir la gestión de los fondos públicos.


Por tanto, la DGII debe establecer criterios específicos de imputación de los gastos e ingresos financieros que puedan generar las subvenciones que concede, eliminando la actual falta de regulación que permite a los beneficiarios utilizar
los criterios que cada uno de ellos estima más convenientes.

Página 59

Para ello, la DGII debe proceder a establecer un método de cálculo que obedezca a un criterio financiero razonable, que podría estar basado:


— Bien en las fechas reales de pago de cada uno de los gastos subvencionados, exigiendo a las entidades beneficiarias la implantación de las herramientas de seguimiento necesarias.


— O bien —intentando simplificar al máximo la gestión y seguimiento de los pagos—, fijando un método de cálculo objetivo y lo más cercano posible a la corriente efectiva de pagos, basado, por ejemplo, en la convención de que todos los gastos
contabilizados en un determinado mes, se pagan el último día de dicho mes.


Además, la DGII debería imponer a las entidades beneficiarias la utilización de cuentas bancarias exclusivas para la realización de los cobros y pagos derivados de cada una de las subvenciones concedidas, en aquellos supuestos en los que las
deficiencias contables que se aprecien, cuestionen la adaptación de la contabilidad al «Plan General Contable», como se exige en las respectivas bases reguladoras (ver, por ejemplo, los supuestos de ATIME —epígrafe 2.5.3.A.2— o de VOMADE-VINCIT
—epígrafe 2.8.3.A.1—).


6. Incidencia relacionada con la aportación de financiación propia en las actividades subvencionadas, en la subvención a Entidades Locales.


El artículo 5.4 de la Orden TAS/3141/2006, de 11 de octubre, por la que se establecían las bases reguladoras y se convocaba, para el año 2006, la concesión de subvenciones a municipios, mancomunidades de municipios y comarcas para el
desarrollo de programas innovadores a favor de la integración de los inmigrantes, disponía que «sólo serán subvencionados los programas en los que la entidad solicitante aporte al menos el 20% del coste total del programa».


Asimismo, el artículo 32.1 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones dispone que «salvo que las bases reguladoras establezcan otra cosa, el presupuesto de la actividad presentado por el solicitante, o sus modificaciones posteriores,
servirán de referencia para la determinación final del importe de la subvención, calculándose éste como un porcentaje del coste final de la actividad. En este caso, el eventual exceso de financiación pública se calculará tomando como referencia la
proporción que debe alcanzar dicha aportación respecto del coste total, de conformidad con la normativa reguladora de la subvención y las condiciones de la convocatoria».


Sin embargo, la Resolución de concesión de la subvención a cada una de las Entidades Locales beneficiarias fija la cuantía, concedida por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, en «un importe cierto y sin referencia a un
porcentaje o fracción del coste total» de la actividad subvencionada.


En este supuesto, de acuerdo con lo previsto en el apartado 2 del referido artículo 32 del Reglamento, habría que entender que «queda de cuenta del beneficiario la diferencia de financiación necesaria para la total ejecución de la actividad
subvencionada», sin que esta financiación aportada por la Entidad Local tuviera que alcanzar, necesariamente, al menos el porcentaje del 20% fijado en las bases reguladoras. Es más, en el supuesto de que la actividad ejecutada no alcanzara el
importe presupuestado, sólo debería ser reintegrada la cantidad de la financiación pública «que rebasara el coste total» de la actividad subvencionada. Todo ello sin perjuicio de las posibles infracciones administrativas en las que pudieran
incurrir, en este supuesto, las Entidades Locales, por el incumplimiento de su compromiso de aportar «al menos el 20% del coste del total del programa», compromiso exigible de acuerdo con lo previsto en las mencionadas bases reguladoras.


En la práctica, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes gestionó la subvención de Entidades Locales como si la cantidad concedida obedeciera a un porcentaje fijo (el 80%) de la actividad subvencionada (esto es, el sistema
previsto en el artículo 32.1 del RLGS). Toda la documentación relacionada con la gestión de la subvención (la aportada por las Entidades Locales tanto en la solicitud de la subvención, como en la Memoria adaptada de los programas subvencionados, o
en la Memoria justificativa final de las actividades subvencionadas, y la confeccionada por el propio órgano concedente —la DGII—, en los expedientes de comprobación de la justificación o, en su caso, en los expedientes de reintegro incoados),
estableció la aportación de financiación propia por parte de las Entidades Locales, calculando el 20% de aportación sobre el coste total de la actividad subvencionada, considerando que el importe concedido por la DGII equivalía al 80% de este coste
total, utilizando indebidamente el sistema previsto en el reiterado artículo 32.1 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones y no el establecido en el apartado 2 del mismo artículo.

Página 60

1.4 Reformulación de las solicitudes


Esta fase del procedimiento de concesión de subvenciones tiene por finalidad la adaptación del contenido económico de los proyectos o actividades incluidos en las solicitudes de subvención formuladas por los beneficiarios, al importe a
conceder cuando éste sea inferior al solicitado. Así lo establece el artículo 27.1 de la LGS, según el cual «cuando la subvención tenga por objeto la financiación de actividades a desarrollar por el solicitante y el importe de la subvención de la
propuesta de resolución provisional sea inferior al que figura en la solicitud presentada, se podrá instar del beneficiario, si así se ha previsto en las bases reguladoras, la reformulación de su solicitud para ajustar los compromisos y condiciones
a la subvención otorgable».


En esta fase del procedimiento se ha considerado necesario agrupar las incidencias detectadas, en función del régimen de concesión de las subvenciones.


A. Procedimiento ordinario de concesión de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva


En el procedimiento de concesión de subvenciones, en régimen de concurrencia competitiva, utilizado por la DGII no está contemplada la reformulación de las solicitudes, dado que ésta no se recoge expresamente en las bases reguladoras de las
subvenciones del Régimen general y de EELL.


No obstante, en la práctica, en ambas subvenciones se solicita a las entidades beneficiarias la presentación de una Memoria adaptada al importe de la subvención concedida, lo que «de facto» equivale a una reformulación de la solicitud, si
bien en un momento procesal distinto al previsto en la Ley General de Subvenciones, dado que esta Memoria adaptada se requiere a las entidades beneficiarias en la notificación de la Resolución de concesión definitiva de la subvención y no antes de
la aceptación de la propuesta de resolución y de la emisión Resolución definitiva, como establece el artículo 27 de la LGS.


La solicitud de la Memoria adaptada por parte de la DGII tiene su amparo normativo, en el caso de la subvención del Régimen general, en que ésta constituye una de las obligaciones que han de cumplir las entidades u organizaciones
beneficiarias de las subvenciones, de acuerdo con lo previsto en el artículo 16.n) de sus bases reguladoras (artículo destinado a establecer las «obligaciones de la entidad u organización beneficiaria»), cuando exige «presentar una nueva memoria de
los programas subvencionados adaptada al contenido de la resolución de concesión». Esta exigencia no está contemplada en las bases reguladoras de la subvención de EELL, aunque, en la práctica, el procedimiento utilizado por la DGII es idéntico al
del Régimen general.


Las incidencias detectadas, en la fase de reformulación de las solicitudes, en las subvenciones concedidas en régimen de concurrencia competitiva, son las siguientes:


1. El hecho de que la Memoria adaptada se solicite con posterioridad a la emisión de la Resolución de concesión impide que las entidades beneficiarias puedan presentar las alegaciones que estimen oportunas, trámite de audiencia que la Ley
General de Subvenciones garantiza al situar la fase de reformulación de las solicitudes entre la propuesta de resolución provisional y definitiva.


Asimismo, tampoco hay previsto en el procedimiento administrativo utilizado un trámite para que la entidad solicitante de la ayuda pueda desligarse de la solicitud presentada, si la ayuda concedida resulta inferior a la solicitada, dado que
no está prevista la exigencia de la aceptación expresa de la propuesta de resolución definitiva de la subvención, según se establece en el artículo 24.5 de la Ley General de Subvenciones.


Por tanto, la DGII debe, a juicio de este Tribunal de Cuentas, introducir expresamente la reformulación de las solicitudes en las bases reguladoras de las subvenciones que gestiona en régimen de concurrencia competitiva, en los términos
establecidos en el artículo 27 de la LGS, respetando de esta forma el momento procesal en el que ésta ha de ser solicitada a las entidades beneficiarias, es decir, en la notificación de la propuesta de resolución provisional que, debidamente
motivada, ha de ser comunicada a los interesados, otorgándoles un plazo de 10 días para presentar alegaciones. Asimismo, resulta necesario que el órgano concedente de las subvenciones introduzca, en la notificación a los interesados de la propuesta
de resolución definitiva, la exigencia de que, en el plazo que se prevea en las bases reguladoras, éstos manifiesten su aceptación expresa de las condiciones en la que se propone la concesión de la subvención.


2. Las reformulaciones realizadas «de facto» a través de las Memorias adaptadas cuestionan el rigor de los presupuestos presentados por los beneficiarios, o ponen en riesgo la consecución de los objetivos perseguidos, o desvirtúan los
compromisos adquiridos por las entidades en la solicitud de

Página 61

subvención, sin que se haya garantizado el respeto al «objeto, condiciones y finalidad de la subvención, así como de los criterios de valoración establecidos respecto de las solicitudes», tal como exige el artículo 27.3 de la Ley General de
Subvenciones.


En este sentido, este Tribunal de Cuentas ha verificado la existencia de reformulaciones que consistieron en:


— Reducción del coste presupuestado, ya fuera mediante la reducción de los costes unitarios de los conceptos de gasto, su composición, la minoración del número de unidades a utilizar, la sustitución de conceptos de coste o de categorías
laborales (caso de tratarse de personal), etc., todo ello sin que se modificaran las actividades contenidas en la documentación económica presentada adjunta a la solicitud de subvención, que se repitieron textualmente en la Memoria adaptada, lo que
no parece razonable, salvo que los presupuestos incluidos en la solicitud estuviesen sobrevalorados.


Es el caso, a título de ejemplo, del programa «Salima», presentado por la entidad ATIME para la convocatoria de 2006, en la subvención del Régimen general, en el que esta entidad disminuyó el coste reduciendo el número de horas del personal
dedicado al programa (epígrafe 2.5.3.B, punto 2, de la Sección III), sin modificar en paralelo las actividades a desarrollar.


Las fuertes desviaciones entre los datos económicos contenidos en la solicitud de subvención y en la Memoria adaptada ponen en duda la razonabilidad de los costes contemplados en ambos documentos.


— Desaparición o reducción considerable, en los programas acogidos a la subvención del Régimen general, de la aportación propia comprometida en la solicitud de subvención, y que fue tenida en cuenta en la fase de valoración competitiva de
los programas a subvencionar.


Es el caso, por ejemplo, de los programas subvencionados a las entidades RUMIÑAHUI o VOMADE-VINCIT con cargo a la convocatoria de 2006, en los que desaparecen los compromisos de cofinanciación, incluidos en las solicitudes de subvención, en
las Memorias adaptadas finalmente aprobadas.


Este hecho hace cuestionarse la credibilidad de la ejecución de los programas tal y como aparecen presupuestados en la solicitud, programas para los que la entidad consideraba necesario contar con dicha aportación propia, y que, a pesar de
la reducción de los recursos financieros externos disponibles, no sólo no se ven incrementados en la Memoria adaptada, como resultaría razonable, sino que se reducen considerablemente.


Todo lo anterior pone de manifiesto que algunos de los aspectos incluidos en la documentación económica que acompaña a la solicitud que, por formar pare de los criterios de valoración de las entidades y/o de los programas, fueron puntuados
favorablemente y, por tanto, dieron lugar a proyectos subvencionados en detrimento de otros con objetivos o compromisos que alcanzaron menor puntuación, desaparecieron o fueron modificados esencialmente en la reformulación correspondiente.


Por todo ello, la DGII debe evitar que las reformulaciones realizadas «de facto» por las entidades, a través de las Memorias adaptadas, desvirtúen el régimen de concurrencia competitiva que debe presidir la concesión de las subvenciones
analizadas, y, por tanto, respeten el objeto, las condiciones y la finalidad de la subvención, así como los criterios de valoración de las solicitudes fijados en sus bases reguladoras, tal y como exige el precitado artículo 27.3 de la Ley General de
Subvenciones.


Asimismo, como ya se ha indicado, la DGII debe recabar datos sobre los costes de las actividades a subvencionar, para limitar el riesgo de que se encuentren sobrevalorados, circunstancia que es contraria a los principios de eficiencia y
economía previstos en el artículo 31.2 de la Constitución Española.


B. Procedimiento de concesión de forma directa


En la fase de reformulación de las solicitudes de subvenciones concedidas de forma directa se considera necesario formular las siguientes observaciones:


— B.1 Subvenciones nominativas


En esta fase del procedimiento, no se han producido incidencias en las subvenciones nominativas gestionadas por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, dado que los importes concedidos a las entidades beneficiarias
coincidieron en todos los casos con los solicitados.

Página 62

— B.2 Subvenciones concedidas por razones de interés público, social, económico o humanitario


De acuerdo con el artículo 11.2 del Real Decreto 441/2007, de 3 de abril, «la cuantía de la subvención que se resuelva conceder podrá ser inferior a la expresada por el solicitante. En este supuesto y con anterioridad a la propuesta de
resolución definitiva, se instará del beneficiario la reformulación de su solicitud para ajustar los compromisos y condiciones a la subvención otorgada». En cumplimiento de este precepto, la DGII notificó a los interesados el importe de la
propuesta de concesión al objeto de que la aceptaran y presentaran una Memoria adaptada a dicho importe.


Respecto a este proceso de reformulación de las solicitudes, debe indicarse que las reducciones de costes, aplicadas por la DGII sobre la presupuestación de los programas inicialmente presentada por las entidades, representaron en términos
globales un 36,9% del importe total de la subvención solicitada (incluidas las inversiones). Este Tribunal de Cuentas ha detectado las siguientes incidencias en el procedimiento de reformulación:


1. En la adaptación de los programas a los importes finalmente concedidos por la DGII, las entidades subvencionadas siguieron criterios diferentes.


Si bien, en casi todos los supuestos, se produjo una reducción en la previsión del número de beneficiarios a atender en cada uno de los servicios ofertados, el coste unitario por beneficiario no siempre permaneció constante y no siempre
experimentó variaciones en el mismo sentido. Así, por ejemplo, en el caso del programa de acogida, tanto en la entidad Cruz Roja Española como en LA CALLE, tuvo lugar una disminución muy significativa del coste unitario, pasando de 1.236 euros y
584 euros a 713 euros y 493 euros, respectivamente, lo que contrasta con el incremento que se produjo en dicho coste unitario en entidades como CEAR o ACCEM, pasando de 437 euros y 687 euros a 459 euros y 999 euros, respectivamente. Si bien puede
resultar coherente que, como consecuencia de la disminución del número de beneficiarios a atender, tenga lugar un aumento relativo de los costes unitarios, debido a la existencia de costes fijos, no parece razonable que estas variaciones sean tan
dispares al comparar las distintas entidades beneficiarias.


La falta de homogeneidad en los costes previstos y reformulados se pone de manifiesto en el cuadro siguiente:


CUADRO N.º 5


Coste de acogida: solicitud y memoria adaptada


Solicitud;;;;Memoria adaptada;;;Variacion porcentual;;


Entidad;Número benef.;Coste total acogida;Coste unitario;Número beneficiarios;Coste total acogida;Coste unitario;Número


benef.;Coste total acogida;Coste unitario


CRE;4000;4.942.149,00;1.235,54;4500;3.209.803,48;713,29;12,5%;–35,1%;–42,3%


CEAR;3550;1.550.000,00;436,62;2550;1.169.891,00;458,78;–28,2%;–24,5%;5,1%


ACCEM;4330;2.975.384,66;687,16;2120;2.117.103,99;998,63;–51,0%;–28,8%;45,3%


LA CALLE;1200;700.676,00;583,90;1000;492.700,00;492,70;–16,7%;–29,7%;–15,6%


A pesar de que la variación porcentual del coste total de la prestación de acogida guarda cierta homogeneidad, oscilando entre el 35% de reducción de CRE y el 25% de CEAR, resulta especialmente destacable la disparidad existente entre las
variaciones porcentuales en el número de beneficiarios a atender (mientras que CRE incrementa éste en más del 12%, ACCEM lo disminuye en un 51%) y, como consecuencia de lo anterior, en el coste unitario de la prestación por beneficiario (mientras
que ACCEM lo incrementa en un 45%, CEAR lo hace en un 5%, y LA CALLE y CRE lo reducen en un 16% y 42%, respectivamente).


Esta falta de homogeneidad en el coste unitario de la prestación de acogida entre las distintas entidades, podría ser debida a diferentes causas: bien a previsiones de estancias medias de los usuarios dispares, diferencias relevantes en las
prestaciones de los servicios incluidas en acogida, etc., con el riesgo de que existiera un tratamiento dispar a los destinatarios últimos de este programa, dependiendo

Página 63

de ser atendidos por una entidad u otra, lo que resulta contrario al principio de igualdad establecido en el artículo 14 de la Constitución Española.


2. A pesar de la utilización de criterios diferentes por las entidades beneficiarias en la reducción de los costes de los programas subvencionados, en la reformulación de las solicitudes, no existe constancia de que la DGII realice algún
tipo de control sobre las Memorias adaptadas presentadas por las entidades beneficiarias, ni para validar las desviaciones de costes existentes, entre cada una de las entidades beneficiarias, ni para analizar los cambios de actividades y costes
unitarios recogidos en la documentación presentada por la entidad en la fase de solicitud y los contemplados en la Memoria adaptada.


Por todo ello, la DGII debe garantizar que las reformulaciones realizadas por las entidades respeten el objeto, las condiciones y la finalidad de la subvención de atención humanitaria, máxime teniendo en cuenta que esta subvención, a pesar
de concederse de forma directa por razones de interés público, social, económico o humanitario, posee caracteres similares al régimen de concurrencia competitiva, en cuanto pueden solicitar la subvención todas aquellas entidades u organizaciones que
reúnan los requisitos exigidos en la convocatoria.


Asimismo, la DGII debe extremar el rigor en el control de los costes de las actividades a subvencionar, para limitar el riesgo de que los costes presupuestados por los beneficiarios se encuentren sobrevalorados, circunstancia que es
contraria a los principios de eficiencia y economía previstos en el artículo 31.2 de la Constitución Española.


1.5 Subcontratación de las actividades subvencionadas


La subcontratación de las actividades subvencionadas consiste en la posibilidad que asiste al beneficiario de la subvención de concertar «con terceros la ejecución total o parcial de la actividad que constituye el objeto de la subvención»,
de acuerdo con lo previsto en el artículo 29 de la Ley General de Subvenciones. La LGS posibilita la subcontratación (total o parcial) cuando la normativa reguladora de la subvención así lo prevea y en el porcentaje que fijen las bases reguladoras.
En su defecto, el beneficiario podrá subcontratar hasta un porcentaje que no exceda del 50% de la actividad subvencionada y en los casos en que el porcentaje supere el 20% y dicho importe sea superior a 60.000 euros, deberá cumplir determinados
requisitos (contrato celebrado por escrito y autorización previa de la entidad concedente). La Dirección General de Integración de los Inmigrantes tiene, por tanto, en esta fase del procedimiento de concesión y gestión de las subvenciones que tiene
encomendadas, la obligación de tramitar las solicitudes de subcontratación que recibe de los beneficiarios y de verificar que se han cumplido los requisitos legales que resulten exigibles en cada caso, en el supuesto de haberse concertado con
terceros la ejecución total o parcial de las actividades subvencionadas.


De acuerdo con el artículo 14 de la Orden que establece las bases reguladoras y convoca la subvención del Régimen general en 2006, «por razón de la naturaleza de las actividades que integran el programa subvencionado, se podrá autorizar a la
Entidad beneficiaria a la subcontratación parcial por un máximo del 50% del importe de la actividad subvencionada». Similar disposición se recoge en las bases reguladoras correspondientes al Régimen general, para 2007, y en las correspondientes a
las subvenciones de EELL para ambos ejercicios, así como en las relativas a la subvención FER.


En el resto de subvenciones gestionadas por la DGII no se contiene, en sus respectivas bases reguladoras, referencia expresa alguna a la subcontratación de las actividades subvencionadas, por lo que las entidades beneficiarias, en
cumplimiento de lo previsto en el artículo 29.2 de la LGS no han podido recurrir a esta posibilidad.


A juicio de este Tribunal de Cuentas, dada la multiplicidad de actividades que se contemplan en cada una de las líneas de subvención gestionadas por la DGII (formación, sensibilización, análisis de campo…) parecería razonable incluir, en la
respectiva normativa reguladora, la posibilidad de recurrir a la concertación con terceros de la ejecución parcial de las actividades subvencionadas.


En relación con el análisis de las subcontrataciones realizadas en las subvenciones que sí las preveían, debe indicarse que este Tribunal de Cuentas detectó las siguientes incidencias:


— La existencia de subcontrataciones sin la correspondiente autorización, a pesar de que esta resultara preceptiva [ver, por ejemplo, el epígrafe 3.6.3.C), punto 3, referente al Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz].


— La subcontratación de actividades que superaron el importe máximo autorizado por el órgano concedente (ver, por ejemplo, el epígrafe 2.6.3.C) punto 2, referente a Cáritas Española).

Página 64

— Entidades que no aportaron a la DGII la documentación necesaria a la que hacen referencia las respectivas instrucciones de justificación de las subvenciones, en los supuestos de subcontratación de las actividades subvencionadas —contrato,
facturas, certificado comprensivo de la relación de gastos en los que ha incurrido el tercero subcontratado, certificado del subcontratista acreditativo de estar al corriente de pago de sus obligaciones tributarias y de Seguridad Social…— (casos ya
citados del Ayuntamiento de Torrejón y Cáritas Española, por ejemplo).


— La subcontratación con entidades vinculadas con el beneficiario, sin que se acreditara que la contratación se realizaba de acuerdo con las condiciones normales del mercado —artículo 29.7 de la Ley General de Subvenciones— (supuestos de LA
CALLE, epígrafe 2.4.3.C punto 2.3, y Cáritas Española, por ejemplo).


Las situaciones descritas ponen de manifiesto el débil control interno existente en esta fase del procedimiento de tramitación de las subvenciones por parte de la DGII, tanto en la fase de autorización previa, como en la posterior de
comprobación de la justificación de la subvención, circunstancia que, además de poner en riesgo el cumplimiento de las exigencias que, para la subcontratación de actividades, establece el artículo 29 de la Ley General de Subvenciones, ha impedido la
apertura de los expedientes administrativos sancionadores que pudieran haber resultado preceptivos, por incumplimiento de sus obligaciones formales por parte de algunas de las entidades beneficiarias de las subvenciones analizadas.


1.6 Modificaciones de la Resolución de concesión o de los programas subvencionados


La modificación de la Resolución de concesión de subvenciones es la facultad que compete al órgano concedente de la subvención de, a la vista de la aparición de «circunstancias, que como consecuencia de la alteración de las condiciones
tenidas en cuenta para la concesión de la subvención» —artículo 17.3.l de la LGS—, variar el contenido de dicha Resolución, «siempre que (la modificación) no dañe derechos de tercero» y que la solicitud por el beneficiario se presente «antes de que
concluya el plazo para la realización de la actividad» —artículo 64 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones—.


Las entidades beneficiarias pueden solicitar la modificación de las actividades y/o partidas de gasto de los programas subvencionados, así como la forma y plazos de ejecución y justificación de los correspondientes gastos, siempre con
carácter excepcional y, en todo caso, con anterioridad a la finalización del plazo de ejecución del programa subvencionado.


En esta fase del procedimiento se ha considerado necesario agrupar las incidencias detectadas, en función del régimen de concesión de las subvenciones.


A. Procedimiento ordinario de concesión de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva


De acuerdo con el artículo 12.1 de la Orden que establece las bases reguladoras y convoca la subvención del Régimen general en 2006, «toda alteración de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión de la subvención y, en especial la
solicitud por parte de la entidad beneficiaria del traspaso del importe subvencionado para la ejecución de un programa distinto, dentro de los expresamente autorizados en la resolución original, podrá dar lugar a la modificación de dicha resolución
de concesión, de acuerdo con lo previsto en el artículo 19.4 de la Ley General de Subvenciones». Asimismo, el artículo 13.1 de dicha Orden establece que «las entidades subvencionadas podrán solicitar, con carácter excepcional, la modificación de
las actividades y/o partidas de gasto de los programas subvencionados, así como de la forma y plazos de su ejecución y justificación de los correspondientes gastos, cuando aparezcan circunstancias que alteren o dificulten el desarrollo del
programa». Similar regulación en relación con las modificaciones de la resolución y de los programas se establece en las correspondientes bases reguladoras de la subvención del Régimen general para 2007 y en las que regulan la subvención de EELL
para ambos ejercicios.


Adicionalmente, la normativa citada establece respecto de las modificaciones de programas que las solicitudes deberán fundamentar suficientemente dicha alteración o dificultad y deberán formularse con carácter inmediato a la aparición de las
circunstancias que las justifiquen y, en todo caso, con anterioridad al momento en que finalice el plazo de ejecución del programa subvencionado.


Analizadas las actuaciones de la DGII respecto a esta fase del procedimiento, se han detectado las siguientes incidencias:


1. En primer lugar hay que indicar que, a pesar de que las bases reguladoras de las subvenciones concedidas en régimen de concurrencia competitiva objeto de fiscalización, establecen el carácter

Página 65

excepcional que ha de tener la tramitación de modificación de actividades y/o partidas de gasto, así como de programas, se ha constatado la existencia de este procedimiento en prácticamente todos los expedientes analizados.


La generalización de las modificaciones, cuyo origen, entre otras causas, podría estar relacionado con el insuficiente rigor aplicado en la fase de reformulación «de facto» de las solicitudes —señalado en el subapartado 1.4 anterior—, a
través de la tramitación de la Memoria adaptada, implica un riesgo de que, en la práctica, se esté desvirtuando el procedimiento de concesión de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva, al suponer la sistemática aprobación de
alteraciones sustanciales de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión de subvenciones a unos determinados programas, en detrimento de otros.


A esta situación no resulta ajeno el hecho de que no exista en el procedimiento de concesión de subvenciones utilizado por la DGII, el trámite de aceptación expresa de la subvención por los beneficiarios, previsto en el artículo 24.5 de la
Ley General de Subvenciones.


2. La DGII no procedió a requerir a los beneficiarios fundamentación alguna de su solicitud de modificación con carácter previo a la autorización de la misma, a pesar de que las alteraciones de las condiciones tenidas en cuenta para la
concesión de la subvención no estaban justificadas y a pesar de resultar preceptivo, de acuerdo con lo previsto en las respectivas bases reguladoras de las subvenciones del Régimen general y de EELL.


Esta fundamentación sólo ha sido requerida en el momento de presentación de la Memoria justificativa final de la ejecución de los programas, es decir, una vez terminada la actividad.


Este Tribunal de Cuentas considera que, con objeto de que la DGII realice una gestión eficaz y eficiente, la fundamentación de la modificación solicitada debe ser previa a la autorización de la misma y debe estar adecuadamente soportada.


3. Por otra parte, a pesar de las instrucciones de justificación del gasto de las subvenciones, que la DGII entregaba a las entidades beneficiarias en el momento de la notificación de concesión de las ayudas, establecían como plazos límites
para la solicitud de la modificación hasta el 15 de noviembre, en el supuesto de la subvención del Régimen general, y hasta el 31 de octubre del año en el que se ejecutaba el programa subvencionado, en el caso de la subvención de EELL, este Tribunal
de Cuentas ha detectado las siguientes incidencias:


— En el supuesto de la subvención del Régimen general, este Tribunal de Cuentas constató la existencia de solicitudes de modificación en las que no constaba la fecha de registro de entrada en la DGII. Este hecho no permite acreditar si la
solicitud se produjo con anterioridad a la finalización del plazo de ejecución de la actividad, requisito exigido en el artículo 64 del RLGS, así como que sí se realizó antes de la finalización del plazo establecido en las instrucciones de
justificación del gasto de la subvención —15 de noviembre de 2007—.


Con independencia de lo anterior, la ausencia de la fecha del registro de entrada supone un incumplimiento, por parte de la DGII, del artículo 38 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, que obliga a los órganos administrativos a llevar un «registro general en el que se hará el correspondiente asiento de todo escrito o comunicación que sea presentado» en el que se «indicará la fecha del día de la recepción…».


— En el caso de la subvención de EELL, este Tribunal de Cuentas detectó la existencia de diversas entidades, cuyas solicitudes de modificación sobrepasaron el plazo máximo previsto, y que, sin embargo, fueron autorizadas por la DGII.


Esta aceptación por parte de la DGII supone un incumplimiento del artículo 82 de la LRJ y PAC que obliga a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas a respetar los términos y plazos establecidos para la
tramitación de los asuntos.


La inobservancia de los plazos establecidos para la solicitud de modificación de la Resolución de concesión de las subvenciones o de los programas subvencionados, supone un trato discriminatorio entre entidades, beneficiando a las que se
autorizan solicitudes de modificación presentadas fuera de los plazos establecidos, y perjudicando a aquellas otras que, en cumplimiento de las instrucciones recibidas, hubieran optado por no tramitar la solicitud, a pesar de que existieran
alteraciones de las condiciones tenidas en cuenta que la hubieran justificado. Trato discriminatorio que va en contra de los principios de igualdad y no discriminación establecidos en la Ley General de Subvenciones.

Página 66

4. Asimismo, debe indicarse que en el ejercicio 2007, se verificó la existencia de una entidad beneficiaria (expediente número 159/07), que solicitó el traspaso de la subvención de un programa a otro, no estando incluido este último entre
los aprobados inicialmente en la convocatoria. Esta modificación fue aprobada, sin modificar la Resolución de concesión, con fecha 4 de septiembre de 2008, como si se tratara de la modificación de actividades y/o partidas de gasto dentro de un
mismo programa, al amparo del artículo 8.1 de las bases reguladoras. La DGII no tuvo en cuenta que no era posible acceder a la modificación solicitada, incluso alterando la Resolución de concesión, dado que, de acuerdo con lo previsto en el
artículo 13.1 de las citadas bases reguladoras, no era posible autorizar el traspaso del importe subvencionado para la ejecución de un programa distinto, salvo en el supuesto de tratarse de un programa incluido «dentro de los expresamente
autorizados por la resolución original».


5. Por último hay que indicar que también se han detectado modificaciones «de facto», sin autorización previa de la DGII, de programas subvencionados.


No obstante, la aceptación final de la justificación de la subvención presentada por el beneficiario, por parte de la DGII, en uso de las atribuciones que le confiere el artículo 86.1 del Reglamento de la LGS, en cuanto a los efectos de las
alteraciones de las condiciones apreciadas por el órgano concedente en la comprobación de la justificación aportada por las entidades beneficiarias, donde se ponen de manifiesto auténticas alteraciones de las actividades y/o partidas de gasto
inicialmente aprobadas, supone la validación implícita de estas modificaciones aunque no hayan contado con la autorización previa preceptiva (ver, por ejemplo, los epígrafes 2.5.3.B) punto 2, 2.7.3.C) punto 2 y 2.8.3.C) punto 2 de la Sección III,
correspondientes a ATIME, RUMIÑAHUI y VOMADE-VINCIT, respectivamente).


En este sentido, hay que señalar que, en todos estos supuestos, la DGII debió iniciar el correspondiente expediente sancionador, para delimitar la posible existencia de algún tipo de infracción administrativa, en materia de subvenciones, de
acuerdo con el apartado 2 del referido artículo 86 del Reglamento, cuando establece que «la aceptación de las alteraciones tenidas por parte del órgano competente en el acto de comprobación no exime al beneficiario de las sanciones que puedan
corresponder con arreglo a la Ley General de Subvenciones».


Las deficiencias citadas con anterioridad ponen de manifiesto, una vez más, la debilidad del control interno existente en el procedimiento de gestión de las subvenciones.


B. Procedimiento de concesión de forma directa


De acuerdo con lo previsto en la Cláusula Cuarta de los convenios de la subvención nominativa para 2007, firmados con las entidades CRE, CEAR y ACCEM, estas entidades podían solicitar de la DGII, cuando se produjeran causas imprevistas,
modificaciones y traspasos entre partidas presupuestarias de cada uno de los servicios y actividades subvencionados. Para ello disponían de dos momentos, el primero en el mes de septiembre de 2007, y posteriormente «una modificación de carácter
definitivo, ajustada al cierre del ejercicio, durante el mes de enero de 2008».


Hay que señalar que, en relación con las modificaciones solicitadas por las tres entidades beneficiarias de la subvención nominativa, en el mes de septiembre de 2007, éstas se efectuaron con posterioridad al plazo máximo previsto, tanto en
CRE como en CEAR, siendo, sin embargo, aprobadas por la DGII.


Por lo que respecta a las modificaciones solicitadas durante el mes de enero de 2008, este Tribunal de Cuentas ha verificado que, en el supuesto de CRE, a pesar de tramitar una solicitud de modificación, con fecha 30 de enero de 2008, la
liquidación de la subvención no se ajustó a la modificación autorizada, en cuanto a la distribución entre partidas o programas, con la consiguiente aparición de déficits y superávits de justificación compensados entre sí, aunque sí se respetó el
importe total concedido. Por su parte, CEAR si bien no hizo uso de la posibilidad de tramitar la solicitud de modificación, en el mes de enero de 2008, presentó, asimismo, una liquidación no ajustada a los importes previamente autorizados,
respetando el importe total concedido pero no su distribución entre partidas o programas.


Sin embargo, en ambos supuestos la DGII convalidó ambas liquidaciones con fecha 11 de marzo de 2009, por lo que podría entenderse que, haciendo uso de las prerrogativas que le concede el artículo 86.1 del RLGS, procedía, de forma implícita,
a la autorización de las partidas presupuestarias finalmente justificadas, motivo por el cual no procedió a instrumentar el expediente de reintegro por la totalidad de los déficits de justificación producidos.


Similares incidencias se produjeron en la subvención de atención humanitaria. Según el artículo 12.2 del Real Decreto 441/2007, de 3 de abril, «las entidades subvencionadas podrán solicitar los cambios entre partidas de gasto de las
actuaciones subvencionadas siempre que aparezcan circunstancias que

Página 67

alteren o modifiquen el desarrollo de los programas», con carácter inmediato a la aparición de dichas circunstancias y, en todo caso, «con anterioridad al momento en que finalice el plazo de ejecución de la actividad subvencionada».


Las solicitudes de cambios entre partidas de gastos se limitaron, en la mayoría de los casos, a acomodar la distribución de las partidas de gasto a la ejecución efectivamente realizada por cada entidad, sin fundamentar las circunstancias que
motivaban el importe a modificar, y tramitándose, generalmente, en el último mes del ejercicio subvencionado. A mayor abundamiento, hay que señalar que la notificación de la autorización de las modificaciones solicitadas se produjo, salvo en un
supuesto concreto, en el ejercicio 2008, es decir, una vez finalizada la ejecución de las actividades subvencionadas.


Tampoco en este supuesto, la liquidación final de la subvención presentada por la entidad CEAR se acomodó, en cuanto a la distribución entre partidas y programas, a la autorizada por la DGII, en el expediente de modificación tramitado por la
entidad, por lo que se pueden reiterar las consideraciones puestas de manifiesto en la subvención nominativa. También en este caso, la DGII convalidó la liquidación de la subvención presentada por CEAR, con fecha 6 de octubre de 2008, por lo que
habría que entender que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 86.1 del RLGS, procedía, de forma implícita, a la autorización de las partidas presupuestarias finalmente justificadas, motivo por el cual no procedió a instrumentar el expediente de
reintegro por la totalidad de los déficits de justificación producidos.


En estos supuestos, la DGII debería iniciar el correspondiente expediente sancionador, al amparo de lo previsto en el artículo 86.2 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones, para delimitar la posible existencia de infracciones
administrativas, dado que «la aceptación de las alteraciones por parte del órgano concedente en el acto de comprobación no exime al beneficiario de las sanciones que puedan corresponder con arreglo a la Ley General de Subvenciones».


Por lo anteriormente expuesto, parece, por tanto, que esta fase del procedimiento, tanto en la subvención nominativa como en la de atención humanitaria, se convirtió en un mero trámite formal, en el que la DGII se limitó a autorizar sin
excepción las variaciones producidas en la práctica, mediara o no solicitud por parte de las entidades beneficiarias.


Para evitar la existencia de trámites innecesarios, la DGII podría permitir, en las bases reguladoras correspondientes, desviaciones entre partidas o programas que, sin afectar a la cuantía total subvencionada, no superaran, en términos
absolutos o relativos, una cuantía determinada, y proceder, en cambio, con mayor rigor, al control de todas aquellas modificaciones que, superando dicha cuantía, fueran solicitadas por las entidades.


1.7 Seguimiento de las actividades subvencionadas


El artículo 85.1 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones dispone que «el órgano concedente de la subvención tendrá la obligación de elaborar anualmente un plan anual de actuación para comprobar la realización por los beneficiarios
de las actividades subvencionadas». Este plan anual debe precisar el método de selección de las entidades beneficiarias a comprobar, así como los principales aspectos a verificar y el momento de su realización.


La DGII, en cumplimiento de sus obligaciones legales, estableció un plan de seguimiento de la efectiva realización de las actividades que dieron origen a la concesión de las subvenciones por ella gestionadas, basado en las siguientes
actuaciones: visitas de control a las entidades beneficiarias; reuniones y/o seminarios de coordinación, formación y homogeneización de criterios (medida exclusivamente desarrollada en el marco de las subvenciones de EELL y atención humanitaria);
y exigencia a las entidades de facilitar determinada información con carácter periódico (incluso con periodicidad diaria, en el supuesto de las plazas de acogida).


Las actuaciones concretas realizadas por la DGII, en aplicación del plan de seguimiento elaborado, fueron las siguientes:


1. Por lo que respecta a las visitas de control:


— Para la convocatoria de 2006, y en relación con la subvención del Régimen general, hay que indicar:


• El seguimiento efectuado para los programas cuya cofinanciación correspondía al Fondo Social Europeo fue exhaustivo, tanto por el importe financiado que se abarcó (el 63% de los fondos subvencionados), como por el ámbito temporal (las
actuaciones se llevaron a cabo durante todo el año en

Página 68

el que se realizaron las actividades subvencionadas) y por la importancia de las organizaciones visitadas (18 beneficiarios, el 53% del total, entre las que se incluyeron a las 4 que mayores fondos percibieron).


• Para el resto de programas, no cofinanciables, se realizaron visitas de control al 12% de las entidades beneficiarias y el importe de los fondos recibidos por las entidades controladas se situó en el 8% del importe total subvencionado con
cargo al Régimen general.


Las visitas realizadas se caracterizaron por su elevada concentración en dos sentidos: su reducido ámbito geográfico, ya que tan sólo se realizaron en las Comunidades Autónomas de Cataluña y Madrid (en el plan de 2006, Andalucía y Madrid),
y su concentrado ámbito temporal, al efectuarse sólo hasta el mes de mayo de 2007 (en el plan de 2006, principalmente en mayo y junio).


— Por lo que respecta a la subvención de EELL, las entidades visitadas representaron el 1,5% de las entidades beneficiarias de la subvención y de los importes financiados.


— En el supuesto de las subvenciones nominativa y de atención humanitaria (las más relevantes cuantitativamente), se realizaron, exclusivamente, dos visitas de control en todo el ejercicio.


2. Por lo que respecta a las reuniones de coordinación hay que señalar que o bien no tuvieron un carácter de seguimiento (las realizadas en el marco de la subvención de EELL, tenían un objetivo más de formación de las entidades
beneficiarias, que de control), o bien su número fue reducido (en la subvención nominativa se realizó una Comisión de seguimiento en todo el ejercicio, a pesar de que los convenios contemplaban una reunión, al menos, con carácter semestral, y en la
de atención humanitaria se realizaron, exclusivamente, tres reuniones en todo el ejercicio).


3. Por último, la información periódica remitida por las entidades, necesaria para poder gestionar la actividad de acogida de inmigrantes, sirvió para reunir y consolidar diversos datos estadísticos, sin alcanzar el carácter de seguimiento
de las actividades subvencionadas, ya que se limitó a la cuantificación de los movimientos de alta y baja de los destinatarios últimos en las plazas de acogida.


A la vista del número y de los objetivos de las actuaciones realizadas por la DGII, en el ejercicio de sus competencias en materia de comprobación de la realización por los beneficiarios de las actividades subvencionadas, y ante la
reiteración de las incidencias que, en esta materia, se ponen de manifiesto en el presente Informe, el plan anual de actuación debe considerarse insuficiente. Como ejemplos más relevantes de las incidencias relacionadas con la realización de las
actividades subvencionadas, pueden señalarse las siguientes:


1. Incumplimiento por parte de los beneficiarios de la obligación de adoptar las medidas de difusión previstas en el artículo 18.4 de la Ley General de Subvenciones.


2. Incoherencia entre las actividades o los recursos materiales y/o humanos incluidos en la Memoria justificativa final y los aprobados en la Memoria adaptada.


3. No ejecución de las actividades subvencionadas.


4. Reducido nivel de ejecución y acreditación insuficiente de la efectiva realización de las actividades subvencionadas.


Con independencia de lo anterior, hay que señalar que, entre los aspectos a verificar, dentro de su plan anual de actuación para comprobar la realización por los beneficiarios de las actividades subvencionadas, la DGII no incluyó los
siguientes:


1. A pesar del elevado peso relativo de los gastos de personal en relación al total del importe subvencionado (en torno al 70%), la DGII no incluyó ningún tipo de control sobre el grado de dedicación del personal a cada una de las
actividades subvencionadas, especialmente en aquellos supuestos en los que esta dedicación es compartida entre distintas actividades financiadas por terceros, bien con cargo a subvenciones recibidas por los beneficiarios o bien con cargo a los
ingresos procedentes de los contratos o convenios que, para la prestación de servicios, éstos suscriben con entidades públicas o privadas. En la práctica, este Tribunal de Cuentas ha podido constatar que:


— Las entidades beneficiarias se limitaron a imputar retribuciones hasta agotar el crédito autorizado en la partida de personal, sin aportar documentación acreditativa alguna de la efectiva dedicación de dicho personal a las actividades
subvencionadas (ver, por ejemplo, ATIME, Cáritas Española o VOMADE-VINCIT, epígrafes 2.5.3.A) punto 1, 2.6.3.A), y 2.8.3.A) punto 3 de la Sección III, respectivamente).

Página 69

— En numerosos supuestos, las retribuciones y cargas sociales de determinado personal de las entidades, fueron imputadas a varias subvenciones, simultáneamente, superando por tanto el coste de la actividad subvencionada y vulnerando el
artículo 19.3 de la Ley General de Subvenciones (ver, por ejemplo, CEAR, ACCEM, LA CALLE y ATIME, epígrafes 2.2.3.C) 3 puntos 2 y 6, 2.3.3.C) 1 punto 1, 2.4.3.C) 1 punto 1 y 2.5.3.C) punto 1 de la Sección III, respectivamente).


— Por último, se pudo constatar la dedicación de determinado personal de la entidad beneficiaria, cuyas retribuciones y cargas sociales se imputaron a las subvenciones concedidas por la DGII, a la realización de otras actividades distintas a
las subvencionadas financiadas con cargo a los ingresos procedentes de la ejecución de contratos o convenios formalizados con terceros para la prestación de determinados servicios (ver LA CALLE, epígrafe 2.4.3.C) 1 punto 1 de la Sección III).


2. Tampoco incluyó controles suficientes sobre el cumplimiento de la obligación de las entidades beneficiarias de «destinar los bienes al fin concreto para el que se concedió la subvención» durante, al menos, el plazo de dos o cinco años
que exige el artículo 31.4.a) de la Ley General de Subvenciones, en el supuesto de adquisición, construcción, rehabilitación o mejora de bienes inventariables, subvencionados en convocatorias anteriores.


3. La DGII no efectuó comprobación alguna sobre el cumplimiento de las obligaciones de índole contable que incumbían a los beneficiarios, para verificar la existencia de deficiencias que cuestionaran la adaptación de la contabilidad al
«Plan General Contable» y, en su caso, imponer a las entidades la utilización de cuentas bancarias exclusivas para la realización de los cobros y pagos derivados de las subvenciones concedidas.


4. Por último, hay que señalar que la DGII no tenía implantado un sistema de control de calidad de los programas financiados de tal modo que aquellas líneas de subvención que no alcanzaran un nivel de consecución de objetivos razonable
(eficacia) o en las que no resultara adecuado el nivel de recursos invertidos (eficiencia), pudieran ser modificadas, sustituidas por otras, o, incluso, eliminadas.


Este sistema de control de calidad debe contener mecanismos para que la información obtenida en la fase de seguimiento de las actividades y entidades subvencionadas, se utilice en la planificación de nuevas ayudas y en el proceso de mejora
continua de los procedimientos de gestión de las subvenciones.


1.8 Comprobación de la justificación de las subvenciones


El artículo 32.1 de la Ley General de Subvenciones atribuye al órgano concedente de subvenciones la competencia de comprobación de su adecuada justificación. En este sentido, el artículo 84.1 del Reglamento de la LGS dispone que «el órgano
concedente de la subvención llevará a cabo la comprobación de la justificación documental de la subvención, con arreglo al método que se haya establecido en sus bases reguladoras, a cuyo fin revisará la documentación que obligatoriamente deba
aportar el beneficiario».


En esta fase del procedimiento, dado que la normativa reguladora contempla diferentes métodos de justificación de las subvenciones, se ha considerado necesario agrupar las incidencias detectadas, en función de su régimen de concesión.


A. Procedimiento ordinario de concesión de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva


En las subvenciones concedidas en régimen de concurrencia competitiva, el método de justificación documental de las subvenciones consistió, básicamente, en la presentación de la documentación acreditativa de los gastos efectuados, acompañada
de una relación de justificantes por cada concepto de gasto autorizado, dentro del plazo de un mes a contar desde la finalización del período de ejecución de las actividades subvencionadas (el 31 de diciembre de 2007).


Analizadas las actuaciones realizadas por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes en la fase de comprobación de la justificación de las subvenciones concedidas en régimen de concurrencia competitiva, se han detectado las
siguientes incidencias:


1. Demoras en la comprobación de las justificaciones aportadas por los beneficiarios.


En el momento de finalización de los trabajos de campo de la presente fiscalización, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes no había ultimado los trabajos de comprobación de la justificación de los programas subvencionados,
con la excepción de los cofinanciados por el FSE, con cargo a la subvención del Régimen general del año 2006, a ejecutar en el ejercicio 2007, cuyo plazo de justificación por parte de los beneficiarios había finalizado con fecha 31 de enero de 2008.

Página 70

Por lo que respecta a las actuaciones de comprobación de la justificación, en el caso de la subvención de EELL, hay que señalar que la Dirección General de Integración de los Inmigrantes no culminó el proceso de revisión hasta el pasado 30
de junio de 2010, a pesar de que el plazo de justificación de las subvenciones recibidas, a ejecutar en el año 2007, finalizaba, igualmente, el 31 de enero de 2008.


2. Desde el punto de vista formal, se han detectado defectos de justificación generalizados derivados de la omisión o cumplimentación deficiente por los beneficiarios de la documentación requerida en los Anexos que acompañan a las
convocatorias de las subvenciones objeto de fiscalización. Estas deficiencias no han sido detectadas por las unidades de la DGII encargadas de verificar las justificaciones. Ello pone de manifiesto un insuficiente control, por parte de la DGII,
sobre la corrección de la preceptiva cumplimentación de estos Anexos, lo que provoca que la información que ésta maneja en el procedimiento de comprobación sea, o bien escasa, o bien errónea.


Se pueden citar, en este sentido, los supuestos del Ayuntamiento de Almendralejo (epígrafe 3.5.3.A) o de la entidad VOMADE-VINCIT (epígrafe 2.8.3.A) punto 4).


3. La DGII no exigió la acreditación de la aportación de la financiación externa comprometida en la ejecución de las actividades subvencionadas, a pesar de que, en la subvención del Régimen general, algunas entidades beneficiarias no
justificaron la aplicación de los fondos propios comprometidos en la Memoria adaptada del programa correspondiente, como es el caso de CRE, CEAR, o LA CALLE (epígrafes 2.1.3.C) 5, 2.2.3.C) 7 y 2.4.3.C) 4, respectivamente), a pesar de que esta
financiación complementaria formaba parte de los criterios de valoración de las solicitudes y, por tanto, pudo ser determinante en la concesión de la subvención.


A mayor abundamiento, cabe destacar que de todas las entidades beneficiarias que, tratándose de organizaciones no gubernamentales, han sido incluidas en la muestra de la presente fiscalización, sólo la entidad Cáritas Española justificó
documentalmente los gastos financiados con recursos ajenos a los de las subvenciones recibidas de la DGII.


El hecho de que por parte de la DGII, en la comprobación de la justificación de la subvención no se exigiera la acreditación de la financiación externa comprometida, ha impedido, en aquellos supuestos en los que ésta no se ha aportado, el
inicio de los correspondientes expedientes sancionadores, dado que el incumplimiento de los compromisos adquiridos por los beneficiarios, podría ser susceptible de constituir una de las infracciones que, en materia de subvenciones, se regulan el
Título IV de la Ley General de Subvenciones.


4. Por último, hay que indicar que, en la fase de comprobación de la justificación de las subvenciones, la DGII no utiliza la información contenida en la Base de Datos Nacional de Subvenciones regulada en el artículo 20 de la Ley General de
Subvenciones y en los artículos 35 a 41 de su Reglamento, dado que no realiza consulta alguna a la misma, lo que representa una debilidad importante en sus procedimientos de control, en general, que alcanza especial relevancia en el análisis de
posibles concurrencias en las actividades que subvenciona.


Por otra parte, la DGII tampoco cumple con la obligación prevista en el artículo 20 de la Ley General de Subvenciones, de facilitar información sobre las subvenciones que concede a la Base de Datos Nacional de Subvenciones.


La base de datos nacional sobre la gestión de subvenciones debe contener información sobre: bases reguladoras, convocatorias, identificación de los beneficiarios con la subvención otorgada y efectivamente percibida, resoluciones de
reintegro y sanciones impuestas.


A este respecto, el artículo 40 del Reglamento General de Subvenciones establece las responsabilidades por incumplimiento de la obligación del suministro de información por parte de las Administraciones Públicas obligadas.


Por tanto, la DGII debe proceder, de forma inmediata, a tomar las medidas necesarias para suministrar a la Base de Datos Nacional de Subvenciones la información que le resulta legalmente obligatoria.


Por todo ello, la DGII debe potenciar las actuaciones de comprobación de la justificación de las subvenciones que concede, utilizando la información obtenida de las entidades y/o programas subvencionados en una determinada convocatoria,
tanto en la fase de comprobación de la justificación, como en la de seguimiento de las actividades, para la retroalimentación del proceso de mejora continua del procedimiento de planificación de las subvenciones y de valoración y evaluación de las
entidades solicitantes y de los programas para los que se solicitan las subvenciones, en las siguientes convocatorias —utilización como criterio de valoración general de las entidades exigida, incluso, en la convocatoria del Régimen general, en su
artículo 8.1.h)—.

Página 71

B. Procedimiento de concesión de forma directa


En la fase de comprobación de la justificación de las subvenciones, concedidas de forma directa, bien por estar previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado o por obedecer a razones de interés público, social, económico
o humanitario, este Tribunal de Cuentas considera que los controles realizados por la DGII sobre la documentación que integra la justificación de las subvenciones han sido exclusivamente de tipo formal, reducidos, básicamente, a la verificación de
si se ha presentado la totalidad de la documentación justificativa exigida, si la actividad descrita en las Memorias justificativas finales coincide con la aprobada y a comparar el importe justificado con el de la subvención concedida.


Las revisiones realizadas no han afectado, en ningún supuesto, a la documentación acreditativa de la efectiva realización del gasto en el que hubieran incurrido las entidades subvencionadas (nóminas de personal, boletines de cotización a la
Seguridad Social, facturas originales o documentos de valor probatorio equivalente, etc.). El origen de esta revisión de tipo formal, a juicio de este Tribunal de Cuentas insuficiente, se basa en dos tipos de causas:


1. La insuficiencia de la documentación justificativa exigida por la normativa reguladora.


Así, por ejemplo, el convenio regulador de la subvención nominativa para programas de refugiados e inmigrantes, a través de su Anexo 1 «Instrumento regulador de justificación del gasto de la Resolución de la Secretaría de Estado de
Inmigración y Emigración de fecha 19 de abril de 2007 a realizar por…» formalizado con cada una de las entidades beneficiarias, estipula la documentación justificativa de la subvención. Esta documentación consiste, básicamente, en una
certificación, por programas, de los gastos incurridos, una relación de gastos del personal contratado y en una Memoria final justificativa de la realización del programa.


Para realizar un control más efectivo por parte del órgano concedente de la subvención de la justificación presentada, entre la documentación exigida debería figurar, al menos, una certificación del importe total de los gastos incurridos en
cada programa, clasificados por su naturaleza (personal, actividades y mantenimiento, y dietas) y por su localización geográfica, así como una relación clasificada de los gastos de la actividad, con identificación del acreedor y del documento, su
importe, fecha de emisión y, en su caso, fecha de pago.


En similar situación se encuentra la documentación justificativa prevista en la subvención de atención humanitaria. De acuerdo con el artículo 15.2 del Real Decreto 441/2007, las entidades beneficiarias deben presentar, exclusivamente, en
la fase de justificación de la subvención de atención humanitaria, un certificado general de gastos y una relación pormenorizada de los gastos realizados (relación que se limita a la cuantificación por cada una de las actividades subvencionadas de
los gastos totales incurridos), un detalle de gastos del personal contratado y de las inversiones realizadas, y una Memoria justificativa final de las actividades realzadas. Tampoco en esta subvención figura, entre la documentación que debe
aportarse, una certificación de gastos por programas, clasificados por su naturaleza y por su localización geográfica, acompañada de una relación detallada de las facturas o documentos equivalentes emitidos representativos del gasto incurrido al
realizarse las actividades del proyecto.


Por ello, la DGII debe promover que, en las futuras regulaciones de estas subvenciones, se exija una más completa justificación documental de los gastos subvencionados para equipararla, al menos, a la establecida, para la cuenta
justificativa simplificada, en el artículo 75.2 del RLGS.


2. La inexistencia de verificaciones o comprobaciones complementarias de la documentación en poder de las entidades beneficiarias.


— De acuerdo con el referido Instrumento regulador de la subvención nominativa para programas de refugiados e inmigrantes, «los documentos que avalen…» la certificación de los gastos incurridos «se custodiarán y archivarán» en la entidad
beneficiaria, «conforme al orden y contenido de la certificación presentada». Sin embargo, este Tribunal de Cuentas ha podido constatar que por parte de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes no se ha verificado, utilizando técnicas
de muestreo, ni la existencia, ni la correspondencia de esta documentación original con las certificaciones de gastos incurridos por parte de las entidades beneficiarias.


Resulta especialmente llamativo, en este sentido, la incidencia señalada en la entidad CEAR (ver epígrafe 2.2.3.C) 2 de la Sección III), en dónde, en el programa de «Acogida temporal», el importe agregado de los justificantes soporte del
gasto aportados a este Tribunal de Cuentas fue inferior a la

Página 72

cantidad consignada en la certificación de los gastos incurridos, incluida en la Memoria justificativa final presentada a la DGII, sin que éste órgano hubiese detectado deficiencia alguna.


En idéntica situación se encuentra la comprobación de la justificación de la subvención de atención humanitaria por parte de la DGII. A pesar de que en el artículo 15.3 del Real Decreto 441/2007, de 3 de abril, se contempla que «las
entidades y organizaciones beneficiarias tendrán a disposición de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración los justificantes de gasto o los documentos acreditativos de los gastos realizados a efectos de la verificación y comprobación que
fuere pertinente», por parte de la DGII no se ha realizado control alguno sobre la existencia, custodia y corrección de esta documentación.


— Otro ejemplo de la insuficiencia del procedimiento de comprobación de justificación de las subvenciones, que afecta tanto a la subvención nominativa de atención a inmigrantes a pie de playa, como a la subvención de atención humanitaria, lo
constituye la justificación realizada por la entidad CRE (ver el epígrafe 2.1.3.A) 1 punto 1 de la Sección III), de la adquisición, control de almacenes y entrega a los beneficiarios últimos de determinado material inventariable (Kits).


Del análisis de la justificación presentada por CRE, realizado por este Tribunal de Cuentas, se desprende la existencia de las siguientes deficiencias:


• Inexistencia de solicitud al órgano concedente de autorización para proceder a modificar el alcance territorial del programa, el tipo de destinatarios últimos de los productos inventariables, o los importes máximos a subvencionar por
programas.


• Procedimientos de control interno para la gestión de los stocks del material inventariable insuficientes: inexistencia de estudios técnicos previos para determinar los stocks óptimos, acumulación de adquisiciones al final del ejercicio
para justificar al máximo la cuantía subvencionada, no utilización de un sistema de contabilización adecuado o no formalización de la relación contractual con el suministrador del material.


• Justificación acreditativa de la entrega del material a los destinatarios últimos no suficientemente soportada.


Las deficiencias existentes en la justificación realizada por CRE y su insuficiente comprobación, impidieron a la DGII:


• Definir con exactitud en los programas subvencionados, las condiciones, centros y situaciones en las que se debía entregar este tipo de material inventariable (Kits), precisando los programas concretos que debían proceder a su
financiación.


• Proceder a la realización de los estudios técnicos que resultaran necesarios para planificar la cuantificación de la subvención a conceder en cada ejercicio.


• Establecer las fuentes alternativas de justificación de las entregas realizadas en aquellos supuestos en los que la relación detallada de beneficiarios, con el «recibí» correspondiente, fueran extremadamente complejos de recabar.


3. Por último, hay que señalar que, a la fecha de finalización de los trabajos de campo de la presente fiscalización, la DGII no había culminado los trabajos de comprobación de la adecuada justificación de la subvención nominativa de
atención a inmigrantes a pie de playa, concedida a CRE para su aplicación en el año 2007, y cuyo plazo de justificación finalizaba el 28 de febrero de 2008.


1.9 Reintegros y régimen sancionador


La última de las fases del procedimiento de concesión y gestión de subvenciones, competencia del órgano concedente, es la relativa a los procedimientos administrativos relativos a la exigencia del reintegro de las subvenciones, cuando el
órgano concedente aprecie la existencia de alguno de los supuestos de reintegro de cantidades percibidas establecidos en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones; y, a la imposición de sanciones en materia de subvenciones, procedimiento que
se iniciará de oficio, como consecuencia de la actuación de comprobación desarrollada por el órgano concedente, o como consecuencia de las actuaciones de control financiero previstas en la LGS.


En la fase de reintegros y régimen sancionador, se han detectado las siguientes incidencias:


1. La Dirección General de Integración de los Inmigrantes, en su calidad de órgano concedente de las subvenciones analizadas, en el momento de finalización de los trabajos de campo de la presente

Página 73

fiscalización, sólo había iniciado procedimientos de reintegro de subvenciones, de los previstos en los artículos 41 y siguientes de la Ley General de Subvenciones, en el marco de la comprobación de la justificación de las subvenciones del
Régimen general, de Fortalecimiento y de EELL, ejecutadas en el ejercicio 2007.


2. Con independencia de lo anterior, este Tribunal de Cuentas ha podido constatar la existencia de múltiples ingresos en el Tesoro público como consecuencia de devoluciones voluntarias, a iniciativa del beneficiario.


De acuerdo con la información facilitada por la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, las devoluciones voluntarias que han tenido lugar, entre el 1 de enero de 2006 y la fecha de 30 de junio de 2010, se habían elevado a un
importe conjunto de 330.778,26 euros. Sin embargo, este Tribunal de Cuentas ha detectado reintegros voluntarios, realizados por diversas entidades, que no estaban incluidos en la información facilitada, por un importe global complementario de, al
menos, 1.815.686,54 euros, lo que pone de manifiesto un insuficiente control de este tipo de ingresos en el Tesoro Público.


Del análisis de los ingresos generados por las devoluciones anteriores, se ha podido constatar que, en ningún supuesto, la DGII ha exigido intereses de demora. Esta práctica, a juicio de este Tribunal de Cuentas, vulnera los siguientes
preceptos:


— El artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, cuando establece las causas de reintegro de las subvenciones, determinando en su apartado 1 que «…procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la
exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro…».


— El artículo 90 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones, aprobado por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, cuando determina, en relación con las devoluciones realizadas a iniciativa de los perceptores de subvenciones, que «se
entiende por devolución voluntaria aquella que es realizada por el beneficiario sin el previo requerimiento de la Administración» y que «cuando se produzca la devolución voluntaria, la Administración calculará los intereses de demora de acuerdo a lo
previsto en el artículo 38 de la Ley General de Subvenciones y hasta el momento en que se produjo la devolución efectiva por parte del beneficiario».


— El artículo 38.2 de la Ley General de Subvenciones, donde se fija el método de cálculo de los intereses de demora, que será aplicando «el interés legal del dinero incrementado en un 25%, salvo que la Ley de Presupuestos Generales del
Estado establezca otro diferente».


— Los artículos 77 y 37 de la Ley General Presupuestaria en aquellos supuestos en que sean de aplicación.


La DGII debe, tanto en los procedimientos de reintegro que inicie en el ejercicio de sus competencias como órgano concedente de subvenciones, como en los expedientes que tramite con las devoluciones voluntarias a iniciativa del perceptor
(pasados —siempre que los derechos correspondientes no se encuentren perjudicados por prescripción y futuros), proceder al cálculo de los intereses de demora correspondientes y a exigir a las entidades beneficiarias su ingreso a favor del Tesoro
público.


3. Por otro lado, hay que hacer constar que, como consecuencia de la debilidad de los procedimientos de control empleados en las fases de seguimiento y comprobación de la justificación de las subvenciones, señaladas en incisos anteriores,
la DGII no ha iniciado ningún expediente administrativo sancionador, derivado de la concesión y gestión de las subvenciones analizadas, al menos hasta el momento de finalización de los trabajos de campo de la presente fiscalización.


Sin embargo, a juicio de este Tribunal de Cuentas, existen numerosos supuestos, detallados a lo largo del presente Informe, en los que las entidades beneficiarias podrían haber incurrido en algunas de las acciones u omisiones susceptibles de
constituir infracciones administrativas en materia de subvenciones, de las tipificadas en los artículos 52 y siguientes de la Ley General de Subvenciones.


La inexistencia de este tipo de expedientes administrativos pone de manifiesto, una vez más, la necesidad de reforzar, mediante el incremento de los recursos materiales y humanos de los que dispone, si es preciso, las labores de control que,
como órgano concedente de subvenciones, son competencia de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes.

Página 74

2. Sobre las actuaciones realizadas por los beneficiarios de las subvenciones en los supuestos de organizaciones no gubernamentales


2.1 Cruz Roja Española


2.1.1 Consideraciones generales


2.1.1.1 Naturaleza y objeto de la entidad


Cruz Roja Española (en adelante CRE), fundada el 6 de julio de 1864, en virtud del acuerdo adoptado en la Conferencia Internacional de Ginebra de 1863, es, según dispone el artículo 1.1 del Real Decreto 415/1996, de 1 de marzo, por el que se
establecen las normas de ordenación de la Cruz Roja Española, «...una institución humanitaria de carácter voluntario e interés público, que desarrolla su actividad bajo la protección del Estado a través del Ministerio de Asuntos Sociales».


Su actuación se rige de acuerdo con los principios de humanidad, imparcialidad, neutralidad, independencia, voluntariado, unidad y universalidad. CRE posee personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus
fines. Ejerce su actividad en todo el territorio español, con la autonomía necesaria y como única sociedad nacional de Cruz Roja en España. Su Sede central radica en Madrid.


El objeto institucional de CRE es la consecución, entre otros, de los siguientes fines específicos:


— «…la promoción y colaboración en acciones de solidaridad, de cooperación al desarrollo y de bienestar social en general y de servicios asistenciales y sociales, con especial atención a colectivos y a personas con dificultades para su
integración social;


— …la promoción de la participación voluntaria y desinteresada de las personas físicas y jurídicas, públicas o privadas, en las actividades y en el sostenimiento de la Institución para el cumplimiento de sus cometidos;


— …el fomento de la participación de niños y jóvenes en las actividades de la Institución, y la propagación entre ellos de los principios del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, del Derecho Internacional
Humanitario y de los derechos humanos fundamentales, así como de los ideales de paz, mutuo respeto y entendimiento entre todos los hombres y los pueblos».


El máximo órgano de gobierno de Cruz Roja Española es su Asamblea General, siendo el Comité Nacional el máximo órgano de gobierno durante el intervalo que medie entre reuniones de la Asamblea General. Le corresponde el control de la gestión
y administración de Cruz Roja Española. La dirección de todas las unidades administrativas, y, específicamente, las referentes a materias económicas y financieras, jurídicas, patrimoniales, de personal, organización, servicios generales y de
inspección, es ejercida por el Secretario General.


Por lo que respecta al régimen contable de CRE, este se acomoda a lo establecido en la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación. El artículo 37 de los Estatutos de CRE, establece que «la Asociación tendrá
que llevar los libros y documentos ordinarios requeridos para cualquier organización de este tipo. Tanto los libros como la memoria de actividades serán presentadas anualmente a la Asamblea General Ordinaria en el primer semestre de cada año».


Las cuentas anuales correspondientes al ejercicio 2007, elaboradas a partir de las normas de adaptación del Plan General de Contabilidad a las entidades sin fines lucrativos, fueron debidamente auditadas, siendo la opinión emitida favorable
y sin salvedades.


2.1.1.2 Subvenciones objeto de fiscalización


Las subvenciones concedidas por la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración a Cruz Roja Española para su aplicación en el ejercicio 2007, fueron las siguientes:


CUADRO N.º 6


Subvenciones concedidas a CRE


Subvención;Importe


A) Subvención nominativa;7.500.000,00


B) Subvención de atención a pie de playa;6.400.000,00


C) Subvención de atención humanitaria;5.894.560,50

Página 75

Subvención;Importe


D) Subvención del Régimen general;471.008,14


E) Subvención Fondo Europeo Refugiados;424.275,87


TOTAL;20.689.844,51


Según las cuentas anuales facilitadas por la entidad, los recursos económicos de CRE procedieron, en su mayor parte, para el ejercicio 2007, de los siguientes conceptos: ingresos procedentes de la venta o de la prestación de servicios; de
actividades de captación de recursos; de rendimientos procedentes del patrimonio propio; y de subvenciones públicas o privadas. El peso específico de las subvenciones recibidas representó el 36% en el conjunto de sus ingresos. De ellas, las
subvenciones recibidas de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración supusieron el 11,1%.


A continuación se describen las subvenciones concedidas a CRE que constituyen el objeto de la fiscalización realizada.


A. Subvención nominativa para la realización de un programa dirigido a inmigrantes, solicitantes de asilo, refugiados, apátridas, personas acogidas al régimen de protección temporal y otros estatutos de protección subsidiaria (en adelante,
subvención nominativa).


Mediante Resolución de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, de fecha 19 de abril de 2007, se concedió a CRE, una subvención nominativa de 7.500.000 euros, para la ejecución en el año 2007, del programa anual dirigido a
refugiados e inmigrantes.


La DGII certificó, con fecha 11 de marzo de 2009, que validaba la suficiencia de la justificación presentada por la entidad, «…sin perjuicio de las actuaciones de comprobación, seguimiento e inspección que puedan llevar a cabo los órganos
competentes, de acuerdo con lo establecido en los artículos 14.c y 32.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y en la cláusula Vigésimo Sexta del Convenio de Colaboración suscrito entre la Dirección General de Integración de
los Inmigrantes y la Cruz Roja Española (CRE), el 20 de abril de 2007…».


A continuación se detalla, por programas, el importe concedido, una vez incorporadas las modificaciones autorizadas por el órgano concedente, y, el importe finalmente justificado.


CUADRO N.º 7


Subvención nominativa


Programas;Concedido;Justificado


Información y asesoramiento legal;396.513,96;398.980,72


Atención básica;1.179.553,40;1.255.948,39


Acogida temporal;3.314.275,13;3.245.640,73


Servicio sanitario;232.879,60;232.710,13


Servicio psicológico;472.976,50;480.065,05


Ayudas económicas de carácter asistencial;614.363,10;618.476,18


Ayudas de carácter formativo y cultural;7.729,50;7.729,50


Interpretación y traducción de documentos;15.822,50;15.855,16


Retorno voluntario;215.468,40;215.718,57


Sensibilización opinión pública;754,00;754,00


Iniciativa Comunitaria ENEAS EQUAL 2;457.687,67;457.521,87


Participación en foros europeos;8.112,83;8.112,83


Formación de personal;58.432,53;59.926,57


Personal general, gestión y mantenimiento;525.430,88;502.394,50


TOTAL SUBVENCIÓN NOMINATIVA;7.500.000,00;7.499.834,20

Página 76

Con fecha 5 de septiembre de 2008, CRE procedió a efectuar un reintegro voluntario de 165,80 euros por los fondos no aplicados en la ejecución de los programas subvencionados.


B. Subvención nominativa para la atención a inmigrantes llegados a las costas españolas (en adelante, subvención de atención a pie de playa).


Mediante Resolución de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, de fecha 26 de abril de 2007, se concedió a CRE una subvención nominativa de 6.400.000 euros, para la ejecución en el año 2007, del programa anual de atención a
inmigrantes llegados a las costas españolas, de los que 4.800.000 euros se destinarían a gastos corrientes y 1.600.000 euros a inversiones.


Hay que señalar que, a pesar de lo previsto en el artículo 32.1 de la Ley 38/2003, cuando establece que «…el órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento
de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención», la DGII no había finalizado, a la fecha de emisión del presente Informe, los trabajos de comprobación de su adecuada justificación.


A continuación se detalla, por programas, el importe concedido, una vez incorporadas las modificaciones autorizadas por la DGII, y, el importe finalmente justificado.


CUADRO N.º 8


Subvención de atención a pie de playa


Programa;Concedido;Justificado


Mantenimiento, funcionamiento, estructura y gestión ERIE;4.800.000,00;4.799.635,26


Adquisición de bienes inventariables;1.600.000,00;1.600.000,00


TOTAL SUBVENCIÓN ATENCIÓN A PIE DE PLAYA;6.400.000,00;6.399.635,26


Con fecha 20 de junio de 2008, CRE procedió al reintegro, de forma voluntaria, del importe de 364,73 euros, en concepto de fondos no aplicados de la subvención concedida.


C. Subvención, en régimen de concesión directa, para la realización de actuaciones de atención humanitaria a personas inmigrantes (en adelante, subvención de atención humanitaria).


Mediante Resolución de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, de fecha 8 de agosto de 2007, se concedió a CRE una subvención, en régimen de concesión directa, de 5.894.560,50 euros, para la ejecución en el año 2007, del
programa anual de atención humanitaria a personas inmigrantes.


La DGII certificó, con fecha 6 de octubre de 2008, la adecuada justificación de la subvención, en base a las competencias que le otorga el artículo 32.1 de la Ley General de Subvenciones.


A continuación se detalla, por programas, el importe concedido, una vez incorporadas las modificaciones aprobadas por la DGII, y el importe finalmente justificado.


CUADRO N.º 9


Subvención de atención humanitaria


Programas;Concedido;Justificado


Atención socio-sanitaria de urgencia;1.321.502,96;1.321.502,96


Acogida;2.670.701,53;2.668.082,80


Ayudas económicas;28.532,30;28.532,30


Ayudas de traslados;231.154,26;231.154,26


Actuaciones en asentamientos;268.321,56;268.321,56


Centro de estancias diurnas y atención de emergencias;16.317,83;16.317,83


Actuación en situaciones susceptibles de generar alarma social;3.787,00;3.787,00


Necesidades derivadas de decesos;500;500,00

Página 77

Programas;Concedido;Justificado


Encuentros de profesionales;22.209,32;22.209,32


Formación audiovisual;17.611,12;17.611,12


Estudio sobre situación en asentamientos;47.600,00;47.600,00


Gastos de personal general;411.271,68;411.271,68


Dietas y gastos de viaje;8.582,93;8.582,93


Gastos de gestión y administración;36.468,01;28.401,40


TOTAL GASTOS CORRIENTES;5.084.560,50;5.073.875,16


Rehabilitación y mejoras de inmuebles;569.519,66;569.519,66


Equipos informáticos;22.873,58;22.873,58


Elementos de transporte;23.938,00;23.938,00


Mobiliario;193.668,76;193.668,76


TOTAL INVERSIONES;810.000,00;810.000,00


TOTAL SUBVENCIÓN ATENCIÓN HUMANITARIA;5.894.560,50;5.883.875,16


A lo largo de 2008, CRE procedió a realizar tres reintegros, de forma voluntaria, por un importe global de 10.685,34 euros, en concepto de fondos no aplicados de la subvención concedida.


D. Subvención, en régimen de concurrencia competitiva, para la integración de los inmigrantes, solicitantes de asilo y otras personas con protección internacional (en adelante, subvención del Régimen general).


La Dirección General de Integración de los Inmigrantes (concedió a CRE, el 11 de enero de 2007, una subvención por un importe total de 471.008,14 euros, de los que 134.000 euros fueron cofinanciados con el FSE.


La subvención concedida fue justificada por CRE con fecha 28 de febrero de 2008. CRE estimó que existieron rendimientos financieros positivos y otros ingresos derivados de la subvención del Régimen general, por un importe de 17.246,17
euros.


A continuación se detalla el desglose por programas del importe concedido, una vez incorporadas las modificaciones aprobadas por la DGII, y el importe finalmente justificado:


CUADRO N.º 10


Subvención del régimen general


Código;Programa;Concedido;Justificado


RGP-01;Mujeres inmigrantes con bebés;35.000,00;35.000,00


RGP-02;Inserción Socio-Laboral Cantabria;60.000,00;60.577,76


RGP-03;Proyecto impuls@;100.000,00;98.147,42


RGP-04;Construyendo la integración a través del empleo;134.000,00;137.944,54


RGP-05;La diversidad nuestra mejor opción;51.741,14;51.741,14


RGP-06;Medidas complementarias en educación y cultura;70.000,00;68.564,02


RGP-07;Mejoras estructurales de los centros de inmigraciones;20.267,00;20.932,51


TOTAL SUBVENCIÓN RÉGIMEN GENERAL;;471.008,14;472.907,39


La entidad CRE procedió al reintegro, a lo largo de 2008, de forma voluntaria, de un importe global de 13. 297,24 euros, en concepto de fondos no aplicados de la subvención concedida.


Por último, mediante notificación de fecha 28 de mayo de 2010, como consecuencia de las actuaciones de comprobación de la subvención concedida, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes verificó la existencia de alguno de los
incumplimientos contemplados en el artículo 37.1.c) de la Ley General de Subvenciones y dictó Acuerdo de Iniciación de Procedimiento de Reintegro por un importe

Página 78

de 652,56 euros, más los intereses devengados referido al programa RGP-01, ingresado por la entidad el 29 de junio de 2010.


E. Subvención, en régimen de concurrencia competitiva, para acciones de acogida de refugiados y personas desplazadas, cofinanciada por el Fondo Europeo para los Refugiados (en adelante, subvención FER).


Mediante Resolución de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, de fecha 29 de diciembre de 2006, se concedió a CRE una subvención por un importe total de 424.275,87 euros, de los que 318.206,90 euros correspondían a la parte
de financiación procedente de FER.


La subvención concedida fue liquidada por CRE con fecha 1 de marzo de 2008, tras solicitar ampliación del plazo de presentación. CRE estimó que existieron rendimientos financieros positivos en los programas subvencionados por valor conjunto
de 309,83 euros.


La DGII remitió a la Comisión Europea el Informe final relativo al ejercicio 2006 y la declaración final de gastos, así como los informes de la Autoridad de Control, Intervención General de la Administración del Estado, e informe de
evaluación externa, de conformidad con lo establecido en el artículo 28 de la Decisión del Consejo de 2 de diciembre de 2004, por la que se establece el Fondo Europeo para los Refugiados para el período 2005-2010 (2004/904/CE).


A continuación se detalla el desglose por programas del importe concedido, distinguiendo la parte cofinanciada por la DGII y la concedida por el FER, y, por último, el importe justificado.


CUADRO N.º 11


Subvención FER


Programas;Concedido financiado Dgii;Concedido financiado Fer;Concedido total;Justificado


Acogida;94.642,28;283.926,82;378.569,10;378.134,29


Integración;11.426,69;34.280,08;45.706,77;16.266,72


TOTAL SUBVENCIÓN FER;106.068,97;318.206,90;424.275,87;394.401,01


CRE procedió a reintegrar, el 30 de junio de 2008, de forma voluntaria, un importe global de 29.874,85 euros, en concepto de fondos no aplicados de la subvención concedida.


2.1.2 Objetivos y alcance


Respecto a la entidad Cruz Roja Española, en su calidad de beneficiario de las subvenciones concedidas por la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, ha sido objeto de control:


— la adecuada y correcta obtención de la subvención;


— la aplicación de los fondos recibidos;


— la adecuada y correcta justificación de la subvención;


— la comprobación de la inexistencia de sobrefinanciación de costes respecto de las subvenciones recibidas de otros órganos de la Administración General del Estado o de las Administraciones de las respectivas Comunidades Autónomas;


— y el cumplimiento de cualesquiera otros requisitos exigidos por la normativa aplicable.


Para ello se han realizado pruebas de auditoría consistentes en el examen de los registros contables y extracontables de la entidad, así como de la documentación que los ha soportado; en el examen de operaciones individualizadas y concretas
relacionadas con la aplicación de los fondos; y en la comprobación material de las inversiones financiadas. Asimismo, se han realizado aquellas otras actuaciones que se han considerado necesarias con el fin de alcanzar los objetivos de la
fiscalización.

Página 79

2.1.3 Resultados del trabajo realizado


Se incluyen en este epígrafe todas aquellas incidencias relacionadas con los procedimientos de control interno existentes en la gestión de las subvenciones concedidas, así como las relativas a la adecuada ejecución de las actividades
subvencionadas, de conformidad con el contenido de los Convenios de colaboración suscritos o las Memorias adaptadas, y, por último, las referidas a su adecuada justificación.


A) Incidencias en los procedimientos de control interno de la gestión de las subvenciones concedidas


Este Tribunal de Cuentas ha detectado, con respecto a este apartado, las siguientes incidencias:


A)-1. Incidencias de carácter general


1. Los procedimientos de control interno utilizados por Cruz Roja Española para el adecuado seguimiento de la adquisición, control de almacenes y entrega a los beneficiarios últimos de material inventariable adolecen de ciertas debilidades.


Los productos que integran el material inventariable al que se hace referencia son, en general, de tipo higiénico, vestuario, sacos de dormir, mantas, maternidad (en adelante, kits), y otros como toldos, mosquiteras, bidones de agua, etc.


Durante el ejercicio 2007, la adquisición y, en su caso, entrega de este material destinado a los inmigrantes llegados a España en situación de extrema vulnerabilidad, se financió con un importe total de 1.681.151,54 euros, de los que un
importe de 1.150.591,30 euros se imputó por CRE a la subvención de atención humanitaria y un importe de 530.560,24 euros a la subvención de atención a pie de playa.


Estos kits fueron adquiridos por la Oficina Central de CRE, permaneciendo en los almacenes del proveedor, a su riesgo y ventura, hasta el momento de ser suministrados a los diferentes almacenes de CRE que los solicitaron, para su
distribución entre el colectivo beneficiario último de las subvenciones.


En el análisis realizado sobre los procedimientos de control internos utilizados por CRE en la gestión de este material inventariable, este Tribunal de Cuentas observó las siguientes incidencias:


1.1 La Resolución de concesión de la subvención de atención humanitaria establecía que su objeto era «atender el estado de necesidad de las personas inmigrantes que se encuentren en situación de vulnerabilidad y que lleguen a las costas
españolas o formen parte de asentamientos que comporten graves riesgos sociales y sanitarios». La entrega de kits podría tener cabida en tres de los programas aprobados: «Atención socio sanitaria de urgencia», «Acogida» y «Actuaciones en
asentamientos».


Sin embargo, CRE sólo imputó costes de este material, por un importe de 1.150.591,30 euros, en la justificación del programa «Atención socio sanitaria de urgencia» para el que la Resolución de concesión disponía que «…se desarrollarán
actividades de apoyo social y sanitario a los inmigrantes que se encuentran en los Centros de Internamiento de Extranjeros (CIE) situados en la Comunidad de Canarias».


A pesar de que, con cargo a este programa no eran asumibles las entregas de kits realizadas en la península o en asentamientos de inmigrantes en situación de extrema vulnerabilidad, CRE, según la documentación acreditativa de la
justificación de la subvención facilitada a este Tribunal de Cuentas, realizó entregas de material inventariable, adquirido con cargo a este programa «Atención socio sanitaria de urgencia», en Centros territoriales de la península, y no
exclusivamente en Canarias, como habría resultado preceptivo.


El valor de estas entregas en territorios no autorizados fue de 1.020.512,65 euros, lo que representa el 88,7% del total de las adquisiciones realizadas. Así, los beneficiarios últimos de estos productos, según CRE, fueron los incluidos en
los programas de «Acogida», por un importe de 732.230,15 euros, y de «Actuaciones en asentamientos», por 288.285,50 euros.


En la fase de modificación de la subvención recibida, CRE no solicitó cambios en el alcance territorial del programa «Atención socio sanitaria de urgencia», ni en el tipo de beneficiarios a los que debían destinarse estos kits, ni en los
importes máximos autorizados en los programas de «Acogida» y de «Actuaciones en asentamientos», información que tampoco facilitó en la Memoria justificativa final de la actividad realizada que aportó a la DGII, pese a que los cambios, territoriales
y de beneficiarios, producidos entre las imputaciones realizadas y las entregas efectivas modificaban unilateralmente las condiciones iniciales tenidas en cuenta por la DGII en el momento de la concesión de la subvención.


1.2 Este Tribunal de Cuentas ha podido constatar que CRE no imputó a las dos subvenciones analizadas (subvención de atención a pie de playa y subvención de atención humanitaria), el coste del

Página 80

material efectivamente entregado a los beneficiarios últimos, sino que imputó a ambas subvenciones el importe total del material adquirido en el ejercicio 2007, sin perjuicio de que su consumo se haya demorado en el tiempo durante varios
años


Si bien la adquisición de material inventariable con destino a la dotación inicial de unos stocks mínimos puede parecer ajustada a la normativa reguladora de las subvenciones (el Convenio en el que se instrumentalizó la subvención nominativa
de atención a pie de playa, por ejemplo, contemplaba que «para el desarrollo de la actividad Cruz Roja Española mantendrá disponible la capacidad operativa necesaria para poder realizar la atención humanitaria con carácter inmediato, las 24 horas
del día durante los 365 días del año»),en ningún momento se establecen, en dicha normativa, ni en las instrucciones complementarias dictadas por la DGII, los parámetros objetivos que permitan establecer su correcto dimensionamiento.


Los procedimientos de control interno que CRE utilizó para la gestión de los stocks de este tipo de material inventariable, incurrieron en las siguientes debilidades:


— CRE no realizó ningún estudio técnico previo que permitiera determinar las necesidades a cubrir con este tipo de material, lo que, impidió a la entidad realizar una adecuada política de compras y almacenamientos.


Como prueba de esta falta de previsión debe señalarse que, de las compras realizadas durante el ejercicio 2007, a 31 de diciembre, CRE tan sólo había solicitado y recibido el suministro del 9,4% de las mismas, siendo suministrado el resto en
ejercicios posteriores e, incluso, quedando pendiente de suministro, a 31 de diciembre de 2009, el 26% de las adquisiciones realizadas en el año 2007 y, por tanto, financiadas con cargo a las subvenciones de ese año.


— Asimismo, hay que señalar que, de las compras realizadas de este tipo de material durante el año 2007, el 90,10% de las adquisiciones se concentraron en el mes de diciembre de 2007, por lo que, dada la inexistencia de estudios previos de
necesidades, la entidad podría haber realizado estas compras con el único objetivo de justificar al máximo la cuantía subvencionada.


— Adicionalmente, la información contable tampoco permitía conocer el stock inicial de estos productos, el consumo efectuado durante el ejercicio, ni su saldo final.


— Por último, hay que señalar que, durante el ejercicio 2007, CRE no dispuso de un instrumento jurídico suficiente que regulara sus relaciones comerciales con su principal proveedor de Kits, la sociedad C, S.L., pese al elevado volumen de
adquisición de material inventariable que realizó con el mismo (1.705.613,30 euros en el ejercicio 2007) y las especiales condiciones de sus relaciones comerciales, en cuanto a los tiempos de suministro desde el pedido hasta su entrega en los
almacenes de CRE, la custodia y depósito de productos en los almacenes de la sociedad, etc.


A juicio de este Tribunal de Cuentas, CRE debería formalizar por escrito un contrato con la empresa suministradora de este tipo de material inventariable, que, dada su relevancia cuantitativa y las especiales condiciones del suministro,
garantizara la seguridad jurídica, para ambas partes, en sus relaciones comerciales. Asimismo, en cumplimiento del principio de transparencia exigible a la gestión de las subvenciones públicas, sería conveniente que la adjudicación del contrato se
ajustara a las exigencias de la normativa reguladora de las subvenciones públicas para otros tipos de contratos (véanse los artículos 31.1 y 31.3 de la Ley General de Subvenciones).


1.3 A las incidencias anteriores debe añadirse la insuficiente justificación acreditativa de la efectiva entrega del material inventariable a los beneficiarios últimos, especialmente relevante a efectos de la justificación de la subvención
de atención humanitaria, ya que entre las obligaciones que la Resolución de concesión impone a Cruz Roja Española, el apartado Décimo contempla la de presentar «las relaciones de beneficiarios que reciben ayudas, prestaciones y servicios con cargo
al Programa en cada una de sus modalidades, haciendo constar en las mismas la identificación del beneficiario, estatus legal, nacionalidad, edad y sexo, y aquellos otros datos que, en su caso, se indiquen por la Dirección General de Integración de
los Inmigrantes…».


Sin embargo, en determinados supuestos, este Tribunal no ha podido obtener evidencia suficiente de que las salidas de material de los almacenes de CRE tuvieran como destino a los beneficiarios últimos de los Kits, dado que no siempre existió
una relación detallada de destinatarios, o el «recibí» de estos beneficiarios, o la identificación y cuantificación exactas del material entregado.


En todo caso, debe tenerse en cuenta que las especiales características de los beneficiarios últimos de los programas (inmigrantes en situación de extrema vulnerabilidad llegados a las costas españolas o

Página 81

que formen parte de asentamientos y precisen acciones inmediatas para mejorar sus condiciones de vida), les hace difícilmente identificables.


No obstante, en aquellos supuestos en los que resulte imposible la identificación de los beneficiarios, Cruz Roja Española debería definir y cuantificar con exactitud, en cada actuación realizada, el material entregado, y como complemento de
la justificación, habilitar cualquier otro medio de control alternativo que permitiera acreditar suficientemente la entrega.


Como ya se ha señalado anteriormente, el 6 de octubre de 2008, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes certificó la adecuada justificación de la subvención, validando así, implícitamente, al amparo de lo previsto en el
artículo 86.1 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones, el hecho de que la entrega de kits, imputada íntegramente al programa destinado a dar cobertura financiera, exclusivamente, a su entrega en los CIE de Canarias, lo fuera, al amparo de
otros progamas distintos de los recogidos en la Resolución de concesión, en otras Comunidades Autónomas y a otros colectivos de los inicialmente previstos.


No obstante, la DGII debería analizar si la conducta descrita es susceptible de constituir una de las infracciones administrativas previstas en los artículos 52 y siguientes de la Ley General de Subvenciones.


2. En el programa de «Retorno voluntario», financiado con cargo a la subvención nominativa, se concedieron ayudas económicas individuales a los beneficiarios, sin aplicar criterios homogéneos, pues se abonaron cuantías diferentes ante
situaciones de necesidad idénticas. Además, se detectaron en ocasiones, pagos por importes inferiores a los previstos en el Convenio que canalizó la concesión de la subvención nominativa.


La cláusula decimoséptima del Convenio suscrito entre Cruz Roja Española y la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, con fecha 20 de abril de 2007, regula el contenido del programa «Retorno voluntario», cuyo objeto es «cubrir los
gastos motivados por la vuelta al país de origen de aquellas personas inmigrantes pertenecientes a grupos de especial vulnerabilidad o encontrarse en riesgo de exclusión social, solicitantes de asilo y refugiados que deseen de forma voluntaria
retornar debido a las dificultades encontradas en su proceso de inserción en España».


Entre las actuaciones previstas se contemplan dos tipos de ayudas económicas:


— Provisión de una ayuda económica de viaje de 50 euros per cápita, a ser entregada en el momento de salida.


— Ayuda económica adicional para la reintegración en el país de origen de 400 euros por adulto y de 150 euros por niño, hasta un máximo familiar de 1.400 euros. Esta ayuda servirá de apoyo a su reinstalación en el país de origen.


Sin embargo, a pesar de que las ayudas económicas señaladas se encontraban tasadas en el Convenio, eliminando la posibilidad de su tratamiento discrecional por parte de la entidad, CRE realizó asignaciones desiguales de estas ayudas,
abonándose en determinados supuestos cantidades inferiores a las que los beneficiarios tendrían derecho, sin que la entidad acreditara documentalmente las causas que motivaron esta minoración.


Los supuestos detectados fueron los siguientes: Oficina territorial de CRE en Alicante (ayuda económica concedida a YKMG e hija); Oficina territorial de CRE en Granada (ayudas económicas concedidas a MBBI y a OVC e hija); Oficina
territorial de CRE en Barcelona (ayuda económica concedida a JHL); y Oficina territorial de CRE en Orihuela, Alicante (ayuda económica concedida a ATV y dos hijos).


3. Se ha detectado en la justificación de costes de la subvención de atención a pie de playa, la existencia de numerosos traspasos de costes imputados entre esta subvención y la ayuda (concurrente con la subvención, correctamente comunicada
a la DGII), procedente de un «Acuerdo de colaboración para el desarrollo de servicios humanitarios y sociales de atención a personas inmigrantes recién llegadas a las costas españolas para 2007», firmado por CRE con el Ministerio de Sanidad y
Consumo, con fecha 28 de junio de 2007.


La falta de concreción de las actuaciones a financiar con cargo a una y otra ayudas, y la ausencia de criterios homogéneos a aplicar por la entidad en la imputación de costes en este supuesto de financiación concurrente de la actividad
subvencionada, permitió, no un exceso de financiación (duplicidad de costes imputados), pero sí la imputación a una u otra fuente de financiación en base a la disponibilidad presupuestaria existente en cada una de ellas, mediante múltiples
correcciones de imputación, reclasificaciones continuas, reiteradas y demoradas en el tiempo.

Página 82

A)-2. Incidencias relacionadas con los resultados financieros


1. Durante el ejercicio 2007, la entidad careció de herramientas que le permitieran calcular los resultados financieros con exactitud, ya que no realizó un seguimiento de la corriente efectiva de los pagos materializados con cargo a cada
una de las subvenciones concedidas. Al objeto de solventar esta deficiencia, CRE aplicó el criterio de estimar los gastos financieros considerando que los pagos originados por la ejecución de las subvenciones se realizaban «…el primer día de cada
mes en el que figuraba contabilizado el gasto», mientras que los rendimientos financieros se generaban desde el momento de la fecha de cobro de los importes subvencionados, aplicando, en la estimación de ambos, un único tipo de interés simple del
5%, correspondiente al tipo legal del dinero existente en el ejercicio 2007.


Utilizando este criterio, aquellos supuestos en los que el cálculo realizado por la entidad dio como resultado neto la existencia de gastos financieros, CRE no imputó coste alguno a las respectivas subvenciones, mientras que en aquellos
otros supuestos en los que el resultado neto dio origen a rendimientos financieros, sí procedió a su aplicación como mayor importe de los recursos disponibles en la ejecución de las actividades financiadas con cargo a las correspondientes
subvenciones.


En la aplicación de este criterio (pagos realizados el primer día del mes en el que se contabilizó el gasto), CRE no tuvo en cuenta el hecho de que existían numerosos gastos que se hacían efectivos con un importante retraso respecto a la
fecha aplicada por la entidad, como los costes de personal, cuyo peso específico representa más del 40% de las subvenciones justificadas (los importes netos de las nóminas se liquidan a final de cada mes, y los gastos por cuotas de Seguridad Social
o los ingresos en el Tesoro Público de las retenciones practicadas se liquidan con un retraso de, al menos, un mes respecto a su devengo).


En consecuencia, este Tribunal de Cuentas no puede considerar razonable el criterio aplicado, ya que incrementa los gastos financieros estimados por la entidad por encima de los realmente soportados.


A este respecto, hay indicar que, por parte de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, en su calidad de órgano concedente de las subvenciones, no se han establecido criterios de cálculo homogéneos para todas las entidades
beneficiarias y razonables desde un punto de vista de coherencia con la corriente efectiva de cobros y pagos derivados de las mismas, ni en la fase previa de tramitación de concesión de las subvenciones, ni en la fase posterior de comprobación de su
justificación.


Ante la ausencia de criterios objetivos marcados por el órgano concedente de las subvenciones, las certificaciones expedidas por la DGII, validando la suficiencia de la justificación presentada por la entidad, suponen «de facto» la
aprobación del criterio de cálculo de los resultados financieros utilizados por la entidad, a pesar de la apuntada ausencia de rigor y de la falta de homogeneidad con el utilizado por otras entidades beneficiarias.


2. En el programa «Construyendo la integración a través del empleo» (RGP-04) de la subvención del Régimen general, CRE incrementó indebidamente la financiación del programa en 1.234,80 euros, en concepto de «intereses sobrantes del
ejercicio 2006». Este Tribunal de Cuentas considera que los rendimientos financieros obtenidos con los fondos de una determinada subvención, no pueden incrementar la financiación de los programas ejecutados en ejercicios posteriores con idéntica o
similar subvención, tal y como establece la Orden TAS/1870/2005, de 9 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca la concesión de subvenciones sometidas al Régimen general de subvenciones del área de integración de los
inmigrantes, solicitantes de asilo y otras personas con protección internacional del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, para el ejercicio 2005, a ejecutar en el 2006.


Efectivamente, el artículo 15.k) de la citada Orden dispone que «los posibles ingresos que generen los programas subvencionados u otros rendimientos financieros que se generen por los fondos librados a los beneficiarios, así como los
intereses devengados por la subvención recibida hasta el momento del gasto, se reinvertirán en cualquiera de los programas subvencionados. De no aplicarse a los supuestos señalados, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, a
propuesta de la organización o entidad adjudicataria, podrá autorizar su aplicación a otros fines sociales previstos en la presente convocatoria, siendo procedente su devolución en cualquier otro caso».


Este Tribunal de Cuentas considera que la DGII debería revisar la liquidación de la subvención correspondiente al ejercicio 2006 y valorar si la actuación del beneficiario es susceptible de constituir una de las infracciones previstas en los
artículos 52 y siguientes de la Ley general de Subvenciones.

Página 83

B) Incidencias en la ejecución de las actividades programadas


De las actuaciones de fiscalización realizadas no se deduce la existencia de incidencias en la ejecución de las actividades a las que se hace referencia en los Convenios firmados o en las Memorias adaptadas aprobadas.


C) Incidencias en la justificación del coste de las actividades realizadas


Las incidencias que se han puesto de manifiesto en la fiscalización de la documentación presentada por Cruz Roja Española como justificación de las subvenciones recibidas, han sido las siguientes:


C)-1. Incidencia de carácter general


Como ha quedado señalado, por lo que respecta a la subvención nominativa, en el apartado A) del epígrafe 2.1.1.2, Sección III «Subvenciones objeto de fiscalización», a pesar de la modificación de programas presupuestarios aprobada por la
DGII, con fecha 30 de enero de 2008, en base a lo previsto en el segundo párrafo de la cláusula cuarta del Convenio por el que se canalizó la subvención nominativa concedida a CRE por Resolución de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración
de fecha 19 de abril de 2007, CRE presentó una justificación final no idéntica a la autorización del límite de cada uno de los programas subvencionados.


Las desviaciones entre las cantidades autorizadas por la DGII y las ejecutadas por la entidad, aunque no afectaron al importe total de la subvención concedida, provocaron la existencia de déficit de justificación por partidas de 92.005,25
euros, compensados parcialmente con excesos de 91.840,26 euros, por lo que los fondos netos no aplicados por CRE se elevaron a 165,80 euros.


La DGII con fecha 11 de marzo de 2009 validó la justificación de la subvención nominativa presentada por la entidad, aceptando de forma implícita las modificaciones de las partidas apuntadas. No obstante, el órgano concedente debe valorar
si la conducta del beneficiario es susceptible de constituir alguna de las infracciones administrativas previstas en el artículo 52 y siguientes de la Ley General de Subvenciones.


C)-2. Incidencias relacionadas con la justificación de dietas y gastos de viaje


Se ha detectado la existencia de supuestos en los que la documentación justificativa de los gastos incurridos en concepto de dietas y gastos de viaje, no reunía todos los requisitos establecidos en la respectiva normativa reguladora. Así,
por ejemplo, se pueden citar los siguientes:


— Con cargo a la subvención nominativa, CRE imputó diversos gastos de manutención sin aportar los preceptivos soportes documentales. El apartado B) del Instrumento regulador de justificación del gasto de la Resolución de la Secretaría de
Estado de Inmigración y Emigración de fecha 19 de abril de 2007, que figura como Anexo 1 al Convenio por el que se canaliza la subvención nominativa, dispone que «los gastos de dietas se justificarán mediante factura expedida por el correspondiente
establecimiento hostelero». Sin embargo, y por lo que respecta al personal de la Oficina Central de CRE, estos justificantes no fueron aportados en ningún supuesto, práctica basada en normativa interna de la entidad aplicable exclusivamente al
personal de la Oficina Central.


El incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente constituye una de las causas de reintegro, tasadas en el artículo 37.1.c) de la Ley General de Subvenciones. Por tanto, el importe de 243,10 euros, que se
detalla en el cuadro siguiente, no se considera imputable a la subvención concedida por la DGII, por lo que ha sido incluido como Clave (a) en el cuadro número 15 del presente Informe, donde se detalla la liquidación ajustada por este Tribunal de
Cuentas de la subvención nominativa.

Página 84

CUADRO N.º 12


Gastos de manutención no justificados


Programa;Trabajador;Fecha*;Importe


Formación de personal;CAV;26/10/2007;18,70


;SGF;13/10/2007;18,70


;MRR;13/10/2007;37,40


;MJM;17/10/2007;37,40


;EGG;25/10/2007;37,40


;ALG;25/10/2007;37,40


;CCG;16/10/2007;18,70


;CCG;16/10/2007;37,40


TOTAL;;;243,10


* Fecha de la liquidación de las dietas donde figura incluido el importe no justificado.


— Con cargo a la subvención de atención a pie de playa se ha detectado la existencia de la facturación duplicada de un desplazamiento de JPM, de Madrid-Málaga y Málaga-Madrid para el día 31 de agosto de 2007. Las facturas fueron expedidas
por la sociedad VECI, S.A., con fechas 18 y 30 de agosto de 2007, respectivamente. El importe de la primera factura ascenció a 249,55 euros y el de la segunda a 305,16 euros. Dado que existe una duplicidad en el servicio facturado, este Tribunal
considera que el importe de 305,16 euros resulta ser un exceso de imputación, por lo que se ha incluido como Clave (b) en el cuadro número 16 del presente Informe, donde se presenta la liquidación ajustada por este Tribunal de Cuentas de la
subvención de atención a pie de playa.


— En la subvención del Régimen general, dentro del programa «Construyendo la integración a través del empleo», se detectó un déficit de justificación en dietas y gastos de viaje, en general, contraviniendo lo previsto en el apartado 3.4 del
Manual de instrucción de justificación de la subvención, aprobado por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes. Así, por ejemplo, se pueden citar los siguientes supuestos insuficientemente justificados:


• En la liquidación de dietas presentada por AOM (Ciudad Real), con fecha 13 de noviembre de 2007, se justificaron unos gastos por desplazamiento correspondientes al recorrido Tomelloso-Ciudad Real en autobús y Ciudad Real-Alcázar de San
Juan en tren, en los que se imputaron billetes correspondientes a dos personas, sin que se especificara la persona acompañante ni las razones objetivas que acreditaran la necesidad de su viaje.


• En idéntica situación se encuentra la liquidación presentada por PAR (Córdoba), con fecha 16 de marzo, en cuanto a la realización de un viaje en tren Córdoba-Madrid-Córdoba, donde se aportaron billetes correspondientes a dos viajeros.


• En el mismo programa, en la liquidación correspondiente a los gastos de la delegación de Huesca, no se aportó el documento de autorización de la liquidación de dietas correspondiente, no existiendo constancia de quién era la persona que
imputó el gasto de los billetes de tren por el desplazamiento Huesca-Madrid-Huesca.


Las incidencias puestas de manifiesto en los incisos anteriores evidencian un escaso rigor, por parte de CRE, en la justificación de los gastos subvencionables en concepto de dietas y gastos de viaje de su personal. Además, impiden a la
entidad garantizar la adecuación de la documentación justificativa a las exigencias establecidas en cada una de las bases reguladoras de las subvenciones que gestiona.


C)-3. Incidencias relacionadas con la justificación de actividades y mantenimiento


1. El artículo 31.2 de la Ley General de Subvenciones establece que «salvo disposición expresa en contrario en las bases reguladoras de las subvenciones, se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a
la finalización del período de justificación determinado por la normativa reguladora de la subvención». El Convenio regulador de la subvención nominativa de atención a inmigrantes a pie de playa, suscrito con fecha 22 de mayo de 2007, no contiene
referencia expresa alguna al período de materialización de los pagos, por lo que ha de entenderse que el plazo finalizaba conjuntamente con la justificación de la subvención, es decir, el 28 de febrero de 2008.

Página 85

A pesar de ello, este Tribunal de Cuentas ha comprobado que un total de 11 facturas de las imputadas a esta subvención, por un importe total de, al menos, 157.326,49 euros, fueron pagadas con posterioridad a la referida fecha del 28 de
febrero de 2008. El detalle de las facturas mencionadas y la fecha de pago de las mismas son los que figuran en el cuadro siguiente:


CUADRO N.º 13


Facturas pagadas fuera de plazo subvención nominativa


Proveedor;N.º factura;Fecha;Importe;Fecha pago


TS, S.A.;TAV0711017;31/11/2007;1.049,43;Marzo de 2008


VECI, S.A.;00907-253914C


00907-253916C


00907-253917C;31/12/2007;217,47;


C, SL;8180;31/10/2007;8.196,61;


FE, S.A.;23;26/12/2007;3.040,24;


FE, S.A.;4;26/12/2007;75.789,30;


FB, S.A.;07-161779;31/12/2007;64.960,00;


D, S.A.;2400777401;13/12/2007;857,65;


D, S.A.;2400777730;14/12/2007;744,99;


FE, S.A.;T15;27/12/2007;2.470,80;


TOTAL;;;157.326,49;


El incumplimiento de las obligaciones que le incumben a CRE, como perceptor de las subvenciones concedidas por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, por la realización de pagos fuera del plazo establecido en la convocatoria
y en la propia Ley General de Subvenciones —artículo 31.2—, podría constituir una infracción de las previstas en el artículo 56.c) de la Ley General de Subvenciones.


2. Este Tribunal de Cuentas ha detectado la existencia de varias facturas, imputadas a la subvención de atención a pie de playa, aplicadas a «Mantenimiento, funcionamiento, estructura y gestión ERIE», cuando, atendiendo a su naturaleza,
deberían haber sido aplicadas a la línea de subvención dedicada a «Adquisición de bienes inventariables». El detalle de estas imputaciones se muestra en el cuadro siguiente:


CUADRO N.º 14 11


Inversiones imputadas como gastos de mantenimiento


Proveedor;N.º factura;Fecha factura;Concepto;Importe


IS, S.A.;V-07/06399;26/07/2007;Lectores de códigos de barras;1.542,80


FE, S.A.;24;26/12/2007;681 camas11;75.789,30


EUREKA, S.A.;07-00280;11/12/2007;Tarjetas de memoria;232,00


;07-00284;13/12/2007;PDA;1.484,80


;07-00286;14/12/2007;PDA, tarjeta y navegador;698,97


;07-00287;14/12/2007;Tarjetas de memoria;47,70


TOTAL;;;;79.795,57


11 En fase de alegaciones, CRE manifiesta su disconformidad con el criterio adoptado por el Tribunal de considerar inventariables estos elementos. La Entidad alega que «son de un solo uso, ya que una vez utilizadas por los inmigrantes no
son reutilizables, por lo que se consideró más ajustado a la realidad tratar su importe como un gasto del ejercicio».?Este Tribunal considera que el Convenio suscrito el 22 de mayo de 2007 por el que se canaliza la subvención nominativa para la
atención a inmigrantes a pie de playa, define claramente los gastos corrientes subvencionables con cargo a la aplicación 19-07.23B.484.0 y no contempla ninguna adquisición de esta naturaleza. Además, tanto las características técnicas del producto
como su precio unitario, revelan que los elementos son aptos para más de un solo uso, por tanto de naturaleza inventariable, por lo que serían financiables con cargo a la aplicación 19.07.231B.781 («adquisición de bienes inventariables necesarios
para el normal desarrollo de la actividad subvencionada en las ubicaciones donde existen dispositivos de atención a inmigrantes», según recoge el apartado C del Anexo al citado Convenio).

Página 86

En consecuencia, a juicio de este Tribunal de Cuentas, procede la reclasificación del importe de 79.795,57 euros, minorando el programa de «Mantenimiento, funcionamiento, estructura y gestión ERIE» e incrementando el de «Adquisición de
bienes inventariables». Dado el carácter limitativo de los créditos consignados en cada uno de estos programas, la reclasificación señalada influye en el importe del expediente de reintegro que, en su caso, la DGII inicie en relación con los fondos
no aplicados por la entidad, por lo que el importe de 79.795,57 euros se ha incluido como Clave (c), en el cuadro número 16 del presente Informe, donde se presenta la liquidación de la subvención de atención a pie de playa, elaborada por este
Tribunal de Cuentas.


3. Se ha detectado la existencia de diversos supuestos en los que la documentación justificativa de los gastos incurridos en la ejecución de las actividades subvencionadas no reunía todos los requisitos establecidos en la respectiva
normativa reguladora.


— Así, entre las imputaciones realizadas en la subvención de atención a pie de playa, en las facturaciones mensuales realizadas en la delegación de Almería, correspondientes al concepto de combustible del proveedor C, S.A., no figuraban los
vehículos a los que correspondían los suministros facturados, imposibilitándose de esta forma validar la adecuación del gasto a las actividades subvencionadas.


— Asimismo, en esta subvención se localizaron justificantes imputados por manutención de un grupo numeroso de personas, en los que no quedaban identificados los destinatarios del gasto, ni las razones objetivas que lo aconsejaron.


— En la subvención de atención humanitaria, se detectaron prestaciones a favor de beneficiarios últimos —inmigrantes en situación de especial vulnerabilidad—, en las que éstos no quedaban identificados. A título de ejemplo, en el programa
de «Actuaciones en asentamientos», existían diversas facturas de viajes de tren en las que no se identificó a estos beneficiarios.


La incorrecta acreditación documental de los gastos imputados a las distintas subvenciones señaladas podría ser susceptible de constituir una de las infracciones administrativas previstas en los artículos 52 y siguientes de la Ley General de
Subvenciones.


C)-4. Incidencia relativa a los recursos propios o procedentes de otras subvenciones comprometidos en la financiación de los programas subvencionados


CRE se comprometió a la aportación de recursos complementarios para la financiación de las actividades subvencionadas, tanto en la solicitud como en la Memoria adaptada de la subvención del Régimen general. Los importes comprometidos en el
último documento citado ascendían a 219.393 euros, procedentes de otras subvenciones, y a 64.409,18 euros, como aportación de sus fondos propios Sin embargo, CRE, en la justificación de la subvención del Régimen general presentada ante la DGII, sólo
certificó haber recibido financiación procedente de otras subvenciones por un importe de 112.970 euros y haber aportado de sus fondos propios un importe de 8.827,77 euros, cantidades significativamente inferiores a las comprometidas por la entidad.


La insuficiencia de la financiación propia o procedente de otras subvenciones, a pesar de haber sido comprometida en la solicitud de financiación de los programas a ejecutar, y, por tanto, valorada en el proceso de selección de beneficiarios
por parte del órgano concedente de la subvención, supone un incumplimiento parcial de los compromisos adquiridos por CRE, en cuanto a la financiación de las actividades subvencionadas, que podría ser susceptible de constituir una de las infracciones
administrativas previstas en el artículo 52 y siguientes de la Ley General de Subvenciones.


2.1.4 Revisión de la liquidación de las subvenciones


En los cuadros siguientes se muestra, para cada una de las subvenciones que han sido objeto de ajustes o reclasificaciones por parte de este Tribunal de Cuentas, el importe de la subvención concedida por la Secretaría de Estado de
Inmigración y Emigración, incluyendo las modificaciones autorizadas posteriormente por la DGII y el importe de los rendimientos financieros obtenidos e imputados por la entidad a la subvención; importes que dan como resultado el total de recursos
disponibles; el importe total de los gastos justificados por la entidad; los ajustes y reclasificaciones derivados de las incidencias puestas de manifiesto en el apartado anterior 2.1.3.—«Resultados del trabajo realizado»; la liquidación
justificada ajustada por este Tribunal; y, finalmente, el importe de la liquidación definitiva aplicando como límite máximo, para cada una de las subvenciones, la cuantía del importe concedido por programas o partidas presupuestarias, de acuerdo
con las respectivas resoluciones de concesión, más los rendimientos financieros obtenidos, en su caso.

Página 87

A) Subvención nominativa


CUADRO N.º 15


Liquidación subvención nominativa


Programas;Subvención concedida;Subvención justificada por la entidad;Ajustes y reclasificaciones propuestos TCU;;Liquidación subvención justificada TCU;Aplicación limite máximo importe concedido


;(I);(Ii);(Iii);;(Ii) + (iii) = (iv);(V)


Información y asesoramiento legal;396.513,96;398.980,72; ; ;398.980,72;


Atención básica;1.179.553,40;1.255.948,39;;;1.255.948,39;


Acogida temporal;3.314.275,13;3.245.640,73;;;3.245.640,73;


Servicio sanitario;232.879,60;232.710,13;;;232.710,13;


Servicio psicológico;472.976,50;480.065,05; ; ;480.065,05;


Ayudas económicas de carácter asistencial;614.363,10;618.476,18;;;618.476,18;


Ayudas de carácter formativo y cultural;7.729,50;7.729,50;;;7.729,50;


Interpretación y traducción de documentos;15.822,50;15.855,16;;;15.855,16;


Retorno voluntario;215.468,40;215.718,57; ; ;215.718,57;


Sensibilización opinión pública;754,00;754,00; ; ;754,00;


Iniciativa comunitaria ENEAS EQUAL 2;457.687,67;457.521,87; ; ;457.521,87;


Participación en foros europeos;8.112,83;8.112,83; ; ;8.112,83;


Formación de personal;58.432,53;59.926,57;–243,10;(a);59.683,47;


Personal general, gestión y mantenimiento;525.430,08;502.394,50;;;502.394,50;


TOTAL SUBVENCIÓN;7.499.999,20;7.499.834,20;–243,10;;7.499.591,10;7.499.591,10


B) Subvención nominativa de atención de inmigrantes a pie de playa


CUADRO N.º 16


Liquidación subvención atención a pie de playa


Programas;Subvención concedida;Subvención justificada por la entidad;Ajustes y reclasificaciones propuestos tcu;;Liquidación subvención justificada tcu;Aplicación limite máximo importe concedido


;(I);(Ii);(Iii);;(Ii) + (iii) = (iv);(V)


Mantenimiento, funcionamiento, estructura y gestión ERIE;4.800.000,00;4.799.635,26;–305,16;(b);4.719.534,53;4.719.534,53


;;;–79.795,57;(c);;


TOTAL GASTOS CORRIENTES;4.800.000,00;4.799.635,26;–80.100,73;;4.719.534,53;4.719.534,53


Adquisición de bienes inventariables;1.600.000,00;1.600.000,00;79.795,57;(c);1.679.795,57;1.600.000,00


TOTAL INVERSIONES;1.600.000,00;1.600.000,00;79.795,57;;1.679.795,57;1.600.000,00


TOTAL SUBVENCIÓN;6.400.000,00;6.399.635,26;–305,16;;6.399.330,10;6.319.534,53


Cuantificada por este Tribunal de Cuentas la liquidación de las subvenciones concedidas en el importe de 20.572.533,59 euros, en el cuadro siguiente se efectúa, para cada una de ellas, su comparación con los recursos obtenidos, y con los
reintegros realizados por la entidad en cada programa o partida de gasto.

Página 88

CUADRO N.º 17


Resumen liquidación subvenciones y reintegros


Concepto;Concedido modificación;Rendimientos financieros;Total recursos;Liquidación TCU;Diferencia;Reintegros realizados;Importe pendiente de reintegrar


Subvención nominativa;7.499.999,20;0,00 ;7.499.999,20;7.499.591,10;408,10;165,80;242,30


Subvención de atención a pie de playa;6.400.000,00;0,00 ;6.400.000,00;6.319.534,53;80.465,47;364,73;80.100,74


— Gastos corrientes;4.800.000,00;0,00 ;4.800.000,00;4.719.534,53;80.465,47;364,73;80.100,74


— Inversiones;1.600.000,00;0,00 ;1.600.000,00;1.600.000,00;0,00;0,00;0,00


Subvención de atención humanitaria;5.894.560,50;0,00 ;5.894.560,50;5.883.875,16;10.685,34;10.685,34;0,00


— Gastos corrientes;5.084.560,50;0,00 ;5.084.560,50;5.073.875,16;10.685,34;10.685,34;0,00


— Inversiones;810.000,00;0,00 ;810.000,00;810.000,00;0,00;0,00;0,00


Subvención del Régimen general;471.008,14;17.246,17;488.254,31;475.131,79;13.122,50;13.949,80;0,00


RGP-01;35.000,00;652,56;35.652,56;35.000,00;652,56;652,56 ;0,00


RGP-02;60.000,00;1.465,67;61.465,67;60.577,76;887,91;887,91 ;0,00


RGP-03;100.000,00;4.032,43;104.032,43;98.147,42;5.885,01;5.885,01 ;0,00


RGP-04;134.000,00;7.145,20;141.145,20;138.699,76;2.445,44;3.200,66 ;0,00


RGP-05;51.741,14;1.702,76;53.443,90;53.210,32;233,56;233,56 ;0,00


RGP-06;70.000,00;1.486,33;71.486,33;68.564,02;2.922,31;2.922,31 ;0,00


RGP-07;20.267,00;761,22;21.028,22;20.932,51;95,71;167,79 ;0,00


Subvención FER;424.275,87;309,83;424.585,70;394.401,01;30.184,69;29.874,85;309,84


TOTAL;20.689.843,71;17.556,00;20.707.399,71;20.572.533,59;134.866,10;55.040,52;80.652,88


2.1.5 Conclusiones


Por todo ello, cabe finalizar el análisis de las subvenciones concedidas por la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración a Cruz Roja Española, a aplicar en el ejercicio 2007, con las siguientes conclusiones:


1. El importe total de las subvenciones concedidas se elevó a 20.689.843,71 euros. El importe de los rendimientos financieros obtenidos o calculados por la entidad para las subvenciones analizadas, ascendió a 17.556 euros, resultando un
total de recursos disponibles para la ejecución de las actividades subvencionadas de 20.707.399,71 euros.


El importe total de las justificaciones aportadas en la ejecución de los programas subvencionados, una vez aplicados por este Tribunal de Cuentas los excesos de imputación, reclasificaciones y límites por partida de gasto existentes, se
elevó a 20.572.533,59 euros, por lo que los fondos no aplicados se elevaron a un total de 134.866,10 euros.


De acuerdo con la información facilitada por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, CRE efectuó reintegros por un importe total de 55.040,52 euros.


Teniendo en cuenta que para cada subvención, los reintegros efectuados se aplican por programas o partidas de gasto, según corresponda, el importe total pendiente de reintegro ascendería a 80.652,88 euros, que, a juicio de este Tribunal de
Cuentas, debe ser requerido, más los intereses de demora a que hacen referencia los artículos 37.1 y 38.2 de la Ley General de Subvenciones, por el órgano concedente de las subvenciones analizadas, es decir, por la Dirección General de Integración
de los Inmigrantes, Centro Directivo de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración del Ministerio de Trabajo e Inmigración, a Cruz Roja Española.

Página 89

2. CRE podría haber incurrido en algún tipo de infracción administrativa en materia de subvenciones, de acuerdo con lo previsto en los artículos 52 y siguientes de la Ley General de Subvenciones, por las siguientes causas, todas ellas
recogidas en el epígrafe 2.1.3, Sección III del presente Informe.


— Imputar los costes de entrega de determinado material inventariable (Kits) a programas distintos a los autorizados, supuesto detallado en el apartado A) 1.1.


— No respetar los límites presupuestarios de los programas subvencionados, autorizados por la DGII, supuesto detallado en el punto C).1.


— Incumplir el plazo máximo previsto para efectuar el pago de los gastos subvencionados, supuesto detallado en el punto C).3.1.


— Incorrecta acreditación de determinados gastos imputados a las subvenciones, supuesto detallado en el punto C).3.3.


— No aportar la totalidad de la financiación propia o procedente de otras subvenciones, a pesar de haber sido comprometida, para la ejecución de las actividades subvencionadas, supuesto detallado en el punto C).4.


2.2 Comisión Española de Ayuda al Refugiado


2.2.1 Consideraciones generales


2.2.1.1 Naturaleza y objeto de la entidad


La Comisión Española de Ayuda al Refugiado (en adelante, CEAR), es una asociación de carácter civil y no lucrativa, constituida el 7 de mayo de 1979. Su régimen jurídico se encuentra recogido en la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo,
reguladora del Derecho de Asociación y en sus Estatutos, inscritos en el Registro Nacional de Asociaciones el 4 de agosto de 1979.


Los fines fundamentales de la Asociación -según el artículo 4 de sus Estatutos- son los siguientes: velar por la correcta aplicación en España y en el mundo de la Convención de Ginebra de 1951 sobre refugiados; de las demás normas
internacionales de protección de refugiados y desplazados; de los diversos Tratados Internacionales de protección de los derechos humanos, con especial consideración a aquéllos que versan sobre la situación jurídica de los extranjeros; y de las
normas existentes sobre las anteriores materias en el ordenamiento jurídico español, buscando siempre la aplicación más favorable para el ser humano.


Su actividad se dirige a dos colectivos diferenciados: solicitantes de asilo o refugio que residen en Centros de acogida temporal, y beneficiarios de los programas sociales de ayuda a la integración que ya tienen la condición de refugiados
o desplazados.


La dirección y gobierno de CEAR son ejercidos por la Asamblea General y el Comité ejecutivo.


La estructura territorial de la entidad se basa en un modelo descentralizado, en aplicación del artículo 38 y siguientes de sus Estatutos, con las siguientes delegaciones territoriales: Canarias, Madrid, CEAR Sur (Andalucía, Ceuta y
Melilla), Extremadura y CEAR País Valenciano (Alicante, Cullera, Buñol y Valencia). Además, CEAR gestionó parte de los programas de carácter estatal a través de dos entidades asociadas que, a diferencia de las anteriores, gozaban de personalidad
jurídica propia y plena capacidad de obrar: CEAR-Euskadi (inscrita en el Registro de Asociaciones del País Vasco en 1996) y Comissió Catalana d’Ajuda al Refugiat (inscrita en el Registro de Entidades Jurídicas de la Generalitat de Catalunya en
2004), entidad esta última que convivió en el año 2007, a efectos de justificación de las subvenciones recibidas de carácter estatal, con una delegación territorial de CEAR en Cataluña.


Por lo que respecta al régimen contable de CEAR, éste se acomoda a lo establecido en la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación. El artículo 45 de los Estatutos de la Comisión dispone que «la asociación
elaborará y aprobará anualmente el presupuesto del ejercicio y las Cuentas anuales de los ejercicios vencidos conforme a lo establecido en el Plan General Contable aplicable a entidades no lucrativas y las adaptaciones del mismo a la realidad de la
entidad».


Las Cuentas anuales correspondientes al ejercicio 2007, elaboradas a partir de las normas de adaptación del Plan General de Contabilidad a las entidades sin fines lucrativos, fueron debidamente auditadas, siendo la opinión emitida favorable
y sin salvedades.

Página 90

2.2.1.2 Subvenciones objeto de fiscalización


Las subvenciones concedidas por la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración a la Comisión Española de Ayuda al Refugiado para su aplicación en el ejercicio 2007, fueron las siguientes:


CUADRO N.º 18


Subvenciones concedidas a CEAR


Subvención;Importe


A) Subvención nominativa;5.200.000,00


B) Subvención de atención humanitaria;3.063.921,75


C) Subvención del Régimen general;397.364,12


D) Subvención Fondo Europeo Refugiados;167.678,67


TOTAL;8.828.964,54


Según sus Cuentas anuales, CEAR contó, durante el ejercicio 2007, para el desarrollo de su actividad, con los recursos procedentes, fundamentalmente, de subvenciones recibidas de diversas entidades (12.792.548 euros), pues representaron el
96,80% sobre su cifra total de ingresos (13.214.418 euros). De ellas, las subvenciones recibidas de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración representaron el 69,02%.


A continuación se describen las subvenciones concedidas a CEAR que constituyen el objeto de la Fiscalización realizada.


A. Subvención nominativa para la realización de un programa dirigido a inmigrantes, solicitantes de asilo, refugiados, apátridas, personas acogidas al régimen de protección temporal y otros estatutos de protección subsidiaria (en adelante,
subvención nominativa).


Mediante Resolución de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, de fecha 19 de abril de 2007, se concedió a CEAR, una subvención nominativa de 5.200.000 euros, para la ejecución en el año 2007, del programa anual dirigido a
refugiados e inmigrantes.


La DGII certificó, con fecha 11 de marzo de 2009, que validaba la suficiencia de la justificación presentada por la entidad, «…sin perjuicio de las actuaciones de comprobación, seguimiento e inspección que puedan llevar a cabo los órganos
competentes, de acuerdo con lo establecido en los artículos 14.c y 32.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y en la cláusula Vigésimo Séptima del Convenio de Colaboración suscrito entre la Dirección General de Integración
de los Inmigrantes y la Comisión Española de Ayuda al Refugiado (CEAR), el 20 de abril de 2007…».


A continuación se detalla, por programas, el importe concedido, una vez incorporadas las modificaciones autorizadas por el órgano concedente, y, el importe finalmente justificado.


CUADRO N.º 19


Subvención nominativa


Programas;Concedido;Justificado


Información y Orientación;150.369,52;148.489,54


Intervención Social, Formación y Empleo;882.553,81;839.853,01


Acogida Temporal;2.479.840,50;2.457.503,58


Asesoramiento Legal;329.446,78;313.258,42


Traducción e Interpretación;44.842,67;36.962,34


Reasentamiento;17.500,00;13.185,00


Iniciativa Comunitaria Equal. Eneas 2;505.029,86;473.988,74


Promoción del Voluntariado;79.226,75;78.936,35

Página 91

Programas;Concedido;Justificado


Sensibilización;146.697,42;169.090,35


Información Documental;72.262,38;74.994,88


Programas Europeos;71.923,19;71.923,70


Formación de Personal;28.000,00;14.660,13


Personal General, Gestión y Mantenimiento;359.540,00;399.604,48


Gastos financieros;36.915,51;36.915,51


Error aritmético de agregación Resolución DGII12;–4.148,39;–1,51


TOTAL SUBVENCIÓN NOMINATIVA;5.200.000,00;5.129.364,52


12


Con fecha 17 de abril de 2008, CEAR procedió a efectuar un reintegro voluntario de 70.635 euros, por los fondos netos no aplicados en la ejecución de los programas subvencionados.


B. Subvención, en régimen de concesión directa, para la realización de actuaciones de atención humanitaria a personas inmigrantes (en adelante, subvención de atención humanitaria).


Mediante Resolución de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, de fecha 8 de agosto de 2007, se concedió a CEAR una subvención, por importe de 3.063.921,75 euros, para la ejecución en el año 2007, del programa anual de atención
humanitaria a personas inmigrantes.


La DGII certificó, con fecha 6 de octubre de 2008, la adecuada justificación de la subvención, en base a las competencias que le otorga el artículo 32.1 de la Ley General de Subvenciones.


A continuación se detalla, por programas, el importe concedido, una vez incorporadas las modificaciones autorizadas por el órgano concedente, y el importe finalmente justificado.


CUADRO N.º 20


Subvención de atención humanitaria


Programas;Concedido;Justificado


Atención socio-sanitaria de urgencia;52.500,00;51.974,09


Acogida;1.169.891,00;1.065.994,39


Atención a necesidades básicas;193.000,00;162.184,89


Ayudas económicas;170.000,00;166.201,77


Ayudas de traslados;90.000,00;29.051,54


Actuaciones en asentamientos;225.500,00;213.368,53


Encuentros de profesionales;20.000,00;8.353,81


Formación de profesionales;10.000,00;8.975,59


Sensibilización opinión pública;53.000,00;52.081,54


Gastos de gestión y administración;14.200,75;18.929,55


Gastos financieros;39.830,00;39.326,55


Dietas y gastos de viaje;0,00;1.474,70


Gastos de personal general;186.000,00;162.126,73


TOTAL GASTOS CORRIENTES;2.223.921,75;1.980.043,68


Construcciones de inmuebles;806.000,00;805.828,49


Rehabilitación y mejora de inmuebles;15.000,00;14.941,25


Equipos informáticos;19.000,00;25.977,87


TOTAL INVERSIONES;840.000,00;846.747,61


TOTAL SUBVENCIÓN ATENCIÓN HUMANITARIA;3.063.921,75;2.826.791,29


12 Existen diferencias en las dos fases señaladas —concesión, modificaciones autorizadas y justificación— entre las sumas de los importes incluidos en cada programa y el importe total agregado que figura en las correspondientes Resoluciones
de la DGII. Por ello, se ha incluido en esta línea el importe necesario para permitir la conciliación entre ambos.

Página 92

A lo largo de 2008, CEAR procedió a realizar dos reintegros, de forma voluntaria, por un importe global de 244.108,33 euros, en concepto de fondos no aplicados de la subvención concedida.


C. Subvención, en régimen de concurrencia competitiva, para la integración de los inmigrantes, solicitantes de asilo y otras personas con protección internacional (en adelante, subvención del Régimen general).


La Dirección General de Integración de los Inmigrantes concedió a CEAR, con fecha 11 de enero de 2007, una subvención por un importe de 397.366 euros, para la ejecución de 5 de los programas para los que la entidad había solicitado
financiación.


A continuación se detalla el desglose por programas del importe concedido, así como el importe finalmente justificado por la entidad.


CUADRO N.º 21


Subvención del régimen general


Código;Programa;Concedido;Justificado


RGP-01;Apoyo al desarrollo de las asociaciones de inmigrantes y refugiados y fomento del trabajo en red;55.000,00;55.498,15


RGP-02;Mejora de equipamiento y medios tecnológicos;20.266,00;19.599,00


RGP-03;Itinerarios para la inserción e integración laboral con trabajadoras y trabajadores inmigrantes;235.099,04;230.890,10


RGP-04;Formación para profesionales en el ámbito de la inserción laboral con trabajadoras y trabajadores inmigrantes;51.999,08;62.248,86


RGP-05;Contra la discriminación. Infórmate y Actúa II;35.000,00;30.030,24


TOTAL SUBVENCIÓN RÉGIMEN GENERAL;;397.364,12;398.266,35


Por último, mediante notificación de fecha 28 de mayo de 2010, como consecuencia de las actuaciones de comprobación de la subvención concedida, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes verificó la existencia de alguno de los
incumplimientos contemplados en el artículo 37.1.c) de la Ley General de Subvenciones y dictó Acuerdo de Iniciación de Procedimiento de Reintegro por un importe de 805,39 euros, de los cuales 138,39 euros correspondieron al programa RGP-01, y 667
euros al RGP-02.


D. Subvención, en régimen de concurrencia competitiva, para acciones de acogida de refugiados y personas desplazadas, cofinanciada por el Fondo Europeo para los Refugiados (en adelante, subvención FER).


Mediante Resolución de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, de fecha 29 de diciembre de 2006, se concedió a CEAR una subvención para la financiación para los proyectos presentados por un importe total de 167.678,67 euros, de
los que 125.759 euros correspondían a la parte de financiación procedente de FER.


La DGII remitió a la Comisión Europea el Informe final relativo al ejercicio 2006 y la declaración final de gastos, así como los informes de la Autoridad de Control, Intervención General de la Administración del Estado, e informe de
evaluación externa, de conformidad con lo establecido en el artículo 28 de la Decisión del Consejo de 2 de diciembre de 2004, por la que se establece el Fondo Europeo para los Refugiados para el período 2005-2010 (2004/904/CE).


A continuación se detalla el desglose por programas del importe concedido, distinguiendo la parte cofinanciada por la DGII y la concedida por el FER, y, por último, el importe justificado.

Página 93

CUADRO N.º 22


Subvención FER


Programas;Concedido financiado DGII;Concedido financiado FER;Concedido total;Justificado


Acogida solicitantes asilo;7.500,00;22.500,00;30.000,00;30.000,00


Proyecto reasentamiento;2.753,00;8.259,00;11.012,00;8.102,49


Integración de refugiados;31.666,67;95.000,00;126.666,67;120.740,19


TOTAL SUBVENCIÓN FER;41.919,67;125.759,00;167.678,67;158.842,68


Como consecuencia de las actuaciones de comprobación de la subvención concedida, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes detectó deficiencias en la justificación presentada y solicitó el reintegro de 16.989,95 euros que fue
ingresado, por la entidad, en el Tesoro Público el 20 de septiembre de 2010.


2.2.2 Objetivos y alcance


Respecto a la entidad CEAR, en su calidad de beneficiario de las subvenciones a las que se hace referencia en el epígrafe anterior, ha sido objeto de control:


— la adecuada y correcta obtención de la subvención;


— la aplicación de los fondos recibidos;


— la adecuada y correcta justificación de la subvención;


— la comprobación de la inexistencia de sobrefinanciación de costes respecto de las subvenciones recibidas de otros órganos de la Administración General del Estado o de las Administraciones de las respectivas Comunidades Autónomas;


— y el cumplimiento de cualesquiera otros requisitos exigidos por la normativa aplicable.


Para ello, se han realizado pruebas de auditoría consistentes en el examen de los registros contables y extracontables de la entidad, así como de la documentación que los ha soportado; en el examen de operaciones individualizadas y
concretas relacionadas con la aplicación de los fondos y en la comprobación material de las inversiones financiadas. Asimismo, se han realizado aquellas otras actuaciones que se han considerado necesarias con el fin de alcanzar los objetivos de la
fiscalización.


2.2.3 Resultados del trabajo realizado


Se incluyen en este epígrafe todas aquellas incidencias relacionadas con los procedimientos de control interno existentes en la gestión de las subvenciones concedidas; así como las relativas a la adecuada ejecución de las actividades
subvencionadas, de conformidad con los Convenios de colaboración suscritos o las Memorias adaptadas aprobadas; y, por último, las referidas a su adecuada justificación.


A) Incidencias en los procedimientos de control interno de la gestión de las subvenciones concedidas


Este Tribunal de Cuentas ha detectado, con respecto a este apartado, las siguientes incidencias:


A) 1. Incidencias de carácter general


1. La contabilidad de la entidad, durante el ejercicio 2007, adoleció de ciertos defectos que limitaron su adecuada utilización como herramienta de control y seguimiento de las subvenciones recibidas.


CEAR optó por una estructura descentralizada de su sistema de información contable, por lo que cada una de las sedes territoriales de la entidad fue responsable de la contabilización de las operaciones propias y obtuvieron Cuentas anuales
diferenciadas. En consecuencia, las Cuentas anuales de CEAR se conformaron agrupando la contabilidad de todas sus sedes.

Página 94

Sin embargo, las cuentas anuales presentaron, al menos, las siguientes deficiencias:


— Las cuentas anuales del ejercicio 2007 no recogieron la integridad de las operaciones realizadas por la entidad, dado que, en el proceso de consolidación contable, se omitió el cuarto trimestre de CEAR Sur, cuya sede territorial estaba
ubicada en Sevilla. Durante el año 2008, con el ejercicio 2007 cerrado, se produjo la regularización de esta omisión con cargo a resultados de ejercicios anteriores.


— En el proceso de integración contable CEAR eliminó información sobre la naturaleza de determinados gastos y valoró con distinto criterio operaciones de relación entre la Sede central y las sedes territoriales.


Así, mientras que cada una de las sedes territoriales registró en las cuentas de gastos por naturaleza los costes correspondientes a la subvención nominativa, en el momento de efectuar la agrupación contable, dichos gastos por naturaleza
fueron eliminados, y contabilizados, en la Sede central, como «Ayudas monetarias individuales» —cuenta 650 del Plan de cuentas de la entidad—.


Además, hay que señalar que mientras en las sedes territoriales se contabilizó el coste real de las actividades subvencionadas (nóminas de retribuciones de personal, facturas…), en la Sede central se utilizó el sistema de facturación por
estancias establecido en la Cláusula Duodécima del Convenio regulador de la subvención nominativa —«27 euros/día por plaza ocupada y el 65% de dicha cuantía por plaza reservada»—. Este precio se configura en el apartado 8 de dicha Cláusula
Duodécima como importe «máximo» del coste en el que la entidad puede incurrir en el programa de «Acogida temporal», sin perjuicio de que el programa deba ser liquidado por los gastos efectivamente incurridos, como en el resto de programas que
integran la subvención nominativa concedida.


No en todas las sedes territoriales coincidió el importe efectivamente liquidado, por costes reales, con el importe máximo fijado en el Convenio regulador de la subvención nominativa, por lo que el diferente criterio utilizado, produjo
diferencias entre las Cuentas anuales individuales de las distintas sedes y las cuentas anuales de la entidad.


— En la contabilidad de la entidad existían, en el ejercicio 2007, cuentas de relación de la Sede central con las sedes territoriales que no estaban conciliadas, lo que provocaba la aparición de múltiples partidas pendientes de aplicación al
cierre del ejercicio. Diferencias de conciliación que se arrastraban contablemente desde años anteriores. Las cifras que reflejaba la cuenta 554.- «Cuenta corriente de relación entre Sede central y sedes territoriales» en el Balance de sumas y
saldos de CEAR, al cierre del ejercicio 2007, fueron de 1.449.439,62 euros, de carácter deudor, y de 1.394.390,16 euros, de saldo acreedor.


Las deficiencias contables señaladas reflejan una debilidad importante de control interno, derivada del deficiente sistema de contabilización descentralizado que mantuvo CEAR en el ejercicio 2007. Por tanto, a juicio de este Tribunal de
Cuentas, el sistema de información contable de CEAR no constituyó, en el ejercicio 2007, una adecuada herramienta que permitiera un correcto control y seguimiento de las subvenciones recibidas, en general, y de las subvenciones recibidas de la
Dirección General de Integración de los Inmigrantes, en particular.


Las omisiones y las inexactitudes descritas podrían suponer una infracción administrativa de las previstas en el artículo 56.d) de la Ley General de Subvenciones.


2. La gestión de tesorería de la entidad, durante el año 2007, estuvo igualmente descentralizada, debido a la configuración territorial de su estructura. Así, la gestión de tesorería fue distinta según que los pagos correspondieran a
programas de carácter estatal, como eran los de las subvenciones objeto de análisis, o se derivaran de programas de carácter autonómico o local.


Los pagos derivados de los gastos incurridos por las sedes territoriales de CEAR, cuya financiación correspondía a subvenciones de carácter estatal, necesitaban de la autorización previa del Coordinador de la respectiva subvención y de la
correspondiente recepción de los fondos en la sede territorial, procedentes de las transferencias realizadas por la Sede central. Sin embargo, este Tribunal de Cuentas detectó que, en aquellos supuestos en los que el pago final al
beneficiario/acreedor no llegaba a materializarse (posibilidad real en el caso de pagos de ayudas económicas a solicitantes de asilo o refugio alojados en los dispositivos de acogida), la sede territorial o no informaba de esta incidencia a la Sede
central, o lo hacía tras un lapso de tiempo considerable.


Esta debilidad de control interno provocó que existieran pagos contabilizados como tales indebidamente que, en realidad, no habían sido abonados, y por tanto, imputados incorrectamente a las subvenciones de carácter estatal recibidas.

Página 95

Por otra parte, el sistema de gestión de tesorería descentralizado utilizado por CEAR dio lugar a que, a pesar de la existencia de saldos positivos en las cuentas corrientes de sus delegaciones, es decir, recursos líquidos ociosos no
remunerados, su Sede central tuviera que acudir, para hacer frente a determinados pagos, a una línea de crédito suscrita con una entidad financiera, aumentando así el importe de sus gastos financieros, con el consiguiente incremento de los costes
imputables a las subvenciones.


La optimización de los flujos de tesorería, con la consiguiente reducción de costes, habría necesitado de un sistema de gestión menos atomizado, que permitiera una mayor concentración de los fondos líquidos, aunque sin renunciar
necesariamente por ello a un suficiente nivel de delegación en la fase de ordenación de los pagos.


3. Asimismo, el sistema de gestión descentralizada de CEAR dificultó el cumplimiento de sus obligaciones tributarias. Este Tribunal de Cuentas detectó, en el transcurso de los trabajos de fiscalización llevados a cabo, las siguientes
incidencias:


— En relación con la presentación ante la Agencia Estatal de Administración Tributaria, del modelo 347.— «Declaración anual de operaciones con terceras personas», hay que señalar que CEAR tuvo que efectuar una declaración complementaria para
incluir algunas operaciones realizadas por sus sedes territoriales de las que carecía de información en el momento de finalizar el plazo de presentación. Aun así, las declaraciones presentadas no recogieron información sobre determinados
proveedores que facturaron a la Sede central, a la sede territorial de Cataluña y a la sede territorial de Sevilla, en este caso durante el cuarto trimestre del ejercicio 2007. Además, este Tribunal detectó que en la declaración presentada
figuraban proveedores duplicados por el mismo importe, o que se incluían, indebidamente, proveedores declarados con Clave «F» que habían sido incorporados asimismo en el modelo 190.- «Resumen anual de retenciones e ingresos a cuenta del IRPF».


Por lo que respecta a los modelos 110.- «Retenciones e ingresos a cuenta del IRPF» y 190.- «Resumen anual de retenciones e ingresos a cuenta del IRPF», correspondientes al ejercicio 2007, se detectaron, igualmente, incidencias como las
siguientes: que la suma de los importes de las declaraciones trimestrales (modelos 110) presentadas por CEAR, no coincidió con el importe declarado en el resumen anual (modelo 190); que la entidad tuvo que realizar una declaración complementaria
ingresando las retenciones practicadas a algunos de sus trabajadores que, por distintos errores, no se habían incluido en las declaraciones iniciales; o que, a pesar de la declaración complementaria realizada, las retribuciones correspondientes a
varios trabajadores pertenecientes a la sede territorial de Sevilla, cuyos costes salariales fueron imputados a subvenciones autonómicas, no se incluyeron en el modelo 190, sin que CEAR acreditara el ingreso posterior de las correspondientes
retenciones a cuenta del IRPF en la AEAT.


Las deficiencias detectadas en los procesos internos de gestión de la entidad, que, durante el año 2007, afectaron a registros y documentos complementarios a la propia documentación justificativa de los fondos subvencionados, dificultan el
control y seguimiento de la adecuada aplicación de los mismos, y ponen de manifiesto el escaso rigor de la gestión económico financiera realizada por CEAR, abundando en las debilidades asimismo detectadas en las áreas de contabilidad y de gestión de
tesorería señaladas en los dos puntos anteriores.


A) 2. Incidencia relacionada con los resultados financieros


De acuerdo con lo establecido en el Convenio por el que se canaliza la subvención nominativa concedida a CEAR, en la Resolución de concesión de la subvención de atención humanitaria, y en la Orden TAS/1783/2006 que regula la subvención del
Régimen general, los intereses generados por las subvenciones recibidas deben reinvertirse en los programas subvencionados.


En el caso de los gastos financieros, se prevé para el supuesto de que la Administración haya abonado la subvención con posterioridad al inicio de la ejecución de los programas, que los intereses devengados por los créditos que le hayan sido
concedidos puedan imputarse con cargo a las subvenciones correspondientes.


CEAR no imputó a ninguna de las subvenciones rendimientos financieros positivos. Para la gestión de tesorería, la entidad utilizó durante el ejercicio 2007 una póliza de crédito abierta en la entidad financiera BSCH, por un importe de
4.000.000 euros, cuyas condiciones, pactadas el 9 de octubre de 2006, fueron renovadas el 18 de octubre de 2007. En las condiciones de esta póliza se fijó, por un lado, el tipo de interés que la entidad financiera aplicaría sobre el crédito
dispuesto, y, por otro, el que aplicaría sobre los

Página 96

saldos favorables a la entidad. En ambos casos, se tomaría como referencia el euríbor y se añadiría o restaría, respectivamente, un diferencial. Asimismo, en dichas condiciones se estableció una comisión de apertura del 0,20% sobre el
importe del crédito concedido, que ascendió a 8.000 euros. Las revisiones de los tipos fijados, así como las liquidaciones de intereses, se produjeron trimestralmente, siendo la primera liquidación realizada el día 10 de enero de 2007.


CEAR imputó todos los gastos financieros generados por la póliza de crédito en las subvenciones nominativa y de atención humanitaria de acuerdo con el detalle que se muestra en el siguiente cuadro:


CUADRO N.º 23


Detalle de la imputación de gastos financieros realizada por CEAR en las subvenciones nominativa y de atención humanitaria


Fecha;Concepto;Subvención;Importe


10/07/2007;Liquidación trimestral;Nominativa;34.695,34


10/10/2007;Liquidación trimestral;;2.220,17


TOTAL SUBVENCIÓN NOMINATIVA;;;36.915,51


10/01/2007;Liquidación trimestral;Atención humanitaria;11.897,73


10/04/2007;Liquidación trimestral;;19.428,82


18/10/2007;Comisión póliza;;8.000,00


TOTAL SUBVENCIÓN DE ATENCIÓN HUMANITARIA;;;39.326,55


TOTAL;;;76.242,06


Este Tribunal considera que las imputaciones realizadas por CEAR eran, al menos parcialmente, improcedentes, de acuerdo con las siguientes consideraciones:


— El saldo de la póliza de crédito al inicio del ejercicio 2007 era negativo por importe de 1.221.318,72 euros. Los gastos financieros generados por este saldo negativo repercutieron en las sucesivas liquidaciones a lo largo del 2007, y,
obviamente, no podían ser cargadas a las subvenciones concedidas por la DGII a ejecutar en el año 2007.


— Con cargo a la póliza de crédito analizada, se atendieron pagos y se efectuaron ingresos correspondientes a otras subvenciones distintas a las concedidas por la DGII y a las que CEAR no imputó gastos financieros.


— La primera liquidación de intereses, imputados en la subvención de atención humanitaria, comprendió el periodo de 11 de octubre de 2006 a 10 de enero de 2007, por lo que la cantidad imputada correspondió a un periodo que, en su mayor
parte, estaba fuera del plazo de ejecución de los programas.


— En la segunda liquidación de intereses que fue imputada íntegramente a la subvención de atención humanitaria, CEAR obtuvo, por parte de la entidad financiera, una condonación de gastos financieros por un importe de 7.300 euros, que, sin
embargo, no minoró la cantidad imputada a la subvención.


Teniendo en cuenta estas circunstancias, este Tribunal ha recalculado el importe de los gastos financieros que se hubieran devengado en el caso de que la póliza hubiera comenzado con saldo cero a 1 de enero de 2007 y que los gastos en la
misma hubieran sido exclusivamente los derivados de las subvenciones nominativa y de atención humanitaria.


De acuerdo con el recálculo efectuado, teniendo en cuenta la fecha efectiva del gasto (criterio favorable a la entidad, dado que no tiene en cuenta el periodo medio de pago), las diferencias con las imputaciones efectuadas por CEAR serían
las siguientes:

Página 97

CUADRO N.º 24


Diferencias entre la imputación de CEAR y la resultante del cálculo efectuado según la fecha efectiva del gasto


Fecha;Concepto;Subvención;Imputación CEAR;Cálculo TCU;Diferencia


10/01/2007;Liquidación de intereses;Atención humanitaria;11.897,73;10,02;–11.887,71


10/04/2007;Liquidación de intereses;Atención humanitaria;19.428,82;8.301,06;–18.427,76


;Condonación de intereses;;;–7.300,00;


10/07/2007;Liquidación de intereses;Nominativa;34.695,34;23.321,66;–11.373,68


10/10/2007;Liquidación de intereses;Nominativa;2.220,17;0,00;–2.220,17


18/10/2007;Comisión apertura;Atención humanitaria;8.000,00;8.000,00;0,00


TOTAL;;;76.242,06;39.632,74;–43.909,32


Por tanto, CEAR imputó indebidamente gastos financieros no generados por las subvenciones mencionadas por un importe de 43.909,32 euros (13.593,85 euros en la subvención nominativa y 30.315,47 euros en atención humanitaria).


Ambos importes, 13.593,85 euros en la subvención nominativa y 30.315,47 euros en la de atención humanitaria, se han incluido, respectivamente, como Clave (a) en los Cuadros números 27 y 28 del presente Informe, donde se detalla la
liquidación de las subvenciones nominativa y de atención humanitaria, realizada por este Tribunal de Cuentas, y, en su caso, el importe de los fondos no aplicados por la entidad.


B) Incidencias en la ejecución de las actividades programadas


De las actuaciones de fiscalización realizadas no se desprende la existencia de incidencias en la realización de las actividades a las que se hace referencia en el Convenio regulador de la subvención nominativa o en las Memorias adaptadas
del resto de subvenciones concedidas.


C) Incidencias en la justificación del coste de las actividades realizadas


Las incidencias que se han puesto de manifiesto en la fiscalización de la documentación presentada por CEAR como justificación de la subvención recibida, han sido las siguientes:


C) 1. Incidencias de carácter general


1. Como ha quedado señalado en el punto A) del subepígrafe 2.2.1.2, Sección III «Subvenciones objeto de fiscalización», CEAR no solicitó a la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, para la subvención nominativa, la
modificación de partidas presupuestarias de carácter definitivo, ajustada al cierre del ejercicio, a fin de que autorizara, en su caso, las variaciones, durante el mes de enero, prevista en el segundo párrafo de la Cláusula Cuarta del Convenio por
el que se canalizó la subvención nominativa concedida a CEAR.


El incumplimiento por parte de CEAR del trámite administrativo de solicitud de la modificación de las partidas presupuestarias, a pesar de haberse producido desviaciones entre las cantidades autorizadas por la DGII y las ejecutadas por la
entidad, aunque no afectaran al importe total de la subvención concedida, provocó la existencia de déficits de justificación por partidas de 139.972,78 euros, compensados parcialmente con excesos de 69.337,30 euros, por lo que los fondos netos no
aplicados por CEAR se elevaron a 70.635,48 euros.


En idéntica situación se encuentra la liquidación de la subvención de atención humanitaria concedida a CEAR. La entidad no solicitó autorización de todos los «cambios entre partidas de gasto de las actuaciones subvencionadas» que
efectivamente se produjeron, modificación que podía haber tramitado al amparo de lo previsto en el artículo 12.2 del Real Decreto 441/2007.


En este supuesto, los déficits de justificación se elevaron a 250.311,83 euros, compensados parcialmente con excesos de 4.728,81 euros. Los fondos netos no aplicados por CEAR se elevaron, por tanto, a 244.108,33 euros.


La DGII convalidó con fecha 11 de marzo de 2009, la justificación de la subvención nominativa presentada por la entidad, y con fecha 6 de octubre de 2008, la correspondiente a la subvención de

Página 98

atención humanitaria, por lo que, en base a lo previsto en el artículo 86.1 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones, se considera que autorizó, implícitamente, las modificaciones producidas en la liquidación de ambas subvenciones.


Sin perjuicio de ello, las modificaciones realizadas sin la autorización previa del órgano concedente de las subvenciones podrían constituir una infracción de las previstas en los artículos 52 y siguientes de la Ley General de Subvenciones.


2. Ya se ha señalado, en el epígrafe 2.2.1.1, Sección III «Naturaleza y objeto de la entidad», la existencia de una entidad asociada con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar, CEAR-Euskadi que gestionó, por cuenta de CEAR,
parte de los programas de carácter estatal financiados con cargo a las subvenciones concedidas por la DGII.


A estos efectos, las relaciones entre ambas organizaciones, CEAR-Euskadi y CEAR, se regularon por un Convenio, formalizado el 6 de febrero de 1997, en el que se establecía que CEAR-Euskadi representaría los intereses de CEAR en la Comunidad
Autónoma del País Vasco, siguiendo los criterios de su Junta Directiva y administraría los programas subvencionados que tuviera que desarrollar CEAR en el ámbito de esta Comunidad, contando para ello con el apoyo y la colaboración de los Servicios
centrales de CEAR.


Desde el punto de vista de la justificación de las subvenciones cogestionadas por CEAR-Euskadi, hay que señalar que, de hecho, esta entidad funcionó como una delegación territorial más, de forma que CEAR nacional justificó como gastos
propios los efectuados por CEAR-Euskadi en el desarrollo de las actividades subvencionadas. Sin embargo, el hecho de que esta entidad tuviera personalidad jurídica propia y diferenciada de la de CEAR, supuso que esta última imputase, con cargo a
las subvenciones recibidas, retribuciones de personal con el que no mantenía relación laboral alguna, facturas de proveedores y costes derivados de contratos de arrendamiento de titularidad de un tercero (CEAR-Euskadi), y que realizase pagos a
través de cuentas corrientes de las que no era titular. Esta posibilidad, que equivale a una «nota de cargo» no está contemplada en las bases reguladoras de las subvenciones analizadas.


No obstante, la DGII, en el ejercicio de sus competencias de comprobación de la justificación de las subvenciones concedidas, convalidó las justificaciones de las subvenciones nominativa y de atención humanitaria presentadas por la entidad,
por lo que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 86.1 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones, se considera que autorizó, implícitamente, las operaciones realizadas por CEAR-Euskadi por cuenta de CEAR, puestas de manifiesto en la
liquidación de ambas subvenciones.


C) 2. Incidencia relacionada con la actividad de acogida


La actividad subvencionada cuantitativamente más relevante de las que llevó a cabo CEAR, con cargo a las subvenciones concedidas por la DGII, fue la de acogida. El objeto de la actividad de acogida era cubrir las necesidades de alojamiento
y manutención y otros servicios complementarios de los colectivos beneficiarios de cada una de las subvenciones (refugiados e inmigrantes en situación de vulnerabilidad).


En el caso de la subvención nominativa, esta actividad de acogida supuso un 47,91% del total de los gastos justificados, mientras que en el caso de la subvención de atención humanitaria, el coste de esta actividad alcanzó un 37% de la
justificación presentada.


Aunque la actividad realizada era similar, la forma de justificación de los gastos incurridos se efectuó de forma distinta en las dos subvenciones: mientras que en la subvención de atención humanitaria la entidad imputó el gasto real
incurrido, en la subvención nominativa imputó el importe correspondiente a multiplicar el número de plazas ocupadas por el coste máximo que establecía el Convenio en el que se instrumentó la subvención.


En relación con la actividad de «Acogida» de la subvención nominativa, hay que señalar que CEAR justificó gastos por un total de 2.457.503,58 euros sobre los que hay que realizar las siguientes observaciones:


— El importe total de los gastos justificados (2.457.503,58 euros), incluyó, por una parte, el coste por estancias ocupadas y reservadas, calculado de la forma que preveía el Convenio para obtener el límite máximo de justificación de gastos
(27 euros por plaza ocupada más el 65% de dicha cuantía por plaza reservada), por importe de 2.381.038 euros; y por otra, el gasto originado por las ayudas de salida de los Centros de los beneficiarios atendidos, previsto en el apartado 6 de la
Cláusula Decimotercera que establece que «se facilitarán ayudas especiales dirigidas a procurar autonomía personal a la salida de los Centros al conjunto de la población beneficiaria», por importe de 76.465,58 euros.

Página 99

— Por lo que se refiere al coste/plaza justificado por importe de 2.381.038 euros, hay que señalar que fue calculado por la entidad, aplicando el límite máximo previsto en el apartado 8 de la Cláusula Decimotercera del Convenio que
establecía que «CEAR justificará el gasto correspondiente mediante certificación hasta un máximo de 27 euros/día por plaza ocupada y el 65% de dicha cuantía por plaza reservada, siendo liquidado dicho coste al final del ejercicio. Dentro del
presupuesto de la plaza, estará incluido el coste del personal necesario para su gestión. La certificación deberá estar soportada mediante la documentación justificativa pertinente que estará custodiada por la entidad».


En el análisis realizado por este Tribunal de los justificantes soporte del gasto para cada una de las sedes territoriales en las que se realizó la actividad de acogida, se detectó la falta de documentación justificativa de un importe de
23.447,68 euros del gasto imputado por CEAR en concepto de coste/plaza.


Por tanto, el importe de 23.447,68 euros, imputado en la ejecución del programa «Acogida temporal» de la subvención nominativa, se considera que no ha sido justificado por la entidad por lo que figura incluido como Clave (b) del cuadro
número 27 del presente Informe, donde se detalla la liquidación de la subvención nominativa, realizada por este Tribunal de Cuentas, y se cuantifica, en su caso, el importe de los fondos no aplicados por la entidad.


— Por otra parte, en el análisis realizado sobre los justificantes de gastos aportados por las delegaciones territoriales de CEAR se observó la imputación de costes que no estaban vinculados con el programa subvencionado «Acogida temporal».
El Instrumento regulador de justificación del gasto de la Resolución de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, de 19 de abril de 2007, por la que se concedió a CEAR la subvención nominativa, establece en el apartado B)1.2 que «como
gastos de mantenimiento se podrán considerar los siguientes, siempre y cuando lo sean en proporción a su utilización en la ejecución de las actividades objeto de esta subvención: financiación de los gastos corrientes en bienes y servicios derivados
del local o locales en que se ubique la sede social de la entidad o se ejecute el programa, así como el personal de mantenimiento general, obras de conservación, mantenimiento y pequeñas reparaciones…, así como suministros, material de oficina y
ofimática, telefonía, correo y otros análogos…, arrendamiento de bienes inmuebles: terrenos, solares y edificio...».


A pesar de resultar exigible que los gastos imputados como gastos de mantenimiento tuvieran una relación directa con la ejecución de la actividad subvencionada, este Tribunal de Cuentas verificó, en el apartado de «Alojamiento y manutención»
del programa de «Acogida temporal», que CEAR justificó gastos de estructura (suministros, comunicaciones…) de las sedes territoriales de Valencia (por importe de 24.265,08 euros), Alicante (por importe de 5.306,49 euros) y Sevilla (por importe de
24.469,49 euros). En estas sedes no se realizó ningún tipo de actividad de acogida a los beneficiarios últimos de la subvención nominativa.


Este tipo de gastos podrían haber sido, en todo caso, imputados al programa de «Personal general, de gestión y mantenimiento», siempre dentro del límite previsto en la Cláusula Sexta c) del Convenio, cuando regula que la subvención se
destinará a financiar exclusivamente los «gastos de mantenimiento, gestión, administración y personal que gestiona aspectos generales del programa», teniendo en cuenta que «no podrán superar el 8,5% del importe total de la subvención, deducidos
estos mismos gastos».


Por tanto, los gastos señalados de estas sedes territoriales, que ascendieron a 54.041,06 euros, se han deducido del programa de «Acogida temporal», y han de incrementar la partida de «Personal general, de gestión y mantenimiento». Esta
reclasificación positiva, conjuntamente con el resto de ajustes y reclasificaciones que afectan a esta partida, hace superar el límite del 8,5% señalado en el párrafo anterior, en un importe de 8.186,30 euros. Ambos ajustes (54.041,06 euros por
reclasificación y 8.186,30 euros por exceso de gastos de gestión y mantenimiento) figuran como Clave (c) en el cuadro número 27 del presente Informe, donde se detalla la revisión de la liquidación de la subvención nominativa realizada por este
Tribunal de Cuentas y, en su caso, se cuantifican los fondos no aplicados por la entidad.


Además, entre los justificantes analizados, este Tribunal de Cuentas pudo constatar que, en una de las sedes territoriales en la que sí se realizó la actividad de acogida (Barcelona), la entidad imputó al programa de «Acogida temporal» de la
subvención nominativa, junto a los gastos directamente derivados de la actividad (pisos de acogida), gastos de estructura, como por ejemplo, el alquiler, el gasto de teléfono o los suministros de agua y electricidad de la oficina de la sede,
correspondientes a todo el año 2007, no utilizando ningún criterio objetivo para la «imputación proporcional a la actividad de acogida de estos costes indirectos», como le exigía el apartado B)1.2 del Instrumento regulador de justificación del gasto
de la subvención nominativa.

Página 100

La imputación indebida de costes de estructura a la actividad de acogida en localidades donde no se realizó esta actividad y la inexistencia de un criterio de reparto objetivo de los gastos compartidos a la actividad de acogida y a la de
administración general de la entidad, suponen un incumplimiento de las obligaciones que, como perceptor de subvenciones públicas, le incumbían a CEAR y podrían constituir una de las infracciones administrativas contempladas en los artículos 52 y
siguientes de la Ley General de Subvenciones.


C) 3. Incidencias relacionadas con gastos de personal


1. Se han detectado imputaciones excesivas derivadas de la existencia de retribuciones a favor del personal de la entidad por encima de los límites establecidos en el II Convenio único para el Personal Laboral de la Administración General
del Estado (en adelante, C.U.P.L.), aprobado con fecha 10 de octubre de 2006.


De acuerdo con lo establecido en el apartado B) del Instrumento regulador anexo al Convenio por el que se canaliza la subvención nominativa concedida a CEAR para el ejercicio 2007, en los gastos de personal, «se incluirán todo tipo de
retribuciones conforme a las categorías y jornada laboral establecidas en el II Convenio único para el Personal Laboral de la Administración General del Estado de 10 de octubre de 2006 (BOE. de 14 de octubre de 2006), para el personal que realiza
el programa y cuya relación con la Entidad se instrumente mediante contrato laboral, tanto fijo como eventual o mediante arrendamiento de servicios, salvo que, por la aplicación directa de otros Convenios Colectivos le correspondan cuantías
superiores. Igualmente, se incluirán las cotizaciones obligatorias a la Seguridad Social y otros gastos o prestaciones sociales a los que la Entidad está obligada en virtud del citado Convenio».


Asimismo, el anexo a la Resolución de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración por la que se concede la subvención de atención humanitaria, para su ejecución en 2007 (anexo que recoge el Instrumento regulador para la justificación
del gasto de dicha subvención), regula en su apartado C) la referencia al C.U.P.L., en el mismo sentido que el Convenio por el que se canaliza la subvención nominativa.


Por su parte, la Orden TAS/1783/2006 de 2 de junio, que recoge las bases reguladoras y convoca las subvenciones del Régimen general, establece en su artículo 7, apartado 2), que las retribuciones del personal laboral adscrito al cumplimiento
del programa subvencionado únicamente podrán ser objeto de subvención hasta el importe de las retribuciones fijadas por jornada real de trabajo para los correspondientes grupos profesionales en el C.U.P.L.


CEAR aplicó, durante el ejercicio 2007, dicho C.U.P.L. en las relaciones laborales con sus trabajadores, incluido el régimen retributivo, utilizando los mismos grupos y categorías profesionales que los que se recogen en este.


Este Tribunal de Cuentas ha analizado una muestra de las nóminas correspondientes a los trabajadores de la entidad, detectándose las siguientes incidencias:


— De acuerdo con lo establecido en el artículo 73, apartado 5.2.4, del C.U.P.L., los puestos de trabajo que tuvieran asignado el complemento de jornada partida, en la modalidad que correspondiera, no podrían tener atribuidos otros
complementos de los regulados en los apartados 5.2.1, 5.2.2 y 5.2.3. Estos apartados se refieren a los complementos de nocturnidad, turnicidad y disponibilidad horaria, respectivamente, que, por tanto, eran incompatibles con el de jornada partida.


Sin embargo, se detectaron, al menos, 11 casos en los que los trabajadores de CEAR habían percibido e imputado a las subvenciones objeto de análisis, complementos de jornada partida y de disponibilidad horaria de forma simultánea.


La incompatibilidad fijada en el C.U.P.L. entre estos complementos implica la existencia de un exceso de imputación por este concepto de 15.506,10 euros.


— Con fecha 26 de febrero de 2007, CEAR firmó un contrato con FRM, por el que se formalizó una relación laboral de carácter especial de alta dirección, para el ejercicio de la función de Gerente de la Organización. Entre las retribuciones
pactadas en dicho contrato figuran el salario y los pluses recogidos en el C.U.P.L. para un Grupo 3 de la Administración General del Estado, y, adicionalmente, un denominado «Complemento especial de puesto», por un importe mensual de 2.862,47
euros. La retribución íntegra de este trabajador fue imputada a la subvención nominativa, sin que este último complemento retributivo estuviera recogido entre los especificados en la estructura salarial del C.U.P.L.


Por tanto, este concepto retributivo no resulta imputable a la subvención nominativa, por lo que existe un exceso de imputación de 28.624,70 euros, correspondiente a 10 meses de retribución.

Página 101

Por su parte, la trabajadora AVS suscribió un contrato laboral de carácter especial de alta dirección con CEAR, con fecha 24 de octubre de 2006, para el ejercicio de la función de Secretaria General. En este caso, las retribuciones pactadas
se ajustan al C.U.P.L., salvo en lo que se refiere al llamado «Complemento de representación y desplazamiento», que supuso en 2007 un importe mensual de 504,23 euros. Durante el ejercicio analizado se imputaron a la subvención nominativa los meses
íntegros de junio a diciembre, ambos inclusive, excepto un mes por baja laboral.


También en este supuesto se ha producido, por tanto, un exceso de imputación de 2.966,04 euros con cargo a la subvención nominativa.


— En el caso de la trabajadora IKAI, la entidad mantuvo simultáneamente con ella dos relaciones contractuales en 2007: una laboral, documentada en contrato de trabajo por obra o servicio determinado, de fecha 1 de enero de 2006, convertido
en indefinido con fecha 11 de abril de 2006, y otra profesional, instrumentada en un contrato de arrendamiento de servicios, de fecha 1 de enero de 2007.


Las retribuciones percibidas por esta trabajadora por ambas modalidades contractuales fueron imputadas a las subvenciones objeto de análisis de forma igualmente simultánea. Concretamente, las retribuciones laborales formaron parte de la
justificación de la subvención de atención humanitaria, mientras que las retribuciones profesionales fueron imputadas a la subvención nominativa.


Al agregar ambas retribuciones, las procedentes del contrato laboral y las derivadas del contrato de arrendamiento de servicios, se superó el límite máximo establecido en el C.U.P.L., por lo que se produjo una imputación excesiva a la
subvención nominativa del importe de 8.533,32 euros


— Por último, en lo que se refiere al trabajador JCE, hay que señalar que, en el año 2007, percibió entre sus retribuciones, imputadas a la subvención nominativa, un complemento por antigüedad por un importe mensual de 128,50 euros. Sin
embargo, sólo acreditó un contrato de trabajo por tiempo indefinido, fechado el 1 de octubre de 2007, por el que no podría percibir, en concepto de antigüedad, retribución alguna.


Por tanto, se produjo una imputación excesiva con cargo a la subvención nominativa de 385,50 euros.


A continuación se detalla, desglosado por subvenciones y programas, el importe total de los excesos de imputación señalados en los incisos anteriores:


CUADRO N.º 25


Excesos de imputación derivados de la aplicación de los límites del C.U.P.L.


Subvención;Programa;Importe


NOMINATIVA;Acogida Temporal;1.062,36


;Asesoramiento legal;1.246,08


;Intervención social, formación y empleo;4.284,36


;Personal general, gestión y mantenimiento;34.020,14


;Programas europeos;3.969,24


;Promoción del voluntariado;1.837,80


TOTAL SUBVENCIÓN NOMINATIVA;;46.419,98


ATENCIÓN HUMANITARIA;Atención socio-sanitaria de urgencia;8.533,32


;Gastos de personal general;1.062,36


TOTAL SUBVENCIÓN ATENCIÓN HUMANITARIA;;9.595,68


TOTAL;;56.015,66


El importe total de 56.015,66 euros se ha incluido, desglosado por subvenciones y programas afectados, como Clave (d), en los Cuadros 27 y 28 del presente Informe, donde se detalla la liquidación de las subvenciones nominativa y de atención
humanitaria, respectivamente, realizada por este Tribunal de Cuentas, y, en su caso, el importe de los fondos no aplicados por la entidad.

Página 102

2. Por lo que respecta al programa de «Acogida temporal», incluido dentro de la subvención nominativa, este Tribunal de Cuentas detectó imputaciones excesivas de costes relativos a retribuciones a favor del personal, por un importe total de
49.695,43 euros, de acuerdo con el siguiente detalle:


— En la sede de Barcelona, CEAR imputó costes correspondientes a la trabajadora LGL, por un importe de 3.850,86 euros, mientras que los costes justificados, retribuciones íntegras más cuotas de Seguridad Social a cargo del empleador, se
elevaron a 2.850,47 euros, por lo que se produjo un exceso de imputación de 1.000,39 euros.


— En la sede de Málaga se detectaron las siguientes incidencias:


• Por lo que respecta a la trabajadora MJPC, CEAR imputó, en el mes de mayo de 2007, un importe total de 984,58 euros, sin que la entidad aportara justificación acreditativa de la nómina de este mes.


• En cuanto a la trabajadora MEMA, CEAR imputó los costes salariales correspondientes a los meses de julio y noviembre simultáneamente en la línea de «Acogida» de la subvención nominativa y en la línea de «Atención Socio-sanitaria de
urgencia» de la subvención de atención humanitaria. Esto supuso una sobrefinanciación de los costes en los que incurrió la entidad por un importe total de 5.735,84 euros.


• En lo relativo a la trabajadora AGL, CEAR imputó costes salariales simultáneamente a la línea de «Acogida» de la subvención nominativa y a la de «Actuaciones en asentamientos» de la subvención de atención humanitaria, durante los meses de
febrero a agosto de 2007, ambos inclusive, lo que supuso una sobrefinanciación de los costes efectivamente incurridos, por un importe total de 12.721,89 euros.


• Por último, por lo que respecta a la trabajadora ASG, CEAR imputó el coste salarial correspondiente al mes de diciembre simultáneamente a la línea objeto de análisis y a la de «Atención socio-sanitaria de urgencia» de la subvención de
atención humanitaria, lo que supuso una nueva sobrefinanciación de los costes salariales, por un importe total, en este caso, de 667,69 euros.


— En la sede de Canarias se produjeron las siguientes incidencias:


• CEAR imputó los costes salariales del trabajador MCJC correspondientes a todo el ejercicio a la línea objeto de análisis. Sin embargo, de forma simultánea, estos costes se imputaron a dos subvenciones de carácter autonómico gestionadas
por dicha sede: «Mantenimiento del Centro de Acogida» y «Ampliación del Mantenimiento del Centro de Acogida». Esto supuso una sobrefinanciación de los costes salariales en los que incurrió la entidad por un importe total de 18.064,63 euros.


• La entidad imputó los costes salariales correspondientes a la trabajadora MAlM, correspondientes a los meses de agosto a diciembre de 2007, ambos inclusive, simultáneamente, a la línea objeto de análisis y a una subvención autonómica para
la financiación del «Proyecto Pialir». Esto supuso una sobrefinanciación por importe de 5.332,45 euros.


— En la sede de Valencia, CEAR imputó, por la trabajadora SVV, simultáneamente, los costes salariales correspondientes al mes de noviembre de 2007, en la línea objeto de análisis y en una subvención autonómica para el «Proyecto TFIL» en
Alicante, lo que supuso una sobrefinanciación por 2.227,50 euros.


— En la sede de Alicante, por lo que respecta al trabajador FGS, CEAR imputó simultáneamente los costes salariales correspondientes al mes de julio de 2007 en la línea objeto de análisis y en la línea de «Necesidades básicas», de la
subvención de atención humanitaria. En este supuesto, la sobrefinanciación se elevó a un importe total de 815,61 euros.


— Finalmente, y respecto de las sedes de Cullera, Valencia y Alicante, este Tribunal de Cuentas detectó una falta de justificación, por importe de 2.144,85 euros, correspondiente al conjunto de las retribuciones íntegras y cuotas de
Seguridad Social a cargo del empleador del mes de noviembre de 2007.


Por todo ello, la imputación al programa de «Acogida» de la subvención nominativa del importe total de 49.695,43 euros, que se ha detallado en los incisos anteriores, resulta excesiva por cuanto justifica gastos que, o bien no se produjeron
o bien fueron imputados, parcialmente o en su totalidad, a otras subvenciones, vulnerando en ambos casos lo previsto en el artículo 19.3 de la Ley General de Subvenciones, cuando dispone que «el importe de las subvenciones en ningún caso podrá ser
de tal cuantía que, aisladamente o en concurrencia con otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos, supere el coste de la actividad subvencionada».

Página 103

En los supuestos en los que la sobrefinanciación detectada se produjo por imputación simultánea a subvenciones concedidas por otras Administraciones, este Tribunal de Cuentas ha minorado su importe del programa de «Acogida» de la subvención
nominativa, en base a lo previsto en el artículo 34 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones, cuando dispone que la Administración «que advierta el exceso de financiación, exigirá el reintegro por el importe total del exceso, hasta el límite
de la subvención otorgada por ella».


Por tanto, se ha incluido el importe de 49.695,43 euros, como Clave (e), en el cuadro número 27 del presente Informe, donde se detalla la liquidación de la subvención nominativa realizada por este Tribunal de Cuentas, y, en su caso, el
importe de los fondos no aplicados por la entidad.


3. Respecto a los costes imputados en la sede de Cullera al programa de «Acogida temporal» de la subvención nominativa, los correspondientes al trabajador CFS, incluyeron la cantidad de 5.613,30 euros, en concepto de indemnización por el
despido, declarado improcedente, efectuado con fecha 31 de diciembre de 2007. A este respecto debe señalarse que el Convenio por el que se canaliza la subvención nominativa concedida a CEAR, en su Cláusula Sexta, establece la posibilidad de abonar,
con cargo a la subvención del año en que se produjeran, las indemnizaciones por despidos acontecidos, exclusivamente, como consecuencia de que «la Administración decidiera suprimir alguno de los proyectos objeto de la misma», que no es el caso. Por
tanto, a juicio de este Tribunal de Cuentas, en este supuesto el importe satisfecho por CEAR en concepto de indemnización por despido no resultaba gasto elegible, al no haberse suprimido en el año 2007 ningún proyecto subvencionado, con cargo a la
subvención nominativa.


Por tanto, este importe de 5.613,30 euros, ha sido incluido como Clave (f) en el cuadro número 27 del presente Informe.


4. Se ha detectado la existencia de una imputación excesiva en la partida de gastos de personal del programa «Itinerarios para la Inserción e Integración Laboral de las Personas Inmigrantes» (RGP-03), de la subvención del Régimen general
correspondiente a las retribuciones de los tres primeros meses del año a favor de Dª Y.S.M., en los que la trabajadora se encontraba en situación de incapacidad temporal.


En este supuesto, las retribuciones fueron satisfechas por CEAR en régimen de pago delegado, en base al artículo 77.1.c) de la Ley General de la Seguridad Social. Dado que estas prestaciones económicas se recuperan mediante su descuento en
los boletines de cotización a la Seguridad Social, correspondientes al mismo mes al que se devengan, no suponen un coste real para la entidad y, por tanto, no pueden imputarse como coste de las retribuciones a favor del personal objeto de la
subvención concedida.


El importe de la prestación económica de incapacidad temporal, imputada en exceso a la subvención del Régimen general, se elevó a 2.787,97 euros, y, en consecuencia, se ha incluido como Clave (g) en el cuadro número 29 del presente Informe,
donde se detalla la liquidación de la subvención del Régimen general realizada por este Tribunal de Cuentas, y, en su caso, el importe de los fondos no aplicados por la entidad.


5. En el programa «Actuaciones en asentamientos», de la subvención de atención humanitaria, el Tribunal de Cuentas ha detectado un exceso de imputación de los costes salariales correspondientes a la trabajadora de la entidad PFR.


La sobrefinanciación se produce en los costes laborales del mes de noviembre de 2007, por un importe de 657,08 euros (476,15 euros en concepto de retribuciones íntegras y 180,93 euros en concepto de cuotas de Seguridad Social a cargo del
empleador), por la diferencia entre el importe de la nómina de la trabajadora y el importe imputado a las subvenciones de «Acogida refugiados» de la Comunidad de Madrid y a la subvención de atención humanitaria, de la DGII.


La excesiva imputación señalada supone una vulneración de lo previsto en el artículo 19.3 de la Ley General de Subvenciones cuando dispone que «el importe de las subvenciones en ningún caso podrá ser de tal cuantía que, aisladamente o en
concurrencia con otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos, supere el coste de la actividad subvencionada».


Por todo ello, la cantidad imputada en exceso a la subvención de atención humanitaria, por sobrefinanciación, se elevó a 657,08 euros, y, en consecuencia, se ha incluido como Clave (h) en el cuadro número 28 del presente Informe, donde se
detalla la liquidación de la subvención de atención humanitaria realizada por este Tribunal de Cuentas, y, en su caso, el importe de los fondos no aplicados por la entidad.

Página 104

6. Los respectivos Instrumentos reguladores de la justificación la subvención nominativa y de la subvención de atención humanitaria establecen que el contrato de arrendamiento de servicios sólo se admitirá con carácter excepcional y que
deberá justificarse con los documentos siguientes: copia del contrato de arrendamiento de servicios, recibo de la cantidad devengada por la prestación del servicio y copia del alta en el Impuesto de actividades económicas.


Sin embargo, a pesar de su excepcionalidad, CEAR acudió de forma generalizada a esta figura contractual, hasta el extremo de imputar a la subvención nominativa un importe total de 77.975,77 euros por este concepto, especialmente en los
programas de «Asesoramiento legal» y de «Traducción e Interpretación de documentos».


Las incidencias detectadas en este tipo de contratos fueron las siguientes:


— CEAR no aportó copia de los contratos de arrendamiento de servicios de 26 profesionales, cuyas facturas soportaban los gastos justificados con cargo a la subvención nominativa.


La entidad certificó al respecto que «no disponen de contrato de prestación del servicio facturado ya que se trata de actuaciones puntuales de profesionales en procedimientos judiciales (procuradores), asesorías, intervención en conferencias
de formación y traducción de documentos, que no podían ser atendidas por la asociación».


Asimismo, tampoco pudo facilitar la copia del alta en el Impuesto de actividades económicas, dado que era práctica habitual de la entidad no exigirlo a los profesionales que contrataba.


— Respecto a los honorarios profesionales que la entidad abonó al intérprete ETDM, por importe de 3.200 euros, imputados en el programa «Traducción e Interpretación de documentos» de la subvención nominativa, en el recibí correspondiente no
se desglosaron los conceptos de IRPF e IVA, como resultaba preceptivo.


Por todo ello, la entidad incumplió de forma reiterada las obligaciones de justificación de los gastos imputados a las subvenciones concedidas por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, en concepto de honorarios
profesionales derivados de contratos de arrendamiento de servicios. El incumplimiento de las obligaciones formales que incumbían a CEAR, en cuanto perceptora de subvenciones públicas, podría ser constitutivo de una de las infracciones
administrativas que, en materia de subvenciones, se contemplan en los artículos 52 y siguientes de la Ley General de Subvenciones.


La gravedad y reiteración de las incidencias relacionadas con gastos de personal (imputaciones excesivas derivadas de la existencia de retribuciones superiores a los límites establecidos en el Convenio colectivo de aplicación,
sobrefinanciación de costes por aplicación simultánea de gastos a diversas subvenciones, excesos de imputación no justificados, ausencias de documentación acreditativa de los costes imputados, indemnización por despido no imputable, prestación de
incapacidad temporal indebidamente repercutida, o recurso generalizado al contrato de arrendamiento de servicios), ponen de manifiesto una deficiente gestión en este área de gastos.


C) 4. Incidencias relacionadas con dietas y gastos de viaje


1. CEAR imputó, en la partida de dietas y gastos de viaje, financiada con cargo al programa de «Acogida temporal» de la subvención nominativa, varios justificantes de pago, procedentes de la sede territorial de Cullera, abonados todos ellos
en el año 2007, a favor de JMR, por un importe total de 12.781,13 euros. JMR, antiguo trabajador de CEAR, colaboró según la entidad, como Director del Centro de Cullera durante el ejercicio 2007, por lo que recibió, a través del concepto de dietas
y gastos de viaje, una compensación económica mensual.


Los pagos realizados no tienen encaje en el concepto de dietas y gastos de viaje, dado que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 3.1 del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio, al que remite
el artículo 76 del Convenio colectivo del personal laboral al servicio de la Administración General del Estado (aplicable a la subvención nominativa), «en ningún caso, podrá tener la consideración de comisión de servicio —y, por tanto, resultar
indemnizable—, el desplazamiento habitual desde el lugar donde se» resida «hasta el centro de trabajo, aunque éstos se encuentren en términos municipales distintos».


Este Tribunal de Cuentas considera que, en todo caso, los pagos realizados por CEAR a JMR, consistentes en la contraprestación económica por los servicios de colaboración prestados en el Centro de CEAR en Cullera, podrían haberse
instrumentado a través de la formalización del correspondiente contrato de arrendamiento de servicios y haberse acomodado a las exigencias establecidas en el Convenio

Página 105

regulador de la subvención nominativa para este tipo de contratos (copia del contrato de arrendamiento de servicios, recibí firmado incluyendo las obligaciones fiscales —IRPF e IVA—, y alta en el Impuesto de actividades económicas), así como
al régimen de incompatibilidades de la pensión de jubilación previsto en el artículo 165 de la Ley General de la Seguridad Social.


Por todo ello, a juicio de este Tribunal de Cuentas, el importe de 12.781,13 euros supone un exceso de imputación, en el concepto de dietas y gastos de viaje del programa de «Acogida temporal» de la subvención nominativa, y, por tanto, se ha
incluido como Clave (i) en el cuadro número 27 del presente Informe.


2. En la justificación presentada por la sede territorial de Sevilla, dentro del programa de «Acogida temporal» de la subvención nominativa, este Tribunal de Cuentas detectó el pago de 1.758,61 euros, en concepto de dietas y gastos de
viaje, a favor de personas que no habían participado en el programa, ni como trabajadores de CEAR, ni como personal voluntario. Por tanto, la cantidad de 1.758,61 euros se ha incluido como Clave (j) en el cuadro número 27 del presente Informe.


3. Asimismo, en otros programas subvencionados por la DGII, se ha detectado la existencia de diversas imputaciones en concepto de dietas y gastos de viaje, que tampoco correspondían a personal, laboral o voluntario, de la entidad y que, por
tanto, no estaban vinculadas a los correspondientes programas:


— Dentro del programa «Formación del personal» de la subvención nominativa, se detectó el pago de un importe de 175,59 euros, en concepto de reintegro de gastos de locomoción de tres personas (SM, JC y EM) que, a pesar de no ser voluntarios
ni formar parte de la plantilla de la entidad, participaron en la celebración en Euskadi de unas jornadas jurídicas.


— En la justificación del programa «Encuentros de profesionales» de la subvención de atención humanitaria, se detectó el pago de 267,16 euros, correspondiente a un billete de avión Barcelona/Madrid/Barcelona, el 25 de septiembre de 2007, a
nombre de GS, trabajadora de la Comissió Catalana d’Ajuda al Refugiat, y, por tanto, sin relación laboral con CEAR.


También se imputó al programa «Formación de profesionales» de la subvención de atención humanitaria, bajo el concepto de dietas y gastos de viaje, un pago realizado por CEAR-Euskadi, por importe de 533,79 euros por el traslado y alojamiento
en Madrid de dos personas ajenas a la plantilla de CEAR (IC y SM) y que tampoco se encontraban relacionadas con el proyecto como personal voluntario.


El importe de las dietas y gastos de viaje correspondiente a personas no vinculadas, ni laboralmente, ni con carácter de voluntarios, a la entidad subvencionada, ni, por tanto, a los programas subvencionados, no resulta un gasto elegible,
tal y como se contempla en los respectivos Instrumentos reguladores de las subvenciones concedidas por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes.


Por tanto, el importe conjunto de 976,54 euros (175,59 euros correspondientes a la subvención nominativa y 800,95 euros a la subvención de atención humanitaria -267,16 euros al programa «Encuentros de profesionales» y 533,79 euros al
programa «Formación de profesionales»—), constituye una imputación indebida, y, en consecuencia, se ha incluido como Clave (k) en los Cuadros números 27 y 28 del presente Informe, donde se detalla la liquidación de las subvenciones nominativa y de
atención humanitaria, respectivamente, realizadas por este Tribunal de Cuentas, y, en su caso, el importe de los fondos no aplicados por la entidad.


C) 5. Incidencias en la justificación de gastos de actividades y mantenimiento


1. En el programa de «Acogida temporal» de la subvención nominativa, se detectaron diversas imputaciones que, a juicio de este Tribunal de Cuentas, no resultaban gastos elegibles:


— En la justificación de gastos presentada por el Centro de acogida de la sede territorial de Cullera, CEAR imputó un importe de 2.496 euros, correspondientes a las minutas profesionales de la voluntaria de la entidad PAR, en concepto de
asistencia para la realización de asesoramiento jurídico de varios residentes del Centro y elaboración de varios informes jurídicos. En este supuesto, no existió ningún contrato de prestación de servicios formalizado, justificándose el gasto sólo
mediante unos recibís firmados por la interesada, sin ningún tipo de retención fiscal.


— En la justificación de gastos presentada por la sede territorial de Mérida, CEAR imputó, como costes de alojamiento y manutención, por un lado 8.776,96 euros en concepto de amortizaciones y, por otro, la adquisición de una base de datos
jurídica a la editorial A, S.A., por un importe de 855,73 euros.

Página 106

Ninguno de estos conceptos de gasto figuran entre los recogidos en la normativa reguladora de la subvención nominativa concedida a CEAR.


— Dentro de los gastos imputados por CEAR, procedentes de su sede territorial de Barcelona, figuró un importe de 2.480,13 euros, correspondiente a cursos de formación pagados en favor de determinadas personas que no formaban parte del
personal voluntario ni de plantilla de CEAR, por lo que, atendiendo a su naturaleza y a la inexistencia de vinculación del personal al programa, no resultaban gastos elegibles dentro del programa de «Acogida temporal», de la subvención nominativa.


Por todo ello, se ha incluido el importe conjunto de 14.608,82 euros, como Clave (l), en el cuadro número 27 del presente Informe, donde se detalla la liquidación de la subvención nominativa realizada por este Tribunal de Cuentas, y, en su
caso, el importe de los fondos no aplicados por la entidad.


2. Entre los gastos de actividades y mantenimiento imputados al programa de «Acogida temporal» de la subvención nominativa, este Tribunal de Cuentas ha podido detectar la existencia de, al menos, un importe global de 11.283,19 euros
imputado por CEAR, simultáneamente a otras subvenciones. En este supuesto, se encontraron los siguientes gastos:


— Dos facturas de teléfono (números TA2E60467297 y TA2DC049814) y una de electricidad (F3701N00776778) de la sede territorial de CEAR en Barcelona, que habían servido para la justificación parcial de los costes incurridos en el programa
«Itinerarios para la inserción e integración laboral de personas inmigrantes», de la subvención del Régimen general, fueron también imputadas en su totalidad a la subvención nominativa. El exceso resultante ascendió a 312,47 euros.


— Igualmente, en la sede territorial de Barcelona, CEAR imputó una factura, expedida con fecha 11 de abril de 2007, por el proveedor JCG, en concepto de suministro de diverso mobiliario, por un importe de 957 euros. Esta factura también
formó parte de la justificación del programa «Mejora de equipamiento y medios tecnológicos», de la subvención del Régimen general, por lo que el exceso de imputación ascendió en este caso a 957 euros, importe íntegro de la factura.


— En la sede territorial de Extremadura, CEAR imputó facturas por importe de 10.013,72 euros, en concepto de asistencia jurídica realizada por MGR, coordinador de CEAR en Extremadura, que también se incluyeron en la justificación de costes
del Convenio de colaboración, formalizado por la entidad y la Mancomunidad de Servicios Sociales de Base «Zona de Barros», para la ejecución del «Proyecto equipo de atención a inmigrantes Zona de Barros».


Por todo ello, no procede la imputación al programa de «Acogida» de la subvención nominativa del importe total de 11.283,19 euros que se ha detallado en los incisos anteriores, dado que justifica gastos que fueron imputados simultáneamente a
otras subvenciones, vulnerando nuevamente lo previsto en el artículo 19.3 de la Ley General de Subvenciones cuando dispone que «el importe de las subvenciones en ningún caso podrá ser de tal cuantía que, aisladamente o en concurrencia con otras
subvenciones, ayudas, ingresos o recursos, supere el coste de la actividad subvencionada».


En los supuestos en los que la sobrefinanciación detectada se produjo por imputación simultánea a subvenciones concedidas por otras Administraciones, este Tribunal de Cuentas ha minorado su importe del programa de «Acogida» de la subvención
nominativa, en base a lo previsto en el artículo 34 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones, cuando dispone que la Administración «que advierta el exceso de financiación, exigirá el reintegro por el importe total del exceso, hasta el límite
de la subvención otorgada por ella».


Por tanto, se ha incluido el importe de 11.283,19 euros, como Clave (m), en el cuadro número 27 del presente Informe, donde se detalla la liquidación de la subvención nominativa realizada por este Tribunal de Cuentas, y, en su caso, el
importe de los fondos no aplicados por la entidad.


C) 6. Incidencia en la justificación de inversiones


Dentro de las subvenciones de capital concedidas por la DGII a CEAR, la partida más cuantiosa la constituyó la obtenida para la construcción de un Centro de Acogida a Refugiados en Getafe que, por un importe de 806.000 euros, fue concedida
con cargo a la subvención de atención humanitaria.


El proyecto de construcción del edificio destinado a Centro de Acogida a Refugiados, con capacidad para unas 60 plazas, surgió de la voluntad del Ayuntamiento de Getafe de ceder un terreno municipal para ese fin y de la necesidad detectada
por el, entonces, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y por CEAR de disponer de un número mayor de plazas de acogida en centros ubicados en la Comunidad de Madrid.

Página 107

La cesión del terreno a CEAR se efectuó a título gratuito y libre de cargas y gravámenes, por un plazo de 99 años, en virtud de un Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Getafe, de 4 de diciembre de 2003, y elevado a escritura pública con
fecha 22 de marzo de 2004. El Centro debía entrar en funcionamiento en un plazo de 5 años (22 de marzo de 2009), transcurridos los cuales sin haberse realizado la actividad o en caso de cambio de destino de la instalación, el terreno revertiría al
Ayuntamiento con sus pertenencias y accesiones.


CEAR decidió abordar las obras de construcción del inmueble en varias fases, cada una de las cuales daría lugar a la suscripción de un contrato. Esta decisión se tomó con el fin de evitar los inconvenientes generados por la incertidumbre
sobre la cuantía de la financiación disponible en cada ejercicio, ya que ésta procedería íntegramente de las subvenciones que la entidad pudiera obtener de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes.


La primera fase de la construcción se inició con el contrato de obras de 10 de marzo de 2005, suscrito por CEAR con la empresa constructora CC, S.L., que fue seleccionada sin solicitud previa de otros presupuestos. Las obras ejecutadas, que
finalizaron el 21 de junio de 2006, alcanzaron un coste total de 306.163,47 euros. La financiación de esta fase procedió íntegramente de las subvenciones solicitadas al, entonces, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.


Desde la finalización de la primera fase de construcción, el 21 de junio de 2006, las obras permanecieron paralizadas y no se inició la segunda fase hasta octubre de 2007.


Durante este intervalo, se produjo una modificación del proyecto inicial que afectó tanto al diseño del edificio como al número de plazas, que pasaron de las 60 inicialmente previstas, a 116, con el objetivo de dar respuesta a la necesidad,
planteada por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, de contar con un mayor número de plazas de acogida disponibles en la Comunidad de Madrid. La redacción del proyecto modificado, de acuerdo con el contrato suscrito por CEAR con
el estudio de arquitectura YLAU, S.L., tuvo un coste de 70.000 euros.


El presupuesto del proyecto modificado, de acuerdo con la documentación remitida por CEAR a la DGII, se cifró en 4.706.143 euros.


El contrato de ejecución de las obras correspondientes a esta segunda fase se suscribió el 8 de noviembre de 2007, con la misma empresa que había ejecutado la primera fase, CC, S.L., esta vez previa petición de dos presupuestos a otras dos
empresas del sector, que fueron más elevados. Las obras contratadas inicialmente ascendieron a 718.249,56 euros, con un plazo de ejecución que finalizaba el 31 de diciembre de 2007. El coste final de esta fase fue de 885.135,78 euros, en términos
de obra certificada.


Para las obras a realizar durante el ejercicio 2007 en la segunda fase, CEAR contó con una financiación procedente de la subvención de atención humanitaria concedida por la DGII de 806.000 euros, y de recursos adicionales procedentes de
otras subvenciones de 154.000 euros, por lo que el importe total disponible para la ejecución de esta segunda fase fue de 960.000 euros.


Los importes obtenidos y justificados por CEAR de las dos subvenciones a aplicar en 2007 a las obras del Centro de Getafe, se muestra en el cuadro siguiente:


CUADRO N.º 26


Importes obtenidos y justificados por CEAR en la construcción del centro de Getafe en el Ejercicio 2007


Subvenciones obtenidas 2007;Importe concedido;Importe justificado


Atención humanitaria;806.000,00;805.828,49


Otras subvenciones;154.000,00;154.000,00


TOTAL;960.000,00;959.828,49


REMANENTE;;171,51


Por lo que respecta a la justificación de la subvención recibida en el ejercicio 2007, ejercicio objeto de fiscalización, hay que señalar que presentó las siguientes incidencias:


— En primer lugar, hay que señalar que los gastos incluidos por CEAR en la justificación (certificaciones de obras y otros gastos derivados de la ejecución), si bien alcanzaron un importe equivalente al de la

Página 108

subvención concedida, no se correspondieron exactamente con los costes efectivos generados en 2007 por la ejecución de las obras. Esto se debió a que, si bien el importe de las certificaciones de obra ascendió a 885.135,78 euros, CEAR sólo
imputó a las subvenciones el importe de las facturas emitidas por la constructora correspondientes a estas certificaciones, que ascendieron a un importe total de 819.491,49 euros, ya que se calcularon, de acuerdo con el contrato suscrito, con una
deducción del importe del 10% de la certificación de obra ejecutada en concepto de recuperación de un anticipo inicial concedido al contratista (anticipo que no se regularizó hasta el mes de mayo de 2008), y con una retención del 5% sobre el mismo
importe, en concepto de garantía de ejecución (garantía que no se reintegró al contratista hasta el 9 de agosto de 2008). Los costes derivados de la liquidación del anticipo y del reintegro de la garantía, por importe de 65.644,29 euros, se pagaron
en el ejercicio siguiente, con cargo a la subvención recibida en 2008, por lo que su no aplicación en 2007, habría generado un déficit de justificación en la subvención de 2007.


— Este déficit no se generó, debido a que CEAR imputó en la subvención de 2007 un importe de 62.000 euros, correspondiente a un contrato adicional suscrito con la empresa constructora CC, S.L., el 28 de diciembre de 2007, cuyo objeto fue
garantizar la continuidad del contratista hasta la firma de un nuevo contrato de obras. Su Cláusula 2.ª disponía que CEAR entregaba el citado importe en concepto de depósito y fianza, si bien su pago efectivo no se produjo hasta el mes de abril del
ejercicio siguiente (fuera del plazo previsto en las bases reguladoras de la subvención de atención humanitaria), en concepto de abono parcial del anticipo inicial del contrato de obras para la tercera fase suscrito el 30 de enero de 2008. Por
tanto, este importe que formó parte de la justificación de la subvención de 2007, no correspondió a un gasto efectivo hasta el año 2008.


Para la ejecución de las fases tercera (ejercicio 2008) y cuarta (ejercicio 2009), CEAR volvió a recibir sucesivas subvenciones de la DGII por importes de 1.027.000 euros y 1.000.000 euros, respectivamente.


De acuerdo con el informe proporcionado por CEAR, a la fecha de cierre de los trabajos de fiscalización, las obras pendientes de ejecutar en el año 2010 para la finalización de la construcción del Centro de Acogida a Refugiados de Getafe,
ascendían a 600.000 euros y necesitaban contar con un plazo de ejecución de 6 meses adicionales.


En el momento de elaboración del presente Informe, aunque el periodo de construcción ha rebasado ampliamente el plazo establecido por el Ayuntamiento de Getafe para la puesta en marcha del Centro, éste no ha hecho uso de su derecho de
reversión sobre el terreno y sus accesiones.


Por todo ello, del análisis realizado sobre las obras de construcción del Centro de Acogida a Refugiados de Getafe, se pueden resaltar las siguientes conclusiones:


— Por lo que respecta a la justificación de los gastos incurridos durante el ejercicio 2007, CEAR incluyó en los gastos justificados con cargo a la subvención de 2007, un importe de 62.000 euros, en virtud de un contrato firmado con el
contratista el 28 de diciembre de 2007, en concepto de garantía para la continuidad de las obras, que fue pagado fuera del plazo establecido para la presentación de la justificación, por lo que la entidad vulneró lo previsto en el artículo 31.2 de
la Ley General de Subvenciones cuando establece que «salvo disposición expresa en contrario en las bases reguladoras de las subvenciones —circunstancia que no se produce en las bases reguladoras de la subvención de atención humanitaria—, se
considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del período de justificación determinado por la normativa reguladora de la subvención».


Este incumplimiento en el plazo máximo previsto para efectuar los pagos de los gastos incurridos con cargo a la subvención, podría constituir una de las infracciones previstas en los artículos 52 y siguientes de la Ley General de
Subvenciones.


— La ejecución de las obras en sucesivas fases, acompasadas a la cuantía de las subvenciones recibidas, junto con la modificación del proyecto, que supuso un encarecimiento del presupuesto inicial de aproximadamente un 345%, generó retrasos
en la ejecución de las obras que desembocaron en el incumplimiento del plazo máximo establecido por el Ayuntamiento de Getafe para la puesta en marcha del Centro, con el riesgo de que éste hubiera hecho uso de su derecho de reversión sobre el
terreno y sus accesiones y la consiguiente pérdida, por parte de la entidad, de las inversiones realizadas.

Página 109

Por tanto, del análisis realizado, se deduce que la planificación de la construcción de un Centro de la envergadura del diseñado por la entidad, cuya financiación había de extenderse a varios ejercicios y para el que no contaba con recursos
propios, no debió acometerse a través de la solicitud de subvenciones de carácter anual.


El Reglamento de la Ley General de Subvenciones contempla, en su artículo 57, la figura de la subvención plurianual, que, siempre que no se superen los límites y anualidades fijados en el artículo 47 de la Ley General Presupuestaria, se
acomoda mejor a los contratos de obras de carácter plurianual.


— Por último, las necesidades a las que obedeció el proyecto inicial y especialmente la modificación posterior (disponer de un elevado número de plazas de acogida para inmigrantes en la Comunidad de Madrid), podrían haber quedado actualmente
desvirtuadas, debido al descenso de la presión migratoria.


Además, la reducción presupuestaria de los importes consignados en las sucesivas Leyes Generales de Presupuestos a partir del año 2010, para la atención a refugiados, en particular, y a inmigrantes en situación de vulnerabilidad, en general
(el presupuesto inicial del ejercicio 2010 supuso una reducción, por estos conceptos, del 44% en relación con los créditos iniciales consignados en el presupuesto del 2007), plantea dudas sobre la posibilidad de CEAR de obtener la financiación
necesaria para, en primer lugar, finalizar la ejecución de las obras y, en segundo término, para garantizar el mantenimiento del funcionamiento del Centro en el futuro.


C) 7. Incidencia relativa a los recursos propios o procedentes de otras subvenciones comprometidos en la financiación de los programas subvencionados


En relación con el compromiso de aportar ingresos procedentes de otras subvenciones, para la cofinanciación de las actividades recogidas en la Memoria adaptada de los programas del Régimen General, por importe de 7.892 euros, CEAR no
acreditó, en la justificación de la subvención, ni su importe, ni su procedencia, ni su efectiva aplicación.


Tanto el artículo 30.4 de la Ley 38/2003, Ley General de Subvenciones, como las bases reguladoras de la subvención del Régimen general, aprobadas por Orden TAS 1783/2006, en su artículo 18.8, establecen que cuando las actividades hayan sido
financiadas, además de con la subvención, con fondos propios u otras subvenciones o recursos, deberá acreditarse en la justificación el importe, procedencia y aplicación de tales fondos a las actividades subvencionadas. Adicionalmente, el Manual de
instrucciones para la justificación de las subvenciones del Régimen general especifica, para los programas financiados, además, con fondos propios u otros recursos públicos o privados, que «por cada programa y según procedencia y aplicación, se
presentarán relaciones de los gastos imputados a otras subvenciones o pagados con fondos propios u otros recursos públicos y privados».


La inexistencia de justificación de la financiación externa comprometida y, por tanto, valorada en el proceso de selección de beneficiarios por parte del órgano concedente de la subvención, podría ser susceptible de constituir una de las
infracciones administrativas previstas en el artículo 52 y siguientes de la Ley General de Subvenciones.


2.2.4 Revisión de la liquidación de las subvenciones


En los Cuadros números 27, 28, y 29 siguientes se muestra, para cada una de las subvenciones que han sido objeto de ajustes o reclasificaciones por parte de este Tribunal de Cuentas, el importe de la subvención concedida por la Secretaría de
Estado de Inmigración y Emigración, incluyendo las modificaciones autorizadas posteriormente por la DGII; el importe total de los gastos justificados por la entidad; los ajustes y reclasificaciones derivados de las incidencias puestas de
manifiesto en el apartado anterior 2.2.3.—«Resultados del trabajo realizado»; la liquidación justificada ajustada por este Tribunal; y, finalmente, el importe de la liquidación definitiva, aplicando como límite máximo, para cada una de las
subvenciones, la cuantía del importe concedido por programas o partidas presupuestarias, de acuerdo con las respectivas resoluciones de concesión.

Página 110

A) Subvención nominativa


CUADRO N.º 27


Liquidación subvención nominativa


Programas;Subvención concedida;Subvención justificada por la entidad;Ajustes y reclasificaciones propuestos TCU;;Liquidación subvención justificada TCU;Aplicación límite máximo importe concedido


;(I);(II);(III);;(II) + (III) = (IV);(V)


Información y Orientación;150.369,52;148.489,54; ; ;148.489,54;


Intervención Social, Formación y Empleo;882.553,81;839.853,01;–4.284,36;(d);835.568,65;


;;;;;;


Acogida Temporal;2.479.840,50;2.457.503,58;–54.041,06;(c);2.283.212,00;


;;;(–)23.447,68;(b);;


;;;–1.062,36;(d);;


;;;–49.695,43;(e);;


;;;–5.613,30;(f);;


;;;–12.781,13;(i);;


;;;–1.758,61;(j);;


;;;–14.608,82;(l);;


;;;–11.283,19;(m);;


Asesoramiento Legal;329.446,78;313.258,42;–1.246,08;(d);312.012,34;


Traducción e Interpretación;44.842,67;36.962,34; ; ;36.962,34;


Reasentamiento;17.500,00;13.185,00; ; ;13.185,00;


Iniciativa comunitaria Equal. Eneas 2;505.029,86;473.988,74; ; ;473.988,74;


Promoción del Voluntariado;79.226,75;78.936,35;–1.837,80;(d);77.098,55;


Sensibilización;146.697,42;169.090,35; ; ;169.090,35;


Información Documental;72.262,38;74.994,88; ; ;74.994,88;


Programas Europeos;71.923,19;71.923,70;–3.969,24;(d);67.954,46;


Formación de personal;28.000,00;14.660,13;–175,59;(k);14.484,54;


Personal General, Gestión y Mantenimiento;359.540,00;399.604,48;54.041,06;(c);411.439,10;


;;;–8.186,30;(c);;


;;;–34.020,14;(d);;


Gastos financieros;36.915,51;36.915,51;–13.593,85;(a);23.321,66;


Error aritmético de agregación Resolución DGII;–4.148,39;–1,51; ; ;–1,51;


TOTAL SUBVENCIÓN NOMINATIVA;5.200.000,00;5.129.364,52;–187.563,88; ;4.941.800,64;4.941.800,64

Página 111

B) Subvención atención humanitaria


CUADRO N.º 28


Liquidación subvención de atención humanitaria


Programas;Subvención concedida;Subvención justificada por la entidad;Ajustes y reclasificaciones propuestos TCU;;Liquidación subvención justificada TCU;Aplicación límite máximo importe concedido


;(I);(II);(III);;(II) + (III) = (IV);(V)


Atención socio sanitaria de urgencia;52.500,00;51.974,09;–8.533,32;(d);43.440,77;


Acogida;1.169.891,00;1.065.994,39; ; ;1.065.994,39;


Atención a necesidades básicas;193.000,00;162.184,89; ; ;162.184,89;


Ayudas económicas;170.000,00;166.201,77; ; ;166.201,77;


Ayudas de traslados;90.000,00;29.051,54; ; ;29.051,54;


Actuaciones en asentamientos;225.500,00;213.368,53;–657,08;(h);212.711,45;


Encuentros de profesionales;20.000,00;8.353,81;–267,16;(k);8.086,65;


Formación de profesionales;10.000,00;8.975,59;–533,79;(k);8.441,80;


Sensibilización opinión pública;53.000,00;52.081,54; ; ;52.081,54;


Gastos de gestión y administración;14.200,74;18.929,55; ; ;18.929,55;